DIVISÃO ESPACIAL DO PODER – ORGANIZAÇÃO DO ESTADO (DIREITO CONSTITUCIONAL)
Autor: Caio Perrone Marques | Publicado: 2012-11-09T10:43:00-08:00



1. NOÇÕES PRELIMINARES


A
organização e estrutura do Estado pode ser analisada sob 3 aspectos: (1) forma
de governo (república ou monarquia); (2) sistema de governo (presidencialismo
ou parlamentarismo); (3) forma de Estado (Estado unitário ou federação).


Brasil:
República / Presidencialismo / Federação.


2. ESTADO UNITÁRIO


Pode-se
classificar o Estado unitário em 3 espécies: (1) Estado unitário puro: se
caracteriza por uma absoluta centralização do exercício do Poder, tendo em
conta o território do Estado; (2) Estado unitário descentralizado
administrativamente: criam-se pessoas para, em nome do Governo Nacional, como
se fossem uma extensão deste, executar, administrar as decisões&nbsp; políticas já tomadas; (3) Estado unitário
descentralizado administrativa e politicamente: as “pessoas” criadas passam a
ter autonomia política e administrativa para decidir a melhor atitude a ser
tomada no caso concreto na execução da ordem do Governo Central (comum nos
países Europeus).


3. FEDERAÇÃO


Origem
nos EUA em 1787.


Movimentos
de formação da federação: (1) movimento centrípeto: de fora para dentro; (2) movimento
centrífugo: de dentro para fora.


3.1 Tipologias do Federalismo


a)
Federalismo por agregação ou por desagregação (segregação): No federalismo por
agregação, os Estados independentes abrem mão de parcela de sua soberania para
agregar-se entre si e formarem um novo Estado, agora Federativo, passando a
ser, entre si, autônomos; No federalismo por desagregação, a federação surge
quando um Estado unitário resolve descentralizar-se.


b)
Federalismo dual ou cooperativo: No federalismo dual, a separação de competências
entre os entes federativos é extremamente rígida, não se falando em cooperação
entre os mesmos; No federalismo cooperativo, os entes federativos atuam em
conjunto, dividindo competências.


c)
Federalismo simétrico ou assimétrico: No federalismo simétrico verifica-se a
homogeneidade de cultura, desenvolvimento e língua entre os entes federativos.
No federalismo assimétrico há a diversidade de língua, cultura e
desenvolvimento entre os entes federativos.


d)
Federalismo orgânico: No federalismo orgânico, o Estado deve ser considerado
como um organismo. Busca-se proteger a manutenção do “todo” em detrimento da
“parte”.


e)
Federalismo de integração: No federalismo de integração, verifica-se a
preponderância do Governo Central sobre os demais.


f)
Federalismo equilíbrio: No federalismo equilíbrio, os entes federativos devem
se manter em harmonia, reforçando-se as instituições.


g)
Federalismo de segundo grau: No federalismo de segundo grau, a auto-organização
dos Municípios deverá observar dois graus, quais sejam, a Constituição Federal
e a Constituição Estadual.


3.2 Características da Federação


São
características da Federação: a descentralização política, repartição de
competência, Constituição rígida como base jurídica, inexistência do direito de
secessão, soberania do Estado federal, intervenção, auto-organização dos
Estados-membros, órgão representativo dos Estados-membros, guardião da
Constituição, repartição de receitas.


3.3 Federação brasileira


Forma
de governo: Republicana / Sistema de governo: Presidencialismo / Forma de
Estado: Federativo / Entes componentes da Federação: União, Estados, Municípios
e Distrito Federal.


3.3.1 Fundamentos da República Federativa do Brasil
(Art. 1º da CFRB/88)


São
fundamentos: (1) a soberania, (2) a cidadania, (3) a dignidade da pessoa
humana, (4) valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e (5) pluralismo
político.


3.3.2 Objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil (Art. 3º da CFRB/88) 


São
objetivos: (1) construir uma sociedade livre, justa e solidária; (2) garantir o
desenvolvimento nacional; (3) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir
as desigualdades sociais e regionais; (4) promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.


3.3.3 Princípios que regem a República Federativa do
Brasil nas relações internacionais


São
princípios: (1) independência nacional; (2) prevalência dos direitos humanos;
(3) autodeterminação dos povos; (4) não intervenção; (5) igualdade entre os
Estados; (6) defesa da paz; (7) solução pacífica dos conflitos; (8) repúdio ao
terrorismo e ao racismo; (9) cooperação entre os povos para o progresso da
humanidade; (10) concessão de asilo político.


