Direito Administrativo – Módulo I
Autor: Eduardo O. C. de Freitas | Publicado: 2009-09-22T10:41:00-07:00

Prof. Eduardo Orlando Cavallero de Freitas.  DIREITO ADMINISTRATIVO I.  I – Direito Administrativo – Introdução:  A) O ESTADO:  A.1) INÍCIO DE UTILIZAÇÃO DA PALAVRA ESTADO:  No sentido de sociedade política permanente o termo foi utilizado pela primeira vez por Maquiavel, em sua obra “O Príncipe”, no século XVI.  Sociedade e Estado – Formação:  Existe profunda discussão doutrinária sobre quem teria surgido primeiro, a sociedade ou o Estado;  Três correntes de pensamento:  O Estado e a sociedade sempre existiram;  A sociedade precede a formação do Estado, que nasceria quase que imediatamente após a estabilização de uma sociedade;  O Estado ainda demorou muito tempo, após o estabelecimento da sociedade, para se firmar.  A Teoria Geral do Estado é que irá desenvolver melhor esse estudo;  A.2) ENTE PERSONALIZADO:  O que importa para o Direito Administrativo é que o ESTADO É UM ENTE PERSONALIZADO;  Vejamos nosso Código Civil:  Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:  I - a União;  II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;  III - os Municípios;  (...).  A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios representam cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro;  Os Territórios, caso venham a existir novamente, não possuem autonomia política e não integram a federação, sendo para muitos doutrinadores uma AUTARQUIA TERRITORIAL integrante da União e regulada por Lei Complementar Federal.  A.3) ESTADO DE DIREITO:  Com a evolução do Estado chegou-se, na grande maioria do mundo civilizado, a consubstanciação do ESTADO DE DIREITO, ou seja, o estado além de criar a Lei deve sujeitar-se a ela;  “Rule of law” – Estado de DIREITO – a expressão originou-se na Alemanha – “Rechtsstaat” (obra de Welcker – 1813).  A.4) PODERES DO ESTADO:  O Estado é soberano, ou seja, no que concerne ao Direito Brasileiro o Brasil é um Estado soberano não estando sujeito a nenhuma outra vontade que não a sua;  Para melhor poder exercer seus direitos e adimplir suas obrigações o Estado divide-se em segmentos estruturais chamados de PODERES;  No século XVIII, Montesquieu (De l’Esprit des Lois – 1748) ensinou que o Estado deveria ser dividido em Poderes, que deveriam ser equilibrados entre si, para evitar uma supremacia de algum deles em detrimento a outros;  Vejamos nossa Constituição Federal:  Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.  Pelo princípio da simetria entre os Entes Federativos temos que tais poderes são também outorgados aos demais Entes Federativos.  A.5) FUNÇÕES DOS PODERES DO ESTADO:  A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída uma Função preponderante;  Note que Função preponderante é diferente de função exclusiva;  Nesse sentido temos que:  Poder Legislativo – função preponderante – típica – NORMATIVA - Criar o Direito;  Poder Judiciário – função preponderante – típica – JURISDICIONAL – Aplicar o direito ao caso concreto;  Poder Executivo – função preponderante – típica – ADMINISTRATIVA - Administrar o Estado.  Observação importante: Todas as funções são exercidas de alguma forma por todos os Poderes do Estado, sendo que, EXCEPCIONALMENTE, A res iudicata (coisa julgada), cuja principal característica é a definitividade e que está inserida na função JURISDICIONAL do Estado é quase monopolizada pelo Poder judiciário – SENDO VEDADO O SEU EXERCÍCIO AO PODER EXECUTIVO – uma vez que a CF/88 abre exceção ao Poder Legislativo exercer a função Jurisdicional (res iudicata) em casos excepcionais, conforme podemos observar a seguir:  Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:  I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;  II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;  (...).  A.6) FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO:  É exercida por todas as Pessoas Jurídicas de Direito Público Interno, bem como por seus Poderes, quando houverem. Vejamos nosso Código Civil hodierno:  Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:  I - a União;  II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;  III - os Municípios;  IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;  V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.  Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.  Critérios para a identificação da Função Administrativa Estatal:  Subjetivo – Verifica-se qual o sujeito (agente) que exerce a função;  Objetivo:  Formal – Verifica-se o regime jurídico que está disciplinando o exercício da função;  Material – Examina-se o conteúdo da atividade.    Via de regra, podemos identificar a função administrativa do Estado de forma residual, ou seja, caso não esteja o agente exercendo função NORMATIVA ou JURISDICIONAL o mesmo está praticando sua função ADMINISTRATIVA.  A.7) FORMA DO ESTADO BRASILEIRO. FEDERAÇÃO:  Vejamos nossa CF/88:  Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.  (...).  