O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO E OS FUTUROS PLANOS DOS MUNICÍPIOS: os planos municipais podem ser tecnicamente bem melhores
Autor: DANILO GANDIN | Publicado: 2015-01-30T15:55:00-02:00




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&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; A Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino
(SASE) do MEC publicou, para os municípios, os estados e o Distrito Federal, um
CADERNO DE ORIENTAÇÕES. A intenção é auxiliar essas entidades a desincumbirem-se
satisfatoriamente das tarefas de elaboração, execução e avaliação dos planos
decenais de educação exigidos pela Lei Federal 13005, de 25 de junho de 2014. É
a mesma lei que aprovou o Plano Nacional de Educação 2014-2024, ao qual os
novos planos terão que ligar-se. 


A ideia de lançar algumas orientações é necessária<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->:
só assim, dentro de um conjunto de entidades interligadas, os planos mais
abrangentes influirão nos planos menos abrangentes. Dito de outra maneira,
muito usada na literatura do planejamento, os planos superiores devem influir
nos planos inferiores. Já diz Gandin (2013), pág.158: “Há, muitas vezes,
conglomerados de entidades entre as quais se estabelece uma hierarquia de
planos e, como consequência, de pensamento e de administração. São, por
exemplo, entidades como um ministério (federal) em relação a suas
representações nos estados...”


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Acrescenta logo a seguir o mesmo texto:
“É preciso estabelecer, nestes casos, um processo de subida – das ideias das
bases que conformarão os planos superiores – e outro de descida – das políticas
e estratégias, das determinações e, às vezes, das atividades permanentes do
plano mais amplo que devem iluminar a prática pensada pelos planos mais
restritos”.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 


As “orientações” em si mesmas são um conjunto de boas
propostas. São prejudicadas, apenas, por fixar-se no modelo do Plano Nacional
de Educação, preso a um pensamento técnico muito pobre, como se um vaso
inadequado e pequeno recebesse um vinho precioso e abundante que é o conteúdo
do Plano. Isso deixa as “orientações”, como havia deixado o Plano, completamente
longe de qualquer das linhas de planejamento hoje utilizadas e que mencionarei
depois.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 


É necessário acrescentar, o mais rápido possível, duas
observações para complementar as afirmativas do parágrafo anterior. A primeira
é que é melhor ter um plano assim, baseado no senso comum ou no bom senso de
algum “especialista”, do que não ter plano nenhum. A segunda é que, sem técnica,
nenhuma perfeição se alcança; até os religiosos, para alcançarem a conexão
transcendental, usam técnicas.


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Quando falo em “linhas de planejamento”, estou
referindo propostas (escolas) que apresentam um conjunto harmônico de
conceitos, modelos, técnicas e instrumentos bem desenvolvidos, sustentados epistemologicamente,
testados na prática e, por isso, perfeitamente úteis na elaboração de planos de
médio e longo prazo.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Os municípios – os estados também,
com mais dificuldade – podem elaborar planos tecnicamente bons, porque estão
mais próximo do fazer diário e, sobretudo, porque muitos já elaboraram e
praticaram, no setor educativo, planos globais de médio prazo com conceitos,
modelos, técnicas e instrumentos oriundos do que hoje se chama Planejamento
Participativo que coexiste, no que diz respeito a linhas de planejamento
global, cada uma apropriada a um tipo de entidade, com o Planejamento
Estratégico, o Gerenciamento da Qualidade Total e o Planejamento de Solução de
Problemas<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->.
Terão alguma dificuldade para o longo prazo – para um município, dez anos é
longo prazo – porque é razoavelmente difícil, para o município, estimar as
receitas que pode conseguir ano após ano, pensar num fundo de contingência e,
até, muitas vezes, estimar sua população e outros dados importantes para a
elaboração de planos. Mas poderão desincumbir-se bem dessa tarefa por causa da
experiência no médio prazo. 


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As “orientações” estão presas, como já disse, à
metodologia do Plano Nacional de Educação, sobretudo a seu modelo básico.
Analisá-las significará debater os meios que elas propõem para tornar realidade
aquilo que se coloca, como fins, na Constituição e nas leis e diretrizes que a
seguiram. Os critérios para essa avaliação, neste texto, aqui e agora, serão
buscados na teoria desenvolvida pelo Planejamento Participativo. Serão
abordados somente aspectos técnicos, a fim de que a realidade desejada seja
construída mais facilmente; não pretendo discordar desta ou daquela proposta,
mesmo quando ela me pareça desnecessária, incoerente ou perniciosa, mas,
apenas, trazer elementos técnico para que os municípios (re)elaborem seus
planos com mais clareza. Afinal, o planejamento é uma tarefa técnica para fins
políticos, no sentido mais alto desta palavra<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->.


&nbsp;


Tecnicamente, o Plano Nacional de Educação é muito
pobre. Mesmo com toda a boa vontade que possa nele existir, os resultados
concretos serão menores do que se fosse usada uma ferramenta mais eficaz.
Pode-se pensar num agricultor que, mesmo tendo à disposição tratores e maquinário
diverso, prefira utilizar a pá e a enxada para cultivar suas terras. Não é que
faça algo errado, é que vai deixar que a pobreza da ferramenta reduza sua
produção e aumente o trabalho. 


