O Estado "Hood-Robin"
Autor: Silverio Zebral | Publicado: 2007-08-26T16:28:00-03:00

Ao invés de combater a desigualdade, o gasto público no Brasil trata de aprofundá-la Entre os liberais democratas é pacífico o entendimento de que o aparelho estatal deve limitar sua atuação às chamadas funções clássicas: garantia do Estado do Direito, da proteção dos direitos individuais previstos na ordem constitucional e da defesa da integridade do território nacional. No âmbito das políticas públicas, caberia ao Estado liberal apenas formular e implementar as políticas externa, comercial, monetária e fiscal; além de atuar diretamente na proteção da integridade dos cidadãos e de suas propriedades, oferecendo-lhes segurança pública e jurídica.Estes mesmos liberais por vezes reconhecem ao Estado um papel subsidiário de atuação no domínio econômico: o da correção das chamadas “falhas de mercado”. Como destacam Gordon Tullock, Arthur Seldon e Gordon Brady em seu excelente livro sobre teoria da escolha pública “Government Failure: A Primer in Public Chioce (Cato Institute, 2002)”, o equilíbrio ideal entre mercado e Estado é matéria controversa. Ainda que a ação estatal seja tolerada como elemento corretivo das falhas decorrentes das escolhas individuais e coletivas (assimetria de informação, racionalidade limitada, mercados incompletos, rigidez de preços, moral hazard , comportamentos free-rider e oportunismo, dentre outras), devem ressalvar-se os casos onde se verifique a ocorrência de “falhas de governo” (rent-seeking, captura, centralismo, dentre muitas outras); e sejam estas ainda mais danosas que as primeiras.De fato, a compatibilização adequada entre a eficiência alocativa das forças de mercado na criação de riqueza e a pretensa promoção da justiça social através de políticas públicas re-distributivas operadas pelo aparato público-estatal é o desafio fundamental de qualquer estratégia nacional de desenvolvimento. Grosso modo, é a calibragem destes dois sistemas de escolha pública que dá forma ao pacto social tácito que cada sociedade realiza em torno da consecução do seu bem-estar coletivo e do bem-estar individual de seus cidadãos, permitindo-nos classificá-las em modelos diversos de organização política, social, econômica: socialismo, social-democracia, democracia-liberal etc...  No caso brasileiro, tal pacto - de orientação marcadamente social-democrata - entende a intervenção estatal como elemento de restauração da equidade nas relações econômicas e sociais. Uma vez que o mecanismo de mercado aloca recursos de maneira eficiente de acordo com o desempenho competitivo dos indivíduos em um determinado marco institucional, caberia ao Estado considerar as imensas diferenças presentes nas condições iniciais de cada ator social e agir em favor dos retardatários, de modo a equalizá-las. Em suma, o objetivo primordial da ação do Estado seria o de reduzir as desigualdades de oportunidades no início da corrida e promover uma distribuição mais eqüitativa da renda ao longo do percurso quando o livre funcionamento do mecanismo de mercado resultasse em desigualdade de resultados muito pronunciada na linha de chegada.É possível oferecer críticas a este entendimento: o mercado não produz qualquer desigualdade de resultados, mas revela desigualdade nas condições iniciais ao alocar rendas de acordo com tais diferenças. Todavia, proponho que nos afastemos deste debate para perguntar-nos: o Governo tem considerado este seu “objetivo primordial” quando do desenho e implementação das políticas públicas ? No Brasil, as políticas sociais contribuem para a redução da desigualdade ? Ou, ao menos, pretendem reduzi-la ?A resposta a esta pergunta é especialmente importante no caso brasileiro por duas razões: (a) tão mais ampla seja captura da renda das famílias pelo Estado, tão maior será sua responsabilidade alocadora, e tão mais sujeita à discricionariedade estatal estará o dispêndio público; e (b) o impacto dos fluxos de renda do Governo é sobre a desigualdade é consideravelmente maior quando da realização da despesa pública do que no recolhimento diferenciado dos tributos.    