AULA - 02.02 - TRT
Autor: APROBATUM - VOU PASSAR EM 2009!!! | Publicado: 2009-02-12T01:51:00-08:00

TURMA PREPARATÓRIO TRTData: 02/02/09Aula 1: Direito AdministrativoProfessor: André UchoaAulas redigidas por Christiane da Rocha Batista Bibliografia Sugerida:- Constituição Federal Atualizada;- Coletânea de Direito Administrativo (em formato de Código);- Curso de Direito Administrativo, Celso Antônio Bandeira de Mello, Ed.Malheiros;- Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Ed.Atlas;- Apostilas do Vesticon.1) Organização Administrativa do Estado􀂾 Definição de Estado: pessoa jurídica territorial soberana composta por quatro elementos fundamentais:- Povo (elemento humano)- Território (elemento físico/espacial)- Soberania (elemento político)- Finalidade (elemento teleológico, que significa estudo da finalidade)􀂾 Para o Dir. Administrativo o contexto de Estado está dividido em três grandes setores:1º Setor: Administração Pública Direta + Administração Pública Indireta.2º Setor: Mercado que é composto pelas → concessionárias→ permissionárias3º Setor: Particulares que atuam em colaboração com o Estado (são representados pelos sistemas “S”, “OS” e“OSCIP”).→ Sistema “S” exemplos: Senai, Sesc, Sesi...→ Sistema “OS”: são as chamadas organizações sociais (ong’s são regidaspela Lei 9637/98)→Sistema “OSCIP”: organização da sociedade civil de interesse público(regidas pela Lei 9790/99)O Estado dividido em setores está dentro de um campo semântico, que é o campo semântico do EstadoMínimo, também chamado de Estado gerencial ou Estado neo-liberal.Dentre estes setores (analisados na visão do Estado Mínimo/ Estado gerencial / Estado neo-liberal) os quemais crescem são o 2º e 3º setores. O que menos cresce é o 1º setor. Para entender o porquê de ser assim temos queanalisar:→ A Administração pública direta é composta pela União, Estados, Municípios, Distrito Federal, órgãospúblicos e agentes públicos.→ A Administração pública indireta é composta por autarquias, fundações públicas, sociedade de economiamista e empresas públicas.→ Surgimento do Estado Constitucional:Antigamente existiam os Estados Absolutistas em que o poder era concentrado nas mãos do soberano (rei).Este detinha capacidade para legislar, julgar e administrar. Daqui, surgem três grandes movimentos/revoluçõesburguesas deflagrados na Inglaterra, França e, posteriormente, nos EUA que visavam contestar este EstadoAbsolutista (estando o poder concentrado nas mãos do soberano, não se respeitava os direitos fundamentais,oprimindo os súditos da época).No séc. XVlll surge o movimento constitucionalista dentro do Estado Iluminista (que, na verdade, deu margem atodo o movimento burguês). Nascem os Estados Liberais (que afastavam a concentração de poder nas mãosde um só e pregavam a repartição de poderes). Preconizava-se, aqui, uma Constituição Federal pautada naproteção dos direitos fundamentais do homem e do cidadão. A data inicial para o surgimento dos EstadosLiberais foi a Revolução Francesa, Revolução Gloriosa (na Inglaterra) e independência das treze colônias dosEUA.Daqui nasce a idéia de Direitos de Primeira Geração/ Dimensão que estão, intimamente, ligados ao direito deliberdade (no seu mais amplo sentido). Estes Direitos de Primeira Geração/ Dimensão, por não terem aintervenção do Estado, ficaram conhecidos como Direitos Negativos (porque o papel do Estado era,justamente, se abster).Esta fase dura do séc. XVlll até o ano de 1917 (Revolução Russa)-1919 (constituição mexicana).Nesta época começa-se a repensar o modelo do Estado, pois as disparidades estavam grandes demais(pobres estavam mais pobres e ricos cada vez mais ricos). O Estado que tinha o papel de não intervir terá,agora, que intervir para diminuir os espaços, trazendo todos para uma média (tirando mais de quem acumuloumuito e repassando por políticas sociais para aqueles que empobreceram).Surgem os chamados Direitos de Segunda Geração/Dimensão. São os titularizados Direitos Sociais