PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Autor: Eliovane | Publicado: 2012-08-08T23:06:00-03:00



A melhor forma de se obter a
transparência do orçamento público e facilitar o seu controle e avaliação é
buscar a elaboração da peça legal, seguindo e obedecendo aos princípios
clássicos do orçamento. Estes consistem em regras norteadoras do processo de elaboração,
aprovação, execução e controle do orçamento, encontrados na própria
Constituição Federal e na legislação complementar de forma implícita ou por
intermédio de interpretações doutrinárias acerca da matéria orçamentária.&nbsp;O
objetivo desses princípios é tornar o orçamento transparente e facilitar o seu
controle e avaliação.&nbsp;



&nbsp;PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA

Possui como pressuposto o definido no art. 5º,
     inciso II, da CF/88, segundo o qual "ninguém será obrigado a fazer ou
     deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei";


É importante ressaltar, ainda, o caput do art.
     37, que inclui o princípio da legalidade no âmbito da Administração
     Pública;


O campo de aplicação do princípio da
     legalidade orçamentária, além de incluir as leis do Plano Plurianual, as
     diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, todas de iniciativa do
     chefe do Poder Executivo, abrange, também, os planos, programas,
     remanejamento ou transferência de recursos de uma dotação para outra, bem
     como a instituição de fundos e operações de crédito, conforme previsto em
     nossa Carta Magna, demonstrando dessa forma que, em matéria orçamentária,
     a Administração Pública subordina-se às prescrições legais.




PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO


Esse é um princípio clássico de Finanças
     Públicas, que postula que deve haver o equilíbrio entre receitas (receitas
     aqui no seu sentido estrito, ou seja, não se incluindo as operações de
     crédito) e despesas para&nbsp;evitar endividamento público;
     &nbsp;


O equilíbrio orçamentário deve ser visto como
     um instrumento necessário ao desenvolvimento da nação, devendo ser
     perseguido pelo gestor, pois parte do pressuposto da boa economia
     doméstica, segundo o qual não se deve gastar mais do que se arrecada,
     premissa reforçada com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal;&nbsp;


Não possui previsão explícita na CF 88&nbsp;(a
     CF de 1967 previa expressamente), mas há dispositivos constitucionais que
     militam a seu favor (regras de limitação do endividamento e de controle
     das despesas públicas);


Lei 4.320/64&nbsp;&nbsp;(Art. 7º § 1º: Em
     casos de&nbsp;déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de
     recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a
     sua cobertura);&nbsp;


A Lei de Responsabilidade Fiscal &nbsp;prevê explicitamente &nbsp;no art. 4º o princípio do equilíbrio orçamentário ao tratar
     da Lei de Diretrizes Orçamentárias;


Marcus Abraham – razão da CF 88 não o prever
     expressamente é não engessar a função regulatória do orçamento, permitindo
     amplos investimentos estatais em períodos de recessão;


Ricardo Lobo Torres – Exigência inflexível de
     sua observância implicaria violação do princípio da neutralidade
     ideológica da Constituição (imposição da visão neoliberal em detrimento de
     políticas keynesianas ocasionais).




PRINCÍPIO DA UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de
     vista estritamente formal, cada ente federado (União, Estado, Distrito
     Federal e Município) deve ter apenas um orçamento. Busca-se, dessa forma,
     eliminar a existência de orçamentos paralelos;&nbsp;


A Constituição Federal de 1988 clarificou o
     entendimento do princípio da unidade, ao estabelecer, no art. 165, que a
     Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal, contendo as
     receitas e despesas referentes a todas as entidades da Administração
     Direta e Indireta; o orçamento de investimento das estatais; e o orçamento
     da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela
     vinculados;&nbsp;


Dessa forma, o princípio da unidade segue a
     concepção de totalidade, determinando que todas as receitas e despesas,
     ainda que constantes de três peças orçamentárias distintas, quais sejam:
     orçamento fiscal, orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade
     social, devem constar de um única (unidade) lei orçamentária,
     possibilitando, portanto, a consolidação e a visão global do desempenho
     das finanças públicas;


Portanto, o fato da CF 88 prever três partes específicas
     do orçamento (art. 165, §5º - orçamento fiscal, de investimento e da
     seguridade social) não retira o caráter unitário, sendo assim, harmônicos
     entre si, integrando uma única norma legal: a Lei Orçamentária Anual
     (LOA);


O Objetivo deste princípio é tão-somente a transparência e melhor controle da
     atividade financeira do Estado.




