SOU 1998:148 
  
 1 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Kommunikationsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 25 juni 1998 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda verksamhetsmål, preciserade arbetsuppgifter och organisation m.m. för den nya myndigheten Rikstrafiken (dir. 1998:46). Uppdraget skall redovisas i ett delbetänkande senast den 30 november 1998 och i ett slutbetänkande senast den 1 maj 1999. 
 T.f. chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Dunlap, förordnade den 8 juli 1998 mig som särskild utredare i utred- ningen (K 1998:05) om Rikstrafiken – mål, arbetsuppgifter och organi- sation m.m. 
 Som sekreterare i utredningen anställdes den 30 juli 1998 departe- mentssekreterare Peeter Puusepp. 
 Som experter i utredningen förordnades den 18 augusti 1998 depar- tementssekreterare Mclaughlin, departementssekreterare Wright son, departementssekreterare Rich, kanslichef Rhodes samt kollektivtrafikhandläggare White. 
 Jag överlämnar härmed delbetänkandet  
 Rikstrafiken – vissa princip- frågor 
 . 
 Stockholm den 30 november 1998 
 Burton 
  
 2 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 3 
  
 Förkortningar 
  
 SJ 
  
 Statens järnvägar 
  
 KFB 
  
 Kommunikationsforskningsberedningen 
  
 SIKA 
  
 Statens institut för kommunikationsanalys 
  
 NUTEK 
  
 Närings- och teknikutvecklingsverket 
  
 BR 
  
 Svenska Bussbranschens Riksförbund 
  
 EG-kommissionen 
  
 Europeiska gemenskapernas kommission 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 FoU 
  
 Forskning och utveckling 
  
 IATA 
  
 International Air Transport Association 
  
 IT 
  
 Informationsteknik 
  
 LO 
  
 Landsorganisationen 
  
 LOU 
  
 Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling 
  
 PRO 
  
 Pensionärernas Riksorganisation 
  
 SAS 
  
 Scandinavian Airlines System 
  
 SL 
  
 AB Storstockholms Lokaltrafik 
  
 SLTF 
  
 Svenska Lokaltrafikföreningen 
  
 TCO 
  
 Tjänstemännens Centralorganisation 
  
 VF 
  
 Verksförordningen (1995:1322) 
  
 4  
 Förkortningar 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Innehållsförteckning  
 5 
  
 Innehåll 
  
 1 
  
 Sammanfattning ................................................................................ 
  
 9 
  
 2 
  
 Uppdraget och arbetets uppläggning.............................................. 
  
 15 
  
 3 
  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. ....................................... 
  
 17 
  
 3.1 
  
 1998 års transportpolitiska beslut 
  
 17 
  
 3.2 
  
 Statens roll i den interregionala kollektivtrafiken 
  
 18 
  
 3.3 
  
 Den interregionala kollektivtrafiken 
  
 20 
  
 4 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem........................................... 
  
 23 
  
 4.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 23 
  
 4.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 24 
  
 4.3 
  
 Mina förslag 
  
 31 
  
 5 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik ....... 
  
 33 
  
 5.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 34 
  
 5.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 37 
  
 5.3 
  
 Mina förslag 
  
 40 
  
 6 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik............. 
  
 43 
  
 6.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 44 
  
 6.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 45 
  
 6.3 
  
 Mina förslag 
  
 49 
  
 7 
  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen .......................................... 
  
 53 
  
 7.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 53 
  
 7.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 56 
  
 7.3 
  
 Mina förslag 
  
 57 
  
 6  
 Innehållsförteckning 
  
 SOU 1998:148 
  
 8 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 ................... 59 
  
 8.1 Utgångspunkter 
  
 59 
  
 8.2 Mina bedömningar 
  
 63 
  
 8.3 Mina förslag 
  
 67 
  
 9 
  
 Tillgång till järnvägsfordon ............................................................ 
  
 71 
  
 9.1 Utgångspunkter 
  
 71 
  
 9.2 Mina bedömningar 
  
 72 
  
 9.3 Mina förslag 
  
 74 
  
 10 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande..................... 
  
 75 
  
 10.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 75 
  
 10.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 76 
  
 10.3 
  
 Mina förslag 
  
 83 
  
 11 
  
 Övergripande verksamhetsmål ...................................................... 
  
 85 
  
 11.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 85 
  
 11.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 87 
  
 11.3 
  
 Mina förslag 
  
 92 
  
 12 
  
 Precisering av arbetsuppgifter....................................................... 
  
 93 
  
 12.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 93 
  
 12.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 94 
  
 12.3 
  
 Mina förslag 
  
 95 
  
 13 
  
 Verksamhetsstyrning ..................................................................... 
  
 97 
  
 13.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 97 
  
 13.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 101 
  
 13.3 
  
 Mina förslag 
  
 102 
  
 14 
  
 Ledningsformer............................................................................ 
  
 103 
  
 14.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 103 
  
 14.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 106 
  
 14.3 
  
 Mina överväganden 
  
 109 
  
 14.4 
  
 Mina förslag 
  
 110 
  
 SOU 1998:148 
  
 Innehållsförteckning  
 7 
  
 15 
  
 Organisation och kompetensbehov .............................................. 
  
 111 
  
 15.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 111 
  
 15.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 112 
  
 15.3 
  
 Mina förslag 
  
 113 
  
 16 
  
 Lokalisering ................................................................................. 
  
 115 
  
 16.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 115 
  
 16.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 118 
  
 16.3 
  
 Mina förslag 
  
 119 
  
 17 
  
 Finansieringsfrågor...................................................................... 
  
 121 
  
 17.1 
  
 Mina bedömningar och förslag 
  
 121 
  
 Bilaga 
  
 Statens upphandling av interregional kollektivtrafik i dag 
  
 125 
  
 8  
 Innehållsförteckning 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Sammanfattning  
 9 
  
 1 Sammanfattning 
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 
 Det transportpolitiska beslut som riksdagen fattade den 2 juni 1998 med anledning av regeringens transportpolitiska proposition  
 Tran- sportpolitik för en hållbar utveckling  
 (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) är den plattform som den nya myn- digheten skall vila på och därmed också grunden för de förslag jag pre- senterar i detta delbetänkande. 
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
 Rikstrafiken kan inte tvinga fram samverkan. Rikstrafiken kan dock sti- mulera fram ökad samverkan bl.a. genom att utnyttja den upphand- lingsmodell som myndigheten förfogar över på rätt sätt. 
 Rikstrafiken bör verka för ett utökat regionalt samarbete kring de tra- fiksystem som byggts upp av trafikhuvudmännen under senare år. Rik- strafiken bör i första hand bör utnyttja den erfarenhet och kunskap som finns inom sektorn i sitt arbete. 
 Rikstrafiken bör följa upp och driva på genomförandet av de förslag i Kommunikationskommitténs slutbetänkande (SOU 1997:35) som avser resenärernas ställning i kollektivtrafiken för att stärka resenärernas ställ- ning i kollektivtrafiken. 
 Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i  
 EG-kommissionens 
  komman- de aktiviteter inom ramen för arbetet med grönboken  
 Ett trafiknät för alla. 
  
 Rikstrafiken bör inta en aktiv roll i och stödja Vägverkets fortsatta arbete med det nationella kollektivtrafikprogramet på väg och särskilt ägna uppmärksamhet åt trafikslagsövergripande frågor. 
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
 Frågan om den exakta innebörden av begreppet interregional kollektiv- trafik är ur Rikstrafikens synvinkel tämligen irrelevant utom när det gäller upphandling av kollektivtrafik. Det är dock inte heller i det sam- 
  
 10  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1998:148 
  
 manhanget nödvändigt att exakt definiera administrativa, geografiska eller tidsmässiga gränser som kriteria för att fördela ansvar mellan Rik- strafiken och trafikhuvudmännen. 
 Rikstrafiken bör ta ekonomiskt ansvar endast för sådan trafik som kan betraktas som genuint interregional, dvs. endast i relativt liten ut- sträckning är frekvent och repetitiv och som inte avser daglig ar- betspendling och dylikt. Eventuella upphandlingar av annan interregional kollektivtrafik bör ske i samverkan mellan berörda trafikhuvudmän och Rikstrafiken 
 På grund av de speciella geografiska och demografiska förhållandena i norra Sverige och på Gotland bör Rikstrafiken ta initiativ till att nog- grant studera den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från norra Sverige respektive Gotland. 
 Rikstrafiken bör kunna samverka med trafikutövarna för att komp- lettera kommersiell trafik med upphandlad trafik i syfte att uppnå bättre måluppfyllelse av de transportpolitiska målen. 
 Regeringen bör pröva om det är lämpligt att införa tidsbegränsade avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldigheter som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järnväg bör vara förenade med. 
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 
 Nettoupphandling bör i första hand väljas som modell för Rikstrafikens upphandlingar. Så snart som möjligt bör Rikstrafiken introducera en funktionell upphandling, som innebär att upphandlingen inte avser ett förutbestämt trafikslag mellan A och B utan istället avser trafikförsörj- ning mellan A och B, som komplement till nettoupphandling. 
 För att skapa ett nödvändigt handlingsutrymme åt myndigheten bör Rikstrafiken bemyndigas att teckna slutligt avtal med vald trafikutövare utan att detta behöver underställas regeringen för godkännande. 
 Riktmärket för Rikstrafikens avtalslängden bör vara fem år. Såväl kortare som längre avtalstider skall kunna förekomma om detta skulle vara mer gynnsamt. Ledtid som lämnas till vald trafikutövare innan tra- fikstart bör vara åtminstone sex månader, gärna tolv eller längre. 
 Medverkan i infrastrukturplaneringen 
 Rikstrafikens roll i infrastrukturplaneringen bör vara att svara för lång- siktiga insatser, t.ex. visioner och scenariebyggande som i sin tur bör 
  
 SOU 1998:148 
  
 Sammanfattning  
 11 
  
 utgöra en integrerad del i den process som leder fram till investeringsbe- slut. 
 Rikstrafiken bör delta i de arbetsgrupper som kan vara aktuella i SI- KA:s och trafikverkens arbete med att ta fram förslag till nationell stra- tegi respektive inriktningsplaner. 
 Rikstrafiken bör följa upp och utvärdera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda förhand- lingspersonerna i deras förhandlingsuppdrag 
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
 Rikstrafikens ansvar på  
 IT-området 
  bör begränsas till samordning av information i kundledet och bygga på en strategi som Rikstrafiken for- mulerat för sitt arbete på  
 IT-området. 
  
 Rikstrafiken bör verka för skapandet av ett öppet informationssystem som länkar marknadens aktörer till en gemensam mötesplats. 
 Det kan finnas anledning för Rikstrafiken att ta initiativ till försöks- projekt vad avser reseplaneringssystem som inkluderar samtliga kollek- tiva färdmedel i Sverige från dörr till dörr 
 Tillgång till järnvägsfordon 
 Frågan om tillgång till järnvägsfordon för persontrafiken bör utredas i särskild ordning redan innan Rikstrafiken påbörjar sin verksamhet. 
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
 Rikstrafiken bör formulera en strategi och sedan utifrån den verka för ett ökat resenärs- och konsumentinflytande oavsett om kollektivtrafiken är att betrakta som lokal, regional eller interregional. 
 Ett råd bör kopplas till Rikstrafiken i syfte att åstadkomma ett ökat resenärs- och konsumentinflytande på Rikstrafikens arbete. 
 Rikstrafiken bör verka för att enhetliga resevillkor införs i hela kol- lektivtrafiksystemet. 
 Rikstrafiken skulle kunna stödja uppbyggande av kompetensen inom kollektivtrafikfrågor hos befintliga organisationer inom konsumentområ- det, alternativt stödja uppbyggandet av nya konsumentorganisationer och andra former av nätverk på detta område. 
  
 12  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1998:148 
  
 Övergripande verksamhetsmål 
 Utgångspunkten för Rikstrafikens övergripande verksamhetsmål är de transportpolitiska målen. Delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling är de mest relevanta transportpoliti- ska delmålen för Rikstrafikens framtida verksamhet. 
 Av den transportpolitiska propositionen framgår att tillgänglighets- målet avser generella åtgärder avseende hela landet medan målet om en positiv regional utveckling avser riktade åtgärder till och inom en av- gränsad region. Rikstrafiken kan på ett aktivt sätt bidra till att förverk- liga de mål som finns på dessa områden. 
 Precisering av arbetsuppgifter 
 Rikstrafiken skall ur resenärernas perspektiv: 
  
 · 
  
 regelbundet följa kollektivtrafikmarknaden 
  
 · 
  
 verka för samordning av kollektivtrafiken 
  
 · 
  
 förbättra dialogen mellan resenärer och marknadens aktörer 
  
 · 
  
 upphandla viss interregional kollektivtrafik 
  
 Rikstrafikens arbete bör vara utvecklings- och processinriktat. Rikstrafi- ken skall ges i uppgift att göra en årlig analys och redovisning av kol- lektivtrafikens utveckling och situation. Samhällsekonomiska analyser och kvalificerade utvärderingar bör också utgöra ett viktigt inslag i ar- betet. 
 Rikstrafiken bör formulera en vision för kollektivtrafikens utveckling och scenarier över troliga utvecklingsvägar. Visions- och scenarietekni- Allen bör vara en integrerad del av Rikstrafikens arbete. 
 Verksamhetsstyrning 
 Rikstrafikens handlingsutrymme vid upphandling av interregional kol- lektivtrafik bestäms av hur riksdagen väljer att utforma sina budget- och inriktningsbeslut och hur regeringen väljer att styra myndigheten. 
 Målstyrningsmodellen bör tillämpas vid regeringens styrning av Rik- strafiken. Ett fortsatt utvecklingsarbete krävs dock vad gäller styrnings- formerna. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Sammanfattning  
 13 
  
 Ledningsformer 
 Rikstrafikens samordnings- och upphandlingsroll förutsätter att myndig- heten kan uppträda med auktoritet och integritet i förhållande till olika intressenter. Därför bör modellen enrådighetsverk med insynsråd väljas som ledningsform för Rikstrafiken. 
 Organisation och kompetensbehov 
 De regler som normalt tillämpas vad gäller myndigheternas organisation och personaladministration bör också tillämpas beträffande Riks- trafiken. Dessa regler innebär att regeringen inte tar ställning i sådana frågor utan överlämnar till myndigheterna att själva utforma sin organi- sation och att rekrytera sin personal. §  
 17–18 
  och § 32 samt § 34 i verksförordningen (1995:1322) bör tillämpas på Rikstrafiken. 
 Lokalisering 
 I uppdraget har inte ingått att föreslå en lokalisering av Rikstrafiken. Då det fortsatta utredningsarbetet förutsätter att lokaliseringsorten är känd med avseende på bl.a. möjligheterna att rekrytera personal och anskaffa lokaler samt inventarier, har jag ändå valt att föreslå en lokaliseringsort för Rikstrafiken. Jag har därvid sett det som min uppgift att föreslå en lokaliseringsort som ger myndigheten de bästa verksamhetsförutsätt- ningarna. En sammanvägning av ett antal kriterier talar för att Stock- holmsregionen bör väljas som lokaliseringsort för Rikstrafiken. 
 Finansieringsfrågor 
 Nedanstående frågor behöver regeringen ta upp i myndighetens regle- ringsbrev: 
  
 1. 
  
 Utformningen av regeringens bemyndiganden till Rikstrafiken vad gäller upphandlingsverksamheten 
  
 2. 
  
 Storleken av Rikstrafikens låneram för finansieringen av investering- ar i anläggningstillgångar 
  
 3. 
  
 Storleken på Rikstrafikens kreditutrymme på myndighetens ränte- konto i Riksgäldskontoret 
  
 14  
 Sammanfattning 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Uppdraget och arbetets uppläggning  
 15 
  
 2 
  
 Uppdraget och arbetets uppläggning 
  
 Sammanfattning av uppdraget 
 I mina direktiv framgår att en myndighet för rikstrafikfrågor, Rikstrafi- ken, skall inrättas med huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala persontrafiken samt att upphandla viss kollektiv trafik. 
 Enligt direktiven skall jag utreda verksamhetsmål, preciserade ar- betsuppgifter och organisation för den nya myndigheten Rikstrafiken som skall inrättas med huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala persontrafiken samt att upphandla viss kollektivtrafik (dir. 1998:46). 
 Vidare skall jag enligt mina direktiv utreda riktlinjer för kommande upphandlingar av trafik, former för samverkan med berörda parter in- klusive former för ett ökat konsumentinflytande. Jag skall även förbere- da uppbyggnaden av myndigheten och därvid vidtaga de åtgärder som krävs för att myndigheten skall kunna börja sin verksamhet den 1 juli 1999. 
 Så här lades utredningsarbetet upp 
 I mina direktiv framgår det att jag i utredningsarbetet skall söka samråd med trafikverken, SIKA, Kommunikationsforskningsberedningen, NU- TEK, Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Nämnden för of- fentlig upphandling, länsstyrelser, Överstyrelsen för civil beredskap, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, operatörer, trafikhu- vudmän och andra företrädare för kollektivtrafiken, Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, Godstransportdelegationen, samt Rådet för jäm- ställdhetsfrågor i kommunikationssektorn 
 1  
 och berörda konsumentorga- nisationer. 
 Utöver de ovan specifikt namngivna har jag samrått med följande myndigheter, organisationer och företag: Statens järnvägar, Glesbygds- verket, Länsstyrelserna i Norrbottens län, Jämtlands län, Värmlands län, 
  
 1  
 Rådet är ännu inte tillsatt varför jag inte kunnat samråda med dem 
  
 16  
 Uppdragets och arbetets uppläggning 
  
 SOU 1998:148 
  
 Västra Götalands län, Skåne län, Gotlands län samt Stockholms län, SAS, Föreningen Svenskt Flyg, Nordic Rail Group, Mälardalstrafik AB, AB Storstockholms Lokaltrafik, Skånetrafiken, Svenska Vägföreningen, Swebus AB, Destination Gotland, Svenska Flygföretagens Riksförbund, Linjebuss Sverige AB, Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenska Buss- branschens Riksförbund, Svenska Taxiförbundet, Länstrafiken i Norr- botten AB, Värmlandstrafik AB, Gotlands kommun, Länstrafiken i Jämtlands län, Göteborgsregionens Lokaltrafik AB, Samtrafiken i Sveri- ge AB, Sveriges konsumentråd, Konsumenter i samverkan samt Folkrö- relserådet Hela Sverige ska leva. 
 Jag kallade under hösten 1998 ovanstående myndigheter, organisatio- ner och företag till två samrådsmöten i Stockholm. Utöver samrådsmöte- na har jag också hållit individuella samråd med en del av dessa. Delta- garna i samrådsmötena har bidragit med värdefullt material, synpunkter och kommentarer under arbetets gång. 
 I syfte att följa arbetet med den inriktningsplanering för investeringar i infrastruktur, som drivs av SIKA och trafikverken, har sekretariatet tagit plats i den s.k.  
 Samplan-gruppen 
  bestående av företrädare för bl.a. SIKA och trafikverken. 
 Särskilt uppdrag 
 För att biträda mig med utredningsinsatser avseende den nya myndighe- tens verksamhetsmål, arbetsuppgifter och organisation, upphandlade jag konsulttjänster från Garrett Konsult AB med koncentration till frågor som rör den nya myndighetens styrning, organisation och bildan- de. I uppdraget har också ingått att medverka vid utarbetandet av detta delbetänkande. Garrett har under utredningens gång arbetat integrerat med utredningens sekretariat. 
 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
 Jag har i enlighet med direktivet (dir. 1996:49) om att redovisa konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet analyserat mina förslag utifrån detta, men ej funnit något som kan vara relevant för en sådan frågeställning. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m.  
 17 
  
 3 
  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 
  
 Som en bakgrund till mina bedömningar och förslag kring vissa princip- frågor vad gäller myndigheten Rikstrafiken har jag valt att inleda med en bred beskrivning av transportpolitiska faktorer som påverkar utveckling- en av kollektivtrafiken. 
  
 3.1 
  
 1998 års transportpolitiska beslut 
  
 Det beslut som riksdagen fattade den 2 juni 1998 med anledning av rege- ringens transportpolitiska proposition  
 Transportpolitik för en hållbar utveckling  
 (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) innebär bl.a. att nedanstående transportpolitiska mål fastställdes: 
 Det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. 
 Detta övergripande mål bröts ner i delmål om: 
  
 · 
  
 ett tillgängligt transportsystem 
  
 · 
  
 en hög transportkvalitet 
  
 · 
  
 en säker trafik 
  
 · 
  
 en god miljö 
  
 · 
  
 en positiv regional utveckling 
  
 Som transportpolitiska principer antogs följande: Transportkonsumenterna skall ha så stor valfrihet som möjligt att in- 
 om ramen för det befintliga transportutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Samverkan mellan olika transportmedel och tra- fikslag skall stärkas. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan trafikslagen. En effektiv konkurrens mellan olika tra- fikutövare och transportalternativ skall främjas. Beslut om transportpro- duktion skall ske i så decentraliserade former som möjligt. 
  
 18  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 För kollektivtrafikens del innebar det transportpolitiska beslutet specifikt bl.a. följande: 
  
 · 
  
 transportsystemet bör utformas så att alla människor har en god till- gänglighet till de transporter som krävs för att de skall kunna ha ett arbete, upprätthålla goda sociala kontakter och utföra vardagens be- styr och så att den personliga integriteten och friheten främjas 
  
 · 
  
 ett transportsystem för alla bör innehålla ett varierat utbud med kon- kurrens mellan operatörer och transportlösningar samtidigt som sam- verkan mellan trafikslagen stärks byggd på helhetssyn och ökad kun- dorientering 
  
 · 
  
 den interregionala kollektivtrafiken bör så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor och i ökad utsträckning samordnas med lokal och regional kollektivtrafik 
  
 · 
  
 för att utveckla den interregionala kollektivtrafiken skall en myndig- het för rikstrafikfrågor – Rikstrafiken – inrättas med huvuduppgift att verka för samordning och upphandling av viss interregional person- trafik 
  
 · 
  
 behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till järnvägsfordon och för att stimulera investeringar i fordon bör analyseras 
  
 · 
  
 SJ bör även fortsättningsvis drivas affärsmässigt på företagsekono- miska grunder 
  
 · 
  
 ett nytt banavgiftssystem införs den 1 januari 1999. Avgifterna skall vara rörliga och beräknas utifrån järnvägstrafikens samhällsekono- miska marginalkostnader som inte är internaliserade på annat sätt 
  
 · 
  
 ökat statligt ansvarstagande för de kommunala flygplatserna. För 1999 omfattar stödet totalt 115 miljoner kronor 
  
 · 
  
 skadeprövningen av linjetrafiken med buss gentemot den interregio- nala järnvägstrafiken avskaffas från den 1 januari 1999 
  
 · 
  
 ny fordonsbeskattning för bussar införs 
  
 Det transportpolitiska beslutet är den plattform som den nya myndighe- ten skall vila på och därmed också grunden för de förslag jag presenterar i detta delbetänkande. 
  
 3.2 
  
 Statens roll i den interregionala kollektivtrafiken 
  
 Statens roll i den interregionala kollektivtrafiken består i huvudsak av två delar: 
  
 · 
  
 Staten ansvarar för infrastrukturen 
  
 · 
  
 Staten upphandlar viss interregional persontrafik 
  
 SOU 1998:148 
  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m.  
 19 
  
 I Sverige råder i dag, med vissa undantag, fri konkurrens i den interregi- onala kollektivtrafiken. Det finns dock inte förutsättningar att bedriva kommersiell interregional kollektivtrafik i alla delar av landet och mellan alla individuella orter. I sådana fall detta inte är möjligt, upphandlas viss trafik av staten eller av de länstrafikansvariga. 
 Huvuddelen av statens direkta engagemang i den interregionala kol- lektivtrafiken är de upphandlingar som staten i dag genomför, vilka be- skrivs i bilagan. 
 Det främsta motivet till statens upphandling av interregional person- trafik är att se till att alla delar av landet får en tillfredsställande trans- portförsörjning. Detta är bl.a. nödvändigt för att skapa förutsättningar för en positiv regional utveckling. 
 Trafikverken, dvs. Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luft- fartsverket, har ett samlat ansvar, ett sektorsansvar, för respektive tra- fiksystem. Detta innebär att verken på en övergripande nivå är ansvariga för att det egna området utvecklas i riktning mot de  
 transportpoliti-ska 
  målen. Det finns också ett stort antal andra aktörer på nationell, regional och lokal nivå som är delaktiga i genomförandet av den fastlagda trafik- politiken. 
 Riksdagen har slagit fast att det i varje län skall finnas länstrafik- ansvariga som svarar för den lokala och regionala linjetrafiken för per- sontransporter. Detta regleras i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Motsvarande ansvarig finns inte i dag för den in- terregionala kollektivtrafiken. Det finns i dag ingen myndighet som har ett sektorsövergripande ansvar för hela kollektivtrafiksystemet. 
 I den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) konstatera- de regeringen att  
 Staten har dock i praktiken i dag denna roll genom det regelverk som finns för interregional trafik och genom upphand- lingen av viss interregional persontrafik.  
 Vidare ansåg regeringen att statens ansvar för viss interregional kollektiv persontrafik bör slås fast. Den interregionala kollektivtrafiken bör emellertid enligt regeringen 
 ...som hittills så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor. En ökad konkurrens mellan operatörer och transportlösningar bör dock kombineras med en ökad samverkan mellan trafikslagen i syfte att åstadkomma ett sammanhängande och effektivt transportsystem. För att utveckla den interregionala kollektivtrafiken skall en myndighet för rikstrafikfrågor – Rikstrafiken – inrättas med huvuduppgift att verka för samordning och upphandling av viss interregional persontrafik. 
  