&nbsp;


Veja-se que todo tipo de plano no campo social – o
planejamento deve ser o uso do método científico não só para conhecer a
realidade, mas para transformá-la – todo plano deve compor-se de cinco
elementos organicamente relacionados:


<!--[if !supportLists]-->1.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->O levantamento de
problemas;


<!--[if !supportLists]-->2.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->A definição da
realidade social e humana desejada, com a teoria que fundamenta estes desejos
ou, dito de outra forma, os fins buscados, com aquele plano, pela entidade em
planejamento;


<!--[if !supportLists]-->3.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->A proposta do
ideal do fazer, dessa mesma entidade, para caminhar na direção traçada;


<!--[if !supportLists]-->4.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Um diagnóstico, que
julgue a prática e a realidade, para ver a que distância elas estão do ideal
traçado em 2 e 3, e que verifique causas dessa distância, dificuldades e pontos
de apoio para aproximar a prática e a realidade aos ideais traçados;


<!--[if !supportLists]-->5.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Uma proposta de
novos processos para um tempo determinado – no caso, nove ou dez anos<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->
– a fim de concretizar a diminuição da distância entre o real e o desejado.


&nbsp;


Já há muito desses cinco pontos no Plano Nacional de
Educação. Mas os conceitos e a dinâmica global não são tecnicamente
fundamentados e, por isso, não permitem a construção de uma ferramenta adequada
a servir de alavanca para a transformação tão necessária da educação escolar
básica do Brasil. Além disso, os elementos que compõem o plano não seguem uma
boa ordem nem trazem resposta a todos os cinco itens acima citados, não sendo
aptos, assim, a produzir a coerência interna do documento.


Já no começo o Plano e as Orientações caem numa
confusão tenebrosa do senso comum, a de pensar que um plano deve começar por um
diagnóstico. Confunde-se o começar pela realidade com o começar pelo
diagnóstico<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->.
Como se o sentir-se mal que o
paciente relata ao médico fosse o
diagnóstico; ou como se alguém pensasse que o conjunto de números vindos dos
laboratórios já cumprisse, por si só, esse papel de diagnóstico. Qualquer
aspirante ao mestrado sabe – qualquer concluinte do ensino básico já deveria
saber – que, antes de escrever a “literatura” e antes de “fazer a pesquisa”, é preciso
definir o problema. No caso de um plano, municipal, estadual ou nacional, estes
problemas são aquilo que sentimos como
pontos de falta ou excesso, de sofrimento ou de menos humanização para as
pessoas e para sociedade como um todo.


Como consequência desta compreensão falha de diagnóstico,
os pontos 2 e 3 não parecem necessários e não constam do Plano. Falta, na
verdade, aquilo que as escolas são instadas a produzir: um projeto político
(item 2) e um projeto pedagógico (item 3) que digam, respectivamente, que
sociedade e que ser humano são o horizonte do esforço educacional do País e que
características, que prioridades, que processos pedagógicos, tanto quantitativa
como qualitativamente, devem se instituídos como práticas ideais adequadas a
ajudar a construir aquele ser humano e aquela sociedade. Apresso-me a levantar
duas questões que aparecem imediatamente. Dirão que há um horizonte construído
com as vinte metas e isto é verdade. Mas quase todas são quantitativas, não
havendo um espírito que congregue as metas e que indique com que valores finais
elas estão concatenadas. Dirão, também, que toda a filosofia do fazer social e
educacional está na Constituição, nas leis sobre educação e nos vários
regramentos expedidos por diversas autoridades; até na lei que aprova o PNE há
indicação de “diretrizes” no artigo segundo. Mas tal abundância é nociva porque
as mais diversas esferas vêm se pronunciando e seguirão a propor e a exigir e
porque lhes falta um horizonte definido para cada tempo e escolhido entre a
riqueza de valores que o país já possui ou sonha. Planejar implica em escolher
e é urgente firmar um pensamento para um período para que ele oriente nosso
fazer.


Claro, por outro lado, que a proposta de metas não é
desprezível. Mesmo tecnicamente fraca quando se trata de planos desta
envergadura, este tipo de proposta incentiva ao trabalho e, por causa disto,
vai gerar ações que alcançarão algo. Lamentavelmente, como sabemos que tais
metas não se alcançarão (isso se sabe analisando o Plano e olhando a
experiência passada), o resultado será o aprofundamento daquele pensamento do
senso comum de que planos são apenas para engavetar ou para fazer bonito e para
esconder o que ainda não se pode fazer.


Por outro lado, é preciso sinalizar com energia que,
através dos planos municipais e, eventualmente, estaduais, é possível caminhar
na direção das metas. Para isso, é preciso que as prefeituras fujam de fixar novas
metas e, observando os motivos pelos quais o Plano Nacional de Educação não
pode funcionar, trabalhem em cima do que lhe falta: terão que chegar a propor
ações, comportamentos e atitudes, regras e rotinas para chegar a aproximar a
realidade do ideal proposto pelas metas do Plano Nacional.


