Íntegra da Representação do Ministério Público de Contas
Autor: Romer Guex | Publicado: 2017-02-03T13:13:00-08:00

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REPRESENTAÇÃO
Nº 002/2017

Origem: &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; MINISTÉRIO
PÚBLICO DE CONTAS

Destinatário: &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; TRIBUNAL
DE CONTAS

Órgão:&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; EXECUTIVO MUNICIPAL DE VIAMÃO

Assunto:&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; RECOMPOSIÇÃO
DOS SUBSÍDIOS DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS




Excelentíssimo Senhor Conselheiro-Presidente do Tribunal de
Contas















MEDIDA
CAUTELAR











Período: exercício
de 2017







O Ministério Público de Contas, por seu
Agente firmatário, nos termos do disposto no artigo 37 do Regimento Interno,
respeitosamente se dirige a essa Douta Presidência para dizer e propor o que
segue.

I – DO PROJETO DE LEI Nº 145/2016

Este Parquet examinou e encaminha, anexa, documentação
dando conta de possíveis irregularidades constantes do Projeto de Lei nº 145/2016,
de 20 de dezembro de 2016, do Município de Viamão, que dispõe sobre a
recomposição dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Secretários
Municipais para a legislatura 2017-2020.

Conforme veiculado na imprensa local, o referido
projeto foi aprovado pelo Poder Legislativo de Viamão, em sessão realizada no
dia 27 de dezembro de 2016[1],
dispondo, em síntese:

“Art. 1º O Prefeito, o
vice-prefeito e os secretários municipais perceberão subsídios mensais, nos
termos desta lei, a partir de 1º de janeiro de 2017 até 31 de dezembro de 2020
nos termos do artigo 239 do regimento Interno, do artigo 30, parágrafo 2º da
Lei Orgânica do Município e em consonância com o disposto nos artigos 29,
inciso V, e 37, inciso XI, §4º da Constituição Federal.

Art. 2º O subsídio do
Prefeito é reajustado em 32,81% (tinta e dois virgula trinta e um por cento)
correspondente a inflação (INPC) do período de 01/01/2013 até 31/12/2016.

Art. 3º O subsídio do
Vice-prefeito é reajustado em 32,81% (tinta e dois virgula trinta e um por
cento) correspondente a inflação (INPC) do período de 01/01/2013 até
31/12/2016.

Art. 4º O subsídio dos
Secretários Municipais é reajustado em 32,81% (tinta e dois virgula trinta e um
por cento) correspondente a inflação (INPC) do período de 01/01/2013 até
31/12/2016”.

Por ser função
institucional do Ministério Público zelar pela proteção do patrimônio público e
social e da ordem jurídica, podendo expedir recomendações visando à defesa dos
bens que lhe cabe promover, este Órgão Ministerial instaurou o Expediente MPC
nº 2059/2016 e recomendou ao Chefe do Executivo Municipal de Viamão que
vetasse o Projeto de Lei nº 145/2016.

O então prefeito de Viamão, por sua vez, conforme noticiado em
30/12/2016[2],
aceitando a Recomendação Ministerial, anunciou o veto ao projeto de lei.

Todavia, ainda conforme divulgado na imprensa[3], a
Câmara de Vereadores de Viamão, na última quinta-feira, 26/01/2017, em sessão
extraordinária, teria derrubado o veto ao aumento salarial.

II – DA ANTERIORIDADE

A
Constituição Federal, no artigo 29, inciso V, dispõe que os subsídios do
Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais serão “fixados por lei de iniciativa da Câmara
Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153,
III, e 153, § 2º, I”. 

Com
relação aos subsídios dos vereadores, a Carta Maior exige sua fixação “em cada legislatura para a subsequente”
(art. 29, inciso VI)[4].

A Constituição Estadual do Rio Grande do Sul, em seu artigo 11[5],
dispõe que a remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será
fixada pela Câmara Municipal, em cada
legislatura para a subsequente, em
data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos,
observado o que dispõe a Constituição Federal.

Portanto, o princípio da anterioridade, que a Constituição
Federal exige apenas para a fixação dos subsídios dos Vereadores, foi estendido,
no Estado do Rio Grande do Sul, para a fixação dos subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito.

Também a Lei Orgânica do Município de Viamão dispõe ser de
competência exclusiva da Câmara de Vereadores “fixar a remuneração de seus membros, do Prefeito e do Vice-Prefeito,
em cada Legislatura para a subsequente, em data anterior à realização das
eleições para os respectivos cargos” (art. 30, inciso VI).

