Mais uma Reforma que se Inicia (por Fábio Zambitte) [ATUALIDADES, DIREITO]
Autor: William Douglas | Publicado: 2015-01-06T18:44:00-02:00

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1. Introdução









Como já
amplamente noticiado pela imprensa, o Governo Federal, por meio da Medida
Provisória nº 664, de 30 de dezembro de 2014, altera aspectos relevantes do
plano de Benefícios do Regime Geral de Previdência Social. Basicamente, o texto
reúne sugestões de adequação legislativa a certas lacunas do sistema, além de aprimoramentos,
em geral, necessários.




A maior parte
das mudanças já era desejada pelo corpo técnico no Ministério da Previdência
Social e, também, foram por mim sugeridas em conjunto com o Prof. Aaron Grech,
da London School of Economics (LSE), em projeto financiado pela União Europeia,
no qual tivemos a oportunidade de cotejar diversos modelos europeus frente ao
sistema nacional e, por fim, concluir pela necessidade de importantes mudanças
no regime nacional. Algumas constam da MP 664.









2. Procedimento
Inadequado









Como já havia
criticado anteriormente, a vulgarização das medidas provisórias em nada ajuda
no diálogo necessário sobre as reformas previdenciárias. Na atualidade, a MP é
usada como um projeto de lei impróprio capaz de já produzir efeitos, impondo
coação severa ao Poder Legislativo, o qual se vê na situação de apreciar com
celeridade o feito, sob pena de desordenar o arcabouço previdenciário vigente.




É evidente que
tal conduta do Governo Federal, de saída, gera ampla insatisfação do Congresso
Nacional e em nada ajuda a criar um ambiente propício ao diálogo. O tema
protetivo, especialmente em contextos de retração, é complexo e envolve
interesses variados. Sem uma atuação conciliatória, respeitosa e
verdadeiramente voltada ao problema, dificilmente haverá sucesso em todas as
mudanças que se fazem necessárias.




No entanto,
desde 1995, a praxe das reformas previdenciárias, tanto em âmbito legal como
constitucional, têm sido a mesma. A apresentação de projetos, propostas ou
mesmo medidas provisórias, muito frequentemente em início de governos, em
“pacotes” prontos que, em geral, não são debatidos e não possuem qualquer
consenso mínimo. Ainda que necessários e mesmo aprovados, geram desconfiança da
sociedade sobre o sistema e efeito perverso para o futuro, tendo em vista a
constante dúvida e insatisfação dos demais atores sociais.




É certo que
nosso Legislativo está distante de um ideal republicano, mas, inegavelmente, é
o que temos e devemos contar com ele. A recusa governamental em apresentar tais
questões previamente ao Legislativo – e mesmo à sociedade – em nada ajuda a
construção de um modelo protetivo equilibrado, justo e viável a gerações
futuras.




De toda forma,
mesmo que iniciada com o “pé esquerdo”, a reforma legislativa apresentada
possui aspectos relevantes e necessários. Passo a análise dos principais itens
de mudança no âmbito previdenciário. Não tenho a intenção, aqui, de esgotar o
tema e apresentar todos os detalhes da reforma.









3. Pensão por
Morte – Carência, Dependentes e Renda Mensal









O modelo
previdenciário brasileiro, em larga medida, segue as premissas dos sistemas de
seguro social, os quais, basicamente, adotam elevada correlação entre o custeio
individual e respectivo benefício, além de contar com um grau menor de
solidariedade se comparados aos sistemas universais de proteção.




Em tais sistemas
de seguro social, é comum que se exija um quantitativo mínimo de contribuições
para o gozo de determinados benefícios. Por exemplo, sabe-se que um homem, para
aposentar-se por idade, terá de alcançar, além da idade de 65 anos, um
quantitativo mínimo de 180 contribuições mensais. Essa é a ideia da carência do
Regime Geral de Previdência Social – RGPS.




Em geral, a
carência somente é exigida, em maior medida, nos benefícios programados, ou
seja, aqueles em que o evento protegido é perfeitamente previsível, como a
idade avançada. Para os benefícios de risco, cujo evento protegido é
imprevisível, a carência tende a ser reduzida ou mesmo inexistente.




A pensão por
morte, nos últimos anos, possuía o tratamento típico dos benefícios de risco –
como de fato é – não possuindo qualquer carência. Ou seja, para um dependente
obter o benefício, bastaria ao falecido possuir a qualidade de segurado, o que
poderia ocorrer em qualquer momento anterior ao óbito.




Com isso, as
fraudes se avolumaram. Desde sempre temos notícias de pessoas inscritas na
previdência social meses, semanas ou mesmo dias antes do óbito, com a
finalidade única e exclusiva de propiciar o benefício. Para piorar, não
raramente uniões eram forjadas com a finalidade única e exclusiva de obter a
prestação previdenciária. Mesmo com a evidente fraude, era difícil para a
autarquia previdenciária elidir tais situações, pois a lei não exigia qualquer
carência mínima para o benefício.