Por que o Plano Nacional não se realizará? 1 - pela
falta de um diagnóstico qualitativo que seria consequência da 2 - falta de um
referencial e, mais do que tudo, pela 3 - falta de uma Programação consistente,
com as quatro categorias com que é
possível mudar a realidade: as ações, as rotinas, as atitudes e as regras.
Estas três faltas é que precisam ser supridas pelos planos municipais, com a
premissa clara que não se trata de alcançar as metas, mas de se aproximar o
máximo possível delas, com um trabalho sério e, sobretudo, bem planejado.


Na verdade não há plano com visão estratégica – aqui
pensada como uma visão sobre o que é importante e sobre o que se projetará
fortemente para a construção de um novo futuro – se não houver, pelo menos, as
três partes fundamentais do quadro de cinco apontadas acima:


<!--[if !supportLists]-->1.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Um Referencial,
indicando para que direção queremos nos mover ou, simplificando ainda mais e
adotando uma visão quantitativa, dizendo o que queremos alcançar. Esse
Referencial assume, com menos clareza e menos precisão, o que constaria nos
itens 2 e 3 acima<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->,
mas funcionaria como aquilo que o Planejamento Participativo chama de Realidade
Desejada.


<!--[if !supportLists]-->2.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Um Diagnóstico
que julgue a realidade e a prática concretas, descobrindo a distância a que
elas estão do Referencial, as causas dessa distância, os pontos de apoio e as
dificuldades que teremos para superar as falhas, desvendando, assim, as
necessidades concretas, isto é, as exigências da realidade e da prática para se
tornarem iguais ao que ficou estabelecido no Referencial.


<!--[if !supportLists]-->3.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Uma Programação
para satisfazer as necessidades que são passíveis de satisfação dentro do tempo
do plano, propondo apenas aquilo que é claramente exequível naquelas circunstâncias
e naquele tempo.


Todo plano que não consegue distinguir com precisão
essas duas propostas, a ideal (item 1 deste quadro) e a da prática (item 3
deste quadro) não aproveita o cabedal técnico de planejamento que se
desenvolveu nos últimos 60 anos, em especial a partir dos anos 90 do século
vinte. Assim, também, todo o plano que não consegue realizar um bom
diagnóstico, proporá medidas (item 3) que podem, por acaso, resultar em algo,
mas que, no geral, estarão condenadas a brilharem numa prateleira. Tudo porque
seus autores não foram intransigentes na busca de clareza e de precisão, as
grandes virtudes técnicas de um plano que quer ser uma ferramenta adequada para
(re)construir a realidade.


O Plano Nacional de Educação apresenta, nas vinte
metas<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]-->,
um Referencial que, apesar da falta de uma fundamentação teórica, pode servir
como REALIDADE DESEJADA instigante. Não é completamente destituído de um
DIAGNÓSTICO, mas é pobre ao definir a distância a que estamos da REALIDADE
DESEJADA porque esquece as causas das falhas e, também, os entraves e as
facilidades da caminhada. A falta desta clareza e, muito mais, a falta de
modelos e de técnicas para definir práticas, leva a uma Programação quase
inoperante. Já deveria estar escrito em todos os ambientes em que se elaboram
planos: um plano é bom quando alcança uma clareza tal que fique mais fácil
fazer o que está programado do que explicar por que não se fez.


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São necessárias algumas observações sobre a
Programação, sempre pensando num plano de médio ou de longo prazo – o curto
prazo terá seu próprio modelo. Para torná-la eficiente, ela deve contemplar –
isto já é quase consenso na teoria do planejamento – as quatro dimensões
necessárias e suficientes para a mudança concreta da realidade: ações, rotinas,
comportamentos (e atitudes) e regras. Na literatura do planejamento, mesmo em
correntes com finalidades, modelos, conceitos, técnicas e instrumentos
diferentes, as três primeiras dimensões são costumeiras e servem para tornar
concretas e claras as propostas de prática. O Planejamento Participativo
acrescenta uma quarta dimensão, a das regras, porque, se, por um lado, regras
são necessárias em qualquer entidade, é benéfico, por outro, que elas apareçam
para satisfazer necessidades descobertas num diagnóstico e não serem impostas
por costume ou por gosto de uma autoridade. Essas dimensões apresentam-se,
tecnicamente, como OBJETIVOS OPERACIONAIS (ações + resultado pretendido,
retirado do Referencial), ATIVIDADES PERMANENTES (rotinas + resultado
pretendido, retirado do Referencial), POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS (princípios de
ação já contidos no Referencial, destacados porque o Diagnóstico mostrou sua
necessidade, e modos concretos de vivenciar esse princípio), DETERMINAÇÕES
(regras + resultado pretendido, retirado do Referencial).


Para abordar o Plano Nacional de Educação, a primeira
tarefa precisa ser a conceituação de estratégia, nesse nível da
proposta prática de um plano. Isso porque, depois do conceito de METAS, ele, o
conceito de estratégia, é o mais significativo (e mais confuso) no Plano
Nacional de Educação.


