O Processo de Formação do Modelo de Gestão Pública Participativa de Porto Alegre (RS)
Autor: Hélio Rubens Godoy | Publicado: 2012-06-29T16:33:00-03:00




A
capital sul-rio-grandense possui um antigo histórico de intensa atividade
política, com episódios importantes para o contexto local, regional e nacional,
que remontam ao período do Brasil Império e ao da Primeira República. Apesar de
sua relevância histórica, não há uma relação direta entre estes acontecimentos
e a formação de uma cultura participativa na cidade. A existência de canais de
participação social a administração municipal está mais atrelada ao crescimento
da atuação dos movimentos sociais na cidade na década de 1950, do que a
acontecimentos pretéritos do campo político. No início da segunda metade do
século passado, as associações de moradores e as sociedades de amigos dos
bairros, que haviam surgido já nos anos 1930, experimentam um considerável
crescimento. O incremento destas formas de associativismo popular na cidade de
Porto Alegre foi impulsionado pelo apoio dos trabalhadores urbanos e seus
sindicatos, que visavam uma maior execução de seus direitos sociais e possuíam
uma estreita interação com a forte burocracia estatal. A relação entre os
líderes trabalhistas e as organizações de bairro existente na época, foi
marcada por ações de cunho clientelista, tendo em vista que a realização de
alguns projetos comunitários estava atrelada às ligações que os dirigentes
sindicais possuíam com o Estado, (BAIERLE, 1992, p. 97s). Esta ascendência
trabalhista sobre as organizações populares se manteve até meados da década de
1960, em grande parte em função dos contínuos sucessos eleitorais que o Partido
Trabalhista Brasileiro – PTB obteve, tanto para o executivo como para o
legislativo municipal entre os anos de1946 e 1964.

À
semelhança ao que ocorreu em Curitiba, nesta época também foi desenvolvido em
Porto Alegre o primeiro Plano Diretor (1959), e apesar dele contar com um
Conselho no qual participavam representantes da sociedade e de entidades de
classe, esta iniciativa não chegou a representar um elemento importante na
trajetória de participação da cidade, pois sua atuação era limitada ao aspecto
consultivo. O pessoal técnico diretamente envolvido na formulação do Plano e na
sua execução teve uma atuação discreta, circunscrita ao planejamento urbano,
sem grande expressão sobre o modelo de gestão pública adotado pela
administração na época e nos períodos posteriores (CRUZ, 2006).

Após
o período em que o PTB predominou na política porto-alegrense, com o golpe
militar de 1964 a prefeitura de Porto Alegre passou a ser ocupada praticamente
somente por políticos pertencentes à Aliança Renovadora Nacional – ARENA, de
ideologia de direita e sem identificação com os movimentos associativos da
população. No entanto, durante a década de 1960 se fortaleceu na cidade a
organização pela reivindicação de melhorias nas comunidades, em grande parte em
função da criação de uma Liga Intercomunitária, uma organização que tinha entre
os seus objetivos a defesa de formas humanistas e anti-paternalistas de
participação (AVRITZER, 2004, p. 05). Durante os anos 1970, o discurso
participativo foi incorporado pelos prefeitos da ARENA, uma tentativa de que
suas gestões fossem de algum modo legitimadas perante a população. São criados
Conselhos Municipais cujo objetivo era estabelecer canais de cooperação entre a
sociedade e o poder público, porém este aspecto era apenas figurativo, já que
estas instâncias eram controladas pela prefeitura, que possuía a maior parte
dos assentos, bem como tinha a seu favor os representantes ligados à sociedade
civil (majoritariamente pessoas ligadas a entidades profissionais e
corporativas) indicados pelos prefeitos (SILVA, 2001, p. 79s).

