Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd 
 Expertgruppsrapport 
 Grundlagsutredningens rapport nr IX 
 Stockholm 2007 
 SOU 2007:93 
 SOU och Ds kan köpas från Miller kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Miller Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Tryckt av Edita Sverige AB 
 Stockholm 2007 
 ISBN  
 978-91-38-22852-4 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Förord 
 Grundlagsutredningens uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan riksdagen och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. 
 Grundlagsutredningen har getts ett brett mandat för sitt upp- drag och enligt direktiven kan utredningen ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att se över. Utredningen har mot denna bakgrund beslutat sig för att behandla vissa frågor som rör den kommunala självstyrelsen. 
 Som ett led i detta arbete tillsatte utredningen hösten 2006 en expertgrupp bestående av jurister och statsvetare under ledning av regeringsrådet Porter. Övriga medlemmar var Morris, departementsråd, Solomon, professor, Morris, docent, Dyer, professor, Roberts, docent, Pratt, förbundsjurist, samt från Grundlagsutredningens sekretariat,  
 Clark, kammarrättsråd. Gruppens huvud- sakliga uppgift har varit att belysa innebörden av den kommunala självstyrelsen och att ta fram förslag på en förändrad grundlags- reglering. Gruppen har också bl.a. haft till uppgift att överväga alternativa förfaranden för att lösa konflikter mellan den statliga och den kommunala nivån. 
 Expertgruppens arbete redovisas i denna rapport. De bedöm- ningar och förslag som presenteras i rapporten är expertgruppens egna. Grundlagsutredningens ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. 
 Stockholm i november 2007 
 Hunter och huvudsekreterare 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning. ................................................................. 
  
 9 
  
 Författningsförslag. ............................................................ 
  
 13 
  
 1 
  
 Expertgruppens uppdrag m.m...................................... 
  
 19 
  
 2 
  
 Uppdragets fullgörande............................................... 
  
 21 
  
 3 
  
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen.... 
  
 23 
  
 3.1 
  
 Regeringsformen...................................................................... 
  
 23 
  
 3.1.1 Motivuttalanden............................................................ 
  
 24 
  
 3.2 
  
 Kommunallagen ....................................................................... 
  
 26 
  
 3.2.1 Motivuttalanden............................................................ 
  
 28 
  
 3.3 
  
 Den europeiska konventionen om kommunal 
  
 självstyrelse............................................................................... 
  
 29 
  
 3.3.1 
  
 Konventionens innehåll................................................ 
  
 29 
  
 3.3.2 Europarådets rapport om lokal och regional 
  
 demokrati i Sverige ....................................................... 
  
 31 
  
 3.3.3 
  
 Kongressens rekommendationer ................................. 
  
 31 
  
 3.3.4 Den svenska regeringens svar ...................................... 
  
 32 
  
 4 
  
 Lagstiftningsärenden .................................................. 
  
 35 
  
 4.1 
  
 Uttalanden om den kommunala självstyrelsen ...................... 
  
 35 
  
 4.2 
  
 Våra kommentarer ................................................................... 
  
 40 
  
 5 
  
 Utgångspunkter för våra överväganden.......................... 
  
 43 
  
 5 
 Innehåll 
  
 6 
  
 En tydligare markering i regeringsformen av den 
  
 kommunala självstyrelsen ............................................ 
  
 47 
  
 6.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 47 
  
 6.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 49 
  
 7 
  
 Hur principen om kommunal självstyrelse ska beaktas 
  
 vid normgivning som rör kommunerna........................... 
  
 53 
  
 7.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 53 
  
 7.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 56 
  
 8 
  
 Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal 
  
 skatteutjämning.......................................................... 
  
 59 
  
 8.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 59 
  
 8.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 62 
  
 9 
  
 Kommunernas normgivningskompetens......................... 
  
 65 
  
 9.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 65 
  
 9.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 68 
  
 10 
  
 Närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen ................ 
  
 71 
  
 10.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 71 
  
 10.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 76 
  
 11 
  
 En avgränsning av statliga respektive kommunala 
  
 uppgifter.................................................................... 
  
 79 
  
 11.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 79 
  
 11.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 82 
  
 12 
  
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa 
  
 konflikter mellan statlig och kommunal nivå.................. 
  
 83 
  
 12.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 83 
  
 6 
  
 Expertgruppsrapport 
  
 12.2 
  
 Våra överväganden ................................................................... 
  
 87 
  
 12.2.1 En fastlagd ordning för samråd m.m........................... 
  
 87 
  
 12.2.2 Lagrådets förhandsgranskning..................................... 
  
 90 
  
 12.2.3 Särskilt utskott eller nämnd i riksdagen...................... 
  
 92 
  
 12.2.4 Rättsprövning ............................................................... 
  
 95 
  
 12.2.5 Förstärkt lagprövning inom ramen för den 
  
 nuvarande ordningen .................................................... 
  
 97 
  
 12.2.6 Införandet av någon form av författningsdomstol..... 
  
 98 
  
 13 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 101 
  
 Referenser ...................................................................... 
  
 105 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Självstyrelsekommitténs författningsförslag................... 
  
 109 
  
 Bilaga 2 Den europeiska konventionen om kommunal 
  
 självstyrelse........................................................................ 
  
 117 
  
 Bilaga 3 Exempel på konstitutionella regleringar.......................... 
  
 127 
  
 Bilaga 4 Om den kommunala självstyrelsens infogning i det 
  
 demokratiska styrelseskicket............................................ 
  
 135 
  
 7 
 Sammanfattning 
 Expertgruppens uppgift har varit att ta fram förslag på fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. I den uppgiften har bl.a. ingått att vidareutveckla de förslag som presen- terades av kommittén (Fi 1995:15) om den kommunala självsty- relsens grundlagsskydd – Självstyrelsekommittén – i betänkandet 
 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). Det har vidare varit en uppgift för expertgruppen att ta fram 
 förslag på hur principer om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna – närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen – skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen. I den uppgiften har också ingått att ta fram förslag på hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regerings- formen. 
 En ytterligare uppgift för gruppen har varit att ta fram förslag till några förfaranden för att lösa konflikter mellan statlig och kommunal nivå. 
 Expertgruppen föreslår en tydligare markering i regeringsfor- men av den kommunala självstyrelsen. Det ska i regeringsformen slås fast att lokala angelägenheter av allmänt intresse handhas av kommunerna. Med denna utgångspunkt för regleringen blir det alltså först i de fall staten önskar ta ifrån kommunerna en sådan uppgift som det blir aktuellt med lagstiftning. I förhållande till såväl den nuvarande regleringen som Självstyrelsekommitténs för- slag innebär detta en skärpning och ett förtydligande genom att den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen ges en mate- riell innebörd. 
 Vidare föreslås att en proportionalitetsprincip införs som inne- bär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Innebörden av en sådan princip är att ett förslag som griper in i den kommunala självstyrelsen är godtagbart endast om 
 9 
 Sammanfattning 
 inskränkningen är proportionerlig mot lagstiftningens innehåll. Införandet av en sådan princip blir inte bara en tydlig markering av att en proportionalitetsbedömning alltid måste göras vid beslut om föreskrifter som innebär inskränkningar i den kommunala själv- styrelsen utan ger också mer substans vid en rättslig prövning av föreskrifternas grundlagsenlighet. 
 Även om Lagrådet inte har haft konstitutionella invändningar mot det nuvarande systemet för inomkommunal skatteutjämning, kvarstår enligt expertgruppen osäkerhet om hur ingripande en reglering kan vara utan att komma i konflikt med regeringsformen. Särskilt mot bakgrund av att gruppen föreslår nya bestämmelser som förstärker den kommunala självstyrelsen kan kommande för- slag om skatteutjämning på nytt komma att ifrågasättas från kon- stitutionella utgångspunkter. En bestämmelse i regeringsformen som klargör att inomkommunal skatteutjämning är möjlig föreslås därför. Bestämmelsen har getts en relativ vid utformning för att möjliggöra olika former av utjämningssystem. Den har dock i för- hållande till Självstyrelsekommitténs förslag fått en utformning som på ett mindre obestämt sätt inskränker den kommunala beskattningsrätten. Det handlar inte längre om att uppnå en jämlik fördelning av resurser utan om en likvärdig fördelning. Däri ligger en begränsning. En ytterligare begränsning ligger i den av gruppen föreslagna proportionalitetsprincipen. Vid införandet av nya system för skatteutjämning mellan kommuner fordras därför att en noggrann prövning görs om ingreppet i den kommunala beskattningsrätten är nödvändigt för att uppnå de samhälleliga målen om likvärdig service. 
 När det sedan gäller frågan om den kommunala normgivningen kan noteras att det inom Grundlagsutredningen pågår ett särskilt arbete rörande reglerna i 8 kap. regeringformen om fördelning av normgivningsmakten. Beroende på vad detta arbete kommer att leda till kan frågan komma att sakna aktualitet. Med utgångspunkt i den gällande ordningen föreslår expertgruppen att det införs en möjlighet för riksdagen att direkt i lag ge kommunerna en rätt att meddela föreskrifter inom de områden som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. Delegation till kommunerna ska således i fort- sättningen inte vara beroende av medgivande från regeringen. För- slaget överensstämmer med det som Självstyrelsekommittén lade fram. 
 När det gäller att ta ställning till om en uppgift ska ligga på stat- lig eller kommunal nivå anser expertgruppen att det finns ett egen- 
 10 
 Expertgruppsrapport 
 värde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt och att det är en principiell skillnad mellan att å ena sidan anförtro en statlig myndighet – med möjlighet till delegering till en lokal enhet – en uppgift och å andra sidan att överlämna uppgiften till kommunerna. Det senare innebär att det inom ramen för den kom- munala självstyrelsen finns en möjlighet att hantera uppgiften i enlighet med vad den enskilda kommunen finner bäst och att besluten fattas av en demokratiskt vald församling eller av nämnder som utsetts av den valda församlingen. I avvägningen av en ansvars- och uppgiftsfördelning mellan staten och kommunerna är det dock flera aspekter som gör sig gällande. Det låter sig därför knappast göra att i en särskild bestämmelse slå fast att en kommunal närhets- princip alltid ska gälla. Det skulle skapa en icke önskvärd bindning och inte gynna den kommunala självstyrelsen. Det är också expert- gruppens uppfattning att preciserade bestämmelser om ansvars- fördelningen mellan statliga och kommunala organ – exempelvis i form av en s.k. kompetenskatalog – inte bör grundlagsfästas. Mot bakgrund av bl.a. den samverkanstanke som genomsyrar flertalet välfärdstjänster är det knappast görligt att peka ut några sådana områden. Något förslag lämnas därför inte. 
 Behovet av förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och kommunal nivå ökar självfallet om de bestäm- melser expertgruppen föreslår införs. Expertgruppen föreslår där- för att det i regeringsformen införs en bestämmelse om ett formali- serat samråd mellan staten och kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. Närmare bestäm- melser om samrådet ska ges i lag. Vidare föreslås att det av regerings- formen klart ska framgå att förfarandet i 7 kap. 2 § regeringsformen också omfattar kommunerna. Lagrådets granskning föreslås utvidgad till att också omfatta lagstiftning som innebär åligganden för kom- munerna. 
 Expertgruppen har inte uppfattat det så att det från kom- munernas sida finns behov av en mer ingripande rättslig prövning av förvaltningsbeslut än den som är möjlig i dag. Däremot vore det av värde med en möjlighet för kommunerna att få en rättslig pröv- ning av en föreskrifts förenlighet med regeringsformens bestäm- melser om kommunal självstyrelse genom någon form av domstols- kontroll i efterhand. Om en författningsdomstol eller liknande funktion införs bör den omfatta en möjlighet för kommunerna att få till stånd s.k. abstrakt normkontroll. 
 11 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i regeringsformen 
 Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen 
 dels att nuvarande 1 kap. 8 och 9 §§ skall betecknas 1 kap. 9 och 10 §, 
 dels att 1 kap. 7 §, 7 kap. 2 § samt 8 kap. 5, 7 och 18 §§ skall ha följande lydelse, 
 dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 8 §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. Statsskickets grunder 
 7 § 
 I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. 
 Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 
 8 § 
 Kommunerna handhar på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund lokala ange- lägenheter av allmänt intresse om inte annat följer av lag. På samma grund handhar kom- munerna de övriga angelägen- heter som bestämts i lag. 
 Kommunerna får taga ut skatt 
 13 
 Författningsförslag 
 för skötseln av sina angelägen- heter. 
 Kommunerna får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå en lik- värdig fördelning av resurser mellan dem. 
 En inskränkning i den kom- munala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. 
 7 kap. Regeringsarbetet 
  
 2 § 
  
 För beredningen av regerings- 
  
 För beredningen av regerings- 
  
 ärenden skall behövliga upplys- 
  
 ärenden skall behövliga upplys- 
  
 ningar 
  
 och 
  
 yttranden inhämtas 
  
 ningar 
  
 och yttranden inhämtas 
  
 från berörda myndigheter. I den 
  
 från 
  
 berörda 
  
 kommuner 
  
 och 
  
 omfattning 
  
 som 
  
 behövs skall 
  
 myndigheter. I den omfattning 
  
 tillfälle 
  
 lämnas 
  
 sammanslut- 
  
 som behövs skall tillfälle lämnas 
  
 ningar och enskilda att yttra sig. 
  
 sammanslutningar och enskilda 
  
 att yttra sig. 
  
 Regeringen 
  
 skall enligt 
  
 vad 
  
 som närmare angives i lag sam- 
  
 råda med kommunerna i frågor 
  
 av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kom- munernas ekonomi och verksam- het. 
 8 kap Lagar och andra föreskrifter 
 5 § 
 Grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommu- nernas organisation och verk- 
 Grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommu- nernas organisation och verk- 
 14 
 Expertgruppsrapport 
  
 samhetsformer 
  
 och 
  
 för 
  
 den 
  
 samhetsformer 
  
 och 
  
 för 
  
 den 
  
 kommunala 
  
 beskattningen 
  
 be- 
  
 kommunala 
  
 beskattningen 
  
 be- 
  
 stämmes i lag. I lag meddelas 
  
 stämmes i lag. I lag meddelas 
  
 också föreskrifter om kom- 
  
 också, med beaktande av vad 
  
 munernas befogenheter i övrigt 
  
 som sägs i 1 kap. 8 §, föreskrifter 
  
 och om deras åligganden. 
  
 om kommunernas befogenheter 
  
 i övrigt och om deras åliggan- 
  
 den. 
  
 7 § 
  
 Utan hinder av 3 eller 5 § kan 
  
 Utan hinder av 3 eller 5 § kan 
  
 regeringen efter bemyndigande i 
  
 regeringen efter bemyndigande i 
  
 lag genom förordning meddela 
  
 lag genom förordning meddela 
  
 föreskrifter om annat än skatt, 
  
 föreskrifter i något av följande 
  
 om föreskrifterna avser något av 
  
 ämnen: 
  
 följande ämnen: 
  
 1. skydd 
  
 för 
  
 liv, 
  
 personlig 
  
 1. skydd 
  
 för 
  
 liv, 
  
 personlig 
  
 säkerhet eller hälsa, 
  
 säkerhet eller hälsa, 
  
 2. utlännings vistelse i riket, 
  
 2. utlännings vistelse i riket, 
  
 3. in- eller utförsel av varor, 
  
 3. in- eller utförsel av varor, 
  
 av pengar eller andra tillgångar, 
  
 av pengar eller andra tillgångar, 
  
 tillverkning, 
  
 kommunika- 
  
 tillverkning, 
  
 kommunika- 
  
 tioner, kreditgivning, 
  
 närings- 
  
 tioner, kreditgivning, 
  
 närings- 
  
 verksamhet, 
  
 ransonering, 
  
 åter- 
  
 verksamhet, 
  
 ransonering, 
  
 åter- 
  
 användning 
  
 och 
  
 återvinning av 
  
 användning 
  
 och 
  
 återvinning av 
  
 material, utformning av bygg- 
  
 material, utformning av bygg- 
  
 nader, anläggningar och be- 
  
 nader, anläggningar och be- 
  
 byggelsemiljö eller 
  
 tillstånds- 
  
 byggelsemiljö eller 
  
 tillstånds- 
  
 plikt i fråga om åtgärder med 
  
 plikt i fråga om åtgärder med 
  
 byggnader och anläggningar, 
  
 byggnader och anläggningar, 
  
 4. kulturmiljö, 
  
 jakt, 
  
 fiske, 
  
 4. kulturmiljö, 
  
 jakt, 
  
 fiske, 
  
 djurskydd eller natur- och 
  
 djurskydd eller natur- och 
  
 miljövård, 
  
 miljövård, 
  
 5. trafik 
  
 eller 
  
 ordningen 
  
 på 
  
 5. trafik 
  
 eller 
  
 ordningen 
  
 på 
  
 allmän plats, 
  
 allmän plats, 
  
 6. undervisning 
  
 och utbild- 
  
 6. undervisning 
  
 och utbild- 
  
 ning, 
  
 ning, 
  
 7. förbud att röja sådant som 
  
 7. förbud att röja sådant som 
  
 någon har erfarit i allmän tjänst 
  
 någon har erfarit i allmän tjänst 
  
 eller under utövande av tjänste- 
  
 eller under utövande av tjänste- 
  
 plikt, 
  
 plikt, 
  
 15 
  
 Författningsförslag 
 8. skydd för personlig inte- gritet vid registrering av upp- gifter med hjälp av automatisk databehandling. 
 Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som inne- håller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva 
 även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. 
 8. skydd för personlig inte- gritet vid registrering av upp- gifter med hjälp av automatisk databehandling. 
 Utan hinder av 3 § kan kommun efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter i ämne som anges i första stycket. 
 Bemyndiganden som avses i första och andra styckena med- för ej rätt att meddela före- skrifter om skatt eller rätts- verkan av brott. Regeringen får dock meddela föreskrifter om böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första eller andra sty- cket, föreskriva rättsverkan av överträdelse av föreskrift som regeringen eller kommun med- delar med stöd av bemyndig- andet. 
 18 § 
 För att avge yttrande över lagförslag skall det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdags- 
  
 ordningen, av riksdagsutskott. 
  
 Yttrande 
  
 av 
  
 lagrådet bör 
  
 Yttrande 
  
 av 
  
 lagrådet 
  
 bör 
  
 inhämtas innan riksdagen beslu- 
  
 inhämtas innan riksdagen beslu- 
  
 tar grundlag 
  
 om 
  
 tryckfriheten 
  
 tar grundlag 
  
 om 
  
 tryckfriheten 
  
 eller om motsvarande frihet att 
  
 eller om motsvarande frihet att 
  
 yttra sig i ljudradio, television 
  
 yttra sig i ljudradio, television 
  
 och vissa liknande överföringar 
  
 och vissa liknande överföringar 
  
 samt tekniska upptagningar, lag 
  
 samt tekniska upptagningar, lag 
  
 om begränsning av rätten att 
  
 om begränsning av rätten att 
  
 taga del av allmänna handlingar, 
  
 taga del av allmänna handlingar, 
  
 lag som avses i 2 kap. 3 § andra 
  
 lag som avses i 2 kap. 3 § andra 
  
 stycket, 12 § första stycket, 
  
 stycket, 
  
 12 § 
  
 första stycket, 
  
 17–19 
  §§ eller 22 § andra sty- 
  
 17–19 
  §§ 
  
 eller 
  
 22 § andra 
  
 sty- 
  
 16 
  
 Expertgruppsrapport 
  
 cket eller lag som ändrar eller 
  
 cket eller lag som ändrar eller 
  
 upphäver sådan lag, lag om 
  
 upphäver sådan lag, lag om 
  
 kommunal beskattning, lag som 
  
 kommunal beskattning, lag som 
  
 avses i 2 eller 3 § eller lag som 
  
 innebär åligganden för kom- 
  
 avses 
  
 i 
  
 11 kap., 
  
 om 
  
 lagen är 
  
 munerna, lag som avses i 2 eller 
  
 viktig för enskilda från allmän 
  
 3 § eller lag som avses i 11 kap., 
  
 synpunkt. Vad nu har sagts 
  
 om lagen är viktig för enskilda 
  
 gäller dock icke, om lagrådets 
  
 från allmän synpunkt. Vad nu 
  
 hörande 
  
 skulle sakna 
  
 betydelse 
  
 har sagts gäller dock icke, om 
  
 på grund av frågans beskaffen- 
  
 lagrådets hörande skulle 
  
 sakna 
  
 het eller skulle fördröja lagstift- 
  
 betydelse på grund av frågans 
  
 ningsfrågans behandling 
  
 så att 
  
 beskaffenhet eller skulle för- 
  
 avsevärt men skulle uppkomma. 
  
 dröja 
  
 lagstiftningsfrågans 
  
 be- 
  
 Föreslår 
  
 regeringen 
  
 riksdagen 
  
 handling så att avsevärt men 
  
 att stifta lag i något av de ämnen 
  
 skulle 
  
 uppkomma. 
  
 Föreslår 
  
 som avses i första meningen och 
  
 regeringen riksdagen 
  
 att 
  
 stifta 
  
 har Lagrådets yttrande dess- 
  
 lag i något av de ämnen som 
  
 förinnan 
  
 inte inhämtats, skall 
  
 avses i första meningen och har 
  
 regeringen samtidigt för riks- 
  
 Lagrådets yttrande dessförinnan 
  
 dagen 
  
 redovisa 
  
 skälen 
  
 härtill. 
  
 inte inhämtats, skall regeringen 
  
 Att Lagrådet icke har hörts över 
  
 samtidigt för riksdagen redovisa 
  
 ett lagförslag utgör aldrig hinder 
  
 skälen härtill. Att Lagrådet icke 
  
 mot lagens tillämpning. 
  
 har hörts över ett lagförslag 
  
 utgör aldrig hinder mot lagens 
  
 tillämpning. 
  
 Lagrådets granskning skall avse 
  
 1. 
  
 hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen 
  
 i 
  
 övrigt, 
  
 2. 
  
 hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 
  
 3. 
  
 hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 
  
 4. 
  
 om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 
  
 5. 
  
 vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. 
  
 Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. 
 17 
 1 Expertgruppens uppdrag m.m. 
 Expertgruppen har i uppgift att ta fram förslag på fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Gruppen ska lämna förslag till reglering i regeringsformen. Expertgruppens upp- drag har preciserats i en promemoria den 17 augusti 2006. 
 En första uppgift för gruppen är att vidareutveckla det förslag som presenterades av Kommittén (Fi 1995:15) om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (Självstyrelsekommittén) i betän- kandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129). 
 Självstyrelsekommittén föreslog bl.a. att det i regeringsformen skulle införas ett särskilt kapitel om kommuner och landsting. Här- igenom skulle på ett tydligare sätt än i dag kommunernas och landstingens betydelse för det svenska samhällsskicket komma till uttryck i grundlagen. Bestämmelserna i det föreslagna kapitlet är till övervägande del en kodifiering av praxis och en överflyttning av bestämmelser från andra kapitel i regeringsformen eller från andra lagar. Men även materiella ändringar i syfte att stärka grundlags- skyddet för den kommunala självstyrelsen föreslogs. Dessa innebär i huvudsak följande: 
  
 Det ska framgå av regeringsformen att kommunal självstyrelse är en princip för all kommunal verksamhet. 
  
 Principen om kommunal självstyrelse ska beaktas vid all norm- givning som rör kommunerna. 
  
 Den inomkommunala skatteutjämningen ska ges ett grundlags- stöd. 
  
 Riksdagen ska kunna ge normgivningskompetens direkt till kommunerna. 
  
 Självstyrelsekommitténs författningsförslag återges i bilaga 1. 
 19 
 Expertgruppens uppdrag m.m. 
 En andra uppgift för expertgruppen är att – mot bakgrund av en diskussion som Självstyrelsekommittén förde – ta fram förslag på hur principer om ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna 
 – närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen – skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen. 
 En tredje uppgift för expertgruppen är att ta fram förslag på hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regeringsformen. Förslaget ska ta sin utgångspunkt i den rådande ansvarsfördelningen. För det fall Ansvarskommittén (Fi 2003:02) presenterar förslag till en ändrad ansvarsfördelning ska gruppen överväga hur de förslagen påverkar avgränsningen i en tänkt lagreglering. 
 En fjärde uppgift är att ta fram några förslag till förfaranden för att lösa konflikter mellan statlig och kommunal nivå. 
 20 
 2 Uppdragets fullgörande 
 Expertgruppen har hållit sex sammanträden. Gruppen har analy- serat de förslag som lades fram av Självstyrelsekommittén och gått igenom remissyttrandena över betänkandet. Gruppen har också tagit del av den europeiska konventionen om kommunal själv- styrelse (The European Charter of Local  
 Self-Government) 
  och en i anslutning till konventionen förklarande rapport med bl.a. en redovisning av hur arbetet med konventionen har bedrivits samt kommentarer till de olika artiklarna. I det sammanhanget har gruppen också gått igenom Europarådets rapport om Sverige (Rapport CG [12] 7, del II rev om Lokal och regional demokrati i Sverige, 2005), liksom den svenska regeringens svar på rapporten. 
 Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse åter- ges i bilaga 2. En i anslutning till konventionen förklarande rapport med kommentarer till de olika artiklarna finns intagen i prop. 1988/89:119. 
 Gruppen har vidare tagit del av samtliga  
 EU-länders 
  konstitu- tioner liksom konstitutionerna för en del andra stater i Europa. Exempel på andra staters konstitutionella regleringar återfinns i bilaga 3. Sammanställningen har gjorts av professor Solomon. 
 Gruppen har under arbetet haft kontakter med Ansvars- kommitténs sekretariat i frågan om eventuella förändringar i upp- gifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala nivåerna. 
 Gruppen har också tagit del av den till Grundlagsutredningen ingivna rapporten Olika former av normkontroll. 
 Docenten Roberts har i en promemoria närmare analyserat den kommunala självstyrelsens funktion i det demokra- tiska styrelseskicket, se bilaga 4. 
 Rapporten har följande disposition. Inledningsvis redovisas gällande rätt och aktuella lagstiftningsärenden (avsnitten 3 och 4). Därefter redovisas utgångspunkter för våra överväganden (avsnitt 
 21 
 Uppdragets fullgörande 
 5). I fyra avsnitt avhandlas sedan frågan om fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Avsnitten följer den punktuppställning som här ovan redovisats (avsnitten  
 6–9). 
  Därefter avhandlas i två avsnitt frågan om hur närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen skulle kunna komma till uttryck i regerings- formen och hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regeringsformen (avsnitten 10 och 11). Slutligen avhandlas några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och kommunal nivå (avsnitt 12). 
 22 
  
 3 
  
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 
  
 3.1 
  
 Regeringsformen 
  
 Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i regeringsformen. Av 1 kap. 1 § framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bland annat genom kom- munal självstyrelse. Den mest centrala bestämmelsen finns i 1 kap. 7 §. I första stycket slås fast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I andra stycket samma paragraf sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. I 8 kap. 5 § anges dock att ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen liksom kom- munernas befogenheter i övrigt och deras åligganden skall bestäm- mas i lag, det vill säga av riksdagen. Utan hinder av bestämmelsen har riksdagen dock enligt 7 § i samma kapitel möjlighet att bemyn- diga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. 
 I regeringsformen finns också bestämmelser om att det för den offentliga förvaltningen finns både statliga och kommunala förvalt- ningsmyndigheter (1 kap. 8 §) samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt kommuner (11 kap. 6 §). 
 I 11 kap. 14 § regeringsformen finns slutligen regler om s.k. lag- prövning. Bland annat gäller följande. Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpningen dock underlåtas endast om felet är uppenbart. 
 23 
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 
  
 3.1.1 
  
 Motivuttalanden 
  
 Den närmare innebörden av bestämmelserna om kommunernas självstyrelse och beskattningsrätt belyses i förarbetena. I prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform m.m. (där nuvarande 1 kap. 7 § återfanns i 1 kap. 5 §) uttalas följande (s. 190 f.). 
 I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhets- fördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. 
 Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen är föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Utredningsuppdragen berör flera för kom- munerna betydelsefulla angelägenheter. Länsberedningen har sålunda att överväga uppgiftsfördelningen i stort mellan stat och kommun samt frågan om ansvarsfördelningen mellan primär- och sekundär- kommuner. Den kommunalekonomiska utredningen har i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten och möjligheten att samordna den primär- och sekundärkommunala utdebiteringen. Liksom [grundlag]beredningen anser jag att resultatet av detta utredningsarbete inte bör föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rör frågor där grundlagsreglering för närvarande helt saknas eller är knapphändig. 
 Vad jag hittills har framhållit talar visserligen för att man iakttar återhållsamhet när det gäller att i grundlag ange den kommunala själv- styrelsen. Det hindrar enligt min mening emellertid inte att RF ger tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket. 
 Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelse- fulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlings- frihet åt kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala själv- bestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt 
 24 
 Expertgruppsrapport 
 principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmande- rätt för kommunerna. 
 Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen anser jag att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i departe- mentsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF. 
 Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kom- munernas uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att lagformen skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jag föreslår en bestäm- melse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att kom- munernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verk- samhet som skall bedrivas. 
 Det förhållandet att statsmakterna i särskilda författningar har ålagt kommunerna att sörja för betydande samhällsuppgifter, vilka alltså blir obligatoriska för kommunerna, sätter sin särskilda prägel på svensk förvaltning. Den omfattande kommunalisering av förvaltningen som har ägt rum bör stadsfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag i likhet med beredningen en bestämmelse som anger att det för den offentliga förvaltningen finns förutom statliga också kommunala förvaltningsmyndigheter. I 11 kap. RF, som handlar om rättskipning och förvaltning, bör emellertid därutöver enligt min mening tas in ett i förhållande till beredningens förslag nytt stadgande som direkt utsäger att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. 
 Vidare uttalas i specialmotiveringen följande (a. prop. s. 231). 
 Bestämmelsen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande. Det är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastat lagstiftning. 
 25 
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 
  
 3.2 
  
 Kommunallagen 
  
 Kommunallagen (1991:900) innehåller grundläggande bestämmel- ser om kommunerna och deras befogenheter. 
 I 1 kap. 1 § kommunallagen anges att Sverige är indelat i kommuner och landsting och att dessa på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § kom- munallagen får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. 
 Bestämmelsen i 2 kap. 1 § ger bland annat uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen. Den innebär att en angelägenhet, för att omfattas av den kommunala kompetensen, måste avse ett till kom- munen knutet intresse och vara i någon bemärkelse avgränsad till kommunens geografiska område (prop. 1990/91:117 s. 28). 
 Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldig- heter på olika områden. Som exempel härpå kan nämnas plan- och bygglagen (1987:10) samt socialtjänstlagen (2001:453). Under åren har riksdagen på avgränsade verksamhetsområden antagit lagar som innebär utvidgning av kommunernas kompetens och de kom- munalrättsliga grundprinciperna som annars följer av kommunal- lagen. De åtgärder som det härigenom öppnats för har inte alltid haft den vanliga anknytningen till den egna kommunen. I några fall handlar det om att kommuner skall kunna fortsätta att vara verk- samma på avreglerade marknader som traditionellt sett ansetts vara sedvanliga kommunala verksamhetsområden. I något fall handlar det om att kommunala företag skall bidra till att skapa konkurrens på avreglerade marknader. Sådana undantag finns exempelvis i ellagen (1997:857) och i lagen (2005:952) om vissa befogenheter i fråga om kollektivtrafik. I andra fall – t.ex. att en kommun skall få sköta driften av vatten- och avloppsanläggningar i andra kommuner 
 – motiveras undantagen med att stordriftsfördelar och samord- ningsvinster kan uppnås i verksamheter av stor omfattning (prop. 2005/06:78 s. 111). Ytterligare exempel på sådana undantag är lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år, lagen (2001:151) om kommunal tjänsteexport och kommunalt 
 26 
 Expertgruppsrapport 
 internationellt bistånd samt lagen (2004:772) om kommunal med- verkan vid statlig trängselskatt. 
 Frågor om den kommunala kompetensen och om kommunal samverkan ses för närvarande över av en särskild utredare (Fi 2006:04). I uppdraget ingår bl.a. att utforma generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprincipen samt ange när undantagen kan bli tillämpliga. Någon översyn av den kompe- tensutvidgande lagstiftningen eller lokaliserings- och självkostnads- principerna som sådana ingår dock inte i uppdraget. Det huvud- sakliga skälet för uppdraget i denna del är enligt direktiven (dir. 2006:47) att de undantag som gjorts från nu nämnda principer inte har samordnats och att det finns en risk att tillämpningen blir otyd- lig och inkonsekvent. En redovisning av uppdraget kan förväntas tidigast den 30 september 2007. 
 Av 1 kap. 4 § första stycket kommunallagen följer att medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Av andra stycket samma paragraf följer att medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. 
 Medlemskapet är förenat med både rättigheter och skyldigheter, t.ex. rätten till service som kommunen ger och skyldigheten att betala kommunalskatt som kommunen beslutat. En annan viktig konsekvens av medlemskapet är rätten att begära laglighetspröv- ning av kommunala beslut. Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen får kommunala beslut inom det kommunallagsreglerade området över- klagas av envar som är medlem i kommunen eller landstinget. Med- lemskapet har också betydelse för rätten att påkalla förändringar i den kommunala indelningen (20 § indelningslagen [1979:411]). 
 Det kommunala medlemskapet, som är oberoende av med- borgarskapet, ger vidare en medlem rätt att väcka medborgartalan i fullmäktige, om fullmäktige har beslutat att medborgarförslag skall få förekomma (5 kap. 23 § kommunallagen). 
 Enbart medlemskapet ger dock inte rösträtt vid kommunala val eller vid kommunala folkomröstningar (4 kap. 2 § kommunallagen och 5 § lagen [1994:692] om kommunala folkomröstningar). Enbart medlemskapet ger heller inte valbarhet till kommunala för- troendeuppdrag (4 kap. 5 § kommunallagen). För rösträtt och val- barhet krävs att man är folkbokförd i kommunen, senast på val- dagen fyller 18 år och är medborgare i Sverige eller i någon av Europeiska unionens medlemsstater eller i Island eller Norge eller har varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före valdagen. 
 27 
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 
  
