Conceitos da Unidade 3
Autor: Tiago Alves Pereira (Ducrér) | Publicado: 2012-05-31T18:11:00-07:00



A todo momento e em
diversos segmentos da sociedade, fatos, atitudes, processos e projetos estão
sendo avaliados de alguma forma, seja no âmbito da fiscalização do destino dado
ao dinheiro público, seja na verificação prática de resultados ou mudanças pretendidas
e alcançadas.


“A
definição do que seja avaliação parece ser quase consensual. Segundo a UNICEF
(1990), por exemplo, trata-se do exame sistemático e objetivo de um projeto ou
programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho, implementação
e resultados, com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade,
impacto, sustentabilidade e a relevância de seus objetivos. O propósito da
avaliação é guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade,
necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma determinada política ou
programa.” (Costa e Castanhar, 2003, p.972).





As políticas públicas
são instrumentos ou ferramentas por meio das quais é possível intervir
(enquanto fator de transformação) para a garantia da cidadania. Além disso, as
ações fomentadas a partir da elaboração das políticas públicas direcionam o
poder público nessa intervenção, protegendo a Constituição. Nesse sentido, a avaliação sustenta importantes etapas
relacionadas às políticas públicas: o planejamento e formulação das
intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas
reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção
das ações, constituindo, portanto, um instrumento fundamental à melhoria da
eficiência do gasto público, da qualidade da gestão e do controle sobre a
efetividade da ação do Estado, assim como para a divulgação de resultados de
governo, finalmente assegurando
um maior grau de efetividade e sustentabilidade no alcance dos objetivos das
políticas sociais. Atualmente pode-se notar um consenso de que os motivos para
realizar estudos de avaliação de políticas e programas públicos estão
relacionados à transformação da Administração Pública em algo mais moderno e
eficiente, ainda que em alguns países isto ainda seja apenas um desejo. Segundo
Ala-Harja e Helgason (2000), a avaliação de programas é um mecanismo de
melhoria do processo de tomada de decisões. Embora não se destine a resolver ou
substituir juízos subjetivos, a avaliação permite ao governante um certo
conhecimento dos resultados de um dado programa, informação que pode ser
utilizada para melhorar a concepção ou implementação de um programa, para
fundamentar decisões e para melhorar a prestação de contas sobre&nbsp; políticas e programas públicos. De acordo com
estes autores, as principais metas da avaliação seriam: a melhoria do processo
de tomada de decisão, a alocação apropriada de recursos e a responsabilidade para
o parlamento e os cidadãos.


De acordo com os textos de estudo (MOD. 05_UNID. 03)
preconizando mudanças na concepção e na forma de implementação de
políticas e ações governamentais, a reforma dessa metodologia apoiava-se em
alguns princípios, assim expostos e comentados por Marini Ferreira (1999):


i. focalização da
ação do Estado no cidadão, o que significa o resgate da esfera
pública como instrumento do exercício da cidadania;


ii. reorientação dos
mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir de uma
lógica baseada tão-somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito
burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos;


iii. flexibilidade
administrativa, que permita a instituições e pessoas alcançarem seus objetivos;


iv. controle social,
o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e
avaliação de desempenho próximo da ação. Se o objetivo é o resgate da
cidadania e a reorientação para resultados, esse controle não pode se limitar
apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem de ser na
perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos
(Ferreira, 1999:87; grifos nossos).


Deve-se
ter em mente que as idéias de participação
e controle social estão diretamente relacionadas, já que por meio da
participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na tomada da decisão
administrativa, orientando a Administração na adoção de medidas que de fato
atendam ao interesse público e que ao mesmo tempo, possam exercer um certo
controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de
sua atuação, pois a democracia, bem como
a equidade e o exercício da cidadania podem propiciar aos cidadãos condições
iguais de vida, além de buscar a garantia da eficácia das políticas organizadas
pelo Estado. 