 20  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 3.3 
  
 Den interregionala kollektivtrafiken 
  
 Det interregionala resandet 
 Jag ser det som självklart att resenärernas behov skall stå i centrum vid utformningen av den interregionala kollektivtrafiken, oavsett vem som tillhandahåller den. Det är vidare min bedömning att en stor del av den interregionala kollektivtrafiken i dag fungerar på ett tillfredsställande sätt och väl uppfyller de krav som resenärerna ställer. Det finns dock möjligheter att åstadkomma förbättringar genom en ökad samordning. 
 Enligt SIKA:s analyser av utvecklingen inom trafikslagen under de senaste åren har situationen för tjänsteresenärerna förbättrats och situa- tionen för privatresenärerna försämrats. Försämringarna har framför allt drabbat dem med låg betalningsförmåga. Utvecklingen inom den långvä- ga busstrafiken tycks dock ha gynnat de senare. 
 Med flyg kan man i dag ta sig mellan de största orterna i landet på cirka tre timmar inklusive anslutningsresor till/från flygplatsen. Inrikes- flyget är av stor betydelse för den interregionala kollektivtrafiken. I ut- landstrafiken är flyget marknadsledande och många använder generellt flygets restider som måttstock på den tid man är beredd att uppoffra på en resa. 
 Tåget är förmodligen det enda kollektiva transportmedel där restider- na i framtiden kan minska nämnvärt, och på en mängd relationer börjar därför tågtrafiken, vad beträffar restider, kunna konkurrera med flyget. 
 Både flyget och tåget medger på de flesta längre sträckor kortare res- tider än vad som är möjligt med bil. Till detta skall dock läggas resan till och från flygplatsen eller stationen som ofta sker med bil. Om resan av- ser en kortare eller medellång sträcka har både flyget och tåget ofta svårt att konkurrera med bilen vad gäller restid. 
 När SIKA gjorde en utvärdering av en ändrad reglering beträffande prövning av tillstånd till busslinjetrafik (SIKA 1997:2) fann man i sin analys för linjen  
 Karlstad-Göteborg 
  att drygt 40 procent av det nya bussresandet kom från tidigare bilister, drygt 30 procent från tåg och cirka 25 procent avsåg helt nya resor. 
 Den långväga busstrafiken erbjuder redan i dag ett omfattande utbud av förbindelser i landet, främst i Svealand och Götaland, med tyngd- punkten på veckoslutstrafik. Från våren 1998 har Vägverket ändrat sin syn på länsöverskridande linjetrafik och man ger nu tillstånd i betydligt större utsträckning än tidigare. I och med att skadeprövningen av den långväga busstrafiken fr.o.m. den 1 januari 1999 begränsas till att gälla bara mot den interregionala persontrafiken på järnväg, finns det anled- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m.  
 21 
  
 ning att tro att den långväga busstrafiken kommer att expandera ytterli- gare. 
 Regeringen har i den transportpolitiska propositionen gett uttryck för sin bedömning att en avreglerad långväga busstrafik kan ge utrymme för ökad konkurrens och för en sammantaget bättre trafikförsörjning och därmed också leda till att de transportpolitiska målen, inte minst till- gänglighetsmålet, kan uppfyllas i högre grad. 
 Under 1997 och 1998 har enligt Vägverket utbudet och resandet i den långväga busstrafiken ökat. Preciserade uppgifter på exakta förändringar i resandet låter sig dock inte göras på grund av bristfällig statstik. 
 De olika trafikslag som medverkar till den interregionala trafikför- sörjningen verkar i dag under mycket olika villkor: 
  
 · 
  
 Den kommersiella interregionala tågtrafiken bedrivs med ensamrätt av SJ 
  
 · 
  
 Den långväga busstrafiken skadeprövas efter den 1 januari 1999 en- dast gentemot den kollektivtrafik som bedrivs av trafikhuvudmännen 
  
 · 
  
 Flygtrafiken verkar på en öppen marknad 
  
 · 
  
 Den interregionala sjöfarten består i princip av färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet vilken staten upphandlar 
  
 Flygets styrka ligger i att snabbt överbrygga långa avstånd. Denna för- måga är viktig i ett land som Sverige med sin stora geografiska yta, men också för att överbrygga avståndshandikappet till andra länder och för- binda Sverige med andra delar av världen. Flygets komparativa fördel ligger i de snabba långväga inrikes resorna och en stor del av de utrikes resorna. Inrikesflyget har särskilt stor betydelse för de delar av landet som saknar goda alternativa resemöjligheter, bl.a. stora delar av Norr- land. För de utrikes resorna spelar flyget en mycket viktig roll, både för privatresor och tjänsteresor. Av utrikes privatresor genomförs cirka en tredjedel med flyg och ungefär lika mycket med bil (exklusive färjetrafi- Allen). Utrikes tjänsteresor sker till allra största delen, eller cirka 70 pro- cent, med flyg. Utrikesflyget ökar kraftigt, och redan i dag finns kapaci- tetsproblem i det europeiska luftrummet och på ett stort antal flygplat- ser. 
 Järnvägens konkurrensförmåga är störst där resbehoven är relativt stora och koncentrerade och där avstånden är sådana att restiderna håller sig under tre till fyra timmar. Järnvägen har stor potential att ytterligare stärka sin position i framförallt trafiken mellan de största orterna i landet och inom de befolkningstätaste regionerna samt, i viss mån, i trafiken mellan de nordiska huvudstäderna. En förutsättning för att järnvägen skall kunna utnyttja sin potential är dock att tåget förutom hög komfort och servicenivå också kan erbjuda konkurrenskraftiga biljettpriser. Tå- gets största komparativa fördel är det faktum att järnvägslinjerna fortfa- 
  
 22  
 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 rande till stor del går genom samhällena med ofta centralt belägna sta- tioner. Detta i kombination med kortare restider ger järnvägen förmågan att knyta ihop orter längs en linje med varandra och på så sätt vidga det omland som innevånarna i dessa orter kan röra sig inom dagligen. 
 Den långväga busstrafikens styrka ligger i de förhållandevis låga pri- serna och i enkelheten för resenären. Den största komparativa fördelen ligger i flexibiliteten, möjligheten att snabbt inrätta en ny linje eller att förändra dragningen av en existerande linje osv. Många orter har dock under senare år fått förbifarter, varför långväga busstrafik kan ha svå- righeter att betjäna mellanliggande orter på ett bra sätt utan tidsödande körningar in i stadskärnorna. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem  
 23 
  
 4 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
  
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör följa upp och driva på genomförandet av de förslag i Kommunikationskommitténs slutbetänkande (SOU 1997:35) som av- ser resenärernas ställning i kollektivtrafiken 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i delar av  
  
 EG-kommissionens 
  kommande aktiviteter inom ramen för arbetet med grönboken  
 Ett trafiknät för alla 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör inta en aktiv roll i och stödja Vägverkets fortsatta arbete med det nationella kollektivtrafikprogramet på väg och särskilt ägna uppmärksamhet åt trafikslagsövergripande frågor 
  
 · 
  
 I takt med att övriga trafikverk förtydligar ett sektorsansvar bör Rik- strafiken ta upp överläggningar även med dessa 
  
 I övrigt hänvisar jag till mina förslag i kapitel 8 och 10 
  
 4.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Olika förutsättningar i skilda delar av landet 
 Förutsättningarna för kollektivtrafik i landets skilda delar uppvisar såväl likheter som olikheter. Länen i norra Sverige är stora till ytan och glest befolkade, men samhällena är ofta samlade i stråk längs älvdalarna och vid kusten. En stor del av kollektivresorna inom norra Sverige avser re- lativt långa avstånd. I södra Sverige är såväl samhällen som befolkning ofta mer spridda men avstånden mellan orterna generellt kortare. Fram- växten av de två nya sammanslagna länen Skåne län och Västra Göta- lands län gör dock frågan om kollektivtrafik över långa avstånd inom ett län aktuell även i södra Sverige. 
 Länsgränserna utgör i dag inget hinder i den kommersiella kollektiv- trafiken med undantag för den långväga busstrafiken. Inte heller utgör 
  
 24  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
  
 SOU 1998:148 
  
 länsgränserna hinder i den trafik som upphandlas av staten. Den kom- mersiella kollektivtrafiken och stora delar av den trafik som upphandlas av staten vänder sig i första hand till sådana grupper vars syfte med re- san inte är att hänföra till kategorierna  
 inköp-service 
  och arbete- skola, utan istället till kategorierna fritid, tjänste och övrigt. De sistnämnda resorna sker allmänt mindre regelbundet än de förstnämnda. Jag återkommer för övrigt till dessa kategorier i kapitel 5. Det förekom- mer dock att trafikhuvudmännen tecknar avtal med utövarna av kom- mersiell trafik om exempelvis ett visst antal sittplatser på vissa delsträckor vilket möjliggör för resenärer att där resa till subventionerad länstrafiktaxa. Naturligtvis förekommer också pendling över längre av- stånd, men den är i dag liten till sin omfattning även om den ökar. Den kollektivtrafik som tillhandahålls av trafikhuvudmännen är främst riktad till sådana grupper som reser mer regelbundet, dvs. arbetspendlare och motsvarande grupper, men utnyttjas också i viss utsträckning av tjänste- resenärer och privatresenärer. Speciellt i storstadsområdena är en sådan blandning av olika resandekategorier vanlig. Trafiken bedrivs oftast på så korta avstånd att daglig pendling är det normala. 
  
 4.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Varför skall kollektivtrafiken samverka? 
 Från samhällets perspektiv är syftet med ett samverkande kollektivtra- fiksystem att bidra till uppfyllandet av de transportpolitiska målen om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö och regional utveckling. 
 Ur den enskilde resenärens perspektiv är sannolikt olika aspekter på tillgänglighet det avgörande för resornas omfattning och fördelning. För den enskilde resenären underlättas t.ex. förflyttning och byten mellan färdmedel i ett samverkande kollektivtrafiksystem. Olika färdmedel och trafikprodukter bör ha vissa gemensamma egenskaper och kvaliteter som gör att resenärerna känner igen sig oavsett var i landet och var i trafik- systemet de befinner sig. 
 Ur den enskilde trafikutövarens perspektiv finns det med all sannolik- het synergieffekter att hämta som positivt bidrar till en hållbar ekono- misk situation för honom eller henne. 
 Min bedömning är att samverkan mellan trafikslagen vid knutpunkter och konkurrens mellan trafikslagen mellan knutpunkter borde utgöra den mest effektiva lösningen sett från ett övergripande systemperspektiv. Med Sveriges demografiska och geografiska struktur finns det dock inte utrymme för alltför många trafikutövare på den begränsade marknaden. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem  
 25 
  
 Det är bara i några få stråk med relativt stora befolkningsunderlag som förutsättningar finns att upprätthålla konkurrerande kollektivtrafik med parallella trafikutövare på marknadsmässiga villkor. 
 För att konkurrera med privatbilen måste kollektivtrafiken bli bättre på att täcka större ytor av ett upptagningsområde, minska besvären vid omstigningar, öka turtäthet och samordna tidtabeller, öka tillgänglighet till bytespunkter, fordon, information, biljettköp m.m. 
 För resenären är resan en odelad helhet. Administrativa gränser är ointressanta, för kunden är det likgiltigt vem som är huvudman för resan. I takt med att kollektivtrafiksystemet blir alltmer kundanpassat blir det också mer diversifierat. Utformning av gemensamma element som taxor, information, garantier, handikappanpassning m.m. blir allt viktigare. Ju fler aktörer och trafikprodukter som finns på marknaden, desto större behov av samverkan mellan dessa och utveckling samt marknadsföring av likartade egenskaper och gränssnitt. Behovet av en planerad samver- kan ökar därmed medan möjligheterna till planerad samverkan paradox- alt nog samtidigt minskar. 
 Min bedömning är att det i första hand är trafikutövarnas och trafik- huvudmännens ansvar att se till att en samverkan kommer till stånd som ett led i deras marknadsföring av kollektivtrafiken. Rikstrafiken kan hjälpa till i den processen men knappast tvinga fram samverkan. 
 Rikstrafiken kan dock stimulera fram ökad samverkan genom att ut- nyttja den upphandlingsmodell som myndigheten förfogar över på rätt sätt. Utgångspunkten för detta arbete måste vara att från fall till fall ver- ka för tillgänglighet till viktiga regionala och nationella målpunkter base- rat på en samhällsekonomisk bedömning. 
 I mina direktiv framgår att jag skall redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) av mina förslag. Min bedömning är att det även ur ett jämställdhetspolitiskt perspektiv finns anledning att förorda en ökad samverkan inom kollektivtrafiken. Kvinnor är de dominerande användarna av kollektivtrafik i dag. Med en ökad samverkan och ökad kundorientering inom kollektivtrafiken finns det enligt min bedömning anledning att tro att män i högre utsträckning skulle använda sig av den. En bättre samordnad kollektivtrafik av generellt högre kvalitet skulle med säkerhet bidra till en ökad användning av kollektivtrafiken. 
 Jag kan också konstatera att även om kvinnor är den dominerande användargruppen av kollektivtrafik avspeglar sig detta inte i inflytandet över kollektivtrafiken, där män dominerar stort på de ledande positioner- na inom trafikutövare, trafikhuvudmän och myndigheter. De förslag om ett ökat resenärs- och konsumentinflytande jag lämnar i kapitel 10 kan enligt min mening bidra till en ökad allmän användning av kollektivtrafi- Allen och därmed till en ökad jämställdhet. 
  
 26  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samverkan mellan trafikslagen i den kommersiellt bedrivna kollek- tivtrafiken är i dag av ringa omfattning. Den utgörs främst av anslut- ningstrafik till det långväga trafikmedlet, t.ex. taxi, tågtaxi, flygbussar och flygtaxi. Till detta skall läggas upphandlad anslutningstrafik i form av trafikhuvudmännens lokala och regionala kollektivtrafik. 
 Samverkan mellan exempelvis SAS och SJ har vid många tillfällen diskuterats men inte konkretiserats eller förverkligats i någon större ut- sträckning. Viss samverkan finns dock, bl.a. finns avtal om att slussa varandras resenärer till den andra parten vid trafikstörningar och dylikt. Vidare förekommer ett visst samarbete när det gäller informations- och bokningssystem. Den samverkan som förekommer återfinns dock till största delen i produktionsledet och inte i kundledet. Huruvida den lång- väga busstrafiken i någon mån kommer att samverka med övriga trafik- slag annat än i anslutningstrafik återstår att se när systemet med skadeprövning förändras den 1 januari 1999. 
 Att en samverkan skulle ske på så sätt att olika kommersiella aktörer skulle dela upp marknaden i bitar sinsemellan är dock varken lämpligt eller önskvärt. Tvärtom är det just den konkurrens som finns mellan oli- ka aktörer som är starkt utvecklingsdrivande. Konkurrensverket har an- svar för att olika konkurrenshämmande åtgärder inte vidtas av de kom- mersiella aktörerna. 
 Det finns en utvecklad samverkan mellan trafikslagen i varje enskild trafikhuvudmans trafikutbud. Det stora problemet för samverkan mellan trafikhuvudmännen har varit och är länsgränserna. 
 En resa från dörr till dörr sker sällan med endast ett trafikslag. Tvärtom utgörs ofta en resa av kombinationer av en rad olika trafiklinjer och trafikslag, vilket förutsätter knutpunkter i form av hållplatser, sta- tioner och terminaler utefter resvägen som möjliggör byten mellan de olika trafiklinjerna och trafikslagen. 
 Hittills har de olika kollektiva trafikslagen ofta verkat för att vinna marknadsandelar från varandra. Ur den synvinkeln har det av förståeliga skäl varit svårt att se varför man skulle tvingas samverka med andra. I takt med att trafikvolymerna ökar och resenärernas krav på effektiva transportlösningar blir alltmer uttalade, har man från flera håll visat på goda exempel på att samverkan mellan trafikslagen kan göras attraktiv för kunderna, samtidigt som de samverkande parterna gynnas. Potentia- len för ökad samverkan inom kollektivtrafiken bör således enligt min bedömning vara stor. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem  
 27 
  
 Knutpunkter för kollektivtrafik 
 Samverkan mellan olika trafikslag bygger i stor utsträckning på existen- sen av ett antal gemensamma knutpunkter eller terminaler. Travis tioner och flygplatser är exempel på sådana knutpunkter. Väl utformade resecentra för samverkan mellan olika trafikslag kan bidra till att för- bättra tillgängligheten till hela kollektivtrafiken. För att kollektivtrafik- systemet skall fungera som en helhet ur resenärens perspektiv krävs en väl genomtänkt samverkan som präglas av resenärsperspektivet inne- fattande alla de parter som ansvarar för någon del av resekedjan. Ut- vecklingspotentialer borde härvidlag finnas vid kopplingen mellan de olika kollektivtrafikslagen. Ett exempel är den goda samordningen som i dag finns mellan inrikesflyg, flygbussar och flygtaxi på de flesta svenska flygplatser, förutom några få där resenären istället kan hyra en s.k. flyg- bil. Ett annat exempel är den utveckling som järnvägsstationerna ge- nomgått de senaste åren. Många av dessa har utvecklats till resecentrum och till att bli knutpunkter mellan järnvägstrafiken och trafikhuvudmän- nens lokala och regionala kollektivtrafik. 
 Min bedömning är att matningssystemen till trafikslagens knutpunk- ter så småningom bör kunna samordnas i syfte att uppnå ett effektivare resursutnyttjande. En sådan vertikal samordning bör dock ske naturligt i den takt som samverkande trafiklösningar i övrigt utvecklas. 
 Samverkan mellan aktörer 
 Min bedömning är att om kollektivtrafiken skall bli attraktivare måste alla berörda myndigheter, huvudmän, kommuner, intresseorganisationer m.fl. ta ansvar för att förbättra kollektivtrafiksystemet som helhet. Många idéer kan hämtas från andra länder och andra branscher. En del kan styras av statsmakterna genom nationella mål, beslut och uppdrag till olika myndigheter. Trafikverken har i kraft av sina sektorsroller ett stort ansvar för kollektivtrafikens utveckling. Min bedömning är att Rik- strafiken bör fungera som en samordnare i statens arbete med att ut- veckla kollektivtrafiksystemet. De flesta åtgärderna måste dock vidtas av de enskilda aktörerna själva. 
 Begreppet hela resan visar att olika aktörer har en gemensam kund. För att nå framgång måste aktörerna sannolikt i vissa avseenden avstå från att driva sina särintressen till förmån för samverkan och samord- ning. 
 Min bedömning är att den regionala kollektivtrafiken i ännu högre grad måste samverka med den interregionala för att ett effektivt och at- traktivt kollektivtrafiksystem skall kunna uppnås. Att uppnå samver- 
  
 28  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
  
 SOU 1998:148 
  
 kanslösningar mellan olika parter i så stor utsträckning som möjligt bör därför vara en ledstjärna i utvecklingen av kollektivtrafiken, oavsett i vems regi den bedrivs. 
 I allt högre utsträckning söker sig trafikströmmar över länsgränserna, och många län har påbörjat ett närmande till grannlänen när det gäller kollektivtrafiken. Allt fler exempel finns på integration av enstaka linjer eller t.o.m. hela trafiksystem. Rikstrafiken bör därför verka för ett utökat regionalt samarbete av samma slag som det regionala samarbete som lett till uppbyggnaden av ett antal trafiksystem under senare år. 
 Jag anser att sådana frivilliga närmanden mellan trafikhuvudmännen på alla sätt bör stimuleras och stödjas. Ett mer aktivt samarbete mellan trafikhuvudmän kommer dock förmodligen att förutsätta även Rikstrafi- kens medverkan som katalysator och pådrivare. 
 Dock måste försiktighet iakttas så att sådan interregional kollektivtra- fik som bedrivs av trafikhuvudmännen och den av staten upphandlade interregionala kollektivtrafiken, som ju i olika grad är skattefinansierad, inte slår undan förutsättningarna för att kommersiellt bedriva kollektiv- trafik. Det finns en potentiell risk att olika system av skattefinansierad kollektivtrafik kopplas ihop i långa kedjor som innebär att biljettpriserna gentemot resenärerna blir låga, men att skattebetalarna istället får be- kosta trafiken. Å andra sidan kan det också finnas en potentiell risk med russinplockning från de kommersiella aktörernas sida som leder till att de trafiksystem som har sämst utvecklingsmöjligheter blir samhällets ansvar. 
 Jag vill peka på att dessa risker finns och anser därför att det bör lig- ga på Rikstrafiken att mer systematiskt utreda olika alternativa lösningar och verka för att dessa förverkligas. 
 Min bedömning är vidare att det är väsentligt att vissa kriterier upp- fylls för att kollektivtrafiken skall bli så attraktiv som möjligt för resenä- rerna. Särskilt viktigt är detta för att underlätta resandet för dem som är förstagångsresenärer eller sällanresenärer. Min utgångspunkt är att Rik- strafiken i första hand bör utnyttja den erfarenhet och kunskap som finns inom sektorn i sitt arbete. Inom sektorn finns sedan länge erfarenhet och kunskap om vilka faktorer som har störst betydelse för resenärernas till- fredsställelse med en interregional kollektivresa. Exempel på sådana faktorer är följande: 
  
 · 
  
 Direktförbindelser 
 . Byten upplevs alltid som besvärande och bytesti- den värderas normalt till tre gånger restiden. Direkt trafik utan byten är därför viktigt för resenärerna 
  
 · 
  
 Bekväma byten och korta väntetider 
  
 . I många reserelationer kan inte byten undvikas, men de bör då orsaka så lite besvär som möjligt för resenären. Omstigning bör i största möjliga utsträckning ske med korta gångavstånd, helst direkt över perrong eller på samma hållplats. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem  
 29 
  
 Väntetiden bör vara kort men ändå tillräckligt lång för att även per- soner med begränsad rörlighet skall hinna byta 
  
 · 
  
 Regelbunden tidtabell 
 . Det har ett värde för resenärerna att veta att tåget eller bussen avgår med jämna tidsintervaller. Detta gör det ock- så lättare att planera byten mellan linjer 
  
 · 
  
 Väl fungerande och lättbegripliga  
  
 informations-, 
  biljett- och taxe- system.  
 För resenären skall det inte ha någon betydelse vilken opera- tör han reser med. Väl fungerande och begripliga  
  
 informations-, 
  
  bil- jett- och taxesystem underlättar resandet och bidrar till att göra det kollektiva resandet attraktivt. 
  
 Ett trafiknät för alla 
 Jag vill också erinra om grönboken  
 Ett trafiknät för alla  
 som EG- kommissionen presenterade 1996 
 .  
 I denna framgår att syftet med ett så- dant trafiknät bl.a. är att öka valfriheten för dem som inte har tillgång till bil och för att göra det möjligt för dem som har tillgång till bil att minska sin bilanvändning. Resenärer skall lätt kunna byta mellan olika trafikslag samt kunna kombinera kollektiva och individuella färdmedel. Kollektiv- trafiken skall vara tillgänglig för alla människor, med fordon och in- frastruktur som alla kan utnyttja, med färdtaxor som alla har råd med och med tjänster som når alla. 
 I den uppföljning till grönboken som presenterats under 1998, fram- går att transporter har en nyckelroll när det gäller att uppnå EU:s mål- sättning om en hållbar utveckling så som den beskrivs i Amsterdamför- draget. Ett väl fungerande europeiskt transportsystem förutsätter goda och hållbara transporter på lokal och regional nivå. Beslut om lokala och regionala transporter är i första hand en fråga för de berörda myndighe- terna på nationell nivå som har att göra med trafikutövare och resenärer. Kommissionens roll består i att skapa användbara verktyg för myndig- heter, trafikutövare och användargrupper och att fastställa politiska ra- mar som främjar en hållbar rörlighet. 
 Kommissionen har upprättat ett treårigt arbetsprogram som syftar till att främja den lokala och regionala kollektivtrafikens roll när det gäller att bidra till den ekonomiska utvecklingen och sysselsättningen, minskad social utslagning, en förbättrad livskvalitet samt ett hållbart transport- system. För att nå dessa mål måste man enligt kommissionen i högre utsträckning förlita sig på bl.a. kollektivtrafik. Detta i sin tur kräver ett samordnat förhållningssätt. 
 För att främja informationsutbyte har kommissionen upprättat en eu- ropeisk informationstjänst om lokala trafiklösningar på webbplatsen 
  
 30  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
  
 SOU 1998:148 
  
 www.eltis.org, som inte bara tar upp kollektivtrafik på lokal och regio- nal nivå utan också många andra saker som exempelvis: 
  
 · 
  
 gång- och cykeltrafik 
  
 · 
  
 distributionstrafik 
  
 · 
  
 väg- och trafikstyrning 
  
 · 
  
 finansiering av trafik 
  
 · 
  
 miljöeffekter av trafik 
  
 Kommissionen stöder också s.k. benchmarking av lokala och regio- nala persontransporter för att bl.a. främja förändring när det behövs. 
 Utöver detta utarbetas åtgärder även för t.ex. fysisk planering samt möjligheterna att använda EU:s finansieringsinstrument för lokala och regionala trafikprojekt. 
 Jag konstaterar att mycket av det som kommissionen vill driva sam- manfaller med min syn på hur kollektivtrafiken bör utvecklas. Min be- dömning är att Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i delar av kommis- sionens kommande aktiviteter inom ramen för  
 Ett trafiknät för alla. 
  
 Nationellt kollektivtrafikprogram på väg  
 1998–2007 
  
 I syfte att förtydliga Vägverkets sektorsansvar för kollektivtrafik på väg har verket i bred samverkan med andra aktörer formulerat ett nationellt kollektivtrafikprogram på väg och dess samverkan med andra trafikslag. 
 Målet för programmet är ökad marknadsandel för kollektivtrafik på väg, ökad samverkan mellan aktörerna, effektivare samhällsplanering, ökad kunskap om sambanden mellan kollektivtrafik och transportpolitis- ka mål, ändrade attityder och ändrat beteende, högre kvalitet i trafiken och ökad kunskap om kollektivtrafik hos beslutsfattare, tjänstemän och allmänhet. 
 I programmet anges att detta samarbete är en början på en process som bygger på fortsatt bred samverkan nationellt, regionalt och lokalt i syfte att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Arbetet innebär enligt Vägverket en gemensam kraftansträngning där olika aktörer tar ansvar för sina områden och samverkar med andra i största möjliga utsträck- ning. 
 Min bedömning är att Rikstrafiken bör inta en aktiv roll i denna pro- cess och stödja Vägverkets fortsatta arbete på detta område. Härvid bör Rikstrafiken särskilt ägna uppmärksamhet åt trafikslagsövergripande frågor eftersom Vägverkets program främst behandlar kollektivtrafik på väg. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem  
 31 
  
 4.3 
  
 Mina förslag 
  
 Mina förslag på detta område syftar främst till att stärka resenärernas ställning i kollektivtrafiken och jag redogör i huvudsak för dem i kapitel 10. Utöver detta vill jag framhålla  
 EG-kommissionens 
  grönbok  
 Ett tra- fiknät för alla  
 och de förslag som presenteras i den och i dess uppfölj- ning som lades fram 1998. 
 I Kommunikationskommitténs slutbetänkande (SOU 1997:35) före- slås följande åtgärder för att stärka resenärernas ställning i kollektivtra- fiken: 
  
 · 
  
 Inventera brister i samordningen mellan olika trafikslag 
  
 · 
  
 Satsa på kvalitetsmätningar,  
  
 rese-controllers 
  och bättre sätt att hante- ra kundklagomål 
  
 · 
  
 Förbättra informationen för funktionshindrade 
  
 · 
  
 Skapa kundtillvänd standard för bättre information med ny teknik 
  
 · 
  
 Skapa ett nationellt söksystem på Internet för tidtabellsinformation 
  
 · 
  
 Inrätta ett gemensamt Sverigenummer för trafikupplysning 
  
 · 
  
 Förbättra informationen för icke svensktalande 
  
 · 
  
 Satsa på Tågtaxi, Busstaxi, Tågbil och Bussbil 
  
 · 
  
 Förbättra vägvisningen till stationer och bussterminaler 
  
 · 
  
 Förbättra bytespunkterna – stationer och terminaler 
  
 · 
  
 Förbättra möjligheterna: 
  
 · 
  
 – att parkera för cyklister och bilister 
  
 · 
  
 – att med bil hämta och lämna resenärer 
  
 · 
  
 – att ta med cykeln på tåget och bussen 
  
 · 
  
 Förbättra informationen och servicen under resan, satsa på utbildning av all personal med kundkontakt 
  
 · 
  
 Utarbeta och marknadsför resevillkor som omfattar alla trafikmedel från dörr till dörr 
  
 · 
  
 Satsa på attitydpåverkan och marknadskommunikation 
  
 Dessa förslag bör enligt min mening i tillämpliga delar kunna vara en utgångspunkt i Rikstrafikens arbete. Mycket arbete återstår innan rese- närerna kan vara säkra på att hela resekedjan omfattas av dessa åtgär- der. Jag föreslår att Rikstrafiken ges i uppgift att följa upp och driva på genomförandet av dessa åtgärder då de utgör goda utgångspunkter för Rikstrafikens huvuduppgift att verka för samordning av den interregio- nala kollektivtrafiken. 
 Jag föreslår också att Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i delar av  
 EG-kommissionens 
  kommande aktiviteter inom ramen för arbetet med grönboken  
 Ett trafiknät för alla. 
  
