Lei nº 11.494/07
Autor: Luci M@ry | Publicado: 2013-01-03T18:06:00-08:00








A regulamentação do FUNDEB pela lei n.º 11.494/07&nbsp;


O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB – veio substituir o antigo FUNDEF – Fundo de Manutenção e&nbsp;Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério, posto que, este último,&nbsp;criado em 1996, tinha o prazo de vigência de 10 anos.&nbsp;O antigo FUNDEF, criado pela Emenda Constitucional n° 14/1996 e regulamentado pela lei&nbsp;
n°&nbsp;9.424/1996, a despeito da ampliação do acesso ao ensino fundamental por ele provocada, havia sido&nbsp;concebido já com uma falha em seu projeto inicial. Este fundo previra apenas, como seu próprio&nbsp;nome já explicita, recursos para o ensino fundamental, esquecendo das demais etapas da educação&nbsp;básica: educação infantil (creche e pré-escola) e ensino médio. Outro problema do FUNDEF&nbsp;aconteceu em seu processo de regulamentação,  quando o então presidente impôs veto (nunca&nbsp;apreciado pelo Congresso Nacional) ao financiamento da modalidade educação de jovens e adultos&nbsp;no ensino fundamental. Assim, durante a sua vigência, o FUNDEF destinava-se unicamente às&nbsp;crianças de 7 a 14 anos.O FUNDEB foi formulado com uma proposta mais  abrangente, expressa no art.2° da lei n°&nbsp;11.494/2007, com duas características: destina-se ao financiamento de toda a “educação básica pública” e, pelo menos em princípio, considera todos os “trabalhadores em educação”, não somente&nbsp;os docentes, incluindo, então, todos aqueles  que atuam no espaço escolar, dando suporte&nbsp;administrativo, operacional e pedagógico às atividades finalísticas, ou ainda trabalhando na&nbsp;manutenção, conservação e preparo de alimentação. No entanto, como veremos na próxima edição&nbsp;esta segunda característica não foi adequadamente regulamentada no texto da nova lei, necessitando&nbsp;ser tratada em norma específica.&nbsp;A Emenda Constitucional n.º 53, de 19 de  dezembro de 2006, instituidora do FUNDEB, foi&nbsp;inicialmente regulamentada pela medida provisória n.º 339, de 28 de dezembro de 2006, sob a&nbsp;justificativa de que não haveria tempo para o trâmite de um projeto de lei no Congresso Nacional.&nbsp;Conforme norma constitucional, as medidas provisórias têm vigência por 60 dias, podendo esse&nbsp;prazo ser prorrogado uma única vez, totalizando, assim, 120 dias de eficácia. O governo, portanto,&nbsp;teria o prazo máximo de 4 meses para substituir a forma precária pela a qual o FUNDEB havia sido&nbsp;regulamentado, devendo publicar lei que o regulamentasse até o final do mês de abril. Isso ocorreu&nbsp;com dois meses de atraso, pela lei n.º 11.494, de 20 de junho de 2007. A despeito desse fato, essa&nbsp;regulamentação representa uma vitória da sociedade civil organizada, já que esta logrou participar ativamente de todo o projeto de conversão da MP em lei. Através de sua atuação junto ao Congresso&nbsp;e do debate público, foi possível promover modificação, exclusão e inclusão de artigos na lei, fato,&nbsp;esse, objeto de estudo deste texto.&nbsp;1) Principais alterações da regulamentação do FUNDEB: da medida provisória à lei A lei n.º 11.494/07 é a responsável pela regulamentação do FUNDEB. Em relação à sua sucessora nesse serviço, a medida provisória n.º 339/06, a lei trouxe dezenas de modificações. Muitas delas&nbsp;são apenas de ordem estrutural e formal, não  cabendo demonstrá-las aqui neste espaço. Assim,&nbsp;focamos nas modificações mais simbólicas e pertinentes em relação ao texto original da medida&nbsp;provisória. Além disso, do texto que deviria ser publicado, o Presidente da República, utilizando-se&nbsp;de suas competências constitucionais, vetou alguns artigos da lei que, seguindo o mesmo critério&nbsp;supra, comentaremos a seguir.