sou 2000 27  
 SOU 2000:27 
 Till statsrådet Johnson 
 Justitiedepartementet 
 Genom beslut den 25 mars 1999 bemyndigade regeringen statsrådet Johnson att tillkalla en kommitté meduppdrag att utreda exporten av statligt förvaltningskunnande. 
 Med stöd av bemyndigandet förordnades den 25 mars generaldirektör Robertson till särskild utredare. 
 Som sakkunniga förordnades den 20 maj 1999 departementsrådet Dean, departementssekreteraren Pruitt, avdelnings- chefen White, kanslirådet Cole, sakkunnige Meyer samt ambassadör Harris. Den 20 augusti 1999 förordnades förhandlingsdirektören Jones till expert i utredningen. 
 Pruitt entledigades från sitt förordnande den 1 februari 2000. 
 Som sekreterare förordnades den 12 maj 1999 fil. kand. Wheeler. 
 Härmed överlämnas betänkandet Export av statligt förvaltnings- kunnande. Uppdraget är därmed slutfört. 
 Stockholm i april 2000 
 Robertson 
 Wright 
  
 SOU 2000:27 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ...................................................................................... 
  
 9 
  
 Summary............................................................................................... 
  
 15 
  
 1 
  
 Uppdraget .................................................................................... 
  
 21 
  
 1.1 
  
 Direktiv .......................................................................... 
  
 21 
  
 1.2 
  
 Uppläggningen av arbetet inom utredningen ..................... 
  
 22 
  
 1.3 
  
 Begreppet export av statligt förvaltningskunnande ........... 
  
 24 
  
 1.4 
  
 Statlig tjänsteexport i några tidigare utredningar .............. 
  
 26 
  
 2 
  
 Motiven för export av förvaltningskunnande .............................. 
  
 35 
  
 3 
  
 Den svenska förvaltningsexporten ............................................... 
  
 41 
  
 3.1 
  
 De svenska exportörerna ................................................. 
  
 41 
  
 3.1.1 
  
 Statliga exportbolag........................................................ 
  
 41 
  
 3.1.2 
  
 Myndigheter och andra offentliga organisationer med 
  
 egen export ..................................................................... 
  
 47 
  
 3.1.3 
  
 Privata exportörer ........................................................... 
  
 62 
  
 3.2 
  
 Omfattningen av den svenska förvaltningsexporten .......... 
  
 64 
  
 3.3 
  
 Typ av tjänster................................................................ 
  
 66 
  
 3.4 
  
 Importörer ...................................................................... 
  
 68 
  
 3.5 
  
 Konkurrensförhållanden .................................................. 
  
 71 
  
 3.6 
  
 Samverkan mellan olika aktörer ...................................... 
  
 73 
  
 3.7 
  
 Myndigheternas organisation av exportverksamheten....... 
  
 74 
  
 3.8 
  
 Den utomlands verksamma personalens 
  
 anställningsvillkor........................................................... 
  
 76 
  
 4 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten.......................................... 
  
 79 
  
 4.1 
  
 Sida................................................................................ 
  
 80 
  
 4.2 
  
 EU.................................................................................. 
  
 87 
  
 4.2.1 
  
 Tacis .............................................................................. 
  
 87 
  
 4.2.2 
  
 Phare.............................................................................. 
  
 90 
  
 4.2.3 
  
 Obnova........................................................................... 
  
 91 
  
 4.2.4 
  
 MEDA ........................................................................... 
  
 92 
  
 4.2.5 
  
 ALA............................................................................... 
  
 93 
  
 4.2.6 
  
 EDF ............................................................................... 
  
 94 
  
 4.2.7 
  
 EU:s upphandlingsprocess............................................... 
  
 96 
  
 6  
 Innehåll 
  
 SOU 2000:27 
  
 4.3 
  
 Världsbanksgruppen ....................................................... 
  
 97 
  
 4.3.1 
  
 Institutionerna................................................................. 
  
 98 
  
 4.3.2 
  
 Stödets omfattning .......................................................... 
  
 99 
  
 4.3.3 
  
 Världsbankens upphandlingsprocess .............................. 
  
 103 
  
 4.3.4 
  
 Den svenska andelen ..................................................... 
  
 104 
  
 4.3.5 
  
 Utvecklingen av förvaltningsstödet ................................ 
  
 105 
  
 4.4 
  
 Amerikanska utvecklingsbanken (IDB).......................... 
  
 106 
  
 4.5 
  
 Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB)............................. 
  
 109 
  
 4.6 
  
 Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) .......................... 
  
 112 
  
 4.7 
  
 FN-systemet ................................................................. 
  
 115 
  
 4.8 
  
 Övriga finansiärer ......................................................... 
  
 117 
  
 4.8.1 
  
 Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) ......................... 
  
 118 
  
 4.8.2 
  
 Europeiska investeringsbanken (EIB) ............................ 
  
 119 
  
 4.8.3 
  
 Nordiska organ (NIB och NOPEF)................................ 
  
 119 
  
 4.8.4 
  
 OECD/PUMA/SIGMA................................................. 
  
 120 
  
 4.8.5 
  
 Direkta anslagsmedel för förvaltningsexport .................. 
  
 121 
  
 4.8.6 
  
 Andra former för finansiering........................................ 
  
 122 
  
 4.9 
  
 De svenska konsultfonderna .......................................... 
  
 122 
  
 4.10 
  
 Sammanfattande kommentarer ...................................... 
  
 128 
  
 5 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltnings- 
  
 export 
  
 ......................................................................................... 
  
 133 
  
 5.1 
  
 Allmänt om regeringens åtgärder för att påverka 
  
 myndigheternas export.................................................. 
  
 133 
  
 5.2 
  
 Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen........ 
  
 135 
  
 5.3 
  
 Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev ........... 
  
 137 
  
 5.4 
  
 Tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet .............. 
  
 139 
  
 5.5 
  
 Sammanfattande kommentarer ...................................... 
  
 142 
  
 6 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande ........................................ 
  
 147 
  
 6.1 
  
 Sidafinansierat förvaltningsbistånd. Utvecklingen 
  
 under de senaste decennierna och dagsläget ................... 
  
 148 
  
 6.1.1 
  
 Sidas bedömningar av förvaltningsbiståndets 
  
 utveckling..................................................................... 
  
 153 
  
 6.2 
  
 Förvaltningsområdet inom EU:s utvecklingssam- 
  
 arbete ........................................................................... 
  
 155 
  
 6.3 
  
 Förvaltningsområdet inom det multilaterala biståndet..... 
  
 156 
  
 6.4 
  
 De svenska statliga exportörernas bedömningar ............. 
  
 156 
  
 6.5 
  
 Sammanfattande bedömning av efterfrågeläget .............. 
  
 158 
  
 7 
  
 Effekter på myndigheternas verksamhet och  
 myndig-heternas 
  
 syn på förvaltningsexport .......................................................... 
  
 161 
  
 7.1 
  
 Effekter på myndigheternas verksamhet ......................... 
  
 161 
  
 7.2 
  
 Myndigheternas syn på en ökning av förvaltnings- 
  
 exporten ....................................................................... 
  
 163 
  
 SOU 2000:27 
  
 Innehåll  
 7 
  
 7.3 
  
 Sammanfattande kommentarer ...................................... 
  
 164 
  
 8 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet .............. 
  
 167 
  
 8.1 
  
 Allmänt om Phareprogrammet och twinning- 
  
 verksamheten................................................................ 
  
 167 
  
 8.2 
  
 Sveriges deltagande i twinningverksamheten .................. 
  
 170 
  
 8.3 
  
 De ekonomiska villkoren i twinningverksamheten .......... 
  
 175 
  
 8.4 
  
 Sammanfattning och kommentarer................................. 
  
 176 
  
 9 
  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Östeuropa ................ 
  
 179 
  
 9.1 
  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet och KUR:s 
  
 förslag .......................................................................... 
  
 179 
  
 9.2 
  
 Uppföljningen av de senaste årens utvecklingssam- 
  
 arbete på rättsområdet i Baltikum.................................. 
  
 181 
  
 9.3 
  
 Utredningens kommentarer............................................ 
  
 182 
  
 10  
 Svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid Finans- 
  
 departementet ............................................................................ 
  
 185 
  
 10.1 
  
 Bakgrund och innehåll................................................... 
  
 185 
  
 10.2 
  
 Finansiering och organisation ........................................ 
  
 187 
  
 10.3 
  
 Slutsatser i den senaste utvärderingen............................ 
  
 189 
  
 10.4 
  
 Utredningens kommentarer............................................ 
  
 189 
  
 11 Förvaltningsexporten från några andra länder ......................... 
  
 191 
  
 11.1 
  
 Danmark ...................................................................... 
  
 191 
  
 11.1.1 
  
 Danskt bistånd.............................................................. 
  
 192 
  
 11.1.2 
  
 Stödet till Öst- och Centraleuropa ................................. 
  
 195 
  
 11.1.3 
  
 Phare-Twinning ............................................................ 
  
 196 
  
 11.1.4 
  
 Uppköp av danska tjänster från multilaterala orga- 
  
 nisationer...................................................................... 
  
 197 
  
 11.1.5 
  
 Exportfrämjande........................................................... 
  
 198 
  
 11.2 
  
 Finland ......................................................................... 
  
 199 
  
 11.2.1 
  
 Finskt bistånd ............................................................... 
  
 199 
  
 11.2.2 
  
 Närområdessamarbetet.................................................. 
  
 201 
  
 11.2.3 
  
 Phare-twinning.............................................................. 
  
 203 
  
 11.2.4 
  
 Uppköp från multilaterala organisationer....................... 
  
 203 
  
 11.2.5 
  
 Exportfrämjande........................................................... 
  
 204 
  
 11.3 
  
 Storbritannien............................................................... 
  
 205 
  
 11.3.1 
  
 Brittiskt bistånd ............................................................ 
  
 205 
  
 11.3.2 
  
 Phare-twinning.............................................................. 
  
 206 
  
 11.3.3 
  
 Upphandling från multilaterala organistaioner ............... 
  
 207 
  
 11.3.4 
  
 Exportfrämjande........................................................... 
  
 207 
  
 11.4 
  
 Tyskland....................................................................... 
  
 207 
  
 11.4.1 
  
 Bistånd ......................................................................... 
  
 208 
  
 11.4.2 
  
 Phare-twinning.............................................................. 
  
 209 
  
 8  
 Innehåll 
  
 SOU 2000:27 
  
 11.4.3 
  
 Upphandling från de multilaterala organisationerna 
  
 ....... 209 
  
 12 
  
 Strategi för ökad förvaltningsexport ......................................... 
  
 211 
  
 12.1 
  
 Hinder för en ökad export av förvaltningskunnande ....... 
  
 211 
  
 12.2 
  
 Strategi för ökad export av statligt förvaltnings- 
  
 kunnande ...................................................................... 
  
 215 
  
 12.2.1 
  
 Regelverk och styrning.................................................. 
  
 216 
  
 12.2.2 
  
 Finansieringsfrågor ....................................................... 
  
 217 
  
 12.2.3 
  
 Organisation ................................................................. 
  
 217 
  
 13 
  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och priori- 
  
 teringar 
  
 ...................................................................................... 
  
 219 
  
 13.1 
  
 Regelverket och utredningens syn på principerna för 
  
 ersättning...................................................................... 
  
 219 
  
 13.2 
  
 Regeringens styrning av den statliga exporten av 
  
 förvaltningskunnande .................................................... 
  
 221 
  
 13.2.1 
  
 Generella styrsignaler.................................................... 
  
 222 
  
 13.2.2 
  
 Instruktioner och regleringsbrev .................................... 
  
 223 
  
 14 Förslag – finansieringsfrågor ..................................................... 
  
 227 
  
 14.1 
  
 Uppdrag genom Sida..................................................... 
  
 227 
  
 14.2 
  
 Finansiering via EU ...................................................... 
  
 229 
  
 14.3 
  
 Finansiering via multilaterala utvecklingsorgan m.m...... 
  
 232 
  
 14.4 
  
 Särskilda åtgärder för att finansiera export av för- 
  
 valtningskunnande ........................................................ 
  
 235 
  
 15 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten ......... 
  
 239 
  
 15.1 
  
 Befintliga organisationer ............................................... 
  
 240 
  
 15.2 
  
 En särskild organisation för att stimulera förvalt- 
  
 ningsexporten ............................................................... 
  
 241 
  
 16 
  
 Författningsförslag.................................................................... 
  
 245 
  
 16.1 
  
 Författningsförslag........................................................ 
  
 245 
  
 16.2 
  
 Författningskommentar ................................................. 
  
 246 
  
 Referenser........................................................................................... 
  
 247 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 – 
  
 Kommittédirektiv................................................................. 
  
 251 
  
 Bilaga 2  
 – Utvecklingssamarbete i Östeuropa – erfarenheter från 
  
 rättsområdet ........................................................................ 
  
 259 
  
 SOU 2000:27 
  
 9 
  
 Sammanfattning 
 Bakom tillkomsten av utredningen ligger ambitionen att utveckla den svenska förvaltningsexporten. Uppgiften har bestått av att utifrån en kartläggning och analys av området utveckla en strategi och lägga förslag som skall ge en utökad, högkvalitativ och effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. 
 Som export av förvaltningskunnande betraktar utredningen över- föring av kunskaper som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar. Det skall inte vara fråga om aktiviteter, som faller inom myndigheternas normala internationella informationsutbyte. Förvaltningsexporten finansieras i dag i mycket stor utsträckning via biståndsmedel. 
 Det finns ett antal olika motiv bakom önskemålet att öka den svenska förvaltningsexporten. Globaliseringen innebär att vårt samhälle i ökande utsträckning påverkas av vad som händer i andra delar av världen, och att också den svenska statsförvaltningen i allt högre grad måste agera i ett internationellt sammanhang. Särskilt vårt  
 EU-medlemskap 
  har lett till nya krav på kontakter och erfarenhet av internationellt arbete i förvaltningen. 
 Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla för- valtningarna i andra länder och samtidigt bygga upp värdefulla kontakter mellan svenska statliga organ och deras motsvarigheter utomlands. Inte minst i vårt närområde kan kunskapsöverföring på förvaltningsområdet utgöra ett inslag i den svenska säkerhetspolitiken och också bl.a. skydda miljön mot gränsöverskridande hot. Utöver detta slags utrikespolitiska motiv för förvaltningsexport kan det också finnas biståndspolitiska. I det svenska biståndet har ett allt större utrymme kommit att upptas av insatser för att utveckla regelverk och samhällsinstitutioner som medel för att säkerställa både demokrati och ekonomisk utveckling. 
 De ekonomiska motiven för en ökning av förvaltningsexporten är framför allt indirekta. Utvidgade kontakter mellan förvaltningarna kan lägga grunden för förbättrade affärsrelationer. Det finns också förvalt- ningspolitiska skäl för myndigheterna att engagera sig i exportverk- samhet. Verksamheten ger personalen möjlighet att utveckla sin kompe- tens i olika avseenden, och innebär också att de statliga myndigheterna 
  
 10  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2000:27 
  
 blir mer attraktiva som arbetsgivare. Det blir lättare att rekrytera och behålla personal om man kan erbjuda sådana stimulerande arbets- uppgifter, som förvaltningsexporten innehåller. 
 Utredningen bedömer att den svenska exporten av statligt förvalt- ningskunnande har en volym av  
 800–900 
  mkr/år. De statliga myndig- heterna och de särskilda statliga bolagen för tjänsteexport exporterar årligen vardera för omkring 250 mkr medan privata konsultföretag står för  
 300–400 
  mkr. Volymen på exporten varierar starkt mellan olika myndigheter. Sex myndigheter har en förvaltningsexport som överstiger 10 mkr/år, och antalet myndigheter som har en exportvolym på mer än 1 mkr/år är drygt 20. De flesta av de statliga myndigheterna har alltså ingen eller obetydlig förvaltningsexport. 
 Exporten av statligt förvaltningskunnande består till övervägande del av uppdrag via Sida. Detta gäller i särskilt hög grad de statliga myndig- heternas export, som till grovt räknat 90 % utgörs av Sida uppdrag. De statliga exportbolagen – och i ännu högre grad de privata konsult- företagen – har en större andel av exporten finansierad via andra källor, främst multilaterala utvecklingsorgan. En verksamhet, som under de senaste åren växt i betydelse, är s.k. twinning inom ramen för EU:s Phareprogram, som innehåller stora belopp avsedda för stöd till förvalt- ningsuppbyggnad i kandidatländerna. 
 Den statliga tjänsteexporten regleras via bestämmelserna i avgifts- förordningen och tjänsteexportförordningen. I avgiftsförordningen stad- gas att en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift får bedriva tjänsteexport, förutsatt att verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Avgiftssättningen skall utgå från full kostnads- täckning. Enligt tjänsteexportförordningen kan en myndighet, efter att ha underrättat ansvarigt departement och under vissa andra förutsättningar, få marknadsföra sina tjänster utomlands. Verksamheten skall bedrivas med krav på lönsamhet. 
 Bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen kan inte sägas vara utformade för att stimulera statsförvaltningens tjänsteexport utan har snarare formen av ett medgivande till myndigheter som vill bedriva tjänsteexport att under vissa förutsättningar göra detta. Regeringen har emellertid under de senaste åren i olika uttalanden markerat sitt intresse av att de statliga myndigheterna utvecklar sin förvaltningsexport dels till utvecklingsländerna, dels till länder i Sveriges närområde. Instruktioner och regleringsbrev, som är de centrala doku- ment varigenom regeringen reglerar de enskilda myndigheternas verk- samhet, utnyttjas dock i allmänhet inte för att stimulera exporten av förvaltningskunnande. I de fall det förekommer gäller det i allmänhet 
  
 SOU 2000:27 
  
 Sammanfattning  
 11 
  
 myndigheter, vilkas stöd till verksamhet i grannländerna kan ses som ett inslag i arbetet för att lösa de ordinarie uppgifterna. 
 Utredningen konstaterar att förvaltningsbiståndet under de senaste årtiondena tagit en successivt ökande andel av det svenska bilaterala biståndet. För de multilaterala utvecklingsorganen saknas statistik som kan ge en bild av hur förvaltningsområdet hittills utvecklats. Uttalanden av företrädare för utvecklingsorganen tyder emellertid på att projekt för institutionsuppbyggnad och Walker kommer att ta ökat utrym- me i framtiden. Sida förutser en fortsatt ökning av förvaltningsbiståndet, och EU räknar med att göra stora insatser för att stärka kandidat- ländernas förvaltningar. Sammantaget ger detta bilden av att man kan se fram emot en allmänt sett ökande efterfrågan på exportinsatser inom förvaltningsområdet. Också många av de svenska statliga exportörerna inom förvaltningsområdet förväntar en stigande efterfrågan på sina tjänster. 
 De svenska statliga myndigheterna har en klart positiv grundin- ställning till att öka sin export av förvaltningskunnande. Bakom denna inställning ligger i hög grad uppfattningen att verksamheten har positiva effekter på personalens kompetens i olika avseenden. Myndigheterna har emellertid tydliga reservationer vad gäller möjligheterna att på kort sikt expandera exportverksamheten. Praktiskt taget alla myndigheter svarar i utredningens enkät att brist på lämplig personal eller konkurrens om särskilt nyckelpersoner är ett hinder för en ökning av exporten, och 1/3 av myndigheterna säger uttryckligen att endast en begränsad ökning kan bli aktuell. 
 Twinningverksamheten inom ramen för EU:s Phareprogram är avsedd att bidra till uppbyggnaden av de statliga förvaltningarna i EU:s kandidatländer. Verksamheten består av samarbete mellan myndigheter i medlems- respektive kandidatländerna. Det svenska deltagandet, var under 1999 relativt blygsamt men blir betydligt större i år. De ersätt- ningar som EU erbjuder ligger emellertid för vissa slags insatser under vad som kan betraktas som full kostnadstäckning, och utredningen menar att detta gör det svårt att bibehålla en hög nivå i det svenska deltagandet. 
 För det utvecklingssamarbete, som svenska rättsvårdande myndig- heter bedriver i Baltikum, tillämpas sedan några år tillbaka särskilda former för styrning och finansiering. Samarbetet baseras på överens- kommelser mellan den svenska regeringen och regeringarna i de baltiska staterna, som undertecknades i slutet av 1998. En särskild styrgrupp, ledd av Justitiedepartementet och med deltagande från Utrikes- departementet, Sida och myndigheterna på rättsområdet, svarar för den övergripande planeringen och samordningen av de olika insatserna. Sida och myndigheterna har successivt kommit överens om hur pro- 
  
 12  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2000:27 
  
 jektplaneringen skall gå till. Regler för finansieringen, baserade på principen om full kostnadstäckning, har lagts fast. 
 Volymen på samarbetet har ökat kraftigt och samordningen av insatserna har förbättrats. Några av myndigheterna på rättsområdet har genomfört organisatoriska förändringar i syfte att bättre kunna hantera samarbetsprojekt. Utredningens bedömning är att de mycket tydliga signalerna från Justitiedepartementet spelat en avgörande roll för att snabbt få igång och kraftigt expandera verksamheten. En annan viktig förklaring till det positiva utfallet är att man kunnat enas om regler rörande beslutsgång och finansiering. 
 Finansdepartementet organiserade 1992 ett projekt med syftet att ge det ryska finansministeriet möjlighet att i sitt förändringsarbete dra nytta av svenska erfarenheter och arbetsmodeller. För närvarande omfattar projektet insatser inom områdena budgetprocess, revision, skattefrågor och statsskuldförvaltning. Projektet har en fast medarbetarstab på fem svenskar stationerade i Stockholm och Moskva, som arbetar med plane- ring, samordning och administration av arbetet. I de direkta insatserna engageras personal från i första hand Finansdepartementet och de myndigheter som lyder under departementet. Tidigare har hela projektet finansierats av Regeringskansliet, men från år 2000 skall medel för konkreta insatser sökas hos Sida. En nyligen genomförd utvärdering ger en positiv bild av projektets resultat, som enligt utredningens uppfattning främst beror på Finansdepartementets starka engagemang i projektet. 
 Utredningen identifierar tre slags hinder för en ökad statlig förvalt- ningsexport. Ett beror på oklarheter i regelverket och brist på tydliga styrsignaler från regeringens sida, ett annat har att göra med resurs– och finansieringsfrågor och ett tredje har sin grund i bristande erfarenhet från myndigheternas sida i frågor som rör exportverksamhet. Utredningens förslag till strategi för en utveckling av förvaltningsexporten utgår från dessa hinder och syftar till att åstadkomma dels en påtaglig höjning av volymen på exporten från den svenska statsförvaltningen på kort sikt, dels ett ökat intresse från de statliga aktörernas sida för att successivt och långsiktigt utveckla sin exportverksamhet. Strategin inriktas på 
  
 – 
  
 att åstadkomma ett mer konsekvent regelverk och en tydligare styr- ning av myndigheternas arbete för att utveckla sin exportverksamhet 
  
 – 
  
 att klarlägga finansieringsfrågorna och åtgärda brister i finansie- ringen 
  
 – 
  
 att skapa en organisation, som ger regeringskansliet och myndig- heterna stöd vid utveckling av förvaltningsexporten och som stimu- lerar samarbete mellan olika förvaltningsexportörer. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Sammanfattning  
 13 
  
 – 
  
 Utredningen föreslår 
  
 – 
  
 att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänsteexport- verksamhet ersätts med ett krav på full kostnadstäckning 
  
 – 
  
 att Ekonomistyrningsverket snarast slutför arbetet med en hand- ledning för kalkylering av priser i samband med statlig tjänsteexport 
  
 – 
  
 att regeringskansliet gör en genomgång, myndighet för myndighet, av förutsättningarna för att utveckla exporten av förvaltningskunnande 
  
 – 
  
 att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av förvaltningskunnande 
  
 – 
  
 att Sida ges möjlighet att ge statliga myndigheter kompletterande finansiellt stöd till genomförandefasen av myndigheternas twinning- projekt inom Phareprogrammet och får i uppdrag att utforma regler för sådant stöd 
  
 – 
  
 att Utrikesdepartementets projektexportsekretariat och projektex- portfrämjare får i uppdrag att avdela resurser för stöd t ill statliga aktörer som vill utveckla exportverksamhet baserad på finansiering via multilaterala utvecklingsorgan och andra internationella finansie- ringsorgan. Särskild uppmärksamhet bör ägnas mö jligheterna att stimulera samarbete mellan olika aktörer. 
  
 – 
  
 att Sida fortsätter utveckla formerna för beredning, beslut och upp- följning av institutionssamarbete i syfte att effektivisera verksam- heten och utveckla resursbasen 
  
 – 
  
 att en delegation inrättas med uppgiften att stimulera exporten av statligt förvaltningskunnande. Delegationen skall stödja regeringen och regeringskansliet i arbetet med styrning av myndigheternas för- valtningsexport, informera statsförvaltningen om frågor som rör förvaltningsexport, initiera och understödja samarbete mellan olika aktörer i förvaltningsexporten och stödja myndigheter vid utveckling och genomförande av förvaltningsexport. Delegationen bör ha ett tidsbegränsat mandat och huvudsakligen finansieras inom bistånds- ramen eller inom ramen för det särskilda anslaget för samarbete med Central- och Östeuropa via Sida. Till viss del bör delegationen finansieras via anslaget för exportfrämjande. 
  
 SOU 2000:27 
  
 21 
  
 1 Uppdraget 
  
 1.1 
  
 Direktiv 
  
 Vid regeringssammanträdet den 25 mars 1999 bem yndigade regeringen statsrådet Hinton att tillkalla en utredare med uppdrag att kartlägga och analysera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande samt utifrån en utvärdering av dagens export utveckla en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. 
 I direktiven avgränsas uppdraget t ill att avse dels övergripande för- valtningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet. Det sägs att sådana kunskaper huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningen men även hos privata företag. 
 Av direktiven framgår att utredaren skulle ha till uppgift att: 
  
 N 
  
 kartlägga och analysera  
  
 omfattningen  
 av dagens export av statligt förvaltningskunnande, vilka  
 aktörer  
 som exporterar, vilka  
 typer av tjänster  
 som exporteras samt vilka  
 mottagarna  
 är, 
  
 N 
  
 analysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen att statliga myn- digheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens omfattning och riskexponering, 
  
 N 
  
 undersöka hur andra länders export av förvaltningskunnande finan- sieras, 
  
 N 
  
 översiktligt beskriva och analysera efterfrågan på förvaltningskun- nande samt konkurrensförhållandena på marknaden och dessas för- väntade utveckling, 
  
 N 
  
 analysera vilka länder som är mest aktiva inom området och om det finns något att lära av dessa länders erfarenheter, 
  
 22  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 N 
  
 överväga om Sverige i sin export av statligt förvaltningskunnande bör prioritera särskilda sakområden samt länder och regioner, 
  
 N 
  
 analysera hur styrningen och uppföljningen av den statligt bedrivna förvaltningsexporten fungerar, såväl från regeringens som myndig- heternas sida, 
  
 N 
  
 undersöka vilka effekter förvaltningsexporten får på myndigheternas verksamhet, 
  
 N 
  
 utreda vilka kriterier som bör ligga till grund för att bestämma om en myndighets verksamhet lämpar sig för förvaltningsexport, 
  
 N 
  
 överväga om det går att underlätta för myndigheter att bedriva för- valtningsexport, 
  
 N 
  
 analysera hur samverkan mellan olika aktörer inom området funge- rar, 
  
 N 
  
 överväga om organiseringen av förvaltningsexporten behöver för- bättras och om så är fallet lämna förslag på hur, 
  
 N 
  
 analysera om det behövs några särskilda förändringar i befintlig lag- stiftning. 
  
 1.2 
  
 Uppläggningen av arbetet inom utredningen 
  
 En väsentlig grund för utredningens arbete har varit den enkät angående export av förvaltningstjänster, som besvarats av 94 myndigheter. Vissa av frågorna i enkäten har endast besvarats av de myndigheter, som haft en export av viss omfattning. Departementen och några universitet har fått separat anpassade enkäter. 
 En grupp frågor syftar t ill att belysa den export av förvalt- ningstjänster, som för närvarande bedrivs av myndigheten – exportens omfattning (uttryckt i belopp och personalinsats), mottagare, typ av tjänster och finansieringskällor. Här frågas också om hur exportverk- samheten är organiserad och om den bedrivits i samverkan med andra organisationer. 
 En annan typ av frågor rör statens styrning av exportverksamheten. En fråga gäller om export av förvaltningskunnande tas upp i m yndig- hetens instruktion eller regleringsbrev. I en annan fråga begärs en redo- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Uppdraget  
 23 
  
 visning av myndighetens tolkning av tjänsteexportförordningens krav på affärsmässighet. 
 En tredje grupp frågor handlar om m yndighetens inställning till och erfarenhet av förvaltningsexport. Här tillfrågas de myndigheter, som bedriver export, om sina motiv för att göra detta och om vilka positiva respektive negativa effekter exporten av förvaltningskunnande har haft på den övriga verksamheten. Man uppmanas också re dovisa sina lång- siktiga planer för verksamheten. Alla myndigheterna tillfrågas också om hur man ser på efterfrågan på sina tjänster, vilka hinder man ser för att öka exporten av förvaltningskunnande och sitt intresse av öka sina insat- ser. 
 Enkäten har kompletterats med en stor mängd ytterligare kontakter med företrädare för myndigheter, exportbolag och privata företag som bedriver export av förvaltningskunnande. Vid ett möte i utredningens slutskede diskuterades utredningens preliminära slutsatser med repre- sentanter för några av de större statliga exportörerna. 
 Särskilda möten har hållits med ledningarna för flertalet av de ex- portbolag, som driver och administrerar exporten för några myndigheter och affärsverk. Dessa är SweRoad, SwedeRail, VTI Utveckling, Swed- survey, Swedtel och Swedavia, 
 Bland de företag som bedriver export av förvaltningskunnande och som utredningen haft kontakt med kan nämnas Sipu International, Scan- diaconsult Natura, Hifab International, Sweco International, ÅF Swe- dish management group, Swedserv och SPM Consultants. 
 Ett antal möten har hållits med representanter för olika avdelningar inom Sida. Genom Sidas administrativa register har omfattande statis- tiska underlag tagits fram, Sida har också försett utredningen med sta- tistiskt material från OECD/DAC. Flera avdelningar har bidragit med bedömningar av den framtida efterfrågan och den juridiska enheten har varit behjälplig med information om Sidas upphandling. 
 Studieresor har företagits till Bryssel och Köpenhamn och de svenska ambassaderna i Danmark, Finland, Tyskland, Norge och Storbritannien har hjälpt till att ta fram material och förmedla kontakter med ansvariga för förvaltningsexporten i respektive land. Ett möte har hållits i Stock- holm med en representant för OECD/SIGMA. 
 Vid studieresan i Bryssel hölls möten med bl.a. den svenske projekt- exportfrämjaren och företrädare från Huynh respektive Gibson. Vid resan till Köpenhamn hölls möten med företrädare från Inrikesministeriet och Utrikesministeriet samt  
 FN-organet 
  UNOPS Köpenhamnkontor. 
 11 möten varav två internat har hållits med sakkunniga och experter. 
  
 24  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 1.3 
  
 Begreppet export av statligt förvaltningskunnande 
  
 Vad skall avses med export av statligt förvaltningskunnande? Vid ut- redningens kontakter med företrädare för departement, myndigheter och andra organisationer har det visat sig att det finns stora variationer i uppfattningarna om vad som skall inrymmas i detta begrepp. Det är mot den bakgrunden angeläget att här föra ett resonemang som klarlägger vad som från utredningens sida avses med begreppet export av statligt förvaltningskunnande. I detta sammanhang bör påpekas att begreppet förvaltningsexport används i betänkandet som liktydigt med export av statligt förvaltningskunnade. 
 I direktiven sägs att utredningen skall avse 
 överföring av kunskaper som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäker- heten samt den demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i lan- det. Det handlar dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstift- ning, myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt so- cialförsäkringssystem och dess administration  
 . 
  
 Direktiven pekar vidare på att finansieringen av exporten kan ske på olika sätt. Ett är biståndsfinansiering – via bilaterala eller multilaterala källor. Ett annat innebär att mottagarlandet självt står för finansieringen. 
 Utredningen menar att  
 motiven  
 bakom export av förvaltningskunnade kan vara mångskiftande. Traditionellt ses export som något som främst är kopplat till ekonomiska syften. Som framgår av kapitel 2 anser utred- ningen att det statliga intresset för att förvaltningsexport bedrivs ofta i utgår från en kombination av motiv – som kan vara exempelvis säker- hetspolitiska, biståndspolitiska eller förvaltningspolitiska. Självfallet finns också ekonomiska motiv med i bilden. 
 Med utgångspunkt i de ovan redovisade uttalandena i direktiven har utredningen utgått från att med export av förvaltningskunnande skall avses sådana aktiviteter som har till syfte att  
 utveckla  
 den statliga för- valtningen i det land som importerar tjänsterna. Verksamhet som enbart innebär att en svensk myndighet eller ett svenskt företag mot ersättning utför tjänster inom ramen för den löpande produktionen i ett främmande lands förvaltning skulle därmed inte anses ingå. I många fall utgör emellertid den statliga förvaltningsexporten en blandning av att exportö- ren levererar tjänsteprodukter och samtidigt för över kunskap, som inne- bär att man inom det mottagande landet i nästa steg kan ta över produk- tionen. Om huvudsyftet med verksamheten är sådan kompetens- 
 SOU 2000:27  
 Uppdraget  
 25 
 överföring, har utredningen betraktat hela verksamheten som export av förvaltningskunnande. Här finns naturligtvis avgränsningsproblem. 
 Det finns ytterligare avgränsningsproblem. Var gränserna går för vad som skall anses vara  
 kärnan i det offentliga åtagandet  
 kan diskuteras. Sakområdet är, enligt utredningens definition, de verksamheter som i dag faller inom de svenska statliga myndigheternas och affärsverkens an- svarsområde. Däri inbegrips hela kommunikationssektorn, alltså även post- och televerksamhet. Utredningen vill i det här sammanhanget un- derstryka att det inom de områden, som definierats som statlig förvalt- ning, finns exportörer utanför den statliga sektorn, främst privata kon- sultföretag. 
 Utredningen har därmed valt att arbeta utifrån en vidare definition av begreppet kärnverksamhet än den som pekas ut via exemplifieringen i direktiven. Utredningen har ibland från fall till fall fått göra bedöm- ningar av om verksamheter bör anses ingå eller ej och då utgått från vad som i dagens svenska förvaltning kan betraktas som en normalt sett stat- lig verksamhet. Ett visst inslag av godtycke är oundvikligt, men utred- ningen ser inte det som något väsentligt problem. 
 Det uttalas i direktiven att uppdraget inte avser det slags statlig tjänsteexport som avser tjänster för vilka det finns en tydlig konkurrens med privat tjänsteexport som t.ex. vägprojektering, samt transportarbete och telekommunikationer. Å andra sidan sägs att den typ av för- valtningskunnande som utredningen skall omfatta visserligen i huvudsak finns inom den statliga förvaltningen, men att även privata företag kan besitta sådant kunnande. Som tidigare påpekats är alltså utredningens arbetsområde inte begränsat till sådana tjänster som tillhandahålls av statliga organisationer. Det är  
 tjänsternas karaktär  
 som är avgörande för om de skall anses ingå i förvaltningsexporten. Utredningen vill dock i detta sammanhang påpeka att de förslag som läggs endast direkt riktar sig till de statliga aktörerna inom området. Indirekt berörs också de pri- vata företagen i den meningen att förslagen är avsedda att påverka kon- kurrensförhållanden och samarbete mellan statliga och privata aktörer. 
 Tjänsteexport uppfattades tidigare ibland som en verksamhet skild från biståndet. Som framgår av direktiven ses numera även  
 bistånds- finansierad verksamhet som en del i tjänsteexporten  
 . Det bör i det här sammanhanget framhållas att den helt dominerande delen av dagens för- valtningsexport baseras på biståndsfinansiering. 
 Här bör också påpekas att utredningen inte som förvaltningsexport uppfattar sådana aktiviteter som faller inom m yndigheternas normala internationella kontaktarbete, även om den typen av verksamhet ibland kan innehålla moment av kunskapsöverföring till ett främmande lands förvaltning. Sådana aktiviteter kan vara av olika slag. De utgör ibland ett ömsesidigt utbyte av information med förvaltningar i andra länder 
  
 26  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 och kan då ses som ett led i myndighetens egen verksamhetsutveckling. Det kan också vara fråga om kontakter inom ramen för  
 EU-arbetet 
  eller med exempelvis  
 FN-organ 
  eller OECD. 
 Sammanfattningsvis utgörs exporten av statligt förvaltningskunnande enligt utredningens definition av verksamhet som 
  
 N 
  
 har till syfte att utveckla den statliga förvaltningen i importlandet 
  
 N 
  
 motiveras av ekonomiska eller andra slags politiska mål 
  
 N 
  
 omfattar statlig verksamhet enligt en vid definition 
  
 N 
  
 bedrivs av aktörer inom den statliga eller privata sektorn 
  
 N 
  
 kan vara finansierad av importören eller med biståndsmedel 
  
 N 
  
 inte är ett led i normalt internationellt kontaktarbete. 
  
 1.4 
  
 Statlig tjänsteexport i några tidigare utredningar 
  
 I det följande redovisa kortfattat något av innehållet i ett antal statliga utredningar, som behandlat frågor som rör den statliga tjänsteexporten. Avsikten är att ge en bild av hur man sett på statlig tjänsteexport under de ungefär två decennier som denna utvecklats vid svenska myndigheter. Det gäller bl.a. motiven för verksamheten, de möjligheter och problem som är förknippade med den och de åtgärder som föreslagits för att sti- mulera den. 
 Exporten av tjänster från statliga myndigheter och bolag behandlades av Konsultexportutredningen som 1980 lämnade sitt betänkande  
 Statligt kunnande till salu  
 (SOU 1980:23). De motiv för ökad statlig tjänsteex- port, som anförs av utredningen, är i första hand ekonomiska, såväl di- rekta som indirekta bidrag till en förbättring av bytesbalansen lyfts fram. Det konstateras också att exporten av tjänster från den statliga sektorn även får effekter för statsförvaltningen. Utlandsverksamheten kan funge- ra som forum för ledar- och kompetensutveckling. Myndigheternas kommersiella kompetens påverkas positivt och nivån på administrationen kan höjas. Vidare kan ett höjt kapacitetsutnyttjande i förvaltningen leda till effektivare utnyttjande av investeringar i instrument och utvecklings- arbete. 
 I utredningen delas de statliga tjänsteexportörerna in i tre grupper. En benämns  
 planmässiga tjänsteexportörer  
 , som gjort målmedvetna sats- ningar på export av tjänster. Hit räknar utredningen tre myndigheter, som bedriver export i myndighetsform, nämligen Förenade fabriksverken (FFV), Statens lantmäteriverk (LMV) och Statens skeppsprovningsan- stalt (SSPA). Hit hör också några bolag, som ägs av eller på annat sätt 
 SOU 2000:27  
 Uppdraget  
 27 
 är nära knutna till myndigheter, och som huvudsakligen säljer dessa myndigheters kunnande med hjälp av personal från främst modermyn- digheterna. Dessa är Swedtel, Swedforest och SwedPower. Till de plan- mässiga tjänsteexportörerna räknas också några andra företag och in- stitutioner, som antingen säljer tjänster med betydande inslag av förvalt- ningskunnande eller levererar tjänster som brukar kombineras med så- dant kunnande eller på annat sätt har anknytning till förvaltningen. 
  
 En andra grupp kallas  
 sporadiska tjänsteexportörer.  
 Det är myndig- heter, som tar på sig enstaka uppdrag utomlands om deras tjänster efter- frågas. Exportverksamheten är inte planerad, och någon aktiv marknads- föring bedrivs inte. Till denna gr upp räknar utredningen  
  
 15–20 
  
  m yndig- heter, som är sinsemellan olika vad gäller typ av tjänster, verksamhetens omfattning, marknadsutsikter och ambitioner beträffande exportverk- samheten. 
  
 Den tredje gruppen,  
 förfrågningsförmedlare,  
 engagerar sig inte i uppdrag i eget namn. I stället får anställda tjänstledigt för mer eller mindre tillfälliga uppdrag. Myndigheterna kan därmed inte sägas vara aktörer inom området. Hit hör det stora flertalet statliga myndigheter. 
 Beträffande den statliga tjänsteexportens omfattning säger utred- ningen att sammanlagt 20 myndigheter har uppgivit att de hade intäkter av uppdrag i utlandet under budgetåret 1977/78. Intäkterna uppgick till närmare 42 mkr med en stark koncentration till gr uppen FFV, Hernandez, och LMV. Swedtel, Swedforest och SwedPower exporterade under 1978 för sammanlagt 64 mkr, varav närmare 2/3 föll på Swedtel. För övriga hel- och delstatliga bolag uppskattar utredningen exportintäkterna t ill 27 mkr under 1978. Totalt skulle det alltså röra sig om en statlig tjänsteex- port på 133 mkr under 1978. Därav svarade m yndigheter och bolag med nära anknytning till myndigheter för 106 mkr. 
 När det gäller innehållet i de statliga tjänsterna säger utredningen att de i första hand hänför sig till det tekniska området. Tjänster av admi- nistrativ eller förvaltningsmässig natur är inte lika vanliga. Tjänsteex- porten i myndighetsform har i allt väsentligt utförts i Sverige, där man har kunnat utnyttja inhemska laboratorier, mätutrustning m.m. Tjäns- terna bestod av service och underhåll av bl.a. motorer och apparater för finska och danska försvaret, provningsverksamhet och viss annan upp- dragsverksamhet. Närmare 95 % av myndigheternas export bestod av sådana tjänster. Exporten från statliga bolag utgjordes i högre grad av komplexa tjänster och utförs till stor del utomlands, hos brukarna. Här återfinns tjänster av typen teknisk projektering, upprättande av anbuds- underlag, konsultinsatser inom områden som arbetsmetoder, organisation och underhållsrutiner samt slutligen insatser i form av utbildning. 
 Kunderna delas av utredningen in i två huvudgrupper. Den ena består främst av kunder – företag och statliga myndigheter – i industriländer 
  
 28  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 som med egna medel köper  
 underhålls-, 
  service- och provningstjänster. Den andra består av kunder – oftast ministerier eller statliga förvaltning- ar – i framför allt utvecklingsländer, som beställer tekniska och admi- nistrativa rådgivningstjänster. Här skiftar finansieringen, men ofta ingår någon form av bistånd. 
 Utredningen redovisar att en stor grupp av de statliga myndigheter och organ, som man varit i kontakt med, ställer sig positiva till en ex- pansion av verksamheten. De motiv för en utökning av exporten, som redovisas, delas in i två kategorier. En benämns utomorganisatoriska motiv (efterfrågan från marknaden, exportfrämjande motiv, biståndsmo- tiv m.m.). Den andra är de inomorganisatoriska motiven (perso- nalutveckling, upprätthålla te knologisk nivå i organisationen, befintlig eller befarad överkapacitet m.m.). Utredningen konstaterar att de utom- organisatoriska motiven synes vara de vanligaste. Efterfrågemotivet har en mycket framträdande plats. Det vanligaste inomorganisatoriska moti- vet är det som är knutet till överkapacitet. 
 Utredningen tar i ett särskilt avsnitt upp tjänstledighet för statlig per- sonal i utlandsverksamhet. Denna ingår inte i den ovan redovisade ex- porten, som bedrivs av myndigheter och andra statliga organ. Man kon- staterar att en ansenlig grupp statsanställda är verksamma i sådan verk- samhet – finansierad via Sida eller FN. Av de 80 myndigheter, som ut- redningen tillfrågat, uppgav Andrews att en eller flera av deras anställda under budgetåret 1977/78 hade varit tjänstlediga för uppdrag åt Sida eller nå- got  
 FN-organ. 
  Utredningen konstaterar att vissa myndigheter önskar få ett större inflytande över rekryteringen av personal till biståndsprojekt. Detta ses som en bidragande orsak till att myndigheterna i ökad ut- sträckning vill åta sig uppdrag i eget namn. Under budgetåret 1978/79 motsvarade Sidas avtal om s.k. institutionellt samarbete med statliga organ 6,5 mkr. 
 Utredningens förslag till en strategi för en ökad statlig tjänsteexport innehåller följande huvudpunkter: 
  
 – 
  
 En ökad marknadsorientering i den statliga sektorns agerande, syf- tande till en planmässig export. 
  
 – 
  
 En nära anknytning mellan utlandsverksamheten och de ordinarie myndighetsuppgifterna. 
  
 – 
  
 Flexibilitet vad gäller att – utifrån kundens behov – kombinera kom- petenser från olika statliga organ eller med organ utanför den statliga sektorn. 
  
 – 
  
 Administrativa, juridiska och andra hinder för export från statliga myndigheter bör undanröjas. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Uppdraget  
 29 
  
 – 
  
 Särskilda insatser bör göras inom vissa utvalda områden. 
  
 – 
  
 Tjänsteexportörerna bör få tillgång till stöd och rådgivning. 
  
 Tjänsteexportutredningen betonade i sitt betänkande  
 Handla med tjäns- ter  
 (SOU 1984:33) kopplingen mellan tjänsteexport och varuexport. Förslagen siktar till att jämställa tjänstehandelns villkor och status med varuhandelns. 
 Vad beträffar den statliga tjänsteexporten föreslår utredningen en ut- värdering av de försök att utveckla tjänsteexport som ett antal verk och myndigheter engagerat sig i. Man säger sig ha fått uppfattningen att det är främst den export som utförts av till myndigheter knutna bolag, som genererat intäkter som överstigit kostnaderna. Myndigheternas egna an- strängningar såg enligt utredningen vid denna tidpunkt mest ut att ha inneburit kostnader, som delvis finansierats via bidrag och lån från det särskilda exportfrämjandeanslaget berett av UD:s handelsavdelning. 
 I en genomgång av styr- och kontrollfrågor rörande  
 myndighetsbolag utanför affärsverkssektorn,  
 som RRV på regeringens uppdrag gjorde 1988, diskuteras bl.a. särskilda bolag för m yndigheternas tjänsteexport. I utredningen sägs att bolagsbildning endast undantagsvis framstår som nödvändig för att nå syftena bakom de önskemål om att bilda bolag, som förts fram av vissa myndigheter. I de flesta fall utgör den s.k. uppdrags- modellen ett fungerande alternativ. De klaraste skälen för bolagsbildning finns där en myndighet vill samverka med annan part i ett organ med egen rättskapacitet. 
 Utredningens slutsats var att det inte i det aktuella läget mer allmänt borde öppnas möjlighet till myndighetsvisa bolag för tjänsteexport och att stränga krav skulle ställas på myndigheternas ansökningar om att få bilda bolag, särskilt beträffande målfrågor, ekonomiskt bedömnings- underlag och regleringen mellan myndigheten och bolaget. 
 Under  
 1990-talet 
  har frågor som rör den statliga tjänsteexporten ta- gits upp i några utredningar. I en  
 RRV-rapport 
  från 1990,  
 Bistånds- finansierad statlig tjänst eexport,  
 redovisas hur sex statliga tjänsteex- portörer bedriver sin exportverksamhet. På grundval av denna genom- gång dras vissa generella slutsatser, som utmynnar i förslag avsedda att leda till bättre förutsättningar för en utveckling av verksamheten. 
 RRV menar att myndigheterna som regel har oklara mål för sin tjänsteexport och att avvägningen mellan instruktionsenlig verksamhet och exportverksamheten är otydlig. Man konstaterar därför att det finns anledning att på myndighetsnivå närmare precisera målen och tillägger att ytterligare styrning av tjänsteexporten bör kunna ske genom myn- dighetsspecifika direktiv inom ramen för budgetprocessen. 
  
 30  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 En annan slutsats i utredningen är att möjligheterna att nå framgång i tjänsteexporten påverkas av hur myndigheterna har organiserat och ut- format verksamheten, och man säger att tjänsteexporten bör ges en tydlig och i görligaste mån självständig organisatorisk inplacering i myndighe- ten. RRV konstaterar vidare att myndigheterna saknar strategier vad gäller kompetensutveckling med särskild inriktning på tjänsteexport och föreslår att myndigheterna anpassar kompetensutvecklingen för berörd personal efter inriktningen på tjänsteexporten. 
 Det konstateras att prisbildningen på tjänsteexportmarknaden har brister, och man uttalar att samtliga kostnads- och intäktsaspekter bör vägas in vid myndigheternas prissättning av de konsulttjänster som ex- porteras. Skattelagstiftningen, som vid tiden för RRV:s utredning inne- bar olika villkor för utlandsanställda vid bolag respektive myndigheter, föreslogs bli föremål för översyn. En förändring av skattereglerna på denna punkt har senare genomförts. 
 Biståndsorganisationsutredningen lämnade 1990 betänkandet  
 Orga- nisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd.  
 Där dis- kuteras bl.a. den svenska resursbasen. Man säger att biståndsmyndig- heternas organisation och arbetsformer bör utformas så att de på bästa sätt drar nytta av den kunskap som finns i resursbasen. Biståndsmyn- digheterna har en viktig roll att spela i att utforma den bästa möjliga ra- men för det samarbete som etableras och att utbilda aktörerna från den svenska resursbasen i utvecklingssamarbetets villkor. 
 Vad gäller den statliga delen av resursbasen sägs att budgetför- farandet i myndigheterna inte medger en tillräcklig och flexibel satsning på marknadsutveckling. Det är svårt att i ett konkurrensläge få kost- nadstäckning på grund av höga administrativa kostnader för en liten uppdragsvolym. Utredningen nämner ytterligare hinder och drar slutsat- sen att man inte mot den bakgrunden kan vänta ett bredare och stabilare engagemang av myndigheterna i biståndsarbetet. Detta trots att många myndigheter vill engagera sig i biståndet och att deras tjänster efterfrå- gas. 
 Exportfrämjandeutredningen avlämnade 1991 betänkandet  
 Statens roll vid främjande av export  
 (SOU 1991:3). Utredningen innebar en översyn av statens roll i den exportfrämjande verksamheten vid Sveriges exportråd och var inriktad på stödet till näringslivets export. Den har därför endast i begränsad utsträckning intresse i en diskussion om ex- porten av statligt förvaltningskunnande. 
 Särskilt i ett avseende kan emellertid utredningens resonemang vara tillämpliga på den del av exporten som här behandlas. Det gäller genom- gången av det statliga konsultstödet och stödet till projektexport (SPE- stödet). Gemensamt för dessa stöd var att de var avsedda att minska ex- portörens risk vid anbudsarbete och förstudier. Stöden innebar att före- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Uppdraget  
 31 
  
 tagen, inför ett kostsamt anbudsarbete, kunde få en garanti för att staten skulle bidra till att bära de nedlagda kostnaderna om företaget förlorade anbudstävlingen. Såväl  
 SPE-stödet 
  som konsultstödet utnyttjades främst för det slags projekt som lämnas ut på anbud internationellt och som 
 finansieras direkt eller indirekt av de internationella finansieringsorganen och/eller av offentliga myndigheter i främst utvecklingsländer och tidiga- re statshandelsländer. 
 Utredningen har en positiv inställning till stöden: Det finns sam- hällsekonomiska motiv för båda stödformerna. Genomgången visar att fler exportorder vunnits med hjälp av stöden. Den pekar också på att antagna anbud ger upphov till följdexport av svenska varor. Vissa modi- fieringar föreslås emellertid. Det föreslås att villkoren ändras så att SPE- stödet i ökad utsträckning främjar uthålliga satsningar och ges till kunni- ga och erfarna projektleverantörer. Man vill också att stöd skall kunna ges till internationella projekt även då den svenska andelen är liten. Vad beträffar konsultstödet föreslås att man skall underlätta för andra än tekniska konsulter att utnyttja stödformen. 
 En rapport 1994 från det Multilaterala Upphandlingsprojektet inom UD,  
 Satsa på utveckling  
 , tar inte särskilt upp den statliga tjänsteexpor- ten men behandlar frågan om finansiering av svenska projekt via de multilaterala utvecklingsorganen – en fråga som är betydelsefull när det gäller också export av statligt förvaltningskunnande. I rapporten kon- stateras att den svenska andelen av de multilaterala organens upp- handling är låg i förhållande till Sveriges andel av världshandeln, i för- hållande till den svenska resursbasens kunnande och kapacitet och i för- hållande till Sveriges stöd till multilaterala organisationer. 
 Man föreslår bl.a. att en samråds- och samverkansgrupp inrättas med representanter för statliga organ, näringslivet och frivilliga organi- sationer med anknytning till u- och östsamarbetet. Gr uppens verksamhet skall enligt förslaget understödjas av en liten, kvalificerad sekretari- atsenhet inom UD. 
 Studien följdes 1995 upp med en rapport från UD med titeln  
 Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östländer.  
 Rapporten är inriktad på projektexporten som helhet. De förslag till åtgärder som läggs är främst avsedda att stimulera näringslivets export, men kan i viss utsträckning också tänkas påverka exporten av statligt förvalt- ningskunnande. En typ av åtgärder, som föreslås, rör kompetensut- veckling inom UD och utlandsmyndigheternas information om den svenska resursbasen. En annan typ avser projektbevakning vid integre- rade ambassader och kontakter med multilaterala organisationer. Det senare betraktar utredningen som mycket betydelsefullt. Man konstaterar också att Danmark, Finland och Norge satsar väsentligt mer resurser än Sverige på detta slags exportfrämjande. I rapporten föreslås också att 
  
 32  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 förutsättningarna för ett utökat nordiskt samarbete på detta område un- 
  
 dersöks. 
  
 1992 upphörde det tidigare nämnda SPE- stödet och 
  
 konsultstödet 
  
 trots Exportfrämjandeutredningens rekommendationer. I  
 UD-rapporten 
  föreslås att konsultstödet skall åter upptas och då gälla multilateralt fi- nansierade projekt i u- och östländer. (Fr.o.m. 1999 disponerar Sveriges Exportråd 2 mkr för konsultstöd.) Man föreslår också att Sverige skall överväga att etablera en konsultfond vid Asian Development Bank. 
 I en rapport (1998/99:2) från Riksdagens revisorer tar man i ett sär- skilt avsnitt upp förvaltningsbiståndet, eftersom detta under senare år fått ökad betydelse inom det svenska utvecklingssamarbetet. I rapporten redovisas kortfattat förvaltningsbiståndets inriktning och omfattning. Man säger bl.a. att Sida under åren  
 1993/94–1997 
  har betalat ut nära 2 mdkr som förvaltningsstöd och att uppdragen inom området löper under lång tid, ofta  
 10–15 
  år. Vidare beskrivs Sidas handlä ggning av förvalt- ningsstöd och utnyttjandet av konsulter. Särskilt uppmärksamhet ägnas användningen av myndigheter som konsulter, och några myndigheters förvaltningsexport presenteras. Uppföljning och kontroll samt utvärde- ring av förvaltningsbiståndet diskuteras också. 
 Revisorerna redovisar i rapporten att antal iakttagelser. En är att det är svårt att på projektnivå göra finansiella uppföljningar och att doku- mentationen i flera avseenden kan förbättras. Man säger sig vidare kun- na konstatera att såväl mottagarländerna som givarna ofta saknar en uttalad policy för hur samordningen mellan givare skall bedrivas, men att samordningen i praktiken fungerar relativt bra i de fall mottagarlan- det har axlat samordnarrollen. 
 Man säger att Sida är i hög grad beroende av statliga myndigheter som konsulter för att genomföra insatser inom förvaltningsbiståndet, och att detta ställer krav på att en kontinuitet och viss volym på denna verk- samhet även i fortsättningen kan garanteras och upprätthållas hos myn- digheterna. I rapporten konstateras att det inom Sida finns förslag till en förnyad upphandlingspolicy, där det institutionella samarbetet undanta- gits från gällande krav på upphandling i konkurrens. Revisorerna säger att detta kan betraktas som en rimlig ordning men tillägger att detta inte får innebära något avsteg från kravet på affärsmässighet. 
 I rapporten sägs också att man funnit att Sida utnyttjar konsulter för att t.ex. följa upp specifika projekt inför de årliga genomgångarna. Revi- sorerna ifrågasätter om detta inte är att likna vid en myndighets uppgift och därmed borde rymmas inom ramen för Sidas egen kompetens. Man menar att denna form för konsultutnyttjande medför att Sida inte ut- vecklar den kompetens, som behövs för att myndigheten själv skall kun- na svara för den löpande uppföljningen av verksamheten. Revisorerna 
 SOU 2000:27  
 Uppdraget  
 33 
 föreslår att regeringen ser över formerna för konsultmedverkan inom Sidas verksamhet. 
 I ett avsnitt om samarbete och samordning med EU konstateras att EU är en av världens största biståndsgivare. Det är dock svårt att få fram tillförlitlig statistik över hur svenska företag och konsulter har kun- nat hävda sig i konkurrensen om EU:s upphandlingar. Den allmänna bedömningen är emellertid att svenska företag och institutioner har varit dåligt representerade i kommissionens upphandlingar. Revisorerna me- nar att det är oklart hur ansvaret för den projektexportfrämjande verk- samheten när det gäller upphandlingar inom EU skall fördelas. Man för- ordar en ordning med en huvudansvarig aktör för information och stati- stik om EU:s upphandlingssystem och vill att Regeringen klargör vilken instans som skall ha detta ansvar. 
 Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet avlämnade i juni 1998 ett delbetänkande,  
 Utvecklingssamarbete på rättsområdet – Östeuropa  
 ( SOU 1998:86). Kommittén har som utgångspunkter för sina förslag att rättsväsendets insatser i utvecklingssamarbetet skall öka och i första hand inriktas på de baltiska staterna. Vissa insatser kan ock- så göras i Polen, Ryssland och Ukraina. Insatserna skall vara sam- manhållna och bilda en helhet genom en tydlig ram för insatserna och en politisk förankring såväl i Sverige som i respektive samarbetsland. Det långsiktiga målet är att bygga upp ett reguljärt grannlandssamarbete med länderna i Central- och Östeuropa. Engagemanget i EU:s  
 Phare-program 
  skall öka. 
 Utredningen konstaterar att det krävs en bättre politisk förankring av utvecklingssamarbetet på rättsområdet och ett nytt sätt att arbeta inom rättsväsendets myndigheter. Utvecklingssamarbetet måste inom myndig- heterna bättre integreras i den ordinarie verksamheten. De inblandade myndigheterna måste också finna bättre former för samarbete och sam- ordning. 
 Utredningen föreslår att en informell styrgrupp inrättas för utveck- lingssamarbetet inom rättsväsendet för programperioden  
 1999–2001. 
  Styrgruppen skall bl.a. delta i beredningsarbetet inför de bilaterala över- enskommelserna på regeringsnivå, ansvara för att överenskommelserna uppfylls och bedöma projektförslag. Den skall också främja kompetens- uppbyggnad på området och öka det svenska engagemanget i Smith projekt i samarbetsländerna. (För en mer utömmande redovisning, se bilaga 2.) 
 Utvecklingssamarbetet i övriga delar av världen, främst koncentrerat till ett tiotal samarbetsländer i Södra Afrika, Centralamerika och Syd- ostasien, tas upp i kommitténs slutbetänkande,  
 Utvecklingssamarbete på rättsområdet  
 (SOU 1999:32). Man hänvisar t ill att regeringen i skrivel- ser till riksdagen har uttalat att demokrati och mänskliga rättigheter skall 
  
 34  
 Uppdraget 
  
 SOU 2000:27 
  
 bli ett mer centralt, tydligt och genomgående inslag i det svenska utveck- lingssamarbetet. I framtiden skall mer resurser satsas på att utveckla samarbetet med samarbetsländernas statliga institutioner. 
 Kommittén menar att det är nödvändigt att utveckla den strategiska analysen av hur insatserna på rättsområdet bör sättas in och föreslår att Sida, som ett steg i en sådan strategiutveckling, tar initiativ till en dis- kussion med de aktörer som är engagerade i det svenska utvecklings- samarbetet på rättsområdet. Det föreslås också att man från svensk sida tar initiativ till en diskussion specifikt inriktad på rättsområdet med de programländer, som bedöms ha intresse av detta. 
 Kommittén menar att arbetsformerna för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet behöver förändras. Alla inblandade måste inse att det finns ett stort ömsesidigt behov av varandras kompetens. Man föreslår att Sida knyter till sig ett expertråd för att i organiserad form diskutera hur den svenska strategin och de svenska insatserna skall kunna vidareut- vecklas och genomföras. Det påpekas också att det, för att verksamheten skall kunna utvecklas, krävs att berörda svenska myndigheter ökar sin kompetens även för analys, planering och uppföljning. 
 När det gäller det samlade svenska utvecklingssamarbetet på rätts- området, såväl i Central- och Östeuropa som i utvecklingsländerna i syd, menar kommittén att det krävs betydande volymökningar under de kom- mande åren. Den svenska resursbasen måste utvecklas och utökas. Kommittén bedömer att rättsväsendets myndigheter, under förutsättning att de får möjligheter till planering och förberedelser samt att de erhåller full kostnadstäckning för sitt arbete, kommer att klara en fördubbling av insatserna under de närmaste två åren. Man föreslår att utbildningsinsat- ser görs och att traineesystem utvecklas. 
  
 SOU 2000:27 
  
 35 
  
 2 
  
 Motiven för export av förvaltningskunnande 
  
 Utredningen skall i det följande diskutera motiven bakom exporten av svenskt förvaltningskunnande. Bilden är inte alldeles enkel. Det finns en rad olika motiv som man kan peka på. De är dessutom delvis sam- manvävda. Att tydligt skilja ekonomiska motiv från utrikespolitiska eller biståndspolitiska är inte alltid möjligt. Motivbilden varierar dessutom beroende på i första hand vilket land eller område exporten är riktad till. 
 Det är inte sammanfallande motiv bakom exempelvis förvaltningsbistånd till ett land i Södra Afrika och ett twinningprojekt riktat till ett av EU:s kandidatländer. Motivbilden i biståndet utvecklas också över tiden beroende på förändringar i omvärlden, som har inneburit nya möjligheter för och krav på den svenska exporten av förvaltningskunnande. 
 Den snabbt ökande ömsesidiga påverkan mellan olika delar av värl- den – det som brukar benämnas globalisering – innebär en successiv förändring av villkoren i olika delar av det svenska samhällslivet. Eko- nomiskt har vi under  
 90-talet 
  blivit alltmer beroende av vad som sker utomlands, främst inom Europa – via vårt  
 EU-medlemskap, 
  men också inom andra delar av världen. Den ökande världshandeln och den tillta- gande internationaliseringen av ägandet i näringslivet är faktorer, som bidrar till att vi i ökande grad påverkas av vad som händer utanför våra gränser, och till att vårt eget agerande får effekter internationellt. Påverkan sker snabbare och genomslaget blir starkare än tidigare. 
 Den tekniska utvecklingen innebär dramatiskt ökade möjligheter till utbyte av information och kommunikation i andra former över nations- gränser och mellan sinsemellan avlägsna delar av världen. Möjligheterna att resa, studera och arbeta utomlands förbättras. 
 Det är uppenbart att den svenska statsförvaltningen i dag har ett helt annat behov av internationella kontakter och avsätter betydligt mer resurser för internationellt arbete än som var fallet vid början av 1990- talet. Enligt utredningens uppfattning kommer den utvecklingen att fortsätta. Statsförvaltningen och dess anställda har ett stort intresse av att föra ut sina förvaltningsidéer och bygga upp kontakter med statsför- 
  
 36  
 Motiven för export av förvaltningskunnande  
 SOU 2000:27 
  
 valtningar i andra länder. Detta ser utredningen som ett viktigt motiv för en utveckling av exporten av statligt förvaltningskunnande. 
 Man kan också se mer renodlat  
 utrikespolitiska  
 motiv för export av förvaltningskunnande. Dessa lyfts fram i proposition 1997/98:70 Att utveckla ett grannlandssamarbete. Det talas där om att förebygga kon- flikter inte minst i närområdet, att skydda miljön även från gränsöver- skridande hot och att vidga den svenska hemmamarknaden. Utveck- lingssamarbetet skall bl.a. inriktas på att underlätta den förestående EU- utvidgningen och särskilt bidra till att Estland, Lettland, Litauen och Polen blir medlemmar i EU samt att integrera Ryssland och Ukraina närmare i europeiska samarbetsstrukturer. 
 Det är uppenbart att Sverige kan spela en viktig roll i ett grann- landssamarbete med dessa syften. Den svenska förvaltningen är i ett internationellt perspektiv effektiv och väl fungerande. Myndigheterna har färska erfarenheter av de krav som ett inträde i EU ställer på den statliga förvaltningen i form av ökade resurser för samarbete med andra länder, anpassningar av regelverk, förändrad kompetens för personal etc. 
 De utrikespolitiska motiven för ett bredare engagemang från för- valtningen i form av export av förvaltningskunnande har enligt utred- ningens uppfattning stärkts t ill följd av Sveriges medlemskap i EU. Utredningen menar att det i dag finns mycket starka skäl för statsför- valtningen att etablera eller intensifiera utbytet med motsvarande institutioner i de länder som på sikt kommer att bli medlemmar av EU. Nu finns goda möjligheter att via export av förvaltningstjänster bygga upp ett organiserat samarbete och knyta personkontakter på olika nivåer i kandidatländernas förvaltningar. Möjligheterna till ett framtida samarbete – inom EU – med dessa länder kan därigenom påtagligt för- bättras. 
 Eftersom exporten av statligt förvaltningskunnande i mycket stor utsträckning utgör en del i det svenska utvecklingssamarbetet väger de  
 biståndspolitiska  
 motiven tungt. 
 Det övergripande målet för Sveriges utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Riksdagen har, utifrån detta övergripande mål, fastställt sex delmål. Dessa är: 
  
 – 
  
 resurstillväxt 
  
 – 
  
 ekonomisk och politisk självständighet 
  
 – 
  
 ekonomisk och social utjämning 
  
 – 
  
 demokratisk samhällsutveckling 
  
 – 
  
 framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön 
  
 – 
  
 jämställdhet mellan kvinnor och män 
  
 SOU 2000:27 
  
 Motiven för export av förvaltningskunnande  
 37 
  
 Under de senaste åren har regeringen i ett antal skrivelser till riksdagen markerat att demokrati och mänskliga rättigheter i ökad utsträckning skall betonas i utvecklingssamarbetet. Här avses skrivelserna om hållbar utveckling (skr. 1996/97:2), fattigdomsbekämpning (skr. 1996/97:169), demokrati och mänskliga rättigheter (skr. 1997/98:76), mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89), och om en förnyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122). I regeringens skrivelser och i riksdagsbehandlingen betonas sambanden mellan demokratisk, ekonomisk och social utveckling. Tydliga regelverk och sam- hällsinstitutioner som på ett rättvist och effektivt sätt kan säkerställa att reglerna tillämpas är inte endast en förutsättning för en demokratisk samhällsutveckling. De spelar också en avgörande roll för den ekono- miska utvecklingen. 
 Tillkallandet av Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet är ett uttryck för regeringens ambitioner att utveckla rättsväsendets del av exporten av förvaltningstjänster. Kommittén föreslår i sina betänkanden olika åtgärder för att utöka den svenska exporten av kun- nande inom rättsområdet. Vissa av förslagen har redan lett till åtgärder från regeringens sida. 
 De möjliga insatserna för att utveckla regelverk och institutioner är emellertid inte begränsade till rättsområdet i snäv mening. För att ett samhälle skall kunna fungera krävs exempelvis skattesystem och insti- tutioner på skatteområdet som säkerställer att samhället kan finansiera sina åtaganden. Det behövs underlag för politiska och affärsmässiga beslut och demokratisk debatt i form av statistik inom olika områden. Det finns behov av institutioner som övervakar utvecklingen inom exempelvis miljöområdet och hälsovården och att marknadsaktörerna följer gällande regelverk. Det behövs en organisation för att följa upp och revidera verksamheten i förvaltningens olika delar. Detta är endast exempel på institutioner som är nödvändiga inslag i förvaltningen i ett fungerande, utvecklat samhälle. 
 Uppbyggnaden av regelsystemen och den statliga förvaltningen spelar en avgörande roll för den demokratiska, ekonomiska och sociala utvecklingen i de länder där Sverige bedriver utvecklingssamarbete. Förvaltningen i dessa länder har, enligt utredningens uppfattning, mycket att vinna på ett samarbete med motsvarande delar av den svenska statsförvaltningen. Ett sådant samarbete kan eventuellt kompletteras med andra typer av konsultinsatser. 
 Ett av de motiv som brukar anföras för en ökning av den statliga tjänsteexporten är det  
 ekonomiska  
 – den kan ge ett bidrag till förbättring av bytesbalansen. I proposition 1980/81:171 om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. sägs emellertid att den statliga tjänsteexporten aldrig i sig kan bli en betydande del av svensk export. 
  
 38  
 Motiven för export av förvaltningskunnande 
  
 SOU 2000:27 
  
 Däremot kan den via indirekta effekter inverka positivt på andra delar av den svenska exporten. 
 Den statliga tjänsteexportens direkta effekter på den svenska eko- nomin väger alltså lätt som motiv för ökad export av förvaltningskun- nande. Man kan också konstatera att statliga myndigheter endast i undantagsfall har som en uttalad uppgift att bedriva exportverksamhet i vinstsyfte. Utredningen har utgått från att den eftersträvade ökningen av förvaltningsexporten skall uppnås utan förändringar i det avseendet. 
 Att det däremot kan finnas indirekta effekter gäller också om den del av tjänsteexporten, som utgörs av statliga förvaltningstjänster. Utvidgade kontakter mellan de statliga förvaltningarna i Sverige och andra länder, som leder till ömsesidigt ökade kunskaper om synsätt, regelsystem och samhällsförhållanden, kan lägga grunden för förbättrade affärsrelationer. Det har varit fallet vad gäller kontakter inom ramen för biståndet, och det gäller rimligen även för export av förvalt- ningskunnande – inte minst i samband med affärer som kräver politiska ställningstaganden. 
 Ytterligare en grupp motiv för förvaltningsexport kan betecknas som förvaltningspolitiska. 
 För den svenska statsförvaltningen har utvecklingen under  
 90-talet, 
  som tidigare påpekats, inneburit påtagligt förändrade villkor. Globali- seringen för med sig successivt ökade behov av kunskap om vad som händer internationellt och kontakter med andra länders förvaltningar.  
 EES-avtalet 
  och inträdet i EU innebar att statsförvaltningen ställdes inför helt nya krav. Man skulle på kort tid anpassa delar av regelverken och deras tillämpning till EU:s regelsystem. Man skulle också delta i arbetet med utvecklingen av EU:s gemensamma förvaltning – i rådsor- ganen och kommissionen. Det har krävt stora resurser för kompetens- uppbyggnad och för deltagande i olika arbetsgr upper och  
 EU-organ 
  liksom för nödvändiga kontakter med företrädare för de statliga för- valtningarna i andra medlemsländer. Vid sidan av det organiserade samarbetet måste nätverk byggas upp för att hämta in information, dis- kutera alternativ och föra fram svenska ståndpunkter. Där återstår mycket att göra. 
 Det är bl.a. mot bakgrund av dessa nya krav på statsförvaltningen man skall se de förvaltningspolitiska motiven för en ökad export av förvaltningskunnande. Exportverksamheten kan bidra till att de svenska myndigheterna fungerar mer effektivt i det internationella samman- hanget. Den kan också mer allmänt medverka till en höjning av kom- petensnivån i statsförvaltningen. Vid de kontakter utredningen haft med myndigheter med erfarenheter av förvaltningsexport har flera sådana skäl förts fram. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Motiven för export av förvaltningskunnande  
 39 
  
 I kontakterna med företrädare för den statliga förvaltningen i andra 
  
 länder 
  
 tvingas man att pedagogiskt redovisa uppbyggnaden av och 
  
 arbetssätten inom den egna verksamheten. Detta, i kombination med de impulser man kan få vid mötet med andra värderingar och synsätt, kan ge ett nytt perspektiv på arbetet i den egna myndigheten och fördjupade insikter i de synsätt som ligger till grund för organisationen av och arbetssätten inom den svenska statsförvaltningen. 
 Den personal, som deltar i arbetet med förvaltningsexport, utvecklar också sin kompetens i andra avseenden. De får erfarenhet av att utnyttja ett främmande språk som arbetsspråk och vana vid att utveckla personliga kontakter i främmande miljöer. Kompetens av det slaget blir allt mer värdefull i den svenska statsförvaltningen i takt med att inter- nationaliseringen tilltar och  
 EU-kontakterna 
  ökar. Det finns också, som tidigare nämnts, ett tydligt svenskt intresse av att etablera nära person- kontakter mellan vår statsförvaltning och förvaltningen i dagens och morgondagens  
 EU-länder. 
  
 Flera av de svenska myndigheter, som har erfarenhet av förvalt- ningsexport, ser denna verksamhet som ett medel att dra till sig och behålla arbetskraft av hög kvalitet. Möjligheten att via förvaltnings- exporten erbjuda personalen intressanta och stimulerande erfarenheter och på det sättet öka förmågan att konkurrera om arbetskraft framhålls av flera myndigheter som ett starkt motiv för att bedriva verksamheten. En framgångsrik förvaltningsexport kan också bidra till ökad självkänsla 
 i organisationen och därmed öka personalens arbetsglädje och motivation. 
 Det finns även i myndigheternas perspektiv argument mot ett enga- gemang. I Kapitel 7 redovisas myndigheternas uppfattningar om de positiva och negativa effekter som förvaltningsexporten har för myn- digheternas ordinarie verksamhet. 
 Det är uppenbart att de olika motiv för export av statligt förvalt- ningskunnande, som här har redovisats, delvis hänger samman inbördes. De biståndspolitiska motiven har en nära koppling till vad som här benämnts utrikespolitiska motiv. De senare är till vissa delar besläktade med ekonomiska motiv. 
 Det är – bl.a. av det skälet – inte alltid lätt att klargöra motivbilden bakom olika projekt inom området export av statligt förvaltningskun- nande. Ändå kan man konstatera att de motiv, som har redovisats i det föregående, har olika tyngd i skilda typer av exportprojekt. Eftersom finansiering via biståndsmedel förekommer i en klart övervägande andel av fallen kan man dra slutsatsen att de biståndspolitiska motiven väger tungt. Av regeringens uttalanden och initiativ under de senaste åren framgår att utrikespolitiska motiv – knutna till  
 EU-utvidgningen 
  och till 
  
 40  
 Motiven för export av förvaltningskunnande  
 SOU 2000:27 
  
 önskemål om ett utbyggt grannlandssamarbete – har fått en ökad bety- delse. 
 Om vi delar in den svenska exporten av förvaltningskunnande efter mottagare i de fyra grupper, som diskuteras i Kapitel 3, finner vi att tyngdpunkten vad gäller motiv varierar mellan de olika gr upperna. Tidsperspektiven är också skilda, de planerade insatsernas varaktighet är inte densamma och de förväntade effekterna ligger olika långt fram i tiden. 
 De projekt, som riktas till EU:s kandidatländer, motiveras i hög grad av önskvärdheten av att från svensk sida bidra till att utvidgningen kan genomföras med minsta möjliga påfrestningar för EU som helhet och det svenska intresset av goda relationer till de blivande medlemsstaterna. Här kan man också se ett uppenbart intresse av att redan nu b ygga upp nätverken mellan de statliga förvaltningarna i de aktuella länderna med tanke på framtida möjlig samverkan inom EU. När det gäller projekten i kandidatländerna rör det sig om ett jämförelsevis kort tidsperspektiv, eftersom de hänger samman med den förväntade tidpunkten för ländernas inträde i EU. 
 Vad gäller projekt i grannländerna kan man tydligt se de säkerhets- politiska motiven för utbyggda kontakter. Här finns också tydliga eko- nomiska skäl att öka kontakterna mellan förvaltningarna för att via indirekta effekter bidra till att lägga grunden för utvecklade affärsför- bindelser. När det gäller just grannländerna kan också förvaltnings- projekt särskilt motiveras av önskan om att via ett utbyggt myndig- hetssamarbete över gränserna på ett effektivt sätt nå de egna verksam- hetsmålen. Exempel kan vara samarbete inom polis- och tullområdena eller inom miljö- och smittskydd. 
 Projekt i de fattigaste länderna är självfallet främst motiverade av renodlat biståndspolitiska överväganden. Det är fråga om länder som, eftersom de är geografiskt avlägsna, inte är de som ligger närmast till hands för ett framtida nära samarbete på förvaltnings- eller affärsom- rådet. Det är också ekonomiskt svaga länder, och de ekonomiska moti- ven för svenska insatser är relativt svaga eller åtminstone mycket lång- siktiga. 
 Den fjärde gruppen mottagare av svensk export av förvaltningskun- nande utgörs av de länder, som själva betalar för projekten. Som fram- går av Kapitel 3 är den svenska exporten av förvaltningskunnande till denna typ av länder utomordentligt liten. Kontakterna inom förvalt- ningsområdet med dessa länder har i allt väsentligt karaktären av ömse- sidigt utbyte av information och gemensamma projekt. 
  
