Autor: LÍBIA AQUINO | Publicado: 2015-10-29T13:34:00-07:00

Um olhar sociológico para a gestão democrática da educação nacional e sua relação com o a formulação da política da educação contida no Plano Nacional de Educação para o decênio 2014-2024
¹Líbia Aquino

Resumo: O artigo pretende apresentar um olhar sociológico sobre a gestão democrática e para isto utiliza-se no estofo teórico de vários autores, sendo que se destaca Almerindo Janela, estudioso do papel do Estado, a globalização e as políticas educacionais. No decorrer do texto apresenta-se breve análise do cenário da formulação da política em questão, com ênfase para a gestão democrática pretendida e os apontamentos contidos nos Planos Nacionais de Educação para o período compreendido entre 2001-2020. Destaca elementos normativos da gestão escolar e na sequência destaca os princípios da gestão da educação e da escola contidos no texto do PNE 2001-2011. Na sequência apresenta os atuais rumos da formulação da política contida no PL 8035/2010. Ao concluir apontam-se as perspectivas rumo à aprovação do texto final do projeto de lei, na Câmara dos Deputados, no atual cenário político nacional.

Palavras-chave: gestão democrática, plano nacional de educação, políticas públicas, análise de políticas.

Introdução
Considerando-se as leituras e suas consequentes discussões ocorridas na disciplina de Sociologia das políticas educacionais: fundamentos teóricos da ação pública, resulta este artigo, cujo tema central é a gestão democrática proposta na formulação da política contida no texto do Plano Nacional de Educação para a década compreendida no período de 2011 a 2020. Dentre os inúmeros textos estudados, analisados e discutidos, destaco o de autoria de Almerindo Janela Afonso, publicado em 2003 e que aborda o Estado, a globalização e as políticas educacionais, no qual Janela apresenta os elementos para uma agenda de investigação.
O texto evidencia alguns dos eixos e condicionantes das políticas educacionais atuais, considerando o contexto português e europeu. Tem como pano de fundo a redefinição do papel do Estado.


¹Doutora em Políticas Públicas da Educação pela Faced/UFRGS - Pedagoga. Coordenadora Acadêmcia ULBRA/Guaíba.

O enfoque utilizado no texto é sociológico, começando por fazer uma alusão crítica e sucinta às velhas teorias do Estado e respectiva crise em termos de capacidade hermenêutica.
Ao final desta primeira parte do texto, o autor faz o seguinte questionamento: Será possível construir com objetividade o objeto “políticas educacionais” sem deixar de manter um compromisso com as lutas sociais em torno dessas mesmas políticas?
Sobre o questionamento, comenta que até o momento, aceita a resposta de Raymond Morrow e Carlos Alberto Torres (1997) que propõem que uma 
análise integrada da política educativa deve, na perspectiva de uma sociologia da educação crítica e política, possuir dois momentos: a análise objetiva dos determinantes da política pública; e uma análise da antecipação das condições de possibilidade das mudanças e das estratégias prováveis de implementação de uma política de transformação (p. 312-313)

