NOÇÕES SOBRE ASPECTOS JURÍDICOS DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL
Autor: Wilges Bruscato | Publicado: 2014-01-27T17:40:00-02:00





NOÇÕES SOBRE ASPECTOS JURÍDICOS DA
AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL


WILGES BRUSCATO[1]
&nbsp;




&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Para bem compreender a interferência
do direito no exercício de atividades ou em obras, no sentido de fazer
exigências sob o aspecto ambiental, será proveitoso, antes do mais, situar o
direito e contextualizar tais exigências.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O homem é um
ser gregário, ou seja, que vive em grupo. A existência humana se realiza na
convivência com outros de sua espécie. Todavia, tão óbvia quanto essa
afirmação, é o fato de que, embora precisemos uns dos outros para viver, onde
há gente, há conflito de interesses. Por isso, a humanidade criou e vem
aperfeiçoando ao longo do tempo, mecanismos para evitar e, quando isso não é
possível, solucionar os conflitos. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Desse modo, todo grupo humano, para
que a convivência seja viável e harmônica, tem regras que determinam, em alguma
medida, o comportamento das pessoas. Há regras que proíbem alguns
comportamentos e outras que determinam como proceder em casos de comportamentos
permitidos, impondo limites ao agir individual, a bem da coletividade.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O conjunto
de normas que rege uma sociedade e a forma de elaboração e aplicação dessas
normas, sempre com vistas a proporcionar harmonia social e o cumprimento de
valores importantes, forma o que chamamos de direito.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Fica
esclarecido, desde agora, então, que o direito não se resume a leis. Pensar o
direito como conjunto de leis é uma ideia incompleta. As leis integram o
direito, mas o direito não se resume a elas. Além das leis, o direito usa
princípios, usos e costumes, doutrina, jurisprudência e normas expedidas pelos
mais diversos entes estatais (decretos, instruções normativas, portarias,
normas regulamentadoras etc.).


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O direito é
uma construção milenar e universal. Todos os povos têm o seu direito. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O direito
existe para servir ao homem e à sociedade. Porém, algumas vezes, temos a
impressão de que há uma inversão nos termos dessa afirmativa. O direito
interfere tanto e de tantas maneiras na vida das pessoas, empresas e instituições nas sociedades contemporâneas, que a
sensação é a de que servirmos o direito.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Isso se dá,
em parte, porque a própria vida de hoje se tornou tão especializada e complexa,
que obriga o direito a se diversificar e estabelecer padrões de conduta em
todos os setores da vida, porque onde há gente, há conflito e é preciso
evitá-los ou solucioná-los. Mas, uma boa dose disso se deve à forma como
produzimos o direito em nosso país. Nossa produção legislativa é profusa e
confusa. Além disso, o nível educacional do nosso povo ainda exige que o Estado
discipline muitas coisas que as pessoas poderiam voluntariamente atender, por
questão de bom senso ou lógica. Como isso não acontece, o direito tem que
exercer uma função disciplinadora abrangente e detalhada, fazendo exigências,
proibindo determinadas condutas ou prevendo sanções, penas, castigos, para os que agirem de forma a
atingir a paz social de maneira mais grave.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Percebe-se, então, que é a sociedade
quem determina ao direito os assuntos dos quais deve se ocupar. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Toda
sociedade tem uma estrutura de organização social a cargo da qual ficam as
questões administrativas da vida em coletividade, de tal forma que os
indivíduos fiquem livres para se ocupar de seus interesses imediatos, delegando
a pessoas selecionadas as tarefas de conduzir os assuntos de interesse geral e
tomar as providências necessárias para que as sociedades funcionem. A isso denominamos governo.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Os países, na atualidade, se
organizam na forma de Estados: um povo fixado em um território determinado e reconhecido, com estrutura de poder organizando-o administrativamente.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; No Brasil,
esse poder estatal é dividido em três funções: a legislativa, a executiva e a
judiciária, todas representando os interesses do povo. Assim, cabe,
preponderantemente, ao poder legislativo
a função de identificar as situações que precisam de regras e elaborar as
respectivas leis, por um processo legislativo previamente determinado e
conhecido (estabelecido também através de lei...). Ao poder executivo, cabe a administração propriamente dita, ou seja, a
aplicação das leis aos próprios administradores (que ficam vinculados à lei) e
na imposição aos particulares. E, quando as coisas não funcionam do modo como a
sociedade estabeleceu nas leis (através do legislativo), existindo perturbações
da harmonia social (conflitos de interesses, entre particulares, entre órgãos
do Estado e particulares ou entre órgãos do Estado entre si), é o poder judiciário que tem a função de
conhecer o conflito e dizer quem está com a razão, segundo a lei (jurisdição, dizer o direito).


