O Estado e a crise de governabilidade
Autor: Ubiratan Rezende | Publicado: 2011-09-21T18:56:00-03:00

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O que segue é resultado de longas conversas com uma das pessoas a quem tenho a honra de chamar de amigo, o Dr. João Batista de Oliveira. João articulou de forma sistemática, com sua proverbial competência, o que ambos entendemos como a exaustão dum período histórico do Brasil.Que crise? 
O Estado se encontra sob suspeita. Os governos têm contribuído para aumentar a suspeição.&nbsp; Iniciativas de mudança que se intitulam “reforma de Estado” exacerbam as suspeitas que pairam sob ele.&nbsp; A globalização e seus efeitos imprevisíveis e incontroláveis levam todas essas suspeições ao paroxismo. 
No III Milênio, assistimos em todo o mundo o esgotamento do modelo de estado-nacional consolidado no Século XIX.&nbsp;&nbsp; O fim da guerra fria e a busca de identidade nacional baseada nas etnias e no fundamentalismo religioso redesenham o mapa geográfico de alguns países da Europa e do Oriente Médio. Ao mesmo tempo, clássicas noções sobre o papel do Estado - defender fronteiras, preservar a soberania nacional ou proteger a moeda - vão perdendo sentido na medida em que avança a globalização dos mercados financeiros.&nbsp; 
Em países como o Brasil, assiste-se a exaustão do modelo do estado-gerente e promotor do desenvolvimento: o estado dirigista. O Estado perdeu o controle sobre o seu próprio crescimento e se tornou incapaz de se autolimitar, aumentando exponencialmente sua interferência sobre o cotidiano dos cidadãos, empresas e sobre a vida dos governos subnacionais.&nbsp; O Pacto Federativo torna-se cada vez mais obscuro, frágil e vulnerável a mudanças nas regras do jogo tributário. 
Às críticas ao desempenho do Estado, particularmente advindas dos organismos internacionais e dos defensores do chamado “estado mínimo” - e que frequentemente são subsumidas sob o rótulo de neoliberalismo - se somam essas “suspeitas” que pairam sobre o Estado.&nbsp; Os governos são criticados por sua ineficiência e corrupção.&nbsp;&nbsp; São instados a privatizar seja por razões de incompetência gerencial, seja pela incapacidade de investir em setores críticos ou seja por convicções ideológicas sobre os papéis do Estado. A privatização não se limita a atividades produtivas. Já é comum estender-se à provisão de serviços sociais e outros serviços de natureza pública.
Alguns grupos da sociedade civil aplaudem a redução e reconversão do Estado. Certas corporações parasitárias do Estado, as classes políticas e tecnoburocráticas, sindicatos e movimentos como o MST lutam com unhas e dentes pela preservação do “patrimônio público” que lhes garante o sustento e o poder.
O Estado já não cria mais empregos em número significativo, nem na economia real, nem nas empresas estatais, nem dentro da máquina pública. Até mesmo as moedas de troca usadas para clientelismo vão se tornando mais escassas.&nbsp; A maioria da população empregada que, depois do controle da inflação, começou a ter acesso a comida e a algumas comodidades triviais, mas que ainda não teve acesso a serviços adequados de educação, saúde e segurança, também se preocupa com a reestruturação da máquina pública. 
