Uma Reflexão Sobre a Lei Orgânica da Assistência Social
Autor: Bruno Alvarenga Ribeiro | Publicado: 2014-10-22T13:19:00-07:00

Por: Bruno Alvarenga Ribeiro



O presente texto é uma transcrição de uma palestra realizada em 21/10/2014 no primeiro Fórum Sociojurídico do Centro Universitário de Formiga (UNIFOR-MG), faculdade em que atuo como professor universitário. A palestra tomou como alvo de suas reflexões a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Sempre que possível algumas aproximações serão feitas com os princípios teóricos da Análise do Comportamento, modelo de ciência que tem como fundamento filosófico o Behaviorismo Radical, tentando, desta forma, demonstrar que é possível realizar uma leitura comportamental de uma lei cujo objetivo é a criação de mecanismos capazes de promoverem a justiça social.

A LOAS, lei de número 8.742 de dezembro de 1993, é um marco fundamental na trajetória história da assistência social brasileira, pois ela inaugura um novo modelo de gestão da política de assistência social baseado na universalização do acesso aos serviços sócioassistenciais e na descentralização político-administrativa. Em toda história da assistência social brasileira algo assim jamais havia sido realizado, o que representa um grande avanço. Vejamos porque.

A universalização do acesso aos serviços sociassitenciais rompe com as práticas clientelistas que no passado eram dirigidas a públicos muito restritos. Tratava-se de uma troca de favores. Por um lado o governo federal concedia alguns benefícios a determinados grupos e por outro lado estes mesmos grupos legitimavam as práticas governistas. Não é difícil enxergar aí as operações de reforçamento positivo sendo utilizadas para a manutenção da ordem e da paz ou para a manutenção dos interesses das classes dominantes. Neste sentido, temos uma assistência social tratada não a partir da lógica do direito, mas, sim, a partir da lógica da concessão. Notem, portanto, que reforçamento positivo nem sempre resulta em produtos que beneficiem a todos. Aliás, ele pode ser utilizado para manter relações de exploração, como as que sustentam o sistema de produção capitalista.

A era Vargas (1930-1945) é pródiga em exemplos de como a concessão de benefícios assistenciais serviu ao propósito de legitimação das ações governamentais. No campo da proteção social, Vargas desmobilizou a organização trabalhista, que poderia ter exercido contracontrole sobre a gestão das políticas públicas, a exemplo de como aconteceu na Europa no mesmo período. Ele fez isso concedendo benefícios na medida em que determinadas categorias iam apresentando capacidade de mobilização social. Para evitar a mobilização, os benefícios eram concedidos mesmo antes de qualquer ação coletiva organizada. Aqui fica clara uma característica do Estado Brasileiro: todas as ações no campo social foram pensadas e efetivadas de cima para baixo, muito diferente do que aconteceu na Europa no período que sucedeu a crise de 1929 (quebra da bolsa de Nova Iorque), período em que foram fundadas as bases para o nascimento do Estado de Bem Estar Social (décadas de 40, 50 e 60).

Na Europa a mobilização da classe trabalhadora levou a conquistas de direitos no campo social. Neste sentido, é legítimo dizer que o Estado de Bem Estar Social tem como um dos seus pilares a mobilização dos trabalhadores. Reagindo à exploração capitalista, os trabalhadores exerceram contracontrole sobre as classes dominantes, o que foi determinante para o reconhecimento dos seus direitos. Aqui é possível um contraponto com os efeitos gerados pela utilização da coerção. É sabido que os comportamentos de contracontrole são um dos produtos gerados pelo uso do controle coercitivo. O contracontrole exercido pelos trabalhadores europeus, algo que vinha se processando desde o fim do século XIX e que se intensificou após a crise de 1929, foi um dos fatores responsáveis pela gestação do Estado de Bem Estar Social. 

Já no Brasil o estado foi pensado de cima para baixo e as tentativas de mobilização eram coibidas ou desestimuladas por medidas de cooptação da classe trabalhadora. A criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP's) são um bom exemplo neste sentido. Os fundos de aposentadoria e pensão nascem com a lei Eloy Chaves em 1923, que institui a Caixa de Aposentadoria e Pensões (CAP) dos Ferroviários. As Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAP's), posteriormente estendidas a outras categorias profissionais, eram mantidas por acordos firmados entre empresas e empregados. Como o número de contribuintes era muito pequeno, as CAP's possuíam estruturas muito frágeis. Já as IAP's eram administradas com a participação do governo e começaram a ser instituídas a partir de 1933. 