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Como o território brasileiro é muito
grande, ficaria inviável que as funções do Estado (legislativa, executiva e
judiciária) fossem centralizadas em uma única esfera de atuação, em nível
nacional. Por isso, elas são organizadas em três níveis: federal (todo o território
brasileiro; administração superior), estadual (divisão do território nacional
em porções menores; administração regional) e municipal (subdivisão do
território estadual em porções menores ainda; administração local).


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O poder
legislativo, então, funciona em três esferas:


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Federal
– Congresso Nacional (Senado e Câmara dos Deputados) – Brasília;

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Estadual
– Assembleias Legislativas – capital de cada estado;

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Municipal
– Câmara de Vereadores – em cada município brasileiro.


O poder executivo se organiza também
nas três esferas de governo:


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Federal
– Presidência da República

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Estadual
– Governos dos Estados

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Municipal
– Prefeituras


O poder judiciário, diferentemente,
se organiza em dois níveis


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Federal
– Justiça Federal (dividida em regiões, com atendimento nas principais cidades)
e Tribunais Superiores (Brasília)

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Estadual
– Tribunais de Justiça dos Estados (com atendimento em municípios-comarcas e
capitais dos estados)


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Nesse contexto, identificando a
sociedade que a degradação ambiental tornou-se um problema que ameaça, em médio
ou longo prazo, não só a paz social, mas põe em risco a própria existência
humana no planeta, foi necessário que o direito passasse a se ocupar da questão
ambiental, para procurar direcionar as ações humanas no sentido de não trazerem
prejuízo ambiental, que pode culminar com o extermínio da vida humana.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Assim, a
partir do século passado, pessoas passaram a se dedicar a construir um complexo
de normas com o objetivo de preservar o ambiente. A essa especialidade do
direito chamamos direito ambiental.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O direito
ambiental está longe de ser um campo pronto e concluído do direito (aliás, uma
das características do direito, em todos os seus ramos, é o dinamismo... não há
direito acabado): é uma área nova e em franca construção.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Discute-se, por exemplo, se o direito
ambiental deve ter orientação antropocêntrica,
biocêntrica ou ecocêntrica. Quanto a isso, embora o esforço no sentido de
valorizar a vida pela vida, em qualquer forma, a verdade é, que no presente
estágio da humanidade, toda proteção é pensada com o objetivo de preservar a
vida humana. Ou seja, as demais espécies de vida são vistas como o necessário
suporte á vida humana, numa visão antropocêntrica, tendo o homem como o centro
dessa proteção ou tutela. Considerando que o direito é criação humana, dirigida
a humanos, existe grande dificuldade de se sustentar a visão biocêntrica, que
põe a vida como centro de interesse, sem hierarquia entre espécies. O ideal é
que se caminhe, no futuro, para o ecocentrismo, ou seja, para que o homem se
veja, sinta e considere como parte integrante da natureza e a proteção se dê
como um todo. A enorme multiplicidade de artefatos e bens de vida criados pelo
homem ao longo do tempo e incorporado ao modus
vivendi humano acabou por nos distanciar da nossa própria natureza,
enquanto elemento natural que somos. Por isso temos a impressão que, nas
circunstâncias atuais, homens estão de um lado e natureza de outro... o que não
é real. De toda forma, ainda por muito tempo, teremos a proteção jurídica do
ambiente com base antropocentrista.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O direito
ambiental atua, em nosso país, por meio de leis (Constituição da República,
leis ordinárias, tratados internacionais ratificados, Constituições Estaduais,
leis estaduais, Leis Orgânicas dos municípios e leis municipais), de regras
expedidas pelo poder executivo nas três esferas, de princípios, da
jurisprudência (interpretação reiterada dos tribunais da aplicação da lei em
situações concretas) e da doutrina (ponderações feitas pelos especialistas).