3.3.4 Idioma oficial e símbolos da República Federativa
do Brasil


O
idioma oficial é a língua portuguesa. Os símbolos são: a bandeira, o hino, as
armas e o selo nacional.


3.3.5 Vedações constitucionais impostas à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios


Conforme
o art. 19 da CFRB/88 é vedado aos entes federativos: (1) estabelecer,
subvencionar, embaraçar cultos religiosos ou igrejas; (2) recusar fé aos
documentos públicos; (3) criar distinções entre os brasileiros ou preferências
entre si.


4. UNIÃO FEDERAL


“A
união se constitui pela congregação das comunidades regionais que vêm a ser os
Estados-Membros. Então quando se fala em Federação se refere à união dos
Estados. No caso brasileiro, seria a união dos Estados-Membros, Distrito
Federal e Municípios. Por isso se diz União Federal...” (José Afonso da Silva)


A
União possui dupla personalidade, pois assume um papel interno e outro
internacional.


Segundo
o art. 18, §1º, a Capital Federal é Brasília.


4.1 Bens da União


São
bens da União àqueles indicados no art. 20 da CRFB/88, devendo ser observados
os seguintes conceitos: (1) mar territorial – faixa de 12 milhas marítimas de
largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental; (2)
zona contígua – faixa que se estende de 12 a 24 milhas marítimas de largura;
(3) zona econômica exclusiva – faixa que se estende das 12 as 300 milhas
marítimas; (4) plataforma continental – leito ou subsolo das áreas marítimas
que se estendem além do mar territorial até 200 milhas marítimas das linhas da
base; (5) faixa de fronteira – faixa de até 150 quilômetros de largura, ao
longo das fronteiras terrestres. 


4.2 Competência da União Federal


4.2.1 Competência não legislativa (administrativa ou
material)


A
competência não legislativa regulamenta o campo do exercício das funções
governamentais, podendo ser exclusiva da União (indelegável), prevista no art.
21 da CF/88, ou comum (cumulativa, concorrente administrativa ou paralela) aos
entes federativos, prevista no art. 23 da CF/88. 


4.2.2 Competência legislativa


Trata-se
de competências, constitucionalmente definidas, para elaborar leis. Esta
competência pode ser: (1) privativa – art. 22 da CF/88, podendo ser delegada
aos Estados por Lei Complementar; (2) concorrente – art. 24, podendo a União
legislar sobre normas gerais, os Estados complementarem as referidas normas e
os municípios estabelecer normas de interesse local; (3) competência tributária
expressa – art. 153 da CF/88; (4) competência tributária residual – art. 154,
I, da CF/88; (5) competência tributária extraordinária – art. 154, II, da
CF/88.


4.2.3 Regiões Administrativas


Segundo
o art. 43, caput, da CF/88, para efeitos administrativos, a União poderá
articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando o seu
desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais, por meio de Lei
Complementar. (ex: SUDAM, SUDENE, SUFRAMA, SUDECO, ADENE E ADA)


5. ESTADOS-MEMBROS


Os
Estados-Membros são pessoas jurídicas de direito público interno, autônomos,
nos seguintes termos: (1) auto-organização – art. 25, caput, CF/88 (os Estados
se organizarão e serão regidos pelas leis e Constituições que adotarem, desde que
respeitada a CF/88); (2) autogoverno – art. 27, 28 e 125 da CF/88 (estruturação
dos poderes – Legislativo: Assembleia Legislativa, Executivo: Governador do
Estado e Judiciário: Tribunais e Juízes); (3) autoadministração e
autolegislação – art. 18, 25 e 28 da CF/88 (regras de competência legislativa e
não legislativa dos Estados).


5.1 Formação dos Estados-membros


5.1.1 Regras Gerais


Segundo
o art. 18, §3º da CF/88, os Estados podem incorporar-se entre si (fusão),
subdividir-se (cisão) ou desmembrar-se (desmembramento) para se anexarem a
outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação
da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por Lei Complementar.


Procedimento:
(1º) é a realização do plebiscito, que é condição prévia, essencial e
prejudicial à fase seguinte; (2º) propositura do projeto de Lei Complementar;
(3º) audiência das Assembleias Legislativas, sendo que seu parecer não é
vinculativo, assim mesmo que desfavorável, o processo pode seguir; (4º) aprovação
no Congresso Nacional em cada uma das casas por maioria absoluta, salientando
que nem o Congresso Nacional está obrigado a aprová-lo e o Presidente da
República, sancioná-lo.