A principal característica da Federação, como forma de organização do Estado, é a descentralização política (autonomia) sem a perda da soberania (Poder Central – República Federativa do Brasil).  Os Entes Federativos – União, Estados, D.F e Municípios possuem AUTONOMIA, mas não possuem SOBERANIA.  Autonomia =  Auto-Organização – criação de seu diploma constitutivo;  Auto-Governo – organizar e eleger seu governo;  Auto-Administração – organizar seus próprios serviços.  A Auto-Administração é o que interessa diretamente ao tema relativo à Administração Pública.  B) Direito Administrativo:  Distinção entre o Direito Administrativo (ramo da ciência do direito) e as normas e princípios inseridos no direito Administrativo;  As sociedades mais antigas do mundo possuíam normas que pretendiam regular a vida das pessoas no que tange a sua relação com o poder estatal;  Direito Administrativo efetivamente como ramo da ciência do direito nasce no final do século XVIII início do século XIX, com os movimentos constitucionalistas nos países ocidentais, ou seja, a partir daí o Estado passaria, também, não só a criar o direito, mas, também, a respeitá-lo. Nascimento do estado democrático de direito;  Necessidade de uma maior estrutura e especialização de órgãos do Estado para poder melhor interagir com as pessoas.  B.1) Conceito de Direito Administrativo:  “Ramo da ciência do Direito que estuda o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que deve servir.”  B.2) Relação com os outros ramos do Direito:  O direito administrativo, por óbvio relaciona-se com todos os ramos da ciência do Direito em intensidades e com incidências variáveis.  B.3) Fontes do Direito Administrativo:  Lei;  Jurisprudência;  Costume;  Princípios Gerais de Direito;  Doutrina.  B.4) Objeto de Estudo do Direito Administrativo:  A Administração Pública, em seu sentido objetivo e subjetivo, bem como as relações jurídicas com preponderante incidência nela.  C) Administração Pública:  C.1) Sentido Objetivo:  “administração pública” – deve ser grafada, nesse sentido, com iniciais minúsculas;  É o exercício da função administrativa pelo Estado – atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes.  C.2) Sentido subjetivo:  “Administração Pública” – grafa-se com iniciais maiúsculas;  É o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas;  Nesse sentido é importante o sujeito da função administrativa;  Não pode ser confundido com qualquer Poder do Estado, seja Executivo, Legislativo ou Judiciário.  D) Órgãos Públicos:  D.1) Introdução:  Estado = Pessoa Jurídica;  A vontade do Estado é exercida pelos seus agentes;  AGENTES = pessoas físicas pertencentes aos quadros estatais;  Entre a pessoa jurídica estatal e os agentes existem os órgãos estatais;  ÓRGÃOS ESTATAIS = repartições internas necessárias à organização do Estado.  D.2) Teoria do Órgão:  Teoria do Mandato - entende que os agentes são mandatários do Estado – CRÍTICA – o Estado não possuiria vontade própria, por isso não poderia outorgar mandato;  Teoria da Representação – ensina que os agentes são representantes do Estado – CRÍTICA – O Estado não é uma pessoa incapaz para possuir representantes;  Teoria do Órgão – mais aceita hoje – criada pelo jurista alemão OTTO GIERKE – dispõe que a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos Órgãos que a compõem, sendo que esses órgãos são compostos de agentes.  D.3) Princípio da Imputação Volitiva:  A vontade do órgão público é atribuída à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence;  É a principal característica da Teoria do Órgão.  D.4) Criação e extinção de Órgãos:  Depende de Lei;  Vejamos nossa CF/88: “art. 48 Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...) XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; (...).”   D.5) Estruturação e atribuições dos órgãos:  Não precisa de lei, basta Decreto do chefe do Poder Executivo;  Vejamos nossa CF/88 – “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...); VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (...).”  D.6) Moderna teoria da caracterização do Órgão:  O Órgão Público é caracterizado por ser um círculo efetivo de poder que, para tornar concreta e eficaz a vontade do Estado, precisa estar integrado pelos agentes.”  D.7) Capacidade processual:  O Órgão em si é despersonalizado;  O Órgão integra a pessoa jurídica, essa sim possui capacidade processual.  D.8) Classificação quanto:  D.8.1 – à pessoa federativa – federais, estaduais, distritais e municipais;  D.8.2 – à situação estrutural – diretivos e subordinados;  D.8.3 – à composição – singulares e coletivos (Representação Unitária e Representação Plúrima).  E) Agentes Públicos:  Elemento físico da Administração Pública;  São todos aqueles que, a qualquer título, executam uma função pública como prepostos do Estado;  Integram os órgãos públicos;  Função Pública é executada pelos Agentes que integram os Órgãos Públicos que, por sua vez externam a vontade da Pessoa Jurídica em questão.