11. Organismos Internacionais
Autor: Pedro Henrique Tetour de Almeida | Publicado: 2004-11-30T16:12:00-02:00

Curso de Introdução às Relações Internacionais - Blocos I e IIBloco I - Organizações IntergovernamentaisBloco II - Liga das NaçõesIntrodução  Dando continuação às diversas apresentações realizadas no semestre, baseadas no Curso de Introdução às Relações Internacionais, este trabalho estará abordando os Organismos Internacionais. Mais especificamente trataremos dos Organismos Intergovernamentais e a Liga das Nações.Em linhas gerais buscaremos identificar os arranjos técnicos que caracterizam as Organizações Intergovernamentais, as características específicas do fenômeno das Organizações Intergovernamentais , suas limitações e determinantes para seus objetivos e seu funcionamento, entendendo de forma mais clara sua influências sobre o meio internacional.Bloco IAs Organizações IntergovernamentaisAs Organizações Intergovernamentais são um fenômeno relativamente recente, visto que a primeira dentre elas – a Comissão Central Para Navegação no Reno – data de 1815, mas devido a sua multiplicação e vitalidade, tornaram-se um dos elementos mais característicos da sociedade internacional contemporânea.Tais organizações surgiram como um novo circuito de comunicação entre os Estados, estabelecendo um quadro permanente para o tratamento de seus problemas. Foi o sistema das conferências diplomáticas que gerou o método das instituições internacionais. “Arranjos técnicos” (periodicidade das conferências para o tratamento de certos problemas, instituição de um bureau ou secretariado para assumir a ligação entre os membros das conferências e a continuidade do trabalho durante os intervalos das sessões) tornaram-se progressivamente o sustentáculo da permanência que distingue as instituições internacionais das conferências diplomáticas. É importante ressaltar que este fenômeno não substitui a rede tradicional das relações diplomáticas, tanto assim que os estado participam de diversos sistemas de relações.As Organizações Internacionais em pauta apresentam um traço comum: são criadas e constituídas por estados e animadas por representantes dos governos qualificadas para agir em nome desses estados.As Organizações Intergovernamentais nada mais são do que a projeção do plano institucional, de uma forma de uma sociedade muito singular, constituída pela justaposição de estados teoricamente soberanos e iguais em direitos, mas, na realidade, com uma dimensão e um poder muito desiguais. Constitui, portanto um refúgio e uma proteção para os “pequenos”, que tiram muitas vezes sua legitimidade da participação nos Organizações Internacionais, e um handicap para as grandes potências que vêem sua liberdade de ação ameaçada pela aplicação crescente do princípio majoritário. Eis por que as grandes potências continuam muito ligadas no princípio do “veto” (conselho de segurança da ONU) ou da regra da unanimidade (Conselho dos Ministros do Mercado Comum).Em regra geral, os “Secretariados” não passam de peças administrativas encarregadas das tarefas de ligação e de execução, mas carentes de qualquer autoridade suscetível de se impor aos Estados-membros. Podem tão somente exercer uma autoridade moral, quando as circunstâncias favorecem essa atitude, quer dizer quando o equilíbrio das forças oferece um campo de influência a uma personalidade de primeiro plano. As Organizações Intergovernamentais são, portanto dominadas pelos estado que as fundaram e que são seus membros exclusivos.Tipologia            Podemos entender a tipologia das Organizações Intergovernamentais da seguinte forma:            1 – Segundo a extensão das funções que são destinadas a exercer. Algumas com função muito diversificada, como o caso da ONU, outras com competência limitada, como a UNESCO ou a OMS.            2 – Segundo a extensão do campo de ação oferecido, de caráter universal como a ONU e instituições especializadas que lhe são ligadas (FMI, OIT, BIRD, etc.). Outras de caráter regional, como a OEA, OPEP, OTAN e etc.            3 – Quanto aos mecanismos de ligação e de hierarquização.As