Organização administrativa 
Autor: sabedoria | Publicado: 2012-10-03T13:09:00-07:00



Organização administrativa&nbsp;
22/02/2011 - 09:35:44


1. Conceito de Administração Pública

&nbsp;Administração Pública pode ser compreendida em sentido subjetivo e em sentido objetivo.&nbsp;Subjetivamente, inclui as atividades destinadas à satisfação do interesse público (exceto as legislativas e judiciais): serviços públicos, poder de polícia, fomento e intervenção direta na economia.&nbsp;Neste capítulo, será estudada a Administração Pública em seu sentido subjetivo, orgânico ou formal, isto é, o conjunto de unidades administrativas, dotadas ou não de personalidade jurídica, que têm por finalidade executar as atividades acima referidas.



2. Entidades



2.1 Conceito e classificação



Entidades são pessoas jurídicas, dotadas de direitos e de obrigações e encarregadas de executar determinadas funções, previamente determinadas por lei.&nbsp;A Lei 9.784/99 (art. 1°, § 2°, II) assim define entidade: “a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”.



As entidades podem ser políticas e administrativas. As primeiras são denominadas “entes federativos” e detém uma parcela do poder político, nos termos da Constituição Federal.&nbsp;Podem, assim, editar leis e instituir tributos. São elas: a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.



As entidades administrativas não têm poder político, mas apenas autonomia para gerir seus assuntos internos, nos termos de sua lei instituidora.&nbsp;São elas: as autarquias, as fundações, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as subsidiárias. Também foram criadas, nas últimas décadas, entidades como agências executivas, agências reguladoras e consórcios públicos.



2.2 Relação entre a vontade da entidade e do agente público



Algumas teorias procuraram estabelecer a relação entre a vontade das entidades e a dos agentes públicos neles inseridos. A primeira delas foi a da&nbsp;representação ou do mandato. Considerava-se que o agente público seria um representante do Estado que exerceria, em nome deste, um mandato. Essa teoria impedia a responsabilização civil do Estado, pois, qualquer ato ilícito praticado pelo agente era considerado como exorbitante do mandato e, por isso, não gerava a responsabilidade do Estado.



Atualmente, predomina a teoria da imputação, segundo a qual os atos dos agentes públicos são considerados atos do próprio Estado.&nbsp;Eles não seriam representantes da entidade em que atuam, mas “presentantes”, ou seja, no exercício de sua função, os agentes públicos não agem em seu nome, mas em nome da entidade. Essa teoria possibilitou a responsabilização civil do Estado, pois, de acordo com ela, mesmo os ato ilícitos são considerados atos estatais e, portanto, passíveis de responsabilização.



3. Órgãos



3.1 Introdução



Os órgãos, tal como as entidades, são instituídos por lei para a execução de determinadas funções. Diferenciam-se destas pela inexistência de personalidade jurídica, ou seja, os órgãos são apenas divisões internas da estrutura das entidades.&nbsp;A Lei 9.784/99 (art. 1°, § 2°, I) assim define órgão: “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”.



Um dos atributos da personalidade jurídica é poder de celebrar contratos em nome próprio. Assim, por exemplo, um contrato para a aquisição de armas para o Departamento de Polícia Federal (órgão) somente poderia ser feito em nome da União (entidade).&nbsp;Porém, a Constituição Federal (art. 37, § 8°) dispôs que é possível ao órgão a celebração de contrato, nos seguintes termos:



“A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade.”



O termo “contrato” (legalmente denominado de “contrato de gestão”) é, juridicamente, de impropriedade flagrante. Primeiramente, porque órgãos não podem contratar, em vista da ausência de personalidade jurídica. Em segundo lugar, contrato, em sentido estrito, é um acordo entre duas pessoas com interesses divergentes e é inconcebível a existência de contrariedade de interesses entre um órgão e a entidade a qual ele compõe.&nbsp;Por isso, apesar de receber a forma de contrato, a verdadeira natureza jurídica desse instrumento é de acordo administrativo.