Destaca-se a análise que Almerindo Janela faz sobre o Estado-nação, as teorias do Estado e as políticas educacionais. Neste ponto o autor se ocupa em colocar em evidência alguns dos eixos e condicionantes das políticas educacionais atuais, tendo como pano de fundo a redefinição do papel do Estado. Para isso, aborda o Estado-nação, as teorias do Estado e as políticas educacionais – destaca a promoção dos quase-mercados e as relações com o terceiro setor. Sobre os quase-mercados define como sendo uma espécie do modelo híbrido público/privado. Destaca também a reemergência do chamado terceiro setor. 
Outro destaque que se considera importante é a atenção dada à globalização e educação, com a hipótese de uma globalização de baixa intensidade. Por outro lado, sob a perspectiva dos institucionalistas do sistema mundial, o desenvolvimento dos sistemas educativos tem como pressuposto a existência de uma cultura educacional mundial comum, sendo assim, consequentemente, há possibilidade da cultura educacional mundial comum se sobrepor aos fatores nacionais. Torna-se fundamental, também considerar e destacar o significado da agenda globalmente estruturada para a educação: enfatiza-se, entre outros pressupostos, a centralidade da economia capitalista no processo de globalização. Entende-se o global como o conjunto de forças econômicas que operam supranacional e transnacionalmente, e discute-se os processos que levam à imposição de prioridade por parte de alguns Estados sobre outros. (supremacia). Ou seja, o que é determinante é a manutenção e reprodução do sistema econômico capitalista e a posição hegemônica que nele detêm os Estados mais poderosos.  
Tais estratégias, segundo o autor, contribuem para escamotear velhas fórmulas de indução discriminatória e classista, atribuindo a responsabilidade de escolhas de escolarização e formação, exclusivamente aos sujeitos.
Quanto às mudanças no ensino superior, considera um período de transição, de um modelo de controle, para um modelo de supervisão estatal (emergência do Estado-avaliador). Esse Estado-avaliador implica na redistribuição das funções e responsabilidade na coordenação do ensino superior. Todavia, não implica na diminuição do poder do Estado. Considera-se a principal contradição do Estado avaliador, na ênfase simultânea, por um lado, a desregulação e a autonomia institucional, e, por outro, o desenvolvimento regulatório condicionando a ação institucional (Seixas, 2001, p.217).
A partir das considerações formuladas acima, pretende-se neste artigo, apresentar um recorte com as considerações resultantes das pesquisas e estudos realizados até o momento, sobre a formulação da política contida no Projeto de Lei 8035/10 que trata do Plano Nacional de Educação para a década de 2011-2020.
O Cenário da Formulação da Política em Análise
É oportuno destacar aqui a importância do método utilizado para investigar o processo de formulação de políticas públicas, ou seja, o processo através do qual uma infinidade de interesses, tanto públicos quanto privados, exercem seus efeitos nas engrenagens da negociação política, na elaboração de políticas públicas. Torna-se vital entender o cenário onde tais fatos acontecem e  quem são os atores envolvidos. 
Isto se torna mais compreensível se traduzirmos da seguinte forma: o atual cenário que está posto para a análise da formulação das políticas públicas para a educação, contidas no PL nº 8.035/2010, se origina no final da primeira década do século XXI, onde surgem mudanças no cenário mundial globalizado. 
 O marco fundamental da situação política pode ser explicado pelo giro histórico que significou o irromper da crise e suas consequências. Minha hipótese é que se abriu um novo período histórico, cujos desdobramentos carregam perigos gigantescos, catástrofes sociais e ecológicas e oportunidade de confronto de classes e lutas sociais e políticas decisivas que apresento na análise a seguir.
 Em 2008, após o estouro da “bolha” financeira dos empréstimos subprimes, a liquidez do sistema financeiro mundial foi comprometida. A “bolha” foi gerada pela super-expansão de crédito, sem que houvesse mecanismos regulatórios que inibissem a contaminação do sistema com produtos financeiros sem garantias. 
 A crença na autorregulação do mercado legitimou a irresponsabilidade dos agentes envolvidos. Porém, a crise já havia atravessado o Atlântico e atingia os grandes bancos europeus, provocando um efeito global.
 A crise gerada na economia especulativa atingia a economia real. A população alheia aos joguetes do capitalismo financeiro passou a ser assolada pelo desemprego e viu os impostos pagos serem revertidos em socorro aos bancos.
 O desdobramento da crise em solo europeu atingiu fortemente os estados mais fragilizados economicamente: Portugal, Espanha, Irlanda, Itália e Grécia. As políticas de austeridade aplicadas a esses países visam a recuperação econômica, às custas dos empregos e dos direitos sociais dos cidadãos. 
 Há cerca de 73 milhões de jovens, entre 15 e 24 anos, desempregados pelo mundo. Somente na Europa, aproximadamente 10 milhões de pessoas perderam seus empregos desde 2007. Na Espanha e Grécia, o nível de desemprego atingiu 54% da população ao final de 2012. 
 O desemprego em massa repassa a conta da crise para os trabalhadores. Os planos de austeridade, pacotes de medidas econômicas que visam sanar os déficits orçamentários dos países debilitados, atacam os direitos sociais, conquistas das populações, conjuntamente com a repressão e criminalização dos movimentos contestatórios.
 Em várias partes do globo, movimentos contestatórios eclodem ou continuam os processos iniciados em anos anteriores, motivados pela ingerência capitalista que ataca as cidadanias.
 Na Síria, a guerra civil, que perdura há dois anos, já fez milhares de vítimas. Na esteira da Primavera Árabe, iniciada em 2010, o grupo opositor ao ditador Bashar Al Assad, luta pela instauração de um governo democrático. Frente à matança que ocorre e às suspeitas de uso de armas químicas por parte das tropas do governo, notadamente, as instituições internacionais, como a ONU (Organização das Nações Unidas), são visivelmente omissas. 
 Na bacia do rio Jordão, o massacre ao povo palestino sob a chancela dos Estados Unidos, continua, assim como sua resistência. Em Portugal, 80% da população é contrária ao cumprimento do acordo com a Troika. Na Espanha, milhares tomaram as ruas das principais capitais, em protesto contra o desemprego. 
 No Brasil, emerge um movimento das ruas. Inicialmente, em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, os estudantes e os trabalhadores saem às ruas reivindicando a redução do preço das passagens dos ônibus. Na esteira da temática, em todas as capitais brasileiras, não só estudantes e trabalhadores, mas todas as pessoas se colocam nas ruas para reivindicar por políticas públicas para todos. 
 Tudo indica um novo horizonte na situação mundial, mostrando que também no terreno da ação direta das massas estamos diante de uma mudança histórica. As reivindicações que iniciaram pela redução das passagens de ônibus, agora apontam temáticas mais gerais, como educação, saúde, gênero, segurança. E se percebe que a indignação está presente em todas as manifestações. Inclusive, a presença de vândalos no movimento, denota claramente, o descaso com a educação e a ocupação com a segurança para alguns, demonstrando a ausência de segurança pública para todos.
 Neste cenário, revelado em parte, estão os atores da formulação das políticas públicas, que podem ser singularizados em dois grupos. Do primeiro grupo fazem parte os que atuam junto à escola de educação básica e instituições de educação superior (locais privilegiados de implementação de políticas públicas da educação), e que estão organizados em sindicatos, associações e movimentos; e aqueles a quem chamamos comumente de governo, grupo que envolve políticos (no poder executivo federal e os congressistas) e burocratas que estão em cargos dirigentes na área da educação e em outros setores da administração pública federal. Ambos os grupos se ocupam em apresentar propostas que serão discutidas no Congresso Nacional. 
 Os elementos do primeiro grupo, professores e funcionários de instituições de educação, dirigentes de secretarias de educação estaduais e municipais, pais e alunos, assim como militantes da causa da educação, formulam propostas, de forma organizada. No caso específico, a Conae 2010, anteriormente citada, foi veículo de expressão, agregação e disputa de interesses e de propostas. 
 O segundo grupo é formado por atores governamentais que estão no topo da hierarquia do governo federal: dirigentes do executivo federal, que é o formulador, por excelência, da proposta de política pública em questão, e os parlamentares, que têm como tarefa, também, formular as diretrizes de política pública que integrarão o PNE. Junto aos parlamentares, as consultorias legislativas e os assessores legislativos. Os atores do/no parlamento federal são, na verdade, atores fundamentais no processo de formulação, pois, por intermédio de sucessivas discussões e intervenções do interesse dos partidos políticos que representam, bem como dos diferentes grupos representativos da comunidade educacional, finalmente formulam o texto que contém, no seu interior, as diretrizes orientadoras de determinadas políticas públicas.

