Autor: Dr. Genildo Gomes | Publicado: 2012-06-28T16:16:00-07:00

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Licitação de Obras Públicas.

Projeto Básico &amp; Projeto Executivo



A contratação,
execução, fiscalização e gerenciamento de obras públicas, bem como a entrega e
operação do empreendimento passa necessariamente por um planejamento.

Ao produto que
decorre do planejamento, damos o nome de projeto, em qualquer atuação da
atividade econômica do homem.

Assim, imaginar
a execução de uma obra pública sem planejamento é admitir e aceitar ocorrências
de todas as possibilidades de desvio seja em decorrências de carater do agente
público responsável e aqueles particulares que se locupletam com sua postura
empresarial antiética.

O artigo 6º do
Decreto 200 de 1967, em vigor, tratou da reforma administrativa e nela se
preocupou com o planejamento, atribuindo a ele o carater legal de principio
fundamental da Administração Pública. Portanto, planejar é antes de tudo
cumprir a legislação, depois a vontade de administrar bem o interesse público,
seguido do sentimento de honestidade, muito em falta no Brasil dos últimos
anos.

Quando o assunto
é obras públicas salta aos olhos dos diretamente interessados vários tipos de
interesses: ao político um instrumento de captação de votos, por essa razão é
deixado de lado qualquer razão mínima de coerência administrativa, inclusive o
direcionamento de verbas de emendas parlamentares para a execução de obras sem
que tenha havido qualquer tipo de projeto, muito menos planejamento.

Quando o
interessado na obra não é diretamente um político, é um agente público ocupante
de um cargo de direção indicado por um político. Nessa situação interessa a ele
licitar, contratar e executar a obra em prazo insuficiente para qualquer
razoabilidade gerencial, tendo em vista sua necessidade de apresentar a seu
patrono político, produção de ativos políticos. Ao mercado, uma oportunidade de
conseguir um contrato, cujo descompromisso com a ética empresarial mostra a
possibilidade de apresentar uma proposta com grandes descontos para recuperá-lo
posteriormente através de aditivos de acréscimos de serviços e de reequilíbrios
econômico financeiro, cujo efeito desfaz o desconto concedido na proposta,
nesses casos, quase todos praticamente cheios de ilegalidades. Nesses casos,
existe um conluio entre o fiscal da obra (em alguns casos protegido pela
autoridade superior, e o empresário).

Reconhecemos que
a lei 8666/93 tem péssima redação legislativa, insegurança e uma cultura não
vocacionada para resultados, para o qual é indispensável outra ferramenta de
gestão de empreendimentos que conhecemos por estudo de necessidade e
levantamento de prioridades.

A Administração
Pública sofre com a ausência de gestão por processos, ausência do trato
gerencial por meio de ações sistêmicas e a falta de gestão de resultados. Esse
diagnóstico não é privilégio da engenharia pública, é um mal que se apresenta
como uma metástase em todos os níveis de governo e em todas as atuações do
poder público, cujos danos são mais visíveis nas obras públicas, saúde pública,
segurança pública, transporte e logística pública.

A questão legal
traçada na lei 8666/93 sobre as obras públicas é, como já dito acima, de baixa
qualidade. Porém, um pouco de esforço, interesse, ética, moralidade e legalidade
poderão contribuir para tais investimentos e tratar com zelo o que a sociedade
brasileira precisa e espera.

A citada lei
aborda sobre o projeto básico e executivo através do seu artigo 7º:

Art. 7o&nbsp; As
licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão
ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequencia:


I - projeto básico;

II - projeto
executivo;

III - execução
das obras e serviços.



§ 1o&nbsp; A
execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação,
pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à
exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente
com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela
Administração.


Art. 8º&nbsp; A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em
sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de
sua execução.



Verifica-se no
texto legal acima que há uma sequencia lógica para licitar uma obra e serviços:
Primeiro é necessário ter um projeto básico. 


De acordo com o artigo 6º inciso IX da citada lei 8666/93, o projeto básico é
precedido de um planejamento que tratará do desenvolvimento dos estudos
técnicos preliminares, entre os quais podemos destacar o estudo de viabilidade
técnica, estudos de viabilidade econômica e estudos de viabilidade ambiental e
acrescento a necessidade de um estudo jurídico e legal que implicam o
empreendimento.

