DISSENSO ENTRE A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS E O GOVERNO BRASILEIRO QUANTO À CONSTRUÇÃO DA USINA DE BELO MONTE
Autor: Fábio Aristimunho | Publicado: 2012-11-07T10:17:00-02:00



Fábio Aristimunho Vargas<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->



Resumo



A concessão de medidas cautelares, por parte da Comissão
Interamericana de Direitos Humanos, com o objetivo de interromper as obras da
usina hidrelétrica de Belo Monte, em plena floresta amazônica, deu margem a uma
reação inédita por parte do governo brasileiro, que, entre outras medidas,
retirou seu embaixador junto à OEA e suspendeu durante meses o pagamento das
quotas que lhe cabem. Essa controvérsia dá o ensejo para uma análise acerca da
natureza e do alcance das competências dessa Comissão, assim como o histórico
da relação entre o governo brasileiro e o Sistema Interamericano de Direitos
Humanos.



Palavras-chaves:
Comissão Interamericana de Direitos Humanos; usina de Belo Monte; medidas
cautelares.





Introdução



Em 1º de abril de
2011, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) outorgou medidas
cautelares em favor dos membros de comunidades indígenas da bacia do Rio Xingu,
no Pará, com a alegação de que a vida e a integridade pessoal dos beneficiários
estariam em risco pelo impacto da construção da usina hidroelétrica Belo Monte.


O governo
brasileiro deveria, assim, suspender imediatamente o processo de licenciamento
do projeto da usina, interrompendo as obras, mas, em vez disso, passou
a desqualificar publicamente a CIDH, determinou a retirada de seu embaixador
junto à OEA e suspendeu durante meses o pagamento de sua quota, numa inédita
reação às recomendações dessa entidade, que o país historicamente acatava.

Para
bem compreender a natureza e a extensão do imbróglio, convém analisar o contexto
maior em que se insere a referida Comissão e o papel que desempenha no âmbito da
organização dos Estados Americanos, assim como a relação do Brasil com o
Sistema Interamericano de Direitos Humanos.

Após a II
Guerra Mundial foram instituídos, além de um sistema global de proteção dos
direitos humanos – regido pela Carta da ONU, pela Declaração de 1948 e pelos
Pactos de 1966 e outros tratados posteriores –, também sistemas de proteção em
âmbito regional.

Se por um lado o
sistema global é caracterizado pelo estabelecimento de normas substantivas, de sua parte os sistemas regionais procuram,
de maneira geral, conjugar normas
substantivas e instrumentais para
a proteção dos direitos humanos. Ou seja, buscam garantir a eficácia das normas
substantivas de direitos humanos em nível regional. Entre os sistemas regionais
existentes, o interamericano, o europeu e o africano são os que se encontram em
estágio mais avançado. 

No presente
trabalho analisaremos o Sistema Interamericano, com foco especial na estrutura
e funções da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), à luz do
conflito recentemente deflagrado com o governo do Brasil por conta de suas
recomendações com relação à construção da usina hidrelétrica de Belo Monte em
plena Floresta Amazônica.

O
discurso oficial do governo brasileiro sustenta que não se busca senão o
“aprimoramento” do sistema, embora esse argumento oculte certa tentativa de
limitar o Sistema Interamericano em sua capacidade de agir de forma autônoma e
independente. Sobre isso trataremos oportunamente.



1 Considerações sobre o Sistema
Interamericano
de Direitos Humanos



O sistema
interamericano de proteção dos direitos humanos, estruturado a partir da
Organização dos Estados Americanos – OEA, procurou conciliar normas substantivas
e instrumentais com vistas à efetivação dos direitos humanos.

As normas
substantivas estão materializadas na própria Carta da OEA e em uma declaração
ampla, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948), assim
como em um tratado multilateral que vincula objetivamente os países
ratificantes, o Pacto de São José da Costa Rica (1969). Essa estrutura obedece
à lógica do sistema da ONU, com sua Declaração Universal dos Direitos Humanos e
os Pactos de 1966.

As normas
instrumentais encontram-se na Carta da OEA e no Pacto de São José da Costa Rica
(1969), que regem as atribuições e os procedimentos dos dois órgãos instituídos
para promover o respeito e a defesa dos direitos humanos: a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos
Humanos.

