Responsabilidade Extracontratual do Estado
Autor: Nicolle | Publicado: 2012-11-19T07:34:00-08:00



Texto: Dra. Cíntia Barudi&nbsp;



Noções introdutórias sobre o tema. 1º
aspecto: a responsabilidade aqui
tratada é a extracontratual ou também chamada aquiliana. Excluem-se as
responsabilidades do Estado decorrentes do descumprimento de contrato, que deve
ser analisada no capítulo referente aos contratos administrativos, que têm
regulamentação própria e específica. 2º
aspecto: é responsabilidade do “Estado”, como pessoa jurídica de direito
público ou de direito privado quando prestadora de serviço público,
compreendendo as três funções estatais, quais sejam, executiva, legislativa e
judiciária, embora como mais adiante veremos, para esses dois últimos poderes a
responsabilidade existe e somente incide em casos muito excepcionais. 3º aspecto: a responsabilidade no
direito administrativo decorre não só de atos ilícitos, como ocorre no direito
privado, mas de atos que, embora lícitos, causem a certas pessoas um ônus maior
do que o imposto aos demais membros da sociedade. Ex: o exercício da atividade
nuclear pelo Estado. 



Evolução. Para entendermos a responsabilidade objetiva adotada
pela Constituição Federal de 1.988, é imprescindível entendermos a evolução do
tema na história e no tempo. Regra da
Irresponsabilidade. A regra adotada por muitos anos foi a da
irresponsabilidade. Esta teoria foi adotada na época dos Estados absolutos e
centralizadores. Estados centralizados e que dispunham de uma autoridade
“incontestável” perante os súditos. Daí o princípio de que “o rei não pode
errar” – “The King can do no wrong”. Qualquer responsabilidade atribuída ao
Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que seus súditos e isso feriria
sua soberania. Esta teoria foi totalmente superada no século XIX. Teoria Civilista da culpa. Caminhou-se
depois para a responsabilidade subjetiva baseada nas teorias civilistas já
existentes. Ex: teoria dos atos de império e atos de gestão. Admitia-se a
responsabilidade civil do Estado somente quando o prejuízo decorresse de atos
de gestão. Nesta fase, os autores continuaram apegados à doutrina civilista
aceitando a responsabilidade do Estado desde que demonstrada a culpa. A
responsabilidade era, portanto, subjetiva, eis que baseada na idéia de culpa do
agente público. Teorias publicistas. Houve
a necessidade de criação de uma responsabilidade civil do Estado baseada em
princípios próprios do direito público, e não com base no direito privado. Daí
surgiram as 1ª teorias publicistas. São elas: a) teoria da culpa do serviço público ou da culpa anônima do
serviço ou do acidente administrativo; b)
teoria do risco que se desdobra em: teoria do risco administrativo e teoria
do risco integral. A teoria da culpa do serviço público desvincula a idéia de
culpa do agente público, passando a falar agora em culpa do serviço público,
incidindo quando o serviço não funcionou (omissão), funcionou mal ou com
atraso. Ocorrendo qualquer dessas hipóteses, há a culpa do serviço, de modo que
incide a responsabilidade do Estado, independente da apreciação da culpa do
funcionário. Ex: quando as chuvas provocam enchentes na cidade inundando casas
e destruindo objetos, o Estado responderá se ficar demonstrado que a realização
de serviços de limpeza de rios, bueiros e galerias pluviais não funcionou como
deveria ou funcionou com atraso. Não esquecer que hoje em São Paulo, em alguns
lugares estratégicos, a enchente não é mais algo imprevisível, e aí não precisa
da prova de culpa do serviço, aplicando-se a teoria do risco diretamente. A
teoria do risco serve de fundamento para a chamada teoria da responsabilidade
objetiva do Estado. É chamada teoria do risco porque parte da idéia de que a
atuação estatal envolve um risco de dano, que lhe é naturalmente inerente.
Causado o prejuízo, o estado responde como se fosse uma empresa de seguro em
que os segurados são os cidadãos contribuintes. Diz-se objetiva porque a idéia
de culpa é substituída pelo nexo de causalidade entre a atividade estatal e o
prejuízo sofrido pelo administrado. Basta, portanto, que a atividade do Estado
tenha sido a causa do dano. É indiferente que o serviço tenha ou não
funcionado, ou que o funcionário tenha ou não agido com culpa. 



A
teoria do risco se desdobra em: a) teoria
do risco administrativo que admite as causas excludentes da responsabilidade do
Estado: a1) culpa da vítima –
somente quando exclusiva é que o Estado não responde. Quando há culpa
concorrente, atenua-se apenas a responsabilidade do Estado, que se reparte com
a da vítima; a2) culpa de terceiro –
por exemplo danos causados por multidão ou por delinqüentes. Só que o Estado
responderá se, a despeito do ato de 3º, ficar caracterizada sua omissão. Porém,
a teoria agora aplicada não é a do risco, mas sim a da culpa do serviço
público, já que houve uma falha do serviço da Administração; a3) força maior – acontecimento
imprevisível, inevitável e totalmente estranho à vontade das partes. Ex:
terremoto e por isso, em princípio, não pode ser imputado à Adm., a não ser que
esteja atrelado à sua omissão ou falha e aí também aplica-se a teoria da culpa
do serviço público. O caso fortuito, que é aquele decorrente de um ato humano,
ainda que de forma remota, em regra não exclui a responsabilidade do Estado, se
tiver atrelado à falha da Ad. Ex: rompimento de um cabo elétrico ou adutora. 



