Políticas Públicas Versus Responsabilidades Locais: Perspectivas na Gestão Urbana
Autor: Betto Viana | Publicado: 2011-05-24T06:39:00-03:00

Autor: Luiz Antonio Miotti
INTRODUÇÃOEm paralelo à evolução humana e ao crescimento cultural, social e demográfico da população caminham as responsabilidades em bem administrar a evolução em níveis aceitáveis para a dignidade humana.Vem sendo construído um consenso que as políticas públicas devem ser implementadas alicerçadas em elementos da democracia direta e de seus agregados: direito de participar, liberdade na condução da auto-estima, transparência nas atividades, eficiência na gestão dos recursos e ações concernentes ao desempenho da atividade pública.O artigo tem por enfoque a temática gestão urbana no Brasil e suas perspectivas, sendo delimitado aos aspectos da política de gestão urbana face aos direitos do cidadão em fruir dos benefícios e à participação da sociedade civil na efetiva condução dessa gestão. Tem como objetivo apontar as características que vêm acompanhando a gestão urbana na contemporaneidade, como o reconhecimento das cidades, de seu crescimento e de sua influência na evolução humana, das prerrogativas legais que tornam a gestão urbana responsabilidade do município, da participação da sociedade civil nas decisões de investimento, do papel do Estado como financiador e do reconhecimento da participação do gestor urbano decisões administrativas municipais.Estes objetivos são propostos em razão de que os profissionais da engenharia civil, e da arquitetura desempenham o papel de projetar e executar obras em várias modalidades no setor público ou privado e, no entanto, não participam do planejamento para a realização das mesmas, nem detém poder de decisão política quanto à gestão urbana em si, com relação aos recursos financeiros e quanto à disposição e disponibilização das obras para uso e benefício da comunidade local.A escolha do tema leva em conta que o elemento constitucional promove a garantia dos direitos a todos e neles se inclui o direito individual de participar, como gestor dos recursos coletivos e da oportunidade em inserir um novo olhar sobre as ocorrências da urbanização através do planejamento.Sob o âmbito profissional, já se confirma que a administração é compreendida como "a mais importante atividade humana [...], pois é ela que viabiliza as demais" (PRADO, 2003, p. 23), fato que endossa a justificativa para que se estude o reconhecimento da participação do gestor urbano nas decisões administrativas municipais.O método de abordagem é pesquisa exploratória que "têm como principal finalidade desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e idéias, tendo em vista, a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores" (GIL, 1999, p. 43). O método de análise é dedutivo, partindo do particular e colocando a generalização como um produto posterior do trabalho de coleta de dados. As fontes de pesquisa são bibliográficas compondo-se de livros de leitura corrente e de referência, periódicos, impressos diversos, páginas de web sites, relatórios de simpósios e seminários, anais de congresso, entre outros (GIL, 1999, p. 770; SANTOS, 2000, p. 29). GESTÃO URBANAPara abordar o tema gestão urbana, deve-se compreender que é no meio urbano onde ocorre a concentração da população para o desenvolvimento de atividades industriais, comerciais e de prestação de serviços. A hierarquia urbana, se estabelece neste espaço, a partir dos produtos e serviços que as cidades têm para oferecer (A POPULAÇÃO E O ESPAÇO URBANO, 2011). Observa-se que "As áreas urbano-industriais representam a mais profunda modificação humana da superfície da Terra. Os efeitos da urbanização são altamente intensivos e, em muitos casos, expandem-se para muito além dos próprios limites das cidades" (O ESPAÇO EM TRANSFORMAÇÃO, 2011).CONCEITOSSó é possível pensar a gestão urbana mediante a compreensão de sua terminologia colocada por Orth (2006, p.2) de que: "A gestão é um processo dinâmico de utilização de conceitos, princípios e instrumentos na elaboração e execução de políticas públicas capazes de satisfazer os indivíduos e atingir o bem comum".Souza (2001, p.1), porém, já questionou: o que entender por gestão? Não concebeu a idéia de que o termo gestão pudesse ou devesse substituir o termo planejamento, enfatizando que gestão e planejamento são duas coisas diferentes e assim definiu: "A gestão é a administração dos recursos [...] e dos problemas aqui e agora [...]; o planejamento é a preparação para o futuro [...] com o fito de evitar ou minimizar problemas e melhor explorar potencialidades". Com isso, gestão e planejamento urbanos devem ser concebidos e implementados de modo integrado, com o propósito de proporcionar um autêntico desenvolvimento urbano com o olhar voltado para o futuro.Em outro registro encontra-se que "O planejamento não é uma ciência, nem uma técnica ... É uma prática, que se utiliza de conceitos e teorias de ciências vizinhas, como urbanismo, sociologia, economia, administração", que evoluem de acordo com a experiência da sociedade humana (ORTH, 2006, p. 40). A referência ao urbanismo recebe de Orth (2006, p. 5) as definições de que este: "Recobre toda a ação consciente visando conceber, organizar, planejar ou transformar a cidade ou o espaço urbano"; "Disciplina nova com status de uma ciência e uma teoria da cidade..."