AFO - TRT
Autor: professor uadson | Publicado: 2016-12-25T12:56:00-04:00


ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO: 



1. Funções do orçamento público



O Orçamento Público
funciona como um balizador na Economia. Se temos elevados investimentos
governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará,
assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em
investimentos, provocará desemprego,
desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

O Governo pode
provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.



São as seguintes as
funções e respectivos propósitos da intervenção econômica do Governo na
economia por meio do orçamento:



Função Alocativa



Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam
oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos)
e criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao
alto risco, custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções,
corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e
corrigir os efeitos negativos de externalidades.



A política de
alocação tem por função assegurar o ajustamento necessário na apropriação de
recursos na economia,visando à correção das imperfeições inerentes à própria
lógica do mercado. O que se pretende é oferecer determinados bens e serviços
necessários e almejados pela sociedade, e que não são providos pela iniciativa
privada.



No estabelecimento do
sistema de preços, o mercado, apesar de atuar com razoável eficiência,
propiciando uma variada oferta de bens e serviços, altera a alocação dos
recursos, modificando o espectro das necessidades que devem ser atendidas pela
política governamental. Visando a corrigir as ineficiências de alocação de
recursos que atendam eficientemente as necessidades privadas, o Estado
necessita intervir nesse processo, por intermédio de mecanismos políticos, com
o intuito de promover tais ajustes.



O Estado procurará alocar recursos na produção e na
oferta de bens públicos que não seriam ofertados pela iniciativa privada, haja vista a
inviabilidade econômica, seja por riscos de incertezas ou financeiros quanto ao
retorno dos investimentos e ainda em função da necessidade de elevada
disponibilidade de recursos para sua viabilidade, como ocorre com as atividades
relacionadas às telecomunicações, ao setor petroquímico, à energia elétrica, à
siderurgia, à infraestrutura de transporte, que provavelmente não seriam
ofertados sem a intervenção do setor público.



O governo atuará, ainda,
na correção dos efeitos provocados pelos
mercados imperfeitos, no que diz respeito à oferta de bens privados que
venham a prejudicar a população, como ocorre nos casos de formação de monopólios
e oligopólios, dentre outras imperfeições inerentes ao sistema
capitalista.Outro aspecto atendido pela função de alocação de recursos pelo
Estado diz respeito à oferta dos
chamados bens meritórios ou semipúblicos. 



A forma utilizada
pelo Governo no exercício da função alocativa, visando à eficiente alocação dos
recursos, poderá ocorrer pela produção direta dos produtos e serviços
pelo setor público ou via mecanismos que propiciem condições para que sejam
viabilizados pelo setor privado, utilizando-se de mecanismos de isenção ou
postergação de pagamento de impostos, doação de terrenos para construção de
empreendimentos, financiamentos a juros subsidiados, dentre outros.



Função Distributiva 



Tornar a sociedade
menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais,
alocação de recursos em camadas mais pobres da população.



Diversos fatores
colaboram para as desigualdades na distribuição da riqueza, ou seja, a distribuição
de renda e bens, dentre eles fatores sociais e econômicos, como oportunidade
educacional, mobilidade social, estrutura de mercado, legislação, políticas
econômicas, ressaltando-se que a concentração é a lógica inerente ao sistema
capitalista.



Assim, cabe à função
distributiva do Governo prover os meios para ajustar os rumos em direção ao
nível de distribuição de riqueza ideal, segundo crenças, valores e premissas
que determinem esse parâmetro, de acordo coma cultura de cada sociedade. As
concentrações excessivas de riquezas provocam, além da falta de economia de
escala, a inibição excessiva da demanda agregada, em face de a propensão marginal consumidora decrescer,
a despeito da elevação da renda pessoal. 



A concentração
excessiva de riqueza pode ocorrer nos níveis pessoal, regional e setorial.
O instrumento mais utilizado pelo Governo para promover o ajustamento
necessário é o sistema de tributos e transferências,
produzindo resultados mais diretos e satisfatórios para resolução dessa
questão. 



No entanto, é certo que
somente os mecanismos tributários não são suficientes para determinar a
redistribuição. Assim, poderá o Estado utilizar-se de legislações específicas
que atuem na determinação da política de subsídios, salário mínimo, proteção
tarifária e renúncias fiscais, dentre outros, visando à redistribuição de
renda entre os agentes econômicos da sociedade, ou seja, retirando de uns e
transferindo a outros.



Cabe ressaltar que,
por intermédio da função
alocativa, o Governo redistribui renda ainda que de forma diversa da propagada
pela função distributiva, pois, na medida em que os recursos são aplicados em
atividades de educação, saúde,
transporte, assistência e previdência social, que beneficiam as camadas
menos favorecidas da sociedade, está redistribuindo renda e, consequentemente,
riqueza na sociedade, pois somente o Governo tem condições de promover tal
ajustamento por intermédio de mecanismos estabelecidos de forma compulsória,
que combatam efetivamente as desigualdades.



Função Estabilizadora



A função
estabilizadora diferencia-se das demais por não ter como objetivo principal a destinação de recursos,
mas sim a manutenção da estabilidade econômica. Para tanto, o Estado utilizará
instrumentos de política macroeconômica, visando à manutenção adequada do nível
de utilização dos recursos (pleno
emprego), estabilidade do valor da moeda (ausência de inflação e política de preços) e do
fluxo de entrada e ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar
a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou
outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites) de recursos na
economia (balança de pagamentos).



Essa função,
portanto, tem por finalidade promover e assegurar
um nível desejável de pleno emprego e estabilidade de preços, por intermédio da
implementação de políticas públicas que viabilizem a utilização de
instrumentos de planejamento e execução de políticas fiscais, cambiais,
monetárias, controle de preços e salários, dentre outros.



Visando a manter a
harmonia entre as políticas e no intuito de alcançar os objetivos propostos de
manutenção da estabilidade econômica, torna-se fundamental e necessária a
existência de um eficiente mecanismo de coordenação na execução de tais
instrumentos.



Sobre a busca pela
melhoria das funções orçamentárias (alocativa, distributiva e estabilizador) foram
promovidas diversas inovações, tais como as inovações provenientes da reforma
orçamentária implantada em 2000, que possibilitou a elaboração do programa
orçamentário, conforme as prioridades do governo, com vistas à solução de
problemas, com forte influência do método de planejamento estratégico situacional.



2 -
Orçamento Público



Orçamento é a lei que conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade (Lei 4320/64,
art. 2º).

Orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder
Executivo por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em
lei. (Baleeiro, conceito clássico).

Orçamento é a lei que prevê as receitas e fixa
as despesas para um determinado período (Teixeira Machado).

Orçamento é um programa de governo, que trata
de custeio, investimento e ação social. (conceito moderno).



Cota Orçamentária

Significado:
Parcela dos créditos orçamentários totais constantes do orçamento para cada
projeto/atividade orçamentário, que cada unidade orçamentária fica autorizada a
utilizar em cada trimestre (cota trimestral), definida, normalmente, pela
Secretaria da Fazenda ou do Planejamento (art. 47 a 50 da Lei 4.320/64). As
cotas poderão ser alteradas durante o exercício e devem assegurar aos órgãos a
soma de recursos necessários e suficientes à realização de seu programa de
trabalho e manter o equilíbrio entre receita arrecadada e despesa realizada.





Aspectos do Orçamento



O
orçamento passou a ter os seguintes aspectos: 



a) Político (parlamento, formado por
representantes do povo, autoriza o gasto público); 

b) Jurídico (forma de lei e ato-condição
na matéria); 

c) Econômico (instrumento de política fiscal);


d) Financeiro e Contábil (instrumento
contábil capaz de mensurar a situação financeira do Estado através de uma classificação
clara e racional da receita e da despesa); e 

e) Administrativo (instrumento gerencial
que auxilia o executivo nas várias etapas do processo administrativo).



Instrumentos básicos de planejamento e
orçamento



I - Plano Plurianual
(PPA) –
que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as
despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada;



II - Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas:



a) Estabelecer as metas e prioridades
da Administração Pública Federal para o exercício financeiro seguinte;

b) Orientar a elaboração da Lei
Orçamentária Anual (LOA);

c) Alteração da Legislação Tributária;

d) Estabelecer a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento.



III - Lei
Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros
para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá:



a) O orçamento fiscal
referente
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público
(parágrafo 5º, Inciso I);



b) O orçamento de
investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);



c) O orçamento da seguridade
social, abrangendo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder
público (parágrafo 5º, Inciso III).



2.1 - Princípios orçamentários

Princípios
são proposições aceitas como verdadeiras que servem para fundamentar o Direito.

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 1 – Legalidade: o orçamento deve ser aprovado por lei em sentido formal (art. 167 CF).



