INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARTE V
Autor: Sadraque Ferreira | Publicado: 2012-07-05T10:22:00-07:00







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Dívida e Endividamento Público: Introdução
A dívida líquida do setor público brasileiro cresceu significativamente entre os anos de 1994 e 2000. E este endividamento desproporcional e crescente arquitetou-se a partir do aumento nas despesas públicas, sem a contrapartida do incremento das receitas próprias, principalmente nos Estados e Municípios.
Por definição, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do déficit público: os recursos próprios, que provém nas receitas de impostos e transferências; e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se.
A Constituição Federal de 1988 aumentou a disponibilidade de recursos para Estados e Municípios, a partir do aumento nas transferências do Governo Federal. Como explicar então o fato de que a dívida dos entes subnacionais (Estados e Municípios), que em 1994 representava 10% do PIB, tenha chegado, em 2000 a 18% do PIB, quase o dobro, portanto, em 6 anos ?
&nbsp;Cumpre ressaltar que a partir de 1998 o Governo Federal refinanciou dívidas de Estados e Municípios, principalmente no âmbito da Lei no 9.496, de 11 de setembro de 1997.
A dívida consolidada do Governo Federal em dezembro de 2000 atingiu o montante de R$ 830 bilhões (cerca de 78% do PIB calculado para o período) . Deste total, R$ 555 correspondiam à Dívida Mobiliária do Tesouro Nacional.
Qual foi o real motivo do crescimento da dívida liquida brasileira, que passou de 23% para 50% do PIB em um período de 6 anos? 




&nbsp;Crescimento da Dívida Pública Federal
A dívida mobiliária interna do governo federal elevou-se de R$ 60,7 bilhões, em julho de 1994, para R$ 624,1 bilhões, em dezembro de 2001. Os números impressionam, e podem em uma análise precipitada deixar a falsa impressão de que a dívida cresceu em decorrência de má gestão das finanças públicas.
Os fatores que determinaram a evolução da dívida pública, entre julho de 1994 e dezembro de 2001.

O principal fator de aumento da dívida foram os programas de saneamento financeiro de Estados e Municípios. Inclui-se aqui também o apoio à reestruturação e/ou privatização dos bancos estaduais. Esse fator responde por R$ 297,7 bilhões, o equivalente a 47,7% do total do aumento da dívida, no período em foco. Durante a década de 80 e a primeira metade dos anos 90, as finanças estaduais e municipais caracterizaram-se por desequilíbrios crescentes. Daí resultou um quadro financeiro que ameaçava a viabilidade das administrações de Estados e Municípios, realidade que se tornou aparente com a estabilização e levou à realização de programas de saneamento financeiro patrocinados pelo governo federal. Ao contrário do passado, esses programas atacaram as causas dos desequilíbrios financeiros dessas esferas de governo;
O programa de fortalecimento dos bancos públicos federais, iniciado com a capitalização do Banco do Brasil, em 1996, responde por R$ 65,4 bilhões, ou 10,5% do aumento da dívida. Esse programa foi posteriormente complementado, em 2001, com medidas de saneamento, incluindo a capitalização da Caixa Econômica Federal, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia, e melhoria da governança corporativa do conjunto das instituições financeiras federais. Assim como o saneamento de Estados e Municípios, o programa de fortalecimento dos bancos públicos federais atacou problemas originados fundamentalmente em períodos anteriores. Estabeleceu, igualmente, condições necessárias para que esses problemas não venham a se repetir no futuro;
O reconhecimento dos chamados “esqueletos” - passivos que, embora já existissem, eram antes ocultados das estatísticas da dívida pública - é responsável por R$ 62,8 bilhões que corresponde a 10,1% do aumento verificado na dívida. Parte dos desequilíbrios encontrados nos bancos públicos federais poderia perfeitamente ser classificada como “esqueletos”. Por razões de clareza analítica, no entanto, esses desequilíbrios são apresentados como um fator à parte;
Esses três fatores, considerados conjuntamente, respondem por mais de 68,3% da expansão da dívida. Ou seja, cabe dizer que o crescimento da dívida pública deve-se, em sua maior parte, à assunção ou ao reconhecimento de passivos que já existiam, embora ocultos ou presentes em outras esferas de governo. Junto com a assunção ou reconhecimento desses passivos, adotaram-se medidas que, se não impedem, ao menos minimizam em muito o risco de que ressurjam situações de desequilíbrio crônico nos bancos públicos e nas finanças estaduais e municipais. A propósito, o compromisso dos Estados e Municípios com o equilíbrio das contas públicas e a solidez do sistema financeiro (público e privado) são uns dos aspectos que mais nitidamente diferenciam a situação brasileira do quadro de dificuldades dramáticas em que se encontra a Argentina. Quanto ao reconhecimento de “esqueletos”, ele contribui para conferir maior transparência e confiabilidade aos números da dívida pública, o que se traduz em menores custos de rolagem e maiores prazos de vencimento (por essas e outras medidas, o Brasil recebeu recentemente uma espécie de certificado ISO 9000 de qualidade na área fiscal);
Os juros nominais elevaram a dívida em R$ 109,4 bilhões e contribuíram com 17,5% para o aumento da dívida, ao passo que a desvalorização cambial, decorrente da existência de títulos públicos denominados em reais, mas atrelados à variação da taxa de câmbio, foi responsável por R$ 72,8 bilhões na elevação da dívida e responde por 11,7%. Ou seja, juros e câmbio, considerados como itens isolados, explicam apenas uma parte relativamente menor da expansão da dívida pública no período;
Os programas e ações de governo que implicaram a emissão de títulos no valor de R$ 45,2 bilhões, responsáveis por 7,2% do aumento da dívida, são o quinto fator em ordem de importância na elevação da dívida. Entre esses programas, destacam-se a Lei Complementar 87/96, chamada “Lei Kandir”, o Programa de Financiamento às Exportações – PROEX, o refinanciamento das dívidas dos produtores rurais e o programa de Reforma Agrária;- o último fator, no montante de R$ 44,9 bilhões elevou em 7,2% a dívida e está ligado a ações de gestão da dívida, sendo a principal delas a realização de emissões excedentes, isto é, colocações de títulos feitas acima das necessidades de financiamento correntes do governo federal. Essa decisão atendeu a critérios de prudência e teve como objetivo formar um “colchão” de recursos para facilitar a gestão da dívida mobiliária em momentos de maior turbulência. Esses recursos encontram-se depositados no BC e por eles o Tesouro recebe a mesma remuneração que paga nos correspondentes títulos emitidos.
As privatizações. Elas foram responsáveis pelo ingresso de R$ 58,9 bilhões e reduziram a elevação da dívida em 10,5%, na medida que os recursos arrecadados serviram para resgatar títulos emitidos pelo governo federal. Vale notar que não se esgota aí o efeito positivo das privatizações sobre o endividamento do governo federal, uma vez que geralmente a venda de uma empresa pública implica a transferência para o setor privado de todas as dívidas que essa empresa detinha. O mesmo vale para o endividamento de Estados e Municípios (entre 1995 e 2001, foram transferidas ao setor privado, por meio das privatizações de todos os entes da Federação, dívidas equivalentes a cerca de US$ 18 bilhões);
Os superávits primários acumulados, principalmente, a partir de 1999. Já no último trimestre de 1998, frente à crise internacional desencadeada pela moratória da Rússia, o Brasil assumiu metas de resultado primário, ou seja, de geração de caixa, antes do pagamento de juros. Essas metas, a partir de 1999, superaram, no caso do governo federal, o patamar de 2% do PIB. É de salientar que o aumento do superávit primário foi fundamental para permitir, após a mudança do regime cambial, a redução progressiva da taxa de juros e da volatilidade da taxa de câmbio, que nos momentos iniciais do regime de flutuação apresentou uma desvalorização exagerada. Sem o aumento do superávit primário, em bases duradouras, teríamos assistido a uma corrida entre juros, câmbio e preços que nos faria retornar ao quadro econômico anterior ao Plano Real. A contribuição do superávit primário da União na redução do endividamento interno em títulos públicos foi de R$ 76,1 bilhões, o equivalente a cerca de 12,2% do total da dívida mobiliaria interna em dezembro de 2001.Não se pode deixar de mencionar, ainda, a melhoria substancial alcançada nas condições de financiamento da dívida pública. De uma dívida que era quase integralmente rolada no curtíssimo prazo, até 1994, passamos a ter uma dívida com prazo médio de vencimento de 35 meses. Para tanto, contribuiu principalmente o alongamento do prazo médio dos títulos emitidos em oferta pública, que se estendeu de cerca de quatro meses, em julho de 1994, para trinta meses, em dezembro de 2001.

