O Convênio 169 da OIT e a conservação do patrimônio natural
Autor: AMAZÔNIA  INFORMA | Publicado: 2015-09-22T21:02:00-03:00


                    
                        
                            
                                
                             
                            
                            
                            
                            
                                Defender os direitos dos povos indígenas
 é uma obrigação moral, mas isso não pode ser feito às custas da redução
 das áreas de conservação
                            

                                
                                    
                                        
                                            
                                              MARC DOUROJEANNI*
                                            
                                        
                                        
                                            
                                        
                                    
                                





    
      
        
            

 Indígenas Mundukuru protestam contra proposta de criação de hidrelétrica no rio Tapajós (Foto: Mario Tama/Getty Images)
A priori parece não existir relação alguma entre uma organização 
estabelecida para defender os direitos dos trabalhadores e a conservação
 do patrimônio natural das nações. No entanto a Organização 
Internacional do Trabalho (OIT), que não pertence à ONU, penetrou em 
cheio no tema ambiental quando produziu o Convênio Nº 169 sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes
 que foi ratificado por 14 países da América Latina e do Caribe. 
Proteger os direitos de tais povos é indispensável, mas não parece 
sensato fazê-lo em detrimento da obrigação de conservar amostras viáveis
 do patrimônio natural das nações onde moram.


 
  Unidades de conservação na mira

São cada vez mais frequentes as reclamações contra as unidades de conservação,
 sob o pretexto de violação do Convênio 169 da OIT nos países da região 
onde foi ratificado.&nbsp; Os argumentos são variados, mas basicamente são de
 dois tipos. O mais comumente utilizado e abrangente é que essas áreas 
protegidas formam parte de territórios que pertencem aos povos incluídos
 na Convenção, inclusive no caso de que não sejam indígenas e também 
quando nem ocupavam o lugar quando a área foi reservada. O segundo 
argumento é que os tais povos não foram previamente, nem devidamente 
consultados. Casos recentes no Brasil incluem áreas protegidas do 
Pantanal e da costa do Estado de Paraná, mas muitos outros aconteceram 
neste país e em outros países da região. Ao longo dos anos essas mesmas 
considerações levaram à esdrúxula situação conhecida no Brasil como 
“dupla afetação” em que uma unidade de conservação é declarada 
simultaneamente terra indígena, onde pode-se explorar os recursos 
naturais.


 Em essência, o Convênio 169 veio se somar à bateria de argumentos que 
utiliza tanto o socioambientalismo mais radical como, curiosamente, 
também os empresários que querem explorar recursos naturais para 
demandar a eliminação, redução de tamanho ou mudança de categoria para 
as de menor proteção de unidades de conservação, em especial daquelas 
que são de preservação permanente. Ou seja, as que são a coluna 
vertebral da conservação da diversidade biológica e da provisão de 
serviços ambientais indispensáveis à sociedade.


 O Convênio 169 não foi feito com essa intenção. Na verdade, os que 
prepararam o tal convênio nem pensaram na temática ambiental. No 
entanto, pela abrangência das suas definições de povos tribais e 
indígenas e pelos consideráveis privilégios que outorga, em especial na 
forma de territórios que a eles pertenceriam e que poderiam explorar, o 
Convênio pode, com efeito, ser utilizado na forma descrita.


 
  O que é o Convênio OIT 169?

O Convênio é, em essência, o reconhecimento de direitos especiais sobre
 o território e os recursos naturais, assim como sobre a forma de se 
governar, para uma parte dos cidadãos dos países que o aplicam. São 
privilégios muito consideráveis e exclusivos que, se bem alguns países 
reconhecem pelas suas próprias constituições, estão consideravelmente 
amplificados na Convenção.


