Demokrati på remiss 
  
 Smith 
 Duncan 
 Demokratiutredningens skrift nr 30 
 SOU 1999:144 
  
 144Demok.p65 
  
 1 
  
 1999-12-17, 
  13:06 
  
 SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
  
 Beställningsadress: 
  
 Fakta Info Direkt, Kundservice 
  
 Box 6430, 113 82 Stockholm 
  
 Tel:  
 08-587 
  671 00, Fax:  
 08-587 
  671 71 
  
 E-post: 
  order@faktainfo.se 
  
 Foto: PressensBild 
  
 Grafisk formgivning: Wilson, Jupiter 
  
 ISBN  
 91-7610-797-3 
  
 Elanders Gotab, Stockholm 1999 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 144Demok.p65 
  
 2 
  
 1999-12-17, 
  13:06 
  
 Förord 
 Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. 
 (Regeringsformen 7:2) 
 Klarar dagens remissväsende av att demokratisera och kvalitets- säkra den politiska beslutsprocessen? Är det fortfarande ett effektivt sätt för att få tung expertkritik av politiska handlings- alternativ? Kan det kanalisera den mångfald av intressen och 
 synpunkter som kännetecknar demokratiska samtal? Förmår det också ge en aning om hurvida de tilltänkta förslagen har en chans 
 att vinna legitimitet bland de berörda? 
 Den här studien hade sin särskilda förhistoria i de bitvis alarme- rande uppgifterna om att den fyrahundraåriga traditionen av ett kommittéväsende nu är på väg att förlora sin betydelse. Delvis skulle det bero på betydande kvalitetsbrister. Delvis kunde det ha att göra med större, politiska förändringar. I en färsk avhandling visas t.ex. att mellan åren 1890 och 1990 ökade konfliktnivån i riksdagen markant kring år 1970 – i samband med att man började tillsätta enmans- och korttidsutredningar. Kommittéerna klarade inte längre av att få fram stabila politiska uppgörelser utifrån en konsensus. 
 1 
  
 1  
  
 Maldonado, Andrade och parlamentarism 
 . (Uppsala: Acta universitatis Upsaliensis 1999.) Jfr Hesslén, G.  
 Det svenska kommitté- väsendet intill år 1905  
 (Uppsala: Uppsala universitet 1927) och Campbell, H. 
  
 Kommittépolitik och kommittéarbete  
 (Lund: Gleerup 1956). I vår forskar- 
 3 
  
 F 
 ÖRORD 
 I den här skriften redovisas en undersökning av det nuvarande remissväsendets betydelse för demokrati och kvalitet i de politiska beslutsunderlagen. Detta led av den politiska processen är tämligen outforskat. Förhoppningsvis kan denna lilla studie inspirera till fler. 
 Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till författarnas synpunkter. 
 WeberHuvudsekreterare 
 volym XIII  
 Avkorporativisering och lobbyism  
 (SOU 1999:121) undersöks också vissa aspekter av kommittéväsendet. 
 4 
  
 Innehåll 
  
 1 
  
 Slutsatser och förslag .......................................................... 
  
 7 
  
 Nästan alla utredningar remissbehandlas ...................................... 
  
 8 
  
 Utfrågningar sällsynta .......... .......................................................... 
  
 9 
  
 Flest svar från den offentliga sektorn ............................................. 
  
 10 
  
 Statliga myndigheter svarar oväntat dåligt .................................... 
  
 10 
  
 Alternativa analyser och kvalitetskritik förekommer sällan ............. 
  
 11 
  
 Remissvaren påverkar besluten ..................................................... 
  
 13 
  
 Många spontana remissvar ............................................................ 
  
 14 
  
 Två av tre remisser till LO, TCO och SACO .................................. 
  
 14 
  
 Övergripande slutsatser.................................................................. 
  
 15 
  
 Förslag 1: Se över remissarbetet i Regeringskansliet ................... 
  
 16 
  
 Förslag 2: Öka kraven på svaren från de statliga myndigheterna.. 
  
 18 
  
 Förslag 3: Förstärk det offentliga samtalet med organisationerna . 19 
  
 Förslag 4: Följ upp och utvärdera remissväsendet ........................ 
  
 20 
  
 Förslag 5: Lägg ut remissvaren på Regeringskansliets hemsida .. 
  
 21 
  
 2 Bakgrund, syfte och metod.................................................. 
  
 23 
  
 Tidigare forskning ........................................................................... 
  
 23 
  
 Syfte................................................................................................ 
  
 24 
  
 Uppläggning och genomförande .................................................... 
  
 27 
  
 3 
  
 Remissväsendets omfattning .............................................. 
  
 31 
  
 Närmare 90 % av alla slutbetänkanden remissbehanlas ............... 
  
 31 
  
 Många remisser till offentliga sektorn ............................................. 
  
 36 
  
 Departementens val av remissinstanser ....................................... 
  
 39 
  
 Svarsskolk och spontana svar........................................................ 
  
 46 
  
 Remisstiden vanligen 3 månader ................................................... 
  
 53 
  
 Sammanfattning.............................................................................. 
  
 56 
  
 4 Utfrågningar i stället för remisser ....................................... 
  
 59 
  
 5 
  
 I 
 NNEHÅLL 
  
 5 Remisserna och beslutsprocessen – fallstudier ............... 
  
 63 
  
 Urval och analys .................. .......................................................... 
  
 63 
  
 Fallstudie 1: Kameraövervakning, SOU 1996:88 ........................... 
  
 66 
  
 Fallstudie 2: Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund 
  
 av sexuell läggning, SOU 1997:175 ............................................... 
  
 73 
  
 Fallstudie 3: Ansvaret för valutapolitiken, SOU 1977 ..................... 
  
 81 
  
 Fallstudie 4: Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90 ............... 
  
 89 
  
 Fallstudie 5: I medborgarnas tjänst, SOU 1997:57......................... 
  
 98 
  
 Några slutsatser.............................................................................. 
  
 108 
  
 6 Remissvaren och kvaliteten................................................. 
  
 115 
  
 7 Remisserna, kvaliteten och demokratin ............................. 
  
 123 
  
 Uppläggningen av intervjustudien ................................................. 
  
 123 
  
 Allmänt om remissväsendet............................................................ 
  
 125 
  
 Om remissammanställningar.......................................................... 
  
 125 
  
 Om användningen av remissvaren................................................. 
  
 127 
  
 Om behovet av förändringar .......................................................... 
  
 129 
  
 Om remisserna och kvaliteten ........................................................ 
  
 129 
  
 Om utfrågningar och andra alternativ ............................................ 
  
 130 
  
 Om remisserna och demokratin ..................................................... 
  
 132 
  
 Om remisserna och organisationerna ............................................ 
  
 133 
  
 Några slutsatser.............................................................................. 
  
 134 
  
 Referenser ..................................................................................... 
  
 135 
  
 Bilaga Remissvaren i den politiska berednings- och besluts- 
  
 processen Intervjuguide.................................................................. 
  
 139 
  
 Författarpresentationer ................................................................ 
  
 141 
  
 6 
  
 1 
  
 Slutsatser och för- slag 
  
 Det svenska remissinstitutet skall genom ett offentligt demokra- tisk samtal tillföra beslutsfattarna mera kunskap och öka kvaliteten i regeringens och riksdagens berednings- och beslutsunderlag. Om man ser en kommittés arbete med att ta fram ett utredningsbetän- kande som ett första steg, följer remissförfarandet som steg två. Kommittéväsendet har upprepande gånger sedan början av 1900- talet beskrivits och analyserats såväl av forskare som av utredare. Remissinstitutet har däremot sällan uppmärksammats. 
 Syftet med denna rapport är att granska hur remissinstitutet fungerar (för en närmare beskrivning se kap. 2.) Två frågor har stått i fokus. Den första frågan behandlar remissvarens betydelse i en demokratisk berednings- och beslutsprocess. Den andra gäller om remissinstitutet fungerar som en effektiv kvalitetsgranskare. Den senare frågan har vi ställt bl.a. mot bakgrund av den kritik som Morris och Howard riktade mot kvaliteten i de offentliga utredningarna i  
 ESO-rapporten 
 Kommittéerna och Bofinken  
 hösten 1998. 
 Remissförfarandet förekommer inte bara när det gäller utred- ningsväsendets rapporter. Det är vanligt inom ramen för statliga och kommunala myndigheters beredning av ärenden (Petersson  Söderlind 1992). Vår rapport handlar om remissvaren på slutbetän- kanden från kommittéerna. 
 I rapporten behandlas följande aspekter av remissväsendet. 
  
 · 
  
 Remissväsendets omfattning 
 . Vad remitteras till vilka, vilka svarar och vilka svarar inte m.m. (kap. 3). 
  
 · 
  
 Utfrågningar  
  
 (hearingar).  
 I vilken utsträckning förekommer ut- frågningar som komplement eller alternativ till remissväsendet? (kap. 4). 
 7 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 · 
  
 Från direktiv till riksdagsbeslut.  
  
 I fem fallstudier granskas bered- nings- och beslutsgången från direktiv till riksdagsbeslut. I dessa fallstudier har vi gått igenom samtliga remissvar, propositioner och riksdagsmotioner samt bedömt remissyttrandens effekt på olika led i beslutsprocessen (kap. 5). 
  
 · 
  
 Remissvaren som kvalitetssäkrare och kvalitetskontrollanter.  
  
 I vilken utsträckning behandlar remissvaren kvalitetsbrister i utred- ningarna (kap. 6)? 
  
 · 
  
 Remissvaren, kvaliteten och demokratin.  
  
 För att få en bred bild av remissväsendets för- och nackdelar, av förnyelsebehovet och remissinstitutets betydelse för det demokratiska beslutsfattandet har vi intervjuat fem personer med bred erfarenhet från såväl rege- ringskansliet och riksdagen som från organisationerna. Vi har  
  
 in- tervjuat Nelson, Holloway, Briggs 
  
 ,  
  
 Rivera  
  
 och  
  
 Davis 
  
 . (Kap. 7 och bilaga.) 
  
 Varje kapitel i rapporten avslutas med en kort sammanfattning eller med några slutsatser. I detta kapitel sammanfattas våra slutsatser och vi presenterar också några förslag till förändringar och förbätt- ringar av remissväsendet. 
 Nästan alla utredningar remissbehandlas 
 Närmare 90 % av slutbetänkandena från kommittéväsendet skickas på remiss. Av detta kan man dra olika slutsatser. En slutsats är att det är bra att så mycket som nio av tio betänkanden remissbe- handlas samtidigt som det är förvånande att 10 % inte remissbe- handlas. En annan slutsats är att det kanske är alldeles för många utredningar som remitteras. I  
 ESO-rapporten 
 Kommittéerna och bofinken  
 drogs slutsatsen att mycket utreds i kommittéväsendet som lika gärna hade kunnat hanteras i linjen i departementen eller lagts ut på någon statlig myndighet. Om det är för mycket som utreds kan det kanske också vara för mycket som remissbehandlas. 
 Vi har gjort en grov skattning av vad ett remissvar kostar. Mel- lan tummen och pekfingret kostar det 25 000 kronor varje gång en statlig myndighet skriver ett svar. Det förefaller troligt att det 
 8 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 kostar lika mycket för en organisation. Flera av dem vi intervjuat har uppgivit att remissarbetet numera prioriteras lägre av många organisationer. De skäl som anges är främst ekonomiska, det kos- tar för mycket att svara ingående på samtliga remisser. Inte någon har angivit att det skulle vara ett mindre intressant eller omodernt sätt att medverka i berednings- och beslutsprocessen. 
 Det kan därför vara aktuellt att pröva i vilken utsträckning ut- redningar i framtiden måste remitteras. Vi tar i det följande också upp bristen på alternativa analyser i remissvaren från statliga myn- digheter. Ett mindre omfattande remissförfarande kan möjliggöra ökade krav på remissinstanserna. 
 Utfrågningar sällsynta 
 Vår genomgång av diarierna vid RRV och Statskontoret visar både att det förekommer få utfrågningar ( 
 hearingar 
 ) över huvud taget och att det är relativt sällsynt med utfrågningar kring rapporter från kommittéväsendet i SOU- eller  
 Ds-serien. 
  
 Statskontoret tycks dock i ökad utsträckning ha kallats till ut- frågningar kring  
 EU-direktiv 
  och andra  
 EU-relaterade 
  frågor. Detta kan tyda på att det numera finns frågor som kräver en snab- bare beredning än vad som är möjligt inom ramen för kommittévä- sendet och i det traditionella remissförfarandet. 
 Även om hearingar inte tycks ersätta ett sedvanligt remissförfa- rande i någon större utsträckning så kan det finnas skäl att närmare följa utvecklingen, eftersom de ökat i antal under de allra senaste åren. På sikt finns det anledning att närmare överväga hur frågor av detta slag kan beredas med samma öppenhet och försök till repre- sentativitet som inom remissväsendet. 
 Ett av de främsta demokratiska värdena med remissbehandling- en är att remissvaren alltid finns tillgängliga inte bara för besluts- organen utan också för den enskilde medborgaren. En utfrågning skulle också kunna dokumenteras i en offentlig promemoria. Själva tillgängligheten kan dock ibland vara skenbar. Vi har under arbetet med denna studie stött på problem när det gällt att rent praktiskt via departementens diarier få fram själva remissvaren, även om vi genomgående fått ett gott bemötande. 
 9 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Flera av de intervjuade (kap. 7) underströk att utfrågningar en- dast kan vara ett komplement. De var helt eniga om att utfrågning- ar inte kan ersätta den sedvanliga remissbehandlingen. Några peka- de också på att det finns problem även inom nuvarande remiss- hantering. Svaren kan vara otydliga eller ofullständiga, dvs. intres- santa och viktiga frågor har hoppats över. Ibland kan det också vara svårt att förstå vad en remissinstans anser i en fråga. 
 Flest svar från den offentliga sektorn 
 Det största antalet remissvar kommer från den offentliga sektorn, och inte, som man kanske tror från organisationerna. När vi lägger ihop alla remissinstanser på 125 remisser under 1997 och första halvåret 1998 ser vi att departementen begärt in utlåtanden från 
 7 392 instanser varav närmare två tredjedelar hörde hemma i den offentliga sektorn. Men alla som får ett betänkande på remiss sva- rar inte, inte ens de statliga myndigheterna. 
 Eftersom den offentliga sektorn – framför allt de statliga myn- digheterna – svarar i större utsträckning än andra, dominerar den offentliga sektorn än mer bland svaren, inte mindre än 65 % av de inkomna svaren (inkl. de spontana svaren) kommer från statliga myndigheter. Vi kan konstatera att remissväsendet huvudsakligen tycks vara inriktat på att hämta in synpunkter från statliga myn- digheter och andra organ inom den offentliga sektorn. Att svaren från den offentliga sektorn dominerar antalsmässigt innebär inte i sig att de skulle väga tyngre i den fortsatta berednings- och be- slutsprocessen. Det är viktigt att remissinstitutet i lika hög ut- sträckning fungerar som ett samtal med organisationerna som med olika instanser inom den offentliga sektorn. 
 Statliga myndigheter svarar oväntat dåligt 
 De statliga myndigheterna svarade på 93 % av alla remisser. Detta kan först förefalla högt, men det borde egentligen vara 100 %, ef- tersom statliga myndigheter enligt riktlinjerna från Statsrådsbered- ningen är skyldiga att svara på remisser från regeringen. I själva 
 10 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 verket svarar de på ännu färre eftersom vi som ej svar endast har räknat de fall när det inte kommit något svar alls till departemen- tet. Detta kan betraktas som svarsskolk. Svar att man inte kommer att skicka in ett svar som enda innehåll, alternativt ett kortfattat svar att man inte har några invändningar, har vi räknat som svar. Det bör dock påpekas att riksdagens myndigheter och olika instan- ser inom rättsväsendet alltid svarat på sina remisser. 
 Svaren från de statliga myndigheterna är ofta dåliga i en annan bemärkelse. Många remissvar är ytterst kortfattade (kap. 5). En av de intervjuade (kap. 7) pekar på att det många gånger är oklart vad en myndighet egentligen menar. En annan understryker att det ibland kommer schablonartade och ytliga standardsvar från myn- digheter – svar som inte väger särskilt tungt i den fortsatta bered- ningen. 
 Alternativa analyser och kvalitetskritik förekommer sällan 
 Genomgången av fallstudierna (kap. 5) tyder på att fylliga remiss- svar med alternativa analyser och kvalitetskritik inte förekommer särskilt ofta. Totalt har vi analyserat ca 350 remissvar i detalj. 
 Omfånget på ett remissvar varierade mellan en och drygt 40 sidor. I genomsnitt var remissvaren tre sidor. Långa motiveringar var också relativt sällsynta och förekom endast i 21 svar. Motiveringar för remissinstansens ställningstagande till de utredningsförslag som skickats på remiss saknades i närmare hälften av svaren. Kritik av underlag, analys och förslag förekom endast i drygt 13 % av svaren. Konsekvensanalyser var mycket sällsynta och det varierade starkt mellan olika utredningar. Generellt sett förekom sådana analyser sällan eller saknades helt i fråga om utredningar som spänner över stora verksamhetsområden och innehåller få konkreta förslag. 
 Samtliga intervjuade – Rivera, Briggs, Gaines berg, Nelson och Holloway – uttryckte starkt stöd för det nuvarande remissinstitutet, som de såg som ett nödvändigt och omistligt inslag i berednings- och beslutsprocessen. Men det kom under samtalen också fram kritik mot remissförfarandet. 
 11 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 De intervjuade riktade kritik mot att alternativa analyser och välmotiverade synpunkter var så sällsynta i remissvaren, vilket ock- så våra fallstudier pekar på. Men remissvaren från RRV och Statskontoret, från universitet och högskolor samt, i fråga om lag- stiftningsfrågor svaren från olika organ inom rättsväsendet, inne- höll i större utsträckning alternativa analyser och intressanta syn- punkter än svaren från andra remissinstanser. 
 I fråga om departementens sammanställningar av remissvaren underströk de intervjuade, i likhet med vad Riksdagens revisorer pekat på i en tidigare rapport, att s.k. klippsammanställningar, som bygger på sammanställningar av citat direkt ur remissvaren, ofta kan bryta logiska sammanhang. De tjänar därför mer som en över- sikt eller ett uppslagsverk över vad som kan vara intressant att gå vidare med. En intervjuad uppgav att den gamla tidens analytiska sammanställningar givetvis gav mera, men att de kostade mer än vad det skulle vara värt om de skulle återinföras. 
 Vi har kunnat konstatera att kvalitetskritik är relativt sällsynt även i remissvar från RRV och Statskontoret (kap. 6). I  
 Kommitté- erna och Bofinken  
 fick 10 av 20 betänkanden genomgående lågt betyg vad gäller kvaliteten. Det bör dock påpekas att Statskontoret inte hade fått alla dessa tio betänkanden på remiss. När vi nu granskat remissvaren på samma utredningar har vi funnit att kva- litetsfrågor nästan aldrig tas upp. Mest fylliga var svaren från de statliga myndigheter som var närmast berörda. 
 Vi kan konstatera att remissinstitutet i dag inte på ett tillfreds- ställande sätt fyller rollen som kvalitetsgranskare och kvalitetsga- rant. Stora kvalitets- och metodbrister tycks passera i huvudsak opåtalade. Om den interna kvalitetskontrollen inte är tillräcklig under utredningsarbetets gång, borde enligt vår bedömning denna uppgift hanteras under remissvarvet. Detta tycks endast kunna uppnås genom vidgade direktiv till vissa remissinstanser (se förslag 2 i det följande). 
 Det kan och bör inte vara en uppgift för departementen och riksdagens utskott att efter remissbehandlingen kompensera för många gånger mycket elementära och grundläggande brister. När remissvaren sammanställts och arbetet med regeringens förslag går in i en slutfas (propositionsarbetet) är det väl sent att börja ifråga- 
 12 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 sätta kvaliteten i underlaget. Vi har valt att gå igenom remissvar på utredningsbetänkanden som i en tidigare granskning visat sig ha betydande brister vad gäller utredningsmetoder och underlag. Även om urvalet är litet kan vi därför dra slutsatsen att remissin- stitutet inte i dag är effektivt och att kvalitetskontrollen ofta fun- gerar dåligt. Undantaget från detta är dock rättsinstansernas lag- tekniska granskning av förslagen. 
 Remissvaren påverkar besluten 
 Hur har remissvaren påverkat den politiska processen i Regerings- kansliet och riksdagen? Ett sätt att mäta effekterna är att räkna hur ofta remissvar åberopas i propositionerna och motionerna. I våra fem fallstudier nämndes de i de fem propositionerna 63 gånger, i genomsnitt 2,6 gånger i varje proposition. I motionerna är det där- emot mer sällsynt med direkta hänvisningar till remissvar. 
 Det går dock inte att dra några slutsatser om effekterna endast genom att summera hänvisningar till remissvar. Att remissvaren även påverkar beslut och beredning indirekt, underströks vid inter- vjuerna (kap. 7). Även fallstudierna pekar dock i flera fall på även en direkt påverkan. Kritik från remissinstanserna ledde i fråga om valutapolitiken till att frågan behandlades på nytt i en särskild ar- betsgrupp. Remissvaren på utredningen om kameraövervakning tillförde synpunkter och perspektiv som också beaktades i propo- sitionen. Att regeringen vidare tog hänsyn till remissopinionen och i vissa frågor modifierade förslagen har vi även kunnat notera i propositionen om lokal demokrati och i den om förvaltningspoli- tiken. Även i det vanliga fallet att motioner som avspeglat re- missopinioner blivit avslagna har de ibland som när det gällde lag- stiftningsbeslutet om social diskriminering lett till betydelsefulla uttalanden från riksdagen. 
 Det är uppenbart att remissomgången i samtliga fallstudier bi- dragit till att klarlägga politiska positioner och särintressen bland de grupper som berörs av förslagen och därmed förstärkt regering- ens beslutsunderlag. Ytterligare en viktig aspekt på remissväsendet som dock inte täckts av vår undersökning är den hjälp som remiss- svaren ger massmedia att kritiskt granska såväl utredningsförslag 
 13 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 som förslag från regeringen. När det gäller remissinstitutets indi- rekta verkan och effekter kan dessa beskrivas som en viktig mark- nadsföringsmekanism. Remissinstitutet fungerar som distribu- tionskanal från utredningsväsendet och innebär att många i sam- hället måste ta del av utredningarna och reagera på dem. 
 De iakttagelser som vi gjort i fallstudierna tyder på att remiss- svaren kan påverka beslutsprocessen på många sätt. 
 Många spontana remissvar 
 Från demokratisk synvinkel är det viktigt att varje myndighet, or- ganisation eller enskild medborgare har möjlighet att lämna re- missvar utan att vara remissinstans eller finnas med på remisslis- torna. 
 Det kommer i genomsnitt nio spontana svar per remitterat ut- redningsbetänkande. Men spridningen är stor. Till några remisser kommer många spontana svar, till andra endast få och till var femte inga alls. 15 % av de spontana remissvaren kom från statliga myn- digheter, 10 % kom från kommuner och landsting. Merparten av dessa svar kom från instanser som annars ofta finns med på re- misslistorna. Svar från enskilda personer, dvs. den kategori som aldrig får ett ärende på remiss, utgjorde 13 % av spontansvaren. 
 Under våra intervjuer framkom också i förbigående att man egentligen inte kände till vilka remissvar som var spontana. 
 Två av tre remisser till LO, SACO och TCO 
 Vi har tidigare konstaterat att statliga myndigheter, kommuner, landsting och andra organ inom den offentliga sektorn får många remisser från departementen. 
 Svenska Kommunförbundet är den vanligaste remissinstansen, 75 % av alla remisser gick dit. RRV fick nästan lika många, 74 %. 
 Också organisationssverige får möjlighet att svara på många remisser; LO 70 %, SACO 67 % och TCO 66 %. Mer än hälften av alla remisser (53 %) går till andra fackliga organisationer. 
 14 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Övergripande slutsatser 
 Genomgången av resultaten från våra olika studier har pekat på en rad brister. Bristerna handlar inte om remissväsendet i sig utan gäller främst hur det används. 
 Två frågor har stått i fokus för vår studie: Fungerar remissin- stitutet som en effektiv kvalitetsgranskare av beslutsunderlag och förslag som levereras från det statliga kommittéväsendet? Funge- rar det som ett öppet demokratiskt samtal mellan regeringskansli, organisationer, myndigheter och den enskilde medborgaren? 
 Myndigheter och organisationer har olika roller. Organisatio- nernas uppgift är främst att företräda de egna intressena. De äger stor sakkompetens och lämnar många gånger kvalificerade remiss- svar. 
 Förvaltningsmyndigheter som t.ex. Skolverket, Socialstyrelsen eller AMS, har i viss mån dubbla roller. De företräder breda all- mänintressen, men på samma gång kan de ibland på samma sätt som en intresseorganisation företräda också den egna myndighe- tens intresse eftersom förslagen från en offentlig utredning kan gripa djupt in en myndighets verksamhet. 
 Stabsmyndigheter, som RRV och Statskontoret samt universi- teten och högskolorna har möjlighet att lämna mer generella syn- punkter och kan granska kvaliteten i utredningarnas underlag och förslag. Deras remissvar, särskilt svaren från universiteten och högskolorna, är många gånger analytiska och kan innehålla kvali- tetskritik. Men universiteten och högskolorna tycks dock svara endast i begränsad utsträckning. Olika juridiska instanser granskar särskilt förslag till ny lagstiftning och deras effekter. Men vårt svar på frågan om remissinstitutet fungerar tillräckligt väl som kvali- tetsgranskare blir dessvärre nej. 
 Frågan om remissinstitutet fungerar som ett öppet demokra- tiskt samtal mellan regeringskansli, organisationer, myndigheter och den enskilde medborgaren besvarar vi jakande, men med reser- vationen att det enligt vår mening borde kunna göras effektivare. 
 Vår slutsats blir därför att remissinstitutet behöver reformeras. 
 15 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Förslag 1: Se över remissarbetet i Regeringskansliet 
  
 Bakgrund 
 . Vi konstaterar att närmare 90 % av kommittéväsendets slutbetänkanden skickas ut på remiss. Men många remisser besva- ras inte. Inom den privata sektorn behöver låg svarsfrekvens inte nödvändigtvis ses som ett problem eller ett tecken på att remissin- stitutet inte skulle fungera. Att få förslagen från någon utredning på remiss är en inbjudan till ett demokratiskt samtal och en möj- lighet att lämna synpunkter. Genom ett väl underbyggt remissvar kan en organisation initiera en offentlig debatt som i sin förläng- ning påverkar regeringens förslag och riksdagens beslut. 
 När det gäller de statliga myndigheterna är läget något annor- lunda. De svarar vanligen. Men i 7 % av remisserna till offentlig sektor kommer inte några svar. Det kan tyckas märkligt att det finns statliga myndigheter som inte alls svarar, eftersom de enligt riktlinjerna från Statsrådsberedningen har svarsplikt. 
 Samtidigt som det finns statliga myndigheter, som trots den generella plikten att svara inte gör det, har vi funnit statliga myn- digheter som skickar in remissvar oombedda. Inte mindre än 15 % av spontansvaren kom från statliga myndigheter. 
 Detta kan vara ett tecken på brister i rutinerna för att sätta ihop remisslistor på myndigheter. För övriga remissinstanser är det en inbjudan att svara. Under 1960- och  
 70-talen 
  var remisslistorna uppdelade i två delar; i den första angavs de instanser, främst vissa statliga myndigheter, vilka enligt skrivelsen ålades att svara, i den andra bereddes kommuner, organisationer och vissa myndigheter tillfälle att svara. Vi har övervägt fördelarna med att återgå till denna tidigare ordning, men inte funnit några. 
 Förslag. Enligt vår bedömning höjs effektiviteten om bered- ningen i Regeringskansliet förstärks och fördjupas från det att ett utredningsbetänkande överlämnas till regeringen och till dess att det går ut på remiss. 
 Vi avser då inte bara sådana elementära insatser som ett mera ge- nomtänkt urval av remissinstanser och en förnuftig avvägning av tidsutrymmet för de olika instansernas remissarbete. 
 16 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Färre men fylligare remissvar.  
 Remissarbetet på myndigheterna kostar grovt räknat 25 000 kronor per remissvar. Det kan tyckas litet men sammanlagt kan kostnaderna för de remissvar som kom- mer in från de statliga myndigheterna under ett år uppskattas till ca 80 miljoner kronor. Vi konstaterar dessutom att det vore önskvärt med fler fylliga och analytiska remissvar, vilket skulle innebära än- nu högre kostnader. Det är därför viktigt med en noggrannare be- redning på ansvarigt departement inför varje remiss. 
  
 Starkare politisk styrning av remissarbete.  
 Ett sätt att stärka styr- ningen av remissväsendet är att i ökad utsträckning peka ut vilka frågor departementet önskar belysta och att specialdestinera vissa frågor till någon eller några remissinstanser. Dock bör inte myn- digheternas rätt att ta upp även andra aspekter inskränkas. 
  