Quase desnecessário ressaltar que essa melhoria nas condições de financiamento só se tornou possível devido ao conjunto de reformas estruturais e institucionais realizadas na área fiscal. Algumas dessas reformas, como o saneamento financeiro de Estados e Municípios e o reconhecimento de “esqueletos”, causaram expansão do volume da dívida pública, num aparente paradoxo.





&nbsp;A LRF e a Dívida Pública






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No Capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da LRF, são apresentadas as definições dos termos relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária, operações de crédito e empresa estatal dependente.

Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado, sem duplicidade:&nbsp;das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;
&nbsp;das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no orçamento;


&nbsp;dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas as operações de crédito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:

&nbsp;Estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência;


Adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.

Além disso, a dívida pública consolidada não inclui as obrigações entre cada ente público e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre estes. Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

Operações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
Equiparam-se a operações de crédito o recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação, a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Quanto à dívida consolidada líquida, corresponde à dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se ainda as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras.

Empresa estatal dependente, de acordo com a Resolução n° 43/01, é empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade.
Posteriormente, a Portaria n° 589 da STN, de 27-12-2001, a partir do seu artigo 3°, dá continuidade a esse conceito, definido pela Resolução n° 43/01. De acordo com esse dispositivo legal:
“A subvenção de que trata o caput do art. 18 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964 e o repasse de recursos previsto no inciso III, do art. 2º, da Lei Complementar nº 101 de 2000 destinam-se exclusivamente à cobertura de déficits de empresas e devem ser alocados diretamente no orçamento da empresa beneficiária, nos termos do art. 7º da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 04-05-2001.
Parágrafo único. Para efeitos desta portaria, considera-se ainda subvenção econômica a transferência permanente de recursos de capital para empresa controlada deficitária nos termos do caput deste artigo”. (Art. 3º Port. 589).
Cabe por fim ressaltar que a LRF não revoga a Lei nº 4.320/64. Os objetivos das duas legislações são claramente distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as regras gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. No que tange à dívida fundada, a exemplo do conceito de empresa estatal dependente e de algumas classificações orçamentárias, prevalece a vontade da Lei mais recente. Embora a Lei nº 4.320/64 tenha sido recepcionada pela Constituição Federal com status de Lei Complementar, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, deve ser observada a Lei de Responsabilidade Fiscal.




Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito
Os limites para a dívida consolidada dos Estados e dos Municípios estão definidos a partir 20 de dezembro de 2001, pela Resolução n° 40 do Senado Federal, a quem compete, nos termos da Constituição Federal, definir limites de endividamento e condições para contratação de operações de crédito. Pelo disposto na LRF, o Presidente da República teve prazo de noventa dias para submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada, tanto da União como dos Estados e Municípios, em cumprimento ao que dispõe o art. 52 da Constituição.
O parágrafo 2º do art. 30 da LRF permite que a proposta de limites globais seja apresentada em termos de dívida líquida, o que equivale a abater, do total da dívida de cada ente, os respectivos créditos financeiros (depósitos, aplicações). Os limites globais para a dívida consolidada dos três níveis de governo serão verificados a partir de percentual da Receita Corrente Líquida - RCL, representando o nível máximo admitido para cada um deles, sendo a verificação do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, § 3º e 4º), ou semestre, no caso dos Municípios com menos de 50 mil habitantes.
O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF prevê a alteração dos limites, em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a mantê-los adequados às novas condições. A LRF não determina os limites de endividamento, nem a trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites (15 anos), cabendo essas definições, conforme já referido, ao Senado Federal.

De acordo com a Resolução do Senado Federal n° 40/20001, até quinze anos após a sanção dessa Resolução os entes públicos estarão sujeitos às seguintes normas:&nbsp;O limite máximo de endividamento para os Estados corresponderá a duas vezes a sua RCL anual;

Para os Municípios, este limite máximo corresponderá a 1,2 vezes a RCL anual;

Exemplificando:

Um Município, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida pública consolidada de R$ 12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidades financeiras de R$ 1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL no período igual a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite de endividamento previsto na Resolução n° 40/01 do Senado Federal. Este Município apresentará uma relação dívida/RCL de 2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução.

Vejamos essa operação em detalhes:
1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,00

2. Disponibilidades Financeiras (DF) = R$ 1.250.000,00

3. Dívida Líquida = DPC – DF = R$ 12.500.000,00 – R$ 1.250.000,00 = R$ 11.250.000,00

4. Receita Corrente Líquida do Município (RCL) = R$ 5.000.000,00

5. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$ 5.000.000,00)

6. Como o limite legal da relação Dívida Líquida/RCL para os Municípios é igual a 1,20 verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em termos dessa relação. Na prática, o máximo de endividamento que este Município poderia suportar, dada a sua RCL de R$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 6.000.000,00 ou 1,2 vezes a RCL (R$ 5.000.000,00 x 1,2 = R$ 6.000.000,00).

7. De que forma este Município poderá corrigir o excesso de endividamento, retornando aos limites legais? Na verdade, a Resolução n° 40/01 permite que o excesso de endividamentoseja corrigido, em termos da relação dívida líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção de 1/15 avo por ano. Ou seja o excesso de endividamento sobre o limite legal (1,05) deverá ser reduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 divididos em 15 anos).Em outras palavras, e dentro de uma análise simplificada, a dívida deverá diminuir em R$ 350.000,00 (trezentos e cinqüenta mil reais) a cada ano.

8. Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o parágrafo anterior, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da LRF. O limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da LRF.

9. Durante o período de ajuste de quinze exercícios financeiros (prazo final para retorno ao limite máximo de endividamento), aplicar-se-á o limite de endividamento de 1,20 para o Município que apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida inferior a esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução e atinja o limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros.

10. Os Municípios tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários ao cumprimento desses dispositivos em até trinta dias após a data de referência das apurações (informações relativas ao saldo devedor líquido e a RCL).




Resoluções n° 40 e 43 do Senado Federal de 2001
Com a fixação dos limites para dívida e operações de crédito, ficam revogadas várias resoluções do Senado Federal, em especial a Resolução n° 78.
Em relação a Estados e Municípios, as principais diferenças observadas entre a Resolução n° 78 do Senado Federal e as Resoluções nos 40 e 43, de 20 e 21 de dezembro de 2001, respectivamente, resumem-se nos seguintes aspectos:
O parâmetro básico da Resolução n° 78 é a Receita Líquida Real – RLR, enquanto que a partir das Resoluções n°s 40 e 43 o parâmetro básico passa a ser a Receita Corrente Líquida – RCL.
A LRF inovou ao estabelecer o conceito de receita corrente líquida – de forma diversa daquele que vinha sendo apurado a partir da Lei Complementar nº 82, de 1995 (Lei Camata I) e da Lei Complementar n° 96, de 1999 (Lei Camata II). Este conceito passa também a ser adotado em substituição ao conceito de Receita Líquida Real – RLR apresentado na Resolução nº 78, de 1998.
Vale ressaltar que, uma vez que a receita corrente líquida apresenta, via de regra, valor superior ao da receita líquida real, fez-se necessário adaptar os percentuais estabelecidos para os limites de endividamento. Assim, o montante global para operações de crédito, que na Resolução nº 78, de 1998, tinha limite de 18% (dezoito por cento) da receita líquida real, na Resolução n° 43 passa a ter o limite de 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida. Não se trata, vale enfatizar, de um endurecimento dos limites de endividamento e, sim, da adoção de uma base de cálculo (receita corrente líquida) mais ampla que a anterior (receita líquida real), de modo que se faz necessária a redução do percentual utilizado, para que o limite de endividamento se mantenha, em média, inalterado.
Pela mesma razão, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada passa de 13% (treze por cento) da RLR na Resolução nº 78, de 1998, para 11,5% (onze e meio por cento) da RCL. O limite para concessão de garantias muda de 25% (vinte e cinco por cento) da RLR para 22% (vinte e dois por cento) da RCL, podendo chegar a 32%, de acordo com a Resolução do Senado Federal n. 43, de dezembro de 2001. As operações de antecipação de receita orçamentária passam a ter o saldo devedor limitado a 7% (sete por cento) da RCL (art. 10), contra 8% (oito por cento) da RLR, na Resolução nº 78, de 1998.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF instituiu uma definição ampla para os conceitos de Estado, Distrito Federal e município, neles incluindo, além das Administrações diretas, os fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes (este último, um conceito novo, criado pela própria LRF). A Resolução nº 43 do SF incorpora essas definições (art. 2º) e a Resolução n° 40 estabelece limites de endividamento para esse conjunto de órgãos.
Fato similar ocorre com o conceito de operação de crédito que, com a LRF, tornou-se mais amplo que aquele estabelecido na Resolução nº 78 ao incluir, por exemplo, o conceito de derivativos financeiros. Assim, tornou-se necessário compatibilizar a legislação do Senado Federal com o texto da legislação complementar, o que foi feito a partir do art. 3º da Resolução n° 43.
De acordo com a Resolução n° 78, o ente que desejasse contratar operação de crédito deveria apresentar resultado primário positivo em suas contas. Já a Resolução n° 43 estatui a observação dos limites definidos na LRF (observação de limites para despesas com pessoal, por exemplo) como elemento necessário para a instrução dos pleitos na contratação de operações de crédito.
A contratação de operações de crédito ficava impedida nos 180 dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo, conforme a Resolução n° 78. Na nova Resolução esta regra foi mantida.
Pelo texto da Resolução n° 78, as propostas para a contratação de operações de crédito eram encaminhadas ao Banco Central do Brasil – BACEN. A partir da Resolução nº 43, os pleitos serão encaminhados ao Ministério da Fazenda que será o órgão responsável pela autorização e acompanhamento dessas contratações.
A LRF também determina que o Ministério da Fazenda será o órgão público responsável por verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação. Por isso, tornou-se necessário alterar a Resolução nº 78, de 1998, que conferia esta função ao Banco Central do Brasil. A partir da Resolução n° 43, o Ministério da Fazenda passa a realizar todas as funções de verificação de limites e instrução de pleitos de endividamento.
Conforme a Resolução n° 78, os Estados e Municípios que se encontrassem acima dos limites de endividamento teriam prazo até 2008 para atingir a relação 1 para 1 do saldo devedor (estoque), tendo como parâmetro a RLR. O excesso deveria ser reduzido a uma proporção de 1/10 por ano, a partir de 1998. De acordo com a Resolução nº 40, os entes públicos que estiverem acima dos limites terão até 15 anos para o enquadramento, na proporção de 1/15 ao ano.