 SOU 2000:27 
  
 41 
  
 3 Den svenska förvaltningsexporten 
 I kapitlet beskrivs den nuvarande svenska förvaltningsexporten. De olika exportörerna presenteras översiktligt. För de olika exportörerna redovisas på vilket sätt exportprojekten finansieras. (En mer utförlig presentation av finansiärerna återfinns i kapitel 4.) Omfattningen av den svenska exporten av förvaltningskunnande och typ av tjänster diskuteras. Importörer, konkurrensförhållanden och samverkan mellan olika aktörer beskrivs. Vidare redogörs för hur myndigheterna organiserat sin exportverksamhet och de anställningsvillkor, som gäller för den utlandsstationerade personalen. 
  
 3.1 
  
 De svenska exportörerna 
  
 3.1.1 
  
 Statliga exportbolag 
  
 En grupp myndigheter, affärsverk och statliga bolag har särskilda exportbolag som hanterar den internationella uppdragsverksamheten. Till myndigheterna hör Lantmäteriverket (LMV) med Swedsurvey, Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) med VTI Utveckling AB och Vägverket med SweRoad. De affärsverk och statliga bolag som exporterar förvaltningskunnande organiserat med exportbolag är Luft- fartsverket (LFV) med Swedavia, SJ med SwedeRail, Vattenfall med Swedepower och Telia med Swedtel. 
 Nedanstående tabell är avsedd att ge en grov bild av hur stor om- sättning som de statligt ägda exportbolagen svarar för. Det bör observe- ras att uppgifterna är mycket osäkra. Främst beror osäkerheten på att det är svårt att avgöra hur stor del av bolagens tjänsteexport, som faller inom ramen för utredningens definition av export av förvaltningskun- nande. För Swedtel, som i sin samlade tjänsteexport har en betydligt större omsättning, har endast en grov uppskattning gjorts. 
  
 42  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 3.1.  
 De statliga exportbolagens omsättning i förvaltningsexpor- ten,  
 1996–1998. 
  
 Uppskattad årlig omsättning (mkr) 
  
 Swedesurvey (LMV) 
  
 90 
  
 Sweroad (Vägverket) 
  
 60 
  
 Swedtel (Telia) 
 1 
  
 35 
  
 Swedavia (LFV) 
  
 30 
  
 SwedeRail (SJ och Banverket) 
  
 25 
  
 Swedepower 
 1 
  
 10 
  
 VTI Utveckling AB 
  
 10 
  
 1) Omsättning av förvaltningsexport är i dessa fall uppskattningar av företrädare för respektive bolag. 
  
 Lantmäteriverket (LMV)  
 har bedrivit exportverksamhet sedan 1979, först inom en enhet inom Lantmäteriverket och från 1993 genom det statliga bolaget Swedsurvey. Sedan bolaget bildades har verksamheten fördubblats och 1998 uppgick omsättningen t ill ca 100 mkr. 
 Swedsurvey skall enligt sin bolagsordning bedriva verksamhet utomlands inom fastighetsområdet, mätnings- och kartläggningsområdet samt annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget skall därvid i första hand utnyttja resurser från det statliga Lantmäteriet och Centralnämnden för fastighetsdata. LMV:s generaldirektör är ordförande i Swedesurveys styrelse. I LMV:s gemensamma koncernfunktioner finns en internationell enhet, som bl.a. ansvarar för att bemanna projekt, hålla de löpande kontakterna med Swedesurvey och även i övrigt underlätta tjänsteexporten. Inom de tre divisionerna finns kontaktpersoner för tjänsteexporten. Inom Metria, som är den division som utför tekniska uppdrag, finns en mindre grupp med ansvar för offertarbete och projektstyrning av utlandsuppdragen. 
 Det finns ett avtal om tillhandahållande av resurser mellan LMV och Swedesurvey. LMV säljer persontid – enligt en överenskommen persontaxa – och andra resurser till Swedesurvey för alla kortare insat- ser. De anställda inom LMV, som medverkar i tjänsteexporten, är då fortfarande anställda inom LMV och lånas ut till Swedesurvey för att fullgöra kontrakterade uppgifter. Personer med längre stationeringar utomlands (mer än ett år) beviljas tjänstledighet i LMV och kontrakts- anställs i Swedesurvey. 
 Verksamheten omfattar institutionellt samarbete, produktionsuppdrag och utbildning inom Lantmäteriets kompetensområde. En mindre del är tjänster som inte kan definieras som export av förvaltningskunnande, t.ex. rena produktionsuppdrag vilket dock inte ändrar på förhållandet att LMV/Swedsurvey är den största svenska exportören av 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 43 
  
 förvaltningskunnande. Under 1998 bedrev man uppdragsverksamhet i drygt 30 länder i Afrika, Europa, Asien, Mellanöstern och Latinamerika. 
 Sida är den största finansiären med nära två tredjedelar av omsätt- ningen. EU och Världsbanken har tillsammans finansierat drygt en fjärdedel av bolagets omsättning. Viss direktfinansiering från mottagarna själva förekommer men detta är i huvudsak för rena produktionsuppdrag som inte kan betecknas som export av förvaltningskunnande. Under treårsperioden  
 1996–98 
  arbetade ca 300 personer från LMV vid något tillfälle utomlands för Swedsurveys räkning. Till rekryteringsbasen kan Swedsurvey även räkna de regionala Lantmäterimyndigheterna. LMV och Swedsurvey planerar för att fortsätta utveckla exporten och räknar med en kraftig expansion under de kommande åren. Öst- och Centraleuropa dominerar bolagets arbete och väntas fortsätta växa samtidigt som etablerade samarbeten i andra länder upprätthålls. 
 Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI)  
 startade bolaget VTI Utveckling AB 1983. Bolaget ägs av staten och aktierna förvaltas av VTI. Styrelseordförande är VTI:s generaldirektör. Bolagets interna- tionellt inriktade verksamhet är i första hand riktad till utvecklingsländer. Någon konsultverksamhet bedrivs inte av VTI Utveckling AB, i den mån sådana projekt förekommer drivs de av VTI. I de fall bolaget utnyttjar personal från VTI i verksamheten ersätts VTI enligt konsulttaxa som finns fastlagd i avtal mellan parterna. 
  
 Den ursprungliga verksamhetsidén var att sälja patent på de utveck- lingsarbeten som inte fick avsättning inom myndigheten. Under  
 90-talet 
  lades denna del av bolagets verksamhet ned. Parallellt med försöket att sälja patent startade man avgiftsbelagd konferens- och utbild- ningsverksamhet. Årligen arrangeras sedan 1984 forskardagar om transportsektorn med deltagare från hela världen. Trafiksäkerhetskurser är ett annat område där man ordnat kurser som mottagarna själva beta- lar. Deltagarna i kurserna kommer från över 70 länder. Vid sidan av kursverksamheten har man börjat arbeta med riktade insatser till enskilda länder av konsultkaraktär, bl.a. har man ett större projekt i södra Afrika med inriktning på bl.a. trafiksäkerhet. 
 Av de ca 270 personer som lånas in per år för olika insatser kommer ca 40 från myndigheten VTI, resterande del är experter från transport- sektorn i övrigt i Sverige och delvis också internationellt. Bolaget har en egen personal på  
 5–6 
  personer och omsätter årligen ca 10 mkr. Sida står för 2/3 av finansieringen och Världsbanken för ca 10 %. 
  
 Vägverket  
 startade 1982 för sin tjänsteexport bolaget SweRoad som är ett av staten helägt bolag. (Under några år, fram till augusti 1998, var Sweroad dotterbolag till statliga Väginvest.) Upptakten blev en inter- nationell transportkonferens i Sverige där Vägverket redan var engage- rade och man såg en möjlighet att få kontakter till grund för en interna- 
  
 44  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 tionell verksamhet. Bolaget erbjuder konsulttjänster inom  
 väg-, 
  trafik- och transportområdena med särskild inriktning mot utvecklingsländer, som är mottagare av bistånd, och mot av staten kontrollerade institutio- ner i dessa länder. De tjänster, som i första hand marknadsförs, är administrativt och organisatoriskt kunnande vad avser vägunderhåll, trafiksäkerhet och, i ökande omfattning, kollektivtrafik och miljö. 
 Bolagets verksamhet bedrivs för närvarande i ett femtontal länder fördelade på södra Afrika, Mellanöstern, Syd- och Sydostasien, Cen- tralamerika och Östeuropa. Omsättningen var 1998 drygt 60 mkr, varav över 40 % finansierades av mottagaren och ca 30 % av Sida. Målet för SweRoad under de närmaste åren är att stärka sin ställning hos Världs- banken och de regionala utvecklingsbankerna. Detta mål går före en stark expansion av omsättning och regional expansion. 
 Skälet till att man valde bolag som organisatorisk form för verk- samheten var bl.a. att man på det sättet uppnådde flexib ilitet i lönesätt- ning och att skattereglerna för personer med långa utlandsuppdrag därigenom blev mer fördelaktiga än för anställda vid statliga myndig- heter. I bolagets styrelse är Vägverket representerat men har inte ord- förandeposten. För närvarande. finns inte något skrivet avtal mellan Vägverket och Sweroad, men ett sådant är under utarbetande. 
 Sida var tidigare en dominerande finansiär men bolaget har strävat efter att bredda sin finansieringsbas genom att öka den internationella multilaterala finansieringen. Under  
 90-talet 
  har Världsbanken, Asiatiska utvecklingsbanken och EU tillkommit som finansiärer. Genom de erfarenheter bolaget får genom  
 Sida-uppdragen 
  ges man kunskaper som är nödvändiga för att konkurrera i de internationella anbudstävlingarna. 
 Bolaget har 12 fast anställda, som dels svarar för administration av verksamheten, dels arbetar med marknadsföring och offertarbete, pro- jektupplä ggning, ledning av vissa mindre projekt och uppföljning. Projekten bemannas med personal från i första hand Vägverket men också andra svenska organisationer – bl.a. Svensk Bilprovning och Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) – samt utländsk per- sonal. Dessa är under projekttiden tjänstlediga från sina ordinarie arbeten. Detta gäller även Vägverkets personal och tillämpas också för korta uppdrag. Totalt deltar  
 70–80 
  personer årligen i projektverksam- heten utöver bolagets fast anställda. 
 Sweroad har på samma sätt som Swedtel tagit på sig anställnings- ansvar för utlandsstationerad personal i andra myndigheters tjänste- exportprojekt. Exempelvis är SMHI:s utlandspersonal formellt anställd i Sweroad. 
  
 Luftfartsverket (LFV) 
 , som är ett statligt affärsverk, bedriver sedan 1982 sin tjänsteexport via ett helägt dotterbolag, Swedavia AB. Bolaget bildades för att bättre utnyttja och ta tillvara svensk kompetens inom 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 45 
  
 verksamhetsområdet. Bolagets affärside är att marknadsföra och sälja LFV:s kunnande internationellt. Rush arbetar med att organisera och genomföra utlandsprojekt samt att främja svensk export inom luft- fartssektorn. 
 Sedan starten har kompetens om flygtrafikledning varit dominerande. I övrigt omfattar de stödjande uppdragen också flygplatsdrift och myndighetsutveckling. Man stödjer utvecklingen hos mottagarna genom att t.ex. hjälpa till att ta fram nya rutiner. Projekten omfattar enbart korttidsinsatser. En betydande del av verksamheten utgörs av internationell utbildning, såväl i Sverige som i andra länder, inom t.ex. flygtrafikledning och flygsäkerhet. För framtiden finns ett intresse av att också försöka få rena produktionsuppdrag. 
 Bolaget har uppdrag i ett tiotal länder, bl.a. i de baltiska staterna och Botswana, Filippinerna och Malaysia. För uppdragen utnyttjas Luft- fartsverkets personal, som Sweavia hyr in. Omsättningen är ca 30 mkr/år (1998). Sida står för hälften av finansieringen medan mottagaren själv betalar ca 30 %. 
 I övrigt har EU och regionala utvecklingsbankerna finansierat ca 10 % av omsättningen vardera. Myndigheten har intresse av att öka exportverksamheten men betonar vikten av att detta anpassas till orga- nisationens möjligheter att avsätta resurser. För bolaget är målet att på sikt öka omsättningen och bredda finansieringsbasen. 
 Statens Järnvägar (SJ)  
 och  
 Banverket(BV)  
 utnyttjar för sin tjänste- export SwedeRail AB, som etablerades 1981 i syfte att sprida de svenska erfarenheterna om järnvägskunnande. Bolaget ägs av SJ, och SJ:s generaldirektör är ordförande i bolagets styrelse. SwedeRail är ett konsultbolag som säljer tjänster på järnvägsområdet med främst SJ och BV som resursbas. Projekten är till stor del inriktade på frågor som rör omstrukturering av järnvägsverksamhet och management inom områden som infrastrukturutveckling, finansiering och underhåll. Kunnande om avreglering är efterfrågat även av mottagare som kan betala själva. Man bedriver också utbildningsverksamhet med elever från olika delar av världen. 
  
 Bolaget, som har projekt i många länder, arbetar endast undantagsvis med långtidsstationerad personal utomlands. Kunderna finns i bl.a. Asien, Afrika, Östeuropa och Västeuropa. Verksamheten i östra Europa väntas växa medan projekten i Afrika blir färre. Personalen vid hem- makontoret, som uppgår t ill ca 10 personer, sysslar med marknads- arbete, projektledning och administration. Projekten bemannas med personal från främst SJ och BV, som under konsult uppdragen vanligen är tjänstlediga från sina ordinarie tjänster. Vid vissa korta uppdrag lånar 
 i stället moderorganisationerna ut personal mot ersättning, som normalt svarar mot lönekostnaderna. I övrigt förekommer samarbete med andra 
  
 46  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 svenska organisationer liksom några utländska. Speciellt vid EU- 
  
 uppdrag ser man stora fördelar med samarbete med 
  
 konsultföretag från 
  
 andra europeiska länder. 
 Av omsättningen på ca 25 mkr/år finansierar Sida ungefär 2/3 men ända sedan starten har man också haft multilateral finansiering. I dag finns såväl Världsbanken, FN och EU bland finansiärerna. Mottagarna finansierar själva omkring 20 %. 
  
 Telia  
 började exportera kunnande på biståndsmarknaden redan i slutet av  
 1960-talet 
  och bildade då bolaget Swedtel. Ursprungligen startade verksamheten för att Sida behövde en kompetent svensk sam- arbetspartner för bistånd med telekunnande. Draghjälp fanns dessutom från Bowen. Från början var Sida den enda finansiären, efterhand kom andra finansiärer in och sidaandelen minskade till som lägst 8 %. Under senare år har Sida visat större intresse, framför allt för utbildningsdelen och andelen har åter ökat något. 
 I dag är Swedtels omsättning ca 350 mkr varav uppskattningsvis 10 % kan räknas till förvaltningsexport. Det mesta av förvaltnings- exporten ligger inom den del av Swedtel som bedriver utbildning, ofta inriktad mot den offentliga sektorn. I övrigt är Brown styrka att man har kunskap om teleoperatörens arbete och kan omsätta detta i idéer som svarar mot kundens behov. 
 På listan över finansiärer finns förutom Sida också de regionala utvecklingsbankerna, EU och Världsbanken. Den övriga Teliakoncernen utgör Swedtels viktigaste resursbas men en viktig förutsättning är att man kan anlita de främsta experterna såväl nationellt som internationellt. Swedtel fungerar också som administratör av långtidskonsulter (lön, avtal, pension etc.) åt några myndigheter sedan många år. Lång- tidskonsulter får tjänstledigt från sina myndigheter och anställdes av Swedtel för att bl.a. förenkla skatte- och avtalsfrågor. 
 Det statliga energibolaget  
 Vattenfall  
 bedriver verksamhet utomlands genom exportbolaget SwedPower International AB. Omsättningen är ca 130 mkr/år. Bolaget exporterar framför allt teknisk kunskap och pro- jektering men genomför även vissa utbildningar. Verksamheten är dock helt fokuserad på verksamhet inom energiområdet. 
 Den övervägande delen av uppdragen är rent tekniska, även om mottagarna/beställarna utgörs av statliga myndigheter eller departement. Till vissa delar ingår avreglering, administration av verksamhet, management m.m. i uppdragen – och särskilt i de utbildningar som genomförs två till tre gånger per år – men dessa är endast i liten utsträckning inriktade mot förvaltningsområdet. 
 Bolagets export finansieras av mottagarna själva till omkring 40 % och ungefär lika mycket genom Sida, resterande del är multilateral 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 47 
  
 finansiering (främst Världsbanken och de regionala utvecklingsban- kerna). 
  
 3.1.2 
  
 Myndigheter och andra offentliga organisationer med egen export 
  
 Den största gruppen av exportörer, och den minst homogena, är myn- digheterna. Dessa varierar mycket såväl vad gäller omfattning av verk- samheten som arbetssätt. Några få myndigheter har en relativt stor löpande verksamhet och lång internationell erfarenhet medan andra börjat arbeta med export under de senaste åren. 
 Av de 96 myndigheter, som omfattades av utredningens enkät, upp- gav 23 att de genomsnittligt under åren  
 1996–1998 
  haft en årlig export av förvaltningskunnande på minst 1 mkr. Ytterligare 11 har enligt enkäten haft en export med omsättning under 1 mkr/år. För nästan alla dessa drygt 30 myndigheter utgjorde förvaltningsexporten omsätt- ningsmässigt en mycket marginell del av myndighetens totala verksam- het. 
 Enligt enkäten svarade år 1998 tre m yndigheter – Statistiska Cen- tralbyrån (SCB), Statens strålskyddsinstitut (SSI) och Riksrevisions- verket (RRV) för 53 % av hela den statliga myndighetssektorns för- valtningsexport. De tio största exportörerna bland myndigheterna stod för 86 % av sektorns export. 
 Det skall påpekas att enkäten inte omfattar universitet och högskolor. Inte heller länsstyrelserna ingår i enkäten. 
  
 48  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 3.2 
 . De statliga myndigheternas omsättning i förvaltningsexport. Större exportörer. 
 (I tabellen redovisas alla statliga myndigheter som enligt utredningens enkät under perioden  
 1996–1998 
  haft en export av förvaltningskunnande på minst 1 mkr/år.) 
  
 Genomsnittlig årlig omsättning 
  
 1996–1998 
  (mkr) 
  
 Statistiska Centralbyrån 
  
 57 
  
 Riksrevisionsverket 
  
 30* 
  
 Strålskyddsinstitutet 
  
 21 
  
 Riksskatteverket 
  
 18 
  
 Naturvårdsverket 
  
 12 
  
 Statens kärnkraftsinspektion 
  
 11 
  
 Kriminalvårdsstyrelsen 
  
 10 
  
 Räddningsverket 
  
 8 
  
 Sjöfartsverket 
  
 6 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 6 
  
 Arbetsmarknadsverket 
  
 5 
  
 Fiskeriverket 
  
 4 
  
 Skogsstyrelsen 
  
 3 
  
 SMHI 
  
 3 
  
 Sveriges Geologiska Undersökning 
  
 3 
  
 Riksförsäkringsverket 
  
 2 
  
 Swedac 
  
 2 
  
 Socialstyrelsen 
  
 1 
  
 Tullverket 
  
 1 
  
 Nutek 
  
 1 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 1 
  
 Försvarshögskolan 
  
 1 
  
 Högskoleverket 
  
 1 
  
 * Inklusive den verksamhet som numera bedrivs av Ekonomistyrningsverket och som 1998 omsatte 7 mkr. 
 Följande myndigheter har uppgivit att de under perioden  
 1996–1998 
  visserligen haft en export av förvaltningskunnande, men att den varit mindre än motsvarande en årsperson per år: 
 Jordbruksverket 
 Statskontoret 
 Riksarkivet 
 Nationalmuseum 
 Finansinspektionen 
 Konjunkturinstitutet 
 Folkhälsoinstitutet 
 Konsumentverket 
 Konkurrensverket 
 Revisorsnämnden 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 49 
  
 Nämnden för offentlig upphandling 
 (Ytterligare några myndigheter kan bedriva viss begränsad export inom förvaltningsområdet.) 
  
 Statistiska centralbyrån (SCB)  
 är den, efter LMV/Swedsurvey, näst största svenska exportören av statligt förvaltningskunnande.  
 SCB-med- 
  arbetare har deltagit i export av förvaltningskunnande sedan  
 1960-talet 
  då statistiker från SCB medverkade i bistånd i södra Afrika. Sedan början av  
 80-talet 
  har SCB bedrivit uppdrag i egen regi. 
 Inom SCB finns en särskild enhet, International Consulting Office (ICO), som är placerad direkt under verksledningen och som är ett separat resultatområde med krav på långsiktigt full kostnadstäckning. 
 ICO ansvarar för marknadsföring, samordning och administration samt utveckling av SCB:s tjänsteexport. För utförandet av konsulttjänsterna, men också för större delen av insatserna för marknadsföring, produkt- utveckling och projektkoordinering, lånas personal in på korttidsbasis från övriga program inom SCB. ICO:s fasta personal består för när- varande av 7 personer. 
 ICO ersätter via interndebitering vid korttidsuppdrag de avdelningar, som lånar ut personal, för lönekostnader samt overheadkostnader enligt samma taxa som gäller för SCB:s övriga uppdragsverksamhet. Vid verket anställd personal, som engageras för långtidsuppdrag, bev iljas tjänstledighet från SCB och anställs av Swedtel. (Se även under RRV och RSV.) Denna personal återgår i tjänst vid SCB efter avslutat utlandsuppdrag. De personer utanför SCB som engageras för långtidsuppdrag får tidsbegränsad anställning i projektet via Swedtel. 
 Planeringen av ICO:s verksamhet ingår som en del av den samlade uppdragsplaneringen vid verket och utvärderingen genomförs som en del av verkets halvårsvisa verksamhetsuppföljning. Diskussioner om bemanningsfrågor förs löpande mellan ICO och verkets avdelningar samt mellan ICO och verksledningen. Större offerter beslutas av verksledningen. 
 Under den senaste tioårsperioden har verksamheten tredubblats och 1998 var omsättningen ca 66 mkr motsvarande 32 årspersoner. Ofta består projekten av ett omfattande långsiktigt institutionellt samarbete där ofta stöd till nationalräkenskaper, jämställdhets- och miljöstatistik, statistiska metoder etc. ingår. Även kortare stöd inom samma ämnesområden förekommer. Ofta ingår också administration och informationsspridning i stödet. Insatserna görs genom långtids- och korttidskonsultationer, studiebesök vid SCB och andra myndigheter i Sverige, studiebesök vid statistiska institutioner i andra länder etc. 
 SCB har under de senaste tre åren haft samarbete med ett fyrtiotal länder i Afrika, Asien, Öst- och Centraleuropa samt Centralamerika. 
  
 50  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Sida är den dominerande finansiären med över 90 % av finansieringen för perioden  
 1996–98. 
  I övrigt förekommer vissa projekt med EU- och Världsbanksfinansiering. 
  
 Riksrevisionsverket (RRV)  
 tillhör den grupp m yndigheter som arbetat längst med förvaltningsexport, liksom SCB har RRV bedrivit tjäns- teexport i egen regi sedan början av  
 80-talet. 
  Riksrevisionsverkets tjänsteexport är organisatoriskt placerad vid internationella sekretariatet, som är en enhet direkt under verksledningen med verksamhetsmässigt och ekonomiskt ansvar för den internationella verksamheten. Sek- retariatet, som består av totalt 11 personer varav 6 arbetar med tjänste- export, lånar in personresurser till självkostnadspris (standardlöne- kostnad plus pålägg för overheadkostnader) från verkets avdelningar för att genomföra kortare uppdrag inom ramen för projekten. Vid längre uppdrag ger verket tjänstledighet för personal, som tillfä lligt anställs vid Swedtel och som återgår i tjänst vid RRV efter avslutat uppdrag. Swedtel har hand om löneutbetalningar m.m. och får för detta ersättning av RRV. Arrangemanget var ursprungligen motiverat av att skatte- reglerna tidigare kraftigt missgynnade statligt anställda, men skatte- reglerna är numera ändrade på den punkten. Det huvudsakliga skälet till att Swedtel fortfarande anlitas för uppgiften är att man finner det praktiskt att utnyttja bolagets tjänster. 
 Under 1998 omsatte verket ca 25 mkr, motsvarande 8 årspersoner i tjänsteexporten. Omfattningen av RRV:s tjänsteexport var tidigare drygt 30 mkr/år. Efter tillkomsten av Ekonomistyrningsverket har nu en del av verksamheten flyttats över dit. Sida dominerar som finansiär med över 95 % av finansieringen. Enstaka projekt med  
 EU-finansiering 
  finns och vissa uppdrag till andra multilaterala organisationer. 
 RRV stödjer mottagande organisationer som projektledare, rådgivare och utbildare. Dessutom deltar man i vissa internationella revi- sionsuppdrag. Vid det internationella sekretariatet har man tagit fram en handbok för institiutionsbyggande och ska på andra sätt också bygga upp utbildningar för konsulter som ska på utlands uppdrag. Uppdragen finns framför allt i Afrika och Öst- och Centraleuropa men också i Centralamerika. 
 I de långsiktiga planerna finns att ha en projektportfölj med projekt lämpade för institutionellt utvecklingssamarbete och i övrigt i enlighet med RRV:s krav. Bland annat förutsätts att huvuddelen av ökningen är långa projekt. Portföljen ska ha en omsättning om minst 30 mkr. 
  
 Statens strålskyddsinstitut (SSI)  
 har arbetat med förvaltningsbistånd sedan 1992 i framför allt Estland, Lettland, Litauen, Ryssland, Vitryss- land och Polen. Arbetet är organiserat i ett program kallat SIUS. Verk- samheten i programmet bedrivs vid sidan av SSI:s ordinarie uppgifter som svensk tillsynsmyndighet och med en budget som är fristående från 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 51 
  
 SSI:s budget för myndighetsutövning. I myndighetens regleringsbrev framgår att man även ska arbeta i Sveriges närområde, främst Östersjö- området, med vissa uppgifter. I Sidas regleringsbrev anges dessutom vad som gäller för programmet. Skriftliga redovisningar lämnas varje halvår till Miljödepartementet, UD och Sida. 
 1998 uppgick verksamheten till ca 25 mkr finansierat av Sida/UD (90 %), EU (8 %) och multilateralt (2 %). Stödet ska speciellt bidra till ökad säkerhet, kontroll och skydd vid kärnkraftsanläggningar i Central- och Östeuropa genom institutionsuppb yggnad, kunskapsöverföring m.m. Tjänsterna bedöms i huvudsak kunna beskrivas som export av förvaltningskunnande. 
  
 Riksskatteverket (RSV)  
 organiserar tjänsteexporten för hela skatte- förvaltningen och har arbetat med export av förvaltningskunnande sedan första halvan av  
 1980-talet 
  då verksamheten inleddes med projekt i Kina och Tanzania, finansierade av Sida. 1998 var omsättningen knappt 18 mkr med en personalinsats av ca sex årsarbetskrafter. Verksamheten hålls samman av en funktion, International Consulting Office (ICO), direkt under RSV:s verksledning. Funktionen består i dag av en person. Vid korttidsuppdrag beviljas konsulten tjänstledighet från sin ordinarie befattning i skatteförvaltningen och korttidsanställs vid ICO, som via interndebitering belastas med lönekostnaderna för den tid uppdraget gäller. Vid långtidsuppdrag utnyttjas Swedtels tjänster på samma sätt som sker i Riksrevisionsverket. 
 Exporten har till huvudsaklig del finansierats av Sida (95 %) och resten är fördelat på EU och finansdepartementet. Exporten består av kunnande och erfarenhet inom skatteadministration, skattesystem, folk- bokföring, indrivning och IT. Efterfrågan är i dag större än vad RSV klarar av att tillgodose och det finns därför i dag inga planer på att expandera. Målsättningen är för närvarande att hålla god kvalitet och uppfylla förväntningarna i de projekt man genomför. Större projekt har man i Vietnam, Zimbabwe, Sydafrika, Polen,  
 Guinea-Bissau, 
  Ryssland och Slovakien. Kortare insatser har dessutom gjorts i bl.a. Baltikum. 
  
 Naturvårdsverkets (SNV)  
 export av statligt förvaltningskunnande uppgick 1998 till omkring 15 mkr och för 1999 till över 22 mkr. Natur- vårdsverket har sedan 1994 t illdelats medel för att bedriva eget bistånd under vissa förutsättningar. Ursprungligen erhöll man dessa medel från sitt fackdepartement, Miljödepartementet. Administrationen har sedan förändrats och under de senaste åren har pengarna gått via Sida. Under 1999 har man för första gången skrivit avtal mellan SNV och Sida. Uppgifterna styrs från regeringen i Sidas regleringsbrev och Natur- vårdsverkets arbete regleras alltså genom avtalet. Dessa medel används uteslutande i samarbetet med Öst- och Centraleuropa. Hanteringen av medlen har mycket gemensamt med SSI:s  
 SIUS-program 
  (se ovan). 
  
 52  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Under 1999 tillkom EU som finansiär genom att Naturvårdsverket var en av de första svenska myndigheterna som deltog i partnersamverkan (twinning) i EU:s  
 Phare-program. 
  Partnersamverkan inom  
 Phare-pro- 
  grammet beskrivs nedan i avsnitt 3.5 Finansiering. I övriga projekt har huvudsyftet varit att delge samarbetsländerna svenska erfarenheter från vårt miljöarbete. 
 Verksamheten i projekten utförs till ungefär hälften med SNV:s personal – återstoden med personal från bl.a. länsstyrelser och privata konsulter. Principen för ersättning till projektpersonalen är full kost- nadstäckning. Verksamheten samordnas och administreras av ett särskilt östeuropasekretariat inom det internationella sekretariatet med 5 anställda. Mindre projekt beslutas av sekretariatschefen och större projekt av verkets generaldirektör. 
 Överföringen har skett i traditionella former som seminarier, stöd till resor, utbildning, m.m. Under år 2000 räknar man med att verkets insatser ska uppgå t ill ca 25 mkr och 25 personår. De tilldelade resur- serna är styrda till vissa områden med begränsningar av bl.a. hur mycket administrationen får kosta men ger SNV unika möjligheter att starta projekt man bedömer värdefulla. Naturvårdsverket har dessutom en u- landssamordnare och enstaka projekt utanför Central- och Östeuropa. 
 Statens kärnkraftsinspektion (SKi)  
 bedriver export inom två projekt med finansiering (utan upphandling) från UD och EU. Inom kärnsäker- hetsområdet ges experthjälp vid utarbetande av lagstiftning, utveckling av tillsynsorgan, ledning och kvalitetsutveckling, framtagande av bestämmelser, rutiner och normer, kurser samt inköp av utrustning. 
  
 Detta stöd uppgick t ill drygt 17 mkr under treårsperioden  
 1996–98 
  och 7 mkr för 1998. I huvudsak riktades stödet t ill Litauen men något gick också till Ryssland. 
 Inom  
 icke-spridningssamarbetet 
  uppgick stödet t ill ca 17 mkr för perioden  
 1996–98 
  och 9,5 mkr för 1998. Stödet syftar t ill att i Central- och Östeuropa ge stöd till berörda institutioner om de åtaganden som följer av användningen av kärnenergi, framför allt i syfte att minska kärnvapenspridningen. Till de konkreta insatserna hör införande av moderna lagar m.m., ansvars- och säkerhetskultur, kunskapsuppbygg- nad, uppbyggnad av säkerhetsmyndigheter, etablering av kontrollsystem för innehav av uran m.m., etablering av skydd mot stölder, etc. Icke- spridningssamarbetet har skett med Kazakstan, Azerbadjan, Georgien, Armenien, Moldavien, Ukraina, Vitryssland, Litauen, Lettland och Ryssland. 
 Verksamheten bedrivs och styrs närmast som ett uppdrag från rege- ringen. SKi ser att efterfrågan från samarbetsländerna är stor men insatserna styrs av regeringens tilldelning av medel samt tillgången på kompetens inom Sverige. I viss mån är även mottagarkapaciteten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 53 
  
 begränsad. För SKi innebär samarbetet att myndigheten får ett väl utbyggt kontaktnät och god insyn i ländernas infrastruktur på området. 
  
 Kriminalvårdsstyrelsen (KVS)  
 bedriver stödverksamhet med hjälp av samverkan mellan en anstalt i Sverige och en anstalt i de tre länderna i Baltikum. Sammanlagt nio anstalter och två frivårdsdistrikt är engagerade till en omsättning av ca 10 mkr/år. Av regleringsbrevet framgår att insatserna ska finansieras av Sida. Under 1999 har ett sär- skilt samarbete på rättsområdet mellan Sverige och de baltiska staterna kommit till stånd efter överenskommelser på ministernivå. Insatserna koordineras genom en styrgrupp med ledningarna för m yndigheterna inom rättsområdet, justitiedepartementet, UD och Sida. KVS har inom ramen för detta samarbete inlett en partnersamverkan med sin motsva- righet i Estland. Sida finansierar insatserna. 
  
 Räddningsverket  
 bedriver – vid sidan av sin omfattande internatio- nella hjälpverksamhet – en export av kunnande inom sitt område. Verksamheten omsätter omkring 8 mkr/år. För närvarande drivs projekt i bl.a. Thailand, Singapore och Malaysia. En viktig del av verksamheten bedrivs som utbildning vid verkets skolor i Sverige. I konsultverk- samheten utomlands engageras dels verkets egen personal, dels personal inom kommunernas räddningsverksamhet. För finansieringen svarar Sida till omkring 60 %, medan övrig verksamhet betalas direkt av mottagaren. 
  
 Sjöfartsverket  
 hade under  
 1996–1998 
  en export av förvaltningskun- nande som omsatte i genomsnitt drygt 6 mkr/år men är ökande, för 1998 var omsättningen knappt 11 mkr och beräknas för 1999 nå 13 mkr. För exporten svarar en särskild exportenhet ingående i tekniska avdelningen på verket. Exportenheten leds av en internstyrelse med generaldirektören som ordförande. Enheten, som är en resultatenhet och rörelsedrivande, har en stab av fast knutna anställda för marknadsföring och affärsutveckling. 
 Finansieringen är spridd mellan Sida (27 %), EU (22 %), Utveck- lingsbanker (2 %), kundfinansierat (16 %), UD (säkerhetssamarbete) (17 %) och regeringen i övrigt (Östersjömiljarden) (16 %). Mottagarna under den senaste treårsperioden fanns i Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Rumänien och Filippinerna. Exporten har varit inom bl.a. förebyggande skydd för marina miöjöföroreningar, navigations- säkerhetssystem och sjöräddning. Stödet har getts i form av utbildning, institutionellt samarbete, investeringsstudier, systemuppbyggnad m.m. Projekten bemannas av experter från Sjöfartsverkets linjeorganisation. Enligt Sjöfartsverkets marknadsplan ska verksamheten utvecklas från när- till fjärrmarknaden och från specifika till mer generella produkter. 
  
 Arbetslivsinstitutet (ALI)  
 bedriver olika internationella aktiviteter varav sådant som kan definieras som export av förvaltningskunnande uppgick till ca 10 mkr under perioden  
 1996–98. 
  Finansieringen för för- 
  
 54  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 valtningsexporten kom i första hand från Sida. Förvaltningsexporten har skett till bl.a. Baltikum, Sydostasien och Central- och Sydamerika. Insatserna består dels i medverkan i forskningsprojekt och dels i inter- nationell kursverksamhet och stödet har skett i form av planering, organisation, samordning och även ren kunskapsförmedling och forsk- ningsarbete. 
 Internationell samverkan oavsett uttryckt som förvaltningsexport eller samarbete med andra institut är en naturlig del i Arbetslivsinstitutets arbete och man har inga uttalade planer för förvaltningsexport. Institutet räknar dock med att den internationella samverkan kommer att fortsätta. 
  
 Ekonomistyrningsverket (ESV)  
 har funnits sedan 1/7  
 -98 
  och var före dess en del av Riksrevisionsverket. Den verksamhet som inledningsvis bedrivits är i stort sett en fortsättning på ett tidigare  
 RRV-uppdrag 
  men nya egna uppdrag startas efterhand. Verksamheten leds av två projekt- ledare, som är placerade i generaldirektörens stab. De administrerar inlåning av korttidskonsulter från sakverksamheten. 
 ESV är en av de myndigheter som deltar i EU:s partnersamverkan med finansiering från Huynh med ett projekt i Slovenien. För andra halvåret 1998 var omsättningen i tjänsteexporten ca 7 mkr och omsätt- ningen under de närmaste åren beräknas bli  
 15–20 
  mkr/år, dvs ungefär samma nivå som 1998 trots att efterfrågan synes vara ökande. En förut- sättning som betonas är att exportverksamheten inte får påverka möj- ligheterna att utföra verkets uppgifter enligt regleringsbrevet. För de hittillsvarande projekten har Sida varit den enda finansiären men i och med partnersamverkansprojekten kommer även EU in som finansiär. ESV exporterar kunnande inom finansiell styrning genom projektledning, budgetering, redovisning, utbildning, etc. 
  
 Rikspolisstyrelsen (RPS)  
 har arbetat med export av förvaltningskun- nande sedan 1992. Inom RPS är det internationella sekretariatet upp- dragsgivare vid exportprojekt och har en samordnande funktion. Riks- kriminalpolisen inkommenderar berörda befattningshavare och admi- nistrerar verksamheten. Utbildning och kompetensutveckling planeras mellan RPS och Sida. Biståndsverksamheten omsätter i storleksord- ningen drygt 5 mkr/år. En mindre del av omsättningen under det senaste året är materiellt bistånd men under de första åren var material en dominerande del av resurserna. (Se också kapitel 9 och bilaga 2.) 
 Verksamhet har bedrivits i Polen, Baltikum och Ryssland med finansiering av UD. Insatser i Palestina, El Salvador, Nicaragua, Syd- afrika, Bosnien och Somalia har finansierats av Sida. Polisen ingår i den grupp av myndigheter på rättsområdet som sedan 1999 organiserat samarbetar för att stödja de baltiska staterna. RPS är ansvarigt för ett flertal projekt bl.a. rörande  
 EU-krav 
  på rättssystemet, utbildning av poliser i bekämpandet av organiserad brottslighet och vittnesskydd. 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 55 
  
 Arbetsmarknadsverket (AMV)  
 har tillsammans med länsarbets- nämnderna och arbetsförmedlingarna under de senaste åren genomfört export av förvaltningskunnande till bl.a. Ryssland, Baltikum, Polen, Kina, Sydafrika, Tunisien, Georgien, Armenien och Slovakien. 
 Verket har inom AMS internationella sekretariat en fast stab på 3 årspersoner, som ansvarar för planering, samordning och uppföljning av utlandsprojekten. För verksamheten i projekten lånas personal in till det internationella sekretariatet, som under projekttiden står för löne- kostnader samt lönetillägg. AMS planerar att expandera verksamheten på nya marknader. 
 Omsättningen på verksamheten är ca  
 4–5 
  mkr/år, Sida står för 80 % av finansieringen medan EU och mottagarna står för resterande 20 %. Inom sitt ämnesområde exporterar AMS konsultstöd i mottagarlandet, personalutbildning, chefsseminarier och studiebesök i Sverige. 
  
 Fiskeriverket  
 stödjer länder i Baltikum,  
 Centralamerika-Karibien, 
  Östafrika, Asien m.fl. med rådgivning inom fiske, kustutveckling och akvatisk miljö m.m. Fiskeriverket deltar också i EU:s partnersamverkan inom fiskeriförvaltning. Omfattningen av Fiskeriverkets export av för- valtningskunnande motsvarade under perioden  
 1996–1998 
  närmare 4 mkr/år och finansierades till 90 % av Sida. Resterande del finansierades multilateralt varav EU stod för hälften. 
 Fiskeriverkets samarbete med Sida samt anbudsgivning på den internationella marknaden bedrivs huvudsakligen genom verkets inter- nationella konsultgrupp (SWEDMAR), som organisatoriskt är placerad direkt under generaldirektören. Personalstyrkan vid SWEDMAR om- fattar 3 årsarbetare, men övrig personal vid Fiskeriverket deltar också i verksamheten. EU:s twinningprojekt, som har en mer direkt koppling till ordinarie myndighetssamarbete kring Östersjön, hanteras vid sidan av SWEDMAR. 
 Inom ramen för nuvarande resurser strävar verket efter att öka verk- samheten, dock utan att speciellt rekrytera för verksamheten eller utvidga organisationen. I samband med EU:s utvidgning räknar man med en ökad efterfrågan. 
  
 Skogsstyrelsen  
 är centralmyndighet för de regionala skogsvårds- styrelserna. och har tillsammans närmare 6 mkr/år i omsättning i sin export av förvaltningskunnande. Sida är den viktigaste finansiären med ca 80 % medan resterande finansieras multilateralt varav EU hälften. Tyngdpunkten i exporten ligger på de baltiska staterna och i andra hand andra länder i Öst- och Centraleuropa. Man har enstaka projekt i Asien, Afrika och Centralamerika. 
 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)  
 bedriver i första hand utbildning inom sin export av förvaltningskunnande. Dessa kurser, som finansieras av Sida, har deltagare från Afrika, Asien och 
  
 56  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Centralamerika. Utöver detta bedrivs sedan 1998 ett utbildnings- och konsultprojekt i Zimbabwe. 
 Tjänsteexporten betraktas inom SMHI som en integrerad del av övrig affärsverksamhet. Inom Affärsområde Miljö/Energi finns SMHI:s enhet för internationell konsultverksamhet, men andra affärsområden kan också åta sig exportuppdrag. Som tidigare påpekats är SMHI:s utlandsstationerade personal anställda av Sweroad. Under 1998 var den totala omsättningen knappt 6 mkr. 
  
 Kustbevakningen  
 har sedan bildandet 1988 genomfört anslagsfinan- sierade exportuppdrag av främst biståndskaraktär. Sedan 1992 har man lämnat utvecklingsstöd till Baltikum i form av dels materiel men också utbildningsinsatser och teknisk uppföljning. 
 Kustbevakningen har i sin ordinarie verksamhet till uppgift att med- verka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brotts- bekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning, särskilt till länderna kring Östersjön. Detta ska normalt sett belasta myndighetens ordinarie anslag, undantag är speciella uppdrag att bedriva utbildning etc. 
 Kostnaderna för samarbetet har beräknats till ca 40 mkr/år men det mesta av dessa insatser bör alltså betecknas som myndighetsutövning. 
 Sveriges geologiska undersökning (SGU)  
 hade under 1998 en tjänsteexport motsvarande 1,6 mkr. Tjänsterna handlade om kunskaps- överföring och institutionsuppb yggnad inom SGU:s geovetenskapliga kompetensområde. SGU har organiserat sin tjänsteexport som ett eget resultatområde inom ramen för verkets externfinansierade uppdrags- verksamhet. För varje upprättat kontrakt skapas ett projekt med pro- jektledare, som har  
  
 ekonomi-, 
  
  kund- och genomförandeansvar. 
  
 I vissa fall har SGU arbetat som underkonsult till svenska företag och de finansiella resurserna har kommit genom dem. Sida har finan- sierat en tredjedel av verksamheten. Ett projekt i Ghana som står för halva exportverksamheten har bedrivits i samverkan med SGU:s mot- svarighet i Finland och har finansierats av Världsbanken. I övrigt har exporten skett till Baltikum, Danmark, Tanzania och Pakistan. 
 Långsiktigt vill SGU ha en internationell uppdragsverksamhet som ligger runt 2mkr/år. Orsaken till att man inte vill öka verksamheten ytterligare är den osäkerhet som ligger i internationella uppdrag och som innebär stora risker för en liten organisation som SGU. 
  
 Riksförsäkringsverket (RFV)  
 har arbetat med export av förvalt- ningskunnande sedan 1991. Verksamheten har utvecklats från utländska besök i Sverige till att man i dag sänder svenska tjänstemän till andra länder för att överföra kunnande inom socialförsäkringsområdet. 
 Riksförsäkringsverkets internationella sekretariat har huvudansvaret för RFV:s tjänsteexport. Sekretariatet har till uppgift att finna nya pro- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 57 
  
 jekt, föreslå experter och se till att administrationen av projektet funge- rar. Huvudansvaret för den ekonomiska administrationen och personal- frågorna ligger däremot på ekonomi- respektive personalenheten. Under hösten 1999 har ett forum för tjänsteexport inrättats inom verket med uppgift att behandla strategi- och policyfrågor samt att diskutera RFV:s möjligheter att gå in i större projekt, som kan ta stora resurser i anspråk. 
 Under 1998 motsvarade RFV:s tjänsteexport ca 2 mkr vilket finan- sierats av Världsbanken, Sida och EU. Exporten har man medvetet riktat till i första hand Central- och Östeuropa med anledning av regeringens målsättning för samarbete med denna region. I den rapport till Socialdepartementet om tjänsteexport inom socialförsäkringsområdet, som RFV avlämnade 1997, sägs att det är lämpligt att tjänsteexport organiseras inom myndigheten och att man alltså inte överlåter ansvaret till ett aktiebolag eller en stiftelse. Verksamheten bör organiseras som ett eget resultatområde med särredovisad ekonomi. 
 Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac)  
 exporterar hjälp med etablering av nationella kvalitetssystem och ackrediterings- organ. Inom Swedac ligger ansvaret för exportverksamheten under myndighetens tekniske chef. Under 1998 omsatte denna verksamhet 1,8 mkr vilket till största delen finansierades av Sida (70 %). Övriga finan- siärer var EU, FN och mottagarna själva. 
  
 Under 1999 har insatser inom EU:s partnersamverkan inletts, Swedac är där en av de svenska myndigheter som är mest engagerade. Swedac bedömer att behovet av stöd i Öst- och Centraleuropa kommer att vara stort under de kommande åren. 
  
 Tullverket,  
 vars tjänsteexport uppgår t ill något under 1 mkr/år, har ingen särskild organisation för verksamheten. Verksamheten är i första hand ett led i bistå kandidatländer anpassa tullverksamheten inför ett  
 EU-medlemskap. 
  Insatserna har riktats till de Baltiska staterna, Polen och Tjeckien men utanför detta också Namibia. 
 Insatserna organiseras från fall till fall beroende på projektet. Verk- samheten samordnas av Planeringsenheten vid Tullverkets huvudkontor. Den största delen av finansieringen (hälften) har kommit från Utri- kesdepartementet, ytterligare 40 % från EU och 10 % Sida. Myndig- hetens insatser bestäms fortlöpande inom ramen för gemenskapsarbetet och regeringens östersjöpolitik. 
  
 Socialstyrelsen  
 har under  
 1996–98 
  bedrivit export av förvaltnings- kunnande inom bl.a. beredskapsområdet, socialtjänsten och smitt- skyddsbekämpning till länder i Afrika, Baltikum och även i övrigt inom Central- och Östeuropa. Verksamheten har omfattat ca 2 årspersoner/år vilket kan bedömas motsvara i storleksordningen 1 mkr/år. 
 Socialstyrelsen tar ställning till insatser inom tjänsteexportområdet i anslutning till den reguljära verksamhetsplaneringen. Operativt hanteras 
  
 58  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 därefter nära nog alla tjänsteexportfrågor på den enhet som har den efterfrågade sakkompetensen. En avvägning görs genom att de nationella kraven och de resurser, som behövs för att möta dessa, ställs mot resursåtgången för tjänsteexport. 
 I den rapport om Socialstyrelsens förutsättningar att bedriva tjänste- export, som verket enligt uppdrag i regleringsbrev lämnade t ill rege- ringen våren 1998, förordas en organisatorisk lösning för sådan export- verksamhet, som innebär att den allmännyttiga ideella föreningen Hälso- och sjukvårdens Östeuropakommitté (ÖEK) får ansvar för verk- samheten. ÖEK skulle tillhandahålla en marknadsplats, där köpare och säljare kan mötas, diskutera och komma överens om insatser. Föreningen skulle också utforma anbudsunderlag, initiera och handla upp tjänster av olika utförare, där Socialstyrelsen skulle vara en, och genom anslag från Sida ansvara för finansiering av projekt. ÖEK skulle också svara för uppföljning och resultatre dovisning beträffande tjänsteexporten. 
  
 Arbetarskyddsstyrelsen (ASS)  
 har sedan 1992 haft i uppdrag av regeringen att bidra till en förbättrad arbetsmiljö i de baltiska staterna. Två yrkesinspektörer arbetar på heltid och en sekreterare på halvtid med den biståndsanknutna tjänsteexporten. För projekten engageras personal från verkets avdelningar. 
 För perioden  
 1992–97 
  fick man för detta ändamål sammanlagt ca 8 mkr. Under 1998 användes delar av dessa medel medan ytterligare 500 tkr finansierades av Sida. Detta kan bedömas vara i storleksordningen 2 mkr/år. Under 1999 har även ett engagemang i partnersamverkan inom EU:s Phareprogram kommit igång. 
 Utöver dessa myndigheter som under 1998 hade en export av för- valtningskunnande som uppgick till över en årsperson finns ett ungefär lika stort antal myndigheter som har en mindre förvaltningsexport. Dit hör NUTEK, Kemikalieinspektionen, Försvarshögskolan, National- museum, Överstyrelsen för civil beredskap, Hjälpmedelsinstitutet, Jordbruksverket, Post  Telestyrelsen, FMV, Patent- och registrerings- verket, Finansinspektionen, Statskontoret, Riksarkivet, Konjunktur- institutet, Folkhälsoinstitutet, Konsumentverket, Konkurrensverket, Revisorsnämnden, Nämnden för offentlig upphandling m.fl. 
  
 Länsstyrelserna  
 har under  
 90-talet 
  bedrivit viss export av förvalt- ningskunnande till Baltikum, framför allt Estland. Mellan  
 1993–97 
  avsattes sammanlagt 18 mkr (1997 ca 5 mkr) för länsstyrelsernas sam- arbete med den lokala och regionala nivån i de baltiska länderna. De olika länsstyrelserna har själva svarat för sina arbetsinsatser inom ramen för de vanliga anslagen medan Sida stått för externa kostnader (resor m.m.). För samordning av projekten och fördelning av medel uppdrog regeringen åt tre olika län att samordna projekt i var sitt mottagarland. Under åren har sammanlagt 180 samarbetsprojekt med en storlek mellan 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 59 
  
 20–300 
  tkr bedrivits. Målen för samarbetet har varit att främja en säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratin, stödja ekonomisk utveckling och stödja miljöarbete. Förvaltningsfrågor har varit en viktig del. 
  
 Regeringskansliet  
 bedriver i blygsam omfattning verksamhet som kan anses falla under rubriken export av förvaltningskunnande. I den mån insatser görs organiseras de från fall till fall. Insatserna är var och en av liten omfattning. I viss mån förekommer också att regeringskan- sliet lånar ut personal för förvaltningsexportprojekt till såväl myndig- heter som privata företag. 
 Ett undantag är det projekt, som Finansdepartementet sedan 1992 bedriver för att stödja utvecklingen av de ryska ekonomi- och finans- ministerierna. För detta projekt finns en särskild fast organisation på fem personer, uppdelad på Stoc kholm och Moskva, som planerar, samordnar och administrerar arbetet och engagerar personal från olika myndigheter för projektarbetet. En särskild styrgrupp med företrädare för Finansdepartementet, Utrikesdepartementet, Riksgäldskontoret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket och Sida beslutar om inriktningen av projektet. (Se också kapitel 10.) 
 På  
 högskoleområdet  
 förekommer också verksamhet som är att beteckna som export av förvaltningskunnande. Projekt med såväl svensk som internationell finansiering förekommer. Av flera skäl är det svårt att skatta hur stora insatserna inom förvaltningsexportområdet är. För att få en rättvisande bild över verksamheten skulle man behöva undersöka åtminstone varje högskola och i många fall också de flesta enskilda institutionerna. Det finns också en rad avgränsningsproblem mellan t.ex. förvaltningsexport, bistånd inom fackområde och normalt utbyte (studentutbyte och gästforskare). Till detta ska också läggas att många forskare vid sidan av sin forskning arbetar som konsulter. De kan alltså i många fall finnas med i resursbasen hos såväl privata företag som andra myndigheter. Utredningen har därför inte gjort någon kartläggning av exporten av förvaltningskunnande från högskolor och universitet. Nedan beskrivs exempel från några av de större högskolorna/universiteten. 
 Som exempel på den verksamhet inom området som bedrivs av uni- versitet och högskolor kan nämnas att institutet för socialt arbete vid Stockholms universitet under  
 1990-talet 
  med finansiering från Sida har bedrivit projekt i Central- och Östeuropa i syfte att bidra till utveck- lingen av socialt arbete. Verksamheten omsatte under 1998 ca 10 mkr Och organiserades i en särskild enhet inom institutionen. Vid Göteborgs universitet har man i samarbete med bl.a. Chalmers bedrivit visst utvecklingssamarbete i Ryssland. Under 1998 var kostnaden ca 500 tkr av vilka EU bidrog med en femtedel och myndigheten bekostade resten inom anslaget. Projektet rörde kunskap om universitetsledning och uni- versitetsförvaltning. Lunds universitet bedriver projekt i ett tjugotal 
  
 60  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 länder i Afrika, Asien och Östeuropa. Detta gäller projekt inom bl.a. områdena IT, nationalekonomi, sociologi, administration, organisa- tionsutveckling och pedagogiskt utvecklingsarbete. Under perioden  
 1996–98 
  omsatte projekten ca 12 mkr och under 1998 ca 3,5 mkr. 
  
 Riksdagen  
 har ett stort internationellt utbyte med såväl i- som  
 u-län- 
  der. I detta internationella utbyte förekommer inslag som kan betecknas som förvaltningsbistånd. Endast i undantagsfall begär Riksdagen ersättning för dessa insatser. Sida finansierar emellertid vissa externa kostnader vid besök och liknande. Dessutom drivs ett projekt i Vietnam där Sida bekostar viss personalinsats. 
  
 Riksbanken  
 bedriver sedan lång tid tillbaka en utbildnings- och råd- givningsverksamhet riktad till andra länder, som främst har haft formen av studiebesök vid banken men också konsultinsatser utomlands. Verk- samheten kallas teknisk assistans och ses som skild från policybesök, som innebär informationsutbyte mellan jämbördiga parter. Verksam- heten har ökat kraftigt under  
 90-talet. 
  Bl.a. har erfarenheterna av den svenska bankkrisen tilldragit sig stort intresse. Den årliga omfattningen av verksamheten bedöms av Riksbanken vara motsvarande mellan fem och tio årspersoner. Insatserna finansieras i huvudsak med bankens egna medel, men i viss utsträckning täcks kostnaderna med medel från multilaterala organ, exempelvis IMF, Världsbanken och EU, eller svenska biståndsmedel. Det är bankens uppfattning att Sidas intresse för att utnyttja bankens tjänster har ökat. Någon sammanhållande funktion för verksamheten finns inte organiserad. 
 I slutet av 1999 fastställde Riksbanken riktlinjer för verksamheten. Bakom riktlinjerna ligger uppfattningen att teknisk assistans är positivt för såväl banken som den enskilde tjänstemannen, och att verksamheten därför bör uppmuntras. Banken får ökad internationell synlighet och inflytande och blir en mer attraktiv arbetsgivare, samtidigt som personalen stimuleras. I riktlinjerna definieras teknisk assistans som teoretisk eller praktisk utbildning och rådgivning som ges till utländska personer eller organisationer i syfte att stärka centralbanker, dessa po- licyutövning och finansiella system. Assistansen, som kan ges i Sverige eller utomlands, skall i första hand omfatta sakfrågor som har nära samband med Riksbankens huvuduppgifter och i vilka bankens personal besitter särskild kompetens. Möjligheterna att kanalisera assistans via multilaterala organisationer bör utnyttjas. Insatserna skall normalt vara gratis för mottagarna. 
 Det skall i det här sammanhanget också noteras att  
 kommuner och landsting,  
 inom sina delar av förvaltningsområdet, bedriver olika former av utvecklingssamarbete med framför allt Öst- och Centraleuropa. 
 Vänortssamarbete är en form av utvecklingssamarbete som delvis kan sägas falla inom ramen för export av förvaltningskunnande. En rad 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 61 
  
 projekt inom främst Baltikum men också Ryssland, Polen, Ukraina, Rumänien,  
 Sanders 
  och Mongoliet bedrivs. Bland annat demokrati- och miljöfrågor är vanliga områden. 
 På hälso- och sjukvårdsområdet finns sedan 1992 en ideell förening, som arbetar med kunskapsutvecklande projekt i Östeuropa,  
 Hälso- och sjukvårdens Östeuropakommitté (ÖEK)  
 . Föreningen har som uppgift att främja utvecklingen av en god hälso- och sjukvård och närliggande sociala aktiviteter i Sveriges grannländer i Östeuropa. Enstaka insatser kan dock riktas till andra delar av Öst- och Centraleuropa. Medlem- marna utgörs av flertalet aktörer inom svensk hälso- och sjukvård, bl.a. Folkhälsoinstitutet, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen, Landstingsför- bundet, m.fl. 
 Mellan 1992 och 1997 fick ÖEK bidrag över statsbudgeten, men sedan 1997 får föreningen bidrag från  
 Sida-Öst 
  som också fattar beslut om projekt över 300 tkr. 1998 omslöt verksamheten 48 mkr. Stödinsat- serna inriktas främst på tre huvudprogram, auskultationsverksamhet (besökare i Sverige från hälso- och sjukvården i Östeuropa), uppbygg- nad av modellinstitutioner och utbildning. Projekten bör relateras till reformprocesser i mottagarländerna och anslag kan i princip inte utgå för material. Sedan  
 Sida-Öst 
  tagit över finansieringen har också verk- samheten förändrats mot större och mer komplicerade projekt. Det rör sig om bl.a. systeminriktad utbildning och stöd i reformprocesser såsom uppbyggnad av en hälsohögskola, primärvårdsreformer och reformering av psykiatrivård. 
  
 Forum Syd  
 är en samverkansorganisation för svenska enskilda organisationer som på Sidas uppdrag handlägger ans ökningar från enskilda organisationer som inte har ramavtal med Sida. Forum Syd genomför också egna biståndsprojekt och har bl.a. programverksamhet i Centralamerika, Kambodja, Tanzania, och Zimbabwe. Utbetalningarna till svenska enskilda organisationer uppgick 1998 till 91 mkr och den egna verksamheten till ca 42 mkr. Bidragen från Sida täckte 95 % av kostnaderna. 
 De egna projekten handlar allt mer om personbistånd av korttids- karaktär inriktat på försvar av mänskliga rättigheter och uppb yggnad av demokrati. Andra områden är landsbygdsutveckling, miljö och organi- sationsutveckling. Insatserna kanaliseras genom enskilda organisationer och ligger endast i mycket begränsad omfattning inom ramen för förvaltningsexport. 
 Forum Syd ska också verka för samverkan och erfarenhetsutbyte och erbjuder också administrativ service, t.ex. för löne- och perso- naladministration av biståndspersonal. Genom seminarieverksamhet skapar man erfarenhetsutbyte och höjer kunskapsnivån inom t.ex. biståndsteknik, landkunskap och metodutveckling inom området. 
  
 62  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 3.1.3 
  
 Privata exportörer 
  
 Bland de privata exportörerna av statligt förvaltningskunnande finns bl.a. SIPU International, Ångpanneföreningen (ÅF – Swedish mana- gement group), Hifab International, Scandiaconsult Natura, Sweco International m.fl. På marknaden finns också många mindre företag. Här redovisas endast mycket översiktligt de största företagen. 
  
 SIPU International  
 var ursprungligen en del av myndigheten Statens institut för personalutveckling (SIPU), som bedrev export av för- valtningskunnande i egen regi sedan början av  
 80-talet. 
  När myndigheten lades ner 1992 bildades bolaget av en grupp medarbetare vid myndigheten. Företaget är specialiserat på utveckling och reformering av offentlig förvaltning. Bolagets verksamhet omfattar bl.a. utveckling och reformering av offentliga institutioner, effektivitetsfrågor samt frågor som rör demokrati- och mänskliga rättigheter, offentlig upphandling och project management. 
 På huvudkontoret i Stockholm har man en fast personal på ca 15 personer. Lika många är långtidsstationerade utomlands. Man har bl.a. flera fasta kontor och etablerade samarbeten med företag i vissa länder. I resurspoolen finns ytterligare ca 150 personer, som rekryteras tillfälligt från olika statliga myndigheter och även riksdagen. SIPU International har projekt i ett fyrtiotal länder i Öst- och Centraleuropa, Asien, Afrika och enstaka i Sydamerika. Bland finansiärerna finns Sida, det norska biståndsorganet Norad, Världsbanken, Huynh och Gibson, den nordiska utvecklingsfonden (NDF) samt  
 FN-systemet. 
  
 ÅF–Swedish 
  
  management group  
 är en del av Ångpanneföreningen sedan 1998. Bolag har funnits med olika ägarförhållanden och med lite olika inriktning sedan 1977. Sida har tidigare varit den dominerande finansiären, men Ångpanneföreningens samlade internationella kunnande utnyttjas för att öka möjligheterna att framgångsrikt konkurrera i internationella anbudstävlingar. Bolagets omsättning är ca 6 miljoner  
 US-dollar. 
  
 Bolaget arbetar bl.a. med reformering av offentlig service, utveckling av central och lokal administration och företagsutveckling. En stor del av verksamheten ligger inom förvaltningsområdet. Insatserna utformas beroende på vilken förvaltningsnivå som är föremål för för- ändringsarbetet. På sektornivån handlar det om att formulera policys, reformera regelverk etc., på organisationsnivån att formulera mål och att utveckla system, på den individuella nivån består insatsen ofta av utbildningar och seminarier etc. 
 Den fasta personalen består av ett tjugotal personer. Dessa sam- arbetar med ett svenskt och internationellt nätverk av konsulter och institutioner. Företaget har också ett helägt dotterbolag i Polen och en 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 63 
  
 fast representation i Sydafrika och Tanzania. Bolaget har genomfört uppdrag i Öst- och Centraleuropa, Asien, Centralamerika och Afrika. 
  
 Hifab International  
 är en del av Hifabgruppen som bl.a. innefattar byggprojektbolag och bolag för miljöteknik. Hifab Internationals verk- samhet, med en omsättning 1998 om 107 mkr, innefattar t ill delar verk- samhet som kan hänföras till förvaltningsexport. Till Hifab International hör också Swedec International, som arbetar med bl.a. utbildningar och projektadministration och som omsätter ca. 15 mkr. Inom Hifabgruppen finns också Indevelop som bl.a. arbetar med biståndsprojekt inom hälso- och sjukvårdsområdet. Indevelops omsättning var 33 mkr 1998. 
 Hifab International tillhandahåller i första hand managementtjänster och  
 -utveckling 
  inom en rad områden såsom infrastruktur, glesbygds- utveckling, energi, offentlig förvaltning och upphandling. Den största finansiären är Sida följt av EU, Världsbanken, de danska och norska biståndsorganen Danida och Norad, afrikanska utvecklingsbanken m.fl. Hifab International har haft relativt sett stor framgång när det gäller att få projekt inom ramen för EU:s program. Projekt genomförs i Asien och Afrika men också i Östeuropa. Enstaka projekt finns i Latinamerika. 
 Vid huvudkontoret har Hifab International ett tjugotal anställda. Resursbasen i övrigt är ett stort nätverk. Den fasta personalen ska främst arbeta med att tolka behov i uppdragen och hitta såväl rätt lös- ningar som rätt expertis. Företaget har också ett antal internationella kontor i bl.a. Kenya, Lettland, Ryssland och Vietnam. 
  
 Scandiaconsult Natura AB  
 hette ursprungligen Swedforest. Det bil- dades i början av  
 1970-talet 
  och fungerade då som Domänverkets exportbolag. Sedan 1994 är bolaget en del av Scandiaconsult med totalt över 2 000 anställda. Mottagarna för SCC Naturas export är t ill största delen offentliga institutioner där projekten är inriktade på bl.a. skog och miljö. 
 Med grund i kunskapen om skog, skogsskötsel och skogsadmini- stration har verksamheten breddats och innefattar i dag även  
 miljö-, 
  vatten- och glesbygdsfrågor m.m. Inom dessa områden arbetar SCC Natura med policy- och strategiformulering, utbildning, styrning- och institutionsutveckling, förstudier, utvärderingar m.m. 
 Den fast anställda personalen är ca 25 personer. Omkring 40 perso- ner har längre kontrakt utomlands. Man har också ett stort nätverk med universitet, forskningsinstitut och konsulter. I många fall samarbetar bolaget med andra företag och organisationer. 
  
 Sweco International  
 marknadsför det tekniska konsultföretaget Sweco utomlands. Sweco består av bl.a. FFNS, VBB och Baker med ca 2 400 anställda och en omsättning på ca 1,6 mdkr. 
 Vissa insatser i Swecos verksamhet kan hänföras till förvaltnings- området, dit hör bl.a. vissa utbildningar och projekt på hälsoområdet. 
  
 64  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Ett genomgående drag för de större privata företag, som bedriver verksamhet inom förvaltningsområdet, är att de har sin resursbas såväl bland egna fast anställda som inlånad personal. Ofta arbetar man i kon- sortier, både nationellt och internationellt. Även resursbasen är ofta delvis internationell. Ibland utnyttjas tjänstemän (eller f.d. tjänstemän) från offentlig förvaltning. Ofta är exporten av förvaltningskunnande en del i en större verksamhet, i allmänhet organiserat i ett dotterbolag. 
  
 3.2 
  
 Omfattningen av den svenska förvaltningsexporten 
  
 Det är svårt att med rimlig grad av säkerhet beräkna omfattningen av den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. Ett grundproblem är naturligtvis att definitionen av export av statligt förvaltningskunnande är oprecis – det är svårt att dra gränsen mot angränsande verksamheter inom myndigheter och företag. Utredningen har heller inte sett det som meningsfullt ägna utrymme åt att lägga fast en mycket klar definition. 
 Ett annat problem är att de organisationer – myndigheter och företag 
 – som är sysselsatta inom området i allmänhet inte har något intresse av att tydligt avgränsa insatser inom området statligt förvaltningskunnande från exempelvis konsultverksamhet inom andra sakområden eller andra samhällssektorer. De kan därför inte särredovisa just exporten av statligt förvaltningskunnande. Inte heller Sidas data är klassificerade på ett sätt, som överensstämmer med utredningens behov. 
 Ett tredje problem är att det i de omsättningsuppgifter, som exportö- rerna redovisar, ibland ingår kostnader för bl.a. utrustning – det kan exempelvis vara fråga om datorer – som knappast bör ingå i ett mått, som skall spegla volymen av export av kunnande inom ett område. 
 Trots svagheterna i såväl definition som mått har utredningen sett det som angeläget att ge en grov bild av storleken på och de volymmässiga relationerna mellan olika delar av den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. 
 Den för utredningen intressanta exportvolymen för de särskilda statliga exportbolagen har med hjälp av intervjuer med bolagens led- ningar bedömts ligga på den nivå, som redovisas i tabell 3.1. Summan av förvaltningsexporten inom den gruppen av exportörer skulle därmed ha legat i storleksordningen drygt 250 mkr/år under perioden  
 1996–98. 
  Liksom för de flesta svenska förvaltningsexportörer är den sidafinansi- erade delen av verksamheten stor. En bedömning efter samtal med samtliga statliga exportbolag är att sidaandelen av bolagens finansiering är grovt angivet 70 %. 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 65 
  
 För de statliga myndigheter, som ingått i utredningens enkät, sum- merar sig den uppgivna förvaltningsexporten t ill ca 20 mkr/år för perio- den  
 1996–1998. 
  När det gäller länsstyrelserna kan man med ledning av uppgifter från civildepartementet bedöma att omfattningen av exporten av förvaltningskunnande motsvarar omkring 10 mkr/år. Utredningen har avstått från att försöka få in uppgifter om exportvolym direkt från universitet och högskolor. Data från Sidas avdelning för demokrati och social utveckling visar emellertid att man under 1998 tog beslut om 19 mkr för projekt genomförda av universitet och högskolor. Sannolikt driver universitet och högskolor därutöver ytterligare projekt, som faller inom vår definition av förvaltningsexport. Regeringskansliet deltar i exporten av statligt förvaltningskunnande. Riksdagen har omfattande internationella kontakter. Man har till mycket liten del extern finan- siering. Ett undantag är ett projekt i Vietnam, som finansieras av Sida. För hela gruppen statliga m yndigheter bedömer vi att exporten av statligt förvaltningskunnande har en volym strax under 250 mkr/år. 
 Vad gäller den del av förvaltningsexporten, som bedrivs av privata företag är bedömningen betydligt svårare då marknaden består dels av ett relativt litet antal stora aktörer som i varierande utsträckning exporterar tjänster inom förvaltningsområdet, dels ett stort antal små eller mycket små företag som också har verksamhet inom området. Utredningen har genomfört ett antal intervjuer bl.a. för att få underlag för en bedömning av omfattningen av verksamheten och hur exporten finansieras. Intervjuerna har gjorts med de företag, som redovisats i avsnitt 3.1, och med ytterligare ett antal mindre företag verksamma inom området export av statligt förvaltningskunnande. Genom intervjuerna har utredningen fått en uppfattning om storleken på den för- valtningsrelaterade exporten för dessa företag samt en uppfattning om hur stor del som finansieras av Sida respektive med annan finansiering. På tillgängligt underlag gör utredningen bedömningen att den totala förvaltningsexporten från privata svenska företag uppgår t ill  
 350–400 
  mkr/år. 
 Enligt den bild utredningen fått fram bedrivs alltså den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande av tre grupper av aktörer: Statliga exportbolag, statliga myndigheter som sammantagna svarar för en förvaltningsexport av vardera ca 250 mkr, och ett antal privata före- tag med en sammanlagt något större volym förvaltningsexport. Den totala svenska exporten av statligt förvaltningskunnande skulle alltså vara i storleksordningen  
 800–900 
  mkr/år. M yndigheternas exportverk- samhet är i mycket stor utsträckning finansierad via Sida, medan de statliga exportbolagen och de privata företagen i betydligt större utsträckning driver projekt finansierade via andra källor. 
  
 66  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 3.3 
  
 Typ av tjänster 
  
 Som kan utläsas av redovisningen av exportörer i avsnitt 3.1 bedrivs förvaltningsexport inom en mängd olika sakområden. 
 Insatser som rör fastigheter är ett tungt område i dagens export av förvaltningskunnande. Det kan gälla exempelvis lagstiftning på området, kartläggning av fastigheter, system för att registrera äganderätt och överlåtelser eller system för att värdera, belåna och beskatta fastigheter. 
 Ett annat stort område är statistik. Där kan det vara fråga om att utforma nödvändig lagstiftning för uppgiftslämnande och hantering av statistikmaterial. Insatserna kan syfta till att utveckla en grundläggande befolkningsstatistik eller statistiska undersökningar som underlag för ekonomisk politik eller för beslut inom exempelvis hälsovården. 
 Miljöområdet är ett annat viktigt område inom förvaltningsexporten. Också här kan det vara fråga om att bygga upp eller utveckla lagstift- ningen men också exempelvis att utforma system för implementering av regelsystemen och för planering av utnyttjandet av naturresurser. Hit hör också uppb yggnad av olika slags informationssystem, som skall ge underlag för beslut inom miljöområdet. 
 Insatser inom infrastrukturområdet spelar en viktig roll i förvalt- ningsexporten. Det kan gälla planering av kommunikationer och orga- nisation av underhåll. Det kan vara fråga om organisationsförändringar, ibland privatisering av verksamheter. Hit hör också exempelvis säker- hetsfrågor. 
 En del av förvaltningsexporten syftar till att bygga upp centrala delar av de mottagande ländernas administration. Exempel på detta är utformning och implementering av statliga budgetsystem och uppbygg- nad av statlig revision och kontrollorgan inom finanssektorn. Annat är utformning av skattesystem och organisation av skatteuppbörd samt socialförsäkringssystem och dess organisation. En del av de projekt, som genomförts av svenska exportörer har syftat till att förändra ansvarsfördelningen mellan central och regional nivå i administrationen. 
 Ovanstående är en långt ifrån fullständig redovisning av de sakom- råden som ingår i exporten av statligt förvaltningskunnande. Av listan på exportörer i avsnitt 3.1 förstås att uppräkningen skulle kunnat göras betydligt längre. Redovisningen visar emellertid tydligt nog dels att förvaltningsexporten omfattar en mängd sakområden, dels att insatserna inom vart och ett av dessa sakområden kan ha mycket olika karaktär. 
 Det kan för det första vara fråga om att inom ett område utforma den grundläggande lagstiftningen och också andra nödvändiga regelsystem. Också frågor som rör implementeringen och tillämpningen av regelsystemen kan vara uppgifter, som ingår i exportprojekten. En annan uppgift kan vara att bygga upp beslutssystem och att säkerställa att de 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 67 
  
 kan fungera och utnyttjas effektivt. Det handlar i många fall om IT- system. Ofta ingår i exportprojekten att närmast från grunden bygga upp eller att kraftigt förändra de statliga organisationer, som skall styra eller själva hantera verksamheten inom ett område. Ibland är uppgiften begränsad till delar av organisationen eller vissa funktioner inom den. Stora insatser för personalutveckling är i allmänhet en väsentlig del i projekten, och det är inte ovanligt att där ingår stöd i managementfrågor. 
 Ett specialfall inom institutionsutveckling är partnersamverkan, systerprogram eller twinning, som innebär ett strukturerat, ofta lång- siktigt, samarbete mellan en svensk myndighet och dess systermyndighet i mottagarlandet. Sida har finansierat sådan samverkan under lång tid och under de senaste åren har också EU börjat finansiera detta inom bl.a. Phareprogrammet till stöd för EU:s kandidatländer. Dickson part- nersamverkan beskrivs närmare i kapitel 8. 
 Formerna för kompetensöverföring är av olika slag. Ett är olika typer av konsultinsatser innefattande information om erfarenheter och goda exempel på lösningar från framgångsrika organisationer inom området och rådgivning inför beslut och vid planering och genomförande av utvecklingsprojekt i den mottagande organisationen. Eftersom det är fråga om att föra över kunnande är det av avgörande betydelse att exportören inte själv utför arbetet utan endast ger mottagaren det stöd som behövs för att denne skall kunna göra det. Inslaget av lärande i arbetet – on the job training – är i allmänhet stort. 
 Utöver konsultinsatser innehåller projekten ofta kurser/utbildningar för de mottagande organisationens personal. Det kan vara individuella utbildningar för nyckelpersoner och kurser med bredare deltagande från större grupper inom personalen. Det rör sig exempelvis om utbildningar inom det aktuella sakområdet men också ofta om  
 IT-utbildningar. 
  Utbildningarna kan genomföras på plats i mottagarlandet, i Sverige eller i ett annat land med lämpligt kursutbud. 
 Det är också vanligt att man inom ramen för ett exportprojekt anordnar studiebesök här i landet eller i något annat land där det finns organisationer som kan visa upp intressanta lösningar. Det förekommer också att exportörerna uppmuntrar och hjälper t ill med att organisera ett erfarenhetsutbyte mellan organisationen i mottagarlandet och mot- svarande organisationer i grannländer i syfte att lägga grunden för ett framtida löpande samarbete. 
 Arbetet i exportprojekten bedrivs på olika sätt. I en del projekt finns en eller flera konsulter, som under längre perioder – ofta ett eller flera år 
 – arbetar på plats i mottagarlandet. De kan ha uppgiften att agera som projektledare eller koordinator av andra insatser inom projektets ram, men de kan också vara experter inom något område. Det är vanligt att dessa långtidskonsulters arbete kompletteras med korttidsinsatser – på 
  
 68  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 någon eller några veckor – av experter på delområden. Dessutom finns personal, vars arbete ligger utanför mottagarlandet, och som arbetar med utbildningsinsatser och studiebesök. Hur man kombinerar olika typer av personalinsatser är beroende av behoven i projekten, önskemål i mottagarlandet, krav från finansiärer m.m. I de ovan nämnda twinningprojekten inom EU:s Phareprogram finns, som framgår av kapitel 8, krav på att det alltid skall finnas i mottagarlandet långtidsstationerade konsulter. 
  