&nbsp;1.1) Modificações mais relevantes&nbsp;Uma das importantes modificações trazidas pela lei em relação à MP foi a solidificação de alguns&nbsp;princípios e normas expressos na Constituição  Federal e no corpo de outras lei ordinárias,&nbsp;explicitando determinadas garantias que os aplicadores da lei, considerando a peculiaridade do&nbsp;exercício da política brasileira, poderiam omitir ou negar aplicação. Entre elas podemos destacar a&nbsp;inclusão do parágrafo único e seus incisos no artigo 1º da lei. Diz o parágrafo:&nbsp;“Parágrafo único. A instituição dos Fundos  previstos no caput deste artigo e a aplicação de seus recursos não isentam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios&nbsp;da obrigatoriedade da aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino, na forma prevista no art. 212 da Constituição Federal e no inciso VI do caput e parágrafo único do art. 10 e no inciso I do caput do art. 11 da Lei n. º 9.394, de 20 de dezembro de 1996, de: I – pelo menos 5% (cinco por cento) do montante dos impostos e transferências que compõem a cesta de recursos do FUNDEB, a que se referem os incisos I a IX do caput e o § 1º do art. 3º desta Lei, de modo que os recursos previsto no art. 3º desta Lei somados aos referidos neste inciso garantam a aplicação do mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) desses impostos e transferências em favor da manutenção e desenvolvimento do ensino; II – pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) dos demais impostos e transferências.” Importante observar que a inclusão do parágrafo único e seus incisos no art. 1º da lei impede uma possível interpretação dos agentes políticos dos Estados, Distrito Federal e Municípios no sentido de compensarem os recursos próprios do FUNDEB com sua obrigação de aplicar não menos de 25% da&nbsp;receita resultante de impostos, junto com a receita proveniente das transferências de impostos que a&nbsp;União faz em favor dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e que os Estados fazem em&nbsp;favor dos Municípios, na manutenção e desenvolvimento do ensino,  conforme previsão do artigo&nbsp;212 da Constituição e segundo os critérios dos arts. 70 e 71 da lei n° 9.394/1996.&nbsp;Outra importante modificação foi a inclusão do § 3º no artigo 6º da lei:&nbsp;“Art. 6º. A complementação da União será de, no mínimo, 10% (dez por cento) do total&nbsp;dos recursos a que se refere o inciso II do caput do art. 60 do ADCT. (...)&nbsp;§ 3º O não-cumprimento do disposto no caput deste artigo importará em crime de&nbsp;responsabilidade da autoridade competente.”&nbsp;Mesmo sem a inclusão desse parágrafo, o ente político  que não cumprisse o artigo 6º dessa lei&nbsp;incorreria em crime de responsabilidade regido  pela lei complementar n.º 101, de 4 de maio de&nbsp;2000, a chamada “Lei de Responsabilidade Fiscal”. Contudo, a inclusão desse parágrafo justifica-se&nbsp;visto o enorme descaso histórico que nossas autoridades públicas demonstram com as verbas&nbsp;referentes à manutenção e desenvolvimento do ensino. Esse mandamento explícito no corpo da lei&nbsp;tem forte poder inibidor frente a uma futura tentativa de espoliação das verbas da educação.&nbsp;Um outro acréscimo importante nesse artigo foi a inclusão da expressão “no mínimo” antes de “10%&nbsp;(dez por cento)”. Nesse mesmo sentido encontramos as modificações do artigo 4º e do parágrafo 3º&nbsp;do artigo 31. Observem a redação original da medida provisória e as respectivas modificações.&nbsp;Era assim:&nbsp;“Art. 4º A União complementará os recursos dos Fundos sempre que, em cada Estado e&nbsp;no Distrito Federal, e valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado de forma a que a complementação da União não ultrapasse os valores previstos no art. 6º e no § 3º do art. 31, conforme as fórmulas de cálculo previstas no Anexo a esta Medida Provisória.” Ficou assim: Art. 4º A União complementará os recursos dos Fundos sempre que, no âmbito de cada&nbsp;Estado e no Distrito Federal, o valor médio ponderado por aluno, calculado na forma do Anexo desta Lei, não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado de a que a complementação da União não seja inferior aos valores previstos no inciso VII do caput do art. 60 do ADCT.”&nbsp;Era assim: Art. 31 Os Fundos serão implantados progressivamente nos primeiros três anos de vigência, conforme o disposto neste artigo. (...) § 3º A complementação da União será de: I – R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no primeiro ano de vigência dos Fundos; II – R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no segundo ano de vigência dos Fundos; e III – R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no terceiro ano de vigência dos Fundos. Ficou assim: Art. 31 Os Fundos serão implantados progressivamente nos primeiros três anos de vigência, conforme o disposto neste artigo. (...) § 3º A complementação da União será de, no mínimo: I – R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no 1º (primeiro) ano de vigência dos Fundos; II – R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no 2º (segundo) ano de vigência dos Fundos; e III – R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no 3º (terceiro) ano de vigência dos Fundos.” (grifo nosso). Esse é um bom exemplo de como, na redação das leis, uma pequena expressão tem potencial de grande impacto. A medida provisória n.