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O País está no meio duma crise de governabilidade. O Estado Brasileiro assumiu, sobretudo a partir da Constituição de 1988, uma vasta gama de “deveres” correspondentes aos novos “direitos constitucionais” dos diversos grupos da sociedade. Essas obrigações são, não apenas maiores, mas mais complexas e caras. A distribuição de competências entre as instâncias da Federação tornou-se mais obscura, dentro do regime de competências concorrentes.&nbsp; Os recursos, no entanto, não aumentaram na proporção dos encargos. Ao contrário, aumentaram-se os gastos com o custeio da máquina pública, reduziram-se os gastos com investimentos e elevaram-se significativamente os impostos.&nbsp; 
A crise do Estado contemporâneo assume contornos mais dramáticos e peculiares no Brasil, e tem como pano de fundo a origem ibérica do País que expõe a fragilidade das relações entre Estado e Sociedade, bem como a fragilidade do Pacto Federativo.&nbsp;&nbsp; A crise do Estado também é uma crise dos estados. &nbsp; Que Estado?&nbsp; 
A idéia de mudança na relação Estado-Sociedade se baseia na presunção de que a tensão constitutiva entre Estado e Sociedade esteja em desequilíbrio.&nbsp; Quando estável, esta tensão pressupõe uma Sociedade em que diferentes atores pressionam um Estado equidistante de interesses localizados e comprometido, antes de tudo, com a consecução dos fins para o qual a Sociedade o instituiu. 
Um dos desafios de mudar o papel do Estado no Brasil - e uma das explicações pelo fracasso de "reformas do Estado" - é que, no Brasil, a Sociedade é cativa do Estado. Trata-se duma tessitura única. À falta de uma real pressão externa da Sociedade, o Estado se modifica sempre o mínimo possível e, tão só, para acomodar dentro do seu tecido interesses dos setores mais organizados da Sociedade que dele dependem. Esse Estado, no Brasil, inclui não só o aparato administrativo e os políticos, mas, pela sua formação patrimonialista e corporativa, subsume outras parcelas ativas da Sociedade. 
A experiência de formação dos modernos estados europeus difere da brasileira. A Europa em geral viveu a experiência da família, da comunidade, do povo e da nação como formas naturais de vida humana associada. Lá, por razões estritamente pragmáticas, povos e nações decidiram conscientemente se organizar em sociedades.
Foi a necessidade pragmática de unir diferentes povos e nações que levou à criação simultânea de duas formas artificiais de vida humana associada: o Estado e a Sociedade. A Sociedade nasce - através do que Rousseau denominou de "contrato social"&nbsp; -&nbsp; com o objetivo puramente utilitário de preservar os interesses econômicos desses povos.
O Estado moderno surge concomitantemente com a Sociedade. O Estado é requisito funcional para a preservação do contrato social. Como tal, ele se consubstancia em instrumento político de manutenção da coesão interna e de luta contra o banditismo, assegurando, assim, as condições mínimas para o desenvolvimento do capitalismo moderno. 
A experiência norteamericana, por sua vez, evolui a partir de origens bastante diferentes. O binômio Estado-Sociedade na Inglaterra criou condições intoleráveis para determinados enclaves sociais. A emigração foi a maneira que tais grupos encontraram para fugir dum Estado opressor: o Leviatã Hobbesiano. 
Ao chegarem no Novo Mundo esses mesmos grupos preocuparam-se em constituir “estados" livres e independentes, abertos a diferentes formas de governo. Tal determinação se refletiu nas formas diferenciadas de tratar questões econômicas, comerciais, jurídicas e político-institucionais: da permissão ou proibição do tráfico de escravos e da escravatura e até mesmo de distintos regimes jurídicos como por exemplo a Lusiânia com seu Código Napoleônico e outros estados com a common law ou direito consuetudinário. O Federalismo dos Federalist Papers reflete o anseio de preservar a independência das diferentes unidades federativas na constituição de suas próprias regras de governo e de convivialidade.
A Guerra Civil, e a vitória dos aliados de Lincoln, marca o fim do ideal federalista e o início de um movimento da nação norteamericana rumo à consolidação de uma união semifederativa via Estado Moderno. Ainda assim, a Constituição Norteamericana mantém um grau de federalismo e descentralização incomparavelmente superior ao que jamais existiu no Brasil.
A experiência brasileira difere radicalmente dessas duas situações. Estado e Sociedade vieram prontos de Portugal. A carta outorgada por Dom João III a Tomé de Souza, conhecida como o Regimento de Tomé de Souza é uma autêntica constituição. Com ela, o País recebeu governo, instituições, e até mesmo municípios, antes de haver um povo e uma nação capazes de decidir pela constituição do binômio Estado-Sociedade.