 A convenção se aplica: (i) aos povos tribais em países independentes, 
cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros 
setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou 
parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação 
especial e; (ii) aos povos em países independentes, considerados 
indígenas pelo fato de descenderem de populações que habitavam o país ou
 uma região geográfica pertencente ao país na época da conquista ou da 
colonização, ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que,
 seja qual for sua situação jurídica, conservam todas as suas próprias 
instituições sociais, econômicas, culturais e políticas, ou parte delas.
 E agrega que “A consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá
 ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos
 que se aplicam as disposições da presente Convenção”. Dito de outra 
forma, as pessoas interessadas podem decidir se querem ou não ser 
consideradas indígenas.


 Apesar de que definir “tribal” seja matéria discutível não há, em 
teoria, maior problema sobre a definição de povos tribais que, no caso 
da América do Sul são populações muito pequenas (menos de um milhão de 
pessoas no Brasil que conta com mais de 200 milhões de habitantes). Em 
câmbio, o problema é complexo com os descendentes de populações que 
habitavam o país ou uma região geográfica, na época da conquista ou da 
colonização ou do estabelecimento das atuais fronteiras. Em países 
andinos como a Bolívia e o Peru mais da metade da população é mestiça e 
poderia reclamar pertencer a essa categoria, levando-se em conta as 
vantagens excepcionais que a Convenção brinda. Mas esses mestiços, 
muitos dos quais falam idiomas originais como quéchua ou aimará e têm 
cultura própria, estão profundamente integrados à vida nacional e, os 
que moram em áreas rurais em geral têm suas propriedades reconhecidas 
desde a época colonial. Ademais, em princípio todos os descendentes dos 
Incas, que foram os últimos conquistadores antes dos espanhóis junto com
 os descendentes de europeus, declararam sua independência e aceitaram 
suas novas nacionalidades quase há dois séculos. Por isso, a definição 
da Convenção equivale a afirmar que a independência não foi para todos 
os cidadãos da época.


 Ou seja, é crucial definir quem é indígena ou não nos 
termos da Convenção. As vantagens que esse instrumento atribui a quem 
seja reconhecido como povo indígena são tão importantes que, para evitar
 injustiças, a tarefa requer informação cientificamente confirmável e de
 grande independência e ponderação. Não é esse o caso no Brasil, por 
exemplo, com a definição de “quilombola” muito influenciada por 
interesses locais e pelas tendências filosóficas ou políticas dos seus 
proponentes. O resultado das decisões tem sido frequentemente prejudicial para unidades de conservação
 ou para áreas naturais nas cercanias. E, para complicar ainda mais, no 
Brasil também existem antecedentes de assimilação do impreciso termo 
“população tradicional” ao conceito de povos indígenas, como no caso dos
 chamados “caiçaras” da costa dos estados de São Paulo e Paraná e de 
trabalhadores rurais sem terra no Pantanal mato-grossense e no Pará. 
Parte dos piores conflitos por terra nas unidades de conservação no 
Brasil não são com povos indígenas, mas sim com esses grupos 
“tradicionais”.


 
  A questão das terras

O grande problema com a Convenção Nº 169 é a sua parte referente às 
terras. Diz, abreviando, que “Dever-se-á reconhecer aos povos 
interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que 
tradicionalmente ocupam. Além disso, nos casos apropriados, deverão ser 
adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados de 
utilizar terras que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às
 quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades 
tradicionais e de subsistência. Nesse particular, deverá ser dada 
especial atenção à situação dos povos nômades e dos agricultores 
itinerantes”.


 Como é óbvio a primeira parte é sensata. É justo reconhecer propriedade
 sobre as terras que os povos tribais ocupam ou requerem para levar uma 
vida digna dentro dos seus usos e costumes tradicionais.&nbsp; Quase todas as
 constituições dos países da América Latina reconhecem esse direito de 
uma forma ou de outra. Porém, outra vez, a parte delicada na aplicação 
do Convênio é quem decide e como se decide quanta terra e qual corresponde a cada grupo.
 Ainda mais quando nele se esclarece que sua definição inclui terras que
 os indígenas ocuparam no passado e as que foram tradicionalmente 
aproveitadas por eles para subsistência, incluindo as que usavam os 
povos nômades e os agricultores itinerantes. Aplicando o critério, nem 
sequer um hectare restaria para uso dos demais cidadãos, já que se pode 
demonstrar que todo o território da América foi aproveitado de uma forma
 ou outra antes da chegada dos europeus.