A Regra de Ouro
Segundo o Artigo 167, inciso III da Constituição Federal de 1988:
“É vedada a realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta."
Esse comando traz a chamada "regra de ouro", que pretende coibir o financiamento, via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual. Ressalte-se que a partir da LRF, passou a ser também matéria financeira.
O cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do art. 167 da Constituição, deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da LRF, que determina, in verbis:
“’§ 3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;

II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital”;
Verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e o exercício corrente, tomando-se por base:

I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e as despesas de capital nele executadas; e

II - no exercício corrente, as receitas de operações de crédito e as despesas de capital constantes da lei orçamentária.
Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade:
I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:
“Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.
§ 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.

§ 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

§ 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do art. 23.

§ 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3º do art. 32”.

II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar na diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; e

III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam controladas, direta ou indiretamente pela União ou pelos demais entes da Federação, excetuando-se aquelas decorrentes da participação em organismos financeiros internacionais.
As receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a respectiva despesa. As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão computadas para os fins de cumprimento da regra de ouro, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas.
O Supremo Tribunal Federal – STF a partir do dia 9 de maio de 2002 tornou sem efeito alguns dispositivos da LRF, como por exemplo o § 2º do artigo 12. Diz a citada norma:
“O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária”.
Percebe-se que no texto da LRF não havia, de fato, a ressalva constitucional Certamente que, desde a publicação da LRF, tudo o que se refere à “regra de ouro” tem por referência a Constituição Federal. De uma maneira geral, no que colidir com a Constituição, não apenas a LRF, mas qualquer outro normativo legal, prevalecerá sempre a vontade da Lei Maior. A decisão do STF, portanto, em nosso entendimento, não traz prejuízos à Responsabilidade Fiscal dos entes públicos.




A Regra de Ouro e as Empresas Estatais não Dependentes
Aqui, além de as empresas controladas não dependentes não integrarem o orçamento, cabe o comentário de que a contabilidade empresarial, que é utilizada pelas sociedades de economia mista, se sociedade anônima, obrigatoriamente, por força da Lei nº 6.404 e empresas públicas, não apresenta a dicotomia, própria da administração pública, entre despesas de capital e despesas correntes. Tais conceitos, na verdade, não são contábeis, mas orçamentários. Exemplificando: a compra de um imóvel à vista, não impacta contas de despesa, mas duas contas do ativo: caixa e permanente. Sob a ótica orçamentária, é despesa de capital.
Aliás, admitir-se que a "regra de ouro" alcança as estatais não dependentes levaria a uma situação no mínimo esdrúxula: a administração direta, pela exceção constante do art. 167, III, pode, presente autorização orçamentária excepcional, realizar operações de crédito além do montante das despesas de capital. Às estatais não dependentes, por não serem, de modo algum, objeto de legislação orçamentária, o impedimento seria absoluto.
Por outro lado, como as receitas e despesas das controladas não dependentes não integram o orçamento do ente político, não há como onerar o limite de operações de crédito deste com as operações daquelas.




Recondução da Dívida aos Limites
A LRF estabelece prazos e condições rígidos para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de endividamento. Se verificada a ultrapassagem dos seus limites ao final de um quadrimestre, a eles deverão retornar nos três quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% já no primeiro período.
Durante o tempo em que estiverem acima dos limites, os entes estarão sujeitos às seguintes sanções institucionais:

&nbsp;Proibição de realizar operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária;


Obrigatoriedade de obtenção de superávit primário para redução do excesso, inclusive através de limitação de empenho;


Proibição de recebimento de transferências voluntárias, caso não eliminado o excesso no prazo previsto e enquanto durar o mesmo;

As regras acima aplicam-se tanto para os casos de excedente nos limites da dívida mobiliária como das operações de crédito internas e externas. A relação dos entes que ultrapassarem esses limites será divulgada mensalmente pelo Ministério da Fazenda (art. 31, § 1º ao 5º).
A Resolução nº 40/01, do Senado Federal, em atendimento ao art. 30 da LRF, vem regular e limitar os gastos com investimentos dos governos estaduais e municipais. Da mesma forma, nova Resolução do Senado Federal deverá normatizar o controle da dívida pública a nível federal, em substituição à Resolução nº 96 de 1989, atualmente em vigor . De acordo com o projeto de Resolução apresentado pelo Presidente da República, em obediência ao artigo 30 da LRF, a Dívida Consolidada Líquida do Governo Federal deverá ser limitada a 3,5 vezes a RCL da União. Vale lembrar que, de acordo com o Relatório de Gestão Fiscal publicado pelo Executivo Federal em dezembro de 2001, a relação DCL/RCL estava em 3,3 naquele período, resultado de uma DCL igual a R$ 545 bilhões e uma RCL de R$ 168 bilhões. Ressalte-se que, ao contrário de Estados e Municípios, o Governo Federal, de acordo com o projeto de Resolução encaminhado pelo Presidente da República, não possui 15 anos para atingir o limite legal. Uma forma simples de entender o controle do endividamento público após a publicação das Resoluções nº 40 e 43 é ilustrada no Gráfico a seguir. O Gráfico mostra as possíveis situações que poderão ocorrer a partir da publicação da Resolução n° 40 do Senado Federal, que determina o limite para endividamento de Estados e Municípios.




Contratação de Operação de Crédito
Toda e qualquer operação de crédito pleiteada, por ente da Federação, inclusive empresas controladas, estará sujeita à verificação do cumprimento dos respectivos limites de endividamento, pelo Ministério da Fazenda, nos termos do art. 32 da LRF.
De acordo com o parágrafo 1º do art. 33, qualquer operação que contrariar as disposições da LRF será considerada nula, devendo ser cancelada, devolvendo-se o principal, sem o pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto não efetuada a devolução, o ente não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia ou contratar operações de crédito (art. 23, § 3º). Para tanto, a instituição credora deverá certificar-se de que o beneficiário da operação atende às exigências da lei.
Além disso, toda e qualquer operação de crédito realizada por ente da Federação será registrada pelo Ministério da Fazenda, garantido o acesso público a essas informações.
A partir da Resolução n° 43/01, do Senado Federal, os pedidos para contratação de operações de crédito de Estados e Municípios serão encaminhados ao Ministério da Fazenda, acompanhados de:
a) pedido do Chefe do Poder Executivo conforme Anexo V da Portaria nº 4, de 2002 (modelo atualizado à pg. 50), acompanhado de pareceres de seus órgãos técnico e jurídico (inciso I do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):

os pareceres técnico e jurídico deverão demonstrar inequivocadamente : 
I - a relação custo-benefício;
II - o interesse econômico e social da operação
III - observância dos limites e condições fixados pelas Resoluções nº 40 e 43 do Senado Federal;
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório;
observar que deverá ser anexado ao pedido o cronograma de liberação e reembolso da operação, devidamente assinado pelo representante legal da Instituição Financeira e pelo Chefe do Poder Executivo.
Observação: esses pareceres deverão estar assinados pelo representante do órgão técnico e pelo representante do órgão jurídico.

