Ainda a questão do mandado de segurança contra "lei em tese"
Autor: Hugo de Brito Machado Segundo | Publicado: 2015-12-07T10:54:00-03:00

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Súmula n.º 266/STF –
“Não cabe mandado de segurança&nbsp;contra lei em tese.”

·&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Aprovada na sessão plenária de
13/12/1963

Comentários ———————————————————————————

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; A jurisdição consiste
em dizer o direito subjetivo, o que significa dizer, no caso concreto. O juiz afirma, ao julgar procedente ou
improcedente o pedido do autor, se este possui o direito subjetivo que afirma
ter. Afere a ocorrência de fatos, e verifica quais normas lhes são aplicáveis
para determinar se há, ou não, direito subjetivo a ser tutelado. Esse é o
conceito clássico ou tradicional de jurisdição, do qual discrepam apenas as
ações de controle concentrado de constitucionalidade. Nestas, aliás, a rigor,
não é de jurisdição que se cogita, mas de função assemelhada à legislativa (em
face de seus efeitos erga omnes),
agindo o tribunal como um legislador negativo, corrigindo a ordem jurídica no
plano da abstração.

Nesse contexto, parece claro que, com exceção das
ações de controle concentrado (ADI, ADC, ADPF), nas quais a rigor não se tem o
exercício da jurisdição no sentido tradicional da palavra, nenhuma ação cabe contra a lei em tese, não sendo essa uma
particularidade do mandado de segurança.

Na
aplicação da súmula, porém, é preciso ter cautela para identificar as situações
que realmente configuram exemplo de impetração contra lei em tese, distinguindo-as
daquelas que consistem na impetração preventiva
do writ contra cobrança futura de
tributo fundada em lei que se reputa inconstitucional.

Precisamente porque a atividade administrativa de lançamento é
plenamente vinculada, não podendo dela a autoridade se eximir, é admissível a
impetração de mandado de segurança&nbsp;preventivo, em matéria tributária, nas
hipóteses em que o contribuinte/impetrante tem o receio de que lhe seja cobrado
um tributo que considera inconstitucional. Desde que o contribuinte já tenha
praticado os fatos que autorizam a aplicação da lei considerada
inconstitucional, o justo receio de que a essa lei tida por
inconstitucional seja aplicada decorre da natureza plenamente vinculada da
atividade de lançamento. Não se há, portanto, de falar em impetração “contra a
lei em tese”, tampouco se há de exigir a “prova da ameaça”. A situação de fato
(sobre a qual a lei inconstitucional poderá ser aplicada) já ocorreu, e o MS
visa a combater a futura aplicação da lei sobre fato já ocorrido, e não a lei
meramente em tese (tal como em uma ADI).

Esse aspecto, aliás, é hoje pacífico na jurisprudência do STJ:
“‘Especificamente em matéria tributária, para que se torne cabível a impetração
de mandado de segurança&nbsp;preventivo, não é necessário esteja consumado
o fato imponível. Basta que estejam concretizados fatos dos quais logicamente
decorra do fato imponível. Em síntese e em geral, o mandado de segurança é
preventivo quando, já existente ou em vias de surgimento a si­tuação de fato
que ensejaria a prática do ato considerado ilegal, tal ato ainda não tenha sido
praticado, existindo apenas o justo receio de que venha a ser praticado pela
autoridade impetrada. É preventivo porque destinado a evitar a lesão ao
direito, já existente ou em vias de surgimento, mas pressupõe a existência da
situação concreta na qual o impetrante afirma residir ou dela recorrer o seu
direito cuja proteção, contra a ameaça de lesão, está a reclamar do Judiciário.
[...] Insistimos, todavia, em que a ameaça de prática de ato abusivo, pela
autoridade da administração tributária, decorre da edição de norma que lhe
caiba aplicar, e que seja desprovida de validade jurídica. Lei
inconstitucional, ou norma inferior, ilegal.’ (Hugo de Brigo Machado. In
Mandado de Segurança em matéria tributária.) 4. Deveras, encerrando o
lançamento atividade vinculada (art. 142&nbsp;do CTN) e a fortiori, obrigatória,
revela-se a juridicidade da ação preventiva. É que para propor a ação é mister
interesse de agir que surge não só diante da lesão, mas, também, ante a ameaça
da mesma (Lei n.º 1.533/51, art. 1.º). [...]” (STJ, 1.ª T., REsp
586.521/MG, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 18/5/2004, DJ de 21/6/2004, p.
172). Em termos semelhantes: “no
campo do direito tributário, caracterizada a situação fática sobre a qual
deverá incidir a lei atacada, cabe a impetração preventiva do ‘mandamus’”
(RSTJ 148/91, apud Theotonio Negrão e José Roberto
Ferreira Gouveia, Código de Processo Civil e Legislação Processual em Vigor,
35. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 1667).
Nesses casos, porém, é de
se ressaltar que a autoridade coatora não é “quem editou o ato normativo, e sim
aquela que tem o dever funcional de responder pelo seu cumprimento” (RTJ
127/157, apud Theotonio Negrão&nbsp;e José Roberto Ferreira Gouveia, Código de Processo Civil e Legislação Processual em Vigor, 35.
ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 1667). E, por igual, como o mandado de
segurança é preventivo, não se há de cogitar de prazo para a sua impetração
(Cf. Hugo de Brito Machado, Mandado de Segurança em Matéria Tributária, 5. ed. São
Paulo: Dialética, 2003, p. 238 a 246; Lucia Valle Figueiredo, “Mandado de Segurança Preventivo e Decadência – Breves Considerações”,
em RDDT 80/66, e Mantovanni Colares Cavalcante, “A Decadência no Mandado de Segurança Preventivo em Matéria
Tributária”, em RDDT 80/80).