Tendo em vista
tal realidade, a MP 664 traz várias mudanças. De saída, retoma a carência para
a pensão por morte, em 24 contribuições mensais, salvo quando o segurado
falecido já estava em gozo de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez. O
tempo é razoável, até pela possibilidade, prevista na mesma MP, de excluir a
carência na hipótese de acidente de trabalho.




Aqui, no
entanto, identifico um vício. A previsão de carência é necessária e correta, e
a exclusão da mesma na hipótese de acidentes é também necessária, pois, à
exceção do suicida, não é algo previsível e passível de fraudes, como a
patologia que gradualmente denigre a vida humana. Todavia, a restrição a
acidentes de trabalho é equivocada. Todo e qualquer acidente deve excluir a
carência. A restrição a acidentes de trabalho não faz sentido, especialmente
pela equiparação dos benefícios comuns aos acidentários que toma lugar desde
1995.




Aqui,
novamente, nota-se a ausência de maior reflexão e diálogo, pois se todo e
qualquer acidente dispensa a carência para os benefícios por incapacidade, não
faz qualquer sentido restringir, para a pensão por morte, a excludente a óbitos
relacionados ao trabalho. Tal ponto merece correção, mesmo que pelo Judiciário.




Estranhamente,
a nova redação do art. 26 da Lei n. 8.213/91 não mais prevê o auxílio-reclusão
como benefício dispensado de carência. Ao mesmo tempo, não há previsão expressa
de contribuições mensais para este benefício. Caso a lacuna não seja superada
pelo Legislativo, a conclusão necessária será pela validade das mesmas 24
contribuições mensais da pensão por morte, tendo em vista a analogia necessária
entre os dois benefícios (art. 80, Lei n. 8.213/91).




Quanto aos
beneficiários, a nova regra pretende pôr fim a antiga querela deste benefício,
relacionada ao dependente homicida, ou seja, aquele que, inserido formalmente
no rol de dependentes da Lei n. 8.213/91, mata o segurado e, na sequência,
postula o benefício. A questão possui nuances relevantes e a complexidade da
questão extrapola as finalidades deste breve artigo, mas, agora, há fundamento
normativo impedindo tal prestação. Naturalmente, o impedimento somente é válido
para o dependente condenado por sentença transitada em julgado. Sendo assim,
enquanto correr a ação penal, nada impede que a pensão seja concedida, ainda
que provisoriamente.




Também
interessante novidade é a necessidade de tempo mínimo de dois anos de casamento
ou união estável para fins de concessão do benefício. A regra, comum em
sistemas estrangeiros, vem em boa hora, como forma de impedir fraudes.
Ponderadamente, a regra é excepcionada em caso de óbito decorrente de acidente
ou incapacidade do dependente após o casamento ou união estável. 




Seguindo também
a praxe mundial, a renda mensal da pensão por morte é reduzida. Adotando
sistemática que já fora a regra do RGPS, a quantificação passa a ser de 50% do salário-de-benefício,
acrescido de 10% a cada dependente. Em suma, o benefício nunca será inferior a
60%, pois haverá, no mínimo, um dependente e, no máximo, 100%, na hipótese de
cinco ou mais dependentes. 




Também, como
forma de atender casos particulares, a MP permite a adição de cota extra de 10%
na hipótese de filho órfão. Ou seja, caso o segurado venha a falecer, restando
o filho dependente sem pai e mãe, terá acréscimo de 10% no percentual.
Naturalmente, tal hipótese somente se aplica quando não exista pensão por morte
do primeiro falecimento (pai ou mãe). Em tal caso, a possibilidade cumulação de
pensões por morte (decorrente de óbito de pai e mãe) continua possível, sem o
acréscimo criado.




O benefício
também deixa de ser, em regra, vitalício. A depender da idade dos dependentes e
respectiva expectativa de sobrevida no momento do óbito (fornecida pelo IBGE),
o benefício poderá durar somente três anos (sobrevida superior a 55 anos) ou
mesmo vitalício (sobrevida inferior a 35 anos). Obviamente, não se trata da
sobrevida específica do segurado – que faleceu – mas a expectativa de vida do
dependente.









4. Renda Mensal
do Auxílio-Doença 









De acordo com
art. 29, § 10 da Lei n. 8.213/91, inserido pela MP 664, “O auxílio-doença não
poderá exceder a média aritmética simples dos últimos doze
salários-de-contribuição, inclusive no caso de remuneração variável, ou, se não
alcançado o número de doze, a média aritmética simples dos
salários-de-contribuição existentes”.