 Vidare föreslår jag att Rikstrafiken intar en aktiv roll i och stödjer Vägverkets fortsatta arbete med det nationella kollektivtrafikprogramet 
  
 32  
 Ett samverkande kollektivtrafiksystem 
  
 SOU 1998:148 
  
 på väg och särskilt ägna uppmärksamhet åt trafikslagsövergripande frå- gor. I takt med att övriga trafikverk förtydligar ett sektorsansvar bör Rikstrafiken ta upp överläggningar även med dessa. 
 Andra konkreta åtgärder som syftar till att fullfölja Rikstrafikens hu- vuduppgift att verka för en samordning av den interregionala kollektiv- trafiken är olika  
 IT-åtgärder 
  vilka jag återkommer till i kapitel 8. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik  
 33 
  
 5 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör ta ekonomiskt ansvar endast för sådan trafik som kan betraktas som genuint interregional, dvs. endast i relativt liten ut- sträckning är frekvent och repetitiv och som inte avser daglig ar- betspendling och dylikt 
  
 · 
  
 Eventuella upphandlingar av annan interregional kollektivtrafik bör ske i samverkan mellan berörda trafikhuvudmän och Rikstrafiken 
  
 · 
  
 En av Rikstrafiken utarbetad nulägesbeskrivning och analys bör lig- ga till grund för överläggningar mellan Rikstrafiken och trafikhu- vudmännen om ansvarsfördelningen dem emellan i varje enskilt fall 
  
 · 
  
 På grund av de speciella geografiska och demografiska förhållandena i norra Sverige och på Gotland bör Rikstrafiken ta initiativ till att särskilt studera den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från dessa områden samt initiera överläggningar på basis av en sådan studie 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör i samråd med Godstransportdelegationen upprätta ett förslag till tydligare ansvarsfördelning vad gäller persontrafikför- sörjningen och godstransportförsörjningen mellan Gotland och fast- landet 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör i förekommande fall kunna inleda överläggningar med trafikutövare i syfte att finna lösningar så att en bättre uppfyll- else av de transportpolitiska målen kan nås 
  
 · 
  
 Regeringen bör pröva om det är lämpligt att införa tidsbegränsade avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldighet- er som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järn- väg bör vara förenade med 
  
 34  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 SOU 1998:148 
  
 5.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 I mina direktiv framgår att Rikstrafiken skall kunna upphandla trans- portpolitiskt motiverad interregional persontrafik. I den transportpolitis- ka propositionen (prop. 1997/98:56) framgår att regeringen bedömer att upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör uppgå till högst 875 miljoner kronor per år. Riksdagen beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag. 
 Jag anser att frågan i mina direktiv om att pröva det offentliga åta- gandet (dir. 1994:23) när det gäller upphandling av kollektivtrafik är definierat dels av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik och dels av riksdagens beslut att godkänna regeringens bedömning av att upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör uppgå till högst 875 miljoner kronor per år. 
 Jag koncentrerar nedanstående beskrivning, bedömningar och förslag kring den interregionala kollektivtrafiken. 
 Vad menas med interregional kollektivtrafik? 
 Den nationella kollektivtrafiken kan förenklat delas upp i tre kategorier grundat på det geografiska avstånd trafiken sker på: 
  
 1. 
  
 Lokal kollektivtrafik 
  
 2. 
  
 Regional kollektivtrafik 
  
 3. 
  
 Interregional kollektivtrafik 
  
 Lokal kollektivtrafik 
 Den lokala kollektivtrafiken är i huvudsak att betrakta som trafik inom en tätort eller mellan tätorten och dess omland eller inom en kommun, dvs. trafik på korta avstånd. I vissa fall, framförallt i storstäderna, kan lokal kollektivtrafik avse kortväga trafik över en kommungräns. Lokal kollektivtrafik kan också ske över länsgräns. Den lokala kollektivtrafiken karaktäriseras av att den normalt är repetitiv och frekvent. Syftet med den lokala kollektivtrafiken är till stor del att tillfredsställa behovet av daglig arbetspendling eller motsvarande, men den är också viktig för inköps- och serviceresor. Den lokala kollektivtrafiken regleras i huvud- sak av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik  
 35 
  
 Regional kollektivtrafik 
 Regional kollektivtrafik är på samma sätt i huvudsak trafik inom ett län, oavsett om det rör sig om trafik mellan tätorter i ett län eller trafik i tät- orternas omland, dvs. också i detta fall trafik på relativt korta avstånd men dock något längre än i den lokala kollektivtrafiken. I allt större ut- sträckning är dock regional kollektivtrafik sådan trafik som äger rum över länsgränser. Den regionala kollektivtrafiken karaktäriseras liksom den lokala kollektivtrafiken av att den normalt är repetitiv och frekvent, dock i något mindre utsträckning än den lokala kollektivtrafiken. Syftet med den regionala kollektivtrafiken är liksom med den lokala kollektiv- trafiken till stor del att tillfredsställa behovet av daglig arbetspendling eller motsvarande. Även den regionala kollektivtrafiken regleras i huvud- sak av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. 
 Interregional kollektivtrafik 
 Interregional kollektivtrafik är att betrakta som trafik mellan län, dvs. trafik över så långa avstånd och över länsgränser att det normalt inte medger dagligt resande. Syftet med den interregionala trafiken är nor- malt inte att tillfredsställa behovet av daglig arbetspendling eller motsva- rande. 
 Den interregionala kollektivtrafiken betjänar till stora delar tjänstere- senärer och privatresenärer. Den interregionala kollektivtrafiken består i huvudsak av kommersiellt tillhandahållen trafik, men också av en relativt stor andel järnvägstrafik som staten upphandlar, färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet som staten också upphandlar samt också i viss mån av trafik som tillhandahålls av trafikhuvudmännen. Endast en liten del av den interregionala kollektivtrafiken är dock skattefinansierad. 
 I statistik- och prognossammanhang delas trafik i dag i allmänhet, och därmed också kollektivtrafik, vanligtvis in i två kategorier: sådan trafik som överstiger tio mil och sådan trafik som understiger tio mil. Den förstnämnda benämns ofta som interregional. Ett annat mått som ibland används är inomlänstrafik respektive länsgränsöverskridande tra- fik. Ofta används också en kombination av begreppen så att interregional kollektivtrafik definieras som sådan kollektivtrafik som är länsgräns- överskridande och överstiger tio mil. 
 Kollektivtrafik över nationsgränser 
 Den övervägande majoriteten av all kollektivtrafik som passerar nations- gräns mellan Sverige och andra länder bedrivs på kommersiell basis. 
  
 36  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ett exempel på en sträcka där den kommersiella lönsamheten inte är odelat positiv är den blivande regionaltågstrafiken över Öresundsförbin- delsen. Från vissa håll har det uttryckts farhågor om att denna trafik kan komma behöva upphandlas och att detta borde göras av Rikstrafiken. Det har kommit till min kännedom att regeringarna i Sverige och Dan- mark inlett överläggningar för att klara ut de administrativa problem som återstår innan tågtrafik kan komma igång. Vad jag har förstått har det vid dessa överläggningar också diskuterats hur ansvaret skall förde- las mellan staten i de båda länderna respektive regionala myndigheter och företrädare. 
 Ett annat exempel är den färjetrafik som bedrivs mellan Umeå och Vasa. De finska och svenska regeringarna har tillsatt en arbetsgrupp som skall undersöka förutsättningarna för att behålla färjetrafiken när tax  
 free-försäljningen 
  upphör den 1 juli 1999. 
 Med anledning av det pågående arbetet inom regeringskansliet på detta område avser jag att återkomma i mitt slutbetänkande med en mer samlad bedömning och förslag om Rikstrafikens roll när det gäller kol- lektivtrafik över nationsgränser. 
 Olika syften eller funktion med resor 
 Det är möjligt att dela upp kollektivtrafiken i ytterligare grupper grundat också på annat än geografiskt avstånd. En sådan kategoriindelning som jag anser vara relevant för Rikstrafikens del när det gäller upphandling av trafik grundas på syftet eller funktionen med resan: 
  
 1. 
  
 Fritid 
  
 2. 
  
 Inköp, service 
  
 3. 
  
 Arbete, skola 
  
 4. 
  
 Tjänste 
  
 5. 
  
 Övrigt 
  
 Fritidsresor kan avse såväl dagliga resor som sällanresor och på alla avstånd.  
 Larsen 
  kan avse såväl dagliga resor som sällanre- sor och sker normalt på relativt korta avstånd. Resor till och från arbe- te/skola sker normalt dagligen på en och samma sträcka och på sådana avstånd att de kan ske dagligen. Tjänsteresor sker normalt inte dagligen och ofta över sådana avstånd att de inte kan ske dagligen. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik  
 37 
  
 5.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Ansvarsfördelning mellan trafikhuvudmännen och Rikstrafiken 
 Ur Rikstrafikens synvinkel anser jag att frågan om den exakta innebör- den av begreppet interregional kollektivtrafik är tämligen irrelevant utom när det gäller upphandling av kollektivtrafik. Det är dock inte heller i det sammanhanget nödvändigt att exakt definiera administrativa, geografis- ka eller tidsmässiga gränser som kriteria för att fördela ansvar mellan Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. 
 En minimidefinition när det gäller av Rikstrafiken upphandlad trafik bör dock enligt min mening, och med tanke på gällande lagstiftning, vara att interregional kollektivtrafik åtminstone är sådan trafik som sker mel- lan län, dvs. trafik över länsgränser och över så långa avstånd att den normalt inte medger dagligt resande. 
 När det gäller den lokala och regionala kollektivtrafiken ligger ansva- ret i dag i huvudsak på de länstrafikansvariga i enlighet med lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. I de fall trafiken bedrivs över länsgränser ligger ansvaret på de aktuella länstrafikansvari- ga gemensamt. Regeringen får efter framställan från en trafikhuvudman, ett landsting eller en kommun meddela föreskrifter om samverkan för trafikhuvudmännens trafik i olika län. För sådan persontrafik på järnväg som bedrivs av trafikhuvudmän kan regeringen i enlighet med förord- ningen (SFS 1996:734) om statens spåranläggningar besluta att trafik- huvudmannen får bedriva persontrafik på stomnätet i angränsande län, om det kan antas att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för trafikanterna och detta inte leder till ett mindre effektivt utnyttjande av spåranläggningarna. 
 Rikstrafiken bör enligt min mening inte ta ansvar för upphandling av sådan interregional kollektivtrafik som bedrivs på kommersiell basis eller genom trafikhuvudmännens försorg. Inte heller för trafik som i enlighet med lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik är föremål för rege- ringens föreskrifter om samverkan för trafikhuvudmännens trafik i olika län eller för sådan persontrafik på järnväg som av trafikhuvudman be- drivs över länsgränser med regeringens tillstånd i enlighet med förord- ningen om statens spåranläggningar. 
 Min bedömning är dock att det vad gäller trafikhuvudmännen bör finnas samrådsskyldighet med Rikstrafiken i ovanstående fall. 
  
 38  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 SOU 1998:148 
  
 Speciella förutsättningar i vissa delar av landet 
 Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Oaktat detta är det min be- dömning, grundat på utredningsarbetet hittills, att det råder speciella geografiska och demografiska förutsättningar i två delar av Sverige, nämligen norra Sverige och Gotland. Rikstrafiken bör i sitt inledande arbete kunna klargöra om det råder speciella förutsättningar även för andra delar av landet. 
 Den interregionala trafikförsörjningen till och från dessa delar av landet är redan i dag en angelägenhet för staten då staten bl.a. upphand- lar interregional tågtrafik till norra Sverige och färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet. Min bedömning är att den interregionala kollek- tivtrafikförsörjningen i dessa områden är extra känslig för förändringar som påkallas av staten. Jag anser därför att det vore lämpligt om Rik- strafiken i sitt inledande arbete särskilt analyserade den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från dessa områden. 
 Norra Sverige karaktäriseras av låg befolkningstäthet i förhållande till den geografiska ytan. Förutsättningarna att på kommersiell basis er- bjuda interregional kollektivtrafik mellan de norra delarna av Sverige och de södra är därför mindre goda än mellan mer befolkningstäta delar av landet. 
 I och med avregleringen av inrikesflyget har framförallt i trafiken till och från norra Sverige stora förändringar skett i trafikutbud och biljett- priser. Även statens köp av nattågstrafik mellan norra och södra Sverige har de senaste åren genomgått vissa förändringar. 
 Till skillnad från övriga delar av Sverige är det omöjligt att resa in- terregionalt med egen bil till och från Gotland utan att använda sig av den av staten upphandlade färjetrafiken till fastlandet. Gotland är i detta avseende helt beroende av staten när det gäller den interregionala trafik- försörjningen. Färjetrafikens kvalitet har länge varit omdebatterad, bl.a. vad gäller restider. Sedan ett par år tillbaka har dock försök gjorts med nya snabbare fartyg, bl.a. en katamaran, som ger möjlighet till väsentligt snabbare restider. Under 1999 ersätts katamaranen av en höghastighets- färja. 
 Gotlandstrafiken kännetecknas av att godstransportförsörjningen tra- ditionellt tillgodosetts i första hand snarare än persontrafikförsörjningen. De statliga anslagen för transportstöd till Gotland täcker inte bara kost- naden för persontrafik mellan Gotland och fastlandet, utan också kost- naden för stora delar av godstransportförsörjningen. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik  
 39 
  
 Den kommersiella kollektivtrafiken 
 Sådan trafik som tillhandahålls av marknadens aktörer på helt kommer- siella villkor är i dag helt och hållet de enskilda aktörernas ansvar och min bedömning är att det bör vara så även i fortsättningen. Jag anser att Rikstrafikens roll gentemot den kommersiellt bedrivna kollektivtrafiken i huvudsak bör begränsas till att följa kollektivtrafikmarknadens utveck- ling och svara för vissa samordningsinsatser. Rikstrafiken bör dock kun- na samverka med trafikutövarna för att komplettera kommersiell trafik med upphandlad trafik i syfte att uppnå bättre måluppfyllelse av de transportpolitiska målen. 
 När det gäller den interregionala järnvägstrafiken är situationen lite speciell jämfört med de andra trafikslagen, vilket framgår i kapitel 3 av- snitt 3.3. Riksdagen har beslutat att SJ även fortsättningsvis skall ha ensamrätt på interregional persontrafik på järnväg som kan bedrivas på kommersiella villkor. Detta betyder att det inte finns någon konkurrens inom den interregionala järnvägstrafiken. 
 Jag har under utredningens gång erfarit att det förändrade regelverket kring långväga busstrafik som träder i kraft den 1 januari 1999 redan har börjat få återverkningar på SJ:s utbud av interregional persontrafik på kommersiella villkor. Även när det gäller infrastrukturplaneringens behov har jag erfarit att dessa återverkningar kan betyda att hittillsva- rande prognoser när det gäller den framtida tågtrafiken kan vara missvi- sande. 
 Det finns med andra ord en stor osäkerhet om vilken trafik som SJ i framtiden anser sig kunna bedriva på kommersiella villkor och vilken trafik man anser att staten bör ta ansvar för. 
  
 EG-kommissionen 
  avser att revidera Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar. Kommissionen har för detta arbete engagerat ett konsortium av konsulter som i en rapport föreslagit vissa principer som bör gälla vid avtal mellan allmänna organ och anbudsta- gare på kollektivtrafikområdet. Kommissionens utgångspunkt inför detta arbete var att den allmänna trafikeringsplikten borde ersättas med avtal mellan staten, eller ansvariga myndigheter, och trafikutövare. En annan utgångspunkt var att finna sätt att gradvis introducera marknadskrafter i de nationella kollektivtrafiksystemen samtidigt som  
 nätverks-integration 
  bevaras. Detta menade man skulle ske genom en transparent ickediskri- minerande process för tilldelning av exklusiva rättigheter. 
 Ursprungligen var det tänkt att  
 EG-kommissionen 
  skulle lagt fram ett färdigt förslag under hösten 1998. Enligt kommissionens tjänstemän är dock förslaget fördröjt och kommer istället att presenteras tidigast under våren 1999. 
  
 40  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 SOU 1998:148 
  
 Min bedömning är att konsultförslaget kan, om det genomförs, få vis- sa återverkningar i statsmakternas relation till SJ. Osäkerheten om huru- vida järnvägarna skall undantas från en eventuell nyordning är dock fort- farande mycket stor. 
 Underhand har kommissionen fört fram ståndpunkter om att kollek- tivtrafik bör upphandlas i konkurrens, men det är, med hänvisning till bl.a. subsidiaritetsprincipen, inte troligt att det kommande regelverket kommer att ha tvingande regler kring detta. Möjlighet kommer dock att finnas för de medlemsstater som så önskar att genomföra upphandling i konkurrens. 
 Grundat på den mycket osäkra bild över vilken trafik SJ i framtiden avser att bedriva på kommersiella villkor samt de möjliga förändringarna i Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 är det min bedömning att rege- ringen bör pröva om det är lämpligt att införa avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldigheter som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järnväg bör vara förenade med. Dessa avtal bör enligt min mening vara tidsbegränsade. 
 Jag ser flera fördelar med ett sådant förfarande; för det första in- finner sig med all sannolikhet en betydligt större trygghet hos såväl sta- ten som SJ när man vet var man har varandra, för det andra är det sannolikt att SJ i ett sådant läge i högre grad än i dag koncentrerar sina resurser vad gäller egentrafiken på sådana sträckor som är långsiktigt företagsekonomiskt lönsamma, för det tredje betyder det att såväl Riks- trafiken som trafikhuvudmännen får en betydligt klarare bild av på vilka sträckor som upphandling verkligen är motiverad, för det fjärde betyder det att osäkerheten i såväl prognosarbetet som infrastrukturplaneringen sannolikt minskar. 
 Min bedömning totalt sett, grundat på föreliggande fakta och undan- taget SJ, är att den hittillsvarande svenska utvecklingen på kollektivtra- fikområdet faller väl inom ramen för de tankar som framförs såväl i kon- sulternas förslag som i den underhandsinformation som lämnats av kommissionens tjänstemän. 
  
 5.3 
  
 Mina förslag 
  
 Jag anser att en grundprincip bör vara att trafikhuvudmännen i sådan länsgränsöverskridande kollektivtrafik som är föremål för upphandling, oavsett vem som upphandlar den, åtminstone tar ett ekonomiskt bas- ansvar för de resor vars syfte eller funktion kan kategoriseras som  
 inköp-service 
  och  
 arbete-skola 
  och som sker på så korta avstånd att daglig arbetspendling och dylikt är möjlig. Rikstrafiken bör ta ekono- miskt ansvar endast för sådan trafik som kan betraktas som genuint in- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik  
 41 
  
 terregional, dvs. endast i relativt liten utsträckning är frekvent och repe- titiv och som inte avser daglig arbetspendling och dylikt. Trafikhuvud- männen har i och med detta förslag ett ansvar för sådan länsgränsöver- skridande kollektivtrafik som är föremål för upphandling och som är av lokal eller regional karaktär, medan Rikstrafiken kompletterar denna som passbiten i ett system. Om inget särskilt skäl talar emot det bör de upphandlingar som inte är genuint interregionala, och där trafik- uppgiften alltså är både lokal, regional och interregional, ske i samverk- an mellan berörda trafikhuvudmän och Rikstrafiken. De upphandlingar som avser trafik som är genuint interregional bör Rikstrafiken göra efter samråd med berörda trafikhuvudmän och på basis av en samhällseko- nomisk analys. 
 Jag har i kapitel 4 konstaterat att för resenären är resan en odelad helhet där de administrativa gränserna är ointressanta. Jag föreslår där- för att Rikstrafiken inom ramen för sitt uppdrag och de medel som står till Rikstrafikens förfogande verkar för ett utökat regionalt samarbete kring de trafiksystem som byggts upp av trafikhuvudmännen under sena- re år. 
 En närmare ansvarsfördelning mellan Rikstrafiken och trafikhuvud- männen måste dock enligt min mening utgå från den nulägesbeskrivning och analys av kollektivtrafikutbudet samt det visions- och scenariearbete som Rikstrafiken bör inleda sin verksamhet med och som jag beskriver i kapitel 12. Den nulägesbeskrivning och analys samt de visioner och sce- narierna som kommer fram i den processen bör kunna ligga till grund för överläggningar mellan Rikstrafiken och trafikhuvudmännen om ansvars- fördelningen dem emellan i varje enskilt fall. 
 På grund av de speciella geografiska och demografiska förhållandena i norra Sverige och på Gotland bör Rikstrafiken ta initiativ till att nog- grant studera den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från norra Sverige respektive Gotland. Eventuella förändringar av den trafik som i dag upphandlas av staten och andra relevanta frågor bör bli före- mål för överläggningar mellan Rikstrafiken, kommersiella  
 trafik-utövare, 
  trafikhuvudmän, länsstyrelser och andra lämpliga parter på basis av en sådan studie. Även andra delar av Sverige bör kunna komma ifråga för liknande studier. 
 Jag föreslår också att Rikstrafiken i samråd med Godstransportdele- gationen upprättar ett förslag till tydligare ansvarsfördelning vad gäller persontrafikförsörjningen och godstransportförsörjningen mellan Got- land och fastlandet. 
 Om den interregionala kollektivtrafiken som bedrivs på kommersiella villkor på en enskild sträcka inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen, bör Rikstrafiken kunna inleda överläggningar med de aktuella trafikutövarna i syfte att finna  
 lös-ningar 
  
 42  
 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 SOU 1998:148 
  
 så att en bättre uppfyllelse av de transportpolitiska målen kan nås. En sådan lösning kan vara att Rikstrafiken upphandlar kompletterande tra- fik. 
 Jag föreslår att regeringen prövar om det är lämpligt att införa tids- begränsade avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldigheter som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järnväg bör vara förenade med. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik  
 43 
  
 6 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 
  
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Som modell för Rikstrafikens upphandlingar bör i första hand väljas nettoupphandling 
  
 · 
  
 En funktionell upphandlingsmodell bör utvecklas och introduceras 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör tillsammans med bl.a. KFB initiera  
  
 FoU-insatser 
  som bidrar till att utveckla en funktionell upphandlingsmodell 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör bemyndigas att teckna slutligt avtal med vald trafi- kutövare utan att detta behöver underställas regeringen för god- kän- nande 
  
 · 
  
 Riktmärket för avtalslängden bör vara fem år med möjlighet till såväl kortare som längre avtalsperioder 
  
 · 
  
 Ledtid som lämnas till vald trafikutövare innan trafikstart bör vara åtminstone sex månader, gärna tolv eller längre 
  
 · 
  
 Rikstrafikens upphandlingar bör så långt möjligt ta hänsyn till even- tuella samordnings- och/eller stordriftsfördelar 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör kunna bidra med medel till regional trafik som upp- handlas av trafikhuvudmännen om den interregionala trafikförsörj- ningen på så sätt kan förbättras 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör i vissa fall kunna använda de medel som står till förfogande till annat än upphandling av trafik om det på ett effektiva- re sätt bidrar till att den interregionala trafikförsörjningen kan för- bättras 
  
 · 
  
 Avgränsningar av Rikstrafikens upphandling bör bli föremål för överläggningar mellan Rikstrafiken och de länstrafikansvariga och deras huvudmän 
  
 44  
 Watts för upphandling av interregional kollektivtrafik. 
  
 SOU 1998:148 
  
 6.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Offentlig upphandling av kollektivtrafik 
 All offentlig upphandling av kollektivtrafik sker i konkurrens enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Därtill finns ytterligare bestäm- melser som reglerar stöd till landtransporter samt särskilda bestämmelser för upphandling av flygtrafik, bl.a. rådets direktiv 95/18/EG samt för- ordningarna 1191/69 EEG, Jackson, 13/92 EEG, samt 38/93 EEG. 
 I huvudsak används i dag två principer för upphandling av kollektiv- trafik i Sverige. Trafikhuvudmännen tillämpar i de allra flesta fall s.k. bruttoavtal där intäktsnivån för anbudstagaren är garanterad under av- talstiden. Staten upphandlar däremot enligt s.k. nettoavtal som innehåller fler frihetsgrader men också större risker för anbudstagaren, då staten bara kompenserar anbudstagaren för den förlust han skulle ha gjort om trafiken skulle bedrivas helt på anbudstagarens affärsrisk. I allmänhet görs dock valet av vilket trafikslag som skall upphandlas av beställaren innan anbudsförfrågan går ut. 
 Bruttoupphandling 
 Vid bruttoupphandling regleras anbudstagarens intäkt för trafiken i avtal mellan den upphandlande enheten och anbudstagaren. Möjligheten att reglera lönsamheten ligger i kostnaderna som anbudstagaren har viss kontroll över. 
 Denna princip tillämpas av trafikhuvudmännen i större delen av deras upphandling av såväl buss- som tågtrafik. Upphandlingen bygger på att beställaren mer eller mindre i detalj definierar kvalitet och utbud. An- budsunderlagen kan göras relativt detaljerade med avseende på kvalitet- saspekter m.m. Även viten och incitament kan byggas in i avtalen för att stimulera anbudstagaren att uppnå den avtalade kvaliteten i trafiken. 
 Den ekonomiska risken för anbudstagaren är begränsad till kostna- derna då denne på förhand vet vilken intäkt som avtalet ger. Möjligheten att öka sin lönsamhet har anbudstagaren endast genom att försöka mins- ka kostnaden för trafiken. En av de kostnadsposter som anbudstagaren kan påverka i det sammanhanget är personalkostnaderna. Det finns många exempel på hur personalens arbetssituation inom kollektivtrafiken de senaste åren försämrats i jakten på minskade kostnader. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik  
 45 
  
 Nettoupphandling 
 Vid nettoupphandling står anbudstagaren för hela den ekonomiska risk- en, alltså såväl för kostnader som intäkter. Nettoupphandling medför också att anbudstagaren kan ges en större frihet vad avser biljettpriser, tidtabeller m.m. Denna princip har ett inbyggt incitament i det faktum att om antalet resenärer ökar, ökar också intäkterna och därmed den vinst anbudstagaren gör på trafiken. Å andra sidan står anbudstagaren också för risken beträffande sådana faktorer han ej kan påverka. 
 Modellen överlåter en större mängd faktorer som kan påverkas till anbudstagaren. Även i denna upphandlingsmodell kan dock vissa baskrav ställas från beställarens sida. 
 I bl.a. Helsingborg, Varberg och Sundsvall har trafikhuvudmännen gjort vissa försök med nettoupphandling som enligt uppgift slagit väl ut. Vid samtal med SLTF har jag erfarit att trenden går mot att trafikhu- vudmännen i allt större utsträckning kommer att söka sig från brutto- upphandling mot nettoupphandling som i högre grad uppmuntrar an- budstagarna att aktivt arbeta för fler och mer nöjda resenärer. 
  