&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Art. 167: São vedados:

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 

&nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; I- o
início de programas e projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; II – a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais.



Se a
lei for omissa em relação a determinado procedimento de natureza orçamentária,
este não poderá ser utilizado.



&nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; 2 – Superlegalidade: a Constituição tem supremacia no
estabelecimento das diretrizes das leis de orçamento (art. 165 CF).



3
– Reserva legal: o orçamento deve
ser autorizado em lei, salvo no caso de créditos extraordinários que são
autorizados por medida provisória
(art. 167, I e parágrafo 3 º, CF.



4 – Unidade: todas as
despesas e todas as receitas devem estar previstas em um único documento (peça
orçamentária única) – art. 165, § 5º CF e art. 2o. Lei 4320/64).



No
Brasil, pode-se afirmar que, até o advento da Constituição de 1988, esse
princípio não era observado, apesar de sua obediência ser exigida no art. 2º da
Lei nº 4.320/64, acima transcrito. A razão para tal repousava na existência de
múltiplos orçamentos na administração federal (orçamento geral da União,
monetário e das estatais).



5
– Universalidade: todas as receitas
e todas as despesas devem estar previstas no orçamento, inclusive a decorrente
de fundos, empréstimos, subsídios e previdenciárias (art. 2º e 3º da Lei
4.320/64).



O
principio da universalidade tem a finalidade de:

a)
conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para respectiva arrecadação e realização;

b)
impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e de despesa
sem prévia autorização Legislativa;

c)
conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de
autorizar a cobrança de tributos estritamente necessários para atendê-las..



6
– Exclusividade ou pureza: o conteúdo da lei orçamentária deve
abordar apenas previsão da receita e fixação da despesa, evitando elementos
estranhos (orçamento rabilongo ou caudas orçamentárias. A LOA pode ter
autorização para abertura de crédito suplementar e contratação de
operações de crédito , que apesar de serem elementos estranhos a fixação de
(art. 165, § 8º CF).

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 

&nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; 7 – Anualidade
ou Periodicidade: as estimativas de
receita e despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, em geral,
um ano. 



Exercício financeiro
é o nome dado ao período de vigência do orçamento, coincidindo com o ano civil
(art. 34 da Lei 4.320/64).



Ao produzir efeitos
jurídicos e orçamentários em mais de um exercício financeiro, a lei de
diretrizes orçamentárias (LDO) não desrespeita o princípio orçamentário da
anualidade.



Exceção: créditos especiais
e extraordinários abertos nos últimos quatro meses do exercício podem ser
reabertos no exercício seguinte.



O princípio da
anualidade está atrelado não só à ideia de que o orçamento deve compreender um
exercício financeiro (= ano civil), mas também que o mesmo é elaborado pelo
executivo sob autorização anual do poder legislativo - haja vista tal
autorização não ser única e eterna, mas sim sob periodicidade definida em norma
- ,incumbido este, também, de controlá-lo externamente.



8 – Reversão à dotação orçamentária (art.
38 da Lei 4320/64): os recursos das despesas anuladas revertem à dotação
orçamentária do exercício. Se forem anuladas no exercício seguinte (restos a
pagar), serão consideradas receitas do ano em que se efetiva.



9 – Especificação ou discriminação ou especialização:
veda as
autorizações de despesas globais, isto é, as despesas devem ser classificadas
com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas
(art. 5º e 15 da Lei 4320/64).



&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 10
– Vedação de crédito ilimitado (art.
167, VII CF): os recursos orçamentários são limitados e fixados no orçamento,
por isso é vedada a concessão ou utilização de
créditos ilimitados.

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 

&nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp; &nbsp;11
– Publicidade: O conteúdo
orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais de comunicação
para conhecimento público e para eficácia de sua validade enquanto ato oficial
de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas.



12 – Equilíbrio: O equilíbrio orçamentário
estabelece, de forma extremamente simplificada, que as despesas não devem
ultrapassar as receitas previstas para o exercício financeiro.

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 13
– Orçamento bruto: Este princípio
estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do
orçamento em seus valores brutos, sem qualquer
tipo de deduções (art. 6º da Lei 4320/64).



14 - Não-Afetação
de Receitas ou Não-vinculação: Nenhuma
parcela da receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para
atender a certos e determinados órgãos, fundos ou despesas (art. 167, IV CF). 



A
Constituição, contudo, faz as seguintes ressalvas:
recursos decorrentes da distribuição dos impostos do art. 158 e 159, custeio
das ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da administração
tributária e a prestação de garantias
às operações de crédito por antecipação de receita. 



15 – Clareza: deve
haver transparência nas ações relativas a despesas e receitas. A Constituição e
a Lei de Responsabilidade Fiscal exigem a emissão de demonstrativos para controle
e fiscalização pela população das ações do governo.



16
– Programação: o orçamento é um
programa de governo, que estabelece as diretrizes e metas na gestão pública. 



&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 17 - O princípio da uniformidade ou consistência dispõe que o orçamento
deve manter uma mínima padronização ou uniformidade na apresentação de seus
dados, de forma a permitir que os usuários realizem comparações entre os
diversos períodos. 

O orçamento deve apresentar
e conservar ao longo dos diversos exercícios financeiros uma estrutura que
permita comparações entre os sucessivos mandatos. Logo, divergências entre os
orçamentos dos entes federativos não violam o princípio da uniformidade.

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;

&nbsp; &nbsp; &nbsp; 18 - Principio do
não estorno: vedada o remanejamento, transposição e transferências sem
prévia autorização legislativa.



2.2
Diretrizes orçamentárias. 



As
diretrizes orçamentárias são objetivos gerais que
norteiam a elaboração do orçamento público, estabelecendo relação entre o
planejamento de longo prazo estabelecido no Plano Plurianual e a lei orçamentária
anual.



As diretrizes
orçamentárias possuem as seguintes funções:



a)
Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o
exercício financeiro seguinte;

b)
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);

c)
Alteração da Legislação Tributária;

d)
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.

e) as
metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente;

e)
apresentar Metas
Fiscais, que deverá conter, entre outros:



1 - as metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da
dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes,&nbsp; sendo, na prática, metas trienais;



2 - a&nbsp;
avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;



3 - a evolução do patrimônio líquido, a
origem e a aplicação dos recursos de privatizações, se houver; e



4 - estimativa e compensação da
renúncia fiscal e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado.



5 - disposição sobre os critérios e a
forma de limitação de empenho, além das condições e exigências para as
transferências de recursos a entidades públicas e privadas (convênios).



2.3 - Processo Orçamentário



A
elaboração do orçamento é um processo conjunto que envolve o Poder Executivo
que encaminha a proposta orçamentária para discussão e votação pelo Poder
Legislativo. Esse processo ocorre anualmente, motivo pela qual a doutrina
chama de ciclo orçamentário.



Conceito
de ciclo orçamentário:



O ciclo orçamentário ou processo
orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível,
através do qual se elabora, aprova, executa,
controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físico e
financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as
atividades típicas do orçamento público.



Ciclo orçamentário
reduzido:



1) Elaboração: previsão,
fixação de valores e determinação de limites

2) Discussão, votação e
aprovação: refere ao processo legislativo

3) Execução: arrecadação e
gastos.

4) Controle e avaliação da
execução orçamentária: cumprimento de metas, prestação de contas, julgamento.



Ciclo orçamentário ampliado



Nos termos da CF/1988, o
ciclo orçamentário ampliado desdobrar-se em oito fases, quais sejam:



_ formulação do
planejamento plurianual, pelo Executivo;



_ apreciação e adequação
do plano, pelo Legislativo;



_ proposição de metas e
prioridades para a administração e da política de alocação de recursos pelo
Executivo feita na LDO;



_ apreciação e adequação
da LDO, pelo Legislativo;



_ elaboração da proposta
de orçamento, pelo Executivo;



_ apreciação, adequação e
autorização legislativa;



_ execução dos orçamentos
aprovados;



_ avaliação da execução e
julgamento das contas.



As
etapas do processo de elaboração e os respectivos produtos de cada uma delas
são os seguintes:



1.
Definição de Macrodiretrizes: LDO: diretrizes para a elaboração da lei
orçamentária do exercício fiscal considerado, parâmetros, metas fiscais, riscos
fiscais, objetivos das políticas monetárias, creditícias e cambiais, e
demonstrativo da estimativa da margem de expansão das despesas obrigatórias de
caráter continuado;



2.
Planejamento do Processo de Elaboração: Definição das etapas, agentes
responsáveis, metodologia, instrumentos, prazos, processo decisório, instruções,
manuais de elaboração e cronograma;



3.
Revisão da Estrutura Programática: Estrutura Programática do Orçamento do ano
fiscal considerado, programas, ações e subtítulos;



4.
Estimativas da Receita para o ano fiscal considerado: Receitas estimadas para a
proposta orçamentária com ênfase nas receitas próprias e vinculadas;



5.
Fixação de Limites de Despesas para o ano fiscal considerado: Referencial
monetário para apresentação da proposta orçamentária dos órgãos setoriais;



6.
Elaboração da Proposta Setorial: Proposta orçamentária dos órgãos setoriais que
serão detalhadas no SIDOR;

O
ciclo orçamentário excede ao exercício financeiro.