Desta vez, ao
invés de tentar mudar o cálculo do auxílio-doença, a nova regra segue dinâmica
mais interessante, fixando um limite máximo do benefício, a partir das últimas
remunerações do segurado. Basicamente, o que se busca é o mesmo de reformas
pretéritas frustradas – a limitação do benefício a valor correspondente aos
últimos salários do segurado.




Na regra até
então vigente, era comum que segurados conseguissem benefícios previdenciários
por incapacidade temporária muito acima da última remuneração, o que, além de
contrariar a natureza substitutiva do benefício previdenciário, propiciava
evidente desestímulo à recuperação laboral, gerando maior dificuldade na já
complexa atividade de mensuração da aptidão laborativa.









5. Afastamento
Prévio ao Auxílio-Doença e Aposentadoria por Invalidez









Basicamente, o
que faz a nova regra é ampliar o tempo mínimo de afastamento por conta do
empregador ou segurado. Em geral, é correto afirmar que o benefício por
incapacidade deva adotar um tempo mínimo necessário de afastamento prévio, como
forma de atender as incapacidades que realmente sejam configuradas como um
risco social e, também, viabilizar o funcionamento adequado do sistema,
excluindo incapacidades de curta duração, as quais vitimam todos nós e são de
difícil avaliação pericial. 




A ampliação é
compreensível, até pelas elevadas taxas de afastamento laboral em algumas
atividades econômicas, mas poderia ter sido construída de melhor maneira.
Primeiramente, prejudica fortemente os demais segurados, não empregados, como
contribuintes individuais, que somente terão direito a benefício após q
incapacidade ultrapassar um mês. Segundo, mesmo para segurados empregados, o
tratamento pode ser considerado desigual.




Acredito que, à
exemplo do seguro de acidentes de trabalho (SAT/RAT), poderia a legislação
fixar tempos de afastamento de acordo com o CNAE de cada empresa, tendo, com
isso, a possibilidade de fixar períodos até superiores a 30 dias para
atividades econômicas que gerem afastamentos de longa duração. A medida não
seria necessariamente complexa para as empresas, tendo em vista todas
conhecerem o respectivo CNAE e pelo fato de o sistema de afastamentos
previdenciários, nos próximos anos, migrar para um modelo plenamente
informatizado, o e-Social.




Adicionalmente,
perdeu a MP a oportunidade de prever, expressamente, a não incidência de
contribuições sobre tais valores, tendo em vista a posição pacífica do Superior
Tribunal de Justiça sobre a matéria. Seria uma forma de reduzir lides judiciais
e, ao mesmo tempo, aplacar a insatisfação dos empregadores, em razão do duplo
encargo criado.









6. Perícias
Médicas por Convênio









Desde longa
data, um importante gargalo na concessão de benefícios por incapacidade é a
perícia médica do INSS. Naturalmente, não se trata de ausência de dedicação dos
profissionais envolvidos ou mesmo da autarquia, mas, basicamente, por uma
demanda elevada destas prestações.




Algumas
alternativas foram adotadas no passado recente, como a alta programada. Outras,
em governos passados, se mostraram desastrosas, como a terceirização da
perícia. A previsão de convênios com empresas ou entidades privadas, como
estabelecido pela MP 664, pode ser uma solução adequada, mas carece de rigorosa
regulamentação e controle. 




Os conluios e
fraudes, infelizmente, sempre existirão, mas tais parcerias, se construídas de
forma precisa e com efetivo controle por peritos médicos auditores do INSS,
podem, de fato, configurar importante evolução, especialmente em regiões do
país com crônicas deficiências no atendimento pericial.









7. Conclusão









As modificações
apresentadas, como se nota, são importantes e refletem certo consenso sobre as
adequações necessárias no sistema previdenciário brasileiro. No entanto, cumpre
notar que maiores questões ainda carecem de atenção, como a fixação de limites
etários mínimos de aposentadoria, a distinção de gênero na obtenção do
benefício e o tratamento diferenciado nas aposentadorias especiais.




São temas de
elevada complexidade e, para piorar, demandam reforma constitucional. Caso o
Governo Federal não mude sua postura, o ambiente necessário para a aprovação de
tais reformas nunca virá, possivelmente comprometendo a rede de proteção social
das gerações futuras. Nos resta aguardar, como prometido pela Presidente da
República, que o diálogo será a regra do seu novo mandato. Começamos mal.



Fábio Zambite é advogado e professor universitário, doutor em Direito Público - UERJ e mestre em Direito Previdenciário - PUC/SP. Também foi Presidente da 10ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social&nbsp; e Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. Autor dos livros Curso de Direito Previdencário,&nbsp; Resumo de Direito Previdenciário e Direito Previdenciário - Questões entre outros, publicados pela Editora Impetus. 


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