Podemos perceber
que o legislador previu, embora não esteja textualmente previsto na norma com a
expressão “planejamento”, o estudo de necessidades, prioridades, estudos
técnicos preliminares, pré-projetos e projeto básico, este como resultado da
consolidação dos estudos anteriores. Um projeto seja qual for seu objetivo e finalidade,
não nas nasce do acaso, ele é inexoravelmente produto de um planejamento bem
feito, de modo que, quanto melhor o planejamento, melhor o projeto. Fica claro
que a expressão projeto básico não decorre do sentido “simplicidade” ou menos
detalhado, ao contrário, o projeto básico feito à luz do artigo 6º da lei
8666/93 referenciado acima, mostra a possibilidade da existência de um projeto
com baixo índice de erros. No entanto, não é o que depreende da prática, muito
pelo contrário, a margem de erros dos projetos básicos é gritante e
antieconômico.


Na sequência do artigo 7º da lei 8666/93, encontramos o projeto executivo, em
que no raciocino lógico se depreende que o mesmo é uma necessidade como parte
seguinte ao projeto básico, como parte consolidadora das etapas anteriores.
Nesse sentido, incluindo a hermenêutica comparativa do artigo 6º, inciso IX, da
mesma lei, é de fácil percepção que o planejamento está previsto na norma geral
de licitação pública, atendendo às técnicas de elaboração e gerenciamento de
projetos.

Entretanto, o
legislador pecou ao admitir o projeto executivo como exceção à regra da
obrigação de sua existência pretérita para licitar obras e serviços.


Na cultura da Administração Pública prevalece, infelizmente, a prática de
cumprir somente o que está posto Ipsis litteris na norma jurídica, abandonando
completamente todas as riquezas jurídicas postas na intenção do
legislador.&nbsp; Nesse caso, a lei 8666/93 deve em nova revisão excluir a
excepcionalidade e pontuar textualmente a obrigação do planejamento, em
especialmente o estudo de necessidades e definições de prioridades, estudos
técnicos, pré-projetos, projetos básicos, projetos executivos e, como obrigação
da contratada, a entrega do projeto “As Built”, assim como a obrigação legal da
nomeação de fiscais de obra, gestores de contratos e comissão de verificação de
operação do empreendimento para acompanhar o empreendimento após sua entrega,
para se necessário for, acionar o empreiteiro no prazo de 180 dias a contar do
aparecimento do vício ou defeito do empreendimento, conforme o artigo 618 e seu
parágrafo único do Código Civil Brasileiro.&nbsp; Esses passos são fundamentais
para a economia do dinheiro público e aproveitamento maior dos recursos
financeiros e, isso, deve ser estendido a qualquer tipo de contratação e
compras de materiais e equipamentos.

Por outro lado,
o artigo 8º da lei 8666/93 corrobora a existência implícita de um planejamento
e a necessidade pretérita do projeto executivo, ao dizer que “A execução das
obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos
seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução”. Para um
bom intérprete é de fácil constatação que a programação total do
empreendimento, custos totais e prazos totais somente podem ser conhecidos
mediante a elaboração completa de toda a fase de planejamento para a
contratação de uma obra, cujo inicio se dá com os estudos de necessidades e se
encerra com o projeto executivo. Logo, podemos concluir que o projeto
executivo, na melhor interpretação e aplicação da tão atacada lei geral de
licitação nº 8666/93, sempre foi tida como obrigatória, senão no aspecto legal
por erro do legislador e pela péssima redação legislativa, então pela obviedade
de caráter técnico. Aproveitando-se da fragilidade legal, associada ao problema
ético e de carater, as obras públicas seguiram-se nesses anos de vigência da
lei geral de licitações e contratos administrativos, por caminhos de
incompetência, ilegalidades e imoralidade cujos prejuízos, hoje são impossíveis
de mensurar.



Genildo
Gomes - Advogado, Consultor e Professor, especialista em
Administração Pública, Licitação e Gestão Empresarial.