PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL.
Autor: Paulo Mermejo | Publicado: 2017-02-22T03:00:00-08:00


Paulo Roberto Mermejo 

Compreender políticas públicas a partir de um conceito único torna-se
 uma tarefa ingloria. Santos (2012) nos informa sobre a diversidade 
conceitual que este campo de estudos vem recebendo ao longo do tempo. 
Esta utora nos enumera algumas das principais contribuições: Para David 
Easton (1953, p. 129), as políticas públicas são “[...] a alocação 
autorizada de valores para toda a sociedade [...]”; Abraham Kaplan e 
Harold Laswell (1979) afirmam que políticas públicas são programas que 
projetam “objetivos, valores e práticas”; Carl Friedrichh (1963), 
similarmente, entende que o conceito de políticas públicas implica em 
“objetivos ou propósitos”; Thomas Dye (1992) afirma que tais políticas 
são “[...] o que quer que os governos escolhem fazer ou não fazer 
[...]”, uma vez que, para ele, a não atuação dos governos também tem 
grande impacto sobre as sociedades. Do ponto de vista de que políticas 
públicas como prerrogativa exclusiva do Estado tem-se que são 
consideradas políticas públicas, então, as medidas que atuam sobre o 
espaço público, gerando ou não bens públicos. 


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;Nesta perspectiva ao pensar políticas públicas, nos 
obrigamos a pensar o planejamento governamental. Neste sentido para 
compreender como se precessão ou como deveriam se processar às tomadas 
de decisões governamentais no tocante as políticas públicas é 
necessário, antes compreender como se operacionaliza o planejamento, 
para tal as orientações de Misoczky (2011) serão de grande valia.

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;Para tentarmos estabelecer uma síntese das principais 
diferenças entre o Planejamento Normativo Tradicional e o Planejamento 
Estratégico Situacional, segundo este autor, &nbsp;primeiramente devemos ter 
uma noção conceitual destas duas técnicas de planejamento. A primeira 
decorre de uma cultura de planejamento fundada na técnica e na teoria 
econômica que se impõem às outras considerações sociais e políticas. 
Assim nesta modalidade de planejamento, temos que um especialista 
técnico, a partir de um diagnostico distanciado dos envolvimentos 
sociais e políticos, tendo em mãos um diagnóstico - também distanciado 
ou fora da realidade planejada, estabelece objetivos para desvendar uma 
verdade científica em uma ordem na qual não existam outros sujeitos que 
planejem. Tendo em mãos leis e regras previsíveis redutíveis a 
comportamentos sociais, o planejador se vale de técnicas racionais para o
 planejamento. Nesta abordagem as ações estratégicas se remetem a 
agentes econômicos&nbsp;cujo comportamento pode ser predito com bases na 
realidade atual. Já na segunda técnica de planejamento, o Planejamento 
Estratégico Situacional (PES) pressupõe que o sujeito que planeja está 
inserido na realidade em que planeja, como parte do contexto onde outros
 atores também planejam. Assim, no lugar de um diagnóstico objetivo e 
único, temos explicações situacionais, ou seja, uma explicação 
consciente da situação a partir da qual se explica além do papel que 
esta explicação desempenha junto a outras explicações de outros atores 
sociais. Tendo que cada um explica a realidade a partir de sua própria 
situação o planejamento passa a ser um processo coletivo com múltiplas 
possibilidades&nbsp;dentro de um sistema criativo. Então o PES reconhece a 
concomitância ou concorrência de vários planos sendo que cada um deles 
interfere na ação do plano do outro. Ao contrario do primeiro, o PES 
reconhece que as pessoas envolvidas no problema não são meros agentes 
passivos sujeitos a comportamentos preestabelecidos.