 A gestão democrática da escola e os apontamentos contidos no Plano Nacional de Educação no período compreendido entre 2001 e 2024
  Na Constituição Federal de 1988, no artigo 206, a gestão democrática do ensino público é apresentada como um dos princípios constitucionais da educação. Está claro que o pleno desenvolvimento da pessoa, marca da educação como dever do Estado e direito do cidadão, conforme o art. 205 da mesma Constituição, ficará incompleto e truncado se tal princípio não se efetivar em práticas concretas nos sistemas/redes e nas escolas.
 A Constituição e a LDBEN estabelecem a gestão democrática como fundamento que preside instrumentos e práticas da organização  e da gestão das escolas públicas e dos sistemas de ensino. A ideia de gestão democrática está vinculada à função social da educação de formação plena da pessoa e do cidadão; podemos então definir gestão como processos e práticas orientados pela promoção da participação de todos os envolvidos com a escola: diretores, professores, funcionários, alunos, pais e comunidade, os quais, ao participarem da vida escolar, educam e são educados na construção de um bem público comum.
 O processo de gestão democrática das instituições de ensino representa um importante instrumento de consolidação da democracia numa sociedade, considerando que a escola e a sociedade estão dialeticamente constituídas. Quando questionado sobre qual o papel da gestão na escola democrática Wittmann (2010, p.155) nos diz que é um desafio
a construção de um espaço facilitador do desenvolvimento do ser humano em toda sua potencialidade, respeitando suas dificuldades, suas diferenças. Um processo que se realiza no coletivo, mas no qual não podemos reduzir a unidade (pessoa) à caracterização coletiva, à uniformidade que em nome da igualdade bloqueia a diversidade, a criatividade.

Repensar a teoria e a prática da gestão educacional no sentido de eliminar os controles formais e incentivar a autonomia das unidades da educação constitui-se em instrumentos de construção de uma nova cidadania. Assim, a democratização institucional torna-se um caminho para que a prática pedagógica transforme-se efetivamente em uma prática social e possa contribuir para o fortalecimento do processo democrático mais amplo.
              Conforme Paro (2008, p. 46):

Tendo em conta que a participação democrática não se dá espontaneamente, sendo antes um processo histórico em construção coletiva, coloca-se a necessidade de se prever mecanismos institucionais que não apenas viabilizem, mas também incentivem práticas participativas dentro da escola pública. 