 Det senare förslaget är inte nytt. Men vår genomgång av de 122 remisskrivelserna har visat att det i endast 7 fall har funnits någon sådan anvisning. Det är uppenbart att denna åtgärd, som tidigare var vanligare inte längre utnyttjas i någon större utsträckning. Formellt sett har det inte skett någon förändring av remissreglerna, endast praxis har ändrats i förhållande till den rekommendation som ges i Statsrådsberedningens anvisningar (senast reviderade i mars 1998) under rubriken  
 Begränsningar av remisser och remissvar 
 : 
 Inom Regeringskansliet försöker man numera allt oftare att tala om för remissinstanserna vilka delar av ett betänkande som regeringen i första hand vill ha synpunkter på. Därigenom besparas remissin- stanserna onödigt arbete med att i ett, kanske omfattande, betän- kande plocka ut den eller de delar som rör dem. 
 Den som får en remiss som är begränsad till någon bestämd del av ett betänkande får naturligtvis lämna synpunkter också på övriga delar. 
 Avsikten med att begränsa remissen är bara att underlätta remissin- stansens arbete. Omvänt gäller naturligtvis att en remissinstans alltid kan begränsa sitt yttrande på lämpligt sätt. 
 Dessa anvisningar kan därför med fördel utformas mera stringent i fråga om kraven på departementen och remissinstanserna. Sam- mantaget pekar detta också på behovet att med jämna mellanrum ta reda på hur kraven efterlevs (se även förslag 3 och 5). 
 17 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Förslag 2: Öka kraven på svaren från de statliga myndigheterna 
  
 Bakgrund 
 . Statliga myndigheter är skyldiga att svara på remisser. Trots detta händer det många gånger att statliga myndigheter helt avstår från att svara. Till detta kommer att många av remissvaren från myndigheter (liksom från andra remissinstanser) är ytterst kortfattade och innehåller mycket lite substans. 
 Kortfattade svar på högst en sida där t.ex.  
 x-myndigheten 
  inte har några erinringar mot utredningen och dess förslag är vanliga. Men sådana kortfattade formuleringar kan dölja antingen flera må- naders ingående beredning eller att man tagit mycket lätt på upp- giften. 
 Vi har granskat remissvaren på de tio betänkanden som enligt  
 ESO-rapporten 
 Kommittérna och Bofinken  
 visade på stora brister i utredningarnas analys och metoder. Genomgången visar att det finns risk att detta slags brister inte uppmärksammas av remissin- stanserna. 
 Våra intervjuer visar också att de största bristerna i remissvaren var dels att det ofta är otydligt eller oklart vad en remissinstans egentligen anser, dels att vissa myndigheter eller andra remissin- stanser ofta levererar sitt vanliga standardsvar eller käpphästar, där den konkreta kopplingen till aktuell remiss är oklar. 
 Flera av de intervjuade framhöll också att det är viktigt att in- stanser som RRV och Statskontoret svarar ingående, eftersom de inte representerar något särintresse. Statliga myndigheter kan där- emot många gånger ha särintressen på samma sätt som organisa- tioner och företag. Flera av de intervjuade menade att remissvarvet bland särintressena är viktigt, eftersom det främst syftar till att kontrollera att faktaunderlaget för förslag och beslut är korrekta. 
 Remissarbetet kommenteras sällan när det talas om regeringens styrning av myndigheternas verksamhet. Vi har gått igenom regle- ringsbreven för RRV och Statskontoret. I Statskontorets regle- ringsbrev finns inte ordet remiss nämnt. I RRV:s däremot anges under rubriken  
 Direkt regeringsstöd  
 att RRV:s remissyttranden bör koncentreras till det ekonomiska beslutsunderlaget samt till frågor där verket har ett aktuellt eget underlag. Vidare anges att verkets totala kostnader för remissvaren inte får öka. 
 18 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Förslag. Om remisshanteringen skall fungera som fakta- och kvalitetsgranskning av utredningsförslag krävs att riktlinjerna för remissarbetet förtydligas. 
 Detta kan göras inom ramen för styrningsdialogen med myndig- heterna. Ett sätt att öka kvaliteten kan vara att ställa särskilda krav på RRV och Statskontoret att de dels skall granska kvaliteten på faktaunderlag och utredningsmetoder som använts, dels i ökad ut- sträckning komma in med alternativa analyser och beräkningar. 
 Vi har i denna studie endast granskat remissvar på slutbetän- kanden från kommittéerna. Men departementen remitterar ibland också delbetänkanden eller andra rapporter från kommittéerna. Till detta kommer att olika rapporter från myndigheter i varierande utsträckning också remitteras av departementen, förutom att stat- liga myndigheter själva kan remittera egna rapporter till andra myndigheter för yttrande. Det är dock viktigt att påpeka att myn- digheterna inte har någon svarsplikt i det senare fallet. 
 Förslag 3: Förstärk det offentliga samtalet med organisationerna 
  
 Bakgrund.  
 Vi har visat att organisationerna många gånger avstår från att svara på remisser. Intervjuerna har både pekat på att re- missinstitutet är viktigt och att andra sätt (t.ex. hearingar, lobby- verksamhet och informellt samarbete kring beslutsunderlag) att påverka är viktiga komplement men inte kan ersätta remisserna samt att man av ekonomiska skäl tvingas begränsa remissarbetet mer i dag. Detta innebär att man noggrannare avgör vilka remisser man skall svara på men också att man får beakta hur mycket resur- ser man kan lägga ner på de remisser man svarar på. 
 Samtidigt har fallstudierna visat att svaren från organisationerna många gånger för fram synpunkter och påpekanden som får effekt i den fortsatta berednings- och beslutsprocessen både i departe- menten och i riksdagen. Det är därför enligt vår mening viktigt att bryta den utveckling som hittills inneburit att många organisatio- ner tvingats nedprioritera remissarbetet. 
 19 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Förslag. Det offentliga samtalet mellan regeringen och organi- sationerna i besluts- och beredningsprocessen behöver stärkas. 
 Självfallet kan inte departementen beordra organisationerna att svara på remisser. Det räcker inte heller att – som våra fallstudier visat – yttranden kan ha stor betydelse i beredningsarbetet och leda till korrigeringar i de slutliga förslagen som läggs till riksdagen. Men det borde vara möjligt att på samma sätt som vi föreslagit när det gäller de statliga myndigheterna, noggrannare specificera vilka frågor som man särskilt önskar få belysta. Fortfarande kan ju en organisation ta upp vad som helst och skriva om det, men en tydli- gare beställning skulle kanske underlätta och bidra till att åter flytta en stor del av dialogen och samtalet till en offentlig arena. Det är en fördel om det även finns en offentlig dialog med organi- sationerna. Det är ett faktum att alla regeringar oberoende av poli- tisk färg har officiella kontakter med organisationerna. Men att en stor del av dessa kontakter sker genom offentligt samtal är viktigt ur demokratiskt perspektiv. Dels kan innehållet i detta samtal komma alla till del genom att remissvaren finns och kan läsas, dels består organisationssverige inte bara av de stora organisationer som kan ha kontinuerliga kontakter med departementen. För nya före- ningar och organisationer, t.ex. invandrarorganisationer, är detta en mycket viktig kanal för att föra fram synpunkter, eftersom de inte förekommer särskilt ofta på remisslistorna. 
 Förslag 4: Följ upp och utvärdera remissväsendet 
  
 Bakgrund.  
 Utredningsväsendet har under hela  
 1900-talet 
  varit fö- remål för utredningar, kritik och diskussion. Mycket av kritiken i Robinson avhandling  
 Kommittépolitik och kommittéarbete  
 från 1956 är fortfarande giltig och Monroe kritik av kommit- téväsendet i hans memoarer (Minnen II, 1951) är bitvis svidande. Men remissinstitutet, som enligt flera av dem vi intervjuat, är en viktig och integrerad del av beredningen av ett ärende från direktiv, via utredning fram till politiskt beslut, har inte granskats på samma sätt, varken av forskare eller inom utredningsväsendet. 
 20 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Förslag. Regeringskansliet bör återkommande följa upp och ut- värdera remissinstitutet. 
 Regeringen avger årligen en skrivelse till Riksdagen i samband med att kommittéberättelsen avlämnas där kommittéväsendet i varie- rande utsträckning kommenteras. Någon redovisning av statistik över remissinstitutet eller någon uppföljning eller utvärdering har oss veterligen aldrig genomförts. 
 Det är inte heller önskvärt att en sådan ingående redovisning görs årligen, men nu när departementen formellt sett är en enda myndighet, Regeringskansliet, torde det vara både möjligt och rimligt att i varje fall med några års mellanrum ange omfattningen av remissväsendet. Ett gemensamt diariesystem ger också bättre förutsättningar. 
 Förslag 5: Lägg ut remissvaren på Regeringskansliets hemsida 
  
 Bakgrund.  
 Genom den moderna  
 IT-tekniken 
  finns i dag samtliga regeringspropositioner, utredningar m.m. tillgängliga på Internet. Detta har ökat tillgängligheten för medborgarna.  
 PC-tätheten 
  i Sverige är internationellt sett mycket hög. För den som inte har egen dator finns i ökad utsträckning möjlighet att få information genom datorer på folkbibliotek, i skolor och vid universitet och högskolor eller via datorer på arbetsplatserna. Remissvaren finns emellertid inte tillgängliga. 
 Förslag. Samtliga remissvar läggs ut på Regeringskansliets hem- sida, information Rosenbad. 
 Den dag remissvaren skickas in elektroniskt blir detta mycket en- kelt. Men redan i dag skulle det inte vålla några större kostnader att med hjälp av olika typer av  
 scanner-lösningar 
  lägga in remissva- ren. 
 21 
 . 
  
 2 
  
 Bakgrund, syfte och metod 
  
 Det statliga utredningsväsendet som en del av den svenska förvalt- ningsmodellen har från början av  
 1900-talet 
  har varit föremål för många studier och rapporter. De har behandlat förändringar i kommittéväsendet, utredningstiderna, kvaliteten på betänkandena och utredningsväsendets roll i olika avseenden i den politiska be- rednings- och beslutsprocessen. Men nästa led, remissinstitutet, har inte kartlagts och studerats på samma ingående sätt. 
 I  
 ESO-rapporten 
 Kommittéerna och Bofinken  
 (Ds 1998:57) konstaterades bl.a. att kvaliteten många gånger brister i fråga om utredningarnas dokumentation, data och analys. 
 Det har hittills inte gjorts någon granskning av hur remissvä- sendet fungerar. Vad händer när en kommitté avlämnat sitt slut- betänkande? Vad innebär remissbehandlingen och hur omfattande är remissinstitutet? Fungerar remissinstitutet som ett öppet sam- tal? I detta kapitel beskrivs bakgrund och uppläggning närmare. 
 Tidigare forskning 
 Remissväsendet har inte stått i fokus för forskning och utredning- ar på samma sätt som kommittéväsendet. Men ett forskningspro- jekt pågår för närvarande om remisserna vid den statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet under ledning av Johnson – ett forskningsprojekt som snart kommer med sina första rapporter. 
 1 
  
 1  
 I en kommande forskningsantologi från Demokratiutredningen,  
 Avkor- porativisering och lobbying  
 (Forskarvolym XIII, SOU 1999:121) av Johnson, Wise, Zamora och York behandlas remissväsendet kortfattat under rubriken beredningskorporativism. 
 23 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 I de fall remissinstitutet beskrivits närmare, har det gjorts inom ramen för den forskning som handlar om samhället och intresseor- ganisationerna. Professor Nelson i Uppsala har 1992 i sin bok 
 Samhället och de organiserade intressena  
 tagit upp organisationernas medverkan i remissarbetet (s. 64 f.). Den framställningen bygger i sin tur på Tran Swahns uppsats  
 Interest Representation in Swedish  
 Law-Making 
 1922 
 – 
 78. 
  Remisscirculation of Swedish government official reports. 
 Wilson redovisar hur remissarbetets betydelse hänger intimt samman med utredningsväsendets och återger statistik över hur olika typer av remissinstanser medverkat under perioden 1922– 1968. Wilson konstaterar vidare, bl.a. med Moore studie från 1969 som källa, att organisationerna själva sätter möjligheten att få lämna remissvar mycket högt. 
 I den tidigare litteraturen fann vi bara några av svaren på våra frågor om remissinstitutets betydelse. I denna rapport behandlas hela remissväsendet, även den del som gäller de statligas medver- kan. 
 Syfte 
 Syftet med den här rapporten är att ta upp frågor kring remissvä- sendet och dess betydelse i den demokratiska berednings- och be- slutsprocessen. Remissinstitutet – under förutsättning att det ut- nyttjas effektivt – kan bidra till en allsidig kommunikation i sak- frågor, till kritisk analys av åtgärdskonsekvenser, till alternativa problemlösningar och till transparens i fråga om politiska positio- ner och eventuella intressemotsättningar. 
 Betydelsen av remisshanteringen lyftes fram i 1999 års kom- mittéberättelse (Skr. 1998/99:103). Där framhölls följande med hänvisning till regeringens förvaltningspolitiska proposition (prop. 1997/98:136) att ..det statliga kommittéväsendet och remissförfa- randet hör till grundstenarna i den svenska förvaltningstraditionen och måste präglas av hög kvalitet och integritet (s. 6). Längre fram understryks att kommittéväsendets demokratiska funktion är...påtaglig och väl värd att värna om  (s. 7). 
 24 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Genom remisserna och den följande hanteringen av dessa mö- ter politiker och tjänstemän i departementen synpunkter och be- dömningar direkt från statsförvaltningen och medborgarna indi- rekt representerade av organisationer och föreningar. Den enskilde medborgaren har också möjlighet att inkomma med remissvar. Indirekt deltar också media genom bevakningen av remissopinio- nerna. 
 Det har under de senaste åren ibland kritiserats att utredningar i viss utsträckning inte längre remitteras. I stället ersätts ibland det traditionella remissvarvet med s.k. hearingar (utfrågningar) eller seminarier, antingen innan ett betänkande publiceras eller efter det att det publicerats. Riksdagens revisorer har också i sin rapport från 1998 efterlyst bättre kvalitet i remissammanställningarna. 
 I samma regeringsskrivelse (s. 9) i en kommentar till rapporten från Riksdagsrevisorerna fastslås följande. 
 Remissbehandling skall vara huvudregeln i lagstiftningsärenden. Remissmöten, utfrågningar etc. kan användas som en del av bered- ningsförfaranden, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och beredningsförfaranden. Som huvudregel gäller att remisstiden skall vara minst tre månader, kommuner och landsting kan behöva längre tid på sig. Vilka som skall få remissen skall noga övervägas. Möjligheter till begränsad remiss finns, dvs. att remissinstanserna uppmanas att yttra sig över vissa delar av betänkandet. 
 Remissammanställningar skall göras och utförliga anvisningar om detta lämnas. Dels skall en summarisk sammanfattning göras till stöd för det fortsatta beredningsarbetet, dels skall en separat sammanställning utarbetas. Den senare kan göras i form av en klippsammanställning som, om den blir alltför tungläst, kan behö- va bearbetas. 
 Syftet med vår studie har varit att se i vilken utsträckning dessa riktlinjer redan har slagit igenom och att studera hur departemen- ten använder eller inte använder remissinstitutet, omfattningen, vilka som är de mest frekventa remissinstanserna, hur vanligt det är med alternativa analyser i remissvaren och i vilken utsträckning remissinstitutet fungerar som ett instrument för kvalitetsgransk- ning. 
 25 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 När det gäller remisserna och kvaliteten har vi sett berednings- och beslutsprocessen som en kedja där kvalitetskontroll kan före- komma på en rad olika punkter. Berednings- och beslutsgången kan skrivas i följande steg. 
  
 Steg 1 
 . Innan en utredning tillsätts utarbetas dess direktiv in- ternt i departementet, och delas för synpunkter i flera omgångar, ibland även till berörda organisationer och myndigheter. Någon öppen dialog förekommer däremot inte. Otydliga direktiv kan leda till brister i utredningens underlag och förslag. 
  
 Steg 2.  
 Under själva utredningsarbetet är det kommitténs upp- gift att svara för att underlag och analys håller hög kvalitet. Under utredningsarbetet är det vidare, om inte särskilda anvisningar ges i direktiven, kommitténs eller enmansutredarens uppgift att fatta beslut om inriktning, utredningsmetoder, att lägga ut uppdrag på expertis eller statliga myndigheter för att säkra ett högkvalitativt beslutsunderlag. 
  
 Steg 3.  
 När en kommittés arbete är avslutat överlämnas slutbe- tänkandet till regeringen. Vanligen remissbehandlas slutbetänkan- dena. Om det skulle förekomma kvalitetsbrister i utredningens underlag och analys kan dessa elimineras eller rättas till under re- missbehandlingen inför den fortsatta beredningen. Remissbehand- lingen utgör i princip det sista ledet, där kvalitetskontroll och al- ternativa förslag och analyser kan föras fram. 
  
 Steg 4.  
 Därefter vidtar departementets beredning av förslag och remissvar och ta fram och formulera regeringens förslag (vanligen proposition). Det torde inte vara en uppgift för departementen att under detta fortsatta beredningsarbete granska beslutsunderlaget och kontrollera elementära svagheter t.ex. i form av statistiska analyser. Inte heller är det en uppgift för den fortsatta beredningen i riksdagens utskott att utföra kvalitetsgranskning av detta slag. 
 26 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Uppläggning och genomförande 
 Vi har i studien avgränsat uppgiften till att omfatta remissbehand- lingen av slutbetänkanden från kommittéväsendet. Remissväsendet är dock större. För det första remitteras många gånger delbetän- kanden och olika rapporter från kommittéerna. För det andra fö- rekommer att t.ex. statliga myndigheter remitterar utredningsrap- porter för synpunkter till andra statliga myndigheter. Slutligen re- mitteras också Riksdagens revisorers rapporter. Dessa tre senare kategorier av remisser ingår inte i studien. 
 Huvudförfattare till rapporten och ansvariga för innehållet är Howard och Duncan.  
 Shaffer har svarat för underlaget till kapitel 3. Duncan har varit huvudansvarig för fallstudierna (kapitel 5) och Howard för kapitlen om utfråg- ningar (kapitel 4) och om kvaliteten (kapitel 6). Intervjustudien har genomförts av Howard och Duncan. 
 Under arbetets gång har vi haft hjälp av en referensgrupp som läst, granskat och lämnat konstruktiv kritik. I referensgruppen har suttit generaldirektör  
 Cobb, Hudson, huvudsek- reterare i Demokratiutredningen, docent Schmidt, redaktör Delgado, redaktör Li och generaldirek- tören Chandler. 
 För att belysa remissväsendet ur olika perspektiv som redovi- sats i föregående avsnitt genomfördes fem olika delstudier. Nedan beskrivs kortfattat syftet för respektive delstudie och underlag, metod etc. Varje kapitel avslutas med att de viktigaste slutsatserna summeras. Slutsatser och förslag till förändringar återfinns i kapi- tel 1. 
 Delstudie 1: Remissväsendets omfattning och inriktning 
 För att få en överblick över kommittéväsendets omfattning, vem som får remisserna och vem som svarar gick vi tillväga på följande sätt. Vi valde att begränsa studien till remisser på slutbetänkanden från kommittéväsedet. Detta av flera skäl, bl.a. fanns redan grund- uppgifter från 1997 från den tidigare  
 ESO-studien. 
  
 Grundfakta samlades in om de 142 slutbetänkanden som över- lämnades till regeringen under 1997 och första halvåret 1998. Av 
 27 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 dessa remitterades 125 betänkanden. Uppgifter om remisshante- ringen av dessa lades in i en databas. Det gällde uppgifter om vilka som fick betänkandet på remiss, vilka som svarade, vilka som sva- rade utan att finnas med på remisslistan (spontansvar) m.m. (För den tekniska redovisningen m.m. se kapitel 3.) 
 Delstudie 2: Utfrågningar i stället för remisser 
 Riksdagens revisorer har tagit upp problemet med att ett ökat an- tal utfrågningar (hearingar) tenderar att ersätta det traditionella remissförfarandet. För få en snabb och grov överblick har vi genom sökningar i diarierna vid två stabsmyndigheter, RRV och Statskontoret, kartlagt hur vanliga sådana utfrågningar är, vilka departement som mest utnyttjar instrumentet och om antalet ökat eller minskat. 
 Delstudie 3: Från betänkande till beslut – fem fallstudier 
 För att mera i detalj kunna belysa remissvarens effekter på eller inflytande över berednings- och beslutsprocessen har vi även ge- nomfört fallstudier. För att få en bild av hur besluten kan påverkas av remissvaren valde vi att studera utredningar, inom områden som direkt påverkar medborgarna och därigenom i varierande grad handlar om demokratin i samhället. Ett annat urvalskriterium var att granska några fall, som även hade ingått i ESO:s tidigare kvali- tetsgranskning av slutbetänkanden. 
 I fallstudierna ingår därför utredningar, vilkas syfte såväl varit att lösa aktuella problem som att komma med överväganden kring långsiktiga politiska mål. Detta i stället för att göra ett slumpmäs- sigt urval av betänkanden. Tyngdpunkten i analysen ligger på en beskrivning av själva remissförfarandet. 
 Formen för remissinstansernas tillstyrkanden respektive av- styrkanden har klassificerats. Vidare redovisas hur långa remissva- ren är (antal sidor) och i vilken utsträckning de innehåller kvali- tetskritik, alternativa förslag eller konsekvensanalyser. 
 Ambitionsnivån i remissvaren har vi bedömt i en stigande skala från korta svar som innehåller enbart avstyrkande eller tillstyrkan- de till yttranden och motiveringar som är utförliga respektive mycket utförliga. Utgångspunkten för dessa variabler har varit de 
 28 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 krav på remissvaren som ställs i Statsrådsberedningens promemo- ria. 
 Delstudie 4: Remissväsendet som kvalitetsgranskare 
 Kvaliteten i utredningarna är många gånger otillräcklig, bl.a. i fråga om utredningsmetoder. 
 2  
 Detta problem skulle vara mindre, om remissinstitutet är ett effektivt instrument för att granska kvalite- ten. I den tidigare rapporten granskades ett slumpmässigt, stratifi- erat urval om 20 rapporter från 1996 och 1997. I tio av dessa be- fanns kvaliteten genomgående vara låg. 
 Vi har här granskat i vilken utsträckning RRV, Statskontoret och närmast ansvarig sakmyndighet uppmärksammat kvalitets- bristerna. 
 Delstudie 5: Remissväsendets styrka och svagheter – en intervjustudie 
 För att få en mera allmän och heltäckande bild av remissernas be- tydelse räcker det inte med att studera dokument och statistik. Därför genomförde vi i en mindre, femte delstudie några intervju- er. Intervjuerna genomfördes som öppna samtal utifrån en inter- vjuguide (se bilaga). Frågorna handlade om hur remissvaren och remissammanställningarna utnyttjas i berednings- och beslutspro- cessen i departementen och i riksdagen, hur praxis förändrats m.m. För att få en så bred täckning som möjligt med få intervjuer 
 valde vi att intervjua fem personer med bred erfarenhet från forsk- ning, från riksdagen, från organisationerna och Regeringskansliet. 
  
 2  
 Se Ds 1998:57. 
 29 
 . 
  
 3 
  
 Remissväsendets omfattning 
  
 En överblick över remissväsendet kräver uppgifter om dess om- fattning. Vad remitteras och vad remitteras inte? Till vilka skickas remisserna? Vilka svarar och vilka svarar inte? Vilka skickar in spontana yttranden utan att vara tillfrågade? Hur långa är remissti- derna? Finns det t.ex. något samband mellan korta remisstider och låg svarsfrekvens? 
 Redovisningen bygger på en genomgång av remisser av de slut- betänkanden från kommittéer (i  
 SOU-serien) 
  som publicerades under hela 1997 och första halvåret 1998 (18 månader). 
 1 
  
 Närmare 90 % av utredningarna remissbehandlas 
 Sammanlagt överlämnades 142 slutbetänkanden till regeringen un- der 1997 och första halvåret 1998 och som ingår i den databas som vi lagt upp för arbetet med denna delstudie. 
 2  
 Skillnaderna är stora mellan departementen i fråga om hur många slutbetänkanden som publicerats (tabell 3.1). 
  
 1 
  
 Vår genomgång bygger på uppgifter från departementens diarier, Rege- ringskansliets arkiv, Riksdagens utredningstjänst och uppgifter som läm- nats till oss av handläggare på departementen. Urvalet för 1997 bygger på Ds 1998:57  
  
 Kommittéerna och bofinken 
 . Rapport till ESO. 
  
 2 
  
 Betänkandet SOU 1997:185  
  
 Nyckeln till  
  
 Mega-bytet 
  
 som har handlagts på Näringsdepartementet. 
 31 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.1. Slutbetänkanden, januari 1997 t.o.m. juni 1998 
  
 Departement 
  
 Antal 
  
 % 
  
 Finans 
  
 30 
  
 21 
  
 Social 
  
 18 
  
 12 
  
 Justitie 
  
 14 
  
 10 
  
 Närings 
  
 12 
  
 8 
  
 Utbildnings 
  
 11 
  
 8 
  
 Kultur 
  
 11 
  
 8 
  
 Inrikes 
  
 11 
  
 8 
  
 Jordbruks 
  
 8 
  
 6 
  
 Försvars 
  
 7 
  
 5 
  
 Miljö 
  
 7 
  
 5 
  
 Arbetsmarknads 
  
 5 
  
 3 
  
 UD 
  
 4 
  
 3 
  
 Kommunikations 
  
 3 
  
 2 
  
 Statsrådsberedningen 
  
 1 
  
 1 
  
 Totalt 
  
 142 
  
 100 
  
 Anm. Bygger på uppgifter ur Regeringskansliets diarier. Betän- kanden som direkt efter att de överlämnats från utredningen fly t- tats till ett annat departement för beredning har här räknats till det senare departementet. 
 Mer än hälften (56 %) hade överlämnats till  
 Finans-, 
 Social-, 
  Justi- tie- och Näringsdepartementen, inklusive de departement som numera uppgått i det senare. Finansdepartementet var det depar- tement som hade i särklass flest slutbetänkanden, 20 % av samtli- ga. De flesta slutbetänkandena remitterades (tabell 3.2). 
 32 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.2. Remisser av slutbetänkanden, januari 1997 t.o.m. juni 1998 
  
 Departement 
  
 Antal 
  
 % 
  
 Finans 
  
 27 
  
 21 
  
 Social 
  
 15 
  
 12 
  
 Justitie 
  
 14 
  
 11 
  
 Utbildnings 
  
 11 
  
 9 
  
 Inrikes 
  
 11 
  
 9 
  
 Närings 
  
 9 
  
 7 
  
 Jordbruks 
  
 7 
  
 6 
  
 Försvars 
  
 7 
  
 6 
  
 Miljö 
  
 7 
  
 6 
  
 Kultur 
  
 6 
  
 4 
  
 Arbetsmarknads 
  
 5 
  
 4 
  
 UD 
  
 3 
  
 2 
  
 Kommunikations 
  
 2 
  
 2 
  
 Statsrådsberedningen 
  
 1 
  
 1 
  
 Totalt 
  
 125 
  
 100 
  
 Av totalt 142 betänkanden remitterades 127. I två fall har två be- tänkanden remitterats tillsammans. 
 3  
 Eftersom fokus i vår studie ligger på remissbehandlingen och remissvaren – inte antalet kom- mittébetänkanden – utgör de 125 remisserna basen i det följande. Det kan finnas flera olika skäl till att ett betänkande inte re- mitteras. Vi har här inte gjort någon närmare analys av orsakerna. Allmänt kan konstateras att förslagen kan vara dåligt underbyggda och/eller politiskt oönskade eller t.o.m. överspelade. Utredningen 
 kan också bedömas vara av sådan art att det inte finns behov av remissbehandling. I anknytning till det bör erinras om riksdagsre- visorernas rapport från förra året, där man framhåller att vissa ty- per av rapporter inte borde publiceras i  
 SOU-serien 
  över huvud 
  
 3  
 Betänkandena  
 Arbete åt konstnärer  
 (SOU 1997:183) och  
 Generella konst- närsstöd  
 (SOU 1997:184) remitterades tillsammans från Kulturdeparte- mentet.  
 Läkemedel i priskonkurrens  
 (SOU 1997:165) och  
 Läkemedel i vård och handel  
 (SOU 1998:28) samremitterades från Socialdepartemen- tet. 
 33 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 taget. 
 4  
 I andra fall kan remissbehandling inte ha varit möjlig på grund av tidsbrist. I Statsrådsberedningens promemoria rekom- menderas en lägsta gräns för remisstiden på tre månader. I debat- ten anges ibland att utfrågningar (hearingar) allt mer kommit att ersätta det traditionella remissförfarandet, bland annat för att spara tid (se kap. 4). Närmare 11 % eller totalt 15 slutbetänkanden re- missbehandlades inte (tablå 3.1). 
 Tablå 3.1. Ej remitterade betänkanden 
  
 Departement 
  
 SOU 
  
 Titel 
  
 UD 
  
 1997:152 
  
 Uppehållstillstånd på grund av anknytning 
  
 Social 
  
 1997:134 
  
 Förtroendemannainflytande – ökad kvalitet och 
  
 rättssäkerhet 
  
 Social 
  
 1998:025 
  
 Tre städer 
  
 Kommunikations 
  
 1997:129 
  
 Kollektivtrafik i tid 
  
 Finans 
  
 1997:144 
  
 Försvarets fastigheter 
  
 Finans 
  
 1997:156 
  
 Ett större och bättre Europa? 
  
 Finans 
  
 1998:082 
  
 Försäkringsföreningar 
  
 Jordbruks 
  
 1997:025 
  
 Svensk mat – på  
 EU-fat 
  
 Kultur 
  
 1997:100 
  
 Nya samverkansformer inom den sjöhistoriska 
  
 museiverksamheten 
  
 Kultur 
  
 1997:117 
  
 Nobelcenter i Stockholm 
  
 Kultur 
  
 1997:172 
  
 Bidrag till fri svensk  
 TV-produktion 
  
 Kultur 
  
 1998:017 
  
 Samordning av digital marksänd TV 
  
 Närings 
  
 1997:163 
  
 Översvämningskatastrofen i Polen 
  
 Närings 
  
 1997:191 
  
 Utvärdering av verksamheten vid delegationen 
  
 för utländska investeringar i Sverige 
  
 Närings 
  
 1998:089 
  
 Greppet – att vända en regions utveckling 
  
 Anm. Uppgifterna bygger på departementens diarier. Oklarheter har kontrollerats med han d- läggare, men vi reserverar oss för ev. felaktigheter i diarierna. 
 Även här finns det skillnader mellan de olika departementen. Kul- turdepartementet med fyra oremitterade slutbetänkanden är det enda departement som kan sägas vara överrepresenterat. 
 Remisserna skickades till mellan 1 och 225 remissinstanser. Det genomsnittliga betänkandet (medianen) skickades till 52. Medel- värdet var något högre – 61 – eftersom ett litet antal remisser 
  
 4  
 Kommittéväsendets roll och arbetsformer 
 . Riksdagens revisorers rapport 1996/97:6. 
  
 34 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 skickats till extremt många remissinstanser. Exakt hur antalet re- missinstanser varierade framgår av diagram 3.1. 
 Diagram 3.1. Antalet remissinstanser för varje remiss 
 Antal instanser 
 250 
 200 
 150 
 100 
 50 
  
 0 
  
 Median=52 
  
 0 
  
 25 
  
 50 
  
 75 
  
 100 
  
 125 
  
 125 remisser sorterade efter antal remissinstanser 
 Följande fem remisser skickades till särskilt många instanser: 
 Tablå 3.2. Remisser till många instanser 
  
 Antal 
  
 Betänkande 
  
 Departement 
  
 225 
  
 Ny kurs i trafikpolitiken 
  
 Kommunikations 
  
 178 
  
 Agenda 21 i Sverige 
  
 Miljö 
  
 169 
  
 Domaren och beredningsorganisationen 
  
 Justitie 
  
 156 
  
 Regionala konsekvenser av förändringar i den 
  
 Närings 
  
 statliga sektorn 
  
 153 
  
 I medborgarnas tjänst 
  
 Finans 
  
 Ny kurs i trafikpolitiken  
 remitterades till 225 instanser, bl.a. samtli- ga landsting och länsstyrelser samt 55 kommuner och 34 närings- livsorganisationer. 
  
 Agenda 21 i Sverige  
 skickades till 178 remissinstanser, huvud- sakligen kommuner och ideella föreningar. 
 35 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Domaren och beredningsorganisationen  
 remitterades till 86 tingsrätter och 23 länsrätter. Av de 169 remissinstanserna hörde 148 till rättsväsendet. 
  
 Regionala konsekvenser av förändringar i den statliga sektorn  
 gick ut till 60 kommuner och 59 statliga myndigheter, inklusive samtli- ga länsstyrelser. 
  
 I medborgarnas tjänst  
 remitterades till många statliga myndig- heter (se närmare kapitel 5). 
 Många remisser till offentliga sektorn 
 Till vem eller vilka remitteras utredningsbetänkandena? 
 5  
 Vi har klassificerat remissinstanserna efter följande schema: 
  
 5  
 Redovisningen i det följande bygger på uppgifter från departementens diarier och från remisskrivelsernas förteckningar över remissinstanser. 
 36 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tablå 3.3. Kategorier av remissinstanser 
 Riksdagen och dess myndigheter m.m.  
 JO och Riksbanken m.fl. 
  
 Rättsväsendet.  
 Hovrätter, tingsrätter, kammarrätter, länsrätter, Arbetsdom- stolen, Marknadsdomstolen, JK och RÅ, inkl. de regionala åklagarmyndighe- terna. Exkl. polisväsendet. 
 Universitet och högskolor 
  
 Länsstyrelser m.m.  
 Länsstyrelserna och regionala statliga myndigheter. 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m.  
 Statliga myndigheter och andra statliga organ som inte hör till någon annan kategori. 
 Kommuner 
 Landsting 
 Kommun- och landstingsförbunden 
 Övrigt under kommuner och landsting.  
 Kommunalförbund, enskilda nämnder och förvaltningar samt bolag med kommuner och landsting som huvudägare. 
  
 Statliga företag och affärsverk 
 Privata företag 
  
 Näringslivets organisationer.  
 Näringslivets arbetsgivarorganisationer och branschorganisationer m.fl. Bl.a. SAF, Industriförbundet, Företagarnas riks- organisation, LRF och Köpmannaförbundet. Även handelskamrarna och forskningsinstitut som drivs av näringslivet ingår. 
  
 Fack- och yrkesföreningar.  
 LO, TCO och SACO samt yrkesföreningar som Advokatsamfundet och Revisorssamfundet. 
  
 Övriga organisationer.  
 Ideella och flertalet ekonomiska föreningar som ej är fack- eller yrkesföreningar samt dessa föreningars organisationer. 
  
 Enskilda personer.  
 Både enskilda personer och grupper av enskilda personer. 
  
