Autor: NESTOR BORDINI | Publicado: 2012-06-22T17:04:00-07:00




1 &nbsp;Orçamento

É a forma como a gestão pública organiza o dinheiro captado pelas suas fontes de financiamento e decide como gastar, atendendo as necessidades da sociedade.

&nbsp;1.2) Doutrina

1.2.1) Conceito

Instrumento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado (normalmente um ano civil), devem entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas públicas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado por meio de lei proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida pela Constituição Federal.

Nos tempos modernos este instrumento, cuja criação se confunde com a própria origem dos parlamentos, passou a ser situado como técnica vinculada ao instrumental de planejamento. Na verdade, ele é muito mais do que isso, tendo assumido caráter de instrumento múltiplo, ou seja, político, econômico, programático (no sentido de planejamento), gerencial (no sentido de administração e controle) e financeiro.



1.2.2) Funções do Orçamento Público

Função alocativa: Oferecer bens e serviços públicos que não são ou não possam ser ofertados pelo setor privado, ou que seriam ofertados em condições ineficientes; criar condições favoráveis para que o setor privado ofereça tais produtos a sociedade, eliminando ou reduzindo riscos ou custos que não possam ser suportados pelos produtores, realizando investimentos ou intervenções regulatórias, corrigindo ou mitigando as imperfeições da economia e interferindo sobre as externalidades, de forma a reduzir os efeitos negativos e ampliar os efeitos positivos.

Função distributiva: promover intervenções na economia com objetivo de tornar a sociedade menos desigual em todos os seus aspectos, tanto em relação ao acesso à renda quanto no que diz respeito ao acesso a bens e serviços públicos e aos benefícios gerais da vida em sociedade

Função estabilizadora: promover o equilíbrio de preços, a manutenção do emprego e a estabilidade geral da sociedade.



1.2.3) Princípios orçamentários

Legalidade: Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, conforme Inciso II do Art. 5º da CF.

Uma vertente do princípio da legalidade é fundamentada pelo princípio da indisponibilidade das receitas públicas. O patrimônio público pertence à coletividade e a ninguém é dado o direito de utilizá-los livremente. Não pode haver despesa pública sem autorização legislativa prévia. A CF/88 em seu art. 167, I e II consubstancia o princípio da legalidade ao estabelecer que são vedados: o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

Outra vertente do princípio da legalidade é que a aplicação dos recursos orçamentários deverá ocorrer em respeito às demais normas jurídicas que regulam a gestão governamental (ex.: para a realização de uma despesa faz-se necessário observar a lei orçamentária e a lei das licitações).

Exceções: art. 167 § 3º da CF/88 - abertura de créditos extraordinários em situações imprevisíveis e urgentes por meio de Medida Provisória (União) e Decreto ( Estados, DF e Municípios)



Unidade: No âmbito de cada esfera de governo (União, Estados, Municípios e DF) deve existir apenas um orçamento por exercício financeiro. Princípio consagrado no Art. 2o&nbsp;da Lei no&nbsp;4.320/64 e na Constituição Federal, ao determinar que a Lei Orçamentária Anual abarque os sub-orçamentos: fiscal, de investimento e da seguridade.

Universalidade: O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes que integram as esferas de governo, inclusive seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Este princípio pode ser evidenciado nos no Arts. 3o&nbsp;e 4o&nbsp;da Lei no&nbsp;4.320/64.



Exceções:

1) Súmula 66 STF: “ é legítima a cobrança de tributo se houver sido criado após o orçamento, mas antes do início de respectivo exercício financeiro”. Neste caso, mesmo que um tributo não tenha sido previsto no orçamento, este poderá ser cobrado se atendida as exigências tributárias. Com essa orientação jurisprudencial do STF, concluímos que no Brasil não vigora o princípio da anualidade tributária, segundo a qual, um tributo só poderá ser cobrado se, além de atender as regras da legislação tributária, deverá, a cada ano estar previsto no orçamento, sob pena de não poder ser exigido;

2) as receitas e despesas operacionais (correntes) das empresas públicas e sociedades de economia mistas consideradas “ estatais independentes”;

3) as despesas extra-orçamentárias que são: ARO - Operações de crédito por antecipação de receita; as emissões de papel moeda e outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiro tais como: cauções, depósitos e consignações.

Anualidade: também é denominado de princípio da periodicidade, segundo o qual as estimativas de receita e despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, geralmente, um ano ou o “exercício financeiro”. Este princípio é instituído na legislação através da Constituição Federal, artigo 165, inciso III; e Arts. 2o&nbsp;e 34 da Lei no&nbsp;4.320/64.