 3.4 
  
 Importörer 
  
 Eftersom finansiering från Sida spelar en dominerande roll i förvalt- ningsexporten – inte minst den del som utförs av statliga myndigheter – utgör de mycket fattiga länder, som prioriteras i det bilaterala biståndet, en viktig grupp. En del av denna grupp utgörs av länder i Afrika – främst den södra delen. Många av de exportörer, som under ett antal år bedrivit export inom förvaltningsområdet, har fortfarande pågående projekt i detta geografiska område. Det är här fråga om länder som Tanzania, Moçambique, Zimbabwe och Namibia. Under de senaste åren har ytterligare ett land tillkommit i detta område. Det är Sydafrika, där exporten av förvaltningskunnande väger tungt inom det svenska biståndet. 
 Den svenska förvaltningsexporten till södra Afrika finansieras inte enbart av bilaterala biståndsmedel utan också via multilaterala utveck- lingsorgan, främst Världsbanken. 
 Förvaltningsexporten till Asien har i dag sin tyngdpunkt i Sydost- asien, där det bl.a. finns projekt i Vietnam och Laos. Det finns också viss exportverksamhet till exempelvis Filippinerna. I Kina pågår ett antal svenska förvaltningsexportprojekt. I samband med uppb yggnaden av en egen administration i Palestina har projekt inom förvaltningsområdet engagerat svenska exportörer. I både Sydostasien och Palestina baseras verksamheten på biståndsfinansiering – bilateral och multilateral. På den arabiska halvön finns därutöver projekt inom förvaltningsområdet, som finansieras direkt av de importerande länderna. 
 Det område, där under de senaste åren den svenska exporten av för- valtningskunnande vuxit snabbast, är Öst- och Centraleuropa. Här – inte minst i Baltikum – återfinner vi också många av de nya exportörena på förvaltningsområdet. Det är myndigheter, som på grund av en kombination av politiska signaler och geografisk närhet till mottagar- landet, funnit det lämpligt och möjligt att engagera sig i mindre export- projekt. Nästan alla de exportörer, som utredningen varit i kontakt med, har åtminstone något projekt i Öst- eller Centraleuropa. Utöver Baltikum 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 69 
  
 gäller det projekt i främst Ryssland och Polen, men också i Ukraina och Vitryssland, på Balkan och i Kaukasus finns svenska projekt. I de senare områdena är det dock fråga om verksamhet som bedrivs av mer erfarna exportörer. En del av projekten i Öst- och Centraleuropa bedrivs med finansiering från EU. I övrigt är det fråga om annan bilateral eller multilateral biståndsfinansiering. 
 Den svenska exporten till Syd- och Centralamerika är än så länge liten, men en viss ökning kan man iaktta. Bl.a. finns projekt i Costa Rica och Nicaragua. 
 I tabell 3.3 redovisas uppdelat på olika geografiska områden hur många myndigheter, som i utredningens enkät uppgivit att de haft pro- jekt inom förvaltningsområdet under perioden  
 1996–1998. 
  Det skall observeras att tabellen endast visar antalet myndigheter som haft verk- samhet i respektive område. Antalet projekt är större än de tal som redovisas i tabellen. Det bör också understrykas att volymen på verk- samheten i de olika länderna har en annan fördelning än vad som avspeglas i tabellen, eftersom många myndigheter deltar i små projekt. Det senare gäller inte minst många av projekten i våra grannländer. 
  
 70  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 3.3 
 . Antal myndigheter som uppgivit att de bedrivit export av förvaltningskunnande i olika geografiska områden under perioden 1996– 1998. (Endast länder där minst 3 m yndigheter bedrivit export särredovisas.) 
  
 Område 
  
 Antal exporterande myndigheter 
  
 Afrika utom medelhavsområdet 
  
 Sydafrika 
  
 7 
  
 Tanzania 
  
 6 
  
 Zimbabwe 
  
 5 
  
 Moçambique 
  
 5 
  
 Namibia 
  
 5 
  
 Kenya 
  
 4 
  
 Mauritius 
  
 3 
  
 Etiopien 
  
 3 
  
 Botswana 
  
 3 
  
 Andra länder i regionen (11) 
  
 14 
  
 55 
  
 Asien utom mellanöstern 
  
 Vietnam 
  
 5 
  
 Kina 
  
 5 
  
 Filippinerna 
  
 4 
  
 Laos 
  
 3 
  
 Malaysia 
  
 3 
  
 Andra länder i regionen (7) 
  
 9 
  
 29 
  
 Latinamerika och Karibien 
  
 Costa Rica 
  
 4 
  
 Guatemala 
  
 3 
  
 Andra länder i regionen (14) 
  
 16 
  
 23 
  
 Medelhavsområdet och mellanöstern 
  
 Palestina 
  
 3 
  
 Andra länder i regionen (8) 
  
 10 
  
 13 
  
 Öst- och Centraleuropa 
  
 Lettland 
  
 15 
  
 Estland 
  
 14 
  
 Litauen 
  
 14 
  
 Polen 
  
 11 
  
 Ryssland 
  
 9 
  
 Ukraina 
  
 5 
  
 Bosnien-Hercegovina 
  
 4 
  
 Moldavien 
  
 3 
  
 Slovakien 
  
 3 
  
 Slovenien 
  
 3 
  
 Tjeckien 
  
 3 
  
 Ungern 
  
 3 
  
 Vitryssland 
  
 3 
  
 Andra länder i regionen (6) 
  
 9 
  
 99 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 71 
  
 3.5 
  
 Konkurrensförhållanden 
  
 Den relativt sett låga svenska andelen i upphandlingar från de multila- terala utvecklingsorganen och motsvarande  
 EU-organ 
  kan ses som en indikation på att svenska tjänsteexporterande företag och myndigheter möter en hård konkurrens från utländska exportörer inom området. Flera statliga utredningar under  
 90-talet 
  har diskuterat hur en ökning av den svenska andelen skall kunna åstadkommas, och under de senaste åren har den statliga organisationen för stöd till de svenska exportörerna förstärkts. 
 Man kan konstatera att de flesta svenska exportörerna inom förvalt- ningsområdet är små i förhållande till många av de utländska konkur- renterna. De senare är ofta stora, ibland multinationella, konsultbolag, som har förutsättningar att hålla täta kontakter med finansieringsorganen och med beslutsfattare i de länder där projekt skall bedrivas. Deras möjligheter att visa upp lämpliga referensobjekt i samband med upp- handlingar är också goda, eftersom de har en omfattande verksamhet spridd över många länder. De har också god kunskap om vad som är avgörande för att vinna en anbudstävling. 
 Utredningens enkät till de statliga myndigheterna tyder på att kon- kurrensen från utländska systermyndigheter på de flesta områden inte är särskilt omfattande. Enligt enkätsvaren är det främst de statliga myndigheterna i våra nordiska grannländer, som på likartat sätt som svenska myndigheter bedriver export av förvaltningskunnande. Utvecklingen inom främst EU:s Phareprogram – med ökad tonvikt på stöd till de statliga förvaltningarna i främst kandidatländerna – har emellertid stimulerat framväxten av en sådan exportverksamhet inom medlemsländernas förvaltningar under de senaste åren. De statliga bolagen förefaller ha en starkare konkurrens från sina utländska mot- svarigheter. 
 När det gäller projekt som har formen av institutionssamarbete – och där svenska myndigheter konkurrerar med utländska motsvarigheter – är det ibland ett problem att vi i den svenska statsförvaltningen tillämpar andra finansieringsprinciper än utomlands. Ofta har de utländska myndigheterna en del av sina kostnader för utlands uppdragen täckta av anslagsmedel och behöver därigenom inte kalkylera med full extern finansiering av hela kostnaden för att genomföra ett uppdrag. Självfallet innebär detta en konkurrensnackdel för en svensk myndighet, som kräver ersättning för att fullt ut täcka kostnaderna för uppdraget. Särskilt har dessa skillnader mellan svenska finansieringsregler och de som gäller i 
  
 72  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 andra förvaltningar skapat problem vad gäller  
 EU-finansierade 
  projekt inom förvaltningsområdet. 
 De svenska exportörerna av statligt förvaltningskunnande kan, som framgår av avsnitt 3.2, delas in i tre relativt jämnstora grupper: Statliga myndigheter, statliga bolag och privata konsultföretag. Konkurrensen mellan olika myndigheter är obetydlig. Myndigheternas uppgifter är relativt väl åtskilda, och var och en svarar för den export, som knyts till vederbörande myndighets specifika sakområde. Detsamma förefaller gälla inom den statliga bolagsgruppen. Bolagen är knutna t ill myndig- heter med definierade uppgifter och exportprojekten ansluter till dessa uppgifter. Sannolikt är dock konkurrensen inom den statliga bolags- gruppen något större än inom m yndighetssektorn beroende på att exportverksamheten för bolagen är en huvuduppgift. 
 Det är naturligt att man kan se tydligare tecken på en konkurrens mellan de privata konsultföretagen och de statliga exportörerna. De större privata konsultföretagen arbetar inom områden där också de statliga exportörerna är verksamma. Exempel är områden som hälso- vård, miljövård och utnyttjande av naturresurser, landsbygdsutveckling och transporter. Exportprojekten omfattar bl.a. stöd till lagstiftning, insatser för att organisera verksamheten på olika nivåer i samhället och stöd för att implementera och följa upp verksamheten. I de privata företagens export ingår också projekt som syftar till att mer allmänt utveckla statlig central eller regional administration och att bygga upp kompetensen hos de anställda i den offentliga sektorn. 
 De privata företagens export inom förvaltningsområdet är alltså i stor utsträckning inom samma slags områden och av samma karaktär som de statliga exportörernas. Den är riktad till samma typ av sam- arbetspartners i mottagarländerna och finansieringskällorna är desamma. Vad gäller sidafinansierade projekt kan det därför förekomma kon- kurrens mellan privata och statliga exportörer. När det gäller projekt med finansiering från de multilaterala utvecklingsorganen är det i all- mänhet inte de svenska konkurrenterna som utgör det största problemet. 
 I utredningens kontakter med privata konsultföretag har vid några tillfällen konkurrensfrågor tagits upp. Man har hävdat att de statliga myndigheterna inte tar ut full kostnadstäckning för sina uppdrag, och att de myndigheter, som arbetar via egna exportbolag, inte ersätts fullt ut när man ställer personal till förfogande för bolagens exportprojekt. Man har också från något håll menat att myndigheterna borde vara skyldiga att ställa personal till förfogande för de privata företagens exportverksamhet, eftersom de annars skulle monopolisera den sak- kompetens, som byggs upp inom myndigheterna. 
 Utredningens uppfattning, efter kontakter med statliga myndigheter och bolag, är att principen om full kostnadstäckning inte tillämpas fullt 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 73 
  
 ut av alla statliga exportörer. Främst är det de myndigheter, som har liten erfarenhet av förvaltningsexport, som inte tar ut ersättning som helt täcker kostnaderna, men också mer erfarna exportörer förefaller i viss utsträckning subventionera verksamheten. Detta gäller emellertid också ibland i fall då statligt anställda frigörs för arbete i de privata företagens projekt. (En diskussion av begreppet full kostnadstäckning återfinns i avsnitt 5.4.) 
  
 3.6 
  
 Samverkan mellan olika aktörer 
  
 Utredningen har i enkäten till myndigheterna och i direkta kontakter med aktörerna inom förvaltningsexporten försökt få en bild av i vilken utsträckning och i vilka former det förekommer samverkan mellan exportörerna. 
 I enkäten ställdes frågan, till de myndigheter som hade en förvalt- ningsexport överstigande en årsperson, hur stor del av exporten som bedrivits i samverkan med andra svenska statliga myndigheter (utöver Sida), andra svenska kommunala organisationer, svenska privata företag och organisationer och organisationer från andra länder (utöver organisationer i samarbetslandet). Myndigheterna tillfrågades också om i vilken form samverkan vanligen skett. 
 Den bild som förmedlas av enkätsvaren är otydlig och måste tolkas med stor försiktighet. Utredningen menar emellertid att enkätsvaren tyder på att myndigheterna med några undantag i mycket begränsad utsträckning samarbetar sinsemellan eller med andra exportörer. I den mån samverkan förekommer förefaller det relativt ofta vara med utländska aktörer – och då inte sällan systermyndigheter i främst grannländerna. När det gäller det samarbete, som förekommer inom Sverige, tycks det vara lika vanligt att samarbetspartnern är ett privata företag som att det är en annan statlig myndighet. I några fall rapporte- rar man att samarbete förekommit med kommunala aktörer. 
 Den vanligaste formen för samarbete – oavsett om det gäller sam- arbete med inhemska eller utländska aktörer – förefaller vara att myn- digheten lånar ut eller in personer för expertinsatser i projekt. Några myndigheter arbetar också som underkonsult i andra organisationers projekt eller vice versa. Några av de större statliga exportörerna har ett visst löpande informationsutbyte och samverkar vid rekrytering till projekt, men något mer organiserat och ambitiöst samarbete bedrivs uppenbarligen inte. 
 Utredningen har vid kontakterna med de statliga exportbolagen fått intrycket att man där är mer öppen för att samverka med andra exportö- rer än vad som är fallet i myndighetssektorn. En förklaring till detta är 
  
 74  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 att bolagen har lättare att finna lämpliga former för ett organiserat sam- arbete, där risk och vinst delas med ett privat företag. 
 De privata företagen arbetar i allmänhet med en flexibel organisation, där medarbetare rekryteras till enskilda projekt beroende på kom- petenskraven i det specifika fallet. De större företagen har byggt upp databaser med information om konsulter i olika delar av världen och kan utnyttja den informationen för att bemanna projekt med hänsyn till behovet av både sakkompetens och kunskap om lokala förhållanden på den plats där projektet skall genomföras. 
 Samverkan mellan statliga myndigheter och privata företag i Sverige består oftast i att myndigheternas medarbetare beviljas tjänstledighet för att under kortare eller längre perioder arbeta i projekt som drivs av privata företag. Det är alltså inte fråga om en faktisk samverkan mellan två organisationer. Det finns exempel på samarbetet baseras på över- enskommelser mellan de båda organisationerna, men det är ovanligt. 
  
 3.7 
  
 Myndigheternas organisation av exportverksamheten 
  
 Som framgått av genomgången ovan har de svenska myndigheterna valt att organisera sin tjänsteexport enligt någon av tre huvudmodeller. En är att man skapat ett särskilt bolag för tjänsteexporten, en annan är att verksamheten drivs inom ramen för en egen resultatenhet och en tredje är att insatserna organiseras från fall till fall – dock i allmänhet med en person eller funktion utpekad för att hantera uppb yggnaden av denna typ av projekt. 
 Oavsett vilken modell man valt, utnyttjar man för projektets genom- förande i huvudsak personal från myndighetens sakverksamhet. Det finns exempel på att en del av personalen i det särskilda bolaget eller den särskilda resultatenheten – utöver att planera, marknadsföra och administrera exportverksamheten – också deltar direkt i projektarbetet. Det finns också exempel på att projekten delvis bemannas med personal utanför den aktuella myndigheten – också med utländsk personal. I allt väsentligt utförs emellertid projektarbetet av personal från myndigheten. 
 Vad är det då som har avgjort valet av organisationsmodell? En avgörande faktor är uppenbarligen verksamhetens omfattning. Som framgår av redovisningen ovan tillhör de som valt bolagsformen alla den grupp som har den mest omfattande exportverksamheten. De är också tydligt affärsinriktade och består av två affärsverk (LFV och SJ) och tre myndigheter med stor erfarenhet av uppdragsverksamhet (LMV, Vägverket och VTI). Det kan tilläggas att Televerket, Domänverket och 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 75 
  
 Vattenfall redan under den period de var affärsverk bedrev tjänsteexport i bolagsform (genom Swedtel, Swedforest och SwedPower). 
 Det bör också påpekas att alla myndigheter inte har tillåtits att välja bolagslösningen. Generaltullstyrelsen begärde 1985 hos regeringen att man skulle få bilda bolag för sin exportverksamhet. De motiv som angavs var bl.a. möjligheterna till ökad flexibilitet inom bolagsformen och behovet av en tydlig avgränsning mellan den ordinarie och den affärsdrivande verksamheten. RSV, SCB och SIPU diskuterade sam- tidigt möjligheten att bilda ett gemensamt bolag. Ingen av dessa bolagsbildningar genomfördes. Det förefaller vara så att man från kommunikationsdepartementets sida varit öppen för att tillåta myndig- heterna inom sitt område att bilda bolag, medan andra departement endast i undantagsfall ställt sig positiva. 
 Ett av de skäl som anges för valet av bolag som organisationsform är att detta gentemot kunder och konkurrenter skulle vara en markering av att verksamheten är affärsmässig, och att det inte finns inslag av subventionering i verksamheten. 
 Kravet på en tydlig redovisningsmässig åtskillnad mellan tjänste- export och övrig verksamhet har också betydelse för valet av organisa- tionsform. Särskilt de myndigheter, som bedriver en relativt stor tjäns- teexport, har av uppenbara skäl ett be hov av att på ett tydligt sätt särre- dovisa verksamhetens ekonomiska resultat. Exporten skall stå på egna ben ekonomiskt. Den skall inte finansieras via anslag. Den skall å andra sidan inte heller generera vinster, som utnyttjas för att subventionera anslagsverksamheten. Den naturliga organisatoriska lösningen har blivit bolag eller en egen resultatenhet för tjänsteexporten. 
 Bakom valet av organisatorisk lösning ligger också myndighetens ambitioner för tjänsteexporten. Om man från myndighetens sida bestämt sig för att lägga ned arbete på marknadsföring av de egna tjänsterna, är det naturligt att bygga upp en funktion där kunskap om marknad, offertarbete och finansieringsmöjligheter finns samlad. Det är uppenbart att det förhållandet att man från en myndighets sida bestämt sig för att bygga upp en organisatorisk enhet leder till ökad målmedvetenhet i myndighetens arbete med att utveckla tjänsteexporten. För att en myndighet skall ta det steget krävs dock att exportverksamheten redan har en inte obetydlig volym. 
 Valet av organisationsform påverkar de affärsmässiga relationerna mellan exportorganisationen (bolaget, resultatenheten eller den mer eller mindre tydligt utpekade funktionen) och de delar av myndigheterna, som tillhandahåller personal för bemanning av projekten. I de fall där det finns ett bolag eller en resultatenhet finns också klara regler för hur den enhet, som släpper personal till ett projekt, skall ekonomiskt kompenseras. Den vanligaste ordningen tycks vara att man vid 
  
 76  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 korttidsuppdrag får ersättning enligt fastställd 
  
 konsulttaxa, medan per- 
  
 sonal för långtidsuppdrag bev iljas tjänstledighet. Då personalen gör korta uppdrag får alltså den enhet, som t illhandahåller personal, en betydligt bättre ersättning – innehållande vissa overheadkostnader – än vid långa, då ersättningen kan sägas bestå i ett bortfall av lönekostnader för den tjänstlediga personalen. (Vad gäller innehållet i ersättnings- reglerna utgör Vägverket/Sweroad ett undantag. Där tillämpas även vid korta uppdrag lösningen tjänstledighet.) 
 Det förefaller i dag inte finnas några starka önskemål från de myn- digheter, som har en relativt sett stor volym tjänsteexport, och som har verksamheten organiserad i form av egen resultatenhet, att gå över till bolagsformen. Skattereglerna, som tidigare var ett argument för bolagslösningen, har ändrats. Myndigheternas vana vid att bedriva verksamhet i form av uppdrag och att särre dovisa sådan verksamhet har ökat. Lönesystemen har blivit mer flexibla. 
 Det är inte helt tydligt hur valet av organisationsform i praktiken påverkar relationerna mellan moderorganisation och exportfunktion. Man skulle möjligen kunna vänta sig att bolagen har en större själv- ständighet än resultatenheterna, men utredningen har inte kunnat kon- statera att detta genomgående är fallet. Som tidigare redovisats är ju också verkens styrelserepresentation i bolagen olika i skilda fall. Däremot förefaller det vara så att bolag och resultatenheter i allmänhet har en större autonomi än de lösare organiserade funktionerna. Dessa har ofta en organisatorisk placering, som medger en tät kontakt med och löpande påverkan från verksledningarna. 
  
 3.8 
  
 Den utomlands verksamma personalens anställningsvillkor 
  
 I skatterätten anges särskilda regler för beskattning av personal anställd för arbete utanför Sveriges gränser. Här nedan görs hänvisningar till bestämmelser i Kommunalskattelagen (KL). Denna lag är fr.o.m. 2000 ersatt av Inkomstskattelagen med i detta avseende motsvarande innehåll. Vissa särregler finns för statligt anställda. Sammantaget kan, starkt förenklat, följande principer för beskattningen utläsas ur skatterätten. 
 Huvudregeln är att en person som är bosatt i Sverige är skattskyldig för all inkomst av tjänst inom eller utom landet (KL 53§ 1mom.). Som bosatt i Sverige räknas även person som är utsänd för arbete på utländsk ort i svenska statens tjänst (FBL 14§). Undantag från skattskyldighet vid vistelse utomlands gäller om anställningen och vistelsen utomlands varat minst sex månader och inkomsten beskattas i verksamhetslandet 
  
 SOU 2000:27  
 Den svenska förvaltningsexporten  
 77 
  
 (sexmånadersregeln), eller om anställningen och vistelsen varat minst ett år i samma land oavsett om personen beskattas i verksamhetslandet eller ej (ettårsregeln). 
 Eftersom internationell praxis innebär att ett värdland inte beskattar en offentligt anställd från annat land så kan sexmånaders- regeln inte tillämpas för statligt anställda. Ettårsregeln får inte tillämpas på statligt anställda, med undantag för personal inom tjänsteexport, enligt 54§ p. 3. 
 För utom riket stationerad personal inom utrikesrepresentationen eller svensk biståndsverksamhet gäller särskilda bestämmelser om att kostnadsersättningar i form av utlandstillägg och därmed likställda 
  
 förmåner inte behöver tas 
  
 upp till beskattning (KL 32§ 3 mom.) 
  
 För tjänsteresor, som 
  
 företas av anställda vid myndigheter under 
  
 regeringen, finns särskild reglering i utlandsreseförordningen (URF). När vistelsen avser lång tid av mer stationär natur är det emellertid inte lämpligt att använda tjänsteresebegreppet. Vid utlandsvistelse mer än ett år finns ofta behov att ta med familjen. URF reglerar endast förmåner till arbetstagaren och inte familjeförmåner som t.ex. kostnadsersättningar för make och barns merkostnader eller kostnadsersättning för barns skolutbildning. 
 För vissa arbetstagare inom  
 EU-kommissionen, 
  exempelvis Natio- nella Experter, Europalärare och  
 Pre-Accession 
  Advisors (i s.k. Twin- ningprojekt inom Phareprogrammet) har särskilda beskattningsregler skapats. De betraktas från beskattningssynpunkt som om de vore på tjänsteresa. 
 De kollektivavtal rörande arbete utomlands som finns är främst avpassade för UD:s personal, med förflyttningsplikt och livslång karriär inom utrikesförvaltningen, och  
 Sida-anställd 
  personal verksam i biståndsverksamheten utomlands. Skattelagstiftningens särregler för utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten har haft betydelse för utformningen av dessa kollektivavtal. Det gäller dels hur utlandsförmå- nerna konstruerats, dels nivån på bidrag och ersättningar. Avtalen innebär att en arbetstagare, som är utsänd mer än sex månader, behåller sin lönenivå under utlandsstationeringen samt får ett skattefritt utlandstillägg och skattefria kostnadsersättningar för merkostnader. 
 Utredningen har i kontakter med ett antal exportörer, såväl myndig- heter som bolag, tagit upp frågan om vilka v illkor som gäller för de anställda, som arbetar utomlands i exportprojekt. Anställda med kort- tidsuppdrag utomlands får vanligen ersättning enligt de regler som gäller för tjänsteresa. 
 För personal med långtidsplacering utomlands är det svårare att ge en tydlig bild av hur ersättningarna är konstruerade. Det bör här påpekas att endast ett begränsat antal statliga myndigheter bedriver export- 
  
 78  
 Den svenska förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 projekt, som innehåller långtidskonsulter på plats i det mottagande lan- det. I dagsläget finns inte särskilda kollektivavtal för statligt anställda som reglerar anställningsvillkor vid tjänsteexport. Flera av de myndig- heter, som bedriver en mer omfattande exportverksamhet, utnyttjar ett statligt exportbolag som formell arbetsgivare för sina långtidskonsulter. Långtidskonsulterna beviljas tjänstledighet och anställs av bolaget. Exempelvis har SCB, RRV, och RSV hittills utnyttjat Swedtels tjänster på detta sätt. 
 Lönevillkoren avgörs, när det gäller långtidskonsulter, regelmässigt i en förhandling mellan myndigheten och konsulten. Detta även i de fall då konsulten formellt skall vara anställd av ett exportbolag. Man utgår från den lön, som den anställde har i sitt ordinarie arbete vid myndigheten, och bestämmer i förhandlingen ett tillägg. Storleksordningen på detta tillägg varierar mellan myndigheter. Det skall också påpekas att det förekommer att myndigheter ibland anställer personer, som inte hämtas från myndighetens egen personal, och som ibland kommer från det land där projektet drivs. 
 Utöver lönetillägget förekommer normalt förmåner i form av fri bostad och tjänstebil. Dessutom får de utlandsstationerade ibland ersättning för flyttkostnader och viss service i form av nattvakt, semesterhemresor, skolkostnader, försäkringar m.m. 
  
 SOU 2000:27 
  
 79 
  
 4 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 I detta kapitel presenteras kortfattat de viktigaste finansiärerna inom förvaltningsexporten. Avsikten är att ge en bakgrund till de ställnings- taganden, som utredningen gör vad gäller finansierings- och organisa- tionsfrågor. 
 Den helt dominerande delen av exportprojekten inom det statliga förvaltningsområdet finansieras med hjälp av medel från olika utveck- lingsorgan. Det är de multilaterala utvecklingsorganen – främst Världs- banken och regionala utvecklingsbanker – EU:s olika biståndsprogram och bilaterala biståndsorganisationer. Vissa av dem, exempelvis Sida och EU:s biståndsorgan arbetar främst med gåvobistånd, medan ban- kernas finansiering till största delen består av lån – ofta med långa löp- tider och till fördelaktiga villkor. De i kapitlet beskrivna organisa- tionerna är olika också i det avseendet att de i olika hög grad och på skilda sätt deltar i upphandlingen av de projekt eller tjänster, som de finansierar. 
 För de svenska exportörerna av statligt förvaltningskunnande  
 –sär- 
  skilt de myndigheter, som är verksamma inom området – är Sida den helt dominerande finansiären. De multilaterala utvecklingsorganen upphandlar visserligen totalt sett förvaltningsprojekt t ill mångd ubbelt större belopp, men de svenska aktörernas andel av upphandlingarna ligger på en låg nivå. Det gäller i särskilt hög grad exporterande myn- digheter.  
 EU-finansiering 
  har hittills spelat en ganska liten roll i den svenska förvaltningsexporten, men dess betydelse är på väg att öka. 
 Som framgår av redovisningen i kapitel 1 föreslog det Multilaterala Upphandlingsprojektet inom Utrikesdepartementet en rad åtgärder för att de svenska andelarna av upphandlingen från de multilaterala utvecklingsorganen  
 generellt  
 skall kunna ökas. Väsentliga delar av dessa förslag har genomförts under de senaste åren. En förstärkning av Utrikesdepartementets s.k. Projektexportsekretariat har nyligen gjorts. Utredningen har inte sett som sin uppgift att föreslå ytterligare åtgärder av det slaget. Utredningen menar däremot, som framgår av kapitel 14, 
  
 80  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 att exportörerna på förvaltningsområdet skall kunna få tillgång till den stödorganisation, som nu byggs upp. 
 Utredningen har därför endast översiktligt beskrivit utvecklings- organen – omfattningen av deras upphandlingsverksamhet och upp- handlingsprocedurerna. Man kan konstatera att det är svårt att få fram uppgifter beträffande utvecklingen för projekt inom förvaltningsområdet. Redovisningarna av de olika utvecklingsorganens upphandling är inte sådan att just förvaltningsprojekt kan särskiljas. Dessutom är redovisningarnas indelningar sinsemellan olika, vilket försvårar jäm- förelser. 
 Genomgången av de olika finansieringsorganen i de påföljande avsnitten illustrerar att flera av dem redovisar en statistik över sin verk- samhet, som – åtminstone utifrån utredningens behov – uppvisar stora brister. 
  
 4.1 
  
 Sida 
  
 Sveriges totala biståndsverksamhet för år 2000 har en budget på drygt 12 mdkr varav Sida disponerar ca 8 miljarder. Återstående medel dis- poneras av i första hand regeringskansliet och är till största delen avsatt för multilateralt samarbete. Sveriges biståndsram för 2000 uppgår till 0,72 % av BNI. Stödet till Central- och Östeuropa ligger utanför biståndsramen och omfattar för 2000 i de delar som går t ill Sida 531 mkr. Från och med 1995 har det mesta av biståndsförvaltningen kon- centrerats i en myndighet – Sida – som också ansvarar för det mesta av det svenska samarbetet med Central- och Östeuropa. 
 Fördelningen av hela det svenska utvecklingssamarbetet (exkl. sam- arbetet med Öst- och Centraleuropa) på administrerande myndighet framgår av tabellen nedan. 
  
 Tabell 4.1.  
 Sveriges utvecklingssamarbete i mkr per myndighet och typ av samarbete 1998. 
  
 Bilateralt 
  
 Multilateralt 
  
 Totalt 
  
 Sida 
  
 7 213 
  
 56 
  
 7 269 
  
 Svenska institutet 
  
 6 
  
 0 
  
 6 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 1 120 
  
 4 011 
  
 5 132 
  
 Totalt 
  
 8 339 
  
 4 067 
  
 12 406 
  
 Källa  
 : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 81 
  
 Sida administrerar knappt 60 % av Sveriges totala utvecklingssamarbete men över 85 % av det bilaterala stödet. 
 Den geografiska tyngdpunkten i utvecklingssamarbetet ligger i Afrika som stod för 44 % följt av Asien (23 %) och Latinamerika med 11 %. Det stöd till Europeiska länder som fallit inom biståndsramen svarade för 5 %. Härav stod  
 Sanders 
  för över hälften. 
 I nedanstående tabell visas fördelningen mellan organisationer av stödet som ges för samarbete med Öst- och Centraleuropa. 
  
 Tabell 4.2 
 . Sveriges samarbete i Öst- och Centraleuropa i mkr per myn- dighet/organisation 1998. 
  
 Mkr 
  
 Sida 
  
 527 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 170 
  
 Totalt 
  
 697 
  
 Källa  
 : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. 
  
 Större delen av anslaget för samarbete med Öst- och Centraleuropa administreras också av Sida. Normalt har också Svenska institutet ett mindre anslag. 
 I samarbetet med Öst- och Centraleuropa är Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina prioriterade länder. Denna grupp står för ca 90 % av samarbetet. 
 Riksdagen har slagit fast att det svenska biståndet till  
 u-länder 
  skall inriktas på sex huvudmål, resurstillväxt, ekonomisk och social utjäm- ning, ekonomiskt och politiskt oberoende, demokratisk samhällsut- veckling, miljöhänsyn och jämställdhet mellan kvinnor och män. 
 För utvecklingssamarbetet med Öst- och Centraleuropa är målet att främja säkerhetsgemenskap, fördjupa demokratins kultur, stödja en socialt hållbar ekonomisk omdaning och stödja en miljömässig hållbar utveckling. 
 I Sidas regleringsbrev, som är två och uppdelade mellan bistånds- delen och  
 Sida-Öst, 
  anges hur de anslagna medlen får disponeras. Sida tolkar målen för biståndsverksamheten i dels landstrategier för Sidas programländer och dels i olika handlingsprogram. Hittills har fyra handlingsprogram fastställts; fattigdomsbekämpning, hållbar utveckling, fred, demokrati och mänskliga rättigheter samt jämställdhet. 
 För sydsamarbetet gäller att för de länder som har en landstrategi fastställs en landram som reglerar den finansiella storleken på samar- betet. För 2000 uppgår landramarna t ill sammanlagt 3,9 mdkr. Utifrån landstrategin, som fastställs genom regeringsbeslut, utarbetas också en landplan som ger underlag för att bereda enskilda projekt. Vid sidan av 
  
 82  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 landramarna finansieras insatser via särskilda anslagsposter som för 2000 uppgår t ill 4,7 miljarder. Till detta område hör särskilda utveck- lingsprogram (näringslivsutveckling, särskilda miljöinsatser m.m.), forskningssamarbete, enskilda organisationer, ekonomiska reformer, m.m. 
 Projektcykeln inleds ofta med att en företrädare för regeringen i ett land kontaktar Sida eller en biståndsambassad och lämnar en ansökan om svenskt bistånd. Vid den första bedömningen tar man ställning till om ansökan ligger i linje med den svenska landstrategin (om sådan finns) eller andra svenska mål. Om projektförslaget bedöms intressant går det vidare för först inledande beredning och därefter eventuellt fullständig beredning. Om processen faller väl ut upprättas ett projektdokument med alla fakta om planeringen av projektet och avtal med mottagarlandet ingås. Ev upphandling av konsulttjänster beskrivs senare i detta avsnitt. 
 I Östsamarbetet arbetar Sida inte med fastställda ramar för de olika länderna, verksamhetens styrs i stället av de av regeringen antagna stra- tegierna för de sex prioriterade länderna. Strategierna anger perspektivet på samarbetet och dess huvudsakliga inriktning och former för perioden  
 1999–2001. 
  
 Nedanstående tabeller, hämtade från Sidas ordinarie redovisning, ger en uppfattning om hur sydbiståndet respektive insatserna i Öst- och Centraleuropa fördelas på olika sektorer och ändamål. 
  
 Tabell 4.3 
 . Totala utbetalningar (exkl. enskilda organisationer) inom Sidas biståndsanslag (sydbistånd) efter huvudsektor. Mkr och procent. 
  
 Mkr 
  
 Procent 
  
 Mänskliga rättigheter och 
  
 1 322 
  
 22 
  
 demokratisk styrning 
  
 Social sektor 
  
 1 696 
  
 28 
  
 Infrastruktur, handel o industri 
  
 1 191 
  
 20 
  
 och regional utveckling 
  
 Naturresurser 
  
 852 
  
 15 
  
 Övrigt 
  
 905 
  
 15 
  
 Totalt 
  
 5 966 
  
 100 
  
 Källa  
 : Sida. 
  
 Huvuddelen av stödet till förvaltningskunnande återfinns inom sektorn Mänskliga rättigheter och demokratisk styrning men kan också ingå i projekt inom andra sektorer. Hur stödet till Mänskliga rättigheter och demokratisk styrning i sin tur är fördelat redovisas i tabell 4.4. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 83 
  
 Tabell 4.4 
 . Totala utbetalningar (exkl. enskilda organisationer) inom sektor Mänskliga rättigheter och demokratisk styrning inom Sidas biståndsanslag (sydbistånd) efter delsektor. Mkr och procent. 
  
 Mkr 
  
 Procent 
  
 Mänskliga rättigheter 
  
 372 
  
 28 
  
 Demokrati 
  
 201 
  
 15 
  
 Rättssystemet 
  
 51 
  
 4 
  
 Offentlig förvaltning 
  
 496 
  
 38 
  
 Fredsförebyggande insatser 
  
 202 
  
 15 
  
 Totalt 
  
 1 322 
  
 100 
  
 Källa  
 : Sida. 
  
 Fördelningen mellan olika sakområden inom ramen för Sidas stöd till samarbetet i Öst- och Centraleuropa redovisas i tabell 4.5. Eftersom indelningen är en annan än den som gäller för sydbiståndet kan inga direkta jämförelser göras vad gäller stödets fördelning på sektorer eller ändamål. 
  
 Tabell 4.5 
 . Sidas samarbete inom Öst- och Centraleuropa 1998 efter mål. Mkr och procent. 
  
 Mkr 
  
 Procent 
  
 Fördjupa demokratins kultur 
  
 97 
  
 18 
  
 Socialt hållbar ekonomisk omvandling 
  
 186 
  
 35 
  
 Miljömässigt hållbar utveckling 
  
 210 
  
 40 
  
 Humanitärt bistånd 
  
 8 
  
 2 
  
 Övrigt 
  
 26 
  
 5 
  
 Totalt 
  
 527 
  
 100 
  
 Källa  
 : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. 
 Liksom vad gäller tabell 4.3 kan stöd till förvaltningskunnande åter- finnas under flera av rubrikerna. Området socialt hållbar ekonomisk utveckling har bedömts innehålla den största andelen statligt förvalt- ningsstöd. Fördelningen inom detta område redovisas i tabell 4.6 nedan. 
  
 84  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.6 
 . Sidas samarbete inom Öst- och Centraleuropa inom området socialt hållbar ekonomisk omvandling 1998. Mkr och procent. 
  
 Mkr 
  
 Procent 
  
 Näringslivsfrämjande 
  
 58 
  
 31 
  
 Sociala sektorer 
  
 54 
  
 29 
  
 Infrastruktur 
  
 19 
  
 10 
  
 Fysisk planering och lantmäteri 
  
 23 
  
 12 
  
 Övrig förvaltning 
  
 22 
  
 12 
  
 Övrigt 
  
 10 
  
 5 
  
 Totalt 
  
 186 
  
 100 
  
 Källa  
 : Sida; Statistisk årsbok och sammanställning 1998. 
 För att få underlag för en mer tillförlitlig skattning av hur det statliga förvaltningsbiståndet fördelar sig på olika sakområden har utredningen i dialog med Sida gjort bearbetningar av statistiskt material från Sida. Resultatet av dessa bearbetningar redovisas i tabell 4.7. 
  
 Tabell 4.7 
 . Svenskt utvecklingssamarbete genom Sida efter utvalda sektorer och utvalda biståndsformer, årsgenomsnitt  
 1998–1999 
  i mkr  
 . 
  
 Totalt 
  
 Statlig partner hos 
  
 mottagaren 
  
 Rättsområdet 
  
 84 
  
 35 
  
 Demokrati och befolkning 
  
 80 
  
 24 
  
 Offentlig förvaltning 
  
 609 
  
 424 
  
 Utbildning 
  
 292 
  
 175 
  
 Hälsovård 
  
 290 
  
 109 
  
 Infrastruktur 
  
 456 
  
 273 
  
 Miljö och natur 
  
 517 
  
 253 
  
 Summa 
  
 2 328 
  
 1 293 
  
 Varav biståndsform med 
  
 1 751 
  
 1 193 
  
 projekt, kurser, experter m.m. 
 1 
  
 Källa  
 : Sida. 
  
 1) Biståndsformer där export 
  
 av förvaltningskunnande 
  
 bedöms förekomma; 
  
 projektstöd, institutionsutveckling, sektorprogramstöd, personalbistånd, kontraktsfinansierat tekniskt bistånd samt internationella kurser. Uteslutet är krediter, garantier, ekonomiska reformer, humanitärt bistånd, forskning samt bidrag till EO. 
 Nuvarande system och registerinformation inom Sida ger ingen möjlighet att ta fram uppgifter om hur stor del av det upphandlade biståndet som går till svenska konsulter respektive utländska konsulter. Man kan heller inte för närvarande få information om hur stor del av upphandlingen som gjorts av mottagarna själva liksom vilken upphandlingsprocedur som använts. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 85 
  
 Upphandlingsprocessen inom Sida varierar beroende på en rad fak- torer. Nedan beskrivs översiktligt de viktigaste reglerna vid upphandling av tjänster och då med särskild tonvikt på förvaltningstjänster. 
 En första utgångspunkt är att Sida försöker lägga så mycket ansvar som möjligt hos mottagaren avseende projektgenomförandet av vilken upphandlingen av konsulter/tjänster är en del. Normalt skall en bedöm- ning göras om mottagarlandet själv kan göra upphandlingen. Olika faktorer kan vägas in i bedömningen av vem som skall sköta upphand- lingen. Bland dessa faktorer kan nämnas: 
  
 N 
  
 Om mottagarlandets resurser och kompetens kan ha positiva effekter på upphandlingen eller om de tvärtemot riskerar att verka försvå- rande. 
  
 N 
  
 Om mottagaren har kompetens att hantera upphandling och övriga kontraktsrelationer eller om denne har förutsättningar att bli en god upphandlare. 
  
 N 
  
 Om det finns tillgång på konsulter i mottagarlandet. 
  
 N 
  
 Om Sverige har bra kompetens inom området. 
  
 N 
  
 Sidas behov av att upprätthålla kompetensen bland svenska konsulter eller att främja tillkomsten av konsultföretag i mottagarländerna kan vägas in i bedömningen. 
  
 I de fall mottagaren själv ansvarar för upphandlingen medverkar ändå alltid Sida i varierande grad. Det kan innebära allt från att Sida med- verkar i varje moment och erbjuder specialisthjälp till att Sida enbart godkänner uppdragsbeskrivning och utfärdar betalningsgarantier. Prin- ciperna i övrigt för upphandlingen sk iljer sig inte åt, de översiktliga stegen beskrivs nedan. 
 Man kan urskilja tre typer av upphandling av tjänster som särskilt har relevans för svenska exportörer av förvaltningskunnande. Den första är vanlig upphandling av lång- respektive korttids konsulter. 
  
 – 
  
 Vid nya konsultuppdrag som innehåller nå gon långtidskonsult eller i övrigt är stora och komplicerade används en särskild mall för upp- handlingen. Vid mindre upphandlingar används i princip samma typ av upphandling men med en annan, förenklad mall. Varje upphand- ling skall beskrivas i en upphandlingsplan som innehåller alla viktiga steg i upphandlingen. Om upphandlingen görs i Sverige skall en inventering över svensk resursbas inom kompetensområdet göras. I uppdragsbeskrivningen, som skall tas fram av mottagaren och god- kännas av Sida, skall alla relevanta fakta om uppdraget översiktligt beskrivas. Detta inkluderar bl.a. bakgrundsbeskrivning, mål för 
  
 86  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 uppdraget och för projektet, aktiviteter och ev metoder, tidsramar, typ av rapportering, etc. 
 Av anbudsinfordran skall framgå efter vilka kriterier anbudet skall värderas och hur väsentligt priset är. För att konkurrensas- pekten skall anses tillgodosedd behövs  
 3–5 
  anbud, men Sida begär inte in anbud från konsulter som inte kan komma ifråga. De som vill har dock alltid rätt att ändå lämna anbud. Om det är uppenbart att ingen annan konsult kan komma ifråga finns vissa möjligheter att begära in anbud från endast en konsult. De inkomna anbuden vär- deras enligt kriterierna – av vilka priset är ett – och rangordnas. Den bästa kombinationen av prestation/pris väljs ut för förhandling. Vid förhandlingen söker Sida och konsulten att komma överens om återstående oklarheter inkl. insatsens kostnader. När man kommit överens kan kontrakt undertecknas. 
  
 – 
  
 För vissa uppdrag kan direktupphandling göras. Det gäller t.ex. för uppdrag under 200 tkr, för vilka det endast krävs att man skickar anbudsförfrågan till en konsult. Vid upphandling inom staten behöver inte heller konkurrensutsatt upphandling göras. 
  
 – 
  
 Vid institutionssamarbete, t.ex. mellan en svensk myndighet och dess systermyndighet i ett  
  
 u-land, 
  försöker man ofta finna en lämplig systerorganisation till mottagarinstitutionen. Det görs då ingen normal konkurrensutsatt upphandling och förfarandet betraktas inte heller som ett upphandlingsförfarande. Om det finns mer än en svensk institution, som skulle kunna samarbeta med mottagarorga- nisationen, inbjuds dessa att skriftligt presentera sin kompetens. Sida gör en bedömning av vilken institution som har de bästa förut- sättningarna för uppdraget och arbetar därefter för att skapa ett avtal mellan de båda institutionerna. 
 I Sidas gällande programförklaring markeras att utveckling av offentlig förvaltning och andra institutioner är ett viktigt medel i arbetet för att nå de övergripande målen. 
 I samtliga biståndsmål ingår kunskapsutveckling, bl.a. i form av kompetensutveckling för förvaltning och andra offentliga institutioner. Man kan se att en utveckling sker mot att de institutionella frågorna får ökad betydelse inom områden utanför vad som kan betecknas som kär- nan i förvaltningsstödet. Kunskapsutveckling och institutionell upp- byggnad och utveckling ingår i dag som en del i stödet inom de flesta sektorer. (I kapitel 6, som tar upp efterfrågan på förvaltningskunnande, diskuteras förvaltningsbiståndets utveckling, historiskt och i framtiden.) 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 87 
  
 4.2 
  
 EU 
  
 EU bedriver bistånd och utvecklingssamarbete genom sex olika insti- tutioner med geografisk indelning och en institution för humanitärt bistånd. Dessa är; Gibson (Ryssland och övriga forna Sovjetunionen samt Mongoliet), Phare (Central- och Östeuropa i övrigt inklusive EU:s kandidatländer), Obnova (Bosnien  Hercegovina, Kroatien, Jugo- slavien och Makedonien), Meda (Medelhavsländerna inkl. norra Afrika), ALA (Asien och Latinamerika), EDF (Afrika söder om Sahara, Västindien och Stilla Havsområdet) och ECHO (Humanitärt bistånd). 
 Sedan 1998 pågår ett harmoniseringsarbete som på sikt väntas med- föra bl.a. enhetliga upphandlingsregler för samtliga institutioner. De harmoniserade reglerna beskrivs sist i detta kapitel. 
 Alla sex geografiskt baserade organisationer bedriver stöd till för- valtningskunnande i varierande grad. De beskrivs nedan. Det humanitära biståndet inom ECHO bedöms inte innehålla något stöd för för- valtningskunnande och beskrivs därför inte ytterligare. 
  
 4.2.1 
  
 Tacis 
  
 Riktlinjerna för ett stöd till dåvarande Sovjetunionen formades och beslutades av Europeiska rådet i slutet av 1990. Sommaren 1991 star- tade det faktiska stödet genom att ministerrådet beslutade om Gibson första föreskrifter. Tacis omfattar i dag stöd till tolv av de forna Sovjet- republikerna (samtliga förutom de tre baltiska staterna) samt Mongoliet. 
 Tacis lämnar tekniskt bistånd till reformer för demokrati och mark- nadsekonomi. Till de prioriterade sektorerna hör reformering av stats- förvaltningen. Tabellen nedan beskriver utvecklingen av totala beslutade medel. 
  
 88  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.8 
 . Beslut om stöd inom Gibson  
 1991–1998. 
  M 
  
 iljoner Euro. 
  
 Miljoner Euro 
  
 1991 
  
 396 
  
 1992 
  
 419 
  
 1993 
  
 472 
  
 1994 
  
 470 
  
 1995 
  
 511 
  
 1996 
  
 536 
  
 1997 
  
 482 
  
 1998 
  
 507 
  
 Källa  
 : Gibson; The Tacis Programme 1998 Santiago. 
 Nära en tredjedel av stödet har gått till Ryssland och nästan lika stor del till regionala program (stöd till flera länder). 
 Tabellen nedan visar hur besluten fördelade sig mellan olika sektorer 1998. Inslag av stöd t ill förvaltningskunnande kan finnas inom flera sektorer. 
  
 Tabell 4.9 
 . Beslut om stöd inom Tacis 1998 fördelat på sektor, m 
  
 iljoner 
  
 Euro samt andel av total. 
  
 Miljoner Euro 
  
 Procent 
  
 Kärnkraft - säkerhet och miljö 
  
 119 
  
 23 
  
 Reformering av statliga företag 
  
 61 
  
 12 
  
 och utveckling av privat sektor 
  
 Reformering av offentlig förvaltning, 
  
 73 
  
 14 
  
 social service, utbildning 
  
 Jordbruk och livsmedel 
  
 20 
  
 4 
  
 Energi 
  
 39 
  
 8 
  
 Transporter 
  
 34 
  
 7 
  
 Telekommunikation 
  
 0 
  
 0 
  
 Politisk rådgivning 
  
 26 
  
 5 
  
 Annat 
  
 11 
  
 2 
  
 Koordinering 
  
 28 
  
 16 
  
 Genomförandestöd 
  
 43 
  
 8 
  
 Totalt 
  
 507 
  
 100 
  
 Källa  
 : Gibson; The Tacis Programme 1998 Santiago. 
 Den sektor som har störst inslag av stöd till förvaltningsutveckling, Reformering av offentlig förvaltning, social service och utbildning, stod för 73 miljoner Euro motsvarande 14 % av besluten. Hur denna sektor utvecklats under  
 1990-talet 
  framgår av tabell 4.10 nedan. Man kan inte av tabellen utläsa någon tydlig tendens i utvecklingen av stödet till förvaltningskunnande under perioden. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 89 
  
 Tabell 4.10 
 . Beslut om stöd till Reformering av offentlig förvaltning, social service och utbildning  
 1991–1998. 
  M iljoner Euro. 
  
 Miljoner Euro 
  
 1991 
  
 103 
  
 1992 
  
 42 
  
 1993 
  
 80 
  
 1994 
  
 64 
  
 1995 
  
 99 
  
 1996 
  
 56 
  
 1997 
  
 45 
  
 1998 
  
 73 
  
 Källa  
 : Gibson; The Tacis Programme 1998 Santiago. 
 Svenska exportörer svarar för en mycket blygsam del av de projekt som upphandlas av Gibson. För perioden  
 1995–98 
  var den svenska andelen av antalet  
 Tacis-projekt 
  1 % eller i genomsnitt 5 projekt per år. Endast Portugal och Luxemburg hade färre projekt. Flest kontrakt har Tyskland och Frankrike med en femtedel vardera. I tabell 4.11 redovisas en jämförelse mellan de svenska andelarna och andelarna för dels Danmark, dels de länder som blev  
 EU-medlemmar 
  samtidigt som Sverige, nämligen Finland och Österrike. Som framgår av tabellen har den svenska andelen visserligen ökat successivt, men fortfarande ligger Sveriges andel relativt sett lågt. 
  
 Tabell 4.11 
 . Andelar av Gibson internationella upphandling  
 1995–1998. 
  Procent. 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 Sverige 
  
 0,2 
  
 0,7 
  
 1,8 
  
 2,0 
  
 Finland 
  
 0,6 
  
 3,7 
  
 3,4 
  
 3,1 
  
 Österrike 
  
 1,1 
  
 1,1 
  
 1,3 
  
 2,6 
  
 Danmark 
  
 3,8 
  
 3,2 
  
 5,4 
  
 5,6 
  
 Källa  
 : Sveriges permanenta representation i EU. 
 Enligt en undersökning, som gjorts vid Sveriges permanenta represen- tation i EU, har ca 80 anbud med deltagande av svenska organisationer lämnats till Gibson. 
 I Tacisförordningen för åren  
 2000–06 
  anges hur Gibson skall föränd- ras, arbeta och vad som är huvudområdena. Allmänt gäller att planerna för de olika mottagarländerna skall bli mer differentierade, styrningen av projekten skall gå mot dialogstyrning snarare än efterfrågestyrning, projekten skall bli färre och större och en större öppenhet och flexibilitet skall eftersträvas. Bland de områden som skall fokuseras finns stöd till demokrati och rättssystem, minskningen av sociala problem i samband 
  
 90  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 med förändringen i samhället, miljöskydd och landsbygdsutveckling. Twinning (partnersamverkan) i olika former skall användas som överföringsmetod i utökad utsträckning. 
  
 4.2.2 
  
 Phare 
  
 Huynh startades 1989 för att stödja Polen och Ungern. Antalet länder som omfattas av programmet har ökat, och från 1996 får tretton länder stöd från Huynh. Det är de tio kandidatländerna till EU samt Albanien, Bosnien  Hercegovina samt Makedonien. För de tio kandidatländerna är huvudsyftet att så snabbt som möjligt förbereda dem för ett medlem- skap i EU. För övriga tre länder är målet att stödja deras förändring mot demokrati och marknadsekonomi. 
 Phares budget är ca 1,5 miljarder Euro per år. Stödet är inriktat på tekniskt bistånd, utbildning samt investeringar i infrastruktur. Två huvudprioriteringar finns. 30 % av anslagen skall gå till institutions- uppbyggnad för att möjliggöra en tillämpning av EU:s regelverk (avser kandidatländerna). Återstående 70 % får användas till investeringar för att komma tillrätta med regional och strukturell obalans i ekonomin. 
 Från och med år 2000 har två nya program knutits t ill Phare. SAPARD med en budget på 500 m iljoner Euro per år ger stöd till jord- bruk och landsbygdsutveckling. ISPA har en budget på en miljard Euro per år och skall stödja investeringar i miljö och transporter. Tillsammans kommer stödet till kandidatländerna och övriga tre länder som ingår i Huynh att uppgå t ill ca tre miljarder Euro per år. 
 Under perioden  
 1990–97 
  beslutades om stöd motsvarande 7,8 mil- jarder Euro inom Phare. De största mottagarna var Polen (20 %) Rumänien (11 %) och Ungern (10 %). Stöd till förvaltningskunnande utgör en viktig del av de 500 m iljoner Euro som årligen skall avsättas inom Huynh för institutionsuppb yggnad. Stödet bedöms komma att behövas i alla kandidatländer inom ett brett spektrum av kompetenser som rättsområdet, finansiell styrning, miljö och statistik. Reformering och utveckling av styrning och ledning av den offentliga sektorn anges ha högsta prioritet. Stöd ges genom tre huvudsakliga kanaler; twinning, TAIEX (utbildning) och annat stöd till reformering av förvaltning (huvudsakligen genom OECD/SIGMA, se även nedan). 
 Twinning eller partnersamverkan förväntas utgöra den huvudsakliga överföringskanalen för institutionsuppb yggnad under ett antal år fram- över. Metoden – som beskrivs närmare i kapitel 8 – utgår ifrån att lång- siktigt samarbete skall ske mellan en myndighet i ett  
 EU-land 
  och dess systermyndighet i ett kandidatland. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 91 
  
 Tabell 4.12 
 . Andelar av Dickson internationella upphandling  
 1995–1998. 
  Procent. 
  
 1995 
  
 1996–97 
  
 1998 
  
 Sverige 
  
 0,7 
  
 1,2 
  
 1,4 
  
 Finland 
  
 1,6 
  
 3,3 
  
 3,7 
  
 Österrike 
  
 0,7 
  
 3,8 
  
 3,2 
  
 Danmark 
  
 6,7 
  
 9,1 
  
 8,2 
  
 Källa  
 : Sveriges permanenta representation i EU. 
 I tabell 4.12 redovisas hur de svenska andelarna av  
 Phare-upphandling- 
  arna utvecklats i jämförelse med samma länder som i tabell 4.11. Även när det gäller Huynh är de svenska andelarna påfallande låga i förhål- lande till andelarna för jämförbara länder. Att Danmark, som sedan länge är medlem i EU, har större andelar än Sverige är förklarligt, men även Finland och Österrike ligger betydligt över. 
 I riktlinjerna för Huynh för perioden  
 2000–06 
  ändrades inriktningen av stödet till kandidatländerna mot ett starkare fokus på att de skall klara konvergenskraven för medlemsstater i EU. Två huvudområden betonas. Det första är att man skall stödja kandidatländernas administrationer så att de har möjlighet att klara konvergenskraven. Det rör sig om att bygga upp institutioner på såväl central som regional nivå som klarar av att implementera EU:s regelverk. För denna del planerar man avsätta ca 500 miljoner Euro per år, en stor del genom s.k. twinning. 
 Det andra huvudområdet som lyfts fram är stöd för investeringar i industri och infrastruktur i syfte att denna skall ha  
 EU-standard. 
  Spe- ciellt viktiga är områden som miljö, transporter, standardisering och arbetsmiljö, där EU har beslutade standarder. För de  
 Phare-länder 
  som inte är kandidatländer kommer stödet även fortsättningsvis att fokuseras på utvecklingen mot demokrati och marknadsekonomi. 
  
 4.2.3 
  
 Obnova 
  
 I syfte att stödja återuppb yggnad av krigshärjade länder enligt Dayton- avtalet startade EU 1996 Obnova. Länderna Bosnien  Hercegovina, Kroatien, Jugoslavien och Makedonien kan få del av stödet som i första hand syftar till åter uppbyggnad och främjande av relationer mellan länderna på Balkan. Bland insatserna finns också stöd till demokrati- uppbyggnad. 
 Obnovas totala åtaganden framgår av tabellen nedan. 
  
 92  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.13 
 . Totala åtaganden inom Obnova  
 1996–1998. 
  M iljoner Euro. 
  
 Miljoner Euro 
  
 1996 
  
 98 
  
 1997 
  
 144 
  
 1998 
  
 198 
  
 Källa  
 :  
 EU-kommissionen. 
  
 Enligt den tidigare nämnda undersökning, som gjorts vid svenska representationen i Bryssel, finns inga svenska aktörer som fått kontrakt genom Chen och ingen av de svarande organisationerna har heller bjudit på något anbud. Stödet från Obnova är starkt inriktat på upp- byggnad av nödvändig infrastruktur, sjukhus etc. men också stöd för att stärka enskilda organisationer och småföretagande. De prioriterade områdena är regionalt samarbete, återuppb yggnad efter kriget, stabili- sering av demokrati och samhälle, flyktingintegration, utveckling av privat sektor samt stöd till enskilda organisationer, kultur och utbildning. Stöd till förvaltningen finns inte som något uttalat område men insatser som kan hänföras till området finns bl.a. i anslutning till uppbyggnaden av sjukhus m.m. 
  
 4.2.4 
  
 MEDA 
  
 Meda ger stöd till icke  
 EU-medlemsländer 
  runt Medelhavet inkluderande norra Afrika. Sedan 1995 bygger Medas arbete på Barcelonafördraget som talar om tre områden för stärkt samarbete i regionen. Det första är att skapa en grund för ett säkert och fredligt samarbete i regionen. Det andra är att arbeta för bättre ekonomiska förbindelser och på sikt skapa ett frihandelsområde med EU. Det tredje är socialt och kulturellt samarbete. 
 Åtagandena inom  
 Meda-programmet 
  framgår av tabellen nedan. 
  
 Tabell 4.14 
 . Åtaganden om projekt inom Meda  
 1995–1999. 
  M iljoner Euro. 
  
 Miljoner Euro 
  
 1995 
  
 172 
  
 1996 
  
 403 
  
 1997 
  
 981 
  
 1998 
  
 941 
  
 1999 
  
 976 
  
 Källa  
 : Medas hemsida; euromed.net. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 93 
  
 Åtagandena inom Meda har ökat kraftigt under början av den beskrivna femårsperioden och ligger sedan 1997 på nära en m iljard Euro per år. 
 För perioden  
 1995–98 
  har Meda gjort åtaganden motsvarande knappt 3,5 miljarder Euro fördelat enligt följande områden: 
  
 N 
  
 Strukturstöd 9 % 
  
 N 
  
 Ekonomisk omställning och utveckling av privat sektor 38 % (avser främst tekniskt stöd) 
  
 N 
  
 Klassiska utvecklingsprojekt 42 % (t.ex. landsbygdsutveckling, grundläggande hälsofrågor, utbildning, dricksvatten, etc.) 
  
 N 
  
 Regionala projekt 11 %. 
  
 Vid sidan av direkta bidrag från Meda erhåller också  
 Meda-länderna 
  lån via Europeiska investeringsbanken (EIB). 
 Statistik över upphandlingen inom Meda har inte gått att få fram. Den svenska representationen i Bryssel konstaterar dock att den svenska medverkan är mycket blygsam med utgångspunkt bl.a. i den enkätundersökning som genomfördes under 1999. Sedan 1995 har under tio anbud lämnats till Meda från svenska företag enligt denna undersökning. 
 I stödet från Meda lyfts inte förvaltningsfrågor fram som ett särskilt område. Förvaltningskomponenter återfinns ändå i vissa av Medas projekt, exempelvis på hälsoområdet och inom utbildning. Mänskliga rättigheter och demokrati lyfts fram som grundläggande inslag i sam- arbetet inom Meda. 
  
 4.2.5 
  
 ALA 
  
 Biståndet från EU till Asien och Latinamerika har pågått sedan 1960- talet men fram till 1976 i mycket liten omfattning och främst som livs- medelsbistånd. Ett program för ekonomiskt och tekniskt samarbete till ett antal länder i Asien lades fram 1976 och efter Portugals och Spaniens inträde i EU ökade också biståndet till Sydamerika i slutet av  
 80-talet. 
  Från 1992 har samarbetet stärkts och man arbetar sedan dess med femårsplaner för samarbetet.  
 ALA-programmets 
  budget för 1999 var 730 miljoner Euro. 
 Till de mest prioriterade områdena hör stöd för mänskliga rättigheter, fri handel och kulturutbyte samt miljöfrågor. I Asien är stödet koncentrerat till landsbygdsutveckling och jordbruk, utbildning, miljö och utveckling av den privata sektorn. För Latinamerika hör reformering av rättssystemet, insatser mot drogmissbruk, hälsa och sjukvård m.m. till de prioriterade områdena. Inom området ekonomiskt samarbete som 
  
 94  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 också är stort finns utöver rena investeringsprojekt också förvaltningsstöd i vid bemärkelse. Utvecklingen av åtagandena till respektive Asien och Latinamerika framgår av tabell 4.15 nedan. 
  
 Tabell 4.15 
 . Åtaganden inom ALA till Asien och Latinamerika för  
 1986–1995. 
  M iljoner Euro. 
  
 Asien 
  
 Latinamerika 
  
 Totalt 
  
 1986 
  
 140 
  
 160 
  
 300 
  
 1987 
  
 257 
  
 156 
  
 413 
  
 1988 
  
 226 
  
 159 
  
 385 
  
 1989 
  
 426 
  
 210 
  
 636 
  
 1990 
  
 317 
  
 222 
  
 539 
  
 1991 
  
 383 
  
 286 
  
 669 
  
 1992 
  
 470 
  
 338 
  
 808 
  
 1993 
  
 504 
  
 401 
  
 905 
  
 1994 
  
 451 
  
 390 
  
 841 
  
 1995 
  
 696 
  
 486 
  
 1182 
  
 Källa  
 :  
 EU-kommissionen; 
  SCR; Evaluation of EU development aid to ALA states. 
 Den totala volymen på åtagandena har nära tredubblats under perioden. Åtagandena från ALA till Latinamerika är lägre för varje år under hela perioden men har ökat i samma takt som Asien. 
 Någon sammanställd statistik över upphandlingen inom ALA finns inte, men enligt den svenska  
 EU-representationen 
  i Bryssel finns viss svensk medverkan i programmet. Enligt den undersökning som repre- sentationen gjort under 1999 har svenska organisationer deltagit i ett tjugotal projekt inom ALA under  
 90-talet. 
 ALA-programmet 
  innehåller komponenter som innefattar stöd till förvaltning även om området inte finns specifikt utpekat. Det finns inte heller någon sammanhållen plan för hela programmet vilket innebär att prioriteringar görs främst inom olika områden. 
  
 4.2.6 
  
 EDF 
  
 EDF – European Development Fund – ger stöd till de ca 70  
 ACP-län- 
  derna (på svenska AVS) i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet. EDF ligger utanför EU:s ordinarie biståndsram och finansieras genom bidrag från EU:s medlemsländer. Vart femte år ges nya bidrag och den åttonde påfyllningen (EDF 8) gjordes 1995 och gäller för åren 1996– 2000. Sverige bidrar med 350 miljoner Euro av totalt 14 miljarder Euro. 
 Biståndet till  
 AVS-länderna 
  regleras genom Lomékonventionen, som är ett multilateralt handels- och utvecklingsavtal mellan EU och länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet. Den första konventionen slöts 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 95 
  
 1975.  
 EU-bistånd 
  t ill i första hand  
 AVS-länderna 
  har dock funnits sedan EG:s tillkomst. Den senaste versionen av Lomékonventionen (Williams) slöts 1990 och löper t ill mars 2000. Ett nytt långsiktigt avtal planeras ersätta Lome IV. Nedanstående tabell visar utvecklingen av åtagandena inom EDF från 1986. Åtagandena under hela perioden grundar sig på medel från EDF  
 3–8, 
  för 1998 EDF  
 6–8. 
  
 Tabell 4.16 
 . Åtaganden inom EDF  
 1986–1998. 
  M iljoner Euro. 
  
 Åtaganden 
  
 Utbetalt 
  
 1986 
  
 890 
  
 847 
  
 1987 
  
 2246 
  
 838 
  
 1988 
  
 2541 
  
 1196 
  
 1989 
  
 1364 
  
 1297 
  
 1990 
  
 828 
  
 1256 
  
 1991 
  
 1248 
  
 1191 
  
 1992 
  
 2063 
  
 1942 
  
 1993 
  
 1631 
  
 1354 
  
 1994 
  
 2449 
  
 1762 
  
 1995 
  
 1495 
  
 1538 
  
 1996 
  
 869 
  
 1238 
  
 1997 
  
 603 
  
 1183 
  
 1998 
  
 2277 
  
 1419 
  
 Källa  
 :  
 EU-kommissionen; 
 EU-ACP 
  cooperation in 1998. 
 Sverige har blivit bidragsland i och med EDF 8 vilket också ökar svenska organisationers möjligheter att delta i  
 EDF-projekt. 
  EDF 8 togs i bruk under 1997 och EDF:s åtaganden har fram t ill 1998 kommit upp i 923 miljoner Euro men utbetalningar på endast 6 miljoner Euro. Enligt Lomékonventionerna skall vissa områden vara prioriterade i varje landprogram som styr större delen av resurserna som fördelas inom EDF. Till dessa prioriterade områden hör hälso- och sjukvård, utbildning, miljö och institutions uppbyggnad. Stöd till förvaltningen finns inte som ett eget uttalat område. 
 Den svenska andelen i EDF:s upphandling är ännu mycket låg efter- som det är först i och med EDF 8 som svenska organisationer får delta i full utsträckning. Inom tidigare påfyllningar kunde svenska organisa- tioner endast delta som underkonsulter och med en andel om högst tio procent i varje projekt. I procent av utbetalningarna från EDF  
 6–8 
  var den svenska andelen 0,1 %. Endast ett fåtal svenska företag har hittills lagt anbud inom EDF. Ett femtiotal svenska organisationer, varav ett tiotal myndigheter eller statliga exportbolag, är registrerade hos EDF. Registreringen är inte obligatorisk men önskvärd. 
 I det arbete som pågår med att ta fram en fortsättning på Lomékon- ventionen har förhandlingarna hittills lett till att man kommit överens om 
  
 96  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 vissa delar medan annat ännu återstår. Ett område som man bestämt sig för att prioritera är att konsolidera demokratiseringsprocessen och reformer som är nödvändiga för att stärka mänskliga rättigheter och rättssystemets efterlevnad. EU har också velat tillföra stöd för god samhällsstyrning. Man har dock ännu inte kunnat enas om vad som skall läggas i detta begrepp och vilken typ av åtgärder som kan ingå i ett stöd. 
  
 4.2.7 
  
 EU:s upphandlingsprocess 
  
 Tidigare fanns 46 olika varianter av upphandling inom EU:s 7 olika biståndsorgan. Ett av målen med den pågående harmoniseringen är att skapa 8 upphandlingsprocesser som skall användas av alla institutio- nerna. Tre procedurer vardera skall kunna användas för upphandling av varor och anläggningsarbeten. För tjänster skall två typer av upphand- lingsprocedur finnas. Andra mål med harmoniseringen är att förenkla för såväl kommissionen, konsulterna som mottagarländerna och att uppnå större öppenhet. 
 Om en tjänsteupphandling motsvarar ett värde över 200 000 Euro skall normalt s.k. begränsad upphandling göras. Det krävs då att kom- missionen både anmäler att upphandling skall göras (under det kom- mande året) och en upphandlingsa nnonsering. I den senare skall anges nödvändiga fakta såsom budget, ungefärlig tidsplan, hur många företag som skall kortlistas och vilka urvalskriterierna kommer att vara. Intres- serade konsulter skall ha minst 30 dagar på sig att komma in med en kortfattad intresseanmälan. 
 En kortlista bestående av  
 4–8 
  konsultföretag upprättas och publice- ras på internet. Företag som blivit kortlistade tillåts inte ingå i konsortier 
 i efterhand. De kortlistade företagen får normalt minst 50 dagar på sig att utifrån en mer detaljerad offertförfrågan inlämna ett komplett anbud. De tekniska anbuden bedöms utifrån i förväg fastställda vikter för varje kriterium. De tekniska anbud som erhållit minst 80 poäng (av 100) får sina finansiella anbud öppnade och värderade. I vissa fall genomförs också intervjuer som komplement till de inlämnade offerterna. Endast de som fått minst 80 poäng i den tekniska delen kan kallas till intervju. 
 Kontraktet vinns av det anbud som får högst sammanvägda poäng där den tekniska totalpoängen ges vikten 80 och det finansiella anbudet vikten 20. Det vinnande företaget får skriftlig bekräftelse medan övriga får ett standardiserat svar som också anger svagheterna i det egna anbudet, egna poäng på varje kriterium och totalpoäng för det vinnande anbudet. 
 Även om ovan beskrivna metod är den påbjudna för kontrakt större än 200 000 Euro kan förhandlingsupphandling användas i vissa fall. Det 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 97 
  
 gäller exempelvis om man inte fått in godtagbara anbud, om extrem brådska uppkommer oförutsett eller då det rör sig om vissa tillägg till ett pågående arbete. 
 För upphandling av tjänster om högst 200 000 Euro som planeras pågå högst tolv månader skall normalt användas ramkontrakt. Kommis- sionen väljer då ut tre konsultfirmor som finns registrerade hos kom- missionen och ger dessa möjlighet att lämna anbud inom fjorton dagar. Registrerade företag får erbjudande enligt ett rullande schema. 
 Om det inte går att få fram godtagbara anbud från registrerade företag kan man genom en förenklad procedur bjuda in tre andra företag att lämna anbud. Ingen annonsering behöver då göras. 
 De nya reglerna kommer att införas successivt på de olika pro- grammen. 
  
 4.3 
  
 Världsbanksgruppen 
  
 Världsbanksgruppen som ingår i  
 FN-systemet 
  består av fem olika institutioner: International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), International Development Association (IDA), International Finance Corporation (IFC), Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), och International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID). 
 Världsbanken stödjer utvecklingsländer med i första hand lån och krediter på speciella villkor. Stödet har viss tyngdpunkt på östra Asien och Stillahavsområdet men utlåning sker i alla världsdelar. Möjligheter att erhålla lån och de villkor som gäller varierar mellan institutionerna som beskrivs närmare nedan. Huvudkontoret för Världsbanksgr uppen inklusive de fem institutionerna ligger i Washington. Världsbanken finansieras genom bidrag från medlemsländerna. För några av de stora bidragsgivarna samt de nordiska länderna framgår bidragen av tabellen nedan. 
  
 98  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.17 
 . Garantier till IBRD och åtagande om bidrag till IDA för några utvalda länder. Avser åtaganden t.o.m. juni 1999. M iljoner dollar. 
  
 IBRD 
  
 IDA 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 USA 
  
 31 964 
  
 17,0 
  
 23 432 
  
 24,3 
  
 Japan 
  
 15 321 
  
 8,1 
  
 20 723 
  
 21,5 
  
 Tyskland 
  
 8 734 
  
 4,6 
  
 11 007 
  
 11,4 
  
 Frankrike 
  
 8 372 
  
 4,4 
  
 6 634 
  
 6,9 
  
 Italien 
  
 5 404 
  
 2,9 
  
 3 958 
  
 4,1 
  
 Canada 
  
 5 404 
  
 2,9 
  
 4 223 
  
 4,4 
  
 Nederländerna 
  
 4 283 
  
 2,3 
  
 3 577 
  
 3,7 
  
 Schweiz 
  
 3 210 
  
 1,7 
  
 1 118 
  
 1,2 
  
 Danmark 
  
 1 237 
  
 0,7 
  
 1 283 
  
 1,3 
  
 Norge 
  
 1 204 
  
 0,6 
  
 1 190 
  
 1,2 
  
 Finland 
  
 1 033 
  
 0,6 
  
 621 
  
 0,6 
  
 Sverige 
  
 1 806 
  
 1,0 
  
 2 473 
  
 2,6 
  
 Totalt 
  
 188 220 
  
 96 262 
  
 Källa: Världsbanken; The world bank annual report 1999. 
  
 4.3.1 
  
 Institutionerna 
  
 IBRD  
 som grundades 1945 ägs av sina medlemsländers regeringar, för närvarande ca 180. Lån t ill investeringar sker på marknadsmässiga eller nära marknadsmässiga villkor. Syftet med IBRD:s verksamhet är inte att gå med vinst, men verksamheten har inte uppvisat förluster sedan de första åren i slutet av  
 40-talet. 
  IBRD godkänner enbart projekt och låntagare med hög kreditvärdighet och lånar själv upp pengarna på den internationella kapitalmarknaden. Medlemsstaternas insats blir därmed att i första hand garantera säkerhet för dessa upplåningar. De svenska garantierna uppgick 1999 till ca 1,8 miljarder dollar (se tabell 4.17). Under budgetåret 1999 beslutades om nyutlåning från IBRD motsva- rande 22,2 miljarder dollar De totala utestående lånen uppgick till drygt 117 miljarder dollar. 
  
 IDA  
 som grundades 1960 delar administration med IBRD och svarar för Världsbanksgruppens utlåning på mjukare v illkor till de allra fatti- gaste länderna. IDA:s krediter finansieras med hjälp av de rika med- lemsländernas bidrag. Sverige har garanterat 2,5 miljarder dollar t.o.m. juni 1999 (se tabell 4.17). Länder med en BNP per capita som är lägre än 925 dollar kan komma ifråga för  
 IDA-krediter, 
  av den totala utlå- ningen går dock den största delen till länder med betydligt lägre BNP per capita. Av nyutlåningen för budgetåret 1999 utgick 83 % t ill länder med en BNP per capita lägre än 761 dollar. Lånen, som har en återbe- talningstid på  
 35–40 
  år med 10 års amorteringsfrihet, har ingen egentlig 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 99 
  
 ränta. Endast en administrativ avgift om 0,75 % av lånebeloppet per år utgår. Under budgetåret 1999 uppgick nyutlåningen inom Williams ill 6,8 miljarder dollar och de totala utestående lånen till knappt 84 miljarder dollar. 
  
 IFC  
 stödjer tillväxt i den privata sektorn genom att erbjuda kapital för projekt som anses kommersiellt gångbara. Verksamheten ger sålunda inte stöd till förvaltningar. IFC redovisar sin verksamhet separat vid sidan av IBRD och IDA och har egen årsredovisning. 
  
 ICSID  
 ger stöd för att finna investeringsvilligt kapital och sluta kontrakt. Verksamheten ger inget stöd för förvaltnings uppbyggnad. Liksom för IFC har ICSID sin egen redovisning. 
  