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Como no caso
do direito ambiental, a nossa Constituição da República (lei hierarquicamente
superior a todas as demais) diz que as três esferas do legislativo podem
elaborar leis a respeito da proteção dos recursos ambientais (união, estados e
distrito federal em competência concorrente; municípios, quando caracteriza
como interesse local) e a administração e fiscalização dos assuntos ambientais
é repartida entre as três esferas do poder executivo, temos um enorme arsenal
de leis e regras ambientais em nosso país. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Isso obriga que os profissionais que
trabalhem em atividades que possam representar ameaça a saúde dos recursos
ambientais (naturais ou artificiais) conheçam as diversas normas aplicáveis,
para dar andamento à atividade ou obra dentro do que elas exigem, sob pena de
sofrerem penalidades, que podem ir, desde a advertência, até o cerceamento de
liberdades.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; No geral, as empresas, instituições ou órgãos do poder público possuem
assessoria jurídica especializada para essa finalidade de dar suporte aos
profissionais. No entanto, é extremamente recomendável que os profissionais que
não possuam formação jurídica tenham noções claras sobre o que seja e como atua
o direito ambiental, para poder, não só conduzir seus atos de maneira mais
apropriada, mas, também, dialogar com os profissionais da área jurídica.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Essa
capacidade é altamente valorizada no mercado de trabalho.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Falar em direito ambiental no Brasil,
obriga mencionar o artigo 225 da Constituição da República, único a tratar da
questão ambiental na magna carta.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Embora não seja possível esgotar o
levantamento de todas as normas ambientais vigentes no país (considerando as
três esferas e os três poderes), algumas leis se destacam e devem ser
reconhecidas pelos profissionais que se envolvam em questões ambientais.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; A primeira
delas é a lei nº 6.938/1981 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
cujo objetivo é “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade da vida humana.” É importante porque dela derivam os instrumentos de
controle, fiscalização e prevenção da política ambiental. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Nela é que
se prevê a avaliação de impactos (art. 9º, III) e o licenciamento ambiental (art. 9º, IV), mecanismos mais importantes
da política ambiental brasileira, na medida em que é a que está mais próxima do
cotidiano das pessoas.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Também na
lei nº 6.938/1981 é criado o SISNAMA: Sistema Nacional de Meio Ambiente, que
tem estreita ligação com o procedimento de licenciamento e análise dos estudos
de impacto. O SISNAMA é o conjunto de órgãos responsáveis pela proteção e
melhoria da qualidade ambiental no país. Sua organização envolve órgãos das
três esferas de governo: federal, estadual (e distrital) e municipal,
abrangendo órgãos da administração direta e indireta (poder executivo). 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O
SISNAMA está hierarquicamente organizado da seguinte maneira:


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de
assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas
diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; 


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio
ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência,
sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; 


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da
República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e
controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes
governamentais fixadas para o meio ambiente; 


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes
de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade
de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas
para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências; 


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais
responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e
fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; 


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais,
responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdições.





&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Os
órgãos hierarquicamente inferiores devem observar as normas superiores para
estabelecer suas próprias normas. Os órgãos federais estabelecem normas de
caráter geral; os estaduais, de caráter regional e os municipais, de interesse
local. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O
modelo federal é replicado nos estados e nos municípios: há sempre um órgão
ligado ao governo do estado (secretaria de meio ambiente) ou à prefeitura
(diretoria de meio ambiente), um conselho estadual ou municipal e um órgão executor
(geralmente em modelo de empresa pública ou autarquia; administração pública
indireta). Toda essa estrutura deve ser criada por lei estadual ou municipal,
conforme o caso. Nem todos os estados brasileiros estão aparelhados nesse
sentido e poucos são os municípios que já tem essa estrutura.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Os responsáveis por ações
potencialmente degradadoras (Resolução CONAMA nº 237/1997) devem providenciar a
autorização para acontecerem, sejam obras ou atividades. Registre-se: a
autorização (licenciamento) deve preceder
a ação. Iniciar atividade ou obra potencialmente degradadora sem o
licenciamento é crime previsto na lei nº 9.605/1998, artigo 60. Essa é a outra
lei importante na esfera ambiental: a dos Crimes Ambientais. Além disso, devem
também se cadastrar no IBAMA (IN IBAMA nº 31/2009).


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Como a
competência (atribuição legal para fazer ou exigir alguma coisa) material ou
administrativa é comum às três esferas de governo (CR, art. 23), foi preciso
repartir em lei a competência para o licenciamento e fiscalização ambiental.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Isso está
disciplinado na Lei Complementar nº 140/2011, que, praticamente, repetiu o que
vinha sendo praticado em razão da Resolução CONAMA nº 237/1997, já citada.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Então, o que
determina, via de regra se o ente licenciador é federal, estadual ou municipal
é a abrangência dos efeitos da ação potencialmente degradadora (poluidora ou
utilizadora de recursos naturais).


