Orçamento Público
Autor: Wilsiane Gomes | Publicado: 2010-08-13T14:45:00-03:00












professores Igor, Sergio, Deusvaldo. Direitos autorais reservados&nbsp;



Orçamento Publico, Ciclo Orçamentário e Leis Orçamentárias


1. ELABORAÇÃO/PLANEJAMENTO

1.1 Alocação de recursos e o papel dos agentes no processo

O primeiro ponto do ciclo orçamentário é a elaboração da proposta, a qual consiste nas atividades preliminares relacionadas à alocação de recursos, considerando o cenário fiscal. Assim, o Manual de Elaboração do PPA, ao tratar do tema Cenário Fiscal, esclarece como ocorre a alocação de recursos.

A consistência fiscal é elemento central para sua posterior execução, motivo pelo qual o cenário fiscal é uma das etapas mais relevantes do processo de elaboração. A compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos ocorre em função de um processo de alocação de recursos que se compõe das seguintes etapas: fixação da meta fiscal, projeção das receitas, projeção das despesas obrigatórias e apuração das despesas discricionárias.

Na etapa de fixação da meta fiscal, as metas de resultado fiscal para o período são definidas. Dada a orientação da política fiscal, de estimular o crescimento da economia sem que isso represente riscos à sua estabilidade, as metas fiscais são definidas tendo em vista a produção de resultados primários positivos compatíveis com a redução da relação dívida pública sobre o Produto Interno Bruto – PIB.

O passo seguinte refere-se à projeção das receitas não financeiras. 

De maneira geral, as receitas não financeiras são as receitas administradas (impostos e contribuições em geral), a arrecadação líquida do INSS e as receitas não administradas (dividendos, receitas próprias, etc.). Para estimativa da receita líquida disponível para alocação, desconta-se da receita total o montante das transferências para Estados e Municípios, previstas na Constituição.

A etapa seguinte de construção do cenário fiscal refere-se à projeção de recursos destinados às despesas obrigatórias, as quais constituem&nbsp; obrigações constitucionais ou legais da União.

As principais despesas obrigatórias estão associadas ao pagamento de pessoal e encargos, de benefícios da previdência e assistenciais vinculados ao salário-mínimo e subsídios e subvenções, entre outros. A alocação das despesas obrigatórias é realizada posteriormente de forma diferenciada, dado que, por força de determinação legal, não existe discricionariedade por parte do gestor público quanto ao montante de recursos a ser associado a essas despesas.

Projetada a receita líquida, descontado o montante de recursos correspondente à meta de resultado primário e da previsão das despesas obrigatórias, tem-se então o montante de recursos que os órgãos setoriais poderão manejar para alocação no seu conjunto de programas para o período do plano. Essa etapa é denominada de apuração das despesas discricionárias. O montante de recursos previstos para a realização das despesas discricionárias será distribuído pelo Ministério do Planejamento entre os órgãos setoriais, tendo como base para essa repartição o perfil de gasto de cada órgão e as prioridades de governo. Definido o limite de gasto discricionário para o período, cada Ministério procederá à alocação desses recursos em seus respectivos programas, devendo ter como parâmetro para essa repartição a orientação estratégica de governo e as orientações estratégicas dos ministérios.

Caiu na prova:

(CESPE – Inspetor de Controle Externo - TCE/RN – 2009) A primeira etapa do processo de elaboração orçamentária deve ser sempre o estabelecimento da meta de resultado fiscal.

A primeira etapa do processo de elaboração orçamentária é a fixação da meta fiscal, em que as metas de resultado fiscal para o período são definidas. Dada a orientação da política fiscal, de estimular o crescimento da economia sem que isso represente riscos à sua estabilidade, as metas fiscais são definidas tendo em vista a produção de resultados primários positivos compatíveis com a redução da relação dívida pública sobre o Produto Interno Bruto – PIB. Resposta: Certa

O Manual Técnico de Orçamento - MTO determina o papel dos agentes no processo de elaboração do Orçamento, individualizando as atribuições da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), dos órgãos setoriais e das unidades orçamentárias. A SOF tem entre suas atribuições principais a coordenação, a consolidação e a elaboração da proposta orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. O orçamento de investimentos cabe ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST), órgão de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado do Planejamento, sendo ligado diretamente à Secretaria-Executiva.

Assim, o DEST é responsável pela elaboração do Programa de Dispêndios

Globais – PDG – e da proposta do Orçamento de Investimentos das empresas estatais não dependentes.

A classificação institucional, estudada em aula sobre Despesas Públicas,

reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está

estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade

orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de

programação em seu menor nível são consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis pelas dotações e pela realização das ações.



Secretaria de Orçamento Federal: o trabalho desenvolvido pela SOF, no

cumprimento de sua missão institucional, como órgão específico e singular de orçamento do Órgão Central do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, compreende:

• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;

• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da

União;

• análise e definição das ações orçamentárias que comporão a estrutura

programática dos órgãos e unidades orçamentárias no exercício;

• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;

• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de

orçamento;

• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação

das propostas orçamentárias setoriais;

• análise e validação das propostas setoriais;

• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União; e

• coordenação das atividades relacionadas à tecnologia de informações

orçamentárias necessárias ao trabalho desenvolvido pelos agentes do

sistema orçamentário federal.


Órgão Setorial: o órgão setorial desempenha o papel de articulador no seu

âmbito, atuando verticalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua atuação no processo de elaboração envolve:

• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária;

• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias;

• formalização ao Ministério do Planejamento da proposta de alteração da estrutura programática;

• coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da qualidade das informações constantes do cadastro de programas e ações;

• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamentárias;

• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta orçamentária;

• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão setorial;

• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades orçamentárias; e

• consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão. 

• Exemplos: Setorial do Ministério da Educação, do Ministério da Saúde,

etc.



Unidade Orçamentária: a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. Trata-se de momento importante do qual dependerá a consistência da proposta do órgão, no que se refere a metas, valores e justificativas que fundamentam a programação.

De acordo com o art. 14 da Lei 4.320/1964, constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo

órgão.

As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da

programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação

orçamentária e subtítulo. Seu campo de atuação no processo de elaboração compreende:

• estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária para

elaboração da proposta orçamentária;

• estudos de adequação da estrutura programática do exercício; 

• formalização ao órgão setorial da proposta de alteração da estrutura programática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas;

• coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de ações orçamentárias;

• fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades administrativas;

• análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; e

• consolidação e formalização da proposta orçamentária da unidade orçamentária.

• Exemplos: cada uma das Universidades Federais, cada um dos Institutos Federais de Educação, etc.

São muitas atribuições. O mais importante é entender como funciona o processo, o que facilita a compreensão.



SOF: coordenação, diretrizes e consolidações gerais. Todos os órgãos setoriais seguem a SOF e sugerem alterações a ela. A SOF analisa e valida o que vem de todos os órgãos setoriais.

Órgão Setorial: meio-de-campo entre a SOF (geral) e a UO (específica).

Coordenação, diretrizes e consolidações intermediárias, ou seja, apenas no

seu âmbito. Segue as regras gerais da SOF. O Setorial analisa e valida o que vem de todas as suas UOs.

Unidade Orçamentária (UO): é quem efetivamente recebe a dotação diretamente na LOA. É onde você vê o crédito consignado. Coordenação, diretrizes e consolidações específicas, ou seja, apenas no seu âmbito restrito.