b) autorização específica do órgão legislativo (inciso II do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
esta autorização poderá constar na Lei Orçamentária Anual, em lei que autorize créditos adicionais ou em lei específica (inciso I do § 1º do art. 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000 ); e deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório mais a declaração do Chefe do Poder Legislativo, no próprio corpo da lei, certificando a autenticidade da mesma.

c) lei de diretrizes orçamentárias do exercício em curso (inciso XV do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório mais a declaração do Chefe do Poder Legislativo, no próprio corpo da lei, certificando a autenticidade da mesma.

d) lei orçamentária do exercício em curso e eventuais leis e decretos de abertura de créditos adicionais (inciso XIV do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
em relação a Lei Orçamentária:

• deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório;
• Anexo 1 da Lei no 4.320/64 (Adendo II – Portaria SOF no 8, de 4.2.1985) assinado pelo Chefe do Poder Executivo em que possa ser apurado o valor das despesas de capital inicialmente orçado (modelo atualizado à pg. 56); e
• Relação atualizada, assinada pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável pela Administração Financeira, listando todas as leis e decretos que alteraram a Lei Orçamentária Anual.
em relação a Decretos, encaminhar o original da publicação, ou cópia autenticada do mesmo.

e) comprovação da inclusão, no orçamento, dos recursos provenientes da operação pleiteada bem como da destinação da despesa original (inciso III do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
esta comprovação será verificada via declaração objeto do inciso VIII do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002, conforme Anexo VI – modelo atualizado à pg. 52; e
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

f) certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando, em relação às contas do último exercício analisado, o cumprimento do disposto no § 2o do art. 12; no art. 23; no art. 33; no art. 37; no art. 52; no § 2o do art. 55, e no art. 70, todos da Lei Complementar no 101, de 2000 (inciso IV alínea a do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

g) em relação às contas dos exercícios ainda não analisados, e, quando pertinente, do exercício em curso, certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando o cumprimento das exigências estabelecidas no § 2º do art. 12; no art. 23; no art. 52; no § 2o do art. 55, e no art. 70, da Lei Complementar no 101, de 2000, de acordo com as informações constantes nos relatórios resumidos da execução orçamentária e nos de gestão fiscal (inciso IV alínea b do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

h) cópia protocolada da declaração assinada pelo chefe do Poder Executivo e pelo secretário responsável pela administração financeira entregue ao Tribunal de Contas, conforme Anexo VI , modelo atualizado à pg. 52 (inciso IX art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):
a declaração deverá atestar que:
• Estado, o Distrito Federal ou o Município não praticou nenhuma das ações vetadas pelo art. 5º da Resolução no 43/2001 do Senado Federal (se praticou, identificar quais e descrever as providências tomadas para sua regularização);
• Estado, o Distrito Federal ou o Município não se encontra inadimplente com instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional, para fins de comprovação da vedação a que se refere o art. 16 da Resolução-SF nº 43/2001;
• as contas de exercícios ainda não analisadas pelo Tribunal de Contas e as do exercício em curso estão em conformidade com o disposto na alínea “f” retro;
• a operação de crédito está incluída no orçamento ou lei de abertura de crédito adicional, informando a rubrica orçamentária tanto da receita quanto da despesa;
• relativamente ao exercício anterior e ao corrente, não há despesas de capital a serem deduzidas do cálculo do montante de despesas de capital para a verificação do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição Federal. Ou, se for o caso, relacionar as operações que não serão computadas como despesa de capital, na forma do § 2o do art. 6º da Resolução no 43/2001-SF;
deverá conter claramente o protocolo no respectivo Tribunal de Contas e ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

i) Certidões do proponente da operação que atestem sua regularidade junto ao Programa de Integração Social – PIS, ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – Pasep, ao Fundo de Investimento Social – Finsocial, à Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade – Cofins, ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, certidão quanto à Dívida Ativa da União, emitida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e, em caso de empréstimos e financiamentos a serem contratados com instituições financeiras federais, na forma regulamentada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, o cumprimento da Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998 (inciso VIII do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório, válida na data do protocolo na STN; e
dispensa-se a exigência de apresentação desses documentos quando a operação de crédito se vincular à regularização do referido débito.

j) no caso específico de operações de Municípios com garantia de Estados, certidão emitida pela Secretaria responsável pela administração financeira do garantidor, que ateste a adimplência do tomador do crédito perante o Estado e às entidades por este controlada, bem como a inexistência de débito decorrente de garantia a operação de crédito que tenha sido, eventualmente, honrada, nos termos do art. 40 da Lei Complementar no 101, de 2000 (inciso VII do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
a certidão deverá ser assinada por quem de direito devidamente identificado.
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório

k) publicação do Relatório de Gestão Fiscal, encerrado em 31 de dezembro de 2001, para verificação da trajetória de ajuste e dos limites de endividamento de cada Ente da Federação, no marco inicial, nos termos do art. 4o da Resolução no 40, de 2001 (inciso XII do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório ⇒
l) publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária a que se refere o art. 52 da Lei Complementar no 101, de 2000, relativo ao último bimestre do exercício anterior, com o demonstrativo a que se refere o inciso I do § 1º do art. 53 da LRF (inciso XIII do art. 1 da Portaria nº 4, de 2002):
deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório;
m) relação dos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes que integram o Município, o Estado ou o Distrito Federal, (inciso XIV do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):
deverá:
• conter os respectivos CNPJ;
• ser assinada pelo chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável pela administração financeira; e
• ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

n) balancetes mensais consolidados da execução orçamentária da receita e da despesa (inciso XI do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
deverão conter:
• as dotações orçadas;
• os valores recebidos, pagos e empenhados;
• as respectivas anulações e aberturas de créditos; e
deverão ser:
• consolidados por categoria econômica até o 6º nível do plano de contas;
• relativos aos doze meses que serviram de base para a apuração da receita corrente líquida constante do Anexo I da Portaria n.º 4, de 2002;
• assinados pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira.
• originaisl ou fotocópias autenticadas em cartório.
Os relatórios, balancetes e demonstrativos contábeis referidos neste artigo deverão estar consolidados de acordo com as regras constantes da Portaria Interministerial no 163, de 4.5.2001, alterada pela Portaria Interministerial no 325, de 27.8.2001, e 519, de 27.11.2001, e da Portaria no 589, de 27.12.2001, da STN.
A responsabilidade pela consolidação dos balancetes é de cada ente público, e não serão em hipótese alguma consolidados pela STN.
Exemplo:
Supondo que o mês de análise do pleito seja junho de 2002, os demonstrativos deverão ser de maio de 2001 a abril de 2002, ou, preferencialmente, de junho de 2001 a maio de 2002. Ou seja, será considerada a receita corrente líquida de até dois meses anteriores ao da apresentação do pleito ou da documentação completa, conforme o caso.

o) demonstrativo da receita corrente líquida - Anexo I da Portaria nº 4, de 2002 (inciso XVI do art. 1º da mesma Portaria) - modelo atualizado à pg. 44:
deverá :
• estar assinado pelo chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável pela administração financeira do ente;
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês);
• ser original ou fotocópia autenticada em cartório;
• estar de acordo com os balancetes apresentados; e
• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou R$1,00).
Exemplo:
Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo I deverá ser a de 30.04.2002.

p) demonstrativo da dívida consolidada líquida - Anexo II da Portaria nº 4, de 2002, (inciso XVII do art. 1 da mesma Portaria) - modelo à pg. 46:
deverá :
• ser original ou cópia autenticada em cartório;
• estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante aposição de carimbos);
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao imediatamente anterior ao da análise);
• estar de acordo com os demonstrativos apresentados;
• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou R$1,00).
• não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;
Exemplo:
Se o pleito ou a documentação completa for apresentada em junho de 2002 a data-base do Anexo II deverá ser de 30.4.2002, ou, preferencialmente, 31.5.2002 (até dois meses anteriores).

