Ministro do STF reconhece direito do Município de Mogi das Cruzes legislar sobre meio ambiente
Autor: APAMAT | Publicado: 2015-10-10T08:59:00-07:00


Após um grande trabalho conjunto das Procuradorias da Câmara e do Executivo de Mogi das Cruzes, o Ministro do STF Luiz Edson Fachin, em uma decisão muito bem fundamentada sobre o federalismo brasileiro reconheceu a constitucionalidade de lei que regulamenta a obrigatoriedade de utilização de sacolas biodegradáveis.

Em sua extensa decisão, firmada no REx 730.721, ressalta a importância dos "laboratórios legislativos", ou seja, a importância do Município poder legislar para servir de exemplo aos demais entes. Acrescenta, ainda, que as competências da União não podem permitir que ela intervenha desproporcionalmente nas competências locais. E afirma, também, que o fato de matéria idêntica ter sido vetada pelo governador não vincularia o ente municipal.

Por isso, julgou procedentes os recursos para o fim de declarar a lei constitucional. Colacionamos abaixo parte desta importante decisão, que abre uma ampla perspectiva de criação de leis municipais:



A aplicação desse entendimento às competências concorrentes pode mostrar-se extremamente vantajosa para melhor delimitar qual deve ser o sentido dos termos “geral”, “residual”, “local”, “complementar” e “suplementar”. No entanto, para o caso dos autos a discussão envolve, ainda, a disputa de sentido desses conceitos quando se opõem às competências expressas da União, de Estados e de Municípios. Nessas hipóteses, é necessário não apenas que a legislação federal abstenha-se de intervir desproporcionalmente nas competências locais, como também que, no exercício das competências concorrentes, a interferência das legislações locais na regulamentação federal não desnature a restrição claramente indicada por ela.
Sob essa perspectiva, os entes federados deveriam servir como verdadeiros laboratórios legislativos, ou seja, como espacialidades em que se possibilita a procura de novas ideias sociais, políticas e econômicas, sempre na busca de soluções mais adequadas para os seus problemas peculiares e, eventualmente, tais resoluções serem passíveis de incorporação mais tarde por outros Estados ou até mesmo pela União em caso de êxito.
    Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto corroboram esse mesmo posicionamento:
“Ao invés de assumir os riscos envolvidos nas grandes apostas de reforma global das instituições nacionais, como tem sido feito, talvez seja melhor experimentá-las no plano local de governo. A aplicação de novas ideias ou arranjos políticos em algum estado ou município precursor pode servir como teste. É claro que muitas experiências podem dar errado, mas os riscos para a sociedade são menores do que quando se pretende realizar reformasr nacionais de um só golpe. Não por outra razão, o Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte norte-americana, chamou os governos estaduais de ‘laboratórios da democracia’: ‘É um dos felizes incidentes do sistema federal que um único e corajoso Estado possa, se os seus cidadãos escolherem, servir de laboratório; e tentar experimentos econômicos e sociais sem risco para o resto do país’.” (SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 335).
    O Ministro Gilmar Mendes citou no decorrer de seu voto na ADI 4.060/SC, anteriormente mencionada, que “O próprio professor Konrad Hesse, chamando atenção para o modelo alemão, dizia: legislar sobre normas gerais não pode permitir que a União use dessa competência de forma exaustiva. E tem de deixar competência substancial para o estado-membro”. Ou seja, é necessário deixar esse espaço para que experimentos institucionais sejam realizados, com base na vivência local (inclusive como estímulo) para que dessa forma sirva futuramente para a expansão desses modelos, se for o caso.
    Nessa mesma toada, em Parecer da Procuradora Geral da República, a Dra. Deborah Duprat, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3937, dirigida contra a Lei nº 12.684/2007 do Estado de São Paulo, que proíbiu naquele Estado, o uso de “produtos, materiais ou artefatos que contenham quaisquer tipos de amianto ou asbesto ou outros minerais que, acidentalmente, tenham fibras de amianto em sua composição” novamente coloca-se em voga a relevância dos laboratórios legislativos:
    “É preciso, portanto, assegurar aos Estados certa dose de criação e experimentação legislativa, para que não figurem como meros espectadores do processo decisório, em detrimento do componente democrático da federação”.
 (...)

