ORGANIZAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO E IMUNIDADES PARLAMENTARES
Autor: Marcondes Batista | Publicado: 2013-07-01T13:13:00-07:00





1.
Tripartição dos Poderes






Historicamente,
o nascimento da noção teórica de tripartição dos poderes pode
ser situado na Antiguidade grega, com a publicação da obra
“Política”, de Aristóteles. Identificou o grego a existência
de três funções distintas: a função de elaborar normas gerais e
abstratas (função legislativa), a função de aplicar essas normas
gerais aos casos concretos (função executiva) e a função de
dirimir os conflitos eventualmente havidos na aplicação de tais
normas (função de julgamento).


Em
1748, Montesquieu publicou a obra “Do Espírito das Leis”, na
qual propugnou que as três funções não podem ser exercidas pelo
mesmo órgão, pois o poder tende a corresponder-se sempre que não
encontra limites – separação rígida.


A
divisão rígida foi, aos poucos, substituída por uma divisão
flexível das funções estatais, na qual cada poder termina por
exercer, em certa medida, as três funções do Estado: uma em
caráter predominante e outra de natureza assessória. Esse modelo
foi adotado pela CF/88.


Tendo
em vista essa nova feição do princípio da separação dos poderes,
a doutrina americana consolidou o mecanismo de controles recíprocos
entre os poderes, denominado sistema de freios e contrapesos.


Esse
mecanismo visa a garantir o equilíbrio e a harmonia entre os
poderes, por meio do estabelecimento de controles recíprocos, ou
seja, mediante a previsão de interferências legítimas de um poder
sobre o outro, nos limites admitidos na CF.


As
funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar;
as funções atípicas, administrar e julgar.






2.
Órgãos do Poder Legislativo






O
Poder Legislativo no Brasil é exercido por órgãos próprios e
independentes aos quais se atribuiu a competência legislativa das
entidades federadas. Em razão da forma federal de Estado e de sua
tríplice estrutura, a CF proveu a União, os Estados, o DF e os
Municípios de competência legislativa que a exercem por meio de
seus órgãos legislativos próprios.


Assim,
há entre nós órgãos legislativos da União (Congresso Nacional),
dos Estados (Assembléias Legislativas), do DF (Câmara Legislativa)
e dos Municípios (Câmara dos Vereadores).






2.1
Poder Legislativo da União


O
Poder Legislativo federal é bicameral (composto de duas câmaras),
exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal.


Diz-se
bicameralismo federativo porque uma das Casas Legislativas, o Senado
Federal, é composto de representantes dos estados e do DF, de forma
paritária, assegurando-se com isso o equilíbrio entre eles.


Cada
legislatura terá a duração de quatro anos.


A
Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos,
pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no
Distrito Federal.


O
número total de Deputados, bem como a representação por Estado e
pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes
necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma
daquelas unidades da Federação tenha menos de 08 ou mais de 70
Deputados.


Cada
Território elegerá quatro Deputados.


A
distribuição das vagas em cada partido é feita levando-se em conta
a votação de cada candidato, vale dizer, as vagas serão
distribuídas aos candidatos mais votados do respectivo partido.


Existem
três critérios para distribuição das sobras no sistema
proporcional, a saber: maior votação global, maior sobra, maior
média.


Pelo
critério da maior votação global, será contemplado com a sobra o
partido político que obtiver a maior votação global na eleição;
pelo critério da maior sobra, será contemplado o partido que, após
a distribuição inicial das cadeiras, permanecesse com a maior sobra
de votos não utilizados; pelo critério da maior média, será
contemplado com a sobra o partido que obtiver a maior média da
relação: total de votos obtidos x cadeiras ocupadas.


No
Brasil, o critério adotado é o da maior média.


O
Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito
Federal, eleitos segundo o princípio majoritário. Cada Estado e o
Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos.


A
representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada
de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços.


Cada
Senador será eleito com dois suplentes.