2.4 Métodos, técnicas e instrumentos do
orçamento público; normas legais aplicáveis. 



Competência para encaminhamento



Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da
CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da República:



XXIII - enviar ao
Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "



Das Propostas do PPA e da LDO



Com relação ao plano plurianual (PPA),
devemos salientar que o seu encaminhamento para discussão e aprovação do
Congresso Nacional deve ser feito até
quatro (4) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial (31/08) e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 22.12 (ver artigo 57 da CF/1988, com
redação da EC 50).

E com relação à lei de diretrizes
orçamentárias (LDO), esta deve ser encaminhada pelo Presidente de República até
oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e devolvido para sanção presidencial até o
encerramento do primeiro período legislativo (17.07). 

Sob nenhuma hipótese, a sessão
legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação da lei de
diretrizes orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).



“Art. 57 § 2º - A sessão
legislativa não será
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias.”



Da Proposta de Lei Orçamentária Anual



De acordo com o § 2º do artigo 35 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei
complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de lei
orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da
sessão legislativa (22/12).



Observe que não são determinadas datas
fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim
do exercício financeiro e da sessão legislativa.



Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo
35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária
em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas é a lei. É de se notar,
porém, que a atual Constituição não contemplou tal hipótese, pois seria uma
aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei
orçamentária anual.



Quadro Resumo

 

  
  
Leis

  
  
Envio do término do
  exercício

  
  
Devolução do final
  da sessão legislativa

 

  
  
PPA

  
  
4
   m (31/08)

  
  
22/12

 

  
  
LDO

  
  
8,5
   m (15/04)

  
  
17/07

 

  
  
LOA

  
  
4
   m (31/08)

  
  
22/12

 






O calendário estabelecido no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias para a tramitação do plano plurianual (PPA), da LDO e da lei
orçamentária anual (LOA) provoca distorções, como, por exemplo, o fato de
somente para o terceiro ano do mandato presidencial o projeto da LDO ser
encaminhado após a aprovação do respectivo PPA.



1º ano - execução do PPA, LDO e LOA do governo anterior e elaboração do
PPA novo, LDO nova com base no PPA antigo e Loa nova.



2º ano - Execucao do Novo PPA, da LDO (1) vigente com base no antigo
PPA e LOA; elaboracao da LDO com base no novo PPA e da LOA



3º ano - Execucao do novo PPA, da LDO (2) com base no novo PPA.

Emendas aos projetos de PPA, LDO e LOA



Com relação a emendas ao projeto de
lei de orçamento por parte do Presidente,
a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na
Comissão Mista de Orçamento, pertinente ao item a ser alterado.

Isto se dá também para o plano
plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.



As emendas aos projetos de lei do PPA,
da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na Comissão Mista de Orçamento, que
emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso
Nacional, na forma regimental. 



É preciso destacar que as emendas que
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso
sejam:



- compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias;

- relacionadas à correção de erros
ou omissões de dispositivos do texto do projeto de lei;&nbsp; 

- indiquem os recursos necessários,
admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:



a) Pessoal e seus encargos sociais;

b) Serviço da dívida; e;

c) Transferências tributárias constitucionais para Estados,
Municípios e Distrito Federal.



Deve-se destacar também que o
Presidente de República poderá rejeitar
as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto
parcial ou total), no prazo de 15 dias úteis do recebimento. 



Se não se manifestar, ocorrerá a sanção tácita.

Caso venha a vetar o projeto em razão
de inconstitucionalidade ou de interesse público, o veto deve ser comunicado
pelo Presidente da República em 48 horas
ao Presidente do Senado, sendo expostos os motivos do veto.



O Congresso Nacional apreciará o veto
dentro de 30 dias
do recebimento, podendo rejeitá-lo, pela maioria
absoluta dos deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a
devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo para promulgação
do Executivo.





Orçamento
Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências
do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao
Executivo cabe apenas a execução.

Exemplo:
Constituição Federal de 1891.

.Orçamento
Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do
Poder Executivo. É típico de regimes autoritários.

Exemplo:
Constituição Federal de 1937.

.Orçamento
Misto: a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao
Legislativo a votação e o controle.&nbsp;

Exemplo:
a atual Constituição Federal de 1988.








Segundo o MTO 2015 (pág. 75), as etapas do
processo de elaboração do orçamento são:

1. Planejamento do Processo de Elaboração;

2. Definição de Macrodiretrizes;

3. Revisão da Estrutura
Programática;

4. Avaliação da NFGC* para a Proposta
Orçamentária;

5. Estudo, Definição e
Divulgação de Limites para a Proposta Setorial;

6. Captação da Proposta Setorial;

7. Análise e Ajuste da Proposta Setorial;

8. Fechamento, Compatibilização e
Consolidação da Proposta Orçamentária;

9. Elaboração e Formalização da Mensagem
Presidencial e do Projeto de Lei Orçamentária;

10. Elaboração e Formalização das Informações
Complementares ao PLOA.

*NFGC: Necessidade de Financiamento do
Governo Federal (MTO 2015, pág. 8).




Conteúdo e a forma da proposta orçamentária



A proposta orçamentária conterá: 



i - Mensagem: exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e
flutuante, saldos de créditos especiais, restos
a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e
justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da
receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;



ii - Projeto de Lei de Orçamento: texto do projeto de Lei contendo
dispositivos que autorizem o Poder Executivo:



a) a abrir créditos suplementares até
determinado limite; 

b) a efetuar operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor.



iii) Quadros demonstrando:

- a receita e despesas de acordo com
as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente;

- as dotações por Órgãos do Governo e
da Administração;

- o programa anual de trabalho do
governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços.



iv) Tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de
diversos exercícios financeiros.



A Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, determina
ainda o envio do:



a) Demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as
metas previstas na LDO;

b) Previsão de reserva de contingência: para atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

c) Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública.



Recursos para execução dos programas



Os programas de governo são
executados após a aprovação da lei orçamentária. Os recursos para atender tais
programas decorrem das receitas públicas.



Evolução dos tipos de orçamento



Orçamento Tradicional ou clássico



O orçamento tradicional é
caracterizado por possuir o controle político como principal característica. Os
órgãos de representação exerciam um controle político sobre o poder executivo
(poder responsável pela gestão e execução das políticas públicas). Conclui-se,
portanto, que o aspecto econômico possuía posição secundária. 

O Estado Liberal, caracterizado
por limitar a interferência Estatal, foi o grande influenciador do orçamento
tradicional -que preocupava-se apenas com o controle de gastos públicos. Por
possuir o equilíbrio financeiro como única preocupação, o orçamento tradicional
torna-se um orçamento estático e desvinculado de qualquer forma de
planejamento. 

A doutrina também aponta que o
orçamento tradicional era apenas uma lei de meios (inventário de meios) com os
quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação,
distribuição e estabilização deixadas em um segundo plano. 

Pode-se afirmar que o orçamento
tradicional já era revestido de um aspecto jurídico, pois já se falava em LEI.



Orçamento de Desempenho ou funcional ou de realizações



Orçamento por desempenho: Processo orçamentário que se
caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um
programa de trabalho (o que foi adquirido), contendo as ações desenvolvidas.
Toda a ênfase reside no desempenho organizacional, sendo também conhecido como
orçamento funcional.&nbsp;&nbsp; 

Esse tipo de orçamento
representou uma evolução do orçamento tradicional, mas isso não significa uma
substituição integral do modelo anterior. 

Houve um desenvolvimento no
sentido de melhorar a gestão pública, pois agora buscava-se os resultados da
ação governamental (além da preocupação com o controle de gastos). 



Ou seja, o orçamento desempenho
possui duas dimensões, quais sejam: 

• Preocupação com o que foi
gasto; 

• Preocupação com o que foi feito
(adquirido). 



A segunda dimensão desse modelo
só foi possível com a implantação do programa de trabalho, que era o
instrumento responsável por quantificar o desempenho organizacional.