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;A partir das definições conceituais de ambas as técnicas 
de planejamentos temos que Enquanto o Planejamento Normativo Tradicional
 (PNT) temos um sujeito que planeja um objeto passivo esta separado 
deste objeto no Planejamento Estratégico Situacional (PES) o sujeito que
 planeja é parte do objeto planejado e se compromete com a ação. 
Enquanto no PNT o outro não é considerado a não ser como mero executor, 
no PES o outro participa em uma constante relação entre sujeitos. 
Enquanto no PNT leva em consideração um diagnóstico supostamente 
objetivo do passado, o PES trabalha com um conjunto de apostas a&nbsp;partir 
da explicação situacional dos atores sociais. Enquanto o PNT tem que a 
explicação é a descoberta das leis que regem o sistema o PES leva em 
conta que todas as explicações são situacionais e feitas a partir da 
visão particular de cada ator, e neste sentido a importância de que a 
explicação se construa a partir de múltiplos atores que compartilham 
objetivos. Enquanto para o PNT é possível predizer o futuro e fazer 
predições únicas para o PES só é possível fazer várias apostas em 
cenários dinâmicos. Enquanto o PNT é determinista o PES assume a 
incerteza e a imprevisibilidade. Enquanto o PNT faz apenas cálculos 
técnicos o PES faz cálculos técnicos e políticos. Enquanto o PNT 
organiza planos por setores o PES organiza planos&nbsp;por problemas a serem 
enfrentados e por fim, enquanto o PNT segue uma teoria de controle, o 
PES segue uma teoria de jogo social.

No Brasil o Planejamento governamental, segundo Rezende (2011), tem 
seu apogeu na década de 70 sob o comando dos governos militaras que 
tomaram o poder em 1964.&nbsp;Porem este sistema de planejamento foi 
beneficiado por diversas experiências anteriores. Na década de 30, o 
governo revolucionário liderado por Getúlio Vargas podem ser 
considerados um marco no processo de intervenção do Estado na economia 
com a finalidade de promover o seu desenvolvimento. Em 1934, com a 
criação do Conselho Federal de Comércio Exterior, pode-se identificar &nbsp;o
 primeiro organismo governamental com funções típicas de um órgão de 
planejamento que tinha como atribuição principal formular políticas 
econômicas voltadas para a redução da dependência externa. Este conselho
 objetivou a&nbsp;aglutinação de um corpo técnico familiarizados com as 
técnicas de planejamento aplicadas durante a guerra, que poderiam 
contribuir para introduzir novo caráter às decisões governamentais.

Outro marco importante deste período foi a criação do&nbsp;Departamento 
Administrativo do Serviço Público (Dasp) com a principal tarefa de 
elaborar o primeiro plano quinquenal da história do planejamento 
brasileiro – o Plano Especial de Obras Públicas e Reaparelhamento da 
Defesa Nacional (1939-1943).

Em 1943&nbsp;o I Congresso Brasileiro de Economia, realizado no Rio de 
Janeiro, em, que reuniu comerciantes, banqueiros, industriais, 
agricultores, economistas, funcionários e professores e ganhou corpo 
durante os trabalhos da Comissão de Planejamento Econômico, em 1944 e 
1945. Este evento foi o epicentro&nbsp;dos debates que contrapunham os 
defensores de uma política nacionalista apoiada no protecionismo e os 
adeptos de um Estado não intervencionista.

Com a retomada do poder por Getulio Vargas e a criação do Plano 
Nacional de Reaparelhamento Econômico (conhecido como o Plano Lafer) o 
foco de suas atenções era direcionado para a melhoria da infraestrutura e
 o fortalecimento das indústrias de base com investimentos Fundo 
Nacional de Reaparelhamento Econômico entregue à administração do Banco 
Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE), criado em 1952.

A intervenção do Estado na Economia é aprofundado com a ascensão de 
de Juscelino Kubitschek ao poder. O Plano de Metas por ele adotado 
diferencia-se das experiências anteriores já que a&nbsp;a motivação principal
 já não é o combate à dependência externa e a defesa da intervenção não 
se apoia no nacionalismo, más sim a importância do capital estrangeiro 
para o financiamento da industrialização brasileira.