2.2.
Poder Legislativo dos Estados e DF


Os
órgãos do Poder Legislativo dos Estados é a Assembleia
Legislativa, que é órgão unicameral composto de deputados
estaduais também eleitos pelo sistema proporcional para mandato de
quatro anos.


Em
consonância com o art. 27 da CF, o número de Deputados
corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos
Deputados. Contudo, atingindo o número de 36 deputados federais, a
partir daí será acrescido de tantos quantos forem os deputados
federais acima de 12.


Será
de 04 anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se as regras
constitucionais sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades,
remuneração, perda do mandato, licença, impedimentos e
incorporações às Forças Armadas.


Relativamente
a seus subsídios, serão fixados por lei de iniciativa própria da
Assembleia Legislativa, na razão de, no máximo, 75% daquele
estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o
que dispõem os arts. 39, §4º, 57, §7º, 150, II, 153, III e 153,
§2º, I do texto fundamental.


De
um modo geral, compete às Assembleias Legislativas dispor sobre seu
regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua
secretaria, e prover os respectivos cargos, cumprindo a lei dispor a
iniciativa popular no processo legislativo estadual.






2.3
Poder Legislativo dos Municípios


O
órgão do Poder Legislativo dos Municípios é a Câmara dos
Vereadores, que é órgão unicameral composto de vereadores eleitos
pelo sistema proporcional, em número proporcional a população do
Município, observados os limites determinados no art.29, inciso IV,
alíneas. 



O
subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras
Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que
dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos
na respectiva Lei Orgânica e os limites máximos previstos na
Constituição Federal.


Entretanto,
cumpre registrar que o total da despesa com a remuneração dos
Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da
receita do Município.


A
Lei Orgânica do Município deve organizar as funções legislativas
e fiscalizadoras da Câmara Municipal, dispondo sobre a iniciativa
popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da
cidade ou de bairros, observada a manifestação de, pelo menos, 05%
do eleitorado. 







3.
Organização interna do Poder Legislativo


(A)
Mesas diretoras


O
órgão administrativo de direção das Casas Legislativas é a sua
mesa.


A
mesa é o órgão responsável pelas funções meramente
administrativas, bem como pela condução dos trabalhos legislativos
que se desenvolvem em cada Casa.


A
mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado
Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, por
ocupantes de cargos equivalentes na Câmara de Deputados e no Senado
Federal.


Em
que pese a clareza do art. 57, §4º, que veda a recondução para o
mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente, sem fazer
qualquer tipo de distinção se a vedação é somente na mesma
legislatura ou se envolve legislaturas diversas, a prática
parlamentar sedimentou o entendimento de que é possível a
recondução quando for de uma legislatura para outra. Essa vedação
não é estendida aos Estados-membros.


(B)
Comissões


As
Casas Legislativas, para o bom desempenho de seus trabalhos
legislativos, constituem comissões, que são órgãos colegiados,
compostos por número restrito de membros. A CF prescreve que, na
constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto
quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos
blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.


O
art. 58 da CF dispõe que o Congresso Nacional e suas Casas terão
comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com
as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que
resultar sua criação.


Às
comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:







I
 - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do
 regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de
 um décimo dos membros da Casa; 
 

II
 - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
 
 

III
 - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre
 assuntos inerentes a suas atribuições; 
 

IV
 - receber petições, reclamações, representações ou queixas de
 qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou
 entidades públicas; 
 

V
 - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão; 
 

VI
 - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e
 setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. 
 











Durante
o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso
Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do
período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum,
cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade
da representação partidária.


-
Comissões Parlamentares de Inquérito


São
comissões temporárias, criadas pela Câmara dos Deputados, pelo
Senado Federal ou pelo Congresso Nacional, com o fim de investigar
fato determinado de interesse público.


O
art. 58, §3º prescreve: “As comissões parlamentares de
inquérito, que terão poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das
respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento
de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e
por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas
ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou
criminal dos infratores”.


