ATUALIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO CARTOGRÁFICA – NECESSIDADE NACIONAL
Autor: Ernane Melo | Publicado: 2010-11-30T16:31:00-08:00

ATUALIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO CARTOGRÁFICA – NECESSIDADE NACIONALRESUMOO Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE tem como missão retratar o Brasil, colocando à disposição da sociedade informações sistematizadas sobre nossa realidade, em suas dimensões territorial, demográfica, social, econômica e política. O mapeamento sistemático, fundamental para o conhecimento do país, constitui importante documentação de apoio à gestão territorial, social e economica, sendo uma atividade de desenvolvimento constante realizada pelo IBGE. Para que essa atividade seja executada, faz-se necessária a permanente adequação da legislação existente para compatibilizá-la às novas formas de produção com a realidade tecnológica existente, de organização do Estado e de relacionamento institucional .1 INTRODUÇÃOO Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE tem como missão retratar o Brasil, colocando à disposição da sociedade informações sistematizadas sobre nossa realidade, em suas dimensões territorial, demográfica, social, econômica e política. Estas informações possibilitam apresentar características relevantes do país a toda a sociedade, retratando com fidelidade a realidade brasileira.Acompanhar e adaptar-se às transformações da sociedade, tendo como objetivo atender, com qualidade e economicidade às suas demandas por informações, exige além da clareza quanto à sua missão institucional, o conhecimento dos fatores condicionantes básicos que estão e estarão acompanhando este instituto em suas atividades de levantamento, produção, análise e disseminação de informações.O IBGE, através de seu Departamento de Geodésia, é a agência governamental nacional responsável pelo conhecimento acerca da forma e extensão do território brasileiro, através do estabelecimento e manutenção do Sistema Geodésico Brasileiro – SGB. Por outro lado, omapeamento sistemático, fundamental para o conhecimento do país, constitui importante documentação de apoio à gestão territorial, sendo uma atividade de desenvolvimento constante e permanente realizada pelo IBGE, através de seu Departamento de Cartografia, e por outros órgãos integrantes do Sistema Cartográfico Nacional – SCN.A Cartografia desenvolve-se como instrumento de suporte essencial às áreas social (eleita prioritária pelo Governo Federal), agrícola, de segurança e energética. Dessa forma, a representação do espaço territorial brasileiro através das cartas e mapas, devido à escassez de recursos, exige uma ação seletiva, progressiva e coordenada para que se estabeleçam as prioridades conjunturais. Da mesma forma, padrões cartográficos devem ser estabelecidos dentro de critérios técnicos e legais constantemente atualizados, para serem aceitos e seguidos pela sociedade. Entretanto, para que esses objetivos sejam alcançados, faz-se necessária uma legislação compatível com a realidade tecnológica existente; pois o avanço ocorrido nas diferentes áreas do conhecimento humano nas últimas décadas aumentou a demanda por produtos cartográficos atualizados, em ambiente digital, e em escalas maiores, exigindo portanto, um mapeamento sistemático mais adequado. Porém em decorrência da falta de recursos financeiros que subsidiem uma política cartográfica nacional, e do cronograma de longo prazo necessário para mapear um país com a extensão territorial do Brasil, vive-se hoje uma “defasagem cartográfica” quanto à atualização e cobertura cartográfica do território, que também se reflete no aspecto legal, uma vez que a legislação cartográfica vigente data de 1967, não considerando portanto os avanços tecnológicos e sociais das últimas décadas.Devido a chamada “democratização da informação e do conhecimento” muito se tem dito sobre a necessidade de atualização da legislação