O fim dos Falsos condomínios esta próximo.
Autor: chiquinho | Publicado: 2014-05-23T16:40:00-07:00



COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE CIDADANIA&nbsp;

PROJETO DE LEI No

&nbsp;2.725, DE 2011.&nbsp;

Acrescenta dispositivo à Lei nº&nbsp;

10.257, de 10 de julho de 2001, que&nbsp;

“regulamenta os arts. 182 e 183 da&nbsp;

Constituição Federal, estabelece diretrizes&nbsp;

gerais da política urbana e dá outras&nbsp;

providências”.&nbsp;



Autor: Deputado ROMERO RODRIGUES&nbsp;

Relator: Deputado PAES LANDIM&nbsp;







I - RELATÓRIO&nbsp;

O projeto de lei em epígrafe, de autoria do Deputado&nbsp;

Romero Rodrigues, altera o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), para vedar a&nbsp;

contribuição compulsória de taxas de qualquer natureza por associações de moradores&nbsp;

de vilas ou vias públicas de acesso fechado.&nbsp;

O autor sustenta que tal cobrança é irregular por ser feita&nbsp;

sobre espaços públicos, cuja manutenção é de responsabilidade das prefeituras ou&nbsp;

governos estaduais.&nbsp;

Para o autor, essas “taxas” são normalmente cobradas por&nbsp;

associações de moradores, que não se caracterizam como condomínios, nos termos&nbsp;

da Lei nº 4.591/1964, mas que optam por fechar ruas ou vilas para garantir a limpeza e&nbsp;

a segurança dos moradores.&nbsp;

Mesmo com o recente pronunciamento da 1ª Turma do&nbsp;

Supremo Tribunal Federal (STF) pela inconstitucionalidade de cobranças dessa&nbsp;

natureza, o autor entendeu necessária a apresentação do projeto de lei para clarificar a&nbsp;

questão.&nbsp;

A matéria foi inicialmente distribuída à Comissão de&nbsp;

Desenvolvimento Urbano. Embora tenham sido protocolados dois pareceres à proposição, ambos elaborados pelo Deputado Paulo Folleto, nenhum deles foi&nbsp;

apreciado pela Comissão. O Deputado Arnaldo Jardim apresentou emenda modificativa&nbsp;

ao substitutivo integrante do parecer não apreciado. Designado novo relator da matéria,&nbsp;

o Deputado João Carlos Bacelar, apresentou parecer pela aprovação, com substitutivo,&nbsp;

o qual foi aprovado pela Comissão.&nbsp;

O substitutivo aprovado pela Comissão de Desenvolvimento&nbsp;

Urbano alterou substancialmente a proposição inicial, que pretendia apenas vedar a&nbsp;

contribuição compulsória de moradores de vilas ou vias públicas de acesso fechado. O&nbsp;

substitutivo, ao contrário, viabiliza juridicamente a cobrança de “taxas”, não mais por&nbsp;

associações de moradores, mas por entidades civis de caráter específico beneficiadas&nbsp;

por concessões.&nbsp;

Afirmando, em seu parecer, haver mais de quinze mil&nbsp;

associações de moradores no País e a elas atribuindo a criação de cerca de noventa&nbsp;

mil postos de trabalho, o relator propôs, em síntese:&nbsp;

a) facultar ao Poder Público municipal, mediante&nbsp;

concessão, transferir a gestão sobre áreas e equipamentos&nbsp;

públicos situados no perímetro objeto da concessão para&nbsp;

uma entidade civil de caráter específico (concessionária);&nbsp;

b) responsabilizar os titulares dos lotes pelo custeio da&nbsp;

gestão do loteamento com acesso controlado, incluindo a&nbsp;

manutenção da infraestrutura básica, que deverá ficar a&nbsp;

cargo da entidade civil de caráter específico;&nbsp;

c) autorizar o fechamento das ruas no perímetro do&nbsp;

loteamento com acesso controlado concedido.&nbsp;

