Uma análise criteriosa da ADI 484/PR, por Herbert Almeida
Autor: Marcus Filgueiras | Publicado: 2015-08-12T14:39:00-03:00



Publico a análise de Herbert Almeida, que gentilmente me foi enviada, sobre o tema que envolve a ADI 484/PR, que foi discutida nas postagens anteriores.&nbsp;

Trata-se de uma análise lúcida e criteriosa que muito contribuirá. Herbert fez uma investigação que chegou às próprias fontes do Voto da Ministra Carmen Lúcia.&nbsp;




"Boa noite, professor!



Como você vem realizando diversos apontamentos acerca da situação dos procuradores autárquicos nos
Estados, muito pertinentes por sinal, mas levando em conta que sempre somos
questionados sobre o alcance do voto vencido
da Ministra Cármen Lúcia na ADI 484/PR, gostaria de ressaltar alguns
pontos que poderiam ser também trabalhados em suas matérias, caso entenda
conveniente:




1-&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
A Pendência do julgamento definitivo da ADI 484/pr:



A
ADI 484/PR ainda não transitou em
julgado. Encontra-se pendente de julgamento embargos de declaração (da
Assembleia Legislativa, salvo equívoco) que destacam algumas inconsistências com
o julgamento levado a efeito na ADI 175/PR (esta sim transitada em
julgado). Não acredito que haverá o conhecimento do recurso na ADI 484/PR, o que não
legitima que seja ela citada sistematicamente como fato consumado ou
como posicionamento dominante do STF.



Além
disso, dentre os votos proferidos na ADI 175/PR imposta destacar parte da
fundamentação desenvolvida no Voto Vista do Eminente Senhor Ministro Neri da
Silveira (pags. 42 a 48). Negrito e sublinho no texto original (abaixo
transcrito) a parte que mais interessa aos autárquicos e fundacionais,
principalmente naqueles Estados onde as Constituições já trataram das atribuições
de assessoria, consultoria e representação jurídicas (das entidades
personificadas) apartadas da PGE:



“Tenho,
assim, que, só quanto ao último (o Executivo), poderá assumir algum relevo a
controvérsia sobre ser indissociável, da Procuradoria do Estado, a tarefa de
assessoramento, entregue pela Constituição do Paraná, a uma carreira especial,
sob a coordenação da Procuradoria-Geral do Estado.

(…)

Nem
assim, entendo, porém, que, do citado dispositivo (o art. 132), se possa
extrair malha tão estreita, a subjugar as Constituições estaduais, a ponto de
impedir a existência (a par das dos Procuradores) de carreiras especiais,
voltadas ao assessoramento jurídico, mas sob a coordenação da
Procuradoria-Geral do Estado de modo a assegurar a uniformidade de
jurisprudência administrativa, onde julgo residir escopo de norma da Carta
Federal. Não em alguma reivindicação de caráter corporativo.

(…)

Cuida-se ademais, de situações
peculiares aos serviços de consultoria, assessoramento jurídico e
representação, judicial e extrajudicial, de autarquias e fundações, do âmbito
estadual, sobre as quais cumpre entender, há de estar reservado, ao
Estado-membro dispor, na sua auto-organização, ao ensejo em que se implanta uma
nova ordem constitucional”.



2-&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
O Fundamento do voto vencido da Ministra Cármen Lúcia,
baseado em grande parte no trabalho monográfico de Marco Túlio Carvalho Rocha,
Procurador do Estado de Minas Gerais, intitulado “A Unicidade Orgânica da
Representação Judicial e da Consultoria Jurídica do Estado de Minas Gerais” (in
Revista de Direito Administrativo, nº 223; jan./mar. 2001, Rio de Janeiro), adotou
viés interpretativo diverso do que concluiu o estudo citado.



Transcrevo
parte do trabalho do autor omitida no voto apresentado na ADI 484/PR pela
Ministra:



As 'procuraturas constitucionais' são os
órgãos cujos estatutos básicos encontram-se disciplinados nos arts. 127, 129,
131, 132, 133 e 134 da Constituição da República, voltadas cada uma delas a
conjuntos de interesses característicos.