 A questão do uso dos recursos naturais também é conflitiva, pois 
contrariamente ao que muitos acreditam os tais usos tradicionais nem 
sempre são sustentáveis. Aceitar que o uso pelos indígenas possa ser 
feito aplicando suas próprias regras e sem intervenção do Estado é um 
risco, tanto mais que eles estão submetidos a forte influência da 
sociedade circundante e facilmente, como já ocorre, fazem, permitem ou 
não conseguem evitar a realização de atividades não tão só 
ambientalmente perniciosas, mas também ilegais. Exploração de madeira, garimpos e cultivos ilícitos são já comuns
 em muitas comunidades indígenas da Amazônia. Ademais, muitos povos 
indígenas justamente reclamam poder desenvolver atividades econômicas 
modernas como agricultura intensiva (soja, por exemplo), manejo 
florestal ou mineração, que implicam alterações drásticas dos 
ecossistemas.


 Caminhão
 transportando madeira de origem ilegal quebra perto de área indígena no
 Maranhão. Foto de 2012 (Foto: Mario Tama/Getty Images)
Os povos indígenas, embora seu número seja muito pequeno, já são os 
maiores detentores de terra da América do Sul e, de acordo a legislação 
de cada país ainda lhes corresponde receber muito mais terra. Nada há 
contra isso. Pelo contrário, trata-se de uma política aplaudida também 
pelas suas repercussões positivas ao ambiente já que grande parte dessa 
terra ainda está recoberta de vegetação natural ou quase natural, 
aportando serviços ambientais de grande valor pelos que, sem dúvida, os 
indígenas deveriam receber uma compensação econômica justa. Já o 
problema de povos “tradicionais” é diferente e, em princípio, deveria 
ser resolvido mediante ações de reforma agrária. O que não dá para 
compreender é o porquê de usar esse Convênio para vilipendiar e reduzir as áreas protegidas, ao invés de somar- se a elas.


 
  Por que o assanhamento contra as áreas protegidas?

O socioambientalismo radical e outros defensores dos direitos humanos estão há muito tempo atacando as áreas protegidas,
 em especial as de uso indireto, chamadas no Brasil de preservação 
permanente e proteção integral.&nbsp; Vários argumentos são recorrentemente 
utilizados dos quais o principal é a ideia de que “não existe nada 
natural”. É o mesmo que dizer que a natureza tem sido modificada e 
melhorada pela humanidade por milênios e, portanto, deve-se deixar que a
 interação entre humanidade e natureza siga seu curso sem necessidade de
 reservar amostras da natureza. O outro argumento muito utilizado 
deriva-se do conceito de desenvolvimento sustentável, cunhado pela 
Comissão Brüntland, que faz acreditar que é possível explorar os 
recursos naturais cada vez com maior intensidade para suportar a 
crescente população humana, sem a destruir ou degradar. Se o 
desenvolvimento sustentável fosse uma realidade, seria desnecessário 
proteger amostras da natureza.&nbsp; A isso se soma o argumento de que os 
povos indígenas e tradicionais praticariam o tal de desenvolvimento 
sustentável.


 O problema é que ambas as premissas são meia verdades. É óbvio ululante
 que nem toda a natureza foi igualmente afetada pela humanidade. Em 
certos casos tem-se recuperado e ainda existe muito espaço selvagem na 
terra e nos mares onde se refugia a diversidade biológica. Assim mesmo 
há que se considerar que a intervenção humana para fazer agricultura foi
 ao longo da história o principal fator de destruição da natureza. 
Também se demonstra que as populações indígenas modernas e as 
tradicionais, embora mais lentamente e em menor escala, degradam o seu 
entorno natural e que devido ao crescimento populacional e a adopção do 
estilo de vida dominante o farão cada vez com maior intensidade. De 
outra parte, graças ao trabalho de economistas e de toda classe de 
cientistas e filósofos, se sabe hoje que o conceito de desenvolvimento sustentável não passa de uma linda utopia,
 que deve ser perseguida, mas que dificilmente será alcançada. Nesse 
contexto o estabelecimento de áreas protegidas contra a agressão humana é
 uma parte da solução que nem a própria Comissão Brüntland descartou e 
que, ao contrário, foi ratificada pela Convenção sobre Biodiversidade.