 3.2.1 
  
 Motivuttalanden 
  
 Den närmare innebörden av bestämmelsen om kommunernas självstyrelse belyses i förarbetena. I prop. 1990/91:117 med förslag till ny kommunallag uttalas följande (s. 22 f.). 
 Principen om kommunal självstyrelse har aldrig uttryckts i kommunal- rättslig författningstext trots att den introducerades redan i för- arbetena till 1862 års kommunalförordningar. 
 Under senare år har den kommunala självstyrelsen ställts i fokus genom ett omfattande utredningsarbete och genom en intensiv försöksverksamhet – bl.a. i form av frikommunförsöket. Arbetet har bedrivits i syfte att stärka villkoren för självstyrelsen. 
 Ett sätt att ytterligare markera vikten av kommunal självstyrelse kan vara att skriva in principen i kommunallagen. Detta kan lämpligen ske på så sätt, att det i lagens inledningsparagraf anges att kommuner och landsting sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda författningar på den kommunala självstyrelsen grund. 
 En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konstaterande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. 
 Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verk- samhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. 
 Vidare uttalas i specialmotiveringen följande (a. prop. s. 146). 
 I paragrafen har begreppet kommunal självstyrelse förts in. Detta är en nyhet. Som framgår av avsnittet 4.1.1 uttrycker principen om kommunal självstyrelse att kommuner och landsting själva skall bestämma inom respektive område. Av lagtexten framgår att även de angelägenheter som följer av särskilda bestämmelser skall skötas på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om kommunal självstyrelse avser alltså hela den kommunala verksamheten. 
 28 
 Expertgruppsrapport 
  
 3.3 
  
 Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
  
 3.3.1 
  
 Konventionens innehåll 
  
 Sverige ratificerade i augusti 1989 (prop. 1988/89:119, Ku32, rskr. 251) den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34) – Självstyrelsekonventionen. 
 Konventionen är ett resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa. Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna. 
 I konventionen slås vissa grundläggande principer fast för sta- tens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bland andra den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, statlig tillsyn, ekonomiska resurser samt rätten att samarbeta och bilda sammanslutningar. I proposi- tionen om godkännande av konventionen gjordes en bedömning av konventionens förenlighet med det svenska rättssystemet. Bedöm- ningen var att det svenska rättssystemet uppfyllde de krav som konventionen ställer. 
 Konventionen innehåller tio huvudartiklar (artikel  
 2–11) 
  med totalt 30 punkter. Nedan följer en redogörelse för huvuddragen i konventionen i de delar som har betydelse för expertgruppens arbete. Hela konventionstexten återges i bilaga 2. Den i anslutning till konventionen förklarande rapporten med kommentarer till de olika artiklarna återges som sagt i prop. 1988/89:119. 
 Artikel 2 ger uttryck för att principen om kommunal själv- styrelse bör vara inskriven i lag och att detta helst bör ske i grund- lag. 
 I artikel 3 anges vissa grundläggande drag i den kommunala självstyrelsen, bland annat slås fast att kommunerna skall ha rätt att inom lagens gränser självständigt reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna i den lokala befolkningens intresse. Vidare anges att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ. 
 29 
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 
 Artikel 4 innehåller i sex punkter grundläggande principer för kommunernas befogenheter. Enlig punkt 1 skall de kommunala befogenheterna vara lagfästa. Punkt 2 ger uttryck för att kom- munerna bör ha frihet att ta initiativ i alla frågor av lokal betydelse som inte ligger utanför deras kompetens. Punkt 3 ger uttryck för huvudprincipen att offentliga uppgifter bör utövas av myndigheter som ligger så nära medborgaren som möjligt. Punkt 4 gäller frågor i vilka myndigheter på olika nivåer har befogenheter. De kommunala befogenheterna skall normalt vara fullständiga och oinskränkta. Om andra myndigheter skall kunna gripa in i den kommunala verksamheten måste det finnas ett klart författningsstöd för det. I punkt 5 anges att kommunerna, när uppgifter delegeras till dem av statliga myndigheter, så långt möjligt skall ges frihet att anpassa utövandet av befogenheterna till lokala förhållanden. Punkt 6 inne- håller krav på att kommunerna skall rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. 
 I artikel 8 behandlas frågan om administrativ tillsyn över kom- munerna. I artikeln slås till en början fast att tillsynen skall ha lag- stöd. Vidare ges utryck för att det i första hand skall handla om laglighetskontroll. Det framhålls också att kontrollmyndighetens ingripande skall stå i proportion till betydelsen av det intresse som skall skyddas. 
 I artikel 9 behandlas frågor om kommunernas ekonomiska resurser. I punkt 1 slås fast att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skall ha rätt till egna tillräckliga ekonomiska resurser. Enligt punkt 2 skall resurserna motsvara de uppgifter som tilldelats kommunerna. I punkt 3 sägs att åtminstone en del av resurserna skall komma från lokala skatter och avgifter som kommunerna kan bestämma nivån på. I punkt 4 ges uttryck för att kommunerna inte skall vara ensidigt beroende av ekono- miska system som gör det svårt att följa med i den verkliga kost- nadsutvecklingen. I punkt 5 understryks behovet av ekonomisk utjämning mellan kommunerna. Enligt punkt 6 skall kommunerna på lämpligt sätt rådfrågas angående det sätt på vilket omfördel- ningen av resurser skall ske. I punkt 7 sägs att statsbidrag om möj- ligt inte skall öronmärkas för speciella projekt och att de inte heller skall påverka kommunernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt kompetensområde. Slutligen betonas i punkt 8 kom- munernas rätt att ta upp lån på den nationella kapitalmarknaden. 
 30 
 Expertgruppsrapport 
 I artikel 10 fastslås kommunernas rätt att samarbeta och bilda sammanslutningar. 
 Artikel 11 är avsedd att garantera kommunerna ett yttersta rättsskydd om deras lagliga rättigheter skulle trädas för när. Enlig artikeln skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fast- lagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. 
  
 3.3.2 
  
 Europarådets rapport om lokal och regional demokrati i Sverige 
  
 Inom Europarådet svarar den rådgivande kongressen för den offi- ciella övervakningen av Europarådets konvention om kommunal självstyrelse. Till stöd finns en fristående grupp av experter och forskare. Övervakningen gäller både lokal och regional nivå. Kon- gressen kan i syfte att förbättra förutsättningarna för självstyrelsen rikta rekommendationer till medlemsstaternas regeringar. Den berörda regeringen skall yttra sig över rekommendationerna inom sex månader från det de lämnats. I samband därmed kan kon- gressen göra ett politiskt uttalande om det sätt på vilket medlems- staten tagit hänsyn till rekommendationen och rikta eventuella ytterligare rekommendationer till medlemslandet. I kongressen representeras Sverige av tolv  
 kommun-, 
  landstings- och region- politiker med kanslistöd från Sveriges Kommuner och Landsting. 
  
 3.3.3 
  
 Kongressens rekommendationer 
  
 Med anledning av en rapport CG (12) 7, del II om Lokal och regional demokrati i Sverige, med förslag till rekommendationer av rapportörerna Brown, Malta och Williams, Tyskland, rekommenderade kongressen i juni 2005 sammanfattningsvis den svenska regeringen följande åtgärder i syfte att stärka den kom- munala självstyrelsen. De artiklar som berörs av rekommenda- tionerna är artikel 4, 9 (punkterna 4, 5 och 7), 10 och 11. 
  
 Ge kommuner och landsting större frihet att utföra sina upp- gifter till gagn för den lokala befolkningen. 
  
 31 
 Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen 
  
 Ta fram metoder för att beräkna kommunernas faktiska kost- nader för att tillhandahålla tjänster som följer av rättighets- lagstiftningen. 
  
 Förtydliga den kommunala beskattningsrätten för att undvika framtida begränsningar. 
  
 Utvärdera utjämningssystemet med sikte på att minska ingrepp i kommunernas rätt att disponera sina inkomster samtidigt som principen om utjämning bibehålls. 
  
 Öka användningen av generella i stället för specialdestinerade statsbidrag. 
  
 Ge Grundlagsutredningen tilläggsdirektiv med uppdrag att lägga förslag om hur den kommunala självstyrelsens ställning enligt regeringsformen skulle kunna stärkas. 
  
 Skapa en tvistlösningsmekanism för att pröva innebörden av principen om kommunal självstyrelse. 
  
 Uppmuntra regional demokrati genom att permanenta och utvidga pågående regionförsök och överväga möjligheterna för en asymmetrisk samhällsorganisation. 
  
 3.3.4 
  
 Den svenska regeringens svar 
  
 Regeringen noterade i sitt svar med anledning av rapporten att svensk lagstiftning och praxis huvudsakligen var i linje med kon- ventionen. När det gällde kongressens mera konkreta rekommen- dationer konstaterade regeringen att något kommunalt skattestopp inte var aktuellt och att frågan därför inte krävde ytterligare över- väganden. Rättighetslagstiftningens förhållande till kommunalt självstyre utreddes vid den tiden av Ansvarskommittén och regeringen ville inte föregripa kommitténs förslag. I Ansvarskommitténs direktiv låg även att utreda den allmänna rekommendationen att öka kom- munernas handlingsfrihet när de utförde statliga uppgifter. När det sedan gällde kongressens förslag att det kommunala utjämnings- systemet borde förändras för att minska ingreppen i kommunernas disponibla inkomster, konstaterade regeringen att det utjämnings- system som införts kraftigt minskade omfördelningen mellan kom- muner och därför låg i linje med kongressens rekommendation. 
 Vad gällde rekommendationen att minska användandet av riktade statsbidrag menade regeringen att generellt eftersträvade den detta, men att undantag i vissa fall var nödvändiga. Det var i detta sammanhang viktigt att notera att skatteintäkter står för mer 
 32 
 Expertgruppsrapport 
 än 70 procent av kommunernas intäkter, varför vissa riktade stats- bidrag inte kunde sägas innebära intrång i kommunernas rätt att hantera sina ekonomiska resurser enligt konventionen. 
 Att skapa en tvistlösningsmekanism genom ett särskilt utskott i riksdagen avvisades av regeringen eftersom detta är en uppgift för konstitutionsutskottet. Tvistlösning i form av en författnings- domstol utreddes av Grundlagsutredningen, varför regeringen inte ville föregripa utredningens förslag. 
 Regeringen ifrågasatte också på vilken grund kongressen rekommenderade Sverige att införa regioner eftersom konven- tionen inte ger uttryck för något krav på medlemsstater att införa regioner. 
 33 
 4 Lagstiftningsärenden 
  
 4.1 
  
 Uttalanden om den kommunala självstyrelsen 
  
 Riksdagen har sedan regeringsformen beslutades vid flera tillfällen gjort principiella uttalanden om den kommunala självstyrelsen och grundlagen. 
 Debatten om den kommunala självstyrelsen dominerades fram till mitten av  
 1990-talet 
  om grundlagsenligheten av olika begräns- ningar i den kommunala beskattningsrätten. Aktuella frågor var då kommunalt skattetak, kommunalt skattestopp och kommunal skatteutjämning. Därefter har diskussionen främst rört andra själv- styrelsefrågor närmast på bostadsförsörjningens och sjukvårdens områden. Det har bland annat handlat om olika s.k. stopplagar vars syfte varit att hindra kommuner från att göra sig av med sina kom- munala bostadsföretag eller att överlämna driften av akutsjukhus till annan. 
 En fyllig redovisning av de lagstiftningsärenden där frågor om den kommunala självstyrelsens räckvidd aktualiserats för tiden fram till år 1996 finns i Självstyrelsekommitténs betänkande SOU 1996:129 s.  
 140–165. 
  
 I det följande redovisas de lagstiftningsärenden där frågan om den kommunala självstyrelsen aktualiserats efter det att Själv- styrelsekommittén lämnade sitt betänkande. 
 I prop. 1998/99:122 Kommunala bostadsföretag föreslog regeringen sanktioner i form av minskning av statsbidrag för att på det sättet förmå kommuner att avhålla sig från att avhända sig sina kom- munala bostadsföretag. Enligt förslaget skulle länsstyrelsen besluta om minskningarna. Länsstyrelsens beslut skulle få överklagas hos Boverket. Bostadsutskottet inhämtade Lagrådets yttrande över förslaget. I sitt yttrande (se bet. 1998/99:BoU11 s. 23 ff.) konstaterade Lagrådet med hänvisning till förarbetena till regerings- formen (prop.1973:90 s. 190) att den föreslagna åtgärden utan tvivel 
 35 
 Lagstiftningsärenden 
 innebar ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, och frågan var om åtgärden gick längre än som kunde godtas från konstitutionella utgångspunkter. Lagrådet ansåg att, med den obestämda avgräns- ning som regeringsformen gav åt den kommunala självstyrelsen, denna fråga ytterst var av politisk natur men att det allvarligt kunde ifrågasättas om en inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse borde göras på det föreslagna sättet. Konstitutions- utskottet (yttr. 1998/99:KU4y s. 12) ansåg dock med tanke på det övergripande ansvar som staten har inom bostadspolitiken att det fick anses godtagbart att tillfälligt inskränka det kommunala själv- bestämmandet på detta område. Moderaterna, folkpartiet, centern och kristdemokraterna framförde en avvikande mening och ansåg att den föreslagna lagstiftningen uppenbart stred mot principen om den kommunala självstyrelsen. Bostadsutskottets majoritet bedömde också att inskränkningen var godtagbar medan före- trädarna för de borgerliga partierna reserverade sig och ansåg att propositionen skulle avslås. Riksdagen beslutade lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostads- företag m.m. Lagen trädde i kraft den 19 juni 1999 och tillämpades på avyttringar m.m. t.o.m. den 30 juni 2001. 
 I prop. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. föreslogs en skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling med en möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling. I yttrande över förslaget (a. prop. s. 63 f.) anförde Lagrådet att det åläggande för kommunerna att ansvara för bostadsförsörjningen som lagförslaget innebar natur- ligtvis en uppgift som riksdagen hade full frihet att besluta om. Men beträffande den föreslagna bestämmelsen att regeringen skulle få förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling anförde Lagrådet att bestämmelsen innebar att regeringen skulle kunna ingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i konkreta frågor rörande kommunens angelägenheter. Det var alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag ge landets kommuner vissa upp- gifter eller åligganden. Lagrådet påpekade att beslut av kommun- fullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll med tillämp- ning av kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan resultera endast i att ett beslut upphävs, medan den statliga kontrollen inte kan ta sig uttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidta andra åtgärder. Lagrådet framhöll att den kom- munala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de folkvalda i 
 36 
 Expertgruppsrapport 
 form av fullmäktige ska kunna dryfta och besluta i frågor rörande den egna kommunen samt att själva principen skulle komma att sättas åsido om regeringen – låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område – medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet ansåg att regeringen borde använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i fråga om bostadsförsörjningen, och avstyrkte avslutningsvis förslaget i denna del. Regeringen hänvisade till tidigare ställningstaganden av riksdagen och ansåg att det inte fanns några hinder mot att införa en möjlighet att som en yttersta utväg förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för bostads- försörjningen genom att anordna bostadsföremedling (a. prop. s. 21 f.). Konstitutionsutskottet yttrade sig i ärendet och anförde att det delade regeringens bedömning (yttr. 2000/01:KU6y). Utskottet såg inte heller (frågan hade aktualiserats i en motion) från de synpunkter utskottet hade att beakta att det fanns några hinder för en generell bestämmelse som ålägger kommunerna skyldighet att anordna bostadsförmedling, kombinerat med möjlig- heter till dispens från skyldigheten. Företrädarna för moderaterna, folkpartiet, centerpartiet och kristdemokraterna framförde avvi- kande mening. De ansåg att förslaget stred mot den kommunala självstyrelsens grunder. Bostadsutskottet anslöt sig till regeringens och konstitutionsutskottets bedömningar (bet. 2000/01:BoU2 s. 10). Företrädarna för de borgerliga partierna reserverade sig och avstyrkte förslaget. Riksdagen antog lagen (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar som trädde i kraft den 1 januari 2001. 
 I prop. 2001/02:58 Allmännyttiga bostadsföretag föreslog regeringen att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i en sådan omfattning att kommunens bestäm- mande inflytande över företaget upphörde skulle godkännas av länsstyrelsen för att vara giltiga. I yttrande (se a. prop. s. 100 ff.) över förslaget anförde Lagrådet att det innefattade en inskränkning i den kommunala självstyrelsen eftersom en överlåtelse av kom- munala bostadsfastigheter eller andelar i kommunala bostadsföre- tag skulle bli helt beroende av att tillstånd meddelades av en statlig myndighet. Det rörde sig dessutom enligt Lagrådet om en inskränkning av självstyret på ett för kommunerna centralt ansvars- område, nämligen bostadsförsörjningen. Som enda skäl för inskränk- ningen hade regeringen angett att man ville skapa underlag för tillämpning av bruksvärdesreglerna i 12 kap. 55 § jordabalken eller de hyresförhandlingar som fördes enligt hyresförhandlingslagen 
 37 
 Lagstiftningsärenden 
 (1978:304). Det fanns enligt Lagrådet anledning att göra en avväg- ning av det statliga intresset av att använda kommunala bostads- företags hyressättning som underlag för bestämmande av bruks- värdeshyra mot kommunernas intresse av att tillgodose kommun- invånarnas behov av bostäder på det sätt som varje kommun fann mest ändamålsenligt. Lagrådet ansåg att detta vid en rent rättslig värdering skulle kunna ifrågasättas men fann samtidigt att det i bedömningen också måste ingå skönsmässiga överväganden av huvudsakligen politisk natur vilka fick anses falla utanför den prövning som Lagrådet hade till uppgift att göra. Regeringen ansåg att – vid en avvägning mellan det starka allmänna intresset av en fungerande bostadsförsörjning till rimliga kostnader för de boende och kommunernas intresse att, genom sina bostadsföretag, utan begränsningar kunna överlåta allmännyttiga bostäder – det var tydligt att det allmänna intresset vägde över. Den föreslagna inskränkningen av den kommunala självstyrelsen fick godtas (a. prop. s. 37). Bostadsutskottet (bet. 2001/02:BoU4) anslöt sig i allt väsentligt till regeringens bedömningar. Företrädarna för mode- raterna, folkpartiet, centern och kristdemokraterna reserverade sig och ansåg bl.a. att förslaget var ytterligare ett exempel på vad bristande respekt för den kommunala självstyrelsen kunde leda till. Riksdagen beslutade lagen (2002:102) om allmännyttiga bostads- företag. Samtidigt upphävdes den tidsbegränsade lagen från 1999 (se ovan). 
 I prop. 2006/07:61 Vissa bostadspolitiska åtgärder har förslagits att 2 kap. i lagen ska upphöra att gälla den 1 juli 2007. Civil- utskottet har tillstyrkt förslaget (bet. 2006/07:CU27). Företrädare för socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet har reser- verat sig och föreslår att propositionen i denna del ska avslås 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
 . 
 I prop. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte föreslogs en lag om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akut- sjukhus. Den inskränkning som föreslogs var formulerad så, att uppgiften att ansvara för driften av akutsjukhus inte fick över- lämnas till den som avsåg att driva verksamheten med syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Lagrådet anförde (a. prop. s. 30 f.) att det, när man diskuterar huruvida de föreslagna lagbestämmelserna inkräktar på den kommunala självstyrelsen, ligger nära till hands att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre 
  
 1 
  
 TP PT  
 Riksdagsbehandling 31 maj 2007. 
 38 
 Expertgruppsrapport 
 ingripande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att, om olika möjligheter finns att nå samma mål, riksdagen ska välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Man kunde enligt Lagrådet se det som en sorts proportionalitets- princip som motsvarar den som kommer till utryck i 2 kap. 12 § regeringsformen och som avser begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Lagrådet påpekade att det i lagrådsremissen inte hade diskuterats om målet att bevara grunden för den allmänna hälso- och sjukvården, som skulle vara demokra- tiskt styrd, solidariskt finansierad och given utifrån behov kunde nås på något annat sätt än genom det föreslagna förbudet mot att överlämna driftsansvar för akutsjukhus. Det var enligt Lagrådet svårt att se att inte ett landsting, som träffar avtal om sådant över- lämnande, skulle kunna villkora avtalet genom regler som skulle tillgodose att målet uppnås. Lagrådet hade flera invändningar mot förslaget och ansåg sammanfattningsvis att dessa var så betydande att förslaget inte kunde tillstyrkas. 
 I det förslag som regeringen sedan förelade riksdagen gjordes lagen, till skillnad från förslaget i lagrådsremissen, tidsbegränsad. Regeringens bedömning var att allas rätt till en god hälso- och sjuk- vård var av sådan väsentlig betydelse för välfärden i landet som helhet att statliga åtgärder i detta fall borde kunna komma ifråga. Inskränkningen i landstingens självstyrelse, som dessutom före- slogs bli tidsbegränsad, fick därför anses godtagbar (a. prop. s. 9). Konstitutionsutskottet som yttrade sig i ärendet delade denna bedömning (yttr. 2000/01:KU7y). Företrädarna för moderaterna, folkpartiet, centerpartiet och kristdemokraterna framförde avvi- kande mening. Bl.a. ansåg de att förslaget inskränkte den kom- munala självstyrelsen på ett oacceptabelt sätt. Socialutskottet (bet. 2000/01:SoU6) ställde sig bakom de överväganden som konstitu- tionsutskottet gjort. Företrädarna för de borgerliga partierna reser- verade sig och ansåg att propositionen borde avslås. Riksdagen beslutade lagen (2000:1440) om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akutsjukhus till annan. Den trädde i kraft den 1 januari 2001 och gällde till utgången av år 2002. 
 I prop. 2004/05:145 Driftsformer för offentligt finansierade sjuk- hus föreslogs på nytt bestämmelser som inskränker landstingens möjligheter att genom avtal med någon annan överlämna driften av hälso- och sjukvård som ges vid sjukhus. I propositionen pekade regeringen på att förslaget inskränkte den kommunala själv- styrelsen genom att landstingen inte fritt skulle kunna bestämma 
 39 
 Lagstiftningsärenden 
 hur deras verksamhet skulle bedrivas eller hur verksamheten skulle organiseras, men att detta, såvitt avsåg regionsjukhus och region- kliniker, måste ställas mot det nationella intresset av att stärka sam- ordningen och bibehållandet av den högspecialiserade vården och att inskränkningen därför var godtagbar. Såvitt gällde övriga sjuk- hus gjordes bedömningen att allas rätt till en god hälso- och sjuk- vård var av sådan betydelse att inskränkningen även i detta avse- ende var godtagbar (a. prop. s. 51 f.). I sitt yttrande över förslaget (a. prop. s. 71 f.) uppehöll sig Lagrådet i huvudsak vid olika aspek- ter kring förslagets förutsättningar för en likartad tillämpning. Den kommunala självstyrelsen berördes inte. Socialutskottet (bet. 2004/05:SoU18) delade regeringens bedömning. Företrädare för moderaterna, folkpartiet, centern och kristdemokraterna reser- verade sig och ansåg att propositionen skulle avslås. Bl.a. innebar förslaget allvarliga inskränkningar i det kommunala självstyret. Riksdagen beslutade lagen (2005:534) om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 
 I prop. 2006/07:52 Driftsformer för sjukhus har föreslagits att de bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som inskränker lands- tingens möjligheter att överlämna driften av regionsjukhus, region- kliniker och övriga sjukhus till annan ska upphävas med verkan fr.o.m. den 1 juli 2007. Enligt regeringen finns det inga bärande skäl för den inskränkning som i dag gäller för landstingens möjlig- heter att själva bestämma över hur hälso- och sjukvården ska drivas och organiseras (a. prop. s. 10 och 11). Socialutskottet har tillstyrkt förslaget (bet. 2006/07:SoU11). Företrädare för socialdemokra- terna, vänsterpartiet och miljöpartiet har reserverat sig och föreslår att propositionen ska avslås 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
 . 
  
 4.2 
  
 Våra kommentarer 
  
 Frågan om den närmare innebörden av bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen där det sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter har som framgår av Själv- styrelsekommitténs betänkande aktualiserats i ett antal ärenden om skattestopp eller skattetak och andra likartade åtgärder för att motverka kommunala skattehöjningar (se t.ex. bet. 1980/81:KU22 samt yttr. 1989/90:KU9y och 1996/97:KU3y). Den slutsats som 
  
 2 
  
 TP PT  
 Riksdagen beslutade den 9 maj 2007 att anta regeringens förslag (rskr. 2006/07:152). 
 40 
 Expertgruppsrapport 
 kan dras av dessa ärenden är att bestämmelsen inte har ansetts hindra tillfälliga skattestopp eller skattetak eller andra åtgärder med likartad effekt. 
 En annan omstridd fråga har varit grundlagsenligheten av en lag- stiftning som innebär en ekonomisk omfördelning från rika kommuner till fattiga. I samband med granskningen av ett förslag till nytt skatteutjämningssystem i prop. 1994/95:150 bil. 7, kon- struerat som en inomkommunal omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner och landsting, uttalade Lagrådet (se bet. 1994/95:FiU19 s. 96) att ett skatteutjämningssystem som innebar att skatt som tas ut av en kommun tillförs andra kommuner inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen. Lag- rådets tolkning mötte vissa invändningar av Konstitutionsutskottet (1994/95:KU6y) men på uppdrag av riksdagen omarbetade regeringen sitt förslag och sedan Lagrådet granskat även detta för- slag antogs det av riksdagen (prop. 1995/96:64, bet.1995/96:FiU5). Det omarbetade systemet innebar nu att de kommuner och lands- ting som har sämre ekonomiska förutsättningar än genomsnittet ges ett statligt bidrag i utjämningssyfte (se lagen [1995:1515] om utjämningsbidrag till kommuner och landsting) samtidigt som de kommuner och landsting som har gynnsammare ekonomiska förut- sättningar än genomsnittet får betala en utjämningsavgift till staten (se lagen [1995:1516] om utjämningsavgift för kommuner och landsting). Som ett komplement infördes samtidigt ett generellt statsbidrag till kommuner och landsting som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. 
 Den nu beskrivna ordningen för kommunal skatteutjämning har således efter vissa rättsliga turer av formell karaktär av en riksdags- majoritet ansetts förenlig med regeringsformens bestämmelser om kommunal självstyrelse och beskattningsrätt, fastän den faktiska innebörden ändå är att vissa kommuner och landsting tar ut kommunalskatt även för annat än, som det heter i regeringsformen, skötseln av sina uppgifter – nämligen för att förbättra den ekono- miska situationen i andra kommuner och landsting. Den materiella innebörden av det förslag som underkändes och det som god- kändes är således i praktiken densamma. 
 I ärenden utanför beskattningsområdet har Lagrådet i frågan om gränsdragningen mellan en tillåten respektive en otillåten inskränk- ning av självstyrelsen fört ett resonemang om en proportionalitets- princip motsvarande den i 2 kap. 12 § regeringsformen och som avser begränsningar i grundläggande fri- och rättigheter (se t.ex. 
 41 
 Lagstiftningsärenden 
 bet. 1998/99:BoU11 s. 23 ff., prop. 2000/01:36 s. 30 f. och prop. 2001/02:58 s. 100 ff.) I det sammanhanget har Lagrådet uttalat att det också utanför beskattningsrätten finns ett område som över huvudtaget inte får inskränkas – av Lagrådet betecknat den kom- munala självstyrelsens innersta kärna. 
 Lagrådets uttalanden om såväl en proportionalitetsprincip som en okränkbar innersta kärna i den kommunala självstyrelsen har dock mött invändningar i Konstitutionsutskottet. Den slutsats som kan dras av de ärenden där den kommunala självstyrelsen har disku- terats är att när frågan ställs på sin spets har en riksdagsmajoritet oftast låtit de statliga intressena väga över, vilket medfört att de kommunala självstyrelseintressena fått vika. Docenten Roberts har i sin promemoria närmare analyserat mönster i partiernas principiella synsätt på och parlamentariska ställnings- taganden till kommunal självstyrelse, se bilaga 4. 
 42 
  
 5 
  
 Utgångspunkter för våra överväganden 
  
 Demokrati anses vara den viktigaste värdegrunden för kommunal självstyrelse (prop. 2001/02:80 s. 73). Samtidigt kan konstateras att begreppet kommunal självstyrelse inte närmare definierats eller preciserats i vare sig regeringsformen eller kommunallagen. Ser man till regleringen i den senare lagen, kan det sägas röra sig om en princip som anger relationen mellan stat och kommun och som är avsedd att ge kommunerna en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt. Kommunerna ska – vid sidan av sina särskilda åligganden enligt speciallagstiftningen – ha en egen, principiellt fri och från statlig inblandning fredad sektor, inom vilken de, som saken uttrycks i motiven till regeringsformen, kan ombesörja egna angelägenheter. Denna initiativrätt, som sägs bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten, kommer också till uttryck i regeringsformens inledande paragraf, där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett parlamentariskt stats- skick också genom kommunal självstyrelse (prop. 1973:90 s. 190 f.). 
 Den närmare innebörden av begreppet kommunal självstyrelse var också föremål för Självstyrelsekommitténs överväganden. Kom- mittén menade att det är ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Någon klar juridisk eller statsvetenskaplig definition av begreppet kommunal självstyrelse finns inte. Enligt kommitténs mening kunde den kom- munala självstyrelsens innebörd sammanfattas med följande ord (betänkandet s. 12, 179 och 193). 
 Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive landstinget själva skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen 
 43 
 Utgångspunkter för våra överväganden 
 eller landstinget att ombesörja dem. En förutsättning för den kom- munala självstyrelsen är beskattningsrätten. 
 Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala själv- styrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter ange- lägenheternas art men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. 
 I författningskommentaren (betänkandet s. 251 f.) betonade Själv- styrelsekommittén att diskussionen i förarbetena till regerings- formen om den kommunala självstyrelsen närmast ger intryck av att den egentligen avser endast, eller åtminstone är starkt koncen- trerad till, den fria sektorn och att ett förtydligande därför är på sin plats i regeringsformen. Det ska framgå att principen om kom- munal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet, såväl den som följer av kommunallagen (den frivilliga sektorn) som den som följer av annan lag (den obligatoriska sektorn). Vidare anfördes i kommentaren att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. Riksdagen avgränsar genom lag kommunernas och lands- tingens uppgiftsområden. Riksdagen bestämmer också genom lag grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt grunderna för den kommunala beskatt- ningen. Med ett sådant synsätt är det enligt kommittén ytterst formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn som avgör graden av självstyrelse. Allmänt sett gäller att graden av självstyrelse är högre inom den frivilliga sektorn än inom den specialreglerade obligatoriska sektorn. Graden av självstyrelse vari- erar dock även inom det obligatoriska områdets olika sektorer. Slutligen anfördes i kommentaren att den kommunala självsty- relsen representerar grundläggande värden för folkstyrelsen. Den ska därför enligt kommittén ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. Detta kunde enligt kommittén komma till uttryck genom införandet av en särskild bestämmelse i regeringsformen som understryker den särskilda betydelse principen om kommunal självstyrelse ska ha vid all normgivning som rör kommuner och landsting (se kommitténs förslag till nya 13 kap. 1 § i bilaga 1). Enligt kommitténs bedöm- ning skulle ett sådant stadgande leda till en allmän strävan att låta beslutsfattandet ske nära medborgarna. 
 44 
 Expertgruppsrapport 
 Självstyrelsekommitténs beskrivning av den kommunala själv- styrelsens innebörd ligger således mycket nära den beskrivning som lämnas i motiven till regeringsformens bestämmelser om kom- munal självstyrelse. Vad som tillagts av kommittén är dels ett för- tydligande att självstyrelsen gäller all kommunal verksamhet, dels att den ska ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas, särskilt i normgivnings- sammanhang. Vad gäller det senare tillägget innefattade detta enligt kommittén också en grundlagsstödd strävan att låta beslutsfattan- det ske nära medborgarna. Kommittén gav således uttryck för en proportionalitetsprincip och en närhetsprincip. 
 Remissinstanserna anslöt sig också i allt väsentligt till kom- mitténs beskrivning av den kommunala självstyrelsens innebörd. Hovrätten för Västra Sverige påpekade i sammanhanget att ett grundlagsskydd för självstyrelsen finns bara i de delar självstyrelsen regleras i grundlag och att det är en helt annan sak att de principer som bär upp begreppet kan ställas upp som vägledande för den lagstiftning som berör kommunerna och deras verksamhet. I den riktningen gick också yttrandet från Kammarrätten i Sundsvall som bland annat framhöll att utvecklingen mot ett ökat ansvarsområde för de kommunala organen varit möjlig utan att det krävts grund- lagsändringar. Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs un- iversitet delade inte helt kommitténs beskrivning. Institutionen menade att en naturlig utgångspunkt för beskrivning av självsty- relsen innebörd skulle ha varit subsidiaritetsprincipen och inte det omvända statliga perspektivet. Svenska kommunförbundet vände sig mot beskrivningen att staten alltid kan bestämma var gränserna för självstyrelsen går. 
 Ett flertal remissinstanser hade dock synpunkter på den lagtek- niska utformningen. Synpunkterna gällde t.ex. utformningen av stadgandet om vilken betydelse den kommunala självstyrelsen skulle tillmätas i normgivningssammanhang. (Se vidare avsnitt 7). 
 Kommunala frågor innefattande regionfrågor, kompetensfördel- ningsfrågor och kommunal självstyrelse är frågor som också legat inom det uppdrag som Ansvarskommittén nyligen avslutat. I det uppdraget har också ingått att bedöma behovet av förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kom- munala nivåerna. Någon diskussion om den kommunala självsty- relsens närmare innebörd har dock inte tagits upp av Ansvars- kommittén. I kommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorgani- sation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 89) betonas att ett 
 45 
 Utgångspunkter för våra överväganden 
 stort mått av kommunal självstyrelse är ett viktigt inslag för att det offentliga åtagandet ska kunna klaras. Samtidigt poängteras att det finns starka nationella intressen kopplade till de kommunala verk- samheterna. Som exempel anförs behovet av att ständigt värna och vidareutveckla likvärdigheten i olika välfärdstjänster. I det samman- hanget framhålls också att staten och den kommunala sektorn i väsentliga delar har ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunk- tioner och att det därför behövs ett bra samspel mellan dessa båda samhällssektorer. Men det är enligt kommittén också betydelsefullt att såväl statens som kommunernas ansvar tydliggörs. En fastlagd ordning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn har därför föreslagits inte bara för bättre samspel och för ökad tydlig- het utan också för att stärka den kommunala självstyrelsen. 
 Även Ansvarskommittén bygger således sitt resonemang på de förutsättningar för kommunal självstyrelse som anges i motiven till regeringsformen. 
 Mot den nu angivna bakgrunden har också inom expertgruppen förts en diskussion om den kommunala självstyrelsens funktion i det demokratiska styrelseskicket. Docenten Roberts har i en promemoria närmare analyserat denna funktion, se bilaga 4. Där har bland annat framförts tankar på att införa en särskild procedur för riksdagens beslut om kommunernas ansvar och uppgifts- område. Expertgruppen återkommer i avsnitt 12 till dessa frågor. 
 Utgångspunkten för expertgruppens överväganden och förslag är att Sverige är en enhetsstat. I en sådan stat är statsmakten enhet- lig och sammanhållen. Den skiljer sig från federala stater i vilka statsmakten är delad mellan en federal nivå och en subnationell nivå, vanligtvis delstater eller regioner (jfr t.ex. Adams, Austin, Cunningham [red], Federalism på svenska, Stockholm: Ratio, 2007). Maktdelningen mellan dessa nivåer är konstitutionellt garanterad. I den svenska debatten om federalism har det ibland hävdats att kommunerna i vårt land skulle kunna utgöra den natur- liga subnationella federala enheten. Att statsskicket bygger på enhetsstaten sätter dock gränser för hur pass långtgående den konstitutionella garantin för det kommunala självstyret kan vara. 
 46 
  
 6 
  
 En tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen 
  
 Vårt förslag:  
 I regeringsformen införs en bestämmelse om att kommunerna på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund ska handha lokala angelägenheter av allmänt intresse om inte annat följer av lag. På samma grund handhar kommunerna de övriga angelägenheter som bestämts i lag. 
  