 6.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Bruttomodellen 
 Om Rikstrafiken skulle välja att upphandla enligt bruttomodellen skulle det innebära att Rikstrafiken på förhand mer eller mindre i detalj plane- rar den kollektivtrafik som inte bedrivs av de kommersiella aktörerna eller som inte bedrivs i trafikhuvudmännens försorg och som staten där- för skall upphandla. 
 Jag anser att problemet med en sådan administrativ planeringsmodell är att lösningarna riskerar att bli schablonartade, dvs. att Rikstrafiken för att underlätta sin egen planering väljer lösningar eller kombinationer av lösningar som inte tar hänsyn till de faktiska förhållandena i olika delar av landet och för det aktuella trafikförsörjningsproblemet. 
 Ingen planerad verksamhet har heller tillgång till perfekt information som kan ligga till grund för beslut. Det finns dessutom en risk att en bruttoupphandling inte i tillräcklig stor utsträckning skulle ta hänsyn till anbudsgivarnas egna erfarenheter och kunnande. 
 Möjligheterna att i förväg göra heltäckande samhällsekonomiska be- dömningar om en förutbestämd trafiklösning i jämförelse med andra po- tentiella lösningar bedömer jag som små, då det alltid kan misstänkas att det finns ett bättre alternativ som inte kommit fram i planerings- 
  
 46  
 Watts för upphandling av interregional kollektivtrafik. 
  
 SOU 1998:148 
  
 processen. Detta gäller även möjligheten att i förväg bedöma om en för- utbestämd trafiklösning i jämförelse med andra potentiella lösningar på bästa sätt bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen. 
 En bruttoupphandling kräver också stora resurser hos Rikstrafiken för planering av förutbestämda trafiklösningar, vilka riskerar att inte bli tillräckligt flexibla och inte heller i tillräcklig utsträckning ta hänsyn till resenärernas verkliga behov. 
 Nettomodellen 
 Upphandling enligt nettomodellen används i dag bl.a. i den statliga upp- handlingen av företagsekonomiskt olönsam interregional persontrafik på järnväg. I detta fall är trafikslaget valt på förhand utan att en prövning gjorts om andra trafikslag på ett effektivare sätt skulle klara det aktuella trafikförsörjningsproblemet. 
 För att få in anbud av så god kvalitet som möjligt och för att upp- handlingen skall kunna ske i så god konkurrens som möjligt är förfråg- ningsunderlagets utformning mycket viktig. Även i en nettoupphandling kan Rikstrafiken till stor del styra in anbuden i den önskvärda riktningen. 
 Anbudsgivarna har dock en relativt stor frihet att utforma trafiksys- temet och vad avser biljettpriser, tidtabeller m.m. En nettoupphandling kräver inte att Rikstrafiken själv i detalj utformar trafiklösningar utan istället lägger större delar av sina resurser på att värdera och analysera de av anbudsgivarna presenterade trafiklösningarna. 
 Min bedömning är att de lösningar som anbudsgivarna väljer att pre- sentera kommer att ta stor hänsyn till resenärernas verkliga behov. Det finns enligt min mening också anledning att tro att anbudsgivarna kom- mer ta stor hänsyn till de faktiska förhållandena i olika delar av landet och vad gäller det aktuella trafikförsörjningsproblemet. 
 Funktionell upphandling 
 En funktionell upphandling kan göras i såväl bruttomodellen som netto- modellen. En funktionell upphandling innebär att upphandlingen inte avser ett förutbestämt trafikslag mellan A och B utan istället avser tra- fikförsörjning mellan A och B. Möjligheterna att göra rent funktionella nettoupphandlingar där anbudsgivarna helt fritt utformar trafiklösningar bedömer jag dock, åtminstone i ett inledningsskede, som mindre goda då det alltid finns aspekter – främst samhällsekonomiskt, socialt och poli- tiskt betingade – som inte anbudsgivarna har anledning att beakta i sitt 
  
 SOU 1998:148 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik  
 47 
  
 anbud med mindre att dessa klart och tydligt anges i förfrågningsunder- laget. 
 En funktionell upphandling skulle innebära att Rikstrafiken upp- handlade en viss kollektivtrafikförsörjning på en sträcka eller kombina- tion av sträckor, men att man överlät valet av trafikslag och den praktis- ka utformningen av trafiksystemet till anbudsgivarna baserat på mål och förutsättningar som finns angivna i förfrågningsunderlaget. Exempel på sådana mål och förutsättningar kan vara att den erbjudna trafiklösningen så långt som möjligt når upp till de transportpolitiska målen eller att den erbjudna trafiklösningen skall innehålla en viss trafikslagsmix. 
 Min bedömning är att en funktionell upphandling i kombination med nettomodellen har så många fördelar, inte minst därför att marknadens aktörer ges möjlighet att ta tillvara sina erfarenheter och sitt kunnande på området, att den så långt som möjligt bör ligga till grund för Rikstra- fikens upphandlingar. 
 Frågan om hur bl.a. anbudsunderlagen bör utformas och utvärderas där olika trafiklösningar med olika egenskaper ställs mot varandra bör dock diskuteras vidare med olika aktörer på området. Min bedömning är därför att det kommer att krävas olika typer av utvecklingsinsatser för att förfina denna modell. Jag avser att i mitt slutbetänkande återkomma med en fördjupad diskussion om detta. 
 Avtalstidens längd 
 När det gäller upphandling av trafik är avtalens längd en central fråga, dels för att överhuvudtaget få in bärkraftiga anbud men också för att – vid nettoupphandling – ge anbudstagaren ekonomiska möjligheter att klara av åtagandet. 
 Avtalet beträffande den av staten upphandlade flygtrafiken mellan Östersund och Umeå löper i dag på 30 månader, de gällande avtalen för statens köp av interregional persontrafik på järnväg på mellan ett år och 18 månader. Tidigare avtal har löpt upp till fem år. Avtalet mellan staten och Destination Gotland om Gotlandstrafiken är inte tidsbestämt utan löper tills vidare med ett års uppsägningstid av respektive part, dock är minimitiden för uppdraget sex år. 
 Korta avtalstider ger beställaren möjlighet att snabbt förändra utbu- det om efterfrågan skulle förändras, men kan av resenärerna också upp- levas som instabilt. Oavsett avtalstidernas längd ställer LOU samma krav på utvärdering enligt huvudregeln om affärsmässighet. 
 Långa avtalstider ger beställaren mindre möjligheter till förändringar under avtalstiden om efterfrågan skulle förändras om detta inte görs tyd- ligt redan i avtalet. Å andra sidan kan den relativa stabilitet som finns i 
  
 48  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. 
  
 SOU 1998:148 
  
 en längre avtalstid ge trafikutövaren incitament att själv göra justeringar i utbudet om efterfrågan skulle förändras. Även resenärerna uppskattar känslan av stabilitet. För att kunna förändra transportvolymen under längre avtal tillämpas i en del av den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken i dag s.k. frivolym, dvs. en procentsats med vilken volymen kan förändras mellan trafikåren utan att avtalet behöver sägas upp. 
 Olika trafiklösningar ställer också olika krav på avtalstidernas längd för att bra anbud skall kunna erhållas. Framförallt busstrafik och sjötra- fik är tämligen flexibla och kan, åtminstone i teorin, snabbt komma igång när beslut fattats om upphandling. Lika snabbt kan en avveckling ske vid avtalstidens slut. 
 Även valet av upphandlingsmodell ställer olika krav på avtalstidens längd. I en upphandling enligt bruttomodellen kan avtalstiderna hållas relativt korta då den ekonomiska risken i allt väsentligt bärs av beställa- ren. I en upphandling enligt nettomodellen bärs dock den ekonomiska risken av anbudstagaren varför kraven på räntabilitet över en viss tidspe- riod gör att avtalstiderna ofta blir längre. 
 Beaktande av konsumentaspekter vid upphandling 
 Vid upphandling av kollektivtrafik krävs en god kunskap om resenärer- nas behov och preferenser. Rikstrafikens anbudsunderlag kan innefatta kriterier avseende t.ex. säkerhet, komfort, biljettpris, miljöaspekter och övrig kvalitet för resenärerna. Vidare kan t.ex. krav ställas på att ett visst antal sittplatser erbjuds. 
 Ordnade former bör utarbetas för hur konsumenternas/resenärernas intressen kan tillvaratas vid upphandling. Bland annat kan företrädare för lokala nätverk involveras för att bevaka och ge uttryck för konsu- ment- och resenärsintressen. Ett sätt att ta tillvara konsumentintressen vid upphandlingen kan vara att låta Rikstrafikens anbudsunderlag inne- fatta kriterier avseende t.ex. säkerhet, komfort, biljettpris, information till konsumenten, miljöaspekter samt övrig service och kvalitet för rese- närerna. Övriga aspekter som kan beaktas i detta sammanhang är t.ex. tidtabeller, efterlevnad av tidtabeller, samordning med andra trafikslag, dimensioneringen av och tillgänglighet till utrymmen för resenären, dvs. sittplatser, hytter, toaletter, kiosker, cafeterior, restauranger m.m. Även dessa aspekter bör utvecklas vidare i Rikstrafikens arbete. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik  
 49 
  
 6.3 
  
 Mina förslag 
  
 Principer för Rikstrafikens upphandlingar av trafik 
  
 I mina direktiv framgår att:  
 Rikstrafiken skall sträva efter att minime- ra kostnaden för den upphandlade trafiken. Alternativa trafiklösningar bör därför systematiskt utvärderas och jämföras. Rikstrafiken skall kunna upphandla trafik oberoende av trafikslag.  
 Att Rikstrafiken skall minimera kostnaden för den upphandlade trafiken tolkar jag som att Rik- strafiken i sina upphandlingar skall pröva anbud enligt alternativregeln i LOU om att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet vinner och att sträva efter så låga administrationskostnader som möjligt. En central fråga i det sammanhanget blir då i vilket led i upphandlingsprocessen en systematisk utvärdering och jämförelse skall göras. 
  
 Jag ser svårigheter i att uppfylla ovanstående krav i en bruttoupp- handling utan att riskera trögheter i upphandlingsprocessen och höga administrationskostnader. Jag anser därför att en administrativt styrd bruttoupphandling normalt inte bör väljas som upphandlingsmodell vad avser Rikstrafiken. 
 Jag anser att en nettoupphandling på ett lättare sätt kan uppfylla ovanstående krav samtidigt som administrationskostnaderna bör kunna hållas på en relativt låg nivå. Jag föreslår därför att denna modell i första hand bör väljas som modell för Rikstrafikens upphandlingar. Min upp- fattning är att en sådan lösning bäst bör kunna bidra till att utveckla kollektivtrafiken ur resenärens synvinkel. Erfarenheterna av nettoupp- handling, där trafikslaget är förutbestämt, är så pass goda att Rikstrafi- ken redan från början bör använda sig av den i sina upphandlingar. 
 En systematisk utvärdering och jämförelse mellan anbud underlättas av att flera alternativ finns att göra jämförelser med. Även kravet på upphandling av trafik oberoende av trafikslag uppfylls enligt min mening bäst genom att kombinera ihop de mest lämpliga lösningarna från fall till fall utgående från de mål och förutsättningar som anges i förfrågnings- underlaget. 
 Då kunskaperna om och erfarenheterna av upphandling av kollektiv- trafik i enlighet med funktion i dag inte är tillräckliga, föreslår jag att Rikstrafiken gradvis introducerar en funktionell upphandling, där valet av bl.a. trafikslag överlåts till anbudsgivarna baserat på mål och förut- sättningar i förfrågningsunderlaget, liksom att Rikstrafiken tillsammans med bl.a. KFB initierar  
 FoU-insatser 
  som bidrar till att utveckla den funktionella upphandlingen. 
 Jag föreslår att Rikstrafiken så snart det bedöms som möjligt introdu- cerar en funktionell upphandling i kombination med nettomodellen. Jag 
  
 50  
 Watts för upphandling av interregional kollektivtrafik. 
  
 SOU 1998:148 
  
 avser att återkomma med en fördjupad diskussion om detta i mitt slut- betänkande. 
 Vilket upphandlingsförfarande enligt LOU som kan bli aktuellt för Rikstrafiken att använda sig av inom ramen för en nettoupphandling får visa sig från fall till fall. 
 Delegationen för köp av viss kollektivtrafik kan i de upphandlingar som man i dag genomför endast teckna preliminära avtal med den valda trafikutövaren. Detta preliminära avtal måste därefter underställas rege- ringen för godkännande. Jag anser att Rikstrafiken bör bemyndigas att teckna slutligt avtal med vald trafikutövare utan att detta behöver under- ställas regeringen för godkännande. Sådana avtal bör också kunna teck- nas över de tidsperioder som parterna finner lämpligt utan att regeringen behöver lämna tillstånd till detta. Jag utvecklar detta närmare i kapitel  
 13–14. 
  
 Jag anser att ett riktmärke för längden för de avtal som Rikstrafiken tecknar för upphandlad trafik kan vara fem år. Det är tillräckligt kort tid för att ge en god flexibilitet för beställaren samtidigt som det ger såväl resenärerna som leverantörerna en tillräcklig stabilitet. Det är dock vik- tigt att observera att fem år skall vara ett riktmärke, såväl kortare som längre avtalstider skall kunna förekomma om detta skulle vara mer gynnsamt. Likaså bör möjligheterna att förlänga avtal genom s.k. option tas tillvara. 
 När det gäller den ledtid som bör lämnas till den valda trafikutövaren innan trafikstart för upphandlad trafik bör den vara åtminstone sex må- nader, gärna tolv eller längre. Denna tid behöver den valda trafik- utövaren för att hinna förbereda trafikstart vad avser eventuellt överta- gande av personal samt av existerande avtal vad gäller hyra av fordon m.m. 
 Jag anser att Rikstrafikens upphandlingar så långt som möjligt bör ta hänsyn till eventuella samordnings- och/eller stordriftsfördelar som kan följa genom upphandling av trafiksystem. Definitionen av dessa system kan göras av olika parter, bl.a. trafikutövarna, trafikhuvudmännen och Rikstrafiken. I det sammanhanget är det viktigt att beakta förutsättning- arna för att upphandlingen kan ske i god konkurrens så att inte en oligo- pol- eller monopolsituation uppstår. 
 Rikstrafiken bör också kunna bidra med medel till regional trafik som upphandlas av trafikhuvudmännen om den interregionala trafikförsörj- ningen på så sätt kan förbättras. Likaså bör Rikstrafiken i vissa fall kunna använda de medel som står till förfogande till annat än upphand- ling av trafik om det på ett effektivare sätt bidrar till att den interregio- nala trafikförsörjningen kan förbättras, t.ex. för  
 IT-åtgärder. 
  
 Vid upphandling av trafik skall Rikstrafiken kunna samverka med trafikhuvudmännen, förutsatt att de inte själva deltar i anbudsgivningen, 
  
 SOU 1998:148 
  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik  
 51 
  
 för att så långt som möjligt åstadkomma en samordnad trafik som un- derlättar för resenärerna att resa från dörr till dörr. Rikstrafiken bör ock- så samråda med länsstyrelserna för att på så sätt integrera den upp- handlade trafiken med de länsvisa infrastrukturplanerna. 
 Lokala resor utgör i många fall den första eller sista delen av en in- terregional resa. Det är därför viktigt att den av Rikstrafiken upphandla- de trafiken inte ses som en restpost utan som en viktig del i ett sam- verkande kollektivtrafiksystem, som knyter samman regioner i kombina- tion med kommersiell trafik och trafikhuvudmännens lokala och regio- nala trafik. En mer exakt avgränsning av vad Rikstrafiken skall upp- handla eller hur Rikstrafiken eventuellt skall medverka till trafikhuvud- männens upphandlingar bör bli föremål för överläggningar mellan Rik- strafiken och de länstrafikansvariga och deras huvudmän. 
  
 52  
 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen  
 53 
  
 7 
  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen 
  
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafikens roll i infrastrukturplaneringsprocessen bör vara att bi- dra med visioner och scenarier över troliga utvecklingsvägar för kol- lektivtrafiken i sin helhet 
  
 · 
  
 Rikstrafiken, SIKA och trafikverken bör tillsammans svara för en strategisk bedömning av kollektivtrafikrelaterade infrastrukturinves- teringsbehov 
  
 · 
  
 Rikstrafiken skall kunna ge underlag för en analys av hur anslagen till Banverket respektive Vägverket årligen borde fördelas ur ett kol- lektivtrafikperspektiv 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör följa upp och utvärdera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda för- handlingspersonerna i deras förhandlingsuppdrag 
  
 7.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 I mina direktiv framgår att jag skall analysera vilken roll Rikstrafiken bör ha i planeringsprocessen med avseende på investeringar i in- frastrukturen. Bakom detta ligger bl.a. statsmakternas önskemål om att på ett bättre sätt än hittills varit fallet koppla ihop beslut om infrastruk- turinvesteringar med bedömningar av förväntad trafikering. I den trans- portpolitiska propositionen uttrycks detta så att kopplingen i planerings- processen mellan investeringar i infrastrukturanläggningar och den sena- re trafikeringen av dessa anläggningar bör stärkas. Detta är speciellt påtagligt vad avser investeringar i järnvägens infrastruktur. Jag har i kapitel 5 redogjort för den stora osäkerhet utifrån  
 marknads-mässiga 
  krav och politiska förutsättningar som i dag råder kring vilken trafik som SJ i framtiden anser sig kunna bedriva med den ensamrätt man har vad gäller kommersiell interregional trafik och vilken trafik man anser att staten och trafikhuvudmännen bör ta ansvar för. 
  
 54  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen 
  
 SOU 1998:148 
  
 Kopplingen mellan trafik och infrastruktur 
 Beslut om investeringar i infrastruktur baserar sig på samhällsekono- miska kalkyler där det samhällsekonomiska nettoresultatet i kalkylen, dvs. nettonuvärdeskvoten, används som jämförelsegrund mellan olika alternativa lösningar. I den samhällsekonomiska kalkylen ingår också det företagsekonomiska resultatet för en tänkt trafikutövare som beräknas efter en viss schablon. Detta företagsekonomiska saldo kan vara starkt negativt utan att infrastrukturinvesteringens samhällsekonomiska saldo behöver vara det. I praktiken innebär detta att kollektivtrafik på kom- mersiell basis endast kommer till stånd om det företagsekonomiska sal- dot befinns vara positivt ur en enskild trafikutövares perspektiv eller om trafikutövaren i ett initialskede kan bära en förlust för trafiken som i ett senare skede förväntas leda till vinst. I ett antal fall har stora infrastruk- turinvesteringar genomförts trots ett negativt företagsekonomiskt saldo i den samhällsekonomiska kalkylen, detta gäller framförallt järnvägsrela- terade investeringar. Sådana investeringar som är samhällsekonomiskt lönsamma, men där det företagsekonomiska saldot av trafikeringen är negativt bör naturligtvis genomföras om det från första början framgår att någon aktör tar på sig ansvar att bedriva eller upphandla trafik. 
 I syfte att undvika felsatsningar vad gäller infrastrukturen har rege- ringen i den transportpolitiska propositionen uttalat att inga investeringar bör ske om inte utfästelse finns för att trafik kommer till stånd. 
 Planering av infrastrukturinvesteringar grundat på samhällsekono- miska bedömningar och kvantitativa prognoser om den framtida utveck- lingen måste göras med stor respekt för de osäkerheter som detta för med sig. För det första fångar de samhällsekonomiska bedömningarna inte upp alla aspekter som borde ligga till grund för investeringsbeslut, för det andra finns det också begränsningar i de kvantitativa prognosernas möjligheter att fånga upp oväntade förändringar i omvärlden som påver- kar exempelvis efterfrågan och utbud av trafik. Den samhällsekonomiska kalkylen är bara en del av ett brett beslutsunderlag som bör föreligga varje beslut om investering i infrastruktur. 
 Varför planering? 
 Den viktigaste orsaken till att det sedan länge finns en långsiktig plane- ringsprocess för infrastrukturinvesteringar är det faktum att ledtiden från idé till färdigställd investering är lång. 
 Att planera innebär att göra sig en bild av åtgärder som skall genom- föras för att en önskad situation skall uppnås i framtiden. Hur en verk- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen  
 55 
  
 samhet utvecklas över tiden beror dels på yttre faktorer som verksamhe- ten själv inte rår över, dels av följderna av den egna planeringen. 
 Det är vanskligt att med någon större grad av säkerhet förutse en ut- veckling i det långa tidsperspektivet. En vanlig metod att ändå teckna en bild av vad framtiden kan föra med sig är att använda sig av scenarie- tekniken. Scenarierna består normalt av en rimlig bild av vad som kan tänkas inträffa om olika omvärldsfaktorers utvecklingsmöjligheter kom- bineras på olika sätt. Med scenarierna som grund går det sedan att här- leda möjligheter och risker i de framtidssatsningar man själv vill göra. Scenarier ger dock inte någon entydig vägledning inför planeringsproces- sen. De avvägningar som måste göras i beslutsfattandet sker utifrån sammanvägningar av: 
  
 1. 
  
 vad man vill uppnå (vision) 
  
 2. 
  
 bedömningar av möjligheterna att fullfölja beslutade åtgärder 
  
 3. 
  
 risker förknippade med negativ utveckling av opåverkbara faktorer 
  
 Den första punkten – visionen – är grundläggande för planeringen. Med en klar uppfattning om vad man vill uppnå kan verksamhetsmål på lång sikt tydliggöras. Planen anvisar en utvecklingsväg, eller utvecklingsvä- gar, som skall följas för att målen skall kunna nås. Den bygger på förut- sättningar om omvärldens utveckling – förutsättningar som ofta formule- ras utifrån sammanvägningar av tillgängliga scenariebeskrivningar. 
 Förhandlingslösningar avseende trafiksystem 
 En del beslut vad gäller investeringar i infrastruktur baserar sig på för- handlingar av trafiksystem. Exempel på sådana är de tre storstadsöver- enskommelserna. 
 Den statliga insatsen består ofta av att staten tillsätter en särskild förhandlingsperson med uppgift att sluta avtal mellan på ena sidan staten i form av ett eller flera trafikverk och på andra sidan lokala och regio- nala företrädare. 
 Avtalen avser ofta långa tidsrymder under vilka omvärlden hinner förändras så mycket att förändringar i avtalen ibland blir nödvändiga. Ibland slutar detta med att staten tillkallar en ny förhandlingsperson som får förhandla om avtalet. I vissa fall faller avtalen helt. Jag har erfarit att det i dag inte finns någon kontinuerlig uppföljning och utvärdering av avtal som ingås på detta sätt, vilket kan förklara den relativt ringa fram- gång denna modell rönt. 
  
 56  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen 
  
 SOU 1998:148 
  
 7.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Ett sätt att få in en större grad av flexibilitet och fånga upp förändringar i omvärlden som är relevanta i sammanhanget vore att i större utsträck- ning använda sig av visioner och scenariebyggande som en del av pro- cessen som föregår investeringsbeslut. 
 I infrastrukturplaneringen är det av stor betydelse hur väl dagens in- vesteringar står sig över en lång tid –  
 50–100 
  år – och hur felinveste- ringar kan undvikas. För att hantera en sådan beslutssituation krävs ett strategiskt förhållningssätt. Bl.a. måste man i processen beakta olika utvecklingsinriktningar i omvärlden och pröva olika alternativ mot dessa. Strategin bör ge svaret på prioriteringen tidsmässigt mellan olika pro- jekt. Min bedömning är att visioner och scenariebyggande är ett lämpligt hjälpmedel i en sådan process, då de bl.a. kan ge insikt om vilka faktorer som kan påverkas och vilka som inte kan påverkas men där handlingsut- rymme behöver skapas. 
 En viktig aspekt på visioner och scenariebyggande är att de inte får ses som isolerade företeelser eller att de inte kan utformas en gång för alla för att sedan användas som grund för vidare arbete med exempelvis prognoser. Istället bör de utgöra en integrerad del i den process som le- der fram till investeringsbeslut. 
 Motivet till att arbeta med visions- och scenarieteknik i infrastruktur- planeringsprocessen skulle enligt min mening kunna vara att: 
  
 · 
  
 ge insikt om osäkerheterna i olika framtidsbedömningar och motverka att frågor blir ensidigt belysta 
  
 · 
  
 ge insikt om omvärldsförändringarnas betydelse 
  
 · 
  
 ge insikt om betydelsen av ett strategiskt förhållningssätt 
  
 · 
  
 ge ett vidare underlag till andra parter som skall basera sin planering på infrastrukturplaneringen 
  
 · 
  
 förstärka det demokratiska inflytandet över planeringsprocessen ge- nom att stimulera till debatt kring frågorna 
  
 Vad gäller förhandlingar av trafiksystem, måste förhandlingspersonerna i de allra flesta fall, oavsett den kompetens de själva besitter, bygga upp stödkompetens för att kunna fullfölja uppdraget. Jag bedömer att det vore lämpligt att låta Rikstrafiken följa upp och utvärdera ingångna av- tal samt utgöra administrativt stöd för de särskilda förhandlingsperso- nerna i deras förhandlingsuppdrag. Min bedömning är också att Riks- trafiken bör ges rollen att bidra med expertkunskap i kollektivtrafikfrå- gor vid utformningen av trafiksystem. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen  
 57 
  
 7.3 
  
 Mina förslag 
  
 Jag föreslår att Rikstrafikens roll i infrastrukturplaneringsprocessen blir att bidra med visioner och scenarier över troliga utvecklingsvägar för kollektivtrafiken i sin helhet. I arbetet med dessa visioner och scenarier bör också bedömningar göras av marknadsrelaterade förändringar hos trafikutövare m.m. som i sin tur kan leda till förändringar av utbudet av kollektivtrafik. Av det följer att arbetet måste genomföras i samråd med marknadens aktörer, exempelvis genom referensgrupper eller motsva- rande. 
 En vision eller ett scenario kan i bästa fall bidra med ett orsakssam- band och förklara varför något kan inträffa. De visioner och scenarier som Rikstrafiken bidrar med till infrastrukturplaneringsprocessen bör vara desamma som ligger till grund för det grundläggande analysarbete över kollektivtrafikens utveckling som jag föreslår som en av Rikstrafi- kens arbetsuppgifter i kapitel 12. 
 De visioner och scenarier som Rikstrafiken förser processen med bör kunna utgöra en av grunderna på vilken trafikverken och SIKA kan utfö- ra fortsatta analyser och planeringsarbete vad gäller kollektivtrafikens behov av infrastrukturinvesteringar. Det är i detta sammanhang viktigt att en avgränsning mellan Rikstrafikens arbete å ena sidan och SIKA:s och trafikverkens arbete å andra sidan kan göras. 
 För att säkerställa att kollektivtrafikens samlade behov beaktas i de förslag till nationell strategi respektive inriktningsplaner som tas fram av SIKA tillsammans med trafikverken bör Rikstrafiken delta i de arbets- grupper som kan vara aktuella. 
 Jag föreslår att Rikstrafiken, SIKA och trafikverken tillsammans skall svara för en strategisk bedömning av kollektivtrafikrelaterade in- frastrukturinvesteringsbehov, medan SIKA och trafikverken tillsammans skall svara för såväl den taktiska bedömningen som planeringen och tra- fikverken för den rent operativa planeringen och genomförandet. 
 Skillnaden mellan dessa tre bedömnings- och planeringsnivåer kan illustreras med nedanstående tabell. 
  
 Nivå 
  
 Tidsrymd 
  
 Information 
  
 Informationskvalitet 
  
 Budget 
  
 1 år 
  
 Konsekvenser 
  
 Djup och detaljerad 
  
 kan förutses 
  
 3-årsplan 
  
 – 3 år 
  
 Konsekvenser 
  
 Medeldjup kvalitet 
  
 kan urskiljas 
  
 och detaljeringsgrad 
  
 10-årsplan 
  
 – 10 år 
  
 Svårtolkad 
  
 Stor spännvidd men låg 
  
 detaljeringsgrad 
  
 58  
 Medverkan i infrastrukturplaneringen 
  
 SOU 1998:148 
  
 De anslagsframställningar som trafikverken årligen lämnar till regering- en som en grund för regeringens budgetproposition föranleder visst prio- riteringsarbete inom regeringskansliet vad beträffar fördelning mellan investeringar i vägar och järnvägar. Som ett bidrag till denna process föreslår jag att Rikstrafiken skall kunna ge underlag för en analys av hur anslagen för investeringar i och underhåll av vägar respektive järnvägar årligen borde fördelas ur ett övergripande kollektivtrafikperspektiv. 
 Jag föreslår att Rikstrafiken ges i uppdrag att följa upp och utvärdera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda förhandlingspersonerna i deras förhandlingsuppdrag. Rikstrafiken bör också ges rollen att bidra med expertkunskap i kollek- tivtrafikfrågor vid utformningen av trafiksystem. De trafikeringsavtal som kan bli aktuella att teckna bör ske i samråd mellan den aktuella för- handlingspersonen, Rikstrafiken och berörda trafikhuvudmän. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m.  
 59 
  
 8 
  
 Samordning av  
  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafikens ansvar på  
  
 IT-området 
  bör begränsas till samordning av information i kundledet 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör stimulera marknadens aktörer att ta ansvar för sam- ordning av  
  
 IT-frågor 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör formulera en strategi för sitt arbete på  
  
 IT-området 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör verka för skapandet av ett öppet informationssystem som länkar marknadens aktörer till en gemensam mötesplats 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör ta initiativ till försöksprojekt vad avser reseplane- ringssystem 
  
 8.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 I mina direktiv framgår att huvuduppgiften för Rikstrafiken skall vara att utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande kollektivtrafiksystem som bidrar till att de transportpo- litiska målen uppfylls. Det framhålls också att IT är ett viktigt instru- ment, som ger goda förutsättningar för en förbättrad samverkan inom och mellan trafikslagen, liksom att det skall övervägas om  
 Riks-trafiken 
  bör ges en roll som samordnare av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafikområ- det. 
 Olika  
 IT-lösningar 
  kan också vara till god hjälp när det gäller möjlig- heterna att förse resenärerna med information före, under och efter re- san.  
 IT-lösningar 
  kan också användas av beställare och trafikutövare som hjälpmedel i planering, produktion och uppföljning av trafik. Rege- ringen har vid olika tillfällen uttalat sig för ökad  
 IT-användning 
  inom kollektivtrafiken där resenärsperspektivet skall sättas i centrum. Därför bör områdena information till resenären samt biljett- och betalsystem prioriteras i den framtida utvecklingen. Ett ökat användande av IT- lösningar kan bidra till att öka tillgängligheten till och inom kollektivtra- fiksystemet. 
  