A análise das constituições brasileiras, a partir da Constituição do Império de 1824, passando pelas Constituições da República de 1891 e de 1934, pela Constituição do Estado Novo de 1937, pela Constituição da redemocratização de 1946, do Regime Militar de 1967 e da redemocratização de 1988 refletem a vocação centralista do Estado Brasileiro, apesar de surtos federalistas esporádicos. Esses surtos, na verdade, têm menos a ver com uma vocação federalista do que com as necessidades de poder dos grupos que ora se viam ameaçados pelo excessivo poder central, ora pelo excessivo poder dos estados. Um exame da trajetória constitucional das competências da União e dos estados, bem como da base fiscal sobre a qual deveria se assentar uma eventual autonomia dos estados, demonstra a mencionada vocação centralista do Estado Brasileiro.
Na Constituição do Império o poder central do Estado se concentra nas funções clássicas de manutenção da lei e da ordem. O aparato administrativo do Estado, isto é, a administração pública tem como objetivo precípuo cumprir com essas funções "clássicas" do Estado. Mas, embora o poder central nem se comprometa nem se obrigue a outras tarefas e missões que não a manutenção da lei e da ordem, os tributos são todos coletados pelo e para o Império. 
A Constituição da República, da lavra de Rui Barbosa, inspira-se nos ideais libertários da Inconfidência Mineira -&nbsp; frustrados pela Independência -&nbsp; e na cartilha federalista da Constituição Norteamericana. Com efeito, a Inconfidência Mineira _ e os movimentos que se lhe seguiram _ ensaiava não só a independência em relação a Portugal mas também a separação entre Estado e Sociedade.
A Independência de Portugal e a Constituição do Império não permitiram avançar nessa direção. Nelas cristalizava-se apenas uma mudança do endereço da residência do dono do País. Mas alguns ideais da Inconfidência sobreviveram e encontraram no federalismo norteamericano uma forma aceitável de articulação, ainda que a experiência brasileira não fosse nem sequer semelhante a que deu origem aquele federalismo.
Nessa Constituição Republicana, uma "União", isto é, um "poder central", cuida essencialmente da lei e da ordem e de apresentar anualmente ao Congresso Nacional uma prestação de contas sobre o "estado da nação". Sua única interferência nos negócios dos estados visa assegurar-lhes ajuda em caso de calamidades. Cabe aos estados (artigo 5) prover, a expensas próprias, suas necessidades de governo e administração. Tudo lhes é permitido, menos o que é expressamente vedado pela Constituição e o que fere a autonomia municipal.
Tal restrição, a partir daí, reaparece em todas as Constituições subsequentes. Os impostos federais e estaduais são nitidamente separados, cabendo aos estados o direito de criar outros impostos. A Constituição da República apresenta um forte vezo descentralizador. Esse vezo reflete a força política das antigas províncias que apoiaram os militares na derrubada do Império. Nelas se aglutinavam as convicções libertárias da Inconfidência Mineira não respondidas pela Independência, bem como convicções republicanas e federalistas. Os interesses das ex-províncias mais fortes, agora nominados de "estados", encontraram finalmente seus espaços no procênio da Primeira República.
O ideário das revoluções de 30 e 32&nbsp; _&nbsp; que se contrapunham à República do "café com leite", isto é, à prevalência de estados fortes como Minas Gerais e São Paulo e ao predomínio de certos governadores _&nbsp; e o impacto da queda das bolsas de valores em todo o mundo ressoam na Constituição de 1934. Legitimado por Lord Keynes e pelo New Deal, o centralismo volta com força e, com ele, ampliam-se os poderes de intervenção do Estado, via governo central, nos estados e na economia.