A necessária observância de tal exigência se destina a atender
também aos princípios da moralidade e da impessoalidade. A fixação em data
anterior à realização das eleições, na dicção da Constituição local, volta-se
exatamente a prevenir que os integrantes da legislatura em curso, se sabedores
da futura composição do Legislativo, sofram eventual influência e se guiem por
critério diverso do que deveria presidir sua decisão, em particular o da
independência e da imparcialidade. De outra parte, sob certo viés, constitui
também garantia aos eleitos, evitando sejam submetidos a questionamentos éticos
ante a perspectiva de ter que examinar a matéria e legislar em causa própria.

O Projeto de Lei nº 145 – apesar de ter sido inaugurado pelo
Legislativo de Viamão – foi proposto em 20/12/2016, posteriormente, pois, à
realização das eleições municipais.

Na Representação MPC nº 003/2011[6] –
diante de fatos de que o Legislativo Municipal de Porto Alegre teria reajustado
o subsídio de seus Vereadores nos mesmos índices adotados pelos Deputados
Estaduais – este Órgão Ministerial já alertava para a observância ao disposto
no artigo 11 da Constituição Gaúcha. O Tribunal Pleno, por unanimidade, naquela
oportunidade, decidiu referendar a Medida Cautelar no sentido de que o
Legislativo Municipal de Porto Alegre se abstivesse de efetuar qualquer
pagamento a título de subsídio aos seus vereadores com base no reajuste
concedido com a inobservância ao referido princípio.

Esta Corte, no Pedido de Orientação Técnica nº 8619-0200-11/9,
em 30/05/2012, fixou posicionamento de que o subsídio do Prefeito e do
Vice-Prefeito deve ser aprovado por lei em cada legislatura para a subsequente,
com observância ao princípio da anterioridade, fixado no artigo 11 da
Constituição do Estado.

Não há dúvidas, portanto, da inconstitucionalidade formal da
recomposição dos subsídios do prefeito e do vice-prefeito decorrente da
inobservância do prazo previsto na Carta Estadual e na Lei Orgânica do
Município de Viamão.

III – DA NATUREZA ESPECÍFICA DA REVISÃO DOS
SUBSÍDIOS

O art. 37, inciso X, da CF, discorre que a remuneração e os
subsídios dos agentes públicos “somente
poderão ser fixados por lei específica, observada a iniciativa privativa em
cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.

Sobre a diferença entre revisão geral – prevista na parte
final do inciso X do artigo 37 da Carta Maior – e a revisão específica, cumpre
citar o seguinte ensinamento doutrinário de José dos Santos Carvalho Filho:

“No que concerne ao realinhamento da remuneração dos
servidores, cumpre distinguir a revisão
geral da revisão específica.
Aquela retrata um reajustamento genérico, calcado fundamentalmente na perda de
poder aquisitivo do servidor em decorrência do processo inflacionário; essa
atinge apenas determinados cargos e carreiras, considerando-se a remuneração paga
às respectivas funções no mercado comum de trabalho, para o fim de ser evitada
defasagem mais profunda entre as remunerações do servidor público e do
empregado privado. São, portanto, formas diversas de revisão e apoiadas em
fundamentos diversos e inconfundíveis”[7] (grifos do
original).

Não há dúvidas de que o Projeto de Lei nº 145/2016 tratou-se
de revisão específica aos agentes
políticos do Poder Executivo Municipal, não se enquadrando, pois, na revisão
geral anual, ainda que mencione a aplicação de índice inflacionário como
critério de reajuste (INPC).

Essa diferenciação fica ainda mais clara na medida em que o
próprio projeto dispõe expressamente sobre a revisão geral anual no artigo 7º, verbis:

“Art. 7º No curso da legislatura indicada no art. 1º,
os subsídios de que trata o art. 2º, 3º, 4º e 5º desta lei poderão ser
reajustado de acordo com o art. 37, X, da Constituição Federal, a ser concedido
em Fevereiro de cada ano pelo índice de INPC”. 

Ainda sobre os dois institutos de reajustamento, continua o citado
doutrinador:

“A distinção entre revisão geral e revisão específica
tem relevância também no que diz respeito à iniciativa da lei que tiver tais objetivos. Tratando-se de revisão geral, a iniciativa da lei
compete ao Presidente da República e aos demais Chefes do Executivo, conforme
estabelecem os arts. 37, X, e 61, §1º, II, ‘a’, da CF. As revisões específicas, porém, dependem de lei cuja iniciativa
compete à autoridade dirigente em cada Poder, dispondo em tal sentido o mesmo
art. 37, X, da CF; (...)”[8] (grifos do
original).

