Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPPGR
Autor: Cursistas: Especialização em Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | Publicado: 2012-06-03T15:09:00-07:00



Sabemos que as políticas transversais de gênero e raça, definidas pela Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) e pela Secretaria de Promoção de Políticas da Igualdade Racial (SEPPIR), são executadas em órgãos setoriais que seguem procedimentos de planejamento e orçamento de acordo com a legislação vigente. No Brasil, a Constituição Federal define as leis de planejamento e orçamento.

Sendo assim será aprofundado este modelo que considera as políticas públicas como um processo, consolidado em um conjunto de atividades desenvolvidas, para atender às demandas e aos interesses da sociedade. Tal processo envolve a preparação da decisão política, a formação da agenda, a formulação, a implementação e a avaliação.

Desse modo o projeto é a unidade mínima de destinação de recursos que, por meio de um conjunto integrado de atividades, pretende transformar uma parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema.

Então a definição da agenda se concretiza nos planos, constituídos por diversos programas e projetos, agregando programas afins e estabelecendo um quadro de referências mais amplo para a intervenção.&nbsp; Segundo Cohen e Franco, um plano é a soma dos programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais dos programas. Ele determina o modelo de alocação de recursos resultante da decisão política e dispõe as ações programáticas em uma sequência temporal de acordo com a racionalidade técnica das mesmas e as prioridades de atendimento [...]. O plano inclui a estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos, assim como as formas de negociação, coordenação e direção (Cohen &amp; Franco, 1993:86&nbsp;

Os termos projeto, programa e plano designam modalidades de intervenção social que diferem em escopo e duração. O projeto é a unidade mínima de destinação de recursos que, por meio de um conjunto integrado de atividades, pretende transformar uma parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema. O conjunto de projetos que visam aos mesmos objetivos é denominado programa, que “estabelece as prioridades da intervenção, identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados”. O plano, por sua vez, contém os programas, que também abarcam os projetos (Cohen &amp; Franco, 1993).

O ciclo de políticas públicas também prevê a avaliação do programa, que subsidia decisões em torno de sua continuidade e reformulação, como no modelo proposto por Jannuzzi (2009).&nbsp;

Desse modo orçamento público é um instrumento utilizado pelos governos para organizar seus recursos financeiros, e reflete as políticas públicas. O orçamento não pode ser apenas visto como um instrumento técnico ou uma ferramenta de alocação, pois se trata, de fato, de um espaço de poder, no qual são distribuídos os recursos a partir da definição das prioridades nacionais. Então os Planos Plurianuais determinam quais são as prioridades e como se dá a alocação de recursos. São peças fundamentais no ciclo de políticas públicas. Considerando o enfoque de gênero e raça, o orçamento deve atender equitativamente às necessidades de homens e mulheres, brancos/as e negros/as.

Sendo assim as formas de realização do Orçamento variaram ao longo do tempo. No Brasil, até a década de 1960, aplicava-se a técnica tradicional de orçamentação, na qual o orçamento se restringia à previsão da receita e à autorização da despesa. O foco se concentrava no controle contábil do gasto e no detalhamento da despesa. No entanto o Decreto-lei nº 200 de 1967 introduziu a técnica orçamentária orçamento-programa, que se consolidou em 1974, quando a Portaria do Ministério do Planejamento instituiu a classificação funcional programática. O orçamento-programa expressa os programas de governo financeira e fisicamente, favorecendo a integração do planejamento com o orçamento; a quantificação dos objetivos e a fixação das metas; as relações insumo-produto; as alternativas programáticas; o acompanhamento físico-financeiro; a avaliação dos resultados e a gerência por objetivos.

Contudo a concepção de orçamento-programa relaciona-se à de planejamento. O orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar em determinado período de tempo. Assim, é um instrumento de operacionalização das ações de governo.