A
OEA possui trinta e cinco membros. Apenas vinte e cinco deles são signatários
da Convenção, dos quais vinte e um aceitam a jurisdição da Corte.



1.1 A
Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem



A Declaração
Americana dos Direitos e Deveres do Homem foi aprovada na IX Conferência
Internacional Americana, realizada em Bogotá, em abril de 1948,
a mesma conferência em que foi criada a OEA. Essa Declaração antecede em alguns
meses a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de dezembro de 1948,
proclamada pela Assembleia Geral da ONU, sendo, portanto, o primeiro documento
internacional de direitos humanos de caráter geral.<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->



1.2 A
Convenção Americana sobre Direitos Humanos



A Carta da
Organização dos Estados Americanos previa, desde 1948, a celebração de uma
convenção interamericana sobre direitos humanos que viesse estabelecer “a
estrutura, a competência e as normas de funcionamento da referida Comissão
[Interamericana de Direitos Humanos], bem como as dos outros órgãos
encarregados de tal matéria” (art. 106).

Esse tratado se
materializou em 1969, com a celebração da Convenção Americana sobre Direitos
Humanos, na cidade de São José da Costa Rica, originalmente firmada por doze
países das Américas, entrando em vigência internacional em 1978. Por essa razão
a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (1969) é também conhecida como
Pacto de São (ou San) José da Costa Rica – PSJCR.

O PSJCR conta
atualmente vinte e cinco signatários: Argentina, Barbados, Brasil, Bolívia,
Chile, Colômbia, Costa Rica, Dominica, República Dominicana, Equador, El
Salvador, Granada, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua,
Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Trindade e Tobago, Uruguai e Venezuela. Entre
os países da OEA que não aderiram a ele estão Belize, Canadá, Estados Unidos da
América e Guiana. O Brasil aderiu ao Pacto em 1992, promulgado pelo Decreto n.
678/92.<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->

O Pacto define
os direitos humanos que os Estados-partes se comprometem internacionalmente a
respeitar e a dar garantias de cumprimento. Apesar de dispor detalhadamente
sobre direitos civis e políticos (tais como os direitos individuais
relacionados à vida, à integridade e à liberdade, a nacionalidade, a
propriedade, o acesso às fontes da ciência e da cultura, os direitos políticos
de reunião e de associação, a proteção devida pelo Estado aos seus nacionais e
aos estrangeiros que se encontrem em seu território), o PSJCR é considerado demasiado
genérico ao tratar dos direitos sociais, condensando a segunda geração de
direitos humanos em um capítulo constituído por um único dispositivo:

Capítulo III - DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS

Artigo 26 - Desenvolvimento progressivo

Os Estados-partes comprometem-se a adotar as providências, tanto no
âmbito interno, como mediante cooperação internacional, especialmente econômica
e técnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos
que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e
cultura,&nbsp;constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos,
reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis,
por via legislativa ou por outros meios apropriados.



Como se vê, o PSJCR
é omisso em sua previsão quanto aos direitos econômicos, sociais e culturais,
limitando-se a remeter às disposições da Carta da OEA sobre a matéria.

O Pacto
estabelece ainda as atribuições e os procedimentos da Corte Interamericana de
Direitos Humanos, que foi criada pelo próprio documento, em 1969, e da Comissão
Interamericana de Direitos Humanos, esta preexistente em relação à Convenção.
Esses dois órgãos da OEA foram instituídos como meios de proteção dos direitos
humanos no âmbito das Américas, sobretudo com relação aos direitos e liberdades
previstos no PSJCR e na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem.

O Protocolo de
San Salvador veio a complementar a Convenção Americana sobre Direitos Humanos
em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais.



1.3 A Comissão Interamericana de Direitos Humanos – CIDH



A Comissão
Interamericana de Direitos Humanos<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->
é um órgão autônomo da Organização dos Estados Americanos (OEA), com sede em
Washington, que tem por principal função promover o respeito e a defesa dos
direitos humanos e servir como órgão consultivo da OEA em tal matéria. A CIDH e
a Corte Interamericana de Direitos Humanos compõem os dois pilares que
sustentam o sistema interamericano de direitos humanos.