 6.1 
  
 Bakgrund 
  
 Självstyrelsekommitténs förslag 
 Självstyrelsekommittén föreslog att en bestämmelse av följande lydelse skulle införas i 1 § i det nya kapitlet i regeringsformen om kommunerna 
 Kommunerna och landstingen sköter i sina medlemmars intresse och på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som följer av lag eller särskilda föreskrifter. 
 Avsikten med den föreslagna bestämmelsen var enligt kommittén (betänkandet s. 200 f. och 251) att den skulle ge uttryck för att principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verk- samhet, alltså både för den verksamhet som följer av kommunal- lagen (den ibland benämnda s.k. fria sektorn) och den verksam- het som följer av annan lag (särskilda föreskrifter enligt nuvarande kommunallag). Den föreslagna bestämmelsen innebar enligt kommittén inte bara ett förtydligande utan också en förändring i förhållande till vad som kom till uttryck i förarbetena till regerings- formen. Den kommunala självstyrelsen diskuterades där enligt 
 47 
 En tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen 
 kommittén i ordalag som närmast gav intryck av att den endast avsåg, eller åtminstone var starkt koncentrerad till, den s.k. fria sek- torn. 
 Ett annat argument för förslaget som anfördes av kommittén var den samstämmighet mellan regeringsform och kommunallag som därmed uppnåddes. Kommittén pekade här på bestämmelserna i 1 kap. 1 § kommunallagen, där det sägs att kommuner och lands- ting sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägen- heter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. 
 Remissutfallet 
 Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i frågan instämde i eller hade inte något att invända mot den föreslagna bestämmelsen. Justitieombudsmannen (JO) tog upp förhållandet att det i förslaget till reglering anges att kommunerna och landstingen sköter samt- liga angelägenheter i sina medlemmars intressen. JO noterade att avsikten med detta uttryck enligt kommittén var att betona den viktiga medborgaraspekten. Någon ytterligare motivering till uttrycket eller någon konsekvensanalys av att det infördes i regeringsformen hade inte redovisats av kommittén. Sålunda berördes, enligt JO, medlemsintresset inte alls i den samman- fattande beskrivning av den kommunala självstyrelsens innebörd som kommittén lämnade. Samtidigt kunde det enligt JO kon- stateras att det finns flera exempel på att kommuner ålagts att betjäna även andra än sina medlemmar. Vilken ställning sådana åligganden skulle anses inta i förhållande till förordnandet om att kommunerna och landstingen ska sköta samtliga angelägenheter i sina med- lemmars intresse redovisades inte i betänkandet. Inte heller fram- gick det vilken inverkan på framtida lagstiftning av detta slag som förordnandet var avsett att ha. Enligt Murray kunde det inte bortses från att ett uttryck av detta slag i regeringsformen kunde komma att åberopas som ett hinder mot i och för sig angelägna lagstift- ningsåtgärder som var avsedda att ålägga kommuner att bistå även andra än de egna medlemmarna. Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Stockholm och Kammarrätten i Sundsvall ifråga- satte behovet av den föreslagna bestämmelsen med hänsyn till vad som redan gäller enligt 1 kap. 1 § regeringsformen. Hovrätten föreslog för det fall en ny bestämmelse skulle anses behövas att den skulle ha följande lydelse: Kommunerna och landstingen sköter i 
 48 
 Expertgruppsrapport 
 sina medlemmars intresse och på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som ålagts dem genom lag eller särskilda föreskrifter. 
 Lagrådet 
 Kommunernas befogenheter enligt 2 kap. 1 § kommunallagen berördes av Lagrådet, bl.a. i Lagrådets yttrande över förslaget till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avytt- ring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (bet. 1998/99:BoU11 s. 23 f.). I sitt yttrande skriver Lagrådet efter att först ha refererat bestämmelserna i 1 kap. 7 § första stycket och 8 kap. 5 § regeringsformen samt 2 kap. 1 § kommunallagen. 
 – – – Så som bestämmelserna i regeringsformen är utformade synes det dock ytterst vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. 
 Även om det är riksdagen som bestämmer är likväl föreställningen om kommunal självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv. Vid regeringsformens tillkomst betecknades den kommunala själv- styrelsen som en av grundstenarna för den svenska demokratin (bet. KU 1973:26 s. 39). – – – 
 Någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet har inte varit avsedd eller ens ansetts möjlig; den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden (se prop. 1973:90 s. 190). Någon innebörd måste dock den kommunala själv- styrelsen ha. Man måste beklaga att regeringsformen trots erfarenheter av nära 25 års tillämpning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat och kommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. 
  
 6.2 
  
 Våra överväganden 
  
 Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. En liknande formulering finns också i 1 kap. 1 § kommunallagen, där det sägs att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller isär- skilda föreskrifter. Demokratin anses vara den viktigaste värde- grunden för kommunal självstyrelse, se prop. 2001/02:80 s. 73. 
 49 
 En tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen 
 Från Självstyrelsekommitténs sida har två argument för en markering av principen om den kommunala självstyrelsen i regerings- formen förts fram. Det ena argumentet går ut på att regerings- formens förarbeten ger uttryck för en annan mer begränsad syn på den kommunala självstyrelsen än kommunallagen, nämligen att den bara gäller för den verksamhet som följer av kommunallagen (fria sektorn) och inte för den verksamhet som följer av annan lag (specialreglerad). Det andra har handlat om värdet av sam- stämmighet mellan regeringsform och kommunallag. Några egent- liga motargument för en sådan markering har inte förts fram vare sig av kommittén eller av remissinstanserna. Remissvaren har i stället handlat om huruvida bestämmelsen i 1 kap. 1 § regerings- formen ger uttryck för samma syn på den kommunala självsty- relsen som 1 kap. 1 § kommunallagen gör och om att en eventuell grundlagsändring bör vara synnerligen väl motiverad, exempelvis för att klargöra förhållanden som det tidigare har funnits tvek- samhet omkring och där en felaktig tolkning i praxis medfört en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. 
 Expertgruppen ansluter sig för sin del till Självstyrelse- kommitténs uppfattning att det finns ett värde i att grundlagsfästa innehållet i 1 kap. 1 § kommunallagen. Men vi anser att det också kan finnas anledning att i en sådan bestämmelse spegla det för- hållandet som 2 kap. 1 § kommunallagen ger uttryck för, nämligen att kommuner och landsting själva får ta hand om sådana ange- lägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingens område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. 
 Självstyrelsekommittén utgår i sitt förslag till reglering från att de lokala intressena sköts av kommunerna bara om så sägs, det vill säga att det är staten som tilldelar kommunerna uppgifter. Kom- mitténs förslag bygger alltså på den utgångspunkt som i dag ligger till grund för regleringen av den kommunala självstyrelsen inne- bärande att uppgifterna slås fast i vanlig lag. Expertgruppen anser emellertid att regleringen skulle kunna ha annan utgångspunkt, nämligen att det i regeringsformen slås fast att de lokala angelägen- heterna sköts av kommunerna om inte annat sägs. Det kommer alltså med en sådan reglering att vara i de fall staten önskar ta ifrån kommunerna en uppgift som är av allmänt lokalt intresse som det blir aktuellt med lagstiftning. I förhållande till såväl den nuvarande regleringen som kommitténs förslag innebär detta en skärpning 
 50 
 Expertgruppsrapport 
 och ett förtydligande genom att den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen ges en materiell innebörd. 
 I kommitténs förslag till reglering angavs att kommunerna och landstingen sköter samtliga angelägenheter i sina medlemmars intressen. Detta kritiserades bland andra av JO. 
 Av 1 kap 4 § kommunallagen följer att medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kom- munen eller är taxerad till kommunalskatt där. Av samma paragraf följer också att medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Medlemskapet behöver inte fastslås genom något särskilt beslut utan inträder automatiskt, så snart någon av de angivna medlemsgrunderna föreligger. 
 Det kan konstateras att det finns flera exempel på att kom- muner har ålagts att betjäna även andra än sina egna medlemmar, t.ex. i den dåvarande socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763), skollagen (1985:1100) och gymnasieförord- ningen (1992:394). Dessa åligganden har här på lite olika sätt knutits till någons vistelse eller bosättning i kommunen eller lands- tinget. Bosättnings- eller vistelsebegreppet skulle således kunna vara ett alternativ till det av Självstyrelsekommittén föreslagna medlemsintresset. 
 Ett bättre alternativ till bosättningsbegreppet eller vistelse- begreppet är enligt expertgruppens mening att i stället knyta an till lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Då behöver man inte när- mare gå in på frågan om en avgränsning till kommunmedlemmar eller kommuninnevånare. Genom orden handha lokala ange- lägenheter täcker man in även angelägenheter som riktar sig till andra än medlemmarna. 
 En ny bestämmelse skulle förslagsvis kunna få följande lydelse. 
 Kommunerna handhar på demokratins och den kommunala själv- styrelsens grund lokala angelägenheter av allmänt intresse om inte annat följer av lag. På samma grund handhar kommunerna de övriga angelägenheter som bestämts i lag. 
 51 
  
 7 
  
 Hur principen om kommunal självstyrelse ska beaktas vid normgivning som rör kommunerna 
  
 Vårt förslag:  
 En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. 
  
 7.1 
  
 Bakgrund 
  
 Självstyrelsekommitténs förslag 
 Självstyrelsekommittén föreslog (betänkandet s. 199) att det skulle införas en bestämmelse i regeringsformen som gick ut på att det vid all normgivning som rör kommunerna ska göras en avvägning mellan skälen för den tänkta normen och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som normen skulle innebära (se 13 kap. 1 § andra stycket i bilaga 1). 
 Kommittén påpekade att det inte var ovanligt att den kom- munala självstyrelsen i lagstiftningsärenden eller vid annan norm- givning ställdes mot andra intressen, t.ex. medborgarnas krav på rättvisa och jämlikhet, och att det ibland uppstod en omfattande diskussion kring avvägningen mellan kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det var emellertid enligt kommittén inte alltid som konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blev före- mål för så noggranna överväganden som vore önskvärt. Enligt kommitténs uppfattning skulle en bestämmelse i regeringsformen av en sådan innebörd fylla en viktig funktion. Härigenom skulle 
 53 
 Hur principen om kommunal självstyrelse ska beaktas vid normgivning 
 åstadkommas en regelmässig avvägning av självstyrelseintressena i lagstiftningsprocessen och riksdagen ges ett bättre underlag att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen. En sådan bestämmelse skulle också få till följd att statliga förvaltnings- myndigheter inför utfärdandet av olika former av föreskrifter blev tvungna att särskilt överväga föreskrifternas konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. 
 Kommittén framhöll i författningskommentaren (betänkandet s. 252) att avsikten med stadgandet var att det vid all normgivning som rörde kommuner och landsting skulle göras en avvägning mellan skälen för den tänkta normen och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som normen skulle innebära. 
 Remissutfallet 
 Kommitténs förslag tillstyrktes av bl.a. Statskontoret, länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län samt Svenska kommunförbundet. 
 Svenska kommunförbundet invände dock att förslaget inte gav några rättsliga garantier för att staten verkligen beaktar den kom- munala självstyrelsen. Flera av de rättsliga instanserna uttryckte kritik mot förslaget. Hovrätten för Västra Sverige och kammar- rätterna i Stockholm och Sundsvall avstyrkte det. Hovrätten ansåg att kommitténs överväganden var alltför allmänt hållna och inte gav underlag för att bedöma behovet av en sådan regel. Vad kommittén angav om konsekvenserna av den föreslagna regleringen gav också anledning till flera följdfrågor. Enligt hovrätten kunde förslaget komma att skapa osäkerhet om grundlagsenligheten inom stora delar av den framtida normgivningen. Detta var särskilt tvivelaktigt eftersom uppkomna frågor om grundlagsenligheten av en lagstift- ning inte sällan blev beroende av tolkningen av den i grundlagen inte fastställda innebörden av kommunal självstyrelse. Det var enligt hovrättens mening, med tanke inte minst på de tidigare över- väganden som gjorts i fråga om eventuell lagstiftning till förhind- rande av s.k. lagtrots inom kommunerna, nödvändigt att införandet av en ny grundlagsbestämmelse med den nu aktuella innebörden föregicks av en mera ingående analys. Kammarrätten i Stockholm ifrågasatte om ett stadgande av nämnda slag hörde hemma i regeringsformen. För det första kunde normgivaren inte underlåta att göra en sådan avvägning eftersom den kommunala självstyrelsen är grundlagsskyddad. För det andra fanns det flera grundlags- 
 54 
 Expertgruppsrapport 
 skyddade intressen beträffande vilka det i så fall skulle behöva på särskilt sätt markeras i regeringsformen att de bör beaktas vid all normgivning. Om riksdagen – som kommittén påtalat – vid sitt beslutsfattande skulle behöva en närmare redovisning i avvägnings- frågan var riksdagen naturligtvis oförhindrad att begära detta. Enligt Kammarrätten i Sundsvall stod redan klart genom den regle- ring som finns i regeringsformen och kommer tydligt fram i tillämpningen att principen om kommunal självstyrelse ska till- mätas särskild betydelse vid all normgivning som rör kommunerna och landstingen. Justitiekanslern påpekade att den föreslagna bestämmelsen närmast avsåg normgivning av offentligrättslig karaktär och att detta förhållande också borde komma till klart uttryck i bestämmelsen. 
 Lagrådsuttalanden 
 Av redovisningen i avsnitt 4 framgår att Lagrådet vid flera tillfällen när det riktat kritik mot författningsförslag som ansetts innebära för långt gående inskränkningar i den kommunala självstyrelsen framfört tankegångar liknande dem som Självstyrelsekommittén förde fram i anslutning till förslaget om begränsningar i norm- givning riktad mot kommunerna. I ett ärende uttalade Lagrådet följande (prop. 2000/01:36 s. 30 f.). 
 Ett synsätt som kan ligga nära till hands när man diskuterar huruvida föreslagna lagbestämmelser inkräktar på den kommunala självstyrelsen är att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingri- pande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att om olika möjligheter finns att nå samma mål ska riksdagen av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Man kan se det som en proportionalitetsprincip som motsvarar den som kommer till uttryck i 2 kap. 12 § RF och som avser begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. En sådan princip gäller också enligt  
 EG-rätten 
  och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. 
 Av intresse är också yttrandet avseende de allmännyttiga bostadsföretagen (se prop. 2001/02:58 s. 100 ff.). 
 55 
 Hur principen om kommunal självstyrelse ska beaktas vid normgivning 
 Av Lagrådets yttranden går att utläsa att – för att ett förslag ska vara godtagbart – inskränkningen i den kommunala självstyrelsen måste vara proportionerlig mot lagstiftningens ändamål. Det krävs alltså enligt Lagrådet någon form av proportionalitetsbedömning av förslag som innebär nya obligatoriska åligganden för den kom- munala sektorn. 
  
 7.2 
  
 Våra överväganden 
  
 Självstyrelsekommitténs förslag till bestämmelse om normgivning väckte en del kritik från de rättsliga instanserna Bland annat fanns en oro för att grundlagsenligheten av en lagstiftning kunde bli beroende av en tolkning av den i grundlagen inte fastställda innebörden av kommunal självstyrelse. Något av den kritiken torde ha tillgodosetts genom den bestämmelse expertgruppen föreslår i avsnitt 6.2. Kammarrätterna var närmast av uppfattningen att bestämmelsen var överflödig eftersom en sådan prövning alltid måste göras. 
 Ett alternativ till Självstyrelsekommitténs förslag är att det i regeringsformen införs ett krav på en proportionalitetsbedömning av det slag som Lagrådet har förordat. De syften som låg bakom kommitténs förslag – nämligen att det vid all normgivning som rör kommunerna ska göras en avvägning mellan skälen för den tänkta normen och det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som normen skulle innebära – tillgodoses väl med en sådan bestäm- melse. 
 En sådan bestämmelse skulle onekligen innebära en förstärkning av den kommunala självstyrelsen genom att det klart slås fast att en proportionalitetsbedömning alltid måste göras av all lagstiftning som innebär inskränkningar i den. En sådan precisering skulle också ge mer substans till en rättslig prövning av lagar som påverkar den kommunala självstyrelsen. 
 Frågan är om en sådan bestämmelse ska placeras i anslutning till det av oss föreslagna principstadgandet i första kapitlet eller om den ska bilda ett nytt stycke till 8 kap. 5 § eftersom det främst är när riksdagen ska besluta åligganden för kommunen som det blir aktuellt att tillämpa den. Eftersom syftet med bestämmelserna i 8 kap. är att reglera fördelningen av normgivningsmakt och det inte är fråga om något sådant i detta fall förordar vi att den får bilda ett andra stycke till den bestämmelse vi föreslår i avsnitt 6.2. 
 56 
 Expertgruppsrapport 
 Förslagsvis skulle bestämmelsen kunna formuleras enligt föl- jande. 
 En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. 
 57 
  
 8 
  
 Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal skatteutjämning 
  
 Vårt förslag:  
 En bestämmelse införs i regeringsformen som för- tydligar att inomkommunal skatteutjämning är möjlig. 
  
 8.1 
  
 Bakgrund 
  
 Som expertgruppen tidigare redovisat har innebörden av den kom- munala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna aktualiserats i ett antal ärenden om skattestopp eller skattetak. Vidare uttalade Lagrådet i samband med granskningen av ett förslag till nytt skatteutjämningssystem i prop. 1994/95:150 bil 7, bet. 1994/95:FiU19 s. 96) att ett utjämnings- system som innebar att skatt som tas ut av en kommun tillförs andra kommuner inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Lagrådet tillade att syftet med utjäm- ningen möjligen kunde, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. 
 Lagrådets tolkning delades inte av konstitutionsutskottet (1994/95:KU6y). Enligt utskottet skulle bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen ses mot den bakgrunden att det redan vid tiden för regeringsformens införande förekom lagregler om kommunal skatteutjämning och att vad som närmare skulle anses ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt regeringsformens princip- stadgande fick bestämmas närmare genom lagstiftning. Utskottet uttalade att utvecklingen av denna konstitutionella praxis hade varit tydlig och erinrade om att lagar som utsträcker den kommunala kompetensen längre än vad lokaliseringsprincipen innebär antagits vid flera tillfällen efter regeringsformens ikraftträdande. Utskottet 
 59 
 Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal skatteutjämning 
 framhöll vidare att det är mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Utskottet för- ordade i likhet med Lagrådet den möjlighet med annan teknik än den föreslagna för att uppnå det eftersträvade syftet och fann att en tänkbar lösning kunde vara att avdragen och tilläggen omvandlades till avgift respektive statligt utjämningsbidrag. 
 På uppdrag av riksdagen omarbetade regeringen sitt förslag och sedan Lagrådet granskat även detta antogs det av riksdagen (prop. 1995/96:64, 1995/96:FiU5). 
 Det omarbetade systemet innebar att de kommuner och lands- ting som har sämre ekonomiska förutsättningar än genomsnittet gavs ett statligt bidrag i utjämningssyfte (se lagen [1995:1515] om utjämningsbidrag till kommer och landsting) samtidigt som de kommuner och landsting som har gynnsammare ekonomiska förut- sättningar än genomsnittet fick betala en utjämningsavgift till staten (se lagen [1995:1516] om utjämningsavgift för kommuner och landsting). Som ett komplement infördes samtidigt ett gene- rellt statsbidrag till kommuner och landsting som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. 
 Ett nytt skatteutjämningssystem har införts från år 2005 (prop. 2003/04:155). Utgångspunkten är densamma som i det tidigare systemet, nämligen att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverk- bara strukturella kostnader. 
 Det innebär att flertalet kommuner och landsting får bidrag från staten och att en del kommuner och landsting får betala avgifter till staten. 
 En grundläggande skillnad jämfört med det gamla systemet är att den tidigare mellankommunala inkomstutjämningen från och med 2005 ersatts med ett i huvudsak statligt finansierat inkomst- utjämningsbidrag. Med det nya inkomstutjämningsbidraget är det 13 kommuner och ett landsting som får betala en inkomst- utjämningsavgift jämfört med 54 kommuner och två landsting i det gamla systemet. Lagrådet riktade inga konstitutionella invändningar mot det nya utjämningssystemet (prop. 2003/04:155 bilaga 5) . 
 60 
 Expertgruppsrapport 
 Självstyrelsekommitténs förslag 
 Självstyrelsekommittén föreslog (betänkandet s.  
 221–224) 
  att regeringsformen skulle kompletteras med en bestämmelse som före- skriver att kommuner och landsting i lag får åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det sker för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting (se 13 kap. 10 § i bilaga 1). 
 Enligt Självstyrelsekommitténs tolkning innebar riksdagens ställ- ningstagande till skatteutjämningssystemet att solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att ge kommuner och landsting lik- värdiga ekonomiska förutsättningar vägde tyngre vid den intresse- avvägning som alltid måste göras mot regeringsformens bestäm- melser och beskattningsrätten. Enligt kommittén borde detta syn- sätt också komma till klart uttryck i regeringsformen. 
 Remissutfallet 
 Majoriteten av remisstanserna tillstyrkte förslaget, bl.a. Svenska Kommunförbundet som dock menade att ett problem med den föreslagna bestämmelsen var att den gav riksdagen mycket vida befogenheter att besluta om den kommunala skatteutjämningen. I enlighet med vad som anförts när det gällde frågan om norm- givning krävdes även här att kommunerna och landstingen hördes innan riksdagen fattade beslut om skatteutjämning eller ändrade i tidigare beslut. Liknande synpunkter anfördes också av flera kom- muner, bl.a. Karlstad, Lund, Uppsala och Växjö, som menade att förutsättningarna för en inkomstutjämning borde preciseras när- mare. Några kommuner, bl.a. Västerås, menade att det var för tidigt att grundlagsskydda det inomkommunala utjämningssystemet. Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrkte att ett stadgande om kommunal inkomstutjämning infördes i regeringsformen. Länssty- relsen ansåg dock att förutsättningarna för att införa utjämning borde formuleras så att det klart framgick att förfarandet var avsett att tillämpas med restriktivitet. Enligt länsstyrelsen speglade inte det föreslagna uttrycket en jämlik fördelning den restriktivitet som var påkallad när det gällde ingrepp i den kommunala självsty- relsen och beskattningsrätten. Kammarrätten i Sundsvall menade att kommitténs ställningstagande i fråga om det beslutade utjämningssystemets grundlagsenlighet hade fog för sig. Mot den 
 61 
 Ett uttryckligt grundlagsstöd för inomkommunal skatteutjämning 
 bakgrunden kunde det emellertid också hävdas att en ändring av regeringsformen för att klarlägga att systemet var grundlagsenligt inte var nödvändig. Enligt kammarrätten gav vidare den föreslagna bestämmelsen utrymme för alla olika former av inomkommunal utjämning som diskuterats. Bestämmelsen hade alltså fått en utformning som betydde att den kommunala självbeskattnings- rätten inskränkts på ett mer obestämt sätt. Några motivuttalanden som angav tillämpningsområdet fanns inte heller i betänkandet. Skulle en reglering på området införas borde den alltså ges en mer precis utformning. I varje fall borde den göras till föremål för uttalanden som klargjorde syftet och tillämpningsområdet. 
 Några kommuner motsatte sig förslaget, bl.a. Enköping, Lidingö och Linköping, och menade att utjämning mellan kommuner skulle finansieras genom statsskatter. 
  
 8.2 
  
 Våra överväganden 
  
 Lagrådet riktade som ovan berörts invändningar mot det tidigare systemet för skatteutjämning. Även om Lagrådet därefter inte rik- tat konstitutionella invändningar mot det nya systemet för skatte- utjämning kvarstår enligt expertgruppen frågetecken huruvida systemet är helt förenligt med regeringsformen. Mot bakgrund av att expertgruppen föreslår bestämmelser som förstärker den kom- munala självstyrelsen kan kommande förslag om skatteutjämning på nytt komma att ifrågasättas från konstitutionella utgångs- punkter. 
 Det kan konstateras att någon form av kommunal skatte- utjämning har funnits sedan 1917. Systemet var dock ursprungligen helt statligt finansierat. Avgifter på kommuner och landsting med hög skattekraft infördes först under  
 1980-talet 
  (se redogörelsen i SOU 2001:120 s. 56). De strukturella skillnader som finns mellan olika kommuner när det gäller inkomster och utgifter har gjort det nödvändigt med någon form av utjämning för att uppnå nationella mål om en likvärdig service över landet. Att konstitutionellt ute- sluta all form av inomkommunal skatteutjämning är inte enligt expertgruppen rimligt. Staten måste ha möjlighet att omfördela resurser mellan kommuner utifrån skiftande samhällsekonomiska förhållanden. Omfattningen av omfördelningen är i första hand en politisk snarare än en juridisk fråga. Mot denna bakgrund menar expertgruppen att det i regeringsformen bör införas en bestäm- 
 62 
 Expertgruppsrapport 
 melse som förtydligar att inomkommunal skatteutjämning är kon- stitutionellt möjlig. 
 Remissinstanserna riktade kritik mot Självstyrelsekommitténs förslag till bestämmelse för att den gav ett allt för vitt tillämp- ningsområde. Expertgruppen menar dock att en bestämmelse om inomkommunal skatteutjämning måste ges en relativt vid utformning för att möjliggöra olika former av utjämningssystem som vid olika tidpunkter kan komma att aktualiseras. Samtidigt får dock en bestämmelse inte fullständigt urholka den kommunala beskattningsrätten. Vi föreslår därför att det av Självstyrelsekom- mittén angivna målet en jämlik fördelning ersätts av uttrycket en likvärdig fördelning. Däri ligger en begränsning. Expert- gruppen vill här dock peka på den proportionalitetsprincip som föreslås ovan (avsnitt 7.2). Vid införandet av nya system för skatte- utjämning fordras alltså att en noggrann prövning görs om ingreppet i den kommunala beskattningsrätten är nödvändigt för att uppnå de samhälleliga målen om likvärdig service. 
 En bestämmelse om skatteutjämning skulle enligt expert- gruppen förslagsvis kunna ges följande utformning. 
 Kommuner får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå en likvärdig fördelning av resurser mellan dem. 
 63 
  
 9 
  
 Kommunernas normgivningskompetens 
  
 Vårt förslag:  
 Det bör finnas en möjlighet för riksdagen att i lag ge kommunerna en direkt rätt att meddela föreskrifter inom de områden som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. 
  
 9.1 
  
 Bakgrund 
  
 I 8 kap. regeringsformen som har rubriken Lagar och andra före- skrifter fördelas normgivningskompetensen mellan riksdagen, rege- ringen, förvaltningsmyndigheterna och kommunerna. 
 Huvudprincipen är att civilrättsliga föreskrifter samt offentlig- rättsliga föreskrifter som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska meddelas genom lag. Såvitt gäller de offentligrättsliga före- skrifterna finns dock möjligheter att delegera till regeringen att meddela föreskrifter inom ett antal särskilt angivna ämnen (7 §). 
 Den för kommunerna viktigaste regeln är 5 §. I den slås fast att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grun- derna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Det är således endast grunderna som behöver anges i lag. Vad som inte är grunder faller enligt 13 § första stycket punkt 2 – frånsett beskattningen – under regeringens restkompetens, dvs. regeringen har en grund- lagsfäst rätt att meddela föreskrifter. I motiven förutsattes dock att regeringen skulle iaktta den återhållsamhet i fråga om reglering av kommunala verksamheten som påkallades av hänsyn till den kom- munala självstyrelsen (prop. 1973:90 s. 306). I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. 
 65 
 Kommunernas normgivningskompetens 
  
 Kommunerna har inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter men bestämmelsen i 5 § ger riksdagen möjlighet att genom lag ge kommunerna befogenhet att meddela föreskrifter för den kommunala förvaltningens organisation och arbetssätt, vetorätt och rätt att fastställa offentligrättsliga avgifter som inte omfattas av 3 §, det vill säga frivilliga avgifter (prop. 1973:90 s. 305). Den normgivningskompetens som kommunerna kan få med stöd av 5 § företer stora likheter med regeringens rest- kompetens enligt 13 § 
 TPF 
 1 
 FPT 
 . 
  
