Cepromat
Autor: PCSsouza | Publicado: 2015-01-23T10:07:00-08:00

Cepromat: Bug no Sistema?

O Centro de Processamento de Dados já foi colocado no paredão diversas vezes e sobreviveu a todos os cadafalsos sobre sua permanência no organograma do Estado. A motivação para tantas ameaças quase sempre gira em torno do regime de monopólio; do rol de competências conferidas à empresa; de sua estratégia de atuação; mas especialmente, motivado pelo altos custos suportados pela administração pública estadual para ter acesso ao ambiente tecnológico e à provisão de serviços ofertados pela empresa. 
Em 1996, ano da mais impactante reforma de toda a administração do país, o Cepromat esteve também na linha de tiro; sobreviveu devido ao conteúdo de trabalho que compunha sua trajetória. À época, vários órgãos da estrutura do Estado foram liquidados por dois motivos principais: por ineficiência de seus serviços e pela degeneração das receitas públicas que havia enterrado estados e os municípios em um abismo fiscal, cujos valores em escalas astronômicas foram negociados em até 30 anos e ainda constam como passivo nas contabilidades que os entes subnacionais pagam ao Governo Federal - mediador de empréstimos concedidos pelo Banco Mundial para sanear gastanças irresponsáveis.


Segue abaixo o diagnóstico do Cepromat feito 1996 pelo Banco Mundial (BIRD), material publicado em 2002:

Sobre a reestruturação do Centro de Processamento de Dados (CEPROMAT). Trata-se de  uma empresa pública financiada em 100% pelo Estado. Suas principais atividades incluem a operação e manutenção dos sistemas de processamento de dados e equipamentos de informática; de rede e gestão de base de dados estratégicos; e apoio às secretarias e órgãos governamentais. Como parte do Programa de Reforma do Governo, o CEPROMAT está sendo reestruturado e modernizado para melhorar a sua eficiência e sua capacidade como órgão executor da política de informação do Governo, contribuindo para a modernização das Secretarias. O Programa de Modernização do CEPROMAT incluiu: (i) um programa de redução de efetivos através de demissão, saída voluntária e aposentadoria antecipada de cerca de 514 funcionários (220 acima do planejado); (ii) a implementação do projeto de Infovia para integrar todas os órgãos de governo por meio de uma rede de computadores de alta confiabilidade e desempenho; e (iii) formação técnica para o pessoal da empresa financiada pelo BIRD. O projeto da Infovia era pra melhorar a eficiência do governo, aumentar a economia de escala, reduzir custos de comunicações telefônicas e possibilitar o uso de videoconferência para prover educação à distância. (tradução do autor). 

A gestão da empresa, assim como de qualquer órgão da administração direta, é passível de algumas observações e podemos sintetizá-las da seguinte maneira: 