[1].Para Santos (2003, p.1), o desenvolvimento urbano nos grandes centros tem sofrido com os problemas gerados pelo descaso com que a prática do urbanismo tinha sido tratada até agora a ponto de permitir questionamentos acerca do tipo de desenvolvimento urbano que vem sendo realizado no Brasil.Se a cidade "É um organismo vivo, mutante, dinâmico onde contrastes profundos existem"; o planejamento estabelece uma cidade virtual; a legislação define sua condição de ilegalidade enquanto fica a cargo da gestão pública a incorporação das áreas reconhecidas como ilegais, cabendo-lhe estender os serviços urbanizados. Trata-se de ver a cidade como um todo, um lugar num determinado momento, constituindo-se como resultante de ações de diversos elementos em diferentes níveis" (BORGES, 2000, p.2).Assim,A dinâmica acelerada do crescimento urbano, os diferentes enfoques sobre a sua gestão, as contradições existentes e a necessidade de uma visão holística fazem da cidade o centro das preocupações dos mais variados profissionais dentro da administração pública, quer como objeto de conhecimento, quer como meio de trabalho. Saber interpretar, cruzar, avaliar, analisar a correlação entre as diversas variáveis existentes em um determinado local é de extrema importância para o gerenciamento e avaliação do impacto das políticas públicas sobre a cidade (BORGES, 2000, p. 3).Santos (2003, p.1) acredita que um novo modo de desenvolvimento já vem sendo posto em prática, com pessoas optando por trabalhar próximas ao seu local de trabalho ou vice-versa e procurando uma melhor qualidade de vida, uma mesma busca "que movimenta esse modo novo e ao mesmo tempo gera também indícios de um movimento para a criação de um outro modo de desenvolvimento paralelo a este novo".Cabe à gestão urbana atender a demanda em serviços públicos em atividades inerentes a circulação e transportes, comunicações, abastecimento de água, luz/energia, coleta de esgoto e lixo, controle de vetores de doenças, controle do uso e ocupação do solo, saúde, cemitérios e funerais, educação, cultura, esportes, segurança e justiça, habitação, feiras e mercados. Para isso necessita estrutura administrativa, recursos humanos, espaços físicos, equipamentos e materiais, tarifação e custeio, legislação, adequados e suficientes dados e informações municipais através de características autônomas, além de parceria com o Estado e com a iniciativa privada (ORTH, 2006, p.5-6).A implantação de uma gestão urbana adequada não se dissocia do enfrentamento de dificuldades, incluindo aquelas que envolvem alterações de caráter cultural, consistindo em um processo lento, avaliado permanentemente e flexível a mudanças. "Por outro lado, o equilíbrio entre receita e despesa e a conseqüente otimização dos recursos disponíveis determinarão o sucesso de qualquer gestão" (ROSA, 2006, p. 5).Dentre essas dificuldades Rogério (2005, p. 2) lamenta que o Planejamento Urbano no Brasil pautado em instrumentos urbanísticos e representado pelos Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupação do Solo traduziu-se em opções perdidas na solução das mazelas sociais, mas, deteve-se na pretensão de guiar a orientação ao ambiente construído, esquecendo-se do enfrentamento das questões sociais.Uma situação que se apresenta diferentemente daquilo que o Ministério das Cidades (2004, p. 8) desejava em sua publicação:As cidades brasileiras esperam passar por mudanças profundas que lhes garantirão um futuro de desenvolvimento equilibrado e universalizarão o direito à moradia digna em um ambiente saudável para todos os brasileiros. Para tanto, as cidades têm de contar com fontes estáveis e seguras de financiamento para o desenvolvimento urbano, indispensáveis para que as cidades possam manter-se e expandir-se adequada e democraticamente.No entanto, no Tema 10, Plano Diretor e Estudo de Impacto de Vizinhança, a necessidade de avaliar impactos é exigência contemporânea, diante do escasseamento dos recursos naturais, esgotamento dos grandes conglomerados urbanos e a