Democracia Direta,Semidireta e Representativa
Autor: UJS - Caetité | Publicado: 2012-06-26T22:05:00-07:00


Sendo o Estado Democrático aquele em que o próprio povo governa, é evidente que se coloca o problema de estabelecimento dos meios para que o povo possa externar sua vontade. Sobretudo nos dias atuais, em que a regra são colégios eleitorais numerosíssimos e as decisões de interesse público muito freqüentes, exigindo uma intensa atividade legislativa, é difícil, quase absurdo mesmo, pensar-se na hipótese de constantes manifestações do povo, para que se saiba rapidamente qual a sua vontade. Entretanto, embora com amplitude bastante reduzida, não desapareceu de todo a prática de pronunciamento direto do povo,
existindo alguns institutos que são classificados como expressões de democracia direta. Referindo-se a essas práticas, BURDEAU qualifica-as de mera curiosidade histórica, entendendo que só existe mesmo a democracia direta na Landsgemeinde, que ainda se encontra em alguns Cantões suíços: Glaris, Unterwalden e Appenzell.
Durante séculos a Landsgemeinde foi o órgão supremo em todos os pequenos Cantões da Suíça central e oriental, começando a sua abolição no século XIX. Trata-se de uma assembléia, aberta a todos os cidadãos do Cantão que tenham o direito de votar, impondo-se a estes o comparecimento como um dever. A Landsgemeinde reúne-se ordinariamente uma vez por ano, num domingo da primavera, podendo, entretanto, haver convocações extraordinárias. Na maioria dos casos só foi admitida a convocação pelo Conselho Cantonal, havendo Cantões, entretanto, que admitiram a convocação por um certo número de cidadãos. Há uma publicação prévia dos assuntos a serem submetidos à deliberação, podendo ser votadas proposições de cidadãos ou do Conselho Cantonal, remetendo-se a este todas as conclusões. A Landsgemeinde vota leis ordinárias e emendas à Constituição do Cantão, tratados intercantonais, autorizações para a cobrança de impostos e para a realização de despesas públicas de certo vulto, cabendo-lhe também decidir sobre a naturalização cantonal.
Acompanhando o pensamento de BURDEAU, quanto ao caráter anacrônico dessa sobrevivência de democracia direta, ANDRÉ HAURIOU ainda aponta algumas peculiaridades, para demonstrar que é só aparente a decisão do povo. São os seguintes, a seu ver, os pontos negativos: a) só se mantém a Landsgemeinde naqueles Cantões suíços menos populosos; b) o trabalho dessas assembléias populares é minuciosamente preparado por um Conselho cantonal eletivo, e se limita, praticamente, a aprovar ou desaprovar o que foi estabelecido pelo mesmo Conselho; c) quando se trata de problemas técnicos ou jurídicos, a assembléia não está apta para discutir e mesmo para justificar uma recusa ou aceitação das proposições que lhe são submetidas. Ainda que possa haver algum rigor nessa crítica, é facilmente compreensível que tal prática só poderá mesmo ocorrer onde o colégio eleitoral seja muito restrito, o que, por si só, é suficiente para torná-la inviável no mundo atual.
No momento em que os mais avançados recursos técnicos para captação e transmissão de opiniões, como terminais de computadores, forem utilizados para fins políticos será possível a participação direta do povo, mesmo nos grandes Estados. Mas para isso será necessário superar as resistências dos políticos profissionais, que preferem manter o povo dependente de representantes.



Há vários outros institutos que, embora considerados por alguns autores como característicos da democracia direta, não dão ao povo a possibilidade de ampla discussão antes da deliberação, sendo por isso classificados pela maioria como representativos da democracia semidireta. Essas instituições são: o referendum, o plebiscito, a iniciativa, o veto popular, o recall. Vejamos em que consiste cada um deles.
O referendum vem sendo largamente utilizado atualmente, consistindo na consulta à opinião pública para a introdução de uma emenda constitucional ou mesmo de uma lei ordinária, quando esta afeta um interesse público relevante. A origem do referendum se encontra nas antigas Dietas das Confederações Germânicas e Helvéticas, quando todas as leis eram aprovadas ad referendum do povo. Em certos casos as Constituições de alguns Estados modernos exigem que se faça o referendum, sendo ele considerado obrigatório, o que se dá quase sempre quanto a emendas constitucionais; em outros, ele é apenas previsto como possibilidade, ficando a cargo das assembléias decidir sobre sua realização, sendo ele então chamado facultativo ou opcional.
O plebiscito, que alguns preferem considerar apenas um referendum consultivo, consiste numa consulta prévia à opinião popular. Dependendo do resultado do plebiscito é que se irão adotar providências legislativas, se necessário.&nbsp;

