SEGURIDADE SOCIAL
Autor: Carolina Souza Malta | Publicado: 2012-07-16T20:13:00-07:00



Sumário:
Seguridade. Natureza, fontes e
princípios. Eficácia e interpretação das normas de Seguridade.&nbsp;


A seguridade social, nos termos do art. 194 da Constituição Federal, compreende
um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência
e à assistência
social. Em síntese, é o conjunto de medidas destinadas a atender às
necessidades básicas do ser humano.




A Seguridade Social abrange tanto a Previdência Social como a Assistência
Social (prestações pecuniárias ou serviços prestados a pessoas alijadas de
qualquer atividade laborativa), e a Saúde Pública (fornecimento de assistência
médico-hospitalar, tratamento e medicação), as duas últimas abrangendo as
prestações do Estado devidas independentemente de contribuições.




O Direito Previdenciário é o ramo do Direito Público que tem por objeto
estudar, analisar e interpretar os princípios e as normas constitucionais
legais e regulamentares que se referem ao custeio da Previdência Social – que
também serve como financiamento da Assistência Social e da Saúde -, bem como os
princípios e normas que tratam das prestações previdenciárias básicas devidas a
seus beneficiários.




Defende-se a autonomia científica do Direito Previdenciário, por conter:
um conteúdo vasto de estudo e pesquisa; princípios gerais ou institutos
peculiares; e método ou processo próprio. A doutrina majoritária o inclui no
âmbito do Direito Público, já que se verifica a regulação total do mesmo por
meio das normas legais, não restando aos particulares o exercício de autonomia
da vontade.




Fontes do direito, na concepção majoritária, é todo fato social. Contudo,
deve-se estudar quais os fatos sociais geradores de normas jurídicas no campo
do Direito Previdenciário, vale dizer, de onde se originam os princípios e
regras aplicáveis a este ramo do Direito. A fontes do Direito se classificam em
fontes materiais e formais. As primeiras são fontes potenciais do direito e
compreendem o conjunto dos fenômenos sociais, que contribuem para a formação da
substância, da matéria do direito. As fontes formais são os meios pelos quais
se estabelece a norma jurídica. 




Fontes materiais: correspondem
às variáveis sociais, econômicas e políticas que, em determinado momento,
informam a produção das normas jurídicas. Há doutrinadores, porém, como Kelsen
e Recaséns Siches, que entendem que a única fonte material do direito é a
vontade do Estado, ou a vontade do legislador.




Fontes formais: no caso do
Direito Previdenciário, todas as fontes formais emanam do Estado. Não há lugar
para se entender como fonte formal do Direito Previdenciário, por exemplo, o
costume. A Constituição é a fonte de maior hierarquia, com previsão de eventos
cobertos pela Previdência Social, limites mínimos de benefícios, substitutivos
dos salários, e, no art. 7º, até alguns benefícios em espécie. Inclusive, a constitucionalização
do Direito Previdenciário tem trazido à tona, constantemente, discussões sobre
a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de normas, como é possível
conferir nas matérias em que houve reconhecimento de repercussão geral. 




As emendas constitucionais também são importantes fontes do Direito
Previdenciário, devendo-se ressaltar que algumas normas, com status de normas constitucionais, estão
apenas previstas nas emendas, a exemplo nas regras de transição constantes da
EC nº 20/98, 41/2003.




As normas constitucionais, em matéria previdenciária, só exigem a
disciplina por lei complementar no caso de criação de novas contribuições
sociais (art. 195, § 4º, CF/88). Assim, são leis ordinárias que disciplinam os
benefícios e planos de custeio da Previdência Social: Leis nº 8.212/91 e
8.213/91, e suas inúmeras alterações posteriores. Não há notícia de leis
delegadas utilizadas para dispor sobre matéria previdenciária. Houve, no
entanto, grande uso de medidas provisórias para disciplinar a matéria, muitas
vezes sem que comparecessem os requisitos da urgência e relevância.




Sobre supostas “fontes internacionais” de Direito Previdenciário, o art.
85-A da Lei nº 8.212/91, acrescentado pela Lei nº 9.876/99, dispõe que: “Os
tratados, convenções e outros acordos internacionais de que Estado estrangeiro
ou organismo internacional e o Brasil sejam partes, e que versem sobre matéria
previdenciária, serão interpretados como lei especial”.




