Direito Constitucional
Autor: Diego Henrique B. Maya Barbosa | Publicado: 2011-06-19T13:44:00-03:00

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 18, parágrafo 3.º, determina que:

“Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.”

A Lei 9.709/98, que regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal, no artigo 7.º, determina que:

“Nas consultas plebiscitárias previstas nos arts. 4o e 5o entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da população consultada.”

A primeira parte do referido artigo da lei citada obstrui o desmembramento de Estados e Territórios, uma vez que, ao definir o que se entende por população diretamente interessada, inviabiliza o plebiscito, pois contraria as etapas previstas no parágrafo retro:

1. Consulta, via plebiscito, da população diretamente interessada;

2. Consulta, via oitiva, da Assembléia Legislativa; e

3. Aprovação do desmembramento, via Lei Complementar do Congresso Nacional.


O artigo 7.º indica que o legislador ordinário, ao dizer o que se deve entender por população diretamente interessada diante do desmembramento, quis dirimir uma suposta controvérsia acerca do significado e alcance da consulta plebiscitária, inclusive, contrariando o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal – STF e Tribunal Superior Eleitoral – TSE, os quais já interpretaram o questionado termo em diversas oportunidades.

Na subdivisão e na incorporação, a consulta plebiscitária é feita com TODA a população de cada um dos Estados que pretendem subdividir-se ou incorporar-se.

Já o desmembramento é totalmente diferente: apenas uma (ou mais) parte do Estado requer a redivisão do território, de modo que o restante não quer a separação. A população da parte a ser desmembrada é a diretamente interessada, pois é ela que pleiteia poderes derivados-decorrentes da Constituição Federal para constituir um novo entidade federativo.

A interpretação do termo “população diretamente interessada”, feita na primeira parte do já citado artigo 7.º, é inquinada de inconstitucionalidade, já que:
• Contraria acórdãos transitados em julgado do STF;
• Distorce, totalmente, o conceito de “população diretamente interessada”, contrariando, frontalmente, a Constituição Federal;
• Viola a soberania popular, o pressuposto mais relevante do Estado Democrático de Direito;
• Cerceia o exercício da cidadania, cláusula preambular da Carta Magna;
• Possui, literalmente, vício de natureza formal.

No dizer de José Afonso da Silva, renomado constitucionalista pátrio:

“Desmembramento de Estado, portanto, quer dizer separação de parte dele, sem que ele deixe de ser o mesmo Estado. Continua com sua personalidade primitiva, apenas desfalcado do pedaço de seu território e população separados. A parte desmembrada poderá constituir novo Estado, ou anexar-se a outro, ou formar Território Federal. População diretamente interessada, no caso, é a do território a ser desmembrado, é a do povo que quer separar-se.”

O instituto do desmembramento pode ser comparado a um pai que, com uma grande família, possui uma vasta extensão de terra. Não tendo ele condições de cuidar, sozinho, de todo o patrimônio, resolve loteá-lo parcialmente e compartilhar com cada filho um de seus lotes. Assim, poderá trabalhar a terra sem executar elevados esforços físico e material, dentre outros. Pode ser, ainda, (o instituto do desmembramento) comparado a um pai que, atendendo ao pedido de seus filhos, resolve dividir parte de seu patrimônio, objetivando que eles (seus filhos) busquem seu próprio sustento.

Portanto, (…)
(…) como os Estados, por princípio, não têm interesse em se desfazer de parte do território, consequentemente, também, não têm interesse em chamar a população para decidir em plebiscito proposta de cisão do território.

(…) não deve prosperar entre nós a tese defendida pelos “antitapajônicos” no sentido de que população diretamente interessada é tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento.

(…) não cabe, ainda, estender a interpretação da jurisprudência do Pretório Excelso, relativa aos municípios, para os Estados.


Carlos Emídio P. Linhares