Marco Legal: O Centro de Processamento de Dados e Informação (Cepromat) foi criado pela Lei 3.359/1973. Nos termos do Artigo 1º da Lei, o órgão nasceu como um Departamento vinculado à Secretaria de Planejamento cuja finalidade era a implantação e execução de serviços de processamento eletrônico de dados para entidades federais, estaduais, municipais, empresas públicas e privadas. A perspectiva de auferir receitas de diversas fontes se esfarelou no tempo e atualmente somente o orçamento do Estado mantém a estrutura do Cepromat.
A Lei nº 3.359/1973 foi posteriormente modificada pelo Decreto nº 1.747/2013. No Artigo 5º do referido Decreto são definidos os objetivos do Cepromat: gestão estratégica do Sistema Estadual de Informação, Gestão Estratégica de Tecnologia, colaborar para universalizar tecnologias; atender com exclusividade ao Estado e “prestar serviços na área de Tecnologia da Informação, firmando instrumentos próprios com órgãos da administração publica, em todas as esferas de governo e com a iniciativa privada”. 
Em síntese, pela versão do Decreto nº 1.747/2013, o Estado está “obrigado” a contratar serviços de atividades de gestão e tecnologia somente do Cepromat. É um Decreto que retira do mercado empresas candidatas provedora de serviços equivalentes. 
Quando economistas dizem que os governos resolvem falhas de mercado, é porque estes governos ofertam bens/serviço para os quais não há interesse privado. Por outro lado, esses mesmos governos (bem intencionados ou não) também erram (falhas de governo) e causam falhas nos mercados quando neles interferem desencorajando a concorrência. 
Diferente da Lei 3.359/1973, o Decreto 1.747/2013 é um retrocesso, pois acomoda o Cepromat que faz do Estado de Mato Grosso seu cliente cativo. Se o Estado de Mato Grosso hipoteticamente abrir um processo licitatório para uma solução em Tecnologia por 1/3 do preço, não poderá celebrá-lo devido à barreira colocada por cláusula de exclusividade. O Decreto nº 1.747/2013 confronta princípios de eficiência e economicidade, pontos basilares difundidos para a toda a administração e reiterados em documentos oficiais, em missões institucionais e nos frontispício das repartições públicas. Fica claro pelo conteúdo expresso no Decreto nº 1.747/2013 que o Cepromat captura a seu favor uma vasta legislação protetiva. 
Para corroborar a tese de estreitamento político, o gesto mais proeminente veio com a Lei Complementar nº  427/2011 que vinculou o Cepromat à vice-governadora (Casa Civil), uma forma de empoderar politicamente a empresa e blindá-la de questionamento técnico.
Para superar esse enlace pouco meritório, o primeiro Decreto do novo governo (Decreto nº 1/2015) vincula novamente o Cepromat à Secretaria de Estado de Planejamento, “transferindo-se para este órgão a coordenação de todas as suas atribuições, competências e cargos já existentes em sua estrutura administrativa”.
Anteriormente ao Decreto nº 1/2015, o Contrato de Gestão nº 45/2013, um típico documento guarda chuva, abriga uma ampla gama de serviços que poderão ser prestados ao Estado pelo Cepromat. A designação “guarda-chuva”refere-se a uma descrição genérica de serviços a serem entregues de tal modo que a ausência de especificidade no objeto contratual  impossibilita uma aferição rigorosa da entrega e adimplemento pela Contratada, e por consequência funciona prejudicialmente na  cláusulas punitivas.  Logo, em um novo Contrato de Gestão feito entre Estado e Cepromat essas não conformidades do Decreto nº 1/2013 precisam ser reavaliadas para redirecionar os serviços de tecnologia do Cepromat a um suporte mais consistente com as demandas do Estado.

Regime de Monopólio. Assim como a administração direta (que opera sob regime de monopólio), o Cepromat atua como único provedor de serviços de tecnologia ao Estado, situação que caracteriza um mercado imperfeito e tende a gerar um sobrepreço pelos serviços disponibilizado a seu cliente. Essa assertiva é defensável, pois sob um foco econômico os monopólios privados tendem a operar com preços mais elevados do que vigorariam em mercado concorrencial.  O Cepromat tem um único cliente: o Estado. É uma situação atípica, pois a natureza dos serviços ofertados ao Estado não difere tanto das atividades que poderiam ser viabilizadas aos municípios e mesmo à empresa privadas (como no disposto na Lei de criação). Mas o Estado é o único mantenedor  da estrutura pesada do Cepromat. Vamos inserir apenas um variável: a massa salarial ajuda a entender o motivo pelo qual pode-se afirmar que o Estado paga caro pela atual estrutura de tecnologia que utiliza do Cepromat: os salários pagos a muitos servidores da empresa está muito acima da média que vigora no mercado privado. Em um ambiente concorrencial, analistas de Tecnologia recebem valores que flutuam entre R$ 3.000,00 a R$ 8.000,00. 

