Sistema de controle na Administração Pública
Autor: João Henrique | Publicado: 2011-05-17T05:42:00-07:00

DISCIPLINA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAPROFESSOR: ADM. JOÃO HENRIQUE A. NUNESALUNO: ____________________________________________ASSUNTO: FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICADATA: &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;/&nbsp;&nbsp;&nbsp; / 2011

Sistema de controle na Administração Pública
"A Administração, em uma comunidade democrática, não está sujeita apenas à lei, mas também ao orçamento. O controle democrático é o controle orçamentário."(Ludwig Von Mises, 1944)
CONTROLE SOCIAL E TRANSPARÊNCIA NO BRASIL
A proposta de elevar o nível de transparência do Estado brasileiro foi incluída na agenda política de controle social com o fim do período de autoritarismo que vigorou de 1964 a 1985. Argumenta Jardim (2001, p. 197) a esse respeito que, a "busca pela transparência do Estado brasileiro foi inserida na agenda política de democratização do país, após 21 anos de ditadura militar. A democratização do Estado tinha como um dos seus pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparência do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente, projeto de igualdade, o acesso à informação governamental somou-se a outras perspectivas democratizantes".A democratização do Estado tinha como um dos pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. Assim, a transparência do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito essencial. A esse respeito argumenta Bresser Pereira (2001, p. 43) que, "eficiência administrativa e democracia são dois objetivos políticos maiores da sociedade contemporânea, ainda que vistos como contraditórios pelo saber convencional. Pois bem, uma tese fundamental que orientou a Reforma Gerencial de 1995 contradiz tal saber: a maior eficiência por ela buscada só se efetivará se o regime político for democrático".É perceptível que a prática da democracia no Brasil tem se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa de ética e transparência na condução dos negócios públicos. Visando responder a essas demandas, os instrumentos já existentes na administração federal foram reforçados e outros foram criados.1 Ao nível de discurso o governo demonstra que está consciente que a corrupção drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e serviços públicos em favor da sociedade, a gerar negócios e a criar e manter empregos. A corrupção e a malversação das verbas e recursos públicos são vistos como enormes obstáculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente redução da atividade econômica e diminuição da qualidade de vida da população (CGU, 2008).2Na prática, entretanto, em que pesem os avanços, a transparência das ações do governo ainda encontra-se distante do ideal. Isso pode ser medido, por exemplo, quando avaliamos a efetividade dos recursos aplicados na área social no país (MATIAS-PEREIRA, 2010b).3 Os resultados obtidos mostram que a má gestão na aplicação dos recursos do Estado é consequência da corrupção e da forma distorcida dos gastos que estão associados a tais atividades. Este é um problema público, no qual se constata o grande desperdício na gestão do gasto social no Brasil e seu papel como instrumento de reprodução das desigualdades existentes, todo ele derivado de seu impacto redistributivo nulo, na melhor das hipóteses, quando não regressivo.Nesse contexto, é oportuno recordar que o Estado moderno é constituído por agentes públicos que arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A deflagração desse processo gera estímulos para que os diversos setores organizados da sociedade procurem desviar rendas em benefício próprio. Conforme observa Silva (2001, p. 5), a instituição do Estado carrega, implicitamente, um conflito distributivo potencial entre os agentes privados que tentam se fazer representar politicamente através de grupos de pressão. Essas práticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos próprios agentes públicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade de privatização dos recursos públicos decorrentes do conflito distributivo entre todos os agentes da sociedade.
  1 - Veja, por exemplo, a Lei Complementar n" 131, de 27 de maio de 2009, que altera a Lei deResponsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública, em particular, ao determinar adisponibilização de informações sobre a execução orçamentária e financeira da União, Estados,Distrito Federal e Municípios. A referida Lei estabelece que todos os gastos e receitas públicosdeverão ser divulgados em meios eletrônicos (municípios com mais de 100 mil habitantes, bemcomo órgãos estaduais e federais).2 - Controladoria-Geral da União (CGU). Manual de integridade pública e fortalecimento da gestãoorientações para o gestor municipal em início de mandato. Brasília: CGU/PR, 2008.1 MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. 5. ed. São 1 Atlas, 2010b.