Segue as regras gerais da SOF e as regras intermediárias do órgão setorial a que está ligado. A UO analisa e valida o que vem das suas UAs.

Unidade Administrativa (UA): não tem dotação consignada diretamente na

LOA. Depende da UO, que descentraliza o crédito para a UA. Segue as regras gerais da SOF, as intermediárias do Órgão Setorial e as específicas da UO a que está ligada.

Agora releia as atribuições segundo o MTO tentando relacionar com a explicação bem simplificada.

Caiu na prova:

(CESPE– Planejamento e Execução Orçamentária– Min. da Saúde – 2008)

Cabe aos órgãos setoriais de orçamento a análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrativas.

Cabe às Unidades Orçamentárias a análise e validação das propostas

orçamentárias das unidades administrativas.

Resposta: Errada



1.2 Iniciativas

Segundo o art. 165, I a III, da Constituição Federal de 1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do

Poder Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos.

Na esfera federal, a Constituição Federal, em seu art. 84, XXIII, determina que

a iniciativa das leis orçamentárias é de competência privativa do Presidente da República:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de

diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.

Importantes doutrinadores consideram tal competência exclusiva. Embora ela seja do titular do Executivo, seu chefe está obrigado a seguir o prazo determinado sob pena de crime de responsabilidade. Segundo o art. 85 da

CF/1988, constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a lei orçamentária.

Consoante a LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Isso ocorre porque todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público) elaboram suas propostas orçamentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é o responsável constitucionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.

Consoante o art. 99 da CF/1988, ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. O § 1.º ressalta que os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

De acordo com o art. 127, ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa. O § 3.º ressalta que o Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Caiu na prova:

(CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) A CF assegura autonomia

administrativa e financeira ao Poder Judiciário; com isso, a proposta

orçamentária elaborada pelo STJ não precisa obedecer aos limites estipulados aos poderes na LDO.

Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. No entanto, os tribunais, como o STJ, elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Resposta: Errada



1.3 Prazos e Lei Complementar (art. 165, § 9.º, da CF/1988)

Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no § 2.o, I a III,

do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):

§ 2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9.º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Nos estados e municípios os prazos do ciclo orçamentário devem estar, respectivamente, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas.

O prazo de encaminhamento corresponde à data limite para o Executivo enviar ao Legislativo os projetos dos instrumentos de planejamento. Já o prazo de devolução corresponde à data limite para o Poder Legislativo retornar os projetos para a sanção.

Esses prazos estarão em vigor enquanto não for editada a Lei Complementar prevista nos incisos I e II do § 9.o do art. 165 da CF/1988:

§ 9.º Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e

a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da

lei orçamentária anual;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração

direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de

fundos.

Repare que desde a Constituição de 1988 está prevista a edição de uma lei

complementar sobre finanças públicas e até o presente momento ela não foi editada, logo, não existe um modelo legalmente constituído para organização, metodologia e conteúdo dos PPAs, LDOs e LOAs. Assim, é ainda a Lei 4.320/1964, recepcionada com status de lei complementar, que

estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos

orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito

Federal. Porém ela não atende mais às nossas necessidades. Desta forma,

quem cumpre esse vácuo legislativo e complementa a Lei 4.320/1964 é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que todo ano acaba tendo, entre suas diversas atribuições que veremos a seguir, que legislar como se fosse a lei complementar prevista na CF/1988, o que a transforma num "calhamaço" de artigos.

Cuidado: a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, porém sua função não foi de preencher as lacunas da Lei 4.320/1964. Ela também não é a Lei prevista no § 9.º do art. 165, apesar de tratar de alguns temas comuns. Outra lei complementar deve ser editada. Atualmente, na ausência dessa lei, naquilo que a Lei 4.320/1964 não dispõe, é a LDO que preenche esse vácuo legislativo.


Caiu na prova.

(CESPE - Analista Judiciário – STJ - 2008) Dependerá de lei complementar

a regulamentação do PPA, da LDO e do orçamento anual, no tocante a

exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização. A referida

lei deverá estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta e condições para instituição e funcionamento dos fundos. Enquanto isso, na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão estabelecidos no ADCT.




Cabe à lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF e ainda não editada:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO E LOA;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

A LRF não é a Lei Complementar do § 9.º do art. 165.

Na ausência dessa Lei, quem cumpre esse vácuo legislativo a cada ano é a LDO. Porém, na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no ADCT. Tal Lei Complementar ainda não foi editada. Enquanto isso, na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão estabelecidos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

Resposta: Certa.



Importante: diferença entre legislatura, sessão legislativa e período legislativo:

A legislatura, segundo a CF/1988, é o período de quatro anos. Cada legislatura possui quatro sessões legislativas, que ocorrem anualmente de 2 de fevereiro a 22 de dezembro. Por sua vez, cada sessão legislativa possui dois períodos legislativos, o primeiro de 2 de fevereiro a 17 de julho e o segundo de 1.º de agosto a 22 de dezembro. Em suma:



LEGISLATURA

Legislatura 4 anos. Divide-se em 4 sessões legislativas anuais.

Sessão Legislativa Anual, de 02 Fev a 22 Dez. Divide-se em 2 períodos.

Período Legislativo 1.º período: 02 Fev a 17 Jul e 2.º período: 1.º Ago a 22 Dez

A Lei 4.320/1964 dispõe sobre o caso do Executivo não enviar no prazo a sua proposta para apreciação do Legislativo:

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Assim, caberá ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento vigente como se fosse uma nova proposta! Ignora que diversos programas se exauremao longo do exercício, mas essa é a única previsão legal, já que a CF/1988 nãotraz nenhuma diretriz.

Atenção: tal previsão está na Lei 4.320/1964 e não na Constituição Federal. Quanto à rejeição das Leis Orçamentárias, há impossibilidade do Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. A CF/1988 estabeleceu que ambas devem ser devolvidas para a sanção, ficando afastada a possibilidade de rejeição. Também a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO. Em relação à LOA, é permitida a rejeição, pois, segundo o § 8.o do art. 166:

§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

O caso do Legislativo não devolver o PLOA para a sanção é tratado apenas

nas LDOs, que estabelecem regras para a realização de despesas essenciais até que ele seja devolvido ao Executivo.

A cada ano, as LDOs determinam que se o Projeto de Lei Orçamentária –

PLOA não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, a programação dele constante poderá ser executada até o limite de 1/12 (um doze avos) do total de cada ação prevista no referido Projeto de Lei, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei. Por exemplo, se o PLOA não for aprovado até o fim de março (3 meses) do ano que deveria estar em vigor, cada ação poderá ser executada em 3/12 do valor original.

No entanto, o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de algumas despesas, de acordo com o que determinar a LDO daquele ano. Por exemplo, as despesas com obrigações constitucionais ou legais da União e o pagamento de bolsas de estudos podem ser dispensadas da regra pela LDO e serem executadas como se o PLOA já tivesse sido aprovado.

Vale ressaltar que o calendário das matérias orçamentárias e o não cumprimento de prazos nos trazem diversos problemas.

Quanto ao calendário, temos problemas em virtude da não edição da Lei complementar sobre o assunto. Temos que no 1.° ano do mandato do Executivo é aprovada a LDO para o ano seguinte antes do envio do PPA! E

mais, o PPA é enviado e aprovado nos mesmos prazos da LOA! Veja que incongruência, pois neste primeiro ano não há integração. A LDO deveria sempre seguir o planejamento do PPA.