 Riksdagen kan vidare med stöd av 9 § andra stycket bemyndiga kommunerna att meddela föreskrifter om belastande avgifter. I de fall riksdagen delegerar normgivningskompetens till regeringen kan den samtidigt medge att regeringen överlåter åt en förvaltnings- myndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet, s.k. subdelegation (11 §). Detta har sin största betydelse inom området för 7 §. Däremot kan riksdagen i dessa fall inte ge kommunerna denna befogenhet direkt utan de får sin behörighet via regeringen. 
 Självstyrelsekommitténs förslag 
 Självstyrelsekommittén föreslog (betänkandet s.  
 225–229) 
  att det skulle bli möjligt för riksdagen att delegera normgivningsmakt direkt till kommunerna även i de fall som avses i 7 §, dvs. riksdagen skulle inte behöva gå vägen via regeringen (delegation till regeringen med stöd av 7 § med rätt till subdelegation till kommunerna med stöd av 11 §). 
 Kommittén utgår ifrån renhållningslagstiftningen. Enligt 9 § i den tidigare renhållningslagen (1979:596), se numera 15 kap. 1 § miljöbalken, ska det för varje kommun finnas en renhållningsord- ning som ska innehålla kommunernas föreskrifter om avfallshan- tering och antas av fullmäktige. Kommittén påpekar att bestäm- melsen är förenlig med 8 kap. regeringsformen endast i den mån den faller inom 5 § något som enligt kommittén kunde diskuteras. Kommittén ifrågasatte om det inte var fråga om sådana betungande föreskrifter som faller inom 3 § och alltså rätteligen inte kan direkt- delegeras från riksdagen till kommunerna. Tveksamheten skulle enligt kommittén undanröjas om riksdagen gavs ökade möjligheter till direktdelegation. Kommittén påpekade också att det vidare är så att lagen innehåller bemyndiganden för regeringen med möjlighet 
  
 1 
  
 TP PT  
 Brown, Chung m.fl., Grundlagarna, 2 u. s. 347 f. 
 66 
 Expertgruppsrapport 
 till subdelegation till kommunerna. Regeringen har utnyttjat dessa bemyndiganden i renhållningsförordningen (1990:984) och dele- gerat till kommunfullmäktige att meddela vissa bestämmelser. Kommunerna får alltså sin rätt att meddela föreskrifter från två håll. 
 Kommittén ansåg att en förenkling i systemet kunde uppnås om de bemyndiganden kommunerna fått i renhållningsförordningen kunde tas in i renhållningslagen. Kommittén fann det också inkonse- kvent att normgivningskompetens angående betungande föreskrifter kan anförtros åt kommunerna endast efter subdelegation medan kompetens i fråga om icke betungande föreskrifter kan direkt- delegeras. Kommittén påpekade också att det med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och till den stora betydelse som kom- muner och landsting har i samhällslivet var naturligt att riksdagen direkt till dem kan överföra kompetens att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. 
 Remissutfallet 
 Åsikterna gick isär. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte eller hade inget att i sak att invända mot för- slaget. Bland de som var positiva framhöll Kammarrätten i Sundsvall att den nuvarande ordningen hade tillkommit efter noggranna överväganden och en avvägning av förhållandet mellan de högsta statsmakterna, förvaltningsorganisationen och kommunerna. En ändring av den art som kommittén föreslog hade därför bort före- gås av en noggrannare analys av de problem som fanns och följ- derna av den föreslagna ändringen. Därvid hade också kom- munernas förutsättningar att genomföra en till dem delegerad normgivning på ett tillfredsställande sätt kunnat beaktas. Erfaren- heterna utvisade att kommunernas förutsättningar för detta var mycket skiftande. Justitiekanslern pekade på att följdändringar kan behöva övervägas i 8 kap. 12 och 14 §§ regeringsformen. Kon- kurrensverket framhöll att en utökad direktdelegation av norm- givning kunde leda till fler konkurrenskonflikter. 
 Några remissinstanser – Justitieombudsmannen (JO,) Hovrätten för Västra Sverige och Kammarrätten i Stockholm – menade att för- slaget var för långtgående. JO vände sig mot att överblicken över lämnade delegationer liksom över de med stöd av sådana delega- tioner meddelade kommunala föreskrifterna riskerade att gå för- 
 67 
 Kommunernas normgivningskompetens 
 lorad. Om en delegation först måste passera regeringen kunde man räkna med att en viss samordning och precisering av den medelst subdelegation till kommunerna överlämnande föreskriftsrätten sker. Den nyordning kommittén föreslog kunde däremot leda till att kommuners olika föreskrifter sinsemellan kom att uppvisa sakliga och formella skiljaktigheter som kunde ställa till bekymmer i den praktiska tillämpningen. Någon närmare motivering lämnades inte heller till förslaget. Av bl.a. denna anledning var det enligt JO svårt att få en klar uppfattning om behovet av reformen och de framtida konsekvenserna av dess genomförande. I det samman- hanget pekade Murray också på de uttalanden i frågan som gjordes i propositionen vid tillkomsten av regeringsformen (prop. 1973:90 s. 319 f.). Enligt hovrätten var skälen för förslaget knapphändiga. En reform av den genomgripande art som kommittén föreslog borde enligt hovrättens mening inte genomföras utan en mer ingående analys än den som kommittén hade gjort. Det kunde exempelvis anmärkas att kommittén inte berörde huruvida regeringen i de fall då normgivningskompetensen av riksdagen hade delegerats till kommunerna skulle ha befogenhet att överta denna kompetens eller att annars besluta om ändringar i vad kommunerna må ha föreskrivit. De huvudsakligen praktiska skäl för reformen som kommittén hade lagt fram kunde inte ensamma läggas till grund för de föreslagna lagändringarna. Enligt kammarrätten behandlade betänkandet – för att det skulle vara möjligt att förutse eventuella konsekvenser och behov av den föreslagna lagstiftningen – alltför översiktligt denna fråga. En mer ingående inventering av de pro- blem som påstods vara förknippade med dagens ordning var nöd- vändig för ett ställningstagande i denna fråga skulle kunna tas. 
  
 9.2 
  
 Våra överväganden 
  
 Det pågår inom Grundlagsutredningen ett särskilt arbete med utformningen av regelverket i 8 kap. Beroende på vad det arbetet kommer att leda till kan frågan komma att sakna aktualitet. Vi utgår i våra överväganden från den gällande ordningen. 
 Som framgår av inledningen företer regleringen av den kom- munala normgivningen i dag en splittrad bild. Med stöd av 8 kap. 5 § regeringsformen anses riksdagen kunna delegera viss norm- givning direkt till kommunerna av restkompetenskaraktär. Värt att notera är att detta inte framgår direkt av bestämmelsen – till 
 68 
 Expertgruppsrapport 
 skillnad mot vad som gäller för regeringens restkompetens, se 8 kap. 13 §. På samma område kan också regeringen direkt med stöd av regeringsformen besluta föreskrifter – låt vara att det i för- arbetena förutsattes att detta skulle ske med återhållsamhet. Riks- dagen kan vidare direkt till kommunerna delegera rätten att med- dela föreskrifter om avgifter. Vidare kan regeringen delegera till kommunerna att meddela föreskrifter inom området för 7 § förut- satt att riksdagen medgivit det. Regleringen uppvisar således en mycket splittrad bild och risk för kollisioner finns redan i dag. Vi finner det angeläget att frågan om den kommunala normgivningen särskilt övervägs vid översynen av 8 kap. Vi anser dock att det bör finnas en möjlighet för riksdagen att delegera direkt till kom- munerna även inom ramen för 8 kap. 7 §. Regelsystemet blir då enhetligt såvitt avser 8 kap. 5, 7 och 9 §§. Det är givet att direkt- delegation till kommunerna jämförd med en mer begränsad delege- ring sedan regeringen själv fyllt ut en lag kan leda till att före- skrifterna på ett visst kommunalt ansvarsområde kommer att vari- era mellan kommunerna. Detta behöver dock inte innebära något negativt utan kan snarare vara en fördel. Förutsättningarna är givet- vis olika för olika kommuner och det är då lämpligt att varje kom- mun får en frihet att själv reglera sin verksamhet. Det får även här förutsättas att riksdagen iakttar återhållsamhet när det gäller att samtidigt som den ger kommuner en rätt att meddela föreskrifter också ger regeringen en sådan möjlighet. 
 69 
  
 10 
  
 Närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen 
  
 Vår bedömning:  
 Ett principstadgande i regeringsformen om närhet i beslutsfattande skulle kunna skapa en icke önskvärd bindning och knappast gynna den kommunala självstyrelsen. 
  
 10.1 
  
 Bakgrund 
  
 Självstyrelsekommitténs förslag 
 I Självstyrelsekommitténs betänkande fördes även en diskussion om en alternativ reglering till den som kommittén föreslog. Dis- kussionen berörde särskilt betydelsen av att offentliga beslut fattas nära människorna, dvs. med utgångspunkt i såväl närhetsprincipen som subsidiaritetsprincipen. Av tidsskäl lämnades dock för detta alternativ inte något förslag till preciserade bestämmelser. 
 En uppgift för oss är att mot denna bakgrund ta fram ett förslag på hur nu angivna principer om ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala organ skulle kunna komma till uttryck i regerings- formen. 
 I motiven till regeringsformen framhölls (prop. 1973:90 s. 190) som redovisats inledningsvis att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna präglas av en helhetssyn där de samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma sam- hälleliga mål. Utifrån dessa utgångspunkter ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preci- serade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. I stället menade departementschefen att arbets- och befogenhetsfördel- ningen i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Självstyrelsekommittén ansåg att det i för- arbetena redovisade synsättet på ansvars- och uppgiftsfördelningen 
 71 
 Närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen 
 mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen fick anses ha visat sig korrekt. Även för framtiden bedömde kommittén det som angeläget att gränserna för en kommunal självstyrelsesektor inte slås fast i grundlagen utan i stället kan ändras i takt med den fort- satta samhällsutvecklingen. Detta hindrade emellertid inte att vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen kunde komma till uttryck i regeringsformen (betänkandet s. 197). 
 Enligt Självstyrelsekommittén var en betydelsefull faktor vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss uppgift om verk- samheten gagnades av att beslutsfattandet sker nära människorna så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. Kommittén påpekade att principen hade kommit till uttryck i Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Kom- mittén hänvisade också till subsidiaritetsprincipen. 
 Kommittén konstaterade att det enligt dessa principer finns ett egenvärde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Ett hänsynstagande även till de demokratiska aspekterna innebar att beslutsfattandet i de kommunala självstyrelseorganen i princip anses ligga närmare medborgarna än det beslutsfattande som sker i lokala eller regionala statliga myndigheter. Vid en avväg- ning av ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan statliga och kom- munala organ borde således ett kommunalt självstyrelseansvar utgöra en betydelsefull faktor, och en allmän strävan borde vara att så långt det är möjligt låta offentliga beslut fattas så nära med- borgarna som möjligt. Med detta synsätt borde statliga myndig- heter främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpade sig för ett kom- munalt ansvar. 
 Remissutfallet 
 Några remissinstanser kommenterade den diskussion Självstyrelse- kommittén fört, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholm län som anförde att den princip kommittén formulerat som en utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ var fel i grunden. Utgångspunkten för kommitténs resonemang angavs vara  
 EU-rättens 
  subsidiaritetsprincip och dess s.k. närhetsprincip. Enligt länsstyrelsen omfattades dock inte ansvars- eller uppgifts- fördelningen mellan offentliga organ inom ett medlemsland av subsidiaritetsprincipen. Den principen reglerar endast frågan om 
 72 
 Expertgruppsrapport 
 det är medlemslandet eller gemenskapen som bör fatta beslut i en viss fråga. Vad sedan gäller  
 EU-rättens 
  närhetsprincip sägs att offentliga beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Principen säger dock inget om att kommunala självstyrelsebeslut med automatik skulle ligga närmare medborgarna än statliga beslut. Inte heller konventionen om kommunal självstyrelse prioriterar kommunalt beslutsfattande framför statligt. I konventionen sägs att de offentliga uppgifterna normalt i första hand ska utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgarna och att tilldelningen av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiften omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi (art. 4 p. 3). 
 Närhetsprincipen i Självstyrelsekonventionen 
 I artikel 4 punkt 3 i Europakonventionen om kommunal själv- styrelse slås fast att de offentliga uppgifterna normalt i första hand ska utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgaren. Tilldelningen av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiftens omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi. 
 I den förklarande rapporten till konventionen anförs att såvida icke omfattningen eller arten av en uppgift är sådan att den behöver behandlas inom ett större område, eller det föreligger starka effektivitetsskäl eller ekonomiska skäl härför, innebär detta att uppgiften i allmänhet ska anförtros åt den mest lokala myndighets- nivån. Bestämmelsen innebär emellertid inte något krav på en systematisk decentralisering av funktioner till sådana kommunala organ som på grund av art och storlek endast kan utföra begränsade uppgifter. 
 Som tidigare redovisats är konventionen folkrättsligt bindande men har inte ett sanktionssystem i egentlig mening. Kontrollen utövas dels genom s.k. tematiska rapporter med stöd i någon eller några artiklar, dels genom länderrapporter där ett enskilt land belyses. Övervakningen sker via kongressens internationella utskott. 
 73 
 Närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen 
 Länsberedningens diskussion om närhetsprincipen 
 Länsberedningen hade i uppdrag att bereda frågan om den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation. 
 Länsberedningen konstaterade i betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) att arbetsfördelningen mellan stat och kommun numera bedömdes som en praktisk fråga där antagna för- delar och nackdelar av centraliserad och decentraliserad förvaltning ofta får fälla utslaget. Länsberedningen formulerade fem allmänna principer som underlag för sin bedömning av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. En princip var att det är ett riksintresse att garantera alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. En annan princip var att en uppgift ej bör ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. En tredje princip var att uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. En fjärde princip var att uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. En femte princip var att närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. 
 När det gäller principen att en uppgift ej bör ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda konstaterade beredningen att principen inte gav någon anvisning om en uppgift borde handhas statligt eller kommunalt med den uttryckte en allmän strävan till decentralisering i besluts- fattandet och därmed en viljeinriktning för uppgiftsfördelningen (betänkandet s. 20). 
 Ansvarskommitténs diskussion om närhetsprincipen 
 Ansvarskommittén diskuterade i sitt delbetänkande Utveckling för hållbar välfärd (SOU 2003:123) med utgångspunkt i Länsbered- ningens förslag kriterier för ansvarsfördelning. Ansvarskommittén formulerade ett antal kriterier för ansvarsfördelningen mellan olika samhällsorgan; demokrati och legitimitet, finansiering, rättssäker- het, likvärdighet, hushållning och effektivitet samt lägsta effektiva nivå. Kommittén ansåg att det sist nämnda kriteriet kunde 
 74 
 Expertgruppsrapport 
 tillämpas också i fall av flernivåstyrning. Då gäller frågan hur ansvaret delas mellan de olika samhällsnivåerna. 
 Subsidiaritetsprincipen 
 Inom Europeiska unionen har en särskild närhetsprincip utvecklats, benämnd subsidiaritetsprincipen. Den kommer till uttryck i andra stycket i artikel 5 i  
 EG-fördraget 
  
 På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig ska den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. 
 Dess allmänna innebörd är att besluten ska fattas på så låg politisk nivå som sakfrågans karaktär tillåter. De högre beslutsnivåerna ska inte ta över i onödan utan vara stödjande resurser för de lägre nivåerna (SOU 1994:12 s. 115). 
 Subsidiaritetsprincipen är inte en kompetensfördelningsregel i egentlig mening. Fördelningen av kompetens mellan unionen och medlemsstaterna sker i fördraget i överensstämmelse med legali- tetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen rör istället frågan om och i vilken utsträckning en redan given kompetens ska utnyttjas. På så sätt påverkar dess tillämpning ändå indirekt kompetensfördel- ningen – i den omfattning som dess tillämpning anses hindra en i och för sig möjlig gemensam normgivning kvarstår eller ökar givet- vis det nationella handlingsutrymmet 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
 . 
 Subsidiaritetsprincipens tillämpning inom EU har ansetts bli en besvikelse. Den juridiska efterkontrollen har inte blivit så effektiv som man hoppats på. Problemet anses vara att den i stor utsträck- ning innefattar politiska lämplighetsfrågor och därför inte är sär- skilt lämpad för judiciell bedömning. När sådana frågor är aktuella undviker  
 EG-domstolen 
  att sätta sig i de politiska institutionernas ställe och tillåter sålunda att institutionerna förfogar över ett visst skön i sin bedömning.  
 EG-domstolens 
  kontroll blir i sådana frågor mer inriktad på formella aspekter 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT 
 . Domstolen har hittills inte 
  
 1 
  
 TP PT  
 Pearson, Barnes, EU:s konstitution, 6 u., s. 60. 
  
 2 
  
 TP PT  
 Watson, Tas den kommunala självstyrelsen på allvar? i Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet, red. Bailey  Jackson, Riksbankens Jubileumsfond, 2005, s. 75. 
 75 
 Närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen 
 prövat något fall där tillämpningen av subsidiaritetsprincipen verkligen har ställts på sin spets. 
  
 10.2 
  
 Våra överväganden 
  
 Den närhetsprincip som Länsberedningen formulerade gav som nämnts uttryck för en allmän strävan till decentralisering i besluts- fattandet oberoende av om en uppgifts handhavande var statligt eller kommunalt. Självstyrelsekommittén fann att ett hänsyns- tagande även till de demokratiska aspekterna innebar att besluts- fattandet i de kommunala självstyrelseorganen i princip anses ligga närmare medborgarna än det beslutsfattande som sker i lokala eller regionala statliga myndigheter. Detta synsätt kritiserades kraftigt av Länsstyrelsen i Stockholms län som menade att varken sub- sidiaritetsprincipen, närhetsprincipen eller den i artikel 4 punkt 3 i Självstyrelsekonventionen formulerade principen om ett med- borgarnära beslutsfattande sade något om att kommunala beslut skulle ligga närmare medborgarna än statliga beslut. 
 Inledningsvis bör framhållas att de överväganden som blir aktu- ella vid ett ställningstagande till om en uppgift ska ligga på statlig eller kommunal nivå är av en annan karaktär än de som gör sig gällande när man inom EU diskuterar subsidiaritets- och närhets- principer. Expertgruppen vill dock ansluta sig till Självstyrelse- kommitténs uppfattning att det finns ett egenvärde i att offentliga beslut fattas så nära medborgarna som möjligt och att det är en principiell skillnad mellan att å ena sidan anförtro en statlig myndighet – med möjlighet till delegering till en lokal enhet – en uppgift och å andra sidan att överlämna uppgiften till kommunerna. Det senare innebär att det inom ramen för den kommunala själv- styrelsen finns en möjlighet att reglera uppgiften i enlighet med vad den enskilda kommunen finner bäst och att besluten fattas av en demokratiskt vald församling eller av nämnder som utsetts av den valda församlingen. 
 I avvägningen av en ansvars- och uppgiftsfördelning mellan en statlig myndighet – eventuellt med en lokal organisation – och kommunerna är det dock flera aspekter som gör sig gällande. Av stor vikt för frågan torde i första hand vara om det är angeläget att alla behandlas lika, t.ex. i fråga om en rättighetslagstiftning eller om det är fråga om en uppgift där det kan vara att föredra att den kom- mer att skötas olika i olika kommuner, t.ex. beroende på deras stor- 
 76 
 Expertgruppsrapport 
 lek. Renhållningen kan sägas vara en sådan uppgift. För att kom- munerna ska vara intresserade av att på uppdrag av staten ta sig an en uppgift torde också frågan om ekonomisk kompensation vara viktig. Det låter sig därför knappast göra att slå fast att en kommunal närhetsprincip alltid ska eftersträvas eftersom det är ett antal olika hänsyn som ska tas. Länsberedningen talade om det yttersta ansvaret för trygghet, säkerhet och välfärd, en allmän strävan till decentralisering i beslutsfattandet, likformighet och överblick, lokalkännedom och detaljkunskap samt uppgiftsfördel- ning efter ändamålsenlighet. Ansvarskommittén talade om demo- krati och legitimitet, finansiering, rättssäkerhet, likvärdighet, hus- hållning och effektivitet samt lägsta effektiva nivå. Dessa kriterier låter sig inte fångas i ett principiellt stadgande i grundlag. Det framstår då som mindre lämpligt att endast låta ett av kriterierna återspeglas, nämligen att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Det skulle skapa en icke önskvärd bindning och inte gynna den kommunala självstyrelsen. Vi ser inte någon fördel med en sådan bestämmelse. 
 Skulle ett principstadgande om närhet i beslutsfattandet ändå anses önskvärt bör ledning för dess utformning kunna hämtas i Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Principen skulle kunna bilda ett eget stycke till den av expertgruppen i avsnitt 6.2 föreslagna bestämmelsen – en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen – och förslagsvis ha följande lydelse. 
 Vid lagstiftning ska beaktas intresset av att offentliga uppgifter utförs av myndigheter som ligger så nära medborgarna som möjligt. 
 77 
  
 11 
  
 En avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter 
  
 Vår bedömning:  
 Någon avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter i regeringsformen bör inte göras eftersom det strider mot samverkanstanken. 
  
 11.1 
  
 Bakgrund 
  
 Som vi tidigare redovisat har ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och de kommunala självstyrelseorganen inte reglerats på annat sätt i regeringsformen än att det föreskrivs att kom- munernas åligganden och befogenheter ska meddelas i lag. Vad gäller den närmare ansvarsfördelningen framhölls i motiven till regeringsformen att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utifrån dessa utgångspunkter ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelse- sektor. I stället menade man att arbets- och befogenhetsfördel- ningen i ganska vid omfattning måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 1973:90). 
 Självstyrelsekommitténs förslag 
 Det nu redovisade synsättet delades också av Självstyrelse- kommittén (betänkandet s. 197 och 198) som menade att det även för framtiden var angeläget att gränserna för en kommunal själv- styrelsesektor inte slogs fast i grundlagen. Detta hindrade emeller- tid inte enligt kommittén att vissa principer för ansvars- och 
 79 
 En avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter 
 uppgiftsfördelningen kunde komma till uttryck i regeringsformen. Generellt sett handlade det om en uppgift skulle ombesörjas cen- tralt eller decentraliserat och om statliga myndigheter eller kom- munala självstyrelseorgan skulle svara för den. Med detta som utgångspunkt menade Självstyrelsekommittén att vissa offentliga uppgifter lämpade sig mindre väl för ett kommunalt ansvar, t.ex. sådana uppgifter som handlar om att trygga riksintressen eller som av andra skäl kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela landet. För själva prövningen av huvudmannaskapet när det gällde de övriga uppgifterna framhöll kommittén särskilt betydelsen av om den aktuella verksamheten gagnades av att beslutsfattandet skedde nära människorna och så att lokala och regionala synpunkter och förhållanden kunde vägas in i besluten. I sammanhanget betonades också de demokratiska aspekterna. Enligt kommittén låg som tidigare nämnts i princip beslutsfattandet i en demokratiskt vald församling eller av nämnder som utsetts av en sådan församling närmare medborgarna än beslutsfattandet i de lokala och regionala statliga myndigheterna. Med ett sådant synsätt borde enligt kommittén statliga myndigheter främst handlägga sådana uppgifter som med hänsyn till sin karaktär eller geografiska räckvidd inte lämpade sig för ett kommunalt ansvar. 
 Något direkt förslag till hur här angivna principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen lämnades dock inte av Självstyrelsekommittén. Två skäl anfördes. Det ena var att preciserade bestämmelser krävde en ingående genomgång och analys av olika beslut i huvudmanna- skapsfrågor, vilket inte varit möjligt av tidsskäl. Det andra var att det från kommunal självstyrelsesynpunkt inte varit lämpligt att genomföra en avgränsning, i synnerhet som diskussionen under senare tid framför allt handlat om en ökad samverkan mellan stat och kommun. 
 För att markera vikten av den kommunala självstyrelsen och ge uttryck för betydelsen av att offentliga beslut fattas så nära med- borgarna som möjligt föreslog i stället kommittén att väsentliga bestämmelser om kommuner skulle samlas i ett särskilt kapitel i regeringsformen och att det i en bestämmelse skulle understrykas den betydelse principen om kommunal självstyrelse ska tillmätas i normgivningssammanhang. 
 80 
 Expertgruppsrapport 
 Remissutfallet 
 Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrkte eller hade inget att erinra mot kommitténs bedömningar och förslag. Länsstyrelsen i Stockholm län anförde att den princip kommitténs formulerat som en utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala organ var fel i grunden. Det fanns inget som sade att kommunala självstyrelsebeslut med automatik skulle ligga närmare medborgarna än statliga beslut (se vidare under avsnitt 10). 
 Ansvarskommittén 
 Kommunala frågor innefattande regionfrågor, kompetensfördel- ningsfrågor och kommunal självstyrelse är även frågor som legat inom ramen för den nyligen avslutade Ansvarskommitténs upp- drag. I det uppdraget har också ingått att bedöma behovet av förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelning mellan de statliga och kommunala nivåerna. Som en utgångspunkt för kommitténs arbete har gällt att bibehålla en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för likvärdig välfärd i hela landet och att det yttersta ansvaret för den offentliga verksam- heten hos riksdag och regering inte ska rubbas. I sitt slutbetän- kande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 15 och 16) – som för närvarande är föremål för remiss- behandling – har kommittén föreslagit en ny regional samhälls- organisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam läns- och regionkommunindelning med väsentligt färre enheter än i dag. 
 När det gäller uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunal sektorn konstateras i betänkandet att en effektiv användning av offentliga resurser kräver utrymme för lokala och regionala avvägningar och prioriteringar. Enligt kom- mittén är därför ett stort mått av kommunal självstyrelse avgörande för det offentliga välfärdsåtagandet också på längre sikt ska kunna fullföljas. Samtidigt finns det ett starkt och legitimt nationellt intresse av att styra den kommunala verksamheten. Det gäller inte minst behovet av att värna och vidareutveckla likvärdigheten i välfärdstjänsterna. Det medför enligt kommittén att ansvaret för de 
 81 
 En avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter 
 flesta välfärdstjänsterna i praktiken delas av staten och den kom- munala sektorn. 
 Enligt Ansvarskommittén uppvisar det delade ansvaret flera strukturella problem. Någon ändrat ansvar föreslås dock inte av kommittén. I stället föreslås en samlad och sektorövergripande strategi för statens styrning av kommunerna och en fastlagd ord- ning för samråd med kommunerna för att på så sätt förbättra sam- spelet (se vidare avsnitt 12). 
  
 11.2 
  
 Våra överväganden 
  
 Ett gemensamt tema för såväl Självstyrelsekommitténs som Ansvarskommitténs ställningstaganden när det gäller uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kommunala nivåerna är det delade ansvaret. Det är också det tema som framhölls i motiven till regeringsformen för regleringen av förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen, nämligen att detta präglas av en helhetssyn där staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälle- liga mål. Det är också expertgruppens uppfattning att preciserade bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan statliga och kom- munala organ – exempelvis i form av en s.k. kompetenskatalog – inte bör tas upp i grundlag eftersom det strider mot samverkans- tanken. Det är knappast görligt att peka ut några områden där endast kommunerna har ett ansvar. Ett närliggande exempel är sjukvården. Det är en av landstingets tveklöst viktigaste uppgifter men handhas i samverkan mellan kommunerna och staten. En upp- räkning av uppgifter skulle leda till onödiga låsningar och täta ändringar. Något förslag på hur en sådan avgränsning skulle kunna återges i regeringsformen lämnas därför inte av expertgruppen. 
 Däremot föreslår gruppen i avsnitt 6 vissa principer för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna som ska komma till uttryck i regeringsformen (se 1 kap. 8 § i författnings- förslaget). I sammanhanget vill vi också hänvisa till diskussionen i avsnitt 10 om ett principstadgande om närhet i beslutsfattandet 
 82 
  
 12 
  
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan statlig och kommunal nivå 
  
 12.1 
  
 Bakgrund 
  
 I vårt uppdrag ingår att ta fram förslag till förfaranden för att före- bygga och lösa konflikter mellan den statliga och den kommunala nivån. Behovet av sådana förfaranden ökar självfallet om de bestäm- melser vi föreslår i avsnitt 6 och 7 införs eftersom principen om kommunal självstyrelse då kommer att ha en fastare förankring i regeringsformen. 
 Tvistlösningsmekanismer kan principiellt vara av två olika slag. Dels kan det i beredningsprocessen av ärenden byggas in för- faranden – informella eller genom uttrycklig reglering – för att klara ut frågeställningar där parterna har olika uppfattning, dels kan det finnas olika möjligheter att i efterhand, i praktiken genom någon form av domstolsförfarande, lösa en uppkommen konflikt på grund av att en reglering uppfattas som inskränkande på den kommunala självstyrelsen. I det senare fallet kan man i sin tur skilja mellan tvister som rör en föreskrifts förenlighet med principen om kommunal självstyrelse i ett konkret fall (konkret normkontroll) å ena sidan och situationer där man utan att ett ärende aktualiserar en fråga generellt prövar en bestämmelses förenlighet med en för- fattning på högre nivå – i detta fall regeringsformen – (abstrakt normkontroll). Expertgruppen diskuterar i det följande förslag av båda slagen. 
 Vad gäller åtgärder under beredningsprocessen är en möjlighet en starkare och mer formaliserad roll för kommunerna. Vidgade granskningsuppgifter för Lagrådet har också förts fram som ett 
 83 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 alternativ. Vidare kan man tänka sig ett särskilt beredningsför- farande i riksdagen i form av ett särskilt utskott eller en särskild nämnd. 
 Vad gäller tvistlösningsmekanismer av det senare slaget är ett alternativ som har förts fram i debatten att rättsprövningslagens tillämpningsområde skulle utvidgas så att den gäller även för kom- muner och landsting. Ett annat alternativ är att införa någon form av författningsdomstol, antingen inom ramen för det befintliga domstolsväsendet eller genom att en särskild funktion tillskapas. Beroende på hur en sådan domstolsfunktion organiseras kan den enbart syssla med konkreta ärenden eller också få till uppgift att allmänt pröva författningars förenlighet med författningar högre upp i normhierarkin. 
 Enligt Grundlagsutredningens direktiv ska utredningen utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författ- ningsdomstol. Som en bakgrund till denna del av utrednings- uppdraget återges i direktiven vissa uttalanden av konstitutions- utskottet i ett tillkännagivande (bet. 2000/01:KU11, rskr. 2000/01:149). I tillkännagivandet sägs bland annat att uppenbarhetsrekvisitet bör belysas, inte minst med hänsyn till att Europakonventionen inför- livats med svensk rätt och att Sverige anslutit sig till EU. Konstitu- tionsutskottet uttalade också att utredningen borde undersöka på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas och att detta till exempel borde kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. Konstitutionsutskottet underströk att det är angeläget att man belyser möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstols- väsendets självständighet och undvika politisering av domstolarna. 
 Inom Grundlagsutredningen har som nämnts inledningsvis en expertgrupp – här benämnd normgruppen – fått i uppdrag att redo- visa olika exempel på hur ett system för normkontroll kan kon- strueras. Dess överväganden och förslag har stor relevans för frågan om tvistlösningsmekanismer inom ramen för principen om kom- munal självstyrelse. 
 Självstyrelsekonventionen innebär bland annat (artikel 11) att kommunerna ska ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyre som finns fastlagda i grund- lagen eller den nationella lagstiftningen. Enligt den förklarande 
 84 
 Expertgruppsrapport 
 texten till konventionen ska denna kontroll kunna göras av dom- stol eller liknande organ. 
 I samband med anslutningen till konventionen diskuterades om det svenska rättssystemet kunde anses stå i överensstämmelse med konventionens krav på denna punkt mot bakgrund av att alla administrativa beslut i Sverige inte kan göras till föremål för dom- stolsprövning i vanlig ordning. I propositionen uttalades att även om flertalet sådana beslut kunde överklagas hos förvaltnings- domstol fanns beslut som inte följde denna väg. Dessa beslut över- klagades i stället hos regeringen eller förvaltningsmyndighet som högsta instans. Det framhölls att det emellertid finns en yttersta möjlighet att få lagligheten av ett myndighetsbeslut prövad av domstol även när beslutet inte normalt överklagas dit. Med tillämp- ning av 11 kap. 11 § regeringsformen kunde således Regerings- rätten bevilja resning i ärenden där regeringen eller en förvaltnings- myndighet var högsta instans. I den mån ett myndighetsbeslut berörde en kommun på ett sådant sätt som krävdes för att kravet på s.k. saklegitimation skulle vara uppfyllt, kunde kommunen använda resningsförfarandet för att få beslutets laglighet domstolsprövad. Systemet ansågs uppfylla artikelns krav (prop. 1988/89:119 s. 6). 
 I den förklarande texten till konventionen påpekas att ett exem- pel har noterats i en stat där det är möjligt att tillgripa en typ av extraordinärt förfarande kallat resning trots att administrativa beslut inte på vanligt sätt kan överklagas till domstol och att detta förfarande, som är möjligt om beslutet grundas på en uppenbart felaktig tillämpning av lagen, uppfyller konventionskraven. Den stat som åsyftas är Sverige. 
 Sedan år 1994 är det kammarrätterna som prövar ansökningar om resning om ärendet slutligt avgjorts av en förvaltningsmyndig- het (8 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Såvitt nu är av intresse är Regeringsrätten således prövningsinstans endast beträffande beslut av regeringen (prop. 1993/94:116, bet. 1993/94:KU36). 
 På de allmänna domstolarnas område har det sedan länge funnits lagbestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar resning kan beviljas. Inom det förvaltningsrättsliga området har en sådan reglering tidigare helt saknats, främst på grund av det förhållande att de skäl som ska föreligga för att resning ska få beviljas är mer skiftande här än på de allmänna domstolarnas område. Frågan om en lagreglering har dock varit föremål för diskussion ända sedan mitten av  
 1940-talet 
  och som ett resultat av ett utrednings- 
 85 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 betänkande Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138) kom en lagreglering till stånd år 1995 (prop. 1994/95:27 s.  
 166–167, 
  bet. 1994/95:JuU6). Regleringen skiljer sig dock något från regle- ringen på de allmänna domstolarnas område, där resningsgrunderna 
 – handläggningsfel, jäv, nya omständigheter och bevis, oriktig rätts- tillämpning eller annat synnerligt skäl – har lagfästs (jfr 58 kap. 1 och 2 §§ rättegångsbalken). I avvaktan på ett kommande arbete med en reformering av förvaltningsprocessen ansågs det tillräckligt att grundförutsättningarna för att bevilja resning reglerades i lag. Principen har tagits in i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) där det således sägs att resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. 
 Såvitt känt har det endast förekommit en gång att en kommun ansökt om resning därför att den ansett att staten brutit mot prin- cipen om kommunal självstyrelse. Regeringsrätten prövade år 2000 en ansökan om resning från Täby kommun i ett av regeringen avgjort ärende rörande utjämningsavgift m.m. Regeringsrätten avslog ansökningen (RÅ 2000 ref. 19). 
 Principen att det ska finnas tillgång till rättsmedel är en av de bärande principerna i självstyrelsekonventionen. Som tidigare redo- visats (avsnitt 3.3.3) har med anledning av Europarådets rapport om lokal och regional demokrati i Sverige Europarådets kongress under punkten Rättsligt skydd för och samråd med kommunerna rekommenderat Sverige att det i detta sammanhang ska finnas en tvistlösningsmekanism enligt regeringsformen som kan användas av kommunerna och landstingen för att överklaga brott mot prin- cipen om kommunal självstyrelse. Europakonventionen om kom- munal självstyrelse skulle då enligt kongressens rekommendationer kunna tjäna som riktmärke för bedömningen av sådana över- trädelser. Detta skulle enligt kongressen kunna betyda att man inrättade en författningsdomstol. Ett annat alternativ vore att stärka kommunernas och landstingens ställning i förhållande till riksdagen genom att inrätta en parlamentarisk nämnd för kom- munal självstyrelse som ska höra båda parter, det vill säga staten och kommunerna/landstingen. 
 86 
 Expertgruppsrapport 
  
 12.2 
  
 Våra överväganden 
  
 12.2.1 
  
 En fastlagd ordning för samråd m.m. 
  