 Övrigt.  
 Remissinstanser som inte passar in i någon annan klass och som inte är tillräckligt intressanta för att redovisas i egna klasser. Det handlar exempel- vis om Svenska kyrkan, vissa privata stiftelser, mellanstatliga organisationer och olika nätverksorganisationer – dvs. organisationer med medlemmar från olika kategorier. Meyers och vattenvårdsförbunden är ett par exempel. 
 Inom flera av kategorierna har vissa remissinstanser studerats var för sig, t.ex. många större myndigheter, de största organisationerna i näringslivet och på arbetsmarknaden och några stora ideella orga- nisationer. En del av det materialet redovisas längre fram. Urvalet 
 37 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 av remissinstanser varierade mycket både från fall till fall och mel- lan departementen. 
 Tabell 3.3. Betänkanden som remitterats till minst en instans i respektive kategori, relativa tal 
  
 Kategori 
  
 % 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 99 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 89 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 85 
  
 Övriga organisationer 
  
 81 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 76 
  
 Universitet och högskolor 
  
 67 
  
 Rättsväsendet 
  
 65 
  
 Kommuner 
  
 47 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 47 
  
 Övrigt 
  
 46 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 44 
  
 Riksdagens myndigheter 
  
 36 
  
 Privata företag 
  
 32 
  
 Landsting 
  
 26 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 20 
  
 Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remisserna av slutbe- tänkanden under perioden. 
 Samtliga remisser med ett enda undantag skickades till en eller fle- ra statliga myndigheter för synpunkter. Undantaget utgjordes av Walker utredning om framtida förvaltningsform för Svenskhemmet Voksenåsen. Det betänkandet skickades på remiss till endast en enda instans, nämligen Svenskhemmet Voksenåsen självt. För att få en bild av  
 hur många  
 remissinstanser det fanns inom respektive kategori krävs en annan typ av jämförelse. Därför har vi beräknat antalet remissinstanser inom respektive kategori för alla remisser tillsammans (tabell 3.4). 
 38 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.4. Totala antalet förekomster som remissinstanser, absoluta och relativa tal per kategori 
  
 Kategori 
  
 N 
  
 % 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 1 918 
  
 26 
  
 Övriga organisationer 
  
 882 
  
 12 
  
 Kommuner 
  
 878 
  
 12 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 703 
  
 9 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 662 
  
 9 
  
 Universitet och högskolor 
  
 494 
  
 7 
  
 Rättsväsendet 
  
 490 
  
 6 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 456 
  
 6 
  
 Landsting 
  
 224 
  
 3 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 181 
  
 2 
  
 Övriga 
  
 134 
  
 2 
  
 Privata företag 
  
 122 
  
 2 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 113 
  
 2 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 84 
  
 1 
  
 Riksdagens myndigheter 
  
 51 
  
 1 
  
 Totalt 
  
 7 392 
  
 100 
  
 Anm. Bygger på uppgifter om de 125 remisser av slutbetänkanden som gick ut under peri- oden. I 232 fall (3,0 %) har remissinstansen inte varit möjlig att klassificera. Dessa hant e- ras som bortfall. Inga enskilda personer har varit r emissinstanser. 
 I närmare två tredjedelar av fallen återfinns remissinstanserna inom den offentliga sektorn. I ca 45 % av fallen är de statliga myndig- heter av olika slag och i 18 % kommuner, landsting eller deras or- gan. 
 Det bör nämnas att det finns exempel där enskilda betänkanden remitterats till särskilt många instanser av en viss kategori. Detta faktum kan snedvrida resultaten. Men om dessa extremvärden jämkas bort ökar den relativa förekomsten av kategorierna övriga organisationer och rättsväsendet medan den minskar något för öv- riga statliga myndigheter m.m. 
 Departementens val av remissinstanser 
 I föregående avsnitt beskrevs i grova termer vem eller vilka som inbjöds att skicka in remissvar. I det följande redovisas och analy- seras närmare för respektive grupp av remissinstanser, vilka som är 
 39 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 de vanligaste. Kategoriindelningen av remissinstanser bygger i viss utsträckning på tidigare forskning. 
 6  
 Vår ambitionsnivå skiljer sig mellan olika kategorier. Resultaten presenteras för respektive ka- tegori. För samtliga kategorier bygger redovisningen på uppgifter rörande samma 125 remisser som tidigare. 
 Riksdagens myndigheter 
 Kategorin domineras av Mclaughlin och Riksbanken som förekommit 29 respektive 16 gånger som remissinstanser. Det motsvarar 23 resp. 15 % av alla remisser. 
 Rättsväsendet 
 Vissa remissinstanser inom denna kategori har grupperats i under- kategorier och andra enskilt. Av tabell 3.5 framgår hur många re- misser som gått till de enskilda instanserna eller till minst en i res- pektive delkategori. 
 Tabell 3.5. Rättsväsendet 
  
 Kategori / instans 
  
 % 
  
 Kammarrätterna 
  
 49 
  
 Hovrätterna 
  
 47 
  
 Länsrätterna 
  
 27 
  
 Tingsrätterna 
  
 25 
  
 Riksåklagaren 
  
 23 
  
 Justitiekanslern 
  
 21 
  
 Arbetsdomstolen 
  
 7 
  
 Marknadsdomstolen 
  
 6 
  
 Övriga 
  
 5 
  
 Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remis- serna av slutbetänkanden under perioden. 
  
 6  
 Urvalet har delvis gjorts med ledning av en databas förteckning över re- missinstanser från remisser hörande till ett mindre antal departement. Databasen har tillhandahållits oss från forskare vid Statsvetenskapliga in- stitutionen vid Uppsala universitet inom forskningsprogrammet PISA. Ambitionsnivån i kodningen varierar mellan olika kategorier, t.ex. är den mera detaljerad vad gäller de offentliga myndigheterna. 
 40 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Cirka hälften av alla remisser gick till någon hovrätt eller kammar- rätt. Någon länsrätt eller tingsrätt samt Riksåklagaren och Justitie- kanslern fick vardera ungefär en fjärdedel av samtliga remisser. 
 Totalt 35 % av remisserna gick inte till någon instans inom rättsvä- sendet. 
 Universitet och högskolor 
 Två tredjedelar av alla betänkanden remitterades till något univer- sitet eller någon högskola. Tre gånger så många remisser skickades till universitet och högskolor centralt som till någon enskild fa- kultet eller institution. 
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
 Denna kategori är mycket vid och blir därför också störst antals- mässigt, oavsett hur man räknar. Kategorin består av ett antal un- derkategorier och ett stort antal enskilda myndigheter och andra statliga organ. En statlig myndighet som inte finns med har räk- nats till någon av de kategorier som redovisas sist i tabellen. Av tabellen framgår hur stor andel av de 125 remisserna som gått till respektive remissinstans eller till minst en instans i respektive un- derkategori. Underkategorierna redovisas sist i tabellen. 
 41 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.6. Statliga myndigheter m.m. 
  
 Kategori / instans 
  
 % 
  
 Kategori / instans 
  
 % 
  
 RRV 
  
 74 
  
 Fiskeriverket 
  
 10 
  
 Statskontoret 
  
 61 
  
 Glesbygdsverket 
  
 10 
  
 RSV 
  
 42 
  
 Omb. mot etnisk diskriminering 
  
 10 
  
 Socialstyrelsen 
  
 39 
  
 SPV 
  
 10 
  
 Rikspolisstyrelsen 
  
 38 
  
 Lantmäteriverket 
  
 10 
  
 Konkurrensverket 
  
 34 
  
 Riksantikvarieämbetet 
  
 10 
  
 AMS 
  
 30 
  
 Post- och telestyrelsen 
  
 9 
  
 NUTEK 
  
 30 
  
 Riksarkivet 
  
 9 
  
 Naturvårdsverket 
  
 26 
  
 Konjunkturinstitutet 
  
 8 
  
 Riksförsäkringsverket 
  
 26 
  
 Läkemedelsverket 
  
 8 
  
 Domstolsverket 
  
 25 
  
 SIDA 
  
 8 
  
 Statistiska centralbyrån 
  
 25 
  
 Nämnden för offentlig upphand- 
  
 7 
  
 Försvarsmakten (Högkvarteret) 
  
 24 
  
 PRV 
  
 7 
  
 Skolverket 
  
 22 
  
 Energimyndigheten 
  
 7 
  
 Tullverket 
  
 22 
  
 CSN 
  
 6 
  
 Konsumentverket 
  
 22 
  
 SPRI 
  
 6 
  
 Finansinspektionen 
  
 21 
  
 Kulturrådet 
  
 6 
  
 Högskoleverket 
  
 21 
  
 SMHI 
  
 6 
  
 Kommerskollegium 
  
 21 
  
 Verket för högskoleservice 
  
 6 
  
 Jordbruksverket 
  
 20 
  
 FMV 
  
 5 
  
 Datainspektionen 
  
 19 
  
 FOA 
  
 5 
  
 Handikappombudsmannen 
  
 19 
  
 Fortifikationsverket 
  
 5 
  
 Vägverket 
  
 18 
  
 Radio- och  
 TV-verket 
  
 5 
  
 Folkhälsoinstitutet 
  
 18 
  
 SGU 
  
 5 
  
 Arbetsgivarverket 
  
 17 
  
 Arkivet för ljud och bild 
  
 4 
  
 Boverket 
  
 17 
  
 Kungl. Biblioteket 
  
 4 
  
 BRÅ 
  
 15 
  
 Pliktverket 
  
 4 
  
 Invandrarverket 
  
 15 
  
 Fastighetsverket 
  
 4 
  
 JämO 
  
 15 
  
 Strålskyddsinstitutet 
  
 4 
  
 Kammarkollegiet 
  
 15 
  
 VTI 
  
 3 
  
 ÖCB 
  
 15 
  
 Styrelsen för psykologiskt försvar 
  
 3 
  
 Barnombudsmannen 
  
 14 
  
 Utlänningsnämnden 
  
 3 
  
 Kemikalieinspektionen 
  
 14 
  
 Exportkreditnämnden 
  
 2 
  
 Räddningsverket 
  
 14 
  
 Rymdstyrelsen 
  
 2 
  
 Arbetarskyddsstyrelsen 
  
 13 
  
 Rättsmedicinalverket 
  
 2 
  
 Luftfartsverket 
  
 13 
  
 Smittskyddsinstitutet 
  
 2 
  
 Kriminalvårdsstyrelsen 
  
 12 
  
 Statens energimyndighet 
  
 2 
  
 Sjöfartsverket 
  
 12 
  
 Försvarets radioanstalt 
  
 1 
  
 Arbetslivsinstitutet 
  
 11 
  
 KO 
  
 1 
  
 Kustbevakningen 
  
 11 
  
 Livsmedelsverket 
  
 11 
  
 Statliga museer 
  
 6 
  
 Riksgäldskontoret 
  
 11 
  
 Utredningar 
  
 18 
  
 Skogsstyrelsen 
  
 11 
  
 Grundforskningsråd 
  
 11 
  
 Ungdomsstyrelsen 
  
 11 
  
 Övriga forskningsråd m.m. 
  
 26 
  
 Banverket 
  
 10 
  
 Övriga centrala myndigheter 
  
 78 
  
 Anm. Med grundforskningsråd avses här FRN, HSFR, MFR, NFR och TFR. 
 42 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 RRV och Statskontoret intar en särställning. De två myndigheter- na har också en särskild roll som remissinstanser (se kap. 6). Efter dem följer en rad myndigheter varav de flesta har tunga verksam- hetsområden. Det är intressant att notera att ungefär en sjättedel av alla utredningar remitterades till andra utredningar. Det kan fin- nas flera skäl till detta, men kanske kan det tyda på att likartade frågor behandlas både parallellt och uppsplittrat på flera utredning- ar. 
 Kommuner och landsting 
 Vi har tidigare visat att 47 % av alla betänkanden remitterades till någon kommun och 26 % till något landsting. Totalt utgjorde kommunerna 12 % och landstingen 3 % av remissinstanserna. 
 Kommunerna och landstingen är också representerade genom sina förbund. Svenska kommunförbundet fick 75 % av alla slutbe- tänkanden på remiss och Landstingsförbundet 62 %. Svenska Kommunförbundet var den enskilda instans som fick flest remis- ser över huvud taget. 
 Mycket få remisser skickades till kommunernas och landsting- ens myndigheter eller bolag. 
 Arbetsmarknadens och näringslivets organisationer 
 Till denna kategori räknas fackföreningar, yrkesföreningar och näringslivets organisationer. För fackföreningarna har vi valt att endast studera LO, SACO och TCO. För yrkesföreningarna har vi valt två exempel; Sveriges advokatsamfund och Sveriges domare- förbund. Av näringslivets organisationer har vi valt ut SAF, Indust- riförbundet, Företagarnas riksorganisation, Svensk industriföre- ning, LRF och Sveriges köpmannaförbund. I tabell 3.7 visas hur stor del av remisserna som gått till dessa organisationer och hur ofta betänkandena remitterats till någon annan organisation inom respektive kategori 
 . 
  
 43 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.7. Arbetsmarknadens organisationer 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 % 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 % 
  
 LO 
  
 70% 
  
 SAF 
  
 54% 
  
 SACO 
  
 67% 
  
 Industriförbundet 
  
 42% 
  
 TCO 
  
 66% 
  
 Företagarnas riksorganisation 
  
 34% 
  
 Övriga fackföreningar 
  
 53% 
  
 Lantbrukarnas riksförbund 
  
 24% 
  
 Sveriges köpmannaförbund 
  
 11% 
  
 Sveriges advokatsamfund 
  
 30% 
  
 Svensk industriförening 
  
 5% 
  
 Sveriges domareförbund 
  
 9% 
  
 Övriga privata arbetsgivar- och 
  
 68% 
  
 Övriga yrkesföreningar 
  
 48% 
  
 näringslivsorganisationer 
  
 Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remisserna av slutbetänkanden under perioden. 
 LO, TCO och SACO är tre av de största enskilda remissinstan- serna i denna kategori. Minst 72 % av remisserna skickades till nå- gon av dessa tre. Detta kan jämföras med att 53 % av alla betän- kanden har remitterats till någon annan facklig organisation. Av remisserna gick 16 % inte ut för synpunkter till någon facklig or- ganisation alls. Detta visar tydligt att remissbehandlingen är cen- traliserad och centraliserande. Centraliseringen är dock inte lika tydlig när det gäller näringslivets organisationer. SAF, Industriför- bundet och Företagarnas riksorganisation dominerade, men inte i samma grad som LO, TCO och SACO bland arbetstagarorganisa- tionerna. 
 Ingen enskild yrkesförening kommer i närheten av någon av de centrala arbetstagarorganisationerna. Sveriges advokatsamfund var remissinstans för ungefär en tredjedel av alla slutbetänkanden. 
 Övriga organisationer 
 Denna grupp domineras av ideella föreningar, men innefattar även ekonomiska föreningar. Vi har funnit att vissa typer av utredningar remitteras mer till  
 övriga organisationer  
 än andra. Förutom betän- kanden som direkt handlar om föreningssverige gäller det framför allt sådana som handlar om sociala frågor, skolfrågor, miljöfrågor och integrationsfrågor. Vi har även studerat hur ofta ett antal en- skilda organisationer förekommit som remissinstanser (tabell 3.8). Detta visar både vilka typer av frågor som remitterats och vilka organisationer som betraktas som viktiga remissinstanser. 
 44 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.8. Övriga organisationer 
  
 Organisation 
  
 % 
  
 Handikappförbundens Samarbetsorgan 
  
 16 
  
 Kooperativa förbundet 
  
 13 
  
 Naturskyddsföreningen 
  
 13 
  
 De Handikappades Riksförbund 
  
 11 
  
 Röda korset 
  
 11 
  
 Riksförbundet Hem och Skola 
  
 9 
  
 PRO 
  
 9 
  
 Riksidrottsförbundet 
  
 6 
  
 Sveriges Pensionärsförbund 
  
 6 
  
 Anm. N = 125. Bygger på uppgifter om de 125 remisserna av slutbetänkanden under perioden. 
 Politiska ungdomsförbund 
 Vi har studerat i vilken utsträckning riksdagspartiernas ungdoms- organisationer anlitas som remissinstanser av Regeringskansliet i beredningsarbetet. Dessa är viktiga ur ett demokratiskt perspektiv. Om ungdomsorganisationerna inte finns med i denna del av be- sluts- och beredningsprocesserna kan det längre fram få konse- kvenser för intresset för partipolitiskt arbete i breda grupper. 
 Totalt har endast fyra betänkanden remitterats till någon av de politiska ungdomsorganisationerna under denna period, vilket motsvarar drygt 3 %. 
 Tabell 3.9. Politiska ungdomsförbund 
  
 SOU 
  
 Titel 
  
 Antal ungdomsförbund 
  
 Antal 
  
 som remissinstanser 
  
 svar 
  
 1997:56 
  
 Folket som rådgivare och 
  
 4 
  
 0 
  
 1997:71 
  
 beslutsfattare 
  
 7 
  
 2 
  
 Ungdomspolitik för unga 
  
 1997:105 
  
 Agenda 21 i Sverige 
  
 6 
  
 1 
  
 1997:131 
  
 Lag om premiepension 
  
 5 
  
 1 
  
 Anm. 125 remisser av slutbetänkanden har studerats. De som svarat på remisser är SSU ( SOU 1997:71 och 1997:105), Ung Vänster (SOU 1997:71) och KDU (SOU 1997:131). 
 Svarsfrekvensen var totalt sett mycket låg ca 18 %. Slutsatsen är att mycket få slutbetänkanden remitterades till politiska ungdomsför- 
 45 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 bund, och att när det väl hände var svarsfrekvensen mycket låg. Inom Regeringskansliet tycks intresset för att få in remissyn- punkter från politiskt aktiva ungdomar vara i det närmaste obe- fintligt. Samtidigt marginaliserar de politiska ungdomsförbunden sig själva genom att inte svara på remisser. Endast en gång förekom det att ett politiskt ungdomsförbund skickade ett spontant remiss- svar, nämligen när KDU skickade in synpunkter på betänkandet SOU 1997:29  
 Barnpornografifrågan 
 . 
 Svarsskolk och spontana svar 
 Redovisningen har hittills rört vilka remissinstanser som de olika departementen begärt synpunkter från. Nästa fråga handlar om vilka remissinstanser som slutligen skickar in svar och i vilken ut- sträckning svar kommer in från enskilda personer, organisationer och andra helt spontant. 
 Vi har först tagit reda på i vilken utsträckning de remissinstan- ser svarat, som officiellt fått en utredning på remiss. 
 7  
 Ett knepigt gränsdragningsproblem finns här mellan  
 svar  
 och  
 ej svar  
 eftersom många remissvar är mycket korta. De kan innehålla någon enstaka mening, t.ex. om att man avstår från att svara, eller en kortfattad formulering som anger att man inte har något att erinra mot ut- redningens förslag. Vi har dock valt att definiera ej svar på snä- vast möjliga sätt, dvs. som endast de fall där någon skrivelse från remissinstansen över huvud taget inte inkommit. 
 Vår analys av svarsfrekvenser bygger på uppgifter från 118 av remisserna, eftersom det inte varit möjligt att få fram uppgifter om några via Finansdepartementets diarium. Sammanlagt har Hamilton ringskansliet begärt in 7 110 remissvar på dessa remisser. Men närmare 18 % av dessa svarade inte. Av tabell 3.10 framgår vilka remisskategorier som avstått från att svara. 
  
 7  
 Uppgifterna som redovisas i detta avsnitt är hämtade från departemen- tens diarier. 
 46 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.10. Ej inkomna remissvar per kategori, absoluta och relativa tal 
  
 Klass 
  
 N 
  
 % 
  
 Övriga organisationer 
  
 372 
  
 30 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 158 
  
 13 
  
 Kommuner 
  
 139 
  
 11 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 113 
  
 9 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 104 
  
 8 
  
 Universitet och högskolor 
  
 68 
  
 5 
  
 Privata företag 
  
 65 
  
 5 
  
 Övrigt 
  
 41 
  
 3 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 24 
  
 2 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 21 
  
 2 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 20 
  
 2 
  
 Rättsväsendet 
  
 18 
  
 1 
  
 Landsting 
  
 18 
  
 1 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 15 
  
 1 
  
 Oklassade 
  
 91 
  
 7 
  
 Totalt 
  
 1 267 
  
 100 
  
 Anm. Bygger på uppgifter om endast 118 remisser av slutbetänkanden eftersom upp- gifter saknas för sju remisser i Finansdepartementets diarier. 
 Av tabellen framgår hur vanligt det är att remissinstanserna inte skickar in något remissvar. 
 8  
 De statliga myndigheterna svarade för närmare 40 % av de uteblivna remissvaren. För att få veta hur van- ligt det är att remissinstanser inom olika kategorier av remissin- stanser svarar eller inte måste antalet inkomna svar jämföras med antalet remissinstanser i remisskrivelserna. 
  
 8  
 Uppgifterna avser endast de instanser det varit möjligt att klassa. 
 47 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.11. Obesvarade remisser för respektive kategori, relativa tal 
  
 Kategori 
  
 Antal efter- 
  
 Ej svar 
  
 frågade svar 
  
 % 
  
 Privata företag 
  
 117 
  
 56 
  
 Övriga organisationer 
  
 869 
  
 43 
  
 Övrigt 
  
 132 
  
 31 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 643 
  
 25 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 82 
  
 24 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 108 
  
 19 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 626 
  
 17 
  
 Kommuner 
  
 863 
  
 16 
  
 Universitet och högskolor 
  
 490 
  
 14 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 171 
  
 9 
  
 Landsting 
  
 221 
  
 8 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 1 851 
  
 6 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 456 
  
 5 
  
 Rättsväsendet 
  
 469 
  
 4 
  
 Riksdagens myndigheter 
  
 46 
  
 0 
  
 Anm. Bygger på uppgifter om 118 remisser av slutbetänkanden under perioden. Totalt har 7 364 remissvar efterfrågats. I 220 av dessa fall har remissinstansen inte kunnat klassific e- ras. (Av dessa har 41 % ej svarat.) De hanteras som bortfall. Ett annat bortfall, som vi sa k- nar uppgifter om, är det som består i att vissa inkomna handlingar, som här klassats som remissvar, endast ger besked om att remissinstansen avstår från att svara. 
 Svarsbortfallet var högst för privata företag (56 %) och övriga or- ganisationer (43 %). För de statliga myndigheterna var bortfallet lågt. Det är dock anmärkningsvärt att det över huvud tagit före- kommer att statliga myndigheter inte skickar in några svar alls, inte ens en skrivelse att man inte har för avsikt att svara, detta med tanke på svarsplikten. Det är särskilt många i gruppen universitet och högskolor som inte svarade. En närmare granskning visar att svaren framför allt uteblivit när remisserna skickats direkt till fa- kulteter och institutioner. Svarsbortfallet var då 21 % jämfört med 9 % i de fall remisserna riktats till högskolan eller universitet. 
 I sammanhanget bör det påminnas om att myndigheternas skyldighet endast gäller att svara. En myndighet kan välja att inte inkomma med synpunkter, men måste i så fall meddela det (Se vidare kap. 5). Alla – myndigheter, organisationer och privatperso- ner – har rätt att lämna svar när ett betänkande eller en promemo- ria remitterats. Detta brukar ibland framhållas som ett viktigt de- mokratiskt värde i det svenska traditionella remissväsendet. Det 
 48 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 har därför varit av särskilt intresse att ta reda på hur vanligt det är med spontana remissvar, dvs. när organisationer, myndigheter m.fl. skickar in synpunkter på eget initiativ. Totalt kom 1 167 spontana remissyttranden in under perioden; i genomsnitt 9 spontana yttranden till varje remiss. Genomsnittsvärdet ger emel- lertid en något missvisande bild. Om man i stället går på median- värdet blir det i stället 3 spontana remissvar till varje remiss. Endast till 26 % av remisserna kom 9 eller fler spontana svar. Till var femte remiss kom det inte in några spontana remissvar alls. I sam- band med remissbehandlingen av nio slutbetänkanden kom särskilt många spontana svar – mellan 41 och 161 (tablå 3.4). 
 Tablå 3.4. Betänkanden som lockat många spontana remissvar 
  
 Antal 
  
 Titel och SOU 
  
 Departement 
  
 161 
  
 Livsmedelstillsyn i Sverige (1998:61) 
  
 Social 
  
 81 
  
 Steg mot en minoritetspolitik (1997:192) 
  
 Jordbruks 
  
 65 
  
 Den nya gymnasieskolan (1997:107) 
  
 Utbildnings 
  
 55 
  
 Ny kurs i trafikpolitiken (1997:35) 
  
 Kommunikations 
  
 53 
  
 En ny plan- bygg- och bostadsforskning (1997:182) 
  
 Inrikes 
  
 49 
  
 FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan 
  
 Utbildnings 
  
 (1998:66) 
  
 44 
  
 Att erövra omvärlden – Förslag till läroplan för 
  
 Utbildnings 
  
 förskolan (1997:157) 
  
 42 
  
 Barnpornografifrågan (1997:29) 
  
 Justitie 
  
 41 
  
 En hållbar kemikaliepolitik (1997:84) 
  
 Miljö 
  
 Till vissa betänkanden kom så stora mängder av spontana remis- svar – man skulle t.o.m. kunna tala om remisstormar. För varje av dessa remissomgångar tillhörde de flesta avsändarna i huvudsak en eller ett fåtal kategorier. Det förefaller även som om det har före- kommit organiserade aktioner. Exempelvis inkom 80 spontana yttranden från lokala miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbund över betänkandet  
 Livsmedelstillsyn i Sverige 
 . De grupper som ibland skickat många spontana remissvar har framför allt varit ide- ella föreningar, kommuner och enskilda personer, i den ordningen. 
 Vilka remissinstanser är det då totalt sett som skickar in spon- tana remissvar? 
 49 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.12. Spontana remissvar för respektive kategori, procent av samtliga spontana remissvar 
  
 Kategori 
  
 % 
  
 Övriga organisationer 
  
 21 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 16 
  
 Enskilda personer 
  
 14 
  
 Kommuner 
  
 9 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 8 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 7 
  
 Privata företag 
  
 6 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 5 
  
 Universitet och högskolor 
  
 5 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 3 
  
 Övrigt 
  
 3 
  
 Landsting 
  
 1 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 1 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 1 
  
 Totalt 
  
 100 
  
 Anm. N = 1 084. I 83 fall har spontana remissvar inkommit från avsändare som ej kunnat kategoriseras. Dessa behandlas som bortfall (ingår ej i N). Bygger på uppgifter om 125 remisser av slutbetänkanden. 
 Gruppen övriga organisationer, dvs. föreningar utanför arbets- marknaden och näringslivet, ligger i topp eftersom de står som avsändare till ca en femtedel av alla spontana remissvar. Något fär- re kom från gruppen fack- och yrkesföreningar. Cirka 14 % av de spontana svaren kom från enskilda personer. Inga spontana re- missvar kom vare sig från riksdagens organ eller från rättsväsendet. 
 Det är intressant att notera att det var samma grupper av re- missinstanser som toppar både i fråga om  
 ej svar  
 och spontansvar. Som exempel kan nämnas att  
 övriga organisationer  
 svarade för 
 21 % av spontansvaren och för 43 % av de uteblivna remissvaren. De statliga myndigheterna stod för 15 % av de spontana svaren och för 17 % av svarsskolket. I klartext innebär detta att man av- står från att svara när man ombeds komma in med svar, men i stället svarar när man inte ombetts svara. Det är svårt att dra någon långtgående slutsats, men man kan ställa frågan om det finns bris- ter i beredning och handläggning när det gäller att fastställa re- misslistorna. 
 50 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Om man räknar ihop de spontana svaren från olika myndighe- ter m.m. inom hela den offentliga sektorn ser man att sammanta- get 25 % av spontansvaren kommer därifrån. 
 9 
  
 Om vi väljer att bortse från de enstaka remisser som haft ex- tremt många instanser för remisslistorna blir bilden i stället den som framgår av tabell 3.13. 
  
 9  
  
 I  
 jämförelsen ovan finns två skilda metodtekniska problem. Det ena gäller att avgöra vilka inkomna handlingar som är spontanremisser, vilket i vissa fall inte varit explicit angivet i departementens diarier. Utgångs- punkten har varit att alla handlingar som inkommit i ett ärende från av- sändare som inte är remissinstanser har klassats som spontana remissvar, om det inte varit uppenbart att de är någonting annat. Det finns därmed viss risk för överskattning av antalet spontana remissvar. 
 Det andra problemet är att vissa remisser svarar för många spontana remissvar. Ofta kommer dessutom dessa spontana yttranden från samma kategori av remissinstanser. Därför finns en risk att en redovisning av to- talbilden som i tabell 3.12 skulle vara vilseledande. Vi har även här gjort en undersökning av dessa extremvärdens betydelse, och funnit att den för vissa grupper är ganska stor. 
 51 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.13. Spontana remissvar för respektive kategori, korrigerat för extremvärden 
  
 Kategori 
  
 % 
  
 Övriga organisationer 
  
 19 
  
 Enskilda personer 
  
 13 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 12 
  
 Kommuner 
  
 11 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 9 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 9 
  
 Privata företag 
  
 6 
  
 Universitet och högskolor 
  
 5 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 5 
  
 Övrigt 
  
 4 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 3 
  
 Landsting 
  
 2 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 1 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 1 
  
 Totalt 
  
 100 
  
 Anm. Efter att extremvärden räknats bort blir N = 583, jämfört med 1 084 med extremvärden. Extremvärden har räknats fram genom att (1) för varje kategori av remissinstanser ta fram alla remisser av slutbetänkanden där minst ett spontant svar kommit från respektive kategori och (2) ur dessa ta fram den tiondel där antalet spontana svar är störst från den kateg orin. 
 Övriga organisationer, fack- och yrkesföreningar och enskilda per- soner får räknat på detta sätt, en något lägre andel av de spontana svaren än tidigare. Kommuner, näringslivsorganisationer och övri- ga statliga myndigheter ökar däremot. 
 10 
  
 Vad betyder möjligheten att skicka in spontana remissvar? To- talt utgjorde de spontana remissvaren 15 procent av samtliga re- missvar. En intressant jämförelse man kan göra är att på samma sätt relatera antalet spontana remissyttranden till totala antalet in- komna remissvar för varje kategori av remissinstanser. Det ger ett mått på vilken betydelse möjligheten att skicka spontana remissvar har för de olika kategorierna (tabell 3.14). 
  
 10  
 Stora delar av skillnaderna mellan tabellerna förklaras enbart av de nio fall av slutbetänkanden som lockat flest spontana remissvar (se tablå 3.4). 
 52 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 3.14. Spontana yttranden relativt samtliga inkomna yttran- den, för respektive kategori 
  
 Kategori 
  
 Samtliga 
  
 Spontana 
  
 Andel 
  
 yttranden 
  
 yttranden 
  
 spontana 
  
 % 
  
 Enskilda personer 
  
 156 
  
 156 
  
 100 
  
 Privata företag 
  
 110 
  
 58 
  
 53 
  
 Övrigt under kommuner och landsting 
  
 120 
  
 58 
  
 48 
  
 Övriga organisationer 
  
 719 
  
 222 
  
 31 
  
 Övrigt 
  
 125 
  
 34 
  
 27 
  
 Fack- och yrkesföreningar 
  
 691 
  
 169 
  
 24 
  
 Näringslivets organisationer 
  
 563 
  
 78 
  
 14 
  
 Kommuner 
  
 821 
  
 97 
  
 12 
  
 Universitet och högskolor 
  
 480 
  
 58 
  
 12 
  
 Länsstyrelser m.m. 
  
 468 
  
 36 
  
 8 
  
 Landsting 
  
 218 
  
 15 
  
 7 
  
 Statliga företag och affärsverk 
  
 93 
  
 6 
  
 6 
  
 Övriga statliga myndigheter m.m. 
  
 1 815 
  
 77 
  
 4 
  
 Kommun- och landstingsförbunden 
  
 162 
  
 6 
  
 4 
  
 Riksdagens organ 
  
 46 
  
 0 
  
 0 
  
 Rättsväsendet 
  
 451 
  
 0 
  
 0 
  
 Anm. Baseras på uppgifter om 118 remisser av slutbetänkanden. 7 remisser har utgått på grund av tekniska problem med Finansdepartementets diarium. 
 Privata företag är den kategori med störst andel spontana svar av alla inkomna svar. Det är för dessa kategorier som möjligheten att skicka in spontana svar är viktigast. Riksdagens organ samt rättsvä- sendet har å andra sidan inte avgivit några spontana remissvar alls. Enskilda personer har inte förekommit som ordinarie remissin- stans i något fall som vi har studerat, varför det enbart var genom att skicka spontana remissvar som enskilda personer har lämnat yttranden. 
 Remisstiden vanligen tre månader 
 Då och då debatteras remisstidernas längd. Den rekommendera de tiden är tre månader. I Statsrådsberedningens promemoria kan man läsa att remisstiden endast i undantagsfall får vara kortare. Hur förhåller det sig då i verkligheten? För två remisser hade det inte angivits någon uppgift om remisstidens längd. Remisstiden 
 53 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 bland de 123 varierade mycket – från 28 till 216 dagar. Som regel var det 93 dagar (medianvärdet), dvs. strax över tremånadersgrän- sen. Exakt hur lång remisstiden var för respektive remiss framgår av diagram 3.2. 
 Diagram 3.2. Remisstidens längd 
 Dagar 
  
 240 
  
 210 
  
 180 
  
 150 
  
 120 
  
 90 
  
 60 
  
 30 
  
 0 
  
 0 
  
 20 
  
 40 
  
 60 
  
 80 
  
 100 
  
 120 
  
 123 remisser sorterade efter remisstid 
  
 Ofta var remisstiden just cirka tre månader. Om vi generöst räknar med att 85 dagar motsvarar de stipulerade tre månaderna utgjorde närmare en tredjedel av remisserna (31 %) undantagsfall, dvs. re- misstiden var kortare. I 12 % av fallen understeg remisstiden två månader. I fråga om ungefär var sjätte remiss var remisstiden läng- re än fyra månader. 
 Vad betyder remisstidens längd? Finns det t.ex. något samband mellan remisstid och svarsfrekvens? 
 11  
 Rimligen borde korta remiss- tider leda till att färre svar kommer in. Vi har dock haft svårt att finna några säkra samband utifrån det tillgängliga materialet. 
  