Quanto ao não cumprimento de prazos, com destaque para o nível federal, já houve ano em que a LOA foi aprovada pelo congresso no fim do ano subsequente, ou seja, no final do ano em que deveria estar em vigor. Para a LOA-2010 isso não ocorreu e o Congresso aprovou o orçamento às 23h30 de dia 22 de dezembro de 2009, meia hora antes do prazo final. A falta de rigor nos prazos também compromete a integração entre PPA e LOA.

Caiu na prova:

(ESAF – Analista – Administração e Finanças – SUSEP – 2010) Se o Congresso Nacional não receber no tempo devido a proposta de lei orçamentária, será considerado como proposta:

a) a Lei de Orçamento vigente.

b) a proposta orçamentária enviada no exercício anterior.

c) a média dos valores constantes dos orçamentos dos dois últimos anos.

d) a despesa executada no exercício vigente até a data limite para o envio da proposta.

e) a proposta elaborada pela Comissão Mista de Orçamento.

A Lei 4.320/1964 dispõe sobre o caso do Executivo não enviar no prazo a sua proposta para apreciação do Legislativo. Caberá ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento vigente como se fosse uma nova proposta! Ignora que diversos programas se exaurem ao longo do exercício, mas essa é a única previsão legal, já que a CF/1988 não traz nenhuma diretriz.

Resposta: Letra A



2. DISCUSSÃO/ESTUDO/APROVAÇÃO

A fase de discussão corresponde ao debate entre os parlamentares sobre a

proposta, constituída por: proposição de emendas, voto do relator, redação

final e proposição em plenário.

Segundo o art. 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma doregimento comum.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

A mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o

Presidente da República e o Congresso Nacional, com a finalidade de encaminhar os projetos do PPA e da LOA. A elaboração da mensagem

presidencial referente ao PPA é coordenada pela SPI/MP. Já a elaboração da mensagem presidencial referente à LOA é realizada sob a coordenação da SOF/MP.

No Poder Legislativo Federal, os projetos dos instrumentos de planejamento e dos créditos adicionais transitam por uma comissão mista permanente composta por senadores e deputados, denominada de Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Nos demais entes é uma comissão comum, pois possuem apenas uma casa legislativa, composta por deputados nos estados e vereadores nos municípios. Consoante a CF/1988, caberá à Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA,

créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas criadas de acordo com a CF/1988.

Quanto às emendas, serão apresentadas também na Comissão Mista que

emitirá seu parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional.

Cada parlamentar poderá apresentar emendas. As Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, cujas competências estejam direta e materialmente relacionadas à área de atuação pertinente à estrutura da administração pública federal, também poderão apresentar emendas. Ainda, as Bancadas Estaduais no Congresso Nacional poderão apresentá-las, desde que relativas a matérias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal. Assim, as emendas podem ser individuais, de comissão e de bancada estadual.

Segundo o art. 63 da CF/1988, a regra é que não será admitido aumento da

despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvadas as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem e as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Assim, não será admitido aumento da despesa prevista no projeto de lei do Plano Plurianual.

Importante: diferença entre sessão conjunta e sessão unicameral: quando

ocorrem as sessões conjuntas do Congresso Nacional, os parlamentares se reúnem no mesmo espaço para apreciarem juntos os projetos, porém, havendo a fase de votação, a maioria deve ser alcançada tanto no âmbito dos Senadores quanto no âmbito dos Deputados Federais. A discussão é conjunta, mas, na hora da votação, procede-se como se houvesse votação simultânea na Câmara e no Senado. Na verdade, a sessão é conjunta, porém a votação é bicameral.

Ao contrário, na sessão unicameral, a votação é "por cabeça". Considera-se o todo, independentemente de o parlamentar ser Senador ou Deputado. Cada parlamentar tem direito a um voto e a apuração é feita considerando que há uma única votação. Por exemplo, se estiverem presentes os 594 congressistas (senadores + deputados), a maioria será alcançada pela metade +1, não importando se é voto de senador ou deputado. A votação unicameral aconteceu na revisão constitucional.

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de redação, pois visam melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso).

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere o art. 166 da CF/1988 enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Cuidado: o Presidente da República envia mensagem (e não emenda) ao

Congresso Nacional propondo as modificações nas leis orçamentárias. Por sua vez, as alterações propostas pelos parlamentares ocorrem por meio de

emendas. Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

No afã de conseguir mais recursos para emendas, o Poder Legislativo poderia tentar, sem embasamento técnico, reestimar os valores de receitas

apresentados pelo Poder Executivo. Para prevenir isso, o § 1.o do art. 12

da LRF determina:

§ 1.º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

Atenção: repare que a LRF é restritiva, porém admite reestimativa da receita pelo Poder Legislativo se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

A sanção é a aquiescência do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado no Legislativo. Ou seja, corresponde à concordância do Chefe do

Executivo com o que foi discutido e aprovado no parlamento. Já o veto corresponde à discordância do Executivo com o projeto aprovado no Legislativo. Essa discordância pode ser de uma parte do texto (veto parcial) ou com todo o projeto (veto total). Pode ocorrer caso o titular do Executivo considere o projeto inconstitucional ou contrário ao interesse público. De qualquer forma, ocorrendo o veto, ele deve ser apreciado pelo parlamento, podendo ser confirmado ou rejeitado. 

A Constituição Federal dispõe que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO. Tal regra não se aplica à LOA ou ao PPA.




EMENDAS

Serão apresentadas também na Comissão Mista, que emitirá seu parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional.

As emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA.

As emendas ao PLOA ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o PPA e a LDO;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do PLOA, ficarem sem despesas Correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Caiu na prova:

(FCC – ACE - TCE/AM – 2008) Emendas legislativas ao orçamento podem

financiar-se mediante anulação de dotações vinculadas a:

(A) serviços de terceiros.

(B) repasses ao INSS, FGTS e regime próprio de previdência.

(C) juros, encargos e principal da dívida.

(D) despesas de pessoal.

(E) transferências tributárias constitucionais.

Vamos fixar o conteúdo porque nem sempre a questão apresentará literalmente as despesas que não são passíveis de anulações. Voltando ao

nosso Quadro, as emendas apresentadas somente podem ser aprovadas caso indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

• Dotações para pessoal e seus encargos;

• Serviço da dívida;

• Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF.

a) Correta. Se não está entre as exclusões, é porque se admite a anulação da despesa decorrente de recursos vinculados a serviço de terceiros para a

apresentação de emendas.

b) Errada. Repasses ao INSS, FGTS e regime próprio de previdência são

encargos de pessoal, logo não é admitida anulação de despesa que incida sobre esses itens para a apresentação de emendas.

c) Errada. Juros, encargos e principal da dívida são serviços da dívida, assim também não é admitida anulação de despesa que incida sobre esses itens para a apresentação de emendas.

d) e) Erradas. Recursos vinculados às despesas de pessoal e transferências tributárias constitucionais estão literais na proibição de anulação para a apresentação de emendas.

Resposta: Letra A




3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

A fase de execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação das

receitas e realização das despesas. É a transformação, em realidade, do

planejamento elaborado pelos chefes do Executivo e aprovado pelo Legislativo. Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês. O artigo ainda ressalta que será na forma da Lei Complementar, que ainda não foi editada.