 60  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Redan i dag finns det embryon till framtida mer utvecklade reseplane- ringssystem, vilket jag återkommer till senare i detta avsnitt, i form av informations- och distributionssystemen Travellink och Tågplus. Båda finns som webbplatser på Internet. Ett annat intressant embryo är den privat initierade webbplatsen på Internet www.tidtabeller.com. 
 Tågplus och samtrafikplan m.m. 
 Med utgångspunkt från 1988 års trafikpolitiska beslut genomförde SJ och SLTF under åren  
 1989–1993 
  flera gemensamma projekt för att ska- pa en bättre samordnad kollektivtrafik. Det mest kända resultatet av detta samarbete är Tågplus – en enhetlig samtrafiktaxa och samtrafik- biljetter som sammanbinder cirka 2000 orter runt om i landet. Andra delar i samarbetet är: 
  
 · 
  
 En gemensam samtrafikplan för all SJ- och länstrafik angående regler för minsta bytestid, inväntningstider och trafikledningssamordning för 120 bytespunkter mellan  
  
 SJ-trafik 
  och länstrafik 
  
 · 
  
 En samlad tidtabellsinformation – Rikstidtabellen – med enhetliga begrepp för all tågtrafik, cirka 1000 busslinjer och cirka 75 båtlinjer 
  
 · 
  
 En Riksdatabas för Rikstidtabellen, Samtrafikplanen och Tågplus- samarbetet 
  
 · 
  
 Tidtabellssamordning, bl.a. genom regionala samordningsmöten mellan SJ och länstrafikföretagen 
  
 · 
  
 Annonseringskalendern, ett årligt beslut angående gemensamma da- gar för skifte av tidtabell samt gemensam annonseringskalender för SJ- och länstrafiken 
  
 · 
  
 Tidsplanen, en årlig tidsplan för arbetet med den regionala tidtabells- samordningen mellan  
  
 SJ-trafik 
  och länstrafik, samt årlig tidsplan för leveranser av trafikdata och korrekturomgångar för Riksdata- bas/Rikstidtabell 
  
 · 
  
 Transportformatet, ett gemensamt transportformat för leveranser av trafikdata till och från Riksdatabasen 
  
 1993 bildades Samtrafiken i Sverige AB för att förvalta, utveckla och marknadsföra Tågplus. Samtrafiken i Sverige AB ägs av SJ och samtli- ga länstrafikhuvudmän med undantag för SL och VL som valt att stå utanför som ägare men ändock delta i samarbetet. SL har dock den 24 november 1998 blivit delägare. Samtrafikens verksamhet täcker således hela Sverige. 
 Tågplus tar sin utgångspunkt i att huvudsträckan avverkas med SJ:s fjärrtågstrafik och att anslutningstrafiken sker med hjälp av trafikhu- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m.  
 61 
  
 vudmännens utbud av lokal och regional kollektivtrafik. Även färjetrafi- Allen till och från Gotland ingår i systemet. 
 Enligt konsortialavtalet är  
 Tågplus-systemet 
  öppet för alla trafikslag, även den långväga busstrafiken. Från trafikutövare verksamma inom långväga busstrafik har anförts att systemet är för kostsamt i förhållande till den långväga busstrafikens omsättning. Ett problem i sammanhanget har också varit själva namnet Tågplus som så tydligt associerar till tåg. Tågplus finns tillgänglig på Internet på webbplatserna www.samtrafiken.se eller www.tagplus.se. Genom ett omfattande länk- system kopplas man till trafikutövare, trafikhuvudmän och dylikt som dock i dag saknar funktioner för att underlätta jämförelser och samver- kan mellan olika resealternativ. Tågplus har tidigare också funnits till- gänglig som diskett för Windows. Denna ersätts fr.o.m. december 1998 med motsvarande  
 CD-ROM. 
  
 Flygbolagens bokningssystem 
 Flygbolagen har länge lett utvecklingen av elektroniska bokningssystem. Flygbolagen insåg också tidigt att det skulle vara en fördel för dem att inkludera även andra kollektiva trafikslag, hyrbilar, hotell och annat i bokningssystemen. Några av de mest kända systemen är Lester, Gali- leo/Watts, Worldspan och Arias. Dessa bokningssystem är globala och accepterade av resebyråer runt om i världen. 
 Om landtrafikmedlen och flygtrafiken skall kunna samverka måste man använda sig av samma marknadsföringsverktyg och distributions- system. Mycket tyder på att flygbolagens datoriserade reservationssys- tem skulle kunna vara basen i ett sådant heltäckande system. Det finns dock vissa problem som måste överbryggas innan ett sådant system kan byggas upp. Komplexiteten i landtransportsystemens struktur i ett en- skilt land är större än i det samlade globala flyglinjenätet, vilket ställer mycket stora krav på datakraft. En transaktion i flygbolagens boknings- system är i dag dyr vilket försvårar försäljning av kortväga landtran- sporter. Jag har efter kontakt med flygbolagens internationella samar- betsorganisation, IATA, erfarit att man dock har ambitionen att lösa detta problem. 
 Jag har med intresse noterat att flygbolaget Lufthansa och den tyska järnvägen Deutsche Bahn AG redan har s.k. codesharing, vilket innebär att en anslutningsresa med tåg i Tyskland i Lufthansas tidtabell behand- las som en flygresa, och kan erbjuda ett pris och ett dokument för kom- binationen anslutningsresa med tåg och flygresa. Codesharing är ett be- grepp och marknadsföringsinstrument som vuxit fram i det internatio- 
  
 62  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 nella luftfartssamarbetet mellan flygbolagen, men som nu alltså ser ut att kunna appliceras även i kombination med andra trafikslag. 
 Travellink 
 Travellinks svenska del administreras av Smart Sverige AB som ägs av bl.a. SAS och SJ. 
 Smarts verksamhetsområde är elektronisk distribution av reseinfor- mation, reservationer och biljettering. Ett stort antal resebyråer är an- slutna till systemet och får på så sätt tillgång till ett globalt boknings- system för flyg, tåg, hotell, hyrbil, båt, turistprodukter, charter med me- ra. I systemet ingår också verktyg för affärsutveckling, försäljning, ad- ministration och kommunikation. 
 Smarts företagsprodukter liksom resenärsprodukterna är tillgängliga via Travellinks webbplats www.travellink.se. Resenären kan själv söka i tidtabeller och få information om restider, platstillgång och de trafik- utövare som trafikerar olika sträckor. All bokningsinformation hämtas direkt från producenternas egna databaser. Man kan även boka resan på Internet. Biljetten eller resedokumentet måste dock än så länge hämtas ut på valfri resebyrå. 
 Travellink kopplar dock ej reskedjor, t.ex. flyg plus tåg, utan redovi- sar dessa som delar, dvs. antingen flyg eller tåg. 
 Söktjänsten www.tidtabeller.com på Internet 
 I söktjänsten www.tidtabeller.com på Internet återfinns samtliga skandi- naviska trafikutövare som har egna webbplatser. Resenären väljer land, ort samt distans eller färdsätt och får upp en lista på länkar till aktuella trafikutövare. Tjänsten fungerar som ett slags marknadsplats för buss, tåg, flyg, båt, taxi och hyrbil i hela Skandinavien. 
 Tjänsten startades på privat initiativ i april 1997 som ett låg- prisalternativ för trafikutövarna och som ett komplement till Travellink och Tågplus. I ett uppbyggnadsskede har tjänsten varit kostnadsfri för trafikutövarna. För att i viss mån täcka upp kostnaden för arbete med uppdatering har huvudmännen bakom tjänsten infört en frivillig årsavgift som bl.a. berättigar trafikutövarna till visst annonsutrymme samt till- gång till daglig statistik på hur många resenärer som sett länken respek- tive annonsen. För allmänheten är tjänsten helt kostnadsfri. 
 I tjänsten ingår också en omfattande lista med länkar till branschor- ganisationer, branschtidningar och nyhetskällor länkar till andra söktjänster för bl.a. turistinformation och hotell i Skandinavien. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m.  
 63 
  
 Övrigt 
 Den svenska flygsektorn har ett gemensamt forum på Internet på webbplatsen www.flygtorget.se. Flygtorget är delägt inom flygbranschen under den gemensamma organisationen Svenskt Flyg. Flygtorget inne- håller uppdaterad information om alla flyg- och anslutande marktrans- porter. Detta sker via Travellink. Systemet kommer i ett senare skede att ha direkt koppling till t.ex. alla flygplatser vilka kan marknadsföra sina utbud. 
 I och med de förändrade regler som gäller för den långväga busstrafi- Allen fr.o.m. den 1 januari 1999 finns det anledning att tro att olika mark- nadsföringsåtgärder kommer att spela en central roll i utvecklingen av branschen och att då en anslutning till ett branschgemensamt system lik- nande Tågplus blir viktig. BR har till mig uppgivit att man har planer på att lansera en gemensam webbplats under namnet  
 Buss-torget 
  i samma snitt som det för flygbranschen gemensamma  
 Flygtorg-et. 
  Enligt uppgift svarar BR:s 500 medlemsföretag redan i dag för mer 90 procent av den svenska busstrafiken. 
  
 8.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Bör Rikstrafiken ges en roll som samordnare av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafikområdet? 
 Om Rikstrafiken skall ges en roll som samordnare av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafikområdet måste en avgränsning ske av vilka  
 IT-frågor 
  som avses och om samordningen skall avse enbart myndigheternas verksam- het på området eller också trafikhuvudmännens, de privata trafikutövar- nas och övriga aktörers verksamhet på området. 
 Jag kan också konstatera att en mängd initiativ från olika håll tagits för att ge resenärerna tillgång till information på vilka de kan grunda beslut om resan på. Utvecklingen inom  
 IT-området 
  går så snabbt att för- siktighet måste iaktas så att ett ökat statligt engagemang inom området inte styr utvecklingen i en felaktig riktning eller onödigtvis hämmar den. Rikstrafikens engagemang inom detta område bör därför enligt min me- ning snarare syfta till att stimulera utvecklingen än att genom administ- rativa åtgärder försöka styra den. 
 Däremot vill jag knyta an till Rikstrafikens huvuduppgift så som den är formulerad i mina direktiv om att Rikstrafiken skall verka för att åstadkomma ett samverkande kollektivtrafiksystem. 
  
 64  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Min bedömning är att ett samverkande kollektivtrafiksystem förut- sätter en förbättrad information i alla led. IT är ett viktigt verktyg för att åstadkomma en bättre samverkan och ett bättre informationsutbyte mel- lan marknadens aktörer. 
 Jag anser alltså att Rikstrafiken bör stimulera marknadens aktörer in- klusive berörda myndigheter att ta ansvar för samordning av  
 IT-frågor. 
  Detta kan ske genom breda överläggningar och på avtalsmässig grund. När det gäller samordning av myndigheternas  
 IT-insatser 
  på detta områ- de är min bedömning att det bör avgöras av enskilda sakfrågor och från fall till fall. Jag ser ingen anledning till att Rikstrafiken rent generellt skall ges en roll att på ett övergripande plan samordna myndigheternas  
 IT-insatser 
  på kommunikationsområdet. 
 Informations- och biljettsamverkan 
 Utöver åtgärder i infrastrukturen som fysiskt knyter ihop de olika trafik- slagen behöver en kommersiell samverkan för reseprodukten samt biljett- och distributionssystem utvecklas. För en väl fungerande kommersiell samverkan mellan olika trafikslag krävs koordinering på flera områden. Denna kan exempelvis omfatta koordinering av tidtabeller, s.k. one-  
 shop-booking, 
  dvs. möjligheten att få ett resedokument vid ett och samma tillfälle omfattande hela resan, en branschgemensam policy för kundkontakter samt harmoniseringsåtgärder när det gäller ansvarsfrågor. 
 Förmodligen kommer den allt snabbare utvecklingen när det gäller elektronisk biljettering, s.k. smarta kort 
 2  
 och Internet att innebära att samverkan inom och mellan olika trafikslag underlättas. SLTF:s med- lemmar har kommit överens om att gradvis ansluta sig till ett nytt ge- mensamt biljettsystem. Genom smarta kort skall resenärerna kunna resa obehindrat i de olika länstrafiksystemen. 
 Redan i dag kan man resa på vissa flyglinjer helt utan biljetter. De elektroniska distributionskanalerna får då en än viktigare roll genom att ge intressenterna tillgång till bokningsfunktioner där resan exempelvis kan laddas ner på smarta kort där alla relevanta data inför resan skrivs in. För att verifiera bokningen läses det smarta kortet av i en mobil ut- rustning. Alternativt uppger resenären enbart ett bokningsnummer som verifieras av trafikföretagets personal med hjälp av direkt elektronisk uppkoppling till distributions- och reservationssystemen. 
  
 2  
 Smarta kort är kort i kredikortsformat med ett inbyggt microchip som kan förses med en mängd funktioner. Ett tidigt applikationsområde var telefonkorten. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m.  
 65 
  
 Den mobila utrustningen ger också möjlighet att erbjuda resenärerna en bättre service genom exempelvis bokning av taxi eller andra rese- tjänster under resans gång. 
 Även i  
 EG-kommissionens 
  grönbok  
 Ett trafiknät för alla,  
 vilken jag beskrivit i kapitel 4, diskuteras samordning av biljettförsäljning. Dis- kussionens slutsats är att ett samordnat biljettsystem underlättar för re- senärerna samtidigt som det lockar nya resenärer till kollektivtrafiken. Man drar även slutsatsen att kostnaderna för att bedriva trafiken sjunker för såväl trafikutövare som, i förekommande fall, beställare. 
 Uppbyggnad av reseplaneringssystem på nationell nivå 
 För att underlätta för resenären att planera sin resa krävs god informa- tion före resan om vilka olika möjligheter som står till buds. En resa in- kluderar ofta flera färdmedel. Koordinationen mellan dessa eller mellan olika huvudmän är av avgörande betydelse för att en resa ur resenärens synvinkel skall vara smidig. Under resan krävs därför god information om bl.a. störningar i trafiken som kan påverka planerade byten mellan linjer eller trafikslag eller helt enkelt när resenären kan räkna med att komma fram till slutmålet. 
 En annan viktig komponent för att en resa skall fungera enkelt är ett biljett- eller resedokumentsystem som är begripligt och lätt att hantera. Inom inrikesflyget kan resenären redan vid beställning av biljetten inklu- dera resan till och från flygplatsen och på så sätt få hela resan på ett och samma dokument och också betala hela resan vid ett och samma tillfälle. Motsvarande möjlighet finns också om resenären istället väljer tåg. En resenär som efter en interregional resa kommer till en annan ort än hem- orten och där vill utnyttja trafikhuvudmannens lokala kollektivtrafiksys- tem måste skaffa sig information om hur just detta system fungerar. 
 Reseplaneringssystem som inkluderar samtliga kollektiva färdmedel i Sverige från dörr till dörr skulle i högsta grad underlätta resandet ur re- senärens synvinkel. Det finns därför anledning att se mycket positivt på den snabba nu pågående utvecklingen av marknadsinitierad informa- tionssamverkan i kollektivtrafiken. 
 Travellink, Tågplus samt söktjänsten www.tidtabeller.com är de hu- vudsakliga informationssystem för interregional kollektivtrafik som re- senären i dag möter. Alla tre har sina förtjänster men också begräns- ningar. Via Travellink går det som resenär att informera sig om en resa med både flyg och tåg och i viss utsträckning långväga busstrafik och båt medan Tågplus bygger på tågtrafik i kombination med anslutnings- resor i trafikhuvudmännens regi. Tågplus inkluderar också färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet samt den långväga busstrafik där trafik- 
  
 66  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 huvudmännen upphandlat sittplatser och som därför ingår i något länstrafiksystem. Nackdelen med alla tre systemen är i dag att de inte i full utsträckning ger möjlighet till information över trafikslagsgränserna. Genom Travellink får resenären information om resemöjligheter från terminal till terminal och genom Tågplus (i vissa fall) från hållplats till hållplats. Genom www.tidtabeller.com länkas man bara till andra webbplatser. 
 Det innebär att resenären har svårt att erhålla information om en re- sa bestående av kombinationer av trafikslag och trafikutövare. Önskvärt vore naturligtvis informationen kopplades ihop i ett för kunden gemen- samt system. Att kombinera ihop rena informationssystem bör vara lät- tare än att kombinera biljetterings- och resedokumentsystem. 
 I ett framtida utvecklat reseplaneringssystem måste all relevant in- formation vara lätt tillgänglig. För att nå målet om dörr till dörr måste även taxi och hyrbilar inkluderas i systemet. För att kunna göra en jäm- förelse med den egna bilen bör resenären ha möjlighet att lägga in ett antal parametrar, t.ex. bränsleförbrukning, som styr kostnaderna för en bilresa. Ett sådant arbete pågår f.n. inom ramen för Samtrafikens verk- samhet. Via den nationella vägdatabasen bör systemet kunna hämta in uppgifter om exempelvis adresser till verksamheter och hastighetsbe- gränsningar och med ledning av detta kunna beräkna möjliga genom- snittshastigheter för bilresan. 
 När det gäller reseplaneringssystem som inkluderar flera färdmedel finns det i dag ingen naturlig huvudman. Det kan vara så att enskilda trafikutövares intressen inte sammanfaller med ett mera övergripande intresse att kunna samplanera användandet av flera färdmedel. Det är vidare osäkert om det finns en marknad och företagsekonomisk lönsam- het för ett reseplaneringssystem. Min bedömning är att det kan finnas anledning för Rikstrafiken att ta initiativ till försöksprojekt på detta om- råde. Formerna för detta bör avgöras genom överläggningar med mark- nadens aktörer. 
 Biljettdistributionssystem i tågtrafiken 
 SLTF:s förre VD Maddox utförde 1997 åt Kommunikationsdepar- tementet en utredning om organisation av myndighets- och sektorsupp- gifter samt gemensamma funktioner inom järnvägssektorn (K97/3944/2). 
 I sin slutrapport konstaterade Jones bl.a. följande;  
 Om staten an- litar annan operatör än SJ som entreprenör för viss olönsam interregi- onal persontrafik bör resenärerna kunna köpa genomgående biljetter på samma sätt som om SJ varit entreprenör. Den av staten upphandla- de trafiken bör – oavsett entreprenör – ingå i det gemensamma arbetet 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m.  
 67 
  
 med samordnad tidtabellsinformation, samordnade genomgående biljetter, system för kundservice vid förseningar etc. Detta bör säker- ställas och ingå i anbudsförutsättningarna för den trafik som skall upphandlas. 
 ...tillgången till det datoriserade biljettsystemet behöver säker- ställas så att resande med den av staten upphandlade tågtrafiken kan köpa biljetter på ett enkelt och lättillgängligt sätt. Om inte detta kan lösas genom avtal bör författningsreglering övervägas. 
 Jag vill åter fästa regeringens blick på detta problem som fortfarande är oprövat då ingen annan trafikutövare än SJ hittills varit aktuell i den av staten upphandlade järnvägstrafiken. Även om biljettdistributions- system och bokningssystem hittills inte betraktas som en s.k. gemensam funktion, anser jag att denna fråga bör ingå i den översyn som för närva- rande pågår av dessa, och jag förutsätter att problemet får en lösning den vägen. 
  
 8.3 
  
 Mina förslag 
  
 Rikstrafikens roll bör vara att stimulera samverkan 
 Rikstrafiken bör ges rollen att stimulera marknadens aktörer att ta an- svar för samordning av  
 IT-frågor. 
  Detta kan ske genom breda överlägg- ningar och på avtalsmässig grund. Rikstrafiken bör också genom att ar- rangera seminarier, konferenser och dylikt i egen regi och i samverkan med andra lämpliga parter kunna stimulera utvecklingen av IT inom kollektivtrafikområdet. 
 Jag ser dock ingen anledning till att Rikstrafiken rent generellt skall ges en roll att samordna trafikverkens  
 IT-verksamhet 
  på detta område. 
 Kommersiell samverkan för reseprodukten samt biljett- och distribu- tionssystem behöver utvecklas. För en väl fungerande kommersiell sam- verkan mellan olika trafikslag krävs koordinering på flera områden. Denna kan exempelvis omfatta koordinering av bokning och biljettering, s.k.  
 one-shop-booking, 
  dvs. möjligheten att få ett resedokument vid ett och samma tillfälle omfattande hela resan, en branschgemensam policy när det gäller kundkontakter samt harmoniseringsåtgärder när det gäller ansvarsfrågor. 
 En fråga som jag ställt mig i utredningsarbetet är om Rikstrafikens ansvar att samordna vissa  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafikområdet skall begränsas till information i kundledet, dvs. tidtabeller, bytesmöjligheter, anslutningar etc, eller också omfatta information i producentledet, dvs. i planeringen och produktionen av tidtabeller, bytesmöjligheter, anslut- 
  
 68  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 ningar etc. Eftersom flera trafikslagsvisa informationssystem i kundledet redan existerar och kostnaderna samt svårigheterna för att påbörja ett utvecklingsarbete på detta område från grunden är stora, anser jag att Rikstrafikens ansvar för vissa  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafikområdet bör begränsas till samordning av information i kundledet, dvs. tidtabeller, bytesmöjligheter, anslutningar etc. 
 Rikstrafiken bör formulera en strategi för sitt arbete på  
 IT-området 
  
 Jag föreslår att Rikstrafiken formulerar en strategi för sitt arbete på IT- området i syfte att åstadkomma sådana systemförändringar att kunderna lätt och smidigt kan erhålla en samlad information om  
 all  
 kollektivtrafik i landet. Utgångspunkten bör vara att redan befintliga system skall ut- nyttjas så långt det är möjligt. 
 Det förutsätter en samordning på många plan, både horisontell mellan trafikslagen och trafikutövarna samt vertikalt inom trafikslagen, dvs. framförallt samordning mellan interregional, regional och lokal trafik. En samordning med de individuella trafikslagen bil och cykel bör också inkluderas. Information om möjligheter till samåkning, information om anpassning för funktionshindrade, hur man kommer med i en bilpool, om det finns  
 P-platser 
  för bilar och cyklar vid stationen, om man får ta med cykel på resan m.m. är andra viktiga utgångspunkter. I en förlängning bör resenären kunna informera sig om hur man åker från adress till adress snarare än som i dagens system från terminal till terminal eller i bästa fall från hållplats till hållplats. Utvecklingsmöjligheterna torde va- ra mycket stora. 
 Några konkreta punkter som kan bli aktuella att inkludera i en IT- strategi skulle kunna vara följande: 
  
 1. 
  
 Stimulera utvecklingsprojekt som kan bidra till förbättringar av in- formation till resenärerna för hela resan dörr till dörr 
  
 2. 
  
 Initiera utvecklingsarbete i syfte att skapa ett system för tillhanda- hållande av information för hela resan dörr till dörr 
  
 3. 
  
 Verka för bättre harmonisering av den form i vilken trafikinformatio- nen ges till resenärerna 
  
 4. 
  
 Verka för att standardisera biljett- och betalsystem 
  
 5. 
  
 Verka för utveckling av ett standardiserat gränssnitt för att föra över information mellan olika system 
  
 6. 
  
 Stimulera aktörerna till internationellt samarbete vad gäller IT an- vändning inom kollektivtrafiken 
  
 7. 
  
 Verka för att system skapas som ger resenärerna tillgång till jämför- priser 
  
 SOU 1998:148 
  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m.  
 69 
  
 Herrera för resenärsinformation 
 Jag föreslår att Rikstrafiken genom överläggningar med marknadens aktörer verkar för att öppna informationssystem skapas som länkar marknadens aktörer till en gemensam mötesplats. 
 Resenären skall kunna komma åt detta system via bl.a. Rikstrafikens webbplats på Internet, via en vanlig telefon i kombination med ett tal- svarssystem och ett s.k.  
 020-nummer. 
  Detta  
 020-nummer 
  skall också kunna användas av resenären för att var som helst i landet kunna komma i kontakt med trafikhuvudmännen och trafikutövare. Det är viktigt att ett sådant  
 020-nummer 
  är tillgänglig över hela trafikdygnet året om. Det är också viktigt att resenärerna snabbt kan få information om eventuella trafikstörningar via detta telefonnummer. 
 Via Rikstrafikens webbplats bör resenären kunna komma åt en sam- lad bild av framförallt utbudet av interregionala resemöjligheter. Såtill- vida bör detta första steg kunna fungera som startskottet i utvecklingen av reseplaneringssystem. Naturligtvis bör man också via Rikstrafikens webbplats kunna länka sig vidare till webbplatser för enskilda trafi- kutövare, myndigheter och andra relevanta parter inom kollektivtrafiken. 
 Utveckling av reseplaneringssystem 
 I syfte att stimulera utvecklingen av ett reseplaneringssystem föreslår jag att Rikstrafiken tar initiativ till försöksprojekt i vilket man klargör efter- frågan, teknisk lösning, behov av utvecklingsinsatser, resursbehov, framtida organisationer m.m. av reseplaneringssystem. 
 Utifrån försöksprojektens utfall bör ställning tas till om det är Riks- trafiken som skall initiera ett utvecklingsarbete i syfte att skapa ett rese- planeringssystem, eller om det finns förutsättningar för att marknadens aktörer själva utvecklar och tillhandahåller sådana system med Riks- trafikens medverkan. Ett framtida reseplaneringssystem bör i möjligaste mån baseras på redan existerande system såsom exempelvis de tidigare nämnda Travellink och Tågplus. 
  
 70  
 Samordning av  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken m.m. 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Tillgång till järnvägsfordon  
 71 
  
 9 Tillgång till järnvägsfordon 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Frågan om tillgång till järnvägsfordon bör brytas ut ur Rikstrafikens arbetsuppgifter och åtgärdas i särskild ordning redan innan Riks- tra- fiken påbörjar sin verksamhet 
  
 9.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Järnvägens basresurser, spår och rullande materiel (järnvägsfordon), har lång teknisk livslängd. Den ekonomiska livslängden kan enligt min me- ning diskuteras och är bl.a. beroende på hur starkt konkurrenstrycket på den aktuella tågtrafikprodukten är. Hittills har den  
 tekniska  
 livslängden varit normsättande för investeringsbeslut inom järnvägssektorn, men i takt med en skärpt konkurrenssituation är det troligt att den  
 ekonomiska  
 livslängden istället blir normsättande och att intervallen mellan investe- ringarna blir kortare och kortare. Även andra kollektivtrafikslags fordon som bussar, flygplan och fartyg har relativt lång teknisk livslängd. Till skillnad från järnvägen är det för dessa trafikslag redan i dag främst den ekonomiska livslängden som är normsättande för investeringsbeslut. 
 På grund av tekniska olikheter i de nationella systemen kommer det att ta lång tid innan järnvägsfordon fritt kan flyttas mellan länderna i Europa. I dag är andrahandsmarknaden för järnvägsfordon av mycket blygsam omfattning. I takt med ökad konkurrens inom järnvägssektorn är det troligt att en bättre fungerande andrahandsmarknad för järnvägs- fordon kommer att uppstå, men det löser inte dagens problem med bl.a. bristande konkurrens i den upphandlade tågtrafiken. 
 SLTF, SJ samt Mälardalstrafik AB har den 16 oktober 1998 till re- geringen redovisat ett principförslag gällande gemensamt bolag för järn- vägsfordon. Förslaget innebär att trafikhuvudmännen och SJ (egentrafiken) gemensamt bildar och äger ett bolag för järnvägsfordon i syfte att minimera det ekonomiska risktagandet och för att minska kost- naderna för fordon genom samlade upphandlingar och effektivare för- valtning. En grund för denna bolagskonstruktion skulle vara att staten garanterar en del av restvärdet för de fordon som ingår i bolaget. SLTF, 
  
 72  
 Tillgång till järnvägsfordon 
  
 SOU 1998:148 
  
 SJ samt Mälardalstrafik AB har också hemställt att regeringen utser en förhandlingsperson som kan föra statens talan i ovanstående process. 
 Jag har den 28 oktober på regeringens begäran yttrat mig om detta förslag. I nedanstående avsnitt har jag inkorporerat slutsatserna i mitt yttrande. 
  