O artigo 5º, por exemplo, prevê a exploração de serviços pela "União" e atribui a esta última a prerrogativa de estabelecer um plano viário e uma lei de diretrizes e bases da educação nacional.&nbsp; Introduz, também, o conceito de "competências concorrentes" entre União e estados, nelas incluídas a saúde, cultura, colonização e instrução pública. Embora os estados mantenham seu poder de tributação, aquelas competências conjuntas passam a justificar uma contribuição de 30% dos impostos por eles arrecadados para a União, e outros 20% para os municípios. Essa mesma Constituição abre espaço para o corporativismo incentivado pelo Estado ao reservar um quinto das vagas da Câmara Federal para deputados eleitos pelas associações profissionais, como contrapeso adicional à eventual pressão dos governadores. 
A Constituição de 1934, ao tentar uniformizar o poder dos estados eliminando o predomínio de uns sobre outros, acabou por reforçar o poder central. Subjacente a ela, está a idéia de que só um governo central forte pode arbitrar as demandas dos estados e coibir a truculência político-econômica dos governos estaduais mais fortes. O golpe de Getúlio veio enrolado nesta bandeira que acabou por se desfraldar totalmente na ditadura do Estado Novo. 
A Constituição de 1937 concentra o poder num governo central. Ela não só elimina o conceito de competências concorrentes, mas também deixa de explicitar as competências do governo central _ exceto a de formular diretrizes para a educação e cultura. As atribuições aos estados se dão de forma implícita. Não há preocupação de estabelecer limites de competência entre os estados já que o governo central tem controle total sobre eles. Por exemplo, a identidade política dos estados fica subordinada à capacidade fiscal: aqueles incapazes de se autocustear são transformados em território.
Por outro lado, parte dos senadores é nomeada pelos governadores interventores, os quais também possuem poder de veto nas eleições. As contas sobre os recursos arrecadados são prestadas não aos representantes eleitos dos contribuintes mas a um outro aparato administrativo: o artigo 114 cria o Tribunal de Contas, recuperando uma velha instituição criada na Carta de Tomé de Souza "para promover à devassa anual dos feitos da administração pública, inclusive do Governador Geral". Por fim, a interferência do Estado se estende formalmente à ordem econômica em geral através de capítulo específico.
A Constituição do pós-guerra é nitidamente descentralizadora. Sua preocupação maior é a de expurgar o vezo autoritário e centralista da Constituição do Estado Novo. O capítulo sobre as competências da União e dos estados mantém-se relativamente vago, como na Constituição de 37, e se preserva o capítulo sobre a ordem econômica.
Pela primeira vez vinculam-se recursos federais ao desenvolvimento da Amazônia e do Nordeste, bem como se prevê a vinculação de recursos federais e estaduais à educação. Os estados continuam a contribuir para a União e seus municípios, mas alteram-se as alíquotas.&nbsp; Embora o tom geral da Constituição seja o do fortalecimento do poder estadual e dos municípios, ela não oferece mecanismos capazes de impedir o ativismo e a omnipresença política, social, econômica e cultural do sistema de governo centralizado do Estado Brasileiro que responde pelo apelido de União.
Em 1967, a reforma constitucional e suas emendas durante o período militar concentram ainda mais o poder no aparato central de governo, isto é, na União. A ela se agrega como uma de suas competências, por exemplo, "estabelecer e executar planos regionais de desenvolvimento". Menciona-se pela primeira vez a criação de um sistema federal de ensino, ainda que de caráter supletivo, nos estritos limites das deficiências locais. Os fundos de participação dos estados e municípios são criados, bem como se ampliam de 10% para 13% os recursos federais vinculados à educação. Como nas constituições anteriores, permanece formalmente o princípio de que os estados podem fazer tudo o que não lhes é vedado. 
A Constituição de 1988 surge no bojo do processo de redemocratização do País. Os capítulos referentes aos direitos e proteções sociais se ampliam, atingindo praticamente a todos os cidadãos e a todas as circunstâncias da vida. As garantias constitucionais se estendem, com detalhes e minudências, à saúde, à ciência e à tecnologia, ao meio ambiente, aos índios, à cultura, à assistência social, à comunicação social, à família, nela destacados crianças, idosos e deficientes. O conceito de cidadania assume novos contornos, mas a substância permanece inalterada.