É importante salientar que o
programa de trabalho do orçamento desempenho ainda não foi capaz de construir
uma relação entre o planejamento governamental e o orçamento. Essa dissociação
existia porque o programa de trabalho era montado em nível de execução e
auxiliava apenas as decisões microadministrativas. Pode-se inferir, portanto,
que o programa de trabalho era um instrumento que auxiliava a quantificação do
havia sido feito (adquirido).



Orçamento Programa 



Esse modelo foi
criado em substituição ao orçamento de desempenho e, mais uma vez saliento, não
significou uma substituição integral do modelo anterior. 



O orçamento programa
é um modelo que permitiu a associação do plano de governo com a execução
orçamentária. São programas de trabalho construídos na esfera de planejamento e
que são capazes de subsidiar decisões macroadministrativas. Ou seja, essa peça
incorporou um terceira dimensão que é o planejamento (preocupação com o que foi
realizado). Sendo assim, o orçamento programa possui três dimensões, quais
sejam: 



• Preocupação com o
que foi gasto; 

• Preocupação com o
que foi feito (adquirido); 

• Preocupação com o que foi realizado. 



Esse modelo,
diferentemente do orçamento tradicional, é um INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO da
vida econômica e financeira do estado. 



A função principal do
orçamento programa é a de INSTRUMENTO DE ADMINISTRAÇÃO do Estado, de forma a auxiliar
o Executivo no planejamento, programação, execução e controle de suas
atividades financeiras e orçamentárias. Este instrumento programa a rotina
econômica do Estado, pois analisa aspectos do passado, a realidade presente e
as projeções para o futuro (ORÇAMENTO DINÂMICO). 



O orçamento programa
foi fortemente influenciado pela doutrina keynesiana (que defendia uma política
econômica de Estado intervencionista (oposto ao liberalismo econômico
-laissez-faire) com o intuito de estabilizar ou expandir os níveis de atividade
econômica). Diante disso, o orçamento desenvolveu-se no sentido de modificar
procedimentos e esquemas classificatórios, a fim de se tornar um robusto
INSTRUMENTO DE POLÍTICA FISCAL com capacidade de mensurar com precisão as
variáveis de renda, consumo e investimento de um país. 



Diante do exposto, o
orçamento passou a ter os seguintes aspectos: 



a) Político
(parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto público); 

b) Jurídico (forma de
lei e ato-condição na matéria); 

c) Econômico
(instrumento de política fiscal); 

d) Financeiro e
Contábil (instrumento contábil capaz de mensurar a situação financeira do
Estado através de uma classificação clara e racional da receita e da despesa);
e 

e) Administrativo
(instrumento gerencial que auxilia o executivo nas várias etapas do processo
administrativo).



É interessante notar
que do ponto de vista contábil o orçamento programa possui a classificação
funcional-programática como principal critério. 



Deve-se observar que
a definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para
a adoção do orçamento programa. Ou seja, não basta só planejar, deve haver um
plano de trabalho com a indicação os programas e ações a serem realizados,
inclusive com a discriminação de projetos, atividades, objetivos, metas,
montante de recursos e fontes de financiamento. Para que haja uma integração
eficaz entre o planejamento governamental e a execução orçamentária faz-se
necessária a boa articulação dos seguintes componentes: 



a) PLANEJAMENTO:
Objetivos e Metas; 

b) PROGRAMAÇÃO:
Atividades necessárias para realização dos objetivos 

c) PROJETO:
Estimativa de recursos de trabalho 

d) ORÇAMENTAÇÃO:
Estimativa de Custos/Recursos 

e) AVALIACÃO.





Nota:

O orçamento-programa,
na concepção original da Organização das Nações Unidas (ONU), é tido como um
sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza
mais do que às coisas que adquire. Desta forma, caso um ente público elabore
sua proposta orçamentária com base na técnica do orçamento-programa, um
elemento que NÃO está entre os essenciais é a identificação dos(as):



a) custos dos
programas, identificados por meio dos insumos necessários para a obtenção dos
resultados;

b) instrumentos de
integração dos esforços governamentais para concretização dos objetivos
(programas);

c) medidas de
desempenho para as realizações e os esforços despendidos na execução dos
programas;

d) objetivos e
propósitos perseguidos pela instituição e para os quais serão utilizados os
recursos orçamentários.



As necessidades das
unidades organizacionais para subsidiar as decisões orçamentárias não é
requisito.




Crítica ao Orçamento-programa



A maior eficiência operacional explica o fato de determinadas
atividades serem comuns a dois ou mais programas. Desse modo, não sendo possível quantificar os recursos
empregados em cada um desses programas, não será viável efetuar uma avaliação
individual de custos e resultados.



Orçamento Participativo 



O orçamento participativo é
aquele em que há uma PARTICIPAÇÃO DIRETA E EFETIVA DA POPULAÇÃO na elaboração
da proposta orçamentária do Governo. Ou seja, as decisões das comunidades
(representadas por seus Conselhos Populares) DEVEM ser acolhidas pelo Estado.
No Brasil, segundo a Constituição Federal de 1988 – CF/88, a iniciativa formal
das leis orçamentárias é privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo que não
há nenhuma obrigação legal que obrigue ao governante obediência as sugestões da
população. 



A CF/88 (Art. 28, Inciso XII), a
Lei Complementar 101/00 (Art. 48) e a Lei Federal 10.257/01 incentivam a
participação popular durante o processo de elaboração e discussão das leis
orçamentárias, mas isto não significa que o Brasil adote o orçamento
participativo.



Técnicas Orçamentárias 



Técnicas orçamentárias são instrumentos
de avaliação e tomada de decisão sobre despesas. 

As técnicas orçamentárias são: 

• Orçamento Incremental; 

• Orçamento base zero (por
estratégia). 



Faz-se necessário realizar as
seguintes distinções: 

a) Instrumentos de elaboração e
apresentação orçamentária: 

Orçamento tradicional, desempenho
e programa; 

b) Técnicas Orçamentárias:
Orçamento Incremental e Base Zero.



Orçamento Base Zero (por estratégia) 



O orçamento base zero (por estratégia) constitui uma TÉCNICA de
AVALIAÇÃO e TOMADA DE DECISÃO sobre DESPESAS. Este método consiste em um
REEXAME CRÍTICO dos dispêndios de todas as despesas propostas e não apenas das
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente (NÃO HÁ DIREITOS
ADQUIRIDOS). 



Esta análise (finalidades,
custos, benefícios, carga de trabalho, medidas de desempenho...) será realizada
para cada ação e, ao fim, o gestor terá um PACOTE DE DECISÃO para cada programa
de trabalho. Esta técnica permite que o administrador público, a cada novo
exercício, JUSTIFIQUE detalhadamente os recursos solicitados. 



Diante disso, percebe-se que essa
é uma técnica que demanda um alto custo (tempo e recursos financeiros). 



Orçamento Incremental 



O Orçamento incremental, em
oposição ao orçamento base-zero, é uma técnica que apenas realiza AJUSTES
MARGINAIS em programas antigos (decididos anteriormente). Ou seja, para o
orçamento incremental existe o DIREITO ADQUIRIDO para receitas e despesas de
programas anteriores, restando ao gestor público administrar e tomar decisões
sobre os recursos não vinculados ao conjunto de ações de anos anteriores.





2.5 Receita
pública: categorias, fontes, estágios; dívida ativa



Receita Pública é o
ingresso de dinheiro nos cofres públicos para o atendimento das necessidades da
coletividade, ou seja, a finalidade estatal.



Vale lembrar que nem todo ingresso de recursos representa uma receita
pública. Existem ingressos que representam meras entradas de recursos nos
cofres públicos, como é o caso de cauções ou de depósitos em garantia.



Desta maneira as receitas públicas podem ser conceituadas das mais
diversas formas:

Receita Pública é
um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e
permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que,
integrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos,
sem gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros.(J. Teixeira
Machado).



Receita é a entrada que,
integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou
correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e
positivo. (Aliomar Baleeiro).



A gestão pública está relacionada com o orçamento anual, o movimento
financeiro e as mutações patrimoniais ocorridas no exercício financeiro anual.
Entre os meios de que dispõe a administração pública, estão os Ingressos
Orçamentários, tratados aqui como receitas, e os Ingressos Extra-Orçamentários,
que por sua vez não são receitas.



Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todos os
ingressos Orçamentários são caracterizados como receitas e estão previstos no
orçamento anual onde estão destacadas as Receitas Tributárias (impostos,
taxas e contribuição de melhoria).



Vale salientar que, em respeito ao que estabelece o artigo 57 da Lei
4.320/1964, serão classificados como receita orçamentária, sob as rubricas
próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações
de crédito, ainda que não previstas no orçamento.



Além disso, existe caso de estorno de despesa orçamentária, que, apesar
de se caracterizar como ingresso de recursos, se ocorrer no mesmo exercício em
que aconteceu a despesa, deverá ser registrado como estorno de despesa e não
como receita.



