Potencial Tributário: para que serve?
Autor: PCSsouza | Publicado: 2015-01-18T16:42:00-08:00

Potencial Tributário: para que serve?

Todos os anos, a Escola Superior de Administração Fazendária (ESAF) – sediada em Brasília - propõe estudos de Temas considerados relevantes às administrações públicas estaduais. As ideias são debatidas no Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros. Em 2010, o assunto que recebeu atenção no Fórum foi a PREVISÃO E ANÁLISE DO DESEMPENHO DAS RECEITAS ESTADUAIS .
Para desenvolver os trabalhos, geralmente são feitos encontros anuais em Brasília nos quais articulam-se equipes; definem-se diretrizes; faz-se o saneamento de dúvidas com especialistas e organiza-se apresentações-síntese com debates entre os participantes. É comum haver correções dos textos,  situação em que a equipe e o Coordenador (especialista no Tema) dispõe de mais um tempo para fazer os ajustes até que o texto esteja pronto para ser submetido à uma revisão final. Após ser qualificado, o texto é disponibilizado na página da ESAF. A  participação nos trabalhos no Fórum é voluntária, contudo, recomenda-se que o técnico tenha conhecimento mínimo para lidar com o Tema proposto, assim como disponha de tempo para realizar as pesquisas.
O Tema Geral de 2010  desdobrou-se em vários Subtemas, e entre estes, destaca-se o GAP  Tributário: Estimativa, detecção, prevenção e combate – objeto de pesquisa escolhido por técnicos de Mato Grosso e do Distrito Federal. 
O objetivo em 2010 era compilar teorias e experimentos estaduais que respondessem à seguinte pergunta: é possível dimensionar uma capacidade máxima de tributos imponíveis à economia dos Estados? Se a resposta for positiva, então seria possível deduzir se alguma fração desse montante fica “retido” ilicitamente com os contribuintes. 
Mas por que equipes que trabalham com arrecadação tributária estaria interessada em calcular um montante máximo de impostos, ou seja, seu potencial? Certamente, já ouvimos referência sobre potencial relativa a individuo, ou seja, sobre o conjunto de suas habilidades profissionais, desportivas ou artísticas (entre outras). O potencial, neste caso, é um limite (imaginário ou real) que desafia a engenhosidade humana. No mundo dos negócios, o potencial de uma empresa tem a prerrogativa de apontar estratégias de quanto, onde e no que investir.  Uma empresa pode superavaliar a dimensão de um mercado, situação que a induziria a operar com somas irrecuperáveis de capital ou em outro extremo, negligenciar oportunidades em mercados (ou setores) emergentes concedendo espaço para o triunfo de um concorrente. 
A hipótese de imposto potencial é a grandeza numérica que pode ser arrecadada pelo Estado em determinado horizonte de tempo observando sua legislação; o adimplemento voluntário pelo contribuinte; os meios tecnológicos preventivos assim como a força técnica e jurídica disponível para ações combativas. A técnica mensuradora de tributo potencial oportuniza às administrações tributárias eleger alvos e prioridades para recuperar imposto evadido.
A premissa é simples e na linguagem politicamente incorreta quer dizer: ninguém gosta de pagar imposto . É claro que as poucas exceções acabam sendo esmagadas pelo comportamento médio dos contribuintes. Significa que o erário recebe cifras inferiores de impostos que se presumem estar um patamar superior – chamado potencial. A admissão da hipótese de que o mercado paga menos impostos do que as leis estipulam desencadeia vários desafios aos órgãos arrecadadores: edição de procedimentos; utilização de ferramentas tecnológicas; cruzamento documental; definição de métodos/técnicas para dimensionar o valor de imposto não recebido; identificação de setores/locais tipificados como problemáticos; rastreamento do infrator; aplicação da penalidade e finalmente o recebimento do imposto (ou não). Cada uma dessas etapas oferecem suas dificuldades, e portanto, não se trata de um esforço trivial. 
O que há de mais recorrente na literatura que possa ajudar na indicação de um método capaz de inferir o máximo de tributo recebível do nível de atividade econômica? Importante esclarecer que esse teto de impostos é uma soma de arrecadação feita estritamente conforme o normativo vigente, ou seja, considerando inclusive toda a legislação redutora de tributos.
