ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PESQUISA  POR PAULO MACHADO E PROFESSOR RENTO THÉ
Autor: GESTAO FINANCEIRA FACULDADE PROCESSUS | Publicado: 2011-08-13T10:04:00-07:00

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PAULO MACHADO E PROFESSOR RENATO THE
prof.renatothe@yahoo.com.br


A aplicação de um regime jurídico único (RJU) a todos os servidores públicos 
Abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutários, gerando um problema ainda não solucionado para a gestão da previdência dos servidores públicos, pois assegurou aposentadorias com salário integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribuído para esse sistema.Além disso, o RJU institucionalizou vantagens e benefícios que permitiram um crescimento vegetativo e fora de controle das despesas com pessoal, criando sérios obstáculos ao equilíbrio das contas públicas e aos esforços de modernização administrativa em todos os níveis de governo. Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituição de 1988 não deixou de produzir avanços significativos, particularmente no que se refere à democratização da esfera pública. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um maior controle social da gestão estatal,incentivou-se a descentralização político-administrativa e resgatou-se a importância da função de planejamento.Embora tenha participado da administração do presidente Sarney, Bresser-Pereira (1998:274) faz uma crítica mais contundente às tentativas de reforma do governo da transição democrática e às mudanças introduzidas pela Constituição de 1988. Ele acredita que, no plano gerencial, houve uma volta aos ideais burocráticos dos anos 1930 e, no plano político, uma tentativa de retorno ao populismo dos anos 1950. Partindo de uma perspectiva de análise política, considera que os dois partidos que comandaram a transição eram,apesar de democráticos, visceralmente populistas, não tinham, como a sociedade brasileira também não tinha, noção da gravidade da crise que o país estava atravessando. Havia, ainda, uma espécie de euforia democrático-populista. Uma idéia de que seria possível voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 1950. O Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu a distinção entre administração direta (ou centralizada) e administração indireta (ou descentralizada), englobando na primeira apenas os ministérios e seus órgãos constitutivos, inclusive os relativamente autônomos e, na indireta, as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Relação de emprego regida pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que vale tanto para os empregados das empresas privadas quanto para os das estatais. Até 1988, esse regime também era utilizado na contratação de servidores de autarquias, fundações e mesmo de alguns órgãos da administração direta. Eram chamados de estatutários os funcionários regidos pelo antigo Estatuto dos Servidores Civis da União. Na prática, o RJU transformou todos os empregados públicos em funcionários estatutários.