A LRF trata do assunto "execução orçamentária e cumprimento das metas" nos seus arts. 8.º e 9.º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Destaca, ainda, que os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal

estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. Logo, além do Poder Executivo, há a extensão da limitação de empenho aos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público.

Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de

forma proporcional às reduções efetivadas.

Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão mista referida na

Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

A LRF trata de previsão e arrecadação de receitas nos arts. 11 a 13.

Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a

instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos da

competência constitucional do ente da Federação.

Atenção: É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não institui, prevê e efetivamente arrecadada todos os impostos.

A previsão da receita orçamentária ocorre no ano anterior à execução do

Orçamento, durante o processo de elaboração. Assim, na execução

orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação, tornando-se necessário limitar as despesas para adequá-las aos recursos arrecadados.

As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Já vimos na elaboração que o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas

orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício

subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de

cálculo.

Em até trinta dias após a publicação dos orçamentos, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de

arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante

dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Caiu na prova:

(CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Os recursos

legalmente vinculados a uma finalidade específica devem ser utilizados

exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em

exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Segundo a LRF:

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que

dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do

inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o

cronograma de execução mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica

serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,

ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Resposta: Certa




4. AVALIAÇÃO E CONTROLE

4.1 Avaliação

A avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a

eficácia e eficiência dos cursos de ação cumpridos, e proporciona elementos

de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para adotar as medidas

tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do uso dos recursos

colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o processo de

administração orçamentária. O propósito da avaliação é de contribuir para a

qualidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando um

novo ciclo orçamentário. Esta definição traz dois critérios de análise, o de

eficiência e o de eficácia.

• Análise da eficiência: é a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padrões estabelecidos. O teste da

eficiência na avaliação das ações governamentais busca considerar os

resultados em face dos recursos disponíveis.

• Análise da eficácia: é a medida do grau de atingimento das metas

fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação

ao previsto. Procura considerar o grau em que os objetivos e as

finalidades do progresso foram alcançados dentro da programação de

realizações governamentais.

Pelas formas modernas de estruturação dos orçamentos são possíveis as

análises da eficácia e da eficiência. A explicitação das metas físicas

orçamentárias e a classificação por programas e ações (projetos e atividades)

viabilizam os testes de eficácia, enquanto a incorporação de custos

estimativos no orçamento e custos efetivos durante a execução auxilia as

avaliações da eficiência.

A efetividade é a dimensão do desempenho que representa a relação entre os

resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos

esperados) que motivaram a atuação institucional. É a medida do grau de

atingimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado

programa, expressa pela sua contribuição à variação alcançada dos

indicadores estabelecidos. Permite verificar se um dado programa produziu

efeitos no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos, socioculturais, institucionais ou ambientais. Assim, define-se como a

capacidade de se transformar uma realidade a partir do objetivo estabelecido

e sua continuidade ao longo do tempo.

Como exemplo, vamos supor a vacinação em um posto de saúde. Se o

Governo preparou toda a logística (compra de vacinas, transporte, pessoal,

etc.) com melhor custo-benefício, foi eficiente. Se o percentual de crianças

vacinadas foi atingido, a campanha foi eficaz, cumpriu a meta física. Se

conseguiu erradicar a paralisia infantil, foi efetivo, pois teve o impacto esperado

na sociedade, mudando uma realidade existente.

Caiu na prova:

(ESAF – APO/SP - 2009) A realidade que surge da atuação do Estado

moderno exige a adoção de novos enfoques de avaliação orçamentária do

setor público. A avaliação também é instrumento de promoção do

aperfeiçoamento dos processos relacionados à gestão de recursos humanos,

financeiros e materiais utilizados na execução dos programas. Uma das opções

abaixo é incorreta. Identifique-a.

a) O teste da eficiência, na avaliação das ações governamentais, busca

considerar os resultados obtidos em face dos recursos disponíveis.

b) Efetividade é a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram

a constituição de um determinado programa, expressa pela sua contribuição à

variação alcançada dos indicadores estabelecidos pelo Plano.

c) Eficácia é a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um

determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto.

d) A incorporação de custos, estimativos (no orçamento) e efetivos (na

execução), auxilia as avaliações da eficácia.

e) Eficiência é a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados

para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa, frente

a padrões estabelecidos.

a) Correta. O teste da eficiência na avaliação das ações governamentais busca

considerar os resultados em face dos recursos disponíveis.

b) Correta. A efetividade mede o grau de atingimento dos objetivos relacionado

à variação alcançada dos indicadores, visualizando se o programa foi capaz ou

não de transformar uma realidade.

c) Correta. A avaliação da eficácia procura considerar o grau em que os

objetivos e as finalidades do progresso foram alcançados dentro da

programação de realizações governamentais. Visa, especificamente, à

consecução dos objetivos colocados pelo governo em cada programa ou

atividade.

d) É a incorreta. A classificação por programas, projetos e atividades e a

explicitação das metas físicas orçamentárias viabilizam os testes de eficácia,

enquanto a incorporação de custos, estimativos (no orçamento) e efetivos

(na execução), auxilia as avaliações da eficiência.

e) Correta. Na análise da eficiência busca-se representar as realizações em

índices e indicadores, para possibilitar a comparação com parâmetros técnicos

de desempenho e com padrões já alcançados anteriormente.

Resposta: Letra D




4.2 Controle

O Orçamento surge como um instrumento de controle. Tradicionalmente, é

uma forma de assegurar ao Executivo (controle interno) e ao Legislativo

(controle externo) que os recursos serão aplicados conforme previstos e

segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal, busca-se o controle de resultados, em uma visão mais completa da efetividade das ações

governamentais.

Segundo a Lei 4.320/1964:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a

realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens

e valores públicos;

III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e

em termos de realização de obras e prestação de serviços.

A Lei 4.320/1964 determina a coexistência de dois sistemas de controle da

execução orçamentária: interno e externo. O controle interno é aquele realizado

pelo órgão no âmbito da própria Administração, dentro de sua estrutura. O

controle externo é aquele realizado por uma instituição independente e

autônoma.

Segundo o art. 74 da CF/1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a

finalidade

de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e

eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e

entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos

públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como

dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da

União, sob pena de responsabilidade solidária.

Consoante o art. 71 da CF/1988, o controle externo, a cargo do Congresso

Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual

compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,

mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar

de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,

bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as

fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as

contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de

que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de

pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as

fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as

nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das

concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias

posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado

Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de

natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas

unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e

demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital

social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado

constitutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a

Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer

de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a

fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e

sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou

irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre

outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências

necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a

decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos

apurados.

A LRF trata da fiscalização da gestão fiscal no art. 59. O Poder Legislativo,

diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle

interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas da LRF, com ênfase no que se refere a:

• atingimento das metas estabelecidas na LDO;

• limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição

em Restos a Pagar;

• medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal;

• providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas

consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

• destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos;

• cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.

Compete privativamente ao Presidente da República prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão

legislativa, as contas referentes ao exercício anterior.

Caiu na prova:

(CESGRANRIO – Auditor – Casa da Moeda – 2009) Sob a ótica da Constituição da República e da Lei n. 4.320/64, no que tange aos sistemas de controle interno e externo da administração pública federal, considere as afirmações a seguir.