cartográfica. O IBGE, como órgão gestor do SGB e componente do SCN, há algum tempo vem discutindo internamente a necessidade de uma revisão geral da legislação. Deve ser destacado que esta revisão da legislação é necessária em decorrência não apenas dos avanços tecnológicos, uma vez que as normas técnicas têm sofrido atualizações constantes, mas também devido aos novos procedimentos de delimitação (fronteiras / limites áreas do Estado e privadas) e tributação (impostos / taxas) definido em atos legais e documentos cartoriais. A revisão da legislação cartográfica deve ser vista também como uma necessidade sócio-econômica, uma vez que a política cartográfica nacional é orientada para a produção de documentos cartográficos considerando:− apoio ao desenvolvimento econômico, social e territorial do país abrangendo as peculiaridades dos diversos setores do Estado e sociedade brasileira ;− subsídio essencial da política de defesa e segurança do país, notadamente na identificação e demarcação de fronteira, pontos e áreas críticas, que necessitam de monitoramento permanente.Em 2000, durante o I Seminário sobre Referencial Geocêntrico no Brasil, o IBGE apresentou proposta de atualização do sistema de referência geodésico, através da criação do Projeto Mudança do Referencial Geodésico – PMRG. Nesse projeto foi incluído um grupo de trabalho (GT 6 – Normatização e Legislação) que tem como incumbência elaborar uma proposta para atualização da legislação cartográfica principalmente no que se refere as diretrizes e bases da Cartografia Brasileira.2 O MAPEAMENTO BRASILEIROAo longo da história a importância do mapeamento sempre se fez presente, pois foi desenvolvido pelo homem antes da escrita devido à necessidade de armazenar e documentar informações sobre rotas e destinos.Atualmente, verifica-se cada vez mais, a importância de uma cartografia atualizada e adequada às necessidades dos usuários, e que possa subsidiar os investimentos e o desenvolvimento do país; por este motivo, países como Estados Unidos, França e Alemanha, Austrália, Japão investem cada vez mais no mapeamento. O Brasil apesar de ser um país de grande extensão territorial e alta potencialidade, não tem investido de forma consistente e sistemática nesta área, observa-se grande deficiência de documentos cartográficos; o mapeamento é antigo, com falhas de cobertura, já que a cobertura do país não é completa para as escalas 1: 250.000 e 1 : 50.000, conforme pode ser verificado nos Gráficos 1 e 2.Gráfico 1 – Cobertura na escala de 1/ 250.000Gráfico 2 – Cobertura na escala de 1/ 50.000Em algumas regiões as escalas são inadequadas e muitos produtos não se adequam ao padrão de qualidade hoje estabelecido. A questão do sistema de referência também é um agravante do mapeamento brasileiro, pois diferentes sistemas forma utilizados ao longo dos anos, conforme exemplificado nos Gráficos 3 e 4.Gráfico 3 – Sistemas de referência na escala de 1/ 250.000Gráfico 4 – Sistemas de referência na escala de 1/ 50.000Cabe destacar que uma documentação cartográfica defasada, incompleta e inadequada às demandas tecnológicas atuais cria obstáculos ao desenvolvimento continuado e harmonioso, na medida em que impede o reconhecimento de desequilíbrios e oculta riquezas.2.1 O SISTEMA GEODÉSICO BRASILEIRO - SGBPor definição o Sistema Geodésico Brasileiro – SGB é composto pelo “conjunto de estações geodésicas implantadas na porção da superfície terrestre delimitada pelas fronteiras do país – estações estas que são determinadas por procedimentos operacionais e tem suas coordenadas calculadas, segundo modelos geodésicos de precisão compatível com as finalidades a que se destinam.” No Decreto-lei no 243, de 28 de fevereiro de 1967, encontram-se fixadas as "Diretrizes e Bases para a Cartografia Brasileira", que preceitua o estabelecimento de um Sistema Plano-Altimétrico Único de pontos geodésicos de controle, materializados no terreno, e que devem servir de base ao