Em
virtude desta postura controladora da Administração Pública Municipal e em face
do contexto político do regime autoritário, havia em Porto Alegre em meados da
década de 1970 um clima de acirramento das disputas entre os movimentos sociais
e o poder público. As organizações da sociedade civil de postura mais
oposicionista, trabalhavam junto às suas bases para a construção de uma postura
de “ação coletiva reivindicatória”, focada em ações na arena política local.
Discutia-se uma forma de luta política organizada contra o poder estabelecido
no Estado, mas havia dúvidas em relação a como tornar o processo combativo
efetivo, se pela tomada do poder em organizações já existentes, ou se pela
criação de novas estruturas de mobilização popular, que não estivessem
atreladas de alguma forma ao aparato administrativo e político do Estado
(BAIERLE, 1992, p. 117s). No final dos anos 1970, o enfraquecimento do regime
militar, as frustrações com as gestões dos prefeitos da ARENA e o início do
processo de redemocratização, geravam um ambiente propício para a mobilização
popular. As comunidades das vilas populares de Porto Alegre começaram então a
se engajar na luta política, porém, mais com a intenção de verem seus direitos
serem respeitados e suas demandas atendidas pelo poder público, do que em
função de um alinhamento ideológico com os setores oposicionista dos governos
municipais alinhados com o regime militar. De acordo com Sérgio Gregório
Baierle,

“menos atentos ao discurso
ideológico destes agentes do que à consciência que desenvolviam de suas
necessidades, grande parte das populações das vilas populares incorpora uma
cultura de direitos, começando pelo direito à luta como forma de conquistar a
melhoria das condições de vida” (Idem, p. 125).


Estes
e outros elementos do contexto citadino da época propiciaram que no início da
década de 1980 houvesse em Porto Alegre uma declarada postura de enfrentamento
entre os movimentos sociais e o governo municipal. Neste sentido, as lideranças
dos movimentos sociais promoviam em seu discurso a defesa da autonomia popular
em relação ao Estado e aos partidos políticos, e ainda os princípios da
democracia e da unidade, e também pregavam a organização e a mobilização das
massas. A pregação destas bandeiras em alguns casos, até mesmo se sobrepunha
aos interesses da população e gerava uma instrumentalização dos movimentos por
parte de seus líderes. Neste contexto surge em 1983 a União das Associações de
Moradores de Porto Alegre – UAMPA, cujo maior propósito era organizar as forças
comunitárias mais atuantes no enfrentamento com o poder público. Apesar de ter
base nos movimentos sociais, a organização desde a sua formação passa a ser uma
arena de articulação dos partidos de oposição ao regime militar (Idem,
156-164). É por meio da atuação da UAMPA que surge pela primeira vez a proposta
de arranjo institucional pelo qual a cidade de Porto Alegre ficaria conhecida
nacional e internacionalmente como um exemplo de gestão democrática
participativa, o orçamento participativo (OP).

Em
1985, na primeira eleição direta após o regime militar, Alceu Collares é eleito
prefeito de Porto Alegre pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT. Ele
convoca as organizações comunitárias para debaterem sobre como elas poderiam
participar do orçamento da cidade. Em uma reunião da UAMPA de março de 1986,
realizada para discutir sobre a proposta do prefeito, surge a expressão
“orçamento participativo”. Nesta ocasião, a organização já considera a questão
orçamentária um tema central para um processo democrático que privilegie os
interesses das classes populares, identifica a importância da participação
social na decisão sobre o orçamento, como a principal forma de concretização
das demandas sociais e do controle das prioridades da administração pública
municipal. Durante a gestão de Collares a idéia do OP se desenvolveu,
principalmente dentro das discussões da UAMPA, mas não havia consenso sobre a
maneira como ele seria operacionalizado (AVRITZER, 2002, p. 28).