A Reforma do governo Collor
Em 15 de março de 1990, tomou posse o primeiro governo civil eleito pelo voto direto, nos últimos 30 anos, de um século de vida republicana. Para cumprir seus propósitos reformadores criou uma nova moeda, congelou a poupança popular, taxou haveres financeiros e redesenhou a máquina de governo. Em menos de 24 horas, editou 23 medidas provisórias, sete decretos e 72 atos de nomeação, aos quais se seguiram inúmeras portarias ministeriais e instruções normativas autárquicas. Com o objetivo de reduzir a intervenção do Estado na vida social, criou uma série de restrições e regulamentos temporários para que, aos poucos, os cidadãos perdessem a memória inflacionária e pudessem usufruir mais os benefícios decorrentes do exercício das novas liberdades. Na perspectiva econômica, o Plano Collor fomentou debates, ensaios e livros. Sob as lentes do direito, as medidas legais dele decorrentes têm gerado pareceres, polêmicas e milhares de demandas judiciais. Esses dois pontos de vista monopolizaram o interesse e a atenção dos meios de comunicação e, em conseqüência, da sociedade como um todo. Hoje, são de conhecimento perfeitamente acessível o impacto do inciso de um artigo de uma lei de conversão, a alíquota de IOF que incide sobre cada ativo financeiro e as projeções sobre os estoques de base monetária e da moeda em circulação. É verdade que a extinção de alguns órgãos que cumpriam missões mais relevantes e as demissões em todas as áreas provocaram vivas discussões.Questionou-se, por exemplo, o propósito do desmantelamento do aparelho de promoção cultural e o fundamento ético das demissões em massa numa conjuntura econômica recessiva. Afora o questionamento sobre sua eficácia em termos de efetiva redução de custos, os argumentos que se alinhavam a favor e contra sua adoção fundamentam-se em paradigmas de rationale não semelhantes, a começar por duas ou três concepções de Estado que supõem diferentes níveis de aparelhamento e limites de intervenção. Perdeu-se, nessa perspectiva, até o que havia de consensual antes da posse do presidente Collor — a necessidade de redefinir o papel do Estado e redimensionar o tamanho do governo. É claro que não houve um balizamento conceitual, um conteúdo estratégico bem definido e um planejamento da implementação suficientemente estruturado mas, ainda assim, constituiu-se um amplo processo de reforma administrativa do Poder Executivo, embora com uma inversão de fatores, ou seja, existia uma função à procura de um enredo.Evidentemente, existem outros modelos de reforma ou modernizaçãoadministrativa cujo foco de intervenção pode ser orientado para diferentes dimensões do fenômeno macro-organizacional.10 Mas a redistribuição de autoridade e responsabilidade por diferentes áreas de especialização, organismos e níveis hierárquicos pode caracterizar, por si só, a mudança organizacional e constituir o conteúdo da reforma administrativa. A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administração pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico impressionantes. Aadministração pública sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governoCollor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e valorização social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha política altamente destrutiva e desagregadora. Sua reforma administrativa caminhou de forma errática e irresponsável no sentido da desestatização e da racionalização.11 As medidas de racionalização foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas das extinções tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por exemplo. Muitas das fusões, principalmente de ministérios, não eram convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministérios da Economia e da Infra-Estrutura) sujeitas a pressõesde interesses poderosos, e dificultavam a supervisão que intentavam favorecer. Os cortes de pessoal, desnecessários, se examinarmos a administração como um todo, não trouxeram expressiva redução de custos. A reforma administrativa desmantelou os aparelhos de promoção da cultura e contribuiu ou, pelo menos,serviu de pretexto para a paralisação de todos os programas sociais. Depois do início da crise de seu governo, Collor voltou ao velho sistema de concessões políticas para atrair apoios, desmembrando e criando ministérios. O governo Collor também prometeu uma reforma do Estado orientada numa outra direção. Se ela fosse sincera nos seus propósitos poderia, como já 10 Os principais modelos de análise e intervenção organizacional utilizados no processo de reforma administrativa e a proposta “de mudança ambiental planejada” são expostos em Motta,.11 Essas categorias foram desenvolvidas para melhor compreender a reforma administrativa do governo Collor. A desestatização parte da premissa que não cabe ao Estado realizar determinadas funções, e a racionalização se apóia no critério da eficiência e parte do pressuposto que, entre as funções indelegáveis, o Estado pode, com menos recursos, realizar o mesmo volume de atividades ou, em outros casos, com o mesmo volume de recursos, realizar um maior número de atividades(Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:82).vimos, contribuir para a consolidação e universalização do Estado mínimo, eassim assegurar o bem-estar dos cidadãos brasileiros. Na verdade, movida a oportunismo neoliberal e constituída como uma empresa de desmantelamento do setor público, ela produziu uma série de remanejamentos no plano daorganização administrativa, desarticulou as estruturas encarregadas de operar políticas compensatórias e em nada contribuiu para a garantia de direitos civis ou de direitos sociais básicos.12 O governo Itamar Franco, dado o seu caráter de excepcionalidade, adotou uma postura tímida e conservadora com relação à reforma do Estado e mesmo à reforma administrativa. Para conservar a ampla base de apoio que possibilitou a sua emergência, persistiu na estratégia de ressucitar ministériosextintos por Collor e restringiu-se a tocar, de forma hesitante, o programa de privatização. Esse relato inicial não contempla o período dos mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, que é objeto de análise detalhada mais à frente. 10. A reforma Bresser No Brasil dos anos 1990, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo professor Luis Carlos Bresser-Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de ministro. Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e propostas foram sempre basicamente os mesmos e estão resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado — Pdrae (1995). O documento está dividido em nove partes e apresenta, entre outros, os seguintes pontos: uma breve interpretação da crise do Estado; uma classificação evolutiva da administração pública; um histórico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos 1930; um diagnóstico da administração pública brasileira; um quadro referencial das formas de propriedade, setores do Estado e tipos de gestão; 12 Uma avaliação da concepção de Estado, das dimensões técnicas e do impacto inicial da reformaadministrativa empreendida no governo Collor está em Costa e Cavalcanti, 1991.uma estratégia de mudança;os principais projetos de reforma do chamado aparelho de Estado. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como proposta explícita inaugurar a chamada “administração gerencial”, o que parece designar,como veremos, o fim da história da administração pública, espécie de panacéia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrático. O Pdrae partia de uma premissa — a de que a crise latino-americana era uma crise do Estado. Com base nesse diagnóstico, o plano indicou como pilares do projeto de reforma do Estado: ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna ecriassem condições para o enfrentamento da competição internacional;a reforma da previdência social;a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. Segundo o Pdrae, o governo brasileiro, no âmbito dos três poderes, “não carecia de ‘governabilidade’, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as política públicas estava limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa”. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, para se tornar seu promotor e regulador. O Estado assume um papel menos executor ou prestador direto de serviços mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor destes. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das suas funções de regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança — a capacidade de governo do Estado — por meio da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania. Para isso, será necessária uma mudança em três planos: no plano institucional-legal, através da reforma da Constituição e das leis do país; no plano cultural, através da internacionalização de uma nova visão do que seja a administração pública; e no plano da gestão, onde afinal se concretiza a reforma &nbsp;Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessário: a redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão- cliente; o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e implementação e avaliação de política públicas; a flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos; o redesenho de estruturas mais descentralizadas;