ligados àidéia de igualdade (educação, saúde, assistência, previdência, cultura, moradia, vestuário, lazer..). O papel doEstado passa a ser um papel de intervir numa determinada área onde o particular não conseguiu prover suanecessidade. Este Estado é tido como Estado do Bem Estar Social (welfare state). Passa a ser Estadointervencionista (para garantir direitos sociais). É Estado provedor/Estado prestacional garantidor de maiorigualdade. Com esta política estatal, a máquina pública fica deficitária (gasta mais do que arrecada), chegandoao fim (este Estado provedor/Estado prestacional) em 1980.Tem-se, a partir de 1980, o movimento neo-liberal (que é a retomada daquele antigo Estado Liberal daRevolução Francesa). Surge o Estado Mínimo/ Gerencial/ Neo-Liberal principalmente nos EUA e na Inglaterra.Não se entrega tudo para o particular. Criam-se pessoas jurídicas de direito público, vinculadas ao Estado,para regulamentarem estes serviços. São as chamadas Agências Reguladoras. Isto chega ao Brasil nogoverno Collor (1990) através do PND – Programa Nacional de Desestatização.Na legislação atual tem-se o artigo 1º, l, da Lei 9491/97 como exemplo da transição do Estado do Welfare Statepara o Estado Mínimo/ Gerencial/ Neo-Liberal através de uma nova política pública.Art. 1º O Programa Nacional de Desestatização – PND tem como objetivosfundamentais:I - reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativaprivada atividades indevidamente exploradas pelo setor público;(grifo nosso)O papel do Estado hoje é normatizar, regulamentar e prestar serviços que sejam indelegáveis ao particularcomo segurança pública, segurança das fronteiras, serviços de fiscalização entre outras.→ O primeiro setor é o que menos cresce porque ficou inchado/obeso (deficitário). Ficou assim dentro doEstado do Bem Estar Social, em que o Estado trouxe para ele todo o ônus de prestar serviços que antes eramprestados pelo próprio mercado. Agora tem-se que reposicionar o Estado (como diz a Lei 9491/97) transferindo para omercado, às concessionárias e permissionárias, a prestação de determinados serviços públicos (sistema “S”, “OS” e“OSCIP”).→ Por isso que a divisão do Estado em setores está intimamente ligada a um papel do Estado Mínimo/Gerencial/ Neo-Liberal.1º Setor (não obstante ser o que menos cresce é o que mais cai em provas de concurso)É composto pela Administração Pública Direta e Administração Pública Indireta.Diferença entre atividade de governo e atividade de administração pública:Atividade 1) estudada pelo Dir. Constitucional;de 2) atos de governo são atos praticados com fundamento diretoGoverno na Constituição Federal;3) atos que visam metas (planejamento para chegar a uma novaposição – implementação de políticas públicas);4) controle exercido sobre o ato de governo é o chamadocontrole político (não há controle jurisdicional a não ser quelese direitos fundamentais). Não existe hierarquia entre ocontrolador e o controlado, por isso o controle não pode serhierárquico.Atividade 1) estudada pelo Dir. Administrativo;de administração 2) atos praticados com fundamento nas leispública infraconstitucionais3) atos de administração pública têm um viés deexecução (executam um planejamento realizado pelaatividade de governo)4) controle exercido sobre os atos de administraçãopública é o chamado controle hierárquico (sofrecontrole jurisdicional e controle administrativo). Entre oórgão controlador e o controlado existe hierarquia.Obs: como os atos de governo são estudados pelo Dir. Constitucional estudaremos, no Dir.Administrativo, osatos de administração pública.ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA→ Administração Pública sobre a ótica material/objetiva/funcional: consiste no exercício/desempenho de umaatividade. Atividade esta a ser exercida por um conjunto de agentes públicos/ órgãos públicos.