A jurisprudência também tem admitido que os órgãos da cúpula dos Poderes, o Ministério Público e a Defensoria Pública tenham personalidade judiciária ativa, ou seja, capacidade de estar em juízo na defesa de suas prerrogativas. Por exemplo: a Câmara Municipal (órgão do Município) pode demandar judicialmente contra o Município quando não houver o repasse devido das verbas. Nesse sentido, veja-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:



“PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO – DEFESA JUDICIAL DE ÓRGÃO SEM PERSONALIDADE JURÍDICA – PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DA CÂMARA DE VEREADORES.

1. A regra geral é a de que só os entes personalizados, com capacidade jurídica, têm capacidade de estar em juízo, na defesa dos seus direitos.

2. Criação doutrinária acolhida pela jurisprudência no sentido de admitir que órgãos sem personalidade jurídica possam em juízo defender interesses e direitos próprios, excepcionalmente, para manutenção, preservação, autonomia e independência das atividades do órgão em face de outro Poder.”

(REsp 649824 / RN, julgado em 28/03/2006)



Situação peculiar é prevista constitucionalmente para o Judiciário (art. 99), o Ministério Público (art. 127) e a Defensoria Pública (art. 134), órgãos que, devido à essencialidade das funções exercidas, têm características específicas de entidades, quais sejam: autonomia funcional (inexistência de subordinação a outros órgãos), administrativa (gestão dos assuntos internos, inclusive admissão e gestão de pessoal) e financeira (iniciativa de proposta orçamentária).



3.2 Classificação



3.2.1 Quanto à atuação funcional



Órgãos singulares ou unipessoais:&nbsp;“são os que atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante.Esses órgãos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente o têm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade é o desempenho de sua função precípua por um só agente investido como seu titular”. Ex.: No Poder Judiciário, os juízos são órgãos formados titularizados somente pelo juiz.



Órgãos colegiados ou pluripessoais: “são todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros.&nbsp;Nos órgãos colegiados, não prevalece a vontade individual do seu Chefe ou Presidente (...): o que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria”. Ex.: Conselho Nacional de Justiça, composto de 15 membros.No Poder Judiciário, os órgãos de segunda instância são colegiados, enquanto que, na primeira instância, são titularizados por mais de um agente apenas as Turmas Recursais e os juízos militares.



Os órgãos colegiados diferenciam-se também dos singulares pela necessidade de observância de um processo administrativo definido para a edição de seus atos. Em qualquer um dos casos, os atos praticados geralmente são simples, pois, mesmo nos órgãos colegiados, as decisões tomadas por maioria de votos são consideradas como um ato único, não tendo nenhum efeito jurídico os votos vencidos.



Órgãos colegiados homogêneos&nbsp;são aqueles formados por agentes públicos que ocupam cargos idênticos, como Ministros de Estado.



3.2.2&nbsp;&nbsp;&nbsp; Quanto à estrutura



Órgãos simples: são as menores unidades de atuação da administração pública, uma vez que não se subdividem em outros órgãos. Ex.: Procuradoria-Regional do Banco Central no Distrito Federal;



Órgãos compostos: subdivididos em outros órgãos, hierarquicamente inferiores. Ex.: Ministério da Justiça, dentro do qual estão inseridos vários órgãos, como o Departamento de Polícia Rodoviária Federal.



3.2.3 Quanto à hierarquia

Órgãos independentes: são criados pela Constituição e devem obediência apenas a ela e às leis. Formados por agentes políticos, remunerados por meio de subsídio. Formam a cúpula de cada um dos poderes dos entes federativos. Nesse sentido, são órgãos independentes:

a) na União: Presidência da República, Tribunais, Procuradoria-Geral da República, Congresso Nacional e Tribunal de Contas da União;

b) nos Estados e no Distrito Federal: Governadoria, Tribunal de Justiça, Procuradoria-Geral de Justiça, Assembléia Legislativa e Tribunal de Contas;

c) nos Municípios: Prefeitura e Câmara Municipal.

