Algumas notas sobre As Metamorfoses do Governo Representativo.  Bernard Manin
Autor: José Antônio Moreira das Neves | Publicado: 2011-02-24T14:49:00-08:00

Princípios do Governo Representativo:Os representantes são eleitos pelos governados.Eleições periódicas não têm como conseqüência uma identidade rousseauniana entre governantes e governados por duas razões principais. Em primeiro lugar, as eleições não eliminam a diferença de status e função entre o povo e o governo. Em um sistema eletivo o povo não governa a si mesmo. O processo eletivo resulta na atribuição de autoridade a determinados indivíduos para que governem sobre outros: o poder não é conferido por direito divino, nascimento, riqueza ou saber, mas unicamente pelo consentimento dos governados. A eleição reflete o princípio fundamental do pensamento político moderno, de que nenhum título de origem sobrenatural ou superioridade natural dá a uma pessoa o direito de impor sua vontade a outras.Em segundo lugar, um sistema eletivo não requer que os governantes sejam semelhantes àqueles que eles governam. Os representantes podem ser cidadãos ilustres, social e culturalmente diferentes dos representados, contanto que o povo consinta em colocá-los no poder. Um governo eletivo pode ser um governo de elites, contanto que essas elites não exerçam o poder unicamente em função de suas qualidades de distinção. Essa característica do processo eletivo torna-se mais clara quando comparada com outro método possível de escolha de governantes, o sorteio. A indicação de autoridades públicas por sorteio impõe obstáculos ao governo de elites e assegura que os governantes sejam semelhantes aos demais cidadãos. Vale lembrar que, até o século XVIII, a escolha por sorteio era tida como o procedimento democrático por excelência. O fato de que os fundadores do governo representativo tenham escolhido a eleição, e não o sorteio, como método legítimo de seleção de representantes mostra que eles não viam incompatibilidade alguma entre representação e governo de elites. É digno de nota, embora raramente tenha sido analisado, o fato de que ao longo dos últimos dois séculos jamais tenha sido proposta a indicação de representantes por meio de sorteio.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 
Os representantes conservam uma independência parcial diante das preferências dos eleitores.Esse princípio se traduz na rejeição de duas práticas que igualmente privariam os representantes de qualquer autonomia de ação: os mandatos imperativos e a revogabilidade permanente e discricionária dos eleitos, a “recall”.O governo representativo nunca foi um sistema em que os eleitos têm a obrigação de realizar a vontade dos eleitores: esse sistema nunca foi uma forma indireta de soberania popular. A diferença entre governo representativo e governo do povo pelo povo não está na existência de um corpo específico de delegados, mas na ausência de mandatos imperativos.O governo representativo não é apenas uma forma aproximada de democracia, que teria se tornado tecnicamente necessária devido à impossibilidade concreta de reunir o povo em Estados de grandes extensões. Ao contrário, Madison considera o governo representativo como uma forma diferente e superior de exercício do poder.
A opinião pública sobre assuntos políticos pode se manifestar independentemente do controle do governo.A liberdade de opinião política requer dois elementos. Para que os governados possam formar opinião sobre assuntos políticos, é necessário que tenham acesso à informação política, o que supõe tornar públicas as decisões governamentais. Quando os políticos tomam suas decisões em segredo, os governados dispõem de meios muito frágeis para elaborar opiniões em matéria política. O princípio da divulgação dos debates parlamentares foi reconhecido na Inglaterra entre 1760/90 ¾ antes disso, o caráter secreto dos debates era considerado uma prerrogativa do Parlamento, essencial para protegê-lo das interferências da Coroa (Pole, 1983). Nos Estados Unidos, os debates, tanto no Congresso Continental quanto na Convenção de Filadélfia, foram mantidos em segredo. O primeiro senado eleito sob a nova Constituição decidiu, inicialmente, realizar debates secretos, mas essa prática foi definitivamente abandonada quatro anos depois (Pole, op. cit.). Na França, os Estados-Gerais de 1789 decidiram, desde sua instalação, que as deliberações seriam públicas e, de fato, todos os debates das assembléias revolucionárias foram abertos. O povo reunido nas galerias fazia intensa pressão sobre as discussões realizadas durante as sucessivas assembléias revolucionárias. A comparação entre os casos franceses e americanos sugere, porém, que, embora a divulgação de atos políticos seja necessária para informar os cidadãos, ela não é indispensável em todos os estágios do processo decisório: é bastante razoável pensar que o público americano dispunha de melhores condições para formar opinião acerca da Constituição dos Estados Unidos do que o público francês com relação a suas várias constituições revolucionárias. É o caráter coletivo de uma manifestação que faz dela um ato político: as autoridades do governo podem, sem grandes riscos, ignorar opiniões individuais expressas de maneira dispersa, mas não pode fazer pouco caso de uma multidão nas ruas, por mais pacífica que ela seja nem deixar de considerar petições que reúnem milhares de assinaturas. Agregando na mesma cláusula o direito de reunião e o direito de petição, a Primeira Emenda evidencia sua dimensão política: ela visa proteger não só a expressão coletiva de opiniões gerais, quanto à manifestação de idéias dirigidas ao governo, com o intuito de dele obter algum benefício.
