ORÇAMENTO PÚBLICO: UMA DEFINIÇÃO COMPLEXA
Autor: Sadraque Ferreira | Publicado: 2012-08-02T15:56:00-07:00



Orçamento público: uma definição complexa






Qualquer indivíduo, família, empresa ou instituição privadapode adotar o orçamento (a orçamentação ou as técnicas orçamentárias,em outras palavras) como forma de controle de suasfinanças, adquirindo, dessa maneira, melhores condições paraevitar desequilíbrios em suas contas e para maximizar o uso dosrecursos de que disponha. Assim procedendo estará lançandomão de uma prática muito antiga e eficiente para compatibilizarreceitas e despesas, no esforço para atingir objetivos previamenteestabelecidos, fazendo uso de recursos escassos. Estará manejandoum orçamento privado, já que a propriedade dos bens geridosserá pessoal, familiar ou empresarial, particular (em contraposiçãoa público), genericamente falando.Enquanto instrumento técnico de organização de receitas edespesas, o orçamento público em muito pouco se diferencia dequalquer orçamento privado. Mas enquanto um conjunto de decisões,a diferença é flagrante: a orçamentação privada (como apessoal, a familiar ou a empresarial, por exemplo) é facultativa,a governamental é compulsória. E a razão para isso é que sendopúblicos os recursos, seu destino e uso devem passar pelo crivo dadecisão coletiva, expressa pela lei. Em regimes democráticos, osgovernos (locais, regionais e nacionais) e todas as entidades e instituiçõesgovernamentais (autarquias, fundações etc.) geralmentesão obrigados a administrar suas receitas e despesas por meio deorçamentos. As decisões sobre essas receitas e despesas se tornamlei (a lei orçamentária). Assim, os governos não podem realizargastos que não estejam previstos em lei, que não constem do orçamento,&nbsp;

o que não ocorre com os indivíduos, famílias, empresas epessoas jurídicas de natureza privada.Em síntese, os motivos básicos para que assim seja são doisfatos correlatos: primeiro, como já mencionado, os recursos públicospertencem a uma coletividade (os contribuintes em geral);segundo, as decisões de como gastá-los é tomada por um conjuntode pessoas, em nome dessa coletividade (são decisões coletivas,que se expressam pela via legal).Por dois motivos, então, o orçamento governamental é público:porque seus recursos pertencem ao público (contribuintes emgeral) e devem destinar-se a objetivos que o beneficiem; e porquedeve ser objeto de publicidade, para se tornar conhecido de todosos interessados, para efeito de controle. Além disso, o adjetivopúblico relacionado ao orçamento do governo se refere ao fato deque dele deve ser dada ampla publicidade, em favor da transparênciados atos dos governantes relacionados ao uso do dinheiroe às consequências desse uso.Dessas considerações se origina uma primeira definição deorçamento público: é uma lei, que expressa as decisões que osrepresentantes dos contribuintes/eleitores (em regimes democráticos)tomam a respeito das receitas e despesas governamentais.Há nessa definição um ingrediente político que amplia a percepçãoda diferença entre orçamento público e orçamento privado. Oorçamento público condensa uma série de decisões coletivas, tomadascom base em mecanismos que tentam traduzir a vontadede numerosos indivíduos que financiam as despesas, delas esperandoelevação do seu nível de bem-estar. Esses mecanismosdecisórios são constituídos ao sabor de uma luta política travadapor partidos, lobbies, sindicatos, associações representativas e outras,além de indivíduos portadores dos mais diversos tipos deinteresse. Depois de constituídos, esses mecanismos decisóriossão utilizados para a continuidade dessa mesma luta.Compatibilizar distintos e muitas vezes contraditórios interessesno momento de decidir quanto e em que gastar é o principaldilema da destinação dos recursos públicos. E ele tem que serresolvido ao longo do processo orçamentário, sendo o resultadoconsagrado em lei. Assim, a compulsoriedade do orçamento públicoé uma exigência da democracia, pois a lei orçamentária éuma expressão do livre jogo democrático, enquanto que a técnicaorçamentária é um instrumento para facilitar esse jogo quando setrata de obtenção e destinação de recursos financeiros.Na medida em que deve ser organizado para se tornar umalei, o orçamento é claramente uma instituição política; enquantometodologia desenvolvida para administração de recursos financeirosde modo a atingir objetivos eficientemente, o mesmo orçamentoé, evidentemente, uma técnica, um método. Como ambas– política e técnica – são inseparáveis, no orçamento público,pode-se afirmar que ele é um instrumento tecnopolítico, exigindo,para sua correta definição e seu correto manejo, habilidadestanto técnicas quanto políticas. As primeiras, em geral dominadase oferecidas por um corpo especial de funcionários públicos,e as últimas, requisitos fundamentais dos homens públicos eleitos,juntamente com seus assessores de confiança. Assim, um dosmaiores desafios da orçamentação governamental consiste noajuste ente esses distintos tipos de habilidades, pertencentes a diferentesagentes que, por sua vez, não decidem (ou não deveriamdecidir) em seu próprio interesse, mas no interesse dos eleitores--contribuintes que escolhem uns (os governantes) e remuneramambos (governantes e funcionários públicos).