No Brasil. A adoção da teoria da responsabilidade objetiva do
Estado não foi privilégio da CF/88. Esta Teoria já havia sido prevista na
CF/46, tendo sido mantida nas CF/67 e CF/69 também. A atual Constituição
Federal de 1988 prevê duas regras diferentes no artigo 37, § 6º: a da responsabilidade
objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do funcionário. Diz a
carta magna: “as pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa.” 



A
reparação do dano pode ser feita no âmbito administrativo, desde que a Adm.
Reconheça desde logo a sua responsabilidade e as partes estejam de acordo com o
valor indenizatório. Caso contrário, o prejudicado deverá propor ação de
indenização contra a pessoa jurídica a que o agente público pertença e que
causou o dano. Perante o administrado lesado quem responde é a pessoa jurídica
responsável, conforme art. 37, §6º, independente de culpa e esta pessoa
jurídica, por sua vez, tem o direito de regresso contra o funcionário que agiu
com dolo ou culpa e, aí a responsabilidade é subjetiva. 



Da denunciação da lide. Grande discussão existe na doutrina no sentido de que
seria possível discutir-se em uma mesma ação de indenização tanto a
responsabilidade do Estado com base na teoria objetiva, como a responsabilidade
do funcionário com base na teoria subjetiva. Em outras palavras, quando o
particular ingressa com uma ação de indenização contra o Estado este poderá
denunciar à lide o funcionário causador do dano para exercer na mesma demanda
seu eventual direito de regresso com base no artigo 70, inciso III do CPC????? 



OBS:
a denunciação da lide é uma forma de intervenção de terceiros prevista no CPC
quem tem por fim chamar ao processo aquele que seja garante de um direito, caso
a parte saia perdedora na demanda. 



O
professor Yussef Cahali propõe a seguinte solução: se a ação do particular é
proposta com base exclusiva na responsabilidade objetiva ou na teoria da culpa
do serviço público, sem individualizar o agente causador do dano, não é
possível a denunciação da lide. Seria inclusive inconstitucional na medida em
que estar-se-ia incluindo um fundamento novo na ação em que se assegura a regra
da responsabilidade objetiva. Após o julgamento da ação, cabe ao Estado
ingressar com ação própria para se ressarcir do funcionário; se a ação do
particular deduzir uma pretensão indenizatória com base no ato culposo ou doloso
do funcionário, nada impediria a denunciação da lide pelo Estado para
assegurar-lhe, numa mesma demanda, eventual direito de regresso que em nada
feriria a CF. O juiz julga as duas lides em uma só sentença. É possível até a
propositura da ação em que o Estado e o funcionário figurem como
litisconsortes, formando-se um litisconsórcio facultativo entre eles. 



Vale
lembrar que atualmente o STJ vem permitindo a denunciação da lide por questão
de economia processual. 



Da responsabilidade do Estado por atos
legislativos e atos judiciais. Por
fim, cabe falar dos casos excepcionais em que incidirá a responsabilidade do
estado por atos legislativos e por atos judiciais. A regra é da
irresponsabilidade porque o Estado no exercício da atividade legislativa elabora
atos gerais e abstratos, de modo que eventual ônus decorrente deve ser
suportado por toda a coletividade. Exceção: lei de efeito concreto. Formalmente
é uma lei porque elaborada conforme procedimento legislativo aplicável às
demais. Materialmente é verdadeiro ato administrativo já que gera efeitos
concretos e atinge pessoas determinadas. E aí ocorrendo dano específico surge a
possibilidade de indenização. Alguns doutrinadores ainda defendem que também é
possível responsabilizar o Estado por leis inconstitucionais aprovadas pelo
Legislativo. Questão discutível na doutrina. Os que defendem a tese exigem,
contudo, que haja prévia declaração de inconstitucionalidade pelo STF.
Decorrência do princípio do Estado de Direito (submissão da atividade estatal
ao direito). Responsabilidade do Estado por atos judiciais. A regra também é da
irresponsabilidade porque o juiz deve agir e decidir com independência no
exercício de sua função, sem o temor de que suas decisões possam ensejar
responsabilidade do Estado. Isso prejudicaria inclusive o chamado poder geral
de cautela do juiz. Porém, o art. 5º, inciso LXXV da CF/88 prevê uma hipótese
de responsabilidade do Judiciário aplicada em matéria penal: “O Estado indenizará o condenado por erros
judiciários, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.” 



Além
dessa hipótese de responsabilidade do Estado aplicável em matéria de revisão
criminal, é bom lembrar também que o art. 133 do CPC, ainda prevê a regra da
responsabilidade pessoal do
magistrado por perdas e danos que é dependente de prova de má-fé nos casos de
“dolo, fraude, recusa, omissão ou retardamento injustificado de providências
por parte do juiz.”&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;