Fica evidenciado, assim, que a busca da transparência nos países democráticos exige a criação de instituições de controle, direito e garantia do bem público (FURTADO, 2006).4 Nesse sentido, torna-se possível argumentar que a luta contra a corrupção no Brasil, a princípio, tem que ser enfrentada pelo Estado como uma ação permanente, como medida indispensável para garantir a moralidade, a partir da percepção de que a sua prática mina o respeito aos princípios democráticos e às instituições.
TRANSPARÊNCIA INFORMACIONAL DO ESTADO
No debate sobre o controle da Administração Pública, torna-se relevante discutir a questão da transparência informacional do Estado. Observa-se, nesse sentido, que entre outras consequências negativas, as tentativas de reforma da Administração Pública realizadas após 1985, especialmente a realizada no governo Collor (1990-1992), geraram uma crescente e preocupante desorganização nos centros decisórios importantes, que afetaram a memória administrativa, bem como destruíram os sistemas de produção de informações essenciais para o processo decisório governamental. Isso contribuiu para que a transparência informacional do Estado, contida nos princípios constitucionais de 1988, permanecesse abaixo das expectativas da sociedade na década de 1990.A partir da aprovação do Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, tem inicio a retomada dos esforços para oferecer à sociedade um conjunto de informações dos mais diversos teores, tais como: orçamentários, financeiros, de pessoal, previdência, compras, entre outros. Apesar das deficiências desses sistemas, é inegável o enorme potencial desse recurso tecnológico para a difusão da informação governamental. Destacam-se, nessa ação de estruturação de mecanismos de controle e informação gerenciais os seguintes sistemas: Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) que registra os gastos efetuados pelo Tesouro Nacional; Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SI-DOR); a folha de pagamentos e os dados cadastrais dos servidores civis federais (SIAPE); Sistema de Gerenciamento da Receita e Despesa da Previdência Social; o planejamento de ações do governo; a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do catálogo de materiais e serviços; e, o fornecimento de informações sobre a organização governamental e suas macroatribuições.Esse esforço indica que a área privilegiada pelo Plano Diretor, e que vem tendo continuidade nos últimos anos, foi a de administração de dados com elevado suporte de recurso tecnológico, incluindo-se a Internet como fator de transparência governamental. Esse sistema de informações, em que pesem os avanços, ainda não se encontra devidamente integrado, de forma que possa oferecer ao cidadão as informações que permitam visualizar com clareza todas as ações governamentais.A esse respeito sustenta Saur (1997, p. 6) que todos os sistemas de informações desenvolvidos pelas empresas públicas federais, estaduais e municipais de informática foram feitos sem qualquer compromisso com o cidadão comum. Essa forma de atuar indica, de um lado, o reconhecimento pelo governo da importância de tornar transparentes as informações relativas à arrecadação de impostos, administração financeira e de pessoal, orçamentária, relações exteriores, segurança pública, e por outro lado, reduz esse sistema a uma atividade operacional, na medida em que não a concebe como uma questão de Estado.
CONTROLE COMO INSTRUMENTO DA DEMOCRACIA
O controle deve ser entendido como um instrumento da democracia. A existência de uma estrutura formal para controle das finanças públicas, eficiente, eficaz e efetiva, para alcance do objetivo de garantir o bom desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem público é um fato comum em um Estado democrático organizado. É pertinente ressaltar, tendo como referência a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que a sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas dos atos praticados pelos gestores públicos sobre a sua administração.
FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA DO ESTADO
A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado está disciplinada nos arts. 70 a 74 da atual Carta Magna. O controle político é de exclusividade do Poder Legislativo. A este cabe, também, o controle externo, mas auxiliado pelo Tribunal de Contas ou órgão equivalente. O controle interno, na forma de sistemas, é mantido de forma integrada pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O controle social da Administração Pública será exercido na forma prevista nos §§ 3" e 2" dos arts. 31 e 74, respectivamente.No art. 71 da Constituição Federal estão definidas as competências de controle externo, no âmbito federal, a serem cumpridas pelo Tribunal de Contas da União, em auxílio ao Congresso Nacional. Entre essas atribuições constitucionais destacam-se:
"I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularida.de de que resulte prejuízo ao erário público;[...]IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;[...]VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou ao Município."Quanto às finalidades dos sistemas de controle interno, assunto que foi normatizado pelo art. 74 da Constituição Federal, será abordado no capítulo seguinte.O controle direto da sociedade também foi objeto de definição constitucional:Art. 31, § 3" "As contas dos municípios ficarão, durante 60 (sessenta) dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei."e,Art. 74, § 2" "Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legitima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União."