Criada em 1959
e tendo iniciado suas atividades em 1960, a Comissão é integrada por sete
membros independentes, eleitos pela Assembleia Geral da OEA a título pessoal,
não representando, portanto, seus países de origem ou residência, reunindo-se
em sessões ordinárias e extraordinárias ao longo do ano.

A Comissão
realiza visitas aos países da OEA para observar, in loco, a situação geral
dos direitos humanos em um país ou para investigar uma situação particular.
Como resultado, são publicados relatórios especiais sobre a situação geral dos
direitos humanos no país visitado.

A Comissão pode
examinar petições de indivíduos, grupos de indivíduos ou entidades não
governamentais que contenham denúncias de violações a direitos humanos
praticadas por um Estado-parte (art. 44 do Pacto de São José da Costa Rica).

Para que a
petição seja admitida, é necessário que tenham sido cumpridos os seguintes
requisitos: (a) esgotamento dos recursos na jurisdição interna, (b) a petição
deve ser apresentada dentro de seis meses após a notificação da decisão
definitiva da jurisdição interna, (c) não pode haver litispendência
internacional – ou seja, a matéria da petição não pode estar pendente de outro
processo de solução internacional.

A Comissão
condenou o Brasil por violação de direitos previstos no PSJCR nos seguintes
Casos:

<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Carandiru (homicídio
de cento e onze detentos por forças policiais, em 1992; determinou-se a
indenização às famílias e a tomada de medidas preventivas);

<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Candelária (homicídio de
oito crianças e adolescentes, em 1993; determinou-se a realização de
investigação e prestação de indenização às famílias);

<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Maria da Penha
(tentativa de homicídio, em 1998, e demora da justiça penal; a CIDH determinou investigarem-se
as irregularidades do processo e prestar-se indenização à vítima);

<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Diniz Bento da Silva
(militante do MST morto pela PM do Paraná em 1993 e investigações ineficazes; realizar
investigações sérias e imparciais, punir os culpados, indenizar a família e
prevenir confrontos por terras);

<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Zé Pereira
(trabalhador ferido por pistoleiros ao fugir da condição de escravidão, em 1989,
no Pará; indenização de R$ 52 mil, comprometendo-se o Estado Brasileiro a rever
sua legislação e aprimorar a fiscalização sobre o trabalho escravo).

Além disso, entre
1998 e 2011 o Brasil foi alvo de 27 “medidas cautelares” (recomendações com
caráter de urgência) emitidas pela CIDH. 

A Comissão
apresentou, em março de 2009, uma nova demanda perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos
contra o Brasil.
Trata-se do Caso Julia Gomes Lund e outros (Guerrilha do
Araguaia),
questão relacionada
à detenção arbitrária, tortura e desaparecimento forçado de setenta pessoas,
entre membros do Partido Comunista do Brasil e camponeses da região
do Araguaia, no período da ditadura militar no Brasil.&nbsp;Também
se refere ao sigilo
permanente de determinados arquivos oficiais e à Lei de Anistia (Lei n. 6.683/79), em virtude da qual o Estado
Brasileiro não promoveu uma investigação com o propósito de julgar e punir os responsáveis pelos desaparecimentos e pela execução de Maria Lucia Petit da Silva,
cujos restos mortais foram encontrados e identificados em 1996,
assim como do sigilo
permanente de arquivos oficiais relativos a determinadas matérias.



1.4 A Corte Interamericana de Direitos Humanos



A Corte
Interamericana de Direitos Humanos<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->
é o órgão jurisdicional do sistema interamericano de direitos humanos. Com sede
em São José, na Costa Rica, é composta por sete juízes nacionais eleitos pelos
Estados-partes da Convenção.

O jurista
brasileiro Antonio Augusto Cançado Trindade foi o presidente da Corte por dois
mandatos consecutivos (1999 a 2003). Em junho de 2012, durante a 42ª Assembleia
Geral da OEA, o advogado brasileiro Roberto Caldas foi eleito juiz da Corte em
uma das disputas mais acirradas pelo cargo.

A Corte tem competência consultiva (interpretar dos
dispositivos do PSJCR) e competência
contenciosa (esta, limitada aos Estados-partes no Pacto de São José da
Costa Rica que tenham reconhecido expressamente a jurisdição da Corte). 