Como
já havia ocorrido na eleição anterior, em 1988 o PDT disputa a prefeitura de
Porto Alegre com o Partido dos Trabalhadores – PT. No final do processo
eleitoral, Olívio Dutra do PT é eleito para administrar o Executivo da cidade.
Já no início de sua gestão a proposta de um OP realizado a partir das
diferentes regiões da cidade se consolida (Idem, 2008, p. 48). A primeira ação
neste sentido foi centralizar as demandas da sociedade na Coordenação de
Relações com a Comunidade – CRC, órgão que em conjunto com o Gabinete de
Planejamento GAPLAN, foram os responsáveis pela organização e condução das
discussões sobre o orçamento; a segunda foi a definição do seu formato, voltado
para a participação das pessoas individualmente e que se organizariam em
assembléias locais, as quais são responsáveis pela formação do Conselho do
Orçamento Participativo, que além de interagir com as referidas instâncias
populares por um lado, também se relaciona com diferentes segmentos do poder
público municipal. Esta configuração do OP é resultado por um lado do histórico
de mobilização dos segmentos populares e das suas demandas por uma maior
participação no processo decisório estatal, e por outro, da disposição do
governo da cidade de Porto Alegre naquele período, de abrir canais de
comunicação e participação (Idem, 2003, p. 29s).

As
experiências de participação na gestão de Olívio Dutra não se restringiram ao
OP. Ele fora eleito com a perspectiva de realizar uma “administração popular”
(os mandatos do PT na prefeitura ficaram conhecidos por este slogan), e durante seu governo as formas
de participação social junto à administração municipal, cresceram e se
diversificaram. Durante o mandato de Dutra os Conselhos Populares e as Uniões
de Vila existentes nas diferentes regiões de Porto Alegre ganham maior
autonomia e se tornam instâncias importantes para a gestão municipal. Nas
secretarias da prefeitura também surgiram novas formas descentralizadas de
gestão e possibilidades de participação, em especial, os Conselhos Municipais
ligados às temáticas próprias de cada órgão (MANTOVANELI JUNIOR, 2006, p. 100).

A
implementação das experiências participativas na gestão de Olívio Dutra
representaram a concretização de demandas históricas de importantes segmentos
da sociedade porto-alegrense, particularmente os ligados aos movimentos sociais
e os residentes de comunidades mais populares com menor infraestrutura pública.
Mesmo havendo problemas na implantação e operacionalização dos mecanismos
participativos de gestão pública, de modo geral estas iniciativas funcionaram
adequadamente. De acordo com Baierle,&nbsp;

“a combinação entre
pragmatismo comunitário e combatividade versus programas sociais clientelistas
(tíquete do leite e outros) e ações hegemônicas dos profissionais das áreas
sociais (saúde, educação e assistência social) encontrou nas articulações
regionais a sua ágora. Favorecendo a
consolidação do OP (pós 1989), é sobretudo nestes espaços que se articulam e
desenvolvem as lutas populares na cidade,desde a defesa de ocupações de terras
e as ações diretas sobre os governos reivindicando infra-estrutura e serviços
até atividades de formação e o debate e planejamento de estratégias de ação”
(BAIERLE, 2007, p. 33).&nbsp;

Apesar
disto, as práticas de democracia participativa não estavam consolidadas,
precisavam de um maior tempo de maturação para que pudessem ser
institucionalizadas pela sociedade e o poder estatal, tal condição se
manifestou nas três gestões seguintes à de Olívio Dutra, em que seu partido, o
PT, continuou à frente da prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Em
1992, em uma disputa com o PMDB, Tarso Genro é eleito e dá continuidade às
ações iniciadas no governo anterior, neste sentido, a principal contribuição de
sua gestão à Administração Popular foi proporcionar a institucionalização do
OP. Na gestão de Olívio Dutra o debate sobre a gestão orçamentária
participativa se efetuava basicamente no âmbito das regionais e de suas
instâncias comunitárias, na gestão de Tarso Genro a discussão sobre o OP passa
a ocorrer em diferentes espaços públicos e estatais (MANTOVANELI JUNIOR, 2006,
p. 114s). Durante seu mandato uma nova iniciativa que se destaca é o projeto
“Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte”, os debates sobre sua formação
iniciaram durante a gestão anterior, e tiveram sequência no governo Genro,
culminando com seu lançamento em 1993.