I. O controle externo das contas públicas é exercido pelo Poder Judiciário, com o auxílio do Tribunal de Contas.

II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à

eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e das entidades da administração pública federal, bem como da aplicação de

recursos públicos por entidades de direito privado, compete ao sistema de

controle interno.

III. Compete ao Tribunal de Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, assim como os de concessão de aposentadoria, reforma e pensão dos servidores em cargo de provimento

efetivo.

Está correto o que se afirma em:

a) I, apenas.

b) II, apenas.

c) I e III, apenas.

d) II e III, apenas.

e) I, II e III.

I) Errado. Consoante o art. 71 da CF/1988, o controle externo, a cargo do

Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

II) Correto. Segundo o art. 74 da CF/1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade, entre outros, de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

III) Correto. Consoante o art. 71 da CF/1988, o controle externo, a cargo do

Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da

União, ao qual compete, entre outros, julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; Logo, apenas os itens II e III estão corretos.

Resposta: Letra D




NORMAS LEGAIS APLICÁVEIS AO ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: 

PLANO PLURIANUAL, 

PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL,

DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS.






Plano Plurianual

O PPA é criação da CF/88, e se constitui como o maior instrumento de planejamento da esfera pública. Como atualmente o planejamento é determinante para o orçamento (lembra-se do orçamento-programa?), o PPA assume um papel de protagonismo no que diz respeito à execução do orçamento. Todas as leis e atos de natureza orçamentária, incluindo as emendas parlamentares, deverão ser compatíveis com o conteúdo do Plano. O trecho constitucional que traz algo como uma "definição do PPA" é o seguinte:

Art. 165, § 1º - A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Dica: em provas, é útil empregar o mnemônico DOM (diretrizes, objetivos e

metas) para resgatar o conteúdo do PPA.

O foco do PPA está nas despesas de capital, ou seja, despesas que

normalmente estão relacionadas ao aumento do patrimônio público. Enquanto não estudamos despesas públicas, momento em que detalharemos a abordagem sobre essas tais "despesas de capital", vamos simplificar o entendimento, e considerar que a maior preocupação do PPA recai sobre investimentos públicos.

Antes do atual PPA, houve outros instrumentos adotados no Brasil para institucionalizar o planejamento em conjunto com o orçamento, dando ênfase aos investimentos.

Na Lei 4.320/64, tratava-se do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital (QRAC), que era aprovado por decreto do Executivo e tinha duração mínima de três anos.

Com a Constituição de 1967, foi criado o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), também com duração de três anos, mas já aprovado como lei.

Outro trecho da Constituição que reforça, ao mesmo tempo, a importância do PPA e sua "preferência" pelas despesas com investimentos é o art. 167, § 1º:

Art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A prerrogativa do PPA de prever os investimentos a serem executados no país está confirmada no dispositivo acima. Veja a importância que o constituinte tentou imprimir a esse papel do PPA: constitui crime de responsabilidade iniciar investimento com duração superior a um exercício sem a respectiva inclusão no plano (prévia ou posterior).

Aprofundando o entendimento sobre o dispositivo acima, podem-se concluir duas coisas:

• investimentos de execução prevista para um só exercício financeiro podem ter sua execução iniciada sem previsão no

PPA;

• "ações não investimentos", da mesma forma, podem ser executadas sem previsão no PPA.

Em ambos os casos, a simples previsão das ações na LOA satisfaz as exigências constitucionais.

Apesar de estarmos falando tanto das despesas de capital, que recebia toda a atenção desde antes do PPA na vigência da CF/88, é necessário voltar ao art. 165, § 1º, e verificar duas expressões também importantes, como destacado abaixo:

Art. 165, § 1º - A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentese para as relativas aos programas de duração continuada.

Assim, as atenções do PPA vão além dos investimentos em si. Também é necessário prever no Plano as despesas de manutençãoque surgem com os investimentos – por exemplo, as despesas para o funcionamento de um hospital público, após sua construção. Nesse exemplo, a construção do hospital se classificaria tipicamente como uma despesa de capital, ou um investimento (criação de um bem de capital em favor do patrimônio público). As despesas com pessoal, luz, materiais, telefone etc., próprias das atividades do estabelecimento, seriam despesas decorrentes da despesa de capital original.

E os tais "programas de duração continuada"?

Segundo o professor James Giacomoni, uma das maiores autoridades em no Brasil, esse termo não foi bem delimitado pela CF/88. Literalmente, se poderia pensar em qualquer programa cuja duração se estenda no tempo, mas isso retiraria o caráter estratégico do PPA (não se pode "planejar tudo" atribuindo a mesma relevância a todos os elementos). Assim, nos dizeres do professor Giacomoni, enquanto não há definição, "programas de duração continuada", pelo menos na esfera federal, são programas de natureza finalística, que correspondem à prestação de serviços à comunidade.

Outro trecho da CF/88 interessante para nosso estudo é o seguinte:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Dessa forma, vê-se que a atividade de planejamento foi eleita pela CF/88 como de extrema importância, alcançando os setores público e privado. A dimensão que o planejamento público deve assumir é tal que o próprio setor privado é "aconselhado" a observar as ações governamentais para basear seu próprio comportamento.

Para a esfera pública, a vinculação é óbvia: o planejamento realizado pelas unidades e condensado na lei do PPA é determinante para a execução das ações dos órgãos e entidades.

Na Constituição, ainda se fazem referências a outros tipos de planos. Veja só:

Art. 21. Compete à União:

(...)

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

Art. 165, § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Os "planos de desenvolvimento econômico e social" estão previstos no art. 21, inc. IX, da CF/88, como atribuições reservadas exclusivamente à União. É importante ressaltar, entretanto, que quaisquer planos (inclusive os de duração mais extensa) deverão ter consonância com o PPA, conforme visto no art. 165, § 4º, transcrito acima.

Ressalta-se também que a lei do PPA deve estabelecer critérios de regionalização para realização das despesas, lá mesmo no art. 165, § 1º, da CF/88 (... de forma regionalizada...). A ideia é transformar o PPA num propulsor de desenvolvimento econômico e social, alocando recursos nas diferentes regiões do país, em busca de um crescimento mais harmônico entre elas.

Esse aspecto também está presente no art. 43 da CF/88:

Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

Para os Estados, DF e Municípios, pode ser mais difícil, ou até não aplicável, a regionalização dos programas do PPA. Entretanto, essa é a orientação da CF/88.

Como isso cai na prova?

1. (ANALISTA/INMETRO/2009) As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não podem ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

2. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Os programas de duração continuada, constantes dos planos plurianuais (PPAs), compreendem despesas de capital destinadas tipicamente à realização das atividades-meio dos órgãos e entidades integrantes do plano

3. (INSPETOR/TCE-RN/2009) Em nenhuma hipótese um investimento com duração superior a um exercício financeiro poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA.

4. (CONTADOR/DPU/2010) O plano plurianual deve compatibilizar-se com os planos nacionais, regionais e setoriais.

A primeira questão aborda a abrangência do PPA. Como dissemos, tudo que se refere a matéria orçamentária deve ser compatível com o Plano, incluindo as emendas parlamentares sobre qualquer dos projetos. Questão CERTA.

A questão 2 se baseou no entendimento do professor Giacomoni: programas de duração continuada referem-se tipicamente a ações finalísticas, de atendimento a necessidades da população por meio de serviços públicos. Questão ERRADA.