Sabemos que a Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a elaboração da lei or-çamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. É função da LDO adequar as diretrizes e os objetivos do PPA para o período de um ano, indicando as metas e as prioridades e orientando na elaboração do orçamento. É na LDO que ocorre a discussão em torno do cenário macroeconômico de receitas e despesas públicas, no qual se estabelecem a meta de superávit primário, os tetos para despesas e receitas, além dos critérios para contingenciamento.

Já a Lei Orçamentária Anual estima as receitas que a União deverá arrecadar e fixa as despesas públicas para cada ano. Ela contém o detalhamento da programação dos gastos públicos e deve ser compatível com o PPA, seguindo as orientações e as diretrizes definidas na LDO.

E a LOA compreende os orçamentos fiscal e de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maior parte do capital social, com direito a voto, além do orçamento da seguridade social. A LDO é o conjunto de leis que determina a responsabilidade para conduzir o orçamento público. Nela estão discriminadas as receitas e as despesas de uma administração para o ano fiscal (iniciado em janeiro e com conclusão em dezembro).&nbsp;

Neste modelo de ciclo orçamentário, a iniciativa das três leis é prerrogativa do Poder Executivo.

Os projetos de lei referentes a cada um destes instrumentos (PPA, LDO e LOA) são aprovados pelo Congresso Nacional, que pode apresentar emendas aos projetos; após votação em plenário, cabe ao presidente da República aprová-las ou vetá-las, parcial ou integramente. Vale destacar que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas quando são compatíveis com o PPA e com a LDO.&nbsp;

Vale ressaltar que O PPA é constituído basicamente por dois grandes módulos: a base estratégica e os programas. A primeira estabelece a análise da situação econômica e social, as diretrizes, os objetivos e as prioridades estabelecidos pelo chefe do Poder Executivo, a previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e os programas. Os programas compreendem a definição dos problemas e o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.

Então são necessários os seguintes requisitos para a formulação do programa de um PPA no âmbito do governo federal:

•Buscar solucionar um problema da sociedade por meio de um conjunto integrado e suficiente de ações orçamentárias e não orçamentárias que expresse uma relação consistente entre causa e efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa, e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do programa;

•Permitir a mensuração dos resultados sobre um público-alvo definido;

•Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz – não deve ser tão amplo que torne difícil seu gerenciamento, nem tão restrito a ponto de ser inviável em função de seus custos de implantação, manutenção e gerenciamento;

•Manter consistência com as diretrizes emanadas das Orientações Estratégicas de Governo e da Orientação Estratégica do Ministério;

•Estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e a disponibilidade de recursos no horizonte em questão, conforme definido no cenário macroeconômico.

Contudo não é possível elaborar, implementar e avaliar uma política pública sem o estabelecimento de categorias de medição dos objetivos, das metas e dos resultados. Para tanto, é necessária a determinação de indicadores. Sendo assim os planos, os programas e os projetos devem conter indicadores capazes de avaliar seu processo de implementação e os resultados pretendidos.&nbsp;

Sabemos que as políticas públicas atingem mulheres e homens de forma desigual, assim como afetam de maneira diversa os grupos étnico-raciais. Inserir as perspectivas de gênero e raça no orçamento é, portanto, reflexo da preocupação em implementar tais políticas, garantindo os recursos para sua execução. Ao fazê-lo nominalmente nos orçamentos, os recursos destinados a estas políticas ficam alocados e, por conseguinte, autorizados. Sabe-se que isto não garante a sua execução, mas conforma um parâmetro, a partir do qual a sociedade tem condições de avaliar a atuação da gestão pública em sua implementação. Desse modo é possível identificar os obstáculos, caso o recurso não seja liberado, apesar de sua política ter sido planejada e orçada. Esta situação significa que o orçamento não pode ser considerado apenas uma peça de cálculo de custos, mas um instrumento de monitoramento da sociedade sobre os gastos.

Nas últimas décadas o conceito “orçamento sensível a gênero” recebeu ênfase. Ele não diz respeito a um orçamento específico para as mulheres, mas à orientação das finanças e dos gastos públicos na direção do enfrentamento das desigualdades vividas pelas mulheres.