Uma das maneiras de avaliar a capacidade tributária consiste em agrupar bens e serviços  adquiridos por famílias e empresas e multiplicá-los pelos preços médios, obtendo-se assim o  agregado econômico sobre o qual incidirá alíquotas.  O resultando dessa operação é a inferência de um tributo potencial. Qualquer valor inferior a esse teto seria considerado um GAP ou evasão tributária. 
Isso seria menos difícil se houvesse apenas algumas dezenas de produtos, poucas alíquotas e um sistema tributário enxuto. Mas não é bem assim. Milhares de produtos e serviços comercializados com dezenas de alíquotas distintas além da existência de múltipos regimes tributários (estimativas, crédito presumido, diferimento, alteração de alíquota e de base de cálculo) requer um método simplificador para não tornar a estimativa de tributo potencial um cálculo com incontáveis variáveis que acabaria por inviabilizar uma solução parcial. 
O fato é que existe uma relação entre potencial tributário e comportamento de variáveis  econômicas.  Sobre esse ponto podemos fazer três observações: (1) há uma relação direta quando o aumento na variável eleva também o imposto; (2) há uma relação inversa quando o aumento da variável diminui o recebimento de tributo e (3) admitindo-se mesmo a possibilidade de um comportamento dual quando a oscilação da variável reflete de maneira ambígua no auferimento de tributos.
Quais variáveis aparentam uma relação direta de suas grandezas com a expansão dos tributos, ou seja, à medida que expandem também elevam o potencial tributário?
Segundo Vasconcelos (2006), responde positivamente ao aumento de tributos a proporção de comércio internacional (exportação + importação) sobre o Produto Interno Bruto (PIB). O cálculo é feito do seguinte modo: soma exportações e importações e divide-se a soma obtida pelo Produto Interno Bruto - se o quociente for crescente isso se refletirá em arrecadação também crescente de impostos. 
Segundo Vasconcelos o comércio internacional é uma importante fonte de receita tributária especialmente em grande parte dos países em desenvolvimento. O método do autor se aproxima do conceito de abertura comercial: quanto maior o número de consumidores fora do país, maior o dinamismo imprimido ao mercado e, portanto, maior a base tributária alcançada pela legislação. Essa ideia parece contrária à lógica de Mato Grosso, pois sendo um Estado exportador, não recebe tributos diretos conforme previsto na Constituição. Isso porque a Constituição do país assegura imunidade às mercadorias exportadas: contribuintes não-residentes não devem pagar tributos ao Brasil e financiar nossos governos , aliás, essa é uma doutrina predominante no mercado internacional. Não se transfere tributos aos preços das mercadorias transacionadas com o comprador estrangeiro, ou se o fizer, esse ônus é do contribuinte, ou seja, retirado de sua receita. Os preços de commodities são decididos por oferta e demanda no mercado internacional e um agente exportador matogrossense não tem influência para repassar o custo de um imposto para o consumidor em outro país. Essa cunha tributária – imposto sobre exportação - seria subtraída de seus lucros.  Mesmo não pagando tributos diretos, o argumento da exportação se fundamenta no conceito do efeito spillover, entendido como o espraiamento da renda econômica obtida pelos setores exportadores e transferido à rede de empresas provedoras de bens e serviços. Atualmente, o único inibidor da exportação é a adoção de um câmbio valorizado . 

A tese de Vasconcelos (2006) – de que a abertura comercial gera uma matriz arrecadadora de impostos – foi submetida a um teste para o Estado de Mato Grosso e o resultado foi inconclusivo. Pra começar, em Mato Grosso no intervalo entre 2002-2012, a abertura comercial evoluiu 38,42% contra 207,05% em termos nominais para o ICMS.
Por outro lado, comparando uma série de 2002 a 2012, portanto 11 anos, observou-se que em 4 anos - 2003, 2007, 2008 e 2010 - os números observados para aferir o método de Vasconcelos (2006) foram contraditórios, ou seja, houve acréscimos de impostos apesar da redução dos quocientes de abertura comercial. 