A terceira questão peca pela generalização. Existe uma possibilidade de investimentos de duração superior a um exercício serem iniciados sem que tenham constado do PPA desde o início: basta que nova lei autorize essa inclusão. Questão ERRADA.

Por fim, a última questão inverte as relações. São os planos nacionais, regionais e setoriais que devem se compatibilizar com o PPA. Questão ERRADA.

PPA – Lei 11.653/2008 e Decreto 6.601/2008

As provas, volta e meia, também cobram questões que tratam da lei do PPA em si. Assim, faremos algumas observações a partir da leitura da Lei 11.653/2008, que estabeleceu o PPA 2008-2011, e do Decreto 6.601/2008, que o regulamentou. O art. 2º dessa lei traz o seguinte:

Art. 2º O Plano Plurianual 2008-2011 organiza a atuação governamental em Programas orientados para o alcance dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano.

Desse artigo, vamos ressaltar duas palavras: "programas" e "objetivos".

Como já estudamos antes, essas palavras estão diretamente ligadas quando pensamos no orçamento-programa. Os recursos públicos não devem ser aplicados às cegas, mas sim obedecendo a um planejamento prévio, para atender as necessidades selecionadas pelo governo, a partir de suas prioridades. E a forma mais moderna de se fazer isso é por meio de programas.

No PPA 2008-2011, estão previstos dois tipos de programas:

• programas finalísticos, que se destinam ao atendimento de necessidades de setores da sociedade;

• programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais, que são de área-meio, destinados a atender necessidades do próprio aparato do governo.

A Lei também traz critérios para definir quais ações devem receber mais atenção no decorrer do PPA 2008-2011. Veja só:

Art. 3º, § 2º Serão considerados prioritários, na execução das ações constantes do Plano, os projetos:

I - associados ao Projeto-Piloto de Investimentos Públicos - PPI e ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC; e

II - com maior índice de execução ou que possam ser concluídos no período plurianual.

Em provas, essa segunda opção de prioridade é a mais comum.

Portanto, além dos projetos relativos aos "pacotes de investimentos públicos" ( PPI e PAC), também são prioritários os projetos mais adiantados, que estejam mais próximos de seu término.

Muito bem, tratemos agora da segunda palavra-chave: objetivos.

Tanto os programas finalísticos quanto os de área-meio são organizados de forma a se alcançar os objetivos de governo. Também são dois tipos de objetivos previstos para o PPA 2008-2011:

• objetivos de governo: são os grandes objetivos a serem perseguidos pelo governo durante a execução do PPA

• objetivos setoriais: são os objetivos prioritários dos órgãos superiores (por exemplo, Ministérios), que servem de base para a formulação dos programas. Esses objetivos devem refletir a atuação setorial do órgão em sua vertente finalística, ou seja, como o setor de ação do governo comandado pelo órgão superior oferecerá bens e serviços diretamente à sociedade.

Por fim, outro aspecto importante trazido na Lei do PPA é o que convencionou chamar de "PPA deslizante".

Já estudamos que o projeto de PPA deve ser encaminhado ao Legislativo até 31 de agosto do primeiro ano do mandato do chefe do Executivo. Muito bem: a técnica do PPA deslizante compreende o envio anual de projetos de lei para atualização e revisão do PPA, modificando, acrescentando ou retirando programas de sua base, para manter o Plano sempre atualizado com as condições socioeconômicas.

Como isso cai na prova?

5. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Nos termos do plano plurianual vigente, serão considerados prioritários os projetos que requererem o menor índice de desembolso previsto até o final do presente período plurianual.

6. (ANALISTA/MMA/2008) Nos termos do PPA 2008/2011, a inclusão, alteração ou exclusão de programas são de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, e só poderão ser feitas e encaminhadas mediante projeto de lei de revisão anual ou projeto específico de alteração da lei do referido plano.

7. (ANALISTA/MCT/2008) Os programas que integram o PPA 2008-2011 classificam-se em programas finalísticos e programas de apoio administrativo.

A questão 5 traz uma invenção quanto às prioridades instituídas para o PPA. Como vimos, devem ser priorizados os projetos com maior índice de execução ou aqueles que possam ser terminados durante a vigência do Plano. Questão ERRADA.

A questão 6 está CERTA: os projetos de revisão do PPA, que caracterizam a técnica do "PPA deslizante", têm as mesmas características do plano original quanto a autoria, calendário, processo legislativo etc.

A questão 7 modificou a nomenclatura de um dos tipos de programas do PPA 2008-2011. O correto seria "programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais". Questão ERRADA.




Lei de Diretrizes Orçamentárias

As atribuições dadas pela CF/88 à LDO (art. 165, § 2º) são:

• indicar as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o próximo exercício financeiro;

• orientar a elaboração da LOA;

• dispor sobre alterações na legislação tributária;

• estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LDO também é uma criação da CF/88, que tem como função principal fazer a intermediação entre o PPA e a LOA. Antes, não existia qualquer instrumento "pacificador" entre o planejamento (caracterizado pelo PPA) e o orçamento (a LOA).

Ao passo que o PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e outras, a LDO indica as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício a que ela se refere.

Desse modo, enquanto o PPA traça os programas para serem executados em sua vigência, e que, virtualmente, levarão ao alcance dos objetivos do governo, a LOA indica qual a parcela desses programas que será executada num exercício.

Pois bem, para que essa parcela anual do PPA seja definida, não se faz apenas uma distribuição igualitária de "X parcelas para X anos".

As prioridades do governo, a cada ano, podem mudar, de maneira que, para atender a essas mudanças de rumo, certos programas devem passar por uma aceleração, enquanto outros ficam mais "na geladeira".

Assim, a LDO é o instrumento que a Administração utiliza para executar o PPA, por meios das LOAs, de forma mais sintonizada com as condições sociais, econômicas, políticas, que venham a alterar as prioridades do governo.

Outros dispositivos constitucionais que tratam desse papel orientador da LDO são os seguintes (alguns já foram estudados antes, ao tratarmos da elaboração do orçamento):

Art. 99, § 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 99, § 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais.

Art. 127, § 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 127, § 6º - Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais.

Relembrando o processo de elaboração do orçamento, as propostas setoriais devem ser encaminhadas à Secretaria de Orçamento Federal para compilação do PLOA. Essas propostas setoriais deverão estar já orientadas pelas regras trazidas pela LDO.

Uma novidade que surgiu em concursos ultimamente diz respeito também ao papel orientador da LDO no tocante à lei orçamentária anual. É o seguinte: o que fazer no início do exercício caso a LOA ainda não tenha sido aprovada?

Têm sido registrados vários atrasos na aprovação dos projetos de natureza orçamentária. Já houve caso de LOA aprovada apenas em maio! Ou seja, quase metade do ano se passou sem que o orçamento correspondente estivesse vigendo.

Diante dessa situação fática, as LDO's, a cada ano, têm trazido uma regra de transição: caso se inicie o exercício financeiro sem que o orçamento tenha sido aprovado, é possível executar provisoriamente o projeto de LOA em discussão. A LDO indicará quais despesas, e em que montante, poderão ser executadas nesse "vácuo", até a publicação da LOA.

Interessante, não?

Passemos a outro papel da LDO: "dispor sobre alterações na legislação tributária".