Perfil do Profissional. A gestão estratégica do Cepromat ao longo dos anos tem subutilizado a capacidade de seus técnicos. São profissionais com habilidades potenciais selecionados no mercado por meio de um concurso competitivo e capazes de desempenhar múltiplas funções incluindo a de desenvolvedores e um papel relevante na modelagem de negócios. Um caso singular é a inexistência no Cepromat de profissionais capazes de executar serviços de infraestrutura básica, ou seja, se um ponto lógico (um cabeamento de internet) adicional precisa ser instalado não há mão de obra na empresa para fazê-lo, requerendo para tal serviço, a subcontratação de profissional da área privada, aliás, como demonstra o Contrato nº 10/2012 (que vigorará até 11/06/2015) no qual se prevê o pagamento de R$ 7,3 milhões para “instalação, retirada de materiais de infra-estrutura de rede”. E não é somente o trabalho operacional em reestruturar rede lógicas que  gera subcontratação, até mesmo a elaboração do referido Projeto é transferido ao mercado - a despeito da empresa possuir em seus quadros profissionais formados em gerenciamento de rede. 
Os técnicos do Cepromat geralmente exerce função de Técnico ou de Analista. Outro aspecto questionável é o fato de o Cepromat desempenhar serviços de tecnologia de informação mas não possuir equipes de programadores em seus quadros. Se houvesse esse perfil profissional, constituiria ao nosso ver, uma abordagem vantajosa, pois qualificaria o corpo técnico à entrega de serviços em tempo menor; rebateria custos transacionais de subcontratações feitas pela empresa; e mais do que isso, ampliaria o portfólio de clientes da empresa para além do apoio ao Estado – restaurando a proposição inicial da Lei que o criou.
O fato de o Cepromat não escrever uma linha de código, como opção de seu corpo diretivo,  (apesar do potencial técnico) o remete a um papel menor, já que atua como um entreposto tecnológico quarteirizador de serviços que lhe são delegados. O que isso significa? Significa que o Estado, ao requisitar um serviço (a terceirização) não tem por parte do Cepromat (empresa terceirizada) a produção direta da mesmo – o que é feito na verdade é uma subcontratação pelo Cepromat de outra empresa (quarteirizada), essa sim, é que desenvolverá a solução. O custo adicional dessa transação é suportado pelo tesouro. A questão: por que funciona assim? O Estado de Mato Grosso poderia fazer isso por meio de licitação e com equipe qualificada para a atribuição. Centros de custos e padronizações seriam igualmente assegurados por essa engenharia alternativa. 
É uma incógnita como Estado manteve por tanto tempo o alto custo por serviços que poderiam ser feitos por cifras bem mais econômicas: esse modelo administrativo não se encaixa em nenhuma lógica racional de gerenciamento e tem perdurado por cumplicidade legislativa e falta de visão corporativa.

Software proprietário. O software pago, também chamado de proprietário, é de natureza contratual cabendo às partes direitos e deveres – o que inclui imputar ao fornecedor o dever pela integridade do aplicativo sob pena de empoderar o usuário para reclamações e distratos. Com esse raciocínio, o Cepromat difunde a preferência pelo software pago minimizando o potencial de aplicativos gratuitos que, em anos recentes, vem cumprindo uma função análoga à dos onerosos. Os softwares livres têm melhorado ao longo do tempo e anulado muitas das vantagens dos softwares proprietários  porque incorporaram similaridades encontradas nas aplicações contratadas. O Cepromat tem funcionado com um loja de software mas pelo seu potencial deveria ser planejado para tornar-se uma fábrica de soluções tecnológicas. 
Como exemplo de aplicação paga cita-se também o Sistema de Gerenciamento (SIG), contratado a um custo de R$ 7,5 milhões.  O sistema é subutilizado devido às burocracia da permissão de uso. 
Elenca-se também a contratação do Google que deixa uma questão em aberto: será que e-mails corporativos deveriam ser protegidos por software de propriedade do Estado? O Governo Federal entendeu que sim, motivo pelo qual editou o Decreto n° 8.135, de 4 de novembro de 2013. 
O tráfego de informações corporativa mantido pelo Serpro atende à determinação do Decreto quanto à criptografia para o armazenamento de dados, segurança no acesso ao “e-mail e a autenticidade do emissor, além de assegurar a integridade e confiabilidade do conteúdo”.
Essas regras de segurança corporativa eram defendidas pelo próprio Cepromat mas foram flexibilizadas para a assinatura do Contrato com a Google. Além disso, o custo de administração do contrato com a Google é muito maior do que se ocorresse uma contratação direta pelo Estado ou fosse mantido com um aplicativo desenvolvido no âmbito da administração pública estadual.
Um aspecto crucial sobre aplicativos pagos é que quase sempre  não há transferência da tecnologia. Isso significa que todo o algoritmo pertence à empresa que o desenvolveu - uma espécie de patente que torna o Estado prisioneiro de seus contratados. Isso dá poder ao contratado estabelecer cláusulas unilaterais, incluído aí até precificação incondicional pela continuidade de serviços.