Exceções: os créditos extraordinários e especiais quando o ato de autorização for promulgado nos quatro últimos meses do exercício, situação em que serão reabertos nos limites dos seus saldos (CF. Art. 167, § 2º)

Exclusividade: as matérias que tratam de orçamento são exclusivas. Esse princípio está consagrado no art. 7o&nbsp;da Lei no&nbsp;4.320/64 e artigo 165, § 8o, da Constituição Federal:

“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”

Exceções: a autorização para abertura de créditos suplementares e as ARO (Incisos I e II do Art. 7º da Lei 4.320/64)

Especificação: também denominado especialização ou discriminação, visa vedar a autorizações de despesas globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte de pessoas, de tal forma que se possa saber, de forma detalhada, a origem dos recursos e sua aplicação, conforme o Arts. 5o&nbsp;e 15 da Lei no&nbsp;4.320/64.

Exceções: Reserva de contingência (dotação global, genérica, colocada na lei orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imprevistas) e Programas Especiais de Trabalho (Art. 20, parágrafo único da Lei 4.320/64)

Programação: O orçamento deve relacionar os programas de trabalho do governo enfatizando as metas e os objetivos a serem alcançados.

Publicidade: O conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio dos veículos oficiais de comunicação/ divulgação para conhecimento público e para eficácia de sua validade enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e execução de despesas.

Exceção: para determinadas situações, em que as despesas sejam de caráter sigiloso na forma do artigo 86 do Decreto-Lei 200/1967.

Publicidade também significa transparência. As leis orçamentárias deves ser publicadas e divulgadas de forma clara (princípio da clareza) e precisa (princípio da exatidão), possibilitando assim o controle social da Administração Pública.

Orçamento bruto:Este princípio estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.

Isso significa, por exemplo, que a União, que arrecada o IPI e o IR deve colocar sua estimativa integral no seu orçamento (lado das receitas) e a parte que constitucionalmente se destina a Estados e Municípios (FPE e FPM) deve constar integralmente no orçamento (lado das despesas). Não poderá pois, a União colocar no seu orçamento apenas o valor líquido do IR e do IPI.



Não-afetação das receitas:Também conhecido como Não vinculação das receitas. Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Esse princípio é consagrado no artigo 167, incisos IV e IX, que diz:

Art. 167. São vedados:

..........................

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

...........................

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

Exceções: As vinculações estabelecidas pela própria Constituição Federal:


Transferências Constitucionais (Impostos): FPE, FPM, FNE, FNO, FCO e FPEx)


Manutenção e Desenvolvimento do Ensino: União 18%, Estados e Municípios: 25%


Ações e Serviços Públicos de Saúde: União 18%, Estados e Municípios: 25%


Prestação de Garantias às AROs % dos impostos futuros


Impostos Estaduais e Municipais para Garantia/Contragarantia e débitos (União)


FUNDOS ESPECIAIS criados por meio de EC (Pobreza)


ATIVIDADES DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA


Programa de Apoio à Inclusão e Promoção Social (0,5% RTL E/DF)


Fundos Destinados Financiamento de Programas Culturais (0,5% idem)





Equilíbrio: Sob o aspecto contábil, este princípio significa que, independente da origem das receitas (se próprias ou decorrentes de endividamento) o orçamento deve ser aprovado com igualdade entre receitas e despesas (R =D).

Exceções: no Parágrafo oitavo do artigo 165 d a CF/88 impõe que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual ficarem sem despesa correspondente, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais e suplementares, com prévia e específica autorização legislativa, e que, ainda, excepcionalmente, após a tramitação legislativa. Nesse caso o será promulgado e publicado com desiquilíbrio (R&gt;D) em razão de emendas, vetos ou rejeição da LOA.

Precedência: A aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere. A lei orçamentária deve ser encaminhada votada e aprovada num determinado exercício para vigorarem no exercício seguinte ou exercícios seguintes no caso do PPA, conforme:

Art. 35 .........

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o&nbsp;art. 165, § 9º, I e II (link do PLC&nbsp;https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/projcomp_html)&nbsp;, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Exceção: os créditos adicionais que são autorizados e abertos durante o exercício Financeiro.



Proibição de estornos de verbas: Este princípio está assinalado na CF/88. São vedadas a transposição, transferência ou remanejamento de recursos de uma categoria para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidades ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos

Art. 167. São vedados:

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos



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1.3) Ciclo Orçamentário

Ciclo orçamentário = exercício financeiro?

Não. São totalmente distintos, pois o ciclo orçamentário começa ate quatro anos antes com a promulgação do PPA. Ciclo financeiro inicia em 01 de janeiro e se estende ate 31 de dezembro, conforme Art. 34 da lei 4.320/64.