Assim, se os efeitos são apenas locais, a vocação natural
para licenciar seria do município; se abrange o território de dois ou mais
municípios no mesmo estado, a competência seria do órgão estadual (ver tabela
abaixo) e se os efeitos repercutirem no território de dois ou mais estados da
federação, a competência é do órgão federal (IBAMA/Instituto Chico Mendes).


Na sistemática atual, o órgão licenciador por excelência, é o
estadual.


As exceções ficam por conta de atribuição específica de
competência ao órgão federal (IBAMA Instituto Chico Mendes) ou da remissão dos
conselhos estaduais em favor dos órgãos municipais.


Vejamos:


São competência dos órgãos federais:


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Atividades/obras
em região de fronteira do país;

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Atividades/obras
cujos efeitos se estendam aos territórios de mais de um estado brasileiro;

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Atividades/obras
em mar territorial, plataforma continental ou zona econômica exclusiva; 

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Atividades/obras
em terras indígenas; 

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Atividades/obras
em unidades de conservação da União (exceto APAs);

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Atividades/obras de caráter militar; 

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;Atividades/obras que envolvam energia nuclear;


·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Tipologia
estabelecida por ato do Poder Executivo (CONAMA);

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;Quando
Estado não tiver estrutura administrativa para o licenciamento (secretaria/conselho/órgão
capacitado).


Em todos esses casos, então, por ressalva expressa de norma,
o órgão licenciador é o federal.


Ficará a cargo dos municípios o licenciamento das atividades
ou obras que a estrutura do governo do estado (conselho estadual) deliberar que
sejam competência dos municípios. 


A lógica é a seguinte: tudo aquilo que não for competência
expressa do órgão federal, será competência dos estados. Esses, por sua vez,
poderão repartir sua competência com os municípios, estabelecendo em resolução
dos conselhos estaduais o que vai ficar a cargo da estrutura municipal.


Na atualidade, nenhum conselho estadual disciplinou a
questão, em cumprimento à lei complementar 140/2011. 


Assim, há uma espécie de limbo
ou vácuo na repartição da competência
comum entre estados e municípios, em razão da inércia dos órgãos estaduais
responsáveis por disciplinar a questão. Isso faz com que ou o município não
tenha competência para licenciar nada na atualidade ou tenha competência para
licenciar tudo o que o estado pode licenciar. 


Na prática, a maioria dos municípios, como não tem estrutura
para o licencimento, descansa na competência genérica do estado. Alguns chegam
mesmo a fazer convênios com os órgãos licenciadores estaduais, para que estes
conduzam os procedimentos de responsabilidade dos municípios. 


Porém, numa situação determinada em que o município deseja
conduzir diretamente o procedimento de licenciamento de determinada atividade
ou obra porque a vê como matéria de interesse local, ante a ausência de
regulamentação por inércia do estado, poderá avocar essa competência para si.


A situação é alarmante, porque pode dar surgimento a
discussões judiciais entre os próprios entes licenciadores, bem como os
particulares envolvidos, e deve ser disciplinada com a máxima urgência.


De toda forma, quando fixada a competência, os entes de
esferas diversas da competente podem manifestar-se no procedimento, sem efeito
vinculativo, no entanto, restando recorrer ao judiciário em caso de irregularidade
ou inobservância de regras por parte do licenciador.


Essa repartição de competências entre os entes licenciadores
nas três esferas foi necessário em virtude de conter exigências de
licenciamento em duplicidade, o que causava ônus excessivo aos interessados.


Na competência para fiscalizar o cumprimento das normas
ambientais e a adequação da atividade/obra ao licenciamento, constatando eventuais
infrações e autuando administrativamente os responsáveis, a precedência é do
órgão licenciador. Assim, se a atividade/obra foi licenciada pelo IBAMA,
nos termos da lei complementar nº 140/2011, ele tem a prioridade na fiscalização e lavratura do auto de infração.