Número de servidores/atribuições. o Cepromat tem quase 500 servidores. Em 2013, um novo concurso, acrescentou 198 vagas para profissionais cuja alocação se pulveriza em diversas áreas/órgãos do Estado, atuação essas, às vezes em conflito com funções típicas de carreiras de Estado. 
Não há dúvidas sobre os excelentes profissionais da empresa cujo perfil os habilita para trabalhar em gestão, finanças, contabilidade, etc, todavia, não pode ser creditado ao corpo técnico da empresa a redação de linhas de código em escala de produção compatível com as necessidades dos escalões gerencias médios e estratégicos. A questão: essas atividades atuais do Cepromat constituem pontos focais a ser priorizada pela instituição? 
Por que a empresa estatal Cepromat prefere uma matriz de negócio com técnicos distribuídos em áreas de Estado a despeito de tantas áreas típicas tecnologia permanecerem subatendidas?

Instalações físicas/equipamentos: O Cepromat não paga aluguel. A propósito, órgãos da administração direta como o MT-PAR e o MT-Fomento pagam aluguel em salas comerciais, então, seria bem razoável que a empresa assumisse o ônus locatício das instalações físicas que ocupa. Obviamente que essa assunção de valores não poderá impactar em repassar adicionais pelo Estado. 
Quanto aos equipamentos (computadores de grande porte) há duas situações me ensejam reestudo: 1) quando uma Secretaria compra um desses equipamentos ela paga pelo espaço que o mesmo ocupa no Data Center do Cepromat (que é um prédio da Administração direta) além de proporcionar renda ao Cepromat que o subloca para outros órgãos, e 2) quando o Cepromat compra o equipamento  - com recursos do Estado – também aufere receita, neste formado, para qualquer órgão que demandar armazenagem de dados.

Quadro 1: modalidades de elementos, exercícios e valores liquidados repassados pelo Estado de mato Grosso ao Cepromat.


Elaborado pelo autor:
Fonte:  https://sig.mt.gov.br/BOE/BI , acesso em 16/01/2015

Destaques do Quadro 1:

• Valor R$ 46,7 milhões em 2014 (Serviços de Terceiros Pessoa Jurídica). Esse valor refere-se a software pagos. (Explicação: os Contratos eram pagos nos órgãos e a partir de 2013 o pagamento concentrou-se no Cepromat); 
• Mato Grosso para ter acesso a serviços que outros Estado tem sem custo (ou muito baixo). Para se ter uma idéia, a hospedagem de uma solução com 10 (dez) sites, 30 (trinta) banco de dados e 10 (mil) contas de e-mails está em torno de R$ 200,00 anual no mercado. A Secretaria de Planejamento paga ao Cepromat cerca de R$ 1.500,00, por um 1 (site), (1) banco de dados, ou seja, paga um valor sete vez mais e por uma quantidade de serviços muitos inferior;
• Crescimento em 30% da folha em 2014 em relação a 2013. (Explicação: até 2012, os servidores cedidos pelo Cepromat em atuação dos órgãos eram pagos por esses, situação alterada a partir de 2013, quando os salários destes colaboradores passou a ser contabilizada na folha da empresa). Portanto, três fatores contribuíram para aumento da folha: reajustes salariais, concentração da folha no Cepromat e aumento do quadro
• Crescimento em 126% dos repasses feitos ao Cepromat em 2013 em relação a 2012.
• Média dos contratos entre (2007-2012): R$  8,38 milhões /  média dos contratos em 2013 - 2014: R$ 42,4 milhões
• Contratos de 2012, R$ 12,1 milhões, contratos em 2013: 46 milhões, contrato em 2014: R$ 38,16 milhões 
• R$ 9,4 milhões de restos a pagar em 2014
• Auxílio alimentação em 2013: 2.855% maior do que em 2012 
• Auxílio alimentação em 2014: R$ 2,26 milhões - superior a 2013 em 33%
• Pagamentos de Juros contratuais: R$ 1,87 milhão em 2014 e R$ 4,8 milhões desde 2007

Obs. O ICMS entre 2007 e 2013 cresceu 83,47% e os repasses ao Cepromat cresceram 316% no mesmo período.