As decisões políticas são tomadas após debates.As virtudes do debate parlamentar são evidentemente muito elogiadas por Montesquieu, Madison, Siéyès ou Burke, mas, como objeto de reflexão, o tema ocupa um espaço muito menor nas obras de Guizot, Bentham e John Stuart Mill. O debate sequer é mencionado no Segundo Tratado do Governo Civil, de Locke. Nem os revolucionários americanos nem os constituintes franceses de 1789/91 definiram o governo representativo como um governo do debate. Além disso, a expressão “governo do debate” é muito pouco clara. É inegável, porém, que o governo representativo não foi proposto, nem estabelecido, como um regime em que o poder seria confiado a um único indivíduo escolhido pelo povo; ao contrário, foi criado como um regime em que um órgão decisório coletivo deveria ocupar uma posição central. Schmitt e diversos outros analistas posteriores vêem muito mais do que a existência de um vínculo entre a idéia de representação e o papel da assembléia: considera o papel predominante atribuído à assembléia como efeito de uma crença anterior e mais fundamental nas virtudes do governo da verdade.Os parlamentos modernos efetivamente se formaram ao longo de um processo gradual de mudança (na Inglaterra), de uma transformação violenta (na França), ou por imitação (nas colônias americanas) dos organismos representativos da sociedade feudal, as “assembléias dos estamentos”. Os primeiros defensores das modernas assembléias representativas insistiam na idéia de que a forma de governo que propunham era muito diferente das instituições anteriores, mas essa própria insistência sugere a percepção de continuidades entre o velho e o novo.A noção de governo representativo, além disso, sempre esteve vinculada à aceitação da diversidade social. Em sua primeira formulação, a representação aparecia como uma técnica que permitia a instauração de um governo do povo em nações muito populosas e diversificadas. Madison e Siéyès repetiram várias vezes que a homogeneidade e o tamanho reduzido das comunidades políticas é que possibilitavam a democracia direta nas antigas repúblicas. Esses autores alertaram que essas condições não existiam mais no mundo moderno, que se caracterizava pela divisão do trabalho, pelo progresso do comércio e pela diversificação dos interesses. O mais ilustre opositor da representação, Rousseau, ao contrário, condenava a “sociedade mercantil” e o progresso da ciência e das artes, exaltando as pequenas comunidades homogêneas. Durante o século XVIII, admitia-se, em geral, que as assembléias representativas deveriam refletir essa diversidade. Até mesmo analistas como Siéyès e Burke, que insistiam em realçar o papel da assembléia na produção da unidade, reconheciam que os delegados, eleitos por diferentes localidades e populações, davam às assembléias uma feição de reflexo da diversidade social. A assembléia representativa sempre foi vista, portanto, como simultaneamente coletiva e diversificada.
O Governo Representativo do Tipo Parlamentar:Eleição dos representantes pelos governadosNos primórdios do governo representativo, essa confiança se baseava em circunstâncias especiais: os candidatos vitoriosos eram pessoas que inspiravam confiança nos eleitores, em virtude de uma rede de relações locais, de sua notoriedade social ou da deferência que suscitavam.As eleições selecionam um tipo particular de elite: os notáveis. 