Com renúncia de Jânio Quadros e à tumultuada ascensão de João 
Goulart ao poder e sem uma clara diretriz de política econômica pouco 
contribuiu para&nbsp;aperfeiçoamento do planejamento governamental.

Com a tomada do poder pelos militares, inaugura-se&nbsp;o que pode ser 
convencionado como o apogeu do&nbsp;planejamento governamental. Com o Plano 
de Ação e Bases do Governo (Paeg) implementado pelo governo de Castelo 
Branco&nbsp;buscava-se corrigir as distorções acumuladas no período anterior 
para conter a aceleração do processo inflacionário, promovendo a 
estabilização monetária sem comprometer o crescimento econômico. O que 
se buscava se apoiava em um conjunto de reformas com o objetivo de 
modernizar o Estado com especial atenção à recuperação da capacidade de o
 setor público mobilizar recursos para financiar o desenvolvimento.

O governo militar, mobiliza assim, de forma significativa uma ampla 
promoção de recursos técnicos para a elaboração de um plano de longo 
prazo para o desenvolvimento nacional. O Plano Decenal - 1967-1976, pode
 ser caracterizado como a primeira experiência concreta de desenvolver 
uma visão estratégica dos interesses e das prioridades nacionais e expor
 as medidas necessárias para fazer que elas fossem respeitadas.

Mesmo&nbsp;abandonado pelo governo Costa e Silva a experiência de 
elaboração do Plano Decenal deu mais um passo adiante na consolidação de
 uma burocracia pública composta por profissionais altamente 
qualificados e comprometidos com a causa do planejamento.

No documento Metas e Bases para a Ação do Governo (1970-1972). A 
junta militar que sucede Costa e Silva&nbsp;concentração do poder nas mãos de
 um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente contribuiu para 
que a intervenção do Estado, apoiada na continuidade de um processo de 
planejamento, alcançasse praticamente todos os setores da economia.

O I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), 1972-1974, mantém em 
linhas gerais os caminhos estabelecidos na década anterior reforça o 
papel da burocracia envolvida nas atividades de planejamento. O PND 
iniciou uma série de planos de governo feitos em obediência ao 
estabelecido no Ato Complementar no 43/1969, que obrigava a elaboração 
de Planos Nacionais de Desenvolvimento de duração igual ao mandato do 
Presidente da República.

Em 1972 é criado&nbsp;Sistema Federal de Planejamento (Decreto no 71.353),dá um caráter formal a um processo de planejamento. 

Durante o Governo Geisel o órgão de planejamento tinha papel central
 como Secretaria Geral do Conselho de Desenvolvimento e era vinculada à 
Presidência da República,reforçando &nbsp;sua posição como instituição 
encarregada de coordenar o processo de planejamento e acompanhar sua 
implementação.

Neste sentido pode-se afirmar que&nbsp;período abarcado pelo II PND 
(1975-1979) pode ser visto como aquele em que o planejamento 
governamental atingiu o auge de sua influência na formulação e na 
implementação das políticas de desenvolvimento econômico e social.

Neste sistema a hierarquia era bem definida, concentrando as 
decisões estratégicas no Presidente da República, que era assistido por 
dois colegiados: o Conselho de Desenvolvimento Econômico e o Conselho de
 Desenvolvimento Social, cabendo à Secretaria de Planejamento coordenar 
as ações a cargo dos órgãos setoriais, bem como a dos órgãos seccionais 
(toda a administração indireta federal).

A década de 80 registra grandes golpes para o sistema de 
planejamento. A segunda crise do petróleo e o esgotamento da capacidade 
do Estado de manter o ritmo de investimentos, além do clima gerado pela 
transição a democracia, fez com que o III PND (1980-1985) cumprisse 
apenas a formalidade exigida pelo dispositivo legal.