Segundo
a jurisprudência do STF, uma vez cumpridos os três requisitos –
indicação de fato determinado, requerimento de 1/3 dos membros da
Casa e fixação de prazo certo – a criação da CPI é determinada
no ato da apresentação do requerimento ao Presidente da Casa
Legislativa, independentemente de deliberação plenária.


O
STF também deixou assente que não há vedação constitucional a
que as Casas Legislativas estabeleçam regimentalmente limites para a
criação simultânea de CPIs.


(C)
Plenário


O
Plenário é o órgão de deliberação máxima de cada Casa
Legislativa, composto por todos os parlamentares que a integram.


(D)
Polícia legislativa&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;




É
órgão de segurança interna das casas legislativas, responsável
pelas atividades típicas de política, porém limitada ao âmbito
dos fatos ocorridos no recinto da Câmara, do Senado e do Congresso.






4.
Funcionamento dos órgãos do Poder Legislativo&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;






Os
órgãos do Poder Legislativo desenvolvem suas atividades dentro de
determinados períodos, que compreendem a legislatura, as sessões
legislativas e as sessões.


A
legislatura é o período dentro do qual funciona cada órgão
legislativo, com a sua nova composição. Terá duração de quatro
anos (art. 44, § único) e corresponde à duração do mandato do
deputado federal.


Cada
legislatura compreende quatro sessões legislativas. Sessão
legislativa é o período anual de funcionamento das casas
legislativas.


A
sessão legislativa ordinária, ou simplesmente sessão legislativa,
corresponde ao próprio período anual e compreende dois períodos
que são intercalados por um recesso. 



De
acordo com o art. 57 da CF, o Congresso Nacional reunir-se-á,
anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1º de agosto a 22 de dezembro.&nbsp; As reuniões marcadas para
essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil
subsequente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados. A
sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do
projeto de lei de diretrizes orçamentárias.


A
sessão legislativa extraordinária é aquela que ocorre durante o
recesso parlamentar quando convocada nos termos do art. 57, §6º da
CF. Segundo esse parágrafo, a convocação extraordinária do
Congresso Nacional far-se-á:


&nbsp; 




Pelo
 Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de
 defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para
 a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do
 Presidente e do Vice-Presidente- Presidente da República; 
 

Pelo
 Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados
 e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de
 ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público
 relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da
 maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
 
 







Na
sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente
deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, salvo a
hipótese do § 8º deste artigo, vedado o pagamento de parcela
indenizatória, em razão da convocação. O §8º dispões: “Havendo
medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária
do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na
pauta da convocação”. 



As
sessões são reuniões diárias dos órgãos legislativos. Podem ser
ordinárias ou extraordinárias.


As
sessões ordinárias são reuniões diárias que ocorrem no horário
normal de expediente, conforme previsto no Regimento interno da Casa
legislativa. As sessões extraordinárias são reuniões diárias que
ocorrem fora do horário normal de expediente.


As
sessões preparatórias são aquelas destinadas à posse dos membros
das casas legislativas e à e edição das respectivas Mesas. Cada
uma das casas legislativas se reunirá em sessões preparatórias, a
partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura.


6.
Estatuto dos Congressistas


A
CF estabelece um conjunto de prerrogativas e vedações aos
parlamentares, para que o Poder Legislativo e os seus membros,
individualmente, tenham condições de atuar com independência e
liberdade no desempenho de suas funções constitucionais.


As
prerrogativas parlamentares, incluídas todas as espécies de
imunidades, são de ordem pública e não admitem renúncia.


(A)
Imunidades


-
Imunidade material (inviolabilidade)


A
imunidade material está prevista no caput do art. 53 da CF. Segundo
esse dispositivo, os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e
penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos, desde
que as manifestações ocorram no exercício do mandato.


Segundo
entendimento do STF, a garantia constitucional da imunidade material
somente protege o membro do Congresso Nacional, qualquer que seja o
âmbito espacial (locus) em
que exerça a liberdade de opinião, nas hipóteses específicas em
que as suas manifestações guardem conexão com o desempenho da
função legislativa (prática in
officio) ou tenham sido
proferidas em razão dela (prática propter
officium).