A partir de 1933 há uma proliferação de IAP's por todo o território nacional. Tinham direito aos benefícios das IAP's as categorias trabalhistas com maior poder de barganha com o governo. Então, a meritocracia era o critério utilizado para a concessão dos benefícios a determinadas categorias profissionais. Cabe salientar que os benefícios não eram unificados, o que significa dizer que eles variavam muito de uma categoria para outra, ou seja, um IAP de uma categoria profissional poderia ter benefícios diferentes de um IAP de outra categoria. Não havia universalização do acesso aos benefícios. A meritocracia reinava como critério de gestão das políticas sociais voltadas para os trabalhadores formalmente inseridos no mercado de trabalho. Este é um período marcado por políticas sociais contributivas, políticas gestadas nos moldes do que conhecemos hoje como política previdenciária. Neste caso, os benefícios só são acessados mediante a realização de contribuições compulsórias, ou seja, só recebe o benefício quem paga por ele.

Há uma intencionalidade do governo Vargas em fazer parecer que os benefícios eram favores. Sendo assim, as políticas sociais desse período são marcadas não somente pela meritocracia, mas também pelo clientelismo e pelo assistencialismo. O trabalhadores eram uma clientela que tinha seu poder de mobilização comprado pela concessão de benefícios trabalhistas. Outra clientela que também legitimou o modo de institucionalização das políticas sociais no estado brasileiro, pensado de cima para baixo, como já foi salientado, foram os pobres assistidos por ações assistenciais desenvolvidas por instituições filantrópicas. Enquanto o governo cuidava dos trabalhadores, cabia às instituições filantrópicas o trabalho de assistir os pobres em suas emergências. A Legião Brasileira de Assistência (LBA), criada em 1942, serviu muito bem a este propósito.&nbsp; 

Cabia à LBA realizar os repasses de recursos para as instituições filantrópicas que desenvolviam as ações assistenciais, e essa foi a lógica que se manteve até 1995, quando a Legião Brasileira de Assistência foi extinta por medida provisória editada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC). A maior parte do tempo a LBA foi comandada pelas primeiras-damas. Quando do seu nascimento, coube à Darcy Vargas, esposa de Getúlio Vargas, o comando da LBA. Aqui se revela outro traço marcante da assistência social brasileira: o primeiro-damismo. O primeiro-damismo é uma estratégia interessante, pelo menos do ponto de vista do marketing político, pois associa as ações assistenciais à figura da primeira dama. Por conseguinte, a associação é estendida também aos seus maridos, ou seja, aos presidentes. Um parênteses: os analistas do comportamento conhecem muito bem esta operação, chamada tecnicamente de associação de estímulos. A associação de estímulos transfere a função de um estímulo para outro estímulo a ele associado. Isso acontece no comportamento respondente e também no comportamento operante. Fechando o parênteses, voltemos ao primeiro-damismo, característica que encontrou ressonância em diversos governos, inclusive no governo de FHC, que a princípio propôs extinguir o clientelismo que marcava a gestão da assistência social brasileira, mas que na prática manteve o mesmo modus operandi dos seus antecessores. Mas antes, vamos dar uma rápida olhada para a era Collor. 

O presidente Fernando Collor é um bom exemplo de como o primeiro-damismo é um traço marcante na história da assistência social brasileira. Quando do seu governo, sua ex-esposa, Rosane Collor, assumiu a coordenação da LBA. Tempos depois muitos escândalos envolvendo o desvio de verbas da LBA vieram à tona. Esse foi um dos motivos que levou à extinção desta instituição e sua substituição na era FHC por iniciativas capitaneadas pelo Programa Comunidade Solidária, programa que foi incapaz de romper com o primeiro-damismo e com a filantropia, pois à frente de sua gestão estava a Dona Ruth Cardoso, esposa do, então, presidente Fernando Henrique Cardoso. A grande contradição é que o Comunidade Solidária foi instituído e mantido na era pós LOAS, adotando como critério de gestão um outro traço marcante da assistência social brasileira: a focalização. 

A focalização destina as ações assistenciais a grupos que se encontram em situação de pobreza, em situações de extrema emergência. Estabelece para isso critérios baseados em recortes de renda. A justificativa para tal medida é de que o estado deve enxugar os seus gastos para maximizar os efeitos das políticas macroeconômicas. A tese que sustenta tal raciocínio é aquela que diz que é necessário fazer a economia crescer para depois repartir os seus despojos. Nada mais falacioso, pois o crescimento econômico desacompanhado de medidas que promovam a justiça social por meio da redistribuição de renda, só faz multiplicar a concentração de riquezas e ampliar as desigualdades sociais. É bom que se diga que a redistribuição de renda só pode ser alcançada através da universalização do acesso aos serviços socioassistenciais. Neste sentido, a era FHC andou na contramão do direito, pois baseou suas ações no campo social nos fundamentos teóricos do neoliberalismo: privatização, terceirização e focalização. A era FHC andou na contramão do que fora estabelecido pela LOAS em 1993. É bom assinalar que a aprovação e promulgação da LOAS foi conseguida graças a pressão exercida pelo Ministério Público e por categorias profissionais defensoras de uma assistência social pensada a partir da ótica do direito.