Em seguida, o projeto foi encaminhado a esta Comissão de&nbsp;

Constituição e Justiça e de Cidadania para exame da constitucionalidade, juridicidade,&nbsp;

técnica legislativa.&nbsp;

A matéria tramita em regime de prioridade e está sujeita à&nbsp;

apreciação conclusiva das comissões.&nbsp;

É o relatório.&nbsp;




II - VOTO DO RELATOR&nbsp;

Cumpre a esta Comissão de Constituição e Justiça e de&nbsp;

Cidadania, de acordo com as disposições regimentais e o despacho da Presidência da&nbsp;

Câmara dos Deputados, manifestar-se acerca da constitucionalidade, juridicidade e&nbsp;

técnica legislativa do projeto de lei nº 2.725, de 2011.&nbsp;


A análise da constitucionalidade formal de qualquer&nbsp;

proposição envolve a verificação da competência legislativa da União em razão da&nbsp;

matéria, da legitimidade da iniciativa parlamentar e da adequação da espécie normativa&nbsp;

utilizada.&nbsp;

A matéria se insere no rol de competências legislativas&nbsp;

concorrentes da União (CF/88; art. 24, I); a iniciativa parlamentar é legítima, em face da&nbsp;

inexistência de reserva atribuída a outro Poder (CF/88; art. 48, caput e 61, caput); e a&nbsp;

espécie normativa se mostra idônea, pois se trata de projeto de lei que altera o Estatuto&nbsp;

da Cidade (Lei nº 10.257/1995) – que é lei ordinária.&nbsp;

Assim, os requisitos formais se mostram atendidos pelo&nbsp;

projeto de lei em exame.&nbsp;

Passemos à análise da constitucionalidade material da&nbsp;

proposição, da emenda apresentada na Comissão de Desenvolvimento Urbano e do&nbsp;

Substitutivo aprovado por aquele Colegiado.&nbsp;

Antes de tudo, vale mencionar o recente julgamento do&nbsp;

Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a matéria: cobrança de contribuições de&nbsp;

qualquer natureza a não associados. Para o STF, tal cobrança viola o art. 5º incisos II e&nbsp;

XX , da Constituição Federal1

:&nbsp;

ASSOCIAÇÃO DE MORADORES – MENSALIDADE – AUSÊNCIA&nbsp;

DE ADESÃO. Por não se confundir a associação de moradores&nbsp;

com o condomínio disciplinado pela Lei nº 4.591/1964, descabe, a&nbsp;

pretexto de evitar vantagem sem causa, impor mensalidade a&nbsp;

morador ou a proprietário de imóvel que a ela não tenha aderido.&nbsp;

Considerações sobre o princípio da legalidade e da autonomia da&nbsp;

vontade – art. 5º, II e XX, da Constituição Federal.2

&nbsp;

O argumento das associações de moradores que cobravam&nbsp;

as “taxas” aos não associados era no sentido de que os proprietários não associados&nbsp;

também se beneficiavam da valorização de seus imóveis, em razão dos serviços&nbsp;

prestados pelas referidas associações. Essa situação levaria ao enriquecimento sem&nbsp;

causa, vedado pelo Código Civil.&nbsp;

Por óbvio, alinhamo-nos com o entendimento da Suprema&nbsp;

Corte, que rejeitou tal argumentação.&nbsp;





&nbsp;

1CF/88 – Art. 5º - II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; XX -&nbsp;

ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;&nbsp;

&nbsp;

2

&nbsp;STF – RE 432106 / RJ – Rel. Ministro Marco Aurélio. Julgamento: 22/9/2011 – 1ª Turma.