Órgãos autônomos: estão diretamente subordinados aos órgãos independentes, mas têm amplo poder normativo, técnico e decisório. Nesse sentido, são órgãos autônomos:

a)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;na União: Ministérios, Advocacia-Geral da União, Controladoria-Geral da União, etc.;

b)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios: secretarias, etc.;

Órgãos superiores: subordinados aos órgãos autônomos, não têm autonomia administrativa nem financeira. Ex.: Secretaria da Receita Federal, órgão subordinado ao Ministério da Fazenda;

Órgãos subalternos: subordinados a todos os outros órgãos, têm reduzido poder decisório, exercendo basicamente funções rotineiras e de atendimento aos usuários. Ex.: Superintendência Regional da Polícia Federal no Estado do Pará.



3.2.3&nbsp;&nbsp;&nbsp; Quanto à função que exercem



Órgãos ativos:&nbsp;“os que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica”.&nbsp;Ex.: Conselho Monetário Nacional, que edita resoluções obrigatórias para todo o sistema financeiro nacional.



Órgãos consultivos:&nbsp;“os de aconselhamento e elucidação (pareceres) para que sejam tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos”. Ex.: Advocacia-Geral da União, que expede pareceres para a resolução de problemas jurídicos.



Órgãos de controle:&nbsp;“são os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos e agentes”. Ex.: Tribunal de Contas da União, que controla (fiscaliza e revisa) as despesas governamentais.



4. Criação e extinção de entidades e de órgãos



As entidades e os órgãos somente podem ser criados por meio de lei, de iniciativa do chefe do Poder Executivo.&nbsp;No caso das entidades, a Constituição (art. 37, XIX) exige a edição de lei específica para sua criação: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Essa exigência também é estendida às subsidiárias dessas entidades (art. 37, XX): “depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”.



Apesar da ausência de previsão legal, entende-se, por semelhança, que entidades e órgãos públicos somente podem ser extintos por meio de lei.



Costumeiramente, adota-se a seguinte nomenclatura para a criação e extinção de órgãos e entidades:

a)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;descentralização:&nbsp;criação de entidades. Ex.: a criação da Anatel descentralizou a fiscalização das empresas de telecomunicação, que antes estava a cargo do Ministério das Comunicações, órgão da União;

b)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;desconcentração:&nbsp;criação de órgãos. Ex.: a constituição da Representação Regional do Banco Central em Belém do Pará, que passou a exercer a fiscalização das entidades financeiras na Região Norte, o que, antes, era atribuição da Regional de Fortaleza;

c)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;centralização:&nbsp;extinção de entidades. Ex.: no Distrito Federal, foi extinta a Fundação Hospitalar e suas atribuições passaram a ser exercidas pela Secretária de Saúde; e

d)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;concentração:&nbsp;extinção de órgãos. Ex.: várias pequenas agências da Receita Federal foram fechadas nos últimos anos. Suas funções passaram a ser exercidas por agências de maior porte.



Porém, essa identificação não é exata, pois as expressões citadas referem-se a transferência de atribuições de uma entidade para outra ou de um órgão para outro. Assim, a criação de empresas estatais que executam atividades econômicas não pode ser considerada como descentralização, uma vez que essa atribuição nunca foi exercida pela Administração Direta. Da mesma forma, a extinção de empresas estatais que realizam atividade econômica não pode ser considerada como centralização, pois a atribuição não é transferida para a Administração Direta, mas, simplesmente, deixa de ser executada pelo Estado.



5.&nbsp;Princípios da Administração Pública Federal



O Decreto-Lei 200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal, enuncia, no art. 6°, seus princípios fundamentais. Apesar de estarem previstos em norma da União, aplicam-se também aos outros entes federativos, uma vez que foram recepcionados pela Constituição de 1988. São eles:



Planejamento: “a ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados” (art. 7°). Esse princípio está implicitamente previsto no art. 165 da Constituição Federal.



Coordenação: “exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo” (art. 8°, § 1°). Esse princípio está expressamente previsto no art. 87, parágrafo único, I, da Constituição Federal.