Os ingressos extra-orçamentários não estão previstos no
orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da própria
gestão pública. São valores que entram nos cofres públicos, mas que serão
restituídos em época própria, por decisão administrativa ou sentença judicial. 



Como exemplos:

a) depósito em caução;

b) depósito para recursos;

c) depósitos para quem de direito;

d) consignações a pagar.



Com relação às Receitas Orçamentárias, mais especificamente à Receita
Tributária, o imposto é conceituado como uma obrigação genérica exigida pelo
Estado para satisfazer às necessidades coletivas.



De acordo com o Código Tributário Nacional, o imposto é o tributo cuja
obrigação tem por fato gerador situação independente de qualquer atividade
estatal específica, relativa ao contribuinte.



O imposto possui as seguintes características:

a) é reclamado de forma geral;

b) não possui sentido contra-prestacional; e

c) atinge tanto o ente humano quanto a coisa.



O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide
diretamente sobre o contribuinte (imposto de renda, territorial, predial,
transmissão e serviços) e indiretamente atingindo coisas que o indivíduo adquire
(sobre a circulação de mercadorias e produtos industrializados).



A taxa é a contribuição do ramo tributário que o governo impõe
para a contraprestação de serviço público efetuado ou colocado à disposição do
contribuinte e tem como fato gerador o exercício do poder de polícia (taxas de
fiscalização e inspeção), bem assim a utilização efetiva ou potencial do
serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou posto a sua
disposição (taxas pela prestação de serviços).



A contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao
proprietário que se beneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a
valorização do seu imóvel em decorrência da realização de obras públicas no
imóvel ou nas proximidades dele. A contribuição de melhoria foi instituída para
fazer face ao custo de obras públicas que produzam a valorização imobiliária e
tem como valor o acréscimo de valorização que a obra resultar para cada imóvel
beneficiado.



Classificações da receita



A receita, assim como a despesa, possui classificação própria. Dentre
elas podemos destacar:

a) Classificação por Categorias Econômicas (Natureza da Receita); e

b) Classificação por Fontes de Recursos.

c) Classificação pela origem



Por Categorias Econômicas



O artigo 11 da Lei nº 4.320 estabelece que o sistema classificatório
das receitas seja feito de acordo com a categoria econômica:



Receitas Correntes e Receitas de Capital.



Devemos destacar que este também é um dos critérios de classificação da
despesa (Despesas Correntes e Despesas de Capital). Com isto temos o Orçamento
Corrente (Receitas e Despesas Correntes) e o Orçamento de Capital (Receitas e
Despesas de Capital).



As Receitas Correntes ou recursos efetivos (decorrem de
fato modificativo aumentativo) são compostas de receitas derivadas (receita
tributária) e receitas originárias (receitas patrimonial, industrial, entre
outras).



Segundo a Lei n.º 4.320, em seu artigo 11, § 1º, são as receitas
tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de
serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos
de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender
despesas classificáveis em Despesas Correntes.



Assim, as receitas correntes decorrem do poder de polícia, da
prestação de serviços ou do poder de tributar. Ex.: receita tributária
(impostos, taxas e contribuições de melhoria), de contribuições, patrimonial
(imobiliária, valores mobiliários, participações e dividendos), agropecuária,
serviços, transferências correntes (multa, cobrança da dívida ativa).



As Receitas de Capital (receitas secundárias, decorrentes de
fatos permutativos), ainda conforme aquela lei, nos §s 2º e 3º, são
provenientes da realização de recursos oriundos:

-da contração de dívidas (operações de crédito interna e externa); 

-da conversão, em espécie, de bens e direitos (alienação de bens móveis
e imóveis);

-dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privados destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital
(transferências de capital); 

-superávit do Orçamento Corrente (diferença positiva entre Receitas e
Despesas Correntes)

- amortização de empréstimos concedidos.



Fonte de recursos



A classificação por fontes de recursos vai indicar a origem da receita
e como se dá a sua arrecadação, isto é, se a instituição detentora da receita é
a mesma que arrecada o recurso para sua posterior aplicação. Assim teremos
quatro grandes grupos:



a) Recursos do Tesouro: onde estão consignados todos os recursos
ordinários tais como impostos, taxas e contribuições; as operações de crédito
realizadas diretamente pelo Tesouro; recursos diretamente arrecadados pela
administração pública direta (órgãos autônomos); resultados do BACEN, entre
outros;



b) Recursos de Outras Fontes: onde estão consignados os recursos de
incentivos fiscais, as operações de crédito realizadas pelas demais
instituições, os recursos diretamente arrecadados pelas instituições da
administração pública indireta;



c) Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores



d) Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores



e) Recursos de contingências - recursos condicionados.



Quanto à origem:



a) receita originária: decorrente do próprio patrimônio público. 

Ex. aluguel.



Nota: Patrimoniais: são as receitas que provêm das rendas
geradas pelo patrimônio do próprio Estado (mobiliário e imobiliário), tais como
as rendas de aluguéis, títulos públicos, etc.



Empresariais: são aquelas
provenientes das atividades empresariais realizadas pelo Estado, seja no âmbito
comercial, industrial ou de prestação de serviços."



b) receita derivada: decorrente do patrimônio de terceiros. 

Ex. tributos.



Estágios da receita



O Regulamento de Contabilidade Pública, instituído pelo Decreto
Federal nº 15.783, de 08 de novembro de 1922, que regulamentou o Código de
Contabilidade Pública baixado pelo Decreto Legislativo nº 4.536, de 28 de
janeiro de 1922, estabelece, em seu artigo 139, que toda receita do Estado
percorre três estágios: lançamento, arrecadação e recolhimento. 



Tendo como parâmetro os princípios orçamentários inclui-se ainda o
estágio da previsão orçamentária da receita. Assim, os estágios da receita são
Previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.



Previsão

É a estimativa do que se espera arrecadar durante o exercício.



Lançamento



De acordo com artigo 53 da Lei nº 4.320/1964, o lançamento da receita é
assim definido:

"... é o ato da repartição competente, que verifica a procedência
do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”.



O Código Tributário Nacional, em seu artigo 142, estabelece que o
lançamento compete privativamente à autoridade administrativa preenchendo as
finalidades de:



a) verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação;

b) calcular o montante do tributo devido;

c) identificar o sujeito passivo; e, conforme o caso,

d) propor a penalidade cabível.



É preciso destacar que algumas receitas não estão sujeitas a lançamento
e ingressam diretamente no estágio arrecadação. É o caso, por exemplo, das
receitas realizadas pelo lado empresarial do Estado, isto é, receita originária.
Só passam pela fase de lançamento as receitas provenientes de tributos,
receitas derivadas.



Arrecadação



É o segundo estágio a ser percorrido pela receita lançada. O momento da
arrecadação é aquele em que os contribuintes comparecem perante os agentes
arrecadadores, geralmente através de estabelecimentos bancários oficiais ou
privados, devidamente credenciados, a fim de liquidarem suas obrigações para
com o Estado.



Recolhimento



Caracteriza-se pela entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentes
arrecadadores diretamente ao caixa da União, Tesouro Nacional (localizada no
Banco do Brasil). Só através do recolhimento, em conta específica, é que se
pode dizer que os recursos estão disponíveis para a utilização pelos gestores
financeiros, em nome da União.



Não é demais lembrar que artigo 56 da Lei nº 4.320/1964 estabelece que
"o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação
de caixas especiais”.



Reconhecimento da Receita Pública



A Lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao
exercício financeiro as receitas nele arrecadadas. Em decorrência dessa
determinação diz-se que na contabilidade pública adota-se o regime de caixa
para a classificação da receita.



DIVIDA ATIVA



Dívida Ativa é o crédito da Fazenda Pública que, após esgotado o prazo
final para pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em processo
administrativo regular, é remetido para a Procuradoria da Fazenda Nacional para
inscrição e cobrança judicial.



Para que uma dívida se torne “dívida ativa” é essencial que o crédito
seja líquido e certo e esteja vencido. A dívida ativa abrange todos os&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; créditos da Fazenda Pública, cuja certeza
e liquidez foram apuradas, por não terem sido pagos nas datas em que venceram. 



São créditos a receber classificados no ativo e representam uma fonte
potencial de fluxo de caixa.



Divide-se em dois tipos:



a) Dívida Ativa Tributária: É formada por créditos tributários,
provenientes do não pagamento de tributos e respectivos adicionais e multas.



b) dívida Ativa Não-Tributária: são os demais créditos da Fazenda
Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios estabelecidos em
lei, aluguéis, custas processuais, multa de qualquer outra origem e natureza,
contribuições estabelecidas em lei, alcance de responsáveis definitivamente
julgados, fiança, garantias de contratos.