Uma breve análise do padrão de destinação do gasto público no Brasil autoriza uma afirmativa categórica: o Estado brasileiro é um ator social que atua no sentido de aprofundar a desigualdade, porque gasta mais com quem não precisa e recolhe mais impostos de quem não tem renda.A chave do problema não é  o cobertor curto. O Estado brasileiro despende quase 25% do PIB (entre gastos correntes e investimento) com temas sociais, mas gasta mal e investe pior ainda. A quase totalidade destes desembolsos tem curso forçado. Desde 1987, estão sujeitos à vinculação orçamentária que pretende garantir fontes permanentes de recursos. Ainda assim, os indicadores de impacto de oferta e de resultados do lado dos “usos” não demonstraram melhoria relevante desde então. As razões deste desempenho sofrível derivam de decisões alocativas equivocadas: priorização deficiente e (des)focalização, além da presença de problemas de desvio de finalidade. No que diz respeito à hierarquização de prioridades e à focalização, há uma completa “miopia” no atendimento aos que realmente necessitam: crianças e jovens em situação de risco social, trabalhadores informais, estudantes do ensino público e micro-empreendedores.  Ainda que seja possível identificar políticas específicas que pretendam equalizar condições iniciais através da transferência direta condicionada de renda (por exemplo, o programa Bolsa Família) ou da oferta de oportunidades de inclusão (como nos programas Primeiro Emprego e Luz para Todos), o marco institucional que orienta o gasto público no Brasil o faz em favor dos que menos precisam. Mal necessário, o Estado “Robin Hood” social-democrata se converte, às avessas de seu propósito, em Estado “Hood Robin”. Desnecessário, oligárquico e concentrador da renda. O ânimo deste artigo é evidenciar como tal padrão se instala e se perpetua, desde o desenho das políticas tributária, fiscal e creditícia. E amplifica-se em função do déficit fiscal crescente  do Governo. Impostos: tirando dos pobres para gastar com os ricosÉ lugar comum afirmar que a carga tributária brasileira atingiu índices insustentáveis para um país em desenvolvimento como Brasil. Com razão, depois da taxa de juros, os impostos de nacionalidade brasileira mas de tipo sueco são apontados como os principais vilões do baixo crescimento de nossa economia nas últimas décadas. Sua envergadura pode ser atestada pelos sucessivos recordes de arrecadação tributária obtidos, ano a ano, desde 2001.  Contudo, pouca luz é lançada sobre os efeitos distributivos do sistema tributário brasileiro. Ao contrário do que se supõe a arrecadação apresenta forte regressividade ao longo das diversas classes de renda, especialmente na base da pirâmide social. Isto ocorre porque mais pobres estão sujeitos aos efeitos de um sistema fortemente baseado em impostos indiretos que incidem sobre a cesta de consumo de um segmento com utilidade marginal da renda comparativamente mais elevada e propensão marginal a consumir sensivelmente maior que a dos segmentos de média e alta renda. De forma mais simples: os mais pobres comprometem proporção maior de sua renda com consumo. E o Estado tributa-lhes tal consumo em proporção maior do que o faz com o consumo dos mais ricos.    Os números são eloqüentes. Desde 1997, a carga tributária total sobre o consumo cresceu 89%, já descontados os efeitos cumulativos do IPCA. Dez anos depois, carga tributária do tipo indireto expressa como proporção da renda  familiar é 3 vezes maior na base (em torno de 47%, para a faixa de renda entre 1-2SM) do que no topo (aproximadamente 16%, para faixas de renda acima de 10 SM). É preciso reconhecer que a informalidade das fontes de renda nas faixas mais talvez produza um efeito de subestimação dos ingressos totais das primeiras e, por conseguinte, superestime a parcela destinada ao consumo pelo segmento, dando cores mais fortes a uma “divergência distributiva” que talvez não seja tão pronunciada quanto revelam os números. Por outro lado, a tributação sobre o consumo é do tipo indireto e, portanto, não declaratória, não passível de evasão, elisão, planejamento, inadimplemento ou mesmo sonegação, expedientes de “vazamento” da renda total auferida nas faixas mais altas comumente empregados na relação com o Fisco. Ao fim e ao cabo, resulta que a tributação é mais efetiva sobre aqueles que tem menos.A mesma regressividade tributária experimentada pelos mais pobres reproduz-se junto à classe média, que contribui ao sistema especialmente através da tributação da renda proveniente do salário. Trata-se do chamado “efeito de gravame”. Ao recolhimento de impostos sobre a renda junto à fonte pagadora somam-se as despesas realizadas pelas famílias na contratação de serviços privados de saúde, educação e segurança incorridas em função da péssima qualidade dos serviços públicos prestados pelo Estado fiscalista, que os cobra universalmente sob a forma de impostos.  