O primeiro
conjunto de interesses envolve o que o autor denomina de 'advocacia da
sociedade', estando a cargo do Ministério Público. O segundo conjunto é o dos interesses públicos estabelecidos em lei
e cometidos ao Estado em seus desdobramentos políticos (União, Estados e
Distrito Federal); a função correspondente a esse conjunto é a
'Advocacia de Estado' e as procuraturas que as tem a seu cargo são a
Advocacia-Geral da União (art. 131, Const. da Rep.) e as Procuradorias dos
Estados e do Distrito Federal (art. 132, Const. da Rep.). O terceiro conjunto
de interesses é caracterizado pela insuficiência de recursos daqueles que devam
ou queiram defendê-los: são os interesses dos necessitados, e a 'procuratura'
que lhe corresponde é a Defensoria Pública (art. 134, Const. da Rep.).



Por fim,
ressalta MOREIRA NETO, às três procuraturas constitucionais compete 'a função
de controle institucional de provedoria, sendo, portanto, públicas não só
quanto à finalidade mas também quanto aos agentes, pois são exercidas por
agentes públicos (...)'4&nbsp;.



Outra
característica comum às ‘procuraturas constitucionais’ é a essencialidade de
suas funções: são órgãos de Estado, isto é, não são meros órgãos
administrativos de caráter contingente. Sua existência advém do quadro
institucional adotado pela Constituição da República de 1988, sendo, por isso,
de existência necessária.



Não se pode
olvidar que a Constituição da República não esgota o quadro da advocacia
pública e, notadamente, das procuradorias públicas, incluindo-se
indubitavelmente nesses conceitos as procuradorias dos municípios (típica
Advocacia de Estado), e as procuradorias das pessoas jurídicas de direito
público, de autarquias, empresas públicas, etc.

(…)

Assim temos que
os entes dotados de personalidade jurídica possuem ordinariamente interesses
imediatos distintos de seus interesses públicos finalísticos. Têm, por isso,
interesse misto. Para cuidar dos
assuntos que não coincidem com os interesses do ente político aos quais são
afetos[1],
esses entes devem possuir cada qual seu corpo jurídico próprio”. [a remissão
não consta no original]

(...)

“Vale relembrar
que não são da competência das Procuradorias de Estado os assuntos que se
referem ao Estado-ordem jurídica (em oposição ao Estado-pessoa jurídica). A
defesa da ordem jurídica estatal compete ao Ministério Público, nos termos do
art. 127 e ss. Da Constituição da República (cf. nº 1 supra). 

(...)

No aspecto
subjetivo tanto a representação judicial quanto a consultoria jurídica a que se
refere o art. 132 da Constituição da República sofrem limitações: nos estritos termos do dispositivo
constitucional, elas somente são devidas em proveito das respectivas unidades
federadas. Ou seja: o Procurador do Estado somente pode intervir nos processos
judiciais que versam sobre os interesses do Estado federado que representa, e
somente para representá-lo. Também a consultoria dos Estados somente tem lugar
em prol de seus interesses imediatos.



É da competência e atribuição exclusiva dos
Procuradores dos Estados a representação judicial e a consultoria jurídica de
todos os órgãos da administração direta uma vez que esses não possuem
personalidade jurídica distinta: os atos por eles praticados são atos de Estado,
diretamente, sem mediação.”



3-&nbsp;  A confusão sobre o alcance dos termos “Poder Executivo” e “Administração
Pública” nos julgados pós 2012 (ADI 484 PR) feita em diversos acórdãos do STF
que acabam dando sustentação à argumentação da ANAPE:





Neste
ponto ressalto o “CAPÍTULO II, DO PODER EXECUTIVO, Seção I, DO PRESIDENTE E DO
VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA” da CF que dispõe: “Art. 76. O Poder Executivo
é exercido pelo Presidente da República,
auxiliado pelos Ministros de Estado.”
(que por simetria, no âmbito estadual, equivale ao Governador e seus
Secretários). 



O
Poder Executivo do Estado-membro está inserido, portanto, nos termos da própria
Constituição Federal, no conceito de Administração Pública Direta[2], do
mesmo modo que estão os demais Poderes da República, assim como seus
respectivos órgãos despersonificados.



O
mesmo entendimento pode ser extraído do disposto no art. 49, inciso X, da CF, que, mais uma vez, aponta expressamente para a necessária
distinção entre “Poder Executivo” e “Administração Indireta”.