Quanto aos atos administrativos, são fontes formais do Direito Previdenciário:
o decreto regulamentador das Leis de Custeio e Benefícios (Decreto nº
3.048/99); as portarias, instruções normativas e ordens de serviço do
Ministério da Previdência Social, as resoluções do Conselho Nacional de
Previdência Social e do Conselho de Recursos da Previdência Social; as
instruções normativas, ordens de serviço e resoluções expedidas pelo INSS; os
pareceres normativos emitidos pelos órgãos internos. É importante ressaltar que
tais atos não podem contrariar as leis, limitando-se a regulamentá-las.




A jurisprudência não se caracteriza como fonte formal do direito, no
nosso sistema de civil law, de modo
que os órgãos judiciais, ainda que emitam súmulas vinculantes, definem a
interpretação da lei ou da Constituição que, especificamente, constituiriam as
fontes formais. Se a decisão judicial não pode contrariar a lei, salvo a lei
contrária à Constituição (nula), não poderia surgir daí, segundo a maioria
doutrinária, nova fonte formal do direito.




De igual forma, a doutrina não caracteriza fonte formal do direito. A
opinião dos autores, por mais respeitada que seja, não tem o condão de alterar
a ordem jurídica. Podem, quando muito, servir de fundamento para eventual
alteração legislativa.




Os princípios de direito não escritos (ou adstritos) vêm sendo
considerados fontes de Direito, nas hipóteses de colisão de regras com
princípios reconhecidamente existentes, ainda que não positivados, como o da
proporcionalidade e o da razoabilidade. 




A equidade também não é fonte formal do direito. Na medida em que somente
possa ser utilizada na ausência da norma escrita, é critério de integração da
ordem jurídica. Diga-se o mesmo da aplicação dos critérios de analogia a casos
omissos da lei. 




Com relação aos princípios, conforme o parágrafo único do art. 194 da
CF/88, o Poder Público organizará a seguridade social com base em determinados
objetivos, que correspondem a metas que embasam toda a estrutura do sistema e
que devem nortear o Legislativo (na elaboração das leis) e a Administração Pública
(na execução e na edição dos regulamentos). Tais objetivos são também chamados Princípios da Seguridade Social:




universalidade
     da cobertura e do atendimento: as prestações da seguridade devem
     abarcar o maior número possível de situações de proteção social do
     trabalhador e de sua família. Deve alcançar todos os eventos cuja reparação
     seja premente, a fim de manter a subsistência de quem dela necessite, em
     termos previdenciários – respeitado o princípio contributivo – ou no caso
     da saúde e da assistência social.&nbsp;&nbsp;



uniformidade
     e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais:
     as diferenças históricas existentes entre os direitos do trabalhador
     urbano e rural devem ser reduzidas paulatinamente até a extinção. A
     legislação previdenciária posterior à Constituição de 1988 procurou se
     adequar ao princípio, sem fazer distinção entre os trabalhadores urbanos e
     rurais, mas algumas diferenciações remanescem até hoje, como se verá
     posteriormente no estudo do regime aplicável aos segurados especiais.&nbsp;&nbsp;



seletividade
     e distributividade na prestação dos benefícios e serviços: a
     distribuição dos serviços deve ser ampla e irrestrita, mas a todos os que
     a eles fazem jus (seletividade). A seletividade, assim, pressupõe que a
     Seguridade Social deve apontar requisitos para a concessão dos benefícios
     e serviços. Não há um único benefício ou serviço, mas vários, que serão
     concedidos e mantidos de forma seletiva,
     conforme a necessidade da pessoa. Por distributividade, entende-se o
     caráter do regime por repartição, típico do sistema brasileiro:
     distribuição de renda e bem-estar social (art. 193 da Constituição).&nbsp;



irredutibilidade
     do valor dos benefícios: o benefício concedido não pode ter seu valor
     nominal reduzido, não podendo ser objeto de desconto – salvo os
     determinados por lei ou ordem judicial -, nem de arresto, sequestro ou
     penhora. Dentro da mesma ideia, o art. 201, § 2°, estabelece o
     reajustamento periódico dos benefícios, para preservar-lhes, em caráter
     permanente, seu valor real.&nbsp;



equidade na
     forma de participação no custeio: trata-se de objetivo, meta, e não
     regra concreta. A intenção é de garantia aos hipossuficientes da proteção
     social, exigindo-se dos mesmos, quando possível, contribuição equivalente
     a seu poder aquisitivo, enquanto a contribuição empresarial tende a ter
     maior importância em termos de valores e percentuais na receita da
     seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade
     contributiva.&nbsp;&nbsp;