O registro na Dívida ativa que pode ser manual, mecânico ou eletrônico,
gera um título extra-judicial chamado de Termo de Inscrição da Dívida Pública,
que assegura a execução fiscal da dívida. Este título tem presunção de
liquidez, certeza e exigibilidade do crédito correspondente.



O valor constante do título corresponde ao principal acrescido dos
encargos legais (correção monetária, multa, juros moratórios).



A ação de execução fiscal deve ser proposta no prazo de 180 dias
contados da data da inscrição na dívida ativa.



A inscrição na dívida ativa não constitui uma receita, sendo um direito
a receber. Quando houver o pagamento da dívida, este sim será receita do
exercício em que ocorrer o recebimento (regime de caixa para as receitas).



Caso o crédito seja constituído em moeda estrangeira, deverá ser
convertido em moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na data da
notificação ou intimação do devedor pela autoridade administrativa, ou na
sua falta, na data da inscrição na dívida ativa.



2.6 Despesa
pública: categorias, estágios. 



DESPESA PÚBLICA



Despesa pública é o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra
pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos.; ou;



[...] a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da
autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa,
para execução de fim a cargo do governo.



Essas definições guardam características importantes da despesa
pública. A mais importante delas é a de que deve ser sempre antecedida de
previsão orçamentária, que fará a fixação do total de despesas. 



Devemos notar que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade
Fiscal proíbem a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais.



Classificações da Despesa



O orçamento-programa anual pode ser classificado das mais diferentes
formas como, por exemplo, pelo objeto adquirido, pelo órgão que fez a
aquisição, ou pela data de aquisição. Isto se deve a linguagem essencialmente
contábil do orçamento, que nasceu com este tipo de representação e se mantém
por atender as suas múltiplas finalidades que são: 



• Antecipar as situações patrimoniais;

• Registrar as movimentações do patrimônio; e

• Demonstrar os resultados alcançados pela gestão pública.



São ao mesmo tempo instrumentos de análise e de síntese, pois, no
primeiro caso, possibilita a representação de toda e qualquer variação nos
elementos patrimoniais no menor nível de detalhamento; e, no segundo, permite o
agrupamento das contas de forma a permitir uma visão global dos resultados
alcançados pela gestão.



O modelo brasileiro de classificação da Despesa observa os seguintes critérios:



a) quanto à natureza: orçamentária e extra-orçamentária

b) quanto à Categoria Econômica: de capital e corrente

c) quanto à competência institucional

d) quanto à afetação patrimonial

e) quanto à regularidade

f) Classificação Institucional (ou Departamental);

g)&nbsp; Classificação
Funcional-Programática;

h) Classificação por Elemento de Despesas.



1) Quanto à natureza:



Quanto à natureza, as despesas podem ser: orçamentárias e
extra-orçamentárias.



Despesa orçamentária é aquela fixada e especificada na lei do orçamento
e/ou na lei dos créditos adicionais.



Despesa extra-orçamentária é a saída de recursos financeiros
transitórios, obtidos na forma de receitas extra-orçamentárias.



Daí lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa
pública, visto que somente classifica-se nesta espécie os desembolsos
orçamentários.



Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todos os
desembolsos orçamentários são caracterizados como despesas e deverão possuir
previsão no orçamento.



Cabe ressaltar que as restituições de tributos são saídas de caixa que
apesar de se relacionarem com a execução orçamentária da receita não se
caracterizam como despesas orçamentárias, enquadrando-se, portanto, como
desembolsos extra-orçamentários, independentemente do exercício em que
ingressou a receita.



Os desembolsos extra-orçamentários, como a própria denominação
sugere, não estão previstos no orçamento e correspondem a fatos de natureza
financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que saem dos
cofres públicos em contrapartida de baixas de passivos financeiros, não
alterando o patrimônio da entidade. Como exemplo, podemos citar:



a) devolução em caução;

b) devolução de depósitos judiciais;

c) devolução de depósitos para quem de direito;

d) pagamento de consignações.

e) pagamento de restos a pagar.

f) resgate de operações de créditos por antecipação de receitas.



2) Por categoria econômica



O critério por categorias econômicas visa dar informações sobre os
efeitos que o gasto público tem na atividade econômica de um país. Pode indicar
com precisão qual a contribuição do governo para a renda nacional e se essa
contribuição está aumentando ou diminuindo. Pode indicar, ainda, a parcela
propiciada pelo setor governamental para a formação de capital de um país.



Além disso, pode demonstrar, comparando-se os diversos exercícios
financeiros, se o governo está contribuindo para aumentar as pressões
inflacionárias, uma vez que suas atividades aumentam a demanda por bens e
serviços, produzindo inflação.



Segundo a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 12, "a despesa será
classificada nas seguintes categorias econômicas:



DESPESAS CORRENTES (categoria econômica)



Despesas de Custeio (subcategoria econômica)

Transferências Correntes (subcategoria econômica)



DESPESAS DE CAPITAL (categoria econômica)



Investimentos (subcategoria econômica)

Inversões Financeiras (subcategoria econômica)

Transferências de Capital (subcategoria econômica)



Despesas Correntes



As Despesas Correntes são destinadas à manutenção e funcionamento dos
serviços públicos gerais anteriormente criados na administração pública direta
ou indireta, e ao se converterem em moeda são consumidos na corrente do
mercado, portanto não produzem qualquer aumento patrimonial. 



Divide-se em duas subcategorias:



I. Despesas de Custeio - segundo o artigo 12, § 1º, "são
dotações para a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as
destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis".

Tem-se como exemplos: pagamento de pessoal e encargos, serviço da
dívida interna e externa, aquisição de material de consumo, serviços de
terceiros.



II. Transferências correntes – são dotações para atender
despesas sem contraprestação de bens e serviços, constituídas pela Constituição
ou por lei.

Exemplos: transferência de assistência e previdência social,
salário-família, juros da dívida pública, subvenções, FPM, FPE.



As transferências correntes são divididas em subvenções econômicas e
subvenções sociais.



Segundo a Lei 4.320/1964, em seu artigo 16, as Subvenções Sociais serão
concedidas "fundamentalmente dentro dos limites das possibilidades
financeiras" e visam à prestação de serviços essenciais de assistência
social, médica e educacional, sempre que suplementação de recursos de origem
privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica.



Conforme o § 1º do supracitado artigo, o valor das Subvenções
Sociais, sempre que possível, será calculado tendo como base as unidades de
serviços postos à disposição da coletividade ou efetivamente prestados, desde
que sejam obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente definidos e
fixados pelos órgãos oficiais de fiscalização (ver artigo 17, da Lei nº
4.320/1964).



Ainda de acordo com a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 18, as
Subvenções Econômicas visam a cobertura de déficits de manutenção das empresas
públicas, de natureza autárquica ou não.



No § único destaca que são também subvenções econômicas as dotações
destinadas a cobrir diferença de preços de mercado e os de revenda, pelo
Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; bem como ao pagamento de
bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.



Convêm destacar que a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 19, estabelece
que a lei orçamentária não consignará ajuda financeira a qualquer título, a
empresas com fins lucrativos, a não ser quando se tratar de subvenções cuja
concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial .



Despesas de Capital



As Despesas de Capital são efetuadas pela Administração Pública com a
intenção de adquirir ou constituir bens de capital (máquinas, veículos,
equipamentos, imóveis, entre outros) que enriquecerão o patrimônio público ou
serão capazes de gerar novos bens e serviços. Portanto, decorrem de mutação
patrimonial.



Divide-se em três subcategorias:



I. Investimentos: são os dispêndios destinados a aumentar o
produto interno bruto, decorrentes da execução de obras; aquisição de imóveis
para realização de obras; atender programas especiais de trabalho; aquisição e
instalação de material permanente, instalações e equipamentos; para
constituição ou aumento de capital de empresa não comercial ou financeira, ou
seja, que exerçam atividade industrial ou agropecuária.



II. Inversões financeiras: destinadas para aquisição de imóveis
ou bens de capital já em utilização; instituição ou aumento de capital de
empresa que vise atividade comercial ou financeira, inclusive operações
bancárias ou seguro.



III. Transferências de capital: são dotações destinadas a
investimento ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou
privado devam realizar, independente de contraprestação de bens ou serviços.
São exemplos: auxílios, contribuições e amortização da dívida ativa.



No artigo 21 da Lei nº 4.320 fica estabelecido que a Lei de Orçamento
não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio
das empresas privadas de fins lucrativos. 



3) Quanto à competência institucional



Segundo essa classificação, a despesa pode ser classificada em federal,
estadual ou municipal, conforme o ente que tenha competência para sua
instituição e realização.