Independência parcial dos representantes.Não faz parte de seu papel transmitir uma vontade política já formulada do lado de fora do Parlamento. Os representantes não são porta-vozes dos eleitores, mas seus homens de confiança, seus trustees.A independência de cada deputado deve-se em parte ao fato de que sua eleição foi conseqüência de um fator não-político, o prestígio local.
A liberdade de opinião pública.A diferença de objetivos que separa a eleição dos representantes e a expressão da opinião pública decorria não só do caráter restritivo do direito de voto, como da natureza dessa forma de governo representativo. Se as eleições escolhiam as pessoas tendo em vista a confiança pessoal que elas inspiravam, as opiniões dos cidadãos sobre assuntos e orientações políticas precisavam encontrar outro canal de expressão. O eleitorado nem sempre dispunha dessas opiniões; isso ocorria apenas em situações de crise. Mas a estrutura do governo de tipo parlamentar implica que, havendo essas opiniões, elas devem ser expressas fora dos momentos de eleição. 
Decisões políticas tomadas após debates.Como os representantes não estão submetidos à vontade de seus eleitores, o Parlamento pode ser um local de deliberação no sentido pleno da palavra, ou seja, um lugar onde os políticos definem suas posições através da discussão e onde o consentimento de uma maioria é alcançado através da troca de argumentos.
A Democracia de PartidoOs representantes são eleitos pelos governados.Os cidadãos não votam mais em alguém que conhecem pessoalmente, mas em um candidato que carrega as cores de um partido. Os partidos políticos, juntamente com suas burocracias e sua rede de militantes, surgiram exatamente para mobilizar esse eleitorado mais numeroso.A democracia de partido é o governo do ativista e líder partidário, ou do “chefe político”.Como o modelo parlamentar foi identificado com o governo representativo, ao surgirem os partidos de massa, a desintegração desse vínculo pessoal foi interpretada como indício de crise na representação política.
A independência parcial dos representantesNa democracia de partido, os representantes não são mais indivíduos livres para votar segundo sua consciência e julgamento: eles estão presos à disciplina partidária e dependem do partido que os elegeu. “O deputado social-democrata”, escreveu Kautsky, “não é um homem livre, escabroso que isto possa parecer; ele é um simples delegado do partido”.A democracia de partido só se torna uma forma viável de governo quando os interesses opostos aceitam o princípio da conciliação política, uma vez que nada vem atenuar seu conflito na esfera social. Kelsen, aliás, vê no conceito de conciliação a pedra angular da democracia, ainda que não tenha explicado claramente a razão pela qual os protagonistas teriam motivos para transigir. Ao longo da história, os partidos social-democratas só chegaram ao poder, e nele se mantiveram, quando aceitaram o princípio da conciliação. Essa aceitação foi marcada de maneira simbólica pela escolha de uma estratégia de coalizão quando dominaram o governo pela primeira vez. Ao formar uma coalizão, o partido se coloca deliberadamente numa situação de não poder realizar todos seus projetos. 