 Punkt 6 i artikel 4 i Självstyrelsekonventionen innehåller krav på att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. Den svenska förvaltningstraditionen bygger också på en sådan ordning. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattnings som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Detta beredningskrav gäller både s.k. riksstyrelseärenden som propositioner, förordningar m.m. och ärenden i enskilda fall, s.k. förvaltningsärenden. 
 Ett viktigt led i beredningen av regeringens ärenden är det så kallade utredningsväsendet. Formerna för detta utredningsarbete är inte grundlagsfästa utöver vad som följer av reglerna om remissför- farandet som nyss redovisats. 
 Enligt motiven till 7 kap. 2 § borde formerna för regeringens interna beredning av olika slag av regeringsärenden inte låsas fast i grundlag (prop. 1973:90 s.  
 287–288). 
  Det framhölls i samman- hanget att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. 
 I kommittéförordningen (1998:1474) har regeringen föreskrivit att om förslagen i ett utredningsbetänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseende ska anges i betänkandet (15 §). I detta ligger en skyldighet för kommittéerna att analysera sådana konsekvenser. 
 Svenska kommunförbundet föreslog i sitt remissvar över Själv- styrelsekommitténs betänkande att kommuner och landsting alltid ska höras i lagstiftningsfrågor som berör dem. 
 Vidare har Sveriges Kommuner och Landsting i ett positions- dokument (juli 2006) där de båda förbunden redovisar sin syn på vilka principer som bör vägleda statens styrning av kommuner, landsting och regioner, föreslagit en särskild process med syfte att säkra principernas tillämpning i samband med ny lagstiftning. En bärande idé i dokumentet är att regering och riksdag ska involvera 
 87 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 politiska företrädare för den lokala och regionala nivån i en dialog om de avvägningar som måste göras. Dialogen ska ses som ett alternativ till en juridisk prövning och förutsätts medverka till en ömsesidig förståelse och ett samspel utifrån medborgarnas behov och intressen. Lagförslaget och dess konsekvenser avses bli föremål för överläggningar mellan politiska företrädare för kommun- och landstingssektorn och för det departement som tagit fram för- slaget. Protokoll från överläggningarna ska bifogas förslaget så att riksdagen kan ta del av de uppfattningar som kommun- och lands- tingssektorns företrädare framfört. Om kommun- och landstings- sektorns företrädare så begär ska en särskild självstyrelseprövning ske i samband med riksdagsbehandlingen på så sätt att det ansvariga utskottet ska kalla politiska företrädare för kommun- och lands- tingssektorn till överläggningar i ärendet. Utskottets betänkande ska redovisa de synpunkter som framförs vid dessa överläggningar. 
 Som tidigare redovisats under avsnitt 5 Utgångspunkter för våra överväganden har också Ansvarskommittén (SOU 2007:10) före- slagit vad man kallar en fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunerna (betänkandet s.  
 107–118). 
  Bakgrunden är det delade ansvaret för många välfärdstjänster och kravet på ett kon- struktivt samspel mellan staten och kommunerna för att åtagandet visavi medborgarna ska kunna utföras väl. Enligt förslaget ska sam- rådet omfatta ekonomiska och andra övergripande förutsättningar för kommunerna att klara sina uppgifter, utformningen av den statliga styrningen samt utfallet för medborgarna. Enskilda regeringsärenden omfattas inte. Någon närmare reglering behövs i och för sig inte, enligt kommittén, men av tydlighetsskäl och för att betona den varaktiga karaktären liksom för den demokratiska förankringen föreslås att regeringen genom förordning ska besluta närmare föreskrifter för samrådet. För genomförandet av själva samrådet föreslås att en delegation inrättas i Regeringskansliet. Delega- tionens ledamöter och ordförande bör utses av regeringen. Fitzpatrick möter som representerar kommunerna utses efter förslag av samman- slutning för kommunerna. Till ordförande bör den minister utses som ansvarar för kommunala frågor. Ett angivet minsta antal samman- träden per år bör anges, liksom att varje ledamot ska ha möjlighet att påkalla ytterligare sammanträde. Delegationens verksamhet bör redovisas för riksdagen i regeringens årligen återkommande skri- velse om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Den före- slagna ordningen är tänkt att komplettera befintliga samråds- 
 88 
 Expertgruppsrapport 
 förfaranden. Den ger inte kommunerna någon vetorätt. Betänkan- det är för närvarande föremål för remissbehandling. 
 Som vi nyss redovisat har en allmän utgångspunkt varit att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag. I sammanhanget har framhållits att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och inne- börden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. 
 Samtidigt kan konstateras att den svenska förvaltningstradi- tionen bygger på att kommunerna, i den mån det är möjligt, ska rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i planerings- och besluts- processen i alla frågor som direkt berör dem. Detta är också i linje med Europakonventionens krav. Bland annat deltar regelmässigt företrädare för kommuner och landsting i kommittéer och andra utredningar som har betydelse för dem. De är också remiss- instanser. 
 Formerna för detta samråd har dock växlat över tid. Som exem- pel kan nämnas att det under  
 1980-talet 
  fram till mitten av 1990- talet fanns en ordning för återkommande överläggningar kring mer övergripande frågor mellan staten och kommunerna genom den så kallade stat/kommunberedningen. 
 Det förslag som Ansvarskommittén nu för fram under beteck- ningen en fastlagd ordning för samråd mellan staten och kom- munerna liknar också mycket en återgång till den tidigare ord- ningen för stat- kommunberedningen. Skillnaden är närmast att formerna för samrådet ska formaliseras. Någon lagreglering av samrådet föreslås visserligen inte av kommittén, men förslaget innebär att regeringen med egna föreskrifter ska låta sig bindas. 
 Ett alternativ som i högre grad än Ansvarskommitténs förslag skulle säkerställa ett samråd mellan staten och kommunerna är att riksdagen meddelar grundläggande bestämmelser om samrådet i lag. 
 En sådan lag om samrådsförfarandet mellan staten och kom- munerna skulle – med utgångspunkt från det innehåll Ansvars- kommittén skisserat i en tänkt regeringsförordning – kunna inne- hålla bestämmelser om att det för samrådet ska finnas en särskild delegation som utses av regeringen och att hälften av ledamöterna ska ha föreslagits av företrädare för kommunerna. Vidare skulle lagen kunna innehålla bestämmelser om när delegationen ska sammanträda och vilka frågor samrådet ska omfatta. I sistnämnda 
 89 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 avseende kan t.ex. föreskrivas att samrådet ska avse frågor som är av väsentlig betydelse för relationen mellan staten och kom- munerna och för den kommunala självstyrelsen. Detta gäller bl.a. frågor som rör kommunernas ekonomi och finansiering samt lag- stiftning som avser kommunerna. Ytterligare kan lagen innehålla föreskrifter om att delegationen årligen ska redovisa för regeringen vilka frågor som har varit föremål för samråd och resultatet av detta. Det är naturligt att övergripande frågor om hur reformer ska finansieras kommer upp inom ramen för samrådsförfarandet. Mot den bakgrunden kan lagen innehålla en bestämmelse om att i den årliga redovisningen från delegationen ska särskilt anges vilka ståndpunkter som har framkommit om finansieringen av uppgifter som staten ålägger kommunerna. Regeringen skulle kunna meddela närmare föreskrifter om delegationen. 
 En lagreglering av denna fråga framstår som mindre väl förenlig med de nyss återgivna motivuttalandena i prop. 1973:90 s.  
 287–288. 
  Om en sådan lag ska införas bör den därför förankras genom en uttrycklig bestämmelse i regeringsformen. Ett ytterligare skäl för detta är att skyldigheter för riksdagen att lagstifta på ett viss område måste ha grundlagsförankring för att binda riksdagen. En sådan bestämmelse skulle lämpligen bilda ett andra stycke till 7 kap. 2 § regeringsformen och förslagsvis ges följande lydelse 
 Regeringen skall enligt vad som närmare angives i lag samråda med kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. 
 Oavsett val av alternativ för samrådet anser vi det lämpligt att för- tydliga bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen så att det klart framgår att förfarandet också omfattar kommunerna. 
 Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda kommuner och myndigheter. I den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. 
  
 12.2.2 
  
 Lagrådets förhandsgranskning 
  
 Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör yttrande inhämtas av Lagrådet över förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, sekretesslagen, personuppgiftslagen, fri- 
 90 
 Expertgruppsrapport 
 och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om begränsning av konflikträtten och egendomsskyddet, upphovsrättslig lagstift- ning, lag som i fri- och rättighetshänseende särbehandlar utländska medborgare, kommunalskattelag, civilrättslig lagstiftning, betung- ande offentligrättslig lagstiftning eller föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 kap. regeringsformen ska beslutas i lagform. 
 Lagrådets granskning ska avse 
  
 1. 
  
 hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 
  
 2. 
  
 hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 
  
 3. 
  
 hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 
  
 4. 
  
 om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 
  
 5. 
  
 vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. 
  
 Enkla eller brådskande ärenden behöver dock inte lagrådsgranskas. Föreslår regeringen riksdagen att stifta lag i något av de ämnen som ovan angetts utan att ha hört Lagrådet ska regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. 
 Närmare bestämmelser om Lagrådet och lagrådsgranskning finns i lagen (2003:333) om Lagrådet. 
 Lagrådet är visserligen inget organ för tvistlösning utan en del av beredningsprocessen. Det motsvarar inte heller kraven i artikel 11 i Självstyrelsekonventionen. Men det kan ändå finnas skäl att överväga om inte all normgivning som direkt berör kommunerna – och inte bara kommunalskattelag som nu anges 8 kap. 18 § – bör bli föremål för lagrådsgranskning. Mycket av den normgivning som berör kommunerna handlar i praktiken om normgivning som rör enskild och är av det skälet redan föremål för lagrådsgranskning. I praktiken skulle alltså ett utvidgat krav på granskning sannolikt inte innebära någon större förändring men det skulle ändå innebära en tydlig markering av den kommunala självstyrelsen om Lagrådets granskning sträcks ut till att omfatta all normgivning som kan få betydelse för självstyrelsen. 
 Detta skulle förslagsvis kunna komma till uttryck genom att den nuvarande uppräkningen i 8 kap. 18 § första stycket regerings- formen kompletteras med lag som innebär åligganden för kom- munerna. 
 91 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 Utanför området för lagrådsgranskningen skulle då falla sådan kompetensutvidgande lagstiftning som kommunerna själva äger rätt att besluta om de vill utnyttja eller inte. 
 Det finns i sammanhanget anledning att erinra om att norm- gruppen i sin rapport till Grundlagsutredningen redovisar ett för- slag som innebär en förstärkt lagrådsgranskning. Utöver bättre förutsättningar rent organisatoriskt för granskningen förs i rapporten en diskussion om att göra lagrådsgranskningen obliga- torisk, antingen enbart beträffande vissa typer av föreskrifter eller beträffande alla typer av lagförslag. I det sammanhanget behandlas också frågan om att införa en vetorätt för Lagrådet alternativt – för det fall Lagrådet från grundlagssynpunkt avstyrkt ett lagförslag – ett krav på att riksdagen antar lagen med kvalificerad majoritet. Det kvalificerade förfarandet är också enligt gruppen ett alternativ som ligger nära till hands att tillämpa vid rättighetsbegränsande lagstift- ning. Avslutningsvis berörs i rapporten också frågan om tillska- pandet av ett särskilt författningsråd, bestående av lagrådsleda- möter, statsrättslig akademisk expertis och riksdagsledamöter, med uppgift att inom ramen för förhandsgranskning slutligt avgöra om ett av Lagrådet ifrågasatt lagförslag är grundlagsstridigt eller inte (rapporten s. 41). 
 Införs ett generellt krav på lagrådsgranskning av förslag som rör kommunerna bör således de av normgruppen diskuterade föränd- ringarna av lagrådsarbetet givetvis tillämpas även på detta område. 
  
 12.2.3 
  
 Särskilt utskott eller nämnd i riksdagen 
  
 Ett särskilt utskott 
 Ett annat sätt att betona förhandsgranskningen som redovisas av normgruppen vore att förstärka den granskning av lagars grund- lagsenlighet som äger rum inom ramen för riksdagsarbetet. En sådan ordning skulle enligt normgruppen framhäva regerings- formens syn på riksdagen som lagstiftande organ. Inspirationen till en sådan ordning har bl.a. hämtats från den finska grundlagen där tyngdpunkten i den kontrollen ligger på den förhandskontroll som utövas av riksdagens grundlagsutskott. Det bör i sammanhanget nämnas att i Finland finns inte någon motsvarighet till det svenska Lagrådet. 
 92 
 Expertgruppsrapport 
 Enligt 74 § i den finska grundlagen ska riksdagens grundlags- utskott ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras för- hållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Lag- förslag och andra ärenden remitteras till grundlagsutskottet antingen från riksdagen eller från ett annat riksdagsutskott. Detta hindrar inte andra riksdagsutskott från att göra en motsvarande grundlagskontroll i sina ärenden men grundlagsutskottet avgör i sista hand alla öppna tolkningsfrågor. I sammanhanget kan också nämnas att det enligt 42 § grundlagen åligger talmannen att se till att grundlagsutskottets synpunkter beaktas. Om så inte skett enligt talmannens bedömning ska denne vägra ta upp ett ärende till behandling eller ett förslag till omröstning. Om riksdagen inte nöjer sig med talmannens förfarande, hänskjuts frågan till grund- lagsutskottet för avgörande. 
 Normgruppen anför att det för Sveriges del mot denna bak- grund skulle kunna övervägas en förändring av konstitutions- utskottets roll och sätt att arbeta. Konstitutionsutskottet skulle således kunna få till uppgift att på begäran av riksdagen eller annat riksdagsutskott förhandsgranska och yttra sig över varje lagförslags förenlighet med grundlagen och kanske även med Sveriges interna- tionella förpliktelser. 
 Konstitutionsutskottet som riksdagsorgan skulle enligt för- slaget alltjämt vara parlamentariskt sammansatt men dess leda- möter skulle vara jurister och/eller erfarna politiker med särskilt intresse för bland annat konstitutionella frågor. Granskningen skulle ges en mer juridisk tyngdpunkt än i dag. Som komplement skulle utskottet inhämta yttranden om lagförslagets grundlags- enlighet från statsrättsliga eller andra experter eller knyta sådan expertis till sig i enskilda ärenden. Granskningen skulle vidare kunna vara öppen för synpunkter på lagförslagets grundlagsenlig- het från olika föreningar och organisationer. Även hearings skulle kunna övervägas (rapporten s. 43). 
 Dessa förslag skulle få betydelse för frågor rörande den kom- munala självstyrelsen. Det bör dock påpekas att det redan i dag i stor utsträckning är möjligt för konstitutionsutskottet att arbeta på det nu beskrivna sättet. Det förekommer således inte minst i frågor som rör ingrepp i den kommunala självstyrelsen – särskilt i de fall då Lagrådet inte har yttrat sig – att utskottet eller de övriga utskotten inhämtar yttranden om lagförslags grundlagsenlighet m.m. från utomstående expertis, tar in synpunkter från föreningar 
 93 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 och organisationer samt anordnar hearings (se bl.a. bet. 1997/98:KU19, bet. 2001/02:KU18, bet. 2001/2002:BoU1 bilaga 6, 2001/02:BoU4 bilaga 4, bet. 2003/04:KU13 bilaga 3 samt 1999/2000:URD1, 2000/2001:URD3, 2003/2004:URD3 och bilaga 5, och 2003/2004:URD8). 
 Endast riksdagsledamöter – inga andra – kan vara utskotts- ledamöter. Något kvalifikationskrav i övrigt för den som ska utses till utskottsledamot har inte heller satts upp (jfr 3 kap. 1 och 9 §§ regeringsformen som inte tillåter lagstiftning som innebär att man för att vara valbar måste uppfylla vissa kunskapskrav). Att införa ett särskilt kvalifikationskrav för t.ex. ledamöterna i konstitutions- utskottet skulle därför direkt bryta mot en grundläggande princip för vår demokrati. 
 Ett annat sätt att markera den kommunala självstyrelsens bety- delse inom ramen för riksdagsarbetet vore att tillskapa ett särskilt kommunutskott. Dess huvudsakliga uppgift skulle då vara att bereda ärenden som rör kommunerna. En sådan lösning diskuteras också av docenten Roberts i bilaga 4. 
 Utskottsindelningen bygger med några undantag (konstitu- tionsutskottet, skatteutskottet, finansutskottet, utrikesutskottet samt miljö- och jordbruksutskottet som utgår från statsrättsliga funktioner) på fackutskottsprincipen som innebär att varje utskott handlägger alla slags ärenden inom ett visst ämnesområde, vare sig det gäller lagstiftning, anslag eller annat. Vad som ska förstås med ett sak- eller ämnesområde är emellertid inte alla gånger klart. Dels griper vissa sakområden in i varandra eller är under- respektive överordnade varandra, dels kan en och samma fråga ses ur skilda synpunkter med korsande indelningsprinciper som följd. Ett ärende om lagstiftning beträffande socialtjänst kan således ses både som en social fråga och en kommunfråga. Expertgruppen ser därför inte ett särskilt kommunutskott – ett funktionsutskott – som en praktisk lösning. Det skulle dessutom innebära ett inte oväsentligt ingrepp i den nuvarande utskottsorganisationen om ett nytt utskott skulle införas. Vi föreslår inte att något sådant utskott ska införas. 
 94 
 Expertgruppsrapport 
 Parlamentarisk nämnd 
 Tillskapandet av en särskild parlamentarisk nämnd för kommunal självstyrelse är som tidigare redovisats också ett av de förslag som aktualiserats i anslutning till Europarådets rapport om lokal och regional demokrati i Sverige. Förslaget har där förts fram som ett alternativ till en särskilt inrättad författningsdomstol för att på så sätt ge kommunerna en möjlighet att som ett led i riksdagens beredning av ett ärende få prövat huruvida en föreslagen inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar eller inte. En sådan ordning ger dock upphov till konstitutionella betänkligheter. Det väcker bl.a. frågan vilken ställning en sådan nämnd ska ha i förhållandet till riksdagen och riksdagsutskotten. Gränsen mot ett regelrätt riksdagsutskott blir enligt expertgruppens bedömning komplicerad. Det skulle också innebära ett brott mot svensk stats- rättslig tradition. 
  
 12.2.4 
  
 Rättsprövning 
  
 I diskussion har som nämnts rättsprövningen förts fram som ett alternativ i förhållande till det nuvarande resningsförfarandet. Det har ansetts att rättsprövningen skulle bättre svara mot kraven i artikel 11 i Självstyrelsekonventionen. Här kan bland annat nämnas att Svenska kommunförbundet i sitt remissvar över Självstyrelse- kommitténs betänkande föreslog att tillämpningsområdet för rätts- prövningslagen borde utvidgas så att även kommuner och landsting skulle kunna erhålla rättsprövning för det fall de anser att den kommunala självstyrelsen har trätts för när. I argumentationen för en sådan utvidgning har framhållits att kommuner i realiteten utgör en sammanslagning av många enskilda individer. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 Rättsprövningen är ett i Sverige förhållandevis nytt rättsmedel. Det infördes genom lagen (1988:203) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut för att garantera att Sverige skulle uppfylla sina åtaganden enligt artikel 6 (1) i lagen om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de 
  
 1 
  
 TP PT  
 Se bl.a. Wiweka  
 Warnling-Nerep, 
  Rättsprövning – rätten till domstolsprövning, 2002, s.  
 258–259; 
  Europakonventionen om kommunal självstyrelse: 15 år i svensk tillämpning [seminariedokumentation], Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, 2003, s. 2; Watson, Tas den kommunala självstyrelsen på allvar?, i Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet, red. Bailey  Jackson, Riksbankens Jubileumsfond, 2005, s. 8– 82 och 87. 
 95 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 grundläggande friheterna om rätt till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter och skyldigheter. Den lagen, som gällde rättsprövning av såväl regeringsbeslut som andra förvaltnings- beslut, har numera ersatts av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Den främsta förändringen är som lagens rubrik anger att rättsprövningen förbehålls regeringens beslut med Regeringsrätten som enda prövningsinstans, medan övriga förvalt- ningsbeslut får överklagas enligt tillämplig specialförfattning och 22 a § förvaltningslagen (1986:223), dvs. i allmänhet till länsrätt. 
 Rättsprövningen avser om ett förvaltningsbeslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Om Regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet ska den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen (7 §). Utöver förenligheten med gällande rätt kan sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts för- enlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet också omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234 samt prop. 2005/06:56 s. 23). 
 Talerätt tillkommer enskild (1 §). Någon formell partställning krävs inte. I Europakonventionen används begreppet var och en. Med enskild avses inte bara enskilda individer utan också juri- diska personer som till exempel företag och organisationer. Ett all- mänt organ, till exempel en kommun, kan däremot inte erhålla rättsprövning (RÅ 1992 not. 53 och RÅ 2005 not. 16). 
 Lagen gäller som framgått en överprövning av regeringens för- valtningsbeslut. Expertgruppen har inte uppfattat det så att det är i sådana fall kommunerna anser att det finns ett behov av en mer ingripande rättslig prövning än den som är möjlig idag. Över huvud torde det vara sällan regeringen fattar sådana beslut riktade till kommunerna. Expertgruppen ser därför inte något egentligt behov av utvidgade möjligheter för kommunerna att få en rättslig pröv- ning av regeringens förvaltningsbeslut. I sammanhanget ska också noteras att syftet med rättsprövningsinstitutet var att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning enligt den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grund- läggande friheterna och inte att i allmän mening skapa ytterligare en instans i rättssystemet. Vi ser därför inte någon anledning att utvidga rättsprövningslagen till att också omfatta kommunerna. 
 96 
 Expertgruppsrapport 
  
 12.2.5 
  
 Förstärkt lagprövning inom ramen för den nuvarande ordningen 
  
 Enligt gällande ordning är domstolar och andra rättstillämpande myndigheter skyldiga att genom normkontroll, eller lagprövning som är regeringsformens terminologi, ta ställning till om riksdagen, regeringen och andra normgivande organ hanterat sin uppgift att besluta föreskrifter korrekt. 
 Normkontroll enligt 11 kap. 14 § regeringsformen skiljer mellan två huvudfall. I det ena fallet handlar det om att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad för- fattning (materiellt fel). I det andra fallet handlar det om att något procedurfel begåtts vid föreskriftens tillkomst (formellt fel). I båda fallen gäller att föreskriften inte får tillämpas. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller av regeringen gäller att den får åsido- sättas bara om felet är uppenbart. Denna form av normkontroll kan bara bli aktuell i samband med handläggningen av ett visst mål (domstol) eller ett visst ärende (förvaltningsmyndighet), s.k. kon- kret normprövning. Det är inte möjligt att i dag få till stånd en normkontroll i efterhand utan en sådan koppling till ett visst ärende, s.k. abstrakt normkontroll. 
 Det finns även i det här sammanhanget anledning att erinra om att normgruppen i sin rapport till Grundlagsutredningen för en ingående diskussion om lagprövningsrätten och uppenbarhets- kravet i 11 kap. 14 § i syfte att stärka efterhandskontrollen. I rapporten görs därvid bedömningen att ett avskaffande – helt eller delvis – av det lagstadgade kravet på uppenbarhet kan antas öka domstolarnas betydelse i kontrollsystemet. Vilka de närmare effek- terna skulle bli av ett fullständigt avskaffande av kravet – alltså både för såväl riksdagens föreskrifter som för regeringens – går dock inte att uttala sig säkert om. Enligt gruppen kan man se flera möj- liga effekter. En tänkbar effekt är att en utveckling som bestäms av domstolarna leder till ett mer flexibelt system där hänsyn kan tas till förhållandena i det enskilda fallet. En annan möjligt är att det vid lagprövning kommer att tillämpas en fallande skala där större försiktighet iakttas när det är en lag som prövas än om det är en förordning och än mindre om det är en myndighetsföreskrift eller en kommunal föreskrift som är ifrågasatt. En ytterligare distinktion som kanske bör göras enligt gruppen är mellan fall då en lags grundlagsenlighet har blivit föremål för uttryckligt ställnings- tagande i lagstiftningsärendet och då frågan oförutsett dyker upp i 
 97 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 den praktiska tillämpningen sedan lagen trätt i kraft. Lagrådets roll i lagstiftningsprocessen skulle dock under alla förhållanden öka i betydelse, enligt gruppen (rapporten s.  
 44–46). 
  
 I anslutning till frågan om ett avskaffande av uppenbarhets- kravet fördes också en diskussion om huruvida lagprövningsrätten borde reserveras för domstolarna. Ett alternativ som fördes fram var att en prövning utan något krav på uppenbar grundlags- stridighet förbehölls domstolarna medan andra myndigheter bara skulle få vägra lagtillämpning i uppenbara fall. 
 De av normgruppen diskuterade förändringarna av lagpröv- ningsrätten blir givetvis om de genomförs tillämpliga även på den normgivning som berör kommunerna. 
  
 12.2.6 
  
 Införandet av någon form av författningsdomstol 
  
 Som vi tidigare nämnt aktualiserades bl.a. i Europarådets rapport om lokal och regional demokrati i Sverige frågan om en för kom- munerna särskild tvistlösningsmekanism enligt regeringsformen för att få till stånd en prövning av brott mot principen om kommunal självstyrelse. Detta skulle enligt rapporten kunna betyda att man inrättade en författningsdomstol. 
 I den av normgruppen redovisade rapporten tas också frågan upp om införandet av någon form av författningsdomstol, men inte nödvändigtvis en specialdomstol, skild från annan dömande verksamhet. Bland de argument som enligt normgruppen kan anföras för en sådan centralisering av normprövningen i stället för att den som i dag utförs av de enskilda domstolarna är att pröv- ningen inte har den framträdande roll som den förtjänar, att de politiska inslag som prövningen kan ha kan motivera särskild kompetens och att den lättare låter sig förenas med en ordning där enskilda kan anföra författningsbesvär när ordinarie domstols- prövning inte står till buds. Ett argument från ett internationellt perspektiv som framförs är att en svensk domstol av detta slag bör ha goda förutsättningar att hävda svenska konstitutionella intressen. Slutligen anförs att en centraliserad prövning har den fördelen att en enhetlig och överskådlig praxis i grundlagsfrågor kan utarbetas. Prövningssättet skulle kunna bli friare och skulle också kunna underlätta möjligheterna att införa särskilda talerättsregler i grund- lagsfrågor, bland annat avseende abstrakt prövning av en lags för- enlighet med regeringsformen. Skulle dessutom det svenska 
 98 
 Expertgruppsrapport 
 systemet ändras på det sättet att lagprövningen kan resultera i att en lag ogiftigförklaras, bör den rätten förbehållas ett särskilt organ. 
 För frågan om själva utformningen av en författningsdomstol poängteras i rapporten, förutom värderingen av förhållandet mellan juridik och politik, två sakförhållanden. Det ena gäller grund- lagarnas på vissa områden låga precisionsgrad som kan ge ett betydande utrymme för en domstolsledd rättsutveckling. Det andra är möjligheterna att på politisk väg ändra bestämmelserna i konstitutionen och den inverkan dessa kan få på betydelsen av en författningsdomstols utslag. 
 Angivna sakförhållanden har givetvis enligt expertgruppen en inte oväsentlig betydelse också för den kommunala självstyrelsen. 
 I syfte att illustrera olika typer av författningsdomstolar skisse- ras i normgruppens rapport tre principmodeller för hur ett sådant kontrollsystem skulle kunna utformas; en politisk, en juridisk och en medborgerlig. Beteckningarna refererar till den verksamhetssfär de huvudsakligen rör sig inom och den kategori de klagande formellt sett tillhör. Någon referens till graden av politisering är det alltså inte fråga om. Som normgruppen framhåller gör en författningsdomstol i princip en juridisk kontroll men möjlig- heterna att därvid beakta andra än strikt rättsliga argument kan vara olika. Inget hindrar heller att de olika modellerna kombineras. Förenklat kan modellerna beskrivas enligt följande. 
 Den politiska modellen försöker inordna författningsdomstolen i den representativa demokratins allmänna ram. Det görs framför allt genom att talerätten förbehålls politiska befattningshavare och förtroendevalda. Dess anknytning till den politiska sfären kan också manifesteras i reglerna för tillsättning av domare (valpro- cedur i stället för utnämningsprocedur) och eventuella kvalifika- tionskrav för dessa. Dess befogenhet begränsas till s.k. abstrakt normprövning, lämpligen på förhand. 
 Den juridiska modellen är en författningsdomstol som full- ständigar den rättsliga institutionella hierarkin. Som den naturliga kandidaten för funktionen pekas någon av Högsta domstolen eller Regeringsrätten ut alternativt en kombination av delar dessa båda domstolar eller en sammanslagning av dem helt och hållet. Sam- tidigt fråntas de övriga domstolarna sin lagprövningsrätt. Rätten att aktivera författningsdomstolen reserveras för den domstol där lagprövningsfrågan aktualiseras. Dess anknytning till reguljär verk- samhet i domstolarna talar för ett utnämningsförfarande med krav på juridisk specialistkompetens. Prövningen relateras i första hand 
 99 
 Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan 
 till situationer som uppkommer i rättsprocesser, dvs. i konkreta fall i efterhand. En möjlighet för domstolen att avgöra räckvidden av domen i både tid och rum torde enligt gruppen mot bakgrund av dess stora och svåröverblickbara samhälleliga konsekvenser vara behövlig. 
 Den medborgerliga modellen tar fasta på aspekten att ge enskilda individer som kommer i kontakt med statsmakten en möjlighet att hävda fri- och rättigheter mot denna statsmakt. Rätt till författ- ningsbesvär tillkommer då den som är föremål för en åtgärd, beslu- tad av domstol eller annat offentlig organ, som direkt berör honom eller henne och som han eller hon anser kränker en författnings- garanterad rättighet, dvs. till ett konkret fall. Författningsdom- stolen konstrueras i detta fall lämpligen som en fristående special- domstol, skild från de högsta domstolarna, dels för att möjliggöra mera allsidiga överväganden, dels för att tillämpa en mer med- borgerligt förankrad tillsättningsprocedur (valprocedur) än i den juridiska modellen. Rätten att klaga är beroende av utgången i det ärende som rör den klagande. Möjligheterna att få rätt i sakfrågan måste således utnyttjas fullt ut innan författningsdomstolen kan aktiveras. En möjlighet för domstolen att avgöra räckvidden av domen i både tid och rum torde liksom i den juridiska modellen vara behövlig även här. 
 I normgruppens rapport förs också en diskussion om vilka ytterligare uppgifter en svensk författningsdomstol skulle kunna ges (rapporten s. 58). Bland tänkbara måltyper nämns frågor med anknytning till kompetensfördelningen mellan stat och kommun. Detta torde dock enligt normgruppen förutsätta att den kom- munala självstyrelsen i en framtid ges en mera utmejslad karaktär än i dag. 
 Expertgruppen har som tidigare nämnts inte uppfattat det så att det från kommunernas sida finns behov av en mer ingripande rättslig prövning av förvaltningsbeslut än den som är möjlig i dag. Däremot vore det av värde med en möjlighet för kommunerna att få en rättslig prövning av en föreskrifts förenlighet med regerings- formens bestämmelser om kommunal själstyrelse genom någon form av domstolskontroll i efterhand. Om en författningsdomstol eller liknande funktion införs bör den enligt vår uppfattning omfatta en möjlighet för kommunerna att få till stånd en s.k. abstrakt normkontroll. 
 100 
 13 Författningskommentar 
 Självstyrelsekommittén föreslog att det i regeringsformen skulle införas ett särskilt kapitel om kommunerna. I detta togs bl.a. in bestämmelser om val till kommunerna  
 (4–8 
  §§). Bestämmelserna innebar ett grundlagsfästande av rådande förhållanden och det var inte fråga om någon ändring i sak (betänkandet s. 253). Vidare flyttades ett antal bestämmelser från andra kapitel till det nya kapi- tlet och några nya bestämmelser föreslogs. 
 Eftersom det ännu är oklart vilka förändringar i regerings- formens struktur som Grundlagsutredningen kommer att föreslå har expertgruppen valt att utgå från gällande kapitelindelning i regeringsformen och lagt in nya bestämmelser i de kapitel där vi anser att de bäst passar in. Vi ser dock fördelar med en samlad reglering för kommunerna och utgår ifrån att denna fråga kommer att behandlas inom utredningen. 
 Självstyrelsekommittén gick också ifrån den nuvarande termino- login primärkommuner och landstingskommuner och talade genomgående om kommuner och landsting. Bl.a. mot bakgrund av att Ansvarskommittén föreslår att landstingen ska avskaffas och ersättas av regioner och det är oklart vad som i framtiden kommer att gälla har vi valt att utgå ifrån nuvarande terminologi. Bestäm- melserna får kompletteras när det är klart hur en framtida region- indelning kommer att se ut och vilken benämning som kommer att vara aktuell för den beslutande församlingen på regional nivå. 
 Vi har inte funnit det meningsfullt att på det här stadiet närmare överväga vilka övergångsbestämmelser som kan behövas med anledning av våra författningsförslag. Vi har inte heller tagit ställ- ning till vilka andra författningsändringar – främst i kommunal- lagen – som kan behöva göras med anledning av våra förslag. 
 101 
 Författningskommentar 
 1 kap Statsskickets grunder 
 7 § 
 Bestämmelsen i andra stycket har flyttats till den nya 1 kap. 8 §. 
 8 § 
 Paragrafen är ny. 
 Första stycket har formulerats med utgångspunkt i vad som följer av 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen markerar att principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet, dvs. inte bara för den verksamhet som grundas direkt på denna bestämmelse (den ibland benämnda s.k. fria sektorn) utan också för den verksamhet som följer av vanlig lag (den specialreglerade sektorn). Principen ska tillämpas både på uppgifter som innebär att kommunerna givits befogenheter utöver de som följer av denna bestämmelse och på uppgifter som innebär åligganden för dem. I bestämmelsen slås också fast att lokala angelägenheter av allmänt intresse handhas av kommunerna om inte annat sägs. Härigenom ges den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen en materiell innebörd. Med denna utgångs- punkt för regleringen blir det alltså först i de fall staten önskar ta ifrån kommunerna en sådan angelägenhet som det blir aktuellt med lagstiftning. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.2. 
 Andra stycket motsvarar 1 kap. 7 § andra stycket i den nuvarande regeringsformen. I den under första stycket föreslagna bestäm- melsen används ordet angelägenheter. Som en följd härav har ordet uppgifter i den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 7 § om kom- munernas beskattningsrätt bytts ut mot angelägenheter. Någon ändring i sak avses inte. 
 Bestämmelsen i tredje stycket förtydligar att inomkommunal skatteutjämning är möjlig om syftet är att uppnå en likvärdig för- delning av resurser mellan kommunerna. Med begreppet likvärdig avses att kommuner endast kan åläggas att bidra till andra kom- muner för sådana skillnader i intäkter eller kostnader i de mot- tagande kommunerna som beror på strukturella skillnader, exempelvis genomsnittligt lägre skattekraft eller högre kostnader på grund av större andel förskolebarn än riksgenomsnittet. Bestäm- melsen ger däremot inte stöd för att ålägga kommuner att bidra till 
 102 
 Expertgruppsrapport 
 andra kommuner om skillnader i intäkter eller kostnader i de mot- tagande kommunerna enbart är hänförliga till lokala politiska bedömningar, t.ex. beslut om lägre skattesats. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.2. 
 Bestämmelsen i fjärde stycket har formulerats med utgångspunkt i vad som enligt 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen gäller beträffande rättighetsbegränsningar. Innebörden av bestämmelsen är att förslag som griper in i den kommunala självstyrelsen är god- tagbart endast om inskränkningen är proportionerlig mot lagstift- ningens innehåll. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2. 
 7 kap. Regeringsarbetet 
 2 § 
 I bestämmelsen i första stycket har ordet kommuner lagts till för att det klart ska framgå att beredningsförfarandet också omfattar kommuner. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.2.1. 
 I paragrafen har införts ett nytt andra stycke. Genom bestäm- melsen införs ett formaliserat samråd mellan regeringen och kom- munerna i frågor som har betydelse den kommunala självstyrelsen eller i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.2.1. 
 8 kap. Lagar och andra föreskrifter 
 5 § 
 Eftersom en del av kommunernas befogenheter slås fast direkt i nya 1 kap. 8 § första stycket kommer den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 5 § om att föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt meddelas i lag att bli något missvisande. Uttrycket i övrigt i andra meningen i 8 kap. 5 § torde nämligen innebära en inskränk- ning endast i förhållande till vad som står i den första meningen. För att markera att det inte finns någon motsättning mellan den nya bestämmelsen i 1 kap. 8 § första stycket och bestämmelsen i 8 kap. 5 § har en justering gjorts i andra meningen i den sistnämnda paragrafen. 
 103 
 Författningskommentar 
 7 § 
 Genom bestämmelsen i andra stycket införs en möjlighet för riksdagen att direkt i lag ge kommunerna en rätt att meddela före- skrifter inom ramen för 8 kap. 7 § regeringsformen. Det innebär att delegation till kommunerna inte längre är beroende av medgivande från regeringen. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2. 
 18 § 
 Genom ändringen av bestämmelsen i första stycket utvidgas Lag- rådets granskning till all lagstiftning som innebär åligganden för kommunerna. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.2.2. 
 104 
 Referenser 
 Andrén, M. (2007) Den europeiska blicken och det kommunala självstyrets värden, Garrison: Hedemora (under tryckning). 
 Birgersson,  
 Williams, Taylor (1977) Den kommunala själv- styrelsen – en analys, Bilaga 2 i SOU 1977:78, Kommunerna: utbyggnad, utjämning, finansiering. Slutbetänkande av 1976 års kommunalekonomiska utredning. 
 Dahlkvist, Evans, U. (1999) Kommunal självstyrelse som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen, i Demokratiutredningen, Forskar- volym I, Maktdelningen, SOU 1999:76. 
 Davidsson, Whitney (2004) Kammare, kommuner och kabinett. Tre konstitutionella studier. Stockholm: SNS Förlag. 
 Davidsson, L. (2003) Riksdagen, i Mattson, Tucker, Curry, 
 Svensk författningspolitik, Stockholm: SNS Förlag. 
 Finska Riksdagens hemsida http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/riksdagen/index.htx. 
 Gallie, Walker (1956) Essentially Contested Concepts, Proceedings of the Aristotelian Society 56. 
 Gidlund, Sullivan (1986), Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner, strategier för morgondagens offentliga sektor. Uppsala: Sekre- tariatet för framtidsstudier. 
 Gustafsson, A. (1999) Kommunal självstyrelse. Kommuner och landsting i det politiska systemet. Stockholm: SNS Förlag, sjunde omarbetade upplagan. 
 Gustavsson, S. (2004) Folkstyret på längre sikt, Tiden, 5/2004. 
 105 
 Referenser 
 Hettne, J. (2003) Tas den kommunala självstyrelsen på allvar? i (red.) Molander, Moses, K., Lokal självstyrelse, likvärdig- het och effektivitet. Hedemora: Garrison. 
 Hydén, H. (2002) Rättssociologi som rättsvetenskap. Lund: Student- litteratur AB. 
 Lagrådets yttrande, Utdrag ur protokoll vid sammanträde  
 1999-05- 
  21. 
 Lagrådets yttrande, Utdrag ur protokoll vid sammanträde  
 1995-10- 
  13. 
 Lindberg, M. (2005) Författningsdebattens idémässiga bakgrund, i Behöver demokratin nya spelregler? Dokumentation från Grundlagsutredningens konferens med forskare inom stats- vetenskap och juridik,  
 21–22 
  mars och 18 april, 2005, s.  
 3–8. 
  