Voltando ao projeto de lei em apreço, verificamos que o&nbsp;

texto veda a cobrança de “taxas de qualquer tipo por associação de moradores em&nbsp;

vilas ou vias públicas de acesso fechado”, alcançando, também, a cobrança de&nbsp;

associados.&nbsp;

De plano, já se observa o uso impróprio do vocábulo “taxa”,&nbsp;

pois de taxa não se cuida, tendo em vista o significado jurídico do termo, associado ao&nbsp;

campo tributário3

, é inaplicável ao caso em exame.&nbsp;

Ainda que superemos essa atecnia legislativa, e&nbsp;

interpretemos o texto como uma vedação à cobrança de qualquer tipo de&nbsp;

“mensalidade” a moradores, não é possível sanar a inconstitucionalidade decorrente da&nbsp;

violação ao princípio da autonomia da vontade, uma vez que o texto incluiu, na&nbsp;

vedação, os pagamentos dos moradores associados.&nbsp;

A proposição original, portanto, parece-nos materialmente&nbsp;

inconstitucional.&nbsp;

Passemos à análise da emenda substitutiva aprovada na&nbsp;

Comissão de Desenvolvimento Urbano. O Substitutivo altera substancialmente a&nbsp;

proposta original, e busca viabilizar juridicamente a cobrança de valores dos&nbsp;

moradores, independentemente de estarem vinculados às associações, sob a&nbsp;

justificativa do custeio da gestão e manutenção da infraestrutura da área pública a ser&nbsp;

realizada por entidades civis de caráter específico, beneficiadas por contrato de&nbsp;

concessão do Poder Público municipal.&nbsp;

Já em seu primeiro artigo (art. 51-A), o Substitutivo faz uso&nbsp;

do instituto da concessão, facultando o Poder Público municipal (concedente) a&nbsp;

transferir para uma entidade civil de caráter específico (concessionária) a gestão sobre&nbsp;

áreas e equipamentos públicos, bem como o controle de acesso ao perímetro&nbsp;

concedido.&nbsp;

Em que pese o ordenamento jurídico admitir a concessão de&nbsp;

bem de uso comum do povo, a outorga só é possível para fins inequívocos de interesse&nbsp;

público.&nbsp;







3

&nbsp;Taxa é espécie de tributo cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia, ou o serviço público, prestado&nbsp;

ou posto à disposição do contribuinte.&nbsp;




&nbsp;



Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro4

, “ruas, praias,&nbsp;

estradas, estão afetadas ao uso comum do povo, o que significa o reconhecimento, em&nbsp;

cada pessoa, da liberdade de circular ou de estacionar, segundo regras ditadas pelo&nbsp;

poder de polícia do Estado”.&nbsp;

O Substitutivo não tem como alvo primordial o interesse&nbsp;

público. A proposição objetiva, declaradamente, a “pacificação das discussões em&nbsp;

torno da cobrança de contribuições aos proprietários para preservação dos serviços de&nbsp;

conservação do empreendimento”. Na verdade, está em jogo a defesa da viabilidade&nbsp;

financeira das associações de moradores, tendo em vista os empregos por elas&nbsp;

mantidos, e a possibilidade de prestação de melhores serviços de segurança, limpeza&nbsp;

e iluminação aos moradores do empreendimento fechado.&nbsp;

Embora legítimas as preocupações que sustentam o&nbsp;

Substitutivo, sobretudo aquelas relativas à manutenção dos postos de trabalho e da&nbsp;

segurança dos moradores, não há como se exigir da Administração Pública e de toda a&nbsp;

coletividade a outorga de concessão de bem público de uso comum do povo para a&nbsp;

satisfação das necessidades de um grupo específico.&nbsp;

É justamente essa a posição da doutrina constitucional,&nbsp;

quando examina o papel do Estado face aos objetivos das associações. Para Gilmar&nbsp;

Mendes e Paulo G. G. Branco:&nbsp;

Não é pelo fato de a associação poder existir que o Estado se vê&nbsp;

obrigado a assumir posições específicas para que os fins por ela&nbsp;

almejados sejam de fato atingidos.&nbsp;