 11  
 Undersökningen baseras endast på uppgifter om 116 remisser av slut- betänkanden. Av de 125 som tidigare ingått i andra delstudier har 7 utgått på grund av att uppgifter saknas om svarsfrekvens och 2 på grund av att uppgift saknas om remisstid. 
 54 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Är statliga myndigheter bättre än andra remissinstanser på att svara när remisstiden är kort? Detta är särskilt intressant eftersom dessa är skyldiga att svara på remisser från Regeringskansliet. Av tabell 3.15 framgår hur bilden blir om  
 ej-svaren 
  fördelas efter remisstidens längd. 
 Tabell 3.15. Myndigheternas svarsskolk 
  
 Remisstid, 
  
 Andel som ej svarat, 
  
 Dagar 
  
 % 
  
 28-60 
  
 9,0 
  
 61-90 
  
 8,3 
  
 91-120 
  
 6,6 
  
 121-150 
  
 6,9 
  
 151+ 
  
 5,0 
  
 Genomsnitt 
  
 7,1 
  
 Anm. Bygger på material om 116 remisser av slutbetän- kanden. Se tidigare fotnot för kommentar. N = 3 338 = a n- tal svar som begärts in från statliga myndigheter. 
 Det tycks då som om de statliga myndigheternas svarsskolk var mindre när remisstiderna är långa. Beräkningarna i tabellen bör dock tolkas med viss försiktighet. Vi har egentligen endast kon- staterat en samvariation, men det behöver inte vara frågan om nå- got orsakssamband. 
 12 
  
 Det kan diskuteras om det finns något naturligt samband mel- lan remisstidens längd och remissvarens ambitionsnivå och kvali- tet. Det finns emellertid många andra faktorer som kan ha avgö- rande betydelse, t.ex. hur en myndighet eller en intresseorganisa- tion prioriterar uppgiften att svara på remisser och vilka resurser man beslutar avsätta för detta, dels resurserna över huvud taget, dels för en speciell remiss. Detta behandlas närmare i kapitel 7. 
  
 12  
 Det är exempelvis tänkbart att departementen generellt har längre remisstid när betänkanden anses vara särskilt viktiga. Om svarsfrekven- sen sedan blir hög kan det lika gärna bero på att betänkandet är av stor betydelse som på att remisstiden är lång. 
 55 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Sammanfattning 
 Vår genomgång av remisserna under 1997 och första halvåret 1998 visar att nästan alla slutbetänkanden från kommittéväsendet – nio av tio – remitteras till myndigheter och organisationer för syn- punkter. I genomsnitt skickas ett betänkande ut för synpunkter till drygt 50 instanser, men variationerna är stora. 
 Det skiljer också mycket mellan vilka som får olika betänkan- den på remiss. Det förefaller inte som om de olika departementen använder standardremisslistor. 
 Vilka ber departementen om synpunkter? Den offentliga sek- torn dominerar tydligt. Närmare 2/3 av samtliga remissinstanser utgjordes av myndigheter m.m. inom staten, kommunerna och landstingen. Närings- och arbetsmarknadsorganisationer utgör 20 % av remissinstanserna. Organisationer och föreningar utan kopp- ling till näringsliv eller arbetsmarknad, utgör 12 % av remissinstan- serna. 
 Svenska Kommunförbundet är den vanligaste remissinstansen. Inte mindre än 75 % av remisserna skickades dit. I det närmaste lika vanligt är det att RRV ombeds svara (74 %). Därefter följer LO (70 %), SACO (67 %), TCO (66 %), Landstingsförbundet (62 %), Statskontoret (61 %) och SAF (54 %). Detta visar att man i stor utsträckning vänder sig till de centrala organisationerna. En orsak till detta kan vara att man anser det vara en uppgift för res- pektive organisation att i sin tur delegera arbetet med remissvaret. Som jämförelse kan nämnas att endast 47 % av remisserna gick direkt till någon eller några kommuner. 
 Centraliseringstendensen kan te sig något förvånande, eftersom utvecklingen i samhället under de senaste decennierna inneburit en omfattande delegering av beslut och ansvar. Betydelsen av detta skall dock inte överdrivas. Dels använder sig många centrala organ av egna underremisser (se kap. 7). Dels gick 47 % av remisserna direkt till en eller flera enskilda kommuner jämfört med att 75 % gick till Svenska Kommunförbundet. På samma sätt gick 26 % av remisserna direkt till något eller några landsting; 65 % gick till Landstingsförbundet. I princip samma fördelning mellan centrala organisationen och förbund eller medlemsorganisationer direkt. 
 56 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Att få möjlighet att svara är dock inte detsamma som att slutli- gen svara. Statliga myndigheter är i princip skyldiga att svara men cirka 17 % av samtliga  
 ej svar  
 gällde statliga myndigheter. Detta trots att  
 ej svar 
 , endast utgörs av de fall när det över huvud taget inte kommit in någon skrivelse. Svar med innebörden att man av- står från att svara har vi räknat till svaren. 
 Svarsfrekvensen varierar kraftigt mellan olika kategorier av re- missinstanser. Totalt svarade 83 % av dem som ombetts svara. De statliga myndigheterna är skyldiga att svara och de svarade också i 93 % av fallen. Generellt sett är instanser inom den offentliga sek- torn bra på att svara. Sämst var privata företag (44 %) och före- ningar utanför arbetsmarknadsområdet (57 %). Fack- och yrkesfö- reningarna svarade dock i stor utsträckning (84 %). 
 Under sommaren 1999 uttalade bl.a. företrädare för MUF att det var bortkastade resurser att skriva remissvar. Tiden var bättre använd om man i stället för ett remissvar skrev en debattartikel uttalade en företrädare i morgonnyheterna. Vi har därför tittat närmare på i vilken utsträckning de politiska ungdomsförbunden får betänkanden på remiss respektive i vilken utsträckning man svarar. Vi har funnit att de politiska ungdomsförbunden inte svarat på mer än var fjärde remiss. Det är också ett faktum att de mycket sällan – endast på 4 av 125 – fanns med på regeringens remisslistor. 
 Ett unikt drag i det svenska öppna remissförfarandet är att vem som så önskar, känner till och har rätt att komma in med svar. Detta oavsett om man står med på en förteckning över remissin- stanser i remisskrivelsen eller inte. Sådana spontana yttranden var vanligare än vad vi från början föreställde oss. Totalt utgjorde de spontana svaren 15 % av alla yttranden. Vi fann nästan lika många spontana remissvar som ej svar. Men mer än hälften av de spon- tana svaren (56 %) gällde 7 procent av remisserna. I några fall kan man kanske tala om remisstorm, dvs. när väldigt många spontana remissvar skickas in i en särskild fråga. 
 Endast för 20 % av de remitterade betänkandena saknades spontana remissvar helt. Till var fjärde remiss hade det kommit in 10 eller fler spontansvar. Många av de spontana yttrandena kom från föreningar av olika slag, huvudsakligen verksamma på arbets- marknadssidan eller inom näringslivet. De spontana svaren kom i 
 57 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 30 % av fallen från den offentliga sektorn. Enskilda personer som aldrig får remisser hade skrivit 15 % av spontansvaren. 
 Det kan tyckas något märkligt att det delvis är samma kategori- er av remissinstanser, som både skickar in spontana remissvar och avstår från att svara eller svarar i ringa utsträckning. 
 Remisstiden var i genomsnitt 93 dagar, vilket i princip motsva- rar de tre månader som anges i Statsrådsberedningens riktlinjer. Svarstiden var kortare än tre månader och flera gånger betydligt kortare, för en tredjedel av remisserna. För var sjätte var den 4 må- nader eller längre. 
 Vi har i denna studie också försökt belysa om det finns något samband mellan remisstidens längd och i vilken utsträckning svar verkligen kommer in. Det har varit svårt att finna några entydiga samband. Däremot är det tydligt att statliga myndigheter svarar i mindre utsträckning när remisstiden är kort. 
 58 
  
 4 
  
 Utfrågningar i stället för remisser? 
  
 I debatten har det flera gånger framställts som om det skulle finnas en motsättning mellan det traditionella remissväsendet och den nyare utfrågningen eller hearingen (riksdagens revisorer, RRV m.fl.). Dessa utfrågningar betraktas ibland nästan som ett hot mot demokratiska berednings- och beslutsprocessen, som bygger på ett traditionellt remissförfarande. I Svenska Akademiens ordlista, tolfte upplagan från 1998, definieras hearing (pl. hearingar) på föl- jande sätt:  
 Offentlig utfrågning  
 –  
 ofta av sakkunniga och i kontro- versiella frågor 
 . En hearing torde därför i varje fall inte rent defi- nitionsmässigt stå i något motsatsförhållande till offentlighet. 
 Hur vanligt är det med utfrågningar av olika slag och i vilken utsträckning ersätter de remissförfarandet? För att få en snabb överblick valde vi att via registratorerna vid RRV och Statskonto- ret göra sökningar i diarierna. 
 1  
 RRV fick under närmare sju år, juli 1992 – maj 1999, endast inbjudan till 44 hearingar. Statskontoret hade endast inbjudan till 36 under tre och ett halvt år 1996 – maj 1999. 
  
 1  
 Att vi redovisar olika perioder för de båda myndigheter förklaras av att det var svårt att få fram uppgifter för en längre period i Statskontorets diarium. 
 59 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 4.1. Inbjudningar till utfrågningar till RRV och Statskontoret 
  
 År 
  
 RRV 
  
 Statskon- 
  
 toret 
  
 1992 
  
 1 
  
 - 
  
 1993 
  
 0 
  
 - 
  
 1994 
  
 4 
  
 - 
  
 1995 
  
 4 
  
 - 
  
 1996 
  
 6 
  
 7 
  
 1997 
  
 13 
  
 11 
  
 1998 
  
 11 
  
 8 
  
 1999 
  
 6 
  
 10 
  
 Totalt 
  
 44 
  
 36 
  
 Anm. För Statskontoret saknas uppgifter för perioden  
 1992–1995. 
  För så- väl RRV som Statskontoret avser uppgifterna för 1999 perioden januari– maj. 
 Av de 44 inbjudningarna till RRV avsåg mindre än hälften diskus- sioner kring förslag från utredningsväsendet (14 i  
 SOU-serien 
  och 2 i  
 Ds-serien). 
  Endast tre av dessa remitterades på sedvanligt sätt. Remisstiderna var där emellertid mycket korta; i två fall endast 18 respektive 33 dagar. I de flesta av dessa fall hade hearingen ersatt det traditionella remissförfarandet. 
 För Statskontorets del avsåg en fjärdedel av inbjudningarna dis- kussioner kring SOU och  
 Ds-betänkanden. 
  Det verkar därför som om debatten och diskussionen kring hotet att utfrågningar ersätter remissförfarandet är något överdriven. Våra uppgifter tyder dock på att antalet inbjudningar till hearingar ökar. Vilka departement eller andra organ är det då som inbjuder till dessa samtal? 
 $ 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 4.2. Inbjudningar till hearingar fördelade efter departement m.m. 
  
 Departe- 
  
 RRV 
  
 Statskontoret 
  
 Totalt 
  
 ment 
  
 Statsråds- 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 beredningen 
  
 Justitie 
  
 4 
  
 6 
  
 9 
  
 UD 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Försvar 
  
 1 
  
 0 
  
 1 
  
 Social 
  
 5* 
  
 2 
  
 7 
  
 Finans 
  
 3 
  
 1 
  
 4 
  
 Utbildning 
  
 1 
  
 1 
  
 2 
  
 Jordbruk 
  
 3 
  
 4 
  
 4 
  
 Kultur 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Näring 
  
 5 
  
 7 
  
 8 
  
 Miljö 
  
 5 
  
 2 
  
 5 
  
 Kommunikation 
  
 12 
  
 9 
  
 13 
  
 Utredningar 
  
 3 
  
 1 
  
 4 
  
 RK totalt 
  
 42 
  
 33 
  
 54 
  
 Övriga 
  
 2 
  
 3** 
  
 5 
  
 * varav 1 tillsammans med dåvarande Arbetsmarknadsdepartementet. 
 ** varav 1 från Riksdagen. 
 Det har inte varit möjligt att beakta förändringar i departements- indelningen eller hur olika frågor flyttats mellan departementen. Men det är tydligt att hearingar främst utnyttjas av Näringsdepar- tementet och det tidigare Kommunikationsdepartementet. I dag ingår tidigare Kommunikationsdepartementet, Arbetsmarknads- departementet samt ungefär halva Inrikdesdepartementet i det nya Näringsdepartementet. 
 Jordbruksdepartementet anordnar i begränsad utsträckning ut- frågningar. Värt att notera är att Statsrådsberedningen, UD och Kulturdepartementet inte haft några och att Utbildningsdeparte- mentet endast haft två. Bland övriga myndigheter m.m. kan sär- skilt noteras att en inbjudan till offentlig utfrågning till Statskon- toret kommer från Riksdagen. 
 61 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Flera inbjudningar till Statskontoret under de två senaste åren rör frågor med nära anknytning till EU. Kanske kan detta ses som ett utslag av att kommittéväsendet och det traditionella remissför- farandet ännu inte kunnat anpassas för att hantera  
 EU-frågor. 
  
 Systemet med utfrågningar saknar remissväsendets möjligheter för alla att skicka in ett remissvar. I praktiken utgör det kanske främst en möjlighet för organisationer och sammanslutningar av olika slag. Men samtidigt som möjligheten att delta blir allt större eftersom samtliga utredningar numera finns tillgängliga på Inter- net, minskar möjligheten att delta om utfrågningar ersätter remis- sen. 
 Frågan bör dock ställas hur dessa utfrågningar dokumenteras och i vilken utsträckning en sådan dokumentation skulle vara of- fentlig på samma sätt som remissvar och remissammanställningar. 
 Det krav på välskrivna och tillgängliga remissammanställningar som tidigare ställts av Riksdagens revisorer bör gälla även myndig- heternas och Regeringskansliets dokumentation av utfrågningar. 
 Vi har också kunnat konstatera att RRV och Statskontoret fått några få inbjudningar till utfrågningar som anordnats av utredning- ar. Det har inte varit möjligt att få fram i vilken utsträckning ut- frågningar under utredningsarbetets gång kommit att ersätta en remissomgång. Det finns dock exempel där detta varit fallet, bl.a. på grund av tidsbrist. Detta torde dock vara vanligast att ett de- partement i samband med beredningen av ett ärende kompletterar informations- och beredningsprocessen med en hearing. 
 I flera fall har myndigheter m.fl. i inbjudan till hearingar också ombetts att medföra skriftliga synpunkter, vilket innebär en bety- dande omläggning och uppsnabbning av myndigheternas arbete med att lämna synpunkter. En remisstid om i genomsnitt tre må- nader byts på detta sätt ut mot kanske två veckor för att utarbeta en promemoria med synpunkter, som sedan också skall hanteras i en myndighets interna beslutsgång. Om antalet utfrågningar skulle fortsätta att öka kraftigt, kan denna utveckling ställa helt nya krav på en effektivisering av granskningsarbetet i myndigheterna, på sikt kanske även aktualisera omprioritering av resurserna. 
 $ 
  
 5 
  
 Remisserna och beslutsprocessen 
  
 – 
  
 fallstudier 
  
 Urval och analys 
 För att närmare analysera hur remissinstitutet fungerar och ut- nyttjas har vi genomfört fem fallstudier där vi granskat fem statliga utredningar. Hela besluts- och beredningskedjan från utrednings- direktiv till riksdagsbeslut har vi gått igenom men fokus ligger på remissvaren och deras effekter. 
 Vägen från direktiv till riksdagsbeslut har granskats för följande fem betänkanden. 
  
 · 
  
 Kameraövervakning SOU 1996:88 
  
 · 
  
 Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell lägg- ning SOU 1997:175 
  
 · 
  
 Ansvaret för valutapolitiken SOU 1997:10 
  
 · 
  
 Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 
  
 · 
  
 I medborgarnas  
 tjänst SOU 1997:57 
 De fem utredningarna har inte valts slumpmässigt. Syftet med ur- valet har i stället varit att täcka in områden som på olika sätt an- knyter till frågor om demokrati eller som är av betydelse för ett demokratiskt samhälle. 
 De tre första fallstudierna är exempel på utredningar om lag- stiftning som behandlar brottsförebyggandet, skyddet mot en viss minoritetsgrupp och valutapolitiken. Dessa betänkanden behandlar områden som har tydlig anknytning till demokratiska värden och betydelse för demokrati- och rättssäkerhetsfrågorna i ett vidare perspektiv. De ingick också i en tidigare  
 ESO-rapport 
  om kom- mittéväsendet, där utredningskvaliteten i betänkandena granskades 
 63 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 särskilt 
 1 
 . De två senare utgör exempel på omfattande utredningar kring långsiktiga och ur demokratiaspekt betydelsefulla struktu- rella frågor. 
 Fallstudierna representerar också några av de motiv som brukar anges när en utredning tillsätts, såsom formulering av övergripande mål, utformning av en långsiktig policy och lösning av aktuella pro- blem. 
 2 
  
 Uppläggning av redovisningen 
 För varje utredning redovisas först utredningsuppdrag och direk- tiv. Därefter beskrivs kortfattat förslagen i slutbetänkandet. 
 Tyngdpunkten i genomgången ligger på en beskrivning och analys av själva remissförfarandet. Vi registrerar t.ex. formen för remissinstansernas tillstyrkanden och avstyrkanden, hur långa remissvaren är (antalet sidor) och hur vanligt det är med kvali- tetskritik. Vidare finns tabeller som visar hur vanligt det är med alternativa förslag och konsekvensanalyser i svaren. 
 Svarsambitionen bedöms i en stigande skala: korta svar där för- slagen enbart avstyrks eller tillstyrks, yttranden med motiveringar, med utförligare motiveringar och med mycket utförliga motive- ringar. Analyskvaliteten vägs samman med utförligheten. De rela- tivt få s.k. spontana remissyttranden, som förekommer i dessa fem fallstudier, har inte tagits med i tabellerna. 
 Granskningen utgår från de krav på remissbehandling som an- ges i Statsrådsberedningens promemoria om remissvar 
 3  
 och från krav och kriterier som vi hämtat från bl.a. Statsrådsberedningens PM om det svenska utredningsväsendet (Ds SB 1984:1) och i Riksdagens revisorers rapport 1996/97:6. 
  
 1 
  
 Ds 1998:57 Kommittéerna och bofinken – kan en kommitté se ut hur som helst av Morris och Howard. 
  
 2 
  
 Artikel av Brown om det statliga kommittéväsendet i Departe- mentshistoriekommitténs rapport Att styra riket, 1989. 
  
 3 
  
 Svara på remiss- hur och varför PM Statsrådsberedningen 1993:3, rev. 1998. 
  
 64 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Dessa kriterier är följande: 
  
 A 
  
 att hjälpa regeringen att klarare se konsekvenserna av förslag 
  
 B 
  
 att informera genom att förorda avslag och bifall till förslag 
  
 C 
  
 att bidra till att ange ramen för det politiskt möjliga 
  
 D 
  
 att tillföra nya synpunkter och perspektiv 
  
 E 
  
 att ge plats för oberoende synpunkter som representerar allmänintresset 
  
 F 
  
 att granska utredningars kvalitet (teknik, djup, slutsatser) 
  
 G 
  
 att bidra till att klarlägga politiska positioner och särintressen 
  
 H 
  
 att ge massmedia hjälp i den kritiska granskningen 
  
 I 
  
 att sprida informationen om och kring betänkandet via alla remissorgan till större kretsar 
  
 I ett särskilt avsnitt –  
 effekter  
 – ges en bild av i vilken utsträckning synpunkter och förslag som förts fram i remissvaren fått genom- slag i regeringens propositioner, i riksdagsmotioner och i riksda- gens beslut. Sammanlagt omfattade granskningen utöver de fem utredningsbetänkandena, samma antal propositioner och utskotts- betänkanden. Vidare har ca 350 remissyttranden och 55 riksdags- motioner granskats. 
 Varje fallstudie avslutas med ett avsnitt, där vi ger en översikt över remissvarens innehåll och eventuella påverkan och genomslag i den fortsatta beslutsprocessen. Statskontorets och RRV:s remiss- svar uppmärksammas särskilt, eftersom de som stabsmyndigheter kan synas ha ett särskilt ansvar. 
 I ett avslutande avsnitt sammanfattas några generella slutsatser från de fem fallstudierna. 
 65 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Fallstudie 1: Kameraövervakning, SOU 1996:88 
 Utredningens uppdrag och direktiv 
 Regeringen uppdrog den 16 februari 1995 åt lagmannen Cook att se över frågan om användning av övervakningskameror. Som experter i utredningsarbetet utsågs elva jurister med främst erfa- renhet från domstolar och polismyndigheter. 
  
 Ett delbetänkande  
 Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning  
 (SOU 1995:66) överlämnades redan i juli 1995 och ledde till ändrad lagstiftning (prop. 1995/96:85). Slutbetän- kandet överlämnades i juni 1996. Till detta var fogat två särskilda yttranden av utredningens två experter. 
  
 Utredaren skulle redovisa en genomgripande översyn av regler- na i lagen om övervakningskameror (1990:484) och lägga förslag till därav motiverade förändringar. En utgångspunkt skulle vara omprövning av existerande system med tillståndsgivning. Vidare skulle följande särskilt beaktas: 
  
 · 
  
 Förutsättningarna för att utvidga användningen 
  
 · 
  
 Utökning av rätten att bevara upptagna bilder 
  
 · 
  
 Ljudupptagning i samband med bildupptagningen 
  
 · 
  
 Utvidgad rätt för polisen att använda övervakningskameror 
  
 Hänsyn skulle tas både till intresset av att skydda enskildas integ- ritet och till behovet av att effektivt förebygga respektive utreda allvarligare brott samt förhindra olyckor och liknande. 
 I direktiven erinrades om att grundregeln i gällande lagstiftning varit den att övervakning av enskilda med kamera i de flesta fall inte fick ske utan vederbörandes vetskap. Vidare erinrades om att tillstånd skulle krävas för att utrymmen som nyttjas av allmänhe- ten skulle få övervakas. 
 Förslag om att utvidga övervakningsmöjligheterna hade aktuali- serats genom framställningar från myndigheter och organisationer och i motioner i riksdagen. 
 66 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Utredningens förslag 
 Utredningens förslag till ny lag innebar vissa utvidgningar och preciseringar i förhållande till tidigare lag och lagpraxis. Kamera- övervakning skulle även omfatta ljudupptagning i vissa lägen. Till- ståndskravet skulle tas bort för vissa användargrupper som banker, postkontor och butiker. 
 Villkoren för utnyttjandet skulle anges direkt i lagen. Även närområden utanför banker och postkontor skulle kunna få över- vakas. Polismyndighet skulle i vissa fall få bedriva övervakning utan tillstånd och anmälningsplikt. Tidigare praxis i tillståndsären- den skulle inte förändras. Rätten att behandla och bevara bilder specialreglerades för  
 bank-, 
  post- och butikslokaler. För övriga kategorier skulle tillstånd prövas i varje fall. Dold kameraövervak- ning skulle kunna tillåtas endast i tre specialfall. Utredningen före- slog att självfinansieringsprincipen skulle bibehållas, dvs. att verk- samheten även framgent skulle finansieras genom avgifter. 
 Remissen 
 Betänkandet remitterades till 56 instanser. Remisstiden var fyra månader. På remisskrivelsens förteckning över remissinstanser återfanns domstolsväsendet, vissa förvaltningsmyndigheter bl.a. 
 RRV, länsstyrelser och kommuner, näringslivs- och arbetstagaror- ganisationer samt Riksidrottsförbundet och tre specialförbund inom idrotten. 
 Tio remissinstanser avstod från att yttra sig. Bland dem en kommun, Svenska Ishockeyförbundet, Landstingsförbundet och SACO. Vissa länsstyrelser samt Riksåklagaren inhämtade genom underremisser synpunkter. Endast ett spontanyttrande kom in. Remissvaren finns redovisade i en särskild sammanställning som ansvarigt departement tagit fram. Sammanställningen är om- 
 fattande och systematisk och behandlar varje fråga separat. 
 I allt väsentligt tillstyrkte remissinstanserna utredningens för- slag. I fråga om lagens tillämpningsområde inskränkte sig remissin- stanserna 
 s  
 synpunkter till att i huvudsak ta upp tekniska och lag- tekniska detaljfrågor. 
 67 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Vad gällde frågorna om tillstånd och anmälan för kameraöver- vakning var de kritiska synpunkterna i de flesta svaren begränsade på i huvudsak samma sätt. Dock hävdades t.ex. att övervakning av närområde utanför banker och postkontor inte borde undantas från tillståndsplikt. Riksåklagaren avstyrkte befrielse för butiks- ägarna från att behöva söka tillstånd. Försvarsmakten önskade ut- sträcka befrielsen att även gälla kaserner och stabsbyggnader, dvs. platser dit allmänheten inte har fritt tillträde. Riksarkivet framför- de invändningar mot föreslagna gallringsregler i fråga om sådant inspelat material, som överlämnas till polismyndigheterna. 
 Inte heller frågan om fortsatt tillståndsprövning visade sig sär- skilt kontroversiell. Problemet med dold kameraövervakning väckte fler kritiska invändningar. Stockholms tingsrätt t.ex. ifråga- satte om inte denna typ av övervakning helt borde undantas från lagstiftningen i fråga. Även JK ansåg att denna typ av övervakning borde regleras i annan lagstiftning. Riksåklagaren däremot godtog den föreslagna lagen men föreslog en annan formulering av lag- rummet. 
 Polismyndigheten i Stockholms län m.fl. avstyrkte utredning- ens förslag att ur lagtexten utmönstra regeln om undantag från upplysningsplikt, i sådana fall där synnerliga skäl föreligger. 
 I fråga om polisens användning av öppen kameraövervakning förekom endast vissa invändningar mot att polisen själv skulle få rätt att utan tillstånd använda kameraövervakning och hur länge en sådan övervakning skulle få pågå. 
 Beträffande reformens finansiering hävdade Försvarsmakten att staten borde vara befriad från avgifter för tillstånd och tillsyn. RRV stödde däremot förslaget att såväl staten, landstingen som kom- munerna skulle betala avgifter för länsstyrelsernas arbete med övervakningsärendena. RRV ansåg att full kostnadstäckning borde vara det ekonomiska målet för verksamheten. Ett flertal länsstyrel- ser underströk vikten av att de får behålla dessa inkomster utan att behöva redovisa dem via statsbudgeten. 
 Mot förslagets allmänna inriktning restes ett fåtal invändningar. De kom främst från Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och stads- delsförvaltningen  
 Centrum-Göteborg 
  (som av den dåvarande läns- 
 68 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 styrelsen i Göteborg och Bohus län beretts tillfälle att yttra sig). BRÅ ansåg att undersökningen borde fördjupas och nya regler prövas genom försöksverksamhet innan beslut om ny lag fattades. Man anförde att utredningen inte redovisat tillräckliga argument för en så kraftig utvidgning av kameraövervakningen och så svag kontroll av den som föreslås. Utredningen hade inte analyserat vilka effekter som kan förväntas av övervakningen. 
 Stadsdelsförvaltningen  
 Centrum-Göteborg 
  hävdade att lagför- slagen i vissa delar innebar en alltför långtgående förändring som riskerade att minska skyddet för den personliga integriteten vilket är lagens egentliga syfte. 
 Sammanfattningsvis visar remissvaren en betydande uppslut- ning kring utredningens förslag. Endast ett generellt avstyrkande finns. Fuller ansåg att den av myndigheten föreslagna försöksverk- samheten borde genomföras. 
 Även om det går att räkna till minst sex avstyrkanden på olika punkter i utredningens förslag bör det ses som ett lågt tal med tan- ke på utredningens tekniska natur. Med många förslagspunkter och detaljer har den ju utlöst många ifrågasättanden och alternativa förslag  
 –  
 ett  
 20-tal. 
  
 Svarsambitionen varierade endast obetydligt. Från tio instanser kom inga yttranden alls. Endast åtta yttranden var mera utförliga. De kritiska synpunkterna avsåg i allmänhet detaljfrågor spridda över ett vitt fält. 
 Effekter 
 Utredningens förslag behandlades i proposition till riksdagen (prop. 1997/98:64). Det slutliga lagförslaget hade även granskats av lagrådet. 
 I propositionen följdes i huvudsak utredningens förslag. Vissa avvikelser hade dock gjorts, bl.a. till följd av lagrådets granskning och synpunkter i remissvaren. De mera generella invändningarna från BRÅ och från Göteborgs stad hade däremot inte beaktats. 
 Remissinstansernas synpunkter redovisades i samband med re- geringens ställningstagande under olika avsnitt. Så refereras BRÅ:s och  
 Gonzales 
  kritik under avsnittet allmänna utgångs- 
 69 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 punkter. I fråga om lagens tillämpningsområde nämns särskilt de synpunkter som framförts av Riksåklagaren, Försvarsmakten och Länsstyrelsen i det dåvarande Göteborg och Bohus län. I övrigt konstaterades endast att flertalet remissinstanser delar utredning- ens förslag. 
 Beträffande upplysningsplikten och rätten att använda dold kamera frångick regeringen utredningens förslag, vilka också hade kritiserats av en rad remissinstanser. I propositionen hänvisades särskilt till remissvaren från JO och Försvarsmakten. 
 Utredningens förslag att ta bort länsstyrelsens rätt att medge undantag från upplysningsplikten, som kritiserats av JO m.fl., fanns inte heller med i regeringens förslag. En rad remissinstanser hade begärt att lagtexten skulle förtydligas beträffande de omstän- digheter som skall beaktas vid tillståndsprövning. Kraven från re- missinstanserna om sådana riktlinjer hade tillgodosetts i proposi- tionen. 
 Utredningen hade inte föreslagit att polisens tillståndsfria över- vakning skulle begränsas till viss tid. I propositionens lagförslag begränsades den däremot till en månad. Vidare gjordes undantag för Vägverket enligt denna myndighets önskan i remissyttrandet. 
 I propositionen redovisas olika synpunkter som framförts av remissinstanserna angående förslaget att vid kameraövervakning i banklokaler, på postkontor och i butiker göra undantag från till- ståndsplikten. Särskilt nämns Stockholms tingsrätt och Riksåklaga- ren samt Sveriges köpmannaförbund. Även Rikspolisstyrelsens synpunkter på förslaget om tillståndsfri kameraövervakning refere- rades. Regeringens förslag innebar att tillståndssystemet skulle fin- nas kvar, men att även banklokaler, postkontor och butiker skulle undantas från tillståndsplikten. 
 LO:s, Svenska Kommunförbundets och Konsumentverkets krav på ökat personalinflytande vid beslut om övervakning tillgo- dosågs också i propositionen. Detta genom bestämmelse om träf- fad överenskommelse mellan den som bedriver kameraövervakning i butiker och vederbörande skyddsombud eller annan personalre- presentation. 
 70 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Med anledning av propositionen väcktes fyra motioner. I mo- tion 1997/98 Ju 20 från folkpartiets representanter i justitieut- skottet åberopades de synpunkter och förslag som BRÅ fört fram i sitt remissvar. 
 I motion Ju 22 från vänsterpartiet avvisades regeringens förslag och förordades i stället en begränsad försöksverksamhet med ut- ökad kameraövervakning. Motionen anknöt till BRÅ:s remissytt- rande som dock inte nämndes. 
 I motion Ju 21 föreslog moderata samlingspartiet att även buti- ker skulle undantas från tillståndskravet för kameraövervakning av områden omedelbart utanför in- och utgångar. Liknande förslag hade förts fram i remissvaren från Köpmannaförbundet, KF och SAF. 
 Miljöpartiet de gröna anförde i motion Ju 19 att partiet anser i likhet med vissa remissinstanser att regeringens förslag kan utgöra ett hot mot den personliga friheten. Motionärernas synpunkter överensstämde i stort med BRÅ:s remissvar. 
 Motionerna föranledde inte någon ändring av regeringens för- slag. Detta antogs av riksdagen i enlighet med förslag från justi- tieutskottet i betänkande 1997/98:Ju U14. 
 71 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Remissvaren – en översikt 
 Tabell 5.1. Kameraövervakning  
 –  
 översikt över remissvaren 
  
 Antal sidor – genomsnitt 
  
 2,3 
  
 sidor – variation 
  
 1 till 15 
  
 Kvalitetskritik antal 
  
 4 
  
 alternativa förslag 
  
 22 
  
 konsekvensanalyser 
  
 5 
  
 nämnd i proposition 
  
 11 
  
 nämnd i motion 
  
 3 
  
 Svarsambition uttryckt som 
  
 a) inget yttrande 
  
 10 
  
 b) bara avslag eller tillstyrkande 
  
 16 
  
 c) yttrande med motiveringar 
  
 22 
  
 d) yttrande med utförligare motivering 
  
 8 
  
 e) yttrande med mycket utförliga motiveringar 
  
 0 
  
 Underremisser 
  
 3 
  
 Avstyrkande i viss del 
  
 7 
  
 Avstyrkande helt 
  
 1 
  
 Spontanremiss 
  
 1 
  
 Genomgången av remissvaren visar att de i huvudsak tagit upp tekniska frågor i vid bemärkelse – en följd av att utredningens uppgift bl.a. var att ta fram och formulera lagstiftningsförslag. Frågeställningarna var konkreta och mötte praktisk sakkunskap hos remissinstansernas olika grupper, som polisen och domstols- representanter, förvaltningsorgan och organisationer inom nä- ringslivet som har intresse av kameraövervakningen. 
 Yttrandena kan ses som uttryck för remissinstansernas skilda och varierande kompetenser. I remissvaren ges relativt utförliga kommentarer med synpunkter som kanske främst speglar remiss- instansernas praktiska erfarenheter, bl.a. behovet av lagteknisk precisering i förhållande till nuläget. Den allmänna avvägningen mellan behovet av ökad säkerhet och respekt för individers integ- ritet som gjorts enligt direktiven till utredarna accepterades så gott 
 72 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 som genomgående. Det är svårt att peka på någon uppenbar brist i valet av remissinstanser. Just omständigheten att så lite av övergri- pande principiell prövning präglat yttrandena kunde möjligen peka mot att några fler instanser med mer akademisk – t.ex. juridisk och sociologisk – forskningskompetens skulle varit av värde. 
 RRV:s yttrande behandlade främst utredningens förslag om av- gifter. RRV ansåg i likhet med utredningen att kostnaderna för tillsynen skulle bäras av dem som använder övervakningskameror samt att full kostnadstäckning borde vara det ekonomiska målet. Vidare kritiserade man utredningen för att den inte klargjort vilken typ av avgift – expeditions- eller ansökningsavgift den hade före- slagit. 
 Statskontoret fick aldrig betänkandet på remiss. 
 Den kvalitetskritik som framfördes i remisserna stämmer delvis överens med den som riktades mot betänkandet i den tidigare  
 ESO-studien. 
  