De pronto, uma observação importante: a tarefa de "dispor sobre alterações na legislação tributária" não torna a LDO uma lei de natureza tributária. Não serão feitas, por ela, mudanças na legislação tributária, instituição de tributos, alteração de alíquotas etc.

A ideia é, simplesmente, assinalar os efeitos que potenciais alterações tributárias (por meio de outras leis) podem ter sobre a previsão de arrecadação, a constar da LOA. Portanto, não há influência direta da LDO sobre as alterações da legislação tributária.

Além disso, a LDO deve trazer "linhas de conduta" para as agências de fomento. Essas agências, em sua maioria, são bancos estatais, que terão sua forma de intervenção no mercado baseadas, pelo menos em parte, naquilo que a LDO houver estabelecido.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, para incrementar as iniciativas referentes a seu tema principal – a responsabilidade na gestão das finanças públicas –, estabeleceu normas em várias áreas da temática orçamentária. Isso representou o acréscimo de algumas peças e funções à LDO, que serão tratadas com detalhe na aula própria de LRF.

Por fim, a LDO cumpre um importante papel quanto ao preenchimento de cargos nos órgãos e entidades públicas. Leia o trecho abaixo:

Art. 169, § 1º - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão

ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Como isso cai na prova?

8. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) A LDO define as prioridades e metas a serem atingidas por meio da execução dos programas e ações previstos no PPA. Para que isso ocorra, entre outras diretrizes, a LDO estabelece as regras que deverão orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).

9. (AUDITOR/SECONT-ES/2009) As propostas orçamentárias parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público serão elaboradas respeitando os limites estipulados na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

10. (CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As leis que criem ou majorem tributos devem ser aprovadas até a aprovação da lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

11. (ADMINISTRADOR/MPS/2010) A alteração da estrutura de carreira do pessoal do MPS para 2010 só poderá ser realizada se a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) aprovada para este exercício contiver a respectiva autorização.

Um bom resumo do papel cumprido pela LDO está disposto na questão 8, no tocante à principal atribuição dada a ela pela CF/88. Questão CERTA.

A questão 9 reflete a obediência que deve haver à LDO quando da preparação das propostas orçamentárias setoriais. Questão CERTA.

A questão 10 está ERRADA. Como vimos, não há influência direta da LDO sobre a legislação tributária e suas alterações.

A questão 11 está CERTA, referindo-se ao papel autorizativo da LDO quanto à contratação de pessoal e aumento de remuneração dos servidores públicos.









Lei Orçamentária Anual

Para falar da LOA em si, partiremos de alguns trechos da Lei 4.320/64 e da Constituição de 1988. Começamos, então, com a Lei:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

Um ponto a se destacar inicialmente é que a evidenciação da "política econômica e financeira" e do "programa de trabalho do governo", até hoje, é realizada pela LOA, apesar de não ser estabelecida por ela.

Atualmente, como já comentamos, o PPA é a lei orçamentária de maior importância e abrangência, e, por isso mesmo, é ele quem reflete as escolhas políticas e econômicas do governo, além de constituir o "programa de trabalho" do governo em si.

E a composição "física" da LOA, como é?

Ao comentarmos o princípio orçamentário da unidade/totalidade, já ressaltamos que a LOA é, na verdade, um conjunto de orçamentos. Vamos rever o trecho constitucional que trata disso:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Tratemos então desses itens individualmente.

O orçamento fiscal é o "orçamento geral", por natureza. A palavra "fiscal", resgatando a informação lá do Direito Tributário, diz respeito a "recursos obtidos pelo Estado". Por exemplo, um tributo fiscal tem por objetivo, primordialmente, a obtenção de receita. Um tributo extrafiscal nasceria com intenções para além desta – embora também envolvesse a obtenção de receita. Então, o orçamento fiscal abrange os gastos gerais e as receitas sem arrecadação vinculada com as quais o governo conta. A maior parte dos programas instituídos pela LOA encontra-se nesse item. Portanto, ações variadas, que vão desde segurança alimentar, passando por favorecimento a ciência e tecnologia, aquisição de equipamentos militares, até distribuição de renda direta à população por meio de bolsas etc., tudo isso constará do orçamento fiscal, reforçando esse caráter generalista ao qual nos referimos.

O orçamento da seguridade social, como indica seu nome, é restrito a receitas e despesas relativas à área da seguridade social. Conforme a Constituição, essa denominação abrange a saúde, a previdência social e a assistência social. Para assegurar que os recursos permaneçam vinculados a essas subáreas tão importantes, até um "perfil orçamentário" à parte foi criado pela CF/88. A proibição do desvio de finalidade na aplicação de recursos da seguridade consta do art. 167, inc. XI:

Art. 167. São vedados:

(...)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

A intenção aqui é garantir que o regime geral de previdência não seja dilapidado para favorecimento de outras despesas. Apesar da separação entre ambos, o orçamento da seguridade tem características muito semelhantes às do orçamento fiscal, tanto que diversos documentos do governo referem-se aos dois como se constituíssem uma unidade, exceto pelo fato de o orçamento da seguridade ter esse caráter de especialização.

Inclusive, há críticas na doutrina quanto a essa junção dos dois orçamentos, com a argumentação de que não resta muito clara a divisão dos recursos e ações que pertencem a cada um deles.

Por fim, o orçamento de investimento das estatais, como é conhecido, diz respeito às aplicações de recursos no capital social de empresas das quais a União, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto – ou seja, são empresas em que a União tem supremacia no tocante a decisões sobre sua atuação. Encontram-se nesse grupo tanto empresas públicas quanto sociedades de economia mista.

Idealmente, as empresas estatais, por sua natureza de direito privado e sua atuação geradora de receitas, não precisariam de recursos públicos para sua manutenção. Aquelas que se enquadram nessa descrição, ou estatais independentes, estarão beneficiadas pelo apenas no âmbito do orçamento

de investimento, ou seja, receberão recursos, normalmente, para reforço da participação da União em seu capital social, a título de investimento, como diz o nome da peça.

Por outro lado, empresas estatais cuja atividade não resulte em recursos suficientes que as permitam se manter sozinhas, dependendo de transferências de recursos públicos para suas atividades de custeio e de investimento "normais", aparecerão beneficiadas por ações dos orçamentos fiscal e da seguridade, conforme o caso.

Para fechar o ponto, a Constituição determina que o orçamento fiscal e o orçamento de investimento das estatais desempenhem a função de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional (art. 165, § 7º). Assim, desde a formulação até sua execução, esses dois orçamentos deverão ser pautados pela alocação de recursos moldada pelos diferentes estágios de desenvolvimento apresentados pelas regiões do país, em nome de uma situação socioeconômica mais equilibrada.

O orçamento da seguridade não poderia, por sua própria natureza, atuar nesse sentido, já que as ações da seguridade social têm como característica o atendimento universal (art. 194, parágrafo único, inc. I). Assim, não se pode, com essa peça orçamentária, privilegiar certa região em detrimento de outra. Mais um trecho interessante para a leitura:

Art. 165, § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Esses termos (isenções, anistias etc.) referem-se a incentivos que o ente público pode conceder a atores econômicos, sob a forma tributária (ou simplesmente "incentivos fiscais"), financeira ou creditícia (facilitação de crédito ou perdão de dívidas de certa categoria de produtores, por exemplo).