É relevante perceber
que a avaliação não é uma atividade isolada e auto-suficiente, mas uma das
etapas do processo de planejamento das políticas e programas governamentais,
que agrega a geração de informações que possibilitam novas escolhas, além de
uma análise de resultados que podem sugerir a necessidade de reorientação das
ações para o alcance dos objetivos traçados. Sobretudo é de fundamental importância que cada cidadão assuma essa tarefa de
participar de gestão pública e de exercer o controle social do gasto do
dinheiro público.


Quanto à classificação das avaliações, considerando
o agente que as realiza, temos (Cohen e Franco, 2004; Cotta, 1998): 


Avaliação externa – realizada por pessoas de fora da instituição responsável pelo
programa, em geral com experiência neste tipo de atividade. Entre as vantagens
desta avaliação podem ser citadas a isenção e objetividade dos avaliadores
externos, que não estão diretamente implicados com o processo, além da
possibilidade de comparação dos resultados obtidos com os de outros programas
similares já analisados. Por outro lado, o acesso aos dados necessários
torna-se mais difícil e os que vão ter seu trabalho avaliado podem se colocar
em posição defensiva, fornecendo informações parciais e minimizando o efeito de
melhoria dos programas. Alega-se, também, que o conhecimento da metodologia de
avaliação pode não substituir o conhecimento sobre as especificidades do
programa, e que não existe uma única metodologia aplicável a todos os casos. 


Avaliação interna – realizada dentro da instituição responsável, com maior colaboração
das pessoas que participam do programa. Citam-se como vantagens a eliminação da
resistência natural a um avaliador externo, a possibilidade de reflexão e
aprendizagem e compreensão sobre a atividade realizada dentro da instituição.
Mas pode-se perder muito em objetividade, já que os que julgam estão, também,
envolvidos, tendo formulado e executado o programa. Se a avaliação for
realizada internamente à instituição, mas por pessoas que não participam do
programa, na tentativa de diminuir a subjetividade, a situação torna-se análoga
à do avaliador externo.&nbsp;&nbsp; 


Avaliação mista – procura combinar os tipos de avaliação anteriores, fazendo com que os
avaliadores externos tenham contato estreito com os participantes do programa a
ser avaliado, na tentativa de manter as vantagens e superar as desvantagens das
avaliações apresentadas acima. 


Avaliação participativa – usada principalmente para pequenos projetos prevê a
participação dos beneficiários das ações no planejamento, na programação, execução
e avaliação dos mesmos.


Enquanto isso, quanto
à natureza, as avaliações podem ser:



Avaliações formativas – estão relacionadas à formação do programa. Adotadas
durante a implementação, são voltadas para a análise e produção de informação
sobre as etapas de implementação. Geram informações para os que estão
diretamente envolvidos&nbsp; com o programa,
com o objetivo de fornecer elementos para a realização de correções de
procedimentos para melhorar o programa. 


Avaliações somativas – estão relacionadas à análise e produção de
informações sobre etapas posteriores. São realizadas quando o programa está
sendo implementado há algum tempo ou após a sua implementação, para verificar a
sua efetividade e fazer o julgamento do seu valor geral.&nbsp; 


Já quando se leva em
conta o momento de sua realização, podem ser identificadas como (Cohen e
Franco, 2004): 


Avaliação ex-ante – realizada ao começo de um programa, com o fito de dar suporte à
decisão de implementar ou não o programa, e ordenar os vários projetos segundo
sua eficiência para alcançar os objetivos determinados. O elemento central da avaliação
ex-ante é o diagnóstico, que auxilia na alocação dos recursos disponíveis de acordo
com os objetivos propostos. Para esta avaliação podem ser utilizadas as
técnicas de Análise Custo-Benefício e Análise Custo-Efetividade, mais afeita
aos programas&nbsp; sociais.&nbsp; 


Avaliação ex-post – realizada durante a execução de um programa ou ao seu final, quando
as decisões são baseadas nos resultados alcançados. Neste tipo de avaliação
julga-se, quando um programa está em execução, se ele deve continuar ou não,
com base nos resultados obtidos até o momento e, se a resposta for positiva, se
deve manter a formulação original ou sofrer modificações. Quando o programa já
foi concluído, julga-se a pertinência do uso futuro da experiência, ou seja, se
o mesmo tipo de programa deve ser implementado novamente ou não. A avaliação
ex-post é a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem tido maior
aplicação.