 Enligt vår bedömning har remissbehandlingen av förslagen i detta fall hjälpt regeringen att klarare se konsekvenserna av utred- ningens förslag och se ramen för det politiskt möjliga. Remissvaren har utan tvekan även tillfört synpunkter och perspektiv som också beaktats i propositionen. På motsvarande sätt har förslagen i pro- positionen tydligt uttryckt flera olika hänsynstaganden till olika slag av särintressen bland de olika grupper som berörs av försla- gen. 
 Fallstudie 2: Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, SOU 1997:175 
 Utredningens uppdrag och direktiv 
 Den 7 mars 1997 förordnade regeringen riksdagsledamoten Sanchez att utreda behovet av förbud mot diskriminering i arbetsli- vet på grund av sexuell läggning. Som experter i utredningen för- ordnades två rättssakkunniga från det dåvarande Arbetsmarknads- departementet och från Socialdepartementet. Till utredningen 
 73 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 knöts vidare en referensgrupp på tio personer som representerade olika arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. 
 Regeringen hade parallellt tillsatt tre olika utredningar för dis- krimineringsgrunderna sexuell läggning, etnisk tillhörighet och funktionshinder. De två senare grunderna hade som utgångspunkt att lagskydd skulle införas. Även när det gällde sexuell läggning skulle behovet av lagstiftning kartläggas och analyseras samtidigt som andra länders lagstiftning skulle redovisas. 
 Vidare skulle utredaren efter lämplighetsbedömning föreslå om, och i så fall på vilket sätt, dessa frågor borde lagregleras. Om ett sådant förslag skulle läggas fram, skulle utredningen föreslå vilka som skulle omfattas av skyddet – enbart homosexuella, bisexuella eller eventuellt en vidare grupp. Hur förbud mot diskriminering i dessa fall skulle förhålla sig till bestämmelserna i jämställdhetsla- gen, lagen om etnisk diskriminering och en eventuellt inrättad lag mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder skulle också belysas. 
 Samråd förutsattes ske mellan diskrimineringsutredningarna om lagstiftningens utformning och om behovet av att inrätta myndig- het eller ombudsmannafunktion. 
 Utredningens förslag 
 Förslag om lagstiftning lämnades av utredaren i ett betänkande den 1 december 1997. Utgångspunkten var att en arbetsgivare i princip inte i något avseende bör beakta en arbetssökandes eller anställds sexuella läggning. Kränkande hänsyn till sexuell läggning borde därför enligt utredningen ses som diskriminering och bör vara för- bjuden. 
 Utredaren konstaterade att gjorda undersökningar och de olika kontakter som tagits visat att det förekom diskriminering av ho- mosexuella och bisexuella i arbetslivet. 
 Den föreslagna lagstiftningen motiveras dels med förekomsten av ett praktiskt behov av sådan, dels utifrån principiella övervägan- den. Utredaren menade, att en lag kunde ha en normbildande och attitydpåverkande effekt som på längre sikt skulle kunna få stor betydelse. Att avstå från lagstiftning här när lagstiftning redan 
 74 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 fanns i fråga om etnisk diskriminering respektive diskriminering av funktionshindrade skulle kunna motiveras enbart om det förhöll sig så att praktiskt taget ingen diskriminering förekom. Detta var, konstaterade utredaren, inte fallet. 
 Redan befintliga rättsregler gav enligt utredaren inte tillräckligt skydd mot diskriminering. Inte heller enligt utredarens bedömning kunde det ses som tillräckligt att överlämna denna fråga till ar- betsmarknadens parter. 
 I lagförslaget skilde utredarna mellan å ena sidan  
 homo-, 
  bi- och heterosexuell läggning och å andra sidan sexuella handlingsmönster och beteenden utanför den här avsedda lagstiftningen. Dessa sena- re omfattades i några fall av annan lagstiftning och i andra reglera- des de inte alls. Som exempel nämndes pedofili, exhibitionism, transvestism och voyeurism. 
 Den föreslagna lagstiftningen innebar att homo- och bisexuella inte får behandlas sämre än heterosexuella i arbetslivet. Sådant missgynnande som lagen avsåg kunde innebära att en person var diskriminerad om denna nekades anställning eller som anställd fått sämre villkor än andra på arbetsplatsen. Det skulle vara tillräckligt om den sexuella läggningen varit en av de omständigheter som på- verkat arbetsgivarens handlande och det krävdes inte uppsåt eller ens vårdslöshet från arbetsgivarens sida utan bara att denne haft kännedom om den drabbades läggning. 
 Arbetsgivare kunde enligt utredningen bli skyldig betala skade- stånd för kränkning och ekonomisk förlust som vållats den arbets- sökande eller arbetstagaren. En diskriminerande uppsägning skulle kunna förklaras ogiltig av domstol. 
 Ombudsmannen för etnisk diskriminering (DO) föreslogs ock- så få rätt att föra talan för arbetstagare i Arbetsdomstolen i dessa frågor och skulle i fortsättningen vara Diskriminerings- ombudsman. Folkhälsoinstitutet föreslogs få en övergripande samordnande och rådgivande funktion. 
 75 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Remissen 
 Betänkandet remitterades till 34 instanser. Remisstiden var tre må- nader. Sammanlagt 37 yttranden kom in, varav tre var spontanytt- randen, bl.a. från Svenska kyrkans centralstyrelse. En sammanställ- ning av remissyttrandena har gjorts av Arbetsmarknadsdeparte- mentet. 
 Remissinstanserna utgjordes av juridiska organ, arbetsmarkna- dens organisationer, näringslivet, kyrkan, universitet och högsko- lor samt olika organisationer för de sexuellt avvikande. 
 Förslagen tillstyrktes i flertalet fall i allmänna ordalag, dock i betydande utsträckning med detaljinvändningar och förslag om alternativa lösningar och även avslag i viss del. I åtta fall avslogs generellt tanken på införande av lagstiftning, i huvudsak med mo- tivering att en samlad lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet vore mer önskvärd. 
 I över hälften av yttrandena tillstyrktes förslaget om lagstift- ning på området, bl.a. av tunga remissinstanser som Folkhälsoin- stitutet, JämO, RFSU, Svenska kyrkans centralstyrelse, Arbe- tarskyddsstyrelsen samt tingsrätterna i Stockholm och Göteborg. 
 Arbetsgivarorganisationerna, Kooperationens förhandlingsor- ganisation (KFO), Svenska Kommunförbundet, Stockholms uni- versitets juridiska fakultet samt Föreningen för transgender FPE- NE Region Sverige avstyrkte förslaget om lagstiftning. 
 Den juridiska fakulteten vid Stockholms universitet uttryckte oro för att uttryckliga diskrimineringsförbud för särskilda grupper skulle kunna leda till att det generella skyddet mot diskriminerande särbehandling på sikt skulle förlora i betydelse. Fakulteten ansåg, att utredningen underskattat det skydd som befintliga regler på arbetsmarknaden erbjöd. 
 Från arbetsgivarorganisationerna framfördes utöver bedöm- ningen att någon ny särskild lagstiftning inte behövdes, bl.a. argu- ment för att lagstiftning på området skulle kunna försvåra för fö- retagen att anställa personal och att detta speciellt skulle drabba mindre företag. 
 Olika delinvändningar mot förslagets utformning framfördes i remissvaren. Många tog upp frågan om det är önskvärt med flera 
 76 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 olika lagar eller en mer samordnad lagstiftning. Vissa instanser t.ex. Arbetsgivarverket, LO, Svenska Kommunförbundet och RRV, ansåg att man borde ha en generell lag mot diskriminering inom arbetslivet. Andra remissinstanser begränsade sig till att önska en mera långtgående samordning mellan lagarna om förbud mot dis- kriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. 
 Svenska avdelningen av den internationella juristkommissionen ansåg det olämpligt med fyra olika lagar som handhas av olika myndigheter och betonar behovet av anpassning till europarätten. 
 Även i fråga om hur lagen anger den personkrets som avses med förbudslagstiftningen gick meningarna isär. Föreningen för trans-  
 gender-Region 
  Sverige ansåg, att eftersom en rad uttryck för sexu- ell läggning föll utanför lagförslagets definitioner skulle personer som därigenom utesluts från skyddet komma att utsättas för indi- rekt legalt sanktionerad diskriminering. Även JämO uppmärk- sammade på bristen på skydd för de transsexuella. Svenska kyrkans centralstyrelse hade uppfattningen att personkretsbestämningen borde övervägas ytterligare. 
 Vad gäller lagförslagets skydd mot indirekt diskriminering häv- dade SAF det betänkliga i att även oavsiktliga förfaranden från ar- betsgivarens sida skall kunna utgöra lagbrott. Arbetsgivarens an- svar borde inte utsträckas till att omfatta hela anställningsförfaran- det. 
 I fråga om trakasserier ansåg Svenska juristkommissionen att det inte fanns skäl att definiera dessa på olika sätt i de tre skilda lagarna. Samma uppfattning framfördes av LO. 
 RRV förordade att tillsynen och myndighetsorganisationen för deras efterlevnad borde samordnas i en av lagarna, eftersom de är likartade. 
 77 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Effekter 
 Regeringen överlämnade sent under våren 1998 tre propositioner till riksdagen med förslag mot diskriminering på grund av sexuell läggning (prop. 1998/99:180) av funktionshindrade (prop. 
 1998/99:179) och avseende etnisk diskriminering (prop. 1998/99:177). Dessa lagar föreslogs avse hela arbetsmarknaden och gälla såväl arbetstagare som arbetssökande. De omfattade vidare förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering och var till stora delar utformade på likartat sätt. 
 Tillsynen av lagarnas efterlevnad föreslogs ligga på tre ombuds- män – ombudsmannen för diskriminering på grund av sexuell lägg- ning skulle bli en nyupprättad myndighet. Den nuvarande nämn- den mot etnisk diskriminering skulle ges nytt namn – Nämnden mot diskriminering – och handlägga vissa ärenden från alla tre om- rådena. 
 I proposition 1998/99:180 följdes utredningens förslag frånsett de mindre justeringar som gjorts av Lagrådet. Regeringen anförde att den långsiktiga påverkan av arbetsgivare och allmänhet torde vara den viktigaste funktionen av den nya lagen. Man konstatera- de också att Europarådets konvention om mänskliga rättigheter,  
 ILO-konventionen 
  111 och  
 EG-rätten 
  saknade regler som förbju- der diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Olika synpunkter och invändningar i remissvaren redovisas mycket de- taljerat både i översiktlig form och under varje förslag i propositio- nen. 
 När det gäller lagrummet om indirekt diskriminering har ut- redningens förslag omformulerats, vilket gjort en något annan in- tresseavvägning möjlig till förmån för arbetsgivarparten. I det fallet saknas dock ett tydligt samband med de synpunkter som framförts av arbetsgivarorganisationerna i remissvarvet, eftersom också andra hänsyn vägts in i motiveringen. 
 I fråga om trakasserier har regeringen valt en något mer generell formulering genom att välja uttrycket integritetskränkning. 
 Vad gäller bestämmelser om påföljder har regeringen avvikit något från utredningens förslag genom att öppna möjlighet för 
 78 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 arbetstagare som utsatts för repressalier till följd av anmälan att få inte blott allmänt skadestånd utan även ekonomiskt skadestånd. 
 Propositionens förslag om tre olika ombudsmän avvek från ut- redningens. Förslaget att Folkhälsoinstitutet skulle ha en samord- nande funktion med stöd av ombudsmannen för etnisk diskrimine- ring som rådgivare och processförare ansågs inte vare sig tillräck- ligt eller effektivt. 
 De marginella avvikelserna i propositionen från utredningsför- slagen kan inte på någon punkt direkt ledas tillbaka till markeringar från remissinstanserna. Ändå är de olika ställningstagandena i re- missvaren – både de som tillstyrker förslagen och de som innehål- ler invändningar – noga redovisade i både propositionen och i ar- betsmarknadsutskottets betänkande(1998/99:AU04) 
 Arbetsgivarorganisationernas tydliga avståndstagande från för- slaget om lagstiftning vägde av allt att döma inte tungt och hade inte heller stöd i övriga remissyttranden. Däremot vann den breda remissopinionen till förmån för en mer samlad lagstiftning – åt- minstone på sikt – gehör både i propositionen och i riksdagen ge- nom skrivningar som ställde i utsikt fortsatt utredningsarbete i detta syfte. 
 Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte förslaget att stifta tre nya lagar mot diskriminering, varav en enligt propositionen gällande diskriminering på grund av sexuell läggning. Utskottet ställde sig i huvudsak bakom regeringens förslag. Utskottet föreslog dock ett tillkännagivande om att möjligheterna att samordna diskrimine- ringslagarna borde utredas. Endast 3 av totalt 22 motioner tog upp frågor om diskriminering på grund av sexuell läggning. Det gällde motion 1998/99 A 703 (c) som yrkade avslag på propositionen, motionerna 1998/99 A7 (s) och A8 (fp) som tog upp frågan om skyldighet för arbetsgivare att genom åtgärder förebygga trakasse- rier mot viss anställd. Utskottet redovisar att det under ärendets beredning uppvaktats bl.a. av företrädare för RFSL (Riksförbundet för sexuellt likaberättigande) och för Företagarnas riksorganisa- tion. Samtliga motioner avslogs. 
 Riksdagen fattade beslut i enlighet med utskottets förslag. 
 79 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Remissvaren – en översikt 
 Tabell 5.2. Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning  
 –  
 översikt över remissvaren 
  
 Antal sidor – genomsnitt 
  
 3,3 
  
 antal sidor – variation 
  
 till 30 
  
 Kvalitetskritik – antal fall 
  
 7 
  
 Alternativa förslag 
  
 11 
  
 Konsekvensanalyser 
  
 2 
  
 Nämnd i proposition 
  
 26 
  
 Nämnd i motion 
  
 2 
  
 Svarsambition uttryckt som 
  
 a) inget yttrande 
  
 1 
  
 b) bara avslag eller tillstyrkande 
  
 11 
  
 c) yttrande med motiveringar 
  
 14 
  
 d) med utförligare motiveringar 
  
 5 
  
 e) med mycket utförliga motiveringar 
  
 3 
  
 Underremisser 
  
 2 
  
 Avstyrkande i viss del 
  
 5 
  
 Avstyrkande helt 
  
 8 
  
 Spontanyttrande 
  
 3 
  
 Fallstudien visar att den kritiska granskningen från remissinstan- sernas sida har breddat regeringens och riksdagens beslutsunderlag. Genom detta granskningsvarv har viss ytterligare kunskap om konsekvenser av förslagen om åtgärder kommit fram. Genom sva- ren har den politiska opinionen kartlagts och besluts- och bered- ningsprocessen har tillförts ytterligare synpunkter och perspektiv. Övriga kriterier synes endast i begränsad utsträckning tillämpliga i karakteristiken av förloppet i detta fall. 
 Urvalet av remissinstanser ger enligt vår bedömning represen- tativa utslag i form av principiella ställningstaganden och sakligt kritiska observationer. Svarsambitionen var genomgående relativt 
 80 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 hög, även om utförliga granskningar och analyser är relativt få i remissvaren. 
 Med hänsyn till riktlinjerna för utredningen som de angavs i di- rektiven, vilka i sin tur byggde på en omfattande opinion till för- mån för åtgärder mot diskriminering, är det knappast förvånande att propositionen så nära kom att följa utredningens förslag och att riksdagen beslutade i huvudsak utan ändringar. Ändå svarade mar- keringar i propositionen och tillkännagivandet i riksdagen om fort- satt utredning på ett tydligt sätt mot en stark opinion för mer samordnad lagstiftning på området i remissvaren. 
 I  
 ESO-rapportens 
  granskning förekom viss kritik mot kvalitet i detta betänkande. Delvis samma kritik framfördes av remissinstan- serna. 
 RRV instämde i sitt kortfattade remissvar(en sida) i utredning- ens bedömning att de samordnande och processförande uppgifter- na borde handhas av olika instanser. Vidare ansåg RRV att en ge- mensam lag för diskriminering i arbetslivet borde övervägas i den fortsatta beredningen av frågan samt att tillsyn och myndighetsor- ganisation borde kunna samordnas. Någon kritisk granskning av utredningens arbetsmetoder gjorde inte RRV. 
 Statskontoret fick aldrig utredningen på remiss. 
 Fallstudie 3: Ansvaret för valutapolitiken SOU 1977:10 
 Utredningens uppdrag och direktiv 
 Som ett av flera led i regeringens förberedelser för en delvis för- ändrad status och ändrade befogenheter för Riksbanken och för att genom detta förbereda en anpassning till förhållandena inom EU tillsattes en särskild utredare. Brown Vinde, tidigare ställföreträ- dande generalsekreterare i OECD, fick i uppdrag att belysa förut- sättningar och åtgärder. Som sakkunnig tillkallades rådgivaren i Riksbanken docenten Scott. Vidare förordnades två ex- perter. 
 Enligt direktiven var huvuduppgiften att föreslå de grund- lagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge rege- 
 81 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 ringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut. Frågan om en sådan förändring var lämplig eller inte skulle däremot enligt direktiven inte prövas. Den tänkta förändringen innebar att rege- ringen skulle ta över ansvaret för valutapolitiken från Riksbanken. Utredningen lämnade sitt betänkande den 2 januari 1997. Ett sär- skilt yttrande från Scott, sakkunnig i utredningen, avvek delvis från Vindes förslag. 
 Enligt direktiven var utredarens uppgift mera preciserat att: 
  
 · 
  
 föreslå lagändringar som krävdes för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut, 
  
 · 
  
 kartlägga hur ansvaret för valutapolitiska frågor var i detalj fördelat mellan regering och centralbank i andra  
  
 EU-länder 
  och hur relatio- nen mellan regering och centralbank i dessa frågor utformats där, 
  
 · 
  
 föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken i Sverige borde utformas när det gäller valutapolitik och lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penningpolitiken och valutapolitiken. 
  
 I direktiven framhölls särskilt att utredarens förslag borde utfor- mas så att trovärdigheten för penningpolitiken skulle säkerställas och risken så långt möjligt minskas för en målkonflikt mellan pen- ning- och valutapolitik. 
 Utredaren skulle överväga lämplig arbetsfördelning mellan re- geringen och Riksbanken i beslut i fråga som gällde att fastställa centralkurs i växelkurssystemet. Flera tänkbara sätt kunde övervä- gas för att minska risken för målkonflikter. 
 Utredningens utgångspunkt var att regeringen skulle fatta be- slut om växelkursregim och vid fast växelkurs fastställa det sys- tem som skall gälla för att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor. 
 Ansvaret för mindre övergripande valutapolitiska frågor liksom ansvaret för dagliga valutapolitiska åtgärder och justeringar för- utsattes ligga kvar hos Riksbanken. 
 82 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Utredningens förslag 
 Utredarens förslag följde helt de tydliga och noga preciserade di- rektiven. I huvudsak betyder detta att: 
  
 · 
  
 till de övergripande frågor som bör beslutas av regeringen hör val av växelkursregim samt val av centralkurs och bandbredd vid regi- mer med fast växelkurs, 
  
 · 
  
 regeringens beslut skall tas på initiativ av eller efter samråd med Riksbanken, varvid regeringen inte får åsidosätta det för penning- politiken fastställda målet prisstabilitet, 
  
 · 
  
 Riksbanken skall offentligen anmäla till regeringen om föreslagna valutapolitiska beslut eller åtgärder som sätter penningpolitiken i fara, 
  
 · 
  
 regeringen får utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken vid flytande valutakurs, 
  
 · 
  
 prisstabilitetsmålet normalt skall vara överordnat växelkursmålet, 
  
 · 
  
 den målkonflikt som kan uppstå i extrema situationer som gör denna prioritering orimlig får lösas genom att regeringen i detta fall får föreskriva att växelkursmålet skall vara överordnat. 
  
 Utredaren erinrade i betänkandet om att viktiga valutapolitiska beslut under det senaste kvartsseklet i sak fattats av eller godkänts av regeringen även om de formella besluten tagits av riksbanks- fullmäktige. Den nu föreslagna ordningen skulle enligt utredaren innebära att så länge Sverige inte är medlem i EMU, så skulle Riksbankens ställning stärkas i både penningpolitiskt och valuta- politiskt hänseende. 
 I ett särskilt yttrande av Scott, sakkunnig i utredning- en, gjorde denne bedömningen, att det förelåg risk för målkonflikt mellan penningpolitiken och valutapolitiken om utredarens förslag genomfördes. Denna risk borde dock kunna minska genom vissa ändringar. Den föreslagna utformningen av lagförslaget, som skulle ge regeringen rätt att bestämma om tillämpningen av valuta- systemet gav, anförde Oconnell, regeringen möjlighet att utan lag- stiftning genomdriva valutapolitiska beslut i strid mot prisstabili- 
 83 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 tetsmålet. Han ville därför inte att regeringens skulle ha ansvaret även för val av centralkurs och bandbredd vid fast växelkurs. 
 Remissen 
 Remisstiden var kort; endast två månader. Utredningen remittera- des till 38 instanser. Totalt kom 28 yttranden in från näringslivet, förvaltningen, universiteten, juridiska instanser och arbetsmarkna- dens parter. Tio remissinstanser avstod från att yttra sig. 
 Förslagen avstyrktes helt eller delvis i 20 av totalt 28 svar. Fler- talet yttranden var relativt kortfattade. Ett mindre antal var dock mycket omfattande, särskilt de från riksbanksfullmäktige, Riks- gäldskontoret och från Institutet för internationell ekonomi vid Stockholms universitet. 
 Någon särskild sammanställning av yttrandena gjordes inte av Finansdepartementet. 
 Klara tillstyrkanden förekom blott i åtta yttranden – från Han- delns utredningsinstitut, LO, Stockholms universitets juridiska fakultet, AMS, Hovrätten i  
 Skåne-Blekinge, 
  Kammarrätten i Göte- borg, Överstyrelsen för civil beredskap och Finansinspektionen. 
 Kritiken fokuserades till frågan om att särskilja ansvaret för va- lutapolitiken och penningpolitiken samt förslaget om att regering- ens ansvar skulle innefatta inte blott valet av växelkursregim utan även makten över centralkurs och bandbredd när kursen är fast liksom instruktionsmakt visavi Riksbanken vid flytande kurs. Många av de instanser som avstyrkte förslagen helt eller delvis åbe- ropade Thomas särskilda yttrande. 
 Invändningarna kom från bankerna och näringslivets olika or- ganisationer men även från berörda statliga myndigheter och från universiteten. Mest utförliga var riksbanksfullmäktige, Riksgälds- kontoret samt Stockholms och Uppsala universitet. Dessa stödde Thomas uppfattning men gick längre i sin kritik. Denna kritik avsåg dock delvis även direktiven och vad man fann vara motsägelsefullt i utredarens analys. 
 84 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Effekter 
 Vindes utredning följdes av en ny utredning, en sakkunnigkom- mitté. Resultatet finns redovisat i en departementspromemoria (Ds 1997:50), som gav underlag för vissa modifieringar i förhål- lande till det ursprungliga utredningsförslaget. Den relativt starka remissopinionen mot det ursprungliga förslaget torde ha varit ett av motiven för att tillsätta en ny arbetsgrupp. 
 Ds 1997:50 remitterades bl.a. till riksbanksfullmäktige, som tillstyrkte förslagen i deras nya, modifierade utformning. 
 Slutlig ställning i frågan togs efter Lagrådets granskning, i pro- position 1997/98:40 Riksbankens ställning. I denna föreslogs att Riksbankens ställning skulle stärkas och att denna skulle ansvara för penningpolitiken vars mål angavs vara att upprätthålla fast pen- ningvärde. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor skulle däremot föras över till regeringen från Riksbanken. Bestämmelser om valutapolitiken skulle tas in i en ny lag om valutapolitik. Det skulle ankomma på regeringen att bestämma system för kronans värde i förhållande till andra valutor  
 (växelkurssys-tem). 
  Riksban- ken som verkställande organ skulle avgöra frågan om centralkurs och bandbredd i fast växelkurssystem och den praktiska tillämp- ningen av valutapolitik i ett system med flytande kurs. 
 I de två senare frågorna innebar regeringens ställningstagande en avvikelse från Vindes ursprungliga förslag. I praktiken hade re- missopinionen fått genomslag i en central fråga. Detta framgick av propositionen, där utredningarna och remissyttrandena redovisas korrekt, men utan att alltför tydligt framhäva skillnaden mellan regeringspositionen i direktiven och i propositionen. 
 I propositionen föreslogs vidare rätt för Riksbanken att initiera förändringar av växelkursregim genom att vända sig till regeringen. Därigenom fick regeringen lagstadgad skyldighet att samråda med Riksbanken inför övergripande valutapolitiska beslut. Här framgår inte något klart samband med remissopinionen. 
 I konstitutionsutskottets betänkande 1997/98:KU15 tillstyrk- tes i huvudsak propositionens förslag. Av de sju motioner som väcktes i riksdagen med anledning av propositionen anknöt endast två direkt till utredningen om valutapolitiken. Det gällde i båda 
 85 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 fallen yrkanden om generellt avslag – 1997/98:K4 (s) och 1997/98:K5 (mp). 
 Trots modifikationerna i förslagen i propositionen sett i för- hållande till Vindes ursprungliga utredningsförslag kan propositio- nen sägas i huvudsak ha lett fram till den avsedda omläggningen i enlighet med direktiven till Vindes utredning och till hans förslag. Sedan konstitutionsutskottet efter att ha hört finansutskottet till- styrkt förslagen, beslöt riksdagen i enlighet med regeringens för- slag. Inga remissyttranden åberopades i riksdagsmotionerna. De i riksdagen väckta motionerna föranledde inte någon ändring i rege- ringens förslag. 
 86 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Remissvaren – en översikt 
 Tablå 5.3. Ansvaret för valutapolitiken  
 –  
 översikt över remissvaren 
  
 Antal sidor – genomsnitt 
  
 2,9 
  
 antal sidor – variation mellan 
  
 1 till 13 
  
 kvalitetskritik – antal fall 
  
 4 
  
 alternativa förslag 
  
 0 
  
 konsekvensanalyser 
  
 3 
  
 nämnda i propositionen 
  
 5 
  
 nämnda i motion 
  
 0 
  
 Svarsambition uttryckt som 
  
 a) inget yttrande 
  
 10 
  
 b) yttrande för avslag eller 
  
 tillstyrkande 
  
 1 
  
 c) yttrande med motiveringar 
  
 24 
  
 d) 
  
 med utförlig motivering 
  
 0 
  
 e) 
  
 med mycket utförlig 
  
 motivering 
  
 3 
  
 Underremisser 
  
 0 
  
 Avstyrkande i viss del 
  
 5 
  
 Avstyrkande helt 
  
 15 
  
 Spontanremiss 
  
 0 
  
 Drygt en fjärdedel av remissinstanserna – 10 av 38 – svarade inte. Av de 28 svaren var 8 på en sida. Om man räknar ihop de som inte svarade alls och de som svarade mycket kortfattat var det nära 
 50 % av remissinstanserna som valde att inte fördjupa sig. Frågan inställer sig då om urvalet av instanser kanske hade kunnat göras bättre genom utvidgningar till fler instanser med adekvat kompe- tens t.ex. olika forskningsinstitut. Vidare kan man ställa frågan om längre remisstid kunnat ge bättre resultat. 
 Men hänsyn till de hårt styrande direktiven och det komplice- rade uppdraget tycks remissbehandlingen som led i beslutsproces- sen ha fungerat väl. I det närmaste samtliga krav i vår checklista 
 87 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 har getts relevans i remissvaren. Särskilt tydligt framgår att den fördjupade analys av sammanhang och beroenden som framlagts i de mer omfattande remissvaren har bidragit till både om- och ny- tänkande och nya avvägningar i propositionen. Därmed uppnåddes även större enighet kring de slutliga ställningstagandena. 
 Sammanfattningsvis visar genomgången av remissvaren och den följande berednings- och beslutsprocessen att remissyttrandena genom de många samstämmiga kritiska inslagen bidragit till att klargöra konsekvenserna av utredningsförslaget, informerat genom avslag och tillstyrkanden, klargjort ramen för det politiskt möjliga och slutligen också tillfört nya synpunkter och perspektiv. Proces- sen har bidragit till att klarlägga politiska positioner och särintres- sen, att ge massmedia hjälp med den kritiska granskningen och att sprida information om och kring betänkandet. 
 RRV anförde i sitt remissvar att verket vid genomgången av betänkandet bedömt att de frågor som behandlades inte låg inom ramen för RRV:s ansvarsområde. Verket valde därför utifrån sina utgångspunkter att inte kommentera utredningens förslag. 
 Statskontoret avgav ett kortfattat remissvar på en sida, i vilket myndigheten i huvudsak anslöt sig till utredningens förslag. Man ansåg att den föreslagna ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riksbanken med de givna förutsättningarna i huvudsak var väl av- vägd. Statskontoret anförde viss tveksamhet mot förslaget att rege- ringen skulle kunna ge Riksbanken riktlinjer under rörlig växel- kurs. Till Statskontorets yttrande var fogat en skiljaktig mening från myndighetens chefsekonom, vilket hade fogats till yttrandet som bilaga på två sidor. 
 88 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Fallstudie 4: Lokal demokrati i utveckling SOU 1993:90 
 Utredningens uppdrag och direktiv 
 Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för det dåva- rande Civildepartementet att tillsätta en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. 
 Som ordförande i kommittén förordnades kommunalrådet Johnston och som ledamöter kommunalrådet Rangel, f. kommunalrådet Cox, riksdagsledamoten Miller, landstingsfullmäktigeledamoten  
 Harris 
  Hagström, dåvarande kommunalrådet  
 Baker 
  May, rektorn Manning, kanslichefen Griffin, riksdagsledamoten Duncan nung, kommunalrådet Thomas och kommunalrådet Richardson. 
 Tre sakkunniga och åtta experter knöts till utredningen. Ett antal delbetänkanden avgavs under 1992 och 1993. Slutbetänkandet överlämnades till regeringen i oktober 1993. I kommitténs uppgift ingick att fullfölja det arbete som föregått 1991 års kommunallag- stiftning och att föreslå vissa förändringar i lagen. Vid behandling- en av lagförslaget 1991 hade riksdagen uttalat sig för att fortsatt arbete borde komma till stånd i vissa frågor. Det gällde sambandet mellan fastighetsinnehav och medlemskap i kommuner och lands- ting, sekretesslagen och kommunernas frihet att organisera sina nämnder samt de kommunala bolagen och offentlighetsprincipen. Även frågan om förtroendevaldas personliga ansvar borde enligt riksdagens mening utredas ytterligare. 
 Samtliga dessa frågor skulle tas upp av utredningen. Direktiven erinrade om att den snabba samhällsutvecklingen skapar nya förut- sättningar för den kommunala verksamheten och att det närmaste skedet torde präglas bl.a. av avreglering, marknadsorientering och internationalisering. I direktiven angavs att utredarna skulle stude- ra konsekvenserna av en alltför kraftig minskning av antalet förtro- endevalda. Vidare borde övervägas hur medborgarinflytandet skulle kunna öka samtidigt med ökad valfrihet och när kommunala verksamheter delas upp i s.k. utförar- och beställarroller. Även effekten av ökad bolagisering borde ingå i bilden. Utredningen 
 89 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 skulle lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och kon- troll samt även uppmärksamma internationaliseringens effekter. 
 I uppdraget att föreslå åtgärder för att öka kommuninvånarnas inflytande borde ingå att: 
  
 · 
  
 se över reglerna för folkomröstning 
  
 · 
  
 undersöka villkoren för insyn i fullmäktige och nämnder 
  
 · 
  
 inventera möjligheterna till bättre kontakt med invånarna medelst enkäter och inrättande av medborgarkontor 
  
 · 
  
 överväga åtgärder för att ge äldre och handikappade som berörs av kommunal service inflytande över denna. 
  