→ Administração Pública sobre a ótica formal/subjetiva(vem de sujeito-pessoa)/orgânica: consiste em umconjunto de pessoas jurídicas, conjunto de órgãos públicos e conjunto de agentes públicos que recebem da leicompetência para exercer a função/atividade administrativa do Estado. São elas a União, Estados, Municípios, DF que,por meio de seus órgãos e agentes públicos, desempenham atividades administrativas.→ Para a doutrina:Administração Pública (com letra maiúscula): esta ligada a Administração Pública no seu aspectoformal/subjetivo/orgânico (pessoa).administração pública (com letra minúscula): esta ligada a Administração Pública no seu aspectomaterial/objetiva/funcional.→ Administração Pública em sentido amplo: é uma função do Estado de cunho residual. A função inauguraldo Estado é a função legislativa (normatizar, regular, definir as regras para o convívio social). A função residual doEstado é a função administrativa. Já a função jurisdicional do Estado é uma função instrumental.→ O Estado está dividido em três funções: legislativa, jurisdicional e administrativa. Fala-se, desdeMontesquieu, em tripartição de poderes (poder legislativo, executivo e judiciário). Mas o poder é UNO (NÃO SESEPARA). O que se tem é a tripartição de funções. Isto é devido a Teoria dos Freios e Contrapesos (check andbalance). Evita-se, assim, a concentração de poder nas mãos de um só. Estado sempre exerce uma função típica eduas atípicas.→ Sobre o aspecto formal/subjetivo/orgânico a Administração Pública se divide em Direta e indireta.→ Art. 37 “caput” da CFArt. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios delegalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, aoseguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (grifo nosso)Obs: Pode haver autarquia, Empresa Pública, Sociedade de economia mista e fundação pública no legislativo eno judiciário também, não apenas no executivo. P/ exemplo: EMERJ (Escola de Magistratura do Estado do RJ).ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETAÉ aquela na qual a função administrativa do Estado (que é residual) é desempenhada/exercida pelaschamadas pessoas políticas (que são a União, Estados, Municípios e DF). Estas pessoas o fazem através de umconjunto de órgãos públicos e de agentes públicos que surgem por uma técnica administrativa chamada dedesconcentração administrativa.→ Existem três teorias acerca da relação jurídica do agente público e a pessoa jurídica (Administração Direta)na qual este agente público está praticando o ato:1ª Teoria – Teoria do MandatoRelação seria advinda de um contrato. A pessoa jurídica seria o mandante e o agente seria o mandatário.Crítica: como a União não existe (é uma ficção) como pode, p/ exemplo, outorgar poderes? TEORIA NÃOADOTADA NO DIR. ADMINISTRATIVO.2ª Teoria – Teoria da RepresentaçãoO agente público é representante legal do Estado e pratica atos representando o Estado.Crítica: esta teoria vale para os incapazes. Aqui se está equiparando o Estado a um absolutamente incapaz.TEORIA NÃO ADOTADA NO DIR. ADMINISTRATIVO.3ª Teoria – Teoria do Órgão → TEORIA ADOTADA NO DIR. ADM.O que é órgão?Para Nelson Nery: É um centro de competências, sem personalidade jurídica própria, criado por lei para odesempenho das funções administrativas do Estado. Neste órgão haverá cargos públicos (lugares na administração)que serão preenchidos por agentes públicos (pessoas físicas), que através de suas condutas, irão manifestar avontade do Estado, vontade esta que será imputada à pessoa jurídica a que o órgão esteja subordinado (Teoria daImputação Volitiva/Objetiva).O Órgão não responde por danos causados por seus agentes. Quem responde é a pessoa jurídica (Teoria doÓrgão - que explica a relação entre o agente e o Estado). Quem pensou nesta teoria foi um alemão chamado Otto VonGierre.Lei 9784/99, artigo 1º, § 2º: Definição de órgão, entidade e autoridade.Art. 1o§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e daestrutura da Administração indireta;II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.