Em 1985, com a Nova República, o processo de esvaziamento 
do&nbsp;planejamento como lugar central das decisões de política econômica e 
de coordenação das ações empreendidas pelo governo. Este período marca o
 desmonte toda uma estrutura técnica que se encarregava de dar suporte 
ao funcionamento do sistema de planejamento. A Constituição Federal de 
1988 abalou os alicerces do sistema e contribuiu para o que veio a 
ocorrer na década seguinte.

Também na segunda metade da década de 80 marca a busca por reflexão 
sobre a crise por que passava o planejamento governamental. Por ocasião 
da comemoração dos 25 anos do IPEA em 1989 é lançado uma agenda para a 
recuperação do planejamento para os anos 90.&nbsp;Tal agenda além de buscar a
 recuperação do planejamento diante do novo cenário democrático e de uma
 sociedade plural, buscava a interlocução com a sociedade nas definições
 das prioridades nacionais.

O Plano de Metas 1986-1989, elaborado na gestão do presidente 
Sarney, renovava o intento de repetir o ritmo de crescimento alcançado 
na década de 1970. No entanto, o efêmero sucesso do Plano Cruzado não 
permitiu que as expectativas dos formuladores desse plano fossem 
confirmadas, contribuindo para que, na prática, ele fosse abandonado, 
enquanto o agravamento da crise econômica e política nos derradeiros 
anos da década de 1980 atropelou o debate sobre a reconstrução do 
planejamento.

No final do governo Sarney a insatisfação da sociedade com os 
governantes crescia, à medida que a economia se desorganizava e a 
inflação corroía os salários da classe média e jogava uma quantidade 
crescente de brasileiros para baixo da linha de pobreza. Denuncias de 
corrupção faziam com que os marajás da República, encastelados no 
planalto central, passavam a ser alvo de repulsa e indignação.

É nesta onda de instabilidade que surge, Fernando Collor de Mello. 
Amparado pelos resultados nas urnas e com a promessa de estancar os 
desmandos político do país tem inicio um amplo programa de redução, ou 
extinção, de medidas protecionistas, amparadas na onda liberalizante que
 tomou conta das economias ocidentais e que tinha como propósito sacudir
 os empresários brasileiros e estimulá-los a melhorar a qualidade dos 
produtos oferecidos ao consumidor nacional.

Com amparo da Constituição Federal de 1988 este período marcou 
ainda&nbsp;a devolução da autonomia política a estados e municípios, 
reforçada pela descentralização do poder tributário e a ampliação das 
transferências de recursos federais. Neste sentido o que se efetivou foi
 algumas as iniciativas isoladas de estados e municípios no campo do 
planejamento e da formulação de políticas setoriais abandonavam uma 
visão integrada e, ao focalizar o interesse local, fomentavam a 
competição e o antagonismo na Federação.

Completando este desmonte&nbsp;da capacidade do Estado para promover e 
conduzir o processo de desenvolvimento a adoção do Programa Nacional de 
Desestatização (PND), que tinha por objetivo transferir à iniciativa 
privada atividades controladas pelo Estado que exerceram papel central 
nas experiências de planejamento dos anos 1970.

Com menos de dois anos a reestruturação propostas por Collor de 
Melo, consegui destruir a já fragilizada estrutura de planejamento.

Com o impeachment de Collor de Mello e a ascensão ao pode do 
Vice-presidente Itamar Franco com inclinações nacionalistas e uma maior 
disposição para aceitar a tese da importância da presença do Estado em 
um projeto de desenvolvimento é recriada a Secretaria do Planejamento e 
Coordenação da Presidência da República,. Mas&nbsp;em pouco tempo, a 
tentativa de recompor o espaço do planejamento no centro das decisões 
governamentais foi abandonada, e o governo rendeu-se à realidade de ter 
de negociar com o Congresso a composição da equipe ministerial para 
construir uma base de apoio político que lhe desse condições de 
governar.