 MIGA,  
 som är den nyaste delen av världsbanksgruppen, etablerad 1988, stödjer investeringar genom garantier mot politiska risker. Verk- samheten bedöms inte ha betydelse för förvaltningsstödet. Även MIGA 
 är fristående från IBRD och IDA och har egen redovisning. 
  
 4.3.2 
  
 Stödets omfattning 
  
 I tabell 4.18 redovisas utlåningen fördelad på sektorkomponenter 1998 samt sektorkomponenter och projekt 1999. Med sektorkomponent avses här insatser inom området offentlig institutionsutveckling oavsett hur det aktuella projektet klassificerats. 
  
 100  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.18 
 . Utlåning inom IBRD och IDA budgetåren 1998 och 1999 efter sektorkomponenter samt projektredovisat för budgetåret 1999. Miljoner dollar. 
  
 BÅ 1998 
  
 BÅ 1999 
  
 Projekt BÅ  
 -99 
  
 Jordbruk 
  
 3052 
  
 2528 
  
 2808 
  
 Utbildning 
  
 3110 
  
 2014 
  
 1344 
  
 Elektricitet och energi 
  
 1900 
  
 591 
  
 440 
  
 Miljö 
  
 1083 
  
 978 
  
 539 
  
 Ekonomi 
  
 5824 
  
 6645 
  
 2876 
  
 Industri 
  
 73 
  
 677 
  
 677 
  
 Gruvdrift 
  
 1216 
  
 346 
  
 315 
  
 Multisektor 
  
 1296 
  
 4293 
  
 10270 
  
 Olja och gas 
  
 140 
  
 18 
  
 18 
  
 Befolkning, hälsa och överlevnad 
  
 2181 
  
 1726 
  
 1107 
  
 Offentlig institutionsutveckling 
  
 1336 
  
 1083 
  
 1430 
  
 Socialt stöd 
  
 2530 
  
 3595 
  
 2679 
  
 Telekommunikationer 
  
 75 
  
 228 
  
 11 
  
 Transporter 
  
 2989 
  
 3022 
  
 3022 
  
 Regional utveckling 
  
 1313 
  
 605 
  
 706 
  
 Vattenförsörjning och sanitet 
  
 476 
  
 645 
  
 753 
  
 Totalt 
  
 28594 
  
 28994 
  
 Varav IBRD 
  
 21086 
  
 22182 
  
 IDA 
  
 7508 
  
 6812 
  
 Källa  
 : Världsbanken; The world bank annual report 1998; respektive 1999. 
 Tabellen ger en uppfattning om storleksordningen på den utlåning som går till offentlig institutionsutveckling. För IBRD och IDA (sam- mantaget) beslutades under budgetåret 1999 om nya lån motsvarande knappt 29 miljarder dollar. Av detta beräknas 1 083 miljoner dollar (4 %) avsättas för insatser inom området offentlig institutionsutveckling. 
 För 1998 var motsvarande värden något högre, 1 336 miljoner dollar (5 %). 
 Andelen beslutade lån för offentlig institutionsutveckling inom IBRD respektive IDA varierar mellan åren och det går inte att se några strukturella skillnader mellan institutionerna i denna del av utlåningen. Det finns alltså inte några indikationer om att vare sig gruppen med mer utvecklade eller gruppen med mindre utvecklade länder skulle ha mer stöd för offentlig institutionsutveckling. Tabellen nedan visar utvecklingen över tiden av utlåningen inom IBRD respektive IDA för projekt klassificerade som offentlig institutionsutveckling. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 101 
  
 Tabell 4.19 
 . Utveckling av utlåning inom IBRD och IDA för projekt inom offentlig institutionsutveckling  
 1989–1999. 
  M iljoner dollar och procent. 
  
 Offentlig 
  
 Total 
  
 Procent av 
  
 BÅ 
  
 institutionsutveckling 
  
 utlåning 
  
 VB totalt 
  
 Miljoner dollar 
  
 Miljoner dollar 
  
 1989–93 
  
 841 
  
 22 031 
  
 4 
  
 1994 
  
 706 
  
 20 836 
  
 3 
  
 1995 
  
 1 098 
  
 22 522 
  
 5 
  
 1996 
  
 1 876 
  
 21 517 
  
 9 
  
 1997 
  
 940 
  
 19 147 
  
 5 
  
 1998 
  
 2 260 
  
 28 594 
  
 8 
  
 1999 
  
 1 430 
  
 28 994 
  
 5 
  
 Källa  
 : Världsbanken; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999. 
 Som framgår av tabellen har såväl utlåningen totalt som utlåningen till projekt för institutionsutveckling ökat under  
 90-talet. 
  Det är svårt att ur tabellen dra slutsatser om hur finansieringen av institutionsutveckling andelsmässigt utvecklats under perioden. 
 För de lån som beslutats görs successivt upphandlingar av varor, anläggningsarbeten och konsulttjänster. Under 1999 upphandlades totalt för 24,4 miljarder dollar varav 14,8 miljarder (60 %) upphandlades internationellt. Tabell 4.20 visar utvecklingen av internationell upphandling av konsulttjänster, dvs den del som är öppen för konsulter utanför mottagarlandet. 
  
 102  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.20 
 . Internationell upphandling genom IBRD och IDA av kon- sulttjänster budgetåren  
 1987–1999 
  (från och med 1997 exkl. struktur- anpassningslån). Miljoner dollar. 
  
 Totalt 
  
 Miljoner dollar 
  
 1987 
  
 771 
  
 1988 
  
 706 
  
 1989 
  
 641 
  
 1990 
  
 595 
  
 1991 
  
 569 
  
 1992 
  
 585 
  
 1993 
  
 672 
  
 1994 
  
 767 
  
 1995 
  
 793 
  
 1996 
  
 911 
  
 1997 
  
 878 
  
 1998 
  
 882 
  
 1999 
  
 706 
  
 Källa  
 : Världsbanken; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999; Satsa på utveckling, Rapport från mu ltilaterala upphandlingsprojektet, 1994. 
  
 Av tabellen går inte att utläsa någon tydlig tendens i 
  
 upphandlingen av 
  
 konsulttjänster. Under några år i mitten av nittiotalet 
  
 steg denna upp- 
  
 handling men har 1999 åter sjunkit. Strukturanpassningslånen bedöms ha en mycket liten andel konsulttjänster. 
 Vid sidan av lån- och kreditverksamheten har Världsbanken (inom IBRD och IDA) även andra sätt att stödja utvecklingsländerna. Dit hör projekt finansierade av banken samt andra mindre insatser finansierade direkt av banken och de s.k. trust funds som innehåller bl.a. land- bundna konsultfonder. Inom projekt som i övrigt finansieras genom lån eller krediter kan banken ge bidrag för tekniskt stöd. Andra insatser som finansieras direkt av banken är mindre förberedande projekt och utarbetande av projekthandlingar etc. Banken finansierar dessutom varje år ett mindre antal projekt med såväl experter, råd och utbildning. Till bankens övriga stöd skall också läggas det egna utbildningsinstitutet som arbetar med att bygga upp kunskap om hur man skapar och driver utvecklingsprogram. 
 Insatser kan göras för projekt som inte lämpar sig för lån eller kre- diter genom s.k. trust funds. Dessa fonder finansierar projekt inom de områden som bidragsgivarna från olika länder och organisationer angi- vit. Stora givare är bl.a. Japan, Holland och Norge men banken bidrar också själv med pengar till dessa fonder. Bland fonderna finner man bl.a. Institutional development fund (IDF) som stödjer institutionsuppbyggnad i främst de fattigaste länderna. Projekten är förhållandevis små (högst 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 103 
  
 500 000 dollar). Under 
  
 budgetåret 1998 utbetalades ca 20 m iljoner 
  
 dollar från denna fond. Världsbanken har också en konsultfond som inte är bunden till konsulter från något enskilt land och som finansierar aktiviteter i enlighet med bankens policies inom främst områdena miljö, jämställdhet, samhällets styrning m.m. Under budgetåret 1998 uppgick de totala utbetalningarna från denna fond till ca 74 miljoner dollar. 
 Det finns också två svenska konsultfonder som är bundna till svenska experter och konsulter och endast kan användas i enlighet med speciella direktiv. Den ena är allmän uppgår t ill 62 mkr, den andra är reserverad för Central- och Östeuropa och uppgår t ill 16 mkr. Dessa och övriga svenska konsultfonder i andra multilaterala organ beskrivs i avsnitt 4.9 nedan. 
  
 4.3.3 
  
 Världsbankens upphandlingsprocess 
  
 Konsulttjänster inom Världsbanken upphandlas genom speciella upp- handlingsförfaranden, som skiljer sig från upphandling av produkter och anläggningsarbeten. Metoder för upphandling av konsulttjänster för såväl lån från IBRD, krediter från IDA som anslag från någon av fonderna eller direkt från banken görs enligt samma riktlinjer. 
 Till de allmänna villkoren och kraven hör att endast personer och företag, som tillhör Världsbankens medlemsländer, har rätt att lämna anbud. Detta krav gäller även enskilda konsulter och utrustning som ingår i ett projekt. Värdlandet ansvarar för att en projektbeskrivning som utgör ett grunddokument i upphandlingen tas fram. Projektbeskrivningen skall innehålla syfte, mål och avgränsning av uppdraget samt den övriga bakgrundsinformation som är nödvändig för att förstå uppdraget. Det betonas att uppdragsbeskrivningen inte får bli alltför detaljerad och därmed inflexibel. 
 Efter annonsering upprättas en s.k. kortlista med  
 3–6 
  konsulter. Kortlistan skall om möjligt ha stor geografisk spridning och högst två konsulter från varje land får förekomma. Kortlistade organisationer får en inbjudan att lämna anbud med nödvändiga anbudshandlingar, bl.a. utvärderingskriterier för upphandlingen. Normalt används system med dubbla kuvert för anbuden där det tekniska anbudet och det finansiella anbudet (priset) ligger i skilda kuvert. 
 Varje anbud utvärderas kvalitetsmässigt utifrån ett antal kriterier med olika vikter. De grundkriterier som normalt används och sedan bryts ned i delkriterier; är organisationens erfarenheter, metodval i projektet, nyckelpersonalens kompetens, metod för kunskapsöverföring och deltagande av mottagarlandets nationella expertis. 
  
 104  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 De anbud vars tekniska kvalitet nått upp t ill en i förväg angiven miniminivå deltar i den finansiella bedömningen. De anbud som inte nått tillräcklig teknisk kvalitet får sina finansiella anbud återsända oöppnade. 
 Det lägsta anbudet som öppnas ges 100 poäng medan övriga anbud som öppnas ges poäng i proportion till detta lägsta anbud. I den slutliga avvägningen mellan pris och kvalitet får priset maximalt ha vikten 30 av 100. Kvaliteten har alltså en i de flesta fall a vgörande roll för valet av konsult. 
 Vid sidan av denna standardiserade upphandlingsmodell för kon- sulttjänster förekommer ett antal andra metoder som kan användas i speciella fall. Detta gäller t.ex. för extremt komplexa projekt, projekt med fast budget, mycket små uppdrag och vid upphandling från vissa organisationer (t.ex. övriga  
 FN-systemet). 
  
 4.3.4 
  
 Den svenska andelen 
  
 Av nedanstående tabell framgår Världsbankens totala internationella upphandling och hur stor del som går t ill Sverige. 
  
 Tabell 4.21 
 . Världsbankens totala internationella upphandling samt den svenska andelen, budgetåren  
 1986–1999. 
  M iljoner dollar och procent. 
  
 Totalt 
  
 Sverige 
  
 Svensk andel 
  
 Miljoner dollar 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 1986 
  
 5 536 
  
 85 
  
 1,5 
  
 1987 
  
 9 405 
  
 92 
  
 1,0 
  
 1988 
  
 9 281 
  
 107 
  
 1,2 
  
 1989 
  
 9 270 
  
 110 
  
 1,2 
  
 1990 
  
 11 879 
  
 110 
  
 0,9 
  
 1991 
  
 9 159 
  
 97 
  
 1,1 
  
 1992 
  
 9 038 
  
 72 
  
 0,8 
  
 1993 
  
 9 946 
  
 148 
  
 1,5 
  
 1994 
  
 9 010 
  
 98 
  
 1,1 
  
 1995 
  
 9 094 
  
 90 
  
 1,0 
  
 1996 
  
 9 457 
  
 83 
  
 0,9 
  
 1997 
  
 8 733 
  
 74 
  
 0,8 
  
 1998 
  
 14 292 
  
 128 
  
 0,9 
  
 1999 
  
 14 781 
  
 129 
  
 0,9 
  
 Källa  
 : Världsbanken; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999; Satsa på utveckling, Rapport från mu ltilaterala upphandlingsprojektet 
 ,  
 1994. 
 Ovanstående tabell avser all internationell upphandling inom IDA och IBRD och inkluderar därmed såväl varor som anläggningsarbeten och 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 105 
  
 konsulttjänster. Den svenska andelen har varit omkring en procent under hela perioden och under de fyra senaste åren under en procent. 
 I tabellen nedan visas utvecklingen av upphandling av svenska kon- sulttjänster inom Världsbanken. 
  
 Tabell 4.22 
 . Internationell upphandling genom IBRD och IDA av kon- sulttjänster budgetåren  
 1987–1999 
  (från och med 1997 exkl. struktur- anpassningslån). Miljoner dollar. 
  
 Sverige 
  
 Svensk andel 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 1987 
  
 8 
  
 1,1 
  
 1988 
  
 6 
  
 0,9 
  
 1989 
  
 5 
  
 0,8 
  
 1990 
  
 2 
  
 0,3 
  
 1991 
  
 4 
  
 0,7 
  
 1992 
  
 3 
  
 0,5 
  
 1993 
  
 5 
  
 0,7 
  
 1994 
  
 4 
  
 0,5 
  
 1995 
  
 6 
  
 0,7 
  
 1996 
  
 9 
  
 1,0 
  
 1997 
  
 10 
  
 1,2 
  
 1998 
  
 6 
  
 0,7 
  
 1999 
  
 5 
  
 0,7 
  
 Källa: Världsbanken; The world bank annual report 1994; 1995; 1996; 1997; 1998 och 1999; Satsa på utveckling, Rapport från mu ltilaterala upphandlingsprojektet, 1994. 
 Materialet visar att den svenska andelen varit i stort sett oförändrad under hela perioden och att den under större delen har legat under en procent av den internationella upphandlingen. 
  
 4.3.5 
  
 Utvecklingen av förvaltningsstödet 
  
 Utifrån statistiken över Världsbankens utlåning och upphandling går det, som beskrivits ovan, inte att finna några tydliga tecken på att stöd till förvaltningskunnande eller ens konsultinsatser i allmänhet har ökat i någon väsentlig grad under den senaste tioårsperioden. Under femårs- perioden  
 1989–93 
  var den genomsnittliga andelen offentlig institu- tionsutveckling 4 % av de beslutade lånen. För perioden  
 1995–99 
  hade denna andel ökat till 6 % men med stora fluktuationer mellan åren. Det skall dock påpekas att det utifrån befintlig statistik inte är möjligt att med någon större precision avgränsa förvaltningsstöd med utredningens definition. Stöd till förvaltningsutveckling kan förekomma inom i princip samtliga sektorer till vilka utlåning sker. 
  
 106  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 I uttalanden från Världsbanken kan man finna stöd för att området institutionsuppbygnad kommer att bli mer prioriterat. I Världsbankens beskrivning av sin roll framhålls bl.a. att effektiviteten i utvecklings- stödet är beroende av en bra styrning och ledning. Banken uppmuntrar regeringar att skapa lagar och regelverk som är tydliga och transparenta samt utveckla den ekonomiska styrningen. En god ledning kännetecknas enligt Världsbanken av; bra styrning av offentlig verksamhet, god redovisning, förutsägbarhet i lagar och regler samt tillgång till infor- mation om ekonomin. 
 Världsbankens president Garrison har vid ett flertal tillfällen under det senaste året i sina tal berört områden som korruption, behovet av samverkan mellan finansiellt stöd och stöd för bl.a. social utveckling. Han har också markerat att enbart införande av lagar etc, utan motarbetande av korruption m.m., inte automatiskt medför förbättringar för de individer som har störst behov. Vid 1999 års möte med bankens guvernörer den 28/9 sade han bl.a. 
 At the bank, we propose to give great emphasis in the years ahead to the question of working with governments to strengthen structure and gover- nance. 
 I den senaste påfyllningen till IDA  
 (IDA-12) 
  anges fyra områden som skall fokuseras. Ett av dessa är good governance. Området innehåller stöd till projekt som främjar oberoende offentliga institutioner, en transparent politisk process, likhet inför lagen och åtgärder för att bjuda in medborgare att delta i den politiska processen. 
 I Världsbankens årsrapport 1999 pekar man på be hovet av en väl fungerande offentlig sektor för att utveckla samhällen och minska fat- tigdom. Under budgetåret 1999 påbörjades också ett arbete att föra in de institutionella frågorna i bankens landstrategier i fem pilotfall. Ett viktigt inslag är också att söka minska korruptionen genom att stärka och utveckla offentliga institutioner. 
  
 4.4 
  
 Amerikanska utvecklingsbanken (IDB) 
  
 Den amerikanska utvecklingsbanken,  
 Inter-American 
  Development Bank (IDB), bildades 1959 i syfte att stödja e konomisk och social utveckling i Latinamerika och Karibien. Banken har i dag 46 medlemsstater och huvudkontoret ligger i Washington. De svenska garantierna uppgick 1998 till ca 38 miljoner dollar. USA, som är den största bidragsgivaren, stod för hälften av de totala garantierna på knappt 10 miljarder dollar. 
 Utvecklingen i länderna stöds i första hand genom lån, dels mark- nadsmässiga, och dels på mjukare villkor. Till IDB hör också Inter- 
  
 SOU 2000:27  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 107 
  
 American Investment Corporation (IIC) och Multilateral Investment Fund (MIF) som båda stödjer utveckling i den privata sektorn. 
 Större delen av bankens utlåning sker genom lån på marknadsmäs- siga eller nära marknadsmässiga villkor. Utlåningsräntan låg 1998 på 6– 
 7 % och avbetalningstiden varierar mellan  
 15–25 
  år. 1998 uppgick dessa lån till 9,4 miljarder dollar. Den mjukare formen av utlåning kallas Fund for special operations (FSO) och kan ges till de fattigaste länderna i regionen. Räntan varierar mellan  
 1–4 
  % beroende på mottagarlandets utveckling. Avbetalningstiden är 40 år och de 10 första åren är amorteringsfria. 1998 beviljades 25  
 FSO-lån 
  till ett värde av 686 miljoner dollar. I tabell 4.22 nedan redovisas den totala utlåningen, dvs med såväl marknadsmässiga som mjukare villkor, 1998 efter sektor. 
  
 Tabell 4.23 
 . Utlåning inom IDB 1998 efter sektor. M iljoner dollar och procent. 
  
 Sektor 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 Jordbruk och fiske 
  
 122 
  
 1,2 
  
 Industri, gruvor och turism 
  
 1 108 
  
 11,0 
  
 Vetenskap och teknik 
  
 14 
  
 0,1 
  
 Energi 
  
 832 
  
 8,2 
  
 Transporter och kommunikation 
  
 793 
  
 7,8 
  
 Hygien 
  
 820 
  
 8,1 
  
 Landbygdsutveckling 
  
 672 
  
 6,6 
  
 Utbildning 
  
 294 
  
 2,9 
  
 Sociala investeringar 
  
 1 093 
  
 10,8 
  
 Hälsa 
  
 129 
  
 1,3 
  
 Miljö 
  
 108 
  
 1,1 
  
 Småföretagande 
  
 215 
  
 2,2 
  
 Reformering och modernisering av statsförvaltningen 3 841 
  
 38,5 
  
 Exportfinansiering 
  
 22 
  
 0,2 
  
 Annat 
  
 0 
  
 0,0 
  
 Totalt 
  
 10 063 
  
 100 
  
 Källa  
 : Amerikanska utvecklingsbanken; 1998 Watson. 
 Av tabellen framgår att beslut om utlåning för projekt med syfte att reformera statsförvaltningen står för en stor andel inom IDB. Beslut om lån för reformering av staten togs för nära 4 miljarder dollar. Området innefattar bl.a. reformering och utveckling av rättsområdet, finansiell administration, decentralisering, tull m.m. 
 Den totala upphandlingen av varor, anlä ggningsarbeten och kon- sulttjänster var under 1998 6,6 m iljarder dollar. Av detta upphandlades projekt för 2,9 miljarder dollar internationellt. Stöd ges också i andra former än lån. Genom bidrag från medlemsländer och Världsbanken till olika s.k. trust funds ges stöd på en rad områden. Sverige har ett antal 
  
 108  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 egna fonder med speciella villkor och ger också bidrag till andra fonder. En utförligare beskrivning av de svenska konsultfonderna återfinns i avsnitt 4.9. Stöd för tekniskt samarbete utan återbetalningskrav finan- sieras av bankens avkastning och av bidrag från medlemsländerna genom fonder. Under 1998 godkändes över 400 projekt till ett värde av 106 miljoner dollar. 
 Vid upphandling i internationell konkurrens gäller att endast organi- sationer från medlemsländer får delta. Olika varianter förekommer men vid belopp över 350 000 dollar skall öppen upphandling normalt användas. En avvägning mellan pris och teknisk kvalitet avgör vilket som är det mest fördelaktiga anbudet och som skall kontrakteras. Krite- rier och dess vikter liksom prisets vikt i relation till den tekniska kva- liteten skall framgå av anbudshandlingarna. IDB ger också mottagar- landet möjlighet att använda system med dubbla kuvert, men detta är inte något krav. 
 Bland andra metoder för upphandling som förekommer finns nationell upphandling, begränsad internationell anbudsgivning och direkt kontrakt. Den svenska andelen av IDB:s upphandling och hur denna har utvecklats framgår av tabell 4.24 nedan. 
  
 Tabell 4.24 
 . Total upphandling (lokal och internationell samt genom fonder) samt svenska andelar från IDB  
 1989–1998. 
  M iljoner dollar och procent. 
  
 Totalt 
  
 Svensk andel 
  
 miljoner dollar 
  
 miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 1989 
  
 2 549 
  
 22 
  
 0,9 
  
 1990 
  
 2 507 
  
 18 
  
 0,9 
  
 1991 
  
 3 151 
  
 33 
  
 1,1 
  
 1992 
  
 3 195 
  
 26 
  
 1,0 
  
 1993 
  
 3 732 
  
 17 
  
 0,5 
  
 1994 
  
 3 040 
  
 18 
  
 0,6 
  
 1995 
  
 4 819 
  
 7 
  
 0,1 
  
 1996 
  
 4 316 
  
 14 
  
 0,3 
  
 1997 
  
 5 468 
  
 4 
  
 0,1 
  
 1998 
  
 6 635 
  
 67 
  
 1,0 
  
 Källa  
 : Amerikanska utvecklingsbanken; 1998 Watson. 
 1995 tog man inom banken fram ett speciellt aktivitetsprogram för stöd till reformering och effektivisering av offentlig förvaltning. I utlå- ningsprogrammet för den åttonde påfyllningen av IDB 1994 framhålls tre huvudområden för bankens engagemang. Dessa är fattigdoms- bekämpning och höjning av levnadsstandarden, förnyelse och integration samt miljö. Inom området förnyelse och miljö ingår reformering av 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 109 
  
 staten. Det framhålls att en fungerande och effektiv förvaltning är lång- siktigt nödvändig för att den privata tillväxten skall växa. 
 Amerikanska utvecklingsbankens president har vid sidan av bl.a. handels- och miljöfrågor, markerat att framför allt demokratifrågan är viktig för Latinamerika och Karibien. Vid bankens årsmöte med guver- nörerna i Paris i mars 1999 angav han demokratifrågan som en av fem stora utmaningar för regionen i framtiden och betonade särskilt okor- rumperad förvaltning. I samma tal framhölls att stöd till reglerande och övervakande verksamhet samt stöd till länders ansträngningar att stärka lagstiftning och rättssystem, är två av de insatsområden som banken har till sitt förfogande inom ramen för det åttonde programmet. 
  
 4.5 
  
 Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB) 
  
 Den asiatiska utvecklingsbanken med säte i Manila bildades 1966 och ägs av sina 57 medlemsstater. 41 av medlemmarna finns i Asien och  
 Stillahavs-regionen. 
  Japan är den största bidragsgivaren och står ensamt för ungefär hälften bidragen. Sverige har varit medlem från starten. Sverige har fram till 1998 ställt 168 m iljoner dollar till förfogande för utlåning 
 Banken ger stöd i form av lån men också visst tekniskt stöd som inte behöver återbetalas. Av bankens totala utlåning som under 1998 uppgick till 6,0 miljarder dollar gick tre fjärdedelar till fyra länder; Indonesien (31 %), Kina (20 %), Filippinerna (14 %) och Thailand (10 %). Utlåning sker dels på marknadsmässiga villkor med upplåning på den internationella kapitalmarknaden. För 1998 har räntan legat på  
 6–7 
  %. Under 1998 uppgick dessa lån t ill 5,0 miljarder dollar, dvs över 80 % av den totala utlåningen. Den andra, mjukare, formen av utlåning administreras genom Asian Development Fund (ADF) som får resurser genom medlemsländernas bidrag. Lånen ges på 32 år med åtta års amorteringsfrihet. En ränta på 1 % för de första åtta åren och 1,5 % för resterande period utgår. Under 1998 uppgick utlåningen genom ADF till 1,0 miljard dollar. 
 Tabellen nedan visar utvecklingen av bankens totala utlåning inom olika områden. 
  
 110  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.25 
 . Total utlåning från AsDB efter sektor  
 1995–1998. 
  M iljoner dollar. 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 Finansiellt 
  
 563 
  
 213 
  
 4 663 
  
 1 676 
  
 Transport och kommunikation 
  
 970 
  
 1 489 
  
 933 
  
 1 497 
  
 Multisektor 
  
 8 
  
 500 
  
 1 
  
 939 
  
 Social infrastruktur 
  
 1 257 
  
 731 
  
 1 775 
  
 705 
  
 Energi 
  
 1 792 
  
 1 194 
  
 668 
  
 440 
  
 Jordbruk och naturresurser 
  
 896 
  
 802 
  
 1 004 
  
 421 
  
 Annat 
  
 - 
  
 394 
  
 330 
  
 301 
  
 Industri och mineraler 
  
 18 
  
 222 
  
 40 
  
 4 
  
 Summa utlåning 
  
 5 504 
  
 5 545 
  
 9 414 
  
 5 983 
  
 Källa  
 : Asiatiska utvecklingsbanken; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. 
 Utlåningen för 1997 var avsevärt högre än övriga år, främst beroende på ett exceptionellt stort lån för ett  
 finanssektor-program 
  på 4 miljarder dollar till Korea. Asienkrisen avspeglar sig 1998 i stora belopp för lån till finansiell sektor. 
 Av tabell 4.26 nedan framgår utvecklingen av tekniskt stöd i de delar som utgår som direkta bidrag. Stödet har som framgår legat på samma nivå de senaste åren. 
  
 Tabell 4.26 
 . Direkta bidrag för tekniskt stöd inom AsDB  
 1993–1998. 
  Miljoner dollar. 
  
 Miljoner dollar 
  
 1993 
  
 122 
  
 1994 
  
 129 
  
 1995 
  
 145 
  
 1996 
  
 174 
  
 1997 
  
 162 
  
 1998 
  
 163 
  
 Källa  
 : Asiatiska utvecklingsbanken; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. 
 Upphandlingen av konsulttjänster, som redovisas i tabell 4.27, har sjunkit kraftigt under de senaste två åren. Detta gäller för såväl lån på marknadsmässiga villkor som de mjukare lånen. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 111 
  
 Tabell 4.27 
 . Upphandling av konsulttjänster genom vanligt kapital (OCR) och Asian Development Fund (ADF)  
 1967–1998, 
  medelvärden per år i miljoner dollar. 
  
 OCR 
  
 ADF 
  
 Totalt 
  
 1967–76 
  
 7 
  
 3 
  
 10 
  
 1977–86 
  
 33 
  
 16 
  
 49 
  
 1987–96 
  
 83 
  
 57 
  
 140 
  
 1997–98 
  
 17 
  
 18 
  
 35 
  
 Källa  
 : Asiatiska utvecklingsbanken; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. 
 Sverige har en konsultfond på 18 mkr med speciella villkor (se vidare avsnitt 4.9). 
 Vid konsultupphandlingar inom AsDB används normalt en metod som innebär att man börjar med att upprätta en kortlista över konsult- firmor som ges möjlighet att bjuda på uppdraget. A nnonsering av upp- draget behöver alltså inte göras. Uppgifter om kompetenta konsult- företag kan komma från bankens erfarenheter eller tidigare erfarenheter från värdlandet men medlemsländer kan också marknadsföra sitt eget lands konsulter hos mottagarlandet. Kortlistan består normalt av  
 5–7 
  organisationer. 
 Utvärderingen av anbuden skall enbart ta hänsyn till anbudens tek- niska kvalitet, inkluderande tidigare erfarenheter, nyckelpersonalens erfarenheter, språkkunskaper m.m. Den bästa anbudsgivaren bjuds sedan in för att förhandla om priset. Om man inte kommer överens går man vidare och förhandlar med det näst bästa tekniska anbudet (osv.). Mottagarlandet kan också, om man vill, använda s.k.  
 två-kuvert 
  system. AsDB:s upphandling från Sverige av konsulter och tekniskt stöd framgår av nedanstående tabell. 
  
 Tabell 4.28 
 . Asiatiska utvecklingsbankens upphandling från Sverige av konsulttjänster och tekniskt stöd  
 1996–1998. 
  M iljoner dollar och andel i upphandlingen. 
  
 Konsultupphandling 
  
 Tekniskt stöd 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 1995 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 1,2 
  
 1,0 
  
 1996 
  
 1,7 
  
 0,9 
  
 1,7 
  
 1,3 
  
 1997 
  
 1,2 
  
 0,6 
  
 0,9 
  
 0,6 
  
 1998 
  
 2,0 
  
 1,3 
  
 1,2 
  
 0,9 
  
 Källa  
 : Asiatiska utvecklingsbanken; Asian development bank annual report 1995; 1996; 1997 samt 1998. 
  
 112  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 Bankens upphandling av svenska konsulttjänster har under de senaste åren varit  
 1–2 
  m iljoner dollar per år. Dessutom upphandlas tekniskt stöd som är ungefär lika stort. 
 Sveriges andelar i upphandlingen från AsDB jämfört med övriga nordiska länders framgår av tabell 4.29. 
  
 Tabell 4.29 
 . Andel av upphandlingen (OCR + ADF)  
 1967–1998. 
  Procent. 
  
 Varor och anläggningsarbeten 
  
 Konsulttjänster 
  
 67–76 
  
 77–86 
  
 87–96 
  
 97–98 
  
 67–76 
  
 77–86 
  
 87–96 
  
 97–98 
  
 Sverige 
  
 0,46 
  
 0,90 
  
 0,73 
  
 0,15 
  
 0,13 
  
 0,04 
  
 0,98 
  
 0,92 
  
 Norge 
  
 0,13 
  
 0,03 
  
 0,17 
  
 0,01 
  
 0,00 
  
 0,35 
  
 0,10 
  
 1,90 
  
 Danmark 
  
 0,11 
  
 0,45 
  
 0,21 
  
 0,22 
  
 1,64 
  
 1,97 
  
 1,81 
  
 1,44 
  
 Finland 
  
 0,04 
  
 0,05 
  
 0,37 
  
 0,21 
  
 0,00 
  
 0,64 
  
 0,27 
  
 2,15 
  
 Källa  
 : Asiatiska utvecklingsbanken; Asian development bank annual report 1998 
 . 
  
 Stöd till förvaltningskunnande får stor uppmärksamhet i banken. I 1998 års årsredovisning ges förvaltningsfrågor ett specialkapitel. Här beskri- ver man bl.a. behovet av reformer av statens roll, decentralisering av makt, och behov av nya kunskaper hos offentliga tjänstemän. Man slår fast att bredden i stödet väntas öka och att samhällstyrning utgör en viktig del när man skriver: 
 The Bank is fully committed to its transformation into a  
 broad-based 
  development institution, of which governance is a core dimension. 
 Området har ägnats särskild uppmärksamhet sedan 1995 och sedan dess har nära 40 lån som innehåller förvaltningskomponenter beviljats. Dessutom har speciella insatser gjorts genom tekniskt stöd. Banken har som mål att ha en ledande roll i utvecklandet av förvaltningarna i Asien och Stilla Havsområdet. 
  
 4.6 
  
 Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) 
  
 Den afrikanska utvecklingsbanken ,The African Development Bank (AfDB) bildades 1964 och har sitt säte i Abidjan, Elfenbenskusten. Fram till 1982 kom samtliga medlemsländer från regionen, men i dag finns 24 medlemsländer utanför kontinenten, däribland Sverige. Till banken räknas också The African Development Fund (ADF) och The Nigeria Trust Fund (NTF). Sverige bidrog 1998 till ADF med 278 mkr. 
 Banken stödjer de regionala medlemsländerna med i första hand lån men till viss del också bidrag som inte är återbetalningsskyldiga. Stödet är störst till norra och östra Afrika. De totala beslutade lånen under 
  
 SOU 2000:27  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 113 
  
 1998 uppgick till ca 1,6 miljarder dollar och utbetalningarna till ca 1,2 miljarder dollar. 
 De lån som administreras genom huvudorganisationen AfDB har marknadsmässiga villkor. Räntan varierar något men har de senaste åren legat på ca 7,5 %. Återbetalningstiden är 20 år och inkluderar en 5- årsperiod med amorteringsfrihet. Omkring hälften av den afrikanska bankgruppens utlåning skedde genom sådana lån. 
 Den mjukare formen av utlåning går genom The African Develop- ment Fund (ADF) som finansieras genom bidrag från medlemsländerna. Fonden, som startades 1972, stödjer de fattigaste länderna i regionen med lån utan ränta och med mycket lång återbetalningstid, 50 år. 
 Dessutom är de första tio åren amorteringsfria. Fondens andel av Afri- kanska utvecklingsbankens utlåning har vuxit under senare år och står nu för nära hälften av utlåningen. 
 En tredje del i bankens utlåningsverksamhet är The Nigeria Trust Fund (NTF) som bildades 1976. Fonden lånar ut mot en ränta på 4 % med 25 års återbetalningstid. NTF står för en mycket liten del av ban- kens totala utlåning. 
 Tabellen nedan visar totala utbetalningarna efter upphandling inom alla delar av AfDB. 
  
 Tabell 4.30 
 . Utbetalningar till projekt inom AfDB efter sektor, respek- 
  
 tive år  
 1995–1998 
  samt kumulativt  
 1967–1998. 
  M 
  
 iljoner dollar. 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1967–98 
  
 Jordbruk 
  
 299 
  
 334 
  
 305 
  
 275 
  
 4426 
  
 Transporter 
  
 213 
  
 255 
  
 291 
  
 197 
  
 3857 
  
 Kommunikation 
  
 32 
  
 35 
  
 51 
  
 27 
  
 547 
  
 Vatten och hygien 
  
 131 
  
 79 
  
 96 
  
 52 
  
 1858 
  
 Energi 
  
 144 
  
 160 
  
 114 
  
 107 
  
 2239 
  
 Industri 
  
 137 
  
 129 
  
 74 
  
 12 
  
 1913 
  
 Banker 
  
 200 
  
 144 
  
 102 
  
 122 
  
 2821 
  
 Utbildning 
  
 100 
  
 108 
  
 96 
  
 97 
  
 1388 
  
 Hälsa 
  
 47 
  
 50 
  
 68 
  
 55 
  
 618 
  
 Multisektor 
  
 255 
  
 282 
  
 414 
  
 287 
  
 3960 
  
 Ospecificerat 
  
 -1 
  
 0 
  
 1 
  
 Anderson 
  
 -16 
  
 Total 
  
 1558 
  
 1575 
  
 1613 
  
 1221 
  
 23612 
  
 Källa  
 : Afrikanska utvecklingsbankens hemsida. 
 Som framgår av tabellen väger områdena Jordbruk och Transporter tungt i bankens upphandling. 
 Bland de instrument som finns för att stödja olika projekt kan nämnas lån för projekt i offentlig sektor, sektorstöd, tekniskt stöd och institutionsuppbyggnad. Lån till projekt i offentlig sektor står för den största delen av utlåningen. Under 1998 beslutades om lån motsvarande 
  
 114  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 SOU 2000:27 
  
 850 miljoner dollar för sådana projekt av vilka endast delar kan hänföras till förvaltningsstöd. Sektorstöd syftar bl.a. till att stärka reformering av institutioner i en specifik sektor. Beslut om stöd uppgick 1998 t ill ca 140 miljoner dollar, vilket är en liten nedgång från 1997. Tekniskt stöd genom lån eller bidrag ges enbart genom ADF och syftar till att förbereda projekt. Utbetalningarna av tekniskt stöd uppgick 1998 t ill ca 85 miljoner dollar. Stödet för instiutionsuppb yggnad uppgick 1998 till ca 40 miljoner dollar. 
 Sverige har en konsultfond som uppgår t ill 15 mkr som bara får gå till svenska experter och konsulter (se vidare avsnitt 4.9). 
 De internationella konsultupphandlingarna är öppna för konsultfir- mor från något av medlemsländerna. Inbjudan att lämna intresseanmälan för projekt annonseras minst 45 dagar i förväg. En kortlista med  
 5–7 
  konsultfirmor med bred geografisk spridning och högst två konsulter från varje land upprättas. Dessa ges mö jlighet att lämna anbud. 
 Tre urvalsmetoder kan användas. Den första innebär att man väljer ut det tekniskt bästa anbudet och sedan avgör om priset kan accepteras. Om priset bedöms ligga för högt går man vidare till det näst bästa tek- niska anbudet. Den andra metoden innebär att man jämför de tekniska anbuden med priserna enligt givna vikter. Detta är samma metod som normalt används i Världsbanken. Den tredje metoden går ut på att man väljer det anbud med minst viss teknisk kvalitet som har lägst pris. Den tekniska utvärderingen görs med i förväg bestämda vikter för de olika komponenterna. I bankens upphandlingsregler anges inom vilka ramar vikterna får ligga. Exempelvis får företagets tidigare erfarenheter ha vikt  
 5–15 
  %, förståelse av uppdraget och förslagets kvalitet  
 25–40 
  % och nyckelpersonernas kompetens  
 40–60 
  %. 
 Den svenska upphandlingen från AfDB är relativt liten. Utvecklingen  
 1995–98 
  framgår av tabell 4.31 nedan. 
  
 Tabell 4.31 
 . Total upphandling från AfDB och svenska andelar 1995– 1998. Miljoner dollar och procent. 
  
 Totalt 
  
 Svensk andel 
  
 Miljoner dollar 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 1995 
  
 1558 
  
 3 
  
 0,2 
  
 1996 
  
 1575 
  
 7 
  
 0,4 
  
 1997 
  
 1613 
  
 13 
  
 0,8 
  
 1998 
  
 1221 
  
 5 
  
 0,4 
  
 Källa  
 : Afrikanska utvecklingsbankens hemsida; Exportrådet. 
 En förklaring till de låga svenska andelarna i AfDB kan vara att banken har sin tyngdpunkt i västra och norra Afrika medan svenska bilaterala insatser har koncentrerats till södra och östra delarna. Svenska företag 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 115 
  
 har därigenom i liten utsträckning genom bilaterala projekt kunnat få erfarenhet av bankens viktigaste områden. Upphandlingen av tjänster uppgick 1998 till 31,3 miljoner dollar, varav den svenska andelen var ca 1 %. 
 I bankens långtidsplan poängteras vikten av en bra och okorrumperad förvaltning (good governance). Genom sina strukturstödsprogram som är en del av insatserna för att reformera förvaltningen har man börjat stödja bl.a. rättssystem och ekonomisk förvaltning. En fungerande förvaltning ses också som en viktig grund för att bekämpa korruption. 
 I slutet av november 1999 deltog AfDB:s president i en konferens om god samhällsstyrning och hållbar utveckling och höll där ett tal i vilket han markerade betydelsen av den samhälleliga utvecklingen för att uppnå e konomisk utveckling. I sitt tal lyfte han bl.a. fram betydelsen av lagar och fungerande rättssystem, ansvarstagande, transparens och medborgardeltagande och att bankens ansträngningar att stödja dessa områden måste fortsätta och insatser löpande utvärderas. 
  
 4.7 
  
 FN-systemet 
  
 FN-systemet 
  (utöver Världsbanken) består av ett stort antal fack- och specialorgan som i varierande grad upphandlar konsulttjänster med inriktning mot förvaltningsfrågor. 1998 var den totala upphandlingen ca 3,0 miljarder dollar varav 1,4 miljarder var tjänster. Knappt hälften av tjänsterna upphandlades från utvecklingsländer. Sverige lämnade 1998 bidrag till FN:s ekonomiska och sociala verksamhet om 1,7 mdkr. 
 Tjänster upphandlas från ca 30 olika  
 FN-organ 
  där de största upp- handlarna är United Nations Development Programme (UNDP), World Food Programme (WFP), FN:s upphandlingsavdelning (UN/PD), United Nations Office for Project Services (UNOPS) och United Nations Educational Scientific and Cultural Organization (UNESCO). 
 UNDP är FN:s samordningsorgan av utvecklingssamarbete inom tekniskt bistånd. UNDP som bildades 1974 har sitt huvu dkontor i New York. UNDP finansierade under 1998 upphandling av konsulttjänster motsvarande ca 500 miljoner dollar. UNDP ger stöd till förvaltnings- området. Sveriges stöd till UNDP uppgick 1998 till 470 mkr. 
 WFP – World Food Programme – ligger i Rom och skall stimulera ekonomisk och social utveckling genom att förmedla livsmedelsbistånd. De tjänster som upphandlas rör sig i huvudsak om transporter, lagring, utspisning etc och bedöms därför ha mycket liten relevans för förvaltningsområdet. Under 1998 upphandlade WFP tjänster för drygt 300 miljoner dollar. Det svenska bidraget till WFP uppgick 1998 till 180 mkr. 
  
 116  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 United Nations Office for Project Services (UNOPS) – med en upp- handling av tjänster på drygt 100 m iljoner dollar – ger stöd till bl.a. demokratisering och förvaltning. 
  
 Tabell 4.32 
 . Upphandling av tjänster inom  
 FN-systemet 
  i miljoner US- dollar, totalt och från  
 i-länder. 
  
 Totalt 
  
 I-länder 
  
 1994 
  
 1307 
  
 899 
  
 1995 
  
 1336 
  
 800 
  
 1996 
  
 1062 
  
 553 
  
 1997 
  
 1087 
  
 542 
  
 1998 
  
 1359 
  
 734 
  
 Källa  
 : FN; United Nations system, Beard report 1998. 
 Av den totala upphandlingen av konsulttjänster inom  
 FN-systemet 
  till- faller drygt hälften de industrialiserade länderna. Från 1994 t ill 1997 gick upphandlingen från  
 i-länder 
  ner men ökade igen t ill 1998. Tabell 4.33 visar FN:s upphandling av tjänster för de nordiska länderna. 
  
 Tabell 4.33 
 . Nordiska ländernas andel i FN:s upphandling av tjänster  
 1995–1998. 
  Procent. 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 Sverige 
  
 0,57 
  
 0,35 
  
 0,20 
  
 0,29 
  
 Norge 
  
 1,49 
  
 0,77 
  
 0,08 
  
 0,09 
  
 Danmark 
  
 2,17 
  
 1,99 
  
 0,53 
  
 1,09 
  
 Finland 
  
 0,24 
  
 0,16 
  
 0,02 
  
 0,08 
  
 Källa  
 : FN 
  
 Tidigare gjordes nästan all upphandling av de olika  
 FN-organen 
  vilket därvidlag liknade upphandlingen i Sverige bilateralt. I dag görs ca en tredjedel av upphandlingen med ett mer decentraliserat ansvar (mottagaransvar) och har i denna del närmat sig systemen som används av Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. Det är främst UNDP som genomfört denna förändring. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 117 
  
 Tabell 4.34 
 . Upphandling inom  
 FN-systemet 
  av tjänster från svenska aktörer  
 1995–1998. 
  M iljoner dollar. 
  
 Miljoner dollar 
  
 1995 
  
 7,6 
  
 1996 
  
 3,7 
  
 1997 
  
 2,2 
  
 1998 
  
 3,9 
  
 Källa:  
 FN; United Nations system, Beard report 1998. 
 I den svenska upphandlingen låg de största delarna, 1,9 m iljoner dollar vardera, på UNOPS och International Atomic Energy Agency (IAEA). Ökningen mellan 1997 och 1998 beror helt på en ökning i upphandlingen från IAEA. 
 Eftersom  
 FN-systemet 
  består av ett så stort antal organisationer utan tydlig samordning går det inte att få någon enhetlig bild över utveck- lingen för stödet till förvaltningskunnande. Den största upphandlaren, UNDP, har dock förvaltning som ett av fyra fokusområden (övriga är fattigdom, jämställdhet och miljö). UNDP ser en ökad efterfrågan på stöd för fria val, åsikts- och föreningsfrihet, rättssystemet, reformering av offentlig sektor, decentralisering m.m. 
  
 4.8 
  
 Övriga finansiärer 
  
 Under gruppen övriga finansiärer har utredningen sorterat in alla dem som inte kunnat grupperas in i de andra grupperna i detta kapitel. Här finns de europeiska institutionerna Europeiska utvecklingsbanken och Europeiska investeringsbanken med en stor och växande verksamhet. Gruppen med nordiska finansiärer består av den Nordiska investerings- banken med ett mjukt fönster i utvecklingsfonden och ett särskilt miljöbolag (NEFCO). Till de nordiska finansiärerna hör också den Nordiska projektexportfonden. SIGMA, som är en del av OECD, finansieras till största delen av Huynh. Avslutningsvis pekas också på förekomsten av utländsk bilateral finansiering av svensk förvaltnings- export, direkta anslag och kommersiell export, dvs de fall då mottagaren betalar själv. 
  
 118  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 4.8.1 
  
 Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) 
  
 Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) är den nyaste av de regionala utvecklingsbankerna. Den bildades 1991. Banken har sitt säte i L ondon och stödjer ekonomisk utveckling i Öst- och Centraleuropa. Sverige har en konsultfond som uppgår t ill 55 mkr. (Se vidare avsnitt 4.9.) Sveriges totala åtaganden om garantier för lån uppgick i slutet av 1998 t ill 456 miljoner Euro. 
 Bankens verksamhet i form av åtaganden om projekt respektive utbetalda medel framgår av tabell 4.35 nedan. Såväl underskrivna åtaganden som utbetalningar har kontinuerligt ökat under den beskrivna perioden. Utbetalningarna har mer än fördubblats. 
  
 Tabell 4:35 
 . Åtaganden  
 1994–1998 
  inom EBRD. M iljarder ECU. 
  
 Åtaganden 
  
 Utbetalningar 
  
 1994 
  
 1,9 
  
 0,6 
  
 1995 
  
 2,0 
  
 1,0 
  
 1996 
  
 2,2 
  
 1,2 
  
 1997 
  
 2,3 
  
 1,2 
  
 1998 
  
 2,4 
  
 1,4 
  
 Källa  
 : Europeiska utvecklingsbanken; Annual report 1998. 
 Av tabell 4.36 nedan framgår åtagandena 1998 efter sektor. Som fram- går av tabellen återfinns större delen av stödet inom den privata sektorn. Endast 4 % av stödet och 5 av 96 projekt låg inom området Sam- hälle/social service. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 119 
  
 Tabell 4.36 
 . Åtaganden efter sektor inom EBRD 1998, antal projekt. Miljoner Euro samt andel. 
  
 Antal 
  
 Miljoner Euro 
  
 Procent 
  
 Finans, företag 
  
 44 
  
 933 
  
 39 
  
 Transporter, lager 
  
 10 
  
 223 
  
 9 
  
 Tillverkning 
  
 16 
  
 351 
  
 15 
  
 Energi 
  
 7 
  
 245 
  
 10 
  
 Telekommunikation 
  
 4 
  
 194 
  
 8 
  
 Industri 
  
 4 
  
 185 
  
 8 
  
 Turism 
  
 3 
  
 111 
  
 5 
  
 Samhälle/social service 
  
 5 
  
 96 
  
 4 
  
 Jordbrukssektorer 
  
 3 
  
 36 
  
 2 
  
 Totalt 
  
 96 
  
 2 373 
  
 100 
  
 Källa  
 : Europeiska utvecklingsbanken; Annual report 1998. 
 Trots att stödet till stor del faller inom privat sektor påpekas i bankens årsredovisning att aktiviteter inom förvaltningsområdet tilldrar sig ökad uppmärksamhet från bankens sida, vilket framgår av följande citat: 
 Certain activities – especially Williamson with institution building and better governance in the region – acquired a new significance and became even more imperative. 
  
 4.8.2 
  
 Europeiska investeringsbanken (EIB) 
  
 Europeiska investeringsbanken (EIB) är EU:s organ för långtidsutlåning för utvecklingssamarbete och utveckling inom EU. Banken, som lånar ut till länder i alla världsdelar, har inget direkt stöd för utveckling av förvaltningar. EIB har funnits sedan 1958 och ligger i Luxemburg. 
 Av bankens totala utlåning på 30 miljarder Euro har 25 miljarder gått till  
 EU-länder. 
  Öst- och Centraleuropa samt Cypern har fått lån på sammanlagt 2,4 miljarder Euro och  
 AVS-området 
  700 miljoner Euro. 
  
 4.8.3 
  
 Nordiska organ (NIB och NOPEF) 
  
 Den nordiska investeringsbanken (NIB) med säte i Helsingfors startade 1975 och beviljar lån på marknadsmässiga villkor för investeringsprojekt såväl inom Norden som i övriga världen. Lån beviljas inte för för- valtningsprojekt. 
 Miljöfrågor är ett viktigt område inom NIB. Genom ett speciellt miljöfinansieringsbolag, NEFCO stödjer man samarbete på miljöom- rådet i Östeuropa. 
  
 120  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Den nordiska utvecklingsfonden (NDF) är en del av NIB som utgör den Nordiska bankens mjuka fönster. Villkoren för utlåning är samma som för Världsbankens  
 IDA-krediter 
  med en lånetid på 40 år, 10 års amorteringsfrihet och enbart en serviceavgift på 0,75 %. NDF finansie- rar projekt med nordiskt intresse med prioritet på projekt med positiva mijöeffekter. Utlåningen från NDF finansierar till mycket liten del projekt som stödjer förvaltningskunnande. 
 Den nordiska projektexportfonden (NOPEF) ger lån och bidrag till nordiska företag för förstudier vid projektexport och vid utlandsetable- ringar. 
  
 4.8.4 
  
 OECD/PUMA/SIGMA 
  
 Inom OECD finns sedan 1990 programmet PUMA som arbetar med information, analyser, bedömningar och rekommendationer om offentlig förvaltning. Puma arbetar också med att stödja utbyte av goda exempel och att rapportera om utvecklingen på området. PUMA verkar uteslutande i  
 OECD-länderna 
  och finansieras av OECD. 
 En fristående del av PUMA är ett program som kallas SIGMA som stödjer samma tretton länder som Phare i Central- och Östeuropa inom förvaltningsområdet. SIGMA finansieras också till huvuddelen (85 %) av Phareprogrammet. SIGMA:s budget har under de senaste åren varit,  
 35–40 
  m iljoner Franc, vilket finansierat såväl egen personal som experter från  
 OECD-länderna. 
  SIGMA bildades 1992 efter gemensamt initiativ med  
 EU-kommissionen 
  (Phare). SIGMA fungerar delvis som ett sätt att genomföra korta mindre insatser som inte hinner beredas i Phareadministrationen. Numera är SIGMA större än PUMA och i den egna organisationen finns drygt 20 experter och administrativ personal utöver detta. 
 SIGMA stödjer länderna inom områdena central administration, revision och finansiell kontroll, utveckling/reformering av förvaltning och styrning, råd om lag- och policyfrågor, budgetering, redovisning och stöd för att bygga stabila förvaltningar med stor öppenhet. Revision och finansiell kontroll är det största området. 
 SIGMA:s projekt är små, sällan över  
 15–20 
  dagars totalt arbete, och kännetecknas av att de kan genomföras snabbt. I vissa fall skiljer det bara enstaka dagar mellan förfrågan och genomförd insats. SIGMA tar alltid ansvar för insatsen själv och utnyttjar utomstående experter för att genomföra ett visst inslag. Man gör alltså ingen konkurrensutsatt upphandling och samarbetar normalt inte heller med institutioner utan med enskilda experter. Experterna kommer normalt från medlemslän- dernas centrala statsförvaltningar, ofta från ministerier, och är tjänst- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 121 
  
 lediga då de arbetar för SIGMA. De ersättningsnivåer man tillämpar är lägre än normala konsulttaxor. 
 Svenska konsulter används i begränsad omfattning. Personal från regeringskansliet och från vissa av finansdepartementets myndigheter utnyttjas ibland. SIGMA för ingen statistik över upphandlingen men strävar efter att ha konsulter från många länder. I varje enskilt projekt strävar man dessutom efter experter från flera länder skall delta, för att minimera risken att ett enskilt lands metod kopieras. 
 Insatserna i de tretton mottagarländerna är relativt jämnt fördelade. 
  
 4.8.5 
  
 Direkta anslagsmedel för förvaltningsexport 
  
 Några få svenska myndigheter har vad som kan betecknas som direkta anslagsmedel för att genomföra projekt i Öst- och Centraleuropa som innebär en nettoöverföring av förvaltningskunnande. 
 Statens strålskyddsinstitut (SSI) och Statens kärnkraftsinspektion (SKi) får båda medel från regeringen (i vissa fall genom Sida men utan upphandling) för att bedriva olika typer av stödverksamhet på kärn- krafts- och strålskyddsområdet. Stödet uppgick för båda m yndigheterna tillsammans till drygt 40 mkr 1998. 
 Naturvårdsverket (SNV)har sedan mitten av  
 90-talet 
  fått medel för att bedriva projekt på miljöområdet i Öst- och Centraleuropa. Stödet går numer genom Sida men är direkt avsatt för SNV i Sidas regleringsbrev. 
 Gemensamt för de insatser som görs av dessa tre myndigheter är att det stöd som ges i närområdet har direkta effekter också i Sverige. Icke- spridning av kärnvapen och säkerhet i kärnkraftverken i östersjöområdet är naturliga svenska intressen. Att förhindra att miljöföroreningar sprids i luft eller vatten från närområdet är ett effektivt sätt att också förhindra försämrad miljö i Sverige. Av dessa skäl är det naturligt att insatser som på detta och liknande sätt gynnar Sverige finansieras genom anslag och styrs genom myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. 
 En parallell till detta område är sektorsamarbetet på rättsområdet, där insatser bereds i en samarbetsgrupp på justitiedepartementet men beslutas av Sida. Detta samarbete beskrivs i kapitel 9 och bilaga 2. 
  
 122  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 4.8.6 
  
 Andra former för finansiering 
  
 I den utsträckning andra länder inte har bundet bistånd kan det före- komma att deras biståndsorgan handlar upp tjänster från andra  
 i-länder. 
  Av utredningens enkätundersökning framgår att viss finansiering från andra länders bilaterala bistånd förekommer. Det är, vad beträffar den svenska förvaltningsexporten, främst fråga om projekt finansierade av biståndsorgan i de nordiska länderna men också i enstaka fall andra europeiska länder. 
 En mycket liten del av den svenska förvaltningsexporten finansieras av importören själv, utan hjälp av gåvobistånd eller lån eller bidrag från multilaterala utvecklingsorgan eller liknande. 
 Exempel på sådan finansiering är projekt som Statistiska centralbyrån genomfört i Oman, samt ett stort projekt som Sweroad genomför Saudiarabien. 
  
 4.9 
  
 De svenska konsultfonderna 
  
 Genom Sida administrerar Sverige konsultfonder i Världsbanken, IDB, AsDB, AfDB, EBRD, UNDP och FAO. 
 Fonderna gör det möjligt för de multilaterala instituten att med direkta bidrag finansiera begränsade insatser från svenska konsulter inom projekt som i övrigt kan vara lånefinansierade eller där man av andra skäl inte kan göra insatsen inom projektbudgeten. Inom vilka ramar varje fond får användas finns specificerat och insatserna skall godkännas av Sida. Den multilaterala organisationen fungerar dock alltid som kontraktör. 
 Konsultfonderna är en av få svenska komponenter i det svenska biståndet som är bundet till svenska genomförare. Fonderna ger svenska konsulter en möjlighet att få erfarenhet av att arbeta för de multilaterala organisationerna och därmed bättre förutsättningar att på sikt kunna konkurrera i de öppna anbudstävlingarna. Fondmedlen används främst för sektorstudier, förstudier, övervakning eller utvärderingar. Sida följer löpande upp hur de insatta medlen används. På de insatta medel som inte betalats ut ges dock löpande ränta som går in i fonden. När fondmedlen är på väg att ta slut tar man från svensk sida ställning till eventuell påfyllning eller om en ny fond ska upprättas. 
 De nuvarande svenska konsultfonderna inom  
 Världsbanken  
 inrätta- des 1997 och består av en generell f ond och en fond reserverad för Central- och Östeuropa. 
 Den generella fonden fick ursprungligen 17 mkr när den inrättades i januari 1997. Därefter har f onden fyllts på i augusti samma år, i mars 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 123 
  
 -98 
  och i december  
 -98 
  med 15 mkr vardera gången. Det totala insatta beloppet uppgår alltså t ill sammanlagt 62 mkr. Fonden får användas för finansiering av svenska experter och konsulter för korttidsinsatser i anknytning till Världsbanksprojekt. Av fondens totala belopp är 12 mkr reserverat för miljöinsatser och upp till en fjärdedel av fonden får användas för att finansiera insatser från andra medlemsländers konsul- ter. En svensk insats skall alltså kunna kompletteras med lokal eller annan expertis. I praktiken används denna andel av fonden också för finansiering av insatser i projekt där Sverige inte deltar. 
 Den andra svenska fonden i Världsbanken är reserverad för Central- och Östeuropa och inrättades i juni 1997. Insatsen uppgick t ill 16 mkr och ingen påfyllning har gjorts. Villkoren för Östeuropafonden är desamma som för den generella fonden, men hela fonden skall användas för svenska konsulter. Tabellen nedan visar de insatser av svenska konsulter som finansierats ur antingen den generella fonden (inklusive reservation för miljöprojekt) eller fonden för Central- och Östeuropa. Insatser från utländska konsulter framgår alltså inte av denna tabell. 
  
 124  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.37 
 . Beslutade insatser budgetåren 1998 och 1999 med finan- siering från de svenska konsultfonderna i Världsbanken. Tusental dollar. 
  
 Dagar 
  
 Beslut 
  
 Utbetalt 
  
 Tusental dollar 
  
 Tusental dollar 
  
 Ekonomisk styrning 
  
 350 
  
 177 
  
 54 
  
 Institutionsutveckling 
  
 40 
  
 202 
  
 0 
  
 Finans 
  
 70 
  
 214 
  
 176 
  
 Forskning 
  
 56 
  
 68 
  
 49 
  
 Hälsa 
  
 870 
  
 528 
  
 303 
  
 Infrastruktur 
  
 752 
  
 447 
  
 144 
  
 Jordbruk m.m. 
  
 290 
  
 179 
  
 138 
  
 Privatisering 
  
 320 
  
 335 
  
 0 
  
 Social sektor 
  
 220 
  
 83 
  
 0 
  
 Utbildning 
  
 282 
  
 167 
  
 127 
  
 Vatten och sanitet 
  
 175 
  
 100 
  
 50 
  
 Övrigt 
  
 316 
  
 188 
  
 75 
  
 Miljö 
  
 1 196 
  
 837 
  
 407 
  
 Summa 
  
 4 937 
  
 3 526 
  
 1 522 
  
 Källa  
 : Världsbanken. 
  
 De insatta medlen i fonden uppgår, t illsammans med ränta på ej utbe- talade medel, till i ca 8,5 miljoner dollar. Till juni  
 -99 
  hade ca 5 miljoner dollar utbetalts. Tabellen avser data för beslut som fattats under budgetåren 1998 och 1999. Störst insatser har gjorts inom m iljö, hälsa och infrastruktur, men även privatisering har fått relativt stor del av stödet. Institutionsutveckling står för 202 000 dollar, motsvarande 40 dagars insatser. Det har inte gått att få fram statistik som visar hur stor del, oavsett sektor, som ligger inom förvaltningsområdet. 
 Den svenska fonden i  
 IDB  
 inrättades 1998 och insatsen uppgick till 15 mkr. Medlen får användas för kostnader inom områden med betydelse för social eller ekonomisk utveckling i de latinamerikanska länder som har en BNP per capita under 3 000 dollar. Fonden får användas för expertstöd inom områden där Sverige har särskilt hög kompetens, utbildning och träning i Sverige eller i ett mottagarland eller för åter- uppbyggnad efter MITCH. Upp till 25 % av fondens belopp får använ- das för att finansiera konsulter från andra länder. Av tabell 4.38 nedan framgår beslut och utbetalningar 1998 och 1999. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 125 
  
 Tabell 4.38 
 . Beslut  
 1998–99 
  om den svenska konsultfonden i IDB, beslutade och utbetalda belopp. Tusental dollar. 
  
 Beslut 
  
 Varav utbetalt 
  
 1998 
  
 1 535 
  
 1 264 
  
 1999 
  
 2 305 
  
 453 
  
 Summa 
  
 3 841 
  
 1 717 
  
 Källa  
 : IDB. 
  
 Besluten motsvarar ungefär hela fondens belopp men utbetalningarna är hittills bara hälften så stora. Sammanlagt 49 insatser har godkänts under dessa två år. Statistiken från IDB över användningen av fonden är inte sektorindelad men vissa fakta om respektive insats finns. Sju av insatserna handlar om kvinnors rättigheter och  
 gender-frågor, 
  fem insatser om miljö och flera inom olika hälsoområden. Andra insatsom- råden är vatten och sanitet, hälsa, utbildning, infrastruktur m.m. Inom flera av projekten kan också konstateras att insatsen ligger inom för- valtningsområdet. Det rör sig exempelvis om statistik om miljö eller levnadsförhållanden, stärkande av offentliga institutioner och trans- portplanering. Omkring hälften av insatserna görs av enskilda konsulter (inkl lokala konsulter) och den andra hälften av företag eller myndig- heter. 
 Inom  
 AsDB  
 finns inga svenska konsultfonder knutna till enbart svenska konsulter. Den svenska fond på 18 mkr som upprättades 1996 för att gälla till 1999 var knuten till projekt inom marin miljö i Vietnam och Kambodja. 
 I  
 AfDB  
 har Sverige en konsultfond om 15 mkr knuten till svenska experter/konsulter som finns registrerade hos banken. Fonden inrättades 1998 och får användas för bl.a. förstudier och annat beredande arbete, utvärderingar samt institutionellt eller annat tekniskt stöd. Upp till en femtedel av fonden får användas för lokala konsulter. Detta är Sveriges fjärde fond i banken. 
 Sedan den fjärde fonden inrättades har ett tiotal beslut om insatser hittills fattats. Kontrakt har skrivits i fem fall till ett totalt värde av nära 10 mkr och ca 5 mkr har hittills betalats ut. Över hälften av de kon- trakterade medlen har gått till en stor insats inom miljöområdet men i övrigt förekommer bl.a. jordbruk, infrastruktur och finans. Ingen av insatserna ligger inom förvaltningsområdet. Inom den tredje fonden har beslut om ca fyrtio uppdrag fattats sedan 1993 och de ackumulerade utbetalningarna uppgått t ill ca 13 mkr. Bland dessa insatser finns vissa förvaltningskomponenter. 
  
 126  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Inom  
  
 FN-systemet 
  
 har Sverige placerat konsultfonder i FN:s utveck- lingsprogram UNDP och inom livsmedels- och jordbruksorganisationen FAO. 
 Sveriges konsultfond i  
 UNDP  
 inrättades 1994 och har fyllts på två gånger, 1996 och 1998, giltigheten för f onden var till 1999 men en ny fond är under beredning. Fonden uppgick ursprungligen till 8 mkr och påfyllningarna har uppgått t ill 10 respektive 8 mkr. Den gamla fonden, som bara fått finansiera svenska konsulter, har reserverats för korttids- insatser och tekniskt stöd. Regeringar från 55 utvalda länder har kunnat söka medel ur fonden. Nedanstående tabell visar fördelningen av insat- serna under den period fonden funnits. 
  
 Tabell 4.39 
 . Utnyttjande av den svenska konsultfonden i UNDP, antal insatser samt belopp  
 1995–1999. 
  Tusental dollar. 
  
 Antal insatser 
  
 Tusental dollar 
  
 1995 
  
 10 
  
 445 
  
 1996 
  
 6 
  
 353 
  
 1997 
  
 13 
  
 752 
  
 1998 
  
 8 
  
 832 
  
 1999 
  
 6 
  
 807 
  
 Summa 
  
 43 
  
 3 189 
  
 Källa  
 : UNOPS. 
  
 Större delen av fondens medel har utnyttjats, med ökade insatser under de senaste åren. De olika insatser har bedrivits i såväl Afrika, Asien, Latinamerika som Europa men med tyngdpunkt på i första hand Afrika och i andra hand Asien. Ett tiotal insatser kan direkt klassificeras som stöd till förvaltningar men även inom t.ex. områdena skog och miljö förekommer inslag som delvis bör betraktas som förvaltningskunnande. Till skillnad mot fonderna i Världsbanken och utvecklingsbankerna används i stort sett uteslutande företag och inte enskilda konsulter. Från den offentliga sidan finns Statistiska centralbyrån och Lunds universitet med bland konsulterna. 
 Inom  
 FAO  
 finns en mindre fond (5 mkr) som inrättades 1995 för att finansiera korta insatser av svenska konsulter inom FAO:s område. De finansierade insatserna rör skog, jordbruk, miljö och infrastruktur på landsbygden. Projekten har fördelat sig mellan åren enligt nedanstående tabell. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 127 
  
 Tabell 4.40 
 . Utnyttjande av den svenska konsultfonden i FAO, antal projekt,  
 1996–1999. 
  
 Antal projekt 
  
 1996 
  
 2 
  
 1997 
  
 7 
  
 1998 
  
 11 
  
 1999 
  
 8 
  
 Summa 
  
 28 
  
 Källa  
 : FAO. 
  
 Projekten har bedrivits i Afrika, Asien och i Europa med bl.a. ett antal insatser på Balkan. 
 Inom  
 EBRD,  
 som stödjer Central- och Östeuropa, har Sverige en fond för tekniskt samarbete som är knuten till svenska konsulter. Till fonden som inrättades 1991 och utökades 1997 har Sverige fört 55 mkr. Hittills har ca 42 mkr använts. Tabell 4.41 nedan visar hur projekten fördelat sig mellan åren. 
  
 Tabell 4.41 
 . Utnyttjande av den svenska konsultfonden i EBRD, antal insatser samt beslutade och utbetalda belopp  
 1991–1999. 
  Tusental kr. 
  
 Antal 
  
 Beslut 
  
 Utbetalt 
  
 Tusental kr. 
  
 Tusental kr. 
  
 1991 
  
 8 
  
 9 452 
  
 9 452 
  
 1992 
  
 1 
  
 1 881 
  
 1 881 
  
 1993 
  
 12 
  
 12 090 
  
 12 090 
  
 1994 
  
 5 
  
 4 982 
  
 4 982 
  
 1995 
  
 5 
  
 5 375 
  
 5 375 
  
 1996 
  
 4 
  
 4 853 
  
 4 821 
  
 1997 
  
 3 
  
 2 170 
  
 1 973 
  
 1998 
  
 6 
  
 2 054 
  
 1 223 
  
 1999 
  
 3 
  
 580 
  
 12 
  
 Källa  
 : EBRD. 
  
 Ungefär hälften av fondens totala belopp användes under de tre första åren medan omfattningen till 1999 sjönk betydligt. Av tabellen nedan framgår hur fondens medel fördelats mellan olika sektorer. 
  
 128  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 4.42 
 . Utnyttjande av den svenska konsultfonden i EBRD, antal insatser samt beslutade och utbetalda belopp efter sektor. Tusental kr. 
  
 Antal 
  
 Beslut 
  
 Utbetalt 
  
 tkr 
  
 tkr 
  
 Anläggning 
  
 3 
  
 4 584 
  
 4 584 
  
 Energi 
  
 11 
  
 12 761 
  
 12 761 
  
 Finans 
  
 9 
  
 6 642 
  
 6 610 
  
 Jordbruk m.m. 
  
 3 
  
 327 
  
 289 
  
 Kommunal service 
  
 14 
  
 10 268 
  
 9 083 
  
 Telekommunikation 
  
 3 
  
 5 325 
  
 5 325 
  
 Tillverkning 
  
 1 
  
 727 
  
 727 
  
 Transporter 
  
 3 
  
 2 802 
  
 2 431 
  
 Summa 
  
 47 
  
 43 435 
  
 41 809 
  
 Källa  
 : EBRD. 
  
 De största beloppen betalats ut inom energisektorn, men även inom kommunal service har jämförelsevis stora insatser gjorts. De faktiska insatserna inom denna sektor varierar stort men innehåller oftast inslag av förvaltningskunnande. Inom övriga områden är inslag av förvalt- ningskunnande begränsat. 
  
 4.10 
  
 Sammanfattande kommentarer 
  
 Som en utgångspunkt för utredningens sammanfattande kommentarer till de i detta kapitel behandlade finansieringsfrågorna, redovisas i tabell 4.43 ett antal uppgifter ur årsre dovisningar och annat material från de finansieringsorgan, som är av störst intresse i utredningens perspektiv. Tabellen ger en bild av de kapacitetsmässiga relationerna mellan skilda finansiärer och om den totala storleken på de upphandlingar, som finansieras via dessa kanaler. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 129 
  
 Tabell 4.43 
 . Åtaganden, utbetalningar och konsult upphandlingar omräknat till mdkr för några finansieringsorgan. 
  
 Totala 
  
 Totala 
  
 Konsult- 
  
 åtaganden 
  
 utbetalningar 
  
 upphandling 
  
 Sida 
  
 7,7 
  
 7,3 
  
 .. 
  
 varav 
  
 Bistånd 
  
 7,2 
  
 6,8 
  
 .. 
  
 Sida-Öst 
  
 0,5 
  
 0,5 
  
 .. 
  
 EU 
  
 56,1 
  
 17,9 
  
 .. 
  
 varav 
  
 Gibson 
  
 4,3 
  
 3,9 
  
 .. 
  
 Phare 
  
 12,8 
  
 .. 
  
 .. 
  
 Obnova 
  
 1,7 
  
 .. 
  
 .. 
  
 MEDA 
  
 8,0 
  
 2,0 
  
 .. 
  
 ALA 
  
 10,0 
  
 .. 
  
 .. 
  
 AVS (EDF) 
  
 19,4 
  
 12,1 
  
 .. 
  
 VB 
  
 246,4 
  
 205,9 
  
 7,5 
  
 varav 
  
 IBRD 
  
 188,5 
  
 154,7 
  
 .. 
  
 IDA 
  
 57,9 
  
 51,2 
  
 .. 
  
 IADB 
  
 85,4 
  
 56,3 
  
 .. 
  
 varav 
  
 IDB 
  
 79,6 
  
 51,7 
  
 .. 
  
 FSO 
  
 5,8 
  
 4,5 
  
 .. 
  
 AsDB 
  
 50,9 
  
 57,5 
  
 1,3 
  
 varav 
  
 OCR 
  
 42,5 
  
 47,8 
  
 0,6 
  
 ADF 
  
 8,4 
  
 9,7 
  
 0,7 
  
 AfDB 
  
 13,9 
  
 10,4 
  
 0,3 
  
 varav 
  
 ADB 
  
 .. 
  
 .. 
  
 .. 
  
 ADF 
  
 .. 
  
 .. 
  
 .. 
  
 FN 
  
 25,9 
  
 25,9 
  
 11,6 
  
 Summa 
  
 933,0 
  
 726,2 
  
 22,0 
  
 Not: .. markerar att ingen statistik finns tillgänglig. 
 Redovisningarna i de föregående avsnitten illustrerar mycket tydligt svårigheterna i att få en uppfattning om omfattningen av de finansiella resurser, som av olika finansieringsorgan ställs till förfogande för pro- jekt inom området statlig förvaltning. I de indelningar, som de olika organen valt vid beskrivningen av sin verksamhet, kan man inte urskilja just detta slags projekt. Sådana återfinns inom många av de delområden eller ändamål, som särredovisas av finansieringsorganen. Utredningen vill därför inte försöka ens mycket grovt ange storleken på de medel, som totalt sett ställs till förfogande för finansiering av för- valtningsprojekt. Eftersom finansieringsorganen dessutom arbetar med sinsemellan olika indelningar och definitioner, kan det vara svårt att göra meningsfulla jämförelser dem emellan. 
 Också vad gäller svenska bilaterala biståndsmedel är det omöjligt att via Sidas reguljära statistik utläsa hur mycket som går till förvalt- ningsområdet. Sida särskiljer inte i sin verksamhetsstatistik de projekt 
  
 130  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 som tillhör just detta område. Genom nedbrytningar av befintliga redo- visningar har utredningen emellertid fått en uppfattning av storleken av den del av den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande, som finansieras av Sida – dels inom biståndsramen, dels inom stödet till Central- och Östeuropa. Utredningen bedömer att omfattningen av denna del av förvaltningsexporten är i storleksordningen  
 600–700 
  mkr/år. Det är uppenbart att denna finansieringskälla är den helt dominerande för svenska exportörer inom området. Det gäller i särskilt hög grad de statliga myndigheterna. 
 Vad beträffar  
 EU-medel 
  kan utredningen för det första konstatera att en mycket betydande andel av det totala bistånd, som riktas till Central- och Östeuropa, är avsedd att utnyttjas för projekt inom för- valtningsområdet. I Phareprogrammet skall medel i storleksordningen 4 mdkr/år gå till institutions uppbyggnad. För Tacisprogrammets del är det svårare att få en klar uppfattning om hur stora belopp, som avsätts för förvaltningsutveckling. Praktiskt taget alla viktiga delområden innehåller åtgärder för att förstärka regelverk och offentliga institutioner, och att medlen för sådana insatser närmar sig 1 mdkr/år är ingen orimlig bedömning. I programmen Chen, MEDA, ALA och AVS är andelen förvaltningsbistånd sannolikt betydligt lägre. Utredningen vill dock understryka att den statistiska information, som gått att få fram beträffande dessa programs verksamhet, är utomordentligt bristfällig. 
 Utbetalningarna från de multilaterala utvecklingsorganen, som sum- merar sig till mellan 300 och 400 mdkr/år, går t ill övervägande del till upphandlingar av varor och därt ill knutna tjänster. Som framgår av Tabell 4.43 redovisas från Världsbanken konsult upphandlingar på ca 7.5 mdkr/år, vilket endast är mellan 3 % och 4 % av de totala utbetal- ningarna, medan för  
 FN-systemet 
  i övrigt ca 45 % av utbetalningarna, eller drygt 11 mdkr, går till konsultupphandlingar. I de regionala ut- vecklingsbankernas finansieringsverksamhet utgör konsultupphandlingar en liten andel. 
 Hur mycket av de multilaterala utvecklingsorganens medel som går till upphandlingar av tjänster inom förvaltningsområdet framgår inte av deras verksamhetsstatistik. Genomgångar av listor över av bankerna finansierade, genomförda projekt visar emellertid att förvaltningsområdet är relativt väl representerat. I deras verksamhetsberättelser intar också området good governance en framträdande plats. Utredningens slutsats är att en inte obetydlig del av konsultupphandlingarna går t ill projekt inom förvaltningsområdet. 
 Som framgår av redovisningarna i de tidigare avsnitten i detta kapitel är procedurerna vid upphandling och genomförande av projekt olika vid de skilda finansieringsorganen. Det gäller arbetet för att utforma grunddokument och för att avisera potentiella anbudsgivare. Det gäller 
  
 SOU 2000:27  
 Finansiering av förvaltningsexporten  
 131 
  
 ansvarsfördelningen mellan finansiär och mottagarland vid utvärderingen av anbud och ställningstagande till valet av utförare. Det gäller styrningen av projektet under arbetets gång och uppföljning. 
 Dessutom tillämpar var och en av de olika organisationerna olika upphandlingsprocedurer beroende på vilken typ av projekt det gäller. Metoderna kan ofta variera beroende på projektets storlek. Vissa projekt erbjuds endast en viss grupp företag eller en viss typ av organisationen. I vissa fall görs direktupphandlingar utan anbudsförfaranden, då man anser att det endast finns en enda naturlig utförare av uppdraget. 
 Det är svårt att sammanfatta utvecklingsorganens hantering av upp- handling och uppföljning av konsultprojekt. Man kan möjligen säga att Sida – särskilt i de svenska aktörernas perspektiv – framstår som mest flexibelt och obyråkratiskt. Det är av naturliga skäl också lättare för svenska exportörer att kommunicera med Sida än med övriga finansi- ärer. Kultur- och språkskäl bidrar självfallet till detta liksom den geo- grafiska närheten till handläggare och beslutsfattare. 
  