Nesse sentido, já se afirmou na Comissão de Direitos Humanos&nbsp;

de Estrasburgo, em decisão de 14-7-1981, que a liberdade de&nbsp;

associação não requer do Estado que se lance a ‘ação positiva a&nbsp;

fim de prover as associações de meios especiais que lhes&nbsp;

facultem a persecução dos seus objetivos’. (Caso Associação X v.&nbsp;

República Federal da Alemanha).&nbsp;

5

&nbsp;

Parece-nos claro o desvio de finalidade do modelo proposto&nbsp;

no Substitutivo. Insistimos que o interesse relevante a ser considerado na hipótese de&nbsp;

concessão de bem de uso comum do povo deve alcançar, de modo direto, toda a&nbsp;

coletividade, e não apenas os moradores de um particular empreendimento.&nbsp;




&nbsp;

44

&nbsp;DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Uso Privativo de Bem Público por Particular. São Paulo: Ed. Atlas2. 2ª edição.&nbsp;

2010. p. 2.&nbsp;

5

&nbsp;MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ª Ed. São Paulo:&nbsp;

Saraiva. 2012. p.349.&nbsp;







No tocante aos objetivos da proposta, entre os quais&nbsp;

podemos citar a prestação de serviços de segurança pública aos moradores, temos&nbsp;

como incompatível sua delegação pelo Estado a particulares. Não nos afigura&nbsp;

compatível com a Carta da República que, a pretexto de suprir a deficiência de serviços&nbsp;

públicos, busque-se fechar ruas e praças, substituindo-se o Estado na gestão de áreas&nbsp;

públicas.&nbsp;

Tal proposta equivaleria a dar capacidade tributária a tais&nbsp;

associações para exigir dos moradores, que delas se tornariam contribuintes, o&nbsp;

pagamento de suas mensalidades, que passariam a constituir tributos.&nbsp;

Além disso, estaríamos a tratar, também, da concessão de&nbsp;

serviços públicos, modalidade distinta da mera concessão de uso de bem público, e&nbsp;

sobre a qual discorremos acima.&nbsp;

A concessão de serviços públicos, para a qual há várias&nbsp;

exigências constitucionais e legais, inclusive de licitação pública, nos termos do art. 37,&nbsp;

não se concilia com os objetivos da proposta.&nbsp;

Temos também por inconstitucional a limitação da livre&nbsp;

locomoção de pessoas por áreas públicas, sem que haja uma justificativa socialmente&nbsp;

aceitável. A mera alegação de que restaria fortalecida a segurança dos moradores do&nbsp;

empreendimento como justificativa para o controle de acesso, ao arbítrio do&nbsp;

administrador particular, não encontra respaldo na Constituição Federal.&nbsp;

Em relação à natureza jurídica das entidades civis de caráter&nbsp;

específico, a proposta procura tomar emprestado (§ 7º do Substitutivo) o caráter dos&nbsp;

condomínios edilícios, quando determina que se aplique, no que couber, as&nbsp;

disposições da Lei nº 4.591/1964.&nbsp;

A caracterização jurídica dos condomínios edilícios tem&nbsp;

particularidades que tornam inviável tal relação, haja vista que os condomínios não&nbsp;

possuem personalidade jurídica e não exercerem atividade econômica.&nbsp;

Concluindo a análise do Substitutivo, entendemos que se&nbsp;

aprovada a matéria em exame, estaria o Congresso Nacional autorizando as inúmeras&nbsp;

associações de moradores existentes no País a transformar bairros e quadras&nbsp;

residenciais em “condomínios fechados”.