 Kommittén skulle vidare studera de allmänna erfarenheterna av att genomföra kommundelningar och eventuellt föreslå ändringar i regelverket. 
 Utredningens förslag 
 Lokaldemokratiutredningens slutbetänkande överlämnades i okto- ber 1993. Det hade föregåtts av sex delbetänkanden och ett antal rapporter beställda av vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda specialister. I slutbetänkandet på närmare 500 sidor lades följande författningsförslag fram: 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om kommunala självförvaltningsorgan 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om kommunala folkomröstningar 
  
 Från olika principiella utgångspunkter förordade kommittén vissa åtgärder för att stärka den lokala demokratin: 
  
 · 
  
 ökat inslag av personval 
  
 · 
  
 förlängning av mandatperioden till 4 år 
  
 · 
  
 skilda valdagar för kommunala val och riksdagsval 
  
 · 
  
 möjlighet att lokalt besluta om öppna nämndsammanträden 
  
 · 
  
 inrättande av självförvaltningsorgan med representanter för användarna i majoritet i ledningen 
  
 90 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 · 
  
 initiativrätt för kommunmedlemmarna till lokala folkomröstningar 
  
 · 
  
 kvalitetssäkringar i fråga om kommunal service. 
  
 Under olika kapitel i utredningen med anknytning till direktivens anvisningar behandlades i tur och ordning följande frågor: 
  
 · 
  
 EU och den kommunala självstyrelsen (överväganden) 
  
 · 
  
 den kommunala organisationen (förslag) 
  
 · 
  
 förändringar i nämndstrukturen (överväganden) 
  
 · 
  
 alternativa produktions- och driftsformer (förslag) 
  
 · 
  
 antalet förtroendeuppdrag och valdas representativi- tet(överväganden) 
  
 · 
  
 förändringar i politikerrollen (överväganden) 
  
 · 
  
 kommuninvånares insyn och inflytande  
  
 (förslag-överväganden) 
  
 · 
  
 kommunala folkomröstningar (förslag) 
  
 · 
  
 kvalitetskontroll (överväganden) 
  
 · 
  
 kommundelningar (överväganden) 
  
 · 
  
 ekonomisk ersättning till förtroendevalda (förslag) 
  
 · 
  
 tillsvidareval av styrelser och nämnder (förslag). 
  
 Till betänkandet hade fogats två reservationer av ledamoten Rön- ning samt ett särskilt yttrande av ledamöterna Fowler, Love son, Allen och Rönnung. Vidare finns ett särskilt yttrande av ledamoten Allen. Dessa gällde grundlagsskyddet för kommu- nerna, kommunal folkomröstning samt utvecklingen mot mark- nadsmodeller och beställar- och utförarmodeller i kommunerna. Till den kritiska inställningen i den sistnämnda frågan anknöt sena- re en del remissinstanser och motioner. 
 Remissen 
 Betänkandet remitterades till 88 instanser. Remisstiden var knappt tre månader, julhelgen inräknad. Det var 22 var statliga myndighe- ter, 30 kommuner, 5 landsting samt 15 organisationer represente- rande näringsliv, arbetsliv, pensionärer m.fl. som svarade på remis- sen.  
 Avstod från möjligheten att yttra sig gjorde 16, varav 5 var kommuner. Totalt kom fem spontana remissvar in, varav ett 
  
 91 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 från en privatperson. Civildepartementet publicerade en remis- sammanställning på 300 sidor (Ds 1993:90). 
 I huvudsak positiva till utredningens olika förslag var  
 40-talet 
  svar, i vilka det angavs få eller inga erinringar. Ett tiotal var i hu- vudsak negativa, bland dessa en kommun och ett landsting. 
 Utredningens överväganden, rekommendationer och förslag spände över stora områden. Mot den bakgrunden inskränkte sig flertalet remissinstanser till påpekanden i några konkreta frågor. Svarsambitionen kan mot denna bakgrund enligt vår bedömning betraktas som relativt låg. Flertalet yttranden var kortare än 4 si- dor, och endast några få längre än 5 sidor. Till de i huvudsak posi- tiva instanserna hör bl.a. Statskontoret samt Svenska Kommunför- bundet och Landstingsförbundet. 
 I fråga om den kommunala självstyrelsen var 37 svar positiva eller lämnade frågan utan erinran, medan 13 var tveksamma eller negativa. Statskontoret liksom kammarrätten i Sundsvall avstyrkte förslaget om stärkt grundlagsskydd för den kommunala självstyrel- sen. De anknöt i svaren till ledamoten Arroyo reservation. Yt- terligare 7 organisationer och 4 myndigheter uttryckte tveksamhet. Inte någon kommun eller något landsting hörde till de tveksamma. 
 Lokaldemokratiutredningen hade i fråga om den kommunala revisionen avvisat Revisionsutredningens förslag att inga lekman- narevisorer skulle få revidera kommunala bolag. I stället föreslog man nu att revisorernas ställning och arbetsförhållanden skulle ses över. I 22 yttranden accepterades detta förslag. Positiva var 8 stat- liga myndigheter och 16 kommuner och landsting. Men invänd- ningar gjordes från Stockholms kommun, Malmöhus läns lands- ting, Konkurrensverket, Statskontoret, Kammarkollegiet, Länssty- relsen i Kronobergs län, Industriförbundet och Socialstyrelsen. Dessa ansåg att även auktoriserade revisorer skulle ingå bl.a. med hänvisning till  
 EU-regler. 
  
 Beträffande kommitténs synpunkter på nya organisations- och verksamhetsformer uttalade 16 instanser oro över utnyttjande av oseriösa entreprenörer inom vårdsektorn. De kritiserade de bris- tande möjligheterna till insyn och påverkan i beslutsprocessen inom de beställar- och utförarorganisationer som vissa kommuner 
 92 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 infört eller planerade införa, liksom inom de områden som förts över till privat regi (TCO, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Handi- kappförbunden, Kooperativa Institutet m.fl.). I dessa ställningsta- ganden hänvisades i remissvaren till ledamoten Lopez särskilda yttrande. 
 Utredningens förslag om möjlighet till offentliga sammanträ- den i kommunernas och landstingens nämnder möttes av kritiska invändningar från 15 kommuner och från Uppsala universitets ju- ridiska fakultet. Även förslaget till nya regler för kommunala folk- omröstningar väckte tveksamhet hos 15 remissinstanser. Kammar- rätten i Sundsvall, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Kammarkollegi- et, PRO samt 9 kommuner och två landsting avstyrkte förslaget. 
 De ansåg att de hittillsvarande reglerna och möjligheterna var till- räckliga. 
 Kommittén föreslog att kommunallagen skulle ändras så att nämnder i kommuner och landsting skulle väljas tills vidare och inte för en period. I ett tiotal yttranden uttrycktes tveksamhet eller avstyrktes förslaget helt. Bland de tveksamma var JO och Svenska Kommunförbundet samt 8 kommuner och landsting. Kommun- förbundet ansåg att valet mellan alternativen borde avgöras av kommunfullmäktige i respektive kommun. 
 Det kan inte sägas att någon samlad och samstämmig kritik med avslagsyrkanden finns på någon punkt i remissomgången. Remisstidens längd kommenterades av fyra kommuner och ett landsting. Dessa remissinstanser anförde att remisstiden var alltför kort för att de skulle kunna avge ett genomarbetat och utförligt svar och en kommun avstod att yttra sig med hänvisning till remis- stiden. 
 Effekter 
 Regeringen överlämnade proposition 1993/94:188 Lokal Demokrati till riksdagen i mars 1994. Propositionen innehöll förslag till följande lagtexter granskade av lagrådet: 
 93 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen 
  
 I denna tas upp till lösning även de frågor om kommunal självför- valtning för vilka utredningen utarbetat särskilt lagförslag 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om kommunala folkomröstningar 
  
 · 
  
 Förslag till Lag om ändringar i skollagen 
  
 · 
  
 Förslag till Lag ändring om ändring i lagen om sekretess 
  
 I propositionen kommenterades kommitténs olika överväganden och rekommendationer beträffande den kommunala verksamheten och den lokala demokratin med hänsyn till pågående utveckling i samhället. För respektive förslag redovisades remissyttrandena tydligt – både de som stödde förslaget och de som var tveksamma eller negativa. Men i många frågor lades inte några förslag fram i propositionen. 
 Kommitténs förslag om vidgat grundlagsskydd för den kom- munala självstyrelsen avskrevs i avvaktan på ytterligare utredning. Detta skulle kunna tolkas som att remissvaren påverkat ställnings- tagandet. Fortsatta utredningar aviserades också vad gäller försla- get att göra det möjligt att utlysa nyval i samband med kommun- delningar liksom beträffande förändringar i reglerna för kommunal revision. I det senare fallet kan remissutfallet ha haft viss betydelse. Regeringen tog inte ställning till frågan om ersättning för förlorade förmåner för förtroendevalda och önskade för tillfället inte ändra dessa bestämmelser i kommunallagen. 
 Vidare önskade regeringen fortsätta att se över den kommunala revisionen (tänkbar remisseffekt). Kommitténs behandling av frå- gan om kommunal uppdragsverksamhet och det kommunala med- lemskapet föranledde inte heller några förslag till omedelbara be- slut. Bl.a. med hänsyn till remissutfallet önskade regeringen be- reda frågan ytterligare. Detsamma gällde frågan om sekretessen i fri kommunal nämndorganisation. 
 Regeringen följde utredningens förslag i fråga om entreprena- der i kommunal verksamhet – dock avvisades tanken på en gene- ralklausul om insyn och kontroll omfattande privatägda företag. 
 Vad gällde återkallande av förtroendeuppdrag i nämnd under man- datperioden föreslog regeringen att fullmäktige skulle ha rätt till 
 94 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 detta, när den politiska majoriteten inte längre var densamma i nämnden som i fullmäktige. Utredningen hade föreslagit tills- vidareval (tänkbar remisseffekt). 
 Regeringens förslag om kommunala folkomröstningar överens- stämde med utredningens, men med det undantaget att gränsen 10 % av de röstberättigade för initiativeffekt sänktes till 5 % (tänkbar remisspåverkan). 
 Propositionen följde också kommitténs förslag vad gällde of- fentliga nämndsammanträden och jäv vid dubbla engagemang i nämnd och kommunalt företag. 
 I fråga om personalföreträdares närvarorätt i nämnder avvek re- geringens förslag från utredningens. Närvarorätten skulle bibehål- las i nämnder med egen underställd personal, men bara i ärenden som inte avsåg beställning. 
 Utredningens förslag om särskild lag om självförvaltningsorgan (användarstyrda) hade endast delvis accepterats och tillgodosågs genom nya bestämmelser i kommunallagen. Det skulle krävas att nyttjarna var i majoritet bland dem som företräder organet (tänk- bar remisspåverkan). I överensstämmelse med utredningens syn och på grundval av förslag från en särskild arbetsgrupp (Ds C 1993:16) togs en ny grundregel in i kommunallagen om kommu- nernas rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter under för- utsättning att självkostnadsprincipen tillämpades. 
 Regeringen lade vidare fram förslag om regler av innebörden att samma sekretess skulle gälla vid kommunal upphandling såväl för interna som för externa anbud. Även det förslaget följde utred- ningen. 
 Med anledning av propositionen väcktes fyra motioner 1993/94:Mills från vänsterpartiet, 1993/94:K58 och 1993/94:K60 båda från socialdemokraterna samt 1993/94:K59 från centerpartiet. Motionerna K57 och K60 anknöt i sin kritik av regeringens förslag till synpunkter som förts fram av remissinstanserna. Men inte i någon motion åberopades eller hänvisades till remissvaren. 
 I konstitutionsutskottets betänkande (1993/94 KU 40) till- styrktes genomgående regeringens förslag med viss ändrad ut- formning av några lagrum. I betänkandet behandlade utskottet 
 95 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 även ett antal motioner väckta under allmänna motionstiden. Med anledning härav föreslog utskottet att riksdagen till regeringen skulle ge till känna behovet av en samlad uppföljning och utvärde- ring av de reformer och omfattande förändringar som hade skett inom den kommunala verksamheten. Liksom i propositionen re- dovisades i många fall remissinstansernas hållning i olika frågor i betänkandet. Sålunda återspeglades i viss utsträckning den på många punkter splittrade remissopinionen. En del av dess stånd- punkter uttrycktes även, dock utan att vara direkt åberopande i en del motioner. 
 De motioner som inte ledde till tillkännagivanden avslogs och riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag. 
 96 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Remissvaren – en översikt 
 Tabell 5.4. Lokal demokrati i utveckling  
 –  
 översikt över remissvaren 
  
 Antal sidor – genomsnitt 
  
 3,6 
  
 sidor – variation 
  
 1 till 15 
  
 Kvalitetskritik – antal fall 
  
 15 
  
 alternativa förslag 
  
 13 
  
 konsekvensanalyser 
  
 8 
  
 nämnd i proposition 
  
 17 
  
 nämnd i motion 
  
 0 
  
 Svarsambition uttryckt som 
  
 a) inget yttrande 
  
 16 
  
 b) bara avslag eller tillstyrkande utan 
  
 34 
  
 motiveringar 
  
 c) yttrande med motiveringar 
  
 23 
  
 d) yttrande med utförliga motiveringar 
  
 10 
  
 e) yttrande med mycket utförliga 
  
 motiveringar 
  
 5 
  
 Avstyrkande i viss del 
  
 33 
  
 Avstyrkande helt 
  
 3 
  
 Underremisser 
  
 3 
  
 Spontanyttranden 
  
 5 
  
 Remissinstanserna var många och svarsambitionen relativt god. Ett betydande antal remissvar uttryckte avslag till viss del. Men re- missopinionen var splittrad. Om invändningarna kring delförslag hade fokuserats kring samma förslag skulle de utgjort en betydan- de opinion, som skulle kunnat väga tyngre inför regeringens och senare riksdagens ställningstaganden. Nu var de i stället spridda över ett mycket stort antal frågor. Svaren belyste konsekvenserna av förslagen, informerade om avvikande meningar och kunde där- för enligt vår bedömning bredda regeringens beslutsunderlag ut- över vad utredningen tillhandahållit. Den tillförde också i viss ut- sträckning nya synpunkter och perspektiv. När det gäller övriga 
 97 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 punkter bör ett frågetecken sättas för om utredningens kvalitet egentligen granskats alls. Flera kommentarer ges men berör bara några av de många frågor som behandlades av utredningen. 
 Både motståndet från kommunerna och från olika intresse- grupper mot utredningens överväganden och förslag tycks ha varit obetydligt. Därför är det tveksamt om det med någon säkerhet går att finna direkta samband mellan kritiska synpunkter i remissytt- randena och de förslag i propositionen som avvek från utredning- ens ursprungliga förslag. Detta trots att remissopinion åberopades i propositionen vid inte mindre än sjutton tillfällen. 
 RRV fick aldrig betänkandet på remiss. 
 Statskontoret 
 s  
 remissyttrande på 6 sidor var främst inriktat på frågeställningar av nationellt intresse som rörde relationen stat- kommun. Statskontoret framförde inte någen kritik mot utred- ningens metoder eller kvalitet. 
 Fallstudie 5: I medborgarnas tjänst SOU 1997:57 
 Utredningens uppdrag och direktiv 
 Den förvaltningspolitiska kommissionen tillsattes den 21 juni 1995 för att göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenli- ga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag. Utredningen förutsattes vidare lämna synpunkter på och förslag om hur det långsiktiga arbetet med strukturförändring- ar i den statliga förvaltningen borde bedrivas i framtiden. 
 Till ordförande i kommissionen förordnades den 24 augusti Campos, tidigare justitieminister och landshövding. Som ledamöter förordnades professorn Ball, f. generaldirektö- ren  
 Roberson 
  Gordon, professorn Frank, professorn Reeves, generaldirektören Tucker, fil. Daniels, professorn Perry och dåvarande docenten Mclaughlin. 
  
 98 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Slutbetänkandet överlämnades i mars 1997. Till detta var fogat 22 underlagsrapporter. Av dessa rapporter var 11 publicerade; övri- ga 11 förvaras opublicerade i kommissionen arkiv. 
 I direktiven pekades på behovet av en mer samlad utvärdering och analys av de olika krav som dagens och morgondagens sam- hälle ställer på statsförvaltningen. Sättet att organisera den statliga verksamheten kunde enligt direktiven behöva ifrågasättas i grun- den. 
 I direktiven erinrades även om hur olika krav på förvaltnings- myndigheterna under senare år medfört en rad organisations- och strukturförändringar, bl.a. införandet av mål- och resultatstyrning samt en långtgående delegering till myndigheterna. Det påpekades också hur den ökade internationaliseringen och  
 EU-integrationen 
  delvis ändrat villkoren för förvaltningens arbete, organisation och samverkan med regeringen. 
 Utgångspunkten för kommissionens arbete skulle vara de grundläggande kraven på demokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet, och tillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen. Direktiven var relativt utförliga i beskrivningen av det förutsatta utredningsarbetet och avslutades med att uttrycka förväntan om rekommendationer eller förslag till riktlinjer i olika förvaltningspolitiska frågor i den ut- sträckning som kommissionen finner lämpligt. 
 Utredningens förslag 
 I kommissionens huvudbetänkande sammanfattades i huvudsak synpunkter som framförts i de 22 underlagsrapporterna. Det fanns varken några reservationer eller några särskilda yttranden. 
 Kommissionens bedömning var att de förvaltningspolitiska problemen skulle komma att bli alltmer centrala. Det gällde därför att förebygga att den statliga förvaltningens ofrånkomliga speciali- sering, decentralisering och heterogenitet skulle leda till brist på inre sammanhang i statens verksamhet. En gemensam förvalt- ningskultur och etik borde eftersträvas så långt detta är möjligt. 
 99 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Förvaltningen måste också vara öppen för behovet av att sam- verka med olika aktörer i alla led inom landet och i den internatio- nella miljön. 
 Kommissionen förordade inte någon mer uniform organisering av förvaltningen – variation och flexibilitet ses som värden. Statlig affärsverksamhet sågs inte som motiverad på områden där allmän- intresset bäst tjänades av fri etableringsrätt och konkurrens. 
 Myndighetsformen borde vara självklar för större delen av det statliga åtagandet. Det borde även övervägas om inte det offenlig- rättsliga regelsystemet skulle kunna utvidgas till att delvis omfatta vissa organ med förvaltningsuppgifter som inte är myndigheter. Vidare ansåg kommissionen att förvaltningsmyndigheternas möj- ligheter att ingå avtal och bilda bolag borde klarläggas tydligare. Kommissionen rekommenderade ett mer samlat grepp över statens transfereringssystem för bidrag till hushållen. Den enligt kommissionen framgångsrika resultatstyrningen av myndigheterna, var dock inte tillräckligt flexibel för att tillgodose hänsynen till de 
 stora skillnaderna i fråga om karaktär och förutsättningar för de många myndigheterna med olika uppgifter. 
 Vidare ansåg kommissionen att riksdagens kontroll av förvalt- ningens verksamhet behövde stärkas genom inrättande av ett obe- roende revisionsorgan med riksdagen som huvudman. 
 Generell rätt att överklaga förvaltningsbeslut borde enligt kommissionen vara huvudregeln. I fråga om ledningsorganisatio- nen i förvaltningsmyndigheterna föreslogs att lekmannastyrelser med delat och därmed oklart ansvar skulle avskaffas och ersättas med rådgivande organ. När det gällde utnämning av chefer ansåg kommissionen att det arbete som redan påbörjats med mer lång- siktig chefsutveckling borde intensifieras i kombination med ökad öppenhet i rekryteringen. Regeringen borde också enligt kommis- sionen återta utnämningsmakten i fråga om avdelningschefer vid de statliga myndigheterna. 
 Regeringskansliets ledning av förvaltningspolitiken borde vidare integreras i en organisatorisk funktion, men kommissionen lade inte fram något närmare förslag om hur detta skulle ske. Inom de- partementen borde finnas en hög tjänsteman med erfarenhet av att 
 100 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 arbeta nära departementsledningen för att säkerställa kontinuite- ten. 
 En ny särskild reglering av den offentliga tjänsten vid sidan av den för tjänsteansvaret, borde enligt utredarna övervägas. Rege- ringen borde även ta ett fastare grepp i frågor rörande utbildningen för de statligt anställda. Därför föreslogs bl.a. att en förvaltnings- akademi skulle inrättas. 
 Remissen 
 Utredningen blev föremål för en mycket omfattande och bred re- missbehandling i fyra månader under perioden juni till oktober 1997. Bland de 144 remissinstanserna återfinns såväl stora som små förvaltningsmyndigheter, universitet och högskolor, näringslivets och arbetstagarnas organisationer samt länsstyrelser och kommu- ner. 
 Vår genomgång visar att flertalet remissinstanser svarat, men relativt kortfattat och med utgångspunkt från det egna kompe- tensområdet. Kritiska ställningstaganden var i huvudsak begränsa- de till frågorna om verksstyrelsernas sammansättning och rege- ringens utnämningspraxis. 
 Från detta mönster avviker 17 remissinstanser vars yttranden innehöll såväl utförligare kommentarer och analyser som kritik. Det var svaren från Statskontoret, RRV, Socialstyrelsen, Riks- skatteverket, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen Central, RFV, Post- och Telestyrelsen, Kammarkollegiet, Högskolan i Växjö, Högskoleverket, Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och Riksdagens revisorer. 
 Yttrandena från Statskontoret och RRV tog också upp generella frågor, t.ex. frågan om kommittéväsendets sätt att fungera. Viss kvalitetskritik fanns i yttranden från högskolan i Örebro, univer- siteten i Göteborg och Umeå samt Riksdagens revisorer. Högsko- lan i Örebro påpekade att kommissionen inte lyckats tydliggöra vad som skulle känneteckna en sammanhängande förvaltningspoli- tik och hur olika krav på förvaltningen skulle tillgodoses och ba- lanseras. Göteborgs universitet menade att hela analysen i utred- ningen haltade eftersom konsekvenserna i den kommunala sektorn 
 101 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 inte hade beaktats. Umeå universitet fann kommissionens övervä- ganden relativt traditionella och intetsägande samt ifrågasatte varför inte en samlad förvaltningspolitik även borde omfatta lands- ting och kommuner. Riksdagens revisorer fann kommissionens slutsatser vaga och oprecisa och beklagade att den inte tagit upp frågan om tillsyn och kontroll av kommunala organ eller länsstyrel- sernas roll. Kommissionen hade inte använt sig av den möjlighet som direktiven gett att diskutera alternativa utvecklingslinjer för förvaltningen. 
 Dessa kritiska bedömningar togs inte upp i propositionen. En anledning till detta skulle kunna vara att såväl proposition som ut- redningsbetänkande innehöll föga av konkreta förslag. 
 Det är värt observera att bland remissvaren med låg svarsambi- tion återfinns svaren från t.ex.  
 Radio-TV-verket , 
  Kulturrådet, uni- versiteten i Stockholm och i Lund, länsstyrelserna och Svenska Kommunförbundet samt från TCO, SACO, LO och SAF. 
 Det är uppenbart att kapacitet och möjlighet torde ha funnits hos flera av dessa instanser att i svaren gå djupare in i frågorna. Detta då många av dem har stort principiellt intresse och spänner över många fält. Intresset från arbetsmarknadens parter för hur landet styrs och förvaltas förefaller ringa. 
 En bidragande orsak till detta kan vara det faktum att betänkan- det i enlighet med givna direktiv huvudsakligen hamnade i allmänna normativa bedömningar av olika utvecklingsvägar och i rekom- mendationer som förutsätter kompletterande utredningar innan konkreta förslag kan presenteras. Där rekommendationerna sett ut som färdiga förslag har de också resulterat i konkreta avstyrkanden respektive tillstyrkanden. 
 Mot kommissionens analyser, verklighetsbild och principiella bedömningar av önskvärd utveckling var invändningarna mycket få och skedde i anslutning till att en allmänt positiv inställning till utredningen tillkännagavs. Huvudsakligen från några universitet har besvikelse uttryckts över otillräcklig problematisering. Den påpekade bristen att den kommunala förvaltningen och dess rela- tion till den statliga förbigåtts kommer inte från Svenska Kom- 
 102 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 munförbundet eller Landstingsförbundet, utan från Göteborgs universitet. 
 Effekter 
 I regeringens proposition 1997/98:136 om förvaltningspolitiken m.m. behandlades riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. Det bör enligt vår mening understrykas att propositionen innehåller en rad redovisningar och bedömningar som inte leder fram till förslag till riksdagen. Liksom hos flertalet remissinstanser ansluter sig dessa bedömningar i hu- vudsak och i sin grundsyn till kommissionens framställning, dock med en rad nyanseringar och tillägg. Vissa av förslagen  
 –  
 exempel- vis det om en förvaltningsakademi  
 –  
 behandlades över huvud taget inte. Vidare behandlas i propositionen en rad förslag som i vid me- ning berör förvaltningspolitiken men som inte tagits upp av den förvaltningspolitiska kommissionen. 
 Sammanfattningsvis kan följande sägas om propositionens ställningstaganden till utredningens förslag: 
  
 1. 
  
 När det gäller en rad mer övergripande och principiella frågor ut- talar sig regeringen endast med instämmande i och kompletteringar till kommissionens bedömningar utan att ta ställning till fortsatta åtgärder. 
  
 2. 
  
 I huvudsak överensstämmer regeringsförslagen med kommissio- nens rekommendationer. Härvid anges remissbilden i korthet un- der varje punkt. Med stöd i remisserna aviseras inrättandet av en särskild ny myndighet för kvalitetsutveckling och kompetensför- sörjning inom förvaltningen. 
  
 3. 
  
 Viss utredning aviseras om det rättsliga ansvaret för offentligan- ställda. Den avses dock begränsad i förhållande till kommissionens tankar som dock stötts av remissinstanserna. 
  
 4. 
  
 I enlighet med förslag av kommissionen stött av remisserna avise- ras översyn av kommittéväsendet. 
  
 5. 
  
 Endast delvis i överensstämmelse med kommissionens förslag vill regeringen bibehålla valfrihet mellan olika varianter av verksstyrel- 
  
 103 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 ser. Kommissionen hade föreslagit avskaffande av lekmanna- styrelser med begränsat ansvar men mött många invändningar bland remissinstanserna 
 . 
  
 6. 
  
 Regeringens chefsutnämningar renodlas att i huvudsak avse endast myndigheternas chefer. Denna avvikelse från kommissionens för- slag tillmötesgår en stark remissopinion. 
  
 I relativt få fall lades några konkreta förslag fram. De förslag som förs vidare från utredningen till propositionen är också sådana som egentligen inte hade ifrågasatts av remissinstanserna. I propositio- nen är remissvaren relativt kortfattat refererade. Det gäller även i de två fall där en omfattande remissopinion gått emot kom- missionens förslag. På dessa punkter (lekmannastyrelser resp. ut- nämningar i verken) modifierade regeringen kommissionens för- slag av allt att döma med hänsyn till remissopinionen. En separat remissammanställning togs fram av Finansdepartementet. 
 Vid riksdagens behandling av propositionen förelåg 13 motio- ner, av vilka endast en tydligt återspeglade ett yrkande från en re- missinstans. Det gällde lokalisering till Örebro av den myndighet som kommissionen föreslagit för kvalitetsutveckling och kompe- tensförsörjning inom statsförvaltningen (1997/98:K 38). 
 I konstitutionsutskottets betänkande behandlades även rege- ringens skrivelse 1997/98:103 med 1998 års kommittéberättelse och Riksdagens revisorers förslag 97/98: RR3 om kommittéväsen- det samt 97/98:RR7 om resultatstyrning av statlig verksamhet. Många av de 13 motioner som väcktes med anledning av proposi- tionen behandlade i olika delar problem inom hela detta intresse- område. 
 Utskottet föreslog med anledning av motioner (c, fp och v ) att medborgarsynpunkter inklusive klagomål på verksamheten borde tillmätas stor betydelse vid utvärdering av statliga myndigheter. I övriga motioner  
 –  
 som alla avslogs  
 –  
 berördes vissa principiella frågor som aktualiserats i remissyttrandena och anknöt till sådana kommissionens överväganden och synpunkter som inte utmynnat i konkreta förslag. I flera fall föreslog motionerna tillkännagivanden från riksdagen till stöd för en av kommissionen anvisad utveckling. 
 104 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 I andra motioner föreslogs tillkännagivanden med innebörden att förhindra av kommissionen aktualiserade men inte direkt föreslag- na åtgärder. Motionerna föranledde inte någon ändring av förslagen i propositionen, som antogs av riksdagen. 
 Remissvaren – en översikt 
 Tabell 5.5. I medborgarnas tjänst  
 –  
 översikt över remissvaren 
  
 Antal sidor – genomsnitt 
  
 3 
  
 sidor – variation 
  
 1 till 47 
  
 Kvalitetskritik – antal fall 
  
 6 
  
 alternativa förslag 
  
 1 
  
 konsekvensanalyser 
  
 3 
  
 nämnd i proposition 
  
 4 
  
 nämnd i motion 
  
 1 
  
 Svarsambition uttryckt som 
  
 a) inget yttrande 
  
 1 
  
 b) bara avslag eller tillstyrkande 
  
 10 
  
 c) yttrande med motiveringar 
  
 116 
  
 d) yttrande med utförliga motiveringar 
  
 13 
  
 e) yttrande med mycket utförliga motiveringar 
  
 4 
  
 Underremisser 
  
 2 
  
 Avstyrkanden i viss del 
  
 34 
  
 Avstyrkanden helt 
  
 3 
  
 Spontanyttranden 
  
 2 
  
 En slutsats är att remissvaren gett mycket litet i fråga om nya synpunkter och perspektiv och att de lämnat regeringen full frihet att gå vidare med olika förslag i linje med kommissionens rekom- mendationer. Detta kanske som följd av bristande konkretion i betänkandet. Regeringen var å andra sidan mycket återhållsam med sådana förslag och sköt de flesta aktualiserade frågorna på framti- den. Det kan finnas flera skäl till detta, som vi inte närmare har analyserat. Kanske var det i tiden näraliggande riksdagsvalet ett skäl, kanske höll enligt regeringens bedömning inte analys eller 
 105 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 förslag i kommissionens slutbetänkande. Trots bristerna kunde dock en förvaltningspolitisk proposition tyda på viss vilja att agera trots att det fanns föga underlag. Inte mindre än 1/3 av utrymmet i propositionen behandlade frågan om  
 SPAR-registret, 
  som endast i viss mån hänger samman med ett lands förvaltningspolitik. 
 Med hänsyn till direktiven, till utredningens karaktär och den sparsamma förekomsten av konkreta förslag, kan det vara naturligt att det redovisas en allmän samstämmighet mellan betänkandet, remissinstanserna, regeringens proposition och riksdagens beslut. Endast beträffande förslagen om utnämningsmakten och verkssty- relsernas sammansättning och roll förekom tydliga och klara skil- jelinjer i fråga om ställningstaganden mellan olika led i beslutsked- jan. 
 Om dessa i vissa fall speglar överensstämmelse i fråga om åsik- ter eller hänsynstaganden föranledda av remissopinioner kan med säkerhet inte avgöras här. En sådan studie skulle kräva bl.a. ingåen- de intervjuer med aktörerna. Den starka remissopinionen mot för- slaget att regeringen skulle återta makten att utnämna avdelnings- chefer vid de statliga myndigheterna kom just från myndigheternas styrelser och/eller verkscheferna, instanser som i denna fråga också kan betraktas som särintressen. Valet av remissinstanser i re- misskrivelsens förteckning över remissinstanser prioriterar gene- rellt sett styrelser och topporganisationer vilket ibland kan påverka bilden. Regeringen påverkades dock troligen i sina avvägningar av den breda opinion som gick emot kommissionens förslag i fråga om lekmannastyrelser och utökad utnämningsmakt för regeringen att tillsätta vissa högre tjänster i de statliga myndigheterna. Endast i fråga om dessa två punkter fanns det i propositionen genomslag för remissopinionen. 
 Den dominerande negativa synen i remissvaren när det gällde kommissionens förslag att avveckla myndigheternas lekmannasty- relser och att utvidga regeringens utnämningspraxis till högre tjänster vid myndigheterna kan kanske förklaras av de många verksledningarnas inflytande över remisserna. Trots det stora an- talet remissinstanser var det ganska få som stödde kommissionens förslag i dessa frågor. När det gällde lekmannastyrelserna stöddes 
 106 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 förslaget av följande nio remissinstanser: Folkhälsoinstitutet, SMHI, Riksskatteverket, SPV, Riksarkivet, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Konsumentverket och Landstingsförbundet. 
 Remissomgångens påverkan av opinionen i vidare bemärkelse kan dock inte sägas vara betydelselös. Den allmänt positiva inställ- ningen till betänkandets innehåll som kom till uttryck avspeglades även i propositionen. Riksdagsskrivningarna gav viss legitimation åt utredningens verklighetsbeskrivning och normativa grundsyn på förvaltningsproblemen. 
 Några remissinstanser rekommenderade t.o.m. betänkandet och dess många bilagor som läroboksmaterial för framtida tjänstemän inom den offentliga sektorn. Både i press och facklitteratur har man fortsatt hänvisa till analyserna i de många rapporterna som blev kända genom remissförfarandet. 
 4 
  
 När vi granskar remissvaren utifrån vår kravlista blir det inga tydliga utslag vare sig i fråga om vidgad konsekvensanalys, att till- föra nya synpunkter och perspektiv, att ge plats för oberoende synpunkter som representerar allmänintresset, kvalitetsgranskning eller att bidra till att klarlägga politiska positioner och särintressen. Den fråga som nu inställer sig är om regeringens val av remissin- stanser var adekvat eller om det trots allt var för slentrianmässigt. För det senare alternativet talar kanske den omständigheten att ett tjugotal eller fler av remissinstanserna var små förvaltningsenheter och inte kunde eller inte såg sig ha tid och personalresurser för att ge svar av någon betydelse. 
 Remisstiden var fyra månader. De mest ambitiösa granskning- arna utöver Statskontorets och Riksrevisionsverkets kom från uni- versitetshåll. 
 Statskontoret förde i sitt remissvar på 41 sidor fram synpunkter och förslag i anslutning till betänkandet. Statskontoret tog upp behovet av att förnya och stimulera utredningsväsendet som en särskild punkt och hänvisade därvid till Riksdagens revisorers ge- nomgång av problemen i kommittéväsendet. Myndigheten påpe- 
  
 4  
 Se t.ex. ESO:s rapport från Rosenbadseminariet i juni 1998 kring Hamilton ringskansliet inför  
 2000-talet 
  (Ds 1998:27). 
 107 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 kade att med korta utredningstider blir beslutsunderlaget ibland bristfälligt. 
 RRV:s remissyttrande på 47 sidor innehöll en sammanfattande bedömning och en detaljerad genomgång av de olika kapitlen i be- tänkandet. Sammanfattningsvis ansåg RRV att kommissionen till- fört värdefull kunskap, men att slutbetänkandet på många punkter var både vagt och byggde på otillräckliga analyser – inte minst i ekonomiskt hänseende. Även RRV uttryckte oro över sjunkande kvalitet i utredningsväsendet, något som försämrar regeringens beslutsunderlag. RRV föreslog därför bl.a. att utredningsväsendet skulle bli föremål för en översyn. Bland de aspekter som RRV an- såg därvid borde uppmärksammas var att remissinstitutet vårdas. En fortsatt tillbakagång skulle enligt RRV innebära, i realiteten ett hot mot demokratin. 
 Några slutsatser 
 Det tycks bland politiker, samhällsvetare och andra företrädare för allmänheten finnas etablerade uppfattningar om hur remissinstitu- tet är utformat och fungerar. Kritiken mot kommittéväsendet har främst gällt utredningarnas kvalitet och utformningen av uppdra- gen. Vi har inledningsvis visat att det finns få studier eller rapporter som beskriver och analyserar remissväsendet. Riksdagens revisorer har pekat på brister i fråga om fullödiga remissammanställningar. RRV och Statskontoret anser i sina remissvar över den förvalt- ningspolitiska kommissionens slutbetänkande att det finns pro- blem med remissväsendet. 
 Mer omfattande genomgångar av remissväsendet saknas, som vi redan tidigare pekat på. Trots att vi endast gjort fem fallstudier har vi funnit det möjligt att dra vissa slutsatser, när dessa pekar åt samma håll. 
 Redovisningen bygger på de översikter av remissvaren som re- dovisats i tabellerna i de tidigare avsnitten i detta kapitel. Vi redo- visar och kommenterar svarsambitionen och kvaliteten i remissva- ren. Avslutningsvis ges en sammanställning av remissvarens effek- 
 108 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 ter på regeringens förslag, på motioner och på riksdagens beslut (utskottsbetänkanden). 
 Omfång och svarsambition 
 Det är svårt att jämföra omfånget av svaren. Vi har räknat faktiskt antal sidor, vilket ger en grov indikation på ambitionsnivån. Några närmare analyser eller alternativa beräkningar och slutsatser kan knappast redovisas i ett remissvar på en sida. 
 Tabell 5.6 Ambitionsnivån i remissvaren 
  
 Betänkande (antal 
  
 An- 
  
 Min. 
  