Então a desigualdade vivida pelas mulheres está fundamentada em relações hierárquicas de poder que estruturam nossa sociedade – gênero, raça e classe – das quais decorrem múltiplas formas de negação de direitos, exploração e violências. As estruturas da dominação são múltiplas, de forma a agravar as desigualdades entre mulheres e homens, além de produzirem diferenças entre as próprias mulheres.

Historicamente, a ação do Estado tem produzido e mantido essas desigualdades. Planejar a política pública a partir da perspectiva de gênero e raça exige reconhecer, enfrentar e eliminar os mecanismos de perpetuação das desigualdades e construir alternativas, no sentido da realização plena e progressiva dos direitos humanos de todas as mulheres e das pessoas pertencentes aos segmentos raciais discriminados. Uma ferramenta é fundamental para o planejamento da política pública a partir da perspectiva de gênero e raça, com base nestes princípios e diretrizes: o diagnóstico das desigualdades de gênero e raça. Assim, é possível identificar os acessos desiguais ao trabalho, à proteção social, aos recursos produtivos, à propriedade da terra, à moradia, à saúde, à justiça, aos bens e serviços necessários para uma vida digna, ao lazer, ao descanso, à participação política e ao poder, entre outros. Tais desigualdades devem ser alteradas pelas ações do poder público. Parte-se do reconhecimento de que toda política tem impacto sobre as relações de gênero e no enfrentamento ao racismo.&nbsp;

Portanto, pode e deve ser analisada através desta perspectiva.

Desse modo para realizar o diagnóstico, é preciso obter informação fidedigna sobre a desigualdade de gênero e raça, mediante dados desagregados por sexo e raça/cor. A chamada “cegueira de gênero” ou “cegueira para raça”, no planejamento das políticas públicas, ancora-se em categorias abstratas ou muito gerais de beneficiários/as e públicos-alvo de políticas públicas, como comunidade e família, que não permitem o reconhecimento das desigualdades de gênero e raça. Por não visibilizá-las nem reconhecê-las, o planejamento das políticas gera a reprodução das relações existentes, tendendo a excluir as mulheres, os/as negros/as dos recursos e dos benefícios que a ação possa proporcionar.&nbsp;

Nesse sentido o processo de planejamento com perspectiva de gênero e raça é eminentemente político, uma vez que a superação das desigualdades exige a redistribuição dos recursos e do poder. O conflito inerente a tal processo requer uma arena política para o debate e a negociação de soluções. Se esta dimensão não é assumida, as políticas até podem melhorar imediatamente as condições materiais de vida das mulheres e de suas famílias, entretanto, de modo conservador, seguir preservando a desigualdade, a divisão sexual do trabalho, as relações de dominação/subordinação, sem afetar a questão estratégica da redistribuição equitativa dos recursos e do poder entre os gêneros.

É importante que a análise de gênero reconheça esse caráter multidimensional da desigualdade, decifrando as variadas formas de opressão vividas pelas mulheres, nos diferentes grupos sociais em que estão inseridas. O enfrentamento dessas múltiplas formas de discriminação demanda atenção especial e apoio efetivo das políticas públicas, para que as mulheres de diferentes contextos possam superar situações difíceis, condições históricas de privação, como é o caso, por exemplo, das mulheres indígenas e negras em sociedades de passado escravagista, como a brasileira.

De uma perspectiva de gênero, há grande diferença entre ter acesso e controle. As mulheres podem ter acesso a uma propriedade, mas não o controle sobre seu uso; acesso à renda, mas não sobre os gastos; participação em processos políticos, mas não poder de decisão. Portanto, o planejamento da política pública deve estabelecer medidas que garantam que seu desenvolvimento viabilize a equidade entre mulheres e homens.