A iniciativa confere a um certo número de eleitores o direito de propor uma emenda constitucional ou um projeto de lei. Nos Estados Unidos da América faz-se uma diferenciação entre duas espécies de iniciativa, que são: iniciativa direta, pela qual o projeto de constituição ou de lei ordinária contendo a assinatura de um número mínimo de eleitores deve, obrigatoriamente, ser submetido à deliberação dos eleitores nas próximas eleições; e iniciativa indireta, que dá ao Legislativo estadual a possibilidade de discutir e votar o projeto proposto pelos eleitores, antes que ele seja submetido à aprovação popular. Só se o projeto for rejeitado pelo Legislativo é que ele será submetido ao eleitorado, havendo Estados norte-americanos que exigem um número adicional de assinaturas, apoiando o projeto, para que ele seja dado decisão popular mesmo depois de recusado pela assembléia.
O veto popular é um instituto que guarda certa semelhança com o referendum, sendo mesmo denominado por autores norte-americanos de mandatory referendum. Pelo veto popular, dá-se aos eleitores, após a aprovação de um projeto pelo Legislativo, um prazo, geralmente de sessenta a noventa dias, para que requeiram a aprovação popular. A lei não entra em vigor antes de decorrido esse prazo e, desde que haja a solicitação por um certo número de eleitores, ela continuará suspensa até as próximas eleições, quando então o eleitorado decidirá se ela deve ser posta em vigor ou não.
O recall é uma instituição norte-americana, que tem aplicação em duas hipóteses diferentes; ou para revogar a eleição de um legislador ou funcionário eletivo, ou para reformar decisão judicial sobre constitucionalidade de lei. No primeiro caso, exige-se que um certo número de eleitores requeira uma consulta à opinião do eleitorado, sobre a manutenção ou a revogação do mandato conferido a alguém, exigindo-se dos requerentes um depósito em dinheiro. Em muitos casos dá-se àquele cujo mandato está em jogo a possibilidade de imprimir sua defesa na própria cédula que será usada pelos eleitores. Se a maioria decidir pela revogação esta se efetiva. Caso contrário, o mandato não se revoga e os requerentes perdem para o Estado o dinheiro depositado.
O recall judicial, bastante controvertido, foi preconizado por THEODORE ROOSEVELT, em 1912, numa de suas campanhas eleitorais. Segundo sua proposição, as decisões de juízes e Tribunais, excluída apenas a Suprema Corte, negando a aplicação de uma lei por julgá-la inconstitucional, deveriam poder ser anuladas pelo voto da maioria dos eleitores. Ocorrida essa anulação a lei seria considerada constitucional, devendo ser aplicada. Inúmeros Estados acolheram o recall judicial em suas respectivas Constituições, visando, sobretudo, a superar os obstáculos à aplicação de leis sociais, opostos pela magistratura eletiva pressionada pelos grupos econômicos que decidiam as eleições. Apontam-se, entretanto, muitos inconvenientes em todas as modalidades de recall, razão pela qual seu uso é relativamente raro, devendo-se notar que os parlamentares, a quem caberia aperfeiçoar esse instituto, preferem eliminálo para não ficarem sujeitos aos seus efeitos.


No final do seculo XX foi proposta,e teve grande repercussão prática, a intensificação da particiáção direta do povo nas decisões políticas, por meio das menifestações coletivas, aprovando proposições para a adoção de políticas publicas. Essa prática passou a ser identificada como "democracia participativa" e já vem sendo objeto de estudos teóricos, como nova possibilidade de efetivação das ideias e dos princípios contidos no conceito de democracia. É preciso reconhecer que a participação do povo tem limitações, não podendo abranger todas as decisões dos governos, mas, ao mesmo tempo, é evidente que a participação popular é benéfica para a sociedade, sendo mais uma forma de democracia direta, que pode orientar os governos e os próprios representanteseleitos quanto aopensamento do povo sobre questões de interesse comum.