 Ej 
  
 Kort 
  
 Svar 
  
 Lång 
  
 Mycket 
  
 remisssvar ) 
  
 tal 
  
 Flores 
  
 svar 
  
 svar 
  
 med. 
  
 motive- 
  
 lång 
  
 sid i 
  
 motiv. 
  
 ring 
  
 motiv. 
  
 snitt. 
  
 Kameraöver- 
  
 vakning 
  
 2,3 
  
 1-15 
  
 10 
  
 16 
  
 22 
  
 8 
  
 0 
  
 (56) 
  
 Förbud mot 
  
 diskriminering 
  
 3,3 
  
 1-30 
  
 1 
  
 11 
  
 14 
  
 5 
  
 3 
  
 (34) 
  
 Ansvaret för 
  
 valutapolitiken 
  
 2,9 
  
 1-13 
  
 10 
  
 1 
  
 24 
  
 0 
  
 3 
  
 (38) 
  
 Lokal demokrati 
  
 (88) 
  
 3,6 
  
 1-15 
  
 16 
  
 34 
  
 23 
  
 10 
  
 5 
  
 I medborgarnas 
  
 tjänst 
  
 3,0 
  
 1-47 
  
 1 
  
 10 
  
 116 
  
 13 
  
 4 
  
 (144) 
  
 Anm. Totalt antal remissvar exkl. spontanyttranden på resp. betänkande anges vid betänka n- det Totala antalet spontana remissvar var elva  
 . 
  
 I genomsnitt är ett remissvar ca 3 sidor, men omfånget varierar mellan en och 15 sidor, utom i fråga om förvaltningspolitiska kommissionens betänkande där några remissvar var mer än 40 si- dor och förslagen om diskriminering på grund av sexuell läggning där ett remissvar var på 30 sidor. En relativt stor andel av remissva- ren är mycket korta. Räknat för samtliga fem utgjordes närmare en femtedel (19 %) av mycket korta svar. 
 Ett generellt problem vid denna typ av analyser är att det är svårt att bedöma ambitionsnivån på ett mycket kort svar där re- 
 109 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 missinstansen inte har några invändningar eller ställer sig bakom utredningens förslag. Ett kortfattat svar kan vara resultatet av ett omfattande analysarbete. Det kan också ses som ett avslöjande av att man tagit mycket lätt på uppgiften. 
 Mycket långa motiveringar är sällsynta. De förekom endast i 21 av 327 remissvar, dvs. i drygt sex procent. I drygt hälften av re- missvaren förekom dock motiveringar. Även om vi har ett mycket litet underlag är slutsatsen den att det är relativt sällsynt med fylli- ga och analytiska remissvar. 
 Kvalitetskritik 
 I vilken utsträckning remissvaren innehåller kritik av kvaliteten i ett betänkande redovisas i tabell 5.7. 
 Tabell 5.7. Kvalitetskritik i remissvaren 
  
 Betänkande 
  
 Kvalitetskritik 
  
 Alternativa 
  
 Konsekvens- 
  
 (Antal remissvar) 
  
 förekommer i 
  
 förslag i 
  
 analyser i 
  
 Kameraöver- 
  
 vakning 
  
 4 
  
 22 
  
 5 
  
 (56) 
  
 Förbud mot 
  
 diskriminering 
  
 7 
  
 11 
  
 2 
  
 (34) 
  
 Ansvaret för 
  
 valutapolitiken 
  
 4 
  
 0 
  
 3 
  
 (28) 
  
 Lokal demokrati 
  
 (88) 
  
 15 
  
 13 
  
 8 
  
 I medborgarnas 
  
 tjänst 
  
 6 
  
 1 
  
 3 
  
 (144) 
  
 Anm. Se 5.1. 
  
 Kvalitetskritik av underlag, analys och förslag fanns i närmare 10 % av remissvaren. Drygt 13 % av svaren innehöll alternativa förslag. Konsekvensanalyser var sällsynta. 
 Men det förekommer inte bara kritik av bristande kvalitet. I några fall kritiseras utredarna för att de alltför lydigt låtit sig styras 
 110 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 av de begränsningar som angivits i direktiven. Däremot finns det ingen kritik mot att utredningar frångått sina direktiv. Mera djup- gående och omfattande analyser är sällsynta men förekom i yttran- den från universiteten, Riksbanken, Riksgäldskontoret, Arbets- livsinstitutet, Post- och Telestyrelsen och Naturvårdsverket och är vanligast i svaren från de granskande myndigheterna Statskontoret och RRV. 
 Statskontorets och RRV:s yttranden över I medborgarnas tjänst är med sina 41 respektive 47 sidor mindre parallellutred- ningar. Som verk med övergripande kompetens och ansvar för just förvaltningspolitiken går deras insats utöver det normala remiss- yttrandet. Remissvar från RRV och Statskontoret ligger i vissa fall på en annan nivå än övriga remissvar. 
 Vi kan konstatera att det vore önskvärt med mera kritisk och konstruktiv analys och med alternativa förslag och beräkningar. 
 Effekter 
 Vi har i fallstudierna räknat på remissvarens effekter i den fortsatta berednings- och beslutsprocessen genom att notera hur ofta re- missvar åberopas dels i regeringens förslag till riksdagen, dels i motionerna. Resultatet framgår av tabell 5.8. 
 111 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Tabell 5.3. Remissvarens effekter 
  
 Betänkande 
  
 Nämnd i prop. 
  
 Nämnd i antal 
  
 (Antal remiss- 
  
 antal ggr 
  
 motioner 
  
 svar 
 ) 
  
 Kameraöver- 
  
 vakning 
  
 11 
  
 3 
  
 (56) 
  
 Förbud mot 
  
 diskriminering 
  
 26 
  
 2 
  
 (34) 
  
 Ansvaret för 
  
 valutapolitiken 
  
 5 
  
 0 
  
 (38) 
  
 Lokal demokrati 
  
 (88) 
  
 17 
  
 0 
  
 I medborgarnas 
  
 tjänst 
  
 4 
  
 1 
  
 (144) 
  
 Remissvar åberopades i de fem propositionerna totalt 63 gånger, i genomsnitt 12,6 gånger i varje proposition. I regeringens förslag mot diskriminering hänvisades det till remissvaren inte mindre än 26 gånger. I motioner är det sällsynt med direkta hänvisningar till remissvar. Den indirekta påverkan på motionerna kan dock vara betydligt större än vad en enkel räkning av hänvisningar ger vid handen. (Detta belyses i kapitel 7.) 
 Remissvar kan redovisas helt korrekt i form av uppgifter som stöder regeringens förslag, eller åberopas felaktigt eller, när de är kritiska, tigas ihjäl. Tendenser till missbruk i form av fördomsfullt eller opportunistiskt tillrättaläggande i valet av remissinstanser el- ler redovisningar av remissbilden har inte uppmärksammats och har inte heller tagits upp som ett problem i Riksdagsrevisorernas rapport om kommittéväsendet. Finansdepartementets samman- ställning av remissvaren på en utredning om kommunernas eko- nomi kritiserades dock våren 1999 av professor Jones (DN 10 maj 99) på Institutet för kommunal ekonomi vid Stock- holms universitet. Han ansåg att kritiska yttranden förtigits och att svaren sammanräknats med politisk bias. 
 112 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Statssekreteraren i Finansdepartementet Marquez tillba- kavisade kritiken och underströk i ett genmäle hur omfattande be- redningen i övrigt varit och sin övertygelse om att det fanns ...bred förankring bakom de aktuella förslagen oavsett hur man räknar. 
 Oavgjort och ouppklarat om man så vill. Men episoden bekräf- tar att reaktionen kan bli kraftig när en alltför tydligt tillrättalagd bild ges i remissammanställningar och propositionstexter. Därför är det av allt att döma mer undantag än regel att så sker. 
 Vi har dock i vår genomgång av remissvaren och regeringens förslag i våra fem fallstudier inte funnit något missbruk. Däremot har vi i några av fallstudierna funnit en tendens att i propositions- texterna utnyttja synpunkter som framförts i remissvaren till pro- positionsskrivarens fördel. Detta är dock lätt att genomskåda och brukar inte utlösa någon kritik. 
 Genom bredden och öppenheten under remissprocessen mins- kar risken för sakfel och missförstånd. Att många yttranden är korta och begränsade i fråga om kritisk analys har inte någon avgö- rande betydelse. Endast i några yttranden tycks ambitionen i fråga om analys och kvalitetsgranskning vara något högre. Men dessa spelar en viktig roll för helheten. Dessa fåtaliga yttranden (färre än 10 %) synes bero bl.a. på betänkandenas karaktär. 
 Effekterna på beslutsprocessen tycks i stort sett motsvara de krav som anges i regeringens riktlinjer för remissarbetet 
 5  
 i de fem fall vi analyserat närmare. Remissinstitutet synes trots brister i oli- ka hänseenden ha fungerat här när det gäller att för regeringen be- lysa effekterna av ett utredningsförslag, bidra med kompletterande synpunkter, spegla kritiska opinioner och inställningen till försla- gen hos olika särintressen samt ge media underlag för kritisk granskning. Men bristerna och svårigheterna har också belysts när det gäller bl.a. djupgående analyser av utredningsmetoder och slut- satser. 
  
 5  
 Svara på remiss – hur och varför  PM Statsrådsberedningen 1993:3, rev. 1998. 
 113 
 . 
  
 6 
  
 Remissvaren och kvaliteten 
  
 I  
 ESO-rapporten 
 Kommittéerna och bofinken  
 konstaterades sam- manfattningsvis betydande kvalitetsbrister i tio av tjugo slutbetän- kanden från 1996 och 1997. Kan smärre kvalitetsbrister i ett utred- ningsbetänkande längre fram i beslutsprocessen motverkas eller kompenseras genom att andra led i berednings- och beslutsproces- sen höjer kvaliteten? 
 Genom ett omfattande remissförfarande får myndigheter och andra statliga organ möjlighet att bredda regeringens beslutsun- derlag och genom kompetensen hos dem som svarar på remissen höja kvaliteten i underlag och förslag. Samtidigt är det ett problem att många av dessa myndigheter har dubbla roller; de har djup och ingående kunskap om respektive sakområde men kan vara intres- senter och ha särintressen att bevaka. 
 Det är knappast en uppgift för organisationssverige att ta ansvar för kvalitetsgranskningen åt regering och riksdag. 
 Inte heller kan det vara en uppgift för motionsskrivare och tunt bemannade utskottskanslier i riksdagen att kompensera för de elementära kvalitetsbrister som den tidigare  
 ESO-studien 
  pekat på. Kvalitetsbrister i utredningsunderlaget måste rättas till under be- redningen i Regeringskansliet och remissbehandlingen har en given uppgift här. 
 Det är obestridligen en primär uppgift för t.ex. RRV och Statskontoret att genom ingående analyser och alternativa förslag höja kvaliteten i regeringens och riksdagens beslutsunderlag. För att ta reda på i vilken utsträckning RRV och Statskontoret samt andra särskilt berörda myndighet behandlar detta slag av kvalitets- aspekter i remissvaren har vi gått till väga på följande sätt. 
 Utgångspunkten har varit  
 ESO-rapporten 
 Kommittéerna och bofinken 
 . Författarna Wright och Marshall lät två av varandra 
 115 
  
 D 
 EMOKRATIK PÅ REMISS 
 oberoende sakkunniga eller metodsakkunniga granska ett stratifie- rat slumpmässigt urval om 20 slutbetänkanden från 1996 och 1997. Granskningsinstruktionen upptog bl.a. följande punkter. 
  
 · 
  
 Allmän bedömning 
  
 · 
  
 Dokumentationen – data och metoder 
  
 · 
  
 Slutsatser 
  
 · 
  
 Kostnadseffektivitet 
  
 · 
  
 Objektivitet 
  
 · 
  
 Generella direktiv 
  
 · 
  
 Sammanfattande bedömning och slutsatser 
  
 Granskarna yttrade sig skriftligt och bedömningarna kodades och kontrollkodades efter följande skala (se även Ds 1998:57): 
  
 (--) 
  
 mycket kritisk (stora brister) 
  
 ( - ) 
  
 kritisk (mindre bra, vissa brister finns) 
  
 ( 0 ) 
  
 neutral (varken eller, finns både bra och dåligt) 
  
 ( + ) 
  
 positiv (i stort sett bra, men..) 
  
 (++) 
  
 mycket positiv (mycket bra, endast någon mindre 
  
 brist) 
  
 Av granskarnas sammanfattande bedömningar framgick att 10 av 20 betänkanden endast tilldelades  
 (--) 
  eller  
 (-). 
  Endast tre betän- kanden fick genomgående positiva omdömen, nämligen  
 Offentlig djurskyddstillsyn  
 (SOU 1996:13),  
 Ekobrottsforskning  
 (SOU 1996:84) och  
 Ansvaret för valutapolitiken  
 (SOU 1997:10). 
 Tio betänkanden fick genomgående kritiska omdömen. Vi har därför valt att särskilt ingående granska remissvaren från RRV, Statskontoret och närmast ansvarig fackmyndighet, för att utröna i vilken utsträckning bristerna påtalats i svaren. Remissvaren har granskats särskilt för följande betänkanden: 
  
 1. 
  
 Reform och förändring: organisation och verksamhet vid universi- tet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform (SOU 1996:21) 
  
 2. 
  
 Banverkets myndighetsroll m.m. (SOU 1996:33) 
  
 3. 
  
 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 196:129) 
  
 116 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 4. 
  
 Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform (SOU 1997:59) 
  
 5. 
  
 Totalförsvaret och frivilligorganisationerna; uppdrag, stöd och er- sättning (SOU 1997:70) 
  
 6. 
  
 Agenda 21 i Sverige: fem år efter Rio – resultat och framtid (SOU 1997:105) 
  
 7. 
  
 Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161) 
  
 8. 
  
 Bemötandet av äldre – trygghet, självbestämmande, värdighet (SOU 1997:170) 
  
 9. 
  
 Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell lägg- ning (SOU 1997:175) 
  
 10. 
  
 Generella konstnärsstöd (SOU 1997:184). 
  
 Av dessa ingår en (nr 9) som en av de fallstudier vi nu genomfört (kapitel 5). I tabell 6.1 visas i vilken utsträckning dessa betänkan- den remitterats till RRV, Statskontoret och ansvarig sakmyndig- het. 
 117 
  
 D 
 EMOKRATIK PÅ REMISS 
 Tabell 6.1. Remissvarens omfång m.m. 
  
 Betänkande 
  
 RRV 
  
 Stats- 
  
 Annan 
  
 Anm 
  
 kon- 
  
 myndighet 
  
 toret 
  
 Reform och förändring 
  
 ja 
  
 (3) 
  
 ja 
  
 (4) 
  
 Högskoleverket (5) 
  
 RUT-93 
  
 VHS (1) 
  
 Banverkets myndighetsroll 
  
 ja 
  
 (6) 
  
 nej 
  
 Banverket (9) 
  
 Den kommunala självsty- 
  
 ja 
  
 (1) 
  
 ja 
  
 (3) 
  
 Svenska kommun- 
  
 relsen och grundlagen 
  
 förbundet (6) 
  
 Landstingsför- 
  
 bundet (2) 
  
 Svenskhemmet Voksen- 
  
 nej 
  
 nej 
  
 Voksenåsen (2) 
  
 endast remitterad till 
  
 åsens förvaltningsform 
  
 Voksenåsen 
  
 Totalförsvaret och 
  
 nej 
  
 nej 
  
 Räddningsverket (3) 
  
 frivilligorganisationerna 
  
 ÖCB (5) 
  
 Försvarsmakten (4) 
  
 Agenda 21 i Sverige: 
  
 ja (1) 
  
 ja (2) 
  
 Naturvårdsverket (11) 
  
 fem år efter Rio 
  
 Stöd i föräldraskapet 
  
 ja (1) 
  
 nej 
  
 Socialstyrelsen (5) 
  
 Bemötandet av äldre  
 – 
  
 ja (1) 
  
 nej 
  
 Socialstyrelsen (7) 
  
 trygghet, självbestämman- 
  
 de värdighet 
  
 Förbud mot diskriminering i 
  
 ja (1) 
  
 nej 
  
 AMS (1) 
  
 arbetslivet p.g.a. sexuell 
  
 Arbetarsskydds- 
  
 läggning 
  
 styrelsen (2) 
  
 Arbetslivsinstitutet (8) 
  
 ILO-kommittén 
  (2) 
  
 Generella konstnärsstöd 
  
 ja (3) 
  
 ja (2) 
  
 Kulturrådet (10) 
  
 Remitterad tillsam- 
  
 Konstnärs 
  
 mans med annat 
  
 nämnden(3) 
  
 betänkande 
  
 Anm. Siffror inom parentes anger sidantalet för resp. svar. Ja avser att betänkandet både remitterats och att remissvar skickats in. Nej avser att det inte remitterats till instansen i fråga. 
  
 Betänkandet  
 Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform  
 remitte- rades endast till just den berörda organisationen. Av övriga nio betänkanden remitterades åtta till RRV. Fem av RRV:s remissvar är ytterligt kortfattade och innehåller inte någon analys eller ingå- ende, alternativ analys. Statskontoret fick endast fyra av dessa be- tänkanden på remiss  
  
 –  
  
 samtliga remissvar var dock längre än 
  
 118 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 RRV:s. Sakmyndigheterna lämnade de längsta och mest ingående remissvaren; endast i två fall så korta som en sida. 
 Av detta kan man tentativt dra följande slutsatser. Regeringen (Regeringskansliet) utnyttjar RRV oftare än Statskontoret, vilket i stort överensstämmer med de uppgifter vi redovisat i kapitel 3, enligt vilken RRV finns med i 74 % av alla remisskrivelser och Statskontoret på 61 %. RRV tycks dock ofta ha valt att lämna korta svar utan närmare motiveringar. 
 För att ge en bredare bild har vi även gått igenom yttrandena över de tio betänkanden som fått ett eller två positiva omdömen i den tidigare  
 ESO-studien. 
  Utredningen om Ekobrottsforskningen har inte remissbehandlats. Utredningen om livsmedelspriserna fick inte någon egen remissomgång, den bifogades senare en annan ut- redning inom samma område. Av de åtta återstående remitterades fyra till RRV. I fråga om en hade RRV inte några erinringar alls; i fråga om valutapolitiken angavs i svaret att frågan låg utanför RRV:s verksamhetsområde. 
 Endast fyra av de tio betänkandena remitterades till Statskonto- ret. Endast i fråga om betänkandet om arbetstiden lämnades ett mycket kortfattat svar. Statskontorets remissvar rörande valutapo- litiken var mycket kort, men till yttrandet fanns fogat ett särskilt yttrande av verkets chefsekonom Long, som stödde de synpunkter som den sakkunnige Brown Viotti lämnat i sitt sär- skilda yttrande. 
 För att ta reda på om kritiken i ESO:s granskning avspeglas i RRV:s och Statskontorets remissvar har vi gått igenom dessa sär- skilt. 
 Reform och förändring, RUT  
 -93. 
 Både RRV och Statskontoret har lämnat relativt omfattande remissvar (3 resp. 4 sidor). I svaren görs en genomgång av utredningens förslag och dessa stöds alter- nativt avvisas utan någon närmare motivering. Några egentliga al- ternativ ges inte och man tar inte heller upp de grundläggande brister som den tidigare  
  
 ESO-rapporten 
  
  påtalat. 
  
 Banverkets myndighetsroll m.m 
  
 .  
 Betänkandet har inte remitte- rats till Statskontoret. RRV:s remissvar är relativt omfattande  
 –  
 sex sidor och relativt kritiskt mot utredningens förslag. Den typ av 
 119 
  
 D 
 EMOKRATIK PÅ REMISS 
 brister som  
 ESO-granskningen 
  pekat på förekommer i någon ut- sträckning. 
 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen 
 . RRV meddelar kortfattat att man inte har något att framföra i frågan. Statskonto- rets remissvar på tre sidor behandlar huvudsakligen ställningsta- ganden till de framlagda förslagen. Men verket efterlyser också en helhetsbild av ekonomi och självstyrelse som underlag för beslutet 
  
 – något som saknas i betänkandet. 
 Frivilligutredningens betänkande  
 Totalförsvaret och frivilligor- ganisationerna  
 har varken remitterats till RRV eller Statskontoret. 
 Agenda 21 i Sverige  
 –  
 fem år efter Rio  
 har remitterats både till RRV och Statskontoret. RRV:s svar är helt kort: Riksrevisions- verket lämnar inga synpunkter på rubricerat betänkande. Även Statskontoret svar är mycket kortfattat – drygt en sida. Dock pe- kas på att förslagen i hög utsträckning inte är underbyggda och att betänkandet ...förefaller oss mindre användbart som ett direkt beslutsunderlag för statsmakterna. 
  
 Stöd i föräldraskapet 
 . Statskontoret fick inte betänkandet på re- miss och RRV har helt kortfattat svarat att man inte har något att erinra mot de bedömningar och förslag som lämnas i rapporten. 
 Helt kort kompletteras detta med ett påpekande om behovet av uppföljning och utvärdering av genomförda metoder i syfte att nå tillfredsställande effektivitet. 
  
 Bemötandet av äldre.  
 Detta är förmodligen det betänkande som i ESO:s granskning fick den hårdaste kritiken efter i stort sett alla bedömningskriterier. RRV:s svar är mycket kort och stöder i stort sett de synpunkter som en sakkunnig lämnat i ett särskilt yttrande. Vidare påpekas att de föreslagna åtgärderna innebär kostnadsök- ningar, som är baserade på mycket osäkra antaganden. RRV påpe- kar vidare att det saknas förslag till hur dessa utgiftsökningar skall finansieras. 
 Förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell lägg- ning 
 . Detta betänkande och dess behandling i det fortsatta bered- ningsarbetet finns med i fallstudierna (se kapitel 5). Statskontoret har inte fått betänkandet på remiss; RRV:s remissvar är kort – en sida. RRV har i huvudsak inte några invändningar, men framhåller 
  
 120 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 avslutningsvis att samordning bör kunna ske båda av administrati- va kansliresurser och av juridisk kompetens. 
  
 Generella konstnärsstöd  
 har remitterats tillsammans med betän- kandet  
 Arbete åt konstnärer.  
 Både RRV och Statskontoret har läm- nat längre remissvar. RRV:s remissvar pekar på allvarliga brister i betänkandets konsekvensanalys och sammanfattar att det är svårt att bedöma ändamålsenligheten i de konkreta förslag som lagts. Statskontoret har inte några större invändningar men ifrågasätter det meningsfulla i att splittra upp reformutrymmet i många nya stöd. 
 Det kan diskuteras i vilken utsträckning det är möjligt att dra slutsatser från remissvaren på dessa tio betänkanden. Bilden är också betydligt mörkare än den som gavs i våra fem fallstudier (kap. 5). Det är därför viktigt att erinra om att urvalen gjorts efter helt olika principer. Fallstudierna bygger på betänkanden som i olika avseenden är särskilt intressanta eftersom de behandlar frågor som på skilda sätt har anknytning till ett demokratiperspektiv. I detta kapitel bygger vi på i första hand det stratifierade, slumpmäs- siga urvalet på 20 rapporter från Wright och Montgomery tidigare studie. Av de 20 rapporterna har vi här särskilt gått igenom remiss- svaren på de 10 rapporter som i den studien fick kritik för bristan- de kvalitet. I detta kapitel är syftet således att se i vilken utsträck- ning remissinstanserna tar upp de brister som påtalats i den tidiga- re expertgranskningen. Av denna anledning går det inte att enkelt jämföra resultaten i förra kapitlet och detta. Slutsatserna i det föl- jande handlar således om i vilken utsträckning remissvaren upp- märksammat de metodbrister m.m. som de 10 rapporterna inne- höll. 
 Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl negativ som kon- struktiv kritik saknas, när det gäller metoder och fakta. Remissin- stanserna, framför allt RRV, har i hög grad koncentrerat sina ytt- randen till att mycket kortfattat tillstyrka och eventuellt avstyrka olika förslag. Alternativa analyser eller förslag saknas helt i dessa remissvar från RRV och Statskontoret. Remissvaren från ansvariga fackmyndigheter är som regel fylligare. Det är också tämligen van- ligt att svaren från fackmyndigheterna innehåller påpekanden om 
 121 
  
 D 
 EMOKRATIK PÅ REMISS 
 felaktiga fakta m.m. Men vår slutsats blir tyvärr att remissbehand- lingen endast i ringa utsträckning fyller rollen som kvalitetsgrans- kare. 
 122 
  
 7 
  
 Remisserna, kvaliteten och demokratin 
  
 Uppläggningen av intervjustudien 
 I det föregående har vi redovisat fakta bl.a. om remissväsendets omfattning (kap. 3). Vi har vidare gett en grov bild av om utfråg- ningar (hearingar) utgör ett alternativ, ett hot eller ett komple- ment till remissväsendet (kap. 4). I kapitel 5 redovisades i bl.a. vil- ken utsträckning remissvaren påverkat besluten i fem fallstudier. Remissväsendets betydelse för kvalitetsgranskningen av besluts- underlaget har belysts (kap. 6). 
 Den tidigare redovisningen och genomgången bygger på of- fentligt skriftligt material som remissvar, remisskrivelser, uppgifter ur Regeringskansliets diarier och riksdagstryck m.m. För att kunna ge en mera fullständig bild av remissinstitutet, framför allt för att belysa remissernas betydelse och hur olika aktörer bedömer re- missväsendets betydelse och roll behövde vår undersökning kompletteras med intervjuer. Det har dock endast varit möjligt att genomföra några få intervjuer. 
 För att få en så täckande bild som möjligt valde vi att intervjua fem personer med erfarenhet från mer än en i sammanhanget in- tressant arena. Den politiska arenan med erfarenhet från olika po- litiska uppdrag t.ex. som statsråd, statssekreterare, sakkunnig, po- litisk tjänst vid något partis riksdagsgrupp och riksdagsman eller varit politisk tjänsteman i riksdagen eller Regeringskansliet. Orga- nisationsarenan med erfarenhet som ombudsman eller tjänsteman vid näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens organisationer eller från andra delar av organisationssverige. Den offentliga sek- torn – staten, kommunerna och landstingen – utgör ytterligare en arena, som vi önskade belysa. 
 123 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Intervjuerna genomfördes under perioden  
 juni–juli 
  1999. Föl- jande personer intervjuades, som samtliga även har en omfattande erfarenhet av det svenska kommittéväsendet i olika och växlande roller. 
 1 
  
 Rivera,  
 tidigare verksam vid socialdemokratiska riksdags- kansliet, f.d. statssekreterare vid dåvarande Industridepartementet, f.d. GD vid SCB och Statskontoret. 
  
 Briggs,  
 JK ,TCO:s chefsjurist, f.d. riksdagsledamot (s),  
 1961–66 
  jurist LO. 
  
 Davis 
 , FD i statsvetenskap och kanslichef vid riksdagens konstitutionsutskott. 
  
 Nelson 
 , FD i statsvetenskap, professor, generalsekreterare i Europarådet, tidigare statssekreterare i Statsrådsberedningen  
 1978–79, 
  f.d. riksdagsledamot (fp) ordförande i socialutskottet  
 1985–91 
  och i utrikesutskottet  
 1991–94. 
  
 Holloway 
  
 , ekon. 
 lic, chefekonom vid Industriförbundet, f.d. riksdagsman (fp)  
 1985–97, 
  finansminister  
 1991–94 
  och tidigare också handläggare resp. kanslichef vid folkpartiets riksdags- kansli. 
 Redovisningen i detta kapitel följer i huvudsak intervjufrågorna (se bilaga) och behandlar allmänna frågor kring remissinstitutet, re- missammanställningarnas betydelse, om användningen av remissva- ren, om behovet av förändringar, om kvaliteten i remissvaren, om utfrågningar och andra alternativ till remisserna, om remissväsen- det och demokratin samt om remisserna och organisationerna. Av- slutningsvis drar vi några slutsatser av intervjuerna. 
  
 1  
 Intervjuerna med Davis och Briggs gjordes av Duncan och Howard. Den senare genomförde också intervjuerna med Rivera, Nelson och Holloway. 
 124 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Allmänt om remissväsendet 
 Styrkan i det svenska remissväsendet är att det är offentligt och transparant. Detta betonas om och om igen under intervjuerna. Men många betonar samtidigt att kontakterna är täta mellan rege- ringskansli och organisationerna även via andra mera inofficiella kanaler. Trots detta framhöll de intervjuade att remissinstitutet är mer eller mindre oersättligt, att det inte är föråldrat, men att det trots allt också har vissa brister. 
 Flera tar under intervjuerna också upp att hela beredningspro- cessen hänger ihop – utredningsväsendet  
 och  
 remissförfarandet är integrerade processer i beredningen av nya beslut i regering och riksdag. En av de intervjuade gick så långt som att säga att remiss- förfarandet egentligen var en del av själva utredningsarbetet. 
 En annan av de intervjuade underströk att remissinstitutet är den viktigaste distributionskanalen för utredningsväsendets rap- porter. Att skicka ett betänkande på remiss leder till att många måste läsa igenom det och reagera. Sålunda kan remissinstitutet ses som en viktig marknadsföringsmekanism för rapporter och förslag. 
 Det unika är också att det genom remisserna finns möjlighet för olika typer av expertis att granska förslagen samtidigt som man genom samma förfarande kan inhämta olika parters synpunkter. Genom ett brett remissförfarande kan man både få en bild av ev. motstånd och samtidigt ta temperaturen på detta motstånd. 
 Om remissammanställningar 
 Riksdagens revisorer tog i sin rapport 
 2  
 för ett drygt år sedan upp att remissammanställningarna lämnade mycket att önska samt fö- reslog en rad åtgärder. En av frågorna i våra intervjuer handlade därför om i vilken utsträckning själva remissvaren och i vilken ut- sträckning remissammanställningarna utnyttjades. Det är viktigt att peka på det faktum att det finns två typer av sammanställningar, dels de refererat av remissynpunkter som återges för respektive 
  
 2  
 Riksdagens revisorers granskningspm 2997/98:RR3. 
 125 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 fråga/förslag som finns i propositionerna, dels de separata sam- manställningar som tas fram av det ansvariga departementet. Det förekommer ibland att det senare slaget publiceras i  
 Ds-serien. 
  