4) Quanto à afetação patrimonial



As despesas podem ser efetivas ou por mutações patrimoniais.



Despesa efetiva:
são aquelas que alteram o patrimônio líquido, uma vez que contribuem&nbsp;

para o seu decréscimo. Essas despesas são as despesas correntes (pessoal, juros
e serviços da dívida, outras despesas correntes, exceto material de consumo
para estoque) e as seguintes despesas de capital: transferência de capital na
forma de auxílio e contribuições, investimentos em bens de uso comum do povo
(estrada).



Despesa por mutações patrimoniais: são despesas que não provocam alterações no patrimônio
líquido, decorrentes de fato contábil permutativo. São exemplos: investimentos,
inversões financeiras, amortizações da dívida, despesa corrente para formação
do estoque de material de consumo. 



5) Quanto à regularidade



Essas despesas neste critério dividem-se em ordinárias e
extraordinárias.



Despesa ordinária:
destinadas à manutenção contínua dos serviços públicos, repetindo-se em todos
os exercícios. Ex.: gastos com pessoal, serviços de terceiros, material de
consumo (exceto para estoque), encargos.



Despesas extraordinárias: despesas de caráter esporádico, sendo provocadas por circunstâncias
especiais e inconstantes, não aparecendo em todos os anos nas dotações
orçamentárias. Ex.: despesas de guerra, calamidade pública, comoção interna,
material de consumo para estoque.



6) Classificação Institucional



Classifica as despesas conforme as instituições autorizadas a realizá-las
relacionando os órgãos da administração pública direta ou indireta.



É o mais antigo critério de classificação da despesa e sua finalidade
principal é evidenciar as unidades governamentais responsáveis pela execução da
despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com a
programação orçamentária visando fixar as responsabilidades e os conseqüentes
controles e avaliações.



Esta classificação parte da divisão dos três poderes públicos:
Legislativo, Executivo e Judiciário. Cada um dos poderes é dividido em três
tipos de instituições: órgãos que são subdivididos em unidades orçamentárias
que são, por sua vez, subdivididas em unidades administrativas.



Ressalte-se que as unidades administrativas não constam da codificação
desta Classificação. Assim, podemos dizer que:



a) Órgãos: São o nível institucional que, a título de subordinação ou
supervisão, agregam determinadas unidades orçamentárias e unidades
administrativas. Ex: Presidência da República, Ministério da Educação e
Ministério de Minas e Energia.



b) Unidades Orçamentárias: São os grupamentos de serviços subordinados
ao mesmo Órgão a que são consignadas dotações orçamentárias próprias. Ex:
Secretaria de Administração Federal, Instituto Benjamim Constant, Departamento
Nacional de Águas e Energia Elétrica.



c) Unidades Administrativas: São o nível institucional que, por não
possuírem autonomia orçamentária, necessitam de uma Unidade Orçamentária para a
obtenção de recursos.



7) Classificação Funcional



Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa,
visa fornecer informações das realizações do governo, apresentando:



a) Relação de Funções que representa o maior nível de agregação das
diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Exs.: Agricultura;
Organização Agrária; Educação; Saúde;



b) Relação de Subfunções que representam uma partição da função,
visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. As
subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão
relacionadas. Exs.: Defesa Sanitária Vegetal; Colonização; Ensino Fundamental;
Assistência Hospitalar e Ambulatorial.





O
conceito da matricialidade preconiza que as subfunções podem ser combinadas com
funções diferentes daquelas às quais estão relacionadas.Assim, a programação de
um órgão, via de regra, é classificada em uma única função, ao passo que a
subfunção é escolhida de acordo com a especificidade de cada ação
governamental. Exceção à combinação encontra-se na função 28- encargos
especiais e suas subfunções típicas que só podem ser utilizadas conjugadas.




c) Relação de Programas que são instrumentos de organização da ação
governamental que articula um conjunto de ações que juntas concorrem para um
objetivo comum preestabelecido, mensurados por indicadores estabelecidos no
PPA, visando à solução de um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou
demanda da sociedade.



Na Lei orçamentária as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções,
programas, atividades, projetos e operações especiais.



As atividades, os projetos e as operações especiais devem ser
detalhados na estrutura programática em subtítulos, não podendo haver
alterações de sua finalidade, do produto e das metas estabelecidas, a não ser
que sejam feitas por meio de projeto de lei que altere a lei orçamentária
anual.



A Classificação mantém o Conceito de Tipicidade que "consiste na
divisão lógica da Função em Subfunções, das Subfunções em Programas
considerados típicos daquela Função". Entretanto, uma Função pode valer-se
de Subfunções e/ou Programas considerados atípicos. Tal fato traduz grande
flexibilidade classificatória. Não se deve confundir tipicidade com
exclusividade. Um programa e um subprograma são típicos de uma Função, porém
não são exclusivos dela. Não se deve confundir, também, os gastos realizados
por uma instituição com os gastos realizados por objetivos (Função). Os gastos
realizados pelo Ministério da Educação não são os mesmos gastos da Função
Educação e Cultura.



Estrutura Programática 



Toda ação do Governo está estruturada em programas
orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o
período do Plano Plurianual – PPA, que é de quatro anos. 



Programa 

O programa é o instrumento de organização da atuação
governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a
concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de
determinada necessidade ou demanda da sociedade. 



O programa
é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. 



A organização das ações do Governo sob a forma de
programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração
pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a
sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. 



Cada programa contém objetivo e indicador que
quantifica a situação que o programa tenha como finalidade modificar e os
produtos (bens e serviços) necessários para atingir o objetivo. A partir do
programa são identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos ou
operações especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades
orçamentárias responsáveis pela realização da ação. A cada projeto ou atividade
só poderá estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade de
medida, dará origem à meta. 



Ação 



Os programas são compostos
de ações, que, conforme suas características, podem ser classificadas como atividades,
projetos ou operações especiais.



Projetos, Atividades e Operações Especiais



A abertura dos Programas será feita por meio de Projetos, Atividades e
Operações Especiais que são os menores níveis de especificação da programação
do governo com destinação de recursos na Lei Orçamentária Anual.



O Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período
limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou
o aperfeiçoamento da ação de governo.



A Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo
e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação
de governo.



As Operações Especiais são ações que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.



São exemplos de operações especiais:

1. Amortização, juros, encargos e rolagem da dívida
contratual e mobiliária; 



2. Pagamento de aposentadorias e pensões; 



3. Transferências constitucionais ou legais por
repartição de receita (FPM, FPE, Salário-Educação, Compensação de Tributos ou
Participações aos Estados, Distrito Federal e Municípios, Transferências ao
GDF); 



4. Pagamento de indenizações, ressarcimentos, abonos,
seguros, auxílios, benefícios previdenciários, benefícios de assistência
social; 



5. Reserva
de contingência, inclusive as decorrentes de receitas próprias ou
vinculadas; 



6. Cumprimento de sentenças judiciais (precatórios,
sentenças de pequeno valor, sentenças contra empresas, débitos vincendos,
etc.); 



7. Operações de financiamento e encargos delas
decorrentes (empréstimos, financiamentos diretos, concessão de créditos,
subvenções, subsídios, coberturas de garantias, coberturas de resultados,
honras de aval, assistência financeira) reembolsáveis ou não.



De acordo com o MTO, a ação é considerada padronizada
quando, em decorrência da organização institucional da União, sua implementação
é realizada em mais de um órgão orçamentário e/ou UO. 



Nessa situação, diferentes órgãos/UOs executam ações
que têm em comum a subfunção à qual está associada; a descrição (o que será
feito no âmbito da operação e o objetivo a ser alcançado); o produto (bens e
serviços) entregue à sociedade, bem como sua unidade de medida; e o tipo de
ação. 







PORTARIA Nº 42, DE 14
DE ABRIL DE 1999, DO MOG – DOU de 15.4.99

Art. 2º Para os
efeitos da presente Portaria, entendem-se por:

a)
Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à
concretização dos objetivos pretendidos, sendo&nbsp;mensurado por indicadores estabelecidos no
plano plurianual;

b) Projeto, um
instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

c) Atividade, um
instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das
quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

d) Operações
Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta
sob a forma de bens ou serviços.




A Localização do Gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na
fase da elaboração, é onde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua
proposta orçamentária.



Nota: 1, 3, 5 ou 7, a ação corresponde a um projeto; 



• 2, 4, 6 ou 8, trata-se de uma atividade; 

• 0, refere-se a uma operação especial; e 

• 9, corresponde a uma ação não-orçamentária, isto é, ação sem dotação
nos orçamentos da União, mas que participa dos programas do PPA. 