Até aqui o leitor deve ter notado algumas coisas. Ora foi usado o termo ações assistenciais e em outros momentos foi utilizada a expressão serviços sociassistenciais. Isso foi proposital. O termo ações assistenciais revela o descompromisso do estado na prestação de serviços de proteção social que atinjam todo o conjunto da população ou aqueles que necessitem desses serviços para construírem uma vida mais digna, sem que para isso sejam necessárias a realização de contribuições compulsórias, como é o caso da previdência, que nasceu da unificação dos benefícios das IAP's, unificação alcançada pela Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) promulgada em 1960 . O que fica evidente, portanto, é que durante muito tempo o estado brasileiro tratou as políticas sociais como concessão, assistindo aos pobres e barganhando com as diversas categorias trabalhistas para desmobilizar o seu poder de organização e de reivindicação, por isso o termo ação assistencial foi utilizado ao longo da história da assistência social para reforçar a noção de que o estado estava prestando um favor. Quem recebe um favor não se organiza para contestá-lo. Ao contrário, assume uma posição de subserviência e agradece pela oportunidade de recebê-lo.

O estado brasileiro, formado desde os tempos coloniais pelas elites da oligarquia rural, preservou os laços da subserviência mantida com relação à Coroa Portuguesa, laços que estendidos à gestão das políticas sociais, contribuíram para operacionalizar as engrenagens econômicas e prover a sustentação política das classes dominantes, mas não para promover a assistência social ao patamar do direito, algo que aconteceu muito tardiamente. Voltemos brevemente aos tempos de Getúlio Vargas. Estender benefícios trabalhistas a algumas categorias profissionais, com base na meritocracia, ajudou a criar um mercado consumidor para a nascente indústria brasileira. Do mesmo modo, ajudou criar uma clientela cativa, que junto aos pobres assistidos pelas instituições filantrópicas, sustentaram politicamente o desenvolvimentismo populista de Getúlio. Resguardadas as devidas proporções, ao longo da ditadura militar, as mesmas características até aqui enumeradas, se fizeram visíveis na gestão das políticas sociais. Dito isso, podemos afirmar com boa margem de segurança, que ao longo de sua trajetória histórica, a assistência social brasileira foi marcada por características que inviabilizaram a adoção de medidas que a promovessem ao patamar do direito. 

Uma outra coisa o leitor deve ter percebido. Até a promulgação da LOAS, a gestão da assistência social, relegada ao filantropismo, esteve centralizada na esfera do governo federal. O mesmo se aplica às políticas sociais previdenciárias. As políticas sociais no campo da previdência social, voltadas, portanto, para os trabalhadores formalmente inseridos no mercado de trabalho, estiveram centralizadas ora no Ministério do Trabalho, ora no Ministério da Previdência Social criado em 1974 durante a ditadura militar, ou estiveram dividas entre ambos. Até 1974 os ministérios do trabalho e previdência social formavam um único ministério. A centralização também se fez notar na condução das ações assistenciais dirigidas aos "desvalidos", pois as instituições filantrópicas que conduziam estas ações estiveram sob o comando da LBA. Esta centralização inviabilizou durante muito tempo a democratização da gestão pública, em especial, a democratização da gestão da assistência social, e sobretudo, mantiveram-na presa às amarras do assistencialismo.

Após a promulgação da LOAS é inaugurado um novo modelo de gestão da assistência social, que assume como uma de suas diretrizes a descentralização político-administrativa. No artigo 5º da LOAS é dito que "a organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes:

I) descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e comando único das ações em cada esfera do governo;
II) participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III) primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência em cada esfera do governo."

A descentralização político-administrativa rompe com a centralização e favorece a democratização da gestão. Desta forma, a assistência social se aproxima do público ao qual ela está dirigida, ou seja, ela se aproxima daqueles que precisam do provimento dos mínimos sociais para terem acesso a uma vida mais digna. A expressão "mínimos sociais" aparece no artigo 1º da LOAS:






"A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas" (BRASIL, 1993, grifo acrescentado).