Muitos autores falam em estratégias,
algumas vezes com clareza, quase sempre sem ajudar muito e algumas vezes
atrapalhando. Matus<!--[if !supportFootnotes]-->[8]<!--[endif]-->
(s. d.) é quem faz, nas páginas 243-248, um esforço claro de elucidar o
conceito. Traz os três usos correntes que se faz do termo “estratégico”:


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->é o que é
importante; por exemplo: o domínio sobre as jazidas de petróleo é estratégico
para o Brasil;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->é o que abre
perspectivas de domínio sobre o futuro; por exemplo: a implementação de um
metrô é estratégica para a cidade, porque evitará, no futuro, graves problemas
no trânsito;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->é o modo de fazer
alguma coisa; por exemplos: realizar as ações do dia a dia com a participação
de todos é estratégico; diversificar a produção da empresa é estratégico.


Estes
três modos são correntes como entendimento do termo. Mas no planejamento não
convém manter a confusão que o uso simultâneo de três interpretações apresenta.
De fato, o que interessa à técnica da construção de planos é a estratégia, não
o estratégico. (É claro que qualquer plano fora do curto prazo precisa ser
estratégico, significando que deve levar em conta o que é mais importante,
sobretudo o que o é para o futuro). Assim, ter um metrô é estratégico para a
cidade de Porto Alegre, mas “construir o metrô de Porto Alegre” não é uma
estratégia, é uma ação, um objetivo operacional de programação; assim, o
domínio sobre as jazidas de petróleo é estratégico para o país, mas alcançar
isto exige ações, comportamentos e atitudes, regras e rotinas que deverão ser
expressas nos planos.


Quando
se dá, aos planos de médio ou de longo prazo, um enfoque estratégico,
estar-se-á incluindo os dois primeiros sentidos do que é estratégico. Mas o
terceiro é o essencial para a elaboração de planos: é preciso que se tenha
clareza do que é uma estratégia nesse sentido. Julgo que uma boa maneira de
construir um conceito correspondente ao termo é comparar a prática social
àquela de um “chef” de cozinha. Sempre que ele faz sopa, ele usa o mesmo
tempero; sempre que prepara um peixe, não abre mão desse tempero. A estratégia
é o tempero; várias preparações – ações – vão ter aquele tempero – uma
estratégia. Se uma entidade, uma escola, um município, escolhe fazer tudo a
baixo custo, isso é uma estratégia; se o plano inclui a participação de todos
para um determinado tempo (duração do plano) estará dispondo no campo das
políticas e das estratégias, ou seja, dispondo não sobre o que se vai fazer, mas sobre um determinado modo de se fazer. Gosto
muito desta ideia de tempero; vou ao nordeste brasileiro e vejo que as
cozinheiras, no dia a dia, colocam coentro em muitas comidas. Pois quero
distinguir claramente aqui, por um lado, as ações e, por outro, a atitude que
se assume quando se faz algo. As cozinheiras preparam muitos pratos (ações
diferentes) e, em todos os que o suportam, colocam o coentro (atitude que
tempera todas aquelas ações).


As
estratégias, no Planejamento Participativo, devem ser consideradas como
maneiras de vivenciar uma política. Vejamos uma política e, simplificando,
formulemo-la assim: fidelização dos clientes; ela é a parte que se necessita
produzir de um princípio de ação (a política) que diz: clientes fidelizados
trazem mais lucros. Virão estratégias, naturalmente, como sempre, oriundas do
conjunto das necessidades e dos demais elementos do diagnóstico e que buscarão
vivenciar a política. Por exemplo:


Política: fidelizar os
clientes aumenta o lucro


Estratégias:


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->distribuindo
brindes em situações oportunas;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->comunicando-se
frequentemente com eles;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->oferecendo
descontos e outras vantagens;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->solicitando
sugestões.


&nbsp;


Esse é o maior problema técnico do Plano Nacional de
Educação: a programação não leva em conta as categorias (OBJETIVOS OPERACIONAIS,
POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS, DETERMINAÇÕES E ATIVIDADES PERMANENTES) em que a prática
deve ser proposta. O Plano apresenta tudo como se fossem estratégias e isto
contraria um dos postulados do planejamento, cuja existência se justifica por
trazer clareza à prática. Assim, se olharmos a primeira meta, vamos ver que só
a partir da proposta 1.7, assim mesmo excluindo a 1.16, podem ser consideradas
estratégias (ou políticas). A fim de que se obtenha eficiência no planejamento
– plano é ferramenta e, por isso, é bom quando funciona – estratégias deverão
ser, sempre, propostas de atitude; obviamente precisam ser sempre lembradas e
incentivadas pelos coordenadores dos planos em que elas constam. Por exemplo
“1.7) articular a oferta de matrículas gratuitas em creches certificadas como
entidades beneficentes de assistência social ...” é uma estratégia porque
propõe uma atitude que é adequada a gerar práticas em planos inferiores.
Estratégias são modos de fazer que aparecem como sugestões, conselhos que
ganham força em planos inferiores, sobretudo quando, no plano superior, há uma
lembrança e cobrança contínuas. A estratégia é válida, salvo indicação expressa
no plano, para toda a duração do plano. Veja-se que objetivos operacionais são
pontuais: executados, concluíram sua tarefa – pode acontecer que um ou outro
seja executado no começo de duração do plano e se extinga. A Política ou a
estratégia, como são modos de se comportar, permanecem por toda a duração do
plano, a não ser que algo diverso seja expressamente proposto. Por exemplo, uma
política de participação que foi escolhida para sanar necessidades, não se
refere a esta ou àquela ação, mas deverá estar presente em tudo o que se faz e
por todo o tempo do plano; a construção de um prédio ou de um documento,
incluída no plano para sanar uma necessidade vai ser executada num tempo e tal
ação pode ser riscada do plano.


