As parcerias público-privadas no sistema penitenciário brasileiro
Autor: Agepen SC | Publicado: 2012-10-21T21:56:00-02:00


Celia Cristina Muraro



Resumo - O texto trata de estudos preparatórios para elaboração
 de Parecer Jurídico tendo como tema o sistema penitenciário brasileiro.
 A realidade carcerária no Brasil é preocupante, sendo urgente a 
reformulação desse sistema, pois, com raríssimas exceções, o sistema 
prisional brasileiro apresenta bem mais problemas do que soluções. 
Dentre as alternativas propostas para mudar a situação deste sistema, 
apresenta-se a utilização do instituto das Parcerias Público-Privadas 
como forma de driblar a falta de capital para investimentos do Estado e,
 assim, com o auxílio da iniciativa privada, alcançar um padrão mais 
digno no atendimento dos apenados. O tema, portanto, será delimitado á 
gestão do sistema prisional, mais especificamente à gestão compartilhada
 na administração de presídios. A adoção do sistema de PPPs em presídios
 já é uma realidade no Brasil e, no nosso entendimento, poderá trazer 
benefícios. Justifica-se, assim, a relevância do tema a ser pesquisado 
em sua delimitação.

Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas. Execução Penal. Sistema Prisional.

Sumário: Introdução. 1- A reformulação do sistema carcerário. 2- Alguns aspectos jurídicos. 3- As parcerias público privadas. Conclusão.


INTRODUÇÃO

Um dos temas que vemos recorrentemente como pauta acerca de Direitos 
Humanos são os presídios e o atual sistema prisional brasileiro, 
regulamentado há 25 anos, em 1986.
Segundo os dados do Departamento Penitenciário Nacional (Depen), 
referentes ao primeiro semestre de 2010, é possível afirmar que o 
crescimento da população carcerária tem sofrido uma diminuição nos 
últimos quatro anos. Entre 1995 e 2005 a população carcerária do Brasil 
saltou de pouco mais de 148 mil presos para 361.402, o que representou 
um crescimento de 143,91% em uma década. A taxa anual de crescimento 
oscilava entre 10 e 12%.
Muitos fatores podem ser atribuídos a essa redução do encarceramento. A
 expansão da aplicação, por parte do Poder Judiciário, de medidas e 
penas alternativas; a realização de mutirões carcerários pelo Conselho 
Nacional de Justiça; a melhoria no aparato preventivo das corporações 
policiais e a melhoria das condições sociais da população são todos 
fatores que influenciam significativamente na diminuição da taxa.
Apesar da redução da taxa anual de encarceramento, o Brasil ainda 
apresenta um déficit de vagas. O deficit representa, na prática, 
superlotação. A superlotação traz outros problemas, como a falta de 
atendimento á saúde, corrupção do sistema, péssima alimentação, entre 
outros.
Os ambientes do sistema penal discriminatório e caótico, ao invés de 
recuperar os presos, reforçam a criminalidade. No seu interior, práticas
 de tortura e sevícias sexuais são comuns; o chamado código de conduta 
interno dos apenados prevalece sobre o papel do Estado na recuperação 
desses seres humanos.
Não há investimentos suficientes em prevenção, investe-se mais em 
punição. O objetivo maior da pena, que é a ressocialização do apenado 
para que ele possa retornar ao convívio em sociedade apto a este 
relacionamento, muito raramente é alcançado.
A Lei de Execução Penal, Lei n° 7.210/84, já em seu primeiro artigo 
aponta que a execução criminal busca proporcionar condições para a 
harmônica integração social do condenado e do internado, onde ressalta 
uma gama de assistências que o Estado deveria prestar ao preso, como: 
assistência a saúde, material, jurídica, educacional, social e religiosa
 entre outras, porém, não é isso que se tem visto nos presídios 
brasileiros.
Assim, apesar da redução da taxa anual de crescimento de 
encarceramento, a situação é grave. Temos quase meio milhão de adultos 
presos. A maioria deles tem o ensino fundamental incompleto e está presa
 em decorrência de crimes contra o patrimônio (como furto e roubo) e 
pelo envolvimento com o tráfico de drogas.
Vários fatores justificam o estado caótico do sistema penitenciário: 
os direitos individuais e coletivos garantidos na Constituição Federal 
não são direitos de fato para parte da população; há um acesso 
desequilibrado à educação de qualidade, à cultura, ao esporte, ao lazer,
 à saúde, aos benefícios da ciência e da tecnologia, à informação, aos 
meios de obtenção de renda adequada e ao consumo; o acesso à Justiça não
 é universalizado; o nível atual de desenvolvimento do país cresce, mas 
não é acompanhado de políticas de segurança e de inclusão social. Temos,
 também, os problemas de remuneração, carreira, equipamento e formação 
das polícias e corpos de agentes penitenciários estaduais.