PRINCÍPIO PARTICIPATIVO

Fundamenta práticas utilizadas&nbsp;&nbsp;por
     algumas administrações municipais que adotaram a chamada gestão
     orçamentária participativa, prevista no Estatuto das Cidades (Art. 44 da
     Lei 10.257/2001), consistindo em instrumento de garantia da gestão democrática
     da cidade;


Cabe ressaltar, no entanto, que, nos âmbitos
     estadual e federal, não é obrigatória a observância do princípio da gestão
     orçamentária participativa, seja por razões de flagrante dificuldade de se
     conseguir com que os representantes da comunidade dirijam-se às Casas
     Legislativas estaduais e ao Congresso Nacional, seja pelo fato de tal
     princípio pertencer ao âmbito de competência municipal (Art. 182 da
     CF/88), caracterizando um de seus instrumentos de execução da política de
     desenvolvimento urbano.




PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE OU DA CONSISTÊNCIA

Este princípio decorre do aspecto formal do
     orçamento, que deve apresentar e conservar, ao longo dos diversos
     exercícios financeiros, uma estrutura uniforme que permita uma comparação
     ao longo dos diversos mandatos, possibilitando, assim, uma análise de
     cunho mais gerencial.




PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
ORÇAMENTÁRIA

A LOA deve conter todas as receitas e despesas
     de qualquer espécie ou natureza, referentes aos poderes da União, seus
     fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como
     dados relativos à dívida pública (art. 5º, §1º da LRF). A exposição desta
     totalidade ou universalidade das receitas e das despesas constitui-se no
     Princípio da Universalidade;


O princípio da universalidade possibilita ao
     Legislativo:&nbsp;


Conhecer a priori todas as receitas e despesas
     do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e
     realização;&nbsp;
Impedir ao Executivo a realização de qualquer
     operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;&nbsp;
Conhecer o exato volume global das despesas
     projetadas pelo Governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos
     estritamente necessários para atendê-las. &nbsp;&nbsp; &nbsp;




PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE ORÇAMENTÁRIA

Segundo esse princípio, postulado pelo art.
     165&nbsp;&nbsp;§ 8º da Constituição "a lei orçamentária anual&nbsp;não
     conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,&nbsp;não&nbsp;se
     incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
     suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
     antecipação de receita, nos termos da lei [exceção ao princípio da
     exclusividade]";


Esse princípio surgiu com o objetivo de
     impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural celeridade de sua
     tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de
     matérias outras que nada tinham que ver com questões financeiras;




PRINCÍPIO &nbsp;DO ORÇAMENTO BRUTO

Todas as parcelas da receita e da despesa
     devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de
     deduções ou exclusões (Art. 6º da Lei 4.320/64);


&nbsp;A regra pretende: impedir a inclusão, no
     orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo
     positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as
     despesas de determinado serviço público.&nbsp;




PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Decorrente da evolução das funções
     orçamentárias e tendo por característica o cunho político e formal de
     instrumento de planejamento das ações governamentais que envolvem a
     implantação do chamado orçamento-programa, este moderno princípio
     fundamenta-se atualmente na obrigatoriedade de especificar os gastos por
     meio de programas de trabalho, que permitirão uma identificação dos
     objetivos e metas a serem atingidos;&nbsp;


A ratificação do princípio da programação
     decorre da necessidade de estruturar o orçamento pelos chamados programas,
     que consistem em instrumentos de organização da ação governamental,
     visando à concretização dos objetivos definidos, sendo mensurados por
     indicadores estebelecidos no Plano Plurianual.&nbsp;




PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA

As previsões orçamentárias (receitas, despesas
     e dívida pública) são realizadas em linguagem clara e precisa, de forma a
     facilitar o controle;


Aplicável especialmente para benefícios no
     campo da receita (isenções, anistias fiscais) e da despesa (subvenções
     sociais);


CF 88 “Art. 165 § 6º - O projeto de lei
     orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,
     sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
     subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.”&nbsp;




PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU DA
DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO

De acordo com esse princípio, as receitas e as
     despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma
     que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua
     aplicação;&nbsp;


Consignado no Art. 5º e no Art. 15 da Lei
     4.320/64, prevê que, na Lei do Orçamento, a discriminação da despesa
     far-se-á, no mínimo, por elementos, ou seja, a especialização ou
     "carimbo" dos recursos públicos deverá identificar uma classificação
     da dotação orçamentária com grau de discriminação tal, que identifique a
     sua destinação, visando à consecução dos seus fins, como, por exemplo:
     Despesa com pessoal; material; serviços; e obras;


No que tange às receitas, entendemos que
     também encontram-se amparadas pelo princípio da especificação, tendo em
     vista a exigência de se especificarem na lei orçamentária as receitas e as
     despesas, segundo a categoria econômica, as fontes, as funções e os
     programas. Veja: Categoria econômica: Receitas Correntes ou de Capital;
     Fontes (ou origens): tributária, de contribuições, patrimonial, entre
     outras.&nbsp;