Organizações Intergovernamentais como atoresOs melhores especialistas divergem sobre o papel da Organização mundial, já que uns (como Michael Virally) a entendem como um ator “autônomo”, enquanto outros (como Cox e Jacobson) consideram-nas “como sistemas que não são autônomos, mas antes submetidos a forças do ambiente que se tornam coerções maiores e fatores determinantes de sua decisão”.A existência de meios de ação não basta para garantir a realidade da influência, se considerarmos esta como a capacidade das organizações internacionais de modificar o ambiente que as envolvem. Aqui não são mais os mecanismos decisórios ou paradecisórios que importam e sim o jogo das relações de força, nas quais as Organizações Intergovernamentais ficam implicadas. Cada organização encontra-se, realmente, colocada num contexto que comporta o conjunto dos atores (Estados + Organizações Intergovernamentais + ONG), que agem em função do conjunto dos dados (demográficos, econômicos, ideológicos, etc.), que constituem o meio internacional. Mas cada organização também comporta “um ambiente interno”, constituído em sua parte essencial pelos representantes dos Estados que a compõem. O que impressiona é exatamente esse contraste entre estes dois ambientes ou contexto: no contexto externo as relações entre as unidades do sistema diplomático-militar são determinadas por situações de força geradoras de desigualdades e de domínio; ao passo que no contexto interno, as relações entre as mesmas unidades fundamentam-se, na imensa maioria dos casos, sobre regras de direito, que valorizam o princípio da igualdade soberana entre todos os Estados-membros.Influência do contexto sobre as Organizações Intergovernamentais  Toda mudança no equilíbrio das forças, no interior ou no exterior do sistema, vai repercutir sobre o funcionamento da organização. O mesmo acontece com variações que se produzem nas relações entre o ambiente interno e o ambiente externo. A história das Nações Unidas facilmente pode ilustrar essa afirmação.Portanto, a posição dos atores variou muito desde 1945; mas a estratégia continua fundada, ora na captação, ora na neutralização da instituição e confirma a situação de dependência da organização em relação ao jogo das forças que a cercam ou a penetram. Essa dependência também se manifesta no que se refere à determinação dos objetivos para as Organizações Intergovernamentais. Mas a mudança das coerções exteriores também pode levar a modificar os objetivos de uma instituição.A “plasticidade” das Organizações Intergovernamentais contrasta com a rigidez dos textos que as regem. Mas esta notável faculdade de adaptação só confirma a submissão das instituições internacionais à dupla pressão dos ambientes interno e externo.Influência das Organizações Intergovernamentais sobre o seu meioQuem fala em influência quase sempre subentende uma ação em prol da mudança. Esta não fica excluída, mas o primeiro reparo que se impõe é que as Organizações Intergovernamentais contribuíram poderosamente para consolidação dos alicerces da ordem política internacional. Contudo as Organizações Intergovernamentais também introduziram mudanças substanciais em seu meio. Apesar de inúmeras deficiências as Organizações Intergovernamentais cumprem uma função preciosa e insubstituível: oferecem às partes em litígio um foro permanente onde todos os problemas podem ser evocados e debatidos e suas soluções elaboradas ou validadas. Seria um erro subestimar as virtudes da “diplomacia parlamentar”, que obriga os estados a explicar publicamente sua posição, sob o controle dos representantes da comunidade internacional; mas também temos de levar em conta os recursos oferecidos pelas “negociações de corredor” como também pela discreta mediação de terceiras potências ou do Secretário Geral da Organização. Finalmente, a possibilidade de recorrer, em caso de necessidade, a forças de polícia controladas pelas Nações Unidas e encarregadas de separar os adversários num terreno contestado, permitiria evitar a intervenção direta das grande potências e localizar os conflitos.    