Em relação ao interesse
do governo na avaliação dos programas e das políticas públicas pode associá-lo à
preocupação com a eficácia, a eficiência, além da efetividade de suas ações. Outro
fator relevante a ser analisado é a alocação orçamentária racional e a
reorganização dos programas instituídos, com o objetivo de alcançar as metas
estabelecidas ao longo do planejamento. 


Enquanto pesquisa
social, a metodologia da avaliação fundamenta-se em aplicar um método
científico ao conhecimento de um aspecto da realidade, tendo como finalidade atingir
o conhecimento orientado, visando aprimorar as maneiras de intervir em um
determinada realidade e interagir com diferentes públicos, problemas e
situações, podendo ser realizada em diferentes momentos, analisando diferentes
propósitos.


Nesse processo, entende-se
então, que avaliação final de um
projeto, programa ou política de governo relaciona-se com os resultados
alcançados, a partir de objetivos estabelecidos. Logo, uma análise do
cumprimento dos objetivos ou finalidades imediatas do projeto propiciará a mensuração
da eficácia, pois os projetos sociais objetivam o atendimento de uma demanda
social, a satisfação de uma necessidade de determinada população, conforme
apresenta o texto de estudo (MOD. 05_UNID.
03, texto 03, pág.03).


Nesse sentido, a eficácia consiste na relação entre
alcance de metas e tempo ou, grau em que se alcançam os objetivos e metas do
programa, ao longo de um determinado período de tempo, não considerando
possíveis custos gerados. Assim pode-se perceber a interferência dos indicadores de resultados, que com a
colaboração de outros instrumentos, também irão medir, em última instância, os
impactos de uma dada intervenção governamental.


Vale ressaltar ainda, que instrumentos de medida e
avaliação de resultados fazem parte das exigências de um modelo de gestão que
prioriza a transparência das ações governamentais, além de serem orientados
pelos interesses e pelas necessidades do/a cidadão/cidadã e de usuários/as de
serviços públicos. Dessa forma, “os
sistemas de informações sobre o desempenho das Instituições/setores de governo
e dos resultados alcançados contribuem para a consolidação do processo de
democratização das relações entre Estado e sociedade, ampliando a
participação dos indivíduos e dos grupos nas decisões, e as possibilidades de
conhecimento (controle) sobre as formas e os limites da ação governamental no
atendimento às necessidades básicas da população. (MOD. 05_UNID. 03, texto 04, p.02). 


Para completar,
é importante considerar que o sistema de monitoramento consiste em um processo de
coleta, análise e sistematização constantes de informações, além da verificação
do andamento de um determinado programa, permanentemente em comparação com o
desempenho pretendido.








Referências bibliográficas:





Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPP –
GeR: módulo IV / Orgs. Maria Luiza Heilborn, Leila Araújo, Andreia Barreto. –
Rio de Janeiro : CEPESC; Brasília : Secretaria de Políticas para as Mulheres,
2010.


COSTA, Frederico L.; CASTANHAR, José C. Avaliação de
Programas Públicos: desafios conceituais e 


metodológicos. Rio de Janeiro, Revista de Administração
Pública, 37 (5), set./out., 2003.


ALA-HARJA, Marjukka; HELGASON, Sigurdur. Em Direção às
Melhores Práticas de Avaliação. Brasília, Revista do Serviço Público, ano 51,
n. 4, out./dez., 2000.&nbsp; 


SANTAMARIA, Enrique. Do conhecimento de próprios e
estranhos (disquisições sociológicas). In: LARROSA, Jorge; LARA, Núria Pérez
de. (Org.). Imagens do outro. Petrópolis: Vozes, 1998. 


BARBOSA, Frederico; GARCIA, Ronaldo C. A Propósito da
Avaliação do PPA: lições da primeira tentativa. Brasília, IPEA, Boletim de
Políticas Sociais: acompanhamento e análise, n. 3, ago., 2001.


COTTA, Tereza C. Metodologias de Avaliação de Programas
e Projetos Sociais: análise de resultados e de impacto. Brasília, Revista do
Serviço Público, ano 49, n. 2, abr./jun., 1998.