 EU-organen 
  ses av många svenska aktörer som mycket byråkratiska och krävande. I viss utsträckning kommer situationen att förbättras genom att upphandlingsförfarandet nu förenklas och blir mer enhetligt. Delvis kan också synen på finansieringsorganen inom EU komma att successivt bli mera positiv i takt med att svenska exportörer får kunskap om och erfarenhet av systemet. 
 De multilaterala utvecklingsorganens upphandlingar genomförs i allmänhet efter fastlagda mallar och anbuden värderas enligt på förhand redovisade kriterier. I slutfasen av beslutsprocessen är mottagarländerna i olika hög grad involverade. Några av de svenska exportörerna har pekat på riskerna med att den avgörande slutfasen i upphandlingen därmed ibland blir föga transparent. Ett problem för svenska exportörer 
 i samband med upphandlingar från dessa organisationer är också de kostnader, som är förenade med att hålla nödvändiga kontakter med beslutsfattare i finansieringsorgan och mottagarländer. 
 De svenska exportörernas låga andel av upphandlingarna från de multilaterala utvecklingsorganen har diskuterats i olika sammanhang. (Se Kapitel 1.) Utredningen kan konstatera att man ännu inte kan avläsa något resultat av de åtgärder, som vidtagits för att komma till rätta med problemet. De svenska andelarna är – som framgår av redovisningarna i tidigare avsnitt av detta kapitel – fortfarande påfallande låga. 
 Detsamma gäller för den svenska andelen av de upphandlingar, som görs av EU:s olika biståndsorgan. Som framgår av tabellerna 5.4 och 5.5 har Sverige mindre andelar än jämförbara länder i främst Smith programmet men också i Tacisprogrammet. Det svenska deltagandet i EU:s övriga biståndsprogram förefaller också vara blygsamt. 
  
 132  
 Finansiering av förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsbiståndet har fått ett successivt ökat utrymme under 90- talet inom det svenska bilaterala biståndet. Olika uttalanden från den svenska regeringen liksom från Sida ger vid handen att denna utveckling kommer att fortsätta. 
 Inom ramen för EU:s stöd till länder i Central- och Östeuropa har under de senaste åren skett en dramatisk ökning av insatserna på för- valtningsområdet. Den höga nivån på stöd inom förvaltningsområdet kommer att bibehållas under lång tid. 
 Vad gäller de multilaterala utvecklingsorganen är det svårt att av befintligt material utläsa någon tydlig tendens vad gäller den hittills- varande utvecklingen av förvaltningsprojektens andel av de totala upp- handlingarna. Uttalanden från flera av dessa finansieringsorgan tyder dock på att förvaltningsområdet under de kommande åren kommer att uppmärksammas mer än tidigare i dessa organisationers arbete. 
 Som redovisats i avsnitt 4.9 finns numera ett antal svenska konsult- fonder knutna till multilaterala utvecklingsorgan. Fonderna som till stor del är avsedda att möjliggöra för svenska konsulter att göra kortare insatser kan utgöra en intressant möjlighet för svenska exportörer inom förvaltningsområdet att förbättra kontakterna med utvecklingsorganen och därmed också öka konkurrenskraften i organens anbudstävlingar. 
 Efterfrågan på tjänster inom området statligt förvaltningskunnande diskuteras i kapitel 6. 
  
 SOU 2000:27 
  
 133 
  
 5 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 
  
 5.1 
  
 Allmänt om regeringens åtgärder för att påverka myndigheternas export 
  
 De senaste åren har inneburit en tydlig förändring i regeringens insatser för att stimulera de statliga myndigheternas export av förvaltnings- kunnande. Det utredningsarbete som tidigare bedrivits – och de mer generella åtgärder som vidtagits med anledning av utredningsförslagen – har rört statlig tjänsteexport i allmänhet, och perspektivet har i allmänhet varit renodlat ekonomiskt. Huvudfrågorna har varit hur export från den statliga sektorn direkt eller indirekt skall kunna bidra till att stärka den svenska bytesbalansen eller hur svenska exportörer skall få ökad tillgång till projektfinansiering via multilaterala utvecklingsorgan. 
 Den verksamhet inom biståndsområdet, som främst under  
 90-talet 
  bedrivits av ett antal myndigheter, har i allt väsentligt vuxit fram som ett resultat av myndigheternas kontakter med dels de svenska bistånds- organen, dels förvaltningar i främmande länder i behov av stöd i upp- byggnaden av sin förvaltning. 
 Successivt – och särskilt under de senaste åren – har emellertid regeringen visat ett ökande intresse för exporten av förvaltnings- kunnande. Regeringen har inom enskilda områden tagit initiativ som lett till att svenska statliga myndigheter och myndigheter i andra länder utvecklat ett samarbete, som i realiteten inneburit kompetensöverföring från svensk sida. I vissa fall har samarbetet baserats på samarbetsavtal på regeringsnivå, i andra fall har regeringens initiativ inneburit att man genom informella kontakter med myndigheter pekat på angelägenheten av ett samarbete, som därefter utvecklats och hanterats på myndighets- nivå. 
 Ett exempel på ett mer långtgående engagemang från Regerings- kansliets sida är det projekt som sedan 1992 bedrivs inom Finans- departementet i form av förvaltningsstöd till de ryska ekonomi- och 
  
 134  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 SOU 2000:27 
  
 finansministerierna. Projektet har en fast organisation av f.n. 5 personer som planerar, samordnar och administrerar arbetet. Dessa finns dels i Stockholm, dels i Moskva. I det direkta arbetet i olika delprojekt enga- geras personal från svenska statliga myndigheter som exempelvis Riks- revisionsverket och Riksskatteverket. (Se vidare kapitel 10.) 
 Justitiedepartementet tillkallade 1997 en kommitté med uppdrag att samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Kom- mittén skulle fungera som ett forum för samråd och utbyte av informa- tion och erfarenheter vad avser rättsbiståndsinsatser men också bl.a. lägga fram förslag till förändringar för att ytterligare förstärka Sveriges 
 roll och kompetens inom rättsbiståndet. Kommittén har avgivit ett betänkande som särskilt behandlar utvecklingssamarbetet inom Öst- europa och ett slutbetänkande som tar upp rättsbiståndet som helhet. (Se vidare kapitel 9.) 
 Socialdepartementet gav 1997 ett antal av sina underställda myn- digheter i uppdrag att utreda förutsättningarna för att inom något eller några områden bedriva tjänsteexport. I uppdraget ingick att beskriva hur en sådan verksamhet skulle styras, hur arbetet kunde organiseras och vilka för- och nackdelar verksamheten kunde medföra för myndig- heterna. 
 I regeringens proposition 1997/98:70, Att utveckla ett grannlands- samarbete, intar frågor som rör överföringen av kompetens inom för- valtningsområdet en relativt framträdande roll. Bland annat framhålls vikten av fungerande lagstiftning och fungerande institutioner för utvecklingen inom såväl det ekonomiska som det sociala området. Vär- det av en utökad export av förvaltningskunnande understryks. 
 Utrikesdepartementet bedriver – utöver de löpande insatser som görs från utrikesförvaltningen som ett led i utvecklingsbiståndet – sedan en tid tillbaka en verksamhet som syftar till att stimulera de statliga myndigheternas deltagande i sådana projekt inom området export av förvaltningskunnande som drivs och delvis finansieras av EU. (Se vidare kapitel 8.) 
 Man kan konstatera att de initiativ som tagits från regeringens sida under de senaste åren i allt väsentligt avser svenska myndigheters över- föring av förvaltningskunnande till Östeuropa. Bakom regeringens insatser ligger dels ambitionerna att utveckla samarbetet inom Öster- sjöregionen, dels önskemål om att lämna ett bidrag i arbetet med EU- utvidgningen. Svaren på den enkät som utredningen tillställt de statliga myndigheterna visar också att det är dessa politiska signaler om ökad export av förvaltningskunnande till Östeuropa, som uppfattats från myndighetsnivån. 
 Regeringens växande intresse för ett utökat engagemang från de statliga myndigheternas sida – som också tydligt kommer till uttryck i 
  
 SOU 2000:27 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 135 
  
 direktiven till denna utredning – har alltså resulterat i ett antal konkreta initiativ under främst de senaste åren. Detta intresse avspeglas emellertid inte, som framgår av avsnitt 5.3, i de dokument som i första hand är avsedda att styra myndigheternas verksamhet, nämligen instruktioner och regleringsbrev. 
 Sidas regleringsbrev har i detta sammanhang karaktären av en allmän eller indirekt signal från regeringen till de myndigheter, som skulle kunna tillhandahålla tjänster i form av export av förvaltningskunnande. 
 Regleringsbrevet innehåller ett antal generella formuleringar om vad som skall vara vägledande för verksamheten. Bland annat sägs att verksam- heten skall vägledas av de skrivelser som regeringen överlämnat till riksdagen om hållbar utveckling (skr. 1996/97:2), fattig- domsbekämpning (skr. 1996/97:169), demokrati och mänskliga rättig- heter (skr. 1997/98:76), mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89) och om en förnyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122). I dessa skrifter betonas det stora värdet av institutions- uppbyggnad. I regleringsbrevets avsnitt om samarbete med Central- och Östeuropa pekas på betydelsen av insatser för att bygga upp sam- hällsinstitutioner inom den sociala sektorn – bl.a. nämns socialförsäk- rings- och pensionssystem. För miljöområdet sägs att samarbetet skall inriktas på institutionellt samarbete, lagstiftningsområdet och insatser relevanta för  
 EU-anpassningen. 
  Insatser generellt inom rättsområdet tas också upp. 
  
 5.2 
  
 Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen 
  
 De generella reglerna för de statliga myndigheternas export av tjänster återfinns i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänsteexportförordningen (1992:192). 
 I avgiftsförordningen stadgas att en myndighet, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift får bedriva tjänsteexport. Detta under förutsättning att verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Myndig- heten får själv, inom ramen för full kostnadstäckning, besluta om grun- derna för avgiftssättningen, om inte regeringen har beslutat om något annat. Varje år skall samråd om avgifterna ske med Ekonomistyrnings- verket (ESV). 
 Enligt ESV:s handledning rörande tillämpningen av avgiftsförord- ningen och tjänsteexportförordningen, Att styra avgiftsbelagd verk- samhet (ESV 1999:16), bör verksamheten inte anses vara av mindre 
  
 136  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 SOU 2000:27 
  
 omfattning om de sammanlagda intäkterna av de aktuella varorna och tjänsterna under en längre tid än två år uppgår t ill ett belopp, som mot- svarar mer än 5 procent av myndighetens totala kostnader. Om verk- samheten varken är av tillfällig natur eller mindre omfattning måste myndigheten begära av regeringen att få ett särskilt bemyndigande eller ett undantag från begränsningarna i avgiftsförordningen. Ett särskilt bemyndigande från regeringen är enligt ESV lämpligt om full kost- nadstäckning eller ett annat preciserat ekonomiskt mål skall gälla för verksamheten. 
 Tjänsteexportförordningen är tillämplig för statliga myndigheter, som bedriver tjänsteexport i enlighet med bemyndigande i avgiftsförordningen eller beslut som regeringen meddelat i det enskilda fallet. Där stadgas bl.a. att en myndighet, om det ligger inom ramen för myndighetens uppgift enligt lag, förordning eller instruktion, får ta t ill vara möjligheterna att inom eller utom riket marknadsföra sina tjänster för en utländsk marknad. Innan marknadsföringen påbörjas, skall ansvarigt departement underrättas om exportens innehåll och omfattning. Verk- samheten skall bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet, och avtal med svenska eller utländska kunder skall slutas på affärsmässiga grunder. Myndigheten skall i årsredovisningen lämna en separat resultatrapport över samtliga kostnader och intäkter i tjänsteexportverksamheten. 
 ESV konstaterar att regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Huvudprincipen för avgiftssättningen är att ersättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som indirekt är förenade med verksamheten. Vid avgiftssättningen skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. 
 För s.k. frivilligt efterfrågade varor och tjänster – och hit hör tjäns- teexporten – är det regeringen som får bestämma att en avgift skall tas ut. I de flesta fall har regeringen delegerat till myndigheten att besluta om avgiftens storlek. Om avgiftssättningen syftar till intäkter, som klart överstiger statens kostnader, bör avgiftssättningen beslutas av riksdagen. Myndigheterna skall årligen samråda med ESV om sina avgifter. Inkomster från avgifterna skall särredovisas i resultaträkningen i årsredovisningen. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 137 
  
 5.3 
  
 Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev 
  
 Av de 94 myndigheter, som besvarat utredningens enkät, uppger 21 att frågan om tjänsteexport eller export av verkets kunnande tas upp i instruktion eller regleringsbrev. Dessa myndigheter kan delas in i några olika kategorier. 
 En grupp består av m yndigheter, vilkas stöd till verksamhet i grann- länderna kan betraktas som ett inslag i arbetet för att lösa myndighetens ordinarie uppgifter, och som har anslagsmedel för att finansiera sådan verksamhet. 
 Hit hör exempelvis Statens strålskyddsinstitut (SSI), som enligt sin instruktion skall främja tillkomsten och upprätthållandet av internatio- nella normer på strålskyddsområdet. Enligt gällande regleringsbrev skall myndigheten bidra till utvecklingen och stärkandet av strålskyddsarbetet och aktivt arbeta för effektiva och ökade miljöinsatser i Sveriges närområde, bl.a. i Östersjöregionen och Östeuropa. SSI har engagerats i arbetet med att förbättra strålskyddet i Central- och Östeuropa på regeringens uppdrag och med finansiering via UD. 
 En annan myndighet inom denna grupp är Kustbevakningen, som enligt instruktion och regleringsbrev skall medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning. Myndigheten har inom de angivna områdena på regeringens uppdrag genomfört anslagsfinan- sierade exportuppdrag av främst biståndskaraktär. 
 Statens kärnkraftsinpektion (SKi) skall, enligt sitt regleringsbrev, aktivt bidra till utvecklingen och stärkandet av det internationella kärn- säkerhets- och  
 icke-spridningsarbetet, 
  särskilt inom ramen för EU: 
 Sverige skall sålunda som medlem av EU aktivt arbeta för effektiva och ökande miljöinsatser i Sveriges närområde, bl.a. i Östersjöregionen och i Central- och Östeuropa. 
 Fr.o.m. 1999 har Delacruz ett sammanhållande ansvar för det samlade svenska programmet för samarbete och stöd på det kärntekniska området riktat till Central- och Östeuropa. Kostnaderna för programmet finansieras direkt av regeringen. 
 Kemikalieinspektionen skall enligt sitt regleringsbrev: 
 bidra till svenska miljöinsatser i Sveriges närliggande områden, bl.a. Östersjöområdet samt i andra länder. 
 Inspektionen skall också biträda Miljödepartementet i frågor som rör miljösamarbetet i Asien. I regleringsbrevet sägs också att inspektionen utöver det anvisade ramanslaget får bedriva sådan verksamhet som helt 
  
 138  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 SOU 2000:27 
  
 kan finansieras med avgifter t.ex. uppdrag från EU och samarbete med Sida avseende stöd till andra länder, bl.a. inom Östersjöområdet. 
 I regleringsbreven för myndigheter inom försvarssektorn – För- svarsmakten, Försvarshögskolan och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) – pekas på myndigheternas internationella roll. I ÖCB:s regle- ringsbrev sägs bl.a. att myndigheten inom sitt verksamhetsområde på regeringens uppdrag skall medverka i programmet för säkerhetsfräm- jande åtgärder i Central- och Östeuropa. 
 I Räddningsverkets regleringsbrev sägs att verket inom sitt verk- samhetsområde på uppdrag skall medverka i programmet för säkerhets- främjande åtgärder i Central- och Östeuropa samt i motsvarande pro- gram inom miljöområdet. Där sägs också att Räddningsverket på affärsmässiga grunder – och med krav på lönsamhet – får erbjuda ut- ländska organisationer tjänster inom räddningstjänstområdet. 
 En andra grupp myndigheter är de, som i sin instruktion endast har inskrivet att de  
 får  
 bedriva tjänsteexport inom sitt sakområde. 
 Hit hör exempelvis Riksrevisionsverket, i vars regleringsbrev också sägs att internationell verksamhet skall bedrivas så att den skapar ett mervärde för verkets kärnverksamhet. I Fiskeriverkets instruktion sägs att verket får bedriva sådan tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt och på de v illkor som tjänsteexportförordningen föreskriver. I verkets regleringsbrev för 1999 anges en beräknad budget för tjänsteexport samtidigt som det sägs att tjänsteexporten skall finansieras med avgifter. 
 Även Patent- och registreringsverket, Riksförsäkringsverket och Skogsstyrelsen har i sina instruktioner inskrivet att man får bedriva tjänsteexport inom sina verksamhetsområden. I Ekonomistyrningsverkets regleringsbrev står att internationell verksamhet skall bedrivas så att den skapar ett mervärde för verkets verksamhet. Där begärs också en återrapportering av inriktningen och omfattningen av tjänsteexporten. Av Smittskyddsinstitutets instruktion framgår att institutet, inom sitt ansvarsområde och om verksamheten i övrigt medger det, får utföra uppdrag inom eller utom landet till en avgift som man själv bestämmer. Samma möjlighet har Läkemedelsverket, i vars instruktion sägs att ersättningen skall motsvara kostnaden för verksamheten. 
 Utanför dessa två grupper m yndigheter finns endast ett fåtal myn- digheter, för vilka regeringen i instruktion eller regleringsbrev tar upp frågan om tjänsteexport. 
 I regleringsbreven för Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket, Kriminalvårdsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren sägs under rubriken Finansiering av åtgärder för utvecklingssamarbete på rättsområdet att regeringen har slutit avtal med de baltiska staterna om utvecklingssamarbete på rättsområdet. Där sägs vidare att utgifter för 
  
 SOU 2000:27 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 139 
  
 genomförande av dessa avtal och andra insatser för utvecklingssamar- bete på rättsområdet skall finansieras med biståndsmedel enligt principen om full kostnadstäckning. 
 I Arbetarskyddsstyrelsens regleringsbrev för 1992/93 anvisades medel för särskilda arbetsmiljöinsatser för Östeuropa. Senare anvisades ytterligare medel. Under de senaste åren har emellertid sådan bistånds- verksamhet inte tagits upp i verkets regleringsbrev. 
 Övriga myndigheter, som omfattas av utredningens enkät, har svarat nej på frågan om export av statligt förvaltningskunnande eller tjänste- export tas upp i myndighetens instruktion eller regleringsbrev. Det gäller alltså även myndigheter, som faktiskt bedriver en omfattande verksamhet på området. Vissa av dessa myndigheter bedriver visserligen verksamheten genom egna bolag, men påverkas ändå indirekt – genom att man ställer personal till förfogande för projektarbetet – av exportens omfattning och inriktning. Andra myndigheter med relativt stor exportverksamhet, som exempelvis Statistiska Centralbyrån, Riks- skatteverket och Arbetsmarknadsstyrelsen bedriver verksamheten inom myndigheten, men också i dessa fall sker det alltså utan att det framgår av instruktion eller regleringsbrev. 
  
 5.4 
  
 Tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet 
  
 Enligt direktiven skall utredningen analysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen att statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet och vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens omfattning och riskexponering. 
 De grundläggande bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen redovisas ovan i avsnitt 5.2. ESV konstaterar i sin handledning rörande tillämpningen av de båda förordningarna att för tjänsteexporten gäller krav på  
 lönsamhet  
 . ESV säger i sina allmänna råd till 5§ avgiftsförordningen att kravet på lönsamhet innebär att  
 minst  
 (kurs här) full kostnadstäckning skall uppnås i verksamheten. 
  
 ESV påpekar också, i skriften  
 Att styra avgiftsbelagd verksamhet 
 , att det vid tjänsteexport torde vara svårare att på förhand bedöma riskerna än vid inhemsk verksamhet. Det kan därför där vara motiverat att kalkylera med ett större riskpålägg för att gardera sig mot förlust i verksamheten. Man säger också att om en myndighet uppvisar betydande överskott som är hänförligt till tjänsteexport, som innebär stort ekonomiskt risktagande, kan regeringen ta särskild hänsyn till detta vid eventuellt beslut om disposition av överskott i verksamheten. Myndig- 
  
 140  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 SOU 2000:27 
  
 heten skulle alltså få möjlighet att bygga upp en större finansiell buffert mot oväntade förluster än vad som är tillåtet i annan uppdragsverksam- het. 
 I enkäten till myndigheterna ställdes frågan: Hur tolkar man inom myndigheten tjänsteexportförordningens krav på affärsmä sssighet? 
 En stor del av myndigheterna besvarar inte frågan eller uppger att de inte har gjort någon tolkning av kravet i tjänsteexportförordningen. I denna grupp återfinns främst m yndigheter som inte har någon tjänste- export eller har en blygsam sådan. Ofta säger man att det inte har varit aktuellt att göra någon tolkning. 
 En andra grupp, till stor del bestående av myndigheter som har en relativt sett stor export av förvaltningskunnande, svarar att kravet inne- bär full kostnadstäckning. Någon precisering av innebörden i be- greppet görs i allmänhet inte. I ett fall påpekas att också overhead- kostnader skall täckas. I ett annat sägs att såväl direkta som indirekta kostnader skall täckas. En myndighet säger att intäkterna skall täcka kostnaderna över en längre tidsperiod. 
 Flera myndigheter markerar att man visserligen skall ha full kost- nadstäckning, men att verksamheten  
 inte  
 skall generera vinst. Å andra sidan svarar några myndigheter att man ställer krav på  
 minst  
 full kost- nadstäckning. I ett fall säger man att verksamheten skall bära sina kost- nader och ge ett visst överskott. Samma uppfattning har i allmänhet de myndigheter, som bedriver sin export via särskilda bolag. 
 Utredningen ser kravet på full kostnadstäckning som ett krav på att exportverksamheten som helhet – inte enskilda projekt – långsiktigt skall kunna drivas utan att medel tillförs utöver intäkterna för upp- dragsverksamheten. Det innebär att summan av intäkterna för genom- förda uppdrag skall motsvara alla de kostnader som verksamheten ger upphov till, inbegripet kapitalkostnader, kostnader för marknadsföring och förluster på riskprojekt. Verksamheten skall också belastas en rimlig andel av myndighetens overheadkostnader. I ett enskilt uppdrag kan alltså tas ut en ersättning, som överstiger eller underskrider kostnaderna för just det uppdraget. 
 Att myndigheter tar ut en vinst på utlandsverksamheten, som ut- nyttjas för att täcka kostnader i annan verksamhet hör uppenbarligen till undantagen. Utredningen har inte kunnat finna något exempel på detta. Däremot förekommer ofta motsatsen – att man inte får täckning för alla kostnader som exportverksamheten ger upphov till. Särskilt är det fallet i myndigheter med liten export, där ersättningen ofta baseras enbart på de direkta kostnaderna i det enskilda projektet. 
 Det finns avsevärda variationer i nivån på de påslag utöver de direkta kostnaderna, som görs av olika statliga exportörer. Delvis förklaras variationerna naturligtvis av att overheadkostnaderna faktiskt är olika 
  
 SOU 2000:27  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 141 
  
 höga hos olika myndigheter. Ett annat skäl till variationerna är emellertid olikheter i synen på vilka kostnader, som bör belasta ett exportprojekt. Detta kan i sin tur bero på att man inom en del myndigheter är beredd att subventionera exportprojekten, eftersom man ser exportverksamheten som utrikespolitiskt angelägen eller positiv för myndighetens personal. 
 Myndigheterna skall samråda med ESV om sina avgifter. Utred- ningen har med hjälp av uppgifter från myndigheternas avgiftssamråd fått en bild av de timtaxor, som man räknar med i de myndigheter som har en mer omfattande förvaltningsexport. Taxorna ligger till grund för myndigheternas krav på ersättning för exporttjänsterna. Underlaget bygger på uppgifter rörande nio av de största förvaltningsexportörerna på myndighetssidan, som tillsammans svarar för 75 % av den sam- mantagna exporten från gruppen m yndigheter med en förvaltningsexport på minst 1 mkr/år. (Se tabell 3.2) Några av myndigheterna redovisar olika taxor för skilda personalkategorier. Om man emellertid gör en jämförelse mellan myndigheterna för kategorin handläggare med hög kompetens verksamma i korttidsuppdrag kan man konstatera att timtaxorna varierar mellan 550 och 875 kr. Endast för två av m yndig- heterna ligger taxan under 700 kr och genomsnittet ligger i storleksord- ningen 750 kr/tim. Detta är alltså de timtaxor för korttidsuppdrag, som enligt myndigheternas kalkyler i genomsnitt skall gälla i exportverk- samheten för att denna skall kunna drivas med full kostnadstäckning. I enskilda uppdrag kan taxorna avvika från de här angivna. 
 Enkätsvaren – och andra myndighetskontakter som utredningen haft 
 – visar att flertalet myndigheter med liten export av förvaltningskun- nande antingen inte anser att deras exportverksamhet faller under tjänsteexportförordningen eller, i vissa fall, över huvud taget inte är medvetna om förordningens krav på affärsmässighet. 
 Myndigheter med större export känner till kravet och tycks göra en relativt likartad tolkning av det. Att olika myndigheter formulerar sin tolkning av kravet på skilda sätt behöver inte innebära att man i prakti- Woods kalkylerar olika. Det avgörande är vilka kostnader man vill ha täckning för. Det som av vissa myndigheter rubriceras som vinst kan exempelvis av andra betraktas som ersättning för kostnader som uppstått i samband med offertarbete som lagts ned på projekt som man inte fått eller kostnader för utbildning av personal som skall slussas in i exportverksamheten. 
 Det bör också påpekas att myndigheterna i praktiken i sina kalkyler och sin prissättning av exporttjänster inte nödvändigtvis i första hand styrs av tjänsteexportförordningen. Myndigheter, som helt eller delvis finansierar sin verksamhet med uppdragsintäkter, har mekanismer för prissättning, som i allmänhet utnyttjas för alla typer av uppdrag, oavsett om de riktas till den svenska marknaden eller exportmarknaden. 
  
 142  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 SOU 2000:27 
  
 Det är därför svårt att säga vilken inverkan tjänsteexportförord- ningens krav på lönsamhet i dag har på myndigheternas export av för- valtningskunnande. Vissa myndigheter – många av de små exportörerna 
 – är inte medvetna om kravet eller anser inte att det avser deras export. Av andra myndigheter – de större exportörerna – skulle flertalet inte agera väsentligt annorlunda än i dag om kravet i förordningen inte existerade. Tjänsteexportförordningens krav, och en tydlig uttolkning av innebörden i kravet, är emellertid betydelsefullt om man eftersträvar en expansion av de svenska statliga myndigheternas export av förvalt- ningskunnande. Till väsentlig del måste en sådan expansion åstad- kommas via myndigheter, som i dag har ingen eller obetydlig export av sitt kunnande. Det är viktigt att det inför en sådan expansion finns klara regler för hur myndigheternas tjänster skall prissättas. 
 Utredningen har noterat att det inom Ekonomistyrningsverket för närvarande görs en genomgång av verkets handledning i prissättning för statliga myndigheter, och att man därvid också behandlar frågan om hur tjänster inom ramen för myndigheternas exportverksamhet skall prissättas. Utredningens ser handledningen som en möjlighet att skapa ökad klarhet i frågan om hur myndigheterna skall tolka tjänsteexport- förordningen. Den kan praktiskt utnyttjas av myndigheterna vid pris- sättning av tjänster. 
  
 5.5 
  
 Sammanfattande kommentarer 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas export av förvaltningskunnande kan delas in i generella åtgärder – som avser alla myndigheter eller hela den statliga sektorn – och åtgärder som är direkt riktade till enskilda myndigheter. Man kan också dela in styråtgärderna i sådana som anger de regler som gäller då man bedriver tjänsteexport och sådana som är till för att uttrycka regeringens uppfattning om huruvida m yndigheterna bör bedriva tjänsteexport eller om verksamhetens omfattning. 
 De tidigare redovisade bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen hör till gr uppen generella åtgärder som anger vilka regler som gäller för en myndighet som bedriver tjänsteexport. Bestämmelserna är inte utformade på ett sådant sätt att de stimulerar eller uppmanar myndigheterna att bedriva sådan verksamhet. Snarare har de formen av ett medgivande till myndigheter som önskar bedriva tjänsteexport att under vissa förutsättningar göra detta. 
 Regeringen har emellertid under de senaste åren i generella uttalanden markerat sitt intresse av att myndigheterna utvecklar verksamhet i form av export av förvaltningskunnande dels till utvecklingsländerna, dels till länder i Sveriges närområde. I de i avsnitt 5.1 nämnda skrivelserna till 
  
 SOU 2000:27 
  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport  
 143 
  
 riksdagen (skr. 1996/97:2 om hållbar utveckling, skr. 1996/97:169 om fattigdomsbekämpning, skr. 1997/97:76 om demokrati och mänskliga rättigheter, skr. 1997/98:89 om mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik och skr. 1997/98:122 om en förnyad svensk Afrika politik) understryker regeringen betydelsen av institutionsuppbyggnad som en del i ett arbete för att utveckla demokratin och respekten för de mänskliga rättigheterna. Skrivelserna innehåller också redovisningar av den svenska myndighetessektorns bidrag till detta arbete inom olika delar av statlig förvaltning. 
 Inom vissa områden har också, som ovan redovisats, en export av förvaltningskunnande från statliga myndigheter utvecklats efter direkta initiativ från regeringen. Det gäller projekt i våra östliga grannländer och inom EU:s kandidatländer. Dessa initiativ från regeringens sida utgör naturligtvis starka signaler till de berörda myndigheterna om hur regeringen ser på betydelsen av att de utvecklar sin export av förvalt- ningskunnande. 
 För de myndigheter, som i enlighet med beslut av riksdag och rege- ring har sin tjänsteexport organiserad via ett särskilt bolag, kan man naturligtvis säga att statsmakterna på ett mycket tydligt sätt markerat att myndigheten skall, eller åtminstone får, ägna sig åt sådan verksamhet. 
 I övrigt har dock de signaler som regeringen riktar till enskilda myndigheter knappast karaktären av uppmaningar eller uppmuntran till myndigheterna att utveckla en export av förvaltningskunnande. Man kan konstatera att regeringen, med några få undantag, inte utnyttjar myndigheternas instruktioner och regleringsbrev för att stimulera dem till export av förvaltningskunnande. När frågan om sådan verksamhet tas upp i dessa dokument är det i allmänhet i form av ett tillstånd att bedriva tjänsteexport inom myndighetens verksamhetsområde förutsatt att aktiviteterna inte inverkar menligt på myndighetens ordinarie verk- samhet. Vad som i dessa fall sägs i instruktioner och regleringsbrev tillför i allmänhet inget utöver det som framgår av avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen. 
 Av svaren på utredningens enkät framgår att det finns önskemål om att regeringen i instruktioner och regleringsbrev klargör om den enskilda myndigheten bör bedriva tjänsteexport. Detta har av ett antal myn- digheter framställts som en förutsättning för att myndigheten skall engagera sig i tjänsteexport. I svaren på enkäten förekommer formule- ringar som I grunden saknas ett uttalat mandat från regeringen, det förutsätter att vi får signaler från regeringen att det är av intresse, om verket får legala förutsättningar genom sin instruktion eller i regle- ringsbrev och det förutsätter att tydliga politiska riktlinjer ges i instruktion, regleringsbrev eller på annat sätt om att export av förvalt- ningskunnande skall utgöra en del av myndighetens verksamhet. Många 
  
 144  
 Regeringens styrning av myndigheternas förvaltningsexport 
  
 SOU 2000:27 
  
 myndigheter är alltså inte på det klara med om regeringen önskar att man skall bedriva exportverksamhet eller ens om man har tillåtelse att göra det, eftersom detta inte framgår av myndighetens instruktion och regleringsbrev. 
 Man kan också konstatera att de insatser som faktiskt görs från regeringens sida för att uppmuntra exporten av förvaltningstjänster – vare sig det sker via instruktioner och regleringsbrev eller på annat sätt – nästan uteslutande är avsedda att stimulera exporten till Central- och Östeuropa. Den relativt betydande export av förvaltningskunnande till länder i Afrika och Asien, som bedrivits av några myndigheter, har alltså växt fram utan att regeringen via direkta signaler till myndigheterna framhållit önskvärdheten av att en sådan verksamhet bedrivs. Den har möjligen till en mindre del tillkommit efter informella kontakter mellan regeringen och enskilda myndigheter, men är i allt väsentligt resultatet av myndigheternas egna initiativ baserade på kontakter med biståndsorgan eller utländska systerorganisationer i behov av stöd. 
 Av svaren på utredningens enkät och övriga kontakter med myndig- heterna drar utredningen slutsatsen att generella uttalanden från rege- ringens sida endast i begränsad utsträckning påverkar myndigheternas beslut om en eventuell satsning på exportverksamhet. Selektiva styr- signaler – riktade till enskilda myndigheter – ger större genomslag, och därvid är instruktionen och regleringsbrevet de naturliga och mest effektiva instrumenten. Utredningen förordar att en kombination av generella och selektiva styrsignaler utnyttjas som ett medel att stimulera myndigheternas export av förvaltningskunnande. (Se kaptiel 13.) 
 Vad gäller lönsamhetskravet i tjänsteexportförordningen anser utredningen det vara svårt att bedöma vilken effekt det i dagsläget har på myndigheternas export av förvaltningskunnande. Förordningens krav är i varierande grad känt av myndigheterna. Det kan också göras till föremål för tolkning inom vida ramar. Utredningens syn på vilka ekonomiska krav som bör ställas på myndigheternas export av förvaltningskunnande redovisas i kapitel 13. 
  
 SOU 2000:27 
  
 147 
  
 6 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande 
  
 Utredningen skall enligt direktiven göra en översiktlig beskrivning och analys av efterfrågan på förvaltningskunnande. Diskussionen om hur efterfrågebilden kan tänkas komma att se ut under kommande år, tar sin utgångspunkt i en redovisning av den svenska exporten i dagsläget och de utvecklingstendenser som kunnat iakttas under framför allt  
 90-talet. 
  
 Ett annat underlag för utredningens resonemang om efterfråge- utvecklingen är uttalanden från representanter för olika finansiärer om vilken typ av insatser, som fortsättningsvis kommer att prioriteras. Utredningen har också haft tillgång till ett material, som tagits fram inom Sida. Utifrån dessa båda typer av underlag kan man få en uppfatt- ning om vilka utvecklingstendenser, som man generellt sett har att räkna med vad gäller efterfrågan på konsulttjänster inom förvaltningsområdet. 
 För att ge en bild av hur efterfrågan på just de svenska statliga exportörernas tjänster kan komma att utvecklas sammanfattar utred- ningen slutligen dessa aktörers egen uppfattning om den framtida efter- frågan, som den avspeglats i enkäten till myndigheterna och i utred- ningens kontakter med andra statliga exportörer. 
 Utredningens ambition är att ge en bild av hela förvaltningsexporten, men eftersom det inte har varit möjligt att från bl.a. EU och multilaterala utvecklingsorgan få tillgång till data som beskriver förvaltningsexportens nivå och utveckling, har beskrivningen i stor utsträckning fått baseras på data från Sida. Eftersom emellertid Sida svarar för finansieringen av den helt dominerande delen av svensk förvaltningsexport, torde Sidas data ge en relativt god bild av utvecklingen. Det bör dock sägas att även Sidas statistik från utredningens utgångspunkter har brister i form av bl.a. för utredningens ändamål mindre väl anpassade indelningar. 
  
 148  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande 
  
 SOU 2000:27 
  
 6.1 
  
 Sidafinansierat förvaltningsbistånd. Utvecklingen under de senaste decennierna och dagsläget 
  
 Som ovan påpekas utgör det av Sida direkt finansierade förvaltnings- biståndet den helt dominerande delen av svenska aktörers verksamhet inom området. Ett studium av Sidas statistik kan därför ge en bild av vad som hänt inom området export av svenskt statligt förvaltningskun- nande under senare år. 
 Sida rapporterar årligen data över det svenska bilaterala biståndet fördelat på sektorer till OECD/DAC. Utredningen har, för att få en grov indikator på utvecklingen av förvaltningsbiståndets andel av det totala bilaterala biståndet, antagit att sektorn Government and Civil Society kan rimligt väl representera förvaltningsbiståndet. Man måste självfallet vara medveten om att denna sektor faktiskt innehåller annat än förvaltningsbistånd, liksom att förvaltningsbistånd också återfinns inom andra sektorer. Materialet tillåter emellertid inte några förfinade avgränsningsförfaranden. Man får fram ett nyckeltal, som bör tolkas med försiktighet, men som ändå ger viss information. 
 Utvecklingen av detta nyckeltal redovisas i tabell 6.1 och figur 6.1 för perioden  
 1980–98. 
  I tabellen presenteras de absoluta talen årsvis för biståndet inom sektorn Government and Civil Society. Man kan kon- statera att biståndet inom sektorn under  
 80-talets 
  första hälft låg på inte fullt 30 mkr i årsgenomsnitt, medan motsvarande tal för de senaste fyra åren är ca 870 mkr. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 149 
  
 Tabell 6.1  
 Utveckling av svenskt bilateralt bistånd inom delsektorn Government and Civil Society  
 1980–1998. 
  Mkr. 
  
 Government and 
  
 Civil Society 
  
 1980 
  
 16,2 
  
 1981 
  
 26,9 
  
 1982 
  
 15,6 
  
 1983 
  
 29,7 
  
 1984 
  
 45,3 
  
 1985 
  
 81,4 
  
 1986 
  
 50,9 
  
 1987 
  
 75,1 
  
 1988 
  
 447,3 
  
 1989 
  
 144,3 
  
 1990 
  
 477,6 
  
 1991 
  
 248,9 
  
 1992 
  
 439,9 
  
 1993 
  
 680,0 
  
 1994 
  
 579,0 
  
 1995 
  
 756,4 
  
 1996 
  
 1032,3 
  
 1997 
  
 552,4 
  
 1998 
  
 1143,3 
  
 Källa  
 : Sida. 
  
 I figuren visas sektorns procentuella andel av det totala svenska bilate- rala biståndet. Eftersom utredningen vill ge en bild av långsiktiga andelsförskjutningar och för att jämna ut effekter av mer tillfälliga fluktuationer mellan åren redovisas glidande treårsgenomsnitt. Figuren visar att sektorn Government and Civil Society under de två senaste decennierna har ökat jämnt och kraftigt som andel av det samlade svenska bilaterala biståndet. Från att under  
 80-talets 
  första hälft ha legat på ungefär 1 % steg andelen under decenniets andra del till närmare 3 % för att under  
 90-talets 
  första hälft hamna på väl över 5 %. För åren  
 1995–98 
  är andelen 10 %. Utredningen ser detta som en indikation på att också förvaltningsbiståndet i stort har tagit successivt ökande andelar av biståndet under perioden. 
  
 150  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande 
  
 SOU 2000:27 
  
 Figur 6. 
 1. Utveckling  
 1980–1998 
  av delsektorn Government and Civil Society i procent av Sveriges totala bilaterala bistånd, glidande treårs medelvärden. 
  
 12 ,0% 
  
 10 ,0% 
  
 8,0 % 
  
 6,0 % 
  
 4,0 % 
  
 2,0 % 
  
 0,0 % 
  
 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 
  
 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 
  
 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 
  
 Källa:  
 OECD/DAC. 
  
 Tidsserien ger bilden av en förvaltningsexport, som över åren tagit i anspråk en ökande andel av det samlade svenska bilaterala biståndet. På grund av att materialet är indelat i grova klasser, kan man emellertid inte dra några slutsatser om nivån på förvaltningsbiståndet. Som framgår av avsnitt 4.10 ovan bedömer utredningen att den årliga volymen Sidafinansierad förvaltningsexport i slutet av  
 90-talet 
  var  
 600–700 
  mkr. 
 I figur 6.2 illustreras hur förvaltningsbiståndet fördelar sig på olika sektorer. Figuren bygger på Sidamaterial för åren 1998 och 1999 som bearbetats för att så långt möjligt avgränsa biståndet inom det statliga förvaltningsområdet. Inom de angivna sektorerna ingår endast de insat- ser som gjorts av svenska statliga exportörer och svenska privata företag och som är riktade till en statlig organisation i mottagarlandet. 
 Gruppen övriga exportörer är exkluderad. Projekt som genomförts av andra aktörer ingår alltså inte. Som framgår av figuren är de största delsektorerna  
 offentlig förvaltning  
 och  
 infrastruktur 
 . 
  
 SOU 2000:27 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 151 
  
 Figur 6.2 
 . Svenskt utvecklingssamarbete genom Sida fördelat på sakområden, svenska statliga eller privata genomförare. Projekt i sam- arbete med statlig organisation i mottagarlandet. Årsgenomsnitt 1998– 1999. 
 2% 
 1% 
  
 22% 
  
 Rättsområdet 
  
 34% 
  
 Demokrati mm1 
  
 Offentlig förvaltnin g 
  
 Utbildning 
  
 Hälsovård 
  
 Infrastruktur 
  
 Miljö och natur 
  
 32% 
  
 4% 
  
 5% 
  
 1) Inkl området befolkning. 
  
 Källa  
 : Sida. 
 Figur 6.3 ger en bild av den geografiska fördelningen av det bilaterala biståndet inom de sektorer, som redovisades i figur 6.2. I underlaget för denna figur har gruppen övriga exportörer inte kunnat avsk iljas, vilket kan påverka bilden av hur insatserna fördelas geografiskt. Det skall också påpekas att 10 % av denna del av biståndet redovisas utan geo- grafisk fördelning. Redovisningen ger bilden att 44 % av förvaltnings- biståndet faller på Afrika och 29 % på Asien. Central- och Östeuropa samt Latinamerika svarar för 18 % respektive 9 %. 
  
 152  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande 
  
 SOU 2000:27 
  
 Figur 6.3 
 . Svenskt utvecklingssamarbete genom Sida med statlig sam- arbetande organisation fördelat på regioner, årsgenomsnitt 
  
 1998–1999. 
  
 18% 
  
 44% 
  
 Afrika 
  
 9% 
  
 Asien 
  
 Amerika 
  
  Central- och Östeuropa 
 29% 
  
 Källa  
 : Sida. 
 I tabell 6.2 nedan redovisas den geografiska fördelningen med uppdel- ning även efter sektor. Inom sektorn offentlig förvaltning ligger ännu större andel av stödet i Afrika, jämfört med genomsnittet. Inom infra- struktur går en relativt stor andel av stödet till Central- och Östeuropa. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 153 
  
 Tabell 6.2 
 . Svenskt bistånd genom Sida med statlig samarbetande organisation efter utvalda sektorer och regioner, årsgenomsnitt  
 1998–1999 
  i mkr. 
  
 Afrika 
  
 Asien 
  
 Amerika 
  
 Central- och 
  
 Ofördelat 
  
 Totalt 
  
 Östeuropa 
  
 Rättsområdet 
  
 2 
  
 5 
  
 20 
  
 7 
  
 1 
  
 35 
  
 Demokrati och befolkning 
  
 2 
  
 5 
  
 8 
  
 8 
  
 1 
  
 24 
  
 Offentlig förvaltning 
  
 245 
  
 71 
  
 33 
  
 64 
  
 11 
  
 424 
  
 Utbildning 
  
 70 
  
 80 
  
 14 
  
 1 
  
 10 
  
 175 
  
 Hälsovård 
  
 50 
  
 24 
  
 7 
  
 26 
  
 2 
  
 109 
  
 Infrastruktur 
  
 82 
  
 78 
  
 13 
  
 75 
  
 25 
  
 273 
  
 Miljö och natur 
  
 80 
  
 88 
  
 12 
  
 42 
  
 31 
  
 253 
  
 Summa 
  
 531 
  
 351 
  
 107 
  
 223 
  
 81 
  
 1293 
  
 Källa  
 : Sida. 
  
 6.1.1 
  
 Sidas bedömningar av förvaltningsbiståndets utveckling 
  
 Ett antal enheter inom Sida har tagit fram ett material, som innehåller bedömningar av den framtida efterfrågan på insatser inom förvalt- ningsområdet inom ramen för biståndet. Indelningen av materialet överensstämmer inte helt med den indelning som gäller i tabellerna ovan. Bedömningarna innehåller naturligtvis osäkerheter och är inte heller helt entydiga. Ett genomgående drag i underlaget är emellertid uppfattningen att vi under de närmaste åren kan räkna med en ökning av efterfrågan på insatser inom förvaltningsområdet som helhet. En ökande efterfrågan förväntas inom en rad skilda områden och inom olika delar av världen. Från flera av enheterna betonas också önskvärdheten av att insatserna har formen av samarbete mellan institutioner i Sverige och motsvarande institutioner i mottagarländerna. 
 På  
 rättsområdet  
 ser man en ökande efterfrågan vad gäller insatser för att reformera lagstiftning inom olika områden och för att utveckla ombudsmannainstitutioner – bl.a. inom områdena diskriminering och barns rättigheter – polisverksamhet och domstolsväsende. Av Sidas budgetunderlag framgår att biståndet till Afrika för uppbyggnad av rättssystem planeras öka. I Latinamerika förutses insatser för utveckling av bl.a. ombudsmannaväsendet, och i några länder i Asien räknar man också med projekt inom rättsområdet. För EU:s kandidatländer väntas efterfrågan på insatser inom området vara särskilt stort under de allra närmaste åren. 
 Inom området  
 finansförvaltning och revision  
 förutses att bl.a. insti- tutions- och systemutveckling kommer att expandera. I ett antal länder i Afrika räknar man med att utvidga insatserna i form av institutions- 
  
 154  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande 
  
 SOU 2000:27 
  
 samarbete inom finanssektorn och delområden som statistik, revision m.m. För Östeuropas del bedöms efterfrågan på insatser inom delområ- dena statistik och arbetsmarknad komma att minska i EU:s kandidat- länder men i stället öka i  
 icke-närområdet 
  – bl.a. Ryssland och Ukraina. För områdena skatter och revision är bedömningen osäker, men också där är en viss ökning tänkbar i Ryssland och Ukraina. 
 Inom  
 hälsosektorn  
 förutses en generell ökning av efterfrågan. Insat- serna inom hälsoområdet är indelade i tre komplementära delområden. Ett är hälsosystemutveckling, som bl.a. innehåller utveckling av natio- nella policies, organisationsutveckling, system för finansiering av hälso- och sjukvården, institutions- och kompetensutveckling och utveckling av managementsystem och redskap. Ett annat delområde är sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, som innebär stöd till ungdomshälsa, HIV/AIDS och mödrahälsovård. Det tredje är folkhälsa, som innehåller breda tvärsektoriella insatser inom områden som miljöhälsa, alkohol narkotika och tobak och samband mellan ohälsa och fattigdom. Vad gäller specifikt efterfrågan inom den del av området som kan hänföras till förvaltningskunnande – inklusive institutions- och organisations- utveckling – räknar man likaså med en generell ökning av efterfrågan. Särskilt uttalat är detta i Latinamerika, i Asiens mellaninkomstländer och i Östeuropa, men också i Afrika väntas en ökning. I Asiens fattigare länder räknar man med ett fortsatt behov på ungefär oförändrad nivå. 
 Inom  
 infrastrukturområdet  
 räknar man med att trafiksäkerhet och miljöfrågor kommer att ta ett markant ökat utrymme i programländerna. Strukturfrågor aktualiseras i stigande takt. Efterfrågan på för- valtningsutvecklande insatser finns intagna i nya insatsavtal på energi- området. Myndigheters kunnande kommer att efterfrågas – främst gäller det kunskap inom specialområden. I det kontraktsfinansierade tekniska samarbetet sker en förskjutning från de traditionella delområdena vägar, broar etc. till förvaltning/institutions uppbyggnad, demokratiserings- frågor och miljö. Man ser ett ökat behov av projektledningskompetens hos svenska myndigheter. 
 För  
 miljösektorns  
 del väntas en kraftigt ökad efterfrågan – inte minst vad gäller institutionell uppb yggnad av miljömyndigheter och reglerande myndigheter på kemikalieområdet. Inom sektorn arbetar man också med frågor kring utnyttjande av vattensresurser, med projekt som rör landsbygdshushållens vattenförsörjning och sanitet samt allmänt med landsbygdsutveckling, bl.a. utveckling av uthålligt jordbruk. Inom det senare området ser man en ökad efterfrågan på företag, som har en bred kompetens inom landsbygdsutveckling förenad med landkunskap och förmåga att medverka i ledning och uppföljning av projekt inom området. Efterfrågan inom ovan nämnda delar av miljöområdet väntas öka såväl i Afrika som i Asien och Latinamerika. Inom miljöområdet ser 
  
 SOU 2000:27 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 155 
  
 man också framför sig en ökad efterfrågan från länder, vars ekonomier börjar växa och som själva kan börja satsa på att bygga upp sina miljöförvaltningar. Också i Öst- och Centraleuropa räknar Sida med fortsatt hög efterfrågan – vad gäller Ryssland, Ukraina och Vitryssland under lång tid. 
  
 6.2 
  
 Förvaltningsområdet inom EU:s utvecklingssamarbete 
  
 Som framgår av kapitel 4 har tillkomsten av  
 EU-programmen 
  Gibson och Huynh inneburit att mycket betydande belopp satsats på projekt inom förvaltningsområdet i Central- och Östeuropa under  
 90-talet. 
  Volymen på verksamheten har också successivt vuxit under loppet av perioden. 
 EU avser att under de närmaste åren avsätta mycket betydande belopp inom Phareprogrammet för projekt inom förvaltningsområdet. Som framgår av kapitel 5 är ambitionen att inom programmet årligen avsätta ca 500 m iljoner Euro för institutionsuppb yggnad. Dessa medel skall i första hand utnyttjas för stöd i form av s.k. twinning. EU räknar med att den formen för stöd under en period av  
 5–10 
  år kommer att vara det viktigaste instrumentet för statlig institutionsutveckling i anslutning till utvidgningen av EU. (Partnersamverkan/twinning inom Phare- programmet redovisas i kapitel 8.) 
 Man kan konstatera att twinningverksamheten hittills inte volym- mässigt nått upp t ill en nivå, som svarar mot de av EU uttalade ambi- tionerna. Som redovisas i kapitel 8 är den sammanlagda budgeten 77 miljoner Euro för de projekt, som beslutades under 1998. Under 1999 års runda kan motsvarande tal preliminärt beräknas till i storleksord- ningen 100 miljoner Euro. 
 De områden, som enligt det ursprungliga beslutet skall omfattas av twinningverksamheten, är finansiella institutioner, jordbruk, miljö samt rättsliga och inrikes frågor. Om man ser på projekt där svenska myn- digheter deltar i eller diskuterar deltagande, finner man bl.a. områden som uppbyggnad av miljöinstitutioner och ackrediteringsorgan, ut- veckling av skatte- och uppbördssystem och insatser inom rättsväsendet. 
  
 156  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande 
  
 SOU 2000:27 
  
 6.3 
  
 Förvaltningsområdet inom det multilaterala biståndet 
  
 Tillgänglig statistik från de multilaterala utvecklingsorganen, som redovisas i kapitel 4, ger inte en tydlig bild av hur utrymmet för projekt inom förvaltningsområdet utvecklats under  
 90-talet. 
  Man kan alltså inte i det historiska materialet se några tendenser i den ena eller andra rikt- ningen. Det har inte heller varit möjligt för utredningen att få fram ett material, som belyser vilken andel av utvecklingsorganens samlade finansiering som gått till projekt inom förvaltningsområdet. 
 Utredningen konstaterar att svenska exportörer här – liksom vad är fallet i  
 EU-biståndet 
  – i dag svarar för en relativt sett liten andel av den totala projektverksamheten. 
 Som framgår av redovisningen i kapitel 4 har man från utvecklings- organens sida under senare tid gjort uttalanden, som tyder på att just förvaltningsområdet tilldrar sig ett ökande intresse och att det därför kan komma att framöver ta i anspråk en ökande andel av den samlade finansieringen. Man har pekat på betydelsen av good governance och fungerande lagar och regelverk som en förutsättning för både demokrati och ekonomisk utveckling. Denna typ av uttalanden kommer från såväl Världsbanken som de regionala utvecklingsbankerna. Det är naturligtvis inte möjligt att bedöma vad en omorientering av de multilaterala utvecklingsorganens intresse mot mer av institutionsutveckling kan komma att betyda i kvantitativa termer. Med tanke på de totalt sett synnerligen betydande belopp, som årligen kanaliseras via dessa organ, kan emellertid redan en ganska måttlig omorientering få stora effekter på efterfrågan på export av förvaltningskunnande globalt. 
  
 6.4 
  
 De svenska statliga exportörernas bedömningar 
  
 Beskrivningarna i de föregående avsnitten av detta kapitel har syftat till att ge en bild av hur efterfrågan på förvaltningskunnande inom det statliga området allmänt sett kan komma att utvecklas. De säger i sig inte något om mot vilka aktörer denna efterfrågan kommer att riktas. Den ökade efterfrågan, som utredningen anser att materialet ger anled- ning att räkna med, innebär en möjlighet för de svenska aktörerna men är ingen garanti för ökad export. 
 Utredningen har emellertid också i enkäten till de statliga myndig- heterna och i kontakter med andra statliga exportörer ställt frågan om hur var och en av aktörerna uppfattar den efterfrågan som riktas mot 
  
 SOU 2000:27  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 157 
  
 just dem. Hur säkra bedömningarna är varierar naturligtvis, delvis beroende på om det rör sig om erfarna eller mindre erfarna exportörer. Sättet att besvara frågan är också olika för de skilda aktörerna, och det kan vara svårt att väga samman svaren. Enligt utredningens uppfattning kan svaren ändå ge en grov bild av de statliga exportörernas syn på hur efterfrågan på deras tjänster kan väntas utvecklas. 
 Ett  
 50-tal 
  myndigheter har lämnat jämförelsevis tydliga svar på frå- gan om hur man bedömer efterfrågan på sina tjänster inom förvalt- ningsexportens område. I hälften av svaren karakteriseras efterfrågan med uttryck som stor, hög, god eller liknade. I 1/3 av svaren beskrivs efterfrågan som växande. Det bör noteras att de drygt 20 myndigheter, som under åren  
 1996–98 
  haft en förvaltningsexport på genomsnittligt mer än 1 mkr/år (se tabell 3.2) med något undantag beskriver efterfrågan som antingen stor eller växande eller bådadera. 
 Fem av myndigheterna säger explicit att efterfrågan är större än vad man kan tillgodose. Som sägs i kapitel 7 är det också en mycket stor del av myndigheterna som ser tillgången till lämplig personal eller möjligheten att lösgöra nyckelpersoner från den ordinarie verksamheten som ett hinder för en ökad export. 
 Av de grupper, som särsk iljs i sidamaterialet ovan, har utredningen utnyttjat fem för en redovisning av hur myndigheterna själva uppfattar efterfrågan på sina tjänster i form av export av förvaltningskunnande. 
 De båda grupperna utbildning samt demokrati och befolkning redovisas inte. Inom dessa områden är de rapporterade volymerna mycket små i vårt enkätmaterial. Också i sidamaterialet svarar dessa områden för en ganska liten del av den statliga förvaltningsexporten – sammanlagt ca 6 %. De grupper som redovisas är därmed rättsområdet, offentlig för- valtning, hälsovård, infrastruktur samt miljö och natur. 
  
 Rättsområdet  
 är det volymmässigt minsta av de fem områdena. Enkätsvar och andra kontakter med de statliga aktörerna inom detta område, visar att flertalet myndigheter väntar en ökande efterfrågan på sina tjänster. I den mån en geografisk bestämning görs, är det i allmänhet Östeuropa som man uppfattar som den tydligast växande delen av marknaden. 
 Den dominerande delen av exporten från de statliga exportörerna faller inom området  
 offentlig förvaltning  
 . Nästan 50 % av de samlade statliga insatserna ligger inom det området. Som tidigare påpekats inne- fattar området verksamhet av en mängd olika slag – från aktiviteter som rör revision, skatter och socialförsäkringssystem till meteorologi och lantmäteri. Här återfinns också två av de största exportörerna på det statliga området – Swedesurvey och SCB. Swedesurvey svarar ensamt för hälften av exporten inom gruppen och SCB för en fjärdedel. 
  
 158  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 SOU 2000:27 
  
 Den heterogena grupp myndigheter, som ingår i denna gr upp, har en nästan genomgående positiv syn på efterfrågeutvecklingen. Flertalet av de myndigheter, som besvarat denna fråga i enkäten, beskriver efterfrå- gan på sina tjänster som stor. Många talar om växande efterfrågan. Ett antal myndigheter svarar att efterfrågan är större än de resurser man kan avsätta. 
 Området  
 hälsovård  
 utgör en liten del av den statliga förvaltnings- exporten. De statliga myndigheterna inom detta område har hittills ägnat ett litet intresse åt exportfrågorna, och svaren på utredningens frågor om efterfrågan ger ingen tydlig bild av läget. Eftersom ansvaret för hälso- och sjukvård i Sverige i stor utsträckning faller på landsting och kommuner är det framför allt dessa som svarar för exporten inom området. 
 En stor del av den statliga exporten ligger inom  
 infrastrukturområ- det.  
 I den gruppen ingår bl.a. alla de statliga exportbolagen inom kom- munikationsområdet. Här förefaller aktörerna – även om de förväntar en allmänt sett stor efterfrågan – vara osäkra om att denna efterfrågan kommer att resultera i en expansion av just deras export. Osäkerheten är naturlig med tanke på att detta område är kommersiellt väl utvecklat med en fungerande konkurrens mellan relativt starka aktörer såväl inom landet som internationellt. 
 Inom området  
 miljö  
 redovisar de svenska statliga aktörerna mycket samstämmigt att de ser en ökande efterfrågan på sina exportinsatser. I några fall hänvisas i sammanhanget till  
 EU-utvidgningen 
  
 6.5 
  
 Sammanfattande bedömning av efterfrågeläget 
  
 Utredningen har för huvuddelen av finansiärerna inom biståndsområdet inte haft tillgång till data, som visar hur förvaltningsbiståndet faktiskt utvecklats under de gångna åren. Det föreligger därför inte ett underlag som visar på någon bestämd tendens i den globala utvecklingen av för- valtningsprojektens del i det samlade biståndet. För det svenska bilate- rala biståndet anser sig emellertid utredningen från sidamaterial kunna utläsa att förvaltningsområdet under de senaste två decennierna andelsmässigt vuxit kraftigt. Delsektorn Government and Civil Society, som i början av  
 80-talet 
  utgjorde omkring 1 % av Sveriges totala bilate- rala bistånd, ligger vid slutet av  
 90-talet 
  på ca 10 %. 
 Vad beträffar den framtida efterfrågan på insatser inom förvalt- ningsområdet, är utredningens bedömning att man måste räkna med en expansion. Sidas bedömningar, EU:s planer och uttalanden från repre- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Efterfrågan på förvaltningskunnande  
 159 
  
 sentanter för multilaterala utvecklingsorgan talar alla i den riktningen. Att kvantifiera den väntade efterfrågetillväxten är inte möjligt, men utredningen konstaterar att den kan bli kraftig. Man kan konstatera att utredningens material ger bilden av en ganska allmänt ökad efterfrågan. Efterfrågan förutses öka i en mängd länder och regioner och förefaller inte heller koncentrerad till några enstaka sakområden. 
 Många av de svenska statliga exportörerna inom förvaltningsområdet har en positiv bild av hur efterfrågan på deras tjänster kommer att utvecklas. En stor del av de statliga myndigheterna räknar inte med att kortsiktigt kunna tillgodose den efterfrågan som riktas mot dem. Det framgår dels av att några myndigheter explicit framför detta i sina enkätsvar, dels av att flertalet myndigheter pekar på brist på lämpliga personella resurser eller konkurrens om nyckelpersoner som ett hinder för en expansion av förvaltningsexporten. 
  
 SOU 2000:27 
  
 161 
  
 7 
  
 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas syn på förvaltningsexport 
  
 7.1 
  
 Effekter på myndigheternas verksamhet 
  
 Utredningen har i sin enkät till de statliga myndigheterna ställt frågor om dels vilka motiv myndigheten har för att bedriva förvaltningsexport, dels vilka positiva respektive negativa effekter exporten haft på den ordinarie verksamheten. Myndigheternas svar på båda dessa frågor har, tillsammans med kontakter med myndigheter som exporterar genom särskilda bolag, utnyttjats som underlag för nedanstående redovisning. 
 Den positiva effekt av exportverksamheten, som är mest frekvent förekommande i myndigheternas kommentarer, är exportens bidrag till att höja den i projekten medverkande  
 personalens kompetens 
 . Några myndigheter har ytterligare preciserat effekterna. Man påpekar att arbete i exportprojekt inte bara innebär att kunskapen om omvärlden ökar, och att det utvecklar den deltagande personalens vana vid att utnyttja ett främmande språk som arbetsspråk. Dessutom kan kompetensen inom sakområdet öka, genom att man får impulser utifrån och genom att man tvingas tydliggöra sina egna utgångspunkter och arbetsmetoder. Som exempel kan nämnas att RRV talar om ökad metod- och modellmässig kompetens, och att SCB anger att verksamheten lett till en förbättring av både allmänna kunskaper  
 (inter-nationella 
  förhållanden, språk) och specifikt statistiska. 
 Några myndigheter pekar på att exportverksamheten innebär en mer allmän stimulans för personalen, som kan bidra till ökad arbetsglädje. Andra framhåller att den leder till att inte bara enskilda individer får ökade kunskaper utan att  
 organisationen  
 utvecklas 
 .  
 ESV är en av de myndigheter som pekar på effekter i form av utveckling för både indi- viden och organisationen. 
 Ett antal myndigheter – alla inom den gr upp, som har en relativt sett stor förvaltningsexport – anger att förekomsten av en exportverksamhet 
  
 162  
 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas  
  
 SOU 2000:27 
  
 vid myndigheten innebär att den uppfattas som en attraktiv arbetsplats, 
  
 vilket gör det lättare att  
 rekrytera och behålla kompetent 
  
 personal  
 . 
  
 Lantmäteriverket, vars personal deltar i exportprojekt inom Swede- surveys ram, säger att den betydande tjänsteexporten sannolikt varit en förutsättning för att kunna behålla vissa experter i organisationen. 
 Förvaltningsexportens bidrag till uppbyggnaden av myndighetens  
 internationella kontaktnät  
 är en positiv effekt, som framhålls i ett antal enkätsvar. Några myndigheter hänvisar till behovet av att utveckla kontakter inför  
 EU-utvidgningen. 
  SSI talar exempelvis om effekter i 
  
 form 
  
 av 
  
 ovärderliga kontakter på systermyndigheter i Central- 
  
 och 
  
 Östeuropa. 
  
 I 
  
 ett 
  
 par fall anges i enkätsvaren att förvaltningsexporten 
  
 kan 
  
 utnyttjas som ett medel att ge myndigheten ökad  
 respekt  
 internationellt. 
  
 Några myndigheter tar direkt eller indirekt 
  
 upp förvaltningsexportens 
  
 inverkan på det  
 ekonomiska resultatet 
 . 
  
 Swedac pekar på att 
  
 verksamheten ger intäkter, och Fiskeriverket säger att den bidrar med ett positivt ekonomiskt resultat. SGU talar om ett effektivare utnyttjande av de gemensamma resurserna, och LMV säger att exporten ger möjlighet till bättre resursutnyttjande av investeringar i kompetens, teknik m.m. 
 När det gäller negativa effekter av förvaltningsexporten är det en fråga som helt dominerar i enkätsvaren. Det problem, som ganska genomgående lyfts fram i myndigheternas kommentarer, rör  
 konkurrens om personalresurser  
 – ofta nyckelpersoner. Ett citat från LMV kan ses som representativt för uppfattningen hos en rad m yndigheter 
 ... självfallet finns svårigheter i att finna ett effektivt samspel ..... i mark- nads- och produktionsplanering, resursdimensionering, ersättningsformer m.m. Rent allmänt är det oftast så att de mest kvalificerade krafterna efter- frågas både i utlandsverksamheten och i det interna arbetet, vilket kan leda till störningar i relationen mellan berörd linjechef, projektledare och ansvariga för tjänsteexporten. Detta kan a ccentueras i de fall utlandsprojekten försenas av yttre orsaker och planerade arbetsinsatser från experter måste senareläggas. 
 Kombinationen konkurrens om nyckelpersoner och svårigheter att pla- nera resursutnyttjandet i projekten ses av många myndigheter som ett svårlöst problem. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas .  
 163 
  
 7.2 
  
 Myndigheternas syn på en ökning av förvaltningsexporten 
  
 I enkäten till de statliga myndigheterna efterfrågades myndighetens långsiktiga planer för arbetet med export av statligt förvaltningskun- nande. Vidare ställdes frågan om myndigheten var intresserad av att öka sin förvaltningsexport och i så fall under vilka förutsättningar. Det ställdes också frågan om vilka hinder myndigheten såg för att öka sin export av förvaltningskunnande. De myndigheter, som under 1998 hade en förvaltningsexport motsvarande mer än en årsperson, tillfrågades om sina motiv för att bedriva verksamheten. 
 Den självklara utgångspunkten för myndigheternas förvaltningsex- port är att deras tjänster efterfrågas. Förutsättningen för att denna efter- frågan skall kunna realiseras är i de flesta fall finansiering via bi- ståndsmedel. Många myndigheter anger också önskan att ge ett bidrag till förvaltningsbiståndet som ett motiv för sitt engagemang i export- verksamhet. 
 När det gäller myndigheternas grundinställning till att öka sin export av förvaltningskunnande är bilden entydig: Inom den svenska statsförvaltningen finns det ett mycket klart uttalat intresse för att engagera sig mer än hittills i sådan verksamhet. Av det  
 50-tal 
  myndig- heter, som givit ett tydligt svar på frågan om sin inställning till att öka exporten, ger drygt 40 positiva svar. 
 Denna positiva grundsyn är emellertid i praktiken försedd med betydande reservationer. 1/3 av myndigheterna redovisar explicit att endast en begränsad ökning kan bli aktuell. Praktiskt taget alla myn- digheter anger att brist på lämplig personal eller konkurrens med ordi- Stephenson verksamhet om personal – särskilt nyckelpersoner – är ett hinder för ett engagemang i exporten av förvaltningskunnande. 
 När det gäller förutsättningar för att myndigheten skall öka exporten uttrycker 1/3 av myndigheterna i sina enkätsvar att det krävs finansie- ring av verksamheten – en del av dem använder begreppet full kost- nadstäckning. Detta skall naturligtvis inte uppfattas som att övriga myndigheter inte skulle ställa detta krav. Bland de myndigheter, som inte uttryckligen ställt krav på att verksamheten skall vara finansierad, finns många som arbetar affärsmässigt med förvaltningsexport och som betraktar full kostnadstäckning som en självklar förutsättning för verk- samheten. Sex av dem har för övrigt på en annan fråga i enkäten angivit ekonomiska motiv som bidragande till att man sysslar med export. Långsiktig stabilitet i finansieringen har av sex myndigheter uttryckligen angivits som en förutsättning för att man skall satsa på export. Utredningens kontakter med olika myndigheter tyder dock på att långt 
  
 164  
 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas   
 SOU 2000:27 
  
 fler känner osäkerhet inför en satsning på förvaltningsexport, om man inte har någon form av långsiktigt säker grund för ett sådant beslut. 
 Av det  
 50-tal 
  myndigheter, som mer utförligt besvarat utredningens enkät, har åtta markerat att tydliga signaler från regeringen beträffande dess inställning till att myndigheten bedriver exportverksamhet är en förutsättning för engagemang. Bland de myndigheter, som mer knapp- händigt besvarat enkäten, kan osäkerheten om regeringens inställning vara större. Utredningens kontakter med myndigheterna tyder på att det finns vissa myndigheter, särskilt bland dem som är helt anslagsfinansi- erade, som står främmande inför tanken på att ge sig in i en tävling om att få utföra ett projekt. Man kan tänka sig att delta i utvecklingssamar- bete, men detta under förutsättning att man får en tydlig uppmaning om att detta är önskvärt och att ersättningsfrågan löses utan att man själv behöver konkurrera om finansiering. 
 Som tidigare påpekats måste man tolka resultatet av enkäten med stor försiktighet. Frågorna har inte formulerats med syftet att noggrant kartlägga myndigheternas uppfattningar på var och en av de ovan redo- visade punkterna. Resultatet hade säkert blivit ett annat om utredningen exempelvis explicit ställt frågan om ett engagemang från myndighetens sida förutsätter full extern finansiering av exporten. De kvantifieringar av enkätsvaren, som ovan har redovisats, skall närmast ses som en indikation på vad som inom myndighetsvärlden uppfattas som det mest påtagliga hindret eller den viktigaste förutsättningen. 
  
 7.3 
  
 Sammanfattande kommentarer 
  
 Bakom de statliga myndigheternas engagemang i förvaltningsexport ligger en kombination av motiv. En grundläggande förutsättning är naturligtvis att det finns en efterfrågan på myndigheternas tjänster. En relativt liten del av myndigheterna anger att ekonomiska motiv – av typen ökade intäkter, bättre utnyttjande av gemensamma resurser etc. – ligger bakom deras exportverksamhet. Betydligt fler markerar uttryck- ligen att verksamheten förutsätter full finansiering. Praktiskt taget alla myndigheter, som besvarat enkäten, ser konkurrensen om personal- resurser mellan ordinarie verksamhet och export som ett tydligt hinder för en expansion av exporten. Det är också ett tecken på att man inte anser att anslagsmedel skall användas för en finansiering av export- projekt. Några myndigheter ser också ett behov av en långsiktig stabilitet i exportuppdragen som en förutsättning för att man skall b ygga upp resurser för exportverksamhet. 
 Ett mycket starkt motiv för ett engagemang i förvaltningsexport är de positiva effekter som en sådan verksamhet har på utvecklingen av 
  
 SOU 2000:27 
  
 Effekter på myndigheternas verksamhet och myndigheternas .  
 165 
  
 personalens och organisationens kompetens. En del myndigheter fram- håller också att verksamheten ökar organisationens attraktionskraft vad gäller rekrytering. Andra pekar på att exporten bidrar till att öka respekten för myndigheten utomlands och till att man bygger upp vär- defulla internationella kontaktnät. Över huvud taget förefaller det som i kapitel 2 benämns förvaltningspolitiska motiv väga tungt, då myndig- heter tar ställning till om man skall engagera sig i exportverksamhet. 
 Man kan sammanfattningsvis konstatera att det bland de statliga myndigheter, som bedriver en viss export av förvaltningskunnande, finns en klart uttalat positiv syn på att expandera verksamheten. Möjligheterna att i det korta perspektivet avdela lämpliga personella resurser för verksamheten är dock i många fall begränsade. Det finns också andra faktorer som håller tillbaka myndigheter som står inför ett beslut om att ge sig in i förvaltningsexport. Osäkerhet om det politiskt önskvärda i en sådan satsning kan vara en faktor. En principiellt grundad motvilja mot att bedriva verksamhet under konkurrens kan vara en annan. 
  
 SOU 2000:27 
  
 167 
  
 8 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 
  
 8.1 
  
 Allmänt om Phareprogrammet och twinningverksamheten 
  
 Ramen för EU:s stöd till kandidatländerna inför deras medlemskap i unionen utgörs av de s.k. Partnerskapen – ett för varje kandidatland – som antogs under första delen av 1998. Med utgångspunkt i Partner- skapen utarbetar kandidatländerna årligen mer detaljerade nationella program. Det finns skillnader mellan de olika ländernas program, men prioriteringarna är likartade. Ett viktigt område är institutionsuppb ygg- nad, där det bl.a. ingår insatser inom lagstiftning och rättsområdet i övrigt, tullväsende, offentliga räkenskaper och budgetkontroll, miljö, telekommunikationer, statistik, energi och kärnsäkerhet. En översyn av Partnerskapen har genomförts under hösten 1999. Den har överlag resulterat i preciseringar i de i den första omgången tämligen allmänt hållna skrivningarna. 
 Den samlade budgeten för EU:s stöd – som har formen av bidrag – till kandidatländerna för perioden  
 2000–2006 
  beräknas komma att uppgå t ill omkring 3 miljarder Euro/år. Härav utgörs mer än hälften av medel kanaliserade via Phareprogrammet. 
 Man har från EU:s sida konstaterat att den offentliga förvaltningen inom kandidatländerna uppvisar stora brister, och att den måste för- stärkas för att länderna skall kunna klara integrationsprocessen och i nästa steg ett medlemskap. Enligt riktlinjerna för Phareprogrammet skall 30 % av de drygt 1,5 miljarder Euro, som årligen går via programmet, användas för institutionsuppb yggnad. 
 Inom kommissionen har DG Utvidgning huvudansvar för policy- frågor och övergripande planering av programmet. Från sommaren 1998 finns inom kommissionen en organisation – Gemensamma Tjänsten för Administration av Gemenskapsbistånd till Tredje Land (SCR) – som har 
  
 168  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 
  
 SOU 2000:27 
  
 till uppgift att svara för hanteringen av EU:s samlade bistånd, inbegripet Phareprogrammet. 
 Den administrativa hanteringen av EU:s olika biståndsinsatser har utsatts för stark kritik. Förfarandet vid upphandling av tjänster har va- rierat mellan olika program, och också inom samma program har skilda slags upphandlingsmodeller tillämpats. Den stora mängden av olika procedurer har gjort det svårt för mindre erfarna aktörer att delta i upp- handlingar. Ett annat mål för kritiken har varit de i många fall utomor- dentligt långt utdragna upphandlingsprocesserna. Det har inte varit ovanligt att ett eller ett par år förflutit från starten av ett upphandlings- förfarande till dess att kontrakt för projektet undertecknats. Självfallet innebär detta svårigheter för exportörernas resursplanering. Många företag – inte minst de svenska – har också klagat över vad man upp- fattat som orimligt betungande byråkrati i uppföljningen av projekten och sena betalningar från EU:s sida. 
 SCR har inrättats för att förenkla och rationalisera förvaltningen av EU:s bistånd, för att uppnå större enhetlighet i metoderna – särskilt vid anbudsförfaranden och ingående av avtal om upphandling – samt för att öka insynen för de ekonomiska aktörerna. SCR befinner sig fortfarande i en uppbyggnadsfas, och den definitiva ansvarsfördelningen mellan SCR och andra delar av kommissionen är inte fastlagd. Att en förenkling av upphandlingsprocessen är på väg att genomföras är emellertid uppenbart. (Se kapitel 4.) 
 Det pågår också en successiv decentralisering av besluten rörande biståndsprojekten. De delegationer, som kommissionen har placerade i respektive kandidatland, har redan fått rätt att handlägga beslut om projekt upp till 5 miljoner Euro. Finansministerierna i kandidatländerna kommer också successivt att få ett ökat ansvar, förutsatt att man har förmågan att styra verksamheten. 
 Under 1998 introducerades inom Phareprogrammet en ny form för stöd till institutions uppbyggnad i kandidatländerna. Allt stöd till kandi- datländerna skulle baseras på de tidigare nämnda Partnerskapen och de av länderna själva utarbetade årliga nationella programmen. Huvuddelen av de 30 % av Dickson budget, som skall gå till institutionsuppbyggnad, skall utnyttjas för stöd i form av partnersamverkan – det som vanligen brukar kallas twinning. Enligt det ursprungliga beslutet skulle denna modell för stöd utnyttjas inom fyra områden: Finansiella institutioner, jordbruk, miljö samt rättsliga och inrikes frågor. Man räknar med att twinningverksamheten under de närmaste  
 5–10 
  åren kommer att vara det viktigaste instrumentet för institutionsutveckling i anslutning till utvidgningen av EU. 
 Begreppet twinning har tidigare använts och används i viss mån fortfarande som benämning på allehanda former för direktsamverkan 
  
 SOU 2000:27 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet  
 169 
  
 mellan olika typer av aktörer i utvecklingssamarbete mellan länder – således också i bilaterala sammanhang. Som del av EU:s samlade för- medlemskapsstrategi fr.o.m. toppmötet i Luxemburg 1997 har dock begreppet kommit att få en ny och specifik innebörd. Det grundläggande syftet – grundat på mindre goda erfarenheter av tidigare kun- skapsöverföring, företrädesvis via köp av konsulttjänster – är att med- lemsländerna skall ställa sin egen kompetens inom offentlig förvaltning till kandidatländernas förfogande som en praktisk biståndsinsats för att möjliggöra en snabb anpassning och därmed en snabb utvidgning. För twinningverksamheten inom Dickson ram har ett särskilt regelverk lagts fast. 
 Det innebär bl.a. att samarbetet skall bedrivas av tjänstemän i offentlig tjänst. Endast i undantagsfall, och om det finns särskilda skäl, kan experter utanför den offentliga förvaltningen medverka. I alla pro- jekt skall ingå en i kandidatlandet stationerad heltidsarbetande lång- tidsexpert från institutionen i medlemslandet – en s.k.  
 Pre-Accession 
  Adviser (PAA). Härutöver kan projektet omfatta rådgivning genom andra experter från institutionen i medlemslandet, seminarier, studie- besök, utarbetande av handledningar och andra skriftliga dokument etc. Projektet skall sträcka sig över minst ett år. 
 Proceduren för att etablera ett twinningprojekt inleds med att kom- missionen, med utgångspunkt i Partnerskap och nationellt program för kandidatlandet, identifierar ett antal prioriterade områden, inom vilka twinningprojekt kan vara aktuella. Kommissionen informerar i nästa steg EU:s medlemsländer – genom den nationella kontaktpunkt, som finns i vart och ett av medlemsländerna – om respektive kandidatlands behov av stöd i form av twinningarrangemang. Medlemsländerna har därefter möjlighet att till kommissionen lämna förslag till projekt, som de är villiga att utföra – inom angivna områden och i enlighet med gällande regler för innehållet i ett twinningprojekt. Kommissionen studerar förslagen och sänder dem vidare till respektive kandidatland. Därefter kallas till möte i det aktuella kandidatlandet, där medlemsländernas representanter får tillfälle att presentera sina förslag för företrädare för kandidatlandets administration och kommissionen. 
 Om inga förslag kommer in från medlemsländerna görs ett nytt för- sök av kommissionen att i samarbete med kandidatlandet få till stånd ett twinningprojekt. Om också detta misslyckas har kandidatlandet möjlighet att gå ut i ett vanligt anbudsförfarande inom ramen för Dickson normala upphandlingsprocedurer. 
 Om det föreligger flera förslag, är det kandidatlandets sak att välja ut ett av dem – eller att eventuellt kombinera flera av förslagen till ett gemensamt projekt. I denna utvärderings- och diskussionsfas är hela tiden kommissionen och dess delegation i kandidatlandet involverad. 
  