 Percebe-se quando uma escola não é democrática principalmente, pela ausência de participação. A gestão democrática não se instala na escola a partir da eleição direta para diretor ou diretora. Também não se instala pela existência de Conselho Escolar. Ela exige, para acontecer, que as pessoas que gestam a escola, tenham a clara compreensão do significado do coletivo. A ação participativa de todos os envolvidos com a escola é que vai constituir realmente a gestão democrática. Ela torna-se democrática a partir do momento que os sujeitos do processo sentem-se comprometidos com ele. 
Segundo Delval (2003), um importante avanço social ocorrido nos últimos tempos foi o da capacidade da participação dos indivíduos na vida política e social, que se manifesta nas diversas reivindicações e propostas articuladas à implantação de sociedades democráticas e igualitárias. A democracia não consiste em os cidadãos apenas elegerem seus dirigentes, terem os mesmos direitos e receberem tratamento igualitário, mas exige cidadãos autônomos com capacidade para analisar, comparar e escolher situações sociais favoráveis ao seu próprio bem-estar e ao bem-estar coletivo. A democracia converte-se em forma de vida, um modo de funcionamento da vida social, com conteúdos e valores.
             A democracia está diretamente relacionada à educação. A escola, seja ela urbana ou do campo, deve ser um lugar privilegiado, no sentido de proporcionar uma formação para a democracia, elevando o nível de instrução dos indivíduos e preparando-os para participar de uma vida democrática. Uma educação democrática deve relacionar-se a conteúdos educativos determinados, mas, sobretudo, a uma forma de funcionamento das instituições escolares, pois a democracia, antes de ser um conjunto de conhecimentos é, essencialmente, uma prática. É na forma de funcionamento das instituições que se constitui a gestão democrática escolar como uma das dimensões que pode contribuir para viabilizar o direito à educação como um direito de cidadania e um direito humano.
 Elementos Normativos da Gestão da Escola
             Considerada como  princípio da educação nacional presente na Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases – essa estabelece em seu art. 3º, VIII: “gestão democrática do ensino público, na forma desta lei e da legislação dos sistemas de ensino” – a gestão democrática pode constituir o substrato do modo da  comunidade educacional se organizar coletivamente para seguir um projeto político-pedagógico de qualidade, e, ao mesmo tempo, contribuir para formar cidadãos críticos e comprometidos com a transformação social. 
 Sendo assim, a organização e os processos de gestão assumem diferentes modalidades, conforme a concepção que se tenha das finalidades sociais e políticas da educação em relação à sociedade e à formação dos alunos.
Ao mesmo tempo sabe-se que, nos diversos espaços escolares, as concepções se misturam, embora possa haver um modo predominante. Tais concepções se fazem presentes nas reformas educacionais mais gerais, pois essas articulam aspectos político-organizacionais e curriculares, que repercutem nos estabelecimentos de educação
Nos anos 1980, propostas de democratização da gestão da educação e da escola relacionavam-se a propostas de descentralização e desconcentração. Pelo lado da gestão da educação, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o regime de colaboração entre os sistemas de ensino como princípio a reger a organização da educação nacional. De outra parte, ganhou força, na transição democrática, reivindicações e propostas bastante concretas visando promover a participação de professores, alunos e comunidade na vida escolar, o que pode ser resumido pela proposição de maior autonomia pedagógica, administrativa e financeira das instituições do setor educacional. 
No entanto, na prática das instituições de educação básica, o paradigma curricular continuou fragmentado por disciplinas e entre núcleo comum e parte diversificada, assim como a autonomia pedagógica permanece como um desafio.
 Vale a pena fazer um parênteses, para exemplificar uma situação atual que diz respeito à autonomia pedagógica da escola, uma dimensão da gestão democrática. No estado do Rio Grande do Sul, a partir de 2012, a Secretaria Estadual de Educação formula e implanta, em sua rede, uma política curricular voltada para o ensino médio politécnico. Tal proposta não encontra eco no chão da escola, da forma esperada pelo governo. A referida proposta se alicerça na concepção do trabalho como princípio educativo, todavia não considera, em sua implantação, um aspecto que se considera basilar, ou seja, a formação dos professores.
 Atualmente, os educadores da rede pública estadual formaram-se no início deste século e na última década do século XX, período em que o marxismo, seja na versão marxiana, seja na versão gramsciana, não estava presente, de forma marcante, na formação de professores, com destaque que proporcionasse o envolvimento acadêmico e prático, dos professores ou futuros professores, com suas premissas.
 Notadamente, a política governamental voltada para o currículo do ensino médio politécnico se alicerça em teóricos renomados na área da educação para o trabalho, todavia a sua implantação foi voluntarista, de parte da Secretaria de Estado da Educação (Seduc). Não foi feita uma análise da formação do corpo docente que está atuando na sala de aula, no ensino médio. A implantação de uma política necessita de uma investigação prévia de elementos-chave que demarcam o território onde a referida política será implantada. Tal fato não ocorreu e a proposta foi apresentada e trouxe consigo alterações profundas, principalmente no que se refere à avaliação e à metodologia de ensino. No aspecto da avaliação a ser praticada pela escola, a proposta se alicerça na avaliação emancipatória, ao mesmo tempo em que aponta uma única organização em trimestres para todas as escolas. 
Por outro lado, o destaque à metodologia se deve à alteração dos percentuais de oferta das disciplinas nos blocos do núcleo comum e da parte diversificada do currículo. A alteração proposta pela Seduc motivou, de forma indireta, a ocupação dos docentes com a carga horária das disciplinas ofertadas, pois a distribuição proposta na política para o ensino médio politécnico se organiza da seguinte forma: no primeiro ano, oferta de 75% do núcleo comum e 25% da parte diversificada; no segundo ano, meio a meio; no terceiro ano, 25% do para o núcleo comum e 75% de parte diversificada.
Esse engessamento provocou nos docentes do ensino médio politécnico uma grande dúvida, entre o que até então era praticado e o que deveria ser implementado a partir da proposta governamental. Notadamente, haveria a redução de carga horária de determinadas disciplinas, a favor de outras. O resultado desta ação se revela na metodologia de ensino, pois surge a necessidade de reorganização do planejamento dessas disciplinas para que, minimamente, conteúdos considerados mais importantes para a continuidade da formação do aluno sejam trabalhados.
Outro destaque na proposta do governo para o ensino médio politécnico é a inclusão do chamado seminário integrado. Entendo que ele estaria substituindo a interdisciplinaridade contida na proposta e esta seria substituída por um professor. Esse professor, responsável pelo seminário, teria a atribuição de fazer do seminário integrado um espaço interdisciplinar, com o objetivo de articular as disciplinas trabalhadas naquele semestre e utilizá-las para a elaboração de um projeto voltado para a realidade da comunidade onde a escola está inserida.
A organização do tempo escolar em trimestres, o processo avaliativo a partir da concepção emancipatória, a redistribuição das disciplinas no tempo e o método de ensino estão relacionados diretamente com a autonomia da escola, em seus aspectos de gestão.
As escolas, ao que tudo indica, abrem mão de sua autonomia pedagógica, uma vez que devem adequar-se à trimestralidade, ao reordenamento das disciplinas no tempo, inclusive passando a integralizar a oferta do ensino médio politécnico e tendo que considerar a interdisciplinaridade organizada no formato de seminário, sob a responsabilidade de um professor. 
Sobre as novas designações e formas de atuação do Estado e as políticas educacionais relativas ao ensino profissional e superior, concorda-se com o autor Janela, o qual aponta que na fase atual, a prioridade da educação é a acumulação. Para ele, o Estado atua agora tendo como principal objetivo a competitividade econômica. Utiliza na sua argumentação Cerny (1977), Roger Dale (1998), Antunes (2001) e afirma: “as escolas profissionais parecem atender em primeiro lugar ao problema político (a questão do controle e da ordem social) – que, nesse caso, passa a proporcionar respostas ao desemprego dos jovens e para a escolarização prolongada de novos públicos” (p.202), e que em segundo plano visa “garantir a formação de mão-de-obra adequadamente qualificada, mobilizada e disponível para diferentes setores da economia e do mercado”.
Fátima Antunes conclui com a afirmação:

A criação das escolas profissionais evidencia o modo como a tendência global para uma nova forma de atuação do Estado – o Estado de competição – foi articulada [...] na área da educação face a uma situação que impunha que a crise da escola de massa fosse confrontada em simultâneo com a sua expansão e consolidação, assumindo como prioritária a contribuição da educação para a coesão e controle sociais. (1998, p. 202)
Para Almerindo Janela, o que parece configurar a tendência atual, no espaço geográfico em questão, é a emergência de “políticas sociais particularistas” que pode ser percebida em dois vieses, a individualização (das opções e dos projetos) e a dualização do sistema educativo, sendo ambos vetores de estratégias mais abrangentes de “redefinição da cidadania educativa” (Antunes, 2001, p. 202)
Fechando o parênteses, e voltando ao tema das reformas educacionais, cabe pontuar que, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1996, a gestão democrática da escola foi mais diretamente tratada nos seus artigos 14 e 15, nos quais autonomia e participação são os termos predominantes.
A década de 1990 caracterizou-se, contudo, no Brasil, por uma retomada conservadora do liberalismo de mercado e notabilizou-se por importantes alterações no mundo do trabalho e da produção, como resultantes do expressivo avanço tecnológico, flexibilização das leis trabalhistas e globalização do capital, sobretudo especulativo. Em escala mundial, essas transformações societárias redimensionaram o papel das políticas públicas, incluindo as do setor da educação. No campo educacional, intensifica-se uma tendência de retomada da teoria do capital humano e de proposições gerenciais como norte para definições de funções sociais da educação e de gestão da educação, respectivamente. 
Nesse cenário de mudanças, a redução da educação à escola, em muitos casos, é um indicador da visão pragmatista e redentorista que passa a orientar as políticas na área, por meio de forte interlocução e indução dos organismos multilaterais, revelando intenções, projetos e compromissos pautados pela intensificação das formas, desiguais e combinadas, da sociabilidade capitalista excludente.
 Desse período é possível depreender o papel e o significado das políticas públicas, como ações sempre orientadas por escolhas nem sempre manifestas, que retratam interesses e funções, objeto de articulações ocorridas em diferentes e diversos encontros, sejam eles em diversos níveis, desde os municipais, até os nacionais. Observa-se em todos eles o significado das representações das muitas organizações da educação, em todo o Brasil, através de sindicatos e associações que se fizeram representar, no período em questão, tanto em encontros, seminários, conferências e congressos, como em fóruns organizados por temáticas específicas. O período foi marcado fortemente pela participação representativa, tanto da escola de educação básica quanto das instituições da educação superior.
Destaca-se que, no período em análise, década de 1990, as políticas educacionais, enquanto políticas públicas cumprem, primordialmente, o papel de integração e qualificação para o processo produtivo nacional, criando estruturas norteadas por interesses e prioridades nem sempre circunscritas à esfera educacional, o que nos remete à realização de análises que situem a educação no âmbito das demais políticas sociais.
 A educação é assim entendida como prática social, cuja especificidade (a ação educativa) não lhe confere autonomia. Encontra-se em Dourado (2004) a afirmação de que a educação não se confunde com a escolarização, mas tem nessa o seu lócus privilegiado, enquanto espaço de institucionalização processual do pensar e do fazer. Sendo assim, a escolarização configura-se, antes de tudo, em ato político, na medida em que requer sempre uma tomada de posição. A ação educativa e, consequentemente, a política educacional, em qualquer das suas feições, não possuem apenas uma dimensão política, mas possuem sempre um cunho político, já que não há conhecimento, técnica e tecnologias neutros, pois todos são expressão de formas conscientes, ou não, de engajamento.  
 A partir da LDBEN de 1996 é reconhecida, para as escolas, a prerrogativa de liberdade e responsabilidade para elaborar a sua proposta pedagógica, incluindo currículo e organização escolar; aos docentes a incumbência de zelar pela aprendizagem de seus alunos, entendendo-se aprendizagem como a aquisição de competências básicas e essenciais necessárias ao indivíduo para a sua inserção na sociedade de forma justa e igualitária. Observa-se que, nesta lei, o direito de aprender ganha lugar de destaque. O que mudou nesta lei e qual a sua influência na gestão escolar? Há uma mudança de paradigma: a ênfase desloca-se do ensino para a aprendizagem. A lei nº 9.394/96 incorporou esse novo paradigma quando, em comparação com a legislação anterior, deslocou o eixo da liberdade de ensino para o direito de aprender. O direito de aprender concretiza-se quando conseguimos desenvolver no aluno um conjunto de competências definidas pela própria lei em questão, como aquelas necessárias à inserção no mundo da prática social e do trabalho. Essa ênfase nas competências, por sua vez, desloca o trabalho pedagógico do ensino para a aprendizagem, o que resulta em desenvolvimento de competências. A LDBEN 9394/96 reitera o princípio constitucional da gestão democrática do ensino no seu artigo 3º, VI, e remete à legislação dos sistemas de ensino a complementação da regulamentação estabelecida no seu próprio texto: “gestão democrática do ensino público, na forma desta lei e da legislação dos sistemas de ensino”. A forma dessa lei, no que concerne à gestão escolar, está diretamente posta nos artigos 12, 13, 14 e 15:
Art. 12. Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino, terão a incumbência de:
I - elaborar e executar sua proposta pedagógica;
II - administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros; […]
VI - articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola;
Art. 13. Os docentes incumbir-se-ão de:
I - participar da elaboração da proposta pedagógica do estabelecimento de ensino; […]
VI - colaborar com as atividades de articulação da escola com as famílias e a comunidade.