Já em 2004, houve um crescimento tanto da abertura comercial de  9,79% e de 24,32% de ICMS (aumento nominal 2004/2003). Portando, o tributo mais representativo do Estado foi superior a 2,5 vezes à abertura comercial. O fato de haver percentuais muito díspares não fragilizar o modelo de Vasconcelos, mas também não o autentica como uma regra estável, especialmente porque em 2012, verificou-se um movimento inverso: expansão da abertura comercial em 25,59% e incremento bem mais modesto de ICMS que foi de 14,81%. Para os exercícios de 2005, 2008, 2009 e 2011 houve correspondência entre o desempenho da abertura comercial e da arrecadação de ICMS. Em termos relativos o ICMS de 2012 sobre 2002 evoluiu em 207%, sendo arrecadado R$ 1,842 bilhão em 2002 contra R$ 5,654 bilhões em 2012.
Além da abertura comercial, o que mais pode ser tomado como referência para calcular um ICMS potencial? Sem dúvida, a atividade comercial é uma das que mais se habilita a gerar impostos, notadamente aquelas consideradas essenciais e de difícil substituição, por exemplos: consumo de energia elétrica; de combustível e de serviços de comunicação. Embora esses números sejam mais fáceis de serem aferidos para Mato Grosso não há justificativa econômica para essa lógica ser  muito diferentes em outras unidades da federação.
Seguindo com o debate sobre dependência de potencial tributário e variáveis indutoras, a literatura destaca que há uma dependência entre o número absoluto de população urbana como referência para estimar tributo. Presume-se uma maior propensão ao consumo nas cidades face às proximidades dos centros comerciais assim como a tendência do consumidor urbano em aderir ao efeito demonstração: comportamento imitativo que o induz às comprar por influência social. Além do mais, quanto mais pessoas habitam as cidades, maior a taxa de formalismo na economia, portanto, maior a base possível de arrecadação. 
O valor adicionado é outra variável relevante quando se trata de estimar imposto. Valor adicionado (VA) é a diferença entre a receita recebida pela empresa e os custos que ela suporta para entregar o bem/serviço no mercado. Quando maior o VA mais robusto é o agregado econômico para a incidência de imposto. O incremento no VA para Mato Grosso entre 2002 a 2012 foi de 290%: saltou de R$ 18,5 bilhões para R$ 72,3 bilhões.
A força tributária também pode ser inferida pela pujança da construção civil por meio de um insumo-síntese que é o consumo de cimento , que para Mato Grosso cresceu em 92% entre 2002 a 2012.
Surge como variável explicativa de arrecadação de tributo a intensidade de venda de papel ondulado. Não é muito difícil entender já que o papel ondulado é usado para embalar produtos industriais e indica reposição de estoque e circulação de mercadoria para atacadistas e varejistas, e por dedução, sua fluição ao consumidor final.
Destacamos a renda per capita social como base para maiores impostos. Renda per capita elevada pode ser convertida em poupança ou em consumo. Como o interesse pelo consumo supera em muito a escolha prudencial pela poupança , logo lidamos com demandas superaquecidas, que a despeito de preços altistas, é, por outro lado,  mantenedora de uma trajetória firme do faturamento comercial. Claro que há períodos em que esse vigor coexiste com incertezas que culmina com fechamentos de empresas e perdas de postos de trabalho. Maiores impostos inibem a atividade econômica e o país é detentor de forte carga tributária. 
Já a propensão a poupar, pela sua própria definição, funciona como um desalecerador do comércio no presente, entretanto, é a locomotiva que pavimenta o caminho para compor fundos investíveis no futuro. A poupança, se não canalizada a investimentos imediatos, sacrifica o crescimento no presente, mas sinaliza capital para um novo ciclo de empreendimentos . A poupança interna ajuda  na ampliação do setor produtivo, isso porque reduz a dependência do capital externo. Demanda sem contrapartida no lado da oferta tende exercer pressões inflacionárias. 
