Dívida (in)Ativa
Autor: PCSsouza | Publicado: 2013-12-20T11:57:00-08:00

escrito em 20/12/2013

Em um conceito popular, a Dívida Ativa é o valor devido pelo contribuinte à administração pública depois de seu registro em repartição administrativa competente e após o exaurimento de prazo fixado para seu pagamento. Esse prazo é prescrito em lei ou proferida por decisão judicial.
Apesar da classificação em “Dívida Ativa” não seria de total desatino denominá-la de Dívida Inativa.  Esse conceito substitutivo e pouco lisonjeiro se arbitra quando considerada a diminuta arrecadação do seu passivo pela administração pública. 
Em uma estranha comparação, assumir uma dívida com um agiota pode ser um grande infortúnio, e para aqueles que já se recorreram a esse expediente, por necessidade ou compulsão ao consumo, sabe como esse tipo de “contrato” impõe um coação velada que acaba por se constituir em um importante mecanismo inibidor da inadimplência. Por sua  vez, o endividamento junto ao sistema bancário/comercial assegura aos credores uma forte probabilidade de recebimento face à ameaça de desabilitação do devedor junto à rede protetiva do crédito. 
Já as dívidas com pólo ativo na Administração Pública, na contramão das outras modalidades, parecer representar um bom negócio. Pelo menos é o que consta de estatísticas ratificadoras da baixa conversão do estoque da dívida ativa ao erário. Em 2011 o Estado de Mato Grosso recebeu de dívida ativa R$ 38 milhões de um soma próxima de R$ 11 bilhões. Em termos percentuais, isso significou 0,67%. A situação não é mais encorajadora em outros Estados: no pior desempenho tivemos o Amapá com conversão de 0,05% de sua dívida ativa em receita, enquanto no melhor desempenho se observou o Estado de Goiás com 5,67% (Fonte: STN, 2011). Incríveis 270 anos, esse é o tempo anedótico para os Estados receberem suas dívidas ativas. Nem é preciso dizer que alguns estados zerariam seus passivos (se congelados agora) em um tempo milenar. 
A questão é: porque os Estados, detentores de informações detalhadas, aparelhamento fiscal, tributário e jurídico, amparado em legislação asseguradora de preferência no recebimento (ao menos parcialmente), dotados de excelentes quadros técnicos, , conseguem receber menos do que agiotas ou do que o sistema financeiro/comercial? Castro et all nos dá um vislumbre dos motivos de uma arrecadação tão ínfima do passivo tributário. Esclarecem os autores que há uma sucessão de equívocos na constituição da dívida ativa que podem ser assim resumidas: demora excessiva para a autuação do fisco que culmina em valores inflados; expressivas somas de valores categorizados como inconsistentes e incobráveis; deflagração de litígios por inobservância de direitos dos contribuintes; apreciação judiciária deficiente que não consegue responder quais processos estão sendo julgados, quais estão em penhora, quantos foram arquivados e sobre tantos outros em fase de recurso. 
Embora as características reportadas por Castro et all façam alusão à condição da dívida ativa do Estado Baiano, não se sabe ao certo o quanto esse nível de descontrole retrate a gestão de outros estados. Uma coisa é certa: a ínfima conversão dos valores em dinheiro é uma boa hipótese de que a organização dos estados, de um modo geral, convalide um retrato caótico sobre essa modalidade de receita.
Acrescenta-se a essa engenharia ruim na gestão da dívida ativa a existência de contribuintes renitentes e proteladores, alguns hábeis na dissimulação das suas contabilidades, transferências fraudulentas de patrimônio e endereços fantasmas. Opiniões se acumulam sobre inexistência de equipes especializadas e suporte tecnológico deficitário à disposição das Procuradorias.  A cronologia da dívida ativa fica um “pouquinho” mais longa quando se verifica a possibilidade de apreciação de pleitos até a ultima instância do ordenamento jurídico, o Supremo Tribunal Federal.