CONTROLE DAS FINANÇAS PÚBLICAS
A Lei de Orçamento (Lei nº 4.320, de 1964)5 foi a responsável por disciplinar, no direito positivo brasileiro, a estrutura de controle da execução orçamentária, que evoluiu para a atual prescrita na Constituição Federal vigente. A citada, que trata de matéria de controle das finanças públicas, foi recepcionada pela Constituição Federal, até que seja editada a Lei Complementar de que trata o inc. I do art. 163 da CF. Registre-se que o projeto de lei sobre a referida matéria já tramita no Congresso Nacional, no qual se prevê a revogação da Lei na 4.320/1964.Ainda nesse contexto, as atribuições de controle externo do Tribunal de Contas da União, em auxílio ao Congresso Nacional, têm sua regulamentação específica na Lei nº 8.443/92. O controle interno, por sua vez, tem seu disciplinamento estabelecido pela Lei n- 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo federal.Silva (1996, p. 62), ao tratar do controle do Estado pelo cidadão, e de forma específica sobre o "exame das contas municipais e o papel do cidadão", destaca os efeitos negativos da exclusão do cidadão pelo Estado em seu controle:  "Lamentavelmente, as prestações de contas dos entes públicos estão apoiadas em demonstrativos de ingressos e desembolsos decorrentes da lei orçamentária anual e destinados a usuários institucionais (Tribunais de Contas, Assembleias Legislativas e Câmaras dos Vereadores) cuja preocupação é apenas de fundo jurídico-administrativo.Tal postura legalista constitui um dos graves problemas na elaboração das prestações de contas por ser inibidora da implantação de um sistema de informações voltado para o atendimento do cidadão comum, visto que os responsáveis apoiados por sua legislação antiquada acabam por estabelecer sua própria lógica de informações voltadas para usuários exclusivos e por isso mesmo cada vez mais hermética e ininteligível. [...]O sentido e finalidade do controle popular é um contraponto ao mandato do representante eleito e deve enfocar os gastos inúteis, inoportunos e imorais que algumas vezes são realizados sem identificação de seu objetivo real."






MECANISMOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO
O controle administrativo pode ser aceito como aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais poderes exercem sobre suas próprias atividades. Esse controle busca submetê-las ao controle da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade, de conveniência e de eficiência. É a partir desses três fatores que se deve operar o controle administrativo, tendo como objetivo último o pleno e efetivo atendimento dos interesses coletivos a cargo da Administração Pública (MEIRELLES, 1991)." Esse controle pode ser exercido pelos próprios órgãos internos da administração (controle hierárquico propriamente dito), como por órgãos externos incumbidos do julgamento dos recursos (tribunais administrativos) ou das apurações de irregularidades funcionais (órgãos correcionais). No seu conjunto, todos esses órgãos são instrumentos de controle administrativo. Eles podem ser preventivos, sucessivos ou corretivos.Os primeiros estabelecem formalidades e exames prévios dos atos administrativos para adquirirem eficácia e operatividade. Pelos segundos, acompanha-se a formação dos atos; e, pelos terceiros, corrigem-se os atos defeituosos ou ilegítimos. De modo geral, o sistema de controle pode ser de caráter interno ou externo.AS COMISSOES PARLAMENTARES DE INQUERITO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIALÉ perceptível que as comissões parlamentares de inquérito (CPI) têm se revestido em um importante instrumento de controle social. A intensificação das apurações que vêm sendo realizadas nos âmbitos das CPIs no Congresso Nacional, por sua vez, revela uma baixa eficiência e eficácia do sistema de controle externo e interno. A criação de CPIs, prerrogativa constitucional do Poder Legislativo (§ 3L&gt;, art. 58 da CF), nos últimos anos, comprova que existe uma enorme fragilidade das estruturas formais de controle. As atividades das CPIs, ao disporem de maiores poderes de investigação - próprios das autoridades judiciais -, têm demonstrado que é possível oferecer respostas mais céleres a questões não satisfatoriamente examinadas ou mesmo omitidas de exame pelo sistema de controle instituído.