Assim, a considerar o Projeto de Lei nº 145/2016 como revisão
geral – o que, repita-se, não se trata – estar-se-ia configurada a
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, porquanto inaugurada no
Poder Legislativo local.

IV – DA VIOLAÇÃO AO DEVIDO
PROCESSO LEGISLATIVO

Se não bastasse a inconstitucionalidade apontada
nesta Representação, mister ressaltar que o referido Projeto recebeu pareceres
contrários tanto da Procuradoria do Legislativo local, quanto da Comissão de
Constituição, Justiça e Redação.

Segundo o Parecer Jurídico nº 171/2016, o projeto
teria contrariado o disposto no art. 14, inciso I, alínea a, item 3 do Regimento Interno da Câmara[9] – que
atribui competência privativa da Mesa para propor projeto de lei para fixação
dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários –, uma vez que
foi inaugurado por decisão do então Presidente do Legislativo Municipal.

A Comissão de Constituição, Justiça e Redação, por
sua vez, deu parecer desfavorável ao Projeto em razão da violação ao disposto
no artigo 111 e seguintes do Regimento Interno[10],
porquanto não teria sido “incluído na
pauta de nenhuma das sessões que antecederam o encaminhamento a esta Comissão”.

Outrossim, em petição protocolada neste Parquet, o Partido Socialismo e
Liberdade – PSOL de Viamão, indica que teria havido outras falhas no
procedimento legislativo do Projeto de Lei nº 145/2016: 

a)
o autor do projeto não poderia presidir a sessão em que houve a sua votação
(art. 21[11]); 

b) o
parecer desfavorável da Comissão não teria sido contestado pelo autor do
projeto (art. 65[12]); 

c)
o projeto não teria tramitado pela Comissão de Orçamento, Tomada de Contas e
Finanças (art. 36, inciso I, alínea f e g[13]);


d)
o projeto não teria sido disponibilizado no endereço eletrônico da Câmara (art.
112[14]);


e) a
apreciação do veto não teria constado no pedido de convocação extraordinária (art.
13, §3º, da Lei Orgânica[15] e
art. 201 do Regimento Interno[16]);


f) a
apreciação do veto não teria obedecido aos procedimentos regimentais, tais como
parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação e inclusão na pauta 24
horas antes da sessão (artigos 114[17] e
128[18]);
e

g)
teria havido convocação de vereador suplente sem a observância das normas
regimentais (artigos 233, §1º[19]).&nbsp; 

V – DA POSSIBILIDADE DE
NEGATIVA DE APLICAÇÃO DA LEI INCONSTITUCIONAL PELO PREFEITO

Por último, em complemento, importante citar matéria
veiculada em 29 de setembro de 2016, sob o título “Por falta de recursos, Câmara de Viamão desiste de votar projeto de
reajuste a Vereadores”[20], no
qual restou consignado que o Poder Legislativo desistiu de votar o projeto que
previa reajuste salarial aos vereadores
para a próxima legislatura (2017-2020), haja vista que “a arrecadação caiu cerca de 15% nos últimos anos por conta da crise”.

É cediço que a discricionariedade do Administrador não é
absoluta, pois as políticas públicas estão submetidas ao controle de
constitucionalidade, eficiência e legalidade. E nos municípios com
dificuldades financeiras se impõe ao Gestor o dever de otimizar a alocação de
recursos públicos no atendimento às necessidades mais prementes, haja vista o
princípio da eficiência previsto no caput
do art. 37 da Constituição Federal.

Tratando-se de norma flagrantemente
inconstitucional, pode o Gestor público deixar de aplicá-la, consoante já
decidiu o Superior Tribunal de Justiça, in
verbis:

CONSTITUCIONAL
E ADMINISTRATIVO. CHEFE DE EXECUTIVO QUE SUSPENDE O CUMPRIMENTO DE CERTAS
NORMAS INTERNAS DE TCE POR CONSIDERÁ-LAS INCONSTITUCIONAIS. POSSIBILIDADE. VINCULAÇÃO
SUBSEQÜENTE DE TODA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ELE DIRIGIDA. CHEFE DA POLÍCIA
CIVIL QUE DEIXA DE CUMPRIR AS NORMAS DA CORTE DE CONTAS EM RAZÃO DA DECISÃO DO
GOVERNADOR DO ESTADO. CONDUTA ILEGAL NÃO-CONFIGURADA. 

1. Discute-se
nos autos a possibilidade e as consequências de descumprimento por Chefe da
Polícia Civil de normas internas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro - doravante apenas TCE - consideradas inconstitucionais pelo Governador
do Estado, com caráter vinculante para toda a Administração Pública estadual.
(...)