A ação das Organizações Intergovernamentais nem sempre foi benéfica: a fragmentação do mundo em unidades de tamanho e de peso muito desiguais, combinada com a pretensão universal à igualdade soberana, é algo que mais parece complicar de que solucionar os problemas que têm por missão resolver.   Por outro lado também exerceram uma ação benéfica no terreno da cooperação e do desenvolvimento. Permitiram atenuar os rigores da competição desenfreada para o controle dos instrumentos do poder econômico, técnico ou cultural e, principalmente, serviram de palco a um debate fundamental sobre a necessidade de redistribuir as fontes de riqueza entre os diferentes países do mundo e estabeleceram as regras e os mecanismos capazes de reduzir as desigualdades mais gritantes.     Em linhas gerais, uns consideram que as Organizações Intergovernamentais são principalmente um fator de integração, um elemento de fusão entre os estados que as compõem.Para outros autores, assumem, mais modestamente, uma função de legitimização. Sem terem de recorrer às injunções, intervêm, ao acaso das circunstâncias, para validar situações de fato e conferir-lhes, se não uma legalidade, pelo menos uma legitimidade que as torna inatacáveis ou dificilmente atacáveis pelos membros da comunidade internacional.Admite-se assim que as Organizações Intergovernamentais são, em seu respectivo setor, os agentes da Comunidade Internacional e que, a esse título, são autorizadas a determinar o que é ou não é compatível com as normas da consciência universal, num sentido de regulagem.Bloco IIAs Organizações Políticas Internacionais I: A Liga das NaçõesO período de funcionamento da Liga das Nações corresponde aos 20 anos que decorrem entre o término da I Guerra Mundial e o início da Segunda. Frise-se o funcionamento, e não existência, pois que formalmente só foi extinta em 1946, quando o tratado que a instituiu perdeu vigência.A Liga das Nações foi a primeira organização intergovernamental de escopo político geral, incumbida da gerência da paz. Constituiu a primeira tentativa de manter a paz fora do âmbito das concepções do equilíbrio do poder, das alianças e contra-alianças, que caracterizaram o cenário europeu no século passado e no início deste. Nesse sentido, e no da expansão do panorama político internacional para além das fronteiras européias, é que de fato o ano de 1919 pode ser considerado como o verdadeiro divisor de águas entre o século XIX e o século XX. Como primeira experiência, o idealismo e otimismo dos que conceberam a Liga (Woodrow Wilson principalmente) revelaram-se exagerados para uma época em que os resíduos da política do poder, típica de um passado recente, se fizeram sentir de forma determinante. Como segunda experiência, as Nações Unidas, de 1945, souberam já conter tal ambição, ao fazer as necessárias concessões ao poder de modo a assegurar, se não a eficácia do sistema estabelecido, pelo menos sua vigência.Apesar de ter sido a primeira grande conferência mundial de paz depois de Westfália, a Conferência de Paris (onde se instituiu o Pacto da Liga das Nações) assistiu, na prática, a uma verdadeira remodelação do mundo político, ditada pelos entendimentos entre os EUA, a França e o Reino Unido.Woodrow Wilson compareceu à Conferência de Paris com o propósito de aplicar à Europa, recém-emergida de uma guerra, os princípios da justiça suprema, da democracia e da autodeterminação, que, segundo ele, eram a própria essência da nacionalidade americana e que encontrariam a certeza de sua aplicação universal no Pacto da Liga das Nações.Conforme foi assinalado na parte introdutória deste trabalho, a Liga das Nações foi incumbida da dupla tarefa de manter a paz e de velar pelo status quo territorial fixado imediatamente após a primeira grande guerra. A Alsácia e a Lorena foram novamente incorporadas à França. As colônias alemãs foram distribuídas entre as potência que de fato já as ocupavam, criando-se a Comissão de Mandatos da Liga das Nações para receber relatórios das potências administradoras. O sistema de segurança coletiva previsto no Pacto da Liga das Nações não alcançou os fina