Princípios básicos da administração
Autor: DR. PAULO SÉRGIO M. FRANCO | Publicado: 2010-07-27T10:15:00-07:00

Os princípios básicos da administração, seja ela na esfera Judicial, Legislativa ou Executiva, estão previstos na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 37, aos quais somam-se outros expressos ou implícitos na mesma Lei Mãe, e todos de indispensável aplicação, seja na elaboração como na aplicação das normas legais.Os princípios básicos da administração são: legalidade, segundo o qual ao administrador somente é dado realizar o quanto previsto na lei; impessoalidade, porquanto a atuação deve voltar-se ao atendimento impessoal, geral, ainda que venha a interessar a pessoas determinadas, não sendo a atuação atribuída ao agente público, mas à entidade estatal; moralidade, que encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de os atos administrativos atenderem a um só tempo à lei, à moral, à eqüidade, aos deveres de boa administração, visto que pode haver imoralidade em ato tido como legal (nem tudo que é legal é honesto); publicidade, que torna cogente e obrigatória a divulgação e o fornecimento de informações de todos os atos da administração, seja de forma interna ou externa; e, finalmente, eficiência, que impõe a necessidade de adoção, pelo administrador, de critérios técnicos, ou profissionais, que assegurem o melhor resultado possivel, abolindo-se qualquer forma de atuação amadorística, obrigando também a entidade a organizar-se de modo eficiente, assim definindo os princípios de uma forma extremamente acadêmica.Para uma definição mais profunda sobre cada um dos princípios básicos da administração, analisemo-los novamente.PRINCIPIO DA LEGALIDADE: dentre todos é o mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito. Constitui, assim, vetor basilar do dito regime jurídico-administrativo. Daí ser necessário fixar: permite-se a atuação do agente público, ou da administração, apenas se permitida, concedida ou deferida por norma legal, não se admitindo qualquer atuação que não contenha prévia e expressa permissão legal. Ao particular é dado fazer tudo quanto não estiver proibido; ao administrador somente o que estiver permitido pela lei (sem sentido amplo). Não há liberdade desmedida ou que não esteja expressamente concedida. Toda a atuação administrativa vincula-se a tal principio, sendo ilegal o ato praticado sem lei anterior que o preveja. Também, assim será se a desobediência for em relação a regulamento ou qualquer outro ato normativo. Do princípio da legalidade decorre a proibição de, sem lei ou ato normativo que permita, a administração vir a, por mera manifestação unilateral de vontade, declarar, conceder, restringir direitos ou impor obrigações.O princípio da legalidade está previsto na Constituição Federal não somente no seu art. 37, mas também nos arts. 5º, II e XXXV, e 84, IV. Assim, ao dispor que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", o constituinte impediu o administrador de, salvo se permitido por lei, impor qualquer obrigação ou dever aos administrados. Do mesmo modo, nenhuma lesão ou ameaça de lesão, ainda que perpetrada pela administração, está a salvo de apreciação judicial. Há, porém, restrições previstas na Constituição; medidas provisórias (ar. 62), estado de defesa (art. 136) e estado de sítio (arts. 137 a 139). Sem significar exceção ao princípio da legalidade, a Constituição admite a edição de decreto que discipline a extinção de funções ou cargos, quando vagos, ou determine a organização e funcionamento da administração pública, desde que não aumente despesas nem crie ou extinga órgão público (ar. 84, VI, a e b). Do mesmo modo, admite-se a excepcional atuação administrativa não fundada em lei (em sentido estrito, como ato normativo oriundo do Legislativo) em razão de medida provisória, em face da decretação do estado de sítio ou do estado de defesa. Sem que preexista previsão legal, poderá a administração atuar, praticando atos jurídicos presumivelmente válidos e eficazes e tal possibilidade será decorrente de atos oriundos do próprio Poder Executivo. Daí que, considerada a legalidade em sentido estrito (como ato proveniente do Legislativo), conviveria o sistema constitucional com exceções ao princípio  da legalidade, mas se tomada a expressão em seu sentido amplo (lei como expressão do direito ou da juridicidade), o sistema constitucional passa a não admitir exceções ao princípio, mas hipóteses de atuação válida não fundada em ato do Legislativo, mas do próprio Executivo.Não se pode confundir o princípio da legalidade com o da reserva de lei; o primeiro, princípio que significa a submissão ao império da Constituição e das leis; o segundo, limitação à forma de regulamentação de determinadas matérias, cuja natureza é indicada pela Carta Magna. Ambos tocam ao conteúdo do poder deferido; se amplo (legalidade) ou restrito (reserva). Também não se confundem o da legalidade com o da legitimidade. O segundo diz respeito à investidura no poder; o primeiro, à forma de exteriorização, de materialização.PRINCIPIO DA IMPESSOALIDADE: O segundo princípio expresso no art. 37, caput, da Constituição gasalha três abordagens distintas. Significa tanto a atuação impessoal, genérica, ligada à finalidade da atuação administrativa que vise a satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo de administrado, como também significa a imputação da atuação do órgão ou entidade estatal, não o sendo quanto ao agente público, pessoa física, como ainda a isonomia, porque obrigatório o tratamento igualitário de todos os administrados. As três abordagens encontram correspondência com o texto constitucional. A impessoalidade está relacionada à finalidade, ao fim estatuído pela lei e cuja perdição significa desvio, invalidando o ato, como também está relacionada à imputação da atuação administrativa e à necessidade de observância do principio de isonomia.Tanto assim que a própria Constituição Federal proíbe a utilização da atuação como meio de promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos, vedando