Penso
ser este o alcance semântico dado ao termo “Poder Executivo”, utilizado na ADI
881/ES e na maioria dos julgados que se seguiram:







O Decreto-Lei
200/1967, em seu art. 5º, inciso I, define autarquia como o “Serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades
típicas da administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”



Seriam
 estas as observações que entendo pertinentes e que extrai dos estudos 
que tenho feito sobre a situação vivida em Goiás, objeto inclusive de 
duas ADI's no STF de autoria da ANAPE, com conclusões distintas tanto da
 parte da AGU quanto da parte da PGR. A impressão que tenho é que tais 
órgãos não se aprofundaram no estudo da questão para emitirem seus 
últimos pareceres ou realmente compraram a tese defendida pela ANAPE da 
unicidade da representação dos órgãos e entes NAS (e não das como esta 
inscrito na CF) unidades federadas.




Abraço fraterno,




Herbert Oliveira Carrara de Almeida

Gestor Jurídico (atualmente licenciado)

Assessor Jurídico do Ministério Público Estadual"






[1]
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADIMPLEMENTO DE
BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. RESPONSABILIDADE
PELO PAGAMENTO. TRÂNSITO EM JULGADO ANTERIOR À EDIÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR
Nº 66/2009. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA
GOIASPREV. I- A GOIASPREV, como entidade gestora única do Regime Próprio de
Previdência dos Servidores Públicos - RPPS - e do Regime Próprio de Previdência
dos Militares do Estado de Goiás - RPPM, é responsável pelo pagamento de
benefícios decorrentes dos aludidos regimes, ressalvados apenas os casos de
débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios
judiciários insatisfeitos, nos termos de expressa dicção legal (art. 25, §3º,
LC 66/2009).&nbsp; II- No caso, como a
sentença objeto do feito executivo transitou em julgado em 23/09/2008,
portanto, em momento anterior à edição da Lei Complementar nº 66/09, que criou
a Goiasprev, urge reconhecer que a
responsabilidade pelo pagamento da obrigação deve ficar a cargo do Estado de
Goiás, nos termos da interpretação literal do art. 25, § 3º do referido diploma
normativo, impondo por sua vez, a exclusão da&nbsp;
autarquia estadual do polo passivo da demanda.&nbsp; AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E PROVIDO.

(TJGO, AGRAVO DE
INSTRUMENTO 447806-57.2011.8.09.0000, Rel. DES. LUIZ EDUARDO DE SOUSA, 1A
CAMARA CIVEL, julgado em 17/04/2012, DJe 1052 de 27/04/2012);




[2]
- Neste Trecho do voto da Ministra Cármen Lúcia, preferido nos autos do RE
602381, Tribunal Pleno, julgado em 20/11/2014, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO
GERAL - MÉRITO DJe-023 DIVULG 03-02-2015 PUBLIC 04-02-2015, fica clara a exata delimitação
e alcance dos termos : 

5. Observa-se do histórico legislativo
relativo à Procuradoria-Geral Federal ter-se estruturado ela segundo o que
posto em leis ordinárias, mesmo e principalmente no período posterior à
Constituição de 1988. Tanto tem a sua razão de ser.

O
art. 131 da Constituição da República não tratou da Procuradoria- Geral-Federal
ou dos procuradores federais, ou seja, esse dispositivo constitucional não
disciplinou a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas (Administração Indireta), mas
apenas da União (Administração Direta).



O
art. 131 da Constituição tratou da Advocacia-Geral da União e da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no seu § 3º, conforme se observa na sua
transcrição:



“Art.
131. A Advocacia-Geral da União é a
instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente,
cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização
e funcionamento, as atividades de consultoria
e assessoramento jurídico do Poder Executivo. § 3º Na execução da
dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.”



Portanto, à representação judicial e
extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais não se aplica o art.
131 da Constituição da República, pelo que a Lei Complementar n. 73/1993 (Lei
Orgânica da Advocacia-Geral da União) limitou-se a dispor, em seu art. 17, que
os “órgãos jurídicos” das
autarquias e das fundações públicos são vinculados à Advocacia Geral da União.