A
competência para convocar plebiscito ou autorizar referendo é exclusiva do
Congresso Nacional, por proposta de 1/3 dos membros de qualquer das casas,
materializada por decreto legislativo.


5.1.2 Fusão


Na
fusão, dois ou mais Estados se unem para a formação de um terceiro e novo
Estado ou Território Federal, distinto dos anteriores, os quais perderão a
personalidade primitiva. Deve-se consultar a população de cada um dos Estados
que desejam fundir-se.


5.1.3 Cisão


Na
cisão, um Estado que já existe subdivide-se, formando dois ou mais
Estados-membros ou Territórios Federais novos, com personalidades distintas.


5.1.4 Desmembramento


No
desmembramento, um ou mais Estados cedem parte do seu território geográfico
para formar um novo Estado ou Território Federal que não existia ou se anexar a
um outro Estado que já existia. O Estado originário não desaparece.&nbsp; Há duas espécies de desmembramento: (1)
desmembramento por anexação e (2) desmembramento formação.


5.2 Bens dos Estados-Membros


Segundo
o art. 26 da CF/88, são bens dos Estados: (I) as águas superficiais ou
subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na
forma da lei, as decorrentes de obras da União; (II) as áreas, nas ilhas
oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob
domínio da União, Municípios ou terceiros; (III) as ilhas fluviais e lacustres
não pertencentes à União; (IV) as terras devolutas não compreendidas entre as
da União.


5.3 Competências dos Estados-Membros


5.3.1 Competência não legislativa (administrativa ou
material)


Pode
ser: (1) comum - prevista no art. 23 da CF/88 e (2) residual – art. 25, §1º da
CF/88.


5.3.2 Competência legislativa


Pode
ser: (1) expressa – art. 25, caput, da CF/88; (2) residual – art. 25, §1º da
CF/88; (3) delegada pela União – art. 22, parágrafo único, da CF/88; (4)
concorrente – art. 24 da CF/88; (5) suplementar – art. 24, §1º ao 4º da CF/88;
(6) tributária expressa – art. 155 da CF/88.


6. MUNICÍPIOS


O
Município pode ser definido como pessoa jurídica de direito público interno,
dotado de autonomia em virtude de sua capacidade de auto-organização,
autogoverno, autoadministração e autolegislação.


(1)
Auto-organização (art. 29, caput): se organizam por meio de Lei Orgânica,
votada em 2 turnos, com intervalo mínimo de 10 dias, e aprovada por 2/3 dos
membros da Câmara Municipal; (2) Autogoverno (art. 29): por meio do Prefeito,
Vice-Prefeito e Vereadores; (3) Autoadministração e autolegislação (art. 30).


6.1 Formação dos Municípios


O
art. 18, §4º da CF/88 estabelece os requisitos para a criação, incorporação,
fusão e desmembramento de Municípios, seguindo as seguintes etapas: (1) Lei
Complementar Federal: A referida lei determinar o período para criação, incorporação,
fusão ou desmembramento de Municípios, bem como seu procedimento; (2) Estudo de
Viabilidade Municipal: Deverá ser apresentado, publicado e divulgado, na forma
da lei, estudo de viabilidade; (3) Plebiscito: Será realizado consulta às
populações envolvidas; (4) Lei Estadual: Somente após a aprovação por
plebiscito, serão criados, incorporados, fundidos ou desmembrados Municípios,
através de Lei Estadual.


-
EC n. 57/2008, que veio a acrescer o art. 96 ao ADCT, convalidou os atos de
criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha
sido publicada até 31/12/2006.


6.2 Competência dos Municípios


6.2.1 Competências não legislativas (administrativas
ou materiais)


Comum
(cumulativa ou paralela): Prevista no art. 23 da CF/88;


Privativa
(enumerada): Prevista no art. 30, III a IX;


6.2.2 Competências legislativas


Expressa:
Prevista no art. 29, caput – por meio de Lei Orgânica;


Interesse
Local: Prevista no art. 30, I – Diz respeito às peculiaridades e necessidades
ínsitas à localidade.


Suplementar:
Prevista no art. 30, II – Suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber.


Plano
diretor: Art. 182, §1º - Deverá ser aprovado na Câmara Municipal, sendo
obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes. Serve como instrumento básico
da política de desenvolvimento e de expansão urbana.