desenvolvimento de trabalhos de natureza cartográfica, constituindo-se no único referencial aceito para a determinação de coordenadas e altitudes em território brasileiro. O estabelecimento do Sistema Geodésico Brasileiro – SGB objetiva contribuir para a solução do problema geodésico, visa também aspectos práticos e aplicados às atividades de geofísica, geodinâmicas, de navegação dentre outras, sendo que o objetivo maior é fornecer as coordenadas de referência para a representação cartográfica do território, ou seja, proporcionar a referência para as atividades cartográficas. Os pontos geodésicos possibilitam que a comunidade técnica nacional tenha as informações necessárias à condução dos assuntos públicos, principalmente as que permitem apoiar as grandes obras de engenharia e a titulação de propriedades, dentre outras não menos importantes. Cabe precipuamente ao IBGE o estabelecimento da rede geodésica fundamental do sistema plani-altimétrico único brasileiro.2.2 O SISTEMA CARTOGRÁFICO NACIONAL - SCNAs atividades cartográficas no Brasil são desenvolvidas através de um sistema único, denominado Sistema Cartográfico Nacional – SCN, estando sujeito à disciplina de planos e instrumentos de caráter normativo constantes na legislação em vigor. O SCN é constituído pelas entidades nacionais públicas e privadas, que tenham por atribuição executar trabalhos cartográficos ou atividades correlatas. O Decreto Lei n° 243 estabelece que o espaço territorial é representado através de cartas e “outras formas de expressões afins”, tais como fotocartas e mosaicos.Cabe ao IBGE propor alterações nas Instruções Reguladoras das Normas Técnicas da Cartografia Terrestre Nacional, de maneira a assegurar a coordenação e uniformidade das normas técnicas para as cartas gerais empregadas pelo SCN.3 O PROJETO MUDANÇA DO REFERENCIAL GEODÉSICO E A LEGISLAÇÃOA necessidade da definição das diretrizes e bases para a cartografia brasileira não é recente, pois foi iniciada em 1873, com a criação da Comissão da Carta Geral do Império, tendo atingido sua plenitude em 1967, quando da entrada em vigor do Decreto Lei n° 243, de 28/02/67. Este documento ajudou a construir o que se tem hoje em termos de Política Cartográfica Nacional - PCN, independente da tecnologia.O IBGE quando do lançamento da proposta de atualização do sistema de referência, através do Projeto Mudança do Referencial Geodésico – PMRG, entendeu que este processo não seria puramente técnico, pois existem aspectos legais que devem ser observados para que os direito e deveres da sociedade sejam resguardados. Dentreos diferentes grupos de trabalho criados para o desenvolvimento do PMRG, um teve por incumbência se ocupar desta tarefa, foi o denominado GT6 – Normatização e Legislação; sendo composto por representantes do IBGE; universidades e iniciativa privada. Cabe ressaltar que a Diretoria do Serviço Geográfico (DSG), do Exército Brasileiro, embora convidada, se posicionou como não podendo participar efetivamente dos trabalhos que estão sendo desenvolvidos.Os trabalhos do GT6 tem por objetivo tornar a legislação e as normas cartográficas mais aplicáveis e compatíveis com os atuais avanços tecnológicos. Assim sendo, o GT6 definiu como tarefas iniciais:1. Efetuar o inventário da legislação, das normas e estudos existentes nos âmbitos Federal, Estadual (comissões estaduais sobre cartografia cadastral) e Municipal quanto às áreas de Cartografia e Geodésia;2. Desenvolver estudos de avaliação da legislação e das normas vigentes para a cartografia topográfica;3. Apresentar proposta para a revisão e atualização da legislação e das normas em vigor; emitindo recomendações legais e operacionais para o Processo de Transição.No âmbito federal verificou-se que, embora não disponha de recursos financeiros relevantes, a cartografia e a geodésia são reconhecidas como atividades de importância para o país, prova disso é que elas são citadas na Constituição Federal, através do seguinte texto:“ Art. 21. Compete à União:XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;....Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;...”Considerando a abrangência genérica desses artigos, compreende-se que toda atividade cartográfica exercida no país, está a eles agregados. As diretrizes e bases para a cartografia brasileira estão fixadas no Decreto Lei 243, de 28/02/1967, enquanto que suas instruções e normas estão fixadas através do Decreto Lei n° 89.817, denominado “Instruções Reguladoras das Normas Técnicas da Cartografia Nacional”, de 20 de junho de 1984, e que atende os termos da regulamentação estabelecida pelo Decreto Lei n° 243, Capítulo II, onde se encontra a definição do Sistema Cartográfico Nacional - SCN (COCAR, 1981).O Anexo ao Decreto n° 89.817, em seu Capítulo IV, define o referencial a ser empregado pelo Sistema Geodésico Brasileiro – SGB; enquanto que as “Especificações e Normas Gerais para Levantamentos Geodésicos” (IBGE, 1983) caracterizam detalhadamente o SGB.4 O DECRETO LEI 243 E O DECRETO 89.817Analisando o Decreto-lei n° 243, que determina as diretrizes e bases da cartografia nacional, constata-se que a coordenação do Sistema Cartográfico Nacional - SCN se faz no exercício do colegiado da Comissão Nacional de Cartografia – CONCAR, e que as necessidades da Cartografia e da Geodésia também estão ali definidas. Entretanto, passadas quase quatro décadas, e com as conseqüentes transformações sofridas pela sociedade brasileira no período, muitas das diretrizes hoje não podem ser mais aplicadas, pois tornaram-se inconsistentes ou não tem como serem atendidas, devido ao avanço tecnológico e a evolução da legislações setoriais. Assim sendo, é necessário atualizar a regulamentação das obrigações e responsabilidades do SCN, de forma a torná-lo racionalmente aplicável.Como sugestões para o Decreto-lei 243 destacam-se:Capítulo IV, art. 6, parágrafo. 1 – atualizar a definição de carta, considerando-se a cartografia digital. No parágrafo 2 incluir as imagens de satélites como formas de representação;Capítulo V, art. 7 e 8 – incluir a cartografia cadastral;Capítulo VI, art. 12, parágrafo 1 – o uso de sistemas locais, deve ser suprimido, pois com as novas técnicas de posicionamento não há como manter esta possibilidade;Capítulo VII, art. 14 – embora seja garantido pelo Decreto Lei n° 243 o livre acesso as áreas onde se encontram estações do SGB, sabe-se que tal não ocorre. Assim sendo, é necessário discriminar melhor os instrumentos legais que permitam o acesso aos marcos do IBGE e da DSG e que se encontram em instalações privadas, permitindo seu uso por toda a sociedade. Também devem ser previstos instrumentos que garantam o retorno das informações sobre as condições das estações do SGB à CONCAR e a outros órgãos oficiais de CartografiaCom desenvolvimento das atividades do grupo de trabalho GT6 constatou-se também a necessidade de abordar os seguintes temas:- propor mecanismos (jurídicos, legislativos e executivos) que garantam a dotação orçamentária objetivando a dinamização e atualização permanente da Cartografia Nacional, através da elaboração de um Plano Cartográfico Plurianual e de definição de Políticas de Cartografia com sua vinculação orçamentária definida,- Rever e adequar os textos dos decretos, considerando os condicionantes do Estado, da CONCAR e dos órgãos componentes do SCN para o cumprimento efetivo da legislação cartográfica,- Verificar a necessidade de inclusão de questões relativas ao mapeamento temático, tendo em vista às consultas feitas ao IBGE para atender mapeamentos especiais. Devendo ser analisado se é conveniente propor uma normatização mínima, com vistas principalmente a utilização desses produtos por toda a sociedade.