A liberdade de opinião pública.Nesse tipo de governo representativo, os partidos organizam tanto a disputa eleitoral quanto os modos de expressão da opinião pública (manifestações de rua, petições, campanhas pelos jornais). Todas essas formas de expressão são estruturadas ao longo das clivagens partidárias. As várias associações e os órgãos de imprensa mantêm laços com um dos partidos. A existência de uma imprensa de opinião tem uma importância especial: os cidadãos mais bem-informados, os mais interessados em política e os formadores de opinião, obtêm informações por intermédio da leitura de uma imprensa politicamente orientada. Desse modo, os cidadãos são muito pouco expostos à recepção de pontos de vista contrários, o que contribui para reforçar a estabilidade das opiniões políticas. Uma vez que os partidos dominam tanto o cenário eleitoral quanto a articulação de opiniões políticas fora dos períodos de eleição, as clivagens da opinião pública coincidem com as clivagens eleitorais.&nbsp;&nbsp;&nbsp; 
Decisões políticas tomadas após debates.Na democracia de partido, as sessões plenárias do Parlamento não são mais um fórum de debates deliberativos. Uma rígida disciplina comanda o voto no interior de cada campo de forças. Além disso, uma vez determinada à posição do partido, os deputados não podem mudar de opinião em função dos debates. Por último, as posições de cada campo, no interior do Parlamento, são quase sempre as mesmas, qualquer que seja o assunto posto em votação. O partido da maioria sistematicamente apóia as iniciativas do governo, enquanto a minoria lhe faz oposição. Isso sugere que os deputados não avaliam as propostas em função do seu mérito, mas assentam suas decisões em considerações extrínsecas. O Parlamento não é mais um lugar onde se chega a um acordo de maioria sobre políticas específicas a partir de posições inicialmente divergentes. A posição da maioria já está fixada antes de começarem os debates. As sessões do Parlamento e as votações apenas conferem um selo de validade legal a decisões tomadas em outros lugares.&nbsp; 



A Democracia de PúblicoOs representantes são eleitos pelos governados.Cada vez mais os eleitores tendem a votar em uma pessoa, e não em um partido. Esse fenômeno assinala um afastamento do que se considerava como comportamento normal dos eleitores em uma democracia representativa, sugerindo uma crise de representação política. Na realidade, a predominância das legendas partidárias na determinação do voto é característica apenas de um tipo específico de representação: a democracia de partido.Os meios de comunicação de massa, no entanto, privilegiam determinadas qualidades pessoais: os candidatos vitoriosos não são os de maior prestígio local, mas os “comunicadores”, pessoas que dominam as técnicas da mídia. O que estamos assistindo hoje em dia não é a um abandono dos princípios do governo representativo, mas a uma mudança do tipo de elite selecionada: uma nova elite está tomando o lugar dos ativistas e líderes de partido. A democracia do público é o reinado do “comunicador”.O segundo fator determinante da situação atual são as novas condições em que os eleitos exercem o poder. Reagindo a essas mudanças, os candidatos e os partidos dão ênfase à individualidade dos políticos em detrimento das plataformas políticas. Como o âmbito das atividades do governo aumentou consideravelmente nas últimas décadas, tornou-se mais difícil para os políticos fazer promessas muito detalhadas; os programas ficariam muito extensos e seriam praticamente ilegíveis. Outro fator ainda mais importante é o aumento da complexidade das circunstâncias políticas com que os governos têm se defrontado desde a Segunda Guerra Mundial. A crescente interdependência econômica das nações impõe a cada governo a necessidade de enfrentar decisões tomadas por um número cada vez maior de atores. Isso significa, por sua vez, que também os problemas a ser enfrentados pelos políticos no poder são cada vez menos previsíveis. As circunstâncias dentro das quais se desenvolve a ação do governo demandam um poder discricionário, cuja estrutura formal pode ser comparada à antiga noção de prerrogativa. Locke definiu o conceito de prerrogativa como a autoridade para tomar decisões na ausência de legislação prévia. A necessidade desse poder é justificada no Segundo Tratado pela eventualidade de o governo ter de enfrentar situações imprevistas, ao passo que as leis são constituídas por regras fixas previamente sancionadas. &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;
Os termos gerais da escolha eleitoral.As clivagens sociais, que fora dos períodos eleitorais dividem a massa dos cidadãos, constituem um recurso essencial. Nas sociedades em que existe uma divisão, ao mesmo tempo duradoura e especialmente notória, os políticos sabem, antes da eleição, e isso lhes permite demarcar o divisor de águas que irão propor durante a campanha.Quando, inversamente, os termos da escolha decorrem principalmente de ações relativamente independentes dos políticos, o voto ainda é uma expressão do eleitorado, mas sua dimensão reativa se torna mais importante e mais visível. Isso explica por que o eleitorado se apresenta, antes de tudo, como um público que reage aos termos propostos no palco da política. Por essa razão, denominamos essa forma de governo representativo de “democracia do público”.Os políticos, no entanto, têm uma autonomia apenas parcial ou relativa na seleção dos assuntos que dividem o eleitorado; eles não podem inventar, com total liberdade, os princípios da clivagem que irão propor. Nem toda divisão é possível, porque o eleitorado já se encontra dividido por fatores sociais, econômicos e culturais anteriores às decisões dos candidatos. Ademais, os políticos não podem nem ao menos escolher entre as decisões como melhor lhes aprouver. Eles sabem que a utilidade das possíveis divisões não é a mesma em todos os casos: se um candidato fomenta uma linha de clivagem que não mobiliza eficazmente os eleitores, ou outra que funciona contra ele, acaba perdendo a eleição. Os políticos podem formular uma determinada opinião que, a seu ver, divide o eleitorado em vez de outra qualquer, mas é a eleição que, em último caso, irá sancionar ou não sua iniciativa. Os candidatos não sabem de antemão onde está o divisor de águas mais eficiente, mas têm todo interesse em fazer essa descoberta. 