Competência
tributária expressa: Art. 156.


7. DISTRITO FEDERAL


O
Distrito Federal também pode ser definido como pessoa jurídica de direito
público interno, dotado de autonomia, visto que possui capacidade de
Auto-organização, Autogoverno, Autoadministração e Autolegislação.


(1)
Auto-organização (art. 32, caput): Será regido por Lei Orgânica, votada em dois
turnos, com intervalo mínimo de 10 dias, aprovado por 2/3 dos membros da Câmara
Legislativa; (2) Autogoverno (art. 32, §§2º e 3º): Por meio do Governador,
Vice-Governador e dos Deputados Distritais; (3) Autoadministração e
autolegislação.


7.1 Características importantes


1.
Impossibilidade da divisão do Distrito Federal em Municípios – Art. 32, caput;


2.
Autonomia parcialmente tutelada pela União – Art. 32, §4º / 21, XIII e XIV /
22, XVII;


7.2 Competências do Distrito Federal


7.2.1 Competências não legislativas (administrativas
ou materiais)


Comum
(cumulativa ou paralela): Prevista no art. 23 da CF/88;


7.2.2 Competências legislativas


Segundo
o art. 32, §1º são atribuídas ao Distrito Federal às competências legislativas
reservadas aos Estados e Municípios, quais sejam:


Expressa:
Art. 32, caput – Elaboração da própria Lei Orgânica;


Residual:
Art. 25, §1º - Toda a competência que não lhe for vedada, ao DF está reservada;


Delegada:
Art. 22, parágrafo único – A União poderá delegar ao DF legislar matéria de sua
competência privativa por LC;


Concorrente:
Art. 24 – A União legisla sobre normas gerais e o DF sobre normas específicas;


Suplementar: Art. 24, §§1º a
4º;


Interesse Local: Art. 30, I
c/c Art. 32, §1º;


Competência
Tributária Expressa: Art. 155.


8. TERRITÓRIOS FEDERAIS


Apesar
de terem personalidade, o território não é dotado de autonomia política.
Trata-se de mera descentralização administrativo-territorial da União, qual
seja, uma autarquia que, conforme o art. 182, §2º, integra a união.


8.1 Procedimento de formação


&nbsp;Hoje é perfeitamente possível a criação de
novos Territórios Federais, devendo observar o seguinte procedimento: (1) Lei
Complementar – Art. 18, 2º; (2) Plebiscito; (3) Modo de Criação – Art. 18, 3º.


8.2 Características importantes


1.
Lei Federal: Art. 33, caput – Disporá sobre a organização administrativa e
judiciária dos Territórios;


2.
Possibilidade de Divisão em Municípios: Art. 33, §1º;


3.
Executivo: Governador, nomeado pelo Presidente da República, após aprovação
pelo Senado Federal (art. 84, XIV);


4.
Legislativo: Art. 45, §2º - Cada Território elegerá 4 Deputados Federais;


5.
Controle de Contas: Fiscalização caberá ao Congresso Nacional, após parecer do
TCU;


6.
Judiciário, MP e Defensores Públicos Federais: + de 100 mil habitantes, haverá
órgãos judiciários de 1ª e 2ª instância, membros do MP e Defensores Públicos
Federais mantidos pela União;


7.
Polícia Civil, Militar e Corpo de Bombeiros: A organização e manutenção caberá
ao Território e não a União;


8.
Legislativo: Haverá eleições para a Câmara Territorial;


9.
Sistema de Ensino: Organizado pela União (art. 211, §1º).


9. MODELOS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS


9.1 Modelo Clássico


Neste
modelo cabe a União exercer os poderes enumerados e aos Estados os poderes não
especificados, em um campo residual.


9.2 Modelo Moderno


Neste
modelo, a Constituição passará não somente a descrever as atribuições
exclusivas da União, mas também as hipóteses de competência comum ou
concorrente entre a União e os Estados.&nbsp;


9.3 Modelo Horizontal


Neste
modelo, não se verifica concorrência entre os entes federativos. Cada qual
exerce a sua atribuição nos limites fixados pela Constituição e sem relação de
subordinação, nem mesmo hierárquica.


9.4 Modelo Vertical


Neste
modelo, a mesma matéria é partilhada entre os diferentes entes federativos,
havendo contudo, uma certa relação de subordinação no que tange à atuação
deles.