PRINCÍPIO DA CLAREZA ORÇAMENTÁRIA

Este princípio visa à compreensão do orçamento
     como instrumento de múltiplas funções que pode ser visto de várias óticas
     ou dimensões, e que, não obstante todo o seu rigor técnico, deve ser
     expresso de forma clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo, assim,
     o seu entendimento não só pelos especialistas, mas por todas as pessoas
     que tenham interesse nas informações nele contidas.&nbsp;




PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA ANUALIDADE OU
PERIODICIDADE

As previsões de receita e fixação da despesa
     devem corresponder ao período de&nbsp; &nbsp;&nbsp; &nbsp;01 ano, ou
     seja, no Brasil, o orçamento obedece ao Princípio da Anualidade. A
     Constituição Federal dispõe que leis de iniciativa do poder executivo
     estabelecerão orçamentos anuais. Assim, o texto constitucional declara que
     o período de vigência do orçamento é de um ano;&nbsp;


Esse período de vigência do orçamento
     denomina-se exercício financeiro. O art. 34 da Lei 4.320/64 estipula que o
     exercício financeiro coincide com o ano civil (de 1 de janeiro até 31 de
     Dezembro), de acordo com a legislação vigente, o que deverá perdurar até
     que outra lei seja elaborada em substituição a esta. Daí surge uma
     pergunta: Qual será o foco das atenções no orçamento durante esse período?
     A resposta está no art. 35 da Lei nº 4.320 que diz: Art. 35. Pertencem ao
     exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; e II - as despesas
     nele legalmente empenhadas;


O princípio da anualidade &nbsp;tem por fundamento assegurar o controle do Poder &nbsp; &nbsp; &nbsp;Legislativo;


“Se o poder legislativo estatui, não de ano em
     ano, mas para sempre, sobre a arrecadação dos dinheiros públicos, corre o
     risco de perder sua liberdade, porque o poder executivo não dependerá mais
     dele (...)”.&nbsp;Montesquieu – O Espírito das Leis. Livro XI, cap. VI


- Princípio da anualidade orçamentária
x Princípio da anualidade tributária x Princípio da anterioridade tributária

Princípio da anualidade tributária –
     condiciona a exigência do tributo à prévia autorização na lei
     orçamentária;&nbsp;


CF 1967 Art. 150 § 29 – “Nenhum tributo será
     exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça;&nbsp;nenhum será
     cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária&nbsp;(...)”;&nbsp;


EC 1/69 art. 153 – substituiu a anualidade
     tributária pela anterioridade tributária (§ 29. Nenhum tributo será
     exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nem cobrado, em cada
     exercício, sem que a lei que o houver instituído ou aumentado esteja em
     vigor antes do inicio do exercício financeiro);


A CF 1988 manteve o princípio da anterioridade
     tributária.&nbsp;


- Anualidade tributária e Lei 4.320/64

CF 1946 – anualidade tributária;&nbsp;


Lei 4.320/64:&nbsp;“Art. 51. Nenhum tributo
     será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça,&nbsp;nenhum será
     cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária&nbsp;(...);&nbsp;


Não foi recepcionado pela CF 1967 (EC
     1/69);&nbsp;


Incompatível com a CF 1988.&nbsp;&nbsp;
     &nbsp;


- Anualidade tributária x Anterioridade
tributária (CF 1988)

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias
     asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
     Federal e aos Municípios:&nbsp;III - cobrar tributos:&nbsp;b) no mesmo
     exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou
     aumentou;&nbsp;


&nbsp; &nbsp; - Anualidade
tributária

Alguns doutrinadores sustentam a permanência
     do princípio da anualidade tributária na CF 88. Tais como: Flavio Bauer
     Novelli (Anualidade e anterioridade na Constituição de 1988. Revista de
     Direito Administrativo, p. 179, 1990);&nbsp; José Marcos Domingues (O controle
     do desvio de finalidade das contribuições.&nbsp;Revista Tributaria e de
     Finanças Públicas, v. 75, 2007, p. 103-144);&nbsp; Sacha Calmon
     Navarro Coêlho (Comentários à Constituição de 1988 – Sistema tributário.
     Forense, 2006, p.273);&nbsp;


Anualidade tributária – principais argumentos
     da doutrina que advoga sua permanência na CF 88:&nbsp; É princípio
     implícito, pois não se pode dissociar a anualidade orçamentária da
     anualidade tributária.&nbsp;A anualidade tributária constitui garantia
     fundamental dos contribuintes decorrente do sistema constitucional
     orçamentário (art. 5º, §1º CF);


Argumento de direito constitucional positivo -
     CF 88&nbsp;“Art. 165.&nbsp;§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias
     compreenderá as metas e prioridades da administração pública
     federal,&nbsp;incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
     subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,&nbsp;disporá
     sobre as alterações na legislação tributária&nbsp;(...)”.




PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA PUBLICIDADE

Preconiza a ampla divulgação das leis
     orçamentárias pelos meios oficiais de comunicação, bem como a divulgação
     de dados relativos à execução orçamentária;


CF 1988: Art. 166. “§7º - Aplicam-se aos
     projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta
     seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.”&nbsp;Art. 165. “§ 3º - O Poder Executivo&nbsp;publicará,
até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária”.


- Princípio orçamentário da publicidade
e LRF (LC 101/00)

&nbsp;“Art. 52.&nbsp;O relatório a que
     se refere o § 3o&nbsp;do art. 165 da Constituição
     abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até
     trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:


&nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp;I - balanço orçamentário, que
especificará, por categoria econômica, as:

&nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp;a) receitas por fonte,
informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;

b) despesas por grupo de natureza,
discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; (...).

§ 2o&nbsp;O
descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções
previstas no § 2o&nbsp;do art. 51”;&nbsp;

&nbsp;Isso impede que o ente da Federação receba
     transferências voluntárias e contrate operações de crédito,&nbsp;exceto&nbsp;as
     destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária
     – Integra lista de exigências do CAUC (Cadastro único de convênios –
     Governo Federal).&nbsp;




PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA EQUIDADE ENTRE REGIÕES&nbsp;

CF 88, Art. 165 § 7º - Os orçamentos previstos
     no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,
     terão entre suas funções a de&nbsp;reduzir desigualdades
     inter-regionais, segundo critério populacional.


“Art. 163. Lei complementar disporá
sobre: VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito
da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas
das&nbsp;voltadas ao desenvolvimento regional.”


“Art. 170 – Princípios da ordem
econômica: VII - redução das desigualdades regionais e sociais;”




PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA NÃO
VINCULAÇÃO DE RECEITAS (OU NÃO AFETAÇÃO DAS RECEITAS)

Este princípio veda a vinculação da receita de
     impostos a determinado órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções
     previstas em lei.&nbsp;A essência do princípio consiste no recolhimento
     de todos os recursos a uma caixa única do tesouro&nbsp;(conta única),
     sem que sejam criadas vinculações específicas para as receitas auferidas;


&nbsp;O princípio da não-afetação das receitas
     encontra-se fundamentado na CF 88,&nbsp;Art. 167. São vedados:&nbsp;“IV -
     a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,&nbsp;ressalvadas&nbsp;a
     repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os
     arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
     públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
     realização de atividades da administração tributária, como determinado,
     respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
     garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no
     art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (EC 42/03)&nbsp;
     &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp;
     &nbsp;&nbsp;


&nbsp;A vedação da vinculação de impostos a
     órgão, fundo ou despesa atende ao postulado básico do direito tributário
     que concebe os impostos como a fonte de recursos que viabiliza o
     funcionamento do Estado, principalmente de suas funções básicas.&nbsp;Em
     boa medida, entretanto, as virtudes do dispositivo constitucional
     mencionado são anuladas pelo grande número de ressalvas que
     possibilitam a vinculação legal da receita de parcela importante dos
     impostos;


A CF 88 inovou, pois, na CF 67/69, a vedação era
     de vinculação a tributos (logo é possível vinculação de taxas a órgãos e
     fundos);


O princípio busca dar liberdade ao Legislativo
     e Executivo para a escolha das despesas públicas;&nbsp;


É princípio hoje enfraquecido por diversas
     exceções, que são as vinculações constitucionais, que retiram a liberdade
     de escolha nas despesas públicas e abre possibilidade do controle judicial
     para verificar a obediência dos percentuais de vinculação.


- Princípio orçamentário da não vinculação
de receitas – Diversas exceções

As transferências constitucionais da
     arrecadação de impostos que caracterizam a repartição das receitas
     tributárias, bem como o Fundo de Participação dos Estados e Municípios
     (Art. 158 e 159 da CF/88);


A destinação de recursos para aplicação na
     manutenção e desenvolvimento do ensino, nos seguintes percentuais
     incidente sobre as receitas de impostos: União – nunca menos de 18%;
     Estados, Distrito Federal e Municípios, no mínimo 25% (Art. 212 da CF/88);


A destinação de recursos obtidos com a
     arrecadação de impostos, visando à sua aplicação nas ações e aos serviços
     públicos de saúde;&nbsp;(Art. 198, §2º da CF/88)


A prestação de garantias às operações de
     crédito por antecipação da receita (Art. 167, IV, CF); e


A vinculação de impostos estaduais e
     municipais para prestação de garantia ou contragarantia à união e para
     pagamento de débitos para com esta (Art. 167, §4º da CF/88).