Com o Governo de Fernando Henrique Cardoso, ressurgem as esperanças 
de que o planejamento viesse a se situar&nbsp;em lugar de destaque na 
administração pública. O sucesso do plano de estabilização monetária e a
 abertura para que profissionais qualificados para administrar a pasta 
de planejamento que naquele momento assumia o status de ministério – 
Ministério do Planejamento e do Orçamento, abria-se a possibilidade para
 a retomada estratégica para a retomada do desenvolvimento, assim como 
para a definição do papel do Estado quanto a sua implementação.

Com o objetivo de dar modernidade e eficiência ao Estado, a busca de
 ajustes frente aos desequilíbrio espaciais e sociais, além da inserção 
competitiva e modernização produtiva o&nbsp;Plano Plurianual para o período 
1996-1999 se apoiava em estudos e projeções macroeconômicas mas, mais 
uma vez estava associado ao sucesso do plano de estabilidade monetária. O
 Plano Real mostra seus resultados positivos mas os eventos que o 
sucederam deram pistas que apenas o plano de estabilidade não seria 
suficiente para a retomada e recuperação do planejamento.

Assim, mais uma vez, as reformas estruturais passam a fazer parte 
das prioridades do governo. As privatizações ganham forte 
impulsos&nbsp;estendendo-se aos monopólios do Estado nos setores de energia 
elétrica e telecomunicações e à venda da Companhia Vale do Rio Doce, e 
das ações da Petrobras que excedessem o mínimo necessário para manter o 
controle acionário da empresa.

o PPA 2000 - 2003, que assumia marca de fantasia de Avança Brasil, 
destacava entre seus objetivos a necessidade de racionalizar e melhorar a
 qualidade do gasto público, tendo em conta um cenário de restrições ao 
seu financiamento, mediante a implantação de um sistema de gestão 
pública orientada para resultados que contribuísse para aumentar a 
eficiência e a eficácia na aplicação de recursos e a legitimidade das 
ações do governo perante a sociedade civil.

O presidencialismo de coalizão, com controle sobre a execução 
orçamentária passou a ser não apenas um instrumento de sustentação da 
disciplina fiscal, mas também um instrumento útil para a negociação de 
apoio à aprovação pelo Congresso de medidas de interesse do governo, 
mediante o controle sobre a liberação de emendas parlamentares ao 
orçamento.

Eleito, Lula, após duas derrotas consecutivas, o ritual de dar 
atenção a questões de estabilidade econômica se repetem e mesmo tendo em
 sua gestão a possibilidade de editar dois planos plurianuais que tinham
 como pano de fundo do desenvolvimento o compromisso com questões 
sociais, continuaram a carecer de condições concretas para serem 
efetivamente implementados.

Apesar de manter a lógica de planejamento com já vinha acontecendo 
em governos anteriores, vale lembrar a preocupação em retomar a 
capacidade de planejamento setorial, com destaque para o setor de 
energia, em que a criação de uma empresa pública voltada para o 
planejamento do setor elétrico passa a preencher um vazio gerado pela 
privatização do setor e soma-se à capacidade de a Petrobras elaborar 
planos estratégicos para o desenvolvimento das atividades relacionadas à
 extração do petróleo e à promoção de fontes alternativas de energia.



BIBLIOGRAFIA:



Misoczky, Maria Ceci Araujo. Planejamento e programação na administração pública. Florianópolis. Departamento de Ciências da Administração. UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2011.



Rezende, Fernando. Planejamento no Brasil: auge, declínio e caminhos para a reconstrução A reinvenção.
 &nbsp;In A reinvenção do planejamento governamental no Brasil / organizador:
 José Celso Cardoso Jr. – Brasília : Ipea, 2011. v.4 (517 p.)

SANTOS, Maria Paula Gomes dos, Políticas públicas e sociedade , 2. ed. Reimp. Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC, 2012.