Controle Social na Administração Pública
Autor: Eliézer Sousa | Publicado: 2011-05-29T11:29:00-07:00

Propostas para estruturar e estimular o seu desenvolvimento
Rodrigo Márcio Medeiros Paiva*
A  ordem jurídica brasileira não é carente de instrumentos normativos para  a operacionalização da participação popular na administração pública,  mas a mesma permanece escassa.  A situação brasileira é eminentemente  paradoxal, porque rica no plano normativo e pobre no plano da vivência  efetiva da participação.  Inúmeros mecanismos procedimentais encontram  fundamento constitucional direto, outros indiretamente através de  legislação infra-constitucional, mas, indistintamente estes instrumentos  são pouco utilizados e conhecidos. Entende-se que a questão é  sobretudo, cultural, vinculada ao nosso passado colonial, ao recente  período  autoritário e a nossas práticas patrimonialistas e  clientelistas, antes de ser um problema de lacuna normativa.A  Constituição Federal foi a primeira a garantir, mecanismos de  participação na esfera administrativa, assegurando a possibilidade dos  cidadãos interferirem significativamente na tomada de decisão do poder  público, bem como a possibilidade de exercerem o controle dos atos  administrativos. Mecanismos constitucionais como o plebiscito, o  referendum e a iniciativa popular (Art. 14), ou os direitos e garantias  individuais (Art. 5º), como o direito à informação e o direito à ação  popular, entre outros, são exemplos de resguardo da participação dos  cidadãos junto ao Estado. Ressalta-se também o Artigo 204 do texto  constitucional que discorre:
Art.  204. As ações governamentais na área da assistência social serão  realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no  art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes  diretrizes:
...
II - participação da população, por meio de  organizações representativas,  na formulação das políticas e no controle  das ações em todos os níveis.ou então o Art. 198 da mesma constituição que estabelece:
Art.  198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede  regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado  de acordo com as seguintes diretrizes:
...
III - participação da comunidade.
Após 1988, grande parte da legislação infraconstitucional editada,  alinhando-se com a Constituição Federal, procurou garantir ampla  participação dos cidadãos junto à Administração Pública. Como exemplo,  pode ser citada a Lei nº 8.666/93 - Lei de Licitações e Contratos - que  garante a qualquer cidadão o poder de acompanhar o desenvolvimento do  processo licitatório (Art. 4º) ou requerer à Administração Pública os  quantitativos de obras e preços unitários de determinada obra executada  (Art. 7º, §8º).

A maior parte dos programas do governo federal,  atualmente, prevê a participação dos cidadãos e condiciona a liberação  de recursos aos Estados e Municípios à existência de mecanismos de  controle social. São exemplos os Conselhos de Assistência Social,  Conselhos Municipais de Saúde e Educação, entre outros.Mas  o Brasil foi redemocratizado há pouco mais de duas décadas, depois de  quase vinte anos de uma ditadura militar na qual a participação popular  na Administração Pública não era evidentemente uma prioridade.  Constata-se que a efetivação dessas inovações constitucionais tem  avançado de forma lenta, pois, as transformações culturais geralmente  acontecem de maneira gradativa. Ainda não há uma cultura efetiva de  participação em conselhos e associações de controle social. É muito  comum a existência apenas formal desses Conselhos. Embora sejam  expressos na Lei,  a participação popular não é tão intensa como  deveria. Por isso, além de criar mecanismos que possibilitem o controle  da administração pública, o estado deve caminhar para contribuir para  essa transformação cultural da sociedade rumo a uma cidadania ativa,  gerando condições para o efetivo exercício do controle social.Grande  parte das instituições de controle social hoje existentes é formada,  conjuntamente, por membros do estado e membros da sociedade civil. É o  caso da maioria dos conselhos municipais. Entende-se que esta mescla de  entidades, onde existam membros do estado e membros da sociedade civil,  tornam vitais a independência e a autonomia de cada um desses membros.Outra   dificuldade bastante frequente é a pulverização dos canais de  comunicação entre as instituições de controle social e as de controle  governamental. No controle social existe uma quantidade enorme de  conselhos. Estima-se que o total de conselhos municipais obrigatórios  para um município ultrapasse o número de sessenta. Cada conselho tem a  sua própria competência e não há uma comunicação adequada entre eles.  Assim, um cidadão deve saber exatamente a que conselho recorrer para,  por exemplo, denunciar determinada prática abusiva ao erário. O grande  número de conselhos também faz com que, muitas vezes, uma mesma pessoa  participe de vários, podendo redundar em um trabalho não muito  eficiente. Por mais que haja uma diversidade de conselhos, deveria haver  um canal mais claro de comunicação entre eles e a população.Essa  pulverização também ocorre no controle governamental. Existe o controle  de cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) e o controle para  as três esferas de governo (União, Estado e Município). Nesse aspecto  cada instituição tem a sua competência e a sua finalidade  constitucionalmente bem definida, entretanto, muitas vezes para o  cidadão e para a sociedade civil organizada fica difícil entender para  que instituição específica ele deve enviar a sua solicitação. Isto faz  com que determinada solicitação seja enviada à instituição errada ou  mesmo enviada a várias instituições ao mesmo tempo, fazendo com que  muitas solicitações não sejam atendidas ou que haja uma redundância pelo  atendimento por mais de uma instituição.Essa  divisão de competências é constitucionalmente definida e, na maioria  das vezes, existe a necessidade dessa segregação. Constata-se, no  entanto, a necessidade de uma maior interação entre as instituições de  controle governamental; destas com as instituições de controle social; e  de ambas com a sociedade como um todo.
Outro ponto importante é que muitos cidadãos que participam das  instituições de controle social, como os conselhos, não possuem a devida  formação e orientação para exercer esse controle de modo eficaz. Numa  auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União nos Conselhos de  Alimentação Escolar (CAE), instituição de controle social que fiscaliza a  aplicação de recursos na merenda escolar, foi evidenciado, como um dos  graves problemas enfrentados, a falta de formação e capacitação dos  conselheiros para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. Assim,  foi recomendado que houvesse ações pedagógicas com o objetivo de melhor  preparar os conselheiros para o exercício desse controle. 
No ano de  2003, a Controladoria-Geral da União (CGU) realizou um programa de  fiscalização nos municípios brasileiros por meio de sorteio público.  Assim, mensalmente, são sorteados cinquenta municípios que são  fiscalizados por equipes de até dez auditores. Nessas fiscalizações, um  dos problemas encontrados com maior frequência foi a falta de  efetividade dos conselhos de controle social.  A íntegra de uma notícia  veiculada no site da CGU na internet sobre as fiscalizações da quarta  edição do sorteio dos municípios exemplifica o problema:Em  49 dos 50 municípios fiscalizados nesta 4ª edição do Programa de   Sorteios constatou-se que os conselhos e as comissões municipais não têm  atuação efetiva. Em alguns municípios, os conselhos e as comissões  foram constituídos apenas formalmente, mas não desempenham suas  atribuições, deixando de realizar reuniões e de fiscalizar a aplicação  dos recursos federais nos programas executados pelos municípios.
Entre  as irregularidades constatadas, a composição incorreta dos conselhos é  comum na grande maioria dos municípios. Muitas das direções dos  conselhos são indicadas pelos prefeitos, que efetivam parentes e  compadres seus ou de seus secretários municipais. Os membros do conselho  são muitas vezes, funcionários da Prefeitura, o que pode comprometer a  imparcialidade das decisões.