 170  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet  
 SOU 2000:27 
  
 I den överenskommelse om twinningarrangemanget (Twinning Covenant), som utformas av de båda parterna skall de förväntade resultaten av projektet tydligt uttryckas. Där skall också ansvarsfördel- ningen mellan parterna preciseras och en detaljerad budget redovisas. Denna överenskommelse sänds därefter till kommissionen för slutligt godkännande. 
 Från EU:s sida betonar man starkt betydelsen av att kandidatländerna har ett uttalat intresse av de projekt som skall genomföras. Om ett twinningarrangemang skall bli framgångsrikt måste den mottagande organisationen lägga ned stor kraft och betydande resurser på att ta vara på det stöd som samarbetspartnern i medlemslandet erbjuder. För att säkerställa att inga projekt etableras utan ett sådant intresse finns i kandidatlandet måste detta svara för alla lokala kostnader. 
 Vid de två första twinningrundorna (under 1998) aviserades samtliga områden för twinningprojekt vid ett och samma tillfälle. Från och med den tredje rundan (april 1999) görs aviseringen land för land. Därefter har medlemsländerna omkring två månader på sig att utarbeta sina förslag. 
  
 8.2 
  
 Sveriges deltagande i twinningverksamheten 
  
 Inom såväl medlemsländer som kandidatländer har inrättats särskilda kontor (National Contact Points), som samordnar respektive lands arbete inom ramen för Phareprogrammets twinningverksamhet. För Sveriges del är det en enhet inom Utrikesdepartementet, som har denna uppgift. Gruppen ansvarar för de övergripande kontakterna med kommissionen (bl.a. genom deltagande i den styrkommitté, som är knuten till Phareprogrammet), med andra medlemsländer och med kandidat- länderna. Inom Sverige har gruppen löpande kontakter med övriga departement, som vart och ett har utsett en särskild kontaktperson för frågor som rör twinning. Därtill kommer att man har kontakter med statliga myndigheter, som kan tänkas delta som svenska partners i pro- jekt. 
 Den svenska regeringen har – senast i regeringsbeslut  
 1999-12-16 
  angående  
 EU-relaterade 
  stödinsatser för kandidatländerna i Central- och Östeuropa – uttalat att utvidgningen av den Europeiska unionen är en av regeringen starkt prioriterad fråga. 
 Sverige skall aktivt stödja kandidatländernas förberedelser för medlemskap i EU och omfattande bilaterala medel ställs till förfogande för sådana insatser. Genom EU:s program för s.k. partnersamverkan deltar tjänstemän från medlemsländerna i projekt i kandidatländerna för att 
  
 SOU 2000:27 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet  
 171 
  
 bygga upp de offentliga institutioner som är nödvändiga för att klara implementeringen av EU:s regelverk. Insatserna finansieras huvud- sakligen av EU. Detta gäller i första hand institutioner på områdena miljö, jordbruk, finans samt rättsområdet, men även andra sektorer kommer i fråga, bl.a. inom det sociala området. Det är av stor vikt att Sverige aktivt deltar i dessa insatser för att ge ett konkret och synligt bidrag till utvidgningsprocessen. 
 I januari 1997 avsatte regeringen 4 mkr för integrationsstödjande insat- ser i kandidatländerna. Sådant förberedelsearbete kan bl.a. bestå i att svenska departement eller myndigheter, i konkurrens med andra med- lemsstater, lägger ned resurser på besök i kandidatländerna för att skapa förutsättningar för svenskt deltagande i projekt. Kontakter med, och ibland besök av, potentiella samarbetsparter i andra medlemsländer kan också förekomma. I april 1998 anslogs ytterligare 5 mkr t ill sådant förberedelsearbete. 
 I december 1999 beslutade regeringen att avsätta ytterligare 10 mkr. Under 1998 aviserades ett antal projekt i kandidatländerna vid två 
 s.k. twinningrundor och i april 1999 vid ytterligare en runda. Enligt redovisningarna till styrgruppen uppgår det sammanlagda budget- beloppet för de projekt, som initierades vid 1998 års twinningru ndor, till ca 77 miljoner Euro (att jämföra med de 500 m iljoner Euro, av vilka merparten enligt EU:s ambitioner skall gå till twinning). För de hittills redovisade projekten i 1999 års runda – som ännu inte är helt slutförd – 
 är motsvarande tal drygt 90 miljoner Euro. 
 I Figur 8.1 illustreras hur arbetet med twinningprojekt fördelats mellan EU:s medlemsländer i de båda twinningrundorna under 1998 jämfört med rundan under 1999. Figuren b ygger på en summering av budgetbeloppen för de projekt där respektive medlemsland utsetts till projektledare och innebär därmed en förenkling av verkligheten. Det kan emellertid noteras att också jämförelser, som utgår från antalet projekt som länderna deltar i ger en likartad bild. I den tredje rundan saknas material för Rumänien som i mitten av mars 2000 ännu inte var klart. 
  
 172  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 
  
 SOU 2000:27 
  
 Figur 8.1 
 . Fördelning av budget på utvalda länder (projektledare) i  
 Phare-twinning 
  omgång  
 1–2 
  respektive 3. 
 Luxemburg 
 Omgång 3 
 Belgien 
  
  Omgång  
 1-2 
  
 Portugal 
 Irland 
 Grekland 
 Spanien 
 Italien Österrike 
 Finland 
 Danmark 
 Sverige 
 Holland 
 Storbritannien 
 Frankrike 
 Tyskland 
 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 
  
 Källa  
 : Bearbetning av data från  
 EU-kommissionen. 
  
 Som framgår av figuren dominerades de båda första rundorna av Tyskland, Frankrike och Storbritannien. Dessa länder sammantagna stod för mer än 75 % av projekten – Tyskland för inemot 30 %, Frankrike och Storbritannien båda i närheten av 25 %. Om man jämför dessa tal med vad som gäller för projekten i runda 3, ser man att Tyskland och Storbritannien där ligger på betydligt lägre tal – 15 % respektive 17 % medan Frankrike svarar för 21 %. De länder som mest påtagligt ökat sina andelar är främst Sverige och därefter Danmark. Sverige har nu givits rollen som projektledare i projekt som svarar för 12 % av den totala budgeten för de fördelade projekten. 
 Det sammanlagda budgetbeloppet i de 5 projekt i rundorna 1 och 2 där Sverige var projektledare var 1,85 miljoner Euro. Motsvarande tal för projekten i runda 3 är 10,33 miljoner Euro. Det skall påpekas att andra länder ingår som partners i projekten och att budgetbeloppen skall täcka även deras insatser. Å andra sidan deltar Sverige också som partner i ett antal andra projekt. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet  
 173 
  
 Den geografiska fördelningen av de projekt där Sverige deltar fram- går av tabell 8.1 och tabell 8.2. Av de 16 projekt där Sverige är pro- jektledare ligger 7 i Baltikum och 2 i Polen och av de 16 projekt där Sverige är partner ligger 6 i Baltikum och 3 i Polen. Det är alltså en mycket tydlig koncentration till närområdet i de projekt där svenska myndigheter är aktiva. 
  
 Tabell 8.1 
 .  
 Phare-twinning 
  projekt i runda  
 1–2 
  där Sverige valts ut som huvudkonsult (lead) eller som partner, twinning covenant (TC) godkänd eller ej, ev partner. Indelat efter land och myndighet. Situationen i mars 2000. 
  
 Sverige lead 
  
 Sverige partner 
  
 TC godkänd 
  
 Partner 
  
 Omgång  
 1–2 
 Estland 
  
 SNV 
  
 X 
  
 Ja 
  
 F 
  
 Fiskeriverket 
  
 X 
  
 Ja 
  
 D 
  
 Lettland 
  
 SNV 
  
 X 
  
 Ja 
  
 Litauen 
  
 Domstolsverket 
  
 X 
  
 Nej 
  
 D 
  
 Swedac 
  
 X 
  
 Nej 
  
 D 
  
 Slovenien 
  
 ESV,  
 Fi-dept. 
  
 X 
  
 Ja 
  
 Tjeckien 
  
 SNV 
  
 X 
  
 Ja 
  
 D (lead), DK 
  
 Ungern 
  
 Swedac 
  
 X 
  
 Nej 
  
 Swedac 
  
 X 
  
 Ja 
  
 (lead), F 
  
 S:a omgång  
 1–2 
  
 5 
  
 4 
  
 6 
  
 Källa  
 :  
 EU-kommissionen 
  samt myndighetskontakter. 
  
 174  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 8.2 
 .  
 Phare-twinning 
  projekt i runda 3 där Sverige valts ut som huvudkonsult (lead) eller som partner, twinning covenant (TC) godkänd eller ej, ev partner. Indelat efter land och myndighet. Situationen i mars 2000. 
  
 Sverige lead 
  
 Sverige partner 
  
 TC godkänd 
  
 Partner 
  
 Omgång 3 
  
 Bulgarien 
  
 Fi-dept., 
  RSV 
  
 X 
  
 .. 
  
 UK 
  
 Estland 
  
 Swedac 
  
 X 
  
 Nej 
  
 F 
  
 Konsumentverket 
  
 X 
  
 Nej 
  
 Gr 
  
 RPS 
  
 X 
  
 Nej 
  
 FIN 
  
 Lettland 
  
 Tullverket, RSV 
  
 X 
  
 Nej 
  
 B 
  
 SIPU (samordn) 
 1 
  
 X 
  
 Nej 
  
 Litauen 
  
 Energimyndigheten 
  
 X 
  
 Nej 
  
 DK 
  
 NOU 
  
 Nej 
  
 IT 
  
 Kommunförbundet 
  
 X 
  
 .. 
  
 D, DK 
  
 Konkurrensverket 
  
 X 
  
 .. 
  
 D 
  
 Polen 
  
 Konkurrensverket 
 2 
  
 X 
  
 Nej 
  
 DK 
  
 PTS 
  
 X 
  
 Nej 
  
 UK 
  
 RRV 
  
 X 
  
 Nej 
  
 F 
  
 RSV 
  
 X 
  
 Nej 
  
 F 
  
 Jordbruksverket 
  
 X 
  
 .. 
  
 UK, NL 
  
 Slovakien 
  
 ASS 
  
 X 
  
 .. 
  
 D 
  
 NOU 
  
 X 
  
 .. 
  
 IT 
  
 Slovenien 
  
 Swedac 
  
 X 
  
 Nej 
  
 A, IRL 
  
 AMS 
  
 X 
  
 Nej 
  
 UK, IRL 
  
 Fi-dept., 
  ESV, NOU 
  
 X 
  
 .. 
  
 Ungern 
  
 SCB 
  
 X 
  
 .. 
  
 E 
  
 ESV,  
 Fi-dept. 
  
 X 
  
 .. 
  
 F 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 X 
  
 .. 
  
 UK 
  
 Invandrarverket 
  
 X 
  
 .. 
  
 S:a omgång 3 
  
 11 
  
 9 
  
 0 
  
 Not: .. avser att utredningen saknar denna uppgift. 1) Deltagande svenska myndigheter är NUTEK, Jordbruksverket, Tullverket, PRV och ASS. 2) I projektet deltar även NUTEK och näringsdepartementet. 
  
 Källa  
 :  
 EU-kommissionen 
  samt myndighetskontakter. 
 Det är 23 svenska statliga myndigheter som deltar eller blivit utvalda att delta i twinningprojekt inom Phareprogrammet. Den myndighet som varit aktiv i flest projekt är Swedac, med fem projekt. Flera myndigheter 
  
 SOU 2000:27 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet  
 175 
  
 deltar i tre projekt, bl.a. Naturvårdsverket, Riksskatteverket och Nämnden för offentlig upphandling. 
  
 8.3 
  
 De ekonomiska villkoren i twinningverksamheten 
  
 I alla twinningprojekt skall finnas en heltidsarbetande långtidsrådgivare (PAA) med placering i kandidatlandet under minst ett år. Normalt skall det land som är projektledare tillhandahålla PAA. Formellt kvarstår PAA i tjänst hos sin nationella arbetsgivare och återgår dit efter avslutat projektarbete. Arbetsgivaren får av kommissionen ersättning för PAA:s bruttolön, sociala avgifter, premier till statens avtalsförsäkringar (exklusive den del som är löneskatteavgift) samt ytterligare 6 % på detta totalbelopp. Direkt till experten betalar kommissionen traktamente, ersättning för boendekostnader, sjukvårdsförsäkring, skolavgifter, flyttkostnader och vissa resor. PAA betalar skatt i sitt eget hemland. 
 För experter som vistas kortare perioder i kandidatlandet har villko- ren nyligen förändrats. De nya ersättningsreglerna, som gäller från början av år 2000, innebär att endast kostnader i kandidatlandet ersätts av EU. Myndighetens ersättning för korttidsexpertens arbete i kandi- datlandet motsvarar 2,5 gånger lönekostnaderna. För kostnader i hem- landet, som är förenade med planering och förberedelse för besöket eller rapportering från besöket, utgår härutöver ingen särskild ersättning. Inte heller för kostnader för studiebesök, seminarier eller administration i medlemslandet får myndigheten särskild ersättning från EU. 
 Som tidigare påpekats är här angivna ersättningsregler en utgångs- punkt för förhandlingar mellan den utförande myndigheten och kom- missionen. Det exakta slutliga utfallet blir beroende av förhandlingen. Synen på ersättningsnivån är dessutom beroende av vilka krav de enskilda myndigheterna har på kostnadstäckning. Utredningen har emellertid sett det som väsentligt att ge en så tydlig bild som möjligt av ersättningsnivån i twinningprojekten för att kunna bedöma hur den för- håller sig till vad utredningen anser krävs i den statliga förvaltnings- exporten. 
 Utredningens slutsats är att EU:s ersättningar är otillräckliga i rela- tion till de förutsättningar som gäller för svenska myndigheter. Ersätt- ningen baseras på den tid som experten tillbringar i kandidatlandet och ligger i praktiken under vad som betraktas som full kostnadstäckning av de myndigheter, som har en sådan omfattning på sin förvaltningsexport att de lagt fast taxor för sin tjänsteexport. Detta även om man tar hänsyn till att kostnader för förberdelsearbetet ersätts via Utrikesdepartementet 
  
 176  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet 
  
 SOU 2000:27 
  
 och Sida. Utredningens slutsats beträffande nivån på EU:s ersättningar i förhållande till vad myndigheterna beräknar vara full kostnadstäckning stöds också av information som kommit fram i utredningens kontakter med de statliga myndigheter som deltar i eller diskuterar twinning- projekt. 
 Hanteringen av twinningprojekten i Sverige förändras under våren 2000. Utrikesdepartementet kommer även fortsättningsvis att vara National Contact Point, svara för de övergripande kontakterna med kommissionen och de inledande kontakterna med kandidatländer och myndigheter i Sverige. 
 Man kommer också att administrera de ersättningar, som myndig- heterna kan få för kostnader i samband med den första fasen av förbe- redelsearbete. Därefter tar Sida över hanteringen av projekten och kan ge myndigheterna ersättning för kostnader som uppstår fram t ill dess överenskommelse (Twinning Covenant) slutits mellan myndigheten och kandidatlandet. 
 Kostnaderna i själva projektet ersätts av EU enligt de regler som beskrivits ovan. 
  
 8.4 
  
 Sammanfattning och kommentarer 
  
 Man kan konstatera att EU:s ambitionsnivå vad beträffar volymen på twinningverksamheten inom Phareprogrammet hittills är långt ifrån uppnådd. Avsikten är att huvuddelen av ca 500 m iljoner Euro skall gå till denna verksamhet. Det totala budgetbeloppet i 1999 års runda ligger på drygt 100 m iljoner Euro. Det ligger därför uppenbarligen i EU:s intresse att kraftigt expandera verksamheten i förhållande till dagens nivå. Detta bör beaktas, då man bedömer den framtida efterfrågan på insatser från myndigheter i kandidatländerna i form av institutions- samarbete. 
 Den svenska regeringens markering av institutionssamarbetets bety- delse och regeringskansliets arbete för att öka de svenska myndigheter- nas deltagande i Dickson twinningprojekt har lett till en kraftig ökning av den svenska projektandelen under det senaste året. Samtidigt har två av de länder, som i inledningsfasen svarade för en stor del av projekten – Tyskland och Storbritannien – minskat sitt deltagande. Många länder har framfört kritik mot kommissionens hantering av programmet. Främst gäller kritiken en långsam procedur inför godkännande av projekt och därav följande höga förberedelsekostnader. Också kravet på långtids- experter i alla projekt anses av många medlemsländer vara sakligt omotiverat. En dialog om dessa frågor förs fortlöpande i olika fora. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Partnersamverkan/twinning inom Phareprogrammet  
 177 
  
 Utredningen konstaterar att EU:s ersättningar till korttidsexperter – enligt de regler som gäller från januari innevarande år – ligger under de krav på ersättning för exporttjänster som ställs av myndigheter med en mer omfattande förvaltningsexport. Utredningens kontakter med myn- digheter, som deltar i eller diskuterar deltagande i twinningprojekt, visar också att det finns en tveksamhet till engagemang i verksamheten. Huvudorsaken är de otillräckliga ersättningarna, men också bl.a. kravet att projekten alltid skall innehålla en långtidsexpert på plats i kandi- datlandet ses som ett hinder. Enligt utredningens bedömning är det inte sannolikt att det går att uthålligt bibehålla den höga nivå på de svenska myndigheternas engagemang i twinningverksamheten, som förefaller bli utfallet av 1999 års runda. 
 Utredningen menar att det därför är angeläget att i första hand ersättningsfrågan snarast löses, för att önskemålet om ett stort delta- gande från svenska myndigheter i twinningarbetet även fortsättningsvis skall kunna uppnås. Eftersom det knappast torde vara mö jligt att – åtminstone på kort sikt – få till stånd en ändring av EU:s ersättnings- regler, återstår endast att ordna kompletterande finansiering på nationell nivå. Utredningens förslag på denna punkt redovisas i kapitel 14. 
  
 SOU 2000:27 
  
 179 
  
 9 
  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Östeuropa 
  
 Utredningen har ägnat uppmärksamhet åt det utvecklingssamarbete inom rättsområdet, som sedan några år tillbaka bedrivs i de baltiska staterna. Verksamheten är ett exempel på att ett departement tagit initiativ till en samordning av insatser från flera myndigheter inom det egna ansvarsområdet. Särskilda former för styrning och finansiering av verk- samheten har utvecklats. De bygger på arbetet i den i kapitel 1 om- nämnda utredningen om utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR), som avlämnade ett delbetänkande om insatser i Östeuropa i juni 1998. 
 För att få en uppfattning om erfarenheterna av verksamheten kan ge underlag för utredningens ställningstaganden vad gäller åtgärder som kan stimulera en expansion av förvaltningsexporten, har utredningen låtit en konsult göra en uppföljning av det hitt illsvarande arbetet och dess resultat. Uppföljningen, som bygger på ett antal intervjuer med företrädare för berörda departement och myndigheter, redovisas som bilaga 2. 
  
 9.1 
  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet och KUR:s förslag 
  
 Ett utvecklingssamarbete mellan myndigheter på rättsområdet och motparter i Baltikum hade bedrivits under hela  
 90-talet. 
  Från Justitie- departementets sida hade samarbetet inte ägnats någon större uppmärk- samhet. Verksamheten var splittrad i ett antal insatser utan inbördes koppling. Det s.k. rättskedjeperspektivet saknades i stor utsträckning. När det gällde finansieringsfrågor tillämpades inte enhetliga regler för de olika myndigheternas projekt. Vissa insatser betalades med myndig- heternas egna anslagsmedel, medan andra i olika hög grad fick ersättning för sina insatser via Utrikesdepartementet eller Sida. Den totala omfattningen av samarbetet, vad gällde kunskapsöverföring, var relativt blygsam. (En stor del av stödet utgick i form av varor och utrustning.) Bakgrunden till det initiativ som togs av Justitiedepartementet 1996 var 
  
 180  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Östeuropa 
  
 SOU 2000:27 
  
 att man önskade att verksamheten skulle dels utvidgas, dels samordnas. De myndigheter som var aktuella i sammanhanget var Rikspolisstyrelsen (RPS), Kriminalvårdsstyrelsen (KVS), Riksåklagaren (RÅ), Domstolsverket (DV) och Brottsförebyggande Rådet (BRÅ). 
 KUR föreslog att samarbetet skulle förankras politiskt genom över- enskommelser mellan den svenska regeringen och regeringarna i sam- arbetsländerna. Som underlag för dessa överenskommelser skulle berörda svenska myndigheter i inbördes samarbete och tillsammans med motsvarande myndigheter i samarbetsländerna utarbeta handlingsplaner för insatserna. Man skulle i processen också ta hänsyn till det arbete som utförs av andra givarländer och  
 -organisationer. 
  Sida skulle delta i förberedelsearbetet. Det förutsattes att myndigheterna skulle ersättas för sina kostnader i verksamheten via av Sida disponerade medel för stöd till Östeuropa. 
 Regeringsöverenskommelserna sågs som ett grundelement i arbetet för att hålla ihop och sätta fart på verksamheten. En annan viktig åtgärd bestod i att skapa en organisation, som löpande kunde ta ställning till innehållet i verksamheten, underlätta samordningen av insatserna och driva på arbetet. Organisationen skulle också bl.a. främja den nödvän- diga kompetensuppbyggnaden inom berörda myndigheter och identifiera behov av medel för förstudier m.m. KUR föreslog att en informell styrgrupp skulle inrättas för detta ändamål. I gruppen skulle ingå före- trädare för myndighetsledningarna i de aktuella myndigheterna på rättsområdet och Sida och representanter för Utrikesdepartementet och Justitiedepartementet, som också skulle svara för sekretariat. 
 Det var KUR:s uppfattning att ingen av de administrativa modeller, som Sida arbetar med, är avpassad för en situation med institutionellt samarbete som är ett led i den svenska utrikes- och biståndspolitiken. KUR föreslog därför att Sida och rättsväsendets myndigheter skulle diskutera sig fram till en modell för finansiering, kontroll, uppföljning, redovisning, rapportering och revision som är avpassad för det institu- tionella samarbetet. Det understryks i betänkandet att förändringarna inte får innebära att kraven på effektivitet och hushållning med statliga medel minskar. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Östeuropa 
  
 181 
  
 9.2 
  
 Uppföljningen av de senaste årens utvecklingssamarbete på rättsområdet i Baltikum 
  
 Av den uppföljning av de senaste årens utvecklingssamarbete med de baltiska staterna inom rättsområdet, som redovisas i bilaga 2, framgår att volymen på verksamheten har vuxit, och att planerna för år 2000 indikerar en mycket kraftig ökning. Det visserligen något osäkra sif- ferunderlaget visar att nivån på kunskapsöverföring i verksamheten för 2000 ligger drygt fem gånger så högt som genomsnittet för åren 1995– 97. Enligt utvärderingen har de deltagande myndigheterna svårt att i dagsläget avsätta mer resurser för rättsbistånd. 
 I uppföljningen konstateras att det svenska Justitiedepartementet snabbt kom igång med arbetet för att med motparterna i de baltiska länderna diskutera regeringsöverenskommelserna, och att dessa kunde undertecknas i slutet av 1998. 
 I uppföljningen dras slutsatsen att överenskommelserna fyllt den eftersträvade funktionen. Alla intervjuade menar att förankringen av samarbetet på politisk nivå har gett en bättre struktur på arbetet både i Sverige och i samarbetsländerna. Utan överenskommelserna hade en kraftig ökning av insatserna inte kunnat åstadkommas. Det konstateras också att man med utgångspunkt i de erfarenheter som vunnits kommer att utforma nästa omgång av överenskommelser så att de blir mindre detaljerade och mer principiellt hållna än den första omgångens. 
 Trots överenskommelserna har det uppenbarligen varit stora problem med samordningen av insatserna i samarbetsländerna. Det förklaras kanske främst av att, åtminstone vissa av, de aktuella myndigheterna i dessa länder inte har samma syn på vikten av inbördes samarbete som vi har i Sverige. 
 Styrgruppen, som hittills samlats vid fem tillfällen, har letts av statssekreteraren i Justitiedepartementet och vid ett tillfälle av justitie- ministern. Utöver myndigheternas generaldirektörer eller överdirektörer har ansvariga handläggare deltagit i mötena. De senare har också mötts ett antal gånger mellan styrgruppsmötena för att diskutera mer operativa frågor. 
 På basis av intervjuerna i uppföljningen kan sägas att styrgruppen anses ha fyllt en viktig funktion för att få fart på utvecklingssamarbetet. Det påpekas också att inte minst väsentligt har varit att Justitiedepar- tementet via styrgruppen, och genom att delta på mycket hög nivå i gruppens möten, tydligt markerat den vikt man fäster vid verksamheten. Dessutom har departementet avdelat tjänstemannaresurser för att driva frågorna och arbeta med samordningen av insatserna från de olika 
  
 182  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Östeuropa 
  
 SOU 2000:27 
  
 myndigheterna inom rättsväsendet liksom att föra diskussioner med Sida om hanteringen av projekten. 
 De aktuella myndigheterna har tillsammans med Sida genomfört ett antal utbildningar för de projektledare, som skall arbeta i Baltikum. Handläggare på myndigheterna har utbildats i den av Sida tillämpade projektplaneringsmodellen. Myndigheterna har systematiskt kartlagt för arbetet lämpliga personalresurser. Flera av myndigheterna har förändrat eller byggt ut sin interna organisation för utvecklingssamarbete. I särskilt hög grad gäller detta RPS. 
 Frågor som rör underlaget för beslut om projektens innehåll och finansiering har successivt lösts. Enligt uppföljningen upplevs nu situ- ationen som tillfredsställande av de intervjuade. Man har kommit över- ens om regler för finansiering av förstudier och andra förberedelser. Ersättningen för genomförandekostnader baseras på principen full kostnadstäckning. 
 I uppföljningen konstateras att de förändringar som genomförts i utvecklingssamarbetet ligger i linje med de förändringsbehov, som KUR pekade på. Fortfarande kvarstår vissa olösta frågor vad gäller administration, kontroll och uppföljning av projekten, men rättsväsendets myndigheter har nu fått den framförhållning och trygga plane- ringshorisont, som gör det möjligt att öka insatserna på ett planmässigt sätt. 
 Som tidigare påpekats föreslog KUR i sitt delbetänkande att Sida och rättsväsendets myndigheter skulle diskutera sig fram till nya – för institutionellt samarbete avpassade – former för finansiering, kontroll, uppföljning, re dovisning, rapportering och revision. I uppföljningsrap- porten påpekas att sådana diskussioner pågår inom Sida och i Rege- ringskansliet. 
  
 9.3 
  
 Utredningens kommentarer 
  
 Utredningen har anledning att diskutera vilka slutsatser man på ett mera generellt plan kan dra av det här redovisade arbetet inom rättsområdet. Hur kan de erfarenheter som här gjorts utnyttjas i diskussionen om vad som krävs för att åstadkomma en expansion av exporten av statligt förvaltningskunnande? 
 Om man vill sammanfatta resultatet kan man till att börja med kon- statera, att det faktiskt skett ett kraftigt volymmässigt nivålyft för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet under loppet av några år. Det är också uppenbart att samordningen av de svenska m yndigheternas insatser har förbättrats. Man kan vidare konstatera att flera av myndig- heterna inom rättsväsendet har genomfört organisatoriska förändringar, 
  
 SOU 2000:27  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet i Östeuropa  
 183 
  
 som ökar förutsättningarna för att framgent effektivt hantera insatser inom ramen för det internationella arbetet. 
 Sammantaget – och i utredningens perspektiv – måste resultatet anses vara mycket positivt. Vad är det då som har lett till detta positiva resultat? 
 Enligt utredningens bedömning har de mycket tydliga politiska sig- nalerna från Justitiedepartementets sida spelat en avgörande roll för att snabbt få igång och kraftigt expandera verksamheten. Dessa signaler har haft formen av tillsättandet av KUR, ett målmedvetet arbete för att få till stånd överenskommelser med den politiska nivån i de baltiska staterna, och en tydlig markering av departementets intresse för frågorna genom representation på hög nivå i styrgr uppen. Överenskommelserna med de baltiska staterna har bidragit till att undanröja hinder på mottagningssidan, som kunnat leda till förseningar i arbetet. De har också lagt en grund för utformningen av projekten i nästa steg. Alla de olika signalerna från departementet har gjort klart för aktörerna på den svenska sidan – myndigheterna inom rättsväsendet och Sida – att de förväntas delta i verksamheten och anstränga sig för att finna lösningar på olika problem. 
 Överenskommelserna – och departementets tydligt redovisade in- ställning till verksamheten – har också gett myndigheterna en anvisning om att man kan räkna med en viss långsiktighet i engagemanget. 
 Genom att sätta in åtgärder för att förbättra det slags kompetens, som krävs för att framgångsrikt genomföra biståndsprojekt, har man lagt en bättre grund för en effektiv projektverksamhet. Man har sannolikt också ökat förutsättningarna för en konstruktiv dialog mellan sidapersonal och personal från myndigheterna inom rättsområdet. 
 Den administrativa hanteringen av beslut om innehåll och finansie- ring av de enskilda projekten, som i ett inledningsskede vållade problem, har successivt fått en utformning som accepteras av de inblandade. Man har också enats om principer för projektfinansiering som bygger på full kostnadstäckning. Utredningen bedömer att lösningen av dessa frågor har haft stor betydelse för att skapa en positiv inställning till verksamheten från myndigheternas sida. I utredningens perspektiv framstår också den pågående diskussionen om en utveckling av formerna för institutionssamarbete som utomordentligt intressant. 
  
 SOU 2000:27 
  
 185 
  
 10 
  
 Svensk-ryska 
  
  samarbetsprojektet vid Finansdepartementet 
 Det  
 svensk-ryska 
  samarbetsprojektet (SRSP) är intressant för utred- ningen av flera skäl. Det är det första, och ett av de få, exemplen på att ett departement – i detta fall Finansdepartementet – tagit initiativ, som innebär en ambitiös och långsiktig satsning på bistånd inom förvalt- ningsområdet. Projektet har vidare finansierats och organiserats på ett sätt som är unikt i den svenska statsförvaltningen. Arbetsformerna – med en projektledning inom regeringskansliet och utförare av delprojekt inom såväl departement som myndigheter – har utredningen inte heller sett något annat exempel på i Sverige. 
 SRSP har utvärderats vid flera tillfällen – senast i en studie, som presenterades i november 1999 (Clark:  
 Utvärdering av det  
  
 svensk-ryska 
  
  samarbetsprojektet 
 ). För utredningen är det värdefullt att genom utvärderingen få ett underlag för att bl.a. diskutera hur de för just detta projekt karakteristiska dragen har påverkat resultaten av verksamheten. 
  
 10.1 
  
 Bakgrund och innehåll 
  
 Det  
 svensk-ryska 
  samarbetsprojektet, som är ett samarbete mellan de svenska och ryska finansministerierna, startade 1992. Initiativet kom ursprungligen från den ryska sidan. Man ville från de ryska finans- och ekonomiministeriernas sida ta del av svenska erfarenheter och var inriktad på att bygga upp ett långsiktigt samarbete med det svenska finansdepartementet. Man presenterade inledningsvis en lista omfattande ett stort antal skilda områden, som man såg som lämpliga att samarbeta kring. 
 Den svenska regeringens såg det som angeläget att göra ansträng- ningar för att bidra till utvecklingen av en effektiv statlig förvaltning i Ryssland. Det var uppenbart att omställningen av det ryska samhället skulle kräva stora förändringar i den centrala statliga administrationen, och att det ryska finansministeriet skulle kunna dra nytta av svenska 
  
 186  
  
 Svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid Finansdepartementet 
  
 SOU 2000:27 
  
 erfarenheter och utnyttja svenska modeller som förebild i samband med förändringsarbetet. Inom det svenska finansdepartementet fanns också personer med intresse för och goda kontakter i den ryska administra- tionen. 
 Under projektets första år definierades elva samarbetsområden: 
  
 – 
  
 Charles och offentlig upphandling 
  
 – 
  
 Konversion av militärindustri till civil verksamhet 
  
 – 
  
 Budgetprocessen 
  
 – 
  
 Skattepolitik 
  
 – 
  
 Statsskuldförvaltning 
  
 – 
  
 Skatteförvaltning 
  
 – 
  
 Finansiella marknader 
  
 – 
  
 Energifrågor 
  
 – 
  
 Strukturpolitik 
  
 – 
  
 Utländska investeringar 
  
 – 
  
 Arbetsmarknad 
  
 Det var alltså ett mycket brett och heterogent samarbetsområde, som till att börja med definierades. Under projektets tidigare år bedrevs verksamhet inom flertalet av de angivna områdena, men insatserna var på flera områden av mycket begränsad omfattning. Samarbetet med det ryska ekonomiministeriet upphörde efter några år, och för närvarande är arbetet inom projektet koncentrerat till fem områden: 
  
 – 
  
 Budgetprocessen 
  
 – 
  
 Statlig revision 
  
 – 
  
 Allmän revision 
  
 – 
  
 Skattelagstiftning och skatteadministration 
  
 – 
  
 Statsskuldförvaltning 
  
 Arbetet inom SRSP har inriktats på lämna underlag för och stöd till strategiska åtgärder inom de angivna sakområdena. Insatserna har riktats till ett relativt begränsat antal nyckelpersoner inom respektive område. 
 Breddutbildningar eller andra insatser riktade till en vidare krets av anställda inom statsförvaltningen har inte setts som en uppgift för projektet. 
 För att ge en uppfattning om de olika aktiviteter, som ryms inom projektets ram, kan nämnas att man inom området  
 budgetprocessen  
 bl.a. har genomfört en föreläsning om det svenska budgetsystemet, översatt budgethandboken till ryska och anordnat seminarier om olika budgetfrågor. Under de senaste åren har det av Världsbanken finansie- rade s.k.  
 NTF-projektet 
  tagit den största delen av utrymmet. Det är ett projekt, som innebär att utveckla och genomföra ett utbildningsprogram 
  
 SOU 2000:27  
  
 Svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid Finansdepartementet  
 187 
  
 i budgetarbete och att producera en handbok i ämnet. I utbildningarna har ca 30 nyckelpersoner i den federala och regionala administrationen deltagit, och boken har distribuerats i ett tusental exemplar. 
  
 Områdena  
 statlig revision  
 och  
 allmän revision  
 innehåller bl.a. seminarier och studiebesök och ett antal revisorsutbildningar. 
  
 Inom området  
 skattelagstiftning och skatteadministration  
 har man bl.a. arbetat med informationen till skattebetalarna och skattebetalarnas rättigheter. Under de senaste åren har frågor som rör utnyttjandet av IT i skatteadministrationen fått stor uppmärksamhet. 
  
 Statsskuldförvaltning  
 var tidigare ett högt prioriterat område inom projektet. Från svensk sida redovisade man bl.a. Riksgäldskontorets verksamhet och Värdepapperscentralens funktioner. Man kunde bidra med rådgivning baserad på svenska erfarenheter och med utvärderingar av de åtgärder som vidtogs i Ryssland. Detta område tar i dag ett mindre utrymme än tidigare inom projektet. 
 Totalt sett har omkring 150 olika aktiviteter genomförts inom pro- jektets ram. Den vanligaste formen för insatser har varit kortare utbild- ningar eller seminarier, som varat under några dagar. 
 En grundläggande tanke i SRSP är att de aktiviteter som genomförs skall vara väl förankrade på mottagarsidan. Det skall finnas en tydlig efterfrågan på delprojekten. Det innebär att varje aktivitet måste föregås av en livlig kontaktverksamhet och en grundlig planering, där de ryska motparterna på olika nivåer, får möjlighet att uttrycka sina önskemål. Det leder i sin tur till att förberedelsearbetet tar stort utrymme inom vart och ett av de här redovisade sakområdena. 
 Verksamheten inom SRSP är endast en mindre del av alla de bi- ståndsaktiviteter, som pågår inom den ryska administrationen. Inom de områden där projektet är verksamt finns – utöver det svenska projektet – en mängd andra biståndsgivare. Ett exempel är EU:s Tacisprogram, som under  
 90-talet 
  avsatt i närheten av 5 mdkr för insatser inom förvaltningsområdet som helhet. Av Gibson samlade medel har drygt 25 % gått till Ryssland. Världsbanken lämnar mycket stora lån bl.a. för att finansiera datorisering inom den ryska statliga administrationen. USA, Tyskland och Frankrike och flera andra länder samarbetar också med det ryska Finansministeriet. 
  
 10.2 
  
 Finansiering och organisation 
  
 Projektet har ett eget anslag i statsbudgeten, för vilket Utrikesdeparte- mentet har ansvaret. År 1999 var anslaget 8.4 mkr, men förbrukningen var betydligt lägre. Hittills – under perioden  
 1992–99 
  – har drygt 40 mkr förbrukats inom ramen för detta anslag. Härtill kommer ca 2 mkr 
  
 188  
  
 Svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid Finansdepartementet 
  
 SOU 2000:27 
  
 för ett världsbanksfinansierat uppdrag, som utförts inom projektet. Dessutom tillkommer de kostnader, som finansierats av den ryska par- ten. 
 I den tidigare nämnda, nyligen genomförda, utvärderingen av SRSP konstateras, beträffande styrningen av projektet, att det inledningsvis hade fria händer att utforma sin verksamhet, och att det har skapat arbetssätt och etablerat rutiner opåverkat av biståndsadministrationens traditioner. Sida är exempelvis inte inblandat i anslagshanteringen, och beslutsordningen liksom reglerna för projektdokumentation är annor- lunda – och sannolikt mindre stränga – än vad som varit fallet om en etablerad biståndsorganisation varit ansvarig för projektet. 
 Under loppet av den period projektet varit igång har emellertid styr- ning och uppföljning stramats upp. Numera har man ett effektivt internt redovisningssystem, och översiktliga projektlistor och kostnadsfördel- ningar produceras regelbundet. Under det senaste året har man från SRSP:s sida ansträngt sig för att få en tydligare och mer systematiserad återföring från ryssarna. 1997 inrättades en styrgrupp med represen- tanter för Finansdepartementet, Utrikesdepartementet, Sida, Riksgälds- kontoret, Riksskatteverket och Riksrevisionsverket. Ordförande i styr- gruppen är chefen för Finansdepartementets internationella avdelning. 
 Organisatoriskt tillhör SRSP Finansdepartementet. Projektet har en fast medarbetarstab på fem svenskar, varav tre är stationerade i Stock- holm och två i Moskva. I Moskva finns också en rysk kontorsassistent. Den fast anställda personalen arbetar främst med planering, samordning och administration av arbetet. För den i Moskva stationerade personalen utgör kontakter med representanter för den ryska administrationen en viktig del av arbetet. I de direkta insatserna i olika delprojekt engageras personal från i första hand Finansdepartementet och de myndigheter, som lyder under departementet. Dessa insatser består, som tidigare redovisats, av utbildningar i form av kurser och seminarier, studiebesök vid svenska institutioner samt expertstöd och rådgivning. 
 Från den 1 januari 2000 har en förändring av formerna för finansie- ring av projektet genomförts. Regeringen har för åren 2000 och 2001 lämnat ett bidrag om sammanlagt 9 miljoner kr. Dessa medel är främst avsedda att finansiera den fasta medarbetarstaben. I regeringsbeslutet sägs att samarbetet mellan projektet och Sida bör fördjupas under den kommande  
 två-årsperioden. 
  Medel för genomförande av konkreta insatser skall huvudsakligen sökas hos Sida på samma sätt som gäller för  
 svensk-ryska 
  projekt inom andra samhällssektorer. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid Finansdepartementet  
 189 
  
 10.3 
  
 Slutsatser i den senaste utvärderingen 
  
 Utvärderaren gör bedömningen att projektet är mycket väl förankrat, både på det ryska finansministeriet och på de övriga ryska institutioner, som varit engagerade i utvecklingsarbetet. Det sägs att projektet ger fri entré till nyckelpersoner inom finans- och skatteministerierna. I utvärderingen konstateras också att det inte råder någon tvekan om att samarbetet genom SRSP är uppskattat och i många fall mycket upp- skattat. Det påpekas också att denna positiva attityd ingalunda är regel, när det gäller biståndsprojekt i den ryska statsförvaltningen. Mottagarna är ofta trötta på att översköljas av goda råd från utländska experter. Vad gäller SRSP säger utredaren att projektet skapat en allmän goodwill och ett nätverk av kontakter på olika plan mellan ryska och svenska tjänstemän. 
 Här som i många andra projekt gäller att biståndseffekterna är svåra att kvantifiera. De är till stor del otydliga och långsiktiga. Eftersom det vid sidan av aktiviteterna i det svenska projektet görs mångdubbelt större insatser från andra aktörer inom samma eller angränsande områden, är det svårt att bedöma de enskilda insatsernas effekter. Utvärderaren menar emellertid att SRSP:s arbete inom området statsskuldförvaltning kan ses som ett skolexempel på ett lyckat biståndsprojekt av det slag som sällan återfinns i verkligheten. På rysk sida byggde man upp ett system helt baserat på svenska erfarenheter. Enligt utvärderingen har projektets arbete sannolikt också redan gett effekter på budgetprocessen, inom skatteområdet och vad gäller avgiftsfinansiering samt auktorisation och kvalitetskontroll av revisorer. 
 I utvärderingen förs ett resonemang om kostnadseffektiviteten i projektet. Det konstateras att kostnaderna för olika aktiviteter är jäm- förelsevis höga, eftersom man valt att inte repetera olika insatser och därmed inte kunnat sprida utvecklings- och förberedelsekostnader på flera arrangemang. Hur man skall se på kostnadseffektiviteten i projektet som helhet blir emellertid beroende av hur man bedömer de samlade effekterna – inte minst det som åstadkoms av den permanenta organisationen. 
  
 10.4 
  
 Utredningens kommentarer 
  
 Utvärderingen ger en positiv bild av projektets resultat. Det gäller sär- skilt de kontakter, som byggts upp mellan tjänstemän i de båda länderna. Projektet har nått nyckelpersoner i aktuella delar av den ryska administrationen, och dessa har på ett engagerat sätt utnyttjat det svenska stödet. Projektet är uppskattat av mottagarna. 
  
 190  
  
 Svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid Finansdepartementet  
 SOU 2000:27 
  
 Man kan fråga sig om resultaten av detta projekt – som är så speciellt vad gäller formerna – på något påtagligt sätt skiljer sig från resultaten av andra svenska biståndsprojekt. Kvaliteten på insatserna är uppenbarligen hög. Det är dock inget unikt för just detta biståndsprojekt, som dessutom förefaller vara relativt generöst behandlat när det gäller ekonomiska resurser, vilket rimligen bidrar till att aktiviteterna kan planeras och förberedas väl. 
 Det som i utredningens perspektiv kan ses som det mest intressanta med SRSP, är att man har skapat underlag för kontakter mellan nyckel- personer inom kärnområden i de båda ländernas statsförvaltningar – kontakter som konkret påverkat handlandet på rysk sida. Möjligen kan man finna exempel på något liknande i projekt riktade till små och mycket fattiga länder, men här har det gällt en stormakt, låt vara en stormakt med allvarliga ekonomiska problem. 
 Enligt utredningens uppfattning har det helt avgörande för att pro- jektet kunnat åstadkomma dessa kontakter varit engagemanget från centralt placerade personer inom det svenska finansdepartementet. Detta engagemang har bl.a. lett till att projektet uppmärksammats på hög nivå i det ryska ministeriet och uppifrån fått stöd internt i organisationen. Engagemanget inom Finansdepartementet – och det förhållandet att projektet faktiskt leds från och drivs av departementet – har också lett till att Finansdepartementets myndigheter fått en tydlig signal om att de förväntas delta med olika aktiviteter inom projektets ram. 
 Utredningen menar också att projektets nära knytning till Finans- departementet, och deltagandet från departementets egen personal i en del av aktiviteterna, kan ha lett till att intresset för förvaltningsexport allmänt sett har ökat inom departementet. 
  
 SOU 2000:27 
  
 191 
  
 11 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 I det följande kapitlet redovisas iakttagelser rörande förvaltningsexporten från några utvalda länder. De länder utredningen valt att studera är Danmark, Finland, Storbritannien och Tyskland. Störst fokus läggs på de nordiska länderna. Det har visat sig svårt att få en tydlig bild över hur stor respektive lands export av förvaltningskunnande faktiskt är. Vissa jämförelser beträffande utvecklingen kan dock göras bl.a. med hjälp av data från OECD/DAC. Det är också svårt att belysa vilka faktorer som leder till framgång i förvaltningsexporten. 
  
 11.1 
  
 Danmark 
  
 De danska insatserna på förvaltningsexportområdet består främst av förvaltningsstöd inom ramen för bilateralt bistånd, bilateralt stöd för utvecklingssamarbete med Öst- och Centraleuropa, twinningprojekt inom  
 EU-Phare 
  och danska konsultinsatser finansierade av de multilaterala utvecklingsorganen. 
 Aktörer från den offentliga sidan finns inom de flesta områden. Stor verksamhet och flera aktörer finns inom bl.a. miljö- och energiområdet. Andra stora offentliga aktörer är Förvaltningshögskolan,  
 Vej-direk- 
  toratet, Kommunernes Landsforening och Danmarks Statistik. Bland danska privata företag kan nämnas Swanson, COWI och Rambøll som alla är stora konsultföretag med mycket breda verksamhetsområden. I deras verksamheter återfinns också managementtjänster m.m. Även på miljöområdet finns stora danska företag som bedriver export med förvaltningsinslag. 
  
 192  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 11.1.1 
  
 Danskt bistånd 
  
 Större delen av det danska biståndet administreras genom Utrikes- departementet inom avdelningen Danish international development assistance (Danida) som hanterar såväl bilateralt som multilateralt stöd. Danmark har högst bistånd av alla länder anslutna till OECD sett i relation till landets BNI. Nivån har fluktuerat runt en procent och upp- gick under 1998 till 0,99 % av BNI. 
 Det danska bilaterala biståndet uppgick 1998 t ill 5,4 miljarder danska kr medan det multilaterala stödet uppgick t ill 4,7 miljarder danska kr. Jämfört med Sverige lämnar alltså Danmark en större andel av sitt bistånd genom multilaterala organisationer. I den danska strategin slås fast att ungefär hälften av det totala biståndet skall fördelas multilateralt och det finns en ambition att på olika sätt försöka styra det multilaterala stödet till prioriterade sektorer. Stödet till FN är den största enskilda posten. FN:s olika organisationer arbetar tydligt för att minska fattigdom, vilket också är det överskuggande målet för det danska biståndet. Stödet till FN utgör ca 40 % av de danska multilaterala bidragen. 
 Av tabell 11.1 nedan framgår mellan vilka sektorer det danska bila- terala biståndet fördelades 1998. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 193 
  
 Tabell 11.1.  
 Danskt bistånd (bilateralt) 
  
 efter sektor 1998, m iljoner 
  
 danska kr. 
  
 Miljoner danska kr 
  
 Social infrastruktur 
  
 2 164 
  
 Utbildning 
  
 553 
  
 Hälsa 
  
 618 
  
 Vatten och hygien 
  
 396 
  
 Offentlig administration 
  
 99 
  
 Utvecklingsplanläggning 
  
 36 
  
 Övrig social infrastruktur 
  
 463 
  
 Ekonomisk infrastruktur 
  
 905 
  
 Transport 
  
 443 
  
 Kommunikation 
  
 76 
  
 Flodkontroll 
  
 15 
  
 Energi 
  
 371 
  
 Övrig ekonomisk infrastruktur 
  
 0 
  
 Produktiva sektorer 
  
 944 
  
 Lantbruk 
  
 571 
  
 Industri, gruvor m.m. 
  
 305 
  
 Handel, distribution, marknadsföring 
  
 68 
  
 Multisektor 
  
 207 
  
 Programbistånd 
  
 487 
  
 Flyktingmottagning 
  
 110 
  
 Ej kategoriserat 
  
 603 
  
 Totalt 
  
 5 421 
  
 Källa:  
 Danmarks statistik. 
  
 Den sektor som kallas offentlig administration uppgår t ill 99 miljoner danska kr eller knappt två procent av det totala bilaterala stödet. Utöver detta ingår institutionsuppb yggande, kompetensöverföring m.m. även inom andra sektorer. Det finns dock inte underlag för att avgränsa detta volymmässigt. 
 Liksom Sverige rapporterar även Danmark till OECD/DAC. Andelen av det bilaterala biståndet som inom sektorn Government  Civil Society framgår av figur 11.1 nedan. 
  
 194  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 Figur 11.1 
 . Utveckling  
 1980–98 
  av delsektorn Government and civil society i procent av Danmarks totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 
  
 7,0% 
  
 6,0% 
  
 5,0% 
  
 4,0% 
  
 3,0% 
  
 2,0% 
  
 1,0% 
  
 0,0% 
  
 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 
  
 Not: För 1987 uppgick andelen till nära 16 procent. Utredningen har inte f unnit någon förklaring till detta och har därför exkluderat detta värde i figuren. 
  
 Källa  
 : OECD/DAC. 
 Sedan slutet av  
 1980-talet 
  har andelen Government  Civil Society utvecklats från en nivå nära noll till omkring 6 % i slutet av  
 90-talet 
  – att jämföra med Sveriges ca 10 %. 
 De viktiga prioriteringarna i dansk utvecklingspolitik finns beskrivna i en strategi, Utvecklingspolitik inför 2000, vars syfte är att omsätta målsättningarna för Danmarks utrikespolitik och utvecklingsbistånd till en sammanhängande dansk utvecklingspolitik. Strategin skall enligt planerna utvärderas under år 2000. Den utgår från utvecklingsländernas problem men tar också hänsyn till var Danmark har störst förutsätt- ningar och intresse att genomföra goda insatser. 
 Det bilaterala biståndet koncentreras till 20 mottagarländer som har en landstrategi. För varje land skall också insatserna koncentreras till ett begränsat antal områden. I de insatser som genomförs, oavsett område, finns två utgångspunkter, mottagarlandet skall ta stort eget ansvar och förvaltningsuppb yggnad skall ges ökat stöd. Med den senare delen avses exempelvis institutionsuppbyggnad, effektivisering av administration samt förbättrade revisions- och kontrollorgan. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 195 
  
 11.1.2 
  
 Stödet till Öst- och Centraleuropa 
  
 Danskt stöd till Öst- och Centraleuropa som i sin nuvarande form bedrivits sedan 1994 omfattar ca 1,5 miljarder danska kr/år. 1998 var det totala stödet 1,44 miljarder danska kr varav multilateralt stöd genom främst Huynh och Gibson uppgick t ill 285 miljoner danska kr. De resterande 1 150 miljoner danska kr fördelade sig på tre huvudområden, miljö, handel och  
 tekniskt-administrativt 
  öststöd. Utöver dessa områden bedrevs också stöd genom försvarssamarbete, Demokratifonden m.m. 
 Det miljörelaterade stödet uppgick 1998 till nära 700 miljoner danska kr, motsvarande 60 % av hela det bilaterala stödet till Öst- och Centraleuropa. Bland de prioriterade områdena i öststödet finns bl.a. institutionsuppbyggnad och  
 -utveckling. 
  Inom de miljörelaterade sek- torprogrammen deltar flera ministerier, Beredskapsstyrelsen och Ener- gistyrelsen. 
 Det handelsrelaterade stödet uppgick t ill 175 miljoner danska kr 1998 med större delen i en fond för främjande av handel och ekonomisk tillväxt med hjälp av lån och garantier. I de resterande delarna, olika former av sektorprogramstöd, deltar ett flertal ministerier. 
 Det  
 tekniskt-administrativa 
  stödet uppgick 1998 t ill drygt 100 mil- joner danska kr. De viktigaste områdena var  
 EU-förberedelser 
  för kan- didatländerna och demokrati- och förvaltningsfrågor m.m. Även frågor om lokal demokrati och administration, hälsa och sociala frågor ingår i denna del av stödet. En särskild utbildningsinstitution har exempelvis skapats genom stödet i syfte att höja kunskapsnivån inom områden som juridik, ekonomi, förvaltning och statskunskap. Förvaltningshögskolan, Kommunernes landsforening och ett flertal ministerier tillhör de vikti- gaste aktörerna. 
 Demokratifonden, som inrättades 1990 hade 1998 projektaktiviteter till ett värde av 45 miljoner danska kr. Aktiviteter som kan få stöd är bl.a. uppbyggnad av rättssystem, modernisering av politiska och admi- nistrativa funktioner samt utbildning inom området. 
 Den överordnade koordineringen av öststödet görs i nära samarbete mellan Utrikes- och Finansministeriet. Utrikesministeriet har de all- männa utrikespolitiska kontakterna inom ramen för samarbetet och är också ordförande för det tvärministeriella Östlandsrådet. Detta råd är sammansatt av alla ministerier, alla myndigheter som administrerar öststöd, och en rad andra myndigheter (styrelser). Rådet ansvarar för den  
 fack-tekniska 
  koordinationen av de icke miljörelaterade initiativen. Nya sektorprogram skall normalt föreläggas rådet. Finansministeriet utarbetar, med stöd från rådet, en prioritering av öststödet som bereds i den normala budgetprocessen. 
  
 196  
 Förvaltningsexporten från några andra länder  
 SOU 2000:27 
  
 Det miljörelaterade öststödet koordineras av Miljö- och energi- ministeriet och den rådgivande miljökommittén. Öststöd finns också inom försvarsområdet och koordineras också där separat. 
 Initiativ till projekt kan komma från intresserade parter såväl i Danmark som i mottagarländerna, men i projektet skall alltid finnas minst en dansk partner som skall kunna ta rollen som projektutförare. En koordinator från ett fackministerium eller en dansk centralmyndighet skall normalt också finnas. Hur projekten drivs varierar bl.a. beroende på ministerium. Vissa ministerier agerar i stort sett enbart som koordinatorer och lånar in experter från myndigheter, kommuner och i vissa fall också företag medan andra driver projekten helt på egen hand med i huvudsak ministeriets egen personal. 
 Det är en väsentlig skillnad mellan Danmark och Sverige när det gäller hur stödet till Öst- och Centraleuropa är organiserat. I båda län- derna ligger ett tungt ansvar inom utrikesministerierna som styr  
 Sida-Öst 
  respektive det tvärsektoriella Östlandsrådet. Den avgörande skillnaden är att övriga ministerier och inblandade myndigheter i Danmark deltar i beredning av programmen i betydligt större utsträckning genom det tvärsektoriella Östlandsrådet. På miljöområdet ligger t.o.m. det avgörande inflytandet på fackministeriet. De närmaste svenska jämfö- relserna är samarbetet på rättsområdet respektive Naturvårdsverkets direkta anslag (via  
 Sida-Öst). 
  
 11.1.3 
  
 Phare-Twinning 
  
 Danmarks National Contact Point för Pharetwinning är placerad i Nordgruppen inom Utrikesministeriet. I de två första twinningru ndorna deltog man i 9 projekt av vilka Danmark var huvudkonsult i 3. I den tredje rundan lämnade man 16 anbud och erbjöds deltagande i 10 fall, i 6 av dessa som huvudkonsult. I den tredje rundan är 6 av de danska projekten i Litauen. Projekt finns inom olika ämnesområden men liksom i det danska öststödet är miljö- och energistödet tungt. 
 I likhet med Sverige har Danmark ett särskilt stöd för förberedelse- kostnaderna. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 197 
  
 11.1.4 
  
 Uppköp av danska tjänster från multilaterala organisationer 
  
 Inom Utrikesministeriets utrikeshandelssekretariat har man sammanställt statistik över de multilaterala organisationernas inköp och de danska andelarna. Av tabellen nedan framgår den internationella upphandlingen från de viktigaste multilaterala utvecklingsorganisationerna samt hur stora inköpen i Danmark är och vilken andel detta utgör. 
  
 Tabell 11.2 
 . Upphandling från multilaterala organisationer 1997, totalt (miljoner danska kr) och dansk andel (miljoner danska kr och procent). 
  
 Total upphandling 
  
 Dansk andel 
  
 miljoner danska kr 
  
 miljoner danska kr 
  
 Procent 
  
 Världsbanken  
 1 
  
 163 663 
  
 667 
  
 0,41 
  
 AsDB 
  
 40 213 
  
 218 
  
 0,54 
  
 IDB 
  
 34 935 
  
 23 
  
 0,07 
  
 AfDB 
  
 10 478 
  
 154 
  
 1,47 
  
 NDF och NIB 
  
 2 486 
  
 503 
  
 20,24 
  
 Tacis 
  
 4 849 
  
 228 
  
 4,69 
  
 Phare 
  
 8 332 
  
 486 
  
 5,84 
  
 Övriga EU  
 2 
  
 8 048 
  
 124 
  
 1,55 
  
 FN-systemet 
  
 19 118 
  
 475 
  
 2,48 
  
 Totalt 
  
 296 199 
  
 2 897 
  
 0,98 
  
 1) 
  
 Avser  
  
 1/7-96–30/6-97. 
  
 2) 
  
 Avser endast upphandlingar inom ECHO och EDF.  
  
 Källa:  
 Roy utrikesministerium. 
 Danmark har, i förhållande till sin storlek och t.ex. övriga nordiska län- der, haft stora framgångar i några av de multilaterala institutens upp- handlingar. Inom exempelvis  
 FN-systemet 
  är den danska försäljningen ca fyra gånger större än Sveriges och Finlands. Av tjänsteförsäljningen inom FN, där Danmarks andel uppgick t ill ca 15 miljoner dollar, finns miljöfrågor, utbildning och tekniskt stöd bland de vanligaste insatserna. Av Roy totala försäljning till FN utgör tjänster dock bara ca en femtedel. 
 Danska projektexportsekretariatet arbetar för att höja de totala inköpen från Danmark som motsvarar ca 40 % av de danska bidragen (returprocent). I en beskrivning av dansk projektexport och det stöd som kan ges (Dansk Projekteksport, 1998) skriver man att det naturligtvis är uppmuntrande att dansk projektexport inte tappar marknadsandelar men konstaterar också att det finns utrymme för att öka den danska returprocenten. 
 I Världsbankens upphandling av konsulttjänster är den danska andelen 8 miljoner dollar, att jämföra med Sveriges 5 miljoner dollar 
  
 198  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 (avser 1999). Inom den asiatiska utvecklingsbanken är motsvarande upphandling av danska konsulter under 2 miljoner dollar och lägre än den svenska andelen. I den afrikanska utvecklingsbanken hade Danmark inga servicekontrakt alls 1998, enbart varukontrakt. 
 Av de nordiska länderna är Danmark det mest framgångsrika i upp- handlingarna hos Gibson och Huynh. Det är dock oklart hur stor andel som utgörs av konsulttjänster eller förvaltningsexport. Vid en jämförelse med Sverige och Finland bör man också ta i beaktande att Danmark varit medlem i EU betydligt längre och därigenom kan förväntas ha fler och bättre kontakter inom kommissionen och större kunskaper om upphandlingssystem etc. 
  
 11.1.5 
  
 Exportfrämjande 
  
 I det danska exportfrämjandet har Utrikesministeriet och sekretariatet för utrikeshandel en central roll men flera andra ministerier är involverade i arbetet på olika sätt. I en koordinerande roll finns Den lilla arbetsgruppen som leds av Utrikesministeriet och med representanter från Närings- och Schultz, Dansk Industri, Handelskammaren, småföretag och Lantbruksrådet. Flera ministerier deltar också i en arbetsgrupp som koordinerar speciella insatser för kollektiva exportframstötar. 
 Det danska sekretariatet för utrikeshandel genomgår under våren 2000 en förändring. Bland de funktioner som kommer finnas kan nämnas frågor som rör strategi, kvalitets- och organisationsutveckling, exportanalyser, landriskutvärderingar m.m. Andra uppgifter är mark- nadskontor, kollektivt exportfrämjande, multimarknadsrådgivning, exportkonsultationer och exportteknisk rådgivning, projektexport och multilateral finansiering. 
 Förutom personal stationerad i Köpenhamn har man projektfrämjare i Bryssel, Washington, Manila, London och New York. Vid behov har man också möjlighet att ta hjälp från ett femtiotal projektexport- orienterade ambassader och generalkonsulat. Konkret arbetar man bl.a. med information om projekt och andra nyheter från de internationella finansieringsinstitutionerna, analyserar på uppdrag aktuella projekt, anordnar seminarier, konferenser och besöksprogram samt aktiverar danska beskickningar och projektfrämjare i de multilaterala organisa- tionerna. 
 Inriktningen inom det danska projektexportfrämjandet har ändrats i takt med förskjutningen från anläggningsarbeten inom infrastruktur, energi m.m. till t.ex. institutionsuppbyggande inom framför allt den sociala sektorn. En annan utvecklingstendens inom danskt export- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 199 
  
 främjande är mer individuella stödinsatser och mindre uppsökande. Allmänna insatser skall kunna uppehållas genom framför allt  
 IT-stöd. 
  
 11.2 
  
 Finland 
  
 Det finska förvaltningsbiståndet kanaliseras genom i huvudsak tre olika kanaler; biståndssamarbetet, närområdessamarbetet och integrations- stödsverksamheten. Finland har dessutom under senare år ökat sina andelar i EU och vissa multilaterala utvecklingsorgan. 
 Områden där finska myndigheter eller motsvarande bedriver för- valtningsexport är bl.a. lantmäteri, statistik, strålskydd, arbetsmiljö, socialförsäkringar, hälsa, miljö och skog. I det finska forsknings- och utvecklingscentret för välfärd och hälsa stödjer man andra länder med bl.a. reform- och policyarbete, socialförsäkringssystem, hälsosystem, finansiering av dessa sektorer samt styrning och ledning av verksam- heten. 
 Även bland privata företag förekommer de som exporterar för- valtningskunnande, exempelvis Helsinki consulting, Finnagro  
 (verk-samt 
  inom bl.a. miljöområdet och erbjuder stöd med utveckling och styrning, m.m.), Finnconsult, Indufor och FTP International (ett konsultföretag specialiserat på utbildning och institutionsuppb yggande). 
  
 11.2.1 
  
 Finskt bistånd 
  
 Det finska biståndet administreras av en avdelning inom Utrikesminis- teriet som benämns Departement for international development coope- ration (DIDC). Samma avdelning hette tidigare FINNIDA. Det finska totala biståndet som andel av BNI steg från mitten av  
 70-talet 
  till 1990 då det uppgick t ill knappt 0,7 %. Därefter har andelen minskat och har under senare år legat på knappt 0,4 % av BNI. Omkring 20 % av biståndet fördelas multilateralt. 
 Den totala finska biståndsbudgeten uppgår för år 2000 t ill 2,5 mil- jarder finska mark. Det går inte att säga hur stor del som går till för- valtningsexport. Begreppet good governance anges som ett nyckel- begrepp i det finska biståndsarbetet men det är relativt sent som för- valtningsfrågorna blivit uppmärksammade i konsultationer och pro- jektplanering. De faktiska utbetalningarna för förvaltningsprojekt uppges vara små. Nedanstående tabell visar finskt bilateralt bistånd (i dollar) efter sektor. 
  
 200  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 11.3.  
 Finskt bilateralt bistånd efter  
 DAC-sektor 
  1998. M iljoner dollar och procent. 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 Social infrastruktur 
  
 95 
  
 37 
  
 Ekonomisk infrastruktur 
  
 15 
  
 6 
  
 Produktion 
  
 38 
  
 15 
  
 Multisektor 
  
 36 
  
 14 
  
 Övrigt 
  
 70 
  
 28 
  
 Totalt 
  
 254 
  
 100 
  
 Källa  
 : OECD/DAC. 
  
 Området social infrastruktur är störst och innehåller också huvuddelen av det stöd till förvaltning eller administration som förekommer främst inom skatte- och rättsområdet men betydande delar också inom bl.a. hälso- och utbildningsområdena. Av Finlands rapportering till OECD/DAC kan man också utläsa hur stor andel av biståndet som går till sektorn Government and civil service (del av sektorn Social infra- struktur). Figur 11.2 nedan visar utvecklingen från början av  
 1980-talet. 
  
 Figur 11.2 
 . Utveckling  
 1980–1998 
  av delsektorn Government and civil society i procent av Finlands totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 
  
 9,0% 
  
 8,0% 
  
 7,0% 
  
 6,0% 
  
 5,0% 
  
 4,0% 
  
 3,0% 
  
 2,0% 
  
 1,0% 
  
 0,0% 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 Källa: 
  
 OECD/DAC. 
  
 Från att ha utgjort ca 1 % av det finska bilaterala stödet ända fram till mitten av  
 90-talet 
  har andelen stigit till nära 10 %, dvs. samma nivå som i Sverige. Utredningens kontakter på DIDC pekar på att en av orsakerna till den snabba förändringen är att man har startat flera stora samarbeten 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 201 
  
 på sektornivå som faller inom detta område. Dessutom kan viss förändring i redovisningen till OECD/DAC ha skett. 
 Bland myndigheter som bedriver tjänsteexport inom förvaltnings- området med finansiering från DIDC kan nämnas Statistikcentralen, Vägverket och på hälsoområdet STAKES som är en del av Social- ministeriet med dess konsultbolag HEDEC. I normalfallet upphandlar DIDC konsulttjänster i konkurrensutsatta upphandlingar där också myndigheter kan lämna anbud. 
  
 11.2.2 
  
 Närområdessamarbetet 
  
 Närområdessamarbetet har utgjort en väsentlig del av Finlands utrikes- politik sedan 1990 och t.o.m. 1999 har 5,3 miljarder finska mark avsatts, inkl. Finlands bidrag till Gibson och Huynh. Det finländska när- områdessamarbetet styrs av ett av statsministern lett ministerutskott för närområdessamarbete. Enheten för närområdessamarbete vid östlinjen i Utrikesministeriet svarar för den allmänna förvaltningen och koordine- ringen. Enheten hanterar också de förslag som övriga ministerier anmäler till ministerutskottet. Förslag till beslut om fördelning som bereds i ministerutskottet läggs fram för riksdagen innan ministerierna därefter får ansvar för planering och genomförande av projekten efter riksdagsbeslut. I strategin för närområdessamarbetet framgår att Fin- lands egna medel om möjligt skall användas för att mobilisera inter- nationell finansiering. 
 De viktigaste målen i samarbetet är att främja den allmänna stabili- teten och öka den nationella säkerheten, att minska miljöriskerna och att förbättra förutsättningarna för ett ekonomiskt samarbete. Verksamheten är koncentrerad till det ryska närområdet och de baltiska länderna. Kommersiellt eller politiskt välmotiverade projekt kan finansieras i andra delar av Öst- och Centraleuropa. 
 För 1998 uppgick anslaget t ill 228,7 miljoner finska mark fördelade enligt tabellen nedan. Stödet till Gibson och Huynh ligger vid sidan av detta. 
  
 202  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 Tabell 11.4 
 . Närområdessamarbetets sektorfördelning 1998. M iljoner finska mark och procent. 
  
 Miljoner finska mark 
  
 Procent 
  
 Miljö 
  
 75,4 
  
 33 
  
 Ekonomiskt samarbete 
  
 54,9 
  
 24 
  
 Energi 
  
 2,9 
  
 1 
  
 Kärnkraftssäkerhet 
  
 17,1 
  
 7 
  
 Suveränitet och inre 
  
 13,1 
  
 6 
  
 säkerhet 
  
 Lant- och skogsbruk 
  
 15,0 
  
 7 
  
 Trafiksamarbete 
  
 10,6 
  
 5 
  
 Social- o hälsovård, 
  
 6,5 
  
 3 
  
 Utv av administration 
  
 17,3 
  
 8 
  
 och integrationsstöd 
  
 Undervisning och utb. 
  
 4,9 
  
 2 
  
 Humanitär hjälp 
  
 5,8 
  
 2 
  
 EO m.m. 
  
 5,2 
  
 2 
  
 Summa 
  
 228,7 
  
 100 
  
 Källa  
 : Finlands utrikesministerium. 
 En tredjedel av de anslagna medlen användes för miljöinvesteringar och annat miljösamarbete, som därmed utgjorde den största delen. I projektverksamheten ingår också bl.a. kärnsäkerhets- och energiprojekt. 
 Utveckling av administrationen och integrationsstöd utgjorde 8 % av det totala stödet. För hela perioden  
 1990–98 
  har 145 m iljoner finska mark utgått som gåvobistånd inom området utveckling av administrationen och stöd till integrationen. I det sektorella samarbetet, som omfattar utbyte mellan myndigheter, ingår även tekniskt bistånd, utbildning m.m. 
 Hälften av de medel som avsatts under decenniet är gåvobistånd som främst givits till de baltiska staterna, närområdena i Ryssland, Polen och Ukraina. Förutom att stödet skall svara mot behov i mottagarländerna är utgångspunkten att gynna finska politiska och ekonomiska intressen. Stödet till Baltikum är inriktat på stöd för  
 EU-medlemsskap 
  medan stödet till Ryssland varit inriktat på miljö och natur, bl.a. kärnkraftssäkerhet, samt transportfrågor. 
 Inom ramen för närområdessamarbetet administrerar också Finans- respektive Jusititieministeriet vissa mindre medel för renodlat stöd till förvaltningskunnande. Dessa medel uppgår t ill ca 2 miljoner finska mark. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 203 
  
 11.2.3 
  
 Phare-twinning 
  
 Finlands National Contact Point för  
 Phare-twinning 
  ligger inom Finansministeriets enhet för offentlig förvaltning men med nära kontakt med Utrikesministeriet. I Utrikesministeriet sorterar twinningfrågorna under sektionen för samarbete i närområdet. En tjänst som arbetar med twinning har också inrättats på Inrikesministeriet. 
 Insatserna i  
 Phare-twinning 
  har oftast kommit till stånd där man tidigare haft bilateralt samarbete, främst Baltikum, bl.a. för att man anser sig kunna göra störst nytta där, men också för att man har mest kunskap om dessa länder och därför är mer konkurrenskraftig. Ämnes- mässigt betraktas bl.a. gränsbevakning, miljö och jordbruk som områden där Finland har god kompetens. Vid kontakter som den svenska ambassaden haft med twinningansvariga tjänstemän har man framfört att den största restriktionen för Finlands möjligheter att delta som huvudkonsult är svårigheten att få fram personal till tjänster som lång- tidsrådgivare (PAA). 
 I de två första  
 twinning-rundorna 
  deltog Finland i 13 projekt varav man var huvudkonsult i 7 fall. Budgetsumman för de 7 projekt där Finland var huvudkonsult uppgick till nästan 3 miljoner Euro. När- området dominerade med 5 projekt i Lettland (där man var huvudkonsult i samtliga) och 4 projekt i Estland. I övrigt hade man 3 projekt i Ungern och ett i Slovakien. 
 I den tredje rundan har Finland lämnat 10 anbud och erbjudits del- tagande i 7 av dessa varav 6 som huvudkonsult. Projekten fördelas mellan Estland (2), Ungern (1), Litauen (3) och Slovakien (1). Den sammanlagda budgeten för de projekt där Finland är huvudkonsult uppgår t ill knappt 6 miljoner Euro. 
  
 11.2.4 
  
 Uppköp från multilaterala organisationer 
  
 Inom Gibson har Finland sedan inträdet 1995 haft större andelar än Sverige. (En redovisning av andelarna återfinns i kapitel 4, tabell 4.11). Under 1998 uppgick Finlands andel i Gibson till 3,1 %, motsvarande ca 11 miljoner Euro. Inom Huynh var den finska andelen 3,7 %, också motsvarande 11 miljoner Euro. Inom  
 EDF-programmet 
  är den finska andelen låg. Övriga program har ingen publicerad statistik över upp- handlingen. Hur stor del av EU:s upphandling som utgör förvaltnings- stöd eller konsulttjänster i allmänhet finns inte uppgifter om. Upp- handlingen från Finland genom  
 EU-programmen 
  är större än landets insats. 
  
 204  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 Upphandlingen av finska service/konsulttjänster från några av de största multilaterala organisationerna framgår av tabellen nedan. 
  
 Tabell 11.5.  
 Upphandling av finska konsulttjänster (lead consultant) inom multilaterala utvecklingsorgan 1998. Miljoner dollar. 
  