Brevíssima consulta sobre procedimentos operacionais necessários à cobrança da dívida ativa, revela uma verdadeira via crucis imposta ao poder público para que este cobre seus créditos. Da fase amigável da cobrança, consta o envio de notificações de lançamento, avisos, publicação em Edital e chamamento através da imprensa. Na fase judicial, sucessora da etapa amigável, o processo de cobrança da dívida ativa segue normatização do Código do Processo Civil e/ou da Lei 6.830/80. A fase judicial se inicia com uma petição da qual consta a citação, prazo e montante do passivo ao devedor. Se este, embora citado não se pronuncie, sofrerá execução sobre bens penhoráveis...quer dizer, não ainda. Novamente, a lei é profícua em estabelecer institutos perpetuantes (intimação, audiência de instrução, manifestação de autoridades, embargos, impugnações) que recepcionam a ampla defesa, mas, como efeito colateral, cumpre um ritual técnico/jurídico desanimador até mesmo a muitos especialistas. Nessa trajetória épica receituada pela legislação para receber a dívida ativa, as Procuradorias apresentam baixa capacidade de resolução. Pilhas crescentes de processos face ao escancaramento da porta de entrada que pouco tem de prático para conter novas demandas.  
Para chegar à constituição da dívida ativa, e desta à sua execução, parece existir uma circularidades anti-econômica (quase infinita) que propicia notória vantagem ao litigante. A fórmula que norteia a dívida ativa (ou que a deixa confusa) não poderia estar mais errada, sobretudo, porque permite exumações sucessivas de processos moribundos com pouco acréscimo aos resultados. E como se trata de um sistema complexo, uma alteração em um ponto parece desprezível diante de um conjunto maior que precisa de movimentos síncronos para funcionar. Para ficar em um exemplo, congestionar Procuradorias com servidores proporcionais ao número de processo é uma medida descabida, pois é na contenção de estoques que se deve atuar. Entre as idéias esparsas indicadas para que se eleve a arrecadação do estoque da dívida ativa está a montagem de processos mais técnicos, especialização das Procuradorias fiscais em Varas especializadas, critérios legais para hierarquização do exigível, parceria com Juntas Comerciais, comprovação de origem do capital social e criação de uma instância para apreciar a exclusão de débitos irrecebíveis.
Propostas mais substanciais, entretanto, passam por outros aspectos da legislação de onde se espera a adoção de procedimentos inovadores de maior alcance. Em uma hipótese, certamente absurda, imaginemos que a celeridade da cobrança da dívida ativa fosse feita de modo similar à retomada de um bem sob alienação fiduciária devido seu inadimplemento. Essa analogia imperfeita serve apenas para ressaltar o abismo entre um aparato jurisdicional que disciplina a cobrança por um Banco de sua carteira de inadimplentes e outro código regulamentador que prescreve a cobrança da dívida ativa pela administração pública. 
Enquanto o conteúdo das Leis permanece intocável a despeito de seu anacronismo e ineficiência, um paliativo ancorado na terceirização da cobrança soa como uma heresia. Entretanto, se compararmos a expertise dos escritórios especializados nesta atividade, há muitos elementos que apontam a possibilidade de maior sucesso na recuperação de passivos do que o desempenho pífio ora creditado à administração pública. Não está compreendido o princípio da eficiência, ou seja, faça mais com menos, ou deixe fazer que faz melhor. 
Não há “certeza liquida e certa” como se presume da divida ativa de que a cobrança privada terá um resultado superior ao que tem a administração pública, mas as Procuradorias já teve bastante tempo pra construir um probatório gigantesco em seu desfavor. 
Embora vozes eruditas ataquem a cobrança privada como inconstitucional (CF, Art. 131, Caput e §3º, CTN, Art. 7º, LC 73/1993), o quadro atual mantém o monopólio pela força da lei, mas insustentável pelo mérito. O debate acerca de cobrança privada produz um arsenal de argüição quase dogmática na qual, mesmo na fase de cobrança da dívida ativa tem dominado princípio da reserva legal.
Aos leigos, em uma seara tão técnica, é plausível admitir a necessidade de uma revisão do conteúdo processual acerca da constituição da dívida ativa assim como de sua cobrança por um braço privado com logística especializada para essa finalidade.
Os inscritos em dívida ativa não conseguem passaporte, não tomam posse em concursos nem estão aptos perante à Receita Federal. Essas regras sugerem que esse caráter punitivo tem exercido um caráter pedagógico incapaz de conter a ascensão de novos inscritos na Dívida Ativa, Data venia, INATIVA.

Paulo Cézar de Souza é mestre em economia e acadêmico de direito. e-mail: pcsouza40@gmail.com