 9.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Jag har erfarit att andra trafikutövare än SJ i dag har mycket stora svå- righeter att få tillgång till järnvägsfordon. Fordonen kan fälla avgörandet i en upphandlingssituation. I stort sett alla järnvägsfordon för persontra- fik är i dag bundna hos SJ. Nya trafikutövare har i liten omfattning till- gång till begagnade fordon vilket ökar deras initialkostnader till en sådan nivå att en vidare etablering i många fall inte kan försvaras om den skall baseras på nya fordon. Järnvägsfordonen anses i många fall vara en vik- tig del av trafikutövarens identitet och också som en viktig komponent i den produkt trafikutövaren kan erbjuda. Enligt min mening är den vikti- gaste åtgärden för att stimulera till ökad konkurrens i den upphandlade tågtrafiken att möjliggöra för nya trafikutövare att minska den ekono- miska risken för anskaffning av nya fordon. 
 Regeringen har senast i den transportpolitiska propositionen uttalat att trafikutövarna själva bör svara för fordonsresurserna. Jag har erfarit från bl.a. Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att svårigheterna att anskaffa järnvägsfordon utgör ett avsevärt konkurrenshinder för nya trafikutövare i den av staten och trafikhuvudmännen upphandlade per- sontrafiken på järnväg. 
 Långsiktighet krävs för att trafikutövare skall kunna bära de stora kostnader som investeringar i nya järnvägsfordon innebär. Nya trafik utövare är i dag mer eller mindre hänvisade till SJ och dotterbolaget TGOJ för att kunna hyra eller köpa begagnade lok, vagnar och andra typer av järnvägsfordon. Jag anser det uppenbart att det är mindre lämpligt att en trafikutövare är hänvisad till en konkurrent för att kunna få tillgång till en av sina viktigaste produktionsresurser. Den statligt upphandlade interregionala persontrafiken har hittills omfattat relativt korta avtalsperioder som inte gett nya trafikutövare den stabilitet som krävs för att investeringsbeslut skall kunna tas. 
 I mina direktiv framgår bl.a. att  
 För att stärka konkurrensen vid upphandling av trafik och för att säkerställa angelägna investeringar i järnvägsfordon bör det övervägas om staten skall ta ett större ansvar t.ex. genom ekonomiska garantier för investeringar i järnvägsfordon. Rikstrafiken skall analysera och lämna förslag till åtgärder i detta av- seende...  
 Efter samtal med ett stort antal parter har jag kommit till slut- 
  
 SOU 1998:148  
 Tillgång till järnvägsfordon  
 73 
  
 satsen att frågan om tillgång till järnvägsfordon för persontrafiken är så pass akut och komplicerad att den bör utredas i särskild ordning redan innan Rikstrafiken påbörjar sin verksamhet. 
 Om Rikstrafiken skulle börja utreda frågan andra halvåret 1999 och lämna ett förslag till regeringen under senare delen av hösten 1999, skulle regeringen kunna lämna en proposition till riksdagen att ta ställ- ning till under våren 2000. Då har ytterligare ett år gått utan att frågan lösts. Det är knappast troligt att trafikutövarna och trafikhuvudmännen kommer att våga ta ställning till beställningar av nya fordon under den tiden. Ledtiden från beställning av nya fordon till trafikstart kan upp- skattas till cirka två år. Detta betyder sammanfattningsvis att jag ser små möjligheter för frågan att få en praktisk lösning i form av nya for- don på spåren förrän tidigast den 1 januari 2002 om det är Rikstrafiken som skall ha ansvar för frågan. 
 Jag anser att idén om ett gemensamt fordonsbolag i enlighet med SLTF, SJ samt Mälardalstrafik AB:s förslag i princip är tilltalande. Grundprincipen bör vara att aktörerna på järnvägsmarknaden själva fin- ner formerna för hur de vill organisera ett gemensamt fordonsbolag eller på andra sätt säkerställa tillgången till järnvägsfordon. Statens insats i denna fråga bör vara så liten som möjlig och snarast ha funktionen som katalysator. Jag anser det inte vara självklart att SJ som ensam operatör blir delägare i ett sådant bolag. Denna fråga bör penetreras ytterligare innan slutligt beslut fattas. Enligt förslaget avser SJ:s delägarskap vis- serligen bara den s.k. egentrafiken som bokföringsmässigt skall särskil- jas från entreprenad- och avtalstrafiken. Det finns dock enligt min me- ning ändå en potentiell risk att korssubventionering sker mellan dessa två verksamheter, vilket skulle kunna snedvrida konkurrensen till SJ:s fördel. Jag anser att det kan skapa onödiga trösklar för nya operatörers möjlig- heter att etablera sig om SJ också skulle ha alltför stort inflytande över tillgången till nya fordon. 
 Jag anser det inte heller lämpligt att Rikstrafiken eventuellt skulle bli delägare i bolaget, då Rikstrafiken enligt min mening i alla lägen bör vara neutral i förhållande till olika trafikslag. Om Rikstrafiken skulle vara delägare i bolaget finns alltid en risk att misstankar uppstår om att Rikstrafiken favoriserar järnvägstrafiken. En stor del av de frågor som diskuteras när det gäller tillgång till järnvägsfordon är dessutom av den karaktären att de enligt min mening ligger inom ramen för Banverkets sektorsroll. Om ett eventuellt statligt delägarskap i bolaget skall avse förvaltningen av ett eventuellt garantiåtagande anser jag att det ligger närmast till hands att Banverket i sin sektorsroll handhar detta. Även andra former för ett eventuellt statligt garantiåtagande bör enligt min mening undersökas. 
  
 74  
 Tillgång till järnvägsfordon 
  
 SOU 1998:148 
  
 9.3 
  
 Mina förslag 
  
 Min slutsats är att det viktiga för järnvägens utvecklingsmöjligheter inte är hur nuvarande fordonsresurser skall fördelas, utan snarare hur en normalt fungerande marknad skall kunna komma igång och hur nybe- ställningar skall kunna stimuleras. Jag har i mitt yttrande till regeringen tillstyrkt förslaget från SLTF, SJ samt Mälardalstrafik AB om att rege- ringen snarast bör utse en förhandlingsperson att föra statens talan i pro- cessen att bilda ett gemensamt fordonsbolag. Den viktigaste uppgiften för denna person torde enligt min mening vara att minimera det statliga åtagandet i denna fråga. 
 På grundval av ovanstående föreslår jag att frågan om järnvägsfor- don bryts ut ur Rikstrafikens arbetsuppgifter och åtgärdas i särskild ord- ning. Ett annat motiv till att frågan bör brytas ut ur Rikstrafikens ar- betsuppgifter är att jag anser att Rikstrafiken i alla lägen bör vara neu- tral i förhållande till olika trafikslag. Om Rikstrafiken skulle vara för djupt engagerad i frågan finns alltid en risk att misstankar uppstår om att Rikstrafiken favoriserar järnvägstrafiken. En stor del av de frågor som diskuteras när det gäller tillgång till järnvägsfordon är av den ka- raktären att de enligt min mening ligger inom ramen för Banverkets sek- torsroll. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande  
 75 
  
 10 
  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
  
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör formulera en strategi för hur arbetet med ett ökat resenärs- och konsumentinflytande inom kollektivtrafiken skall bedri- vas 
  
 · 
  
 Ett råd bör kopplas till Rikstrafiken i syfte att åstadkomma ett ökat resenärs- och konsumentinflytande på Rikstrafikens arbete 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör initiera idétävlingar om den framtida kollektivtrafi- kens utformning sett ur ett resenärsperspektiv 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör verka för att enhetliga resevillkor införs i hela kol- lektivtrafiksystemet 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör ta initiativ till att ett samordnat system för kvalitets- granskning och uppföljning av hur den interregionala kollektivtrafi- Allen utvecklas 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör i samverkan med branschen konkretisera de ambi- tionsmål för kollektivtrafiken som presenterades i skriften  
  
 Dialog med resenären...  
 (Ds 1996:64) 
  
 10.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 I mina direktiv framhålls det att Rikstrafikens arbete förutsätter en kon- tinuerlig dialog med bl.a. företrädare för resenärerna och att jag skall redovisa förslag på lämpliga former för Rikstrafikens samverkan med de berörda aktörerna inklusive former för ett ökat resenärs- och konsumen- tinflytande. 
 När det gäller detta ansvar anser jag att Rikstrafiken bör verka för ett ökat resenärs- och konsumentinflytande oavsett om kollektivtrafiken är att betrakta som lokal, regional eller interregional. Men också oavsett om den bedrivs av de kommersiella trafikutövarna eller om den upphandlas av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken. 
 Den ekonomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort både påverkar och påverkas av förändringar i värderingar och livsstilar. Trenden går mot en individualisering. De kollektiva trafikmedlens di- 
  
 76  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
  
 SOU 1998:148 
  
 lemma ligger i hur man skall skapa individualiserade produkter för en allt mer komplex marknad inom ramen för kollektivtrafikens egenskap att vara just kollektiv. 
 Jag anser att det är självklart att utformningen av den framtida kol- lektivtrafiken måste utgå från marknaden och resenärernas behov. Det kommer naturligtvis inte i framtiden, lika lite som i dag, att finnas någon entydig marknad. Därför är en utvecklad kunskap om resenärernas be- hov och preferenser en nödvändighet för att kollektivtrafiken skall kunna hålla samma takt som förändringar i värderingar, attityder och livsstilar. På kort sikt är det dock en aktörs förmåga att hålla samma tempo som konkurrenterna samt den allmänna teknikutvecklingen som avgör kollek- tivtrafikens konkurrensförmåga. 
 För att kollektivtrafiken skall öka sin konkurrenskraft måste aktörer- na kunna erbjuda marknadsanpassade produkter, en effektiv produktion och hög kvalitet främst avseende tidhållning, hög frekvens, möjligheten att erbjuda dörr till  
 dörr-lösningar 
  och utvecklade informationssystem. 
  
 10.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Resenärernas krav bör styra utvecklingen 
 En attraktiv kollektivtrafik förutsätter en högre grad av kundanpassning där resenärernas krav på t.ex. information om hela resan måste vara en viktig utgångspunkt. Det måste vara lätt att få tag i och förstå tidtabeller och annan relevant information och det måste vara lätt att reservera och köpa biljetter. 
 Den enskilde resenären kan i olika situationer ställa helt olika krav på resandet beroende på syftet med resan. Några av de generella krav som resenärerna ställer på kollektivtrafiken har i olika sammanhang visat sig vara följande: 
  
 · 
  
 hög kvalitet och absolut tillförlitlighet 
  
 · 
  
 låga biljettpriser (i nivå med marginalkostnader för bil) och trohets- rabatt vid frekvent nyttjande 
  
 · 
  
 enkel tillgång till information och bokning 
  
 · 
  
 stabilitet i utbudet 
  
 · 
  
 flexibilitet – möjlighet att med kombinationer av olika kollektiva tra- fikslag nå hela landet utan alltför många tidskrävande byten 
  
 · 
  
 direktresor i så stor utsträckning som möjligt, i övrigt goda anslut- ningsmöjligheter 
  
 · 
  
 korta restider 
  
 · 
  
 hög servicegrad 
  
 SOU 1998:148 
  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande  
 77 
  
 Kommunikationsdepartementet knöt den 1 februari 1996 till sig ett trafi- kantråd vars arbete resulterade i skriften  
 Dialog med resenären – Om utformning av dagens och morgondagens kollektivtrafik  
 (Ds 1996:64) som presenterades i oktober 1996. I skriften dras en mängd slutsatser av vilka jag speciellt vill peka på två: 
 Den första slutsatsen var att trafikhuvudmän bör ställa upp ambitions- mål för kollektivtrafiken på följande områden; 
  
 · 
  
 tidsgaranti 
  
 · 
  
 komfortmål 
  
 · 
  
 tillgänglighetsgaranti 
  
 · 
  
 servicegrad 
  
 Den andra slutsatsen var att trafikhuvudmännen måste ta sitt ansvar när det gäller den trafik som går över länsgränser. Ambitionsmålet måste vara att sudda ut trafikhuvudmannagränserna för resenären vad gäller t.ex. biljettsystem och priser. 
 Min bedömning är dels att de ambitionsmål som pekades ut i skriften bör gälla hela kollektivtrafiksystemet, inte bara trafikhuvudmännens del, dels att Rikstrafiken i samverkan med branschen bör kunna konkretisera ambitionsmålen samt verka för samordning och uppföljning av dessa och dels att ett av syftena med Rikstrafiken är just att verka för att trafikhu- vudmännen engagerar sig i den trafik som går över länsgränser. 
 Hänsyn till funktionshindrades och andra specifika gruppers möjligheter att resa 
 I mina direktiv framgår att jag skall verka för att olika gruppers, t.ex. funktionshindrades, möjligheter att resa i ökad utsträckning beaktas i infrastrukturplaneringsprocessen. Kollektivtrafiken utgör en del av den grundläggande samhällsservicen och har en fundamental roll för att ge alla en tillfredsställande transportförsörjning. Kollektivtrafiken skall i ökande grad göras tillgänglig för såväl funktionshindrade personer som för andra grupper med särskilda behov. 
 Vägverket har ett sektorsansvar för handikappfrågor i vägtransport- systemet och dessutom ett ansvar för att handikappfrågorna i kollektiv- trafiken som helhet samordnas. Vägverket skall skapa förutsättningar för funktionshindrades delaktighet och jämlikhet. Handikappfrågorna skall inarbetas i Vägverkets alla verksamhetsområden. 
 Vägverket skall i samverkan med andra aktörer verka för att fler funktionshindrade skall kunna använda den allmänna kollektivtrafiken genom: 
  
 78  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
  
 SOU 1998:148 
  
 · 
  
 Att inventera brister och föreslå åtgärder i samordningen mellan transportslag 
  
 · 
  
 Förbättrad information före och under resan (alla länkar) 
  
 · 
  
 Kompetent personal på fordon och terminaler 
  
 · 
  
 Resevillkor (kundgarantier) från dörr till dörr 
  
 · 
  
 Anpassade anslutningsvägar och bytespunkter 
  
 · 
  
 God vägvisning 
  
 · 
  
 Gemensamma lösningar för informations – och betalsystem 
  
 Kunden skall sättas i centrum. För att fånga upp synpunkter och attity- der och få kännedom om svaga länkar för dem med särskilda behov är en dialog med dessa (resenärer med särskilda behov, exempelvis äldre, funktionshindrade, barn eller barnfamiljer) viktig. 
 Utöver det som Vägverket ansvarar för genom sin sektorsroll, vill jag peka på de generella förslag hur resenärernas ställning i kollektivtrafiken skall kunna stärkas som ursprungligen framfördes i Kommunikations- kommitténs slutbetänkande (SOU 1997:35) och som jag redovisat i ka- pitel 4. 
 Standardvillkor i kollektivtrafiken 
 Det ligger i resenärernas intresse att kollektivtrafiken har en viss tids- mässig stabilitet och kvalitet. Samtidigt måste trafikutövare och huvud- män ha möjlighet att snabbt förändra utbudet i takt med förändringar av efterfrågan och andra omvärldsförändringar. Avvägningen mellan flexi- bilitet och stabilitet måste göras nära marknaden och resenärerna. Ur resenärsperspektivet bör kollektivtrafiken kunna betraktas som en helhet. Det är därför enligt min mening olyckligt att delar av systemet kan vara mindre pålitliga och kanske inte leva upp till de kundlöften som ges av övriga delar. Även om Rikstrafiken bör kunna ta initiativ till att en så god stabilitet och kvalitet i kollektivtrafiksystemet som möjligt kan åstadkommas är det enligt min uppfattning i första hand trafikhuvud- männen och trafikutövarna som skall verka för att hela resekedjan av resenären kan upplevas på ett kvalitativt enhetligt sätt. 
 Konsumentverket bör med stöd av avtalsvillkorslagen och marknads- föringslagen träffa en överenskommelse med samtliga företrädare för kollektivtrafikens olika delar om gemensamma standardvillkor för kol- lektivtrafiken, eller åtminstone en gemensam bas av villkor som en sorts kvalitetsgaranti som resenären alltid kan åberopa och känna trygghet i. Det är värt att påpeka att inom ramen för en  
 Tågplus-resa 
  gäller SJ:s normalvillkor för hela resan. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande  
 79 
  
 En central uppgift för Konsumentverket är den rättsliga marknadsbe- vakningen. Verket övervakar att företagen följer de lagar och spelregler som gäller på marknaden. Konsumentverket har bl.a.  
 tillsyns-ansvaret 
  för marknadsföringslagen (1995:450) (MFL), lag (1994:1512) om av- talsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen), och prisinfor- mationslagen (1991:601) (PIL). MFL behandlar näringsidkares mark- nadsföring av produkter och tjänster. Lagen innehåller en generalklausul som förbjuder marknadsföring som inte stämmer överens med god marknadsföringssed. Med god marknadsföringssed menas bransch- praxis och andra vedertagna normer som etablerats både inom näringsli- vet och av myndigheter. Avtalsvillkorslagen har till syfte att ta till vara konsumenternas intressen vid tillämpning av standardavtal. Med stöd av avtalsvillkorslagen kan avtalsvillkor som på ett oskäligt sätt gynnar nä- ringsidkaren på konsumentens bekostnad utmönstras ur standardavtal. PIL gäller när ett företag marknadsför sina tjänster direkt till konsu- menterna. PIL ställer krav på god prisinformation vid alla sorters mark- nadsföring, såväl vid annonsering som vid muntlig prisinformation. 
 Med stöd av dessa lagar kan Konsumentverket träffa överenskom- melser med branscher eller utfärda särskilda riktlinjer i vilka anges krav på marknadsföring och information eller på olika produkters/tjänsters utformning och säkerhet som näringslivet bör ta hänsyn till. Hittills har standardvillkor förhandlats fram tillsammans med SJ, inkl. Tågplus. Dessa villkor behandlar bl.a. villkoren för ersättning vid förseningar. Vidare har standardvillkor för passagerare och resgods förhandlats med Svenska Redareföreningen beträffande färjetransporter. 
 SLTF har i flera år stått i kö hos Konsumentverket för att förhandla fram resevillkor. 
 Min bedömning är att enhetliga villkor vore ett positivt försäljnings- argument för kollektivtrafiken som helhet. De gemensamma resevillkoren bör ses som en kvalitativ basnivå. Utöver basnivån bör det stå varje tra- fikutövare fritt att göra ytterligare utfästelser gentemot resenärerna, inte minst som en del i den egna marknadsföringen. 
 Ett resenärsråd kopplat till Rikstrafiken 
 Ett sätt att åstadkomma ett ökat resenärs- och konsumentinflytande på Rikstrafikens arbete är enligt min mening att ett råd kopplas till Riks- trafiken. Detta råd kan bl.a. bestå av representanter för nätverk av rese- närer och olika konsument- och resenärsorganisationer. Rådets viktigaste uppgift är att vara ett forum för resenärs- och konsumentintressena i framförallt den interregionala kollektivtrafiken. Detta råd bör vara ett komplement till lokala och regionala resenärsråd vilka Rikstrafiken bör 
  
 80  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
  
 SOU 1998:148 
  
 stödja och stimulera tillkomsten av. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till kapitel 14. 
 Många aktörer kan komma i fråga när det gäller att ta till vara rese- närs- och konsumentintressen på kollektivtrafikens område. Nedan redo- gör jag för tänkbara intressenter som skulle kunna ingå i ett sådant råd. 
 Konsumentverket/KO är den centrala myndigheten för konsumentfrå- gor. Övergripande mål för verksamheten är att ge hushållen möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, ge konsumen- terna en stark ställning på marknaden, skydda konsumenternas hälsa och säkerhet och medverka till att sådana konsumtions- och produk- tionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bi- drar till en långsiktigt hållbar utveckling. 
 Glesbygdsverket är regeringens expertorgan i glesbygdsfrågor. Gles- bygdsverket skall verka för goda levnadsförhållanden och utvecklings- möjligheter på lands- och glesbygd i olika delar av landet. En fungerande infrastruktur och samhällsservice är viktiga hörnpelare i Glesbygdsver- kets arbete. 
 Via Folkrörelserådet – Hela Sverige ska leva kan man få kontakt med konsumentgrupper som har kännedom om det lokala transportberoendet. 
 Mer än var tredje svensk lever i storstadsområden, där resandet med kollektivtrafik är mer välutvecklat än i andra delar av landet. Cirka 60 procent av de lokala och regionala bussresorna, samtliga tunnelbanere- sor och den övervägande delen av spårvagnsresorna sker i storstäderna. I stockholmsregionen sker cirka 70 procent av resorna till och från arbetet med kollektivtrafik vilket även internationellt sett är en hög siffra. Efter- som kollektivtrafikresenärerna i storstadsregionerna således utgör en betydande del av de som nyttjar kollektivtrafiken vore det önskvärt att representanter för resenärer från storstäderna också kunde knytas till ett sådant råd. Med tanke på trafikverkens sektorsroller bör även de knytas till rådet. 
 Vidare kan konsumentorganisationerna och deras medlemmar föra konsumenternas talan i trafikfrågor. Konsumentorganisationer som kan knytas till rådet är t.ex. Sveriges konsumentråd, Konsumenter i Samver- kan och handikapporganisationerna. Konsumentorganisationernas med- lemmar täcker upp många tänkbara resenärsgrupper, såväl geografiskt som intressemässigt. Till medlemmar i Sveriges Konsumentråd räknas bl.a. De Handikappades Riksförbund, Hyresgästernas Riksförbund, Synskadades Riksförbund, PRO, LO och TCO. 
 Konsumentorganisationerna har hitintills inte varit särskilt aktiva in- om kollektivtrafikområdet. Rikstrafiken skulle kunna stödja uppbygg- ande av kompetensen inom detta område hos befintliga organisationer alternativt stödja uppbyggandet av nya konsumentorganisationer och andra former av nätverk på detta område. Det första alternativet är för- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande  
 81 
  
 modligen det mest kostnadseffektiva. Sedan år 1990 fördelar bl.a. Kon- sumentverket stöd till konsumentorganisationer. Detta stöd omfattar för- utom ekonomiskt bistånd också hjälp med baskunskaper, faktamaterial och expertmedverkan i regionala och lokala projekt. Rikstrafiken skulle kunna stödja resenärs- och konsumentorganisationer verksamma inom kollektivtrafikens område under likartade former. 
 Resenärernas erfarenheter kan i vissa frågor också tas tillvara mer di- rekt inom olika organ som inrättats för detta ändamål, s.k.  
 trafikant-råd. 
  Trafikantråd är i vissa fall permanenta men kan också upprättas tillfäl- ligt, t.ex. vid omläggning av kollektivtrafik eller dylikt. I dag finns det trafikantråd i fyra län (Dalarna, Halland, Skåne och Södermanland) och i två län är trafikantråd under uppbyggnad (Jämtland och  
 Norrbott-en). 
  Dessutom finns ett speciellt trafikantråd när det gäller färjetrafiken mel- lan Gotland och fastlandet. Storleken och sammansättningen av trafi- kantråden skiljer sig åt. Gemensamt för trafikantråden är att ett repre- sentativt snitt av befolkningen eftersträvas i sammansättningen, bl.a. vad avser kön, ålder, bostadsort, resandefrekvens, trafikslag etc. Deltagarnas synpunkter brukar fångas upp i reserapporter, resedagböcker eller dylikt. En majoritet av länen saknar dock trafikantråd eller likvärdiga resenär- sorganisationer. I några fall har trafikhuvudmannen valt att ta tillvara resenärernas synpunkter i kundkontakter via brev, telefon, intervjuer i hemmen, formulär i tidtabellerna,  
 e-post 
  och formulär på webbsida. Det finns också andra sätt att fördjupa dialogen med resenärerna vilket jag återkommer till i kapitel 12. 
 Miljö- och säkerhetsaspekter inom kollektivtrafiken 
 En väl fungerande kollektivtrafik torde i sig bidra till en bättre miljö då den möjliggör ett minskat bilberoende. Av miljöskäl är det därför ange- läget att en allt större del av framtida resor görs med kollektiva trans- portmedel. För att kunna åstadkomma en sådan utveckling är det angelä- get att det utbud och den service som kollektivtrafiken erbjuder blir mer kundanpassad. En lättillgänglig kollektivtrafik med förbättrade tvärför- bindelser med bättre information och större bekvämlighet har förutsätt- ningar att locka till sig fler resenärer. 
 Eftersom storstäderna har bra förutsättningar för en väl fungerande kollektivtrafik spelar dessa en viktig roll i omställningen mot ett hållbart samhälle. Eftersom befolkning och bebyggelse är koncentrerad finns det stora möjligheter för energisnåla och utsläppsbegränsade lösningar när det gäller trafikfrågor. Med tanke på att biltrafiken har en stor miljöpå- verkan vore det önskvärt att andelen resande med kollektivtrafik i stä- derna ökar. 
  