 Miljoner dollar 
  
 Världsbanken 
  
 4 
  
 Asiatiska utvecklingsbanken 
  
 4 
  
 FN (Totalt) 
  
 1 
  
 Källor:  
 Världsbanken, Asiatiska utvecklingsbanken och FN. 
 Upphandlingen av finska konsulttjänster inom multilaterala organisa- tioner utanför EU är begränsad och överstiger totalt sett inte den svenska. Hos dessa finansiärer har Finland dock bättre utfall när det gäller varuförsäljning. Inom  
 FN-systemet 
  är de främsta finska service- tjänsterna, tryckning, catering och miljöplanering. 
 Enligt Finlands egna bedömningar slöt finska organisationer under 1998 avtal med multilaterala utvecklingsorgan till ett värde av ca 900 miljoner finska mark, där en stor del dock är varor. Det finska export- främjandet anser att finska företags långa erfarenhet från Ryssland och Baltikum är en viktig förklaring till de framgångar som nåtts inom Smith och  
 Tacis-programmen. 
  
 11.2.5 
  
 Exportfrämjande 
  
 Inom finska Handels- och industriminsteriet finns en enhet för projekt- främjande, Project Promotion Unit (PPU). Projektfrämjande verksamhet har bedrivits sedan 1994 men enheten bildades först 1997. Enheten bevakar vilka projekt som för främst små och medelstora företag är aktuella inom de stora multilaterala utvecklingsorganen och det rör sig ofta om varuleveranser snarare än konsultprojekt. Kunderna erbjuds också mycket konkret stöd i samband med ansökningsprocesser och offertförberedelser. Ett annat inslag i enhetens verksamhet är att ordna seminarier då man bjuder in t.ex. intressenter från ett mottagarland för att visa vad Finland kan erbjuda. 
 Enheten har nio medarbetare i Finland samt fyra personer statione- rade i Washington och en i London. Samtliga handläggare har ekono- misk bakgrund och man framhåller ett obyråkratiskt arbetssätt som viktigt. PPU samarbetar förutom med Utrikesministeriet också med andra ministerier, Finpro (f.d. Utrikeshandelsförbundet) och Finnvera (sammanslagning av Garanticentralen och Utvecklingsfonden). 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 205 
  
 Sedan 1997 bedrivs ett särskilt projektfrämjande stöd som sedan 1999 finns inom Finpro. 
  
 11.3 
  
 Storbritannien 
  
 Från den brittiska regeringens sida är inte förvaltningsexport något pri- oriterat område. Verksamhet förekommer dock inom en rad områden och även om volymen är liten i relation till statsförvaltning och ekonomin i övrigt omsätter exporten jämförelsevis stora summor. Storbritannien har stora andelar i upphandlingen i bl.a. EU och Världsbanken, där institutionsuppbyggande och förvaltningskunnande är viktiga komponen- ter. 
  
 11.3.1 
  
 Brittiskt bistånd 
  
 Det brittiska biståndet administreras genom Department for inter- national development (DFID) en avdelning inom Utrikesministeriet. 1998 uppgick brittiskt bistånd t ill drygt 2 miljarder pund varav nästan hälften (46 %) fördelades multilateralt. Biståndet i procent av BNI uppgick till 0,27 %, vilket är lågt i jämförelse med bl.a. de nordiska länderna men i paritet med de flesta andra länder anslutna till OECD. Tabell 11.6 visar fördelningen av brittiskt bistånd efter sektor enligt rapporteringen till OECD/DAC. 
  
 Tabell 11.6 
 . Brittiskt bilateralt bistånd efter  
 DAC-sektor 
  1998. M iljoner dollar och procent. 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 Social infrastruktur 
  
 677 
  
 29 
  
 Ekonomisk infrastruktur 
  
 178 
  
 8 
  
 Produktion 
  
 227 
  
 10 
  
 Multisektor 
  
 79 
  
 3 
  
 Övrigt 
  
 1097 
  
 47 
  
 Totalt 
  
 2 328 
  
 100 
  
 Källa  
 : OECD/DAC. 
  
 En relativt stor andel av det brittiska biståndet finns inom sektorn Övrigt innefattande bl.a. skuldlättnader och nödhjälp men – i  
 Stor-britanniens 
  fall – också en stor ofördelad post. Bland de ämnesfördelade sektorerna dominerar social sektor med nästan en tredjedel av det totala bilaterala biståndet. 
  
 206  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 Figur 11.3.  
 Utveckling  
 1980–1998 
  av delsektorn Government and civil society i procent av Storbritanniens totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 
  
 8,0% 
  
 7,0% 
  
 6,0% 
  
 5,0% 
  
 4,0% 
  
 3,0% 
  
 2,0% 
  
 1,0% 
  
 0,0% 
  
 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 
  
 Källa:  
 OECD/DAC. 
  
 Delsektorn Government and civil society utgjorde under  
 80-talet 
 2–3 
  % av biståndet och ökade till omkring 7 % i början av  
 90-talet. 
  Under senare år har andelen gått tillbaka något och låg i slutet av  
 90-talet 
  på ca 6 %. 
 Inom DFID finns ingen målsättning eller strategi för att speciellt bedriva stöd till förvaltningskunnande. De projekt som bedrivits har uppstått efter en dialog mellan DFID- eller ambassadhandläggare och tjänstemän i mottagarländerna. 
 Inom stora projekt, genomförda av multinationella företag, före- kommer ofta att dessa anlitar f.d. tjänstemän för expertkunskap i vissa moment. I sällsynta fall har också DFID anlitat statligt ägda företag. 
 En vanlig form av förvaltningsstöd är också de frekventa besök från främst Samväldesländerna som tas emot av Cabinet Office. Verksam- heten finansieras till en del av DFID, en del av mottagarna själva och en del av EU. Såväl besöksverksamheten som övrigt brittiskt bistånd har sin tyngdpunkt i samväldet. 
  
 11.3.2 
  
 Phare-twinning 
  
 Inom  
 Phare-twinning 
  deltog Storbritannien i de två första rundorna i 23 projekt varav man var projektledare i 13. Projekten genomfördes i de flesta av kandidatländerna men bara ett projekt låg i Baltikum. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 207 
  
 I den tredje rundan lämnade Storbritannien in 24 förslag och blev utvald i 20 fall varav man är projektledare i 13. I den tredje rundan är de brittiska projekten mindre geografiskt spridda med 7 projekt i Tjeckien och 6 projekt i Polen. I de baltiska länderna deltar inte Storbritannien i något projekt. 
  
 11.3.3 
  
 Upphandling från multilaterala organistaioner 
  
 Inom Gibson har Storbritannien under perioden  
 1995–1998 
  erhå llit i genomsnitt 66 kontrakt per år, eller 16 % av alla kontrakt. Endast Frankrike och Tyskland har fler kontrakt inom Gibson. I konsultupp- handlingarna i utvecklingsbankerna varierar den brittiska andelen mycket. Inom Världsbanken var Storbritanniens andel av konsult upp- handlingarna 1998 över 15 % medan man bara hade 1 % i AfDB. Inom AsDB var den brittiska andelen ca 5 %. Upphandlingen från Stor- britannien av servicetjänster inom  
 FN-systemet 
  uppgick 1998 t ill ca 39 miljoner dollar, vilket kan jämföras med t.ex. Danmarks 15 miljoner dollar. De vanligaste brittiska tjänsterna inom  
 FN-systemet 
  var rådgiv- ning inom management, tryckning, tekniska studier och turism. 
  
 11.3.4 
  
 Exportfrämjande 
  
 Den brittiska exportfrämjandeorganisationen som inrättades 1999 kallas British trade international (BTI) och utgör en form av samarbete mellan Foreign and commonwealth office och Department for trade and industry. Chefen för BTI rapporterar förutom till de båda ministerierna också till en privat styrelse. BTI tar hjälp av de brittiska beskickningarna som förser BTI med information om handelsfrågor i respektive region. Denna typ av delad främjarorganisation är något helt nytt i brittisk förvaltning och man har ännu inte kunnat utvärdera hur effektiv verksamheten är. Ledningen för BTI har dock sett positiva effekter i enskilda fall redan på ett tidigt stadium. 
  
 11.4 
  
 Tyskland 
  
 Export av förvaltningskunnande från Tyskland sker bl.a. genom bistån- det och genom ett omfattande deltagande i twinningverksamhet. 
  
 208  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 SOU 2000:27 
  
 11.4.1 
  
 Bistånd 
  
 Ansvaret för planering, program, koordinering m.m. för det tyska biståndet ligger på BMZ, ett självständigt ministerium som administrerar såväl bilateralt som multilateralt stöd. Det tyska biståndet utgjorde 0,26 % av BNI, dvs. ungefär samma nivå som Storbritannien. Fördel- ningen av tyskt bistånd efter  
 OECD/DAC-sektorer 
  framgår av tabellen nedan. 
  
 Tabell 11.7  
 Tyskt bilateralt bistånd efter  
 DAC-sektor 
  1998. M iljoner dollar och procent. 
  
 Miljoner dollar 
  
 Procent 
  
 Social infrastruktur 
  
 1 526 
  
 44 
  
 Ekonomisk infrastruktur 
  
 232 
  
 7 
  
 Produktion 
  
 287 
  
 8 
  
 Multisektor 
  
 517 
  
 15 
  
 Övrigt 
  
 913 
  
 26 
  
 Totalt 
  
 3 475 
  
 100 
  
 Källa  
 : OECD/DAC. 
  
 Nästan halva det tyska biståndet ligger inom sektorn social infrastruktur som bl.a. innefattar Government and civil service. Av figuren nedan framgår utvecklingen för denna sektor sedan  
 80-talet. 
  
 Figur 11.4 
 . Utveckling  
 1980–1998 
  av delsektorn Government and civil society i procent av Tysklands totala bilaterala bistånd. Glidande treårs medelvärden. 
  
 7,0% 
  
 6,0% 
  
 5,0% 
  
 4,0% 
  
 3,0% 
  
 2,0% 
  
 1,0% 
  
 0,0% 
  
 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 
  
 Källa  
 : OECD/DAC. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förvaltningsexporten från några andra länder 
  
 209 
  
 Andelen av det totala biståndet som fördelas på sektorn Government and civil service har sjunkit från ca 5 % i början av  
 80-talet 
  till ca 3 % från början av  
 90-talet 
  och framåt. 
 Bland genomförarna finns GTZ (Gesellschaft für Tecnische Zusammenarbeit GmbH) som genomför tekniskt samarbete. 1998 var GTZ:s omsättning 1 747 m iljoner tyska mark. Utvecklingen av det tek- niska biståndet uppges gå mot mer konsultationer, och numera räknar man med att över hälften av projekten består av konsultativ hjälp för att stödja den politiska och samhälleliga reformeringen. Utvecklings- samarbete på lokal och regional nivå förekommer också. 
  
 11.4.2 
  
 Phare-twinning 
  
 Tyskland har deltagit i ett mycket stort antal projekt inom Phare- twinning. I de två första rundorna var man huvudkonsult i 33 projekt och partner i 24. Projekten var fördelade på samtliga kandidatländer. 
 I den tredje rundan lämnade Tyskland 41 anbud och har erhållit deltagande i 31 projekt, i 20 fall som huvudkonsult och i 11 fall som partner. Projekten har stor geografisk spridning och Tyskland har pro- jekt i de flesta kandidatländerna. 
  
 11.4.3 
  
 Upphandling från de multilaterala organisationerna 
  
 Inom Gibson hade Tyskland flest projekt av alla medlemsländer, i genomsnitt 87 projekt per år under perioden  
 1995–98 
  vilket motsvarar en femtedel av all  
 Tacis-upphandling. 
  
 I de multilaterala utvecklingsorganens upphandling av konsulttjänster var Tyskland särskilt framgångsrik i AfDB (12 % av upphandlingen) men hade också 4 % i vardera AsDB och Världsbanken. Inom FN- systemet var konsultupphandlingarna förhållandevis små, ca 5 m iljoner dollar och därmed bara något större än t.ex. Sveriges andel. 
  
 SOU 2000:27 
  
 211 
  
 12 Strategi för ökad förvaltningsexport 
 Motiven för en svensk export av statligt förvaltningskunnande redovisas i kapitel 2. Utredningens uppfattning är att dessa motiv sammantagna tydligt talar för det önskvärda i en ökning av den svenska för- valtningsexporten totalt sett. Säkerhetspolitiska skäl och den pågående utvidgningen av EU motiverar, enligt utredningens uppfattning, att insatser i Öst- och Centraleuropa under de närmast kommande åren får stort utrymme. Regeringens starka betoning av  
 institutions-, 
  organisa- tions- och kapacitetsutbyggnad i biståndet medför ett behov av fortsatt ökat stöd inom ramen för sydsamarbetet. Det finns också starka skäl att öka den svenska andelen inom ramen för EU:s och multilaterala organs upphandling. 
 Sakområden, som i sammanhanget bör få hög prioritet, är sådana som är grundläggande för ett väl fungerande demokratiskt rättssamhälle. Insatser för att bygga upp ett fungerande rättsväsen, för att ta fram och sprida information som kan ligga till grund för en bred politisk debatt i samhället och för att bygga upp de centrala funktionerna i den statliga förvaltningen bör ägnas stor uppmärksamhet. Utredningen menar emellertid att mycket stora delar av den svenska statsförvaltningen bör delta i arbetet, eftersom det ligger ett stort egenvärde i breddade kontakter mellan svenska myndigheter, företag och organisationer å ena sidan och motsvarande institutioner i de länder, som vår förvaltningsexport riktas till. 
  
 12.1 
  
 Hinder för en ökad export av förvaltningskunnande 
  
 Utredningen ser tre slags hinder för en expansion av de svenska statliga myndigheternas export av förvaltningskunnande. Ett beror på oklarheter i regelverket och brist på tydliga styrsignaler från uppdrags- givarens/regeringens sida, ett annat har att göra med resurs- och finan- sieringsfrågor och ett tredje har sin grund i bristande erfarenhet från myndigheternas sida i frågor som rör exportverksamhet. 
  
 212  
 Strategi för ökad förvaltningsexport 
  
 SOU 2000:27 
  
 Som redovisas i avsnitten 5.2 och 5.4 är många myndigheter osäkra om tolkningen av hur bestämmelserna i avgiftsförordningen och tjäns- teexportförordningen skall praktiskt tillämpas. Av avsnitt 3.8 framgår att beskattningsreglerna skiljer sig åt beroende på om den personal som arbetar i exportprojekt är anställd i statliga myndigheter eller i närings- livet. Beskattningsmässiga skillnader finns också mellan personer som arbetar i olika slags projekt inom ramen för vad utredningen här kallar statlig förvaltningsexport. 
 Utredningen har också i kapitel 5 framhållit att det bara i ett relativt litet antal fall förekommer att export av förvaltningskunnande i instruktioner eller regleringsbrev framställs som en uppgift för myn- digheten. Några myndigheter ges via sina styrdokument tillåtelse att bedriva exportverksamhet under vissa angivna förutsättningar, andra har fått bilda särskilda bolag för sådan verksamhet, men i normalfallet berörs inte frågan i de dokument som är centrala i regeringens styrning av myndigheterna. 
 Utredningens enkät – och andra myndighetskontakter, som utred- ningen haft – visar att många myndigheter känner osäkerhet om upp- dragsgivarens inställning till att myndigheten utvecklar en export av sitt kunnande. Vissa säger sig inte veta om det över huvud taget är tillåtet, många pekar på att man har ett antal andra av statsmakterna tydligt utpekade uppgifter – som man ofta anser sig endast med svårighet kunna utföra på ett godtagbart sätt med befintliga resurser. Att i den situationen ta på sig nya uppgifter, utan att detta tydligt begärts av upp- dragsgivaren och utan att medel ställts till förfogande, ser man som olämpligt. Visserligen har regeringens generella signaler om värdet av stöd från svenska myndigheter till främst myndigheter i grannländerna i Östeuropa uppfattats av en stor del av m yndigheterna och resulterat i viss verksamhet, men den är av begränsad omfattning. 
 Frånvaron av styrsignaler rörande förvaltningsexport i de statliga myndigheternas instruktioner och regleringsbrev har lett till att få myn- digheter i dag anser sig ha ett eget ansvar för att utveckla kunnande och metoder, som kan utnyttjas i biståndsprojekt eller andra delar av för- valtningsexporten. Detta begränsar den del av resursbasen som utgörs av myndigheter med kompetens att driva exportprojekt. Detta är, åt- minstone på kort sikt, ett hinder för en mer påtaglig expansion av myn- digheternas export av förvaltningskunnande. 
 Bristen på reala resurser för exportverksamhet inom myndigheterna är naturligtvis i det långa perspektivet starkt kopplad till finansierings- frågan. Om myndigheterna kan finansiera sin exportverksamhet och bedömer att detta också långsiktigt blir fallet, kan man dimensionera sin personal så att man även har resurser för export. 
  
 SOU 2000:27  
 Strategi för ökad förvaltningsexport  
 213 
  
 Av utredningens enkät framgår tydligt att finansieringsfrågan spelar en stor roll för myndigheternas ställningstagande till frågan om att avdela resurser för export. Genomgående anser myndigheterna att man skall ha ersättning för sina kostnader i samband med exportprojekt enligt principen full kostnadstäckning. Att subventionera exporten med medel som man erhållit för annan verksamhet ser man inte som riktigt och rimligt. En annan sak är att det inte alltid är klart vad myndigheterna avser med begreppet full kostnadstäckning. Uppfattningarna om vilka kostnader som skall tas med i kalkylen varierar uppenbarligen. 
 När det gäller den del av exporten, som består av medverkan i utvecklingssamarbete genom Sida, baserar myndigheterna i allmänhet sina offerter på principen om full kostnadstäckning. Självfallet kan det i samband med förhandlingar om utformningen av projekten uppstå svårigheter att komma överens om ersättningsnivåer, men detta avser enskilda fall och är inte ett generellt problem. 
 Det är däremot den ersättning, som myndigheterna erbjuds vid del- tagande i projekt inom ramen för EU:s partnersamverkan (twinning). De ersättningsnivåer för korttidskonsultinsatser, som där tillämpas, är betydligt under vad som, oavsett kalkylmetod, kan anses vara full kost- nadstäckning. EU:s ersättningsregler – ställda mot de finansierings- principer som gäller i den svenska statsförvaltningen – kan därmed sägas vara ett hinder för de svenska myndigheternas deltagande i denna form av förvaltningsexport. 
 Det är tydligt, när man studerar myndigheternas svar på utredningens enkät, att myndigheterna fäster stort avseende vid frågan om hur efterfrågan kan väntas utvecklas i ett längre perspektiv. En påtaglig expansion av resursbasen för den svenska exporten av förvaltnings- kunnande kommer inte att komma till stånd, om inte myndigheterna känner att de kan räkna med att långsiktigt finansiera exportverksam- heten. För att kunna utveckla sin export måste myndigheterna bygga upp sina resurser för att dels klara den inhemska verksamheten, dels delta i exportprojekt. Om man ser en påtaglig risk för att efterfrågan från exportmarknaden plötsligt skall falla bort, och att man därmed får övertalighetsproblem, drar man sig självfallet för att bygga upp export- resurserna. 
 Den här typen av resonemang är rimligen mer avgörande för myn- digheter som saknar erfarenhet av exportverksamhet – särskilt om det är fråga om små myndigheter – men utredningens enkät visar att osäkerhet om hur efterfrågan långsiktigt kommer att utvecklas verkar starkt tillbakahållande på resurs uppbyggnaden även i större myndigheter med erfarenhet på området. Detta är därmed ett väsentligt hinder för utvecklingen av den svenska myndighetessektorns export av förvalt- ningskunnande. 
  
 214  
 Strategi för ökad förvaltningsexport 
  
 SOU 2000:27 
  
 Det tredje område, som nämndes inledningsvis, är förhållanden som har sin grund i myndigheters bristande erfarenhet av exportverksamhet. Även om en myndighet har stor sakkunskap inom sitt ansvarsområde och arbetar effektivt på det nationella planet, kan man inte med automatik driva projekt utomlands på ett bra sätt. Man behöver skaffa kunskaper och utveckla metoder och arbetssätt för att kunna utnyttja den egna kompetensen inom sakområdet i en främmande administrativ miljö och för att på ett effektivt sätt förmedla sitt kunnande. 
 Dessutom ställer arbete i främmande länder krav på insikter i hur man hanterar en mängd praktiska frågor av typen anskaffande av bostäder, transporter, ekonomiska och andra villkor för utland- spersonalen etc. Osäkerhet inom myndigheter om hur man löser sådana frågor kan också vara ett hinder för utveckling av exporten inom för- valtningsområdet 
 En annan typ av frågor har att göra med myndigheternas möjligheter att skaffa sig information om tänkbara exportprojekt och om de finan- sieringsmöjligheter som erbjuds i de olika fallen. Det är naturligt att myndigheter, som inte har uttalade ambitioner att syssla med export- verksamhet, inte heller lägger ned resurser på att informera sig om efterfrågan eller om möjliga finansieringslösningar. Om man bestämmer sig för att ägna sig åt export kan en del av dessa kunskapsmässiga brister ganska lätt avhjälpas. Möjligheterna att skaffa information om planerade uppdrag och kraven på kunskap om hur man går t ill väga för att få uppdraget är emellertid olika beroende på vilken typ av uppdrag, som myndigheten eftersträvar. 
 Det kräver stora ansträngningar från myndighetens sida att klarlägga hur man skall gå tillväga för att komma ifråga som genomförare av EU- finansierade projekt. Det speciella regelverk som gäller för anbuds- förfaranden, finansiering och uppföljning i  
 EU-systemet 
  upplevs av många svenska aktörer som administrativt krångligt och arbetskrävande. Vad beträffar internationella anbudstävlingar för projekt finansierade av exempelvis Världsbanken eller de regionala utvecklingsbankerna är kraven i vissa avseenden ännu högre. Det är praktiskt taget omöjligt för en organisation, som inte är välkänd hos handläggarna vid finansieringsorganet i fråga, och som inte kan visa upp dokumentation från tidigare genomförda projekt inom det aktuella området, att ens bli kortlistat i en anbudstävling inför ett projekt. Det är ytterst få svenska exportörer inom förvaltningsområdet, som är beredda att lägga ned de resurser som krävs för att arbeta upp nödvändiga kontakter och kunskaper och som samtidigt kan visa upp nödvändiga referensprojekt. Det är naturligt att det är mindre resurskrävande för svenska myndigheter att, när det gäller sidafinansierade projekt, skaffa sig den 
  
 SOU 2000:27 
  
 Strategi för ökad förvaltningsexport  
 215 
  
 nödvändiga kunskapen om hur man identifierar lämpliga projekt, utformar genomförandeförslag och förhandlar om finansiering 
  
 12.2 
  
 Strategi för ökad export av statligt förvaltningskunnande 
  
 Utredningen skall, enligt sina direktiv, lämna förslag till en strategi som skall ge utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. De förslag, som utredningen lägger, är avsedda att åstadkomma dels en påtaglig höjning av volymen på exporten från den svenska statsförvaltningen på kort sikt, dels ett ökat intresse från de statliga aktörernas sida för att successivt och långsiktigt utveckla sin exportverksamhet. 
 Det finns – allmänt sett – en stor och ökande efterfrågan på export- tjänster i form av kunnande inom förvaltningsområdet. Från alla typer av finansiärer signaleras ett ökat intresse för projekt inom området organisations- och institutionsuppbyggnad. 
 Utredningen menar att den svenska statsförvaltningen har goda för- utsättningar att utveckla en verksamhet, som kan tillgodose den ökande efterfrågan. Fler myndigheter än i dag kan på sikt få avsättning för sitt kunnande i form av export, och det finns stora möjligheter att öka exporten från den grupp m yndigheter som redan i dag är aktiva expor- törer. Det förutsätter emellertid att myndigheterna målmedvetet inriktar sig på att bygga upp den kompetens och de resurser, som krävs för att man skall kunna erbjuda tjänster av hög kvalitet. Avgörande för om detta skall ske är att regeringen tydligt markerar för myndigheterna att detta förväntas av dem. 
 I det korta perspektivet måste man räkna med att det i första hand är genom de tjänster som efterfrågas av Sida och EU, som myndigheter har möjlighet att öka sin export. Detta kan i sin tur leda till att de statliga aktörerna i ett längre perspektiv successivt ökar sina möjligheter att erhålla uppdrag finansierade av multilaterala utvecklingsorgan. Detta kan också underlättas av att man aktivt arbetar för att få till stånd ett ökat samarbete mellan olika svenska exportörer – statliga, kommunala och privata. 
 En strategi för att öka den svenska exporten av statligt förvaltnings- kunnande bör därför inriktas på 
  
 – 
  
 att åstadkomma ett mer  
 konsekvent regelverk  
 och en  
 tydligare styr- ning  
 av myndigheternas arbete för att utveckla sin exportverksamhet 
  
 216  
 Turner för ökad förvaltningsexport 
  
 SOU 2000:27 
  
 – 
  
 att  
  
 klarlägga finansieringsfrågorna  
 och åtgärda brister i finansie- ringen 
  
 – 
  
 att  
  
 skapa en organisation 
 , som ger myndigheterna stöd vid utveck- ling av deras exportverksamhet och som stimulerar samarbete i den svenska förvaltningsexporten. 
  
 12.2.1 
  
 Regelverk och styrning 
  
 Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen utgör centrala delar av det  
 regelverk 
 , som anger ramarna för förvaltningsexporten. De eko- nomiska krav som generellt ställs på avgiftsfinansierad verksamhet i avgiftsförordningen är annorlunda formulerade än de motsvarande krav som ställs på myndigheternas exportverksamhet i tjänsteexportförord- ningen. Utredningen menar att kravet på lönsamhet i tjänsteexportför- ordningen skall ändras till ett krav på full kostnadstäckning. Utredningen menar också att ESV snarast bör slutföra arbetet med en handledning, som ger myndigheterna stöd i den praktiska tolkningen av detta krav. 
 De olikheter i beskattningsreglerna, som i dag föreligger i förvalt- ningsexporten mellan personer med olika typer av arbetsgivare och olika typer av exportprojekt, har enligt utredningens uppfattning lett till onödig osäkerhet i den praktiska hanteringen av exportprojekt. Utred- ningen menar att dessa beskattningsregler bör ses över med syftet att åstadkomma ändamålsenliga regler. 
 Den tydligare  
 styrningen  
 skall syfta till att klarlägga regeringens syn på myndigheternas ansvar inom området förvaltningsexport. En del i denna styrning bör vara generella uttalanden riktade till hela den statliga sektorn, som markerar regeringens intresse av en höjd ambitionsnivå vad gäller exporten av statligt förvaltningskunnande. En ännu viktigare åtgärd för att öka tydligheten i styrningen är emellertid att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av respektive myndighet i form av insatser för att utveckla förvaltningsexporten. Där kan regeringen också ge eventuella signaler om i vilken riktning exportansträngningarna bör prioriteras. 
 Utredningen ser det i det sammanhanget som väsentligt att det finns en god kunskap inom regeringskansliet om de praktiska betingelserna för en utveckling av den statliga förvaltningsexporten. Det är ett skäl – men ingalunda det enda – till att regeringskansliet bör praktiskt delta i exportverksamheten. Ett annat tungt vägande skäl är, att den kompetens, som finns inom regeringskansliet, representerar ett sakområde av centralt intresse i förvaltningsexporten. Det är också viktigt att regeringskansliets tjänstemän erbjuds den stimulans och de utvecklingsmöjligheter, som arbete i exportprojekt innebär. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Strategi för ökad förvaltningsexport  
 217 
  
 12.2.2 
  
 Finansieringsfrågor 
  
 Vad gäller avgiftsberäkningen i myndigheternas förvaltningsexport bör klargöras att principen skall vara full kostnadstäckning. Myndigheterna har både rätt och skyldighet att för sina tjänster ta ut ersättningar som fullt ut täcker kostnaderna för verksamheten över tiden. 
 Exporten av statligt förvaltningskunnande hålls inte tillbaka av brist på efterfrågan. Sida har ett uttalat intresse av att allmänt sett utvidga förvaltningsinslaget i det bilaterala biståndet. EU:s planer för i första hand Phareprogrammet syftar till en betydande ökning av insatserna på förvaltningsområdet. De multilaterala utvecklingsorganen har markerat att man vill ägna sig mer åt projekt inom förvaltningsområdet. 
 En expansion av den svenska exporten av förvaltningskunnande förutsätter inte bara att myndigheterna beslutar sig för att bedriva exportverksamhet, utan också att verksamheten är av sådan kvalitet att de kan få uppdrag. För detta kan endast m yndigheterna själva ta ansvar. Sida kan – genom att informera om efterfrågan inom olika sakområden, stödja kompetensuppbyggnaden och utveckla formerna för samverkan med myndigheterna – bidra till att myndigheter med kunskaper och kompetens som efterfrågas i utvecklingssamarbetet stimuleras att utveckla sin exportverksamhet. När det gäller institutionsamarbete pågår en diskussion om utveckling av formerna för samarbetet mellan Sida och myndigheterna. Detta kan innebära att myndigheters intresse för att utveckla sin förvaltningsexport avsevärt stimuleras. 
 Vad beträffar twinningverksamheten inom Phareprogrammet finns ett särskilt finansieringsproblem. Den ersättning, som myndigheterna från EU får för korttidsexperter i projekten, är inte tillräcklig för att ge myndigheterna full kostnadstäckning. Enligt utredningens uppfattning måste  
 EU-finansieringen 
  kompletteras med nationella medel, om de svenska myndigheterna skall kunna uthålligt bedriva twinning- verksamhet. 
  
 12.2.3 
  
 Organisation 
  
 Utredningen menar att det behövs en  
 organisation  
 inom det statliga området, som aktivt och praktiskt arbetar med att uppmärksamma myn- digheternas ledningar på att en påtaglig höjning av ambitionsnivån i förvaltningsexporten är önskvärd. Det behövs också organiserade insat- ser för att stödja de myndigheter, som saknar tillräcklig erfarenhet av export, vid utvecklingen av en sådan verksamhet. Det kan gälla stöd i offertarbete och marknadsföring i övrigt, i planering av utlands- verksamhet och i projektgenomförande. Det kan också gälla råd om hur 
  
 218  
 Turner för ökad förvaltningsexport 
  
 SOU 2000:27 
  
 verksamheten skall organiseras och hanteras i relation till myndighetens övriga uppgifter. Utredningen menar också att det be hövs systematiska åtgärder för att stimulera samarbetet mellan statliga myndigheter å ena sidan och privata företag eller kommunala organisationer å den andra för att ta vara på de möjligheter som finns att öka den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. 
 En del av de nödvändiga åtgärderna kan vidtas genom att befintliga organisationer tar på sig nya uppgifter. Utredningen har vid kontakter med Sida erfarit att Sida avser att mer aktivt än tidigare informera myndigheterna om frågor, som rör förvaltningsbiståndet, för att stimu- lera uppbyggnaden av den svenska resursbasen för en export på för- valtningsområdet. Också Utrikesdepartementets projektexportsekretariat och Utrikesdepartementets projektexportfrämjare bör enligt utredningens mening ägna uppmärksamhet åt förvaltningsexporten. 
 Enbart sådana insatser via befintliga organ är, enligt utredningens uppfattning, inte tillräckliga för att åstadkomma de önskade resultaten. Utredningen föreslår därför att en särskild delegation tillsätts med upp- giften att stödja fackdepartement och myndigheter i arbetet med att utveckla exportverksamhet. Delegationen skall bl.a. ha uppgiften att stimulera samarbetet mellan exportörer och att ge eller förmedla prak- tiskt stöd till myndigheter. Delegationen bör ses som ett instrument för att få fart på en process, som på sikt går vidare av egen kraft och bör därför ha ett tidsbegränsat mandat. 
  
 SOU 2000:27 
  
 219 
  
 13 
  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar 
  
 13.1 
  
 Regelverket och utredningens syn på principerna för ersättning 
  
 Den principiella utgångspunkten för utredningens resonemang är att exportverksamheten vid de statliga myndigheterna skall finansieras fullt ut. Bakom utredningens ställningstagande ligger tre skäl. 
 Det överensstämmer för det första med  
 grundläggande principer i den svenska förvaltningspolitiken  
 och med gällande regler i avgifts- förordningen och tjänsteexportförordningen. Tydlighet i kopplingen mellan kostnaderna för en verksamhet och dess finansiering är nödvän- dig som grund för rationella beslut om verksamhetens omfattning. Arrangemang som innebär att resurser avsedda för en viss verksamhet inom en myndighet i realiteten delvis utnyttjas för att subventionera en annan verksamhet leder till oklarheter och risk för felaktiga dimensio- neringsbeslut. 
 Avgiftsförordningen och tjänsteexportförordningen behandlas i avsnitten 5.2 och 5.4. Det sägs i 5§ avgiftsförordningen att avgifter, om inget annat mål för verksamheten beslutats, skall beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Enligt ESV:s föreskrifter innebär detta att avgifterna skall sättas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Av 3§ tjänsteexportförordningen framgår att tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet. Enligt ESV:s allmänna råd innebär detta att  
 minst  
 full kostnadstäckning skall uppnås i verksamheten. 
 Kravet på full kostnadstäckning är för det andra viktigt med tanke på att man så långt möjligt bör  
 undvika att snedvrida konkurrensen  
 mellan statliga myndigheter och bolag, som sysslar med förvaltningsexport, och privata företag som är verksamma inom området. Om den statliga förvaltningsexporten subventioneras via anslagsmedel missgynnas självfallet konkurrenterna. Som framgår av kapitel 3 bedrivs en 
  
 220  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar  
 SOU 2000:27 
  
 betydande export av förvaltningskunnande av privata företag. För dessa företag är det viktigt att tydliga spelregler gäller för den statliga sektorns tjänsteexport och att prissättningen på de statliga tjänsterna avspeglar de faktiska kostnaderna i verksamheten. 
 Kravet på tydliga spelregler innebär självfallet inte att regeringen skulle vara förhindrad att genom finansiering, som är direkt riktad till enskilda statliga aktörer, helt eller delvis finansiera exportprojekt. Några legala hinder för en sådan direktupphandling finns inte heller, eftersom all statlig verksamhet utgör en och samma juridiska person. 
 Principen om full kostnadstäckning innebär att verksamheten som helhet, i en myndighet eller ett statligt bolag, skall täcka sina kostnader i ett långsiktigt perspektiv. Kravet är därför förenligt med att verksam- heten under ett inledningsskede är förlustbringande. Dessutom kan naturligtvis medvetna avvikelser göras för enskilda projekt – här liksom i privata företag. Det bör också vara möjligt för en myndighet att tillföra vissa medel till verksamheten i den utsträckning man ser den som en del i myndighetens interna utbildningsverksamhet. Det senare bör emellertid öppet redovisas och exempelvis ha formen av ett årligt bidrag. (För en mer utförlig diskussion av begreppet full kostnadstäckning se avsnitt 5.4.) 
 Det tredje skälet för ställningstagandet är att utredningen ser det som sin uppgift att föreslå åtgärder, som kan bidra t ill en  
 påtaglig expansion av de statliga myndigheternas export  
 av förvaltningskunnande. Endast en lösning, som bygger på principen att myndigheterna skall få full kompensation för sina kostnader i samband med exporten, skapar enligt utredningens uppfattning förutsättningar för en sådan expansion. Endast myndigheter med en relativt liten tjänsteexport kan tillåta sig att subventionera verksamheten med resurser som egentligen är avsedda för annan verksamhet. När exportens omfattning växer tvingas man begära en ersättning, som svarar mot kostnaderna. Myndigheterna kan inte förväntas bygga upp resurser och kunnande för en exportverksamhet om detta förutsätter att man tvingas finansiera genomförandet med medel avsedda för annan verksamhet. 
 Utredningen ser därför principen om full kostnadstäckning som ett väsentligt inslag i en strategi för att expandera den statliga sektorns export av förvaltningskunnande 
 När det gäller olikheterna mellan avgiftsförordningen och tjänste- exportförordningen vad gäller de ekonomiska kraven på verksamheten vill utredningen anföra följande. Av svaren på utredningens enkät framgår att myndigheterna i allmänhet inte uppfattar nå gon klar skillnad mellan begreppen full kostnadstäckning och lönsamhet. Enligt utredningens uppfattning finns inte heller några skäl att generellt ställa andra avkastningskrav på tjänsteexport än på annan avgiftsbelagd verk- 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar 
  
 221 
  
 samhet för s.k. frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Att däremot riskbilden kan vara annorlunda och att därmed högre riskpålägg kan krävas för full kostnadstäckning i tjänsteexporten är en annan sak. 
 Tjänsteexporten är till mycket stor del finansierad med biståndsmedel. Det är, enligt utredningens uppfattning, inte rimligt att kräva att just sådan verksamhet skall ge en avkastning som långsiktigt överstiger kostnaderna. Om regeringen i några fall – i andra delar av tjänste- exporten – vill ställa särskilda avkastningskrav, kan det göras genom skrivningar i instruktioner eller regleringsbrev. 
 Utredningens enkät, och de kontakter som utredningen haft med statliga exportörer, tyder på att det finns stora variationer mellan olika aktörer vad gäller principerna för prissättning av exporttjänster. Skill- naderna gäller främst beräkningen av de indirekta kostnader, som bör belasta olika typer av insatser i projekten. Utredningen menar att detta visar betydelsen av att tydligare regler ställs upp för hur kravet på full kostnadstäckning skall tillämpas vid prissättningen av exporttjänsterna. 
 Utredningen vill också i detta sammanhang peka på betydelsen av att det finns klara regler för ersättningar till de statligt anställda som är verksamma i exportprojekt inom förvaltningsområdet. Som framgår av avsnitt 3.8 har utredningen konstaterat att det saknas kollektivavtal som reglerar anställningsvillkor avpassade till de skatterättsliga förutsätt- ningarna för tjänsteexport vid utlandsvistelse mer än ett år. Arbets- givarverket, som är central förhandlingspart, har aktualiserat frågan och har för avsikt att under året träffa nya avtal om anställningsvillkor vid utlandstjänstgöring med de skatterättsliga förutsättningar som gäller vid tjänsteexport. 
 Utredningen föreslår 
  
 – 
  
 att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänsteexport- verksamhet ersätts med ett krav på full kostnadstäckning 
  
 – 
  
 att Ekonomistyrningsverket snarast slutför arbetet med en hand- ledning för kalkylering av priser i samband med statlig tjänsteexport. 
  
 13.2 
  
 Regeringens styrning av den statliga exporten av förvaltningskunnande 
  
 Tydligheten i de styrsignaler som regeringen riktar till de statliga myn- digheterna har, enligt utredningens uppfattning, en avgörande betydelse för utvecklingen av exporten av statligt förvaltningskunnande. I kapitel 5 konstaterades att regeringen under de senaste åren gjort generella 
  
 222  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar  
 SOU 2000:27 
  
 uttalanden – främst i form av skrivelser riktade till riksdagen – om vär- det av institutionssamarbete inom biståndet och i samband med EU- utvidgningen, men att myndigheternas instruktioner och regleringsbrev endast i mycket begränsad utsträckning ger uttryck för att en expansion av exporten av förvaltningskunnande är önskvärd. 
 Utredningen menar att höjda ambitioner vad gäller förvaltnings- exporten bör komma till uttryck i en kombination av generella uttalanden från regeringens sida – direkt riktade till den statliga myndighetssektorn 
 – och åtgärder inom ramen för den ordinarie styrningen av de enskilda myndigheterna. Det är viktigt att man inom regeringskansliet säkerställer att ambitionshöjningen får ett brett genomslag inom de olika fackdepartementens ansvarsområden. 
  
 13.2.1 
  
 Generella styrsignaler 
  
 I de generella uttalandena till myndigheterna bör regeringen klarlägga att insatser för att utveckla den svenska statsförvaltningens internationella kontakter och inflytande är att betrakta som en naturlig del av myndigheternas uppgifter, och att en ökad export av svenskt statligt förvaltningskunnande kan bidra till att uppnå detta. Av uttalandena kan framgå om regeringen anser att några sakområden liksom några geogra- fiska områden bör prioriteras under den kommande perioden. 
 En annan generell åtgärd är den av utredningen föreslagna föränd- ringen av 3§ tjänsteexportförordningen. Utredningen menar att en för- ändring, som innebär att tjänsteexport i likhet med annan avgiftsbelagd verksamhet skall bedrivas med full kostnadstäckning, utgör en förenkling och undanröjer onödig osäkerhet från myndigheternas sida. 
 Ytterligare en åtgärd, som bl.a. har karaktären av en signal till myn- digheterna om regeringens syn på värdet av förvaltningsexporten, är att regeringskansliets egen personal i ökad utsträckning deltar i export- projekt. Åtgärden är också angelägen med hänsyn till att den specifika kompetens och de specifika erfarenheter, som finns inom Regerings- kansliet, är en viktig del av förvaltningsområdet och därför bör kunna ingå som en del i exportprojekt. Det är dessutom värdefullt att Villarreal ringskansliets personal får tillgång till den form av kompetensutveckling, som deltagande i exportprojekt kan innebära. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar 
  
 223 
  
 13.2.2 
  
 Instruktioner och regleringsbrev 
  
 I avsnitt 5.5 konstateras att regeringen med några få undantag inte utnyttjar myndigheternas instruktioner och regleringsbrev för att sti- mulera exporten av statligt förvaltningskunnande. Det konstateras  
 ock-så 
  att det från myndigheternas sida finns uttalade önskemål om att regeringen i dessa styrdokument klargör hur man ser på att myndigheten ägnar sig åt förvaltningsexport. Enligt utredningens uppfattning skulle ökad tydlighet i detta avseende på ett avgörande sätt påverka många myndigheters inställning till exportverksamhet. 
 Man kan till att börja med konstatera att det är i myndigheternas instruktioner som regeringen anger den långsiktiga inriktningen av verksamheten. Här bör alltså framgå om förvaltningsexport skall ingå i myndighetens uppgifter och de allmänna ramarna för verksamheten. Regleringsbrevet däremot avser endast ett år och kan innehålla de instruktioner, krav på rapporteringar etc. som specifikt gäller för det aktuella året. Utredningen ger i det följande exempel på frågor som kan tas upp i de olika styrdokumenten. 
 Någon mall för vad som skall tas upp i styrdokumenten kan och bör inte läggas fast. De styråtgärder som – i form av skrivningar i instruk- tioner och regleringsbrev – riktas till enskilda myndigheter kan ha olika innebörd beroende på förutsättningarna i det specifika fallet. Det kan för det första naturligtvis finnas ett antal myndigheter, för vilka en satsning på förvaltningsexport av politiska eller andra skäl, eller på grund av bristande efterfrågan, bedöms vara olämplig. Det som fortsättningsvis diskuteras är emellertid hanteringen av den del av statsförvaltningen, som inte omfattas av sådana begränsningar. 
 En orsak till variationer mellan olika myndigheter i skrivningarna i styrdokumenten är att bedömningarna av efterfrågan på de exporttjänster som myndigheterna kan erbjuda, skiljer sig åt. Konkurrenssituationen varierar mellan skilda myndigheter. Vissa har en närmast unik kompetens, medan andra är verksamma inom områden där det finns andra organisationer – svenska eller utländska – som kan erbjuda likartade tjänster. En annan orsak till variationer mellan myndigheter kan vara olikheter vad gäller den aktuella resurssituationen – något som har betydelse för hur snabbt olika myndigheter har möjlighet att utveckla en exportverksamhet. Ytterligare exempel på olikheter i förutsättningarna är skillnader i erfarenhet av förvaltningsexport och i kunskap om hur efterfrågan ser ut. 
 Dessa och andra skillnader mellan olika myndigheter måste natur- ligtvis komma till uttryck i skillnader i de styrsignaler, som riktas till myndigheterna. För de myndigheter, som saknar eller har en obetydlig erfarenhet av förvaltningsexport, och som kanske inte har sett något skäl 
  
 224  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar  
 SOU 2000:27 
  
 att intressera sig för efterfrågan på tjänster inom det egna sakområdet, är det rimligt att man som ett första steg klarlägger förutsättningarna för att utveckla en exportverksamhet. Det är vad som skett inom Socialdepartementets område, där ett antal myndigheter i sina regle- ringsbrev fått uppdraget att utreda och t ill regeringen lämna en redo- visning av förutsättningarna för att inom något eller några områden bedriva tjänsteexport. Uppdragen kan naturligtvis vara i olika hög grad preciserade. 
 Då man från det ansvariga departementets sida anser sig ha tillräck- ligt underlag för att ta ställning till om en utveckling av förvaltnings- export är möjlig och lämplig, kan man välja att utforma styrsignalerna på alternativa sätt. Den för anslagsfinansierade myndigheter traditionella metoden – att i regleringsbrevet ange uppgiften och samtidigt anvisa anslagsmedel – ser inte utredningen som den i normalfallet naturliga lösningen. De statliga myndigheternas tjänsteexport bör som hittills i allt väsentligt baseras på den efterfrågan, som finns på tjänsterna och som kommer till uttryck i att det finns möjlighet att finansiera projekt. Utredningen anser därför, som framgår av kapitel 14, att finansieringen av statliga exportprojekt inom förvaltningsområdet normalt skall ske via befintliga finansieringsorgan, och att projekten skall prövas och beredas av dessa organ. Utredningen ser emellertid som en möjlighet att regeringen, i samband med att man tar ställning till hur den enskilda myndigheten får utnyttja sitt eventuella anslagssparande, ger myndigheten tillstånd att använda vissa anslagsmedel för att bygga upp kompetens för och organisation av sin förvaltningsexport. 
 Huvudlinjen när det gäller skrivningar i instruktioner, som syftar till att påverka myndigheter med i dag ingen eller obetydlig förvaltnings- export, skulle därmed vara att man anger att en uppgift för m yndigheten är att mot avgift bedriva tjänsteexport. Vid behov kan också göras en avgränsning av det eller de sakområden som verksamheten skall omfatta. 
 Utredningen avstår från att lägga förslag om prioriteringar – geogra- fiskt eller vad gäller sakområden – i förvaltningsexporten men konsta- terar att det i vissa fall kan vara motiverat att regeringen tar ställning till hur en myndighet, särskilt geografiskt, prioriterar sina insatser. Det gäller exempelvis i en situation där en myndighets resurser inte räcker till för att genomföra alla efterfrågade exportinsatser. Regeringen kan då 
 i regleringsbrevet uttala sig om till vilka länder eller geografiska områden som myndigheten i första hand bör rikta sina exporttjänster. 
 För myndigheter, som redan i dagsläget bedriver en relativt omfat- tande tjänsteexport, kan man i regleringsbrevet förtydliga hur regeringen ser på ambitionsnivån i verksamheten. Det kan också i dessa fall tänkas finnas skäl att ta upp exportens inriktning eller andra frågor som 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – frågor som rör regelverk, styrning och prioriteringar 
  
 225 
  
 aktualiseras i den dialog mellan departement och myndighet, som är en del av arbetet med regleringsbreven. 
 Det kan i vissa fall finns skäl att ett departement vidtar åtgärder för att initiera inbördes samordnade insatser från flera myndigheter. Ett exempel på detta är de insatser inom rättsområdet i Baltikum, som Justitiedepartementet initierat och där en av departementet ledd styr- grupp håller samman arbetet. (Se kapitel 9 och bilaga 2.) Som framgår av den på utredningens uppdrag genomförda uppföljningen av dessa insatser har resultatet varit mycket positivt. Bland annat har verksam- heten volymmässigt ökat kraftigt. Enligt utredningens uppfattning kan erfarenheterna av denna verksamhet inom rättsområdet utnyttjas om regeringen ser behov av att samordna eller snabbt höja ambitionsnivån på insatserna inom ett specifikt område. 
 Utredningen menar att de styrsignaler som regeringen riktar till de enskilda myndigheterna bör förberedas genom att regeringskansliet gör en genomgång, myndighet för myndighet, av förutsättningarna för att utveckla exporten av förvaltningskunnande. Genomgången bör göras i nära samverkan med myndigheterna och vid behov med stöd av Sida och den delegation för expansion av förvaltningsexporten, som föreslås i kapitel 15. Med utgångspunkt från denna genomgång bör skrivningar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev utformas och eventuella andra åtgärder från regeringens sida vidtas. Det skall också i detta sammanhang påpekas att tydliga skrivningar i instruktioner och regleringsbrev automatiskt leder till att verksamheten blir föremål för granskning i samband med den årliga revisionen. 
 Utredningen föreslår 
  
 – 
  
 att Regeringskansliet gör en genomgång, myndighet för myndighet, av förutsättningarna för att utveckla exporten av förvaltnings- kunnande 
  
 – 
  
 att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av förvaltningskunnande. 
  
 SOU 2000:27 
  
 227 
  
 14 Förslag – finansieringsfrågor 
 Utredningens principiella uppfattning är att finansieringen av projekt inom ramen för den statliga förvaltningsexporten bör ske via befintliga finansieringsorgan. Projekten bör i den mån det gäller biståndsprojekt prövas av Sida eller andra biståndsorgan. Om det är fråga om stöd till exempelvis EU:s kandidatländer kan finansiering bli aktuell via främst EU eller  
 Sida-Öst. 
  Andra projekt kan prövas på marknaden. Utredning- ens ser det alltså inte naturligt att annat än i undantagsfall anslagsfinan- siera förvaltningsprojekt. (Se avsnitt 14.4.) Den följande diskussionen av finansieringsfrågorna är därför indelad efter de viktigaste befintliga finansieringskällorna för förvaltningsexporten. 
  
 14.1 
  
 Uppdrag genom Sida 
  
 Man kan – som framgår av kapitel 4 och kapitel 6 – konstatera att Sida i dag svarar för en helt övervägande del av finansieringen av de uppdrag som utgör den statliga sektorns export av förvaltningskunnande. Man kan också konstatera att förvaltningsbiståndets andel av det totala bilaterala biståndet successivt har ökat under de senaste decennierna. 
 Det finns inom Sida – generellt sett – ett tydligt intresse av att inom det bilaterala biståndet ytterligare öka insatserna för att bygga upp för- valtningsinstitutioner och förbättra de offentliga regelverken. Det kan bl.a. utläsas av Sida:s budgetunderlag för år 2000. 
 Att Sida vill ge ökat utrymme åt insatser för att förbättra institutioner och regelverk innebär naturligtvis inte att denna del av efterfrågan automatiskt riktas till svenska myndigheter och andra statliga institu- tioner. Det krävs på den svenska statliga sidan aktörer, som har förut- sättningar att framgångsrikt genomföra uppdragen. Dessutom finns andra tänkbara utförare inom den privata sektorn och utomlands. Det är emellertid, enligt utredningens uppfattning, uppenbart att Mitchell planer ger ökade möjligheter för den svenska statliga sektorn. Sida ser också positivt på att uppmuntra en utb yggnad av resursbasen inom svenska statliga institutioner inom områden som efterfrågas i utvecklings- samarbetet. 
  
 228  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 SOU 2000:27 
  
 De principer för ersättning till exportörerna, som diskuteras i avsnitt 13.1, överensstämmer i princip med hur myndigheterna beräknar sina ersättningar i samarbetet med Sida. Här finns alltså inga problem av generell natur. En annan sak är att det, i de enskilda projekten, kan fin- nas olika uppfattningar om ersättningsnivåerna. Det är naturligt att det krävs en förhandling mellan utförare och finansiär, innan man kommer fram till en för båda parter acceptabel ersättningsnivå, liksom att det ibland förekommer att man inte når en uppgörelse. 
 Sidafinansierade projekt innebär goda förutsättningar för svenska statliga exportörer i den meningen att dessa relativt lätt kan få infor- mation om tänkbara projekt och villkoren för dessa. Dessutom under- lättas kontakterna mellan svenska parter och Sida inte bara av geogra- fisk närhet utan också av likartad syn på administrativa frågor och en gemensam referensram i övrigt. En stor del av de exportörer, som utredningen diskuterat med inom utredningens ram, har framhållit att kontakterna med Sida är mycket enkla och obyråkratiska jämfört med vad som gäller för multilaterala finansieringsorgan och – i ännu högre grad –  
 EU-organ. 
  
 Som tidigare påpekats finns hos Sida en önskan att vidga resursbasen för det statliga förvaltningsbiståndet. Det gäller såväl de områden där det redan i dag finns erfarna exportörer inom den statliga sektorn som nya områden, där tänkbara statliga aktörer har en relativt liten erfarenhet av verksamhet utomlands. Som framgår av svaren på utredningens enkät, finns inom den senare gruppen en tveksamhet till att avsätta kraft och resurser för att bygga upp en exportverksamhet, eftersom man är osäker om varaktigheten i efterfrågan på exporttjänster. 
 Sida har hittills varit återhållsam med uttalanden eller aktiviteter, som av enskilda aktörer kunnat uppfattas som löften om framtida uppdrag. Detta är naturligt med tanke på att Sida i sin tur måste ta hänsyn till utvecklingen i mottagarländerna och ländernas efterfrågan på kompetens och att man i upphandlingsskedet velat ha så stor frihet som mö jligt vid valet av utförare. Det har emellertid, enligt utredningens uppfattning, lett till att potentiella exportörer inom kretsen av statliga myndigheter i alltför liten utsträckning uppmärksammats på mö jligheter till efterfrågan och finansiering som bas för utveckling av en exportverksamhet. 
 Sida har i kontakter med utredningen aviserat att man avser att öka sina ansträngningar för att via kontakter med de statliga myndigheterna 
 – och särskilt deras ledningar – informera om hur man ser på den framtida efterfrågan på insatser inom förvaltningsbiståndets område. Sida kommer därvid också att informera om de ersättningsregler som man tillämpar och om tänkbara samarbetsmodeller och samarbetspart- ners inom området. Utredningen vill understryka att Sida genom sådana 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 229 
  
 åtgärder kan ge ett viktigt bidrag till utvecklingen av den statliga förvaltningsexportens utveckling. 
 Utredningen konstaterar 
  
 – 
  
 att Sida avser att öka sina ansträngningar för att via kontakter med de statliga myndigheterna informera om hur man ser på den framtida efterfrågan på insatser inom förvaltningsbiståndet. 
  
 14.2 
  
 Finansiering via EU 
  
 Den finansiering via  
 EU-organ, 
  som här diskuteras, utgörs av uppdrag inom ramen för Huynh– och Tacisprogrammen samt  
 ACP-, 
  MEDA- och  
 ALA-programmen. 
  Som framgår av kapitel 4 har svenska exportörer hittills i mycket begränsad omfattning medverkat i vad som kan kallas EU:s sydbistånd. I Smith och Tacisprogrammen, som är riktade till Öst- och Centraleuropa är den svenska medverkan större. 
 Man kan samtidigt konstatera att projekt inom förvaltningsområdet intar en mycket undanskymd plats i EU:s sydbistånd i förhållande till vad som gäller för insatserna i Öst- och Centraleuropa. När det gäller export av statligt förvaltningskunnande är det därför Gibson och Huynh som utgör den i utredningens perspektiv mest intressanta delen av det  
 EU-finansierade 
  biståndet. 
 Allmänt sett gäller för  
 EU-finansierade 
  biståndsprojekt att de upp- handlingsregler, som tillämpas, av många svenska företag och myndig- heter betraktas som byråkratiska och arbetskrävande. Ofta anser man också att ersättningsnivåerna är låga, vilket kan bl.a. kan förklaras med att konkurrensen är hård delvis till följd av att aktörer i andra  
 EU-länder 
  har fördelar i form av närhet till Bryssel, mindre språkproblem och bättre kunskap om den administrativa kulturen i  
 EU-kommissionen. 
  En del av de exportörer, som utredningen intervjuat, har också haft svårig- heter att få ersättning för sitt arbete i vad man ansett vara rimlig tid. 
 En förenkling av upphandlingsproceduren är nu på väg att genom- föras i form av den gemensamma tjänsten för administration av gemen- skapsbistånd till tredje land (SCR). Det kommer att innebära att företag som saknar erfarenhet av  
 EU-upphandlingar 
  i mindre utsträckning än tidigare missgynnas. Även i fortsättningen kommer emellertid svenska aktörer att ha vissa konkurrensnackdelar jämfört med många av kon- kurrenterna när det gäller att vinna kontrakt med  
 EU-finansiering. 
  
 För partnersamverkansprojekten (s.k. twinningprojekt) i EU:s Phareprogram tillämpas finansieringsregler, som innebär speciella pro- blem för de svenska myndigheterna. Anledningen är att utförarna inte 
  
 230  
 Förslag – finansieringsfrågor 
  
 SOU 2000:27 
  
 fullt ut kompenserats av EU för sina projektkostnader. (Se kapitel 8.) Det bör i sammanhanget påpekas att svenska myndigheter har andra finansieringskrav än motsvarande organ i många av de övriga  
 EU-län- 
  derna. De senare har i allmänhet finansieringssystem i statsförvalt- ningen, som på ett avgörande sätt skiljer sig från det svenska systemet. I Sverige har myndigheterna ett sammanhållet anslag, som efter beslut på myndighetsnivån fördelas på löner, lokaler,  
 IT-utrustning 
  etc. Det svenska systemet innebär att myndigheterna behöver ha täckning för alla olika slags kostnader som är förenade med verksamheten, vilket inte är fallet i stora delar av det övriga  
 EU-området. 
  
 Som framgår av redovisningen i kapitel 8 har svenska myndigheter utsetts som ansvariga för en relativt stor andel av projekten i runda tre i Phareprogrammets twinningverksamhet. Det är emellertid, enligt utredningens uppfattning, en uppenbar risk att svenska myndigheter inte uthålligt kan ligga kvar på denna höga nivå, med hänsyn till de påtalade bristerna i finansieringssystemet. 
 Enligt utredningens uppfattning är det utomordentligt angeläget att finansieringsproblemet löses. Den svenska statliga förvaltningen har via twinningverksamheten möjligheter att utveckla kontakter med EU:s kandidatländer, som kan grundlägga goda relationer till de statliga myndigheterna i dessa länder, vilket i sin tur kan ge möjligheter till konstruktivt samarbete och ökat svenskt inflytande inom ett framtida EU. Ett ökat svenskt deltagande i twinningprojekt kan också leda till att den svenska synen på förvaltningsfrågor på sikt får större fotfäste i EU. 
 Det är därför angeläget att vidta åtgärder, som innebär att svenska myndigheter inte på grund av ofullständig projektfinansiering avstår från att bygga ut sin kapacitet för förvaltningsexport till EU:s kandidatländer.  
 EU-finansieringen 
  och de medel, som redan avsatts för att via Utrikesdepartementet ersätta myndigheterna för deras kostnader för förberedelsearbete i projekten, bör kompletteras med de medel, som krävs för en finansiering fullt ut av myndigheternas kostnader för del- tagande i twinningprojekt. 
 Åtgärderna bör enligt utredningens uppfattning sättas in snarast. Det är  
 nu  
 stora ansträngningar måste göras för att underlätta kandidatlän- dernas anpassning till EU:s krav. Det är  
 nu  
 den svenska statsförvalt- ningen har bäst förutsättningar att i dessa länder bygga upp värdefulla kontakter, som kan läggas till grund för ett kommande samarbete inom EU:s ram. Det är  
 nu  
 EU satsar stora belopp på finansieringen av för- valtningsprojekt i dessa länder. 
 Inom ramen för  
 Sida-Östs 
  verksamhet hanteras en mängd projekt av samma karaktär som de, som ingår i EU:s twinningverksamhet. Sakom- rådena sammanfaller till stor del liksom målet för verksamheten. Det- samma gäller om problemen i samband med planering och genomförande 
  
 SOU 2000:27  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 231 
  
 av projekten. De skillnader som finns gäller främst administrativa förfaranden och, i viss utsträckning, uppfattningar om hur verksamheten bör vara organiserad för att bli effektiv. Den kompetens i handläggningen, som krävs i Sidas ordinarie arbete mot Central- och Östeuropa och den som behövs för handläggning av twinningprojekt inom Huynh, är till stora delar densamma. Det finns dessutom skäl att – för att undvika onödiga effektivitetsförluster – söka uppnå en samord- ning mellan de bilaterala och de  
 EU-finansierade 
  insatserna. 
 Under våren 2000 genomförs vissa förändringar av handlä ggningen av stödet till de myndigheter, som deltar i twinningprojekt inom Smith programmet. Utrikesdepartementet behåller ansvaret för de övergripande kontakterna med kommissionen och för stödet till den första fasen i myndigheternas förberedelsearbete. (Se kapitel 8.) För stödet i nästa fas i förberedelsearbetet får Sida ansvaret. 
 I Sidas regleringsbrev sägs beträffande stödet till Central- och Öst- europa att det i förekommande fall skall koordineras med EU och andra bidragsgivare. Det sägs vidare att Sida skall beakta och i tillämpliga delar samordna sina insatser med andra institutioners program, och i det sammanhanget nämns bl.a. Huynh. I regleringsbrevet sägs vidare: 
 Sam- eller parallellfinansiering av angelägna insatser skall vara möjlig. Kompletterande bidrag skall också kunna ges till svenska aktörer som erhållit stöd för sina projekt från något av underprogrammen inom Huynh eller Gibson, men viss egeninsats från de svenska aktörerna skall dock nor- malt kunna krävas  
 . 
  
 Formuleringarna i regleringsbrevet fanns innan Dickson särskilda twin- ningprogram startade och är alltså inte tillkomna för att hantera det behov av kompletterande finansiering, som föreligger beträffande twinningprojekten. Om man inom Sida bedömer att man inte har möj- lighet att i dag ge kompletterande finansiering för genomförandekost- nader i twinningprojekt inom Huynh, bör enligt utredningens uppfattning denna möjlighet öppnas genom en förändring av regleringsbrevet. (Vad beträffar kravet på viss egeninsats från aktörerna menar utredningen, med hänvisning till de resonemang som förts i avsnittet om ersättningprinciper i kapitel 13, att något sådant inte bör ställas på stat- liga aktörer.) Utredningen föreslår att Sida får i uppdrag att utforma regler för detta stöd till de delar av myndigheternas genomförandekost- nader, som inte täcks av  
 EU-medel. 
  Stödet bör administreras av Sida. Ambitionsnivån vad avser omfattningen av verksamheten bör anges i Sidas regleringsbrev. 
 Utredningen vill understryka betydelsen av att de svenska myndig- heterna anstränger sig för att, när det är möjligt, genomföra projekt i samarbete med partners från andra  
 EU-medlemsländer. 
  Det finns flera skäl att eftersträva ett sådant samarbete. Ett är att det kan göra anbudet 
  
 232  
 Förslag – finansieringsfrågor 
  
 SOU 2000:27 
  
 mer attraktivt i  
 EU-perspektivet 
  och därmed ökar möjligheterna att ta hem uppdraget. Ett annat är att ett projektsamarbete kan ge värdefulla erfarenheter inför framtida exportverksamhet. Ett tredje är att projekt, som bedrivs i samarbete med systermyndigheter i andra medlemsländer, kan ge värdefulla kontakter, som kan utnyttjas i det ordinarie EU- samarbetet 
 Utredningen vill också i det här sammanhanget peka på betydelsen av att man från svensk sida systematiskt arbetar för en utveckling, som innebär ökad transparens och effektivitet i den del av EU:s regelverk, som avser utvecklingsbistånd och stöd till kandidatländer. 
 Utredningen föreslår 
  
 – 
  
 att Sida ges möjlighet att ge statliga myndigheter kompletterande finansiellt stöd till genomförandefasen av myndigheternas twin- ningprojekt inom Phareprogrammet och får i uppdrag att utforma regler för sådant stöd. 
  
 14.3 
  
 Finansiering via multilaterala utvecklingsorgan m.m. 
  
 De multilaterala utvecklingsorgan, som utredningen här i första hand avser, är  
 FN-systemet, 
  Världsbanken och de regionala utvecklingsban- kerna dvs. Interamerikanska utvecklingsbanken, Afrikanska utveck- lingsbanken och Asiatiska utvecklingsbanken. 
 Liksom vad beträffar Sidafinansiering kan man för de multilaterala utvecklingsorganens del konstatera att ett utvidgat stöd till förvalt- ningsprojekt kan åstadkommas via omfördelningar inom ramen för det samlade stödet. De multilaterala utvecklingsorganen disponerar utom- ordentligt stora medelsvolymer, och en omorientering mot större andel förvaltningsbistånd kan innebära en stor ökning av efterfrågan på tjänster inom området. Som tidigare redovisats pågår en utveckling av de multilaterala utvecklingsorganens finansiering mot en ökande andel projekt, som syftar till uppbyggnad av samhällsinstitutioner i ett vidare perspektiv än tidigare. Utvecklingsorganens intresse riktas därmed allt mer mot sådana projekt, som kan innebära behov av att man tillför den typ av kompetens, som finns inom de statliga myndigheterna. I det avseendet kan man alltså notera att de statliga exportörerna får succes- sivt ökade möjligheter till multilateral finansiering. 
  
 SOU 2000:27  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 233 
  
 När det gäller de statliga aktörerna inom området export av förvalt- ningskunnande kan man konstatera att endast ett fåtal av dem har drivit projekt med finansiering från multilaterala utvecklingsorgan. Det är i första hand de till myndigheterna knutna exportbolagen, som kan visa upp exempel på sådana projekt. Ett skäl t ill detta är att innehållet i de projekt, som finansieras av de multilaterala utvecklingsorganen, hittills till helt övervägande del varit sådant att det inte varit aktuellt för andra statliga myndigheter att erbjuda sina tjänster. I den mån projekten innehållit vad utredningen menar med export av förvaltningskunnande, har det i allmänhet varit fråga om institutionsutveckling knuten till uppbyggnad av fysisk infrastruktur. 
 Det ställer emellertid mycket stora krav på exportörerna om man faktiskt skall kunna utnyttja dessa möjligheter. En exportör måste lägga ner tid och resurser på att bli känd hos utvecklingsorganens och mot- tagarländernas beslutsfattare för att ens kunna bli kortlistad i samband med upphandlingar. Man måste också kunna visa upp referensobjekt. De företagsintervjuer, som genomfördes av Utrikesdepartementets Multilaterala Upphandlingsprojekt, pekade på att särskilt konsultföretag såg ett starkt behov av etablerad lokal närvaro, eftersom konsulttjänster upphandlas på förtroende och pers onkännedom. 
 Utredningens slutsats är att en ökad finansiering via de multilaterala utvecklingsorganen av den svenska statliga exporten av förvaltnings- kunnande kan uppnås under vissa förutsättningar. Den grundläggande förutsättningen – ett ökat intresse från utvecklingsorganens sida för projekt inom förvaltningsområdet – föreligger. De svenska statliga exportörernas intresse för att komma in på denna marknad måste emellertid stimuleras, och deras kunskap om projektmöjligheter och om vad som krävs för att man skall kunna vinna en anbudstävling måste förbättras. 
 Det är uppenbart att det endast är statliga exportörer med relativt stor omfattning på verksamheten, som har ekonomiska möjligheter att bygga upp egna direkta kontakter med multilaterala utvecklingsorgan och importländer. För att kunna konkurrera om projekt måste man också kunna visa upp erfarenheter av exportverksamhet inom relevanta områden, eftersom det krävs referensobjekt för att man skall kunna göra troligt att man kan klara uppgiften. Sådan erfarenhet får man oftast genom att driva bilateralt finansierade projekt. 
 Utredningen menar att ett ökat samarbete mellan olika exportörer är nödvändigt för att man skall kunna uppnå en påtaglig ökning av den del av den svenska förvaltningsexporten, som finansieras via de multilate- rala utvecklingsorganen. Det finns enligt utredningens uppfattning ingen anledning att begränsa ett sådant samarbete till att gälla enbart parter inom den statliga sektorn. Projekt, där privata företags kunskaper och 
  
 234  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 SOU 2000:27 
  
 erfarenheter rörande marknadsföring och inom olika sakområden kombineras med statliga exportörers kompetens och resurser, kan i många fall ha större möjligheter att nå framgång. Det är därför angeläget 
 att stimulera sådana kombinationer mellan statliga och privata aktörer. Som utredningen påpekat i annat sammanhang, ser utredningen det som angeläget att ett sådant samarbete har formen av projekt där parterna samarbetar som organisationer. 
 När det gäller exportprojekt som finansieras från andra källor än de ovan nämnda är exportörernas behov av stöd likartat vad som gäller för projekt finansierade av de multilaterala utvecklingsorganen. Kostnaderna för det nödvändiga marknadsarbetet är ofta höga, kraven på refe- rensobjekt är svåra att tillgodose och kunskapen om vad som krävs för att lyckas i upphandlingar finns bara hos ett fåtal statliga exportörer. Detsamma är i hög grad fallet vad beträffar projekt som helt betalas av köparen. 
 På kort sikt måste man räkna med att projekt med denna typ av finansiering kommer att spela en obetydlig roll i den samlade exporten av svenskt statligt förvaltningskunnande. I det korta perspektivet kom- mer de finansieringskällor, som diskuterats i tidigare avsnitt, att normalt vara betydligt lättare tillgängliga för exportörerna, och även en mycket kraftig expansion av exporten skulle kunna finansieras via dessa källor. Utredningen menar dock att detta inte bör leda till att svenska exportörer avstår från att avsätta resurser för ett målmedvetet arbete med sikte på att successivt öka den svenska andelen i upphandlingar från också dessa källor. 
 I de utredningar om den svenska projektexporten, som gjordes i mitten av  
 90-talet, 
  föreslogs ett antal åtgärder syftande till att stimulera exporten och åstadkomma en ökning av de svenska andelarna i de mul- tilaterala utvecklingsorganens upphandling. Bland de åtgärder som vidtagits kan främst nämnas tillkomsten av det s.k. Projektexport- sekretariatet inom Utrikesdepartementet och den därtill knutna organi- sationen av svenska projektexportfrämjare på platser där utvecklings- organ är lokaliserade. Projektexportesekretariatet, som nyligen för- stärkts, har hittills haft inriktningen att stimulera näringslivets projekt- export. Exporten av statligt förvaltningskunnande har inte ägnats upp- märksamhet. 
 Utredningen menar att Projektexportsekretariatet och Utrikesdeparte- mentets projektexportfrämjare, liksom övriga delar av den svenska statligt finansierade organisationen för exportfrämjande, bör avdela resurser för stöd till export av statligt förvaltningskunnande. Exportrådet erbjuder tjänster, som kan utnyttjas av exportörerna på förvalt- ningsområdet, och en möjlighet är att därutöver ge Exportrådet särskilda uppdrag för att stimulera utvecklingen inom området. De insatser inom 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 235 
  
 exportfrämjandet som görs skall syfta till att öka kunskapen hos aktörerna på området om de praktiska villkor som gäller vid upphand- lingar från multilaterala utvecklingsorgan, underlätta deras marknads- bevakning och stödja deras kontakter med utvecklingsorgan och importörer. En viktig del i arbetet bör bestå i att stimulera kontakterna mellan mindre erfarna exportörer och sådana som har kunskap om och erfarenheter av dessa delar av marknaden. Utredningen menar att det därvid är viktigt att få till stånd samarbete mellan statliga och privata aktörer för att kunna erbjuda slagkraftiga kombinationer av kompetens i projekten. 
 Utredningen föreslår 
  
 –  
 att Utrikesdepartementets projektexportsekretariat och projekt- exportfrämjare får i uppdrag att avdela resurser för stöd t ill statliga aktörer, som vill utveckla exportverksamhet baserad på finansiering via multilaterala utvecklingsorgan och andra internationella finan- sieringsorgan. Särskild uppmärksamhet bör ägnas mö jligheterna att stimulera samarbete mellan olika aktörer. 
  
 14.4 
  
 Särskilda åtgärder för att finansiera export av förvaltningskunnande 
  
 Utredningen har konstaterat att det finns ett antal tänkbara finansie- ringskällor för projekt inom ramen för förvaltningsexporten. Finansie- ringen av twinningprojekt inom Phareprogrammet diskuteras i avsnitt 14.2. För projekt finansierade via någon annan av de här diskuterade källorna ser utredningen ingen anledning att föreslå något liknande. Om exporttjänster inom förvaltningsområdet efterfrågas finns medel tillgängliga, och ersättningarna ligger på en nivå som i allmänhet ger full kostnadstäckning för utföraren. 
 Det finns emellertid skäl att ställa frågan om särskilda finansie- ringsåtgärder behövs för att inom den statliga myndighetsvärlden få igång en process, som leder till en snabbare expansion av exporten av förvaltningskunnande. Många myndigheter, som i dag saknar eller har en relativt liten förvaltningsexport, har i utredningens enkät tydligt markerat att de inte avser att satsa kraft på att utveckla sin förvaltningsexport, om de inte får någon form av garantier för en rimligt uthållig efterfrågan på sina tjänster. 
 Ett steg i den riktningen är att Sida, som utredningen konstaterar i avsnitt 14.1, avser att öka sina ansträngningar för att informera myn- 
  
 236  
 Förslag – finansieringsfrågor 
  
 SOU 2000:27 
  
 digheterna om den förväntade efterfrågan inom utvecklingssamarbetet. Man kan fråga sig om detta, tillsammans med de övriga åtgärder som utredningen föreslår, räcker för att åstadkomma den önskade expansio- nen av exporten av förvaltningskunnande. 
 Det finns exempel på lösningar av finansieringsfrågorna, som ger myndigheterna en fastare grund för en satsning på exportverksamhet. Ett exempel är SNV, som har särskilda anslagsmedel avsatta för bi- ståndsprojekt inom sitt område. Ett annat exempel är rättsbiståndet till Baltikum. (Se kapitel 9.) En viktig förklaring till den snabba utveck- lingen av den verksamheten är sannolikt en kombination av tydliga styrsignaler från regeringens sida och former för planeringen, som de deltagande myndigheterna ser som ett uttryck för att det finns en långsiktigt stabil finansiell ram för projekt inom området. Det finns inom ramen för Sidas verksamhet många andra exempel, framför allt i Sydsamarbetet, på planering av verksamheten som ger myndigheterna en fastare grund för en satsning på exportverksamhet. Ett sådant exempel är RRV:s (numera ESV:s) långsiktiga engagemang i Mocambique i en reformering av budgetprocessen. 
 Utredningens principiella uppfattning är att ansvaret för den svenska finansieringen av biståndsprojekt, och likartade utvecklingsprojekt i Central- och Östeuropa, bör ligga på Sida. Anslagsfinansiering, direkt till den utförande myndigheten, bör förbehållas de fall då exportverksamheten ingår som ett led i utförandet av myndighetens ordinarie, nationella, uppgift. 
 Utredningen menar – med hänvisning till dels erfarenheterna på rättsområdet, dels de hinder för förvaltningsexporten, som tas upp i kapitel 7 – att en utveckling av formerna för samarbetet mellan Sida och statliga myndigheter verksamma med institutionssamarbete är utomordentligt intressant. Ett fortsatt utvecklingsarbete måste, enligt utredningens uppfattning, utgå från att Sidas kompetens på bistånds- området och ansvar för att biståndsmedlen används effektivt skall kombineras med myndigheternas kunskap inom olika sakområden och ansvar för sakfrågor. Man bör eftersträva att utveckla samarbetsformer, som innebär att verksamheten regleras i programtermer och att för- handsgranskningen av projektens innehåll reduceras till förmån för uppföljningen. Be hovet av stöd till kompetensutveckling för att utveckla resursbasen bör beaktas. 
 En särskild fråga är finansieringen av regeringskansliets egna insatser i exportverksamheten. Att regeringskansliet aktivt och med egna praktiska insatser deltar i förvaltningsexporten, är enligt utredningens uppfattning viktigt av flera skäl. Ett är att kunskapen om hur man orga- niserar arbetet med centrala förvaltningspolitiska frågor finns inom regeringskansliet. Det gäller exempelvis det centrala budgetarbetet, 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – finansieringsfrågor  
 237 
  
 hanteringen av reformförslag inom departementen och formerna för styrning och uppföljning av statsförvaltningens arbete. Där finns också kunskap, som gäller strategiska ställningstaganden inom olika sakom- råden. Ett annat skäl till att regeringskansliet bör delta praktiskt i exportprojekt är att departementens personal på det sättet får en bättre kunskap om betingelserna för myndigheternas verksamhet inom området förvaltningsexport. Ett tredje skäl är att arbete i projektexport kan innebära stimulans och kompetensutveckling för departementsperso- nalen. 
 Utredningen har endast funnit ett exempel på att ett svenskt departement avsatt betydande egna resurser i ett projekt för export av förvalt- ningskunnande. Det gäller det  
 svensk-ryska 
  samarbetsprojektet vid finansdepartementet. (Se kapitel 10.) Projektet planeras, samordnas och administreras av departementet och de direkta insatserna inom olika delprojekt genomförs av personal från dels departementet, dels dess underlydande myndigheter. 
 Utredningen räknar inte med att den typen av ambitiösa projekt kan bli ett vanligt inslag i en förvaltningsexport bedriven av regerings- kansliet. Vad man snarare kan se framför sig är en ökad aktivitet i form av kortare expertinsatser i departementens egen regi eller som delar i större projekt, som myndigheter eller andra ansvarar för. Av principiella skäl anser utredningen det inte lämpligt att departementen tvingas söka extern finansiering för de kostnader som är förenade med insatserna i eventuella egna exportprojekt. Resurser för att bedriva den delen av verksamheten bör finnas inom departementen. I de fall departementen deltar i projekt, som andra ansvarar för, bör emellertid, enligt utredningens mening, en för departementen fastlagd uppdragstaxa tillämpas. 
 Utredningen föreslår 
  
 – 
  
 att Sida fortsätter utveckla formerna för beredning, beslut och upp- följning av institutionssamarbete i syfte att effektivisera verksam- heten och utveckla resursbasen. 
  