diversidade
     da base de financiamento: há uma previsão de fontes diferenciadas de
     manutenção do sistema, a fim de que não haja dependência de uma única.&nbsp;



caráter
     democrático e descentralizado da administração, mediante gestão
     quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos
     aposentados e do Governo nos órgãos colegiados: retrata a previsão da
     participação comunitária nos órgãos, a exemplo dos conselhos
     deliberativos: Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, criado pelo
     art. 3° da Lei 8.213/91, que discute a gestão da Previdência Social; o
     Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, criado pelo art. 17 da Lei
     8742/93, que delibera sobre a política e ações nesta área; o Conselho
     Nacional de Saúde – CNS, criado pela Lei 8080/90, que discute a política
     de saúde.&nbsp;



Constituem Princípios Específicos
de Custeio:&nbsp;


Orçamento
     diferenciado: estatui a Constituição Federal que a receita da
     Seguridade Social constará de orçamento próprio, distinto daquele previsto
     para a União Federal (art. 165, § 5°, III; art. 195, §§ 1° e 2°). A
     intenção é a de evitar que ocorra a sangria de recursos da Seguridade para
     despesas públicas que não as pertencentes às suas áreas de atuação. No
     regime constitucional anterior, não havia tal distinção, o que tem
     acarretado, até hoje, déficits em face da ausência de um “fundo de reserva”,
     dizimado por regimes anteriores.&nbsp;



Precedência
     da fonte de custeio: não pode ser criado benefício ou serviço, nem
     majorado ou estendido a categorias de segurados, sem que haja a
     correspondente fonte de custeio total (§ 5° do art. 195). Está vinculado
     ao princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, de modo que somente
     possa ocorrer aumento de despesa para o fundo previdenciário quando exista
     também, em proporção adequada, receita que venha a cobrir os gastos
     decorrentes da alteração legislativa, a fim de evitar o colapso das contas
     do regime.&nbsp;



Compulsoriedade
     da contribuição: prevalece o regime de solidariedade social garantido
     pela cobrança compulsória de contribuições sociais, de indivíduos
     segurados e não segurados do regime previdenciário, bem como de pessoas
     jurídicas. Sendo o regime brasileiro, por princípio, universal, nenhum
     trabalhador que se enquadre como segurado obrigatório e que não possua
     regime próprio de previdência fica isento de contribuir com parcela dos
     seus ganhos.&nbsp;



Anterioridade:
     as contribuições sociais para a Seguridade Social, quando criadas ou
     majoradas, só podem ser exigidas após noventa dias da vigência da lei que
     as instituiu ou majorou, não se aplicando a regra que permite a cobrança a
     partir do primeiro dia do exercício subsequente (art. 195, § 6°). Uma lei
     que venha instituir nova fonte de contribuição não poderá prever exigência
     desta antes do prazo supra, sob
     pena de caracterizar-se a inconstitucionalidade da mesma. O princípio não
     se aplica, contudo, a leis que venham a reduzir o valor das contribuições,
     ou isentar do recolhimento.&nbsp;



Constituem Princípios Específicos
da Previdência Social:




Filiação
     obrigatória: todo trabalhador que se enquadre na condição de segurado
     é considerado pelo regime como tal, desde que não esteja amparado por
     outro regime próprio (art. 201, caput).
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;



Caráter
     contributivo: estabelece a Constituição que a Previdência Social será
     organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo (art. 201,
     caput), ou seja, será custeada
     por contribuições sociais (art. 149). É importante ressaltar que não há
     vinculação direta entre o valor das contribuições vertidas pelo segurado e
     o benefício que possa vir a perceber, quando ocorrente algum dos eventos
     sob a cobertura legal. Isto significa que há segurados que contribuem mais
     do que irão receber à guisa de benefícios, e outros que terão situação
     inversa.&nbsp;



Equilíbrio
     financeiro e atuarial: passou a constituir um princípio expresso
     apenas com a EC n. 20/98, significando que a Previdência Social deverá, na
     execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre
     custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições
     superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem
     como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estas
     variáveis. Ao princípio está diretamente vinculada a previsão do “fator
     previdenciário” (Lei 9876/99).&nbsp;