Descentralização: é a distribuição do poder estatal entre diversos órgãos e entidades, contribuindo para limitar o exercício individual do poder e para dotar a Administração Pública de maior eficiência. Esse princípio foi reforçado pela Emenda Constitucional 19/98, que criou as agências executivas.



A descentralização é classificada em:

a)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;territorial&nbsp;(órgãos e entidades que cuidam de regiões específicas);

b)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;funcional, horizontal ou institucional&nbsp;(criação de entidades da administração indireta);

c)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;hierárquica&nbsp;(criação de órgãos) – nesse caso, a descentralização também é chamada de&nbsp;desconcentração;

d)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;por delegação&nbsp;da execução de serviços públicos a particulares, normalmente feita por ato ou contrato administrativo; e

e)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;social, feita a entidades do Terceiro Setor.



Delegação de competência:&nbsp;é a transferência, por meio de ato discricionário e precário, de atribuições a outros órgãos, entidades ou agentes públicos. A delegação é regulamentada pelo Decreto 83.397/1979 e também é prevista nos arts. 11 a 14 da Lei 9.784/1999.



A delegação pode se dar:

a)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;de um Poder a outro&nbsp;(ex.: lei delegada – CF, art. 68);

b)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;de um órgão a outro, dentro do mesmo Poder&nbsp;(ex.: delegação de atribuições do Presidente da República aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República e ao Advogado-Geral da União – CF, art. 84, VI);

c)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;de um ente federativo a outro&nbsp;(ex.: delegação de competência legislativa da União para os Estados – CF, art. 22, parágrafo único); e

d)&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;de entidades públicas a particulares&nbsp;(ex.: para organizações sociais – Lei 9.637/98).



Controle:&nbsp;é a atividade de fiscalização e de correção das atividades da Administração Pública. Esse princípio deve ser compatibilizado com o da eficiência, como bem coloca o art. 14 do DL 200/67, ao exigir a “supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco”. É previsto expressamente pelos arts. 70 a 75 da Constituição Federal.



O controle pode ser:

a)&nbsp;interno&nbsp;(exercido dentro de um mesmo Poder) ou&nbsp;externo&nbsp;(exercido por outro Poder);

b)&nbsp;hierárquico&nbsp;(exercido dentro da mesma entidade) ou&nbsp;finalístico&nbsp;– também chamado de&nbsp;supervisão ministerial&nbsp;(exercido pela administração direta sobre as entidades da administração indireta); etc.



6. Conceito de Administração Pública Direta



Administração Direta ou Centralizada é o conjunto dos órgãos componentes da estrutura de cada um dos entes federativos.Assim, existem as administrações diretas federal, estaduais, distrital e municipais. Nela, os serviços públicos são executados de forma centralizada (dentro da mesma pessoa jurídica), mas desconcentrada (distribuídos em vários órgãos, escalonados hierarquicamente).




Administração Pública em sentido subjetivo, orgânico ou materialConjunto de entidades, órgãos e agentes públicos encarregados de exercer a função administrativa.
EntidadesConceitoUnidades de atuação administrativa com personalidade jurídica.
EspéciesPolíticas e administrativas.
Relação entre a entidade e seus agentesTeoria da imputação.
CriaçãoDescentralização
ExtinçãoCentralização
ÓrgãosConceitoCentros de competência internos às entidades.
Quanto à hierarquiaIndependentes, autônomos, superiores e subalternos.
Quanto à atuação funcionalSingulares e colegiados.
Quanto à estruturaSimples e compostos.
Quanto à função que exercemAtivos, de consultoria e de controle.
CriaçãoDesconcentração
ExtinçãoConcentração
Criação e extinção de órgãos e entidadesNecessariamente precedidas de lei.
Princípios da Administração Pública FederalPlanejamento, coordenação, delegação, descentralização e controle.
Administração Direta ou CentralizadaConjunto dos órgãos integrantes da estrutura de um ente federativo.