Ao gravar os remediados, negando-lhes o provimento adequando das contrapartidas tributárias, o sistema tributário produz, ao nível microeconômico, sensível redução da renda familiar disponível para fins de poupança, dificultando a ascensão social dos filhos da classe média em direção aos estratos mais altos da pirâmide social. E contribui, de modo agregado, para a redução da renda total disponível para financiamento dos investimentos sociais requeridos pelos estratos mais baixos.  Educação: ensino de graça para quem pode pagar No que diz respeito à educação, a alocação prioritária de recursos no ensino superior em detrimento do ensino fundamental reduze o potencial de superação das desigualdades nas condições iniciais de aprendizado e escolaridade, contribuindo para que a competição futura no mercado resulte em desigualdade de renda ainda mais pronunciada. Novamente, os números falam por si. No Estado de São Paulo, cada aluno do sistema estadual de ensino superior (formado pela USP, UNESP e Unicamp) recebe R$ 38.000 anuais, enquanto o gasto per capita do ensino fundamental nas escolas municipais do Estado é de R$ 2.400.  Trata-se de uma desigualdade que nos marca desde sempre: o franqueamento gratuito das universidades públicas às elites e à classe média em detrimento de investimentos robustos no ensino público fundamental – que tem como clientes preferenciais os filhos da pobreza.  Mais à frente, tal padrão repete-se quando um jovem proveniente da classe média alta e um jovem egresso das camadas mais pobres da população ingressam no sistema de ensino superior.  Novamente, a inversão de prioridades dar-se-á em função de um desenho institucional equivocado, cuja reforma é sistematicamente obstacularizada pela classe média, cujos filhos – inocentes, reconheça-se – beneficiam-se da anomalia. O sistema de (des)incentivos desenhado às avessas preserva assim seu efeito perverso: a)o acesso é competitivo – todavia sem que as desigualdades anteriores entre provenientes do ensino público e do privado sejam consideradas.  As tentativas de promover equidade de modo extemporâneo – às portas do sistema de ensino público superior – via de regra desviam-se para questões étnicas que não guardam qualquer correlação com as diferenças de aprendizado adquiridas no ensino médio. O resultado é conhecido: os clientes do sistema são os filhos da classe média. Do desenho institucional equivocado resulta uma brutal seleção adversa.b)o financiamento do sistema recai exclusivamente sobre o Estado e – pior – é gratuito para seus beneficiários. As famílias dos clientes tradicionais do sistema ficam dispensadas de formar poupança prévia para financiamento da educação universitária de seus rebentos. As famílias mais pobres utilizam a renda corrente – em geral, complementada com o trabalho dos próprios estudantes – para custear estudos no sistema superior privado. Produz-se uma vez mais transferência de renda na direção inversa: os mais pobres pagam, os mais ricos não.    c)No caso de carreiras que projetam rendimentos futuros mais elevados (Engenharia, Medicina, Economia e similares), a oferta de cursos gratuitos é preponderamente matutina ou vespertina – impossibilitando a matrícula de jovens provenientes das camadas mais pobres, mesmo que tenham obtido sucesso no funil competitivo de acesso ao sistema superior público. Via de regra, estes jovens necessitam trabalhar durante o dia para financiar estudos noturnos.Como se não bastassem seus efeitos adversos sobre a distribuição adequada das habilidades básicas para competição no mercado, este desenho institucional “de pernas para ar” lega aos filhos saídos da pobreza uma nova desigualdade de condições iniciais, agora às portas do mercado de trabalho. Sistema que – impessoal e inocente – alocará rendas de acordo com a utilidade das capacidades adquiridas pelos ofertantes no estágio formativo anterior.   