Podemos dizer que a promoção da igualdade de gênero e de raça e a defesa dos direitos das mulheres constituem, ao mesmo tempo, grandes objetivos e sérios desafios na área das políticas sociais. Para enfrentá-los é preciso identificar e avaliar os entraves e os problemas que dificultam historicamente e/ou impedem o alcance de tais objetivos, buscando um maior conhecimento sobre a sua natureza e características, extensão e gravidade.

Sabemos que a intervenção governamental supõe a superação de obstáculos e problemas, contribuindo para o desenvolvimento e a melhoria das condições de vida de uma população, um segmento social ou uma comunidade. Nesse processo, os Indicadores Sociais constituem os instrumentos de descrição e medida: a) das atuais condições de uma dada realidade (exemplos: condições de vida de uma população; características e dimensões de determinado fenômeno, como a desigualdade salarial entre homens e mulheres; situação, como o acesso à pré-escola, em determinada comunidade; b) das mudanças em curso ou resultantes da intervenção em uma dada realidade.

Indicadores sociais são medidas que operacionalizam um conceito abstrato ou processo decisório, consistindo em ferramentas fundamentais para a visualização e o entendimento dos problemas sociais. Os indicadores são subsídios indispensáveis nos processos de tomada de decisão, nas fases de formulação e na implementação de políticas, programas e projetos.

Sendo assim os indicadores de implementação devem ser sensíveis às mudanças, e os indicadores para avaliação devem ser específicos e conclusivos acerca da eficiência (Jannuzzi, 2009). Os indicadores de avaliação poderão demonstrar se a intervenção governamental provocou as mudanças esperadas e em que proporções, se a situação se manteve ou se o quadro se agravou.

Desse modo o diagnóstico do problema e/ou da situação sobre a qual se pretende atuar é o ponto de partida para o processo de planejamento. Trata-se de um “retrato” da realidade que deverá sofrer uma forma de intervenção – mais ou menos profunda, de acordo com a extensão ou os objetivos propostos.&nbsp;

Então os indicadores do diagnóstico servirão de referência para todo o desenvolvimento do trabalho. Eles constituem o marco zero, a linha de base, o ponto de partida. As necessidades e os problemas detectados permitem avaliar as demandas por serviços e/ou os equipamentos sociais que orientam os procedimentos de intervenção em dado setor. Por exemplo, se precisamos implementar um projeto de oferta de pré-escola/creches em determinada região, é fundamental buscar informações que permitam dimensionar a magnitude da demanda por este serviço (quantas crianças de zero a 3 anos estão desassistidas?). A partir deste dado, é preciso saber como se distribui espacialmente essa clientela potencial, para avaliar o local em que há maior necessidade do serviço: existem creches na cidade/região? Onde se localizam?

Nesse sentido, os indicadores de diagnóstico constituem referências importantes para a definição dos indicadores de processo e de resultados, também definidos no detalhamento do projeto – e, eventualmente, redefinidos em sua implementação. Se, em uma dada comunidade, existem 1.000 crianças sem atendimento de creche, de acordo com os recursos (humanos, materiais e financeiros) disponíveis, é possível a definição do número de creches a serem construídas, em determinado prazo, com a determinação dos indicadores de atendimento para o primeiro ano (por exemplo) e todos os demais indicadores necessários ao controle da implementação das ações que integram o projeto.

A construção e a seleção de indicadores dependem da qualidade das informações geradas (base de dados) e da disponibilidade e da qualidade dos dados secundários para embasamento do processo decisório. Há um consenso entre estudiosos e planejadores/formuladores de políticas públicas sobre a importância da existência de dados para a construção dos indicadores que irão nortear e apoiar estudos e processos de formulação e implementação de políticas públicas, programas e projetos (Jannuzzi, 2000; Cohen &amp; Franco, 1993). Entretanto, no caso de áreas mais recentes de atuação governamental, como as políticas de igualdade de gênero e racial, desafios se apresentam. Em&nbsp;primeiro lugar, os dados e os indicadores sociodemográficos constituem um suporte fundamental&nbsp;para a realização do diagnóstico da situação-problema. &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp;

Desta forma, é importante estimular e apoiar a elaboração de estudos sobre temas específicos, além de ampliar o diálogo com as instituições responsáveis pela produção das estatísticas oficiais no país, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre outros.