q) cronograma de liberação das operações de dívida fundada interna e externa, realizadas no exercício em curso ou em tramitação, exclusive a operação pleiteada, e de operações contratadas em exercícios anteriores que possuam parcelas liberadas ou a liberar - Anexo III da Portaria nº 4, de 2002 – modelo atualizado à pg. 47 (inciso XVIII do art. 1 da mesma Portaria):
deverá :
• ser original ou cópia autenticada em cartório;
• estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante aposição de carimbos);
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao imediatamente anterior ao da análise);
• estar de acordo com os demonstrativos apresentados;
• não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;
• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou R$1,00).
Exemplo:
Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo III deverá ser a de 30.4.2002 ou, preferencialmente, 31.5.2002

r) cronograma de dispêndio com as dívidas consolidadas interna e externa, contratadas ou a contratar, exclusive a operação pleiteada, com discriminação do principal, dos juros e demais encargos - Anexo IV da Portaria nº 4, de 2002 – modelo atualizado à pg. 48 (inciso IX do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
deverá :
• ser original ou cópia autenticada em cartório;
• estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante aposição de carimbos);
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao imediatamente anterior ao da análise);
• estar de acordo com os demonstrativos apresentados;
• não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;
64
• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou R$1,00);
Exemplo:
Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo III deverá ser a de 30.04.2002.
Operações de PMAT/PNAFM
Os pleitos relativos às operações de crédito ao amparo das Resoluções nº 47/2000 e nº 17/2001, ambas do Senado Federal, seguem, praticamente, os mesmos trâmites e estão sujeitas às mesmas vedações das operações de crédito interno. Essas operações são contratadas pelos Municípios junto ao BNDES ou Banco do Brasil, no caso de PMAT, ou junto à Caixa Econômica Federal, no caso de PNAFM, e destinam-se a financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial dos municípios.
A principal particularidade é que tais operações estão excepcionalizadas dos limites estabelecidos pelo art. 7º da Resolução nº 43/2001-SF, e serão, portanto, instruídas apenas com os documentos especificados nas alíneas a, b, d, f, g, h, l e q do item 5.4; acrescidos da Certidão de Regularidade Previdenciária – CRP, de que trata a Lei nº 9.717, de 27.11.1998, e de adimplência com o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, em cumprimento ao § 3º do art. 195, da Constituição Federal. (§ 3º do art. 1º da Portaria nº4/2002).




Limites para a contratação de operação de crédito
A Resolução n° 43/2001 estabelece que o limite para contratação de operações de crédito num exercício financeiro será de 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida.
Além disso, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada estará limitado a 11,5% (onze e meio por cento) da receita corrente líquida.
O limite de 16% da RCL, para o caso de operações de crédito com liberação prevista para mais de um exercício, será calculado levando-se em consideração o cronograma anual de ingresso, projetando-se a receita corrente líquida, de acordo com os critérios estabelecidos, mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência. Esta regra não se aplica às operações de concessão de garantias e de antecipação de receita orçamentária.
São excluídas do limite de 16% da RCL as operações de crédito contratadas pelos Estados e pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal.
O cálculo do comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada será feito pela média anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes, 65
incluído o da própria apuração, da relação entre o comprometimento previsto e a receita corrente líquida projetada ano a ano.
O limite de 16% da RCL para a contratação de operações de crédito não se aplica às operações que, na data da publicação da Resolução nº 43 do SF estejam previstas nos Programas de Ajuste dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.




Operações de Crédito Vedadas
O art. 35 da LRF proíbe as operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer forma, incluíndo o refinanciamento ou a postergação de dívida anteriormente contraída.
Dessa forma, tende a encerrar-se um longo capítulo em que a União seguidamente refinanciou dívidas de Estados e Municípios, assumiu dívidas de Estados recém-criados, bem como de órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central. Para lembrar, somente em 1996/97 a União refinanciou, com juros subsidiados, dívidas de Estados no montante de R$ 103,0 bilhões e, nas vésperas da sanção da LRF, a Prefeitura do município de São Paulo teve a sua dívida renegociada em mais de R$ 10,0 bilhões, com prazo de 30 anos.
Como única exceção, o parágrafo 1º do art. 35 permite as operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusa a administração indireta, desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dívidas que não as contraídas com a própria instituição concedente.
Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição financeira estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o beneficiário. Dessa forma, estão vedadas as operações envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram, durante muito tempo, práticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente.
O art. 37 veda uma série de outros procedimentos, equiparando-os a operações de crédito.
São eles:

antecipações de receita de tributo ou tributação, antes da ocorrência do seu fato gerador;


antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e dividendos;


&nbsp;assunção de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores, inclusive para pagamento a posteriori, sem autorização orçamentária, exceção feita às empresas estatais.





Antecipações de Receitas Orçamentárias – aro’s
De uso bastante difundido, esse tipo de operação está agora mais restrito, devendo restringir-se unicamente ao atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício e, ainda, atender a todas as normas relativas às operações de crédito constantes do art. 32.
As operações de aro’s somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do início do exercício, devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, até 10 de dezembro
66
de cada ano. Quanto aos encargos, estão limitados à taxa de juros da operação, que deverá ser prefixada ou indexada à taxa básica financeira estipulada pelo governo (art. 38).
Além disso, não poderão ser realizadas no último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, nem tampouco se operações anteriores da mesma natureza não estiverem totalmente saldadas.
Todas as operações de aro’s serão feitas através de abertura de crédito na instituição financeira que for vencedora de processo licitatório promovido pelo Banco Central, que fará também o seu acompanhamento e controle, aplicando as sanções cabíveis em caso de inobservância de limites, pela instituição credora.
As aro’s não estão incluídas no saldo devedor que comporá o limite de endividamento dos entes públicos. Trata-se de dívida flutuante, de curto prazo, devendo ser paga dentro do exercício em que for contratada.




Garantia e Contragarantia
A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito está sujeita às normas do art. 32, que dispõe sobre os limites e condições das operações de crédito. Como pré-condição, qualquer garantia exige que o seu beneficiário ofereça contragarantia, em valor igual ou superior à garantia a ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimplência para com o ente garantidor.
Na concessão de garantias pela União aos Estados e Municípios, estes poderão vincular as suas receitas tributárias próprias, além das transferências constitucionais.As entidades da administração indireta não poderão conceder garantia, com exceção da que envolva empresa controlada à própria subsidiária, ou por instituição financeira a empresa nacional.
Por último, toda dívida de ente público que tiver sido honrada em conseqüência de garantia prestada, implica na suspensão de novos créditos até a completa liquidação da dívida em causa.




Restos a Pagar
Pelo disposto no art. 42, nenhuma despesa poderá ser contraída nos dois últimos quadrimestres do mandato de qualquer titular de Poder ou órgão, sem adequada e suficiente disponibilidade de recursos para o seu atendimento, dentro do exercício financeiro ou, em caso de valores a serem pagos no exercício seguinte, sem que existam recursos em caixa para tal finalidade.
No cálculo das disponibilidades deverão ser abatidos todos os encargos e demais compromissos a vencer até o final do exercício. Aparentemente a interpretação dos Tribunais de Contas tem sido ponderada e, de alguma forma, favorável aos administradores municipais. Entendem os Tribunais que a interpretação da LRF nem sempre poderá ser feita literalmente, sendo necessário ainda, a verificação dos seus efeitos, no sentido de não prejudicar o bom funcionamento dos serviços públicos.
A rubrica Restos a Pagar, na sua origem, destinava-se a compatibilizar o término do exercício financeiro com a continuidade da Administração Pública. Isto porque nem todos os pagamentos de despesas coincidem com o término do exercício e é natural que algumas despesas que pertencem a um exercício restem a pagar no exercício seguinte.
Com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo mal utilizados como instrumento de rolagem de dívidas. A má utilização decorria, em grande medida, de deficiências do processo orçamentário como instrumento de planejamento. O orçamento, eivado por superestimativa de receitas e/ou subestimativa de despesas, embutia autorização para assunção de compromissos que não eram acompanhados por efetiva arrecadação de receitas.
A falta de sincronia entre orçamento e execução financeira e a ausência de medidas corretivas ocasionava uma sobra de pagamentos que não podiam ser atendidos no mesmo exercício e eram transferidos para o exercício seguinte sob a forma de Restos a Pagar. O orçamento do exercício seguinte, por sua vez, freqüentemente não contemplava espaço para os Restos a Pagar que, para serem atendidos, ocasionavam deslocamento de outras despesas. Estas, por sua vez, seriam também transferidas sob a forma de Restos a Pagar para o terceiro exercício, configurando-se então a rolagem extra-orçamentária de dívidas.
A situação tornava-se mais grave quando a série de planejamentos deficientes fazia com que os problemas se acumulassem, dando origem a uma trajetória crescente de Restos a Pagar. E, ainda mais, quando em último ano de mandato, a pressão pela acomodação de despesas também aumentava, elevando o volume de Restos a Pagar a tal magnitude que, muitas vezes, o sucessor era forçado a consumir um ou mais anos de seu mandato apenas para saldar tais dívidas.
Após a LRF, esse tipo de rolagem de dívidas fica vedado no último ano de mandato. O art. 42 foi concebido com o espírito de, por um lado, evitar que, em último ano de mandato, sejam irresponsavelmente contraídas novas despesas que não possam ser pagas no mesmo exercício, sob pressão do próprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria também como ponto de corte para equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras, eventuais dívidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato mas jamais transferidas para o sucessor. A regra obriga o governante a “deixar a casa arrumada para o sucessor”.
Posteriormente, a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes Fiscais, caracterizou como crime, punido com reclusão de um a quatro anos, ordenar ou autorizar a assunção de obrigação em desacordo com a determinação do referido art. 42.
Várias dúvidas tem surgido quanto à interpretação desse dispositivo, tornando-se necessários alguns esclarecimentos. Vamos utilizar como referência o ano de 2000 que foi último ano de mandato.
Vigência. O artigo 42 era aplicável já no ano de 2000 às prefeituras, posto que a LRF entrou em vigor na data de sua publicação no Diário Oficial, 5 de maio de 2000, devendo essa determinação ser observada a partir de então. A Lei de Crimes Fiscais, no entanto, somente entrou em vigor em 20 de outubro de 2000 e segundo o conhecido princípio de irretroatividade das leis, “a lei não retroage para prejudicar”. Assim, não poderá o apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação em momento anterior àquele em que tal ação passou a caracterizar-se crime.
Regime de competência. Nos termos da Lei nº 4.320/64, artigo 36, também em vigor, somente pode ser inscrita em Restos a Pagar a despesa empenhada mas não paga até 31 de dezembro. Além disso, a LRF, no seu artigo 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, disposição esta que se aplica também a Restos a Pagar.
Também a Lei nº 10.026, de 2001 (LDO da União para 2002), em seu artigo 41 determina:
Art. 71. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar nº 101, de 2000:
I – considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere;
II – no caso de despesas relativas a prestação de serviços já existentes e destinados à manutenção da Administração Pública, considera-se como compromissadas apenas as prestações cujo pagamento deva se verificar no exercício financeiro, observado o cronograma pactuado.
Deste entendimento, decorrem algumas conclusões:

1. Se o Administrador Público realizar um contrato com execução prevista em vários exercícios (plurianual), não poderá inscrever em Restos a Pagar ao final do exercício de 2000 despesas que não sejam da competência daquele exercício. Pela mesma razão, também não se deve esperar que se deixe disponibilidade de caixa para atender a todas as parcelas futuras que não são da competência de 2000. Caso contrário, se essa conduta fosse exigida, ficariam inviabilizados investimentos, dívida pública e contratos de prestação de serviços (recolhimento de lixo, transporte, etc.) que se estendem além do final deste exercício. São a razoabilidade das leis e a continuidade da Administração Pública que impõem a interpretação do dispositivo à luz do conceito de Restos a Pagar. Além disso, a expressão “contrair obrigação de despesa” do artigo 42 insere-se em seção denominada “Dos Restos a Pagar” e assim deve ser entendida. Na Administração Pública, a assinatura de contrato não basta para caracterizar a obrigação de despesa, a qual deve também ser empenhada e liquidada para que possa ser paga.

2. É preciso observar também que as despesas que legalmente pertencem ao exercício deverão ser pagas no mesmo exercício ou ser acompanhadas de disponibilidade de caixa. Então, o ente público que empenha as folhas do exercício em janeiro de cada ano e liquida parte da folha de dezembro no dia 5 do mês subseqüente, deverá deixar disponibilidade de caixa. A LRF não contraria a lei trabalhista, a qual permite o pagamento posterior, apenas exige a disponibilidade de caixa. Infringe o artigo 42 quem, nos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em Restos a Pagar (e para tanto deverá previamente empenhar a despesa) sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessor possa atendê-la.
Individualização de responsabilidades. Em consonância com a LRF, a qual respeita e preserva o princípio constitucional de independência dos Poderes, um Poder não será responsabilizado pela ação irregular de outro. Assim, no artigo 20, é definido o nível de individualização das responsabilidades por Poder, que deverá acompanhar toda a LRF.
Decorrem, então algumas conclusões:

1. A disponibilidade de caixa e os Restos a Pagar a serem considerados para efeito de aplicação do artigo 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se tratam aqui dos Ministérios enquanto órgãos do Poder Executivo Federal, por exemplo, pois não é esse o nível de responsabilização definido no art. 20. Os órgãos referidos no art. 20 são Câmara, Senado, Tribunais de Contas, Tribunais de Justiça e outros que possuem autonomia.
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2. A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano de mandato dos chefes de Poder ou órgão referido no art. 20, portanto, a todos os Poderes independentemente de ser o mandato eletivo ou não.

3. A regra do artigo 42 aplica-se ao último ano de mandato independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja o próprio, em caso de reeleição, a regra precisará ser atendida.
Respeito aos contratos. A LRF também não autoriza nem incentiva a quebra de contratos ou a “maquiagem contábil”. O comportamento do administrador público deverá pautar-se pela prudência, evitando contrair despesas sem que tenha certeza de que haverá condições financeiras para saldá-las.
Não obstante a regra do artigo 42 aplica-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade a liquidação desses débitos em detrimento dos assumidos em meses anteriores. Isto porque, primeiro, a Lei nº 8.666/93 veda tal conduta: No seu art. 5º ... Devendo cada unidade da Administração... obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. Assim, não deve ser dada prioridade à liquidação dos débitos dos últimos 8 meses do mandato em detrimento dos anteriores. Além disso, o Decreto-Lei nº 201/67, no seu art. 1º, inciso XII, considera crime de responsabilidade do prefeito “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do município, sem vantagem para o Erário”. E, ainda, tal ação não corresponderia à interpretação literal da LRF a qual, textualmente, define no parágrafo único do art 42 que na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Portanto, pela LRF, tratam-se de todas as despesas compromissadas a pagar, inclusive todas as do próprio exercício e as eventualmente remanescentes de exercícios anteriores.
A LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, o artigo 37 da LRF proíbe a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços (“contratos de gaveta”), caracterizando-se tal ação como operação de crédito vedada. A Lei de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de reclusão de um a dois anos a realização de operação de crédito sem autorização legislativa ou com inobservância de condição estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo orçamento e que toda a despesa que reste a pagar seja efetivamente registrada na rubrica “Restos a Pagar”.
Em determinadas circunstâncias, é possível cancelar empenhos sem prejuízo a fornecedores. Assim, embora o ideal seja agir prudencialmente, em situações extremas é possível e até recomendável promover o ajuste cancelando empenhos. Contudo, há limites para fazê-lo. Uma vez assumido o compromisso e tendo sido o serviço entregue, o pagamento é devido e o fornecedor que o fez de boa-fé não deve ser lesado. Os contratos assumidos que se referem a serviços já prestados devem ser honrados.
Os comentários a seguir foram extraídos do Manual do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul , onde são abordados os aspectos e as implicações mais importantes para uma análise operacional das novas regras dos Restos a Pagar.
“O art. 42, o qual apresenta limitações ao Administrador em seu final de mandato, foi inserido na Seção VI - Dos Restos a Pagar, Capítulo VI - Da Dívida e do Endividamento, assim dispondo:
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“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido
no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade
de caixa serão considerados os encargos e despesas
compromissadas a pagar até o final do exercício.”
Este dispositivo, a princípio, apresenta um cunho moralizador, coibindo o Administrador Público de legar débitos a seu sucessor, situação muito comum nos dias de hoje.
Dois aspectos preliminares são importantes: o primeiro diz respeito ao fato de que o dispositivo encontra-se, como dito, inserido no Capítulo sobre o endividamento e que, por isso, em conformidade com o art. 1º, § 1º, se constitui em um dos meios para o atingimento do equilíbrio das contas públicas. O segundo, é que o artigo se refere à dívida flutuante e, mais especificamente, do controle rígido dessa dívida flutuante nos últimos oito meses do mandato do titular do Poder. Logo, o seu cumprimento é requisito para o enquadramento no conceito de gestão fiscal responsável.
No que se refere ao endividamento, a LRF se restringiu a dispor sobre limites e condições quanto à dívida fundada, não o fazendo, com exceção do artigo ora em comento, quanto à dívida flutuante Portanto, se o equilíbrio das contas públicas é um dos princípios a ser buscado durante toda a gestão do administrador, a Lei, no que se refere aos últimos oito meses do mandato, trata o equilíbrio de forma mais rígida, devendo-se, desta forma, buscar o entendimento do artigo em conformidade com os demais dispositivos legais existentes. oportuno referir-se que os chamados restos a pagar, os quais destinam-se ao registro dos valores cuja despesa não pôde ser realizada ou paga até o término de um exercício, devem ter a devida provisão de recursos financeiros, arrecadados no exercício de sua inscrição, para seu pagamento na época oportuna. Aliás, os artigos 47 e 48 da Lei Federal nº 4.320/64 já estabeleciam a necessidade de uma programação financeira, objetivando evitar justamente, o aparecimento de déficit da execução
orçamentária.
Entretanto, isto não foi verificado ao longo dos tempos, pois, normalmente, os valores eram ali inscritos sem haver a respectiva disponibilidade de caixa, onerando, conseqüentemente, a execução orçamentária do (s) exercício (s) seguinte (s). De outra parte, cabe destacar que o dispositivo em tela deverá ser analisado com muita cautela, a fim de não ser criado embaraço à ação da Administração, frente às diversas situações que poderão surgir, as quais deverão ser analisadas uma a uma. O mandamento em análise veda ao titular de Poder ou órgão contrair “obrigação de despesa” sem que a mesma possa ser paga nos últimos oito meses do mandato ou, ainda, sem que o Poder/órgão possua, em caixa, em 31 de dezembro, recursos financeiros para a sua satisfação, no caso de vir a efetuar seu pagamento no exercício seguinte. A expressão grifada “obrigação de despesa” merece alguns comentários, considerando inexistir na Lei 4.320/64, embora esteja inserida na Constituição Federal, em seu art. 167, inciso II.
Em decorrência do art. 35 da Lei 4.320/64, pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Por isso, diz-se que temos um regime contábil misto adotado no Brasil, qual seja, de caixa para a receita e de competência para a despesa, daí decorrendo, em uma análise conjunta e em conformidade com os artigos 58 a 65 da Lei 4.320/64, que todo o empenho gera obrigação de despesa.
O termo “obrigação de despesa” como posto na LC nº 101/2000 tem o objetivo de atingir não somente o empenho de despesa, mas, também todo aquele compromisso assumido e que efetivamente ainda não esteja materializado na fase do empenho. Uma leitura rápida e descontextualizada dos princípios constitucionais orçamentários, notadamente o princípio da anualidade orçamentária, e com o próprio parágrafo único do art. 42, poderia levar à interpretação de que o administrador público teria a obrigatoriedade de manter, em sua integralidade, no caixa do Poder ou órgão, recursos necessários à satisfação das obrigações de despesa contraídas. Porém, tal entendimento não se afiguraria como procedente.
Ocorre que o “caput” do art. 42 refere-se à obrigação de despesa; contudo, o seu parágrafo único, ao regulamentar o “caput”, esclarece que, na determinação das disponibilidades de caixa, deverão ser consideradas as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Nada mais correto. As despesas compromissadas são aquelas que foram ou irão ultrapassar a fase da liquidação do empenho até o final do exercício; logo, do total da obrigação de despesa contraída nos dois últimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele exercício, para fins da apuração das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas até o final do exercício, ficando as demais, em obediência ao princípio da anualidade orçamentária, com fonte de financiamento nos orçamentos dos próximos exercícios.
Por conseqüência da aplicação do princípio contábil da competência da despesa , a “obrigação de despesa” de que trata o artigo 42, quando do final do exercício, seria praticamente sinônimo de despesa liquidada ou em execução, que deveria ter o seu pagamento efetuado dentro ainda do exercício financeiro ou, no mínimo, que houvesse recursos em caixa disponíveis, neste mesmo exercício, para satisfação da obrigação, mesmo que o pagamento ocorresse no exercício seguinte. O questionamento seguinte, e que se impõe, é sobre qual o tratamento que deveria dar o Poder/órgão, para o atendimento do requerido no art. 42, frente ao cumprimento conjunto do disposto no Decreto- Lei nº 201/67, art. 1º, XII, e no art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores, se o Poder/órgão possuísse saldo elevado de dívidas de curto prazo inscrito em Restos a Pagar, que o impossibilitasse, nesse exercício, de encerrá-lo com o pleno atendimento do art. 42.