4. Os Chefes dos Poderes Executivos
federal, estaduais, distrital e municipais, por tomarem posse com o compromisso
de guardar especial observância à Constituição da República (arts. 78 da CR/88
e 139 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro), podem deixar de cumprir lei que entendam
por inconstitucional, ainda que sem manifestação do Judiciário a respeito,
decisão esta que vincula toda a Administração Pública a eles subordinada e que
importa na assunção dos riscos que decorrem de suas escolhas
político-jurídicas. Precedente do STF. (...) (RMS 24675/RJ, Relator Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 23/10/2009). (Grifou-se)

Também o Supremo Tribunal Federal,
no julgamento do RE 348468, já legitimou ato do Poder Executivo que deixou de
aplicar lei por considerá-la inconstitucional, mesmo antes da manifestação do
Poder Judiciário:

“A Turma
proveu recurso extraordinário interposto pelo Município de Cristais - MG contra
acórdão do tribunal de justiça estadual que deferira mandado de segurança para
reintegrar servidores daquele município, ainda em estágio probatório. Na
espécie, os recorridos foram exonerados
por ato do prefeito que, sob justificativa da inconstitucionalidade da
legislação municipal — que concedia, aos servidores públicos municipais,
pontuação extra em concursos —, anulara o certame. A discussão centrava-se no fato de o decreto exoneratório ter sido
anterior à decisão de mérito em ação direta de inconstitucionalidade estadual,
na qual declarada a inconstitucionalidade dessa legislação municipal.
Reputou-se que o ato do prefeito, após a instauração de regular procedimento
administrativo, estaria em consonância com o ordenamento constitucional
brasileiro, cuja tradição é o reconhecimento de efeitos ex tunc às decisões de
inconstitucionalidade. Ressaltou-se que tanto o poder do juiz de
negar aplicação à lei inconstitucional quanto a faculdade assegurada ao
indivíduo de negar observância à lei inconstitucional demonstrariam que o
constituinte pressupôs a nulidade da lei inconstitucional. Enfatizou-se
que, em certos casos, o efeito necessário e imediato da declaração de nulidade
de uma norma, na declaração de inconstitucionalidade pelo STF ou pelos
tribunais de justiça dos estados, há de ser a exclusão de toda ultra-atividade
da lei inconstitucional e que a eventual eliminação dos atos praticados com
fundamento na lei inconstitucional terá de ser considerada em face de todo o
sistema jurídico, especialmente das chamadas fórmulas de preclusão. RE 348468/MG,
rel. Min. Gilmar Mendes, 15.12.2009”[21] (Grifou-se).

Assim, diante do contexto
apresentado, seria exigível do Chefe do Poder Executivo de Viamão a inaplicação
da lei decorrente do Projeto nº 145/2016, ante sua flagrante
inconstitucionalidade.



VI – DO PEDIDO CAUTELAR

Assim sendo, diante das evidências, que se revelam capazes de
comprometer preceitos constitucionais, restando demonstrada a
inconstitucionalidade do Projeto de Lei
nº 145/2016, verifica-se presente o fumus boni juris. 

A potencial lesão ao Erário, decorrente da eficácia imediata
da lei após publicação – mesmo que legítima eventual recusa de sua aplicação pelo
atual Prefeito – constitui o periculum in mora, merecendo a pronta
atenção e intervenção desta Corte, recomendando-se ação para que a irregularidade
não seja concretizada.

VII – Isto posto, o
Ministério Público de Contas, considerando a gravidade e a relevância do
tema, e tendo em conta que a coibição e a censura dos atos potencialmente
lesivos aos ditames que regulam a atividade administrativa se encerram no
conjunto das competências desse Tribunal (art. 71 da CR), requer: 

1º) com fundamento no inciso XIII do artigo 12 do RITCE[22],
seja determinado, em sede de medida cautelar, que o Poder Executivo do Município
de Viamão abstenha-se de aplicar a lei decorrente do Projeto de Lei nº
145/2016, e, por consequência, de
efetuar pagamentos nela baseados, até que a Corte se pronuncie
definitivamente sobre a matéria.

2º) negativa de executoriedade
da Lei decorrente do Projeto de Lei nº 145/2016 do Município de Viamão, forte
na Súmula nº 347 do STF, com seus consectários.

3º) averiguação,
por meio de procedimento de fiscalização a ser encetado no âmbito do Legislativo Municipal de Viamão, da
regularidade do procedimento legislativo em questão.

4º) o recebimento e
processamento da presente, propugnando por seu acolhimento, bem como seja dada
ciência ao Parquet das providências implementadas pela Casa em relação à
matéria.