Garantia do
     benefício mínimo: O § 2° do art. 201 da Constituição estabelece como
     princípio de Previdência Social a garantia de renda mensal não inferior ao
     valor do salário mínimo, no que tange aos benefícios substitutivos do salário
     de contribuição ou do rendimento do trabalho (aposentadorias,
     auxílio-reclusão e auxílio-doença, pensão por morte e
     salário-maternidade).&nbsp;



Correção
     monetária dos salários-de-contribuição: o art. 201, § 3°, da
     Constituição impõe que os salários-de-contribuição (valores dos salários/rendimentos
     sobre os quais incidiram as contribuições, usados para o cálculo do
     benefício) sejam corrigidos monetariamente. Isso porque existe um lapso de
     tempo considerável entre a prestação dos serviços (e o pagamento das
     contribuições) até o recebimento dos benefícios. Caso o valor sobre os
     quais incidiram as contribuições não fosse corrigido, haveria grande
     defasagem no valor do benefício.&nbsp;



Preservação
     do valor real dos benefícios: estabelece o § 4° do art. 201 da
     Constituição que deve ser assegurado o reajustamento dos benefícios para
     preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios
     definidos em lei. A intenção é proteger o valor dos benefícios das
     deteriorações, preservando o seu poder de compra. A regra constitucional
     está disciplinada pelo art. 41 da Lei 8213/91, que assegura o reajuste dos
     benefícios sempre que revisto o valor do salário mínimo, em percentual a
     ser definido em norma regulamentar.&nbsp;



Previdência
     complementar facultativa: admite-se a participação da iniciativa
     privada na atividade securitária, em complemento ao regime oficial, e em caráter
     facultativo para os segurados (art. 202 da CF).&nbsp;



Indisponibilidade
     dos direitos dos beneficiários: são indisponíveis os direitos
     previdenciários dos beneficiários do regime, não cabendo a renúncia,
     preservando-se, sempre, o direito adquirido daquele que, tendo
     implementado as condições previstas em lei para a obtenção do benefício,
     ainda não o tenha exercido (art. 102, § 1°, da Lei 8213/91).&nbsp;



Eficácia
e interpretação das normas da Seguridade




Inicialmente, quanto às antinomias e aos critérios de solução dos
conflitos, a norma regente está na Lei de Introdução ao Código Civil, que prevê
os critérios para solução de conflitos aparentes de normas.&nbsp;&nbsp;


A norma constitucional se sobrepõe à norma legal, ou ao ato
administrativo. Há normas infraconstitucionais, porém, que, apesar de conterem
previsão aparentemente mais ampla que aquela constante do Texto Constitucional,
favoráveis aos segurados, não são consideradas inconstitucionais, caso exista a
previsão da fonte de custeio correspondente. Ex: a Lei 9876/99 estendeu o
benefício do salário-maternidade às contribuintes individuais, alegando que a
Constituição somente prevê o benefício expressamente a empregadas urbanas,
rurais e domésticas e trabalhadoras avulsas. Considerando existir a fonte de
custeio, não há inconstitucionalidade na norma.




Entre as normas de idêntica hierarquia, observam-se os critérios “lex posterior derrogat priori” e “lex specialis derrogat generalis”.




A interpretação das normas securitárias se realiza pelos mesmos critérios
estabelecidos para as demais normas: gramatical, histórica, autêntica,
sistemática ou teleológica.




- Gramatical: busca-se o
sentido da norma pelo significado da linguagem empregada.




- Histórica: decorre da
observação da evolução do instituto sobre o qual versa a norma. Busca-se o
sentido da norma, a partir das anteriores.




- Autêntica: análise dos
documentos geradores pelo idealizador da norma, para buscar a intenção deste, a
exemplo da análise da “exposição de motivos”.




- Sistemática: busca-se a
integração da norma com os princípios norteadores.




- Teleológica: análise da
finalidade que se pretendeu atingir com a norma. À luz do art. 6° da LICC, deve
o intérprete buscar o fim social visado com a expedição do comando normativo.




Quanto à vigência e eficácia das
normas no tempo, deve-se, em princípio, diferenciar as normas de custeio
das normas de prestações previdenciárias.&nbsp;


Com relação às normas de custeio, prevalece o princípio da anterioridade
nonagesimal, como visto acima, em relação às normas referentes à criação ou majoração
de contribuições sociais. Com relação às demais normas, são eficazes a partir
da data prevista na própria norma para entrada em vigor (em regra, a partir da
publicação) e, na ausência de fixação, no prazo da LICC de 45 dias.