A título de sugestão, listamos o que poderia constar no radar do Cepromat como estratégia de produção corporativa de aplicações:

Painéis interativos como:

• Anuário WEB para Mato Grosso, a exemplo do Sidra do IBGE;
• Painel Fiscal para o Estado com permissão para que usuário construa séries históricas de receitas e despesas comparativas entre Estados, comparando sua evolução em valores absolutos, relativos, geração de gráficos, downloads para Excel e pdf, 
• Painel Fiscal para o municípios com permissão para que usuário construam séries históricas de receitas e despesas comparativas entre as municipalidades, comparando sua evolução em valores absolutos, relativos, geração de gráficos, downloads para Excel e pdf, 
• Base de dados para Perfil Municipal;
• Cadastro de gerenciamento de obras em andamento [editais, licenças, cronograma, objetos (estrada, ponte, escolas, etc), local, valor, fotos, aditamentos, responsáveis, registro de opinião de usuários];
• Painel com as realizações do governo do Estado em ambiente interativo de opinião dos usuários;
• Ambientes simuladores de receitas e despesas;
• Cadastro patrimonial (aliás, o Estado de Mato Grosso já pagou cerca de R$ 11.000.000,00 por esse serviço para um empresa privada,l e ainda sim não tem uma  ferramenta consolidada)
• Plataforma para incentivos fiscais concedidos (autorizações documentadas, empresas, programas, valores, tipo de incentivo, mercadorias/produtos, prazos de validade)..
• Matriz de insumo produto
• Sistema Unificado para registro de digitais 
• Portal de investidor similar ao desenvolvido por São Paulo (http://www.investe.sp.gov.br/);
• Solução de Registro de ponto para Regime Estatutário de Acordo com os Critérios da Secretaria de Gestão (antiga SAD);
• Sistema de Gestão Inteligente de Documentos (Ofícios Eletrônicos, a exemplo de Rondônia - VIRTUADOC);
• Banco de Conselhos (Conselho, finalidades, membros, recursos financeiros)

Recomendações ao Cepromat:

• Verificar experiências em outras unidades da federação acerca da lógica de serviços de Tecnologia e seu braço operacional nos respectivos Estado;
• Prospectar oportunidades de desenvolvimento de aplicações nos órgãos do Estado Municípios e empresas privadas;
• Estabelecer um cronograma de atividades rumo a construção de sistemas integrados: (hoje, está relativamente integrado o orçamentário e financeiro, entretanto, há subsistemas parcialmente integrados (contábil) e por serem integrados: patrimonial, Gestão de Pessoas, logístico, aquisição, contratos, licitações, obras, etc;
• Reportar ao Estratégico do governo todas as negativas de órgãos de Estado que relutam na adoção de aplicações desenvolvidas pelo Cepromat e optam por manter contratos com empresas privadas;
• Aprovar Lei que estabeleça ao Estado a competência em gerir informações assim como a responsabilidade compartilhada na aquisição de parque tecnológico;
• Reorganizar os núcleo de tecnologia dos órgãos e mudar sua supervisão para técnicos do Estado já que no formato atual - sob coordenação do Cepromat – gera conflitos de interesses já que o modelo estruturado anula a pressões por desempenho que as setoriais demanda da empresa de tecnologia;
• Assumir uma visão de mercado incorporadora de inovações, enfoque de disseminação do conhecimento e no treinamento de TI nas setoriais;
• Tecnologia de informação  é um ambiente de negócio que se altera cotidianamente e inovar é regra, é uma necessidade para que ela possa continuar a opera
• Abortar concursos até que o corpo técnico se reduza a um mínimo contingente com predominância de desenvolvedores (isso significa a não reposição de equipes em áreas de gestão, finanças e contabilidade à medida que se aposentam);
• Diminuir a dependência de orçamento do Estado pela incorporação de novos clientes públicos e privados [a título de exemplo, o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) tem 20% da receita auferida em volume de negócios ofertados fora da administração pública federal e os outros 80% são provenientes que quase 20 serviços/sistemas disseminados especialmente na área de finanças do Governo Federal;
• Migração gradativa para softwares livres como: banco de dados Postgre substituindo a Oracle ou SQLServer; solução de Business Intelligence para o Sistemas Gerenciais, Pantaho em substituição ao  Sistema, Aplicações e Produção em Banco de Dados (SAP)/ em Business Object (BO); sistema de informação geográfica Qgis (e não o ArcGis). Seriam soluções que não teriam seus custos atrelados a fornecedores e poderiam  ter sua tecnologia assimilada e disponibilizada pela empresa para os órgãos e entidades governamentais;
• Assumir o ônus pela ocupação de espaço em prédios da administração direta;

Paulo Cézar de Souza é mestre em Economia e acadêmico de Direito. 
e-mail: cezar.paulo@ig.com.br