10. INTERVENÇÃO


Excepcionalmente,
a CRFB/88 prevê situações (de anormalidade) em que haverá intervenção no ente
federativo, suprimindo-se, temporariamente, a aludida autonomia. As hipóteses estão
previstas em um rol taxativo (numerus
clausus) e devem ser interpretadas restritivamente.


10.1 Intervenção Federal&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 


10.1.1 Hipóteses de Intervenção Federal


As
hipóteses de intervenção federal nos Estados e Distrito Federal estão
taxativamente previstas no art. 34 da CF, sendo elas: (1) manter a integridade
nacional; (2) repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em
outra; (3) por termo a grave comprometimento da ordem pública; (4) garantir o
livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; (5)
reorganizar as finanças da unidade da Federação; (6) prover a execução de lei
federal, ordem ou decisão judicial; (7) assegurar a observância de certos
princípios constitucionais.


10.1.2 Espécies de Intervenção Federal


1)
Espontânea: O Presidente da República age de ofício (art. 34, I a IV);


2)
Provocada por solicitação: Quando a coação ou impedimento recaírem sobre o
Poder Legislativo ou Executivo, a decretação da IF, pelo Presidente da
República, dependerá de solicitação de algum dos poderes citados (art. 34, IV
c/c 36, I);


3)
Provocada por Requisição: Quando a coação ou impedimento recair sobre o Poder
Judiciário, a decretação da IF dependerá de requisição do STF (art. 36, I) e no
caso de desobediência a ordem ou decisão judicial, a requisição será feita pelo
STF, STJ ou TSE, de acordo com a matéria.


4)
Provocada, dependendo de provimento de representação: Quando houver ofensa aos
princípios constitucionais sensíveis, previstos no art. 34, VII, a IF dependerá
de provimento pelo STF, de representação do Procurador Geral da República (art.
34, VII c/c 36, III) e para prover a execução de Lei Federal, a IF dependerá de
provimento de representação do PGR pelo STF.


10.1.3 Decretação e execução da Intervenção Federal


É
ato de competência privativa do Presidente da República (art. 84, X), que
ouvirá 2 órgãos: o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional. O
Decreto Presidencial Interventivo informará a amplitude, prazo, condições de
execução, &nbsp;nomeará interventor, se
couber, e afastará as autoridades envolvidas, que voltarão aos seus cargos
quando cessarem os motivos que levaram a IF.


&nbsp;10.1.4 Controle político exercido pelo Congresso
Nacional


O
Congresso Nacional realizará controle político sobre o decreto presidencial de
intervenção podendo aprová-lo ou rejeitá-lo, por meio de decreto legislativo,
suspendendo a execução do decreto interventivo (art. 36, §§ 1º e 2º).


Excepcionalmente,
a CF dispensa o controle político exercido pelo CN nas seguintes hipóteses: (I)
para prover a execução de ordem ou decisão judicial (art. 34, VI) e (II) quando
houver afronta aos princípios sensíveis da CF (art. 34, VII). Se não for
suficiente para o reestabelecimento da normalidade deverá ser observado o
procedimento do art. 36, §§ 1º e 2º.


10.2 Intervenção Estadual


10.2.1 Hipóteses de Intervenção Estadual e Intervenção
Federal nos Municípios localizados nos Territórios Federais


As
hipóteses, no presente caso, estão presentes no art. 35, sendo cabíveis quando:
(1) deixar de ser paga, por dois anos consecutivos, dívida fundada; (2) não
forem prestadas as devidas contas; (3) não for aplicado o mínimo da receita municipal
na educação e na saúde; (4) o TJ der provimento a representação para assegurar
a observância de princípios elencados na Constituição Estadual ou para prover a
execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.


-
Súmula 637 do STF: não cabe RE contra acórdão de TJ que defere pedido de IE em
Município.
&nbsp;
10.2.2 Decretação e execução da Intervenção Estadual


É
ato de competência privativa do Governador do Estado, por meio de decreto de
intervenção, que especificará a amplitude, prazo, condições de execução e, quando
couber, nomeará interventor, que voltarão aos seus cargos quando cessarem os
motivos que levaram a IE.


10.2.3 Controle político exercido pelo Legislativo


O
decreto interventivo sofrerá controle político pela Assembleia Legislativa, no
prazo de 24 horas. Será dispensado tal controle quando o TJ der provimento à
representação para assegurar a observância de princípios elencados na
Constituição Estadual ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão
judicial.