O ajuste necessário entre os que tomam as decisões políticas eos que dão suporte técnico para a elaboração e execução orçamentáriasnão requer que ambos os agentes sejam experts em políticae em técnica orçamentária. Da parte do agente político, basta ummínimo de noção sobre o que de fato é o orçamento enquantotécnica; e da parte do técnico, basta que haja a percepção de que apolítica consiste na arte do possível, dos acordos, das compo sições,do estabelecimento e aproveitamento de correlações de força. Oque o político precisa saber sobre orçamento para se comportarcorretamente diante de questões orçamentárias é muito parecidocom o que precisa conhecer de matemática alguém que utilize calculadora:o que quer dizer o número resultante de uma operação(2 + 3 = 5. Mas 2 x 3 = 6. Sem saber o que é somar e o que é multiplicar,impossível entender a diferença). Já, por seu turno, o técnicotem que saber de que maneira a calculadora opera e como deveser alimentada para oferecer aqueles resultados. Pode-se dizer queno mais das vezes o técnico deve elencar opções suficientementeorganizadas e claras para que o político faça escolhas. E isso valenão só para questões orçamentárias, diga-se de passagem.Avançando na definição de orçamento público, pode-se agoraafirmar que mais do que uma lei, o orçamento é uma lei muitoespecial, na medida em que sua feitura exige o domínio de técnicasde vários campos de conhecimento, que vão do político aofinanceiro, passando pelo jurídico, econômico, administrativo econtábil. A linguagem utilizada no orçamento é jurídica (artigos,parágrafos, incisos), bem como o procedimento para transformá-lo de projeto de lei em lei. Mas os anexos que fazem partedessa lei se expressam, em sua maioria, em linguagem contábil,elaborados que são com base na rigorosa sistemática da contabilidade.As despesas são divididas entre unidades administrativas,o que supõe uma estrutura de gestão prévia com divisão de tarefase, portanto, de meios econômico-financeiros para realizá-las.Toda a lógica do orçamento é econômico-financeira, portanto.Considerando-se que no orçamento se encontram os meiospara levar a cabo as políticas públicas, ele adquire também umcaráter social e, portanto, envolve também questões desse campode conhecimento político-administrativo. Como as políticas públicasalteram as relações sociais e econômicas (uma sociedadeem que saúde e educação sejam asseguradas por políticas públicasé muito diferente de outra em que esses serviços devam serbancados pelos interessados no mercado), conclui-se facilmenteque o orçamento é também uma das faces visíveis da intervençãodo governo na economia e na sociedade. Nesse caso, ele é umindicador seguro das opções ideológicas escolhidas, bem comodos limites e potencialidades de uma sociedade para fazer esse tipode escolha. É exatamente nesse âmbito de considerações que oorça mento público dá maior margem a controvérsias, pois ele seinsere num debate que está fora dele ou, de outro modo, eleé conta minado por uma discussão interminável no interior dasciên cias sociais, em que se polarizam os adeptos da maior e os defensoresda menor intervenção governamental. Uns defendem oorçamento equilibrado (despesas limitadas pelas receitas) paranão perturbar o nível de atividade econômica; e outros toleram,quando não reivindicam, em algumas situações, déficits orçamentárioscomo forma de evitar desemprego.Num nível menos complexo de discussão, está fora de dúvidaque o orçamento público se define como um instrumento de controledas despesas públicas, normalmente consistindo em fiscalizaçãoexercida pelo Poder Legislativo sobre o Poder Executivo:um autoriza as despesas, outro as realiza, sob acompanhamentodo primeiro. Situa-se nesse mesmo nível de baixa complexidade adefinição do orçamento como metodologia de planejamentofina nceiro de curto prazo (em geral um ano), visando estimarreceit as e fixar despesas de modo a ter os saldos sob controle evitarendividamento descontrolado.Não é desprovido de significado o fato de, na lei orçamentária,as receitas serem estimadas e as despesas fixadas. Sendo lei,o orçamento deve ser obedecido. Fixar despesas é possível, representando,minimamente, um compromisso de não gastar mais doque o estabelecido. Mas fixar receita seria o mesmo que assumirum compromisso de não cumprir a lei, posto que elas não podemser previstas com exatidão, mas somente estimadas.

ORÇAMENTO, LEI ORÇAMENTÁRIA E PEÇA ORÇAMENTÁRIA

Orçamento é um conceito amplo, que abarca a compreensão demais aspectos do que os envolvidos na lei orçamentária. Defini-losimplesmente como lei orçamentária seria amputar a possibilidadede compreendê-lo enquanto metodologia de planejamento e gestãotambém de recursos privados. O orçamento só é lei quandopúblico. Mas mesmo nesse caso, limitar a definição do conceito alei orçamentária é um procedimento restritivo incorreto, pois essadefinição não alcança a natureza econômico-financeira, administrativa,contábil do objeto em questão e se limita a considerá-locomo produto final, quando o orçamento é um processo que seretroalimenta a cada novo período fiscal, movendo-se em fases:elaboração, discussão/aprovação, execução, controle, avaliação.Por isso, uma coisa é o orçamento público, esse conceito amploe aberto a polêmicas, tanto quanto a intervenção estatal naeconomia e na sociedade. Outra é a lei orçamentária: um conjuntode decisões sobre receitas e despesas públicas, tomadas de acordocom os preceitos e através dos mecanismos da democracia.Outra, ainda, é a proposta orçamentária:1 aquilo que a lei orçamentáriaé, antes de ser aprovada. Essa distinção é muito importanteque postarei no&nbsp;

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