Exemplifique-se, supondo a seguinte situação em 30-04-2000:
a) Saldo em Bancos (livres)................................................... R$ 1.000
b) ( - ) Saldo de Restos a Pagar (Passivo Financeiro).............R$ (5.000)
c) Situação na data: déficit de................................................ R$ (4.000)
d) Arrecadação prevista de 1º/05 a 31/12/2000...................... R$ 2.000
Nesse exemplo hipotético, mesmo que o Poder/órgão simplesmente suspendesse todas as suas atividades e, de alguma forma, pudesse não realizar qualquer despesa nos últimos dois quadrimestres, não conseguiria sequer eliminar o déficit financeiro constatado no período de 30-04 a 31-12-2000, em razão de sua situação financeira pretérita. Dessa forma, de acordo com a situação apresentada, seria impossível ao Poder/órgão chegar ao final do exercício com situação de
equilíbrio.

Supondo-se outra situação:
a) Saldo no passivo financeiro em 30-04 ................................R$(4.000)
7b) Saldo de disponibilidade de Caixa ......................................R$ 1.000
c) Déficit financeiro em 30-04 ..................................................R$ (3.000)
d) Previsão de receita de 01-05 até 31-12-00 .........................R$ 2.000
e) Previsão de despesa de 01-05 até 31-12-00 .......................R$ 2.000

Com essa situação, poder-se-ia interpretar que as despesas a serem feitas nos últimos oito meses deveriam ser pagas ou, ao menos, que o Poder ou órgão reservasse recurso financeiro para tanto. Contudo, como isso seria possível haja vista a obrigatoriedade prevista no art. 1º, XII do DL 201/67 e no art. 5º da Lei 8.666/93 no que tange à obediência à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores?
Em princípio, surgiriam duas alternativas: a primeira seria no sentido de que fosse efetuado o pagamento, com os recursos financeiros disponíveis, somente daquelas despesas que fossem geradas nos últimos dois quadrimestres, sem a observância da ordem cronológica dos pagamentos aos fornecedores, como meio de atendimento do disposto no art. 42; a segunda, seria a observância da ordem cronológica, restando, por conseqüência, não pagas e sem cobertura para tanto, ao final do exercício, as despesas contraídas nos últimos oito meses do mandato.
A solução para o impasse passaria, inegavelmente, pela busca do que pretendeu a Lei com a inserção desse artigo no Capítulo da Dívida Pública. Em outras palavras, não pretendeu a Lei privilegiar determinados fornecedores em função da época em que se dá o fornecimento ou prestação de serviços ao Poder/órgão, mas, sim, buscou impedir que o titular comprometesse, ao final do seu mandato, as contas da instituição de forma a impor dificuldades ao próximo administrador. Nesse sentido, a interpretação e sugestão de procedimentos que se afiguram como razoáveis contemplam a vontade da Lei (não a do legislador). Assim, preliminarmente, os registros contábeis deveriam evidenciar, no Passivo Financeiro, as despesas com as respectivas baixas e saldo, a fim de dar transparência às despesas efetuadas nos últimos dois quadrimestrais. Também seria dever do Poder/órgão, para fins de transparência e informação contábil, que fosse calculada a sua situação financeira em 30-04-2000.
De posse dessas informações contábeis que permitiriam aferir a situação financeira antes do início dos últimos oito meses do mandato, o cumprimento do artigo 42 sugeriria que, ao final desses oito meses, não pudesse o administrador apresentar resultado financeiro desfavorável em relação a 30-04-2000 se este fosse negativo, e, no máximo nulo, se este se apresentasse positivo.
Exemplificando:

Caso A:
Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 .........................R$ 2.000
( - ) Passivo financeiro (sem vinculasses) em 30-04.................................R$ 1.000
( = ) Superávit financeiro em 30-04............................................................R$ 1.000
Despesas nos últimos oito meses..............................................................R$ 500
Receitas nos últimos oito meses...............................................................R$ 500
Neste caso, mesmo sendo a receita, nos últimos oito meses, inferior à despesa, não haveria transgressão ao art. 42, pois para o pagamento desta haveria recursos disponíveis, ou seja, possuiriam financiamento do superávit, em 30-04, de R$ 1.000, mais as receitas de R$ 500, devendo pagar-se todos os fornecedores em ordem cronológica.