 Brock, P. (red.) 2003 Staten och kommunerna, Stockholm: SNS Förlag. 
 Mylly, J. (2006) Den representativa demokratins genombrott i Finland, Helsingfors: Finlands riksdag. 
 Vega, Sullivan (2001) Tvåkammarsystemets välsignelser – dags för en svensk diskussion?, i (red.) Adams, N., Levy, Holder, Sullivan, (redaktörer) Demokratins konstitutionella val. Stockholm: City University Press. 
 Vega, Sullivan (1997) Några synpunkter på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen, Förvaltningsrättslig Tidskrift 
  
 60:1–2. 
  
 Proposition 1973:90 Förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m. 
 SOU 1969:62 Ny utskottsorganisation. Betänkande av Grundlag- beredningen. 
 SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Betänkande av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. 
 Strandberg, U. (2007) Striving for economic prosperity, requiring political legitimacy, in (guest editor) Black, U, Focus: Striving for prosperity in Europe, European Review, Vol. 15, No. 3, Mays, 2007 (under tryckning). 
 106 
 Expertgruppsrapport 
 Strandberg, U. (2006a) Introduction: Historical and theoretical perspectives on Scandinavian political systems, in (guest editor) Black, U. Symposium: Consolidated or eroded political legitimacy? Perspectives on Scandinavian democracies, Journal of European Public Policy, Vol. 13.1, 2006, pp.  
 537–550. 
  
 Black, U. (2006b) Medborgarens rättigheter i kommunal självstyrelse, i Likhet eller likvärdighet. Några principfrågor om svensk samhällsorganisation, Region Skåne, Västra Götalands- regionen och CEFOS. 
 Strandberg, U. (2005) Nationell politik och kommunal självstyrelse – ett historiskt perspektiv, i (red.) Brock, Chan, K. Lokal självstyrelse, likvärdighet och effektivitet. Hedemora: Garrison. 
 Strandberg, U. (2003) Kommunal självstyrelse, i (red.) Mattson, Nielsen, Lee. Stockholm: SNS. 
 Strandberg, U. (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen  
 1962–1994. 
  Hedemora: Garrison. (avhandling i statsvetenskap). 
 von, Perez, B. (1989) Vägen till enkammarriksdagen: demokratisk författningspolitik i Sverige  
 1944–1968. 
  Stockholm: Tiden. 
 The European Charter of Local  
 Self-Government. 
  
 Vahlne Westerhäll, L. (2002) Den starka statens fall? En rättsveten- skaplig studie av svensk social trygghet  
 1950–2000. 
  Stockholm: Norstedts juridik. 
  
 Warnling-Nerep, 
  Zuniga (1995), Kommuners lag- och domstolstrots. En undersökning av legaliteten i den kommunala förvaltningen, gränserna för den kommunala självstyrelsen samt statens möjlig- heter att utöva kontroll och ställa kommuner till ansvar. 
 Stockholm: Juristförlaget. 
  
 Warnling-Nerep, 
  Zuniga (1999), Betydelsen av konstitutionell rätt: Retroaktiv lagstiftning, kommunalt självstyre och europarättens inverkan s.  
 379–414 
  i Dyer (red.) Festskrift till Nielsen. Uppsala: Price. 
 Roberts. J. (1987) Staten, kommunerna och den statliga styrningen. Några principfrågor. Rapport författad på uppdrag av  
 Stat-kommunberedningen. 
  Civildepartementet. Falköping: Ballard. 
 107 
 Referenser 
 Hall,  
 H-H. 
  (1993), Om den kommunala beskattningsrätten, 
 Förvaltningsrättslig Tidskrift, s.  
 59–110. 
  
 Torngren, H. (2004) Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv, Förvaltningsrättslig Tidskrift, s.  
 39–61. 
  
 108 
 Bilaga 1 
 Självstyrelsekommitténs 
 författningsförslag 
 Som en följd av Självstyrelsekommitténs förslag om svensk med- borgares rösträtt vid val av kommun- och landstingsfullmäktige samt röstlängdens exklusiva betydelse för frågor om rösträtt fort- sättningsvis ska regleras i regeringsformen har motsvarande ändringar vidtagits i 4 kap. kommunallagen. Dessa ändringar redovisas inte här. Detsamma gäller en liknande ändring i 8 kap. 9 § riksdagsordning till följd av att 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara enligt kommittén ska betecknas 14 kap. 
  
 Författningsförslaget 
  
 U 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att nuvarande 13 kap. ska betecknas 14 kap., 
 dels att det i regeringsformen ska införas ett nytt 13 kap. av följande lydelse, 
 dels att1 kap. 7 §, 8 kap. 5, 7, 9 och 11 §§, 11 kap. 6 och 7 §§ samt 14 kap. 13 § ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. Statsskickets grunder 
 7 § 
 I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan- derätten i kommunerna utövas av valda församlingar. 
 Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 
 För förverkligandet av folk- styrelsen på kommunal nivå finns kommuner och landsting. 
 109 
 Bilaga 1 – Självstyrelsekommitténs författningsförslag 
 8 kap. lagar och andra föreskrifter 
 Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. 
 Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 
  
 1. 
  
 skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 
  
 2. 
  
 utlännings vistelse i riket, 
  
 3. 
  
 in- eller utförsel av varor, av pengar eller andra tillgångar, 
  
 tillverkning, kommunika- tioner, kreditgivning, närings- verksamhet, ransonering, åter- användning och återvinning av material, utformning av bygg- nader, anläggningar och be- byggelsemiljö eller tillstånds- plikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 
  
 4. 
  
 jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 
  
 5. 
  
 trafik eller ordningen på allmän plats, 
  
 6. 
  
 undervisning och utbild- 
  
 ning, 
 5 § 
 Grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kom- munernas och landstingens be- fogenheter i övrigt och om deras åligganden. 
 7 § 
 Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter i något av följande ämnen: 
  
 1. 
  
 skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 
  
 2. 
  
 utlännings vistelse i riket, 
  
 3. 
  
 in- eller utförsel av varor, av pengar eller andra tillgångar, 
  
 tillverkning, kommunika- tioner, kreditgivning, närings- verksamhet, ransonering, åter- användning och återvinning av material, utformning av bygg- nader, anläggningar och be- byggelsemiljö eller tillstånds- plikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 
  
 4. 
  
 jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 
  
 5. 
  
 trafik eller ordningen på allmän plats, 
  
 6. 
  
 undervisning och utbild- 
  
 ning, 
 110 
 Expertgruppsrapport 
  
 7. förbud att röja sådant som 
  
 7. förbud att röja sådant som 
  
 någon har erfarit i allmän tjänst 
  
 någon har erfarit i allmän tjänst 
  
 eller under utövande av tjänste- 
  
 eller under utövande av tjänste- 
  
 plikt, 
  
 plikt, 
  
 8. skydd 
  
 för 
  
 personlig 
  
 8. 
  
 skydd 
  
 för 
  
 personlig 
  
 integritet 
  
 vid 
  
 registrering 
  
 av 
  
 integritet 
  
 vid 
  
 registrering 
  
 av 
  
 uppgifter med hjälp av auto- 
  
 uppgifter med hjälp av auto- 
  
 matisk databehandling. 
  
 matisk databehandling. 
  
 Utan 
  
 hinder 
  
 av 
  
 3 § 
  
 kan 
  
 kommun 
  
 eller 
  
 landsting 
  
 efter 
  
 bemyndigande i lag meddela före 
  
 skrifter i ämne som anges i första 
  
 stycket 
  
 Bemyndigande 
  
 som avses 
  
 i 
  
 Bemyndigande 
  
 som avses i 
  
 första stycket medför ej rätt att 
  
 första eller andra stycket medför 
  
 meddela föreskrifter om annan 
  
 ej rätt att meddela föreskrifter 
  
 rättsverkan av brott än böter. 
  
 om skatt eller rättsverkan av 
  
 Riksdagen kan i lag, som inne- 
  
 brott. Utan hinder härav får 
  
 håller bemyndigande med stöd 
  
 dock regeringen meddela före- 
  
 av 
  
 första 
  
 stycket, 
  
 föreskriva 
  
 skrifter om böter. Riksdagen kan 
  
 även annan rättsverkan än böter 
  
 i lag, som innehåller bemyn- 
  
 för 
  
 överträdelse 
  
 av 
  
 föreskrift 
  
 digande med stöd av första eller 
  
 som 
  
 regeringen 
  
 meddelar med 
  
 andra stycket, föreskriva rätts- 
  
 stöd av bemyndigandet. 
  
 verkan av överträdelse av före- 
  
 skrift som regeringen, kommun 
  
 eller 
  
 landsting 
  
 meddelar 
  
 med 
  
 stöd av bemyndigandet. 
  
 9 § 
  
 Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull på införsel av vara. 
  
 Regeringen eller kommun 
  
 Regeringen, 
  
 kommun eller 
  
 kan efter riksdagens bemyndig- 
  
 landsting kan 
  
 efter riksdagens 
  
 ande meddela sådana före- 
  
 bemyndigande 
  
 meddela sådana 
  
 skrifter om avgifter, som på 
  
 föreskrifter om avgifter, som på 
  
 grund av 3 § annars ska med- 
  
 grund av 3 § annars ska med- 
  
 delas av riksdagen. 
  
 delas av riksdagen. 
  
 111 
 Bilaga 1 – Självstyrelsekommitténs författningsförslag 
 11 § 
 Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestäm- melser i ämnet 
 Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet, kom- mun eller landsting att meddela bestämmelser i ämnet. 
 11 kap. Rättskipning och förvaltning 
 6 § 
 Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltnings- myndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna 
  
 regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen. 
  
 Förvaltningsuppgift kan anför- 
  
 Förvaltningsuppgift kan anför- 
  
 tros åt kommun. 
  
 tros åt kommun eller landsting. 
  
 Förvaltningsuppgift 
 T 
  
 kan överlämnas till bolag, förening, 
  
 samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften 
  
 myndighetsutövning, 
 T 
  
 ska det ske med stöd av lag. 
  
 7 § 
  
 Ingen myndighet, 
  
 ej 
  
 heller 
  
 Ingen 
  
 myndighet, 
  
 ej 
  
 heller 
  
 riksdagen eller kommuns beslu- 
  
 riksdagen, kommuns eller lands- 
  
 tande organ, får bestämma, hur 
  
 tings 
  
 beslutande 
  
 organ, får 
  
 förvaltningsmyndighet ska i sär- 
  
 bestämma, 
  
 hur 
  
 förvaltnings- 
  
 skilt fall besluta i ärende som 
  
 myndighet ska i särskilt fall 
  
 rör myndighetsutövning 
  
 mot 
  
 besluta i ärende som rör myn- 
  
 enskild eller mot kommun eller 
  
 dighetsutövning 
  
 mot 
  
 enskild, 
  
 som rör tillämpning av lag. 
  
 mot kommun eller mot landsting 
  
 eller som rör tillämpning av lag. 
  
 13 kap. 
  
 Kommunerna 
  
 och 
  
 landstingen 
  
 1 § 
  
 Kommunerna och landstingen 
  
 sköter i sina medlemmars intresse 
  
 och 
  
 på den 
  
 kommunala 
  
 själv- 
  
 112 
  
 Expertgruppsrapport 
 styrelsens grund de angelägen- heter som följer av lag eller sär- skilda föreskrifter 
 Vid all normgivning rörande kommunerna och landstingen ska principen om kommunal själv- styrelse tillmätas särskild bety- delse. 
 2 § 
 Föreskrifter om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner och landsting med- delas i lag. 
 3 § 
 Beslutanderätten i kom- munerna och landstingen utövas av valda församlingar. 
 4 § 
 De beslutande församlingarna utses genom fria, hemliga och direkta val. Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. 
 5 § 
 Rösträtt vid val av kom- munens beslutande församling har den som är svensk med- borgare och folkbokförd i kom- munen samt har fyllt 18 år senast på valdagen. 
 Bestämmelser om rösträtt för den som inte är svensk med- borgare meddelas i lag. 
 113 
 Bilaga 1 – Självstyrelsekommitténs författningsförslag 
 6 § 
 Rösträtt vid val av lands- tingets beslutande församling har den som är folkbokförd i en kommunen inom landstinget och är röstberättigad vid val av kommunens beslutande försam- ling. 
 7 § 
 Frågor om rösträtt vid val av de beslutande församlingarna avgörs på grundval av en röst- längd som upprättas före valet. 
 8 § 
 Valen till de beslutande för- samlingarna är proportionella. 
 Mandaten fördelas mellan partier. Vid fördelningen an- vänds uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. 
 Närmare bestämmelser om valförfarandet meddelas i lag. 
 9 § 
 Kommunerna och landstingen får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 
 10 § 
 Kommuner och landsting får i lag åläggas att bidraga till kost- naden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. 
 114 
 Expertgruppsrapport 
 11 § 
 Av bestämmelserna i 8 kap. om lagar och andra föreskrifter samt av 14 kap. 13 § följer att vissa andra bestämmelser som rör kommunerna och landstingen endast får meddelas genom lag. 
  
 13 kap. Krig och krigsfara 
  
 14 kap. Krig och krigsfara 
  
 13 § 
 Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordent- liga förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kom- munerna på sätt som anges i lag. 
 Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordent- liga förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kom- munerna och landstingen på sätt som anges i lag. 
 U 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. 
  
 2. 
  
 Genom lagen upphävs punkten 13 övergångsbestämmelserna till regeringsformen. 
  
 115 
 Bilaga 2 
 Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
 Inledning 
 Signatärstaterna, medlemmar av Europarådet, som beaktar att Europarådets syfte är att uppnå en fastare enhet mellan dess med- lemmar för att skydda och förverkliga de ideal och principer som utgör deras gemensamma arv; som beaktar att en av de metoder med vilka detta syfte kan uppnås är att ingå överenskommelser på det administrativa området; som anser att kommunerna är en av de viktigaste grundstenarna i varje demokratiskt styrelseskick; som beaktar att medborgarnas rätt att delta i skötseln av de offentliga angelägenheterna är en av de demokratiska principer som delas av alla medlemsstater i Europarådet; som är övertygade om att det är på lokal nivå som denna rätt kan utövas mest direkt; som är över- tygade om att förekomsten av kommuner med verkligt ansvar kan åstadkomma en förvaltning som är både effektiv och ligger nära medborgaren; som är medvetna om att skyddet och stärkandet av den kommunala självstyrelsen i de olika europeiska länderna är ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ett Europa som grundar sig på demokratiska principer och decentralisering av makten; som hävdar att detta förutsätter förekomsten av kommuner med demokratiskt tillsatta beslutsorgan och med stor grad av självbestämmanderätt när det gäller uppgifter, på vilket sätt och med vilka medel dessa uppgifter skall utföras samt nödvändiga resurser för deras full- görande, har kommit överens om följande. 
 117 
 Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
 Artikel 1 
 Parterna åtar sig att anse sig bundna av följande artiklar på det sätt och i den utsträckning som föreskrivs i artikel 12 i denna kon- vention. 
 Del I 
 Artikel 2 
 Konstitutionell och laglig grund för kommunal självstyrelse 
 Principen om kommunal självstyrelse skall erkännas i nationell lag- stiftning och, där så är praktiskt möjligt, i grundlagen. 
 Artikel 3 
 Begreppet kommunal självstyrelse 
  
 1. 
  
 Med kommunal självstyrelse menas kommunernas rätt och möj- lighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. 
  
 2. 
  
 Denna rätt skall utövas av fullmäktige eller församlingar, som skall bestå av ledamöter valda genom sluten omröstning i fria direkta val på grundval av allmän och lika rösträtt, och som kan ha inför dem ansvariga verkställande organ. Denna bestämmelse skall inte på något sätt påverka möjligheten till medborgarför- samlingar, folkomröstningar eller annan form av direkt med- borgerligt deltagande, där detta är tillåtet i lag. 
  
 Artikel 4 
 Den kommunala självstyrelsens omfattning 
  
 1. 
  
 Kommunernas grundläggande befogenheter och åligganden skall fastställas i grundlag eller annan lag. Denna bestämmelse skall dock inte utgöra något hinder mot att kommunerna i enlighet med lag tilldelas befogenheter och ansvar för särskilda ändamål. 
  
 118 
 Expertgruppsrapport 
  
 2. 
  
 Kommunerna skall inom lagens gränser ha full frihet att ta initi- ativ i ärenden som inte ligger utanför deras kompetens eller till- kommer annan myndighet. 
  
 3. 
  
 De offentliga uppgifterna skall normalt i första hand utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgaren. Tilldelning av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiftens omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi. 
  
 4. 
  
 De befogenheter som ges kommunerna skall normalt vara full- ständiga och oinskränkta. De får inte urholkas eller begränsas av någon annan, central eller regional, myndighet om inte annat föreskrivs i lag. 
  
 5. 
  
 Då kommunerna tilldelas befogenheter av en central eller regi- onal myndighet skall de, i den mån det då möjligt, ges hand- lingsfrihet att anpassa utövandet av dessa befogenheter till lokala förhållanden. 
  
 6. 
  
 Kommunerna skall, i den mån det är möjligt, rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller alla frågor som direkt berör dem. 
  
 Artikel 5 
 Skydd av den kommunala indelningen 
 Ändringar i den kommunala indelningen får inte göras utan före- gående samråd med de kommuner som berörs, eventuellt genom folkomröstning där detta är tillåtet i lag. 
 Artikel 6 
 Lämpliga administrativa strukturer och resurser för de kommunala uppgifterna 
  
 1. 
  
 Utan hinder av mer allmänna lagregler skall kommunerna själva kunna bestämma om sina inre administrativa strukturer för att anpassa dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv förvaltning. 
  
 2. 
  
 De kommunalt anställdas tjänstgöringsvillkor skall vara sådana att de tillåter rekrytering av högt kvalificerad personal på grund- val av förtjänst och skicklighet. För detta ändamål skall kunna 
  
 119 
 Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
 erbjudas tillfredsställande möjligheter till utbildning, adekvat lön samt karriärmöjligheter. 
 Artikel 7 
 Villkor under vilka uppgifter utövas på lokal nivå 
  
 1. 
  
 De kommunalt förtroendevaldas arbetsvillkor skall möjliggöra fritt utövande av deras uppdrag. 
  
 2. 
  
 Villkoren skall tillåta lämplig ekonomisk ersättning för utgifter i samband med uppdraget liksom, där så är lämpligt, ersättning för förlorad arbetsförtjänst eller ersättning för utfört arbete och motsvarande socialskydd. 
  
 3. 
  
 Funktioner och verksamheter som bedöms vara oförenliga med innehav av ett kommunalt förtroendeuppdrag skall fastställas genom lag eller grundläggande rättsliga principer. 
  
 Artikel 8 
 Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet 
  
 1. 
  
 Administrativ tillsyn över kommunerna får endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall som föreskrivs i grund- lag eller annan lag. 
  
 2. 
  
 Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet skall normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i fråga om lämp- ligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. 
  
 3. 
  
 Administrativ tillsyn över kommunerna skall utövas på sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas. 
  
 120 
 Expertgruppsrapport 
 Artikel 9 
 Kommunernas ekonomiska resurser 
  
 1. 
  
 Kommunerna skall inom ramen för den nationella ekonomiska politiken ha rätt till egna tillräckliga ekonomiska resurser, som de fritt får disponera över inom gränserna för sina befogenheter. 
  
 2. 
  
 Kommunernas ekonomiska resurser skall motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. 
  
 3. 
  
 Åtminstone en del av kommunernas ekonomiska resurser skall komma från lokala skatter och avgifter vars nivå de har befogen- het att bestämma inom lagens gränser. 
  
 4. 
  
 De finansiella system på vilka de resurser som är tillgängliga för kommunerna grundar sig skall vara tillräckligt varierande och flexibla för att göra det möjligt för kommunerna att, så långt det är praktiskt möjligt, följa med i den verkliga kostnadsutveck- lingen för uppgifternas utförande. 
  
 5. 
  
 Skyddet av ekonomiskt svagare kommuner kräver inrättande av förfaranden för ekonomisk utjämning eller liknande åtgärder, som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördel- ningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor. Sådana förfaranden eller åtgärder får inte minska kommunernas handlingsfrihet inom deras eget ansvarsområde. 
  
 6. 
  
 Kommunerna skall rådfrågas på lämpligt sätt angående det sätt på vilket omfördelade resurser skall tilldelas dem. 
  
 7. 
  
 Bidrag till kommunerna skall såvitt möjligt inte öronmärkas för att finansiera speciella projekt. Bidragen får inte påverka kom- munernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt eget kompetensområde. 
  
 8. 
  
 För att kunna ta upp lån för kapitalinvesteringar skall kom- munerna inom lagens gränser ha tillgång till den nationella kapi- talmarknaden. 
  
 121 
 Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
 Artikel 10 
 Kommunernas rätt att bilda sammanslutningar 
  
 1. 
  
 Kommunerna skall vid utövandet av sina befogenheter ha rätt att samarbeta med och att inom lagens ram bilda sammanslut- ningar med andra kommuner för att utföra uppgifter av gemen- samt intresse. 
  
 2. 
  
 Kommunernas rätt att tillhöra ett förbund för att skydda och främja sina gemensamma intressen och att tillhöra ett interna- tionellt kommunförbund skall erkännas i varje stat. 
  
 3. 
  
 Kommunerna skall på de villkor som föreskrivs i lag ha rätt att samarbeta med sina motsvarigheter i andra stater. 
  
 Artikel 11 
 Rättsskydd för den kommunala självstyrelsen 
 Kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. 
 Del II 
 Artikel 12 
 Åtaganden 
  
 1. 
  
 Varje part åtar sig att anse sig bunden av minst tjugo punkter i del I i konventionen av vilka minst tio skall väljas bland nedan- stående punkter: 
  
 Artikel 2, 
  
 Artikel 3, punkterna 1 och 2, 
  
 Artikel 4, punktema 1, 2 och 4, 
  
 Artikel 5, 
  
 Artikel 7, punkt 1, 
  
 Artikel 8, punkt 2, 
  
 Artikel 9, punkterna 1, 2 och 3, 
  
 Artikel 10, punkt 1, 
  
 122 
 Expertgruppsrapport 
  
 Artikel 11. 
  
 2. 
  
 Varje fördragsslutande stat skall då den deponerar sitt rati-  
  
 fikations-, 
  godtagande- eller godkännandeinstrument meddela Europarådets generalsekreterare vilka punkter som valts i enlig- het med bestämmelserna i punkt 1 i denna artikel. 
  
 3. 
  
 En part kan vid vilken senare tidpunkt som helst underrätta generalsekreteraren om att den anser sig bunden av punkter i denna konvention som den inte redan godtagit enligt punkt 1 i denna artikel. Sådana senare åtaganden skall anses utgöra en integrerad del av den parts ratifikation, godtagande eller god- kännande som lämnar underrättelsen och skall ha samma verkan från den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader efter den dag då generalsekreteraren mottog underrättelsen. 
  
 Artikel 13 
 Samhällsorgan på vilka konventionen äger tillämpning 
 Principerna om kommunal självstyrelse i denna konvention är tillämpliga på alla kategorier av kommuner inom partens territo- rium. Varje part kan emellertid vid deponering av sitt  
 ratifikations-, 
  godtagande- eller godkännandeinstrument ange de lokala eller regi- onala samhällsorgan till vilka den har för avsikt att begränsa konventionens tillämpning eller som den har för avsikt att utesluta från dess tillämpningsområde. Den kan även inkludera ytterligare kategorier av lokala eller regionala samhällsorgan inom konven- tionens tillämpningsområde genom senare underrättelse till Europarådets generalsekreterare. 
 Artikel 14 
 Information 
 Varje part skall till Europarådets generalsekreterare överlämna all information av betydelse rörande lagstiftnings- och andra åtgärder som den vidtagit för att uppfylla konventionens bestämmelser. 
 123 
 Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
 Del III 
 Artikel 15 
 Undertecknande, ratifikation och ikraftträdande 
  
 1. 
  
 Denna konvention skall vara öppen för undertecknande av Europarådets medlemsstater. Den skall ratificeras, godtas eller godkännas.  
  
 Ratifikations-, 
  godtagande- eller godkännande- instrument skall deponeras hos Europarådets generalsekreterare. 
  
 2. 
  
 Denna konvention träder i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då fyra medlemsstater i Europarådet har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av konventionen i enlighet med bestämmelserna i föregående punkt. 
  
 3. 
  
 I förhållande till en medlemsstat som senare uttrycker sitt samtycke till att vara bunden av konventionen träder denna i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från dagen för deponeringen av  
  
 ratifikations-, 
  godtagande- eller godkännandeinstrumentet. 
 Artikel 16 
 Territoriell bestämmelse 
  
 1. 
  
 En stat kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt  
  
 ratifikationsgodtagande-, 
  godkännande- eller anslutningsinstru- ment ange på vilket territorium eller vilka territorier denna konvention skall vara tillämplig. 
  
 2. 
  
 En stat kan vid vilken som helst senare tidpunkt, genom för- klaring ställd till Europarådets generalsekreterare, utsträcka tillämpningen av denna konvention till ett annat territorium som anges i förklaringen. Med avseende på sådant territorium träder konventionen i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då generalsekreteraren mottog förklaringen. 
  
 3. 
  
 En förklaring som avgetts i enlighet med de båda föregående punkterna kan, med avseende på ett territorium som angetts i förklaringen, återtas genom en till generalsekreteraren ställd underrättelse. Återtagandet träder i kraft den första dagen i den 
  
 124 
 Expertgruppsrapport 
 månad som följer efter utgången av en period på sex månader från den dag då generalsekreteraren mottog underrättelsen. 
 Artikel 17 
 Uppsägning 
  
 1. 
  
 En part kan säga upp denna konvention när som helst efter utgången av en period på fem år från den dag då konventionen trädde i kraft för den parten. Europarådets generalsekreterare skall underrättas sex månader i förväg. Uppsägningen skall inte påverka konventionens giltighet i förhållande till de andra par- terna under förutsättning att antalet sådana parter alltid är minst fyra. 
  
 2. 
  
 En part kan enligt bestämmelserna i föregående punkt säga upp vilken punkt som helst i konventionens del I, som den godtagit, under förutsättning att parten förblir bunden av det antal och det slags punkter som föreskrivs i artikel 12, punkt 1. En part som efter uppsägningen av en punkt inte längre uppfyller kraven i artikel 12, punkt 1, skall även anses ha sagt upp själva kon- ventionen. 
  