º339 invertia o sentido da complementação de União. O inciso VII da nova redação do artigo 60 do ADCT estabelece um valor mínimo para esta complementação e, não, um&nbsp;valor máximo. Isso porque, além da obrigação de cumprimento de tais valores mínimos, há ainda&nbsp;obrigação de compatibilizar o financiamento com a garantia de um padrão mínimo de qualidade do&nbsp;ensino (artigo 60, § 1º, do ADCT), a ser assegurado pela União, nos termos da Constituição, art.&nbsp;211, § 1º, sendo necessário atingir, portanto, valores superiores ao mínimo assegurado.&nbsp;Tal inclusão deu-se pela intensa pressão da sociedade civil organizada, sob a Coordenação da&nbsp;Campanha Nacional pelo Direito à Educação, da  qual toma parte a Ação Educativa. A redação&nbsp;proposta pelo governo, desconsiderando as graves  precariedades presentes em nosso sistema de&nbsp;ensino, estabelecia um verdadeiro “teto” ao financiamento da educação básica via FUNDEB, o que,&nbsp;caso aprovado, seria flagrantemente inconstitucional. Assim, a modificação no texto legal garante,&nbsp;juridicamente, a possibilidade de seguirmos avançando em termos de financiamento.&nbsp;Outro exemplo da pressão social exercida através das organizações não-governamentais foi a&nbsp;inclusão do parágrafo 1º ao artigo 29:&nbsp;“Art. 29 A defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e&nbsp;individuais indisponíveis, relacionada ao pleno cumprimento desta Lei, compete ao&nbsp;Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios e ao Ministério&nbsp;Público Federal, especialmente quanto às transferências de recursos federais.&nbsp;§ 1º A legitimidade do Ministério Público prevista no caput deste artigo não exclui a de&nbsp;terceiros para a propositura de ações a que se referem o inciso LXXIII do caput do art.&nbsp;5º e o § 1º do art. 129 da Constituição Federal, sendo-lhes assegurado o acesso gratuito&nbsp;dos documentos mencionados nos arts. 25 e 27 desta Lei.”&nbsp;Os dispositivos da Constituição Federal se referem a duas modalidades de ações constitucionais para a defesa de direitos fundamentais: a Ação Popular (art.5°, LXXIII), que pode ser proposta por&nbsp;qualquer cidadão, e a Ação Civil Pública (art.129, §1º), que pode ser proposta por entidades civis.  Estes dispositivos agora aparecem  expressos na lei como o intuito de conscientizar o cidadão e a&nbsp;sociedade civil organizada de que são, também, co-responsáveis pela fiscalização a ser exercida&nbsp;sobre o poder público e que, através dos mecanismos jurídicos adequados, podem, a exemplo do&nbsp;Ministério Público, pleitear a  defesa do direito à educação, sendo-lhes assegurado o acesso aos&nbsp;documentos públicos de prestação de contas.&nbsp;Por fim, cumpre observar a significativa melhora realizada nos critérios de composição dos&nbsp;conselhos de fiscalização previstos no artigo 24 da lei. Houve o aumento no número mínimo de&nbsp;membros das comissões estaduais e municipais de 11 para 12 e de 8 para 9, respectivamente. O&nbsp;membro do Conselho Municipal de Educação, quando houver, e o membro do Conselho Tutelar que&nbsp;irão participar do conselho de fiscalização municipal serão indicados por seus pares. Fica estipulado&nbsp;o período de 2 anos, permitida uma recondução, para membro do conselho. O princípio da&nbsp;publicidade dos atos administrativos fica condecorado com norma expressa inferindo a ampla&nbsp;publicidade que deve ser dado aos registros contábeis dos Fundos, inclusive por meio eletrônico.