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Elaboração&nbsp;– Nessa fase, são realizados estudos preliminares em que são estabelecidas as metas e as prioridades, a definição de obras, de programas e de estimativa de receitas, incluindo-se ainda nesta fase, as discussões com a população (orçamento participativo). Os Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e O tribunal de Contas, elaboram suas propostas parciais em relação às suas despesas, as quais deverão ser encaminhadas ao Poder Executivo, a quem compete constitucionalmente o envio da proposta consolidada ao Poder Legislativo.

Apreciação e votação&nbsp;– Compete ao Poder Legislativo a apreciação e votação do projeto de lei, podendo emendá-las, segundo certos critérios e, em situações extremas, rejeitá-las. No entanto, mesmo depois de votado o orçamento e já se tendo iniciada a execução, o processo legislativo poderá ser desencadeado em virtude de projeto de lei destinado a solicitar abertura de créditos adicionais

Execução&nbsp;– Encerrado o processo legislativo com a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo terá até 30 dias para estabelecer através de DECRETO, a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Nessa fase são efetivadas a arrecadação da receita pública e o processamento da despesa pública.

Controle&nbsp;– Nesta fase, depois de executada a despesa, compete aos órgãos de controle, especialmente àqueles incumbidos de controle externo (Poder Legislativo e Tribunal de Contas) apreciar e julgar se a aplicação dos recursos públicos se deu nos termos previstos na lei orçamentária e nas demais espécies normativas que vinculam a gestão dos recursos públicos. O controle poderá ser realizado concomitantemente à execução orçamentária. Realizada a despesa, os órgãos de controle poderão a qualquer tempo realizar inspeções e auditorias, sem prejuízo de apreciação final das contas.




Legislação Orçamentária



Constituição Federal – Seção II – Dos Orçamentos, Artigos 165 à 169

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao.htm



Leis Complementares

Lei Complementar no&nbsp;101, de 4 de maio de 2000

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

Lei de Responsabilidade Fiscal – Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências



Lei no&nbsp;4.320, de 17 de março de 1964

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm

Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a Elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do DF.



Leis Ordinárias

Lei no&nbsp;12.017, de 12 de agosto de 2009 (LDO 2010)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12017.htm

Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2010 e dá outras providências.



Lei no&nbsp;12.214, de 26 de janeiro de 2010 (LOA 2010)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12214.htm

Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2010.&nbsp;



Lei no&nbsp;11.653, de 07 de abril de 2008 (PPA 2008-2011)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11653.htm

Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2008/2011.



Lei no&nbsp;10.180, de 6 de fevereiro de 2001

http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/LEIS_2001/L10180.htm

Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.



Decreto-Lei no&nbsp;200, de 25 de fevereiro de 1967

http://www.planalto.gov.br/ccivil/Decreto-Lei/Del0200.htm

Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.



Decretos



Decreto nº 7.094 , de 03 de fevereiro de 2010

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7094.htm

Dispõe sobre a programação orçamentária e financeira, estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2010, e dá outras providências.



Decreto nº 6.139, de 3 de julho de 2007

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6139.htm

Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e dá outras providências.



Portarias Específicas do Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda



Portaria SOF nº 37, de 16 de Agosto de 2007

https://w ww.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portaria_37_de_160807.pdf

Altera o anexo da Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999 e dá outras providências



Portaria SOF nº 5, de 17 de fevereiro de 2010

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portarias/Portaria_SOF_05_de_170210.pdf

Estabelece procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, no exercício de 2010, e dá outras providências.



Portaria SOF nº 4, de 17 de fevereiro de 2010

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao /portarias/Portaria_SOF_04_de_170210.pdf

Estabelece procedimentos a serem observados na abertura de créditos autorizados na Lei Orçamentária de 2010 pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e pelo Ministério Público da União e dá outras

providências.



Portaria SOF nº 1, de 11 de janeiro de 20 10

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portarias/Portaria_SOF_01_1_de_110110.pdf

Estabelece procedimentos para a solicitação de créditos adicionais destinados ao pagamento de sentenças judiciais no âmbito das empresas estatais dependentes.



Portaria SOF nº 9, de 27 de junho de 2001

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portarias/Portariasof_09_270601.pdf

Dispõe sobre a classificação orçamentária por natureza de receita.



Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portarias/PortInterm_SOF-STN_163_040501.pdf

Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e dá outras providências.



Portaria SOF nº 1, d e 19 de fevereiro de 2001

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portarias/Portariasof_01_190201.pdf

Dispõe sobre a classificação orçamentária por fontes de recursos.



Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999

http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias/portaria_42_14_04_99.htm

Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o do art. 8o, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências.



Portaria SOF nº 51, de 16 de novembro de 1998

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/b ib/legislacao/portarias/Portariasof_51_161198.pdf

Institui o Subsistema de Cadastro de Programas e Ações do SIDOR, e dá outras providências.