A ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DOS PODERES
Autor: Cristiano Filgueiras - Mozão | Publicado: 2008-12-28T06:33:00-08:00

Para tratar da organização do Estado, não podemos deixar de falar de princípios que são essenciais a toda e qualquer sociedade política que vise alcançar uma finalidade comum. São eles:  - a racionalização do poder  - a legitimação da sociedade onde o poder atua  - a efetivação do regime democrático  - o reconhecimento do direito de representação política,                      através da legitimação e legalização dos partidos políticos  Inicialmente, temos que os Estados que se formaram a partir da era moderna (século XVI), passaram a adotar a forma unitária como meio de fortalecimento do próprio poder político e, sob esse aspecto, foi de fundamental importância o estabelecimento do princípio da soberania. Isso porque, com a desvinculação do poder temporal (Estado) do poder espiritual (Igreja), os Estados soberanos se tornaram responsáveis pela sua própria organização político-administrativa, não admitindo mais qualquer interferência interna ou externa em suas decisões.  Nesse momento, podemos identificar o Estado através de um conceito político, no qual todos os seus elementos passam a constituir sua base fundamental: povo homogêneo, território delimitado, governo independente e soberania.  Entretanto, nos dois séculos seguintes à formação e consolidação do Estado Moderno, a mobilização e a organização das classes sociais, entre elas a própria burguesia, transformou por completo não só a estrutura econômica dos Estados, mas, sobretudo, sua estrutura político-administrativa. A idéia central era a descentralização do poder e, consequentemente, maior participação da sociedade nas decisões políticas.  Com territórios definidos, o povo reunido e reconhecido pelo mesmo ordenamento jurídico e o poder soberano passando a residir nesse mesmo povo, vamos encontrar um Estado voltado para os princípios da legalidade e da legitimidade, no qual o reconhecimento dos direitos fundamentais e a participação popular no processo político passam a integrar o ordenamento jurídico maior: a Constituição.  As profundas transformações ocorridas a partir das Revoluções desencadeadas na segunda metade do século XVIII foram cruciais para que pudéssemos chegar às formas descentralizadas que conhecemos hoje. Aos poucos os Estados vão cedendo lugar, em certa medida, aos poderes locais, reconhecendo-lhes uma parcela de autonomia e permitindo-lhes tratar dos assuntos do seu interesse, sem a interferência do poder central.  É, pois, com o surgimento do federalismo norte-americano que vamos verificar, pela primeira vez, a amplitude dessa autonomia. Com base numa Constituição escrita, os treze Estados Confederados ingressam na Federação perdendo sua soberania, mas preservando uma autonomia política limitada. Portanto, ao contrário do Estado unitário, que é rigorosamente centralizado e identifica o mesmo poder para o mesmo povo, num mesmo território no qual existe apenas um centro emanador de decisões, o federalismo consagra a descentralização através de normas constitucionais que vigoram em torno da autonomia político-administrativa dos Estados-membros.  Adotado no Brasil a partir da Revolução Republicana, em 1891, o federalismo surge como ideário de Rui Barbosa e do pequeno grupo de republicanos que apoiava o fim da monarquia e a implantação de uma República Federativa, com base nos seguintes princípios:  - conciliação entre a unidade nacional e a diversidade                       regional;  - descentralização do poder;   - auto-organização, auto-governo e auto-administração;  - duplo ordenamento constitucional (Constituição Federal                      e as respectivas Constituições Estaduais);  - bicameralismo, com a participação dos Estados-membros                       no poder central através do Senado Federal;  - repartição de competências e de renda;  - indissolubilidade do vínculo federativo;  - rigidez constitucional.  Diferentemente do sistema norte-americano, o federalismo brasileiro adotou a forma tríplice, pois passou a reconhecer os Municípios como entes federativos. Mas a autonomia municipal só foi amplamente reconhecida e assegurada a partir da Constituição de 1988, que integrou os Municípios na organização político-administrativa do Estado e atribuiu-lhes a capacidade de auto-organização, auto-governo, auto-administração e normatização própria (Lei Orgânica dos Municípios).  Na compreensão de Paulo Bonavides, “... não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no país com a Carta de 1988”.REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS:  A autonomia das entidades federativas pressupõe a repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal. Assim sendo, competências são as diversas modalidades de poder das quais se servem os órgãos ou entidades estatais para desempenhar as funções que lhes são próprias, tendo por fundamento o “princípio da predominância do interesse”.  . Princípio da predominância do interesse: a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal se manifesta da seguinte forma:- Interesse geral = competência da UNIÃO- Interesse regional = competência dos ESTADOS-MEMBROS- Interesse local = competência dos MUNICÍPIOS- Interesse regional/local = competência do DISTRITO FEDERAL  . Reserva de campos específicos de competência administrativa e legislativa: somente aquele ente da federação que recebeu a competência pode dispor sobre determinada matéria, com exclusão de qualquer outro, sem que se possa estabelecer hierarquia entre eles (repartição horizontal). A competência dos Estados-membros corresponde àquelas não atribuídas à União nem aos Municípios. Quanto ao Distrito Federal, sua competência abrange tudo aquilo que não for atribuído à União, mas também o que foi conferido aos Municípios. São, portanto, competências exclusivas ou reservadas (poderes da União – artigos 21 e 22; poderes enumerados dos Municípios – artigo 30; poderes remanescentes dos Estados-membros – artigo 25, § 1°. ; poderes enumerados e remanescentes do Distrito Federal – artigo 32, § 1°. ).  Existe ainda a possibilidade de delegação contida no parágrafo único do artigo 22, bem como as áreas de atuação administrativa paralela (competência comum ou cumulativa) contidas no artigo 23.  No campo das competências concorrentes, cabe à União estabelecer as normas gerais e aos Estados-membros, Municípios e Distrito Federal complementar essas normas, adaptando-as às peculiaridades locais (repartição vertical). Se, no entanto, inexistirem as normas gerais editadas pela União, pode o Estado-membro, exercendo a chamada competência supletiva, estabelecer as próprias normas gerais até que a União regulamente a matéria. Isso ocorrendo, as normas estabelecidas pelos Estados-membros perderão sua eficácia diante da lei federal, desde que conflitantes ou contrárias ao que esta estabelecer (artigo 24, §§ 1°. ao 4°.).REPARTIÇÃO DE RENDA:  Nesse campo, a técnica corresponde à divisão horizontal de competências, isto é, consiste em reservar certa matéria tributável a um poder que dela aufere recursos exclusivos. Assim sendo, na sua matéria tributável, um poder não sofre ingerência de outro, beneficiando a autonomia estadual e municipal.  Outra forma de distribuição de renda nos Estados federativos é a previsão de que a divisão do produto dos tributos seja redistribuída a outro poder que não aquele que recebeu competência de dispor sobre a matéria tributável, como forma de atenuar as desigualdades entre os Estados-membros (Ex. Fundo de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios – artigo 159, I, a e b).  A desvantagem dessa prática é que frequentemente os demais entes da federação acabam sendo obrigados a se sujeitar aos condicionamentos ou pressões políticas por parte da União.REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA:   O sistema constitucional tributário é o conjunto de princípios constitucionais que informa o quadro orgânico de normas fundamentais e gerais do Direito Tributário vigentes em determinado Estado, devendo ser observados os seguintes princípios:  - capacidade contributiva  - espécies de tributos  - limitações ao poder de tributar  - distribuição de competências tributárias  - repartição das receitas tributárias  A imposição tributária representa a apropriação de bens do cidadão, devendo, portanto, sempre observar fielmente os princípios e preceitos constitucionais (artigos 145 a 149-A).  Vale lembrar que a Constituição não institui tributos, ou seja, não é ela que dá origem a carga tributária. Ela estabelece tão somente regras concernentes à repartição de competência entre os entes federativos, permitindo que os mesmos os instituam em estrita observância ao princípio da reserva legal.  A Constituição brasileira trouxe como regra geral para disciplinar a tributação a reserva à lei complementar federal de matéria referente aos seguintes assuntos:- conflitos de competência em matéria tributária entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios;- regulação das limitações constitucionais ao poder de tributar;- estabelecimento de normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: definição de tributos e de suas espécies, bem como em relação aos impostos discriminados na Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.  As competências tributárias deverão ser exercidas em fiel observância às normas constitucionais que prevêem, especificamente, limitações ao poder de tributar, com a consagração de princípios e imunidades e possuem as características da privacidade, indelegabilidade, incaducabilidade, inalterabilidade, irrenunciabilidade e facultatividade no exercício de tributar.  Quanto à distribuição das competências tributárias, a Constituição Federal estabelece em seu artigo 154, I, a divisão das espécies de tributos entre os entes federativos e, em seus artigos 157 a 162, a repartição das receitas tributárias pelos entes federativos. Mas, tanto a regra geral (artigo 153) quanto a excepcionalidade (artigo 154) ficam a cargo da União. Aos demais entes federativos, no que lhes couber, impõe-se a regra dos artigos 155 (Estados-membros e Distrito Federal) e 156 (Municípios).    2. O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES  Corolário do Estado de Direito, baseado numa Constituição escrita, no reconhecimento da ampla representação política e consagrado por Montesquieu na obra “O Espírito das Leis”, o princípio da separação de poderes tem por fundamento a distinção e a execução das funções estatais por três órgãos autônomos entre si, baseando-se na imposição de normas de lealdade constitucional e na deontologia política fundada no respeito das pessoas e das instituições democráticas, destacando-se aí um apurado senso de responsabilidade de Estado.  