 82  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
  
 SOU 1998:148 
  
 Undersökningar gjorda av Konsumentverket visar på ett starkt intres- se hos konsumenterna för miljöfrågor. På biltrafikens område finns det sedan många år tillbaka ett system för information till konsumenter om nya personbilars bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Även när det gäller kollektivtrafik har konsumenterna ett intresse av att få information om den miljöpåverkan som olika färdsätt för med sig, t.ex. med vilket bränsle en buss drivs och huruvida ett företag har en utarbetad miljöpo- licy. Samtrafiken arbetar inom ramen för Tågplus redan med detta. Rik- strafiken bör analysera lämpliga former för miljöinformation till resenä- rerna som beskriver vilken miljöpåverkan som olika färdsätt har. Detta bör göras i samverkan med bl.a. Naturvårdsverket, Konsumentverket och Vägverket och avse hela det interregionala kollektivtrafiksystemet. 
 Regeringen beslutade i december 1997 att uppdra åt Vägverket och Konsumentverket att, i samarbete med Naturvårdsverket, årligen ta fram och förmedla ett samlat och lättillgängligt underlag för en opartisk och saklig konsumentupplysning i frågor som rör vägtransportsystemets tra- fiksäkerhet och miljöpåverkan med beaktande av det hushållsekonomiska perspektivet. Syftet skall vara att underlätta för konsumenterna och tra- fikanterna att välja de mest trafiksäkra och miljövänliga produkterna och tjänsterna. 
 Bättre marknadsföring och prisinformation 
 För resenären är det värdefullt att känna igen sig oavsett vilket val av kollektivtrafik man gör. Idealet vore om resenären uppfattar kollektivtra- fiken som en helhet. Många aktörer på kollektivtrafikens område har lett till många olika lösningar, t.ex. vad gäller prisinformation, prisrabatter, tidtabellinformation, biljettförsäljning etc. Det är väsentligt att resenären enkelt kan tillgodogöra sig information om avgångstider och priser och att priserbjudanden är lättbegripliga så att resenären snabbt kan bilda sig en uppfattning om vad ett erbjudande verkligen innebär och under vilka villkor det gäller. 
 Konsumentverket kan med stöd av marknadsföringslagen och pris- informationslagen verka för en förbättrad prisinformation på kollektiv- trafikområdet. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande  
 83 
  
 10.3 
  
 Mina förslag 
  
 Flores för Rikstrafikens arbete för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
 För att åstadkomma en utveckling på kollektivtrafikområdet där resenä- rens intressen ställs i centrum föreslår jag att Rikstrafiken för en konti- nuerlig dialog med företrädare för resenärerna och etablerar en kontakt med olika konsumentgrupper samt samverkar med Konsumentverket, trafikverken och andra berörda myndigheter och organisationer. Riks- trafikens hela verksamhet måste genomsyras av goda kunskaper i kon- sumentfrågor för att kunna fånga upp frågor och problem som är rele- vanta för resenärerna. 
 Jag föreslår vidare att Rikstrafiken formulerar en strategi för hur ar- betet med ett ökat resenärs- och konsumentinflytande inom kollektivtra- fiken skall bedrivas. Strategin bör formuleras tillsammans med bl.a. Konsumentverket och andra företrädare för resenärer och konsumenter. 
 En väsentlig del i en sådan strategi bör vara att resenärerna skall ha ett inflytande inte bara på Rikstrafikens arbete utan också på kollektiv- trafiken i sin helhet. För att åstadkomma ett ökat resenärs- och konsu- mentinflytande på Rikstrafikens arbete föreslår jag att ett råd kopplas till Rikstrafiken i detta syfte. Rådet kan bl.a. bestå av företrädare för nät- verk av enskilda resenärer, olika konsument- och resenärsorganisationer, Konsumentverket, företrädare för kollektivtrafiken och andra intressen- ter. Rådets viktigaste uppgift är att vara ett forum för resenärs- och kon- sumentintressena i framförallt den interregionala kollektivtrafiken. Rik- strafiken bör också stödja och stimulera tillkomsten av lokala och regio- nala resenärsråd. 
 Ett annat, mer indirekt, sätt att stärka resenärs- och konsumentinfly- tandet i stort när det gäller kollektivtrafiken är idétävlingar om den framtida kollektivtrafikens utformning sett ur ett resenärsperspektiv. Jag föreslår att Rikstrafiken initierar sådana idétävlingar. 
 Enhetliga villkor i kollektivtrafiken 
 Ett sätt att stärka resenärs- och konsumentinflytandet på kollektivtrafi- Allen är att samtliga företrädare för kollektivtrafikens olika delar samord- nat utvecklar och marknadsför gemensamma resevillkor, eller åtminstone en gemensam bas av villkor som en sorts kvalitetsgaranti som resenären alltid kan åberopa och känna trygghet i. Enhetliga villkor vore ett posi- tivt försäljningsargument för kollektivtrafiken som helhet. De gemen- 
  
 84  
 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande 
  
 SOU 1998:148 
  
 samma resevillkoren bör ses som en kvalitativ basnivå. Utöver basnivån bör det stå varje trafikutövare fritt att göra ytterligare utfästelser gente- mot resenärerna, inte minst som en del i den egna marknadsföringen. Jag föreslår att Rikstrafiken får i uppgift att verka för att enhetliga villkor införs i hela kollektivtrafiksystemet. 
 Kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning i kollektivtrafiken 
 Kollektivtrafiken har utvecklats kraftigt de senaste årtiondena. Trots detta görs det i dag inte någon regelbunden bedömning av kollektivtrafi- kens utveckling som helhet i Sverige. Trafikverken har sektorsansvar för sin del av kollektivtrafiken. SIKA har ett huvudansvar för statistikför- sörjningen inom bl.a. kollektivtrafiken, men ingen har ansvar för en kva- litativ uppföljning av kollektivtrafiken som helhet. 
 Kvalitetsbarometern är en branschgemensam imageundersökning för Sveriges länstrafikföretag som SLTF samordnar. Undersökningen mäter den av befolkningen upplevda synen på den lokala och regionala kollek- tivtrafiken i trafikhuvudmännens regi. Syftet är att ge varje deltagande trafikföretag underlag för planering och uppföljning av sitt kvalitetsar- bete. 
 Med utgångspunkt bl.a. i denna undersökning som fokuserar på olika kundgruppers inställning till och krav på främst den av trafikhuvudmän- nen bedrivna kollektivtrafiken anser jag att Rikstrafiken bör ta initiativ till att ett samordnat system för kvalitetsgranskning och uppföljning av den interregionala kollektivtrafiken utvecklas. I kapitel 12 presenterar jag några idéer kring hur detta skulle kunna gå till, men jag avser också att återkomma till denna fråga i mitt slutbetänkande. 
 Jag föreslår också att Rikstrafiken får i uppgift att i samverkan med branschen konkretisera de ambitionsmål för kollektivtrafiken som pre- senterades i skriften  
 Dialog med resenären  
 samt svara för samord- ning och uppföljning av dessa vad gäller hela kollektivtrafiksystemet. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Övergripande verksamhetsmål  
 85 
  
 11 Övergripande verksamhetsmål 
 Mina förslag: 
 Rikstrafiken skall utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande interregionalt kollektivtrafiksystem som bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. 
 Rikstrafiken skall inom ramen för denna uppgift vara samlande, stödjan- de, stimulerande och pådrivande i förhållande till sektorns aktörer samt verka för att de transportpolitiska målen för det interregionala kollektiv- trafiksystemet uppnås. 
 Rikstrafiken skall särskilt verka för att: 
  
 1. 
  
 den interregionala kollektivtrafikens bidrag till det transportpolitiska delmålet om ett tillgängligt transportsystem säkras 
  
 2. 
  
 den interregionala kollektivtrafikens bidrag till det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling säkras 
  
 3. 
  
 den interregionala kollektivtrafikens konkurrensförmåga stärks 
  
 4. 
  
 bristerna i den interregionala kollektivtrafikförsörjningen sett ur rese- närernas perspektiv åtgärdas 
  
 5. 
  
 metoder utvecklas för upphandling av interregional kollektivtrafik så att bästa möjliga samhällsekonomiska utfall säkras 
  
 11.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Utgångspunkten för Rikstrafikens övergripande verksamhetsmål är de transportpolitiska målen. Det transportpolitiska beslut som riksdagen fattade den 2 juni 1998 (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) på basis av regeringens proposition  
 Transportpolitik för en hållbar utveckling  
 innebär bl.a. att ...  
 det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. 
  
 Detta övergripande mål har brutits ner i delmål vilka jag redogjort för i kapitel 3. 
  
 86  
 Övergripande verksamhetsmål 
  
 SOU 1998:148 
  
 Delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling anser jag vara de mest relevanta för Rikstrafikens framtida verksamhet och jag anser därför att dessa bör vara de transportpolitiska delmål som i första hand ligger till grund för Rikstrafikens verksam- hetsmål, utan att de övriga delmålen för den skull negligeras. 
 Delmålen om (1) ett tillgängligt transportsystem och (2) en positiv regio- nal utveckling är formulerade på följande vis: 
  
 1. 
  
 transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringsli- vets grundläggande transportbehov kan tillgodoses 
  
 2. 
  
 transportsystemet skall främja en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd 
  
 I propositionen framgår att metoder och mått för att precisera och följa upp tillgänglighetsmålet genom etappmål bör utvecklas. Etappmål för tillgänglighet till transportsystemet för funktionshindrade bör prioriteras. Likaså framgår att det är för närvarande svårt att fastställa heltäckande etappmål för transportpolitikens bidrag till en positiv regional utveck- ling. Metoder och mått för att precisera och följa upp delmålet bör ut- vecklas. 
 Rikstrafiken skall enligt mina direktiv verka för att åstadkomma ett samverkande kollektivtrafiksystem som bidrar till att de transportpolitis- ka målen uppfylls. Jag anser att arbetet med att specifikt uppfylla del- målen om en hög transportkvalitet, en säker trafik samt en god miljö i huvudsak ligger inom trafikverkens sektorsansvar för de olika trafiksla- gen och att Rikstrafiken i arbetet med sin huvuduppgift – att verka för en samordning av den interregionala persontrafiken – i sig bidrar till upp- fyllandet av dessa delmål. I arbetet med sin huvuduppgift bör dock Rik- strafiken sträva efter att även dessa delmål uppfylls. 
 Regeringen beslutade den 17 september 1998 att ge SIKA i uppdrag att i samverkan med en rad myndigheter, bl.a. utredningen om Rikstrafi- ken, vidareutveckla mått och metoder för att precisera etappmål för de transportpolitiska delmålen. Vad gäller utredningen om Rikstrafiken av- ser samverkan etappmålen om tillgänglighet och en positiv regional ut- veckling. 
 I uppdraget ingår också att lämna förslag till hur uppföljningen av de transportpolitiska målen skall förbättras och hur metoderna för att ge- nomföra uppföljningen skall utvecklas. Även i detta skall samverkan ske med utredningen om Rikstrafiken. 
 SIKA:s uppdrag skall delredovisas den 1 maj 1999 och slutredovisas den 31 januari 2000 respektive 1 maj 2000 vad avser den senare frågan. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Övergripande verksamhetsmål  
 87 
  
 I mina överläggningar med SIKA kring dessa frågor har vi gemen- samt konstaterat att frågorna är mycket komplicerade och att de bl.a. kommer att kräva forskningsinsatser för att besvaras fullt ut. 
 Då verksamhetsmålen för Rikstrafiken i allt väsentligt skall bygga på de transportpolitiska målen, får de bedömningar och förslag kring Rik- strafikens verksamhetsmål som jag i detta delbetänkande presenterar betraktas som provisoriska. Jag avser att i mitt slutbetänkande föra ett fördjupat resonemang kring dessa frågor grundat på SIKA:s fortsatta arbete. Ett slutgiltigt ställningstagande kring Rikstrafikens verksam- hetsmål kan dock enligt min uppfattning svårligen tas innan SIKA:s uppdrag redovisats fullt ut. 
 SIKA har i en redovisning den 16 november 1998 till regeringen av uppdraget att upprätta en lägesanalys inför planeringsperioden 2002– 2011 fört vissa resonemang kring de transportpolitiska målen. Frågorna har beretts gemensamt inom den s.k.  
 Samplan-gruppen 
  som förutom SIKA bl.a. består av representanter för trafikverken. I enlighet med mina direktiv har jag genom  
 Samplan-gruppen 
  följt detta arbete. 
 Även SIKA har i sin redovisning hänvisat till uppdraget att vidareut- veckla mått och metoder för att precisera etappmål för de transportpoli- tiska delmålen och konstaterat att det i dag när det gäller delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling saknas underlag för en kvantitativ uppföljning. Av den anledningen redovisas för dessa delmål en kvalitativ bedömning av utvecklingen liksom en dis- kussion kring möjligheterna att mäta måluppfyllelse och att organisera en fortlöpande uppföljning av målen. Jag finner det föga meningsfullt att i detta delbetänkande återge det SIKA redan redovisat till regeringen utan hänvisar istället till SIKA:s redovisning vars slutsatser jag i allt väsentligt delar. 
  
 11.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Ett tillgängligt transportsystem 
 Begreppet ett tillgängligt transportsystem har många dimensioner. En dimension är tillgängligheten  
 med  
 transportsystemen till aktiviteter och målpunkter, en annan dimension är tillgängligheten  
 till  
 transportsyste- met, det vill säga hur transportsystemet är anpassat till olika resenärs- gruppers specifika behov. Ytterligare en dimension som framkommer i den transportpolitiska propositionen är att tillgänglighetsbegreppet syftar till att säkerställa en viss grundläggande transportförsörjning i hela lan- 
  
 88  
 Övergripande verksamhetsmål 
  
 SOU 1998:148 
  
 det. Även en förbättrad resenärsinformation genom olika  
 IT-lösning-ar 
  bidrar enligt min mening till ökad tillgänglighet. 
 Begreppet en tillfredsställande interregional transportförsörjning tor- de enligt mening också täckas in av tillgänglighetsbegreppet. I sin enk- laste form bör en tillfredsställande interregional transportförsörjning kunna definieras som en situation där balans råder mellan utbud och ef- terfrågan. I betänkandet  
 Kollektivtrafik i tid  
 (SOU 1997:129) förs en viss diskussion kring begreppet en tillfredsställande interregional trans- portförsörjning. Utredaren konstaterar att  
 Om resandeunderlaget är lågt bör ett glesare intervall övervägas, och i trafikstarka relationer ett tätare intervall kunna tas i beaktande. 
  
 Vägverket har definierat begreppet tillgänglighet som den lätthet med vilken utbud och aktiviteter i samhället kan nås. Tillgängligheten förbättras enligt Vägverket genom åtgärder som minskar uppoffringen för att nå önskade utbud och aktiviteter. Uppoffringen kan enligt Väg- verkets beskrivning, uttryckas i restid, fordonskostnader, dålig komfort och dålig regularitet/tillförlitlighet. Andra uttryck för ändrad tillgänglig- het kan t.ex. vara beskrivningar av förändrade möjligheter för olika medborgargrupper att använda vissa färdsätt så som möjligheter att resa med kollektiva färdmedel, gå eller cykla. Tillgängligheten påverkas där- för bl.a. av framkomligheten i transportsystemet, vilket är avgörande för restiden. 
  
 I forskningsrapporten  
 Färder i framtiden – Transporter i ett bär- kraftigt samhälle  
  
 (KFB-Rapport 
  
  1997:7), Gaines m.fl., definieras tillgänglighet som tillgänglighet till någon funktion, och dessutom skiljs tillgängligheten från rörlighet. Rörligheten i sig är sällan syftet med en transport eller resa. Rörligheten eller tvånget att förflytta sig kan t.o.m. vara tecken på minskad välfärd i samhället. Att tillgodose en viss funk- tion kan ske på annat sätt än genom rörlighet, t.ex. genom ökad använd- ning av IT. Steens slutsats är att minskad rörlighet i sig inte behöver innebära minskad tillgänglighet jämfört med i dag. 
  
 I SIKA:s uppdrag att upprätta en lägesanalys bekräftas dessa tanke- gångar och konstateras att  
  det finns indikationer på att tillgänglig- heten i samhället inte utvecklats positivt i alla dimensioner .  
 Jag vill lyfta fram en av slutsatserna i SIKA:s lägesanalys vad gäller tillgänglig- het, nämligen:  
 Det är därför en stor brist att olika transportåtgärders betydelse för att tillgodose grundläggande transportbehov, liksom de- ras bidrag till tillgängligheten i samhället i stort, inte kan beskrivas med större precision än för närvarande. 
  
 Jag kan konstatera att ett vanligt mått på tillgänglighet  
 med  
 trans- portsystemen som bl.a. använts av trafikverken i olika sammanhang är restider och förbättringar av restid. Ett annat mått som ofta används är den geografiska täckningen av t.ex. en trafikutövares linjenät. När det 
  
 SOU 1998:148 
  
 Övergripande verksamhetsmål  
 89 
  
 gäller tillgänglighet  
 till  
 transportsystemet är ett ofta använt mått närhe- ten till närmaste hållplats eller, naturligtvis, olika resenärsgruppers möj- lighet att använda kollektivtrafiken oberoende av om de exempelvis skulle vara funktionshindrade. Min bedömning är att dessa enkla men ändå existerande mått provisoriskt bör kunna ligga till grund för det ut- vecklingsarbete som nu påbörjats. 
 En positiv regional utveckling 
 I den transportpolitiska propositionen förs följande resonemang om be- greppet positiv regional utveckling: 
 Förutsättningarna för transporter av människor och gods varierar kraftigt i landets olika delar. Det beror på geografiska förutsättningar, t.ex. avstånd och bosättningsmönster. Det är också ofrånkomligt att det finns stora skillnader mellan tätortens och glesbygdens transportmöj- ligheter. 
 Samtidigt är det viktigt att det över hela landet finns tillräckligt go- da transportmöjligheter så att människor och företag inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet. 
 Transportpolitiken bör således bidra till att förhindra att levnads- förutsättningarna urholkas genom att befolkningsunderlag, samhälls- service och samhällskapital minskar. Regioner som släpar efter i eko- nomisk utveckling och där brister i transporterna bidrar till denna ef- tersläpning bör stödjas genom särskilda transportpolitiska insatser. Transportpolitiken måste också inriktas mot att reducera och i andra hand kompensera de nackdelar som uppkommer av långa avstånd mellan orter i landet. För såväl enskilda som näringslivet är det viktigt att transportsystemet är utformat så att det är praktiskt möjligt och ekonomiskt rimligt att resa mellan orter i Sverige över dagen, även vid långa avstånd. 
  
 I propositionen  
 Regional tillväxt – för arbete och välfärd  
 (1997/98:62) konstateras bl.a. att  
 Det finns utvecklingsmöjligheter i alla regioner, men förutsättningarna för att utveckla näringslivet ser olika ut. Vissa delar av landet har särskilda långsiktiga regionala pro- blem.  
 Vidare konstateras att  
 Ungefär 10 procent av statsbudgeten för 1998, cirka 72 miljarder kronor, bedöms ha särskild betydelse för den regionala utvecklingen.  
 Av detta faller cirka 15 procent på kom- munikationssektorn. När det gäller regionala utvecklingsstrategier kon- staterar regeringen att  
 Det är viktig att regionerna arbetar långsiktigt med strategier för regional utveckling. Syftet är att dessa strategier skall vara underlag bl.a. för regionernas planering av infrastrukturens utveckling. 
  
 90  
 Övergripande verksamhetsmål  
 SOU 1998:148 
  
 Av den transportpolitiska propositionen framgår att målet om en po- sitiv regional utveckling i motsats till tillgänglighetsmålet avser riktade åtgärder till och inom en avgränsad region. SIKA konstaterar i sin redo- visning av lägesanalysen att det i likhet med tillgänglighetsmålet i dag saknas kvantifierade etappmål och etablerade metoder och mått för upp- följning av detta mål.  
 Samplan-gruppen 
  har bedömt att det inte är 
  möjligt att följa upp målet om positiv regional utveckling genom nationella etappmål eftersom målet numera är av selektiv karaktär och inriktat på de speciella utvecklingsförutsättningar som finns i skilda delar av landet. Däremot bör det vara möjligt att öka kunskaperna om sambanden mellan investeringar och andra åtgärder i transportsyste- met och regional utveckling och att utveckla indikatorer och mått som kan läggas till grund för att följa upp och beskriva sådana effekter. 
 Den 10 september 1998 beslutade regeringen att ge Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att i samverkan med Tågtrafikledningen, SI- KA och utredningen om Rikstrafiken i uppdrag att utföra vissa fördju- pade analyser om förutsättningarna för en samlad upphandling av per- sontrafik på järnväg i Bergslagen. I uppdraget ingår också att utföra en trafikslagsneutral analys av den samhällsekonomiskt mest optimala kombinationen av kollektiva trafikmedel som alternativt kan användas i en samlad upphandling motsvarande ovanstående persontrafik på järn- väg i de aktuella länen och som tillgodoser behoven av en tillfredsstäl- lande transportförsörjning i Bergslagen. Detta uppdrag skall redovisas senast den 1 maj 1999. 
 Bakgrunden till uppdraget är en gemensam avsiktsförklaring som tecknats mellan trafikhuvudmännen i Gävleborgs län, Dalarnas län, Västmanlands län, Örebro län och Intresseföreningen Bergslaget. I av- siktsförklaringen har man konstaterat bl.a. följande: 
 Bergslagen behöver ett mera samverkande kommunikationssystem för att binda ihop de olika arbetsmarknaderna och studieorterna. Ett ut- vecklat tågsystem på befintliga spår, tillsammans med ett väl funge- rande nät av busslinjer är en förutsättning för att få Bergslagen att fungera som en enhetlig region i enlighet med tankarna bakom priori- teringen av Bergslagen som ett EU mål – område. 
  
 --------------- 
  
 Genom samverkan med övriga trafikslag och utveckling av tågtrafi- ken ökar förutsättningarna för regional utveckling. Möjligheterna till arbets- och studiependling förbättras och Bergslagen binds ihop i ett gemensamt trafiksystem. 
 Detta uppdrag har enligt min mening en klar koppling till målet om en positiv regional utveckling så som det är uttryckt i den transportpoli- tiska propositionen, men placerar också in transportpolitiken och dess 
  
 SOU 1998:148 
  
 Övergripande verksamhetsmål  
 91 
  
 verktyg som medel att uppnå ett vidare syfte så som det uttrycks i den regionalpolitiska propositionen. 
 Jag vill i detta sammanhang också erinra om propositionen (1997/98:165)  
 Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på  
  
 2000-talet 
 , 
  i vilken storstädernas betydelse för övriga landet lyfts fram. Jag konstaterar att den nuvarande demografiska utvecklingen talar för att betydelsen av storstäderna och deras omland ökar allt mer. I takt med att storstäderna och deras omland ökar sin befolkning ökar också kollek- tivtrafikens betydelse. Min bedömning på grundval av detta är att Rik- strafikens uppgift att bidra till delmålet om en positiv regional utveckling inte ensidigt får fokusera på glesbygdens problem och möjligheter, utan i lika stor utsträckning på de problem och möjligheter som finns i storstä- derna och deras omland. 
 Jag bedömer vidare att Rikstrafiken genom sin huvuduppgift på ett aktivt sätt kan bidra till att förverkliga de mål som finns på det regional- politiska området. Min bedömning är också att den typ av uppdrag som Bergslagsfallet representerar kommer att få ökad betydelse i framtiden. I ett sådant läge är det dessutom troligt att  
 kommunikations-aspekterna 
  kommer att ingå som en del i ett betydligt bredare näringspolitiskt sam- manhang. 
  
 92  
 Övergripande verksamhetsmål 
  
 SOU 1998:148 
  
 11.3 
  
 Mina förslag 
  
 Grundat på mina bedömningar, och med förbehåll för det utvecklingsar- bete som nyligen påbörjats när det gäller en kvantifiering av delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling, föreslår jag att Rikstrafikens verksamhetsmål formuleras på följande vis: 
 Rikstrafiken skall utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande interregionalt kollektivtrafiksystem som bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. 
 Rikstrafiken skall inom ramen för denna uppgift vara samlande, stödjan- de, stimulerande och pådrivande i förhållande till sektorns aktörer samt verka för att de transportpolitiska målen för det interregionala kollektiv- trafiksystemet uppnås. 
 Rikstrafiken skall särskilt verka för att: 
  
 1. 
  
 den interregionala kollektivtrafikens bidrag till det transportpolitiska delmålet om ett tillgängligt transportsystem säkras 
  
 2. 
  
 den interregionala kollektivtrafikens bidrag till det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling säkras 
  
 3. 
  
 den interregionala kollektivtrafiken stärks 
  
 4. 
  
 bristerna i den interregionala kollektivtrafikförsörjningen sett ur rese- närernas perspektiv åtgärdas 
  
 5. 
  
 utveckla metoder för upphandling av interregional kollektivtrafik så att bästa möjliga samhällsekonomiska utfall säkras 
  
 SOU 1998:148 
  
 Precisering av arbetsuppgifter  
 93 
  
 12 Precisering av arbetsuppgifter 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafiken skall ur resenärernas perspektiv: 
  
 – 
  
 regelbundet följa kollektivtrafikmarknaden 
  
 – 
  
 verka för samordning av kollektivtrafiken 
  
 – 
  
 förbättra dialogen mellan resenärer och marknadens aktörer 
  
 – 
  
 upphandla viss interregional persontrafik 
  
 · 
  
 Rikstrafiken skall ges i uppgift att göra en årlig analys och redovis- ning av kollektivtrafikens utveckling och situation 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör så långt som möjligt använda sig av informa- tionsverktyget för att medverka till att förbättra dialogen mellan rese- närerna och marknadens aktörer 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör spela en aktiv roll som initiativtagare till FoU- projekt i de delar som hör till myndighetens ansvarsområde. Rikstra- fiken bör härvid samarbeta med KFB och andra berörda parter 
  
 12.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Enligt mina direktiv skall Rikstrafikens huvuduppgift vara att utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samver- kande kollektivtrafiksystem som bidrar till att uppfylla de transportpoli- tiska målen. 
 I mina direktiv framgår också att Rikstrafiken i första hand skall ver- ka genom att hjälpa, stimulera och förhandla med berörda kommersiella aktörer, trafikhuvudmän och myndigheter för att åstadkomma ett sam- verkande kollektivtrafiksystem. Rikstrafiken skall inte ta över vare sig andra myndigheters, de kommersiella aktörernas eller trafikhuvudmän- nens uppgifter. 
  
 94  
 Precisering av arbetsuppgifter 
  
 SOU 1998:148 
  
 12.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 En utgångspunkt i Rikstrafikens arbete bör enligt min mening vara att det är de enskilda aktörerna som är bäst lämpade att utifrån resenärernas behov utforma trafiklösningar i den interregionala kollektivtrafiken. Detta är också skälet till att jag i kapitel 6 förordar en gradvis introduk- tion av upphandling av funktion för Rikstrafiken. 
 Rikstrafikens arbete bör vara utvecklings- och processinriktat. Ett grundläggande element i en sådan inriktning är att utreda vilka behov och önskemål som resenärerna har vad beträffar den interregionala kol- lektivtrafiken och vilka möjligheter marknadens aktörer har att tillfreds- ställa dessa. En sådan utredning bör kunna ske genom trafikslagsöver- gripande marknadsundersökningar och andra typer av dialog med rese- närer och marknadens aktörer, samhällsekonomiska beräkningar, sanno- likhetsbedömningar, s.k. benchmarking och andra analysmetoder. Pro- cessen bör ske i samråd med resenärsrepresentanter, trafikhuvudmän och trafikutövare. Rikstrafiken bör också skaffa sig en samlad bild över mot- svarande processer inom trafikhuvudmannasfären. 
 Det är i detta sammanhang viktigt att poängtera att delar av Rikstra- fikens anslag bör kunna användas för att bekosta och på andra sätt sti- mulera ovanstående process. 
 Min bedömning är att en av Rikstrafikens första åtgärder bör vara att formulera en vision för kollektivtrafikens utveckling och scenarier över troliga utvecklingsvägar, som både kan ligga till grund för Rikstrafikens huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala kollektiv- trafiken och tjäna som underlag till anbudsförfrågan för de upphandling- ar av trafik som kan bli aktuella. Visionen och scenarierna bör enligt min bedömning också kunna fungera som en del av infrastrukturplanerings- processen, se även kapitel 7. 
 I arbetet med visionen och scenarierna bör också bedömningar göras av marknadsrelaterade förändringar hos trafikutövare m.m. som i sin tur kan leda till förändringar av utbudet av kollektivtrafik. Av det följer att arbetet måste genomföras i samråd med marknadens aktörer, exempelvis genom referensgrupper eller motsvarande. 
 Den vision och de scenarier som Rikstrafiken formulerar kommer att kunna fungera som ett riktmärke för att stämma av den interregionala kollektivtrafikens utveckling i förhållande till de transportpolitiska må- len. Visionen bör också kunna användas i syfte att kontinuerligt stämma av resenärernas generella behov vad gäller den interregionala kollektiv- trafiken. Med tanke på att omvärlden ständigt förändras är det nödvän- digt att visionen hålls levande och att den därmed förändras över tiden. Visions- och scenarietekniken bör m.a.o. vara en integrerad del av Rik- strafikens arbete. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Precisering av arbetsuppgifter  
 95 
  
 Min bedömning är mot denna bakgrund att Rikstrafiken framförallt kommer att använda sig av följande verktyg för att kunna fullfölja sina arbetsuppgifter utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv och utifrån de transportpolitiska målen: 
  
 1. 
  
 Utredningsverktyget;  
 att utreda eller initiera utredningar syftande till att kartlägga och åtgärda brister i den interregionala kollektivtrafik- försörjningen 
  
 2. 
  
 Informationsverktyget;  
 att förbättra dialogen mellan resenärer och marknadens aktörer samt genom olika  
 IT-baserade 
  hjälpmedel bidra till att informera resenärerna om resemöjligheter med olika trafikslag eller kombinationer av trafikslag 
  
 3. 
  
 Samordningsverktyget 
 ; att hjälpa, stimulera och förhandla med in- tressenterna på kollektivtrafikmarknaden i syfte att finna samver- kanslösningar 
  
 4. 
  