No entanto várias incidências semelhantes serão necessárias para que o sistema estatístico nacional disponha de dados para a construção de indicadores de gênero e raça, no planejamento e no orçamento. Se o planejamento e o orçamento consistem em espaços decisórios estratégicos, é relevante a incorporação da perspectiva de gênero e raça. Todo processo que envolve as Leis do Ciclo Orçamentário – desde sua elaboração, pelos processos de debate e decisão, até a execução do orçamento e, finalmente, a avaliação dos resultados – não pode deixar de atender ao enfrentamento às desigualdades de gênero e raça no país.

O orçamento público conecta e põe em prática os enunciados e os compromissos de políticas públicas de igualdade de oportunidades para homens e mulheres, permite visualizar operativamente como são gastos os recursos, quanto e como o Estado investe em diversos níveis, em políticas a favor da igualdade.Então a introdução da dimensão racial na análise dos orçamentos constitui uma inovação, além de ser uma contribuição que o Brasil oferece aos&nbsp;demais países para a incorporação dessas iniciativas, sobretudo a busca pelo trabalho com as duas dimensões – gênero e raça – que, em nosso país, são estruturantes na construção das desigualdades.

Nesta perspectiva, a gestão é entendida como uma instância de controle ou de aferição permanente da relação entre os objetivos, os recursos (ou insumos), os procedimentos adotados e os resultados esperados. Desta forma, torna-se possível interferir nos rumos das ações, produzir alterações, inclusive em torno&nbsp;dos “pontos de partida”, das concepções e das decisões que orientaram o processo.

A promoção da igualdade de gênero e raça/etnia foi enunciada no 4º objetivo estratégico da seguinte forma: “Fortalecer a democracia, com igualdade de gênero, raça e etnia, e a cidadania com transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos”.&nbsp; Isto significa que, na elaboração do planejamento plurianual, os diferentes ministérios e secretarias devem considerar estas dimensões como estratégicas para o alcance do objetivo maior deste governo, que é a inclusão social e a redução das desigualdades.

Diante do desafio da implementação dos programas inseridos no PPA com recorte de gênero e raça, é relevante a criação de um sistema que seja capaz de agregar dados e informações para subsidiar a implementação, o Monitoramento e a avaliação dos programas e das ações. Além disso, é preciso mapear o perfil e as demandas do público-alvo, a exemplo do Sistema Nacional de Indicadores de Gênero (SNIG), da Secretaria de Políticas para as

Mulheres. O SNIG foi implantado em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Department of International Development do Reino Unido (DFID), o Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher (Unifem) e o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM).

Conforme mencionado, todos os Programas/Projetos dependem, em larga medida, de indicadores sociopopulacionais que permitam identificar o volume e o perfil socioeconômico das populações e dos grupos-alvo das ações implementadas, contribuindo para o diagnóstico de determinada situação.

Nesse sentido do ponto de vista da gestão do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, é preciso salientar a preocupação em articulá-lo com o PPA 2008-2011, garantindo, assim, um compromisso mais efetivo de todos os setores envolvidos com as políticas de promoção da igualdade de gênero e da autonomia das mulheres. Na primeira fase de implementação do PNPM, os processos de articulação e construção de parcerias com os setores governamentais e de aproximação com os movimentos sociais ganharam em dimensão e profundidade, com a expansão da rede de parcerias e do diálogo com a sociedade. Esses avanços também se tornaram visíveis pela inclusão, na nova versão do Plano, de ações da Agenda Social dos setores de governo que atuam em prol da igualdade de gênero. Em termos objetivos isto significa, de um lado, o fortalecimento de parcerias e ideais comuns ou, no mínimo, convergentes, no âmbito do poder público. Por outro lado, trata-se da permeabilidade de uma teia de relações, que aproxima governo e sociedade, reconhecendo e unificando as interfaces dos movimentos sociais em seus diferentes segmentos.