Caso B:
Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 .......................R$ 2.000
( - ) Passivo financeiro (sem vinculações) em 30-04...............................R$ 3.000
( = ) Déficit financeiro em 30-04..............................................................R$ (1.000)
Despesas nos últimos oito meses...........................................................R$ 500
Receitas nos últimos oito meses.............................................................R$ 500

Nesta situação, a despesa do Poder/órgão nos últimos dois quadrimestres do mandato do titular não poderia ser, em hipótese alguma, superior às suas receitas no mesmo período, ou seja, de R$ 500, face à ausência de recursos para o financiamento de despesas que ultrapassassem esse valor em 30-04, apresentando, pelo contrário, um déficit financeiro. Dessa forma, o Poder/órgão, limitando as despesas às receitas, no período dos últimos oito meses, não incorreria na transgressão ao artigo 42, haja vista que não prejudicaria a situação financeira em 30-04, não importando se aquela despesa aferida nos últimos oito meses ficasse, por hipótese, integralmente para ser paga no exercício seguinte. Com isso, restariam observadas as normas postas nos citados art.1º, XII, do DL 201/67 e o art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores.
Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42 deseja impor limite à geração de despesa nos últimos oito meses do mandato, que fosse condicionada à capacidade financeira de sua absorção. De forma simples, pode-se afirmar que nos últimos oito meses do mandato do titular de Poder/órgão a despesa, considerando o regime de competência, ficaria limitada à realização da receita, respeitado o regime de caixa. Não se poderia conceber, na interpretação, ao menos nesse primeiro exercício de vigência da LRF, que teria o atual administrador público a responsabilidade pela tarefa do equilíbrio entre os recursos de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por vários exercícios; mas, sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na geração da despesa no período que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele abrangendo os dois últimos quadrimestres, assim como, também, não poder-se-ia pensar que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legislação correlata.
Reforçando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto às despesas abarcando os dois últimos quadrimestres, que o Poder Público não pode prescindir da realização de determinadas despesas de custeio, tais como aquisição de materiais (de consumo ou permanentes) e de serviços, etc., sob pena de ficar impossibilitado da prestação de serviços mínimos à população. Importante, ainda, mencionar que, no tocante aos recursos financeiros vinculados à aplicação em determinados objetos, seja em decorrência de norma legal ou de convênio, observar-se-ia a ordem cronológica correspondente, assim como estaria vedada sua utilização para o pagamento de despesas que não estivessem relacionadas à sua aplicação.
Outro exemplo que poderia ser trazido refere-se à celebração de contrato de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, pelo prazo de 36 meses, com início em agosto de 2000. Tal tipo de contratação encontra-se prevista no inciso II, “caput”, art. 57 da Lei de Licitações. A mesma, a qual, numa análise apressada, poderia ser entendida como vedada no aludido período, afigura-se possível de ser efetivada. Visando à perfeita compreensão, deve-se ater à análise dos exatos termos postos no caput do art. 42 em comento. Como vimos, o dispositivo veda a contração “de obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro” dos dois últimos quadrimestres do mandato do administrador. Ora, a Administração subordina-se, dentre outros, ao princípio da continuidade do serviço público ( 31 ), não podendo, portanto, furtar-se da prestação de serviços à população. No caso exemplificativo sob exame, a expressão “cumprida integralmente”,deve ser entendida tão-somente quanto às parcelas do contrato que vencer-se-iam até 31 de dezembro de 2000.
Assim, apenas em relação a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do período atinente aos dois últimos quadrimestres de seu mandato, o Administrador teria a obrigação de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais lógico, pois as parcelas vencíveis a contar de janeiro de 2001, somente criariam obrigação de pagamento ao ente a contar da realização do objeto do contrato no referido mês, e assim sucessivamente até o término da avença. Outra situação prática, que tem levantado tormentosa dúvida de interpretação, é a que se refere à contratação de execução de obra pública ou de serviços nos últimos oito meses de mandato. A interpretação desse caso, a exemplo da situação anterior, deve propiciar a integração do princípio do equilíbrio e da continuidade da administração destacado pela LRF, com os princípios e normas constitucionais orçamentárias e legislação correlata, de forma que preserve a razoabilidade das ações de governo. Nesse sentido não poder-se-ia interpretar que, em relação a uma determinada obra de vulto considerável ou a um contrato para prestação de serviços de engenharia de 60 meses, cuja execução do respectivo objeto fosse iniciada nos últimos oito meses de mandato, fosse o administrador compelido a dispor de todo o recurso financeiro necessário quando da celebração do contrato de execução. Não é esse o interesse da Lei, e nem poderia ser. O Primeiro aspecto que deve ser observado é a relação orçamentária do art. 42 com o que dispõe a Lei de Licitações, Lei 8.666/93, que estabelece:
“Art. 7º. As licitações para a execução de obras e
para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste
artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
“I - projeto básico;
“II - projeto executivo;
“III - execução das obras e serviços.
“(...)
“§ 2º. As obras e os serviços somente poderão ser
licitados quando:
“I - houver projeto básico aprovado pela autoridade
competente e disponível para exame dos interessados em
participar do processo licitatório;
“II - existir orçamento detalhado em planilhas que
expressem a composição de todos os seus custos unitários;
“III - houver previsão de recursos orçamentários que
assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de
obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro
em curso, de acordo com o respectivo cronograma;”
Convém destacar, por importante, que para uma obra ser licitada, preliminarmente, deve ser atendido o princípio constitucional do planejamento integrado (CF, art. 165), ou seja, essa obra deve ser objeto de previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária. De acordo com o transcrito art. 7º da Lei de Licitações, deve haver, ainda, projeto básico, projeto executivo e normas de execução dessa obra, que incluirão um cronograma de execução. Um dos principais dispositivos que elucidam o impasse encontra- se na Lei 8.666/93, que, no art. 7º, § 2º, III, prevê, acertadamente, que a dotação orçamentária necessária à licitação deve ser conjugada com o planejamento da execução a ser realizada no exercício financeiro, tão somente.
Esta disposição da Lei de Licitações está em conformidade com o princípio da anualidade previsto no art.
2º da Lei 4.320/64 e no art. 165 da CF/88, que determina que a receita e a despesa devem referir-se, sempre, ao período coincidente com o exercício financeiro. Por conseqüência, se o crédito orçamentário deve limitar-se àquelas parcelas da execução da obra que forem planejadas para o exercício, o mesmo ocorrerá em relação aos respectivos empenho da despesa, liquidação e pagamento.
No que tange às parcelas subseqüentes, além de a obra estar incluída no PPA, deverá haver previsão da mesma tanto na LDO, quanto na LOA relativas a cada exercício ao qual a mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonância com o cronograma de execução físico- financeiro. Em conclusão, os contratos para a execução de obras ou prestação de serviços serão empenhados e liquidados no exercício, não pelo valor total, mas, somente, as parcelas do cronograma físico-financeiro que correspondam ao executado no exercício financeiro. Ao final, pode-se referir que, nos próximos exercícios, o problema prático que provavelmente ocorra no exercício de 2000 não deverá se verificar, pela razão de que o administrador, ao cumprir a legislação, deverá, automaticamente, proceder a limitação das despesas à arrecadação da receita, com margem suficiente de resultado para a satisfação dos débitos pretéritos; contudo, nesse primeiro exercício financeiro da edição da Lei, certamente enfrentar-se-á essa peculiaridade, face, frise- se novamente, à inobservância da legislação que vigorava anteriormente à edição da LRF ”.
Outras questões envolvendo os Restos a Pagar poderão ainda trazer dúvidas aos gestores públicos. Observe-se nesse sentido o texto a seguir, extraído de pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba.
Os Restos a Pagar podem ser utilizados como "fonte de recursos", provavelmente para o fim de abrir créditos adicionais ?
Os Restos a Pagar, conforme art. 92, Lei 4320/64, fazem parte da chamada Dívida Flutuante cujo total representa o Passivo Financeiro (art. 105, § 3o, Lei 4320/64). Os créditos adicionais têm como uma das fontes para respectiva abertura o "superávit" financeiro apurado no exercício anterior (art. 43, § 1o, I), logo, o cancelamento de Restos a Pagar só poderá ser utilizado como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício seguinte ao do cancelamento se de tal anulação resultar "superávit" financeiro", que vem a ser a Diferença Positiva entre o ativo Financeiro e o Passivo Financeiro apurada em 31 de Dezembro de cada ano após o encerramento do Balanço Patrimonial.
O registro contábil da baixa de Restos a Pagar inscritos – necessariamente em exercícios anteriores ao da baixa – faz-se segundo o sistema abaixo:

1. no sistema financeiro:
D – Restos a Pagar
C – "Anulação de Despesa de Exercícios Anteriores" (Receita Extra-orçamentária)
Valor que se cancela de RESTOS a PAGAR não processados face ao não reconhecimento das despesas constantes das notas de Empenho números ...(xxx/aa) – número/ano – conforme determinação do chefe do poder executivo nos termos do Decreto/Portaria/Comunicação número ... de .... / ... / ... .

2. no sistema patrimonial:
D – Passivo Financeiro – Restos a Pagar
C – Variações Ativas – Independente da Execução Orçamentária – Baixa Restos a Pagar 76
Valor que se cancela de RESTOS a PAGAR não processados face ao não reconhecimento das despesas constantes das Notas de Empenho números ...(xxx/aa) – número/ano – conforme determinação do chefe do poder executivo nos termos do Decreto/Portaria/Comunicação número ... de .... / ... / ... .
Tribunal de Contas do Estado da Paraíba