 Outro argumento contra as unidades de conservação de preservação 
permanente, que não admitem população residente nem uso de recursos, é 
que muitas delas foram estabelecidas em terras indígenas e que por isso 
os povos a que a Convenção 169 se refere sofrem penúrias. Trata-se de 
uma meia verdade. Na América do Sul se teve extremo cuidado em 
estabelecer essas áreas onde não havia populações. Não obstante é 
evidente que teve casos em que isso aconteceu, especialmente no 
referente às denominadas áreas de perambulação. Nesses casos cada país 
adotou soluções diferentes. Por exemplo, nos parques nacionais peruanos 
se permite seletivamente a residência de povos tribais ou tradicionais 
embora em geral, nesses casos se optou por estabelecer áreas protegidas 
de uso sustentável. Não existe nenhum evento imparcialmente demonstrado 
de uso de força bruta para expulsar residentes de áreas protegidas na 
região. Porém é verdade que devido à recente proliferação de invasões confirmadas,
 o uso legal da força pública seja, lamentavelmente, a única opção que 
resta às autoridades.&nbsp; As invasões, que são os conflitos mais 
frequentes, não podem nem devem ser assimiladas ao Convênio 169.


 Sem negar a existência de conflitos pela terra com povos indígenas, que
 também existem com os proprietários afetados, o que resulta evidente é 
que os ataques contra as unidades de conservação de preservação 
permanente são consequência da maior facilidade que representam para os 
que procuram terra. Na proximidade dessas unidades de conservação quase 
sempre há terra privada da qual os indígenas foram expulsos muitas vezes
 com grande e demonstrada violência. Mas, no lugar de reclamar essas 
terras ou de exigir um reassentamento em terras de boa qualidade, como 
excepcionalmente foi feito no Parque Nacional Grande Sertão Veredas,
 é mais fácil para os defensores dos povos tradicionais atacarem as 
unidades de conservação que por ser terra pública estão pobremente 
defendidas. Ou seja, resolvem um problema social criando um problema 
ambiental que redunda em dano para toda a sociedade.


 
  Outros aspetos do Convênio 169

O Convênio inclui ainda a obrigação da consulta prévia
 para qualquer decisão que possa afetar os povos por ela contemplados. 
Isso é, sem dúvida, necessário, em especial quando explorações mineiras 
ou petroleiras, ou obras de transporte ou energia, dentre outras, possam
 afetar terras e povos indígenas como as de qualquer outro cidadão. 
Alguns países já fizeram legislação especial para atender este direito. 
No passado essa consulta não era obrigatória e, certamente, existem 
unidades de conservação estabelecidas sem esse requisito. Mas, nenhuma 
lei pode ser retroativa. Tampouco o Convênio.


 O problema é que, se a consulta prévia não é feita com respeito à 
verdade, baseada em informação independente, esta pode se converter num 
obstáculo insolúvel para estabelecer áreas protegidas. No caso das 
unidades de conservação de uso indireto o problema é ainda maior já que,
 obviamente, o peso político para seu estabelecimento é muito menor do 
que existe para construir uma estrada ou uma hidroelétrica. Portanto 
seus detratores, atrás dos quais em geral existem poderosos interesses 
econômicos, estimulam a oposição da população local. Um exemplo desta 
situação acontece atualmente no Peru com o estabelecimento da parte 
peruana do Parque Nacional da Serra do Divisor, que conta com o apoio 
dos indígenas Matsés, mas que confronta a oposição da população 
“tradicional” que apoia a construção de uma estrada para poder explorar 
madeira e ouro aluvial ou plantar coca. Atrás dos reclamantes contra os 
parques costeiros brasileiros, que na aparência são pescadores 
tradicionais pobres, quase sempre estão os investidores imobiliários.