Como meio de melhor implementar a articulação entre as ações de gênero e raça, e seu monitoramento, foi constituído pela Portaria n.º 36, de 7 de maio de 2009, um Grupo de Trabalho, composto por representantes de cada Subsecretaria&nbsp;da SPM, um/a representante, respectivamente, das Secretarias de Políticas de Promoção da Igualdade Racial e Direitos Humanos, duas representantes de entidades do movimento de mulheres negras e lésbicas com assento no Conselho Nacional dos Direitos da Mulher e, como convidadas, seis representantes da sociedade civil, do movimento de mulheres negras e lésbicas.

Sabemos que um passo importante, dado em 2009, foi a constituição do Comitê de Articulação e monitoramento do Planapir.&nbsp; Nos mesmos moldes do PNPM, a concretização dos objetivos propostos no Plano exige investimentos expressivos de recursos, tanto da SEPPIR como de todos os ministérios e secretarias envolvidos com as ações específicas e transversais para a promoção da igualdade racial.

O Programa Brasil Quilombola (PBQ) foi criado em 2004, com o objetivo de coordenar as ações governamentais – articulações transversais, setoriais e interinstitucionais – para as comunidades remanescentes de quilombos, com participação da sociedade civil. O Programa é coordenado pela SEPPIR, por intermédio da Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais. Suas ações são executadas por 23 órgãos da administração pública federal, além de empresas e organizações sociais.

O conjunto de ações inseridas no Programa é proveniente dos órgãos governamentais e é compatível com os respectivos recursos, constantes da lei orçamentária do Plano Plurianual, na qual também estão previstas as responsabilidades de cada órgão e os prazos de execução. A definição das ações mais apropriadas para cada instância é consolidada a partir das demandas das comunidades.

As Ações do Programa Brasil Quilombola para o PPA 2008-2011 estão balizadas nos mesmos princípios e apresentam uma ampliação de seu escopo, em grande parte oriunda da Agenda Social Quilombola, sobre a qual se falará mais adiante.

A Agenda social Quilombola tem como objetivo articular as ações existentes no âmbito do governo federal pelo Programa Brasil Quilombola (PBQ), a partir dos eixos:

• acesso a terra;

•infraestrutura e qualidade de vida;

• inclusão produtiva e desenvolvimento local;

• direitos de cidadania

Esta ação garante a inserção das comunidades quilombolas em outro esforço de inclusão do governo federal, o Programa Territórios da Cidadania, que prevê inúmeras ações e investimentos nas regiões com os mais baixos índices de desenvolvimento humano. Constitui-se de uma articulação focada na melhoria das condições de vida dos brasileiros que historicamente se encontram à margem do acesso a terra, à educação, à saúde, ao emprego, à cultura. Serão atendidas 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em 330 municípios de 22 estados brasileiros.

È Importante destacar que o ano de 2000 foi um ano decisivo no que se refere à criação e à implementação de políticas públicas para mulheres no Brasil. Sendo assim tivemos a elaboração de dois Planos Nacionais de Políticas Para as Mulheres, a promulgação da Lei Maria da Penha e a assinatura do Pacto de enfrentamento de todas as formas de violência contra mulheres.

No Caso do Espírito Santo, o estado aderiu ao Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência Contra Mulher em dezembro de 2007 e o ratificou em 2011. O Pacto é uma iniciativa do Governo Federal, sob a coordenação da Secretaria de Políticas Para as Mulheres (SPM), voltado para o desenvolvimento de um conjunto de ações para os próximos anos, em todos os estados brasileiros e no Distrito Federal (BRASIL, 2007).


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Pólo Pinheiros - Grupo 04

Componentes: Fernanda, Fernanda Giro, José Zito, Laís, Marinéia, Mª Aldailde,&nbsp;Simone, Ueles e Willainy,&nbsp;