Falamos anteriormente sobre a abertura comercial como possível geradora de impostos e enfatizamos incertezas sobre sua eficácia. Por outro lado, segundo (Varsano ett all, 1998) saldos crescentes na balança comercial (exportação maior do que importação) diminui a arrecadação de imposto. As exportações são desoneradas, portanto, saldos crescentes reduzem o tamanho da base disponível para tributação. Esse raciocínio está mais coerente com a realidade do Estado de Mato, pois a exportação in natura de soja e algodão (principalmente) não ativa elos de uma cadeia econômica, ou seja, anula o chamado efeito multiplicador que é mais notório em economias com mais etapas industrializantes. 
Economias com forte participação da agricultura tradicionalmente são atividades com menor tributação já que as alíquotas aplicadas ao setor são comparativamente mais baixas sob a alegação amplamente aceita de essencialidade de seus produtos e serviços. Nada incomum também, regimes tributários diferirem o pagamento do ICMS da agricultura para o próximo elo da cadeia. Logo, o que podemos afirmar com base no funcionamento regular dos mercados é que no valor exportado não há cumulatividade de impostos, contudo, o país se beneficia de maior arrecadação quando exporta bens industrializados devido ao fluxo setorial que este movimenta na economia interna. 
Taxas de inflação moderadas constitui entre estudiosos uma variável indicativa de crescimento econômico. É um argumento forte e consistente de que a estabilidade econômica - ao não destruir riquezas na forma de renda – é condição imprescindível para manter o nível de demanda no mercado cuja dinâmica impulsiona abertura de novos negócios e manutenção dos existentes. 
Um raciocínio imediato e ressurgente é que ciclos inflacionários beneficiam empresários, pois estes tem a liberalidade de repassá-la aos preços. Isso é verdadeiro, mas em um processo de perda exponencial de renda, grandes estratos sociais ficam excluídos do mercado - fenômeno inibidor do efeito multiplicador que retorna em desvantagem do mundo dos negócios. A inflação faz o setor produtivo perder a noção de cálculo econômico e o setor bancário é um dos poucos que ganha com ela. A inflação “falsifica” a contabilidade da empresa e gera a ilusão de lucros elevados.  Mas estes lucros elevados não apenas são ilusórios, como na realidade deixam a empresa com um poder de compra menor do que ela teria em um ambiente não-inflacionário. Tanto é verdade que é raro (se não impossível) encontrar países com histórico de alta inflação que possuam uma indústria robusta e competitiva. 
Essa discussão sobre tributos potenciais não poderia deixar de fazer alusão ao papel dos governos concessores de renúncias e/ou incentivos fiscais. Essa política tem resultados contraditórios na geração de tributos. Se a atividade econômica não existia e passa a operar devido ao apoio do governo (como uma nova indústria) então há um novo patamar de riqueza no mercado (salários + investimentos), portanto, espera-se uma maior arrecadação.
Se a atividade já existe e mesmo assim os governos optam-se por incentivá-las, o resultado pode ser tanto um acréscimo ao nível existente de faturamento privado ou mesmo um achatamento das riquezas devido ao estancamento de um processo  concorrencial no mercado que tenderia a substituir empresas menos eficientes viáveis devido ao “bolsa” incentivo. 
Há muitos exemplos de como governos “bonzinhos” e condescendentes deformam mercados acostumando mal alguns empresários por meio de incentivos/renúncias com critérios anti-meritórios. Incentivos fiscais devem ser precedidos por um amplo planejamento para responder de maneira efetiva aos benefícios concedidos e não atrapalhar o ambiente de negócio. Incentivos fiscais dados sem critérios claros e bem definidos funcionam mais como inibidor da atividade econômica e não como estímulo.
As variáveis apresentadas fornecerem uma pista de como importantes agregados econômicos podem ser utilizados como referência para cálculo de um potencial teórico de ICMS. Algumas variáveis têm uma representatividade menor, outras se apresentam de forma mais relevante. A combinação das variáveis para dimensionamento dos impostos depende de técnicas estatísticas e são de elevados interesses de economistas em geral, de profissionais de área fiscal e de governantes que necessitam de todo recursos possível para executar uma infinidade de demanda por bens e serviços sociais.

Paulo Cézar de Souza é Gestor Governamental, mestre em economia e acadêmico de direito. e-mail: pcsouza40@gmail.com.br.
Colaborares: Junior José Amorin e Kelliton Rodrigues de Souza