Nas constituições anteriores, o Estado se outorgava a tarefa de atender a diferentes dimensões da cidadania.&nbsp; A cidadania era, por assim dizer, objeto de assistência social por parte do Estado. Na Constituição de 1988, a cidadania, em suas inúmeras e enunciadas dimensões, vira preceito constitucional. O Estado passa a ser obrigado a atendê-las.&nbsp; Os direitos do cidadão tornam-se obrigações do Estado. 
Nesse contexto, é natural que sejam ampliadas as competências da União. Mantêm-se e ampliam-se suas competências gerais tradicionais (artigo 21), são destacadas e detalhadas as competências privativas para legislar sobre diversas matérias (art. 22), estabelecidas competências comuns entre a União, estados, Distrito Federal e municípios relativas a áreas de infraestrutura, meio ambiente e social (art. 23), além de competências legislativas concorrentes entre a União, estados e Distrito Federal (art. 24).
No caso das competências legislativas concorrentes, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais. No âmbito dos estados, a Constituição prevê, ainda, a instituição de regiões metropolitanas e microrregiões para fins de organização, planejamento e execução de funções comuns. Aumentam os valores das transferências para estados e municípios, mas reduz-se a competência dos estados para criar impostos, ampliando-se a da União. 
Embora as alterações nos diferentes textos constitucionais não reflitam nem permitam capturar em detalhe as mudanças que atingiram o precário pacto federativo brasileiro, sua análise permite vislumbrar um movimento de crescente e ininterrupta centralização de responsabilidades, competências, recursos e poder no aparato central de governo. A única exceção foi a Constituição de 1946. Mas, mesmo nela as funções do governo central se ampliaram.
As primeiras constituições limitavam o governo federal às funções clássicas e comuns de defesa do País e da moeda, segurança e coordenação das comunicações. A sua capacidade legislativa era bastante restrita. Cabia aos estados a responsabilidade pela legislação, operação e financiamento dos serviços públicos no seu território. A partir de 1934, e sobretudo com o advento do Estado Novo, os estados começam a perder a sua identidade, a clareza sob suas competências e, inclusive, o controle sobre os recursos por eles arrecadados, que passam a financiar a própria União. 
Ao mesmo tempo, ampliam-se as competências constitucionais da "União" as quais, tecnicamente, deveriam ser objeto de definição através de leis complementares que explicitassem os contornos das esferas de competência legislativa tanto da "União" como das unidades federativas. Na prática, isto não aconteceu. A União se autorregulou quase sempre impunemente. O princípio de que competiria a União estabelecer apenas as normas gerais virou letra morta. Na verdade, a União como um sistema de governo baseado em um pacto federativo nunca existiu no Brasil. O que sempre existiu foram disfarçadas duplicações daquele originário Estado Ibérico definido na carta outorgada por Dom João III a Tomé de Souza.
Embora a autonomia, os recursos e papel dos estados fossem sendo progressivamente tolhidos pela União, esses conseguiram manter sua autonomia para, entre outras coisas, criar e operar instituições financeiras, bem como para se endividar em níveis absolutamente incompatíveis com sua capacidade de pagamento. A inflação, acelerada pelo desacerto das políticas internas de gastos públicos, pelo protecionismo e pelas crises do petróleo tornou-se ainda mais grave com o aumento descontrolado das despesas do setor público, tanto no governo federal quanto nos estados, que se sucedeu à Constituição de 1988. 

A crise dos estados reflete a crise do Estado Brasileiro e revela os primeiros ensaios de formação de uma sociedade que vai lenta e progressivamente se tornando independente do Estado. O Estado exauriu os recursos para manter, sob sua tutela, porções significativas do setor produtivo e de outras camadas da sociedade. Camadas da sociedade que se tornaram independentes do Estado começam a reivindicar retribuições pelos impostos que pagam, expondo a fragilidade do acordo oligárquico e corporativista que substituiu a ideia original de um autêntico Pacto Federativo.