Previdência: segurança para os que já tem  O sistema previdenciário é outro mecanismo de aprofundamento da desigualdade brasileira e funda-se em sua dualidade. De um lado, o regime geral de previdência do INSS combina repartição simples, informalidade crescente, envelhecimento populacional e elevação da expectativa de vida garantindo aposentadoria somente até o teto de contribuição de 10 SM a trabalhadores com baixa escolaridade média, elevada volatilidade de renda e passíveis de demissão. De outro, o regime único de previdência dos servidores públicos presenteia seus eleitos com capitalização integral e formalidade perfeita garantindo aposentadoria integral pelo pico salarial a trabalhadores detentores de alta escolaridade média, progressão exponencial da renda por tempo de serviço e estabilidade no emprego.Resultado: os 1 milhão de inativos do setor público apropriam 42% dos recursos desembolsados, recebendo benefícios previdenciários em média 12 vezes maiores do que os pagos pelo aos trabalhadores do setor privado. Respondem ainda por 68% do déficit do sistema com um todo. Mesmo entre os servidores públicos inativos, produzem-se imensas desigualdades entre as diversas faixas de contribuição e interpoderes: servidores inativos do Legislativo e do Judiciário recebem, em média, 4 (quatro) vezes mais que seus pares do Poder Executivo.  Pensões e benefícios previdenciários são a evidencia mais viva de padrão preocupante do gasto social brasileiro: quando forçada a uma escolha intergeracional entre destinatários do dispêndio público, a escolha pública tende a privilegiar cidadãos de idade mais avançada, transferindo renda das faixas etárias mais baixas (crianças e adolescentes, sem direito a voto) às mais altas (adultos e idosos, com direito a voto). Como em todo canto, o sistema político brasileiro produz uma escolha pública em favor das minorias sociais que se fazem em maiorias políticas pela eficiente representação de seus interesses no jogo político. Não se trata de uma jabuticaba política, mas social: o pacto intergeracional que deveria corrigir resultados derivados da assimetria de poderes de agência no campo político, promover a proteção do direito da criança e do adolescente e garantindo a representação de seus interesses em Lei, não se impõe. Falha na tarefa de priorizá-los com alvo preferencial do gasto público em educação e saúde. Produz-se o discurso, a letra da Lei, mas permanece ausente o recurso.    Crédito Popular: a mão que dá, também tira...O falso amanhecer do crédito consignado destinado ao consumo popular é ainda menos ensolarado. Até junho de 2007, a contratação total de crédito popular alcançou a faixa dos 17 bilhões de reais, com aumento no nível de endividamento geral de R$ 3,5 bilhões em apenas 1 ano. Dados de finais de 2006 dão conta de que, grosso modo, o nível de inadimplência nos empréstimos com desconto em folha para a baixa renda alcançaram o valor de R$ 16,00 para cada R$ 100,00 emprestados, um nível histórico elevadíssimo para este segmento de renda.A destinação dos empréstimos é ainda mais eloqüente quanto ao grave comprometimento das rendas correntes da população de baixa renda: em média, 52% do total dos novos empréstimos destinam-se ao pagamento de dívidas antigas, 21% alocam-se em empréstimos a familiares, e 29% são gastos com consumo corrente (compra de produtos pessoais e reforma dos domicílios). Avançando para cima na pirâmide social até a classe média, o comprometimento da renda corrente é semelhante. O percentual da renda disponível para poupança pós-consumo saltou de 11% em 1987, para tímidos 4% em 2003.O leitor perguntará de que forma tal comprometimento de renda das camadas mais pobres  relaciona-se como o aprofundamento da desigualdade de renda entre as diversas faixas. A dinâmica é simples. Para a classe média, o crédito consignado dos aposentados, servidores e trabalhadores da ativa tornou-se um complemento da renda familiar, utilizado preponderantemente para