No caso da União, as atividades,
projetos e operações especiais são detalhadas em subtítulos, utilizados
especialmente para especificar a localização física da ação, não podendo haver,
por conseguinte, alteração da finalidade da ação, do produto e das metas
estabelecidas. Vale ressaltar que o critério para priorização da localização
física da ação em território é o da localização dos beneficiados pela ação.&nbsp;A
localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por
Região (NO, NE, CO, SD, SL), por Estado ou Município ou, excepcionalmente, por
um critério específico, quando necessário.&nbsp;A LDO da União veda que na
especificação do subtítulo haja referência a mais de uma localidade, área
geográfica ou beneficiário, se determinados.



8) Classificação por Elemento de Despesa



Esta classificação também conhecida como por Objeto de Despesa, poderia
ser enquadrada em uma subclassificação da Classificação por Natureza, visto que
estão intimamente correlacionadas. 



A Classificação por Elemento de Despesa serve para classificar os bens
ou serviços adquiridos, independentemente das suas finalidades. Assim, temos as
despesas com pessoal, obrigações patronais, serviços de terceiros, obras e
instalações, entre outras.



ESTÁGIOS DE EXECUÇÃO DA DESPESA



A execução orçamentária e financeira ocorrem concomitantemente, por
estarem atreladas uma a outra. Havendo orçamento e não existindo o financeiro,
não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro,
mas não se poderá gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária.



Em conseqüência, pode-se definir execução orçamentária como sendo a
utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei Orçamentária Anual -
LOA. Já a execução financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos
financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades
atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo Orçamento.



Descentralização
de créditos e recursos


Para melhor entendimento desse processo de
descentralização de créditos e recursos e de seus instrumentos, convém
especificar algumas informações e conceitos.


Quem possui a competência legal em matéria
orçamentária é o MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a
realiza através da SOF – Secretaria de Orçamento Federal. 



A competência
financeira é legalmente atribuída ao MF – Ministério da Fazenda que a exerce
através da STN – Secretaria do Tesouro Nacional.


Em matéria orçamentária fala-se de “dotação”,
“crédito”, “despesa”, “empenho”. Os termos “dotação” e “crédito” são utilizados
para designar a despesa autorizada pela LOA ou pelos seus créditos adicionais.
Essas duas palavras também podem ser vistas assim: “crédito orçamentário”
define as despesas autorizadas pelo Legislativo, e “dotação” é o valor do
crédito autorizado.


Quando o assunto é financeiro fala-se de
“recursos”, “receitas”, “ingressos”, “ordem bancária”. Utiliza-se o termo
“recursos” para designar dinheiro, saldo bancário ou limite de saque, que os
órgãos e as Unidades Orçamentárias dispõem para o pagamento das despesas
autorizadas pela LOA ou por créditos adicionais.


Diz-se que créditos e recursos são as duas
faces da mesma moeda, visto que os mecanismos de descentralização orçamentária
e descentralização financeira mantêm correlações importantes.


Na primeira etapa da descentralização, o
documento que a SOF utiliza para descentralizar os créditos orçamentários
chama-se ND – Nota de Dotação, enquanto que a descentralização de recursos
financeiros pela STN é denominada Cota, e o documento utilizado é a NS – Nota
de Sistema.



Um objetivo do acompanhamento da execução orçamentária é monitorar o
processo de cumprimento das metas de superávit primário. A classificação da
despesa adequada a esse acompanhamento é o Identificador de Resultado Primário.



De forma mais ampla a execução da despesa se realiza mediante
cumprimento de várias etapas além daquelas citadas pela lei 4.320/1964, como
estágios da despesa, dentre as quais vale destacar:

a) fixação da despesa

b) processo licitatório;

c) emissão da nota de empenho;

d) produção dos bens ou serviços, pela parte contratada;

e) registro da liquidação da despesa;

f) efetivação do pagamento.



Todavia, conforme a Lei 4.320/64 e a doutrina, os estágios da despesa
são: empenho, liquidação e pagamento.



Empenho



De acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964 "... é o ato emanado
de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente
ou não de implemento de condição ".



Além disso, o "caput" do art. 59 da referida lei assinala que
deve ser observado que o valor Administração Financeira e Orçamentária
empenhado não poderá exceder o limite de crédito concedido na dotação
orçamentária própria (ver também o art. 167, inciso II, da CF/88). Isto quer
dizer que poderão ser feitos tanto empenhos quantos forem necessários, desde
que o somatório deles não ultrapasse o montante da dotação.



Como se pode observar na conceituação contida no art. 58, acima
mencionado, o Empenho possui as seguintes características:



a) deve emanar de autoridade competente - Chefe do Executivo
(Presidente, Governador ou Prefeito) em princípio, e por delegação de
competência, o Ministro da Fazenda ou os Secretários estaduais ou municipais da
Fazenda, os Diretores das demais entidades da administração pública, ou
qualquer outro funcionário, denominado ordenador de despesas;



b) cria para o Estado obrigação de pagamento; e



c) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento
de condição.



Diante desta abordagem, Machado Jr. e Reis definem o Empenho da
seguinte maneira "... ato emanado de autoridade competente que determina a
dedução do valor da despesa a ser realizada da dotação consignada no orçamento
para atender essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao
fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da
dotação respectiva, de que o fornecimento ou serviço contratado será
pago".



O Empenho possui três modalidades:



a) Empenho ordinário - é emitido para certo e determinado credor
e relativo a uma única parcela de valor indivisível. Exemplo: A compra de
artigos de escritório e a contratação de pequenos serviços de terceiros;



b) Empenho por estimativa - não sendo conhecido o valor da
despesa, emite-se um empenho estimativo. Isto não significa que o credor e o
objeto de despesa sejam também desconhecidos. A estimativa refere-se apenas ao
valor. Exemplo: O pagamento de contas de água, energia e telecomunicações. Ver
art. 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964 e;



c) Empenho global - engloba pagamentos parcelados relativos a
contratos. O credor e a obrigação são perfeitamente definidos. É semelhante ao
Empenho ordinário, diferindo apenas pelo seu histórico (pagamento parcelado).



Exemplo: O contrato para o asfaltamento de uma via de acesso de uma
cidade à estrada federal ou estadual mais próxima. Em cada uma das etapas
concluídas da obra, de acordo com o contrato firmado, exige-se o pagamento de
uma parcela contratual. Outro exemplo são os contratos referentes a aluguéis.
Ao findar o mês, exige-se o pagamento da parcela daquele período. Ver art. 60
da Lei nº 4.320/1964.



Liquidação



De acordo com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, "... consiste na
verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito ".



Posteriormente, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 36, acrescentou
as palavras grifadas no texto "... direito adquirido pelo credor ou
entidades beneficiárias..." e "... respectivo crédito ou habilitação
do benefício”.



A liquidação é o que se pode chamar de uma auditoria de bens e serviços
e tem a finalidade de apurar:



a) a origem e o objeto que se deve pagar;

b) a importância exata a pagar; e

c) a quem deve se pagar a importância, para extinguir a obrigação.



A liquidação da despesa por fornecimentos feitos, obras executadas ou
serviços prestados terá por base:



a) o contrato, ajuste ou acordo;

b) a Nota de Empenho; e

c) os comprovantes da entrega do material ou prestação efetiva do
serviço.



Pagamento



Conforme o art. 62 da Lei nº 4.320/1964, "...o pagamento da
despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular
liquidação.". 



É preciso observar que a liquidação da despesa permite a administração
pública reconhecer a dívida como líquida e certa, só então nasce a obrigação de
pagar.

De acordo o art. 64 da supracitada lei, " a ordem de pagamento é o
despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja
paga." E prossegue em seu § único, " a ordem de pagamento só poderá
ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade."



Com a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, promovida
pelo Decreto nº 93.872/ 86, em seu art. 43, ficou estabelecido que a ordem de
pagamento é dada em documento próprio assinado pelo ordenador de despesas e
pelo agente responsável pelo setor financeiro. 



O documento próprio denomina-se "Ordem Bancária" e
disciplinado pela Instrução Normativa/STN nº 04, de 13.08.2002. O pagamento
será efetuado mediante saque contra a conta única do Tesouro Nacional, para
crédito em conta bancária do credor, no banco por ele determinado, podendo ser
efetuado em espécie, quando autorizado (ver art. 43 do Decreto nº 93.872/ 86).



Atualmente, a ordem de pagamento é dada por meio de emissão, no Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, de ordem
bancária autorizada pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo
setor financeiro.



O Reconhecimento da Despesa Pública



A Lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao
exercício financeiro as despesas nele empenhadas. 



Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidade pública
adota-se o regime de competência para a classificação da despesa.
Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a
assunção de compromissos serão registrados segundo o regime de competência.