Por outro lado, percebe-se também  que controle da administração pública, que permitirá a efetiva aplicação  dos recursos públicos, combatendo os desvios e fraudes, e levando a  sociedade brasileira à justiça social, só será possível se houver uma  grande inter-relação entre controle social e controle governamental. O  controle governamental possui um custo financeiro para a sociedade.  Trata-se de um custo indispensável e fundamental para a democracia, e,  por causa desse custo, esse controle será sempre estatístico, visto que  controlar de perto cada aplicação  de recursos públicos seria muito  oneroso. Assim, o controle social pode permitir uma maior capilaridade,  fazendo chegar o controle a todas as atividades que utilizam recursos  públicos e permitindo ao controle governamental atuar de forma mais  otimizada.Quais seriam então os  caminhos para o desenvolvimento do controle social? O primeiro caminho,   diz respeito às instituições de controle governamental, haja vista que,  para o desenvolvimento do controle social, estas precisam estar  preparadas para o diálogo com as instituições da sociedade civil. Outro  ponto importante é que as instituições de controle governamental, em  governos democráticos como o brasileiro, são propulsores do controle  social por meio do estímulo e do preparo da sociedade para o exercício  deste. Portanto, a relação do controle governamental com o controle  social deve ser um caminho de mão dupla onde as instituições  governamentais tanto recebem influência como influenciam e estimulam o  desenvolvimento das instituições de controle social.Várias  instituições governamentais têm procurado uma maior aproximação com as  entidades da sociedade civil, a exemplo da Controladoria-Geral da União,  que integra o Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção,  criado pelo governo federal em 2003. Este Conselho  tem a atribuição de  debater e sugerir medidas de aperfeiçoamento dos métodos de controle, o  incremento da transparência na administração pública e estratégias de  combate à corrupção e à impunidade.  Conta com a participação de  entidades governamentais e da sociedade civil, a exemplo da Ordem dos  Advogados do Brasil, a Associação Brasileira de Imprensa, a Conferência  Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e a Transparência Brasil.Na  esteira dessa salutar interação entre governo e sociedade civil vem  surgindo também experiências como os observatórios sociais .  Estes  organismos vem demonstrando uma vigorosa capacidade de obter resultados  expressivos no combate à corrupção e ao mau uso dos recursos públicos,  em cerca de  41 municípios que os implementaram. No entanto, a  disseminação desta prática ainda é um desafio a ser vencido na maioria  dos municípios brasileiros.À vista do texto acima&nbsp; e dos conteúdos estudados no Módulo IV, pedimos que você:1.  Reflita como a sua atuação dentro do Programa de  Educação Fiscal pode  contribuir  para a alteração positiva da situação problematizada no  texto;2. Apresente de que forma  poderá inserir esta reflexão, no estabelecimento dos objetivos  organizacionais da instituição em que você atua (órgão público, escola,  universidade, organizações sociais, etc).
*Síntese de monografia publicada no sítio da Controladoria Geral da União em www.cgu.gov.br, pesquisa feita em 25.03.2010.