O Estado tornou-se incapaz de prover recursos aos que o sustentam e também ficou sem forças para escolher prioridades e alocar seus escassos recursos de modo mais justo e equânime. Torna-se imperativo descobrir para o Brasil o papel original do Estado: o de ser instrumento de governo, dentro dos limites ditados pela sociedade. 
Que mudança?
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; A onda de reformas do Estado empreendidas pelo governo federal e por alguns governos estaduais na década de 90 não mexeu naquilo que é essencial: na mudança do papel do Estado como instrumento dum sistema de governo. De modo geral, o eixo central das reformas caminhou dentro de uma mesma lógica: a de repensar as formas de atuação do Estado e das articulações entre os três níveis de governo que compõem a Federação. 
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Tanto no plano federal quanto no nível dos estados, a maior dificuldade de se promover uma verdadeira mudança reside em fatores de ordem cultural e política. Quatro desses fatores se destacam de modo particular.
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O primeiro deles é a cultura política, marcada pelo predomínio histórico dos donos do poder.&nbsp; A cultura política do País permanece marcada pelo elitismo, pelo clientelismo e pelo fisiologismo. Mudar o papel do Estado sem alterar a cultura política e o próprio sistema político de representação esbarra necessariamente em sérias limitações e em toda sorte de dificuldades. A ausência de uma reforma política preliminar à mudança do papel do estado é uma dessas sérias limitações. 
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O segundo obstáculo reside na cultura administrativa.&nbsp; Duas dimensões merecem consideração. Da mesma forma que não existe uma separação nítida entre Estado e sociedade, também não existe uma separação entre governo e administração. O corporativismo e o cruzamento de interesses assumiram tal grau de interpenetração que governo e administração se confundem - o governo usa a administração como seus tentáculos e a administração envolve o governo nos seus próprios tentáculos.&nbsp; Até mesmo instâncias de governo supostamente independentes - como os partidos políticos e os Poderes -&nbsp; acabam se misturando e se confundindo na defesa de interesses corporativos e de autossustentação.&nbsp;&nbsp; 
Caracteriza ainda cultura administrativa seu forte caráter burocrático e corporativo, que permite à máquina estatal beneficiar-se e apoderar-se dos recursos da nação de forma desproporcional aos benefícios concedidos ao restante da população.&nbsp; Apenas para citar um exemplo: os funcionários das empresas estatais conseguiram apropriar-se de 20% ou mais do patrimônio das mesmas para custear suas generosas pensões.
O funcionalismo público das três instâncias da Federação, incluindo inativos, totaliza milhões de pessoas e consome parcela significativa de todos os impostos arrecadados no País. Essa cultura é fortemente impermeável e resistente a qualquer propósito de reforma que ameace esses privilégios e usa as empresas estatais e a integridade do Estado como escudo para preservar interesses de caráter eminentemente corporativo. 
A terceira característica cultural resiste na cultura técnica que se instalou na administração pública.&nbsp; Em que pese os crescentes níveis de profissionalismo e competência técnica, essa cultura também se tornou persistentemente autossuficiente e formalista, vítima de sua formação e do próprio sucesso de algumas intervenções no contexto desenvolvimentista e fortemente intervencionista do passado.
As competências que permitiram o sucesso de grandes empreendimentos públicos nas décadas de 60 e 70 - sem qualquer necessidade do apoio ou da participação da sociedade - tornaram-se inadequadas para operar uma máquina estatal semifalida, com uma população mais consciente de seus direitos e para responder aos complexos desafios de uma sociedade que entra no Século XXI sem ter resolvido problemas já superados pelos países industrializados no final do Século XIX.&nbsp;&nbsp;&nbsp; 
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Finalmente, temos uma cultura de cidadania que se apresenta como o reverso da medalha da cultura política, que se educa sob a tutela do Estado e que se nutre do fisiologismo e do clientelismo.&nbsp; As chamadas “conquistas” da Constituição de 1988 consistiram essencialmente em ampliar a noção de direitos constitucionais.&nbsp; Os direitos constitucionais, que num sentido clássico constituíam-se em direitos do cidadão contra o poder do Estado Leviatã transformaram-se em deveres do Estado para com o cidadão.