A
iniciativa assemelha-se ao OP no que tange à prática democrática, mas possui um
objeto diferente em torno do qual se organiza, o foco do Cidade Constituinte
recai sobre o planejamento de longo prazo. Sua organização horizontal faz com
que órgãos públicos e entidades setoriais da sociedade civil, tenham iguais
condições para discutirem sobre diferentes questões da estruturação urbana da
cidade. Sua ação se baseia na mobilização e na liberdade de expressão dos
diferentes atores envolvidos do que desejam para a cidade, originando
resultados negociados para este objetivo. Durante a gestão de Tarso Genro foram
realizados diversos eventos ligados ao projeto Cidade Constituinte, os
principais foram os dois Congressos da Cidade no final de 1993 e de 1995.
Destas arenas de debate surgiu um conjunto de propostas que visavam o
aprimoramento da gestão pública da cidade e de seus mecanismos de participação;
como por exemplo, a criação de plenárias temáticas ligadas ao OP, a iniciativa
de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e a concepção do Plano de
Desenvolvimento Econômico do município (SILVA, 1997).

Ao
final do mandato de Tarso Genro, durante a disputa municipal de 1996 a
experiência do OP se torna o centro do debate eleitoral, fazendo com que os
diferentes candidatos abordassem o tema de alguma forma. As políticas e ações
da Administração Popular ainda contavam com o apoio da população
porto-alegrense, na disputa, e Raul Pont (PT) obtém a vitória no primeiro turno
com 55% dos votos. Durante sua gestão também são mantidas as bases de uma
gestão democrático-participativa, com especial atenção aos Conselhos Populares
e Setoriais e ao OP; este último na gestão de Pont, já se encontrava
institucionalizado, seja pela participação de entidades sociais formalmente
instituídas, como pela consolidação do OP como um espaço público de influência
destas entidades (SILVA, 2007, p. 106).&nbsp;
A participação continua a permear os processos da administração pública
da cidade, o que pode ser verificado em diversos episódios; como na elaboração
do plano plurianual no início da gestão, ou ainda, no estabelecimento da
hierarquização das prioridades do Poder Público, no processo de implantação do
sistema municipal de ensino e na conclusão do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano e Ambiental da cidade de Porto Alegre. A gestão de Raul Pont contou com
um respaldo externo que seu antecessores do PT não tiveram, no processo
eleitoral de 1998 para o Governo do Estado é eleito o outrora prefeito petista
da capital Olívio Dutra, com isto, a Administração Popular teve condições de
realizar grandes obras de infraestrutura (3ª perimetral, por exemplo). Apesar
de estas ações serem uma expressão da vontade de segmentos da sociedade
manifestada por meio dos canais de participação existentes na área do
Planejamento da cidade, as iniciativas não eram uma unanimidade entre a
população.

A
confiança da população na Administração Popular do PT, no último ano de mandato
de Raul Pont, dava mostras de enfraquecimento. A identificação com o partido
que em 1996 era de 40,9% passou para 28,7%, e diferente do que ocorrera na
eleição de Raul Pont, eleito no primeiro turno, a eleição de 2000 contou com um
segundo turno. Ainda assim, de forma geral, o cenário político-eleitoral se
mostrava favorável ao PT e o seu percentual de identificação partidária era
maior do que os atribuídos a outros partidos. A aprovação da administração de
Raul Pont e o desempenho do partido na condução da prefeitura também mantinham
um bom nível de aprovação, com 47,6% e 69,7% de avaliações “ótimo” e “bom”
respectivamente (LOECK, 2008, p. 50s). Tais fatores contribuíram para que ao
final do segundo turno, Tarso Genro fosse eleito para mais um mandato à frente
da capital sul-rio-grandense. Ele ocupa a prefeitura por apenas dois anos, se
desligando do cargo em 2002 para concorrer ao Governo do Estado, sendo
substituído por seu vice, João Verle, também do PT.