É preciso cuidado com a interpretação da expressão "mínimos sociais". Os teóricos que assumem uma postura mais liberal-conservadora tendem a interpretá-la como o mínimo necessário à sobrevivência, o que justificaria a adoção de medidas de gestão baseadas na focalização, ou seja, baseadas em ações dirigidas a grupos específicos, que para receberem os benefícios sociais devem preencher determinados critérios de renda. Já os teóricos defensores dos direitos sociais, entendem os "mínimos sociais" como um conjunto de iniciativas operadas sob a responsabilidade do estado, e não das organizações filantrópicas como querem os mais conservadores, cujo objetivo é criar as condições necessárias para o acesso a uma vida em que haja bem estar social. Eis aí uma brecha da LOAS. Ela deixa em aberto o conceito de "mínimos sociais".&nbsp; 

Vejam que a LOAS coloca a assistência como dever do Estado e direito do cidadão, regulamentando, desta forma, os artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988. Nestes artigos é definida a assistência social e são estabelecidos os seus objetivos. O que significa dizer que a LOAS é dever do Estado e direito do cidadão? Significa que o cidadão pode cobrar pelo cumprimento deste direito. Em outras palavras, a LOAS institui o controle social, para usar aqui a linguagem própria da gestão pública. Mas em linguagem comportamental, ela institui a possibilidade de contracontrole. Basta olhar para o inciso segundo do artigo 5º da LOAS, que fala da participação da população na gestão da política de assistência social e veremos ali o exercício do controle social. Essa participação se efetiva por meio dos conselhos de assistência social presentes nas três esferas do governo: união, estados e municípios. Nos municípios a criação dos conselhos é condição que precisa ser cumprida para que ocorra o repasse de verbas fundo a fundo, ou seja, sem a participação da população na gestão o município fica impossibilitado de receber verbas federais. Outra condição precisa ser satisfeita para que ocorra o repasse de verbas fundo a fundo: a criação do plano de assistência social.

Além de democratizar a gestão da assistência social, a LOAS também profissionaliza a gestão. O que significa que os serviços sócioassistencias devem ser ofertados àqueles que necessitarem desses serviços conforme um planejamento aprovado por meio da participação popular. E o espaço privilegiado para esta participação são os Conselhos Municipais de Assistência Social (COMAS). A partir da LOAS o planejamento é local, e não mais imposto de cima para baixo, o que tecnicamente é chamado de primazia do Estado em cada esfera do governo. Se antes a assistência social mantinha-se afastada do seu público-alvo, agora ela dele se aproxima por meio de um planejamento que deve ser capaz de atender às demandas de cada esfera do governo. Ela rompe com a lógica da descontinuidade na prestação dos serviços, que sendo ofertados através das instituições filantrópicas, tinham seus orçamentos suspendidos por quaisquer oscilações que colocassem em xeque a governabilidade. Governabilidade é um termo pomposo para justificar as medidas de arrocho orçamentário e diminuição do papel do Estado no que tange ao cumprimento de suas obrigações no campo social.

Sendo entendida a partir da LOAS como dever do estado e como política não-contributiva, a Assistência Social passa a atingir camadas subalternizadas da sociedade e que antes ficavam descobertas pelas ações assistenciais desenvolvidas a partir da lógica da terceirização, ou seja, desenvolvidas pelas instituições filantrópicas que assumiam uma responsabilidade que deveria ser do Estado, a responsabilidade de oferecer aos seus cidadãos a oportunidade de construírem suas vidas com base nos princípios do bem estar social. Com a LOAS as ações assistenciais estigmatizantes se transformam em serviços sócioassistenciais, ou seja, em serviços públicos oferecidos por meio de uma rede de instituições que compõem o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Em seu artigo 6º a LOAS dispõe sobre a criação de um sistema descentralizado para amparar a implementação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), criada em 1998 e revisada em 2004 após as deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social em 2003. Esse sistema é o SUAS, que formado por diferentes níveis de complexidade, atende a demandas específicas, sempre tentando promover a justiça social, que ao contrário da justiça tradicional, deve retirar a venda e se posicionar em favor daqueles que são vitimizados pelas desigualdades sociais produzidas pelo funcionamento do sistema de produção capitalista. 

Em termos comportamentais, a LOAS cria as condições para que todos possam acessar reforçadores primários e secundários essenciais a uma vida com mais felicidade, pois ao se libertarem de suas privações,&nbsp; os homens podem ocupar o seu tempo com tarefas que não sejam aquelas voltadas exclusivamente para a busca da sobrevivência. Só o homem primitivo gastava todo o seu tempo buscando os meios para sobreviver. Sua vida consistia em colher frutos e abater animais para ter o que comer. O homem moderno não pode passar sua vida apenas em busca de comida. Ele precisa produzir. A LOAS liberta o homem para produzir ao elevar a Assistência Social ao patamar do direito, pois cria as condições para que ele acesse os mínimos sociais necessários à edificação de uma vida mais digna. 


REFERÊNCIAS:

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Loas Anotada: Lei Orgânica de Assistência Social. Brasília, DF, 2009. 36 p.