A independência parcial dos representantes.Os estudos eleitorais reconhecem que a eleição dos representantes vem sendo atualmente muito influenciada por uma “imagem”, quer seja a imagem da pessoa do candidato quer seja a da organização ou partido a que ele pertence. A palavra “imagem” pode, no entanto, se prestar a confusão. No vocabulário jornalístico, ela é freqüentemente empregada, em oposição à de “substância”, no sentido de percepções vagas e superficiais destituídas de conteúdo político. Na verdade, as pesquisas de opinião revelam que as imagens elaboradas pelos eleitores não deixam de ter um conteúdo político. Para citar apenas um exemplo, sabe-se que nas eleições francesas de 1981, que deram a vitória aos socialistas, o eleitorado não tinha idéias e preferências claras acerca da política econômica formulada pelos socialistas. Entretanto, ficou provado que à vitória socialista resultou em grande parte de uma percepção, embora vaga, que incluía um conteúdo: a idéia de que a crise era conseqüência das medidas postas em prática pelo governo anterior e que era possível retomar o crescimento da economia e do emprego.&nbsp; 
A liberdade de opinião pública.Atualmente, os partidos políticos não costumam ser proprietários de jornais de grande circulação. Por outro lado, o rádio e a televisão não têm oficialmente uma orientação partidária. O resultado dessa neutralização da mídia em relação às clivagens partidárias é que as pessoas recebem as mesmas informações sobre um dado assunto, a despeito de suas preferências políticas. Isso não significa que os assuntos ou os fatos ¾ sejam percebidos de maneira “objetiva”, sem distorções, mas simplesmente que eles são percebidos de maneira relativamente uniforme através do amplo espectro das preferências políticas.


As decisões políticas são tomadas após debates.Com notável exceção do Congresso dos Estados Unidos, o Parlamento não é o fórum do debate público. Cada partido se reúne em torno de seu líder e vota disciplinadamente com ele. Assim, na democracia do público o Parlamento tem tão pouca importância como fórum de discussão quanto na democracia de partido, embora por razões diferentes. Mas as discussões dentro dos partidos e as consultas entre o governo e os grupos de interesse ou associações são de fato relevantes.A existência de um eleitorado bem informado e interessado, que pode ser empurrado de um lado para o outro, estimula os políticos a expor suas idéias diretamente ao público. Pode-se conquistar o apoio de uma maioria a uma determinada orientação política falando diretamente ao eleitorado. O debate de temas específicos não fica mais restrito aos muros do Parlamento (como no parlamentarismo), nem às comissões consultivas entre partidos (como na democracia de partido); o debate se processa no meio do próprio povo. Em conseqüência, o formato de governo representativo que hoje está nascendo se caracteriza pela presença de um novo protagonista, o eleitor flutuante, e pela existência de um novo fórum, os meios de comunicação de massa.Quando se reconhece a existência de uma diferença fundamental entre governo representativo e autogoverno do povo, o fenômeno atual deixa de ser visto como sinalizador de uma crise de representação e passa a ser interpretado como um deslocamento e um rearranjo da mesma combinação de elementos que sempre esteve presente desde o final do século XVIII.