Órgão: na descrição dada pela lei faltou a principal característica de órgão: édesprovido de personalidade jurídica!! (Lei fala de modo implícito.Tem que analisar órgão e entidade juntos)Entidade: Aqui sim, diz que é dotada de personalidade jurídica própria. Éintegrante da Administração Pública Direta e Indireta.Autoridade: todo agente público dotado de poder decisório.Características dos Órgãos:l) Órgão não possui personalidade jurídica própria;ll) Órgão não tem patrimônio (conjunto de direitos e bens);lll) Órgão não celebra contrato (porque contrato é fonte de obrigação).EXCEÇÃO AO lll: art. 37, § 8º CFArt. 37§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades daadministração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmadoentre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metasde desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pelaEmenda Constitucional nº 19, de 1998)I - o prazo de duração do contrato;II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações eresponsabilidade dos dirigentes;III - a remuneração do pessoal.Contrato de gestão. P/ exemplo: União e TRT. Órgão TRT requer da União mais autonomia gerencial,orçamentária, financeira e administrativa e, em contraprestação, será mais eficiente (doutrina chama este “combinado”de contrato de gestão)• Contrato de Gestão (órgão + pessoa política) – Art. 37, § 8º CF:Aumenta/amplia a autonomia.• Contrato de Gestão (Estado + um particular) – Lei 9637/98, art. 5ºRestringe a autonomia (não serve para restringir, mas acabarestringindo)Art. 5o Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumentofirmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, comvistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividadesrelativas às áreas relacionadas no art. 1o.lV) Órgão não possui capacidade processual (não tem capacidade ativa nem passiva – imputação volitiva)EXCEÇÕES:• Órgãos classificados como órgãos independentes (aqui possuem capacidade processual).Órgãos independentes são aqueles cuja competência é retirada diretamente da Constituição Federal. Masnão é todo órgão que tiver sua competência tirada da CF que é órgão independente. Tem que ser competênciaDETALHADA (p/ exemplo: art. 84 CF: competência do Presidente da República)Rol de órgãos independentes: Todas as chefias do Poder Executivo (p/ exemplo: MP) são órgãosindependentes, ou seja, Presidência da República, Governos dos Estados e Prefeituras. Todas as casas doPoder Legislativo (p/ exemplo: Tribunal de Contas), Senado e Câmara no âmbito federal, AssembléiasLegislativas nos Estados e Câmara de Vereadores nos Municípios. No Poder Judiciário são órgãosindependentes os juizes. Para o Dir. Administrativa o órgão é o juízo e o juiz é o agente (p/ exemplo: TRT,STJ,STF, TJ, CNJ...). E, ainda, a natureza da demanda deve versar sobre uma prerrogativa constitucional do órgão.P/ exemplo: um veículo do Estado de MG é atingido por um carro de um particular. Não pode a AssembléiaLegislativa de MG propor ação de reparação de danos, pois mesmo sendo ela legítima (no âmbito Estadual éela legítima) falta o requisito “versar a demanda sobre prerrogativa constitucional do órgão”.• Lei 8078/90 - CDC art. 82, lllArt. 82III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sempersonalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitosprotegidos por este código; (grifo nosso)Não há necessidade de o órgão ser independente. Se estiver defendendo direito de terceiro (consumidores),em nome próprio, estará em legitimidade extraordinária.Somente um órgão poderá estar em juízo em legitimidade ordinária: o órgão independente! Somente estepoderá estar em juízo em nome próprio defendendo prerrogativa própria. Todos os demais somente poderão estar emjuízo pela legitimidade extraordinária. O órgão independente pode estar em legitimidade extraordinária e ordináriaObs: PGE, PGM: não são os órgãos procuradorias que estão em juízo, mas sim o próprio Estado ou Município(No Dir. Civil isto é chamado de teoria da Presentação – próprio