Não apresentam características de estratégia ou de
política muitas outras propostas do Plano Nacional assim denominadas. Por
exemplo, as seguintes ditas estratégias são outra coisa.


&nbsp;“1.1) definir, em regime de colaboração entre
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, metas de expansão das
respectivas redes públicas de educação infantil segundo padrão nacional de
qualidade, considerando as peculiaridades locais;


1.2) garantir que, ao final da
vigência deste PNE, seja inferior a 10% (dez por cento) a diferença entre as
taxas de frequência à educação infantil das crianças de até 3 (três) anos
oriundas do quinto de renda familiar&nbsp;per capita&nbsp;mais elevado e as do
quinto de renda familiar per capita&nbsp;mais baixo;


1.3) realizar, periodicamente,
em regime de colaboração, levantamento da demanda por creche para a população
de até 3 (três) anos, como forma de planejar a oferta e verificar o atendimento
da demanda manifesta;


1.4) estabelecer, no primeiro
ano de vigência do PNE, normas, procedimentos e prazos para definição de
mecanismos de consulta pública da demanda das famílias por creches;


1.5) manter e ampliar, em
regime de colaboração e respeitadas as normas de acessibilidade, programa
nacional de construção e reestruturação de escolas, bem como de aquisição de
equipamentos, visando à expansão e à melhoria da rede física de escolas
públicas de educação infantil;


1.6) implantar, até o segundo
ano de vigência deste PNE, avaliação da educação infantil, a ser realizada a
cada 2 (dois) anos, com base em parâmetros nacionais de qualidade, a fim de
aferir a infraestrutura física, o quadro de pessoal, as condições de gestão, os
recursos pedagógicos, a situação de acessibilidade, entre outros indicadores
relevantes;”


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; A
proposta 1.1 não é uma estratégia, mas uma DETERMINAÇÃO um pouco confusa ou um
OBJETIVO, também confuso – toda a confusão vem, especialmente, porque não se
sabe quem seja o executor de tal proposta. A 1.2, também não traz algo de
proposta concreta; tem jeito de outra meta. A 1.3 é uma ATIVIDADE PERMANENTE,
embora lhe falte a precisão na periodicidade e a responsabilidade de execução, o
que, provavelmente, a deixará como palavra ao vento. A 1.4, embora não se saiba
quem deve executá-la é um DETERMINAÇÃO. A 1.5 é anfíbia: começa como estratégia
e muda para DETERMINAÇÃO (ou para OBJETIVO) ao falar em “programa nacional de
construção e reestruturação ...”. A 1.6, se se refere a uma tarefa federal é um
OBJETIVO; se a execução deve ser providenciada pelos municípios e estados, é
uma DETERMINAÇÃO.


As “orientações” oferecem
conselhos importantes aos municípios – os estados e o Distrito Federal poderiam
valer-se disso – e abrem perspectivas para que os planos globais decenais de
cada município possam ter características mais operacionais.


Penso que, seguindo as Orientações da SASE, os
municípios (e os estados) tirarão proveito de conteúdo para seus planos.
Tecnicamente, porém, aumentarão a coerência interna de suas propostas se usarem
um modelo de plano global de longo prazo bem estudado e bem experimentado para
entidades cujo primeiro fim é construir a sociedade e ajudar o crescimento das
pessoas, como deve ser o caso dos municípios, dos estados e do País,
representado aqui pelo MEC. Este modelo foi desenvolvido pela corrente que veio
a chamar-se Planejamento Participativo, como alternativa ao Planejamento
Estratégico, desenvolvido especialmente para as entidades cujo primeiro fim é
manter-se fortes no mercado.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; O modelo é bastante simples,
exigindo, porém, precisão e clareza nos conceitos.


<!--[if !supportLists]-->1.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Marco Situacional


<!--[if !supportLists]-->2.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Marco Político


<!--[if !supportLists]-->3.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Marco Operativo
(para o caso, Marco Pedagógico)


<!--[if !supportLists]-->4.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Diagnóstico


<!--[if !supportLists]-->5.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Programação


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Políticas e
Estratégias


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Objetivos


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Determinações


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Atividades
Permanentes


Parece evidente que a esta altura, diante da tomada de
posição do Plano Nacional, os municípios são, quase, coagidos a deixar de lado
a ortodoxia que um plano deveria ter para apresentar-se como um documento
fundamentado no método científico. Terão que aceitar, como marco político e
marco pedagógico, o conjunto das 20 metas e, a partir delas, elaborar um
DIAGNÓSTICO e uma PROGRAMAÇÃO.