A impossibilidade prática de utilização dos processos da democracia direta, bem como as limitações inerentes aos institutos de democracia semidireta, tomaram inevitável o recurso à democracia representativa, apesar de todas as dificuldades já reveladas para sua efetivação. Na democracia representativa o povo concede um mandato a alguns cidadãos, para, na condição de representantes, externarem a vontade popular e tomarem decisões em seu nome, como se o próprio povo estivesse governando. Entendem alguns estudiosos que é impróprio falar-se em mandato político, o que, no seu entender, significa uma transposição inadequada de um instituto do direito privado para o âmbito do direito público. Acham que só existe representação política, o que, em última análise, não resolve o roblema, uma vez que também existe o instituto da representação no âmbito do direito privado. Assim, pois, como não foi ainda apontado um substituto nitidamente superior, é preferível que se continue a usar o termo mandato, que já tem a seu favor uma tradição de vários séculos.
Na verdade, o mandato político é tema bastante polêmico, sobre o qual ainda não se detiveram suficientemente os publicistas, parecendo mesmo que o assunto vem sendo deliberadamente evitado, pelas dificuldades que apresenta. Assim sendo, e tendo em conta inúmeros pontos comuns ao mandato público e privado, torna-se necessário recorrer aos privatistas, os quais, mormente por sua condição de atualizadores da herança romana, nos casos de sistemas de origem romanística, têm estudado minuciosamente o assunto, elaborando uma teoria dos mandatos, completa sob o ângulo privado e bastante útil para a compreensão de muitos aspectos do instituto no âmbito público. Na realidade, a qualificação de mandatários, dada aos representantes políticos, não foi obra do acaso ou mera designação analógica, havendo, pelo contrário,&nbsp; azões históricas ligando o atual mandato, público ou privado, à manus datio dos romanos. Aliás, se aceitarmos o conceito de mandato, bastante genérico, formulado por CARVALHO DE MENDONÇA, poderemos aplicá-lo quase que indistintamente a uma ou a outra esfera. Diz ele que mandato é "o contrato pelo qual alguém constitui a outrem seu representante, investindo-o de poderes para executar um ou mais de um ato jurídico". Evidentemente, não será possível a aceitação integral dessa noção pelos publicistas, sobretudo pela natureza contratual atribuída ao mandato, que implica responsabilidade e que é, justamente, um dos mais importantes pontos de divergência entre o mandato público e o privado.
Há, entretanto, um núcleo comum explicado pela coincidência de origem, que se conserva e que permite a apreciação de certos ângulos do mandato público à luz da análise do instituto privado. Para demonstrar, em rápidos traços, essa vinculação à raiz comum, basta que se examine o chamado mandato imperativo, que foi, por assim dizer, o momento de transição, durante o qual se manteve um caráter nitidamente contratual. De fato, segundo norma vigente em alguns dos grandes Estados europeus desde o fim da Idade Média, e que foi afinal repudiada pelos teóricos da Revolução Francesa, desaparecendo na prática, os representantes do povo recebiam um mandato imperativo. Isso significava que, enquanto mandatários, estavam obrigados a seguir fielmente as instruções, geralmente escritas, que lhes eram dadas por seus eleitores. Através delas determinava-se, minuciosamente e com antecipação, como se deveria comportar o representante no momento da votação das leis e perante as questões que lhe fossem submetidas. Caso surgisse uma circunstância nova, não prevista de antemão, deveria o representante dirigir-se aos eleitores, a fim de receber instruções, além do que ficaria sempre obrigado a prestar contas do desempenho do mandato. Se fosse julgada insatisfatória sua atuação, o mandato poderia ser revogado, havendo ainda a possibilidade de não-pagamento dos subsídios previamente fixados.
Essa prática foi expressamente repudiada pela Constituição francesa de 1791, que estabeleceu a seguinte norma: "Os representantes eleitos nos departamentos não serão representantes de nenhum departamento em particular, mas de toda a nação, e não lhes poderá ser dado nenhum mandato". Quando a Constituição fala aí em mandato, está-se referindo, exatamente, às instruções ou ordens específicas dadas pelos eleitores. Não obstante essa orientação adotada pelos franceses, o problema exigiu ainda algumas décadas para ser superado na Inglaterra. Com efeito, o Reform Bill, de 1832, modificou substancialmente o processo eleitoral inglês, visando, sobretudo, a substituir o predomínio das antigas oligarquias pela livre opinião. Mas algumas
associações, ostensivas ou secretas, que aglutinavam grande número de eleitores e que detinham o governo em algumas localidades, procuraram ainda impor aos representantes, cuja eleição dependia de seu apoio, o mandato imperativo. Isto ocorreu na própria Cidade de Londres, onde se estabeleceram, através da chamada Resolução de Londres, de 17 de outubro de 1832, as seguintes normas, entre outras: “... 2.o) os membros escolhidos como representantes no Parlamento deverão fazer o que os comitentes desejarem que eles façam, e lhes mandarem fazer;... 4.o) será exigido, de cada membro, um compromisso assinado, pelo qual ele se obrigue a agir, sempre e em todas as coisas, conforme os desejos da maioria de seus comitentes, claramente expressados, ou, por sua ordem, a renunciar ao mandato como qual eles o honraram.” Mas durante o século XIX foi sendo rapidamente rejeitada a submissão dos representantes, acabando por desaparecer o mandato imperativo. Ao mesmo tempo foram-se definindo as modernas características do mandato político, como instituto de direito público, sendo possível, agora, a indicação de suas principais peculiaridades.