    “De resto, no que diz com a iniciativa privativa de outros Poderes para o processo legislativo – que é a questão que imediatamente interessa – é possível e desejável acreditar na criatividade legislativa dos Estados, que eventualmente poderiam, preservando a ratio dessa providência, engendrar modelos de cooperação legislativa diversos do federal, talvez até mais céleres, com maior participação popular. Doutrina e jurisprudência norte-americana entendem que os Estados-membros devem servir como “laboratórios legislativos” na procura de novas ideias sociais, políticas e econômicas, que possam solucionar de forma mais adequada os seus próprios problemas, e por outro lado, eventualmente ser incorporadas mais tarde pela União em caso de êxito”.
    O Parecer remonta ao julgamento da Representação 1.153 (RTJ 115/1008), no Caso dos Agrotóxicos ou do DDT, onde o Ministro Francisco Rezek observou que “Seria flagrante despropósito, contudo, entender que as normas federais estabelecem limites máximos à proteção da saúde, quando na realidade essas normas constituem um piso, a partir do qual cada Estado desdobrará, na conformidade de suas condições e interesses próprios, o patrimônio legislativo. Não há como conceber possa a União, valendo-se da regra que permite estabelecer normas de defesa e proteção da saúde, fixar limites a esse empenho protetivo – porventura mais firme em algumas unidades da federação – em nome da salvaguarda de outros valores, de outros bens jurídicos que não a própria saúde. Assim, neste exato domínio, jamais poderia reputar-se ofensivo à Constituição a lei estadual que multiplicasse as cautelas e os métodos de defesa da saúde, salvo quando ofensiva a outra norma constitucional, concebida para preservar valor jurídico diverso”.
    Além disso, o referido Parecer cita o entendimento reafirmado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, quando do julgamento da liminar da ADI supracitada:
    “Como argumento final, tenho defendido não apenas em sede acadêmica, mas também em algumas decisões que proferi já na corte estadual a que pertenci, como também tive oportunidade de manifestar esse entendimento nessa Suprema Corte, no sentido de que, em matéria de proteção ao meio ambiente e em matéria de defesa da saúde pública, nada impede que a legislação estadual e a legislação municipal sejam mais restritivas do que a legislação da União e a legislação do próprio Estado, em se tratando dos municípios”.
    Corroborando com esse entendimento, é de se destacar as lições de Leonardo Martins é mencionado, apontando que:
    “O que se pretende destacar, portanto, é que antes de ser visto como um fim em si mesmo o federalismo deve garantir, a um só tempo, o direito à diferença e à participação de todos na vontade central. Adotar a forma federativa, pois, não significa impor a estrutura administrativo-organizacional do ente central às entidades parciais. Constitui, sim, garantir que em determinados espaços os estados- membros possam agir com determinada margem de liberdade de conformação, sem que disso se depreenda qualquer prejuízo à união indissolúvel pré-concebida. Em um país de dimensões continentais, em que cada estado possui necessidades sócio econômicas diversas, e que há enorme variedade cultural, atribuir uma leitura centralizadora ao modelo federativo significa afastar a possibilidade do direito de reduzir as desigualdades sociais e regionais”. (MARTINS, Leonardo. Limites ao princípio da simetria constitucional. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira; SARMENTO, Daniel e BINENBOJM, Gustavo (Coords.). Vinte Anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, pg. 690).
    As transformações sociais mudam, por consequência, as concepções do Estado, inclusive no tocante à sua estruturação, atingindo também a repartição de competências. Determinando-se a igualdade e equilíbrio entre os entes, a Constituição ressalta a necessidade de maximização do exercício destas competências para que o Estado cumpra seu desiderato de pacificação e satisfação social. É este novo olhar que se propõe a partir da nova ordem inaugurada pela Constituição Federal de 1988. Um olhar voltado para: a otimização da cooperação entre os entes federados; a maximização do conteúdo normativo dos direitos fundamentais; e o respeito e efetividade do pluralismo com marca característica de um Estado Federado.

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Uma sociedade plural se caracteriza pela diversidade; diversidade esta facilmente extraível da realidade continental do território brasileiro. São florestas tropicais, quilômetros de cerrado, de caatinga, e de diferentes formações vegetais.
Diversidade extraível ainda da pluralidade da formação do povo brasileiro, a partir de diferentes culturas de povos, tanto os originários quanto aqueles que para cá imigraram e se integraram e se miscigenaram. Há diversas crenças religiosas, filosóficas e políticas em constante dialeticidade neste Estado soberano. Multiplicam-se interesses a serem conjugados a partir da ótica oferecida pela Constituição de 1988 e, nesta perspectiva, é preciso alargar a leitura ou realizar uma nova leitura do federalismo brasileiro a partir da “Constituição Cidadã”. Se o Estado é plural, não é possível a centralização de competências em um único ente em detrimento de interesses locais e regionais que se destaquem do âmbito de abrangência das normas gerais.
    Portanto, observa-se que a federação brasileira ainda se revela altamente centralizada, inclusive com uma relação nem sempre de harmonia entre a unidade nacional e a autonomia local. Ocorre que a federação não pode ser vista como uma entidade abstrata: ela é, em verdade, modelada em determinados momentos históricos.
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No caso em tela, tal raciocínio impõe reconhecer que afastar a competência municipal para proteção ambiental em virtude de projeto de idêntico teor ter sido vetado pelo Chefe do Poder Executivo Estadual seria uma interpretação contrária ao federalismo de 1988. Isso porque, não é possível estender os efeitos do veto aposto pelo Governador à legislação de ente autônomo. Frise-se, novamente, que não está a União ou os Estados não estão impedidos de disciplinar e impor regras gerais, nem, ainda, de definir de modo mais amplo o alcance da proteção ambiental.
    Pode-se argumentar que a nova solução proposta pela jurisprudência desta Corte poderia trazer insegurança jurídica, pois regras comerciais seriam aplicadas de forma distinta em outras localidades. A diversidade de regimes não deve, contudo, ser solucionada a partir de um ideal de unidade – cuja busca, como advertem FISCHER-LESCANO e TEUBNER, seria, ao fim, vã –, mas do próprio respeito às diferenças, porquanto o federalismo não é outra coisa se não a fórmula política para acomodar o pluralismo.
Com essas considerações e nos termos do art. 557, § 1º-A, do Código de Processo Civil, dou integral provimento ao recurso extraordinário.