- Cartografia Digital: devem ser criadas normas, especificações, e padrões de controle de qualidade. Também devem ser discutidas a fidedignidade, autoria e direito de propriedade;- Rever as normas técnicas sobre os novos sistemas de posicionamento: GPS, GLONASS;- Propor um conjunto de parâmetros, especificações e critérios a serem utilizados e satisfeitos pelas bases cartográficas, em ambiente digital, tendo assim condições de integrar um sistema de informação geográfica oficial e ser uma base cartográfica certificada e com garantia de qualidade.O decreto 89817/ 1984 que estabelece as Instruções Reguladoras das Normas Técnicas da Cartografia Nacional, define o sistema de referência a ser utilizado na Cartografia em seus artigos 21 e 22:“Art.21 Os referenciais planimétrico e altimétrico para a Cartografia Brasileira são aqueles que definem o Sistema Geodésico Brasileiro, conforme estabelecido nas "Especificações e Normas Gerais para Levantamentos GeodÉsicos - IBGE - 1983".§1º Segundo aquelas normas, o referencial planimétrico coincide com o Sistema Geodésico Sul-americano de 1969 (SAD-69).§2º O referencial altimétrico coincide com o nível médio do mar na baía de Imbituba, no litoral de Santa Catarina.”Já o sistema de referência empregado pela Geodésia é definido na Resolução IBGE PR nº 22, de 21/07/83, sub-item 2.1:“Caracterização do Sistema Geodésico BrasileiroPara o Sistema Geodésico Brasileiro, a imagem geométrica da Terra é definida pelo Elipsóide de Referência Internacional de 1967, aceito pela Assembléia Geral da Associação Geodésica Internacional que teve lugar em Lucerne, no ano de 1967. O referencial altimétrico coincide com a superfície equipotencial que contém o nível médio do mar, definido pelas observações maregráficas tomadas na baía de IMBITUBA, no litoral do Estado de Santa Catarina. “Na comparação entre as duas legislações conclui-se que a Geodésia e a Cartografia não utilizam necessariamente o mesmo referencial, pois a Cartografia pode empregar o SAD 69 e em caráter excepcional o Córrego Alegre. Enquanto que a Geodésia somente pode utilizar o SAD 69. Como o PMRG pretende-se que o sistema de referencia para a Geodéisa e a Cartografia seja unificado. De forma mais ampla, pretende-se promover a integração de todo o mapeamento nacional e ao mesmo tempo, permitir um melhor aproveitamento das tecnologias e recursos financeiros.5 CONCLUSÃOCom o desenvolvimento das atividades do GT6 e do PMRG espera-se que seja gerada uma legislação compatível com a nova realidade tecnológica, econômica e social vigente no país; permitindo assim sua aplicação efetiva. Junto com a esta legislação espera-se que sejam desenvolvidas metodologias para levantamentos geodésicos, topográficos e cartográficos visando as atividades de posicionamento/referenciamento e mapeamento do território nacional.6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS- COCAR. Cartografia e Aerolevantamento – Legislação. no 01. Brasília: IBGE. 1981. 136 p.- IBGE. Proposta Preliminar para a adoção de um Referencial Geocêntrico no Brasil, Rio de Janeiro. 2000a. 80 p.- IBGE. Resolução PR. n°22, de 21 de julho de1983. Dispõe sobre as Especificações e Normas para Levantamento Geodésicos em Território Brasileiro. Boletim de Serviço 1602 (Suplemento). Rio de Janeiro. 11 p. 1º agos. 1983.- IBGE. Especificações e Normas Gerais para Levantamentos Geodésicos – Coletânea de Normas Vigentes. Rio de Janeiro. 1998. 74 p.- PEREIRA, Kátia D.. Indicadores Técnicos para uso da RBMC no Mapeamento. 2001. 197p. Dissertação (Mestrado em Ciências) - Instituto Militar de Engenharia. 2001.7 AGRADECIMENTOSEstas reflexões efetivadas ao longo das reuniões e dos trabalhos do GT6 contaram com a colaboração dos demais componentes, aos quais agradecemos as contribuições:- Carla Vaitsman dos Santos (Universidade do Vale do Paraíba)- Carlito Vieira de Moraes (Universidade Federal de Santa Maria)- Eliane Alves da Silva (IBGE/CDDI)- Hostílio Maia de Paula Neto (Autonomo)- Isabel Fittipaldi (JFRJ)- Marcelo Nero (doutorando EPUSP/PTR)- Régis Fernandes Bueno (Associação Brasileira de Normas Técnicas)- Wolmar Gonçalves Magalhães (IBGE/DECAR)