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público.
Notadamente, nos artigos apontados é possível perceber a forma tímida como a lei se apresenta para tratar a participação dos profissionais da educação, em aspectos que se revelam na gestão democrática da escola, como a elaboração da proposta pedagógica. Este é um momento que deve ser sinônimo da autonomia da escola. Cabe aos sistemas de ensino entender que serão cada vez mais fortes quanto mais democráticas e autônomas forem as suas escolas. Um dos elementos de destaque neste artigo é a indicação para a escola articular-se com a sua comunidade, com o objetivo de criar processo de integração dessa mesma comunidade, com o lugar onde seus filhos estão sendo educados para intervir nesta mesma sociedade. O mesmo objetivo encontra-se no art. 13, ao apontar como incumbência dos docentes colaborarem com as atividades de articulação da escola, com as famílias e a comunidade.
Por outro lado, no artigo 14, a lei é extremamente cautelosa ao estabelecer como um dos princípios da gestão democrática, para os sistemas de ensino, apenas a participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola, bem como nos conselhos escolares ou similares. Dessa forma, a própria lei se permite um engessamento no significado da gestão democrática. Ainda nesta mesma direção, no art. 15 aponta progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, para as escolas.
Por outro lado, a gestão democrática, como princípio da educação nacional, presença obrigatória em instituições escolares, requer que a comunidade educacional se capacite para levar a termo um projeto pedagógico de qualidade e que possa gerar “cidadãos ativos”, que participem da sociedade como profissionais comprometidos e que não se esquivem de ações organizadas que questionam a invisibilidade do poder, no interior dos espaços educacionais.
Segundo a lei de diretrizes e bases da educação, esse processo começa na elaboração do projeto pedagógico. Se o estabelecimento de ensino deve elaborá-lo, não pode fazê-lo sem a participação dos profissionais da educação, de acordo com os artigos 12, 13, 14 e 15 da referida lei.
Portanto, a gestão do projeto pedagógico da escola é tarefa coletiva do corpo docente e se volta para a obtenção de um outro princípio constitucional da educação nacional que é a garantia do padrão de qualidade, posto no inciso VII do art. 206 da CF/88. Esse princípio foi repetido, e um pouco mais detalhado, na LDBEN de 1996, como regulador da distribuição dos recursos financeiros e da existência de condições adequadas de funcionamento das escolas.
Dessa forma, pode-se considerar a proposta pedagógica da escola como elemento encarregado da articulação, no interior da escola e com sua comunidade, pois, mais do que um documento formal, a proposta pedagógica é um processo permanente que articula: intenções, conteúdos curriculares e competências; os meios e recursos físicos, financeiros e didáticos; e ainda, o processo de formação continuada dos professores.
Sendo assim, o processo de reflexão para a elaboração da proposta pedagógica constitui um espaço privilegiado de discussão e geração de consensos. A todos os segmentos da escola oferece a oportunidade de falar, ouvir, dialogar, sonhar e planejar. Esse momento pode ser compreendido como criador de identidade, de uma identidade coletiva, que expressa ideais consensuados, de tradução dos preceitos legais e normativos no micro espaço escolar.
Passo a passo, esse processo de articular intenções construindo consensos precisa considerar as seguintes questões: o que significa preparar para a cidadania e para o trabalho aqueles alunos naquela comunidade? Quais as competências que traduzem essa preparação para a cidadania e o trabalho? Quais os conteúdos curriculares que deverão contribuir para a constituição dessas competências?
É basilar a compreensão de que a proposta pedagógica é articuladora de tempo, espaço, ritmos, recursos humanos e recursos materiais. Para efetivar esta articulação, tornam-se imprescindíveis os seguintes questionamentos: como cruzamos tais dados de forma a atender os princípios da estética da sensibilidade, da política da igualdade e da ética da identidade, previstos nas diretrizes curriculares nacionais do ensino fundamental, e mantidas nas diretrizes nacionais para o ensino médio? Como é o ritmo de vida e de aprendizagem de um aluno trabalhador? Como são os ritmos de nossos alunos?
O universo escolar encerra em si diferentes mundos, diferentes personalidades, maneiras de ser, de ver e sentir, diferentes problemas, diferentes emoções. Nesse contexto complexo, a proposta pedagógica deverá harmonizar o tempo, os recursos, os espaços para atender a todos, prevendo os diferentes ritmos de aprendizagem de nossos alunos, pois assim é a vida. No mundo estamos sempre nos adaptando ao ritmo de cada fase de nossos filhos, do trabalho, enfim, às próprias circunstâncias da vida. Isso é ser flexível, conviver com a incerteza e adaptar-se às mudanças. A escola deverá estar preparada para isso.
Essas afirmações pretendem apontar o estabelecimento de uma relação entre a proposta pedagógica – que é da instituição escolar – e o plano de trabalho – que é do professor. E quando se faz este apontamento relaciona-se tal afirmação com o que está previsto nos artigos 12, 13, 14 e 15 da LDBEN de 1996. Assim como haverá um projeto pedagógico – do qual derivará o currículo – haverá igualmente um plano de trabalho de cada professor – objetivando concretizar o currículo. 
A gestão democrática que se pretende na escola, mesmo tendo garantia legal, não se revela ainda nas escolas brasileiras, em sua totalidade. Percebo que ainda há uma parcela de autoritarismo de parte dos gestores, da mesma forma que há uma permissão legal para a manutenção das pessoas nos cargos de direção das escolas públicas.
A gestão democrática em nosso país é resultado de mobilizações que ocorreram, com mais ênfase, ainda nas últimas duas décadas do século XX, de forma organizada em diferentes fóruns que apresentaram propostas tanto para a Constituição Federal de 1988, quanto para o texto da LDBEN nº 9.394/96. Da mesma forma que para o texto do PNE 2001-2011.