O Diagnóstico não deve ser um levantamento aleatório de
dados. Ele deve ser uma resposta<!--[if !supportFootnotes]-->[9]<!--[endif]-->
às seguintes perguntas sobre cada uma das metas em que o município pode ter
ingerência: a que distância estamos do alcance desta meta, quais são as
causas dessa distância, o que já temos que ajuda a aproximar-se da meta e o que
já existe que atrapalha essa aproximação. Surgirão necessidades, isto é, “situações
ou estados requeridas/os pela realidade, para diminuir ou suprimir uma
determinada distância entre o real e o desejado.” (Gandin, 2012, pág.101). Desse
modo, conheceremos as necessidades da educação no município. Dou alguns
exemplos, mas é óbvio que as necessidades reais dependem da realidade de cada
município. 


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Meta 4 – 15
coordenadoras pedagógicas aptas a assessorar professores na inclusão; uma
psicóloga experiente para avaliar necessidades psíquicas.


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Meta 5 – 20
professoras especializadas em alfabetização; 25 salas com material adequado à
alfabetização; 30 salas de aula preparadas para crianças de 6 a 8 anos.


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Meta 16 – R$
200.000,00 (duzentos mil reais) para cursos de atualização para professores
municipais de ensino básico.


Uma das tarefas necessárias a ser feita pela equipe
coordenadora é a lista de necessidades, extraindo-as do Diagnóstico; enquanto o
diagnostico deve ser um texto muito bem circunstanciado sobre a distância entre
a realidade desejada e a realidade real, as necessidades aparecem numa lista
para o trabalho posterior.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 


O cuidado maior terá que ser na Programação.
Descobertas as necessidades, é necessário aplicar nelas os critérios de
exequibilidade e de oportunidade. Tudo o que nelas consta é necessário fazer,
mas algumas são inexequíveis no todo ou em parte; dentre as exequíveis, naquilo
que elas têm de exequíveis, é preciso fazer um escalonamento no tempo porque é
oportuno que umas sejam satisfeitas antes e outras, depois.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; A proposta
que se fizer para os nove anos que restarão terá que ser executada. As
“orientações” falam com clareza da equipe de acompanhamento do plano: deixado
sozinho ele será, com certeza, apenas papel. Mas, mais importante ainda do que este acompanhamento, será a
clareza e a precisão do enunciado das propostas. Elas deverão ser indicadas em
duas dimensões, a do FAZER e a do SER. O campo do FAZER deve constituir-se em
AÇÕES e ROTINAS e o do SER, em REGRAS e COMPORTAMENTOS e ATITUDES. Essas quatro
categorias de prática capaz de transformar a realidade vão ser escritas,
respectivamente, em forma de OBJETIVOS OPERACIONAIS, de ATIVIDADES PERMANENTES,
de DETERMINAÇÕES e de POLÍTICAS e ESTRATÉGIAS. 


&nbsp;


ANEXO
(Excertos do livro de
GANDIN, 2013)


Como
se escolhe formular um objetivo operacional ou uma política, com suas
estratégias?


&nbsp;Fique repetido, para clareza, que, no
Planejamento Participativo, objetivos (operacionais) só aparecem na
Programação, isto é, na proposta concreta de mudança da realidade, a fim de
satisfazer necessidades descobertas no Diagnóstico.


Há necessidades
que podem ser satisfeitas por uma ação. Tratar-se-á aqui, como estamos falando,
de objetivo geral, de uma ação de médio prazo, algo que dure, para execução, o
tempo do plano de médio prazo ou, pelo menos, mais do que o tempo do curto
prazo; mas que seja bem concreta. Estas ações serão desenvolvidas, depois, como
programas. Os principais campos que sugerem a proposta de objetivos são:


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Atualização, aperfeiçoamento de pessoal;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Reorganização de práticas, dando-lhes novo modo de
ser;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Implantação de novas práticas;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Preparação de pessoal para o domínio de algo novo que
se vai implantar;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Pesquisas de porte médio ou grande;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Implantação de aliança ou relacionamento duradouro com
outras instituições, grupos ou movimentos;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Reestruturação de órgãos, serviços;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Criação de novos órgãos ou serviços;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Melhoria ou criação de recursos materiais, incluindo
compras de maior valor;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Construção de prédios ou reformas grandes;


<!--[if !supportLists]-->§&nbsp; <!--[endif]-->Busca de (luta por) algum grande benefício, para si ou
para outros, junto a órgãos públicos.


Há necessidades que são satisfeitas
por princípios orientadores da prática. Neste caso, são recomendadas
políticas e estratégias. Estaremos no campo do ser, isto é de uma determinada maneira de agir. Com políticas e
estratégias não será proposto o que se vai fazer<!--[if !supportFootnotes]-->[10]<!--[endif]-->,
mas o modo como se vai fazer qualquer coisa que se faça, inclusive o fazer que
não está nos planos. Estarão nos campos do relacionamento entre as pessoas, do
que é prioritário, do modo de se comportar externamente, de comportamentos já
pensados no referencial e que o diagnóstico mostrou estarem fracos...


&nbsp;


&nbsp;


Como se
distingue uma estratégia num plano?


&nbsp;


Claro
que há desastres no uso do termo “estratégia”.