&nbsp;Ganham poderes expressos os membros dos conselhos de requisitar ao Poder Executivo cópia&nbsp;referente a quaisquer documentos que entendam necessário para a realização do desempenho de suas&nbsp;funções, conforme, agora, previsto nas alíneas do inciso III do artigo 25. Poderá, também, o membro&nbsp;do conselho fiscalizador realizar visitas e inspetorias  in loco (no próprio lugar) para verificar o&nbsp;desenvolvimento regular de obras e serviços efetuados nas instituições escolares com recursos do&nbsp;Fundo, a adequação do serviço de transporte escolar e a utilização em benefício do sistema de&nbsp;ensino de bens adquiridos com recursos do Fundo.&nbsp;Além disso, a lei abre a possibilidade que os “conselhos do FUNDEB” sejam integrados, enquanto&nbsp;câmaras específicas, aos Conselhos Municipais de Educação, permitindo, assim, a concentração de&nbsp;esforços na regulamentação e fiscalização de todas as políticas educacionais locais.&nbsp;1.2) Veto ao texto da lei&nbsp;O Presidente da República, quando do momento de sancionar determinado projeto de lei, pelo § 1º do artigo 66 da Constituição Federal, tem o poder de vetar, total  ou parcialmente, este projeto.&nbsp;Destarte, assim o fez nosso Presidente. A maioria  dos vetos realizados a dispositivos da lei
&nbsp;n°&nbsp;11.494 referiam-se a problemas de ordem formal em seu texto, não sendo de interesse observar tais&nbsp;manifestações. Apesar de não influenciar em nada os valores destinados ao FUNDB, o veto da norma contida no&nbsp;artigo 42 da lei recebeu atenção da mídia, merecendo, também, nossa observação devido ao&nbsp;montante do valor envolvido, especificamente no que concerne ao refinanciamento das dívidas dos&nbsp;Estados com o governo federal.&nbsp;Assim dispunha o que seria o artigo 42:&nbsp;“Art. 42 O caput do art. 5º da Lei n.º 10.195, de 14 de fevereiro de 2001, passa a&nbsp;vigorar com a seguinte redação:&nbsp;‘Art. 5º Para os fins previstos nas Leis n.º 9.496, de 11 de setembro de 1997, e 8.727, de&nbsp;5 de novembro de 1993, na Medida Provisória n.º 2.118-26, de 27 de dezembro de 2000,&nbsp;e no art. 4º desta Lei, o cálculo da RLR excluirá da receita realizada a totalidade dos&nbsp;recursos aportados ao FUNDEB e ao FUNDEF.’ ”&nbsp;Foi dado grande destaque ao tema já que o mesmo era a grande reivindicação dos governadores em&nbsp;discussão sobre o FUNDEB, posto que, tal aprovação, ocasionaria a diminuição do montante a ser&nbsp;pago, em termos de dívida interna, pelos Estados à União. Segundo as razões do veto:&nbsp;“Com a alteração do dispositivo o Tesouro  Nacional deixaria de receber montantes&nbsp;anuais de R$ 291 milhões em 2007, R$ 626 milhões em 2008 e R$ 1.037 milhões em&nbsp;2009. Essa evolução se explica pela elevação gradual dos percentuais aplicados sobre&nbsp;as bases do FUNDEB. Para se avaliar  a magnitude dos montantes envolvidos, o&nbsp;impacto da exclusão plena, a partir de 2009, equivale a 8% dos recursos recebidos pelo&nbsp;Tesouro Nacional em 2006, relativos ao refinanciamento ao amparo da Lei nº&nbsp;9.496, de&nbsp;11 de setembro de 1997.(...)&nbsp;Cabe ainda destacar que a medida beneficia apenas aqueles Estados de maior&nbsp;endividamento, que usufruem do limite de comprometimento no pagamento do serviço&nbsp;da dívida refinanciada junto à União, pela conseqüente redução da base de cálculo da&nbsp;RLR. Contudo, como a RLR também é o denominador na relação com a dívida&nbsp;financeira total de que trata o inciso I do art. 2º&nbsp;da Lei nº&nbsp;9.496, de 1997, sua redução é&nbsp;prejudicial aos Estados de menor endividamento (com relação D/RLR menor que um),&nbsp;na medida em que diminui a margem para eventual inclusão de operação de crédito no Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal de que trata o § 3º&nbsp;do art. 1º&nbsp;da citada&nbsp;Lei."Muitas outras modificações foram realizadas no texto final da lei do FUNDEB que aqui não foram&nbsp;mencionadas. Como dissemos antes, focamo-nos àquelas que tiveram mais relevância estrutural na&nbsp;lei e que advieram da luta da sociedade civil organizada. O importante nesse momento é que todos&nbsp;aqueles que trabalham para a implementação de maiores garantias ao direito à educação debrucem-se sobre a lei com o olhar perscrutador de um auditor e procurem, através de sua própria atividade&nbsp;ou buscando auxílio de ONGs e do próprio Ministério Público, fiscalizar o poder público para a&nbsp;correta aplicação da lei n.º 11.494/07.&nbsp;Na próxima edição seguiremos esse desafio, apontando quais as lacunas que persistiram, de modo a&nbsp;apoiar a agenda política dos embates futuros.