A Gestão da Educação e da Escola no Plano Nacional de Educação 2001-2011

Entre os objetivos do Plano Nacional de Educação (PNE) contidos na Lei nº 10.172/2001 encontra-se “a democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e da participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares e equivalentes”.
Esse mesmo Plano vai explicitar a ligação entre gestão democrática e financiamento. Diz a lei, na introdução ao capítulo da gestão e do financiamento, que ambos estão indissoluvelmente ligados. A transparência da gestão dos recursos financeiros e o exercício do controle social permitirão garantir a efetiva aplicação dos recursos destinados à educação.
Com efeito, a publicidade e a transparência são qualidades e requisitos do que é público. Faz parte dessa qualidade expor a todos, ao público, algo cuja natureza tem no cidadão sua fonte e referência.
Desse modo, é pública a exposição de algo que pode ser diretamente assistido por qualquer um. Ver e ser visto, conhecer e dar a conhecer são dimensões do ser público que se opõem aos segredos daquilo que é privado.
O PNE do período compreendido entre 2001-2011 insiste em afirmar que, quanto à distribuição e à gestão dos recursos financeiros, constitui diretriz da maior importância a transparência. Assim sendo, devem ser fortalecidas as instâncias do controle interno e externo, órgãos de gestão nos sistemas de ensino, como os conselhos de Educação.
Por isso o PNE recomenda a existência de conselhos de Educação revestidos de competência técnica e representatividade, conselhos escolares e formas de escolha da direção escolar que associem a garantia da competência ao compromisso com a proposta pedagógica emanada dos conselhos escolares e à representatividade e liderança dos gestores escolares.