 Hur och i vilken utsträckning utnyttjas då remissammanställ- ningarna respektive själva remissvaren in extenso? Två linjer går att särskilja i intervjusvaren. Statsråden och statssekreterarna har inte tid att i nämnvärd omfattning läsa själva remissvaren. I stället är det remissammanställningen, dvs. underlaget till den muntliga fö- redragningen som är det viktigaste dokumentet. Den allmänna be- dömningen var att föredragande tjänstemän är väl insatta och kan svara på frågor utöver vad som framgår av en remissammanställ- ning. 
 I riksdagen har politikerna sällan tid att läsa mer än enstaka remissvar. Utifrån remissammanställningen i propositionen och eventuellt en separat remissammanställning beställer man de svar man är intresserad av från Riksdagens upplysningstjänst. En av de intervjuade uppgav sig dock vara tung missbrukare av remissvar, dvs. läste i mycket stor utsträckning även enskilda remissvar. 
 Viss skepsis uttrycktes från flera håll mot de korta, uppdelade sammanställningarna i propositionerna. Inte för att de medvetet skulle vara missvisande utan snarast för att korta återgivanden kan- ske också ryckta ur sitt sammanhang inte kan ge hela bilden. 
 Huvudintrycket hos de intervjuade var dock att det i huvudsak inte fanns särskilt mycket att anmärka på sammanställningarna. Inte någon av de intervjuade kunde ge några egna konkreta exem- pel på förfalskningar av remissbilden som de själva träffat på. Flera tog dock upp den kritik som Jones vid Kommunal- ekonomiska institutet vid Stockholms universitet riktat mot re- missammanställningarna i en artikel på DN Debatt sommaren 1999 (se kap. 5). 
 När yttranden klipps och sammanställs kan en sammanhängan- de tanke eller analys i remissvaret emellertid gå förlorad. En av de intervjuade berättade att han vid några tillfällen gått igenom hur de egna remissvaren återgivits i remissammanställningar och proposi- tioner och konstaterade att det var ofta så rapsodiskt återgivet att själva poängen kanske inte ens fanns med. 
 126 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Den äldre typen av remissammanställningar var många gånger mera omfattande och inte några enkla klippsammanställningar. De gav dock knappast så mycket mera att det skulle motivera både det merarbete och de ökade kostnader, som en återgång till dessa skulle medföra. 
 När och varför tar ett riksdagsutskott in remissvar i beredning- en? Det finns några vanliga vägar. Den ena är då remissvar direkt åberopas i motioner. Det andra då det t.ex. handlar om en knepig lagstiftningsfråga. Då är det alltid av intresse att se vad t.ex. Svea hovrätt skrivit. Ett annat sådant fall kan vara när det blir viktigt att riktigt ta reda på vad någon organisation eller myndighet anfört. 
 Remissvaren tycks läsas i större utsträckning av partier i oppo- sition. Några av de intervjuade uttryckte viss skepsis mot re- misssammanställningarna i propositionerna. 
 En annan av de intervjuade betonade att det ofta var mycket som saknades både i remissvaren och i remissammanställningarna. Men sammanställningarna kan ändå ge en bild av vilka remissvar det kan vara värt att titta närmare på. Några tog vidare upp att sammanställningarna tycktes sämre nu än tidigare. 
 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det bland de intervju- ade finns en viss skepsis mot remissammanställningarnas kvalitet. Kritiken avser framför allt det snuttifierade återgivandet av re- missynpunkter i själva propositionstexten. Som regel behöver man gå till själva remissvaret. 
 Om användningen av remissvaren 
 Inte någon av de intervjuade ansåg att det svenska remissinstitutet i dag eller inom den närmaste framtiden skulle kunna betraktas som överspelat eller omodernt. En huvuduppgift för remissvaren, utöver att säkra en bred förankring, är att med fakta och logisk argumentation rikta eventuella invändningar mot förslagen. Flera av de intervjuade underströk att remissernas tyngd och betydelse varierar kraftigt mellan olika frågor. För det första har olika frågor som utreds varierande tyngd eller hör i större eller mindre ut- sträckning till ett visst partis centrala intressefrågor. Det finns ut- 
 127 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 redningar där den politiska ledningen och departementet redan tagit ställning, det finns frågor som är så politiska till sin natur att man kanske också tar mera intryck av lobbyaktioner av olika slag. 
 I frågor där den politiska ledningen är mera genuint osäker vä- ger remissynpunkter tyngre i den fortsatta beredningen. 
 Flera av de intervjuade framhöll att man framför allt värderade synpunkter från allmänna och mera oberoende instanser som RRV och Statskontoret. En intervjuad betonade att dessa myndig- heter betyder något om man ser att remissvaren är genomarbetade. Om man däremot får känslan av att nu kommer det gamla vanli- ga, t.ex. när RRV föreslår ökad konkurrens, betyder svaren mind- re. Om man i stället kommenterat hur man trängt in i ämnesområ- det eller levererat alternativa analyser läser man särskilt noga. 
 Som andra mera oberoende instanser angav flera av de inter- vjuade universitet och högskolor, särskilt den juridiska institutio- nen vid Stockholms universitet och Barber hovrätt. 
 Andra viktiga remissvar är de från LO, TCO och SACO. Detta oberoende av vilken politisk färg regeringen har och oberoende av vilket parti man själv tillhör. Ofta läses också svaren från SAF och Industriförbundet. 
  
 Om motioner och remissvar 
  
 .  
 Det förekommer att riksdagsmän tar formuleringar direkt ur remissvar när de skriver motioner. Det kan också förekomma att någon organisation kommer med en fär- digskriven motion. Det senare fallet är dock tämligen sällsynt. En av våra intervjuade framhöll också att en riksdagsman med viss självbevarelsedrift undviker att kopiera en remiss. 
 En annan pekade på att motioner som regel har två källor, om man bortser från rent partiprogrampolitiska tunga frågor, dels kommittéförslag eller reservationer som inte förts vidare, dels re- misserna. En annan pekade också på att en källa kunde vara de re- servationer eller särskilda yttranden i utredningarna som skrivits av departementstjänstemän som deltagit i utredningsarbetet. 
 Flera intervjuade framhåller att remissvaren och deras innehåll betyder mycket för arbetet i riksdagen. Ett exempel som gavs var t.ex. en proposition om företagshemligheter (lex Lang) – en pro- 
 128 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 position som i hög grad omarbetades under utskottsbehandlingen och ändringarna byggde på synpunkter i remisserna. 
 Om behovet av förändringar 
 Samtliga som vi intervjuat underströk hur viktigt remissförfarandet är för berednings- och beslutsprocessen. Inte någon ansåg att det spelat ut sin roll. 
 Några föreslog att man i ökad utsträckning skulle återgå till att i remisskrivelsen från departementet gör en prioritering, dvs. tydligt ange vilka frågor man särskilt vill ha svar på. Vidare är det också möjligt att särskilt rikta vissa frågor till någon eller några av re- missinstanserna. Ett annat förslag var att bättre avgränsa kretsen av remissinstanser så man inte tröttar ut eller överbelastar vissa. 
 Arbetet med remissvaren drar betydande resurser vid en del av myndigheterna. Inte någon av de intervjuade hade varit med om att remissvaren – omfattningen, kvaliteten eller resursåtgången – nå- gonsin hade nämnts eller kommit upp i dialogen mellan departe- mentet och myndigheten. 
 Om remisserna och kvaliteten 
 Det handlar om kvaliteten i själva remissvaren och i vilken ut- sträckning man i svaren bedömer kvaliteten i de utredningar man yttrar sig över. 
 En av de intervjuade, som i likhet med de övriga, är en varm fö- respråkare för det svenska remissväsendet, uttryckte följande. 
 Jag upplever att vår beslutskedja med utredning, remiss, departe- ments- och riksdagsbehandling är annorlunda än i andra länder. Där har man väldigt stora departement och mindre av stora äm- betsverk av svensk modell. Genom de centrala ämbetsverken som i relevanta frågor är remissinstanser, så är det rimligen tänkt att er- sätta en bred och djup genomgång på departementsnivå. Man ska inte behöva ha hund och skälla själv. ....Det vill också till att myn- digheterna yttrar sig och att man gör det ordentligt och seriöst. 
 129 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Även om lagstiftningen som regel blir riktig är det viktigt att un- derlaget är korrekt. Exempel gavs av de intervjuade på låg kvalitet när man blandar ihop procent och procentenheter. 
 En av de intervjuade angav att den vanligaste bristen i ett re- missvar, är att det i ett normalt svar ofta inte är tydligt vad man vill och menar. Även argumentationen är ofta oklar. Ganska slappt skrivs ibland standardfraser in av typen Enligt verket uppfattning så är det så eller så, utan att närmare ange vad som är motivet. 
 Ett sätt att få remissvaren tydligare är att i ökad utsträckning följa dispositionen i det betänkande man yttrar sig över, så blir det lättare att följa. 
 Ett annat exempel som en av de intervjuade tog upp, som handlade indirekt om kvaliteten på remissvaren. Om ett förslag berör kommunerna och alla kommuner som tjänar 5 öre utan när- mare motivering tycker förslaget är bra och de som förlorar 5 öre tycker det är dåligt, så väger denna typ av synpunkter inte särskilt tungt i den fortsatta beredningen vare sig i kanslihuset eller i riks- dagen. 
 En annan av de intervjuade tog också upp problemet med att inte bara organisationer utan också myndigheter kan ha olika roller när man yttrar sig. Man är dels en specialistinstans vars yttrande bör väga tungt, men man kan samtidigt i vissa fall också vara ett särintresse och tala i egen sak. Varje gång måste man ställa sig frå- gan i vilken av dessa roller som myndigheterna uttalar sig. 
 En indirekt kvalitetsbrist i svaren är många gånger enligt några av de intervjuade att vissa frågor eller problem inte behandlas alls i svaren. 
 Om utfrågningar och andra alternativ 
 Remissinstitutet och remissvaren lyftes av samtliga som vi inter- vjuade fram som ett mycket betydelsefullt led i berednings- och beslutsprocessen. Samtidigt kom en rad exempel på andra sätt att påverka besluten upp, t.ex. genom olika former av lobbyverksam- het. 
 130 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 Uppvaktningar  
 av statsråd har en lång tradition. Men under de senaste decennierna har man i ökad utsträckning också börjat göra uppvaktningar hos riksdagens utskott. Utskotten hanterar detta på olika sätt. Några tar t.ex. inte emot uppvaktningar från organisa- tioner som redan skrivit ett remissyttrande. Att uppvakta utskott är att försöka påverka besluten i ett mycket sent läge. Inte någon av de intervjuade kunde påminna sig något tillfälle när en sådan uppvaktning ändrat något beslut. Det förekommer också att orga- nisationer skickar in skrivelser med synpunkter direkt till utskot- ten. Flera av de intervjuade gav dock uttryck för sin personliga synpunkt att remissvar var kraftfullare än uppvaktningar. På re- misstadiet har man möjlighet att påverka innehållet i regeringens förslag (propositionen). 
 I fall när de partipolitiska låsningarna i någon fråga är starka är det enligt våra intervjupersoner svårt att få förändringar till stånd, oavsett om man skriver remissvar eller uppvaktar. 
  
 Utfrågningar  
 kan både vara substitut för eller ett komplement till remissbehandlingen. Problemet med utfrågningarna är att man inte hinner förankra t.ex. en organisations synpunkter på samma sätt som genom ett remissvar. Inte heller hinner synpunkterna  
 –  
 som ju ofta även i detta fall skall lämnas i skriftlig form – bli lika genomarbetade och välformulerade. Det blir brandkårsutryckning- ar snarare än analys. 
 Det är enligt regeringsformen delegerat till regeringen att ha många olika typer av remissförfaranden. Det kan ibland vara ad- ministrativt lämpligt att ha utfrågningar. Viss samstämmighet fanns bland de intervjuade om att man ibland behöver agera snab- bare än vad som är möjligt med remissformen. 
 Bland de intervjuade fanns förståelse för att man i olika EU- frågor måste arbeta snabbt och att hearingar därför ibland måste ersätta det reguljära utrednings- och remissarbetet. 
 Den allmänna synen tycktes vara att remissförfarandet är att fö- redra men att det ibland kan behöva ersättas av eller kompletteras med hearingar. 
 En av de intervjuade pekade på att det eventuellt var en föränd- ring på gång så till vida att mycket specialiserade branschorganisa- tioner (dvs. inte de stora etablerade och centrala organisationerna) 
 131 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 tycks arbeta mer med olika lobbyaktiviteter i stället för att skriva remissvar. 
 Om remisserna och demokratin 
 Avslutningsvis bad vi de intervjuade att säga något om remissvä- sendets betydelse för demokratin. 
 Remissinstitutet är en demokratisk diskussionsform med öppen inbjudan till alla att delta. Samtidigt kan det ses som en teknik för myndigheter, organisationer och enskilda att öppet deklarera sin synpunkter  
 innan  
 besluten fattas. 
 Ett annat drag med anknytning till det öppna samtalet är att remissväsendet är ett bra sätt att marknadsföra utredningarna och förslagen i breda kretsar och det är enligt flera av de intervjuade unikt för Sverige. 
 Ett annat syfte som återkommer i samtalen är att man genom remissförfarandet får fram underlag för en bredare offentlig debatt än endast utredningsförslagen. 
 En av de intervjuade underströk att den viktigaste demokratiska funktionen var att man inbjuder organisationerna att komma in i debatten och att eventuellt också kunna påverka beslutsfattandet i bl.a. lagstiftningsarbetet. Denna funktion är också av central bety- delse för svensk demokrati med en öppen beslutsprocess. Detta kan i sin tur också i slutänden skapa bättre förståelse för de beslut som riksdag och regeringen fattar. Remissernas viktigaste uppgift är här att de är ett aktivt led i en demokratisk förankringsprocess. 
 En av de intervjuade formulerade det viktigaste demokratiska värdet hos remissinstitutet som att man på det viset får till stånd ett bättre sak- och faktaunderlag för besluten i regering och riks- dag. Genom god kvalitet i beslutsunderlaget kan de politiska be- sluten bli bättre. 
 132 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Om remisserna och organisationerna 
 Flera av de intervjuade hade erfarenheter från såväl riksdagen, Re- geringskansliet som från organisationssverige. 
 Regeringen – oberoende av färg – har kontakter med och beva- kar vilka synpunkter som kommer från organisationerna. Flera underströk också att man hade många olika slag av kontakter och att remissvaren därför var och är bara  
 ett  
 sätt av flera att hämta in synpunkter från dessa. 
 Några vittnade om att de centrala fackliga organisationerna i dag lägger mindre resurser på arbetet med remissvaren än tidigare. Ett skäl är att krympande medlemsantal gjort det nödvändigt att slimma organisationen, man har helt enkelt inte råd. Ett annat skäl är att man inte längre sysslar med att uttala sig i alla möjliga frågor 
  
 –  
 från järnvägstrafik till aborter. 
 En av de intervjuade framhöll att man samverkar i referens- grupper och på annat sätt med Regeringskansliet. Det finns således andra kanaler för att lämna synpunkter, t.ex. synpunkter på den tekniska utformningen av lagförslag. 
 Av intervjuerna framkom att såväl TCO, LO och Industriför- bundet i olika former arbetar mycket med underremisser. Inom TCO skickar man ungefär 3 veckor före styrelsebeslut ut till samt- liga förbund, så man därifrån har möjlighet komma in med syn- punkter. Man får som regel in underlag från förbunden, inte ytt- randen som skall bifogas. Men även på förbundsnivå har man valt att inte längre prioritera arbetet med remisserna lika högt. Man sysslar dagligdags med helt andra ärenden och då kostar det myck- et att läsa in sig på de frågor som remitteras. Numera koncentrerar man sig till de frågor som direkt angår medlemmarna. 
 Industriförbundet arbetar med ett brett förankringsförfarande inom organisationen, dels med formella underremisser, dels med referensgrupper. Organisationen är en lobbyorganisation som läg- ger ned mycket resurser på att skriva remisser. Arbetet sker i två olika dimensioner. Den ena rollen som opinionsbildare skatterna är för höga, den andra – här kommer remissarbetet in – är att det tekniska underlaget är för dåligt. 
 133 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Några slutsatser 
 En av de intervjuade betonade att utredningssystemet och remiss- förfarandet ibland innebär att den svenska berednings- och be- slutsprocessen är något långsam. Men den andra sidan av detta mynt är att det för det mesta sakligt leder till ganska väl genom- tänkta regler i lagstiftningen, dvs. man behöver inte ändra direkt igen på grund av felaktigheter i underlaget. 
 Riksdagens revisorer har tidigare påpekat att remissamman- ställningarna behöver förbättras. Vi har inte fått några egentliga belägg för detta under våra intervjuer. Rodriguez nog tycks det i stället som att de kortfattade remissammanställningarna leder till att själva remissvaren läses och utnyttjas i högre utsträckning. Inte någon av de intervjuade kunde direkt peka på något exempel där remissammanställningarna varit direkt missvisande. 
 134 
 Referenser 
 1 
  
 Ross, Conway (1987)  
 Rivstart? Från opposition till regering. 
 Stockholm: Tidens Förlag 
  
 Sanchez, Baker (1980)  
 Social Research and Royal Commissions 
 . London: Allen  Unwin 
  
 Blanchard, Romero (Ed.) (1973)  
 The British Cabinet System.  
 London: Frazier 
 Wilson, Torres  
 C-O. 
  (1972)  
 Statens ostyriga utredande. 
  
 Stockholm: SNS Förlag 
  
 Ds Ju 1975:14  
 Rapport om utredningsväsendet 
  
 Ds SB 1984 
 : 
 1  
 PM om det svenska utredningsväsendet  
 Ds 1992:99  
 Kommittéhandboken 
  
 Ds 1996:36  
 Kan myndigheter utvärdera sig själva 
 ? av Mcclain och Lloyd. Rapport till ESO 
  
 Ds 1998:56 Regeringskansliet inför  
 2000-talet 
  – rapport från ett  
 ESO-seminarium 
  
 Ds 1998:57  
 Kommittéerna och bofinken. Kan en kommitté se ut hur som helst?  
 av Morris och Howard. Rapport till ESO 
  
 Wright, Valencia, Herrera (1997)  
 Oliver Events Before or After  
 –  
 A Comparison Between the Different Evaluation Traditions in Sweden and the European Union.  
 Uppsats presenterad vid American Evaluation Associations årsmöte i San Diego, november 1997 
 Gunnarsson, Valencia, Herrera (1998)  
 Can Government Commissions Solve All Problems?  
 Uppsats presenterad vid EES (European Evaluation Society) konferens om Evalua- tion: Profession, Business or Politics? i Rom, oktober 1998 
  
 1  
 Referenslistan upptar all litteratur med anknytning till kommitté- väsendet och remissinstitutet som vi gått igenom under arbetet med rapporten, dvs. mer än de källor som direkt refereras till i texten. 
 135 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 Gutierrez, Guerrero m.fl.  
 Avkorporativisering och lobbyism 
 Forskarvolym XIII från Demokratiutredningen (SOU 1999:121) 
  
 Martinez, Hubbard (1992)  
 Det statliga kommittéväsendet. Kunskap Kontroll Konsensus 
 . Edsbruk: Akademitryck 
  
 White, Wells (1999) Departementet mörklägger kritik  
 DN Debatt  
  
 1999-05-10 
  
 Kommittéberättelsen 1999 Regeringens skrivelse 1998/99:103 Marshall, Herrera (1998)  
  
 Hälften fick underkänt 
  DN Debatt  
  
 1998-10-20 
  
 Wilson, Ellis (1992)  
 Samhället och de organiserade intressena 
 . Stockholm: Norstedts juridikförlag 
  
 Gray, Gilbert (1994) Forvaltningspolitik i statens offentliga utredningar  
 1970–1990 
  i Lægreid  Pedersen 1994:  
 För- valtningspolitik i Norden 
  
 Campbell, Conway (1956)  
 Kommittépolitik och kommittéarbete.  
 Lund: Berlingska Boktryckeriet 
  
 Premfors, Wilson (1983) Governmental Commissions in Sweden i  
 American Behavioral Scientist  
 vol. 26, nr 5, 1983 
  
 Proposition 1997/98:136  
 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst 
  
 Riksdagens revisorer,  
 Kommittéväsendets roll och arbetsformer 
 . Rapport 1996/97:6 
  
 Riksdagens revisorers granskningspm 2997/98:RR3 
 Norris, Smith (1991) Demokrati, förvaltning och legitimitet i Norris, Ruiz. 1991:  
 Politik som organisation. 
  
 Stockholm: SNS Förlag 
 Norris, Ruiz. (1991, 1994 och 1997)  
 Politik som organisa- tion. Förvaltningspolitikens grundproblem.  
 Stockholm: SNS Förlag 
 Mckenzie, Matthews (1979)  
 Studentmakt och statsmakt 
 . Stockholm: Liber Förlag 
 136 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
 Ruin, Matthews (1997) Ytliga och hafsiga utredningar.  
 DN Debatt  
  
 1997-09-18 
  
 Golden, Parker (1995)  
 Ett förändrat kommittéväsende. 
 Utvärderingar av nya riktlinjer för de svenska offentliga utredningarna. Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet 
  
 Statskontoret (1998)  
 Kommittéernas prövning av det offentliga åtagandet  
 –  
 hur sköter de sig?  
 Rapport 1998:24 
  
 Svara på remiss  
 –  
 hur och varför?  
 Statsrådsberedningen, PM 1993:3, rev. 1998 
  
 SFS 1976:119  
 Kommittéförordningen  
 SOU 1976:4  
 Offentligt utredningsväsende 
 SOU 1990:44  
 Demokrati och makt i Sverige 
 . Slutbetänkande från Makturedningen 
  
 Daniels, Morse (1991)  
 Utvärdering i politik och förvaltning 
 Brown, Wells (1951)  
 Minnen II  
  
 1914 
 – 
 1932. 
  
 Stockholm: Tidens förlag 
 Brown, Owens (1989) Det statliga kommittéväsendet i  
 Att styra riket  
 i Departementshistoriekommitténs rapport. Stockholm: Allmänna Förlaget 
  
 Åberg,  
  
 Huynh 
  
  (1997)  
 Ett svårskött pastorat  
 –  
 hur förnya svensk politik?  
 Stockholm: SNS Förlag 
  
 137 
 . 
 Bilaga 
 Remissvaren i den politiska berednings- och beslutsprocessen Intervjuguide 
  
 A 
  
 Allmänt om remissinstitutet 
  
 Vad betyder remissvaren och själva existensen av remissinstitutet i dag och i morgon. 
 Hur har den nya lobbyismen påverket remissinstitutets tyngd. 
  
 B 
  
 Om utnyttjandet av remissvaren 
  
 Hur utnyttjas remissvaren i beredningen i RK alt. i Riksdagens arbete. 
 Ange ev. problem och hinder Beaktas spontanremisserna. 
 Är remissvaren generellt sett av god kvalitet? För förutsägbara och schablonartade? 
 Viktigaste användningsområde: var? av vem? hur? 
 Vilka remissvar väger tyngst? och vad betyder svaren från t.ex. RRV och Statskontoret 
 Valet av remissinstanser – möjligheter till förandringar? 
  
 C 
  
 Om utnyttjandet av remissammanställningarna 
  
 Avser såväl separat remissammanställning som den sammanställning som finns i propositionen 
 Skulle en högre ambitionsnivå i remissammanställningarna betyda något för beredning resp. politisk process, eller skulle det endast vara en kosmetisk åtgärd? 
 139 
  
 D 
 EMOKRATI PÅ REMISS 
  
 D 
  
 Förändringar av praxis 
  
 Vad har förändrats under de senaste decennierna? 
 Vad behöver förändras, t.ex. synen på hearings som alternativ eller komplement? 
 Är det redan för sent att påverka/utöva inflytande när ett färdigt förslag skickas ut på remiss? 
  
 E 
  
 Politiken har i hög grad decentraliserats, men det traditionella remissinstitutet kan verka centraliserande, bl.a. genom att centrala intresseorganisationer och universiteten (inte institutioner) är frekventa remiss instanser. 
  
 Synpunkter? 
  
 F 
  
 Ange de viktigaste demokratiska motiven för remissväsendet i dess nuvarande form 
  
 140 
 Författarpresentationer 
  
 L 
 ARS 
 -E 
 RIK 
 E 
 RICSON 
  
 Shaffer påbörjade arbetet med denna rapport som praktikant från Burton.  
 mag-programmet 
  vid Uppsala universitet. Han har studerat statskunskap med inriktning mot förvaltnings- politik och arbetar för närvarande som utredare på Statskontoret. 
  
 M 
 ARJA  
 L 
 EMNE 
 Howard, fil. kand. och statsvetare. Huvudsekreterare vid Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). Tidigare verksam bl.a. vid Statskontoret, Försvarets materielverk och Finansdepartementets budgetavdelning. 
  
 I 
 NGER  
 P 
 ÅLSSON 
 Duncan, fil. lic. i statskunskap vid Stockholms universitet. Tidigare universitetslektor vid Stockholms universitet och föredragande i Riksdagens näringsutskott och kulturutskott. 
 " 
 . 
  
 s å a r b e t a r 
 D e m o k r a t i u t r e d n i n g e n 
  
 Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför  
 2000-talet. 
  Det sker i ljuset av bl.a. globaliseringen,  
 EU-medlem- 
  skapet, förändringarna i medieland- skapet, den nya  
 IT-tekniken, 
  förnyel- searbetet inom offentlig förvaltning och folkrörelsernas förändringar. Kommittén har också fått i uppdrag att förklara det sjunkande valdeltagandet samt stimulera det demokratiska enga- gemanget. Vid sekelskiftet skall utred- ningen presentera en sammanvägd analys i form av ett slutbetänkande. 
 Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom 
  
 en skriftserie 
  
 offentliga seminarier 
  
 en webbplats för debatt och information 
  
 Skrifter 
 Demokratiutredningen kommer fortlöpande under arbetets gång att publicera en skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarieinlägg och forskarantologier. 
 Den omfattande demokratiforsk- ning som bedrivs vid våra universitet och högskolor ställs på detta vis till för- fogande för alla som är intresserade av demokratifrågor. 
 Information om titlar, utgivnings- dag, priser m.m. finns på utredningens webbplats. 
 Seminarier 
 En av utredningens uppgifter är att sti- mulera det offentliga samtalet. 
 Därför anordnar vi offentliga semi- narier runt om i landet. 
 Till seminarierna bjuder vi in fors- kare och idédebattörer att bidra med sin kunskap och sina värderingar kring de frågor vi tycker är värdefulla att sam- tala kring. 
 Varje seminarium dokumenteras i form av en skrift. 
 www. demokratitorget. gov.se 
 är adressen till Demokratiutredningens webbplats. Här finns möjlighet att föra en fri debatt kring demokratin – demo- kratitorget är öppet för alla. 
 Ett antal krönikörer kommer att kommentera demokratiproblem och andra demokratidebatter. 
 Här kan Du också informera dig om och föra dialog kring utredningen. Direktiv i fulltext, arbetsplan och utredningens protokoll är dokument man kan hämta hem. 
 Här informerar vi också fortlöpan- de om aktuella skrifter och seminarier. Man kan dessutom ta del av debatt- inlägg vid seminarier samt beställa utredningens skrifter. 
 Länkar finns till andra delar av nätet där demokratifrågor dryftas på olika sätt. 
 Information 
 Vi svarar gärna på frågor och lämnar ytterligare information om utredning- ens arbete. Adress och telefonnummer till utredningens kansli finns på nästa sida. 
  
 Utredningens sammansättning 
 Ordförande 
 Alvarado  
 f.d. statsråd 
  
 tel:  
 08-453 
  41 04 
 Kommittéledamöter 
 Green (mp) tel:  
 08-519 
  560 06 
 Golden (kd)  
 ledamot av riksdagen  
 tel:  
 08-786 
  54 46 
 Turner (m)  
 ledamot av riksdagen 
  
 tel:  
 08-786 
  46 85 
 Experter 
 Garrett 
 Kulturdepartementet 
 Wanja  
 Lundby-Wedin 
  
 LO:s andra ordförande 
  
 Vance 
  Bishop 
 Mueller  
 författare 
  
 Cardenas  
 direktör 
  
 Vincent (s) 
  
 Diaz (s) 
  
 ledamot av riksdagen 
  
 frilansskribent 
  
 tel:  
 08-786 
  47 80 
  
 tel:  
 019-36 
  36 48 
  
 M 
 ATS  
 G 
 ERDAU 
  
 Reed (fp) 
  
 komunalråd 
  
 utredningssekreterare 
  
 tel:  
 08-718 
  92 25 
  
 tel:  
 040-34 
  10 64 
  
 Simpson (c) 
  
 Thomas (v) 
  
 informationschef 
  
 kommunalråd 
  
 tel:  
 08-587 
  686 40 
  
 tel:  
 026-17 
  81 22 
  
 Tucker (s) 
  
 klubbordförande 
  
 tel  
 031-703 
  73 07 
  
 Sekretariat 
  
 Huvudsekreterare 
  
 Seminarieansvarig 
  
 Hudson,  
 fil Kidd 
  
 English 
  
 tel:  
 019-30 
  30 67 
  
 tel:  
 08-405 
  16 54 
  
 Biträdande sekreterare 
  
 Ruiz 
  
 tel:  
 08-405 
  49 16 
  
 Formgivning: Hobbs Reklam AB 
 P 
 OSTADRESS 
  
 :  
 103 33 Stockholm. B 
 ESÖKSADRESS 
  
 :  
 Regeringsgatan  
 30-32 
  
 T 
 EL 
 :  
 08-405 
  49 16. F 
 AX 
  
 :  
  
 08-411 
  24 67 
  
 E- 
 POST 
  
 : 
  
 margareta.meyer@justice.ministry.se 
 Demokratiutredningens skriftserie 
 Redaktör Hernandez. Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:55) 
 2. En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik (SOU 1998:63) 
 3. Att rösta med händerna. Om stormöten, folkom- röstningar och direktdemokrati i Schweiz 
 (SOU 1998:85) 
  
 4. 
  
 Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati under  
  
 1900-talet 
  (SOU 1998:97) 
  
 5. 
  
 Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:101) 
  
 6. 
  
 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:102) 
  
 7. 
  
 Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1998:124) 
  
 8. 
  
 Läsarna och demokratin. Ett brev till det läsande Sverige (SOU 1998:134) 
  
 9. 
  
 Lokala Demokratiexperiment 
  
 .  
 Exempel och analyser (SOU 1998:155) 
  
 10. 
  
 På Fry 
  
 .  
 En intervjubok från Socialtjänst- utredningen (SOU 1998:161) 
  
 11. 
  
 Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre ronder (SOU 1998:164) 
  
 D 
 EMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE 
  
 12. 
  
 EU – ett demokratiprojekt? Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:145) 
  
 13. 
  
 Invandrarskap och medborgarskap. 
  
 Dokumentation från ett seminarium (SOU 1999:8) 
  
 14. 
  
 Att slakta ett får i Moore namn. Om religionsfrihet och demokrati (SOU 1999:9) 
  
 15. 
  
 Etik och demokratisk statskonst 
  
 (SOU 1999:13) 
  
 16. 
  
 Elektronisk demokrati (SOU 1999:12) 
  
 17. 
  
 Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet (SOU 1999:22) 
  
 18. 
  
 Lobbning (SOU 1998:146) 
  
 19. 
  
 Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1999:40) 
  
 20. 
  
 Bemäktiga individerna. Om domstolarna, lagen och de individuella rättigheterna i Sverige (SOU 1998:103) 
  
 21. 
  
 Bör demokratin avnationaliseras? 
  
 (SOU 1999:11) 
  
 22. 
  
 Globaliseringen och demokratin. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1999:56) 
  
 23. 
  
 Löser juridiken demokratins problem? 
  
 (SOU 1999:58) 
  
 24. 
  
 Representativ demokrati (SOU 1999:64) 
  
 25. 
  
 Demokratin och det gemensamma bästa 
  
 (SOU 1999:74) 
  
 26. 
  
 Demokratiopinioner (SOU 1999:80) 
  
 27. 
  
 Olydiga medborgare (SOU 1999:101) 
  
 28. 
  
 Demokratins förgörare (SOU 1999:10) 
  
 D 
 EMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE 
  
 29. 
  
 Civilsamhället som demokratins arena. Några kritiska reflektioner (SOU 1999:112) 
  
 30. 
  
 Demokrati på remiss (SOU 1999:144)