A
gestão Genro-Verle foi a quarta consecutiva da Administração Popular na
prefeitura de Porto Alegre. Nela as estruturas formais e informais do modelo
democrático participativo estavam bem estruturadas, em virtude de mais de 12
anos de experiência de OP e de diversas outras iniciativas que permitiram uma
maior influência da sociedade civil sobre o processo decisório de políticas
públicas municipais. À frente da prefeitura Verle não chegou a produzir
mudanças significativas no sistema participativo da capital, dando continuidade
aos arranjos institucionais criados nas gestões anteriores. O período é mais
lembrado em função do fim da sequência do comando do PT na prefeitura de Porto
Alegre. Alguns fatores que contribuíram para esta inflexão na administração
pública e no cenário político da cidade são; “(1) a incorporação, pela oposição, do discurso e estratégias de
campanha petistas, (2) o discurso da mudança com segurança; (3) a desvinculação
entre OP e PT” (DIAS, 2008, p. 247s). Além destes fatores, outro aspecto que
influenciou o resultado da eleição foi o crescimento do voto anti-petista,
particularmente da classe média, que pouca ou nenhuma identificação tinha com
as bandeiras petistas do OP e congêneres (MARENCO DOS SANTOS, 2005). O
candidato eleito em 2004 é José Fogaça, então no PPS, que posteriormente seria
novamente eleito em 2008 para mais um mandato, então já pelo PMDB.

Neste período, o núcleo do modelo de gestão democrática participativa de
Porto Alegre é mantido, sobretudo com a continuação do OP, dando sequência ao
que Fogaça já iniciara na campanha eleitoral de 2004, a incorporação de
iniciativas petistas dentro de uma lógica de distanciar o PT de seu eleitorado
e de se contrapor a ele dentro de seu campo de atuação política. Neste sentido
a administração de Fogaça se empenha em criar uma nova iniciativa de gestão
participativa, o projeto de Governança Solidária Local - GSL. Ele surge em 2005
no âmbito da Secretaria Municipal de Coordenação Política e Governança Local –
SMGL, dentro de uma perspectiva de ampliação da responsabilidade social por
parte do Estado, e baseado em diferentes conceitos, como por exemplo, capital
social, desenvolvimento sustentável, intersetorialidade e comunicação dialógica
(PMPA, 2006). Seu objetivo é promover uma nova forma de governança entre o
poder púbico, sociedade civil e iniciativa privada; articulada por meio de
redes sociais de participação política. O método de GSL prevê para a sua
efetivação um processo de capacitação, articulação e definição de metas, que
após ser cumprido permite a realização da agenda de prioridades do Programa.
Ele foi implantado nas 17 regiões do município de Porto Alegre e em diversos
bairros e vilas que as compõem, as diferentes instâncias comunitárias se
relacionam com a prefeitura municipal e organizações do setor privado, formando
a rede de governança necessária para realização das metas propostas para cada
região (FEIJÓ; FRANCO, 2008).

Mesmo com a implantação do GSL, a administração de José Fogaça se propôs
a respeitar e manter as práticas e instâncias do OP, mas constata-se que este
propósito não se cumpriu plenamente durante suas gestões. Isto se reflete no
esvaziamento da iniciativa por parte da prefeitura e em uma indiferença em
relação aos problemas internos que o OP passou a apresentar (SANTOS; FERREIRA,
p. 31, 2008). Durante a administração do PMDB observa-se uma tendência de
redução da importância da gestão orçamentária participativa, ao passo que as
atribuições e as ações do GSL são priorizadas pela Prefeitura Municipal. Este
movimento aliado à adoção de princípios e conceitos pertencentes a formas de
gestão pública diferentes das ligadas à democracia participativa levou a uma
reformulação das formas de participação em Porto Alegre. O associativismo
comunitário, a auto-gestão, a influência popular sobre o processo decisório
estatal, a formação de instâncias de participação social junto ao Poder Público
possuem uma tradição de décadas na cidade, que não está apenas associada ao PT,
mas também remete ao passado de mobilização social da população porto-alegrense
no período do regime militar e anterior a ele. Portanto, ainda é prematuro
considerar que as recentes mudanças ocorridas, representem o fim do modelo
democrático participativo de gestão de Porto Alegre. Este aspecto poderá ser
mais bem avaliado em trabalhos futuros, quando a atual gestão do Executivo
Municipal tiver se encerrado, e existam mais evidências dos efeitos do GSL
sobre o OP e as demais práticas participativas tradicionais da cidade.


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