Tem
sido comum a prática de identificar estratégia com algo que se vai fazer.
Então, por exemplo, escrevem: “vamos organizar um processo de avaliação da
nossa prática” e chamam isto de estratégia. Ora, isto é proposta de uma ação e,
como tal, é parte de um objetivo. Esta clareza da distinção entre objetivos
(fazer) e estratégias (ser) – tudo matéria da programação – precisa ser de
absoluta clareza para a pessoa ou a equipe que coordena a elaboração de planos.


Outras
vezes chama-se de “estratégia” aquilo que é uma técnica. Muitas vezes ouvi
educadores dizendo: neste momento vou usar, como estratégia, o trabalho de
grupo ou o júri simulado. Ora, estas são técnicas


Neste
livro há texto buscando deixar isto inteiramente claro. Antes disto, o lugar
onde deixei isto mais preciso é num livro específico para a educação, mas cujo
entendimento é fácil de extrapolar para outras realidades; ele se chama
“Planejamento na Sala de Aula” e foi publicado pela Editora Vozes.


A
proposta de estratégias é a proposta de atitudes. Elas devem ser, na prática,
sempre retomadas, sempre reavaliadas e com isto elas dão um toque próprio a
tudo que se faz.


Às vezes há estratégias que parecem
propostas de ação. Por exemplo, já vi estratégia assim enunciada: “realizando
pesquisas”. Pode alguém pensar que isto é proposta de uma ação, mas o que se
está querendo dizer (e nesse sentido é uma estratégia) é que nesta instituição,
na prática concreta, se dará preferência, se dará atenção ao processo de
realizar pesquisas. Então, “realizando pesquisas” quer dizer: nós vamos
vivenciar a atitude de dar importância à pesquisa e vamos privilegiar, em todo
processo de ação de nossa instituição, as pesquisas como importantes.


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Exemplos 


Dou alguns exemplos, inclusive
exemplos para empresas com fins de lucro, para dar o tom da diferença entre
objetivos e políticas (com suas estratégias). Os exemplos para empresas que
visam ao lucro só têm a primeira parte. A segunda é o resultado que se
espera de cada uma das propostas. Aqui ele não está expresso porque é óbvio:
ter mais lucros, expandir-se, sobreviver. Nas instituições como escolas, partes
do governo, partidos políticos, sindicatos, igrejas, movimentos e grupos da
sociedade civil... é necessário expressar este resultado, sempre retirando-o do referencial organizado
para a instituição, grupo ou movimento.


&nbsp;


NO CAMPO DO SER – ORIENTAÇÕES PARA A
PRÁTICA


Políticas e Estratégias


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Política:
Fidelização dos clientes, para...


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Estratégias:


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->distribuindo
brindes em situações oportunas;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->comunicando-se
frequentemente com eles;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->oferecendo
descontos e vantagens;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->solicitando
sugestões.


Para entidades que listei como
candidatas mais prováveis ao Planejamento Participativo, prefiro estabelecer
políticas como princípios de ação, sempre, porém, mantendo a lógica: um
comportamento proposto para um resultado. Exemplos:


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->A confiança mútua
fortalece a integração;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->A análise
constante da realidade desenvolve a consciência crítica;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->A prática do
diálogo abre espaço para a participação.


Estes
princípios têm que ser complementados com formas concretas de vivenciá-los, as
estratégias: serão
atitudes, modos de agir, sugestões de ação que realizam a primeira parte do
princípio.


NO CAMPO DO FAZER - AÇÕES


Objetivos Gerais


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Criar um
departamento de integração para funcionários a fim de...


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->Organizar um
programa de estudos sobre atendimento aos clientes externos para todos os
funcionários que tiverem contato com eles, para...


Outros exemplos, no campo de
entidades sociais, no caso uma escola:


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->implantar o
ensino médio na Escola para buscar mais amplidão na consecução do que
estabelece nosso Marco Operativo;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->reorganizar o
processo de avaliação dos alunos para crescer na participação e no pensamento
democrático;


<!--[if !supportLists]-->·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
<!--[endif]-->implantar, para
as quatro primeiras séries do ensino fundamental, um processo de planejamento
que permita substituir os conteúdos preestabelecidos atuais por conteúdos
surgidos de um marco de referência da série, a fim de dar abrangência de vida
aos estudos.


&nbsp;


Por que excluir as metas ao
elaborar um plano?


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; Depois de
tantas vezes, repito um princípio de todo planejamento: ele é uma ferramenta
para facilitar a prática rumo a um fim desejado e explícito. Ora, ferramenta
boa é aquela que funciona melhor. Este pragmatismo que é só da ferramenta e
que, de modo algum, atrapalha a possibilidade de escolher rumos e caminhos com
o conteúdo que o grupo elege, leva o Planejamento Participativo a trabalhar com
“necessidades” e não com “metas”.