degradação das relações de vizinhança, na busca individual de padrões de qualidade de vida.Aliás, a Constituição Federal de 1988 estabelece em seu Art. 182. "A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes", em atendimento à obrigatoriedade do Plano Diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.Acerca do estabelecimento deste direito, Orth (2006, p. 31) assevera que "A gestão da cidade é uma atividade extremamente custosa e para viabilizá-la, a administração pública precisa de mecanismos de captação de recursos [...] para o financiamento das atividades urbanísticas". Para essa atividade são adotados modelos complexos e variados de gestão pública pelas organizações administrativas municipais.Especialmente no Brasil, Frey (2003, p.4) enfoca o debate em torno da reforma e modernização do Estado e da gestão pública determinado por duas principais vertentes de reflexão teórica e de experiências práticas em gestão urbana: em uma delas confirma a abordagem à social democracia de cunho neoliberal, já que voltada à necessidade da modernização e do enxugamento do Estado; em outra, evoca a abordagem democrático-participativa "que visa estimular a organização da sociedade civil e promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de um maior envolvimento da população". Objetiva maior eficiência e melhores resultados.Providencialmente, Fernandes e Bonfim (2005, p.14) se pronunciaram a este respeito, pressupondo que "a participação e o modo de relacionamento das administrações com a sociedade civil são tomados como indicadores das possibilidades de mudança social efetiva na sociedade brasileira contemporânea", retrato daquilo que se entende como democracia deliberativa, fundada na democracia associativa. Tal participação tem como fim repensar o paradigma de funcionamento do Estado moldado pelas diretivas constitucionais, elemento fundador na proposição de políticas públicas.MUDANÇAS NO ESPAÇO LOCAL Segundo Ferreira e Moreira (2000, p.4) desde antes de 1988 os governos locais trabalham pela descentralização do poder por meio de sucessivas emendas constitucionais demandando aumento dos recursos financeiros para os Estados e municípios e, uma maior participação popular. Nesta participação mais de cem (122) emendas populares foram encaminhadas ao Congresso Nacional desde a década de 1970. A descentralização brasileira conseguida na Constituição Federal de 1988, portanto, deveu-se, integramente, à ação dos estados e dos municípios.Concorda Borges (2000, p. 2), que a municipalização dos serviços públicos, transferiu a ação da descentralização para os governos municipais, responsabilidades e atribuições como os serviços públicos de saúde, saneamento básico, administração de transporte e trânsito, exigindo respostas rápidas de prefeituras despreparadas para atendê-las. Sob esse novo modelo, o autor pergunta: como fazer com que o gestor público possa contar com tecnologias para tratar, interpretar e utilizar as informações de modo a enxergar a cidade e suas relações com totalidade? São estas dificuldades plurais que evocam o a participação popular e do gestor urbano nas decisões administrativas municipais.O Ministério das Cidades (2004, p. 8) convoca todos os cidadãos para enfrentar um grande desafio de instituir formas de planejamento e controle do território municipal utilizando os potenciais, respeitando os limites do seu meio físico, e as potencialidades abertas pela existência de redes de transporte e logística em seus territórios de forma que "os impactos de seu crescimento e desenvolvimento não se traduzam em desequilíbrios e deseconomias". Foi a primeira etapa de um programa que previu o acesso a recursos financeiros, à capacitação e à assistência técnica."[...] experiências como dos mutirões mostraram a eficácia da parceria local para a reconstituição do tecido social dilacerado por anos de desigualdade social, graças à promoção de atividades comunitárias que incluíram até a auto-gestão dos recursos públicos". O orçamento participativo também conta como experiência bem fundada na gestão urbana sob a responsabilidade da sociedade civil (FERREIRA e MOREIRA, 2000, p. 7).A prática do orçamento participativo tem despertado a atenção do cidadão bem como "o espanto de sua própria descoberta, de que aquele dinheiro é seu, de que se trata de coisa pública, de que nem tudo é cinismo e trambique", lembrando também que a sociedade é um organismo interativo e não reconstruída aos pedaços (DOWBOR, 2002, p. 37).      