Desde os tempos do Império as Constituições brasileiras passaram a consagrar o princípio da separação dos poderes, tendo a Constituição de 1824 instituído, inclusive, o Poder Moderador (chamado de Quarto Poder), que era amplamente exercido, de fato e de direito, pelo Imperador Dom Pedro I.  Da mesma forma, as Constituições republicanas que se seguiram também passaram a privilegiar a separação de poderes, mas nem sempre a atuação precípua e imparcial dos mesmos foi respeitada pelos governantes, haja vista os períodos que corresponderam à era Vargas e à ditadura militar pós 64.  Restabelecida a ordem constitucional em 1988, o novo Texto revigorou o princípio da separação dos poderes, ampliando consideravelmente a esfera de atuação de cada um deles.PODER LEGISLATIVO:   No Brasil, o sistema bicameral, cujo poder legislativo é exercido por duas Câmaras, vigora desde os tempos do Império, mas é a partir da primeira República, com a implantação do Estado federativo, que o Poder Legislativo, formado pelo Congresso Nacional, consolida a representação dos Estados-membros através do Senado, ficando a cargo da Câmara Federal a defesa dos interesses do povo (artigos 44 a 47).  Compete ao Congresso Nacional legislar sobre os assuntos de interesse da União, ficando a cargo do Senado a competência de representar os interesses dos Estados-membros nas decisões federais, enquanto que à Câmara Federal compete representar, proporcionalmente em relação à população de cada Estado-membro, os interesses do povo.. Funções Típicas:- Legislar e Fiscalizar: elaborar as normas que irão compor o ordenamento jurídico do Estado e exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo (artigo 70).. Funções Atípicas:- Administrar e Julgar: dispor sobre sua organização e operacionalização interna, criação, extinção e provimento de cargos, promoções de servidores, instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) para apurar irregularidades funcionais e julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (artigo 52).. Estrutura Organizacional:   A estrutura interna do Congresso Nacional e de cada uma das suas Casas será feita através de regimento interno que disciplina sua organização, sem interferência de uma em outra ou de qualquer outro órgão governamental. As MESAS são os órgãos diretores das Casas do Congresso Nacional e compõem-se de membros pertencentes a seus quadros e eleitos pelos seus pares (artigos 57 e 58).  Compete às Mesas decidir sobre: convocação e comparecimento de Ministros de Estado para prestar informações, perda de mandato, propositura da ação direta de inconstitucionalidade.  As Comissões Parlamentares são constituídas em cada uma das Casas Legislativas e estão encarregadas de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar pareceres.  As Comissões podem ser temporárias ou permanentes e constituídas na forma e com as atribuições previstas pelo regimento interno ou no ato de que resultar sua criação, assegurada a representação proporcional dos partidos políticos que participam da respectiva Casa (artigo 58):- Comissões Permanentes: subsistem através das legislaturas e são organizadas em função da matéria da qual vão tratar.- Comissões Temporárias ou Especiais: são aquelas criadas para opinar sobre determinada matéria, podendo tanto terminar com a legislatura como também após atingir o fim a que se destinam.- Comissões Mistas: constituídas por membros do Senado e da Câmara, tendo por atribuição tratar de assuntos expressamente fixados e que devem ser decididos pelo Congresso Nacional.  - Comissões Parlamentares de Inquérito: destinadas a desempenhar as funções de fiscalização e controle da Administração Pública.- Comissões Representativas: tem por fim representar o Congresso Nacional durante o recesso parlamentar (artigos 58, § 4°. e 166).. Funcionamento:    As sessões ordinárias do Congresso Nacional correspondem ao período anual em que deve estar reunido para os trabalhos legislativos.  As sessões extraordinárias ocorrem em caráter de urgência ou de relevante interesse público. Nesses casos os trabalhos serão desenvolvidos pela Comissão Especial que somente poderá deliberar sobre a matéria para a qual foi convocada.. Atribuições do Congresso Nacional:- Atribuições legislativas: são aquelas que lhe cabem, com a sanção do Presidente da República, no sentido de elaborar as leis sobre as matérias de competência da União (artigos 48, 61 a 69).- Atribuições deliberativas: são as que envolvem a prática de atos de competência exclusiva do próprio Congresso Nacional (resoluções, autorizações, aprovações, sustação de atos, julgamento técnico), com base nas disposições contidas no regimento interno e sem a interferência do Presidente da República.- Atribuições de fiscalização e controle: pedidos de informação a membros subordinados à Presidência da República; comissão parlamentar de inquérito para apurar ilícitos administrativos; controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas; fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo; tomada de contas da Câmara quando as mesmas não forem apresentadas no prazo determinado.