Dos vinte e
cinco Estados-partes do Pacto de São José da Costa Rica, vinte e dois
reconhecem a competência da Corte, dentre os quais o Brasil desde 2002.

Somente a
Comissão e os Estados-partes podem submeter casos à apreciação da Corte, não
sendo facultado ao indivíduo o ingresso direto de uma demanda. Ao final do
procedimento a Corte profere uma sentença definitiva e inapelável.

De
2002 a 2012, a Corte proferiu ao todo quatro sentenças condenatórias ao Brasil.

Em 2002, por
exemplo, a Corte analisou o Caso Urso Branco, relativo ao massacre de trinta
detentos na Penitenciária de Urso Branco, em Porto Velho-RO, vindo a determinar
medidas preventivas em favor de quarenta e sete presos.



4 Dissenso entre a CIDH e o governo brasileiro
quanto à construção de Belo Monte



Pode-se
dizer, por todo o exposto, que o governo brasileiro tradicionalmente se
esforçava a dar cumprimento às recomendações da CIDH e às sentenças da Corte,
embora no caso da Comissão não se tratasse de mais do que isso,
“recomendações”. Exemplo disso é a Lei Maria da Penha, que visa dar proteção à
mulher no ambiente doméstico, fruto de uma recomendação da CIDH. No entanto, quando
a Comissão fez recomendações relacionadas à construção da hidrelétrica de Belo
Monte, o Brasil mudou radicalmente de postura.

Em 1º de abril de
2011, a CIDH outorgou medidas cautelares a favor dos membros de comunidades
indígenas da bacia do Rio Xingu, no Pará, com a alegação de que a vida e a integridade
pessoal dos beneficiários estariam em risco pelo impacto da construção da usina
hidroelétrica Belo Monte. A CIDH solicitou, assim, ao governo brasileiro que
suspendesse imediatamente o processo de licenciamento do projeto da usina e
impedisse a execução de quaisquer obras até que fossem observadas certas
condições mínimas com vistas a assegurar os direitos ameaçados.

&nbsp;Dando voz a certa postura presidencial quando
em situação de contrariedade, embora aqui se tratasse de uma questão
concernente não ao âmbito da política interna, senão às relações
internacionais, o governo brasileiro passou a desqualificar publicamente a
CIDH, determinou a retirada de seu embaixador junto à OEA, suspendeu durante
meses o pagamento de sua quota e declinou da candidatura de um membro
brasileiro para a referida comissão. Foi inédita essa reação brasileira às
recomendações da CIDH, embora houvesse um amplo histórico de questões analisadas
pelo sistema que culminaram em condenações ao Brasil, tanto pela Comissão
quanto pela Corte. 

O
discurso oficial do governo brasileiro sustenta que não se busca senão o
“aprimoramento” do sistema, embora se possa inferir que essa argumentação
oculte certa tentativa de limitar o Sistema em sua capacidade de agir de forma
autônoma e independente. Em artigo recente o embaixador Guilherme Patriota,
dando voz ao governo, faz as seguintes considerações:

Não é razoável que a comissão emita
medidas cautelares com o intuito, por exemplo, de suspender a construção de
hidrelétricas. Ela deve se ater a questões precípuas de direitos humanos,
pronunciando-se por meio de pareceres recomendatórios e deixando que a corte
assuma suas responsabilidades judiciais em casos que o justifiquem.<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->



Explica
ainda que as gestões brasileiras visam instar a Comissão a rever procedimentos,
tais como estabelecer a necessária fundamentação de todas as decisões adotadas
por ela, definir critérios objetivos para a concessão, renovação e suspensão de
medidas cautelares e estimular procedimentos de solução amistosa. O diálogo
permanente com o Sistema Interamericano faria, assim, avançar a proteção dos
direitos humanos nos planos regional e doméstico. Mas, ao rever unilateralmente
o seu regulamento, a CIDH ter-se-ia outorgado competências características de
tribunal, sem embasamento na Convenção, sobrepondo-se às competências da corte –
esta sim, conclui o diplomata, um tribunal.