1. A REFORMULAÇÃO DO SISTEMA CARCERÁRIO

A realidade carcerária no Brasil é preocupante, ao invés de lugares de
 ressocialização do homem, tornam-se os cárceres escolas de criminosos, 
de revoltados, de desesperados e desesperançados. O retorno dessas 
pessoas a sociedade é um desafio de sobrevivência, pois elas se deparam 
com o desemprego, descrédito perante a sociedade e o desprezo, restando 
poucas alternativas que não seja o retorno ao submundo do crime.
É urgente a reformulação desse sistema, pois, com raríssimas exceções,
 o sistema prisional brasileiro apresenta mais problemas e perguntas do 
que soluções. Dentre as alternativas propostas para mudar a situação 
deste sistema, está à utilização do instituto das Parcerias 
Público-Privadas - PPPs, como forma de driblar a falta de capital para 
investimentos do Estado e, assim, com o auxílio da iniciativa privada 
alcançar um padrão mais digno no atendimento dos apenados. Este 
instituto surge dentro de uma tendência de privatização global, os quais
 procuram transplantar ao serviço público a eficiência e a eficácia da 
iniciativa privada.
Os recursos públicos para fazer frente a investimentos em setores de 
responsabilidade do poder público são escassos, o que faz com que o 
Estado procure novas formas de relacionamento entre os setores público e
 privado; uma dessas formas é a gestão compartilhada. A gestão 
compartilhada é um modelo pelo qual cada parceiro mantém sua identidade 
institucional e programática dirigindo pessoas, esforços e recursos para
 fins comuns e integrados.
Referente à utilização desse tipo de sistema na gestão prisional, o 
Estado terceiriza alguns serviços ao parceiro privado, por exemplo: 
fornecimento de refeições; aquisição de uniformes; serviços de 
lavanderia, entre outros. O Estado entrega, por um período, uma prisão 
já construída para uma empresa cuidar de toda a administração interna, 
da cozinha aos agentes penitenciários. O primeiro presídio gerido dessa 
forma no Brasil foi o de Guarapuava, no Estado do Paraná, em 1999.


2. ALGUNS ASPECTOS JURÍDICOS

Nos direitos fundamentais, a Constituição assegurou aos presos que a 
pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a 
natureza do delito, a idade e o sexo do apenado (art 5º, XLVIII), 
garantindo o respeito à integridade física e moral do preso (art. 5º, 
XLIX).
De antemão apresenta-se necessário o estudo do art. 24 da Constituição
 Federal, que prevê as regras de competência concorrente entre a União, 
Estados e Distrito Federal, estabelecendo quais as matérias que deverão 
ser regulamentadas de forma geral por aquela e específica por estes. 
Dentre as matérias, estabelece o inciso I do art. 24 da Carta Magna, a 
competência concorrente para legislar sobre direito penitenciário.
Nesse diapasão está também o princípio da eficiência da Administração 
Pública o qual, agregado à legalidade, vêm inscrito no art. 37 da Carta 
Maior.
As Assembléias Legislativas de diversos Estados brasileiros editaram 
normas referentes às parcerias público-privadas como, por exemplo, a lei
 nº 12.234/2005 do Rio Grande do Sul, a lei nº 9.290/2004 da Bahia, a 
lei nº 14.868/2003 de Minas Gerais (nesta vem explicitado em seu § 1º, 
art. 5º, a autorização para contratos de PPPs na área do sistema 
penitenciário), entre outras.
Em 2004 foi publicada a Lei Nº 11.079, que instituiu as normas gerais 
para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da 
Administração Pública.
Dentre os modelos de concessão foi disciplinado o contrato de 
concessão, cujo objeto é a prestação de serviços (públicos ou não) 
diretamente à Administração Pública, podendo o particular assumir a 
execução de obra, fornecimento de bens ou outras prestações. Neste 
contrato o investimento deve ser superior a R$ 20 milhões, e a 
contraprestação é paga pelo poder concedente (Administração Pública), 
onde o prazo do contrato deve ser entre 5 e 35 anos e o objeto da 
prestação não pode se restringir à execução isolada de obra ou ao 
fornecimento isolado de mão-de-obra ou bens, devendo estar diretamente 
associado ao serviço objeto da concessão administrativa.
É o caso de contratos para construção, manutenção e gestão de 
penitenciárias, que, embora exista um usuário (no caso o detento), é a 
Administração Pública a usuária indireta do sistema, por ser ela a 
compradora do serviço prestado pelo parceiro privado. Determina ainda, a
 citada lei, que as funções de regulação, jurisdicional, do exercício do
 poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado são 
indelegáveis.