 Artikel 18 
 Underrättelser 
 Europarådets generalsekreterare skall underrätta Europarådets medlemsstater om 
  
 a) 
  
 undertecknande, 
  
 b) 
  
 deponering av  
  
 ratifikations-, 
  godtagande- eller godkännande- instrument, 
  
 c) 
  
 dag for konventionens ikraftträdande enligt artikel 15, 
  
 d) 
  
 underrättelse enligt artikel 12, punkterna 2 och 3, 
  
 e) 
  
 underrättelse enligt artikel 13, 
  
 f) 
  
 andra åtgärder, notifikationer eller meddelanden som rör denna konvention. 
  
 Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade, undertecknat denna konvention. 
 125 
 Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse 
 Upprättad i Strasbourg den 15 oktober 1985 på engelska och franska, vilka båda texter har lika giltighet, i ett enda exemplar, som skall deponeras i Europarådets arkiv. Europarådets generalsekre- terare skall översända bestyrkta kopior till varje medlemsstat i Europarådet. 
 126 
 Bilaga 3 
 Exempel på konstitutionella regleringar 
 av Solomon 
  
 OECD-länderna 
  har i varierande utsträckning valt att reglera olika aspekter på den lokala och regionala självstyrelsen i sina grundlagar. Denna bilagas första del sammanfattar huvuddragen i denna regle- ring. Framställningen bygger i huvudsak på Caldwell Kam- mare, kommuner och kabinett. SNS författningsprojekt. Stockholm: SNS Förlag, 2004. Davidssons viktigaste källa har utgjorts av engelskspråkiga versioner av konstitutionerna, samlade vid Inter- national Constitutional Law, www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html. Utöver detta har även annan litteratur samt uppgifter från forskare från olika länder som studerar lokalpolitiska företeelser använts. Avsnittet avslutas med några övergripande och sammanfattande observationer. 
 Bilagans andra del ägnas mer specifikt åt det som varit expert- gruppens uppdrag. Här gäller således frågan hur de förslag till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen som varit aktuella i den svenska debatten hanterats i andra länder. 
 Huvuddragen i  
 OECD-ländernas 
  reglering 
 Nämns kommuner? 
 I de allra flesta stater som har skrivna konstitutioner omnämns kommuner. Undantag från detta är Australien, Canada, Nya Zeeland och USA (kan dock i federala stater nämnas i delstaternas grundlagar), men inte heller i Norge finns kommunernas existens inskrivna i grundlagen. En grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen i Norge har dock föreslagits av en statlig utredning. Storbritannien saknar skriven konstitution och således även grund- lagsomnämnande av kommuner. 
 127 
 Bilaga 3 – Exempel på konstitutionella regleringar 
 Finns ytterligare subnationella nivåer angivna i konstitutionen? 
 I bl.a. Finland, Grekland och Luxemburg anges endast den kom- munala nivån. Bland enhetsstaterna har förutom Sverige också bl.a. Nederländerna, Frankrike, Italien och Portugal i grundlagen skrivit in att det dessutom finns någon eller några regionala nivåer. Portugal har trots detta inte någon regional nivå, sedan ett sådant förslag avvisades i en folkomröstning år 1998. 
 Finns allmän formulering om lokal autonomi? 
 Nästan alla länder som nämner kommuner i sin grundlag har också någon slags allmän formulering om lokal autonomi/kommunalt självstyre i form av en portalparagraf eller motsvarande (i Europa är Nederländerna enda undantaget). I en sådan anges t.ex. att kom- munerna har egna uppgifter och/eller svarar för lokala angelägen- heter. 
 Finns någon ytterligare grundlagsreglering av kommunerna, utöver att dessa nämns och att det finns en allmän formulering om den lokala autonomin? 
 De flesta som har en allmän formulering om lokal autonomi har också ytterligare grundlagsreglering av kommunernas verksamhet. Undantag är Danmark, Island och Schweiz. Bland de nordiska länderna råder således påtagliga skillnader i fråga om den kom- munala självstyrelsens grundlagsreglering. 
 Regleras kommungränsförändringar? 
 De flesta europeiska stater saknar konstitutionell reglering av hur gränsförändringar ska gå till. Bland dem som har reglering finns olika lösningar representerade. I bl.a. Finland, Belgien, Luxemburg, Nederländerna och i Sverige anger konstitutionen att ändrad indel- ning kräver stiftande av lag. Italien har lagt ansvaret för detta på regionerna. I Belgien och Nederländerna måste särskild lag stiftas för varje förändring. I några andra länder regleras själva processen för hur indelningsändringarna ska gå till. 
 128 
 Expertgruppsrapport 
 Regleras kommunala beslutsorgan – representativa organ, exekutiva organ, valsätt, mandatperioder? 
 I de flesta länder som har den kommunala självstyrelsen inskriven i konstitutionen sägs också att kommunerna ska ha valt fullmäktige, men i bara hälften av dem görs det tydligt att detta ska vara direktvalt av folket. I ett par länder, bl.a. Nederländerna, Tjeckiska republiken och Ungern reglerar grundlagen även mandatperiodens längd. I Portugal anges hur fullmäktige ska vara sammansatt (bestå av fler direkt än indirekt valda) och vilken valmetod som ska tillämpas. Många av dessa stater har också inskrivet att det ska finnas ett exekutivt organ – styrelse, borgmästare, etc., samt vanligtvis också hur detta ska utses. Det gäller t.ex. Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien och Österrike. I Nederländerna anger konstitutionen att borgmästarna ska utses genom kungligt dekret och även att dessa ska vara ordförande i fullmäktige. I Österrike har kommunerna grundlagsfäst rätt att utforma sin egen administrativa organisation. Trots att både Finland och Italien har den kommunala självstyrelsen inskriven i sina konstitutioner saknas i dessa länder konstitutionellt stöd för att kommunerna ska ha ett fullmäktige. 
 Finns specificering av kommunernas kompetensområde? 
 Endast i två stater anger konstitutionerna vilka uppgifter kom- munerna ska ha. I Luxemburg sägs att födelse- giftemåls- och dödsattester exklusivt ska handhas av kommunerna. Österrike har något av en kompetenskatalog genom att man i artikel 118:3 redovisar en lista på elva uppgifter som kommunerna ska sköta. Förutom rätten att välja beslutsfattare i de kommunala organen och utse tjänstemän omfattar listan också ett antal polisiära och civil- rättsliga uppgifter. Ytterligare preciseringar kan finnas i del- staternas grundlagar. I praktiken har kommunerna även åtskilliga andra uppgifter, bl.a. i fråga om hälso- och sjukvård, skolor, kultur- institutioner och fritidsverksamhet. Kompetenskatalogen får där- med karaktären av att precisera de uppgifter som kommunerna ska sköta åt den federala nivån. All reglering av kommunerna finns samlade i ett särskilt kapitel i den österrikiska federala grundlagen. 
 129 
 Bilaga 3 – Exempel på konstitutionella regleringar 
 Finns reglering om garanterad kommunal beskattningsrätt? 
 Utöver Sverige har endast Finland, Tyskland, Österrike och Ungern uttryckligt konstitutionellt skydd för den kommunala beskattningsrätten. Den tyska konstitutionen anger vilka skatte- baser som kommunerna exklusivt har tillgång till och vilka som dessa delar med andra nivåer. I Ungern och Spanien ges staten skyl- dighet att se till att kommunerna har tillräckligt med resurser för att kunna klara sina åligganden. 
 Finns reglering om finansiell utjämning? 
 Principen om utjämning mellan olika delar av landet specificeras endast i de spanska och tyska konstitutionerna, och då i första hand för högre självstyrelsenivåer än kommunerna (autonoma regioner, delstater). Detta anses dock innebära en skyldighet att även åstad- komma mellankommunal utjämning. 
 Regleras hur konflikter mellan nivåer ska lösas? 
 Finland har en grundlagsreglerad lagprövningsrätt av ungefär samma slag som den svenska. Om domstolar ska tillämpa t.ex. en lagbestämmelse som uppenbarligen strider mot grundlagens skydd för den kommunala självstyrelsen ska grundlagsbestämmelsen ges företräde. 
 Författningsdomstol finns bland annat i Tyskland, Spanien, Österrike. Belgien och Ungern. Exempelvis ger den tyska konstitu- tionen kommunerna (och kreise) rätt att överklaga till författnings- domstolen (Kommunale Verfassungsbeschwerde) om man anser att ett federalt beslut strider mot den kommunala självstyrelsen. Motsvarande reglering återfinns också i delstaternas författningar. I Spanien kan författningsdomstolen pröva kompetenskonflikter mellan staten och kommunerna samt mellan olika kommuner. Kommunerna i Österrike har uttrycklig rätt att klaga gentemot övervakande organ hos högsta förvaltningsdomstolen och högsta domstolen. 
 130 
 Expertgruppsrapport 
 Några sammanfattande observationer 
 Det råder påtagliga skillnader mellan olika stater i fråga om grund- lagsregleringen av den kommunala verksamheten och av den kom- munala självstyrelsen. Även inom den nordiska kretsen är skill- naderna anmärkningsvärda. Den norska grundlagen saknar helt uppgifter om kommuner, medan Danmark och Island nämner sådana. De senare har en allmän formulering om lokal autonomi men saknar utöver detta någon ytterligare grundlagsreglering. Den mest omfattande regleringen finns i Finland och Sverige. Finland saknar dock skydd för fullmäktigeinstitutionen. I jämförelse med de flesta andra stater inom  
 OECD-området 
  har den svenska kom- munala självstyrelsen redan idag ett förhållandevis starkt grundlags- skydd. 
 Mer långtgående skydd finns i vissa avseenden bl.a. i Österrike (kompetenskatalog och administrativ organisation) och Tyskland (garanterad skattebas och rätten för kommunerna att överklaga till en författningsdomstol). 
 Det kommunala handlingsutrymmet kan emellertid också inskränkas genom en alltför närgången grundlagsreglering. Ett exempel på ett sådant fall är Nederländerna. Dess grundlag saknar formulering om lokal autonomi och anger dessutom att kom- munerna ska ha en av staten utsedd borgmästare som ska vara ord- förande i fullmäktige. 
 En summering av hur expertgruppens frågor hanteras av andra länder 
 I fråga om de specifika uppdrag som expertgruppen fått finns några exempel från andra länder på möjliga lösningar. 
 Det ska framgå av regeringsformen att kommunal självstyrelse är en princip för all kommunal verksamhet. 
 I andra länder inom  
 OECD-området 
  anges detta endast i form av allmänna formuleringar. Inga exempel på skarpare eller mer kate- goriska formuleringar finns. 
 131 
 Bilaga 3 – Exempel på konstitutionella regleringar 
 Riksdagen ska kunna ge normgivningskompetens direkt till kommunerna 
 Inga uppgifter om detta finns tillgängliga. 
 Principen om kommunal självstyrelse ska beaktas vid all normgivning som rör kommunerna. 
 Inga uppgifter om detta finns tillgängliga. 
 Den inomkommunala skatteutjämningen ska ges ett grundlagsstöd. 
 Endast två stater – Spanien och Tyskland – har en sådan reglering, fast av indirekt slag. Grundlagen anger att finansiell utjämning ska ske mellan regioner resp. delstater och det anses därmed också gälla för den kommunala nivån. 
 En reglering av närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen i regeringsformen. 
 I den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse preci- seras detta i artikel 4:3: De offentliga uppgifterna ska normalt i första hand utföras av de myndigheter som ligger närmast med- borgaren. Någon motsvarande reglering finns inte i andra länders grundlagar, utan dessa begränsas till mer allmänna formuleringar om den kommunala självstyrelsen. 
 Hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regeringsformen 
 En avgränsning av dessa uppgifter görs lämpligen med en kompe- tenskatalog som anger de bägge nivåernas uppgifter. Österrike utgör ett exempel på detta, även om den lista som finns i artikel 118 i grundlagen är begränsad till att endast ange de uppgifter som kommunerna ska sköta å den federala statens vägnar. Exempel från annan lagstiftning på kompetenskataloger som skulle kunna ges grundlagskaraktär är den reglering som sker av det åländska själv- styrelseorganets uppgifter. 18 § i den åländska landskapslagen 
 132 
 Expertgruppsrapport 
 preciseras lagstiftningsorganets kompetens i 27 punkter på ett förhållandevis detaljerat sätt. 
 Ordning för judiciella förfaranden för att lösa konflikter mellan den statliga och den kommunala nivån 
 Författningsdomstol som en metod för att lösa konflikter mellan stat och kommuner används bl.a. i Belgien, Spanien, Tyskland, Ungern och Österrike. 
 133 
 Bilaga 4 
 Om den kommunala självstyrelsens infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 av Roberts 
 Regeringsformens (RF) första paragraf stadgar att den svenska folkstyrelsen byggs upp av två grundfunktioner: ett representativt parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. Men RF är kortfattad gällande hur självstyrelsen ska vara utformad för att fylla sin funktion. De kommunala enheternas indelning, organisation, verksamhetsformer, beskattningsrätt, åligganden och befogenheter i övrigt ska istället fastställas genom den reguljära lagstiftnings- proceduren i riksdagen (RF 8 kap. 5 §). Innebörden av stadgandet är dels att RF betraktar självstyrelsens närmare bestämning som en politisk fråga vilken omöjligen kan avgöras en gång för alla utan istället fordrar återkommande politiska ställningstaganden. Dels att riksdagen konstitueras som den främsta arenan för hanteringen av den svenska självstyrelsepolitiken. 
 TPF 
  
 1 
  
 FPT 
  
 Kommunal självstyrelse ställd inför vägval 
 Under det tidiga  
 1960-talet 
  moderniserades det svenska samhället i snabb takt – ekonomiskt, kulturellt och socialt. Sverige hade klarat sig lindrigt undan andra världskrigets umbäranden. Demokratin var vunnen, industrin gick på högvarv och befolkningen var välmående. Fortsatt ökande välstånd krävde planering och politiska reformer. Industrin måste ständigt rationaliseras. I denna process skulle den 
  
 1 
  
 TP PT  
 Jag vill tacka följande personer för deras synpunkter på tidigare utkast av föreliggande text: Watson, Ashley, Young, Gonzales, Hayes, Solomon, Hampton och Edwards. 
 135 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 demokratiskt styrda offentliga verksamheten bistå med  
 närings-, 
  arbetsmarknads- och välfärdspolitik. För att få ut mesta möjliga av industrisamhällets potential krävdes satsningar på infrastruktur, utbildning, bostadsbyggande, barnomsorg, sjuk- och hälsovård samt äldreomsorg. Riksdag och regering sågs som den demokra- tiska samhällsstyrningens kraftcentrum, stärkta av författnings- reformens införande av Johnson och gemensam valdag. Men de myndighetsutövande och servicegivande funktionernas kvalitet och kapacitet behövde också stärkas. Frågan väcktes om hur sådana funktioner bäst skulle organiseras för att åstadkomma både legitimitet och effektivitet. 
 Grundlagsfäderna gjorde det författningspolitiska valet att betrakta kommunerna som förvaltningsenheter. Till skillnad från statliga förvaltningsmyndigheter är kommuner dels demokratiskt styrda, dels lokalt förankrade. Väl att märka är RF mycket tydlig på denna punkt, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (RF 1 kap. 7 §). Därmed tänktes den demokratiska styrelseformen främja legitimiteten och den lokala kännedomen effektiviteten. Ett kännemärke på den svenska folkstyrelsens tradition är att såväl makten att fatta politiska beslut som makten att verkställa dessa beslut är lagd i folkvaldas händer. 
 TPF 
  
 2 
  
 FPT  
 Riksdagen fattar de riktningsgivande besluten och ser till att den offentliga verksamheten lever upp till likvärdighetskravet i hela landet medan lokala folkvalda under politiskt och ekonomiskt ansvar fattar beslut om verkställighet. Som enheter för verkställighet gavs kom- munerna en till de politiska målsättningarna underordnad och instrumentell funktion. Eftersom såväl de politiska målen som de bredare samhälleliga omständigheterna förändras måste självsty- relsens utformning kunna anpassas därefter. Denna grundbult för relationen mellan staten och kommunerna uttrycks tydligt i RF:s förarbeten och motivuttalanden. 
 TPF 
  
 3 
  
 FPT 
  
 Parallellt med grundlagsreformen genomfördes  
 1962–74 
  års kommunsammanslagningsreform. Med större, ekonomiskt och befolkningsmässigt bärkraftiga, kommuner lades grunden för utbyggnaden av en professionaliserad kommunal politik och för- valtning som kunde utgöra förvaltningspolitiskt kraftcentrum för den nationella reformpolitiken. Riksdagen anförtrodde kom- 
  
 2 
  
 TP PT  
 För en historisk genomgång av den svenska folkstyrelsens tradition, med särskilt avseende på självstyrelsens infogning i statstraditionen och statsperspektivet, se Andrén 2007, Strandberg 2005 och 2006a samt Irwin  Strandberg 1999. 
  
 3 
  
 TP PT  
 Proposition 1973:90, s. 190ff, 231. För en statsvetenskaplig analys av synen på självstyrelsen i RF:s förarbeten och motivuttalanden, se Birgersson  Finley, 1977. 
 136 
 Expertgruppsrapport 
 munerna ett ansvar för det praktiska genomförandet av välfärds- politiska reformprogram. Därmed gavs den kommunala självsty- relsen en förvaltningspolitisk särställning. Men genom detalj- reglering i speciallagstiftningen inom de olika välfärdssektorerna,  
 politiskt-organisatoriskt 
  och administrativt strukturerande lagstift- ning i kommunallagen respektive förvaltningslagen samt genom specialdestinerade statsbidrag begränsades de nyskapade kom- munernas handlingsutrymme. Konsekvensen blev föga särpräglade kommunala verksamheter och att de kommunalpolitiska besluten gjorde liten skillnad i utfallet. 
 TPF 
  
 4 
  
 FPT  
 Självstyrelsens förvaltningspolitiska särställning kunde harmoniskt förenas med nationella mål- sättningar om likvärdighet och rättvisa. 
 TPF 
  
 5 
  
 FPT 
  
 I brottet mellan 1970- och  
 80-talen 
  slog självstyrelsepolitiken in på en avreglerande och decentraliserande inriktning. Den tog särskild fart från mitten av  
 1980-talet. 
  Till de politiska drivkrafterna hörde förhoppningen om att ett större mått av politiskt och ekono- miskt ansvar hos kommunerna – ett handlingsutrymme – skulle kunna åstadkomma en mer sektorsöverskridande, effektiv, kvalita- tiv och till de lokala önskemålen anpassad offentlig verksamhet. 
 Utformningen av exempelvis den nya socialtjänstlagen illu- strerar också en speciell rättsutveckling framkallad av både politiska ställningstaganden och professionella bedömningar. Till sina kännetecken – ramlagar – och rättsliga former – reflexiv rätt – innebär de senaste tjugo till tjugofem årens rättsutveckling att en instrumentell välfärdsstatlig målrationalitet givits företräde framför en rättsstatlig normrationalitet. 
 TPF 
  
 6 
  
 FPT 
  
 Avregleringarna och decentraliseringen innebar att kom- munerna för första gången sedan sammanslagningsreformen och grundlagsreformen gavs ett ekonomiskt och politiskt handlings- utrymme. Många kommuner hade blivit påtagligt stora enheter. Organisatoriskt var de professionaliserade, såväl politiskt som administrativt. Under en rad av år, inte minst under det tidiga  
 1990-talets 
  krisår, fick kommunerna bära det praktiska ansvaret för effektiviseringar, omorganisationer och nedskärningar liksom 
  
 4 
  
 TP PT  
 Fleming menar att sektorsstrategin har använts för att realisera folkhemsmodellen med effektivitet och jämställdhet som centrala värden. Med en sådan strategi blir politiken monokrom – det politiska handlingsmönstret i stat, landsting och kommun blir nyanser av samma grundfärg som präglar regeringen (Gidlund 1986, s. 45 respektive 49). 
  
 5 
  
 TP PT  
 Gällande den historiska bakgrunden till att kommunal självstyrelse inte har haft en konstitutionell särställning i Sverige, se t.ex. Dahlkvist  Black, 1999; Gustavsson 2004 och Strandberg 2005. 
  
 6 
  
 TP PT  
 För en närmare utredning om reflexiv rätt respektive normrationalitet och målrationalitet, se t.ex. Hydén 2002 respektive Vahlne Westerhäll 2002. 
 137 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 hantera uppkommande medborgerliga och professionella reak- tioner. Till den allmänna utvecklingen hör också att kommunerna under den senaste tioårsperioden har fått ett allt större praktiskt ansvar kring utvecklingsfrågorna, en nog så trängande politisk uppgift i omställningen av industrisamhället. Hanterandet av det utvecklingspolitiska uppdraget har lett fram till en omfattande och spontant framvuxen interkommunal samverkan. Denna har i sin tur vidgat både kommunernas handlingsutrymme och det sektors- övergripande kommunalpolitiska perspektivet. 
 Till problemställningen kring självstyrelsens reella innebörd och funktion i styrelseskicket hör också de allmänna förutsättningarna för den representativa demokratins funktionssätt. De politiska partierna möter allt större utmaningar när det gäller att mobilisera medborgarnas engagemang och skapa förtroende för det politiska systemet. Konkurrensen om väljarna på politikens mittfält har ökat. Dess inverkan är starkast på de nationella valrörelserna och på villkoren för regeringsbildande. Men konkurrensen påverkar också självstyrelsepolitiken. I de senaste decenniernas reglering kan man urskilja ett mönster som går att hänföra till konjunkturkänslighet: i goda tider vill regeringar förfoga över ansvaret för röstvinnande nationella reformer medan man i sämre tider genom decentrali- sering vill förflytta ansvar för nedskärningar och omorganisationer till kommunerna. 
 TPF 
  
 7 
  
 FPT  
 Självstyrelsepolitiken får fylla funktionen som den nationella politikens buffert vilken kan jämna ut trycket mellan hårdnande valkamp kring väljarnas röster och kraven på balans i den offentliga budgeten. 
 En annan förutsättning handlar om den försämrade vertikala sammanhållningen inom de politiska partierna och därmed mellan den offentliga verksamhetens olika politiska nivåer. Väljarna för- delar i stigande utsträckning sina röster olika i valen till fullmäktige respektive riksdagen. Lokala partier har blivit alltmera fram- trädande. De etablerade partierna är också allt sämre på att upprätt- hålla en sammanhållande och mobiliserande dialog mellan sina riksorganisationer och det lokala politiska livet. Den samlade 
  
 7 
  
 TP PT  
 Se Strandberg 2007 och 2006b, s. 24. 
 138 
 Expertgruppsrapport 
 innebörden är en kraftfull försvagning av det kommunala sam- bandet. 
 TPF 
  
 8 
  
 FPT 
  
 Den politiskt laddade debatten om privata respektive offentliga regi- och driftformer bidrar också till självstyrelsefrågans proble- matisering. Alltsedan mitten av  
 1980-talet 
  har debatten om kom- munernas verksamheter ofta kommit att kretsa kring frågor om privatisering, konkurrensutsättning och individuell valfrihet. Det har i sin tur lett fram till att den  
 vänster-högerrelaterade 
  ideolo- giska skiljelinjen i svensk politik kommit till starkast uttryck i självstyrelsepolitiken. 
 TPF 
  
 9 
  
 FPT  
 På så vis har självstyrelsen hamnat i den svenska partipolitikens stormcentrum. 
 RF och kommunsammanslagningsreformen innebar att kom- munal självstyrelse gavs en särställning förvaltningspolitiskt men inte författningspolitiskt. Men ser man till å ena sidan den generella politiska viljeinriktningen i och innebörden av riksdagens lagstift- ning under de senaste tjugo till tjugofem åren och å andra sidan den allmänna utvecklingen av den kommunala politiken och förvalt- ningen kan man urskilja fyra spänningsfyllda utvecklingsdrag. För det första har självstyrelsens förvaltningspolitiska särställning inte bara bekräftats utan rentav accentuerats. För det andra har själv- styrelsen till följd av decentralisering och avreglering fått ett drag av särställning också författningspolitiskt och konstitutionellt. För det tredje kvarstår de nationella välfärdsmålens likvärdighets- anspråk liksom regeringsmaktens vilja att kunna få genomslag för den nationella politiken i hela landet. Båda värdena manifesteras tydligast i de rent materiella ingripanden som regeringar av olika majoritetssammansättningar tillgripit för att driva igenom sin nationella politik. För det fjärde blir tvisterna allt hårdare mellan 
  
 8 
  
 TP PT  
 Begreppet det kommunala sambandet introducerades av socialdemokraterna i  
 1960-talets 
  författningspolitiska debatt. Tankegången var att kommunalvalen borde påverka riksdagens sammansättning även efter det att enkammarriksdagen hade införts. I tvåkammarssystemet utsågs den första kammarens ledamöter av landstingen och av vissa större städer. Därmed hade kommunalvalen en inverkan på den nationella politiken eftersom de indirekt utövade inflytande på den första kammarens sammansättning. Denna påverkansmöjlighet skulle dock försvinna i och med enkammarriksdagens införande. Genom att inrätta en gemensam valdag var förhoppningen att partierna skulle tvingas att beakta kommunernas och landstingens problem och konsekvenserna av den statliga politiken för den kommunala självstyrelsen. En fördjupad av diskussionen kring det kommunala sambandet återfinns i Wagner, 1989, se även Gustafsson 1999. 
  
 9 
  
 TP PT  
 Det må gälla bostadspolitik (allmännyttiga hyresrätter kontra bildande av privata bostadsrätter), skolpolitik (möjligheten till att starta respektive välja en friskola kontra en sammanhållen och förutsägbar samt helt offentlig kommunal skola) eller sjukvårdspolitik (offentlig kontra privat ägande och drift av offentligt finansierade sjukvårdsinrättningar, särskild så kallade akutsjukhus). Se vidare Strandberg 2003, s.  
 Crawford 
  och 1998, s. 374ff. 
 139 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 staten och kommunerna – och mellan riksdagens partier – när frågan om den kommunala självstyrelsens reglering politiseras. 
 I ljuset av de fyra utvecklingsdragen framstår det som nöd- vändigt att genomföra en grundlig utvärdering av RF:s stadgande och ursprungliga motivuttalanden. Tillsammans med det represen- tativa och parlamentariska statsskicket fyller självstyrelsen en grundfunktion i det demokratiska styrelseskicket. För att lägga en stabil och långsiktig grund för en parlamentarisk hantering krävs ett förnyat ställningstagande till självstyrelsens konstitutionella infogning i det demokratiska styrelseskicket. 
 Konstitutionella grundvalar för kommunal självstyrelse 
 Utifrån skilda statsbyggnadsprinciper, det vill säga olika sätt att se på hur en stat kan integreras till en helhet, kan den offentliga makten fördelas mellan olika territoriella nivåer. En enhetsstat (t.ex. Sverige, Storbritannien, Frankrike) har ett suveränt och lag- givande ursprung. Federalstaten däremot (t.ex. Belgien, Tyskland och USA) har flera suveräna och laggivande ursprung. Enhetsstaten är uppbyggd uppifrån och ned, där lokala eller regionala själv- styrelseenheter får sin beslutanderätt genom att den centrala sty- relsen delegerar en del av sin suveräna makt. Förbundsstaten där- emot är uppbyggd nerifrån och upp. Där får den federala staten sin beslutanderätt genom att delstaterna villkorligt överlåter en del av sin suveräna makt till den federala nivån. I federala stater har lokala eller regionala självstyrelseenheter en suverän makt eller så får de sin beslutanderätt genom att delstaten delegerar en del av sin suveräna makt. 
 TPF 
  
 10 
  
 FPT 
  
 Självstyrelsens konstitutionella reglering formas också av kon- stitutionella ideal av ett annat slag, närmare bestämt gällande hur grundlagar bör användas för att normera det pågående politiska livet. Ett proceduriellt normerande ideal, som det svenska fallet är ett talande exempel på, innebär att grundlagen lägger fast de parla- mentariska procedurer genom vilka självstyrelseregleringen ska beslutas. Uttryckt annorlunda etableras riksdagen som arena för en kontinuerlig politisering av självstyrelsefrågan. Eftersom politi- sering i riksdagen leder fram till förhandlingar mellan partiernas företrädare kan det proceduriella idealet också betecknas som en förhandlad politisk ordning. Ett alternativt konstitutionellt ideal 
  
 10 
  
 TP PT  
 Se vidare Dahlkvist  Strandberg 1999, s. 300ff. 
 140 
 Expertgruppsrapport 
 kan benämnas materiell eller substantiell normering. Enligt detta ideal bör självstyrelsens reglering och befogenhetsfördelningen mellan staten och kommunerna uttryckligen läggas fast i grund- lagen. Därmed avförs självstyrelsefrågan från fortlöpande politi- sering och kunde därför kallas en fastlagd politisk ordning. 
 TPF 
  
 11 
  
 FPT 
  
 Från suveränitetssynpunkt kan inte kommuner inom enhets- stater anses ha rätt till självstyrelse eller självständighet i ordets egentliga bemärkelse. Inte heller kan det sägas existera någon egentlig maktdelning. I federalstater däremot kan delstater och i vissa fall kommuner hävda en på maktdelningsprincipen baserad och konstitutionellt fastlagd rätt till självstyrelse. 
 TPF 
  
 12 
  
 FPT  
 Det hindrar inte att maktstarka självstyrelseenheter kan inrättas också i enhetsstater, där den författningspolitiskt mest formella formen uppnås genom materiell normering. 
 TPF 
  
 13 
  
 FPT  
 Det innebär att den nationella folkrepresen- tationen för att ändra regleringen av kommunernas verksamhet tvingas gå vägen via en grundlagsändring vilket i sin tur ökar kraven på hur den politiska överenskommelsen ska uppnås. I det svenska fallet stadgar RF 8 kap. 15 § att grundlagsändring kräver två lika- lydande riksdagsbeslut med enkel majoritet och med mellan- liggande val. 
 Grundvärdena i den svenska enhetsstatens och demokratins tradition är ett renodlat majoritetsstyre baserat på uttolkningen av folksuveränitetsprincipen och dess speciella sammanfogning med parlamentarismen och den kommunala självstyrelsen. Riksdagen bär upp enhetsstatens odelbara kompetenskompetens 
 TPF 
  
 14 
  
 FPT  
 och genom en proceduriell konstitutionell normering infogas självstyrelsen som en funktion i det demokratiska styrelseskicket. RF anger det parlamentariska tillvägagångssätt genom vilket en närmare 
  
 11 
  
 TP PT  
 Strandberg 2005, s.  
 51–54. 
  
 12 
  
 TP PT  
 Här ska man lägga märke till att de länder, däribland Sverige, som ratificerat Europarådets konvention om kommunal självstyrelse (The European Charter of Local  
 Self-Government) 
  innefattar både enhetsstater och federalstater. Följden är att konventionens föreskrifter om kommuners rätt till självstyrelse kan anses ha delvis skilda konstitutionella betydelser i de två olika slagen av statsbildningar. I federala statsbildningar kan konventionen sägas reflektera en konstitutionell status för självstyrelseenheternas rätt till självstyrelse som för tankarna till konventioner om mänskliga rättigheter. I enhetsstater däremot har konventionen en annan och lägre dignitet. 
  
 13 
  
 TP PT  
 Se vidare Strandberg 2003, s.  
 185–190 
  och Strandberg 2005 s.  
 50–54. 
  
 14 
  
 TP PT  
 I det svenska fallet är kompetenskompetens liktydigt med att enbart riksdagen har rätten att besluta om sin egen beslutsrätt, dvs. rätt att ändra grundlagen, liksom makten att själv avgöra vad som är dess ansvarsområden i varje enskild fråga samt därmed vilka ansvarsområden som delegeras till kommunerna. 
 141 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 precisering av självstyrelsens funktion ska åstadkommas. 
 TPF 
  
 15 
  
 FPT  
 RF pekar således ut riksdagen som en arena för fortgående politisering av självstyrelsefrågan. Och om man ser till den faktiska politise- ringen under den trettioåriga tidsperiod som RF varit gällande kan man urskilja två generella mönster. Å ena sidan uttrycker olika partier skiljaktiga  
 ideologiskt-principiella 
  föreställningar om själv- styrelsen och dess relation till den nationella politiken. 
 TPF 
  
 16 
  
 FPT  
 Å andra sidan är det tydligt att dessa föreställningar är underordnade parti- ernas allmänideologiska plattformar och nationella politiska vilje- inriktningar. Den självstyrelsepolitik som bedrivits under de tre senaste decennierna vittnar om att regeringar och riksdagsmajo- riteter – oavsett politisk färg och/eller blocktillhörighet – vill kunna styra och politiskt prägla landet i dess helhet. 
 I den svenska traditionen är det därmed svårt att se ett info- gande av materiellt normerande grundlagsreglering och/eller för- fattningsdomstolsliknande judiciella förfaranden. Bådadera skulle nämligen innebära en förrättsligande avpolitisering av självstyrelse- frågan – en genuint politisk fråga skulle fråndras riksdagens område. 
 TPF 
  
 17 
  
 FPT  
 Dessutom skulle införandet av ett nytt statsorgan i form av en författningsdomstol innebära en betydande förändring av grunderna för statsskicket och framförallt för riksdagens ställning. Ett förrättsligande av självstyrelsefrågan skulle också hämma det politiska systemets förmåga till anpassning av den offentligt organiserade verksamheten utefter bredare samhälleliga omständ- ligheter. Varje sådan ansats väcker den författningspolitiska grund- frågan om vilka rättsliga ramar som ska kringgärda den demokra- tiskt styrda samhällsutvecklingen. Frågeställningen och valsitua- tionen som den indikerar illustreras på ett klargörande sätt genom att de konstitutionella idealen ställs i samband och jämförelse med den allmänna rättsutvecklingen. Därvidlag har proceduriell 
  
 15 
  
 TP PT  
 För en principiellt inriktad diskussion om självstyrelsens grundlagsreglering se exempelvis Rangel, 2004; Hettne, 2003; Molander 2003; Nergelius 1997 och 2001;  
 Warnling-Nerep 
  1995 och 1999; Roberts, 1987; Vogel 1993; Torngren 2004. 
  