À sua elevada consideração.

MPC, em 03 de fevereiro de 2017.





GERALDO COSTA DA CAMINO,

Procurador-Geral.

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[1] Disponível
no endereço eletrônico do Correio do Povo:&nbsp;
http://www.correiodopovo.com.br/Noticias/Pol%C3%ADtica/2016/12/606460/Camara-de-Viamao-aprova-reajuste-de-32,81-a-prefeito,-vice-e-secretarios.





[2] Disponível
em Portal G1: http://g1.globo.com/rs/rio-grande-do-sul/noticia/2016/12/prefeito-de-viamao-veta-aumento-de-salarios-da-proxima-gestao.html.




[3] Disponível
em: http://diariodeviamao.com.br/noticias/politica/614_camara-derruba-veto-e-salario-do-prefeito,-vice-e-secretariado-aumenta-.





[4] Art. 29.
O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da
Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...) VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras
Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta
Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica
e os seguintes limites máximos.




[5] Art. 11.
A remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela
Câmara Municipal, em cada legislatura para a subseqüente, em data anterior à
realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a
Constituição Federal.




[6] Processo
nº 3031-0200/11-5.




[7] Manual
de Direito Administrativo, 21ª Edição. Editora Lumen Júris. Rio de Janeiro:
2009, p. 703.




[8] Manual
de Direito Administrativo, 21ª Edição. Editora Lumen Júris. Rio de Janeiro:
2009, p. 703.




[9] “Art. 14 – À Mesa compete, dentre outras
atribuições estabelecidas neste Regimento, a direção dos trabalhos legislativos
e dos serviços administrativos da Câmara, especialmente: I – quanto à área
legislativa: a) propor privativamente: (...) 3. projeto de lei para fixação dos
subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais; (...)”.





[10]
Referente ao Capítulo II – Da Tramitação.




[11] “Art. 21 Nenhum membro da Mesa ou Vereador
poderá presidir a sessão durante a discussão e votação de matéria de sua
autoria”.




[12] “Art. 65 – Quando o Parecer da Comissão de
Constituição, Redação e Justiça apontar existência de óbice de natureza
jurídica para a tramitação da matéria, o autor da proposição será cientificado
para, no prazo de 10 dias, apresentar contestação por escrito. (...)”




[13] “Art. 36 – Compete à Comissão de Orçamento,
Tomada de Contas e Finanças: I – examinar e emitir parecer sobre: (...) f)
projetos de lei ordinária ou complementar, inclusive suas emendas, que tratem
de matéria financeira; g) veto que envolva matéria financeira; (...)”




[14] “Art. 112 – Os projetos e os substitutivos
apregoados pela Mesa serão incluídos na Pauta após parecer prévio do
Departamento Jurídico, observando-se o prazo de 48 horas para distribuição dos
avulsos, e disponibilizados à população no ‘site’ da Câmara”. 




[15] “Art. 13 (...) §3º - Nas sessões
legislativas extraordinárias a Câmara somente poderá deliberar sobre a matéria
objeto da convocação”.




[16] “Art. 201. A sessão extraordinária será
convocada, de ofício, pelo Presidente ou a requerimento de Vereador, aprovada
pelo Plenário, e destina-se à apreciação de matéria relevante ou acumulada,
devidamente especificada no ato da convocação”.




[17] “Art. 114 – O Presidente, com antecedência
mínima de 24 horas, anunciará, por meio eletrônico ou em sessão, aos Vereadores
a matéria a ser incluída na ordem do dia”.




[18] “Art. 128 – Na apreciação do veto, será
observada a seguinte tramitação: (...) II – o projeto vetado, juntamente com as
razões do veto, será distribuído às Comissões afins com os fundamentos do veto
para receber parecer; (...)”&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 





[19] “Art. 233 – O suplente será convocado em
razão de licença, morte, renúncia, investidura em função pública do titular ou
por afastamento do Presidente para assumir o cargo de Prefeito”.&nbsp; 




[20] Disponível
no Portal da Rádio Guaíba: http://www.radioguaiba.com.br/noticia/por-falta-de-recursos-camara-de-viamao-desiste-de-votar-projeto-de-reajuste-a-vereadores/.




[21] Disponível
no Informativo STF nº 572. 




[22] Art.
12. Além das outras competências previstas neste Regimento e das que lhe vierem
a ser atribuídas por resolução, compete ao Relator (...) XIII – no prazo de 10 (dez) dias contados do recebimento do
processo: a) proferir decisões interlocutórias em pedido de medida
acautelatória e de antecipação dos efeitos da tutela recursal.