3. AS PARCERIAS PUBLICO PRIVADAS

As parcerias público-privadas (PPPs) nascem da necessidade de o Estado
 buscar parceiros no desenvolvimento de infra-estrutura e serviços 
públicos para o atendimento das demandas da sociedade. As PPPs estão 
relacionadas às diferentes formas de articulação entre o setor público, 
empresas e organizações não governamentais. Essa articulação tem por 
objetivo viabilizar projetos de interesse para a sociedade ao mesmo 
tempo em que supõem o exercício de atividade empresarial pelo setor 
privado.
Em 2003, Luíz Flávio Borges D’Urso, advogado criminalista, que 
presidiu o Conselho Estadual de Política Criminal e Penitenciária de São
 Paulo e é Membro do Conselho Penitenciário Nacional do Ministério da 
Justiça e atual presidente da OAB/SP, emitiu a seguinte opinião: “Registro
 que sou amplamente favorável à privatização, no modelo francês e as 
duas experiências brasileiras, uma no Paraná há um ano e outra no Ceará,
 há dois meses, há de se reconhecer que são um sucesso, não registram 
uma rebelião ou fuga e todos que orbitam em torno dessas unidades, 
revelam que a ‘utopia’ de tratar o preso adequadamente pode se 
transformar em realidade no Brasil. [...] Das modalidades que o mundo 
conhece, a aplicada pela França é a que tem obtido melhores resultados e
 testemunho que, em visita oficial aos estabelecimentos franceses, o que
 vi foi animador. Trata-se de verdadeira terceirização, na qual o 
administrador privado, juntamente com o Estado fazem parceria 
administrativa, inovando o sistema prisional. Já o modelo americano, o 
qual também visitei, tal seria inaplicável ao Brasil, porquanto a 
entrega do homem preso ao particular é total, fato que afrontaria a 
Constituição brasileira. [...]De minha parte, não me acomodo e continuo a
 defender essa experiência no Brasil, até porque não admito que a 
situação atual se perpetue, gerando mais criminalidade, sugando nossos 
preciosos recursos, para piorar o homem preso que retornará, para nos 
dar o troco!” (D’URSO, 2008)
Nas PPPs existe a previsão de retorno positivo para todos os 
envolvidos. No setor público, o retorno positivo diz respeito aos 
objetivos sociais, econômicos e políticos. No lado do parceiro privado, o
 retorno, geralmente, relaciona-se ao capital financeiro, entretanto, há
 casos de parcerias em que ambos os envolvidos não visam o retorno 
financeiro, que são os casos em que o Estado faz parceria com 
fundações/instituições sem fins lucrativos.


CONCLUSÃO

A adoção do sistema de PPPs em presídios pode ser uma realidade 
interessante no Brasil, ficando a cargo do parceiro privado o 
investimento para a construção do sistema penitenciário, a operação e 
manutenção desse sistema. No que pertine ao Poder Público se estabelecem
 as obrigações de nomear os diretores e chefes de funções-chave do 
estabelecimento penal; proporcionar segurança interna e externamente ao 
presídio; executar as penas e/ou medidas de segurança em todas as suas 
acepções; proporcionar o ensino fundamental, bem como, de acordo com o 
desempenho do trabalho efetivado pelo parceiro privado, arcar com o 
retorno financeiro a este.
Os benefícios estão presentes no sentido de aumentar a capacidade de 
vagas no sistema prisional; proporcionar um cumprimento de pena de 
maneira digna ao presidiário; estabelecer parcerias com a sociedade no 
sentido de proporcionar trabalho ao apenado e com isso facilitar sua 
ressocialização, além de desonerar o Estado no tocante a investimentos 
em curto prazo.
Havendo o correto cumprimento das obrigações impostas a ambos os lados
 da parceria, tendo em vista o objetivo de recepcionar, na comunidade, 
um ex-detento ressocializado, esse novo modelo de gestão prisional 
poderá trazer muitos benefícios para a sociedade.



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Informações Sobre o Autor
Celia Cristina Muraro
Professora Coordenadora do Curso de Direito da UNYAHNA - BA, Mestre em Educação pela UFMT/IE Cuiabá – MT

&nbsp;http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&amp;artigo_id=12136