Para a compreensão das características do mandato político é indispensável aceitar-se sua completa desvinculação da origem privada. É precisamente a existência de características peculiares que dá autonomia ao instituto, permitindo e exigindo que ele seja examinado à luz de princípios publicísticos. Além disso, é preciso ter-se em conta que o mandato político é uma das mais importantes expressões da conjugação do político e do jurídico, o que também influi em suas características mais importantes, que são as seguintes:
a) O mandatário, apesar de eleito por uma parte do povo, expressa a vontade de todo o povo, ou, pelo menos, de toda a circunscrição eleitoral onde foi candidato, podendo tomar decisões em nome de todos os cidadãos da circunscrição, ou mesmo de todo o povo do Estado se tiver sido eleito para um órgão de governo do Estado.
b) Embora o mandato seja obtido mediante um certo número de votos, ele não está vinculado a determinados eleitores, não se podendo dizer qual o mandato conferido por certos cidadãos.
c) O mandatário, não obstante decidir em nome do povo, tem absoluta autonomia e independência, não havendo necessidade de ratificação das decisões, além do que as decisões obrigam mesmo os eleitores que se oponham a elas.
d) O mandato é de caráter geral, conferindo poderes para a prática de todos os atos compreendidos na esfera de competências do cargo para o qual alguém é eleito.
e) O mandatário é irresponsável, não sendo obrigado a explicar os motivos pelos quais optou por uma ou por outra orientação.
f) Em regra,o mandato é irrevogável, sendo conferido por prazo determinado. A exceção a esse princípio é o recall, que dá possibilidade à revogação do mandato por motivos exclusivamente políticos. Esse instituto, entretanto, só existe em alguns Estados da federação norte-americana, e é de alcance muito restrito, não chegando a desfigurar o princípio geral da irrevogabilidade.


Por último, é preciso fazer referência à base da representação. Como se verá em seguida, o Estado Moderno partiu de um misto de representação de interesses e representação política, fixandose nesta. No entanto, em face de graves deficiências e de dificuldades praticamente insuperáveis, surgiram sérios opositores da representação política, propondo-se outras bases de representação. Foi assim que se propôs, no século XIX, a base profissional, construindo-se a teoria da representação profissional ou sindical. Ainda com base na predominância dos interesses sobre as idéias, foi tentada no século XX uma representação corporativa. Rejeitando a base política, mas considerando igualmente insuficientes ou inadequadas a base profissional e a corporativa, recentemente surgiu uma outra hipótese, dando margem à teoria da representação institucional. O exame crítico dessas várias espécies de sistemas representativos permitirá conhecer as dificuldades e os êxitos, decorrentes das tentativas de organizar uma autêntica e eficiente democracia representativa.





DALLARI, Dalmo de Abreu. Teoriaa Geral do Estado. Paginas 152-160