Ações dessa espécie incorrem, normalmente, em diminuição da receita do ente público, o que demonstra o caráter orçamentário desses incentivos. E, por se referirem à receita pública, essas ações de incentivo devem ser demonstradas na LOA. Por fim, outro aspecto do conteúdo da LOA segue abaixo:

Art. 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Esse dispositivo traz duas exceções ao princípio orçamentário da exclusividade, como já vimos. Entretanto, fica evidente que essas exceções também se referem a finanças governamentais, não saindo tanto do roteiro obrigatório da LOA (previsão de receitas – fixação de despesas).




Vedações constitucionais relativas ao orçamento

O art. 167 da CF/88 traz algumas vedações que devem ser observadas no tocante ao orçamento. As provas de concursos têm verdadeira fixação por elas; assim, vale examiná-las e memorizá-las com especial ênfase.

Algumas dessas vedações já foram vistas anteriormente, e outras serão mais bem assimiladas posteriormente. Estudaremos agora as aplicáveis diretamente à lei orçamentária.




Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

Esse dispositivo tem uma preocupação meio que operacional.

A delimitação das ações do governo para atingir seus objetivos resulta na lista de programas do PPA, que fornece, por sua vez, o "roteiro", ou o "cardápio", para as leis orçamentárias anuais.

Cabe à LOA, depois da priorização feita pela LDO, distribuir previsões de recursos anuais para aplicação nos programas previstos no PPA. Portanto, pode haver situações em que programas do PPA não estejam previstos na LOA corrente, a depender das prioridades estabelecidas na LDO.

Nesse caso, o programa não incluído na LOA não poderá ser executado. Atualmente, no âmbito do governo federal, com a execução orçamentária totalmente informatizada, desobedecer a essa vedação nem é possível, pelo simples fato de não se poder dirigir recursos a um código de programa inexistente no orçamento anual.

Portanto, a inclusão de programas e ações na LOA é condição prévia para sua execução orçamentária.




II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Nesse ponto, procura-se evitar que as obrigações do ente público assumam proporções superiores ao orçamento aprovado.

As atividades de planejamento prévio e de acompanhamento da execução do orçamento também colaboram nesse sentido, de modo a evitar situações de inadimplência e endividamento descontrolado.

Essa vedação tem a ver também com o já estudado princípio orçamentário do equilíbrio, que milita a favor da manutenção de uma boa situação financeira pelo ente público.




VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

Há autores que enxergam nesse dispositivo um novo princípio orçamentário: o princípio da proibição do estorno.

Existe uma unanimidade na doutrina: ninguém sabe o que vêm a ser realmente "transposição", "remanejamento" ou "transferência".

Idealmente, esses conceitos deveriam ser esclarecidos numa lei complementar, como a aguardada lei de finanças públicas que substituirá a Lei 4.320/64.

Assim, atualmente, há apenas posicionamentos não muito consolidados sobre o assunto.

Para não ficarmos no "vácuo", vale a pena considerar um posicionamento não tão definitivo, que tem aparecido nas Leis de Diretrizes Orçamentárias: essas modificações no orçamento inicialmente aprovado se dariam em situações como extinção, transformação, desmembramento de órgãos e entidades, ou alteração de suas competências.

Com isso, não podendo ser executadas pelas unidades previstas inicialmente, algumas dotações orçamentárias seriam destinadas a outras unidades, por meio dos tais mecanismos de transposição, remanejamento e transferência. Mas a LDO não estabelece o significado desses conceitos.

Não há muito problema com essa indefinição, já que as provas cobram basicamente a reprodução do inciso VI. Assim, preste atenção na exceção à vedação: é possível, com prévia autorização legislativa, promover transposição, remanejamento ou transferência de recursos.




VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

Como já ficou bastante claro, o , apesar de ter se tornado bem mais complexo do que à época de seu nascimento, continua representando uma forma de controle da ação executiva do governo por parte do Poder Legislativo. Essa atuação de controle ganha feições em vários princípios orçamentários, como vimos também.

Pois bem, para que os recursos sejam bem controlados, uma despesa não pode contar com um "lastro infindável", com dinheiro à vontade, para que seja executada. Até em nome do planejamento e da eficiência, é necessário dimensionar as atividades e investimentos públicos a partir de certa disponibilidade financeira. E isso deve envolver também a definição da finalidade da despesa, para atender ao princípio da discriminação. A sociedade e seus representantes precisam ser informados sobre o que o governo pretende atingir com os gastos autorizados na LOA.




VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

Como princípio, os recursos públicos não serviriam para socorrer entidades que viessem a assumir um nível crítico de endividamento. Afinal, como visto, há diversas demandas sociais que exigem a aplicação de recursos, e redimir administrações não muito responsáveis, por exemplo, não seria uma prioridade, diante dessas necessidades sociais.

Entretanto, o inciso acima permite que autorização legislativa específica conceda a aplicação de recursos públicos para "salvar" empresas, fundações e fundos de seu endividamento. Assim, ficaria a cargo do principal controlador do orçamento – o Legislativo – a incumbência de permitir, diante das circunstâncias do caso, esse socorro à entidade deficitária.

Como isso cai na prova?

12. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto do PPA deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

13. (CONTADOR/DPU/2010) O critério adotado para a redução das desigualdades interregionais, no orçamento fiscal, levava em conta o fator populacional.

14. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais, que compõem a LOA, deverão funcionar como instrumentos voltados para a redução das desigualdades sociais.

15. (CONTADOR/DPU/2010) O orçamento da seguridade social abrange a chamada área social e, destacadamente, previdência, saúde e educação.

16. (ANALISTA/SERPRO/2010) Os investimentos do governo federal devem ser realizados somente por meio de dotações orçamentárias específicas nos orçamentos fiscal e da seguridade social, os quais recebem recursos de empresas estatais.

17. (CONTADOR/DPU/2010) A Constituição Federal de 1988 estabelece vários tipos de vedações em matéria orçamentária, entre elas, a transposição de recursos de uma modalidade de aplicação para outra, sem prévia autorização legislativa.

18. (CONTADOR/IPAJM-ES/2010) É vedado incluir na LOA autorização para operações de crédito por antecipação de receita.

Na questão 12, há uma inversão simples de ser detectada: trata-se de características do projeto de LOA. Questão ERRADA.

A questão 13 está CERTA: além do orçamento fiscal, também o orçamento de investimento deve contribuir para a redução das desigualdades interregionais.

A questão 14, sobre o mesmo tema específico, contém um erro de terminologia: as desigualdades a serem combatidas pelos orçamentos são de natureza interregional, e não social. Mas, mesmo sem esse erro, ainda restaria um problema: o orçamento da seguridade se caracteriza pela universalidade das ações, não sendo executado com base em critérios regionais. Questão ERRADA.

Na questão 15, as áreas pertencentes à seguridade social são a saúde, a previdência e a assistência social. Questão ERRADA.

A questão 16 simplesmente despreza a existência do orçamento de investimento das estatais, atribuindo genericamente os investimentos do governo aos orçamentos fiscal e da seguridade. Questão ERRADA.

A questão 17 está CERTA. Tratamos da vedação à transposição, ao remanejamento e à transferência de recursos entre categorias de programação (das quais a modalidade de aplicação faz parte, como veremos na aula sobre despesa), sem autorização legislativa prévia.

Por fim, a questão 18 passa por cima de uma das exceções permitidas ao princípio da exclusividade da LOA. Questão ERRADA.