Estado ou Município presente em juízo) através daprocuradoria.Classificação dos Órgãos1º grupo: Quanto a sua posição estatal.l) Órgãos Independentes: competência retirada da CF de forma detalhada. Osórgãos independentes não se subordinam a outro órgão (mas sesubordinam à CF). Estão no ponto mais alto da estrutura orgânicaadministrativa do Estado. São chefiados por agentes políticos. O controleexercido sobre eles NÃO é o hierárquico, mas SIM o controle político. Sãoexemplos: chefias do executivo, casas legislativas, Tribunais, Câmaras Cíveis, Juízos, Tribunal deContas, MP, Conselho Nacional do MP...ll) Órgãos Autônomos: é um órgão diretamente subordinado a um órgãoindependente. Quem define a subordinação é a própria lei que cria o órgão(p/ exemplo: ministérios).Outro exemplo: Lei 10683/2003, art. 1º e § 1ºArt. 1º A Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil, pelaSecretaria-Geral, pela Secretaria de Relações Institucionais, pela Secretaria deComunicação Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de Segurança Institucionale pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. (Redaçãodada pela Lei nº 11.754, de 2008)§ 1o Integram a Presidência da República, como órgãos de assessoramentoimediato ao Presidente da República:I - o Conselho de Governo;II - o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social;III - o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional;IV - o Conselho Nacional de Política Energética;V - o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte;VI - o Advogado-Geral da União;VII - a Assessoria Especial do Presidente da República;Órgão autônomo tem ampla autonomia financeira, orçamentária eadministrativa. São órgãos de auxilio imediato dos órgãos independentes. Sãoexemplos: ministérios, secretarias de governo, AGU, PGE, PGM, DefensoriasPúblicas...lll) Órgãos Superiores: são subordinados diretamente a um órgão autônomo.Somente possui autonomia técnica, não possui autonomia orçamentária.Exerce as funções de comando, controle, coordenação e supervisão dosórgãos a ele subordinados. São exemplos: Departamentos, assuperintendências...lV) Órgãos Subalternos: são órgãos de execução. São subordinados a um órgão superior. São órgãos depouca/baixa discricionariedade. P/ exemplo: posto de saúde, delegacias, hospitais...2º grupo: Quanto ao poder decisório.l) Órgãos singulares: quando o poder de decisão de um órgão esta afetado aum único agente público. P/ exemplo: Presidente da República,governadoria, prefeitura, ministério da educação, juízo do trabalho...ll) Órgãos colegiados: quando o poder decisório de um órgão estiver afetado auma multiplicidade de agente. P/ exemplo: Congresso Nacional, Câmara,STF, STJ, TST, Assembléia Legislativa. Geralmente estes órgãos agem pordeliberação (maioria)3º grupo: Quanto a estrutura funcional.l) Órgãos simples → estão intimamente ligados à chamadall) Órgãos compostos desconcentração administrativa.• Desconcentração: é uma técnica administrativa por meio da qual competências são distribuídas dentro daestrutura organizacional de uma mesma pessoa jurídica, cujo resultado são órgãos (criação de órgãos). Pode ocorrertanto na Adm. Pública Direta quanto na Adm.Pública Indireta. Se há órgão é porque em algum momento houvedesconcentração.ll) Órgãos compostos: quando o órgão sofre desconcentração, distribuicompetências. P/ exemplo: Presidência da República se desconcentra.l) Órgãos simples: Não sofrem desconcentração: P/ exemplo: juízo dotrabalho.• Diferença entre desconcentração (já vista) e descentralizaçãoDescentralização: é uma técnica administrativa que distribui competência anovas pessoas jurídicas (pessoas diversas, diferentes daque esta descentralizando)Descentralização Legal/por Outorga: instrumento é a lei (cria ou autorizacriar a nova pessoa).P/ exemplo:autarquias, Fundações Públicas, SEMe EP.Descentralização por Contrato/ Negocial/por Delegação: chama-se umaconcessionária, p/ exemplo, paraprestar o serviço público.