O direito à proteção do cidadão contra a intrusão do Estado na vida neste mesmo cidadão transformou-se em direito de proteção pelo Estado.&nbsp; Ademais, o crescimento da consciência dos direitos não se seguiu do aumento da consciência dos deveres. Como os indivíduos não se veem como parte da sociedade organizada subsumida pelo Estado, passa-se a impressão de que os recursos do Estado provêm de fontes outras que não a dos impostos pagos por esses mesmos indivíduos.&nbsp; 
Após mais de 20 anos de autoritarismo, centralismo e&nbsp; aumento das históricas desigualdades sociais, o resgate de dívida social tornou-se numa bandeira nacional.&nbsp; Face a recursos escassos, as ações de governo que se seguiram à Constituição de 1988, no entanto,&nbsp; se voltaram primariamente ao “resgate da dívida social”&nbsp; previdenciária,&nbsp; de cujos benefícios o funcionalismo estatal se apoderou, em proporções significamente desiguais.&nbsp;&nbsp; Embora claramente esta não seja a única causa do desajuste econômico e financeiro do setor público, certamente é uma de suas causas mais importantes, não apenas pelo vultosos valores envolvidos, mas pela persistência na manutenção de um gigantesco e obsoleto aparato estatal que claramente serve aos interesses dos governantes. &nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Essas características culturais estão profundamente enraizadas na formação histórica do País e remontam às matrizes ibéricas do processo de colonização.&nbsp;&nbsp; O Brasil, como todos os demais países da América Latina, foi criado, organizado e dirigido durante séculos de fora para dentro e de cima para baixo.&nbsp; É nesse pano de fundo, e face a um setor público que esgotou sua capacidade de arrecadação, sua capacidade de poupança e investimento e sua capacidade de governar com os instrumentos convencionais de ação e intervenção direta, que surge a premência duma mudança radical na relação Estado-Sociedade no Brasil.
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;Essa mudança, naturalmente, encontra resistências no seio da população.&nbsp; Em particular, as expectativas negativas da população são nutridas pelos mais diversos grupos de interesse que partem de motivações e ideologias as mais diversas - uns para manter-se no poder, outros para conquistá-lo.&nbsp; Essas percepções incluem sentimentos e reações do tipo:
Reformar o Estado é neoliberalismo puroDiminuir o tamanho do Estado é medida antissocialDiminuir funcionários públicos é promover a exclusão socialCriticar as estatais é antipatriótico e entreguistaPrivatizar é dilapidar o patrimônio nacionalMunicipalizar ações é sobrecarregar os municípiosDescentralizar é jogar as responsabilidades nas costas dos municípios e da comunidadeGestão de qualidade é transformar o Estado em empresaMudar as regras da previdência é massacrar os aposentadosTerceirizar é conspirar contra os direitos sociais dos funcionáriosEssas desconfianças do povo são reforçadas por leituras políticas que buscam fazer crer que essas reações são óbvias e inelutáveis, e pela incapacidade de governos em promover uma adequada comunicação das mudanças - eles próprios nem sempre convencidos das suas próprias propostas.&nbsp; Esse medo do óbvio reforça as tendências antimudança de governantes e políticos _ “será que o povo vai entender?” e levam à formulação de estratégias negativistas e improdutivas, decorrentes da interpretação obvialista:&nbsp; 

... é óbvio que a “reforma” do Estado só deve ser feita quando não houver mais jeito... é óbvio que ela é um mal necessário... é óbvio que o governante que for condenado a fazê-la vai se dar mal nas urnas... é óbvio que o povo não vai entender nada... é óbvio que os representantes políticos do corporativismo, da irracionalidade e do atraso é que vão faturar em cima... é óbvio que a opinião pública vai ficar contra... é óbvio... etc. &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O desinteresse da maioria dos políticos e governantes por uma verdadeira&nbsp; mudança, a interpretação obvialista e a incapacidade de lidar adequadamente com a própria ideia de mudança leva frequentemente os governos a tomarem atitudes pragmáticas, isoladas e tópicas que reforçam, ainda mais, os sentimentos negativos e o senso de inutilidade e de “maldade” que estaria por trás da mudança.&nbsp; Confunde-se, por exemplo, reforma administrativa com mudança do papel do Estado.&nbsp; Confundem-se atos administrativos com atos de governo.