Assim, ao observar o Estatuto das Cidades (2001), consoante ao disposto sobre a urbanidade e a participação democrática, tem-se que:Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social.Ferreira e Moreira (2000, p.1-3) já haviam denunciado que as grandes cidades estão crescendo nas periferias, reforçando a função estrutural da informalidade na composição do espaço urbano concomitante ao fato de que o Estado não se mostra senão alheio e ausente a qualquer obrigação de ordenação ou regulação da ocupação desse espaço urbano nas periferias. Na verdade, "a ação do Estado, na gestão da cidade não consegue responder às demandas por uma melhor qualidade do espaço urbano, e uma maior sustentabilidade das suas formas de produção".Deste modo, a gestão local é reflexo das transformações engendradas no seio das relações socioeconômicas, políticas e culturais, não mais exclusivamente organizada de maneira hierárquica pelos atores públicos federal, estadual e municipal, mas, em razão do papel do Estado, essa gestão é definida cada vez mais pelos atores locais públicos e privados, ou seja, provocando uma abertura para o ingresso do gestor urbano (FERREIRA e MOREIRA, 2000, p.5).PERSPECTIVASOs dados colhidos mostram que a descentralização das responsabilidades para os governos municipais sobre gestão urbana carece de programas que viabilizem os recursos e que a gestão e o planejamento sejam concebidos e implementados de modo integrado, viabilizando economicamente as estratégias formuladas e construindo cenários que favoreçam à visão a curto, médio e longo prazo.É neste espaço que o gestor urbano poderia ter seu desempenho reconhecido e participar das decisões administrativas municipais, guiando-se pela prospecção e planejamento, dissociado das questões políticas partidárias e dos interesses particulares de grupos econômicos em situações do município. Sob a perspectiva de participação nas decisões administrativas municipais, o gestor urbano poderá mostrar aos empresários e aos futuros investidores que a cidade pode crescer e desenvolver-se de forma diferente, observadas as determinações quanto ao seu desenvolvimento e a legislação.O Estado é pego desprevenido frente ao crescimento populacional e à efetiva destinação de recursos para bem administrar. Ainda que a Constituição Federal garanta os direitos, ao Estado e à sociedade cabem esforços para implementá-los.Compreende-se que a participação do gestor urbano nas decisões administrativas municipais permitirá a promoção de parcerias, idealização de negócios que beneficiem a população, implementação do fundo rotativo municipal, que incentivem novas culturas agrícolas e aumento da renda familiar.Baseado em uma visão ampla de administração pública sem ideologias políticas, caberá ao gestor urbano viabilizar a realização de debates participativos sobre a cidade com a população, com os empresários e a sociedade, realizar previsão acerca da evolução ou ascensão que o município poderá ter através da construção de cenários.Além disso, decorrem de sua atuação a busca e utilização de novas tecnologias, de equipamentos e materiais adequados em parceria com pessoas que possuam conhecimento geral e específico, objetivando uma gestão direcionada à promoção da qualidade de vida da população. CONCLUSÕES POSSÍVEISFoi possível constatar que a descentralização conferida pela Constituição Federal de 1988 trouxe para os municípios as responsabilidades e atribuições como os serviços públicos de saúde, saneamento básico, educação e habitação, entre outros, encontrando um governo despreparado para uma gestão eficiente dos recursos disponíveis e para a elaboração de planejamento a curto, médio e longo prazo.Verificou-se que a política urbana deve primar pela participação popular, formação de parcerias entre universidades, prefeitura e sociedade civil, analisar as perspectivas referenciais de inovações pré-definidas pelos governantes, disseminar as informações à população de forma clara, transparente e acessível.Neste complexo compreendeu-se que o gestor urbano pode desempenhar um papel muito importante como participante das decisões administrativas municipais, com um olhar diferenciado sobre questões com o meio ambiente, de planejamento e de gestão, pela observação de valores dinâmicos, realizando análise das idéias formuladas por outros grupos em outras cidades e que servem como diretriz para reformulações e inserção de pessoas e de técnicas dotadas de bom senso e experiência.Por fim, ressalta-se a importância em estudar o tema gestão urbana, pelo alcance social, econômico e de desenvolvimento que propicia à sociedade em geral.BIBLIOGRAFIAS A POPULAÇÃO E O ESPAÇO URBANO. 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Engenheiro Civil-UCPEL. Pós Gradução em Análise de Estruturas pela UNOESC/UFGRS. Mestre em Engenharia Civil pela UFSC. Professor Curso de Engenharia Civil-UTFPR, Campus Pato Branco PR.