- Atribuições de julgamento de crimes de responsabilidade: julgar crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da República, pelo Vice-Presidente e pelos Ministros de Estado.- Atribuição constituinte: elaboração e promulgação de emendas à Constituição (artigo 60).. Tribunal de Contas:   Os Tribunais de Contas, tanto da União como dos Estados-membros, não integram o Poder Judiciário, sendo órgãos auxiliares e de orientação do Poder Legislativo, não lhe sendo subordinado.  Têm como função a prática de atos de natureza administrativa no que se refere à fiscalização das contas públicas. Portanto, a aprovação das contas do Poder Executivo cabe ao Poder Legislativo, através do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas, seu órgão consultivo (artigo 71 da Constituição Federal).PODER EXECUTIVO:  A Constituição Federal estabelece que o Poder Executivo será exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado, constituindo-se, portanto, como um poder monocrático, pois é exercido por um único indivíduo.  Isso caracteriza o Sistema Presidencialista, no qual o Presidente da República, como Chefe do Poder Executivo, exerce as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo, não dependendo assim da confiança do Congresso, como acontece no Sistema Parlamentarista, em que o Gabinete, formado pelo Primeiro Ministro e seus Ministros auxiliares, necessita da confiança do Parlamento para permanecer no Governo.  O Poder Executivo é, pois, o fiel executor da lei, estando nitidamente subordinado às orientações do Poder Legislativo, cabendo-lhe zelar para que as resoluções do legislador sejam acatadas e cumpridas, e, se preciso for, pela coação. Assim, incumbe-se ao Executivo uma dupla missão: a defesa externa e a manutenção da ordem interna.  Praticando atos de governo e administração, o Executivo é responsável pelas decisões fundamentais do Estado e pelo funcionamento dos órgãos da administração pública, agindo sempre dentro dos limites que lhes são atribuídos pela Constituição e pelas leis infraconstitucionais.  Por chefia de Governo, entende-se a liderança na política nacional, pela orientação das decisões gerais e pela direção da máquina administrativa. É o chefe do governo o guia da Nação em busca dos interesses da sociedade, sendo a mola mestra na condução da política nacional.   A Constituição de 1988, em seu artigo 84, estabelece as prerrogativas do Presidente da República como chefe de Estado e chefe de Governo. Na chefia do Estado, o Presidente é responsável por manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos, celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos à referendo do Congresso Nacional, bem como nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do Banco Central e ainda os magistrados, nos casos previstos pela Constituição, e o Advogado-Geral da União.  Na chefia do Governo, cabe ao Presidente nomear e exonerar Ministros de Estado, exercer a direção superior da administração federal, iniciar o processo legislativo nos casos previstos pela Constituição, sancionar, promulgar e publicar as leis e expedir decretos para sua fiel execução, vetar projetos de lei, decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal, remeter o plano de governo ao Congresso Nacional, exercer o comando supremo das Forças Armadas, declarar guerra nos casos de invasão estrangeira, prover e extinguir cargos públicos federais.. Funções Típicas:  Por constituir órgão constitucional de governo, tem por função precípua a prática dos atos de Chefia do Estado, do Governo e da Administração em âmbito federal.        . Funções Atípicas:  Exerce funções legislativas, conforme previsto pela Constituição, iniciando o processo legislativo, sendo responsável pela elaboração de leis delegadas, pela expedição de decretos e pela adoção de medidas provisórias. Exerce ainda funções judiciais, quando julga processos na esfera administrativa (contencioso administrativo).. Veto  (artigo 66, § 1°.) - O veto constitui faculdade constitucional atribuída ao Presidente da República, como Chefe do Executivo. Pode ser total ou parcial, devendo ser justificado. O veto pode ainda ser político (quando visa resguardar o interesse público) ou jurídico (quando o projeto de lei padece de vícios, incluído aí o controle preventivo de constitucionalidade).  O veto pode não ser acatado pelo Legislativo, que tem a faculdade de reafirmar sua decisão pela maioria absoluta dos seus membros.  O veto há de ser proferido no prazo estipulado, sob pena de a lei ser sancionada tacitamente.. Sanção  (artigo 66, § 3°.) - A sanção é o ato através do qual o chefe do Executivo confirma um projeto de lei votado pelo Legislativo, para levá-lo à promulgação e publicação. É, portanto, a aprovação do Executivo à nova lei.Sanção expressa:  é aquela gerada a partir da confirmação inserta no ato de promulgação, em virtude do que é a lei posta em execução, depois de ser autenticada e inclusa no corpo da legislação vigente.Sanção tácita: deriva da falta de promulgação ou de veto, no prazo regulamentar, caso em que, se o Executivo não a promulga e publica no prazo estipulado, se defere ao Presidente do Senado a faculdade de promulgá-la e publicar.