 SOU 2000:27 
  
 239 
  
 15 
  
 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten 
  
 Utredningen vill understryka att den helt avgörande förutsättningen för en utveckling och expansion av de statliga myndigheternas export av förvaltningskunnande är myndigheternas egna ställningstaganden och aktiviteter. En påtaglig expansion av exportverksamheten kan endast åstadkommas om myndigheterna själva i ökad utsträckning intresserar sig för och sätter av resurser för direkta kontakter med uppdragsgivare och finansiärer. Att skapa en organisation som skall fungera som myn- digheternas ombud i marknadsföring eller genomförande ser utredningen inte som någon framkomlig väg. 
 Detta innebär emellertid inte att det inte skulle finnas ett behov av ett för statsförvaltningen som helhet organiserat stöd till aktörerna inom området, för att åstadkomma de önskvärda förändringarna.  
 Utred-ningen 
  har pekat på olika hinder för en expansion av  
 förvaltnings-exporten. 
  En del av dessa hinder undanröjs snabbast och mest effektivt av centralt organiserade åtgärder för att informera och på annat sätt stödja de myndigheter, som har möjligheter att bidra till en ökad export. Delvis kan detta stöd erbjudas genom befintliga organ. 
 Vad gäller myndigheternas sätt att organisera sin exportverksamhet, anser utredningen att det avgörande är att verksamheten har en nära koppling till myndighetens kärnverksamhet. Det är kompetensen i kärnverksamheten som är basen för exporten. Myndighetsledningarna måste ha möjlighet att planera resursutnyttjandet i både kärnverksamhet och export. Det är samtidigt viktigt att exportverksamheten behandlas som ett eget resultatområde – avskilt från övrig verksamhet inom myndigheten. Därigenom underlättas rationella kostnadsberäkningar och en tydlig redovisning. Utredningen ser emellertid ingen anledning att förorda någon särskild organisatorisk lösning. De önskade effekterna kan åstadkommas oavsett om man väljer formen exportbolag eller särskild resultatenhet. 
  
 240  
 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 15.1 
  
 Befintliga organisationer 
  
 Utrikesdepartementets projektexportsekretariat och projektexport- främjare har, som tidigare påpekats, hittills inte ägnat uppmärksamhet åt förvaltningsexporten. I utlandsorganisationen finns projektexport- främjare med placering i Bryssel, London, Manila och Washington och med uppgift att främja svensk export finansierad av där befintliga mul- tilaterala finansieringsorgan. Som redovisats i kapitel 6 är institutions- uppbyggnad ett område med ökande prioritet i dessa organs verksamhet. Enligt utredningens tidigare redovisade förslag bör i projektexport- sekretariatets och projektexportfrämjarnas uppgifter ingå att främja den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. 
 Utrikesdepartementet fungerar också som National Contact Point för Phareprogrammets twinningverksamhet och handlägger det finansiella stöd till förberedelsearbete, som myndigheterna kan få. Viss del av den stödhantering, som hittills legat på departementet, förs under våren 2000 över till Sida. Fortfarande kommer emellertid Utrikesdepartementet att spela en viktig roll i de övergripande kontakterna med kommissionen och i inledningsfasen av projektförberedelserna. 
 Sveriges Exportråd erbjuder svenska exportörer tjänster i form av löpande information om internationella upphandlingar via Upphand- lingsnytt. Här presenteras internationella projekt och anbudstävlingar, som är finansierade av bl.a. EU:s biståndsprogram, FN och regionala utvecklingsbanker. Denna informationskälla – liksom andra tjänster, som Exportrådet erbjuder – kan utnyttjas av exportörer inom bl.a. för- valtningsområdet. 
 Sida spelar en stor roll för utvecklingen av den statliga exporten av förvaltningskunnande. Det gäller redan inom både Sydbiståndet och i stödet till Central- och Östeuropa, och det kommer att ytterligare accentueras i samband med att Sida nu också får en roll i hanteringen av Dickson twinningverksamhet. Genom att informera potentiella exportörer om hur man bedömer den framtida efterfrågan inom ramen för det bilaterala biståndet på tjänster inom olika delar av förvaltningsområdet kan Sida ge myndigheterna en fastare grund att stå på inför ett ställningstagande till en eventuell satsning på exportverksamhet. 
 Sida kan också, genom direkta kontakter med myndigheternas led- ningar, arbeta för att påverka attityden till förvaltningsexport inom myndighetessfären. Som tidigare påpekats finns det flera exempel på att en allmänt positiv inställning till tjänsteexport från myndighetschefens sida varit avgörande för att en sådan verksamhet över huvud taget kommit igång. Verksamheten har därefter i några fall successivt växt till betydande omfattning. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten 
  
 241 
  
 Inom Sida finns kunskap om dels förhållandena inom de länder där förvaltningsprojekt skall genomföras, dels erfarenheter av hur man utvecklar institutioner och organisationer. Att experterna från den svenska exporterande myndigheten har goda kunskaper inom sitt sak- område är inte tillräckligt. Avsikten är ju inte att kopiera svenska lös- ningar utan det krävs en anpassning till situationen i det aktuella landet. Dessutom ställs stora krav på metodik i kunskapsöverföringen och andra insikter om hur biståndsprojekt planeras och genomförs. I dessa avseenden har Sida en uppgift att stödja särskilt m yndigheter med liten erfarenhet av förvaltningsexport. 
 Självfallet finns det i dag löpande kontakter mellan Sida och de myndigheter, som är verksamma inom förvaltningsbiståndet. Direkta kontakter på ledningsnivå förekommer också. Sida avser att öka an- strängningarna för att stödja en utveckling inom statsförvaltningen, som kan leda till en expansion av resursbasen för förvaltningsbiståndet inom områden som efterfrågas inom utvecklingssamarbetet. Som tidigare framhållits är detta enligt utredningens uppfattning mycket angeläget. 
  
 15.2 
  
 En särskild organisation för att stimulera förvaltningsexporten 
  
 Som framgår av föregående avsnitt menar utredningen att befintliga organisationer har viktiga roller att spela i ett arbete för att expandera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande. Deras insatser behöver öka. Men därutöver krävs, enligt utredningens uppfattning, att en särskild organisation skapas med uppgift att åsta dkomma ett påtagligt lyft i den statliga sektorns förvaltningsexport. Behovet av och upp- gifterna för en sådan organisation diskuteras i det följande. 
 Utredningen har tidigare konstaterat att tydligheten i regeringens styrning av myndigheterna har en avgörande betydelse för hur exporten av statligt förvaltningskunnande utvecklas. Utredningen föreslår att generella styrsignaler kombineras med att regeringen, utifrån en genomgång myndighet för myndighet av förutsättningarna, klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av för- valtningskunnande. En uppgift för en särskild organisation med upp- giften att bidra till en expansion av den statliga förvaltningsexporten är att i det sammanhanget fungera som  
 stöd till regeringen och Villarreal ringskansliet 
 . Det kan gälla bedömning av förutsättningarna, utformning av styrsignaler eller resultatmätning inom området. Det kan också gälla att till regeringskansliet förmedla erfarenheter från den förvalt- ningsexport som hittills bedrivits eller myndigheternas synpunkter på och 
  
 242  
 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 önskemål om insatser för att stimulera utvecklingen av den statliga förvaltningsexporten. 
 Organisationen bör också delta i dialog och samarbete med de befintliga organisationer som påverkar exporten av förvaltningskunnade och som nämns i avsnitt 15.1. 
 Gentemot de statliga myndigheterna kan organisationen bidra till att allmänt  
 sprida kunskap om förvaltningsexporten  
 . Det kan gälla rege- ringens och EU:s ambitioner. Det kan gälla hur exportverksamhet bedrivs vid andra myndigheter inom och utom landet och hur man där ser på effekterna på den ordinarie verksamheten. Det kan gälla verk- samhet och utveckling inom olika utvecklingsorgan och de krav som därifrån ställs i samband med upphandlingar. Genom en sådan infor- mationsspridning kan man stimulera myndigheterna – och detta inte minst via kontakter med myndigheternas ledningar – att aktivt intressera sig för de egna möjligheterna att ta del i exporten av statligt för- valtningskunnande. 
 Även när det gäller att initiera och skapa förutsättningar för sam- verkan i projekt, där olika kompetenser krävs, skulle en sådan centralt placerad organisation kunna ge ett viktigt bidrag. I det löpande arbetet med projekt inom förvaltningsexporten kan organisationen  
 initiera och understödja samarbete  
 mellan olika myndigheter, eller mellan myndig- heter och kommunala eller privata parter. Som framgår av tidigare delar av betänkandet ser utredningen ett ökat samarbete mellan olika exportörer som en viktig förutsättning för att en ökning av de svenska andelarna i upphandlingen från multilaterala utvecklingsorgan skall kunna förverkligas. Att stimulera kontakter mellan olika svenska exportörer skulle därför vara en viktig uppgift för organisationen. 
 Den enligt utredningen uppfattning viktigaste uppgiften för organi- sationen är emellertid  
 stöd till myndigheter  
 , som har en begränsad erfa- renhet av förvaltningsexport och som står i begrepp att utveckla den sidan av sin verksamhet. Utredningens kontakter med myndigheterna visar att kunskapen om marknadsfrågorna på många håll är mycket bristfällig. I första hand gäller det frågor som rör möjligheterna att få uppdrag från internationella organ. Det bör också påpekas att regel- verken i dessa fall ofta är komplicerade. Därtill kommer att möjligheten att få uppdrag från sådana organ ofta är beroende av att man har arbetat upp goda kontakter i organisationen, vilket kan vara svårt och ta lång tid. 
 Också på andra områden finns emellertid en påtaglig osäkerhet i myndighetsvärlden vad gäller metoderna för att få uppdrag inom ramen för förvaltningsexporten. Kunskapen om hur man bygger upp kontakter med tänkta uppdragsgivare, hur man utformar projektbeskrivningar, hur man sätter samman lämpliga projektteam, hur man söker finansiärer etc. 
  
 SOU 2000:27  
 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten  
 243 
  
 är av naturliga skäl låg inom myndigheter som saknar egen erfarenhet av förvaltningsexport. 
 När det gäller hur projekt skall drivas finns också många punkter där en myndighet utan praktisk erfarenhet av projektarbete av det här slaget känner osäkerhet. Man skall organisera och avdela resurser för projektet i den egna organisationen. Man måste finna praktiskt fungerande former för hur detta skall gå till och ta ställning till vilka regler som skall gälla för den berörda personalen. Ofta blir inte endast den personal, som primärt avdelats för projektet, engagerad i arbetet. Filosofin bakom förvaltningsexporten är ofta att det skall vara fråga om ett samarbete mellan två institutioner – en i Sverige och en i det importerande landet. Det innebär att den exporterande myndigheten inte skall strikt avgränsa sina insatser till någon eller några få medarbetare i projektet. Andra delar av myndigheten dras in – exempelvis som aktörer i samband med studiebesök eller som understöd till de medarbetare som ingår i projektet 
 – och det får konsekvenser som måste hanteras. 
 Stor osäkerhet gäller ofta om praktiska frågor som har att göra med att verksamhet skall bedrivas i ett främmande land. Det kan bli fråga om anskaffning av bostäder för projektmedarbetarna, transporter, för- säkringar, anskaffning av fordon, bankkontakter etc. Här finns en mängd praktiska frågor där myndigheten behöver stöd för att inte göra dyrbara misstag eller lägga ner orimligt mycket resurser för att undvika misstag. 
 I alla de slags frågor, som exemplifierats i det föregående, är det praktiskt och effektivt att ha en centralt placerad organisation, som myndigheterna kan vända sig till för att direkt få information och stöd. Organisationen bör alltså ha resurser för att ge råd till de myndigheter, som har behov av det. En annan uppgift för organisationen bör vara att stimulera uppbyggnaden av nätverk mellan myndigheterna, som gör att mindre erfarna myndigheter kan få information om hur olika problem kan lösas och kontakter med erfarna personer eller organisationer (eventuellt svenska myndigheter med verksamhet på platsen) som kan bistå. 
 Som tidigare påpekats anser utredningen att organisationen skall ses som en tidsbegränsad lösning, avsedd att bidra till en expansion av exporten av statligt förvaltningskunnande genom att dels i det korta perspektivet öka myndigheternas intresse för att delta i förvaltnings- exporten, dels inom statsförvaltningen starta processer som leder till en långsiktig, successiv uppb yggnad av resursbasen för svensk förvalt- ningsexport. Utredningen bedömer att sådana centralt organiserade åtgärder under en period av  
 3–5 
  år är t illräckliga, och att utvecklingen därefter kan gå vidare av egen kraft. 
 Eftersom den särskilda organisationen föreslås dels ha ett tids- begränsat mandat, dels arbeta gentemot såväl departement som myndig- 
  
 244  
 Förslag – organisation av stödet till förvaltningsexporten 
  
 SOU 2000:27 
  
 heter menar utredningen att den bör ha formen av en delegation inom regeringskansliet. I delegationen bör ingå representanter för de departe- ment som ansvarar för utvecklingsbistånd och förvaltningspolitik och företrädare för myndigheter med erfarenhet av export av förvaltnings- kunnande. Till delegationen bör knytas ett sekretariat på förslagsvis  
 4–5 
  personer representerande dels kunskap om och erfarenhet av regeringskansliets arbete med styrning av myndigheter, dels praktisk erfarenhet av förvaltningsexport. 
 Kostnaderna för delegationen kan överslagsvis beräknas till 5 mkr/år. Delegationens arbete kommer i allt väsentligt att bestå i att stimulera och stödja förvaltningsexport som faller inom ramen för bilateralt eller multilateralt bistånd eller utvecklingsinsatser i Central- och Östeuropa. Utredningen föreslår därför att delegationen huvudsakligen finansieras inom biståndsramen eller inom ramen för det särskilda anslaget för samarbete med Central- och Östeuropa via Sida. 
 Till viss del bör delegationen finansieras via anslaget för export- främjande. 
 Utredningen föreslår 
  
 – 
  
 att en delegation inrättas med uppgiften att stimulera exporten av statligt förvaltningskunnande. 
  
 Delegationen skall stödja regeringen och regeringskansliet i arbetet med styrning av myndigheternas förvaltningsexport, informera stats- förvaltningen om frågor som rör förvaltningsexport, initiera och under- stödja samarbete mellan olika aktörer i förvaltningsexporten och stödja myndigheter vid utveckling och genomförande av förvaltningsexport. 
 Delegationen bör ha ett tidsbegränsat mandat och huvudsakligen finansieras inom biståndsramen eller inom ramen för det särskilda anslaget för samarbete med Central- och Östeuropa via Sida. Till viss del bör delegationen finansieras via anslaget för exportfrämjande. 
  
 SOU 2000:27 
  
 245 
  
 16 Författningsförslag 
  
 16.1 
  
 Författningsförslag 
  
 Förslag till förordning om ändring i tjänsteexportför- ordningen (1992:192) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om tjänsteexportförordningen att 3 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 § 
 Myndigheten skall  
 bedriva tjänsteexportverksamheten uti- från en fastlagd marknadsstrategi och med krav på  
 lönsamhet. 
 Om inget annat ekonomiskt mål har beslutats, skall myndig- heten  
 bedriva tjänsteexportverk- samheten utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på  
 full kostnadstäckning  
 . 
  
 _________ 
 Denna förordning träder i kraft den  
  
 246  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2000:27 
  
 16.2 
  
 Författningskommentar 
  
 Förslaget till ändring i tjänsteexportförordningen (1992:192) 
 3 § 
 Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse ett krav på att sådan tjänsteexport som faller under förordningen skall bedrivas i planerade former och att verksamheten skall vara lönsam. Med lönsamhet avses att avgifterna skall beräknas på marknadsmässiga grunder så att minst full kostnadstäckning uppnås i verksamheten. Verksamhetens i nkomster skall minst täcka kostnaderna för verksamheten. Bland annat skall avgifterna sättas så att inkomsterna för tagna anbud också täcker kostnaderna för icke antagna anbud och marknadsföring (Regeringens förordningsmotiv 1992:4). 
 I sin nuvarande lydelse innebär alltså inte paragrafens krav på lön- samhet ett krav på avkastning utan det är som i annan avgiftsfinansierad myndighetsverksamhet tillräckligt att full kostnadstäckning uppnås. 
 Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 5.4 och 5.5 och av de skäl som redovisats i avsnitt 13.1 har paragrafen ändrats vad gäller det eko- nomiska målet. I överensstämmelse med 5 § avgiftsförordningen (1992:191) anges målet som ett krav på att full kostnadstäckning upp- rätthålls. 
 Paragrafen ger således inte längre stöd för att bedriva statlig tjänste- export med avkastning. Genom en ny hänvisning i paragrafen har dock förtydligats vad som redan gäller, nämligen att regeringen för viss tjänsteexportverksamhet kan besluta att den får eller skall bedrivas på visst sätt inom den ram som paragrafen föreskriver eller om undantag från paragrafens krav. Således kan i särskilda fall medges eller krävas att tjänsteexportverksamhet skall uppnå avkastning utöver kravet på full kostnadstäckning. 
  
 SOU 2000:27 
  
 247 
  
 Referenser 
 Offentligt tryck 
 SOU 1980:23  
 Statligt kunnande till salu.  
 Stockholm: Allmänna förlaget 
 SOU 1984:33  
 Handla med tjänster.  
 Stockholm: Allmänna förlaget 
  
 SOU 1990:17  
 Organisation och arbetsformer inom bilateralt utveck- lingsbistånd.  
 Stockholm: Allmänna förlaget 
  
 SOU 1991:3  
 Statens roll vid främjande av export.  
 Stockholm: All- männa förlaget 
  
 SOU 1998:86  
 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet – Östeuropa 
  
 . 
  
 Stockholm: Fakta info direkt 
  
 SOU 1999:6.  
 Effektivare totalförsvarsstöd i Östersjöområdet. 
  
 Stockholm: Fakta info direkt 
  
 SOU 1999:32.  
 Utvecklingssamarbete på rättsområdet.  
 Slutbetänkande av Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet  
 .  
 Stockholm: Fakta info direkt 
  
 Sida 
  
 Upphandling av tjänster  
 . Handbok för SIDA (1990) Stoc kholm: SIDA 
 Procurement of goods, works and services  
 (1997) Stockholm: Sida 
  
 Så arbetar Sida. Sidas metoder i utvecklingssamarbetet  
 (1997) Stock- holm: Sida 
  
 Statistisk årsbok och sammanställning 1998  
 . Stockholm: Sida 
  
 A guide to the Sida consultant trust fund programme  
 (1998) Stockholm: Sida 
  
 Sidas handbok för upphandling av korttidstjänster  
 (1998) Stockholm: Sida 
  
 248  
 Referenser 
  
 SOU 2000:27 
  
 Multilaterala biståndsorgan 
  
 1998 annual report IDB  
 (1999) Washington, USA: Interamerikanska utvecklingsbanken 
 United nations system, Beard report 1998. Procurement of goods  services, international  national project personnel, united nations volunteers, fellowships, procurement form DAC member countries 
 . New York, USA: FN 
  
 Asian development bank annual report  
 (1995) (1996) (1997) (1998) Manilla, Filippinerna: Asiatiska utvecklingsbanken 
  
 EBRD annual report 1998  
 (1999) London, Storbritannien: Europeiska utvecklingsbanken 
  
 The World bank annual report  
 (1994) (1995) (1996) (1997) (1998) (1999) Washington: Världsbanken 
 Andra länder 
  
 Danidas årsberetning 1998  
 (1999) Köpenhamn, Danmark: Utrikes- ministeriet 
  
 Dansk projekteksport  
 (1998) Köpenhamn, Danmark: Utrikesministeriet 
 Denmark. Development  
 co-operation 
  reviews  
 (1999 No. 33) Paris, Frankrike: OECD/DAC 
  
 En verden i udvikling. Strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000  
 (1994) Köpenhamn, Danmark: Utrikesministeriet 
  
 Generelle retningslinjer for sektorprogrammer i Central- og Østeuropa 
 (1999) Köpenhamn, Danmark: Finansministeriet 
 Finlands cooperation with neighbouring areas  
 . Annual report (1998) Helsingfors, Finland; Utrikesministeriet 
  
 Verksamhetsområdesstrategin för Finlands närområdessamarbete; översyn  
 (1999) Helsingfors, Finland: Utrikesministeriet 
  
 Hess, Phillips (1999)  
 Der aktuelle stand der Vervaltungszusam- menarbeit mit entvicklingsländern in Deutschland  
 . Speyer, Tysk- land: Magisterarbeit, Deutsche hochschule für vervaltungswissen- schaften Speyer. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Referenser  
 249 
  
 EU 
 The Tacis programme 1998 annual report  
 (1999) Bryssel, Belgien: EU- kommissionen 
  
 How to work with Phare  
 (1999) Bryssel, Belgien:  
 EU-kommissionen 
  
 What is Phare.  
 Bryssel, Belgien:  
 EU-kommissionen 
  
 Evaluation of EU development aid to ALA Rivera.  
 Bryssel, Belgien: EU- kommissionen 
  
 EU-ACP 
  
  cooperation in 1997.  
 Bryssel, Belgien:  
 EU-kommissionen 
  
 Twinning manual  
 (2000) Bryssel, Belgien:  
 EU-kommissionen 
  
 Övriga källor 
 Biståndsfinansierad statlig tjänst eexport  
 (1990) Stockholm: RRV 
  
 Harris, Ortiz (1991)  
 Biståndsmarknaden. Affärsmöjligheter inom svenskt och internationellt bistånd  
 . Stockholm: Sveriges Exportråd och Assistum AB 
  
 Myndighetsbolag utanför affärsverkssektorn  
 (1998) Stockholm: RRV 
  
 Soto, Dean (1999)  
 Utvärdering av det  
 svensk-ryska 
  samarbets- projektet 
 . Stockholm: Utrikesdepartementet 
  
 PUG 1995:2  
 Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östlän- der 
 . Stockholm: Utrikesdepartementets projekt- och utredningsgrupp 
  
 Rapport från Multilaterala Upphandlingsprojektet (1994)  
 Satsa på ut- veckling 
 . Stockholm: Utrikesdepartementet 
  
 Riksdagens revisorer 1998/99:2  
 Utvecklingssamarbetet – styrning, ge- nomförande, samordning och uppföljning av biståndet 
 Regeringens skrivelse till Riksdagen 1996/97:2  
 Hållbar utveckling 
  
 Regeringens skrivelse till Riksdagen 1996/97:169  
 Fattigdomsbe- kämpning 
  
 Regeringens skrivelse till Riksdagen 1997/98:76  
 Demokrati och mänskliga rättigheter 
  
 Regeringens skrivelse till Riksdagen 1997/98:89  
 Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik 
  
 Regeringens skrivelse till Riksdagen 1997/98:122  
 Svensk Afrikapolitik 
  
 SOU 2000:27 
  
 251 
  
 Bilaga 1 – Kommittédirektiv 
 Dir. 1999:24 
 Export av statligt förvaltningskunnande 
 Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 1999. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Sverige har en statlig förvaltning som i hög grad kännetecknas av god service, effektivitet, resultatorientering och avsaknad av korruption. Sverige är också ett land som på många områden präglas av en omfat- tande och bred internationell aktivitet. Mot bland annat denna bakgrund är det motiverat att Sverige utvecklar exporten av statligt för- valtningskunnande till andra länder. 
 En särskild utredare tillkallas därför för att kartlägga och analysera den svenska exporten av statligt förvaltningskunnande samt utifrån en utvärdering av dagens export utveckla en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. 
 Bakgrund 
 I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) har regeringen aviserat att en särskild utredare skall tillsättas för att utvärdera den statliga tjänsteexporten samt utveckla en strategi för den. Bakgrunden är att statens intressen som helhet inte tagits till vara på ett tillfredsställande sätt när det gäller tjänsteexport. Regeringen har där- efter beslutat att i ett första steg se över och utveckla en strategi för exporten av statligt förvaltningskunnande. 
  
 252  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:27 
  
 Export av statligt förvaltningskunnande 
 Tjänsteexport omfattar överföring av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer till andra länder. Export av statligt förvaltningskunnande är en del av tjänsteexporten och avser överföring av kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningen, men även hos privata företag, och som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäkerheten samt den demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i landet. Det handlar dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstiftning, myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt socialförsäkringssystem och dess administration. 
 Export av statligt förvaltningskunnande avser således överföring av kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningens kärnverksamheter till skillnad från statlig tjänsteexport som även om- fattar tjänster för vilka det finns en tydlig konkurrens med privat tjänsteexport som t.ex. vägprojektering, samt transportarbete och tele- kommunikationer. 
 Finansiering kan ske på olika sätt. Ett sätt är biståndsfinansiering, antingen inom ramen för det svenska bilaterala biståndet där Sida oftast är köparen eller inom ramen för det multilateralt finansierade utveck- lingssamarbetet via t.ex. FN, Världsbanken och EU. Ett annat sätt är att mottagarlandet, liksom för huvuddelen av annan export, självt står för finansieringen. Finansieringen kan också ske genom en kombination av dessa sätt. 
 Statliga myndigheters tjänsteexport (i vilken export av förvaltnings- kunnande är en del) regleras i tjänsteexportförordningen (1992:192), i vilken det föreskrivs att tjänsteexportverksamhet skall bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Bakgrunden till denna bestämmelse är att exportverksamhet medför större risker än nationell produktion. Den syftar också till att undvika konkurrenssned- vridningar gentemot privat tjänsteexport. 
 Fördelar med export av statligt förvaltningskunnande 
 Sverige har i ett internationellt perspektiv kommit långt i utvecklingen av den statliga förvaltningen, och Sveriges förvaltning kännetecknas av att vara effektiv, serviceinriktad, resultatorienterad samt ickekorrupt. Sverige har därmed intressanta erfarenheter och kunskaper som kan delges andra länders förvaltningar. 
 Det har under senare år blivit allt tydligare att god förvaltning är av avgörande betydelse för den politiska, sociala och ekonomiska utveck- 
 SOU 2000:27  
 Bilaga 1  
 253 
 lingen i ett antal länder i omvandling. Den biståndsfinansierade svenska förvaltningsexport som har bedrivits av bl.a. Riksrevisionsverket, Riksskatteverket samt Statistiska centralbyrån har också bidragit till en positiv utveckling i mottagarländerna. 
 Regeringen verkar aktivt för att underlätta anpassningsprocessen i EU:s kandidatländer både genom bilateralt utvecklingssamarbete och genom EU:s utvecklingssamarbete. En av de centrala formerna för export av statligt förvaltningskunnande gäller numera Sveriges stöd till de central- och östeuropeiska kandidatländerna. Regeringen har i pro- positionen Att utveckla ett grannlandssamarbete – Sveriges utveck- lingssamarbete med Central- och Östeuropa år  
 1999–2001 
  (1997/98:70) presenterat målen och inriktningen för detta utvecklingssamarbete. 
 Sverige är ett internationellt aktivt land, med en stor internationell handel, en hög biståndsnivå samt ett starkt stöd till internationella organisationer. Mot denna bakgrund är det logiskt att förvänta sig att Sveriges medverkan på marknaden för förvaltningsexport är omfattande. Förvaltningsexport skapar möjligheter till etablering av långsiktiga bilaterala relationer med såväl andra exportländer som med mottagar- länder, vilket kan förbättra samarbetet inom andra områden. 
 Ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv finns det fördelar med för- valtningsexport. Medverkan i olika former av internationella projekt inbringar ett inflöde av ny kunskap till den svenska förvaltningen, vilket kan bidra positivt till utvecklingen av den. Export av förvaltnings- kunnande kan även fungera som ett kompetensutvecklingsmedel för att såväl hålla kvar duktig personal som locka till sig ny. 
 Det är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv även viktigt att tillvarata den kompetens som finns hos tidigare anställda nyckelpersoner vid myndigheterna genom att låta dem medverka i exporten av förvalt- ningskunnande. 
 Liksom för övrig export ger export av förvaltningskunnande positiva effekter på bytesbalansen och på sysselsättningen. 
 Tidigare utredningar om tjänsteexport 
 Senast regeringen lade fast en inriktning för den statliga tjänsteexporten var i propositionen om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. (prop. 1980/81:171). I propositionen föreslogs att stats- förvaltningen skulle spela en aktiv roll som exportör av tjänster, vari- genom statligt kunnande målmedvetet förs ut på marknaden. Syftet var främst att gynna svensk export i allmänhet och därmed förbättra den svenska bytesbalansen. Verksamheten skulle bedrivas långsiktigt samt utan att inkräkta på myndigheternas instruktionsenliga uppgifter. 
  
 254  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:27 
  
 I en rapport från Riksrevisionsverket 1990, Biståndsfinansierad statlig tjänsteexport, undersöktes hur ett antal statliga tjänsteexportörer hanterar de krav som exportverksamhet ställer. Utredningen kom fram till att de myndigheter som bedrev tjänsteexport (varav mer än hälften finansierades av de svenska biståndsorganen) som regel hade oklara mål för sin tjänsteexport, dålig uppföljning och en otydlig avvägning mellan instruktionsenlig verksamhet och exportverksamhet. Vidare framkom att de samverkansmöjligheter som fanns med andra myndigheter och näringslivet inte fullt ut togs till vara. RRV föreslog mot denna bakgrund bl.a. mer preciserade mål för tjänsteexporten, utvärdering, ytterligare styrning från statsmakternas sida samt att myndigheterna borde söka kunder utöver Sida. 
 År 1994 och 1995 kom två rapporter från UD, Satsa på utveckling respektive Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östländer, som analyserade hur den svenska andelen av de multilaterala biståndsorganens samlade upphandling, dvs. inte bara av förvaltnings- kunnande, skulle kunna öka inom ramen för gällande principer om obundet bistånd och internationella upphandlingsregler. Den första rapporten föreslog åtgärder som syftade till att bl.a. förstärka samverkan mellan berörda organisationer och få till stånd en mer systematisk och lättillgänglig information om bl.a. projekt, marknader och den svenska resursbasen. Den andra rapporten föreslog hur utrikesförvaltningens roll vid bevakning av projekt skulle kunna förbättras, bl.a. genom förstärkt utbildning av utlandsanställda i dessa avseenden. 
 Problembilden 
 Det finns indikationer på en ökande efterfrågan på Sveriges förvalt- ningskunnande. Dessutom finns det mycket som talar för att den totala marknaden för förvaltningsexport växer. Samtidigt finns det tecken på att omfattningen på Sveriges export av statligt förvaltningskunnande är relativt liten särskilt om man jämför med Sveriges i övrigt aktiva roll i internationella sammanhang i form av stöd till och samarbete med internationella organisationer, hög biståndsnivå samt stor internationell handel. 
 Jämför man med andra  
 EU-länder 
  är också Sveriges medverkan i t.ex. EU:s biståndsprogram, som PHARE och TACIS- programmen relativt liten. Endast ett fåtal svenska myndigheter eller deras export- bolag har registrerat sig hos EU för medverkan i programmen. 
 Den största andelen av den statliga tjänsteexporten går i stället via Sida, dvs. det är genom Sida uppdrag kanaliseras och finansieras. I RRV:s undersökning från 1990, Biståndsfinansierad statlig tjänste- export, förekom internationella köpare i mycket begränsad omfattning. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 1  
 255 
  
 Många myndigheter uttryckte i denna undersökning emellertid en önskan om att vidga sina marknader till utländska multinationella organisationer med biståndsverksamhet. 
 Tidigare undersökningar påvisar att ett starkt skäl till att volymen på den statliga tjänsteexporten är relativt liten är att det saknas tillräcklig affärskompetens i staten. Den svenska statsförvaltningen som i stor utsträckning har monopol på sin verksamhet har naturligt nog inte byggt upp den kommersiella kompetens som krävs för att agera på en hårt konkurrensutsatt marknad. Det har heller inte legat inom ramen för dess offentliga åtagande. 
 Ytterligare en begränsande faktor kan vara tillgången på personella resurser. Erfarenheter från myndigheters tjänsteexport ger vid handen att befintlig personal inte alltid räcker till för omfattande insatser vid sidan av det ordinarie arbetet. De personer som efterfrågas är ofta nyckelpersoner i förvaltningen och därmed svåra att avvara även för korta uppdrag om myndigheten skall klara av att utföra sina kärnverk- samheter. De rationaliseringar som den statliga förvaltningen genomgått under framför allt  
 1990-talet 
  kan ha bidragit t ill detta. 
 En annan omständighet som har uppmärksammats som hindrande för förvaltningsexporten är att informationen om bl.a. aktuella projekt och tillgängliga resurser är osystematisk och inte särskilt lättillgänglig. 
 Uppdraget 
 Utredaren skall göra en kartläggning och analys av Sveriges export av statligt förvaltningskunnande. Kartläggningen och analysen skall inklu- dera den export av statligt förvaltningskunnande som bedrivs av privata företag. 
 Utredaren skall på basis av denna kartläggning och analys lämna förslag till en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effek- tivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande. 
 Följande områden och frågeställningar skall belysas: 
 1. Omfattning och finansiering 
 Utredaren skall göra en kartläggning och analys av dagens export av statligt förvaltningskunnande. Utredaren skall kartlägga och analysera omfattningen, vilka aktörer som exporterar statligt förvaltningskunnan- de, vilka typer av tjänster det är som exporteras samt vilka mottagarna är. 
 Vidare skall utredaren analysera hur myndigheter hanterar bestäm- melsen att statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på för- 
  
 256  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:27 
  
 valtningsexportens omfattning och riskexponering. Utredaren skall även undersöka hur andra länders export av förvaltningskunnande finansieras. 
 2. Marknaden för förvaltningsexport 
 Utredaren skall göra en översiktlig beskrivning och analys av efterfrågan på förvaltningskunnande och marknadens konkurrensförhållanden såväl internationellt som inom Sverige samt hur dessa delar kan förväntas att utvecklas. 
 Bland annat skall utredaren undersöka vilka typer av tjänster som efterfrågas samt vilka som är köparna/förmedlarna av uppdrag. Utre- daren skall också analysera vilka länder som är mest aktiva samt om det finns något för Sverige att lära av dessa länders erfarenheter. 
 Utredaren skall också överväga om Sverige i sin export av statligt förvaltningskunnande bör prioritera särskilda sakområden samt länder och regioner. 
 3. Organisering, styrning och samverkan 
 Utredaren skall ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv kartlägga och analysera hur den svenska exporten av förvaltningskunnande bedrivs i dag. 
 Utredaren skall bl.a. analysera hur styrningen och uppföljningen av den statligt bedrivna förvaltningsexporten fungerar, såväl från rege- ringens som myndigheternas sida. Vidare skall det undersökas vilka effekter förvaltningsexporten får på myndigheternas verksamhet. Ana- lysen skall bl.a. omfatta effekter på myndigheternas verksamhets- utveckling, omsättning och utvecklingsmöjligheter för personalen samt fullföljandet av instruktionsenliga uppgifter. 
 Utredaren skall utreda vilka kriterier som bör ligga till grund för att bestämma om en myndighets verksamhet lämpar sig för förvaltnings- export. 
 Utredaren skall även överväga om det går att underlätta för myndig- heter att bedriva förvaltningsexport parallellt med kärnverksamheten. 
 Vidare skall utredaren analysera hur samverkan mellan olika aktörer som bedriver export av statligt förvaltningskunnande fungerar, dvs. mellan statliga myndigheter samt mellan myndigheter och privata företag i såväl Sverige som andra länder. Utredaren skall även analysera hur samverkan omkring export av förvaltningskunnande fungerar mellan staten och kommunerna. 
 Utredaren skall överväga om organiseringen av förvaltningsexporten behöver förbättras och i sådana fall komma med förslag på hur. Bland annat skall utredaren analysera i vilken verksamhetsform det är lämpligast att bedriva förvaltningsexport samt fördelar respektive 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 1  
 257 
  
 nackdelar med att inrätta en särskild organisation för samordning av förvaltningsexporten. 
 Utredaren skall också analysera om det behövs några särskilda för- ändringar i befintlig lagstiftning. 
 Arbetets genomförande 
 Utredaren skall ta del av det pågående arbete inom Regeringskansliet som rör export av statligt förvaltningskunnande samt kommunal tjänsteexport. 
 Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 2000. 
 (Justitiedepartementet) 
  
 SOU 2000:27 
  
 259 
  
 Bilaga 2 
 Utvecklingssamarbete i Östeuropa – erfarenheter från rättsområdet 
 Konsultuppdrag utfört på utredningens uppdrag av Jenkins 
 1 Bakgrund 
 Kommittén för utvecklingssamarbete inom rättsområdet (KUR) avläm- nade ett delbetänkande avseende insatserna i Östeuropa i juni 1998 (SOU 1998:86). Slutbetänkandet som avlämnades i mars 1999 (SOU 1999:32), behandlade insatserna i övriga delar av världen samt vissa övergripande frågor exempelvis avseende kompetensuppb yggnad. KUR:s uppdrag var främst att presentera förslag t ill hur utvecklings- samarbetet inom rättsområdet skulle kunna förbättras och utökas. Med början hösten 1998 har Regeringen successivt genomfört KUR:s förslag 
 i alla väsentliga delar. 
 På uppdrag av kommittén Utredning om export av statligt förvalt- ningskunnande (Ju 1999:03) har undertecknad gjort en uppföljning av hur utvecklingssamarbetet inom rättsområdet har utvecklats sedan KUR presenterade sitt delbetänkande. Uppföljningen har begränsats till samarbetet med de baltiska staterna, eftersom merparten av rättsväsen- dets insatser sker i dessa länder. 
 Uppföljningen har genomförts under en koncentrerad period i ja-  
 nuari–februari 
  år 2000. Personal på de större m yndigheter som är berörda (Sida, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Domstols- 
  
 260  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:27 
  
 verket, Riksåklagaren) samt Justitiedepartementet har intervjuats. Några kontakter med mottagarländerna har inte tagits. 
 2 Utgångsläget 
 Det första samarbetsprogrammet för utvecklingssamarbete med Öst- europa initierades av regeringen 1989 och det följdes sedan av nya program 1991 och 1995. För de tre programperioderna avsatte rege- ringen sammanlagt 6,5 mdkr för samarbetet. 
 Rättsväsendet som började ta aktiv del i utvecklingssamarbetet först 1992 svarade för mindre än en procent av de samlade svenska insatser- na. Under perioden  
 1992–1997 
  genomförde RPS, KVS, DV och RÅ tillsammans insatser till en kostnad av knappt 40 mkr. Merparten av kostnaderna avsåg leveranser av begagnad utrustning, polisbilar, kom- munikationsutrustning m.m. Det egentliga samarbetet i form av kun- skapsöverföring inom rättsväsendet bedrevs således på en blygsam nivå. Genomsnittligt under åren  
 1994–1997 
  rörde det sig om ca 4 mkr per år. 
 När KUR tillsattes i december 1996 med uppdraget att se över frågor som organisation, finansiering, kompetens och resursbas var detta ett uttryck för regeringens ambition att åstadkomma en ökad svensk insats inom rättsområdet. 
 KUR:s kartläggning av den verksamhet som dittills bedrivits av rättsväsendets myndigheter i Baltikum visade att det fanns ett antal problem och hinder för ett ökat engagemang. Problemen/hindren fanns såväl på mottagarsidan som hos de svenska myndigheterna och dessutom i den organisation och det regelverk som man arbetade efter. Utan inbördes rangordning konstaterade KUR följande problem/hinder: 
 Mottagarnas kapacitet 
 Den parlamentariska situationen i de baltiska staterna ledde till ett antal regeringsombildningar med efterföljande ministerbyten och nya myn- dighetschefer. Detta gav betydande tempoförluster eftersom samarbetet var beroende av de personrelationer som skapats. 
 Den starkt centraliserade, hierarkiska och kontrollerande förvalt- ningstraditionen från Sovjettiden lever kvar och uppfattas som ett stort problem. Även mycket triviala frågor kräver behandling av den högste chefen. Svårigheten att ta operativa beslut på lägre nivåer känns främ- mande för de svenska projektledarna och skapar irritation och tidsför- luster. När det saknas tydliga instruktioner från högre ort, kan det vara svårt att få ett helhjärtat lokalt och regionalt stöd för olika aktiviteter. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 261 
  
 Insatserna var relativt ostrukturerade 
 Myndigheterna inom rättsväsendet arbetade var och en på sitt håll med sina projekt. Det var inte möjligt att skönja någon entydig svensk linje i utvecklingssamarbetet och framför allt var det svårt att se någon helhet. Det sk rättskedjeperspektivet saknades i stor utsträckning och det svenska Justitiedepartementet ägnade samarbetet ett blygsamt intresse och avsatte heller inte några större resurser för att följa och utveckla samarbetet. 
 Även om man såg till insatserna inom respektive myndighets område var det svårt att skönja någon entydig plan. Det handlade om ett antal små och avgränsade projekt utan inbördes samband och de föreföll ha formats mera utifrån tillfälligheter än utifrån någon genomtänkt plan. Det enda undantaget var KVS. Insatserna inom kriminalvården samordnades via Europarådet som analyserat samtliga fängelser i Bal- tikum ur  
 MR-perspektiv. 
  Här fanns också en tydlig arbetsfördelning mellan de olika västeuropeiska länder som var engagerade. 
 Finansiering och organisation 
 Det saknades en enhetlig syn på hur myndigheternas utvecklingssam- arbete skulle finansieras. KVS bekostade under flera år utvecklings- samarbetet helt ur det egna anslaget. RPS, vars insatser finansierades av såväl Utrikesdepartementet som Sida, fick en ersättning som täckte de rörliga kostnaderna i projekten, medan administration, planering etc. bekostades av myndighetens egna anslag. DV och RÅ, som hade en mycket blygsam omfattning på sina insatser, fick täckning för såväl rörliga som vissa administrativa kostnader. 
 När de inledande årens utrustningsleveranser trappades av till förmån för mera långsiktiga projekt med kunskapsöverföring som huvudsakligt innehåll, ökade kraven på de svenska myndigheternas interna organisation. Relativt tidigt kunde man konstatera att personal med fallenhet och erfarenhet av utvecklingssamarbete, var en trång sektor, resursbasen inom myndigheterna var helt enkelt för liten. Förvisso är rättsväsendets myndigheter stora organisationer med mängder av kom- petent personal men för att kunna fungera i utvecklingssamarbete krävs att personalen också har andra kompetenser utöver yrkeskunnandet. 
 Resurser för att leda, utveckla och driva utvecklingssamarbetet var likaledes en trång sektor inom rättsväsendets myndigheter. I tider av kraftiga besparingar var det inte lätt att skapa utrymme för att satsa på nya områden. Det handlade inte bara om att avdela personal, det krävdes också omfattande förberedelser och förstudier innan projekten kunde 
 262  
 Bilaga 2  
 SOU 2000:27 
 dras igång. Rättsväsendets myndigheter såg det som ett stort och reellt problem att man inte säkert kunde utgå ifrån att dessa initialkostnader skulle täckas med medel från Sida. För att ha råd att bygga upp sin interna struktur och kompetens för att hantera utvecklingssamarbetet behövde myndigheterna en långsiktig och överblickbar finansiering, vilket inte gick att få i det dåvarande systemet. 
 Sidas regelverk för upphandling, finansiering och kontroll för biståndsinsatser är väl utvecklat och man har en fungerande modell för att hantera sin relation med de konsulter som utför insatserna (kon- traktsfinansierat tekniskt bistånd).  
 KTS-modellen 
  bygger bl.a. på att besluten baseras på en bedömning av varje enskilt projekt. Några lång- siktiga utfästelser för projekt som man ännu inte har sett eller kunnat bedöma var enligt Sidas uppfattning inte mö jligt att ge. 
 Den skilda synen på hur finansieringen borde lösas skapade en si- tuation som inte främjande det övergripande målet att öka det svenska utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Dessutom fanns det vissa problem i det vardagliga samarbetet mellan Sida och rättsväsendets myndigheter som sannolikt till stor del berodde på kulturella skillnader. Utan att förlora sig i detaljer kunde KUR ändå konstatera att samarbetet inte flöt så smidigt som hade varit önskvärt. 
 3 Regeringens politik 
 Redan genom att tillsätta KUR markerade Regeringen sitt intresse av att öka utvecklingssamarbetet inom rättsområdet mellan Sverige och grannländerna runt Östersjön. I maj 1998, dvs. under den tid som KUR arbetade, antog riksdagen Regeringens förslag till nytt samarbetspro- gram för perioden  
 1999–2001 
  (prop. 1997/98:70, bet 1997/98:Jackson, rskr 1997/98:244). I detta program lyftes rättsområdet fram som ett angeläget samarbetsområde särskilt med hänsyn till de baltiska staternas integration i EU. Redan då stod det klart att rättssystemets till- kortakommanden i ansökarländerna utgjorde ett av de största hindren för en anslutning. KUR som arbetat sedan januari 1997 fick tilläggsdirektiv, att som ett första steg koncentrera sig på Östsamarbetet och att presentera sina förslag i denna del i form av ett delbetänkande vid halvårsskiftet 1998. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 263 
  
 4 
  
 KUR:s förslag i korthet 
  
 Delbetänkande (SOU 1998:86) 
 Politiskt förankrade överenskommelser 
 En av orsakerna till att de svenska insatserna varit ostrukturerade var enligt KUR:s uppfattning den bristande politiska förankringen både i Sverige och i mottagarländerna. Regeringarna borde ge tydligare instruktioner till sina respektive myndigheter om vad som skall åstad- kommas. Mot den bakgrunden föreslog KUR att den svenska Villarreal ringen, genom Justitiedepartementet, skulle inleda överläggningar på politiska nivå med Estland, Lettland och Litauen samt i tillämpliga delar också Polen, i syfte att åstadkomma en bilateral överenskommelse avseende utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Överens- kommelserna, som föreslogs omfatta hela programperioden  
 1999–2001, 
  skulle ge samarbetet en stabil grund att stå på. 
 För att bereda de bilaterala överenskommelserna föreslog KUR att: 
  
 – 
  
 Myndighetsrepresentanter från Sverige och respektive samarbetsland inom polis, kriminalvård, domstols- och åklagarväsende skulle utarbeta handlingsplaner för insatserna under programperioden. 
  
 – 
  
 Tjänstemän från respektive departement skulle diskutera samarbete på lagstiftningsområdet och därvid ägna särskild uppmärksamhet åt att de svenska insatserna bildar en helhet som tar hänsyn till hela rättskedjan. 
  
 – 
  
 I beredningsarbetet skulle ingå bedömningar av hur de svenska insatserna kan samordnas med andra givarländer och vad som bör skötas genom Huynh eller andra finansiärer. 
  
 – 
  
 För att säkerställa att de förslag som arbetas fram också kan finansi- eras måste Sida delta i beredningsarbetet. 
  
 Organisation och finansiering av utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet 
 Regeringsöverenskommelserna var det första steget för att få en bättre struktur på insatserna. Därigenom skulle ramarna för verksamheten vara klarlagda för alla involverade myndigheter, i Sverige såväl som i 
  
 264  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:27 
  
 samarbetsländerna. För att åstadkomma en mer sammanhållen struktur och en helhetssyn avseende insatserna och finansieringen krävdes dessutom enligt KUR:s bedömning nya former för samarbete och sam- ordning av de svenska myndigheterna. 
 KUR studerade ett antal olika organisations- och finansieringsformer för utvecklingssamarbete som existerade inom statsförvaltningen (exempelvis Generaltullstyrelsen, Naturvårdsverket, Statistiska cen- tralbyrån). Kommittén kunde för sin del konstatera att ingen av dessa arbetsmodeller var särskilt väl lämpad för att hantera de speciella förut- sättningar som gäller för rättsområdet där ett antal myndigheter måste samverka för att kunna tillgodose det sk rättskedjeperspektivet som är av så central betydelse. Mot den bakgrunden föreslog KUR i stället en modell som man menade var avpassad för rättsområdets behov. 
 KUR föreslog att en informell styrgrupp skulle inrättas för utveck- lingssamarbetet inom rättsväsendet under programperioden  
 1999–2001. 
  I gruppen skulle ingå generaldirektör eller överdirektör eller motsvarande från Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Riksåklagaren, Domstolsverket samt Sida. Regeringskansliet föreslogs dessutom delta i arbetet genom Garcia och Utrikesdepartementen. Justitiedepartementet skulle dessutom utse en sekreterare/samordnare till stöd för gr uppens arbete. 
 Gruppen föreslogs få arbetsuppgifterna: 
  
 – 
  
 att aktivt delta i beredningsarbetet inför de bilaterala överenskom- melserna på regeringsnivå 
  
 – 
  
 att ansvara för att intentionerna i de bilaterala överenskommelserna uppfylls 
  
 – 
  
 att bedöma huruvida tänkta projekt inom rättsväsendets område lig- ger inom ramen för de träffade överenskommelserna 
  
 – 
  
 att främja kompetensuppb yggnaden inom rättsväsendets myndigheter vad avser utvecklingssamarbete och inom Sida vad gäller rättsväsendet samt att bidra till ett erfarenhetsutbyte mellan myn- digheterna 
  
 – 
  
 att lägga särskild tonvikt vid att de olika insatserna i respektive land inordnas i ett rättskedjeperspektiv 
  
 – 
  
 att tillsammans med myndigheterna utveckla och öka det svenska engagemanget i bl.a. de  
  
 Phare-projekt 
  som pågår i samarbetsländerna 
  
 – 
  
 att främja en bättre samordning mellan de insatser som görs från svensk sida och de som görs från andra länder 
  
 – 
  
 att identifiera behov av särskilda medel för förstudier eller andra förberedande insatser. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 265 
  
 Sekreterarens uppgift skulle vara att bistå Sida och rättsväsendets myn- digheter i beredningen av de ärenden som kommer in till styrgr uppen. Sekreteraren skulle alltså ha en nyckelroll som kontaktperson både för rättsväsendets myndigheter och för Sida. 
 I motivskrivningarna för att inrätta den informella styrgruppen betonar kommittén det gemensamma ansvaret mycket starkt: 
 Om en höjd ambitionsnivå skall bli verklighet, måste former för samverkan mellan Sida och rättsväsendets myndigheter komma till som garanterar att insatserna ses som en helhet, att samtliga myndigheters ledningar gemensamt svarar för planering och genomförande, att onödig tidsutdräkt och administration undviks samt att finansieringen är överblickbar och smidig för de inblandade myndigheterna. Kompetensen från samtliga inblandade myndigheter behövs när insatserna skall planeras och genomföras och det slutliga beslutsfattandet underlättas, om de förberetts i en gemensam högnivågrupp. Styrgruppens sammansättning är sådan att de bedömningar som där görs blir vägledande för verksamheten. 
 Förslaget att inrätta en informell styrgrupp för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet hade varit föremål för en mycket noggrann diskussion inom kommittén. Genom att styrgruppen skulle vara informell ville kommittén markera att beslut om att bevilja och utbetala medel ankommer på Sida. Samtidigt ville kommittén gå från ett projektorien- terat till ett mer programmatisk arbetssätt. Kommittén sade därför bl.a. 
 Rättsväsendets myndigheter skall tillsammans med respektive myndigheter i mottagarländerna utarbeta långsiktiga program för insatserna. Dessa underställs därefter styrgruppen för bedömning innan de överlämnas till Sida för beslut. I normalfallet bör endast ett beslut behövas för respektive land och myndighet under året. Ambitionen är således att komma bort från en resurskrävande hantering av enstaka projekt  
 . 
  
 Slutbetänkande (SOU 1999:32) 
 I slutbetänkandet som behandlade Sydsamarbetet tog också KUR upp några mer övergripande frågor som behandlade förutsättningarna för utvecklingssamarbetet i stort. 
 Resursbasen 
 KUR konstaterade att den trånga sektorn för utökade insatser inom rättsområdet var resursbasen. Enligt KUR:s bedömning borde rättsvä- sendets myndigheter förd ubbla sin kapacitet för utvecklingssamarbete för att kunna uppfylla de mål som Regeringen uttalat inte minst i Öst- 
  
 266  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:27 
  
 europa. Målet bör därför vara att rättsväsendets myndigheter inom loppet av ett par år skall ha ytterligare ca 200 personer som är kapabla att delta i utvecklingssamarbetet. För att åstadkomma denna fördubbling krävs en satsning på personalutveckling och utbildning. Dessutom måste ledningarna inom rättsväsendets myndigheter ge tydliga signaler i sina respektive organisationer att utvecklingssamarbetet skulle ses som en reguljär verksamhet inom myndigheten. Chefer på olika nivåer måste underlätta för personal som är intresserad av att delta i utveck- lingssamarbetet. 
 Konkret föreslog KUR bl.a. att Sida och rättsväsendets myndigheter gemensamt skulle genomföra utbildningar för projektledare respektive fältpersonal, ett annat förslag var att man skulle införa ett trainee- system där projekten gavs en viss överbemanning för att personal skulle kunna vara med för att se och lära. Vidare föreslogs att Sida skulle ta initiativ till att samla samtliga svenska aktörer inom rättsområdet till regelbundna möten för erfarenhetsutbyte. Sammantaget bedömde KUR att kostnaderna för att bygga upp denna fördubblade resursbas under en tvåårsperiod kunde beräknas till  
 sex–åtta 
  miljoner kronor vilket enligt kommitténs bedömning borde rymmas inom befintliga anslag för utvecklingssamarbete. 
 Arbetsformerna måste förändras 
 KUR konstaterade att den nya inriktningen på demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet ställer nya krav jämfört med hur arbetet har bedrivits inom traditionella biståndsområden. Institutionell uppbyggnad, inte minst inom rättsområdet, är ett nationellt åtagande som måste lösas gemensamt av de berörda myndigheterna. Ett sådant utvecklingssamarbete är inte något som kan upphandlas eller beställas fram utan det kräver just samarbete. 
 KUR konstaterade att institutionella samarbeten är en relativt ny erfarenhet också för Sida och att det saknas utvecklade metoder för att rent administrativt hantera dessa på ett bra sätt. Ingen av de modeller som Sida hittills arbetat efter  
 (KTS-modellen 
  eller anslagen till enskilda organisationer) är avpassad rättsväsendets behov dvs. för en situation där den svenska utföraren är en myndighet som driver sitt utveck- lingssamarbete utan kommersiella intressen och som ett led i den svenska utrikes- och biståndspolitiken. KUR konstaterade att Sida och rättsväsendets myndigheter är oförhindrade att hitta nya och mer anpas- sade former för att hantera sina mellanhavanden. Kommittén föreslog därför att Sida och rättsväsendets myndigheter skulle komma överens om en mer ändamålsenlig form att hantera sina mellanhavanden exempelvis 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 267 
  
 avseende kontroll och uppföljning, re dovisning, 
  
 rapportering och 
  
 revision samt principer för kostnadsersättning. Kommittén framhöll att detta inte får inte innebära att kraven på effektivitet och hushållning med statliga medel minskar. Tvärtom bör förslaget kunna leda till enklare och mindre resurskrävande rutiner och att risken för suboptimeringar kan elimineras. 
 5 Vad har hänt efter knappt två års arbete? 
 En uppföljning av utvecklingssamarbetet knappt två år efter det att KUR lämnade sin delrapport kan av naturliga skäl inte bli uttömmande. Samarbetet i sig är av långsiktig natur och utvecklingen av samarbetet sker i en process där alla berörda medverkar. Det vore därför orimligt att förvänta sig några dramatiska förändringar där alla bitar fallit på plats efter så kort tid. Däremot finns möjligheten att bedöma i vilken riktning samarbetet utvecklas och utifrån detta dra slutsatser om eventuella justeringar av den fastlagda strategin. 
 Volymerna har ökat kraftigt 
 Det finns inget riktigt bra sätt att exakt mäta volymerna av utvecklings- samarbetet. Det mest ideala hade utan tvekan varit att mäta den arbetstid som läggs ner eftersom ett sådant mått är beständigt över tiden. Tyvärr finns inga sådana uppgifter och man får då välja det näst bästa, nämligen de medel som rättsväsendets myndigheter har fått sig tilldelade för sina insatser. För att kunna få rättvisande jämförelser måste dock vissa justeringar göras: 
  
 För det första  
 måste kostnaderna för material- och utrustningsleve- ranser räknas bort eftersom denna typ av stöd kostar relativt mycket till en ringa arbetsinsats. Här blir alltså kronor och ören ett mycket dåligt mått på det arbete som myndigheterna lagt ner. Utrustningsleveranserna var omfattande under de inledande åren  
 1992–1995 
  men har därefter i praktiken upphört. Från 1995 har insatserna så gott som uteslutande handlat om kunskapsöverföring. I nedanstående diagram och i den fortsatta analysen är utrustningsleveranserna konsekvent exkluderade. 
  
 För det andra  
 måste vissa praktiska problem hanteras. De anslag som tilldelas ett visst projekt behöver inte överensstämma med vad som faktiskt förbrukas. Det är sällan eller aldrig som kostnaderna går över de anslag som beviljats för respektive projekt medan det omvända inträffar relativt ofta. Att jämföra kostnaderna mellan budgetåren är ett annat problem, eftersom projekten ofta pågår över årsskiften. Dessutom har 
  
 268  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:27 
  
 det kring vissa årsskiften, av budgettekniska skäl, förekommit såväl förskottsbetalningar som senareläggningar av utbetalningar för utfört arbete. Att exakt justera siffrorna för denna typ av administrativa pro- blem låter sig inte göras. I nedanstående diagram har jag därför varit tvungen att göra vissa uppskattningar vilket gör att det exakta utfallet för respektive år innehåller en viss osäkerhet. Totalsumman för hela perioden är dock helt säker bortsett från att beloppen för 2000 natur- ligtvis är en prognos utifrån de beslut som är tagna och under beredning. 
 Rättsväsendets utvecklingssamarbete 
  
 (kunskapsöverföring) 
  
 30000 
  
 25000 
  
 20000 
  
 tkr 
  
 15000 
  
 10000 
  
 5000 
  
 0 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 p2000 
  
 Rättsväsendets insatser har ökat radikalt. Från en stabil nivå på ca 5 miljoner kronor per år under  
 1995–997 
  har insatserna ökat i två steg för att under innevarande år landa på över 25 miljoner. Det rör sig alltså om en femdubbling inom loppet av några få år. Det kan konstateras att ökningen helt sammanfaller med de aktiviteter som Regeringen dragit igång. 
  
 – 
  
 Under 1996 började Justitiedepartementet på allvar att intressera sig för utvecklingssamarbetet. I regleringsbreven till myndigheterna infördes för första gången skrivningar som visade att detta var något som myndigheterna skulle engagera sig i. 
  
 –  
 KUR tillsattes och började sitt arbete på nyåret 1997. 
  
 – 
  
 I början av 1998 kom Regeringens nya Östersjöproposition som betonade rättsområdets betydelse för de baltiska staternas anslut- 
  
 ningsprocess. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 269 
  
 – 
  
 I mitten av 1998 Presenterade KUR sitt delbetänkande och då utökades också handläggarresurserna för utvecklingssamarbete på Justitiedepartementet. 
  
 – 
  
 I december 1998 träffades de bilaterala överenskommelserna med de baltiska staterna. 
  
 Startsträckan för insatser inom allt utvecklingssamarbete är relativt lång. Det behövs tid att diskutera med mottagarna, att planera insatsen, att ordna finansieringen, att få samman personal som skall driva projektet. Om man antar att startsträckan kanske kan röra sig om ett år så finns det ett mycket tydligt samband mellan Regeringens signaler om en ökad satsning och det faktiska utfallet. Redan det faktum att KUR tillsattes och att kanalerna mellan rättsväsendets myndigheter och Sida etablerades på allvar resulterade i en fördubbling av insatserna. När sedan regeringsöverenskommelserna slöts togs också nästa kliv i utvecklingen. 
 Om man blickar framåt förefaller det troligt att den nya nivån på ca 25 miljoner kronor årligen tämligen väl motsvarar myndigheternas nuvarande kapacitet. Av intervjuerna att döma torde det vara svårt att åstadkomma några ytterligare ökningar åtminstone på kort sikt. Dess- utom finns det av allt att döma ett mycket påtagligt kapacitetsproblem på mottagarsidan. Däremot förefaller alla berörda att vara övertygade om att den nuvarande nivån kommer att bestå framöver. 
 Överenskommelser med mottagarländerna 
 Redan samma månad som KUR:s delbetänkande lades fram bokade den svenska justitieministern möten med justitie- och inrikesministrarna i vart och ett av de baltiska länderna för en diskussion om bilaterala överenskommelser. Mottagandet blev positivt och myndigheternas arbete med att utarbeta handlingsplaner pågick intensivt under hösten. I december 1998 undertecknades regeringsöverenskommelserna med de tre baltiska staterna. 
 Av allt att döma har överenskommelserna fyllt den eftersträvade funktionen. Förankringen av samarbetet på politisk nivå har gett en bättre struktur på arbetet både i Sverige och i samarbetsländerna, vilket omvittnas av alla intervjuade. Enligt samstämmiga bedömningar från rättsväsendets myndigheter hade den kraftiga ökningen av samarbetet inte kunnat åstadkommas utan de bilaterala överenskommelserna. I samarbetsländerna har mottagandet varit positivt och tolkats som ett uttryck för att Sverige vill etablera långsiktiga och stabila kontakter. 
 270  
 Bilaga 2  
 SOU 2000:27 
 Den svenska regeringens initiativ under hösten 1998 har också visat sig ligga rätt i tiden. Särskilt under det senaste året har  
 EU-anpassningen 
  blivit allt mer påtaglig för samarbetsländerna i takt med att EU publicerat översynsrapporter om läget i anslutningsprocessen. Detta i kombination med Sveriges förestående ordförandeperiod i EU har bidragit till att överenskommelserna har fått en flygande start. 
 Den eftersträvade politiska förankringen av samarbetet har inte bara åstadkommits genom överenskommelserna i sig. Bakom överenskom- melserna ligger också en väsentlig ambitionshöjning från svensk sida. 
 Justitieministern har själv varit mycket aktiv och Justitiedepartementet har tillsatt en ambassadör som har engagerat sig hårt i samarbetet. 
 Det faktum att överenskommelserna har haft avsedd effekt betyder dock inte att alla problem har lösts. Snarare får man se de inledande handlingsplanerna som följde på regeringsöverenskommelserna som det första steget i en process där samarbetet ständigt utvecklas. Så här i efterhand har de intervjuade personerna kunnat konstatera att hand- lingsplanerna för det första året arbetades fram under en relativt kort period och blev kanske därför inte så bra som de kunde ha varit. Pla- nerna hamnade på en relativt detaljerad nivå med att beskriva enskilda projekt. Motsvarande planer skrivna i dag, skulle sannolikt vara mer målstyrda och principiellt hållna. Denna erfarenhet kommer man nu att ta med sig till diskussionerna om nästa års handlingsplaner som av allt att döma kommer att bli mer programmatiska. 
 Överenskommelserna diskuterades fram med samarbetsländernas justitie- och inrikesministerier. Bägge dessa ministerier har tyvärr en relativt svag roll i sina respektive regeringskanslier. De viktiga kraft- centra som man nu börjar se är de Europakontor som byggs upp på högsta regeringsnivå i de baltiska staterna för att hantera anslutnings- processen. Dessa kontor har inte bara långtgående inflytande, de är också bemannade med gräddan av de baltiska ämbetsmännen. I diskus- sionerna om kommande handlingsplaner är det angeläget att också ha med Europakontoren. 
 Förankringen hos mottagarlandets myndigheter är fortfarande lite problematisk eftersom huvudmannaskapet har hamnat på en för låg nivå, vilket måste uppmärksammas i kommande handlingsplaner. 
 I sin proposition betonade Regeringen att de svenska insatserna bör omfatta hela rättskedjan med ett helhetsperspektiv på rättsproblematiken. Erfarenheterna från den första handlingsplanen är på denna punkt relativt nedslående. Bortsett från ett par projekt inom narkotikaområdet och ekonomisk brottslighet där polis och åklagare samverkar har det varit svårt att få igång en sådan integrerad verksamhet. Framför allt beror detta på det samarbetsklimat eller snarare avsaknaden av sam- arbete som finns mellan de berörda myndigheterna i samarbetsländerna. 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 271 
  
 I ärlighetens namn kanske det måste sägas att rättskedjeresonemanget inte är helt oomstritt ur ett principiellt perspektiv och det kanske är lite specifikt svenskt. Samtidigt är alla medvetna om att lösningen på många av de problem som de baltiska staterna står inför på rättsområdet bara kan lösas om hela rättsväsendet samverkar. Exempelvis skulle projekt för att nedbringa häktningstiderna eller för att minska fångtalen till Västeuropeisk standard ha stor betydelse för samarbetsländerna. 
 Den informella styrgruppen 
 Under de knappa två år som gått sedan styrgruppen etablerades har den varit samlad vid fem tillfällen. Inledningsvis, under det första halvåret, kom mötena i rask takt och då behandlades framför allt underlagen för regeringsöverenskommelserna och finansieringsfrågor. Därefter beslöt gruppen att fortsättningsvis träffa en gång per år och inför det kom- mande mötet under våren förs en diskussion om att gruppen skall samlas endast då det anses påkallat. 
 Gruppens sammanträden har letts av statssekreteraren i Justitiedepar- tementet och vid ett tillfälle av justitieministern. Utöver generaldirek- törerna/överdirektörerna från myndigheterna har också ansvariga handläggare på respektive myndighet deltagit vid gr uppens sammanträ- den. Likaså har Utrikesdepartementet deltagit i gruppens arbete. Grup- pens sekreterare har varit den tjänsteman på Justitiedepartementet som på heltid arbetar med utvecklingssamarbetet i Östeuropa. 
 Handläggarna från myndigheterna och Justitiedepartementet har också träffats ett antal gånger mellan styrgruppsmötena för att dryfta frågor av mer operativ karaktär. 
 Det finns en samstämmig uppfattning att styrgruppen har fyllt en viktig funktion för att dra igång ett mer omfattande utvecklingssam- arbete. Det måste dock framhållas att styrgruppen bara är ett yttre tecken på att utvecklingssamarbetet inom rättsområdet har prioriterats under de senaste två åren. Det går också att peka på en del andra fakto- rer som ligger bakom förändringen. Justitiedepartementets tydliga prioritering av frågorna på politiskt nivå är naturligtvis grundläggande eftersom detta har varit själva drivkraften i förändringen. Dessutom har också tjänstemannaresurser avdelats inom departementet för att driva frågorna och samordna verksamheten inom rättsväsendet. Styrgruppens sammansättning har gjort att utvecklingssamarbetet har lyfts fram och prioriterats också inom myndigheterna. Samarbetet mellan rättsväsen- dets myndigheter och Sida har ökat och fördjupats, liksom samarbetet inom regeringskansliet mellan Justitiedepartementet och Utrikesdepar- tementet. Det är snarare summan av alla dessa förändringar än styr- 
  
 272  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:27 
  
 gruppens verksamhet i sig som har medverkat till att öka insatserna inom rättsområdet. 
 Styrgruppens funktion har sannolikt varit störst just för att snabbt få igång en mer omfattande verksamhet. När denna verksamhet väl är igång finns inte längre samma behov av styrgr uppen och det känns därför rimligt att man nu avser att trappa ner sammanträdesfrekvensen till ett minimum. 
 Kompetens och resurser 
 Från slutet av 1998 fram t ill dags dato har rättsväsendets myndigheter genomfört ett flertal interna satsningar för att bättre kunna möta den ökade efterfrågan på utvecklingsprojekt. Tillsammans med Sida har ett antal utbildningar genomförts för de projektledare som skall arbeta på fältet. Dessutom har ett antal centrala handläggare på myndigheterna fått utbildning i den projektplaneringsmodell som Sida tillämpar. RPS har haft ett visst personalutbyte med Sida som har varit fruktbart. Myn- digheterna har också systematiskt sökt igenom sina respektive organi- sationer för att kartlägga tänkbara/presumtiva projektledare. 
 Även när det gäller den interna organisationen har stora förändringar ägt rum. 
 Rikspolisstyrelsen 
 RPS har byggt upp en sammanhållen internationell enhet som svarar både för utvecklingssamarbetet och  
 EU-frågor. 
  Den internationella enheten ansvarar numera för samtliga polisinsatser dvs. även de insatser som tidigare hanterades direkt av Polishögskolan och Statens kriminaltekniska laboratorium. På sikt kommer också civilpolis- verksamheten att överföras från försvaret till RPS. 
 Riksåklagaren 
 RÅ som tidigare hade en mycket blygsam verksamhet avseende utveck- lingssamarbete har numera en person på heltid som ägnar sig åt att sam- ordna de snabbt växande insatserna. 
 Domstolsverket 
 DV hade redan tidigare en person som ansvarade för samordningen av utvecklingssamarbetet och som också själv utförde en stor del av insat- serna. Numera har verksamheten breddats och mer personal såväl på DV som från olika domstolar är engagerade. 
 Kriminalvårdsstyrelsen 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 273 
  
 KVS hade redan tidigt etablerat en väl fungerande samordningsfunktion och organisation för att hantera utvecklingssamarbetet och därför har man heller inte behövt genomföra några större förändringar. 
 Finansieringsfrågorna 
 Finansieringen och därmed sammanhängande administrativa frågor har under årens lopp varit föremål för ständiga diskussioner mellan rätts- väsendets myndigheter och Sida. Under det senaste året har en hel del av de stora och mera övergripande frågorna lösts på ett sätt som upplevs som tillfredsställande för samtliga inblandade. 
 Rättsväsendets myndigheter har numera inga problem att få förstu- dier och andra förberedande verksamheter finansierade. Man har kommit överens om principer för ersättning som innebär full kostnadstäckning. Det finns en entydig strävan att få en mer programmatisk inriktning av utvecklingssamarbetet i respektive land. Den inriktning som KUR angav, att det bör vara tillräckligt med ett finansieringsbeslut per år för respektive land, förefaller ligga inom räckhåll. En annan målsättning är att rättsväsendets myndigheter i framtiden skall kunna planera sin verksamhet inom utvecklingssamarbetet på samma sätt som all annan verksamhet och förelägga sina förslag till årsplaner för Sida. 
 Sammantaget innebär förändringarna att samtliga de förändringsbe- hov som KUR pekade på nu förefaller vara lösta. Rättsväsendets myn- digheter har nu fått den framförhållning och trygga planeringshorisont som gör det möjligt att öka insatserna på ett planmässigt sätt. Det har också varit möjligt att bygga upp de centrala planerings- och samord- ningsresurser som är nödvändiga för att kunna hantera en ökad volym. 
 Finansieringsfrågorna förefaller nu alltså vara lösta. Lösningarna har åstadkommits på ett pragmatiskt sätt i samarbete mellan myndigheterna. Dock arbetar Sida fortfarande i grunden med samma modell som tidigare dvs.  
 KTS-modellen. 
  Detta innebär att lösningarna för rättsväsendets myndigheter i själva verket snarast är att betrakta som undantag som åstadkommits på en mer eller mindre formell basis. Vissa problem kvarstår, framför allt när det gäller själva administrationen, kontrollen och uppföljningen. Detta eftersom  
 KTS-modellen 
  i grunden bygger på att det finns en affärsmässig relation mellan Sida som upphandlare och konsulten som utförare. Just i denna typ av avtal/samarbeten fungerar modellen alldeles utmärkt, varför det knappast fel på själva modellen. Problemet är att den inte lämpar sig särskilt väl inom rättsväsendet. 
 KUR föreslog i sitt delbetänkande att Sida och rättsväsendets myn- digheter skulle diskutera sig fram till en modell för finansiering, kontroll, uppföljning, re dovisning, rapportering och revision som var avpassad för 
  
 274  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:27 
  
 det institutionella samarbetet. Kommittén framhöll dock att detta inte får innebära att kraven på effektivitet och hushållning med statliga medel minskar. Tvärtom bör förslaget kunna leda till enklare och mindre resurskrävande rutiner och att risken för suboptimeringar kan elimineras. Att hitta en ny och mer ändamålsenlig modell för institutionellt samarbetet var ett önskemål både från Sida och från rättsväsendets myndigheter. 
 Efter vad jag erfarit pågår diskussioner inom Sida samt i regerings- kansliet mellan Justitie- och Utrikesdepartementen om att hitta en ny modell. Diskussionen har dock hittills inte landat. Att etablera en modell för att hantera det institutionella samarbetet skulle vara resurs- besparande inte minst på Sida. Detta skulle kunna ge utrymme för ett kvalitativt utvärderingsarbete av insatserna inom rättsområdet. Rätts- väsendets insatser har nu pågått så lång tid att det börjar vara möjligt att dra slutsatser också av kvalitativ art för att utveckla de framtida insatserna. 
 6 Sammanfattningsvis 
 Såväl de fakta som finns när det gäller insatserna som de uppfattningar som framkommit i intervjuerna pekar entydigt på att utvecklingssam- arbetet är inne i en positiv spiral 
  
 – 
  
 Överenskommelserna ger stadga och struktur till samarbetet 
  
 – 
  
 Volymerna har ökat radikalt på kort tid 
  
 – 
  
 Finansieringsfrågorna är lösta på ett pragmatiskt sätt även om det kvarstår en del administrativa bekymmer 
  
 – 
  
 Kompetensen och kapaciteten hos rättsväsendets myndigheter har förbättrats kraftigt 
  
 – 
  
 Utvecklingen går från projekt till programsamarbete. 
  
 Blickar man framåt förefaller det finnas en grund för fortsatt optimism. Arbetet utvecklas i en ständig process. Kommande handlingsprogram har förutsättningar att förbättras. De kvarvarande problemen kring administration etc. bör vara möjliga att lösa om man realiserar tankarna på en modell för institutionellt samarbete som är avpassad till rättsvä- sendets behov. Det bör också vara möjligt att ta en del nya steg, exem- pelvis skulle det vara värdefullt att starta ett kvalitativt utvärderings- arbete, likaså kanske tiden snart är mogen att i ökad utsträckning få en integration med EU:s insatser. 
 Min sammanfattning av de senaste årens utveckling kan ge intryck av att den positiva utvecklingen av insatserna mer eller mindre har kommit av sig självt. Detta har verkligen inte varit fallet. Tvärtom har vägen 
  
 SOU 2000:27 
  
 Bilaga 2  
 275 
  
 framåt varit både krokig och stenlagd. Det har funnits och finns i vissa avseenden fortfarande, skilda uppfattningar i enskilda frågor mellan Sida och rättsväsendets myndigheter, respektive mellan Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet. Det viktiga är dock att meningsskiljaktig- heterna har lösts, oftast i kompromissens tecken och mitt bestämda intryck är att arbetet nu är väsentligt mer resultatorienterat än tidigare. 
 Den politiska viljan från Regeringen att öka samarbetet har varit drivkraften, styrgruppen och myndighetssamarbetet har varit medlen för att åstadkomma denna resultatorientering.