 De outra parte, a consulta prévia apresenta uma faceta delicada já que 
põe na balança o interesse de um grupo minoritário contra os da 
sociedade nacional como um todo, que não participa desses eventos. No 
Peru, por exemplo, a demagógica esquerda anarquista utiliza este 
instrumento para impossibilitar o funcionamento de empresas mineradoras 
sérias das que depende a economia nacional e favorece abertamente a 
mineração informal que está destruindo a Amazônia e os Andes e que gera 
os piores níveis de contaminação ambiental já registrados no país.


 O Convênio 169 não foi aprovado facilmente no Brasil. Seus opositores 
argumentaram que a Constituição de 1988 e a legislação nacional já 
preveem basicamente tudo o que o convênio propõe. E, em especial, 
mencionaram que em muitas formas ele implica cercear a soberania nacional,
 por exemplo, submetendo a legislação ao direito consuetudinário de 
grupos minoritários. Também foi muito discutido e não totalmente 
resolvido até que ponto os convênios internacionais têm preeminência 
sobre a Constituição e as leis federais.


 Isso, dentre outras das suas complexas implicâncias, pode explicar o 
porquê de o convênio ter tido tão baixa aceitação entre os países do 
mundo. Apesar de estar disponível para assinatura por mais de duas 
décadas apenas 22 países o ratificaram e, por curiosa coincidência, 
quase todos são da América Latina. Somente quatro países desenvolvidos 
(Dinamarca, Holanda, Noruega e Espanha) o assinaram. Também o assinaram 
dois países da África, um da Ásia e um da Oceania.


 De outra parte, o aproveitamento do Convênio Nº 169 para atacar as unidades de conservação contradiz
 frontalmente o que fomentam outros convênios internacionais como a 
Convenção para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas 
Naturais dos Países da América de 1940, assinada por todos os países da 
América e, mais ainda, a Convenção sobre Diversidade Biológica de 1992 
assinada por 168 países.&nbsp; Ambas convenções demandam de os Estados 
estabelecerem unidades de conservação.


 
  As unidades de conservação e as terras dos povos indígenas devem somar e não subtrair

O fato é que as terras dos povos indígenas e as unidades de conservação
 são complementares e que deveriam ser adicionais e nunca dever-se-ia 
resolver o problema de um destruindo o outro. Muitas nações de indígenas
 amazônicos estabeleceram extensas áreas vedadas ao seu uso por eles 
mesmos, para caça ou coleta, precisamente porque eles entendem tão bem 
como os cientistas a necessidade de preservar espaços para a natureza. 
Cabe lembrar que desde o histórico e já centenário pedido dos Maoris ao 
governo colonial britânico em Nova Zelândia para criar o Parque Nacional Tongariro,
 em muitos casos tem sido os próprios indígenas que recomendaram aos 
governos nacionais o seu estabelecimento. Um caso recente é o do Parque Nacional Ichigkat Muja, no Peru que contou com a colaboração ativa dos indígenas Shuar.


 Defender os direitos dos povos indígenas é uma obrigação moral
 e é uma necessidade. Exigir dos governos a titulação definitiva dos 
seus legítimos e necessários territórios é parte essencial disso. Mas, 
isso não pode ser feito às custas da eliminação, redução ou degradação 
de áreas naturais protegidas já estabelecidas, especialmente quando 
existem alternativas que não prejudicam a sociedade.


 *Marc J. Dourojeanni é professor emérito da 
Universidade Nacional Agraria La Molina, Peru. Foi Diretor Geral 
Florestal do Peru e primeiro Chefe da Divisão Ambiental do BID. É Autor 
de 17 livros sobre a Amazônia e áreas protegidas