refinanciamento de dívidas antigas e para o consumo corrente e, por esta razão cursado no sistema bancário.O incremento da renda disponível para segmentos com alta propensão marginal a consumir – quer via aumento do crédito, quer através de programas de transferência direita e condicionada de renda – resulta em aumento da parcela e do valor nominal da renda familiar destinada ao consumo. Tal incremento recebe ainda o incentivo da tendência persistente de queda dos preços dos alimentos e da valorização cambial. Ocorre que o adicional de renda destinada ao consumo é “dragado” por um sistema de impostos viesado na tributação indireta sobre a cesta de consumo dos mais pobres, “repatriando” a renda transferida via benefícios sociais ou via crédito aos cofres do Estado na forma de impostos. Como se viu, este enxugamento colabora para uma ausência crônica de poupança incremental das famílias, que estaria disponível – de modo agregado – para financiar investimentos produtivos. Sem investimentos não há empregos. Sem empregos, os filhos da classe média decadente tornam-se ainda mais dependentes do crédito consignado de seus pais e avós. O ciclo vicioso se fecha, produzindo como resultado inequívoco o progressivo empobrecimento da classe média e dos menos pobres entre os pobres. Déficit Fiscal: aprofundando a desigualdade em favor dos mais ricosComo se não bastasse o padrão do gasto público revelar-se antipobre, o Governo incorre recorrentemente em déficit, emitindo dívida pública para fechar a conta. De janeiro a junho de  junho de 2007, o total dos gastos com pagamento dos juros da dívida pública alcançou o incrível montante de 80 bilhões de reais, valor dez vezes maior que o orçamento total destinado ao principal programa social do Governo, o Bolsa Família. Ao operar cronicamente no vermelho, o Governo eleva o preço de reserva (prêmio de juros)  requerido pelos agentes de mercado dispostos a financiar a rolagem da dívida pública, elevando o custo de oportunidade dos poupadores em transferir recursos para investimentos produtivos com taxas de retorno mais baixas. Por outro lado, esteriliza suas rendas no pagamento do serviço da dívida, reduzindo sua capacidade de investimento social, além de transferir rendas em favor de rentistas que em nada contribuem para elevação da produtividade total e para o crescimento de longo prazo.Ao fazer-se refém de si mesmo, O Governo “gastão” produz um tipo ainda mais trágico de crowding out, uma vez que tolhe sua própria capacidade de preencher o espaço deixado pelo investimento privado. A perda da capacidade estatal de investimento em infra-estrutura inviabiliza a ação do Estado em projetos onde a escala de operação encontra-se abaixo da mínima escala eficiente que despertaria o interesse de concessionários privados. Este tipo de situação ocorre especialmente no atendimento às populações mais pobres das periferias das grandes cidades e no interior.  Sem alternativa, as populações marginalizadas procuram obter o provimento de tais serviços através de expedientes informais e ilegais, em geral mais custosos que os regulares. Instala-se o crowding-out promotor de desigualdade.O grande desafio: para além do tamanho e dos limites de atuação do EstadoGeração após geração, o processo de alocação de recursos escassos operado através da discricionariedade estatal teimou em desenhar políticas, programas e incentivos incapazes de fazê-los chegar aos beneficiários corretos. Via de regra, resultou no franqueamento dos aparelhos públicos em favor de elites políticas, econômicas e corporações. É tarefa urgente romper com este padrão.A sabedoria popular reconhece que “o diabo não é esperto porque é diabo, mas porque é velho. E seu estratagema principal é convencer aos crédulos que ele não existe”. O grande desafio dos liberais democratas não reside na batalha em torno da velha discussão acerca dos limites do Estado, porque há muitos crédulos que acreditam que o Estado máximo,  não existe. Nossa verdadeira missão civilizatória nos trópicos é revelar que o Estado brasileiro – porque capturado pelas elites que o controlam e por incapaz de escapar a esta captura face ao seu gigantismo –  tem por natureza agir sempre em favor dos que dele não precisam.