a que se propunha. Seus substitutos, tais como os tratados de assistência mútua, acordos regionais, tratado de não-agressão (Ribentropp-Molotov), a doutrina do não-reconhecimento (Sanção diplomática contra atos de agressão), provaram ser meramente caminhos tortuosos às práticas da política internacional.A Liga das Nações, como já se viu, baseava-se num tratado geral e potencialmente universal, pelo qual os signatários garantiam mutuamente sua segurança. Tivesse ela sido eficaz na consecução desse objetivo, pactos e tratados separados e garantias adicionais seriam supérfluos e desnecessários. Desde o início, a França se enredou numa teia de alianças com os países do leste europeu, em busca de garantias especiais de segurança.Mais tarde, o Protocolo para Solução Pacífica de Controvérsias Internacionais representou um esforço no sentido de conciliar a posição francesa e a britânica, com vistas à redução das lacunas do Pacto da Liga que ainda deixavam a porta aberta à deflagração de conflitos armados.Os instrumentos e mecanismos contidos no Protocolo de Genebra, como veio a ser conhecido não eram capazes de proporcionar sanções militares automáticas como o previa o Projeto de Tratado de Assistência Mútua, mas teriam reforçado o Pacto na direção que os franceses desejavam. Porém os compromissos nele contidos foram recusados pelo Reino Unido quanto à sua ratificação.A partir da manobra dos tratados de Locarno e com a entrada da Alemanha na Liga das Nações como membro permanente do Conselho fez com que Estados Unidos, Brasil e Argentina ficassem ausentes da Liga das Nações.No final da década de 20, nenhum dos instrumentos internacionais que se somaram ao Pacto da Liga das Nações continha a garantia necessária e o elemento de dissuasão indispensável para que o mecanismo de segurança coletiva se tornassem de fato uma certeza de manutenção da paz.Na segunda década da existência da Liga das Nações, a ordem territorial que lhe cabia preservar começou a ser alvo de desafios sucessivos. Nesse período, o sistema de segurança coletiva criado pela Liga das Nações revelou plenamente a sua ineficácia, estimulando novas agressões por parte das potências que se julgavam indevidamente aquinhoadas. Verdade seja dita, a Liga chegou, em alguns momentos a tomar todas as medidas que seu Pacto lhe impunha, incluindo a aplicação de sanções econômicas e a expulsão de um Estado-membro, mas, quanto a medidas mais efetivas para a restauração da paz, a cuja adoção os estados-membros não estavam expressamente obrigados pelo Pacto, a Liga nada pôde fazer, malgrado nos protestos dos países agredidos.Apesar de ter ficado mais conhecida como uma década de reconstrução e de esperança da paz, os anos 20, pela própria fragilidade da Liga das Nações e dos Pactos nessa década firmados não alimentaram qualquer fundamento de paz duradoura.Estimulado pela reação branda da Liga em face das agressões japonesa e italiana, Hitler, em 1936, invade a região desmilitarizada da Renânia, em desafio frontal ao Tratado de Versalhes, mas violando também os Acordos de Locarno, que a Alemanha concluíra voluntariamente.Se não tão efetivo sobre certos aspectos, a Liga das Nações foi ativa em outros campos, mais específicos, e nesse sentido desempenhou papel precursor, buscando um ordenamento relativo da vida internacional através da cooperação. Filiadas à Liga funcionavam organizações técnicas que tratavam de problemas mundiais relativos à saúde, narcóticos, tráfico de escravos, comunicações e transporte. A Liga patrocinou ainda uma série de institutos especiais encarregados de questões tais como refugiados, pesquisas médicas e cooperação intelectual.Fatores de fracasso da LigaCom efeito, a ausência dos EUA, combinada com a exclusão da Alemanha e da União Soviética, tenderam a tornar o mecanismo internacional recém-estabelecido, pelo menos na aparência, um instrumento das pretensões francesas.A não-universalidade da Liga das Nações e as lacunas do sistema de segurança coletiva previsto em seu pacto levaram ao ressurgimento das práticas da política de poder e do equilíbrio entre alianças.