a utilização de nomes, símbolos e imagens (art. 37, § 1º). Em reforço ao segundo entendimento tem-se, ainda, a manutenção dos efeitos de ato administrativo editado por servidor ilegalmente investido no cargo ou função, exatamente porque a atuação não atribuída a pessoa física, mas a entidade ou órgão, assim como o sistema de imposição da responsabilidade civil do Estado. A impessoalidade de que trata a Carta Magna possui, então, duas conseqüências: a) obriga ao atendimento do interesse publico, sendo impessoal, abstrata, genérica; b) a atividade administrativa é imputada ao órgão ou à entidade, e não ao agente. Note-se que a Constituição do Estado de São Paulo consagra (art. 111) separadamente os dois princípios – impessoalidade e finalidade. O principio, por fim, também pode ser tido como indicativo da imparcialidade, que condiciona a atividade administrativa a deferir tratamento igual a todos, independentemente de qualquer interesse publico.PRINCIPIO DA MORALIDADE: O terceiro principio expresso, o da moralidade, corresponde à proibição de a atuação administrativa distanciar-se da moral, dos princípios éticos, boa-fé, da lealdade. Já se disse que o conteúdo do principio seria “o conjunto de regras tiradas da disciplina interior da administração”(Maurice Hauriou), contudo, ante o sistema legal pátrio, significa mais: que a atuação administrativa não pode contrariar, além da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade, os deveres de boa administração. Se da atuação do agente publico resultar a inobservância de um padrão de moral, ainda que comum e não propriamente administrativa, redundara a edição de ato invalido, porque ilegal. A moralidade como principio, é de difícil conceituação e sugere sua dependência do principio da legalidade. Mas ao expressá-lo o constituinte desejou dar-lhe conteúdo próprio e aplicável à administração pública. Diz-se, então, que a moral que guia o principio não é a moral comum, mas a tirada da conduta interna da administração. Significa dizer, a moral que se relaciona ao principio é jurídica, e não subjetiva, ligada a outros princípios da própria administração e aos princípios gerais de direito. Daí o divorcio possível entre ato legal e imoral, porque violado o principio da moralidade administrativa (é o que ocorre, por exemplo, com as nomeações para cargos em comissão, com as decisões editadas tão-só por critérios de natureza político-partidária, etc.).Por fim, diga-se que a imoralidade administrativa qualificada é a que configura o ato de improbidade administrativa, e não apenas o ato imoral. A probidade administrativa esta relacionada ao principio da moralidade, mas é forma qualificada da inobservância desse principio. Tanto assim que se pune com maior rigor a imoralidade qualificada pela improbidade (CF, art. 37, § 4º). A boa-fé, a lealdade, a razoabilidade e a proporcionalidade são princípios gerais que ditam o conteúdo do principio da moralidade administrativa, e a sua violação pode ser identificada, por exemplo, pela infringência dos requisitos da finalidade, do motivo ou do objeto do ato administrativo.PRINCIPIO DA PUBLICIDADE: O dever de dar publicidade, ou seja, de levar o conhecimento do ato ou da atividade administrativa a terceiros, a fim de facilitar o controle e conferir possibilidade de execução, constitui o quarto vetor da administração pública.A atuação transparente do Poder Público exige a publicação, ainda que meramente interna, de toda forma de manifestação administrativa, constituindo esse principio requisito de eficácia dos atos administrativos. A publicidade está intimamente relacionada ao controle da administração, visto que, conhecendo seus atos, contratos, negócios, pode o particular cogitar de impugná-los interna ou externamente.A publicidade pode ser interna (obrigatória sempre) ou externa (obrigatória para os atos concluídos, fases de procedimentos, atos em formação, atas de julgamento, contratos, etc.).O principio propicia, ainda, a obtenção de informações, certidões, atestados da administração, por qualquer interessado, desde que observada a forma legal. O art. 5º, XXXIII, assegura, assim, o direito que todos têm de receber informações dos órgãos públicos, sejam de interesse pessoal, sejam de interesse coletivo e geral. Concorrem, porém, reservas ao principio quando em jogo estiver a segurança da sociedade e/ou do Estado ou quando o conteúdo da informação for resguardado por sigilo.Daí ser correto concluir: a publicidade é obrigatória como meio conferidor de eficácia da atividade administrativa, mas se admite a manutenção do sigilo quando expressamente autorizar a Constituição ou quando concorrer possível prejuízo para a coletividade ou para outrem.O principio também diz respeito aos julgamentos realizados por órgãos do Judiciário, admitindo-se que a lei limite, em determinados atos, a presença às próprias partes e a seus advogados, desde que o sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade e sem prejuízo do direito publico à informação (CF, art. 93, IX, com a redação dada pela EC 45/2004 – Reforma do Judiciário e do Ministério Público).PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA:: O ultimo principio expresso no caput do art. 37 é o da eficiência, que também abarca dois entendimentos possíveis: tange ao agente publico, que não pode atuar amadoristicamente, devendo buscar a consecução do melhor resultado possível, como também diz respeito à forma de organização da administração pública, vencendo o peso burocrático, atualizando-se e modernizando-se. Com relação à exigência de eficiência, há duas normas expressas que a consagram no próprio texto constitucional: a avaliação periódica de desempenho a que esta submetido o servidor; a possibilidade de formalização de contratos de gestão, as organizações sociais e as agencias executivas e outras formas de modernização instituídas a partir da Emenda Constitucional 19/98.(extraído do DIREITO ADMINISTRATIVO, Márcio Fernando Elias Rosa, 7ª Edição, 2005 – Editora Saraiva).