Observa-se, naturalmente, a regra principiológica da irretroatividade da
lei. Ainda, a lei não pode prejudicar direito adquirido, o ato jurídico
perfeito ou a coisa julgada. Prevalece, ainda, a regra do tempus regit actum, de forma que as circunstâncias de fato e a
legislação existentes no momento da satisfação dos requisitos para o benefício
devem ser aquelas observadas no momento da concessão, independentemente do
tempo decorrido desde então ou da revogação da lei. Ex: os requisitos para a
pensão por morte são aqueles vigentes à data do óbito. As alterações
posteriores dos requisitos não atingem o direito, caso já tenham sido cumpridos
aqueles previstos na lei vigente à data do óbito. Ainda, as normas
constitucionais dependentes de regulamentação não são exigíveis antes da lei
que discipline a matéria.




Com relação à vigência e eficácia
das normas no espaço, tem-se como regra a adoção do princípio da
territorialidade. Assim, são taxativas as situações em que se adotará a lei
brasileira em relações jurídicas fora do território nacional.




A Lei 6887/80, por exemplo, prevê a adoção da legislação previdenciária
brasileira aos entes diplomáticos existentes no Brasil. São segurados
obrigatórios da condição de empregados, mas o não-brasileiro sem residência
permanente no Brasil ou o brasileiro protegido pela legislação do País
representado está excluído do RGPS (Regime Geral da Previdência Social).




A lei admite como segurado obrigatório o brasileiro ou estrangeiro,
residente e domiciliado no Brasil e contratado para trabalhar no exterior para
empresa brasileira, independentemente de estar amparado por outro regime
previdenciário, no local da execução do contrato. O mesmo ocorre com o
brasileiro civil que trabalha para a União Federal no exterior, em organismos
oficiais brasileiros ou internacionais em que o Brasil seja membro efetivo,
mesmo sendo domiciliado e contratado no estrangeiro, nesse caso, excepcionada a
hipótese de possuir amparo por regime previdenciário do país em que labora.




O Brasil possui acordos bilaterais com a Argentina, Cabo Verde, Espanha,
Grécia, Chile, Itália, Luxemburgo, Uruguai e Portugal.




A disciplina relativa à aplicação dos acordos internacionais em matéria
previdenciária adveio com o Decreto n. 4729, de 09/06/2003, que inseriu, no
art. 32 do Regulamento da Previdência Social, os §§ 18 e 19:




Art. 32.

§ 18. O salário-de-benefício,
para fins de cálculo da prestação teórica dos benefícios por totalização, no
âmbito dos acordos internacionais, do segurado com contribuição para a
previdência social brasileira, será apurado: 


I - quando houver contribuído,
no Brasil, em número igual ou superior a sessenta por cento do número de meses
decorridos desde a competência julho de 1994, mediante a aplicação do disposto
no art. 188-A e seus §§ 1º e 2º;


II - quando houver
contribuído, no Brasil, em número inferior ao indicado no inciso I, com base no
valor da média aritmética simples de todos os salários-de-contribuição
correspondentes a todo o período contributivo contado desde julho de 1994,
multiplicado pelo fator previdenciário, observados o § 2º do art. 188-A, o § 19
e, quando for o caso, o § 14, ambos deste artigo; e


III - sem contribuição, no
Brasil, a partir da competência julho de 1994, com base na média aritmética
simples de todo o período contributivo, multiplicado pelo fator previdenciário,
observados o disposto no § 2º do art. 188-Ae, quando for o caso, no § 14 deste
artigo.


§ 19. Para a hipótese de que
trata o § 18, o tempo de contribuição a ser considerado na aplicação da fórmula
do fator previdenciário é o somatório do tempo de contribuição para a
previdência social brasileira e o tempo de contribuição para a previdência
social do país acordante.





BIBLIOGRAFIA




CASTRO, Carlos
Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual
de Direito Previdenciário. 




IBRAHIM, Fábio
Zambitte. Curso de Direito
Previdenciário.




KERTZMAN, Ivan. Curso Prático de Direito Previdenciário.




SANTOS, Marisa
Ferreira dos; LENZA, Pedro. Direito
Previdenciário – Col. Esquematizado.