O
Sistema Interamericano tem sido alvo preferencial de ataques de diferentes
países ao longo de sua história. Os EUA, por exemplo, não são parte na
Convenção Americana de Direitos Humanos nem reconhecem a jurisdição da Corte.
Além disso, o país não dispõe de marco para internalizar decisões do Sistema
Interamericano, apesar de a CIDH já se ter manifestado, entre outros assuntos,
quanto à detenção indefinida e sem o devido processo legal de suspeitos de
terrorismo em Guantánamo. Em agosto de 2011, a CIDH aprovou uma resolução
instando o governo estadunidense a fechar a prisão, a despeito de as manifestações
da Comissão permanecerem sem cumprimento.

Atualmente
tramitam propostas de países de certa forma contrariados pela atuação da CIDH
que, entre outras limitações:

restringem o poder da comissão de
adotar medidas cautelares (único instrumento previsto para casos de urgência e
gravidade), suprimem a possibilidade de analisar detidamente casos de países
com violações massivas e limitam as faculdades das relatorias especiais, como a
de liberdade de expressão e acesso à informação.<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]-->



O
foco do Brasil tem sido limitar as medidas cautelares. Tal atitude vem encorajando
posições extremas por parte de países como Venezuela e Equador, recentemente questionados
em casos de liberdade de expressão e direitos políticos.

Considerando-se
a conjuntura atual, não é de se esperar que a proteção aos direitos humanos
ameaçados pelo projeto da usina de Belo Monte, assim como um eventual consenso
entre o governo brasileiro e a CIDH quanto à questão, se construa tão
prontamente quanto se vêm construindo, de maneira despercebida, os alicerces da
barragem em pleno coração da Amazônia.



Bibliografia



ACCIOLY, Hildebrando. Manual
de Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2009.



AMARAL JR., Alberto do. Introdução
ao Direito Internacional Público. São Paulo: Atlas, 2008.



COMPARATO, Fábio Konder. A
afirmação histórica dos direitos humanos.&nbsp;
São Paulo: Saraiva, 2003.



GOMES, Luiz Flávio; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Direito penal: comentários à Convenção
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RT, 2008.



MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org.). Coletânea de direito internacional, Constituição Federal. São
Paulo: RT, 2008.



PATRIOTA, Guilherme de Aguiar. Dois pesos, duas medidas: Os
EUA, que ignoram decisões sobre Guantánamo, dizem que queremos destruir a
comissão. Nós a apoiamos. Mas ela não é tribunal, deve dar só pareceres. Folha de São
Paulo, 07 de agosto de 2012, p. A3.



REZEK, Francisco. Direito
Internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2008.



VENTURA, Deisy; PIOVESAN, Flávia; KWEITEL, Juana. Sistema
interamericano sob forte ataque: Após ser questionado por Belo Monte, o Brasil
foi virulento. Ao querer limitar a ação da comissão, o país ainda encoraja
Equador e Venezuela a atacarem o sistema. Folha de São Paulo, 07 de agosto de 2012, p. A3.



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<!--[endif]-->




<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]--> Mestre em Direito Internacional
pela Universidade de São Paulo – USP. Doutorando em Integração da América
Latina pela mesma universidade. Professor de Direito Internacional em Foz do
Iguaçu. Contato: .



<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]--> Desconsidera-se neste caso a
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, visto não se tratar de
um documento internacional.



<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]--> Ao depositar a carta de adesão
ao Pacto de São José da Costa Rica, o governo brasileiro fez a seguinte
declaração interpretativa: “O Governo do Brasil entende que os arts. 43 e 48,
alínea ‘d’, não incluem o direito automático de visitas e inspeções in loco da Comissão Interamericana de
Direitos Humanos, as quais dependerão da anuência expressa do Estado”. Com isso
o governo brasileiro se reserva o direito de autorizar ou não as visitas da
Comissão ao país.



<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]--> Endereço eletrônico da Comissão
Interamericana de Direitos Humanos, com versões em inglês, espanhol, francês e
português: .



<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]--> Endereço da Corte Interamericana
de Direitos Humanos, disponível apenas em inglês e espanhol:
.



<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]--> PATRIOTA, Guilherme. Dois pesos,
duas medidas. p. A3.


[7] VENTURA, Deisy et al. Sistema Interamericano sob forte
ataque. p. A3.