Daí decorrem ações arbitrárias, extemporâneas e inócuas de corte de despesas, cortes de pessoal, centralizações e descentralizações aleatórias, mudança no nome ou estatuto jurídico das organizações, substituição de mudanças profundas por iniciativas cosméticas e bem maquiadas de desenvolvimento organizacional, organização e métodos, iniciativas levianas de utilização de instrumentos de qualidade total ou conceitos que entram e saem da ordem do dia dos consultores organizacionais, como no caso da reengenharia.
Da mesma forma, abusa-se de terceirização, que cai como uma luva para o clientelismo.&nbsp; Esse mecanismo protege as administrações dos potenciais rigores da lei que, na ingenuidade de seus bons propósitos, limita em 60% os gastos com pessoal, mas deixa a descoberto a ilimitada criatividade dos administradores públicos para contratar serviços de forma terceirizada. Tudo isso serve como estratégia para não se fazer a mudança. 
&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Mas, em que pese a essas resistências internas e externas, a mudança da relação Estado-Sociedade no Brasil acabará acontecendo: ou de forma ordenada ou como resultado trágico duma situação de anomia e radical insegurança das pessoas.&nbsp; Sob os efeitos da Constituição de 1988 e a aceleração do processo de integração do Brasil na economia internacional iniciada no período do Governo Collor, esboços de mudança começam a surgir, aqui e ali, especialmente em alguns governos estaduais e municipais.&nbsp; 
A exaustão da capacidade financeira dos governos estaduais foi acelerada por uma série de fatores, dentre os quais se destacam: o brutal crescimento do custeio do setor público, devido em grande parte ao “resgate da dívida social do funcionalismo”; o aumento de encargos e da indefinição de responsabilidades entre as instâncias federativas decorrentes da Constituição de 1988, sem o correspondente repasse de recursos; a crescente corrida do governo federal para recompor os recursos que julgou haver perdido na referida Constituição através de mecanismos como o FEF, Lei Kandir, CPMF, etc.;&nbsp; a crescente perda de capacidade de arrecadação própria pelos estados; e, de modo particular, o final da inflação, que servira, no passado, para camuflar, pelo ilusionismo orçamentário,&nbsp; as crescentes dificuldades de financiamento do setor público.&nbsp; 
Ao mesmo tempo, cresceram as demandas da população por serviços básicos e novos direitos, bem como as demandas do setor produtivo por uma economia menos regulada e mais competitiva, capaz de dar o salto de produtividade e qualidade requeridos pela nova economia globalizada. &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Essas carências, aliadas às novas exigências que se impõem, passaram a requerer uma revisão profunda dos papéis do Estado, tanto no sentido de abandonar determinadas atividades, cuidar melhor de outras e, sobretudo, alterar seus papéis e formas de atuação.&nbsp; Não se trata de uma reforma administrativa.&nbsp; Não se trata de capacitar o governo a fazer ações administrativas de maneira mais eficiente.&nbsp; Trata-se de reestruturar o governo para governar, para fazer ações de governo.&nbsp; Tais reformas requerem mudanças no panorama legal, um reordenamento das instituições, e, mais difícil, mudanças nas maneiras de ver, entender e agir das pessoas em relação a essas mudanças.