 16 
  
 TP PT  
 För en fördjupad beskrivning av svenska partiers ideologiska föreställningar om kommunal självstyrelse, med särskild tonvikt på nittonhundratalets fyra sista decennier, se Black, 1998 respektive Irwin  Black, 1999, särskilt sidorna  
 278–300. 
  
 17 
  
 TP PT  
 I sitt anförande på Grundlagsutredningens forskarkonferens den 21 mars 2005 beskriver Rosales vad han betecknar som en grundlagsparadox i svenskt politiskt liv: att vissa frågor är för stora och viktiga för att kodifieras i grundlag. Som exempel på icke eller knappt kodifierade inslag i den svenska demokratin anger Velez de politiska partierna, arbetsmarknadens parter och EU (Lindberg, 2005, s.  
 7–8). 
  Sammalunda grundlagsparadox kan sägas gälla det författningspolitiska förhållningssättet till kommunal självstyrelse: frågan om på vilket sätt självstyrelsen ska fylla sin funktion för demokratin är för viktig för att läggas fast materiellt i RF. 
 142 
 Expertgruppsrapport 
 grundlagsnormering sin allmänrättsliga motsvarighet i en välfärdsstatlig målrationalitet, medan en materiell grundlags- normering korresponderar med en rättsstatlig normrationalitet. 
 Kommunalt ansvar för helheten kontra de nationella välfärdsmålen 
 Redan i RF:s andra paragraf framgår tydligt att den svenska folkstyrelsens främsta urkund hävdar inte bara den demokratiska formen för beslutsfattande utan också ett specifikt innehåll. RF fastslår nämligen välfärdsstatens sociala medborgarskap – att den offentliga verksamhetens grundläggande mål är att sörja för de enskilda medborgarnas personliga, ekonomiska och kulturella välfärd (RF 1 kap. 2 § 2 st.). Avvägningen gällande fördelning av ansvar och befogenheter inom den offentliga verksamheten, exempelvis mellan staten och kommunerna, är därmed ur de enskilda medborgarnas synvinkel inte bara en fråga om principer för den politiska demokratin och den offentliga verksamhetens organisation utan är också liktydig med en fördelningspolitisk fråga om gränsdragningen mellan decentraliserad olikhet och centrali- serad likvärdighet gällande de offentliga välfärdsinsatsernas faktiska innehåll. 
 TPF 
  
 18 
  
 FPT 
  
 Den speciella funktion i demokratin och välfärdsstaten som föreskrivits och utbildats gällande självstyrelsen är att lokalt folk- valda har till uppgift att åstadkomma en avvägning mellan förefint- liga resurser och existerande behov. Kommunerna ska leva upp till ett ekonomiskt och politiskt ansvarstagande. De ska göra priorite- ringar baserade på helhetsbedömningar vilka kräver överskridande av politiska sakområden och sektorer. Genom avreglering, decen- tralisering, ramlagstiftning och prioritering av generella framför specialdestinerade statsbidrag har denna självstyrelsens speciella funktion kommit att renodlas under de senaste decennierna. För- stärkningen av finansdepartementets makt över helheten i budget- processen, som infördes i och med  
 1990-talets 
  reformering av den statliga budgetprocessen, bör ses som en bekräftelse på riksdagens politiska vilja att premiera sektorsövergripandet också i den nati- onella politiken. Ser man däremot till de statliga myndigheternas antal, organisation och uppdrag så främjas snarare sektorisering. 
  
 18 
  
 TP PT  
 För en vidare diskussion om relationen mellan kommunal självstyrelse och välfärdsstatlig nationell likvärdighet se Strandberg 2006b. 
 143 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 Det finns också en dynamik mellan att tillgodose medborgarnas välfärd och tillförsäkra kommunerna ett ansvarstagandets hand- lingsutrymme. Två exempel är maxtaxan i förskolan och skyldig- heten för kommuner att bevilja ekonomiskt stöd till friskolor. Den direkta effekten handlar i det ena fallet om den enskildes kostnader för barnomsorg och i det andra om den enskildes handlingsfrihet gällande val av skola respektive val att själv starta en friskola. Den indirekta effekten är att dylika reformer griper in i den kommunala budgeten, såtillvida inte den så kallade finansieringsprincipen är giltig och fullt ut verksam. 
 TPF 
  
 19 
  
 FPT  
 Särskilt uppenbart blir detta ingri- pande på skolområdet. Å ena sidan är kommunerna enligt lag ålagda att tillförsäkra en plats i kommunal skola åt alla barn och måste följaktligen budgetera och organisera därefter (skollokaler, lärare). Å andra sidan är kommunerna skyldiga att ekonomiskt stödja friskolor, vilka med mycket kort varsel kan startas. Konsek- vensen är att kommuner kan tvingas överskrida sin skolbudget, eftersom man måste bekosta såväl de egna skolsatsningarna som friskolornas. 
 Att riksdagsmajoriteter genom rent materiella ingripanden vill genomdriva sin politiska vilja är logiskt i den svenska demokratin och välfärdsstaten. Problemet är att varje ingripande kan få konsekvenser för det kommunalpolitiska helhetsperspektivet vilket i sin tur väcker frågan om i vad mån självstyrelsen kan fylla sin speciella funktion i det demokratiska styrelseskicket och välfärds- staten. 
  
 19 
  
 TP PT  
 Finansieringsprincipen antogs 1993 av riksdagen och regeringen. Den innebär att statliga beslut som ger upphov till kostnader för kommunerna ska finansieras, antingen genom beviljande av särskilda statsbidrag eller genom att staten ger kommunerna rätt att avgiftsfinansiera ifrågavarande verksamhet, liksom att statliga beslut som leder till sänkta kostnader leder fram till minskade statliga bidrag till kommunerna. I den praktiska hanteringen regleras finansieringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. Finansieringsprincipen är emellertid inte lagfästs. Såväl kommuner som partiföreträdare i riksdagen har vid olika tillfällen gjort gällande att det med statens övergripande ansvar över samhällsekonomin har följt alltför många avsteg från finansieringsprincipen: finansiering har antingen uteblivit helt och hållet eller så har den ansetts vara otillräcklig i förhållande till kostnaderna. Kritikerna har därför föreslagit att principen borde lagfästas och ges ett mer preciserat innehåll. 
 144 
 Expertgruppsrapport 
 Slutsatser och en tänkbar hantering av självstyrelsens infogning i styrelseskicket 
 Om målet med en grundlag är att skapa en arena och en uppsätt- ning procedurregler för ett demokratiskt politiskt liv vittnar själv- styrelsepolitikens innehåll under tiden från RF:s ikraftträdande 1974 och fram tills idag om en framgångsrik måluppfyllelse. Att RF både i princip och i praktiken har haft en partipolitiskt neutral inverkan på självstyrelsens närmare utformning är uppenbart. 
 Men samtidigt kan kommunernas förvaltningspolitiska särställ- ning inte längre, till skillnad mot vad som var både avsett och möjligt då RF antogs, på ett självklart sätt existera i harmoni med nationella målsättningar om likvärdighet och rättvisa. Den ovan skisserade utvecklingen gällande självstyrelsens reella innebörd i styrelseskicket manar fram en fundamental målkonflikt i svensk politik: avvägningen mellan likvärdighetsinriktade nationella mål- sättningar och olikhetsinriktad självstyrelse. Denna målkonflikt kan inte lösas genom förändringar av den offentliga verksamhetens organisation, av det slag som exempelvis Ansvarskommittén före- slagit, eller genom justeringar av lagstiftningen. Såsom varandes kärna och livsnerv i det demokratiska styrelseskicket måste den istället hanteras i kontinuerliga politiska processer. 
 Det författningspolitiska problemet beror därmed i grunden på två varandra nära sammanhängande motsättningar. Den första är den redan nämnda målkonflikten mellan likvärdighetsinriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse. Den andra är motsättningen mellan principiellt skilda synsätt på själv- styrelsen och tolkningar av dess grundlagsstadgade funktion i sty- relseskicket. Motsättningen har kommit till starka uttryck under det senaste decenniet, när enskilda lagförslag varit föremål för behandling i riksdagens utskott. 
 TPF 
  
 20 
  
 FPT 
  
 Ett illustrativt exempel återfinns i Lagrådets yttrande gällande den så kallade stopplagen. I sin prövning av grundlagsenligheten i förslaget fastslår Lagrådet att lagens inskränkande av kommunernas möjligheter att avyttra allmännyttiga bostadsbestånd utan tvivel [är] ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Men med hän- visning till den obestämda avgränsning som regeringsformen ger åt det kommunala självstyret kommer man fram till att 
  
 20 
  
 TP PT  
 Ägande av kommunala bostadsföretag, drift och ägande av landstingskommunala akutsjukhus samt skatteutjämningssystemets utformning är exempel på lagförslag som lett fram till tillspetsade parlamentariska processer. 
 145 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 ingripandet inte är grundlagsstridigt. Frågan om huruvida statliga ingripanden i självstyrelsen kan godtas från konstitutionella utgångspunkter anses av Lagrådet ytterst vara av politisk natur. Med detta konstaterande och ytterligare hänvisningar till RF samt dess förarbeten och motivuttalanden bekräftar Lagrådet kärn- punkten i den svenska grundlagstraditionen: som funktion i sty- relseskicket saknar den kommunala självstyrelsen en konstitu- tionell särställning, dess närmare utformning är istället en politisk fråga som hanteras av riksdagens majoritet. Men Lagrådet låter sig inte nöjas med detta bekräftande. Utifrån följande formulering tycks Lagrådet mena att det finns två slags kommunala själv- styrelser i Sverige – en formell som är fastställd i RF och en informell: Även om det är riksdagen som bestämmer är likväl föreställningen om kommunal självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv. 
 TPF 
  
 21 
  
 FPT 
  
 Tre viktiga slutsatser illustreras därmed av Lagrådets yttrande. För det första att kommunal självstyrelse är ett i grunden omstritt begrepp. 
 TPF 
  
 22 
  
 FPT  
 Olika aktörer i det svenska politiska livet har skilda upp- fattningar om vilken innebörd lagregleringen måste ha för att kom- munal självstyrelse ska anses vara rådande. För det andra att själv- styrelsepolitiken har blivit alltmera laddad och konfliktfylld under det senaste decenniet. För det tredje att det finns ett inslag av ifrågasättande av legitimiteten i den rådande grundlagsregleringen, exemplifierat av Lagrådets jämförelse mellan den formella regle- ringen och en hävdad informell ordning. 
 En fruktbar hantering av kommunal självstyrelse som författ- ningspolitiskt problem kräver att man inkluderar både den politiska målkonflikten och de skilda tolkningarna av självstyrelsens grund- lagsfästa innebörd. Det spänningsfyllda förhållandet dem emellan ställer krav på en grannlaga avvägning. Det handlar å ena sidan om att åstadkomma bekräftande eller förändrande preciseringar av RF och dess motivuttalanden: ska det stå riksdagsmajoriteter fritt att med formellt stöd i RF bestämma innebörden av den kommunala självstyrelsen eller finns det en i enlighet med Lagrådets hävdande informellt institutionaliserad självstyrelse som inte bör överträdas av riksdagen? Inslaget av ifrågasättande av grundlagsregleringens legitimitet liksom förekomsten av lagtekniska subtiliteter vid 
  
 21 
  
 TP PT  
 Lagrådets yttrande, Utdrag ur protokoll vid sammanträde  
 1999-05-21. 
  När konstitutionsutskottet (KU) prövade lagförslaget konstaterade man att det inte stred mot bestämmelserna om kommunal självstyrelse i RF. 
  
 22 
  
 TP PT  
 Uttrycket i grunden omstridda begrepp – Miller concepts – lanserades 1956 i en vetenskaplig artikel författad den brittiske statsvetaren Figueroa. 
 146 
 Expertgruppsrapport 
 genomdrivande av enskilda förslag 
 TPF 
  
 23 
  
 FPT  
 nödvändiggör helt enkelt ett författningspolitiskt ställningstagande. Det handlar å andra sidan om att målkonflikten och avvägningen mellan likvärdighets- inriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse även i fortsättningen måste kunna fungera som mobiliserande skiljelinje mellan partier och blockbildningar samt därmed göras till föremål för politisering och valkamp. RF bör därmed även fortsätt- ningsvis ta sin utgångspunkt från en proceduriellt normerande grundlagsreglering av självstyrelsen. Materiell normering, exempel- vis en kompetenskatalog, eller ett författningsdomstolsliknande judiciellt förfarande, innebär nämligen en förrättsligande avpoli- tisering som är främmande för det svenska politiska systemets och demokratiska styrelseskickets tradition. Däremot bör RF tydligare än vad som är fallet idag dels anvisa genom vilka parlamentariska procedurer som kommunernas funktion i det demokratiska sty- relseskicket ska fastställas, dels anvisa att det sker i form av lag- stiftning. 
 Om målsättningen är att skapa en stabil grund för framtida parlamentarisk politisering av självstyrelsefrågan föreslås därför ett grundlagsfäst inrättande av ett kommunutskott i riksdagen. Det skulle skapa en annan förutsättning för politisering och markera en starkare integrering av den kommunala självstyrelsen i det parla- mentariska statsskicket. Den politiska vägen fram till självsty- relsens närmare bestämning blir tydligare också för intresserade medborgare. Kommunutskottets verksamhet skulle också på ett tydligare sätt uttrycka kommunernas reella funktion i det demo- kratiska styrelseskicket och lägga grunden för upprättande av ett nytt och formaliserat kommunalt samband. 
  
 23 
  
 TP PT  
 En av de mest iögonfallande lagtekniska subtiliteterna exemplifieras av den politisk- rättsliga processen bakom det kommunala skatteutjämningssystemets reformering. Efter det att Lagrådet, med utgångspunkt från RF, klandrat förslaget till nytt skatteutjämningssystem valde riksdagsmajoriteten att ändra dess lagtekniska utformning. Föreskrivelsen om att kommuner eller landsting skulle få ett tillägg till eller avdrag från sina skatteinkomster byttes mot att kommunerna eller landstingen skulle ha rätt till ett statligt bidrag eller vara skyldiga att erlägga en avgift till staten. Följden blev att Lagrådet godkände lagförslaget (Lagrådets yttrande, Utdrag ur protokoll vid sammanträde  
 1995-10-13, 
  se också SOU 1996:129, s. 155– 160). Emedan det ekonomiska utfallet för kommuner och landsting avsågs bli detsamma som enligt det tidigare förslaget, kom Lagrådets bedömning av grundlagsenligheten att i praktiken vara avhängig den terminologiska skillnaden mellan avgift och bidrag respektive skatteinkomst. Att tidsbegränsa lagar och förordningar är en annan lagteknisk subtilitet som använts för att undgå rättslig kritik om grundlagsstridighet. Så har exempelvis varit fallet gällande regleringen av de kommunala bostadsföretagens försäljning, akutsjukhusens drift och statligt beslutade kommunala skattestopp. 
 147 
 Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket 
 Funktionsprincipen skulle vara utgångspunkten för utskottets inrättande. 
 TPF 
  
 24 
  
 FPT  
 Samtliga ärenden och fackutskottsbetänkanden med relevans för kommunernas verksamhet skulle hänvisas till kommunutskottet för ytterligare beredning. Dess möten ska vara öppna för samtliga riksdagsledamöter. Som ett led i beredningen av ärenden kan utskottet till offentliga frågestunder bjuda in före- trädare för kommunala fullmäktigeförsamlingar, berörda myndig- heter och andra sammanslutningar. I sin beredning kan utskottet också omfatta översikter och analyser av statliga myndigheters föreskrifter. Utlåtanden och betänkanden från kommunutskottet består av helhetsbedömningar av enskilda lagförslags och förordningars samt myndighetsföreskrifters konsekvenser för självstyrelsens sätt att fungera och för dess funktion i det demokra- tiska styrelseskicket. 
 TPF 
  
 25 
  
 FPT  
 Den grundligare riksdagsbehandlingen av självstyrelseregleringen frambringar på så vis en mera förankrad och hållbar lagstiftning. Det skapar i sin tur förutsättningar för att färre tvister mellan kommunerna och staten om lagars utformning och tillämpning uppstår. 
 Med ett kommunutskott skulle den svenska demokratin berikas med en offentligt synligare och mera formbunden procedur genom vilken riksdagens ledamöter framförhandlar självstyrelsens inne- 
  
 24 
  
 TP PT  
 Funktionsprincipen låg till grund för utskottssystemet under den svenska tvåkammartiden. Riksdagsärendena hänvisades till olika utskott med ledning av ärendenas statsrättsliga karaktär och var noga reglerat i både dåvarande RF och RO (exempelvis 53 § RF och 36 § RO). I det nuvarande så kallade fackutskottssystemet utgår indelningsprincipen istället från politikområde/sektor. Fackutskott anses ge bättre helhetsbedömning inom varje anslagsområde, helhetsperspektiv inom varje sektor och mer specialiserade riksdagsledamöter. Nackdelarna kan vara sämre helhetsbedömning i budgetprocessen och bristande sektorsövergripande helhetsperspektiv (Se Davidsson, 2003, s.  
 121–126). 
  Man kan i sammanhanget notera att Grundlagsberedningen i sitt betänkande 1969 uttryckte följande farhåga gällande fackutskottssystemets konsekvenser: Den från andra synpunkter önskvärda specialiseringen kan tänkas medföra att utskottsledamöterna känner sig som målsmän för en viss gren av den offentliga verksamheten och blir inställda på att gynna denna utan tillräcklig hänsyn till helheten eller den samhällsekonomiska balansen (SOU 1969:62, s. 54). 
  
 25 
  
 TP PT  
 Att i riksdagen ha ett utskott, annat än KU, som har en funktionell uppgift och som ärenden kan hänvisas till efter behandling i fackutskott är inte mera främmande att ett dylikt utskott finns i den finländska riksdagen. Det så kallade stora utskottet behandlar två slags ärenden:  
 EU-frågor 
  (likt den svenska  
 EU-nämnden) 
  respektive lagförslag som riksdagen remitterar till utskottet vid den första behandlingen i plenum. I motsats till övriga fackutskott har alla riksdagsledamöter rätt att närvara vid stora utskottets sammanträden gällande den andra typen av ärenden. Stora utskottet behandlar i allmänhet bara lagtexten och tar inte in vare sig motiv eller reservationer i sitt betänkande. Men i betänkandet får utskottet föreslå att riksdagen ska godkänna uttalanden eller att motiven i fackutskottens betänkanden ändras. Utskottet kan också besluta att motivera sitt betänkande och då upprättas betänkandet på samma sätt som ett fackutskotts betänkande med eventuella reservationer. Informationen om stora utskottet är hämtad från finska riksdagens hemsida och från Mylly 2006. 
 148 
 Expertgruppsrapport 
 börd. Det skulle innebära en kraftfull markering av att självsty- relsens speciella funktion i styrelseskicket är att åstadkomma ett politiskt och ekonomiskt helhetsansvar. Kommunutskottet kan ses som en konstitutionell pendang till konstitutionsutskottet, vars uppgift är att sörja för styrelseskickets andra grundfunktion – parlamentarismen. Kommunutskottets parlamentariska uppdrag innebär att motsättningen mellan likvärdighetsinriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse accepterades som en oundviklig politisk målkonflikt. Likaså innebär det ett till- stående av att skilda principiella synsätt på självstyrelsen är naturliga inslag i det svenska politiska livet. 
 Inrättandet av ett kommunutskott skulle demonstrera en vilje- yttring om att frågorna gällande den kommunala självstyrelsen bör bli föremål för den politisering, allmänna debatt och genomlysning som deras vikt fordrar. Utskottet skulle utgöra en robust parla- mentarisk institution som gjorde de politiska partiernas represen- tanter i riksdagen kapabla att under olika samhällsorganisatoriska omständigheter hantera självstyrelsefrågan. 
 149 
 Statens offentliga utredningar 2007 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Telefonförsäljning. Jo. 
  
 2. 
  
 Från socialbidrag till arbete. 
  
 + 
  
 Bilaga. Fördjupningsstudier. 
  
 + 
  
 Lättläst. Sammanfattning. S. 
  
 3. 
  
 Föräldraskap vid assisterad befrukt- ning. Ju. 
  
 4. 
  
 Trafikinspektionen 
  
 – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. N. 
  
 5. 
  
 Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ju. 
  
 6. 
  
 Målsägandebiträdet. 
  
 Ett aktivt stöd i rättsprocessen. Ju. 
  
 7. 
  
 Den nya inskrivningsmyndigheten. M. 
  
 8. 
  
 Nya förutsättningar för ekobrotts- bekämpning. Ju. 
  
 9. 
  
 Svenskan i världen. UD. 
  
 10. 
  
 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Fi. 
  
 11. 
  
 Regional utveckling och regional samhällsorganisation. Fi 
  
 12. 
  
 Hälso- och sjukvården. Fi. 
  
 13. 
  
 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. Fi. 
  
 14. 
  
 Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1: 
  
 Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. 
 Rapport nr 2: Måste man ha tur? 
 Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer. 
 Rapport nr 3: 
 Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv. 
 Rapport nr 4: 
 Unga vuxna på bolånemarknaden. M. 
  
 15. 
  
 Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering. 
  
 Idébok: 
 Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébok för chefer och strateger. 
 Metodbok: 
 JämStöd Praktika. Metodbok för jäm- ställdhetsintegrering. IJ. 
  
 16. 
  
 Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. S. 
  
 17. 
  
 Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. Ju. 
  
 18. 
  
 Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. N. 
  
 19. 
  
 Friskare tänder – till rimliga kostnader. S. 
  
 20. 
  
 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Jo. 
  
 21. 
  
 GMO-skador 
  
  i naturen och Miljöbalkens försäkringar. M. 
  
 22. 
  
 Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. Ju. 
  
 23. 
  
 Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. Fi. 
  
 24. 
  
 Veterinär fältverksamhet i nya former. Jo. 
  
 25. 
  
 Plats för tillväxt? Fi. 
  
 26. 
  
 Alternativ tvistlösning. Ju. 
  
 27. 
  
 Auktorisation av patentombud. N. 
  
 28. 
  
 Tydliga mål och kunskapskrav i grund- skolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem. U. 
  
 29. 
  
 Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? Ju. 
  
 30. 
  
 Två nya statliga specialskolor. + Lättläst+ Daisy. U. 
  
 31. 
  
 Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. Fö. 
  
 32. 
  
 Tillväxt genom turistnäringen. N. 
  
 33. 
  
 Släpvagnskörning med  
  
 B-körkort 
  
 – när kan de nya  
 EU-reglerna 
  börja tillämpas? N. 
  
 34. 
  
 Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. Ju. 
  
 35. 
  
 Flyttning och pendling i Sverige. Fi. 
  
 36. 
  
 Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. + Bilagedel. Jo. 
  
 37. 
  
 Vård med omsorg – möjligheter och hinder. S. 
  
 38. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. Nu levandes ansvar, framtida generationers frihet. M. 
  
 39. 
  
 Framtidens polis. Ju. 
  
 40. 
  
 Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. Ju. 
  
 41. 
  
 Misstroendeförklaring och regerings- bildning  
  
 1994–2006. 
  Regeltillämpning och författnings- politiska alternativ. Ju. 
  
 42. 
  
 Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. Ju. 
  
 43. 
  
 Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. A. 
  
 44. 
  
 Tsunamibanden. Fi. 
  
 45. 
  
 Utökat elektroniskt informationsutbyte. Fi. 
  
 46. 
  
 Ansvarsfrågan vid odling av genmodifiera- de grödor. Jo. 
  
 47. 
  
 Den osynliga infrastrukturen 
  
 – 
  
 om förbättrad samordning av offentlig  
  
 IT-standardisering. 
  N. 
  
 48. 
  
 Patientdata och läkemedel m.m. S. 
  
 49. 
  
 Organisationsform för VTI och SIKA. N. 
  
 50. 
  
 Mångfald är framtiden. Ku. 
  
 51. 
  
 Riksbankens finansiella oberoende. Fi. 
  
 52. 
  
 Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. Ju. 
  
 53. 
  
 Sjukhusens läkemedelsförsörjning. S. 
  
 54. 
  
 Barnet i fokus 
  
 En skärpt lagstiftning mot barnporno- grafi. Ju. 
  
 55. 
  
 Betalningstider i näringslivet. N. 
  
 56. 
  
 Revisionsutskott m.m.; Genomförande av 2006 års revisorsdirektiv. Ju. 
  
 57. 
  
 Etiskt godkännande av djurförsök 
  
 – 
  
 nya former för överprövning. Jo. 
  
 58. 
  
 Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet. N. 
  
 59. 
  
 Strategiska godsnoder i det svenska transportsystemet – ett framtids- perspektiv. N. 
  
 60. 
  
 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. DVD medföljer. M. 
  
 + engelsk översättning. 
  
 61. 
  
 Deluppföljning 2 av den kommunal- ekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Fi. 
  
 62. 
  
 Utjämning av kommunernas  
  
 LSS-kost- 
  nader – översyn och förslag. Fi. 
  
 63. 
  
 En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. Jo. 
  
 64. 
  
 Studiestödsdatalag. U. 
  
 65. 
  
 Domstolarnas handläggning av ärenden. Ju. 
  
 66. 
  
 Rörelser i tiden. IJ. 
  
 67. 
  
 Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. Ju. 
  
 68. 
  
 Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. Ju. 
  
 69. 
  
 Bestämmelser om domstolarna 
  
 i regeringsformen. Expertgruppsrapport. Ju. 
  
 70. 
  
 Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. N. 
  
 71. 
  
 En starkare företagsinteckning. Ju. 
  
 72. 
  
 Kommunal kompetens i utveckling. Fi. 
  
 73. 
  
 Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. S. 
  
 74. 
  
 Upplåtelse av den egna bostaden. Fi. 
  
 75. 
  
 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Fi. 
  
 76. 
  
 Lagring av trafikuppgifter för brotts- bekämpning. Ju. 
  
 77. 
  
 En svensk veteranpolitik, del 1. Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. Fö. 
  
 78. 
  
 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksam- heter i Banverket och Vägverket. N. 
  
 79. 
  
 Tre nya skolmyndigheter. U. 
  
 80. 
  
 Reach – genomförande och sanktioner. M. 
  
 81. 
  
 Resurser för kvalitet. U. 
  
 82. 
  
 Samordnad och tydlig tillsyn av social- tjänsten. + Lättläst + daisy. S. 
  
 83. 
  
 Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. N. 
  
 84. 
  
 Värdet av valdeltagande. Ju. 
  
 85. 
  
 Olika former av normkontroll. Expertgruppsrapport. Ju. 
  
 86. 
  
 Bättre djurskydd – mindre krångel. Jo. 
  
 87. 
  
 Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. +Lättläst. + Daisy. U. 
  
 88. 
  
 Att lära nära. 
  
 Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre. S. 
  
 89. 
  
 Rovdjuren och deras förvaltning. M. 
  
 90. 
  
 Straffskalan för mord. Ju. 
  
 91. 
  
 Ny företagshälsovård – ny kunskaps- försörjning. S. 
  
 92. 
  
 Urkunden I Tiden 
  
 – en straffrättslig anpassning. Ju. 
  
 93. 
  
 Den kommunala självstyrelsens grund- lagsskydd. Expertgruppsrapport. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2007 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Föräldraskap vid assisterad befruktning. [3] 
 Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? [5] 
 Målsägandebiträdet. 
 Ett aktivt stöd i rättsprocessen. [6] 
 Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning. [8] 
 Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. [17] 
 Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. [22] 
 Alternativ tvistlösning. [26] 
 Hur tillämpas expropriationslagens ersätt- ningsbestämmelser? [29] 
 Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. [34] 
 Framtidens polis. [39] 
 Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. [40] 
 Misstroendeförklaring och regeringsbildning  
 1994–2006. 
  
 Regeltillämpning och författningspolitiska alternativ. [41] 
 Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. [42] 
 Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. [52] 
 Barnet i fokus 
 En skärpt lagstiftning mot barnporno- grafi. [54] 
 Revisionsutskott m.m.; Genomförande av 2006 års revisorsdirektiv. [56] 
 Domstolarnas handläggning av ärenden. [65] 
 Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. [67] 
 Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. [68] 
 Bestämmelser om domstolarna i regerings- formen. Expertgruppsrapport. [69] 
 En starkare företagsinteckning. [71] 
 Lagring av trafikuppgifter för brotts- bekämpning. [76] 
 Värdet av valdeltagande. [84] 
 Olika former av normkontroll. Expertgruppsrapport. [85] 
 Straffskalan för mord. [90] 
 Urkunden I Tiden 
 – en straffrättslig anpassning [92] 
 Den kommunala självstyrelsens grundlags- skydd. Expertgruppsrapport. [93] 
 Utrikesdepartementet 
 Svenskan i världen. [9] 
 Försvarsdepartementet 
 Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. [31] 
 En svensk veteranpolitik, del 1. 
 Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. [77] 
 Socialdepartementet 
 Från socialbidrag till arbete. 
  
 + 
  
 Bilaga. Fördjupningsstudier. 
  
 + 
  
 Lättläst. Sammanfattning. [2] 
  
 Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. [16) 
 Friskare tänder – till rimliga kostnader. [19] 
 Vård med omsorg – möjligheter och hinder. [37] 
 Patientdata och läkemedel m.m. [48] Sjukhusens läkemedelsförsörjning. [53] 
 Kostnader för personlig assistans. 
 Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. [73] 
 Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. + Lättläst + daisy. [82] 
 Att lära nära. 
 Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre. [88] 
 Ny företagshälsovård – ny kunskaps- försörjning [91] 
 Finansdepartementet 
 Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- 
 kraft. [10] 
 Regional utveckling och regional samhälls- organisation. [11] 
 Hälso- och sjukvården. [12] 
 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relationer. [13] 
 Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. [23] 
 Plats för tillväxt? [25] 
 Flyttning och pendling i Sverige. [35] Tsunamibanden. [44] 
 Utökat elektroniskt informationsutbyte. [45] Riksbankens finansiella oberoende. [51] 
 Deluppföljning 2 av den kommunal- ekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. [61] 
 Utjämning av kommunernas  
 LSS-kostnader 
  
 – översyn och förslag. [62] Kommunal kompetens i utveckling. [72] Upplåtelse av den egna bostaden. [74] 
 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. [75] 
 Utbildningsdepartementet 
 Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljnings- system. [28] 
 Två nya statliga specialskolor. + Lättläst+ Daisy. [30] 
 Studiestödsdatalag. [64] 
 Tre nya skolmyndigheter. [79] Resurser för kvalitet. [81] 
 Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. +Lättläst. + Daisy. [87] 
 Jordbruksdepartementet 
 Telefonförsäljning. [1] 
 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. [20] 
 Veterinär fältverksamhet i nya former. [24] 
 Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. + Bilagedel. [36] 
 Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor. [46] 
 Etiskt godkännande av djurförsök 
 – nya former för överprövning. [57] 
 En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. [63] 
 Bättre djurskydd – mindre krångel. [86] 
 Miljödepartementet 
 Den nya inskrivningsmyndigheten. [7] 
 Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1: 
 Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2: 
 Måste man ha tur? 
 Studier av yngre på bostadsmarknaden  
 i svenska städer. 
  
 Rapport nr 3: 
 Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv. 
 Rapport nr 4: 
 Unga vuxna på bolånemarknaden. [14] 
  
 Vargasi naturen och Miljöbalkens försäkringar. [21] 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. Nu levandes ansvar, framtida generationers frihet. [38] 
 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. DVD medföljer. [60] 
 + engelsk översättning. 
 Reach – genomförande och sanktioner. [80] Rovdjuren och deras förvaltning. [89] 
 Näringsdepartementet 
 Trafikinspektionen 
 – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. [4] 
 Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. [18] 
 Auktorisation av patentombud. [27] Tillväxt genom turistnäringen. [32] 
 Släpvagnskörning med  
 B-körkort 
  
 – när kan de nya  
 EU-reglerna 
  börja tillämpas? [33] 
 Den osynliga infrastrukturen 
 – om förbättrad samordning av offentlig  
 IT-standardisering. 
  [47] 
 Organisationsform för VTI och SIKA. [49] Betalningstider i näringslivet. [55] 
 Hamnstrategi – strategiska hamnnoder 
 i det svenska godstransportsystemet. [58] 
 Strategiska godsnoder i det svenska transport- systemet – ett framtidsperspektiv. [59] 
 Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. [70] 
 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksam- heter i Banverket och Vägverket. [78] 
 Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. [83] 
 Integrations- och jämställdhetsdepartementet 
 Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering. 
 Idébok: 
 Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébokför chefer och strateger. 
 Metodbok: 
 JämStöd Praktika. Metodbok för jäm- ställdhetsintegrering. [15] 
 Rörelser i tiden. [66] 
 Kulturdepartementet 
 Mångfald är framtiden. [50] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. [43]