Acho difícil de explicar isso, embora
seja de fácil compreensão, como um postulado que se entende por si mesmo. A
meta aparece em muitos planos que não têm uma espinha dorsal firme. Apresenta
algo que se deseja alcançar. Em geral, não há um diagnóstico, pelo menos não
como um juízo sobre a prática, seguido de um levantamento das necessidades e
daquilo que dificulta e que ajuda a satisfação destas mesmas necessidades.
Muito mais eficaz é descobrir as exigências da realidade por meio de um
diagnóstico – chamando isto de necessidades – e, depois, propor, para aquelas
sobre as quais se pode atuar, ações, regras, atitudes, rotinas, para
satisfazê-las, no todo ou em parte, sempre como consequência do que ficou claro
no diagnóstico. O uso de metas na programação traz, ao plano, duas deficiências
de suma importância: as metas são, quase sempre, quantitativas porque é isto
que sua natureza exige e, pior, exime as pessoas de estabelecerem práticas
concretas de transformação da realidade.


Quando, por exemplo, um plano
governamental diz que a meta é, ao fim de tantos anos, aumentar em 20% a rede
de estradas asfaltadas, está na verdade descobrindo uma necessidade; chamando
isto de meta, nada mais diz sobre o que se vai fazer para alcançar isto; ao
final do tempo vai lamentar que pouco foi feito ou rejubilar-se porque a meta
foi ultrapassada, mas o plano não foi uma ferramenta para dominar a realidade.
Ao contrário, se o diagnóstico demonstra que, para aquele período, a realidade
exige que se aumente a faixa rodoviária asfaltada em 20% e o diagnóstico inclui
as possibilidades de gasto, aquilo que ajuda e aquilo que dificulta satisfazer
as necessidades, o plano estabelecerá objetivos, políticas e estratégias,
normas e determinações gerais para satisfazer a necessidade até o máximo em que
isto seja possível naquele tempo e naquelas circunstâncias. Afora isto, o
planejamento vira administração por cutuco
– no Rio Grande do Sul, neste janeiro de 2012, corre-se a abrir açudes
porque agora há seca forte, administração
de engorde – porque é preciso agradar ou premiar alguém, administração do dinheiro sobrante –
porque há dinheiro e é preciso aplicá-lo, administração
do gosto do chefe – já que ele gosta de carnaval, vamos incluí-lo no
currículo escolar. Claro que levaria três dias para enunciar todos os tipos.
Por isto fica o resumo como sendo administração
Cristóvão Colombo de que falei em outro local destas mal traçadas.


&nbsp;


BIBLIOGRAFIA


BROMLEY, R. e BUSTELO, E. (org.)
Política x Técnica no Planejamento. São Paulo, Brasiliense, 1982.


GANDIN, D. A Prática do Planejamento
Participativo. Petrópolis, Editora Vozes, vigésima edição, 2012.


GANDIN, D. Soluções de Planejamento
para uma Prática Estratégica e Participativa. Petrópolis, Editora Vozes, 2013.


GANDIN, D. Planejamento na Sala de
Aula. Petrópolis, Editora Vozes.
MATUS, C. Política, Planificación y G



<!--[if !supportFootnotes]-->



<!--[endif]-->




<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->
É bom acentuar que, embora o fazer educativo rejeite as receitas, em busca de
teoria e de ideologia entendida como posicionamento político-social, o
planejamento é uma ferramenta e, por isso, deve ter uma receita, a que seja
tecnicamente adequada a ajudar no alcance da realidade desejada.




<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->
Ver, a propósito: GANDIN(2013), pág. 80-84.




<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->
Ver, a este respeito: BROMLEY, R. e BUSTELO, E. (1982) 




<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->
Como o prazo para a aprovação dos planos, nos municípios, é de um ano (até
junho de 2015) eles deverão, provavelmente, ser dimensionados para uma duração
de nove anos. Há quem pense que tanto faz se um plano é desligado da questão
tempo; já houve até órgão público que prorrogou a validade de plano. Mas isto é
ridicularizar completamente o planejamento. Uma programação é o modo concreto
de mudar a realidade e o que se programa precisa de um tempo determinado para
ser completado.




<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->
Incluo, em anexo, excertos de GANDIN (2013) para esclarecer melhor essas
questões.




<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->
Mesmo caindo no perigo de repetir, insisto que o item 2 trata dos fins, daquilo
que nos move em relação ao tipo de sociedade e de ser humano que desejamos
ajudar a construir e o 3, do ideal do meio; no caso, a educação e a escola
aptas a ajudar a construir tal sociedade e tal ser humano. 




<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]--> É
preciso insistir: o uso de metas num plano global não traz eficiência ao
planejamento. No anexo, tento mostrar um pouco deste defeito em planos.




<!--[if !supportFootnotes]-->[8]<!--[endif]-->
Apoiar-se em autores conceituados é um modo de utilizar um conceito sem
levantar suspeita de que se está inventando para consumo próprio.




<!--[if !supportFootnotes]-->[9]<!--[endif]-->
Não estou teorizando, de modo amplo e geral, sobre diagnóstico: falo do caso
concreto, de municípios (ou estados) realizando esse diagnóstico, para
integrar-se no alcance do que o Plano Nacional de Educação decidiu.




<!--[if !supportFootnotes]-->[10]<!--[endif]--> As
estratégias (há algumas que sugerem ações – por exemplo: realizar pesquisas)
podem gerar ações nos planos de menor abrangência, isto é, nos setoriais e nos
globais de curto prazo.