A
imunidade material não alcança as manifestações proferidas com
finalidade político-eleitoral, uma vez que sua função precípua é
proteger o exercício da atividade legislativa, e não amparar
candidatos ou pré-candidatos.


-
Imunidade formal (quanto à prisão e o processo penal)


&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;




A
imunidade formal protege o parlamentar contra a prisão e, nos crimes
praticados após a diplomação, torna possível a sustação do
andamento do processo penal instaurado pelo STF. Todavia, o STF já
decidiu que, em casos excepcionais, pode o deputado ser preso por
ordem judicial.


Nos
termos do §2º do art. 52, desde a expedição do diploma, os
membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em
flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão
remetidos dentro de 24 horas à Casa respectiva, para que, pelo voto
da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.


A
imunidade formal impede, ainda, a condução coercitiva do
parlamentar que se negar a comparecer a interrogatório. No entanto,
não proíbe a prisão do congressista quando determinada por
sentença judicial transitada em julgado, vale dizer, não impede a
execução de penas privativas de liberdade definitivamente impostas
aos membros do Congresso Nacional.


Além
dessas garantias em relação à prisão, a imunidade formal incide
também sobre o processo de incriminação do congressista. Nos
termos do §3º do art. 55, recebida a denúncia contra o Senador ou
Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal
Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de
partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus
membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.


O
pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo
improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa
Diretora. A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto
durar o mandato.


A
imunidade formal em relação ao processo só alcança crimes
praticados após a diplomação.


Se
um congressista praticar um crime comum em co-autoria com um cidadão
comum, em regra, caberá ao STF julgar os dois infratores.
Entretanto, se houver concurso de agentes com individuo
não-parlamentar e a Casa Legislativa sustar o andamento da ação
penal em relação ao parlamentar, o processo em curso no STF deverá
ser separado, enviando-se os autos à justiça comum, para que esta
prosseguida no julgamento do co-autor parlamentar.


Os
Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão
submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. A
prerrogativa de foro impõe, também, que todos os inquéritos
policiais contra congressistas sejam instaurados perante o STF. A
prerrogativa de foro não alcança, contudo, as ações de natureza
civil ajuizadas contra congressistas.


O
termo final da prerrogativa de foro é o término do mandato. Por
isso, com a cessação do mandato, os processos em curso no STF serão
remetidos à justiça comum competente, para prosseguimento, sendo
válidos todos os atos praticados pela Corte Maior até o momento.


A
prerrogativa do foro privilegiado só alcança os titulares
diplomados, não os seus suplentes, ainda que estes sejam diplomados.


Segundo
a jurisprudência do STF, o congressista afastado de suas funções
parlamentares para exercer cargo no Poder Executivo não dispõe de
imunidades. Na prática, durante esse período de afastamento, o seu
suplente, que passará a exercer a titularidade do mandato
legislativo, é que fará jus às referidas imunidades. 



Situação
distinta ocorre com o direito do congressista à prerrogativa de
foro. A doutrina entende que o congressista que se afasta do Poder
Legislativo para exercer cargo no Poder Executivo mantém o direito à
prerrogativa de foro perante o STF, em relação aos crimes comuns,
haja vista que a investidura no novo cargo não lhe retira a condição
de deputado ou senador.


Por
fim, segundo a jurisprudência do STF, o afastamento do congressista
para o exercício de cargo no Executivo não impede a instauração
de processo disciplinar perante a respectiva Casa Legislativa.


As
imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de
sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos
membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do
recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a
execução da medida.


Os
deputados estaduais e Distritais dispõem das mesmas prerrogativas
atribuídas constitucionalmente aos congressistas. Os vereadores, no
entanto, não dispõem das mesmas prerrogativas e imunidades; os
parlamentares da Câmara municipal só possuem imunidade material,
sendo invioláveis por suas palavras, opiniões e votos no exercício
do mandato e na circunscrição do município.