Atuais rumos da formulação da política contida no PL 8035/2010 
Após aprovação no Senado Federal, ao final do ano de 2013, atualmente, o Projeto de Lei nº 8.035/2010 volta a tramitar a proposta do Plano Nacional de Educação na Câmara de Deputados, desde 13 de janeiro de 2014.
Nessas proposições, a meta de número 19 é a que  tem como objeto precípuo a gestão da educação e da escola. No substitutivo aprovado na Câmara dos Deputados em 2012 a redação da meta 19 é a seguinte: “Assegurar condições, no prazo de dois anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto”. 
A intencionalidade contida na referida meta permite a compreensão do que os critérios técnicos de mérito desempenham, ao mesmo tempo em que precedem como elementos prioritários à consulta pública à comunidade escolar, permitindo de  certa forma o que seria uma alteração na prática da própria gestão democrática da escola pública.
Esta mesma meta vem acompanhada de uma série de oito estratégias, a saber:
1. Priorizar o repasse de transferências voluntárias da União na área da educação para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que tenham aprovado legislação específica que regulamente a matéria na área de sua abrangência, respeitando-se a legislação nacional, e que considere conjuntamente, para a nomeação dos diretores e diretoras de escola, critérios técnicos de mérito e desempenho, bem como a participação da comunidade escolar.
2. Ampliar os programas de apoio e formação aos conselheiros (as) dos conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb, conselhos de alimentação escolar, conselhos regionais e outros; e aos representantes educacionais em demais conselhos de acompanhamento de políticas públicas.
3. Incentivar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a constituir Fóruns Permanentes de Educação, com o intuito de coordenar as conferências municipais, estaduais e distrital bem como efetuar o acompanhamento da execução deste PNE e dos seus planos de educação. 
4. Estimular a constituição e o fortalecimento de grêmios estudantis e de associações de pais e mestres, assegurando-se, inclusive, espaço adequado e condições de funcionamento na instituição escolar.
5. Estimular a constituição e o fortalecimento de conselhos escolares e conselhos municipais de educação, como instrumentos de participação e fiscalização na gestão escolar e educacional, inclusive por meio de programas de formação de conselheiros, assegurando-se condições de funcionamento autônomo.
6. Estimular a participação e a consulta na formulação dos projetos político-pedagógicos, currículos escolares, planos de gestão escolar e regimentos escolares por profissionais da educação, alunos (as) e familiares.
7. Favorecer processos de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira.
8. Aplicar prova nacional específica, a fim de subsidiar a definição de critérios objetivos para o provimento dos cargos de diretores escolares.
Este texto faz parte do PL nº 8.035/2010, o qual, ao chegar ao Senado Federal, foi primeiramente apreciado na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), com relatoria do senador José Pimentel. No substitutivo aprovado na CAE, no final de maio de 2013, a meta 19 teve sua redação alterada: 
Garantir, em leis específicas aprovadas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a efetivação da gestão democrática na educação básica e superior pública, informada pela prevalência de decisões colegiadas nos órgãos dos sistemas de ensino e nas instituições de educação, e forma de acesso às funções de direção que conjuguem mérito e desempenho à participação das comunidades escolar e acadêmica, observada a autonomia federativa e das universidades.

Cabe considerar que, em princípio, esta nova redação parece mais adequada à perspectiva de democratização da gestão da educação, pois contempla explicitamente a dimensão dos sistemas de ensino e ajuda a não circunscrever a democratização da gestão à escola e também por contemplar explicitamente o sistema federal e também a Educação Superior. 
Ainda ressalta a importância dos grêmios estudantis, bem como das associações de pais e mestres, com destaque para a articulação desses espaços com os conselhos escolares. Outro ponto é que remete aos legislativos dos três níveis de governo a responsabilidade de normatizar a gestão democrática, o que amplia o espectro de atores e a arena de deliberações referentes ao assunto.

Conclusões

Entretanto, destaca-se que mediante o cenário nacional atual, em ano de Copa do Mundo no Brasil, eleições gerais, exceto para representantes municipais nas Câmaras de Vereadores e a notada insatisfação de parcelas da população, que de forma organizada se apresentam constantemente em manifestações públicas, acredita-se que a formulação dessa política para a educação, proposta no Plano Nacional de Educação, não seja vista como prioritária.
Mas, por outro lado, seguindo as afirmações de Kingdom, poderá surgir uma janela de oportunidade e nesse ínterim o PNE 2011-2021 vir a ser aprovado e apresentado à sociedade brasileira ainda em 2014, até porque esse ano, ao que tudo indica, será um ano de oportunidades.

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