No entanto, como a competência para
fiscalizar também é comum entre União, Estados e Municípios, os outros entes
federativos podem fiscalizar e aplicar penalidades. Porém, se isso acontece, ou
seja, se uma infração é constatada por outro ente que não o ente que licenciou
o empreendimento, ao lavrar o auto de infração, ele deve comunicar a ocorrência
ao órgão licenciador. Esse, se entender necessário, poderá enviar seu próprio
fiscal, para verificar a infração e a autuação. Nessa situação, se o fiscal do
órgão licenciador também aplicar sanção, fica valendo esta e a do órgão
fiscalizador (mas não licenciador) ficará sem efeito, porque ninguém pode
sofrer dupla sanção de mesma natureza pelo mesmo ato (non bis in idem). Se, no entanto, o órgão licenciador entender que
a infração está bem caracterizada e a penalidade adequadamente aplicada, poderá
ficar inerte, situação em que a autuação do órgão fiscalizador (mas não
licenciador) cumpre todos os seus efeitos. Assim, se o empreendimento foi
licenciado pelo IBAMA, mas o agente fiscalizador que constatou a infração foi
um fiscal da prefeitura do município, o órgão municipal comunica o IBAMA, que
pode mandar seu próprio fiscal para verificar e aplicar autuação – nesse caso,
a autuação da prefeitura ficará sem valor - ou, se entender que está tudo
corretamente aplicado, não toma outras providências, o que faz com que a
autuação feita pela prefeitura continue válida. 
Portanto, se um empreendimento sofrer
dupla penalização, por entes federativos distintos, pelo mesmo ato, deverá
cumprir a aplicada pelo órgão licenciador.



Registre-se, finalmente, que tanto os
órgãos licenciadores em suas exigências, quando os órgãos fiscalizadores em
suas ações devem obedecer aos princípios
do direito administrativo (LIMPE), sem extrapolar suas atribuições e sem
desviar-se do regular poder de polícia.
Mas esse já é outro assunto...






ÓRGÃOS ESTADUAIS AMBIENTAIS


 

  
  
ESTADO

  
  
ÓRGÃO

 

  
  
Acre

  
  
Instituto de
  Meio Ambiente do Acre (Imac)

 

  
  
Alagoas

  
  
Instituto do
  Meio Ambiente (Ima)

 

  
  
Amapá

  
  
Secretaria de
  Estado do Meio Ambiente (Sema)

 

  
  
Amazonas

  
  
Instituto de
  Proteção Ambiental do Amazonas (Ipaam)

 

  
  
Bahia

  
  
Instituto do
  Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Inema)

 

  
  
Ceará

  
  
Superintendência
  Estadual do Meio Ambiente (Semace)

 

  
  
Distrito Federal

  
  
Instituto
  Brasília Ambiental (Ibram)

 

  
  
Espírito Santo

  
  
Secretaria de
  Estado de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos (Seama)
  Instituto Estadual de Meio Ambiente (Iema)

 

  
  
Goiás

  
  
Agência Goiana
  do Meio Ambiente (Agma)

 

  
  
Maranhão

  
  
Governo do
  Estado do Maranhão (SEMA)

 

  
  
Mato Grosso

  
  
Secretaria de
  Estado do Meio Ambiente (Sema)

 

  
  
Mato Grosso do Sul

  
  
Secretaria de
  Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Sema)

 

  
  
Minas Gerais

  
  
Fundação
  Estadual do Meio Ambiente (Feam) 

 

  
  
Pará

  
  
Secretaria
  Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente (Sectam)

 

  
  
Paraiba
  

  
  
Superintendência do Meio
  Ambiente (Sudema)

 

  
  
Paraná

  
  
Instituto
  Ambiental do Paraná (Iap)

 

  
  
Pernambuco

  
  
Agência Estadual
  de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (CPRH)

 

  
  
Piauí

  
  
Secretaria do
  Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Semar)

 

  
  
Rio de Janeiro

  
  
Instituto
  Estadual do Ambiente (Inea)

 

  
  
Rio Grande do Norte

  
  
Instituto de
  Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do RN (Idema) 

 

  
  
Rio Grande do Sul

  
  
Fundação
  Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luis Roessler (Fepam)

 

  
  
Rondônia

  
  
Secretaria de
  Estado do Desenvolvimento Ambiental (Sedam)

 

  
  
Roraima

  
  
Fundação
  Estadual de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia (Femact)

 

  
  
Santa Catarina

  
  
Fundação do Meio
  Ambiente (Fatma)

 

  
  
São Paulo

  
  
Secretaria de
  Estado de Meio Ambiente (Sema) Companhia de Tecnologia de Saneamento
  Ambiental (Cetesb) Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental (Daia)

 

  
  
Sergipe

  
  
Administração
  Estadual do Meio Ambiente (Adema)

 

  
  
Tocantins

  
  
Instituto
  Natureza do Estado do Tocantins (Naturatins)

 



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[1]
Doutora pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; Mestra pela
Universidade Metodista de Piracicaba; Especialista pela Pontifícia Universidade
Católica de Campinas. Professora Adjunta do Instituto de Ciência e Tecnologia
da Universidade Federal de Alfenas. Advogada.