Pela semelhança das propostas, vale citar o caso da Lei&nbsp;

Distrital nº 1.713, de 1997, que instituía taxas de manutenção e conservação devidas&nbsp;

por moradores às associações ou às prefeituras de quadras da Asa Norte e Asa Sul de&nbsp;

Brasília. Essa Lei foi declarada inconstitucional, por unanimidade, pelo Plenário do&nbsp;

Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da Ação Direta de&nbsp;

Inconstitucionalidade nº 1.706/DF, em 2008, cuja ementa transcrevemos abaixo.&nbsp;

(Grifamos os trechos que guardam maior correlação com o caso em análise):&nbsp;

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL&nbsp;

N. 1.713, DE 3 DE SETEMBRO DE 1.997. QUADRAS&nbsp;

RESIDENCIAIS DO PLANO PILOTO DA ASA NORTE E DA ASA&nbsp;

SUL. ADMINISTRAÇÃO POR PREFEITURAS OU&nbsp;

ASSOCIAÇÕES DE MORADORES. TAXA DE MANUTENÇÃO E&nbsp;

CONSERVAÇÃO. SUBDIVISÃO DO DISTRITO FEDERAL.&nbsp;

FIXAÇÃO DE OBSTÁCULOS QUE DIFICULTEM O TRÂNSITO&nbsp;

DE VEÍCULOS E PESSOAS. BEM DE USO COMUM.&nbsp;

TOMBAMENTO. COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO&nbsp;

PARA ESTABELECER AS RESTRIÇÕES DO DIREITO DE&nbsp;

PROPRIEDADE. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 2º,&nbsp;

32 e 37, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.&nbsp;

1. A Lei n. 1.713 autoriza a divisão do Distrito Federal em&nbsp;

unidades relativamente autônomas, em afronta ao texto&nbsp;

da Constituição do Brasil artigo 32 que proíbe a subdivisão do&nbsp;

Distrito Federal em Municípios.&nbsp;

2. Afronta a Constituição do Brasil o preceito que permite que&nbsp;

os serviços públicos sejam prestados por particulares,&nbsp;

independentemente de licitação [artigo 37, inciso XXI, da&nbsp;

CB/88].&nbsp;

3. Ninguém é obrigado a associar-se em "condomínios" não&nbsp;

regularmente instituídos.&nbsp;

4. O artigo 4º da lei possibilita a fixação de obstáculos a fim&nbsp;

de dificultar a entrada e saída de veículos nos limites&nbsp;

externos das quadras ou conjuntos. Violação do direito à&nbsp;

circulação, que é a manifestação mais característica do&nbsp;

direito de locomoção. A Administração não poderá impedir o&nbsp;

trânsito de pessoas no que toca aos bens de uso comum.&nbsp;

5. O tombamento é constituído mediante ato do Poder Executivo&nbsp;

que estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade.&nbsp;

Incompetência do Poder Legislativo no que toca a essas&nbsp;

restrições, pena de violação ao disposto no&nbsp;

artigo 2º da Constituição do Brasil.&nbsp;

6. É incabível a delegação da execução de determinados&nbsp;

serviços públicos às "Prefeituras" das quadras, bem como a&nbsp;

instituição de taxas remuneratórias, na medida em que essas&nbsp;

"Prefeituras" não detêm capacidade tributária.&nbsp;

7. Ação direta julgada procedente para declarar a&nbsp;

inconstitucionalidade da Lei n. 1.713/97 do Distrito Federal.&nbsp;

Reiteramos que julgamos legítimas as preocupações dos&nbsp;

que aprovaram o Substitutivo, sobretudo as que questionam a qualidade da prestação&nbsp;

dos serviços públicos, mas a solução para tais problemas deve encontrar respaldo na&nbsp;

Carta da República.&nbsp;

Ante o exposto, votamos pela inconstitucionalidade,&nbsp;

injuridicidade e má técnica legislativa do projeto de lei nº 2.725, de 2011, da emenda&nbsp;

modificativa apresentada na Comissão de Desenvolvimento Urbano e do Substitutivo&nbsp;

aprovado na mesma Comissão.&nbsp;



Sala da Comissão, em 21 de maio de 2014.&nbsp;





Deputado PAES LANDIM&nbsp;

Relator&nbsp;