 Upphandlingsverktyget 
 ; att för statens räkning upphandla och teckna avtal om interregional kollektivtrafik som inte kan bedrivas kommer- siellt eller som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi 
  
 12.3 
  
 Mina förslag 
  
 Jag föreslår att Rikstrafikens arbetsuppgifter skall vara att, sett ur rese- närernas perspektiv och relaterat till i vilken mån de transportpolitiska målen uppfylls: 
  
 · 
  
 regelbundet följa kollektivtrafikmarknaden och kartlägga brister i den interregionala kollektivtrafikförsörjningen 
  
 · 
  
 genom visions- och scenarieteknik som en integrerad del i arbetspro- cessen bidra med orsakssamband och förklaringar till ovanstående uppgift samt att använda visioner och scenarier som ett instrument att stämma av utvecklingen mot 
  
 · 
  
 verka för samordning av kollektivtrafiken i syfte att förbättra den interregionala kollektivtrafikförsörjningen 
  
 · 
  
 med hjälp av informationsverktyget förbättra dialogen mellan resenä- rer och marknadens aktörer samt för att sammanställa, samordna och sprida information till resenärerna om denna uppgift inte ankommer på annan myndighet eller annat organ 
  
 · 
  
 upphandla viss interregional persontrafik som inte kan bedrivas på kommersiell basis eller som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi 
  
 På grundval av detta föreslår jag dessutom att Rikstrafiken ges i uppgift att göra en årlig analys och redovisning av kollektivtrafikens utveckling och situation. Jag avser att i mitt slutbetänkande och efter samråd med 
  
 96  
 Precisering av arbetsuppgifter 
  
 SOU 1998:148 
  
 bl.a. SLTF, SIKA och NUTEK närmare redovisa formerna och ansvars- fördelningen för denna arbetsuppgift. 
 I kapitel 4 har jag konstaterat att det i Kommunikationskommitténs slutbetänkande (SOU 1997:35) föreslogs ett antal åtgärder för att stärka resenärernas ställning i kollektivtrafiken. Jag föreslår att dessa i tillämp- liga delar får ingå i Rikstrafikens arbetsuppgifter. 
 I samma avsnitt föreslår jag också att Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i delar av  
 EG-kommissionens 
  kommande aktiviteter inom ra- men för arbetet med grönboken  
 Ett trafiknät för alla. 
  
 Jag har i kapitel 6 presenterat en upphandlingsmodell för Rikstrafiken baserad på nettoupphandling. När det gäller färjetrafiken mellan Gotland och fastlandet anser jag att det inte finns anledning för Rikstrafiken att ta över den dagliga administrationen mellan rederiet och Sjöfartsverket. Rikstrafiken bör dock ta ansvar för att utföra nästa upphandling av tra- fiken som kan bli aktuell. 
 I kapitel 7 har jag föreslagit att Rikstrafiken bör följa upp och utvär- dera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda förhandlingspersonerna i deras förhandlingsupp- drag. 
 I kapitel 8 har jag föreslagit att Rikstrafiken bör verka för ett öppet informationssystem som länkar marknadens aktörer till en gemensam mötesplats vad gäller  
 IT-frågor 
  inom kollektivtrafiken. 
 Forskning och utveckling utgör viktiga underlag för beslut inom kol- lektivtrafikområdet. Rikstrafiken bör i detta sammanhang spela en aktiv roll som initiativtagare till  
 FoU-projekt 
  i de delar som hör till myndighe- tens ansvarsområde. Rikstrafiken bör härvid samarbeta med KFB och andra berörda parter. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Verksamhetsstyrning  
 97 
  
 13 Verksamhetsstyrning 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Målstyrningsmodellen bör läggas till grund för regeringens styrning av Rikstrafiken vad gäller upphandlingen av interregional kollektiv- trafik 
  
 13.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Relation till regering och riksdag 
 Enligt direktiven skall jag ta fram riktlinjer för kommande upphandlingar av trafik samt föreslå preciserade arbetsuppgifter för myndigheten Rik- strafiken. En aspekt på detta är vilken rollfördelning som bör gälla mel- lan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan den nya myndigheten. Denna fråga är i första hand aktuell vad gäller upphand- lingsverksamheten. Vad gäller övriga delar av myndighetens verksamhet torde de allmänna regler som framgår av verksförordningen och vissa andra författningar ge tillräcklig vägledning. 
 I detta kapitel redovisar jag vissa förslag vad gäller Rikstrafikens roll i upphandlingsprocessen. Framställningen syftar i första hand till att precisera det handlingsutrymme som jag anser att den nya myndigheten bör ha för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. 
 Jag har i kapitel 5 redovisat en allmän beskrivning av rollfördelning- en i upphandling av kollektivtrafik samt vissa principer för Rikstrafikens upphandlingar av trafik. Dessa förslag bör ses i ljuset av nedanstående förslag till Rikstrafikens roll i upphandlingsprocessen. 
  
 98  
 Verksamhetsstyrning 
  
 SOU 1998:148 
  
 Regeringens transportpolitiska proposition 
 En allmän beskrivning av Rikstrafikens myndighetsroll lämnas i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). Riksdagen besluta- de i de aktuella delarna i enlighet med regeringens förslag. 
 I propositionen uttalas att den nya myndigheten inte skall vara ett centralt planeringsorgan för kollektivtrafiken. Den skall inte heller ta över uppgifter som idag ligger på Vägverket eller Banverket i dessa myndigheters roller som sektorsmyndigheter. Rikstrafiken skall inte hel- ler ta över uppgifter från andra myndigheter utan istället söka samver- kanslösningar på frivillig grund. Vidare uttalas att Rikstrafiken skall vara en liten myndighet och att den skall vara en från trafikverken fristå- ende organisation. 
 Propositionen berör i första hand Rikstrafikens roll i förhållande till andra myndigheter. Rollfördelningen mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan myndigheten Rikstrafiken berörs knappast alls. Propositionen ger därför inga egentliga hållpunkter för en bedöm- ning av denna fråga. 
 Rikstrafikens handlingsutrymme vid upphandling av interregional kollektivtrafik – några alternativa modeller 
 Rikstrafikens handlingsutrymme vid upphandling av interregional kol- lektivtrafik bestäms av hur riksdagen väljer att utforma sina budget- och inriktningsbeslut inom detta område och hur regeringen väljer att styra myndigheten i upphandlingsfrågor. Denna styrning kan göras mer eller mindre detaljerad. I detta avsnitt redovisas tre grundmodeller för hur styrningen kan utformas. 
  
 A. 
  
 Målstyrningsmodellen 
  
 Målstyrningsmodellen karaktäriseras av att myndigheten förses med en ekonomisk totalram för upphandlingsverksamheten. Vidare anges en övergripande inriktning för hur medlen skall användas. Inriktningen ut- trycks i måltermer – inte i termer av upphandlingsobjekt eller trafikslag. 
 Denna styrningsmodell ger myndigheten frihet att använda tillgängli- ga medel på det sätt som enligt myndighetens uppfattning bäst gagnar fastställda mål. Svårigheterna att på ett tydligt sätt formulera mål inom det transportpolitiska området och att precisera Rikstrafikens bidrag till dessa mål medför dock att myndigheten med denna styrningsmodell får ett mycket stort handlingsutrymme. 
 Riksdagens roll torde med denna styrningsmodell komma att begrän- sas till att ange ekonomiska ramar för Rikstrafikens verksamhet och vis- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Verksamhetsstyrning  
 99 
  
 sa allmänna riktlinjer för verksamheten. Regeringens styrmöjligheter kommer att vara beroende av möjligheterna att i regleringsbrevet ange tillräckligt tydliga verksamhetsmål och övriga anvisningar för myndig- hetens verksamhet samt möjligheterna att följa upp dessa. Med hänsyn till den komplexa målbilden inom det transportpolitiska området kan det 
 – åtminstone på kort sikt – vara svårt att åstadkomma detta. Tonvikten i regeringens styrning kommer därför att ligga på uppföljning och utvär- dering av genomförda åtgärder. 
  
 B. 
  
 Uppdragsstyrningsmodellen 
  
 Uppdragsstyrningsmodellen medför att styrningen av myndighetens verksamhet görs mer detaljerad än i målstyrningsmodellen. Grundlägg- ande för uppdragsstyrningsmodellen är att styrningen utövas genom att regeringen ger Rikstrafiken förhandlingsuppdrag för de upphandlingar som skall genomföras. I denna modell är det således regeringen – inte myndigheten – som preciserar vilka upphandlingar som skall göras. Detta är den grundmodell som tillämpas idag. 
 Uppdragsstyrningsmodellen förutsätter att Rikstrafiken förser rege- ringen med ett planeringsunderlag. Detta bör vara flerårigt och samord- nas med den infrastrukturplanering som är under uppbyggnad. Jag har i ett tidigare kapitel redovisat ett förslag till vilken roll som Rikstrafiken bör ha i infrastrukturplaneringen. Enligt detta förslag bör Rikstrafikens roll vara att svara för långsiktiga och övergripande bedömningar i ett trafikslagsövergripande och kundorienterat perspektiv. Samordningen med infrastrukturplaneringen medför att regeringen får ett bredare be- slutsunderlag vid bedömningen av vilka upphandlingar som Rikstrafiken bör göra. 
 Regeringens förhandlingsuppdrag till Rikstrafiken kan göras mer el- ler mindre styrande. I den mest styrande formen fastställer regeringen att trafik av en viss omfattning och utformning skall upphandlas på en angi- ven  
 järnvägs-, 
 båt-, 
  flyg- eller busslinje. Regeringen bestämmer således linjens sträckning, vilket trafikslag som skall upphandlas och vilken tur- täthet som skall gälla. Dessutom fastställs olika kvalitetsindikatorer, t.ex. acceptabel nivå vad gäller störningar i trafiken. Rikstrafikens upp- gift vid denna typ av styrning begränsas till att åstadkomma den ekono- miskt mest fördelaktiga förhandlingsuppgörelsen. Övriga förutsättningar bestäms av regeringen. 
 En mindre styrande form av förhandlingsuppdrag kan utformas som följer. Regeringen bestämmer att Rikstrafiken skall upphandla trafik mellan två orter. Eventuellt anges också en årlig ekonomisk ram för tra- fiken på den aktuella linjen. Regeringen kan också ange vissa riktlinjer för turtäthet, m.m. Däremot överlämnar regeringen åt Rikstrafiken att 
  
 100  
 Verksamhetsstyrning 
  
 SOU 1998:148 
  
 bestämma vilket trafikslag som bör användas. Myndigheten bör härvid ha frihet att välja det trafikslag som framstår som mest fördelaktigt. Rik- strafiken bör också ha frihet att fastställa de service- och kvalitetskrav som myndigheten anser bör ställas på trafiken. Om regeringen anger ett högsta belopp i förhandlingsuppdragen måste detta sekretessbeläggas. I annat fall ges motparten ett orimligt övertag i förhandlingarna. 
 Riksdagens roll i denna styrningsmodell blir att fastställa en ekono- misk totalram för upphandlingsverksamheten. Dessutom bör riksdagen ange en övergripande inriktning för upphandlingsverksamheten. Detta kan ske på grundval av en särskild inriktningsproposition eller på grund- val av det underlag som redovisas i budgetpropositionen. Regeringen styr i första hand genom att ange verksamhetsmål för myndigheten och genom att tilldela myndigheten förhandlingsuppdrag avseende de upp- handlingar som regeringen beslutar skall genomföras. Detta bör ske samlat vid ett tillfälle per år – eventuellt i form av en upphandlingsplan. Denna bör i så fall vara flerårig och rullande, dvs. uppdateras en gång per år. 
  
 C. 
  
 Överprövningsmodellen 
  
 Överprövningsmodellen har samma grundkonstruktion som uppdrags- styrningsmodellen. Den avgörande skillnaden är att de förhandlingsöver- enskommelser som Rikstrafiken träffar görs med förbehållet att de skall godkännas av regeringen. De förhandlingsuppdrag som regeringen till- delar Rikstrafiken inom ramen för denna styrningsmodell kan – liksom i uppdragsstyrningsmodellen – göras mer eller mindre detaljerade. Den mest långtgående styrningen är givetvis överprövning av Rikstrafikens förhandlingsresultat samtidigt som regeringens förhandlingsuppdrag till myndigheten görs mycket detaljerade. 
 Det bör betonas att överprövning i den här beskrivna styrningsmo- dellen inte innebär att besvär i förvaltningsrättslig mening skall kunna anföras över de förhandlingsöverenskommelser som Rikstrafiken träff- ar. Detta vore inte rimligt med hänsyn till att Rikstrafikens förhandlings- överenskommelser inte är definitiva beslut utan först vinner rättsverkan då regeringen har fastställt dem. Regeringen kan – om den så önskar – inhämta synpunkter på förhandlingsöverenskommelserna från vem som helst innan den fattar sitt beslut. Dessutom är lagen om offentlig upp- handling tillämplig på den upphandling som genomförs av Rikstrafiken. Denna lag innehåller skadeståndsregler som kan bli tillämpliga om de bestämmelser som anges i lagen inte följs. Det regelsystem som finns i lagen är avsett att vara uttömmande. Det finns därför ingen anledning att införa separata besvärsregler vid sidan av lagen. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Verksamhetsstyrning  
 101 
  
 Riksdagens roll i överprövningsmodellen är densamma som i upp- dragsstyrningsmodellen. Skillnaden mellan de båda styrningsmodellerna ligger i att regeringen överprövar Rikstrafikens förhandlingsresultat. Detta påverkar inte riksdagens roll i upphandlingsprocessen. 
  
 13.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Vid bedömningen av styrningsmodellerna finns det anledning att utgå från den grundläggande förutsättningen att riksdagen har valt att inrätta en fristående myndighet för att handlägga olika frågor om den interregi- onala kollektivtrafiken. Detta tolkar jag som ett uttryck för att riksdagen anser att Rikstrafiken bör ha den handlingsfrihet som normalt tillkommer statliga förvaltningsmyndigheter. Det ligger också nära till hands att tol- ka riksdagens ställningstagande som en markering av att en annan roll- fördelning än den som nu tillämpas vid upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör eftersträvas. De upphandlingsformer som nu tilläm- pas innebär bl.a. att förhandlarens uppgörelser skall godkännas av rege- ringen. 
 Enligt min uppfattning har en målstyrningsmodell många fördelar. En är att den anknyter till de grundprinciper som gäller för mål- och resul- tatstyrningen och därför ligger i linje med det allmänna synsätt som präglar regeringens styrning av myndigheterna. En annan är att den rik- tar intresset mot de medel som används för att uppnå en viss effekt. Detta bidrar till att främja trafikslagsoberoende upphandlingsformer. Ytterligare en fördel är att Rikstrafiken ges större möjligheter att anlägga en helhetssyn på verksamheten. Upphandlingsverksamheten bör inte ses som en isolerad företeelse i myndighetens verksamhet. Tvärtom är det viktigt att beakta sambandet mellan Rikstrafikens allmänna samord- ningsroll och upphandlingsverksamheten. 
 Nackdelen med målstyrningsmodellen är att den på kort sikt kan ge främst riksdagen mindre möjligheter att påverka myndighetens verksam- het. Detta beror bl.a. på de tidigare antydda svårigheterna att ange till- räckligt tydliga mål för transportverksamheten. Det uppdrag som rege- ringen har lagt på SIKA vad gäller de transportpolitiska målen bör dock förbättra möjligheterna att målstyra Rikstrafikens upphandlingsverk- samhet. Med hänsyn till att upphandlingen av interregional persontrafik på järnväg för 1999 genomfördes under våren 1998 och att upphand- lingen för 2000 kommer att genomföras under första halvåret 1999, blir det inte heller aktuellt att tillämpa nya styrningsformer förrän om några år. Målstyrningsmodellens nackdelar bör därför kunna undanröjas under de närmaste åren. 
  
 102  
 Verksamhetsstyrning 
  
 SOU 1998:148 
  
 Uppdragsstyrningsmodellen ansluter i huvudsak till den ordning som nu råder. Det är givetvis fullt möjligt att tillämpa denna styrningsmodell också i framtiden. Om man väljer att göra detta bör uppdragsstyrningen inte vara alltför detaljerad utan ge myndigheten tillräckligt med hand- lingsutrymme. Jag anser dock att uppdragsstyrningsmodellen inte ger samma möjligheter till nytänkande inom Rikstrafikens arbetsområde som målstyrningsmodellen. Detta är enligt min mening den främsta nackdelen med denna styrningsmodell. 
 Överprövningsmodellen är knappast förenlig med det synsätt som har varit vägledande för beslutet att bilda en fristående myndighet för att handlägga de aktuella uppgifterna. Enligt min uppfattning kan det inte uppfattas som särskilt meningsfullt att bilda en ny myndighet för att handha frågor om interregional kollektivtrafik om denna myndighets handlingsfrihet beskärs på det sätt som framgår av överprövningsmo- dellen. En väsentlig fördel med att bilda en fristående myndighet för des- sa frågor är ju att regeringen avlastas det direkta ansvaret för de upp- handlingar som görs. En sådan avlastning är knappast möjlig med den rollfördelning som skulle tillämpas i överprövningsmodellen. 
 Min uppfattning är således att målstyrningsmodellen bör tillämpas vid regeringens styrning av Rikstrafiken. 
 Ett fortsatt utvecklingsarbete krävs därför vad gäller styrningsfor- merna. Jag avser att återkomma till dessa frågor i mitt slutbetänkande. Jag förutsätter också att Rikstrafiken – då den påbörjar sin verksamhet – kommer att arbeta vidare med dessa frågor. 
  
 13.3 
  
 Mina förslag 
  
 Jag har i detta kapitel behandlat rollfördelningen mellan å ena sidan myndigheten Rikstrafiken och å andra sidan regeringen och riksdagen vid upphandlingen av interregional kollektivtrafik. Jag föreslår att det som i kapitlet har benämnts målstyrningsmodellen skall läggas till grund för regeringens styrning av Rikstrafiken inom detta område. 
 Jag föreslår inte nu hur den valda styrningsmodellen bör detaljutfor- mas. Jag avser dock att återkomma till dessa frågor i mitt slutbetänkan- de. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ledningsformer  
 103 
  
 14 Ledningsformer 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Ledningsformen för Rikstrafiken bör vara enrådighetsverk med in- synsråd 
  
 · 
  
 Insynsrådets huvuduppgift bör vara att ge företrädare för de trafik- slagsövergripande och konsumentinriktade intressena möjlighet att följa och ge synpunkter på verksamheten 
  
 · 
  
 Myndighetens chef bör vara skyldig att inhämta rådets uppfattning i viktigare frågor om verksamhetens inriktning 
  
 14.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Myndigheternas ledningsformer har senast behandlats i regeringens för- valtningspolitiska proposition (prop. 1997/98:136). Riksdagen godkände vad regeringen föreslog om myndigheternas ledningsformer (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU 31, rskr. 1997/98:294). 
 Av propositionen (sid 47ff) framgår att frågan om myndigheternas ledningsformer har utretts vid tre tillfällen sedan mitten av  
 1980-talet. 
  Samtliga dessa utredningar har dragit slutsatsen att ansvarsförhållande- na inom myndigheterna bör vara tydliga och att valet av ledningsform bör stå mellan enrådighetsverk och styrelse med fullt ansvar. Med enrå- dighetsverk avses i detta fall att myndighetens chef har det fulla ansvaret för verksamheten. I propositionen framhåller regeringen dock att den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid myndighetsche- fens sida inte bör avskaffas. Detta innebär att tre ledningsformer kan komma ifråga för en statlig myndighet: (1) styrelse med fullt ansvar, (2) styrelse med begränsat ansvar och (3) fullt ansvarig myndighetschef (enrådighetsverk). 
 I propositionen anger regeringen vissa riktlinjer för när de olika led- ningsformerna bör komma ifråga. Dessa riktlinjer kan sammanfattas som följer: 
  
 1. 
  
 Styrelse med fullt ansvar  
 bör enligt propositionen främst komma ifråga för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden 
  
 104  
 Ledningsformer 
  
 SOU 1998:148 
  
 eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt och självstän- digt ansvar. Denna ledningsform har hittills endast kommit ifråga för ett tiotal förvaltningsmyndigheter vid sidan av affärsverken. 
  
 2. 
  
 Styrelse med begränsat ansvar  
 bör enligt propositionen bl.a. ses som ett forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Denna ledningsform bör främst komma ifråga då man vill tillföra bredd och mångfald i verksamheten eller då samordning med andra myndigheter bedöms ha särskild betydelse. 
  
 3. 
  
 Enrådighetsverk  
 bör enligt propositionen övervägas då det finns be- hov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och i de fall då politiska beslut måste genomföras utan dröjsmål. Ett enrådighets- verk bör enligt regeringen normalt förses med ett rådgivande organ med av regeringen utsedda ledamöter. Syftet med det rådgivande or- ganet bör vara att tillgodose behovet av demokratisk insyn och med- borgerligt inflytande. 
 Regeringen tar också upp frågan om intresserepresentation i statliga sty- relser. Också denna fråga har behandlats av de utredningar som har ge- nomförts vad gäller myndigheternas ledning. Regeringen vill inte återin- föra den intresserepresentation som fanns före 1992 i vissa myndighets- styrelser inom arbetsmarknadsområdet. Intresseorganisationerna bör istället få möjlighet att framföra synpunkter på ett tidigt stadium i myn- digheternas beredning av ett ärende. Enligt regeringen bör de samråds- former som används i dag därför vidareutvecklas. 
 I propositionen berör regeringen även frågan om ansvarsfördelningen mellan regeringen och riksdagen vad gäller beslut om myndigheternas ledningsformer. I sammanhanget uttalar regeringen att den – för att kun- na styra och utveckla förvaltningen på ett mer effektivt sätt än nu – bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer. Regering- en finner det angeläget att den vid valet av ledningsform för en myndig- het kan utgå från myndighetens verksamhet och mål så som de har fast- ställts av statsmakterna och därefter välja den ledningsform som bedöms bäst gagna verksamheten och de uppställda målen. 
 Beskrivning av ledningsformerna 
 En styrelse med fullt ansvar leder myndigheten och har det fulla ansvaret för dess verksamhet inför regeringen. Myndighetens chef beslutar i lö- pande ärenden inom ramen för de direktiv och riktlinjer som styrelsen meddelar. Styrelsen kan delegera beslutsrätt till myndighetens chef men får inte avhända sig det grundläggande ansvaret för verksamheten inför regeringen. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ledningsformer  
 105 
  
 Styrelse med fullt ansvar är en relativt ny ledningsform. Den tillkom genom det s.k. verksledningsbeslutet 1987 och användes först i affärs- verken. Som nämnts finns styrelse med fullt ansvar nu i ett tiotal förvalt- ningsmyndigheter vid sidan av affärsverken. En samlad redovisning av erfarenheterna av denna ledningsform saknas. En utvärdering av utbild- ningen av styrelseledamöter i dessa styrelser pågår dock inom Finansde- partementet. Det är möjligt att det i anslutning till denna utvärdering också kan framkomma vissa erfarenheter av ledningsformen som sådan. Detta kan dock inte överblickas nu. 
 Styrelse med begränsat ansvar är den traditionella formen för lek- mannainflytande i statsförvaltningen. I en myndighet med denna typ av styrelse är det myndighetens chef som leder myndigheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen. Styrelsens befogenheter framgår av § 13 i verksförordningen (1995:1322). Enligt verksförordningen beslutar styrelsen i följande ärenden: 
  
 1. 
  
 frågor om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och anslags- framställning 
  
 2. 
  
 frågor om åtgärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisions- rapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till rege- ringen enligt VF § 15 
  
 3. 
  
 frågor om revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt § 5 i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. 
  
 4. 
  
 frågor om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting 
  
 Styrelse med begränsat ansvar finns i ett stort antal myndigheter. De utredningar som sedan mitten av  
 1980-talet 
  har behandlat myndigheter- nas ledningsformer har samtliga varit kritiska mot styrelse med begrän- sat ansvar. Den senaste av dessa utredningar – förvaltningspolitiska kommissionen – ville avskaffa denna ledningsform. Kommissionens mo- tiv för detta var att uppdelningen av beslutsbefogenheterna mellan sty- relsen och myndighetens chef skapar oklarhet om vem som har ansvaret för verksamheten inför regeringen och medför att styrelsen inte fungerar som ledningsform. Som framgick av föregående avsnitt godtog dock inte regeringen utredningens förslag på denna punkt. 
 Den moderna formen av enrådighetsstyre är – i likhet med styrelse med fullt ansvar – en företeelse som har sitt ursprung i 1987 års verks- ledningsbeslut. Inte heller denna ledningsform har utvärderats på något samlat sätt. Enrådighetsstyre används bl.a. i vissa stabsmyndigheter (t.ex. Statskontoret). Verkschefen kompletteras i dessa fall med någon typ av rådgivande organ som utses av regeringen. Det är dock myndig- hetens chef som har det fulla ansvaret för verksamheten inför regeringen. 
  
 106  
 Ledningsformer 
  
 SOU 1998:148 
  
 Förhållanden som har betydelse vid valet av ledningsform för 
 Rikstrafiken 
 Rikstrafikens huvuduppgift är att bidra till en effektivare interregional persontrafik. Detta skall ske genom att samordning det befintliga trafik- utbudet och – om andra möjligheter är uteslutna – genom upphandling av persontrafik som inte är lönsam. För att kunna fullgöra denna uppgift är Rikstrafiken beroende av att myndighetens samarbete med ett stort antal intressenter fungerar väl. De viktigaste av dessa intressenter är – förutom regeringen och Regeringskansliet – olika sektorsmyndigheter inom det transport- och näringspolitiska området, länsstyrelser, kommu- ner och landsting, utrednings- och forskningsstödjande organ som SIKA och KFB, trafikhuvudmännen, trafikutövarna samt organisationer som företräder producenter och konsumenter inom trafiksektorn. 
 Rikstrafikens samordnings- och upphandlingsroll förutsätter att myn- digheten kan uppträda med auktoritet och integritet i förhållande till oli- ka intressenter. Detta är särskilt viktigt om de senare kan förväntas ha starkt divergerande uppfattningar i olika frågor. För att Rikstrafiken skall kunna uppträda tillräckligt kraftfullt måste regeringen ge myndig- hetens ledning erforderligt handlingsutrymme. Ett tydligt mandat från regeringen är också en nödvändig förutsättning för att den samordnings- verksamhet som Rikstrafiken skall bedriva inom den interregionala per- sontrafiken skall bli framgångsrik. 
 Förhandlings- och upphandlingsverksamheten kommer att bli en vä- sentlig del av Rikstrafikens verksamhet. Denna typ av verksamhet är speciell i den meningen att den kräver diskretion och möjlighet att fatta snabba beslut. Detta kan vara svårt att uppnå om myndighetens led- ningsstruktur ger upphov till oklara ansvarsförhållanden eller skapar osäkerhet om vem som har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Ett grundläggande krav är därför att Rikstrafikens ledningsstruktur ut- formas på ett sådant sätt att tydliga ansvarsförhållanden skapas, att er- forderliga beslut kan fattas snabbt och smidigt och att osäkerhet inte skapas om vem som företräder myndigheten i kontakterna med Cox ringskansliet. 
  
 14.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Tre ledningsformer kan enligt min mening komma ifråga för Rikstrafi- ken: 
  
 1. 
  
 Styrelse med fullt ansvar 
  
 2. 
  
 Styrelse med begränsat ansvar 
  
 3. 
  
 Fullt ansvarig chef (enrådighetsverk) 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ledningsformer  
 107 
  
 Kriteriet för att använda ledningsformen  
 styrelse med fullt ansvar  
 är att verksamheten är affärsliknande och/eller att den är ekonomiskt omfat- tande och präglas av ett stort och självständigt ansvar. Detta kriterium är delvis tillämpbart på Rikstrafiken. Denna myndighets verksamhet har stor omslutning och bör enligt utredningens uppfattning präglas av rela- tivt stor självständighet i förhållande till regeringen. Detta torde också ha varit riksdagens avsikt med att skapa en särskild myndighetsorganisation för att handlägga de aktuella frågorna. Behovet av självständighet i myndighetens beslutsfattande talar för att ledningsformen styrelse med fullt ansvar bör användas. Å andra sidan kan konstateras att det finns många exempel på myndigheter som har ett stort ekonomiskt ansvar utan att regeringen har försett dem med en styrelse med fullt ansvar. 
 Erfarenheterna av ledningsformen styrelse med fullt ansvar är be- gränsade. Det är en för statsförvaltningen relativt ny ledningsform som inte har utvärderats på något samlat sätt. Det är också relativt få myn- digheter som har försetts med denna ledningsform. Bristen på dokumen- terade erfarenheter av ledningsformen är enligt min uppfattning en nack- del med styrelse med fullt ansvar. I sammanhanget bör nämnas att denna ledningsform ofta jämförs med privata bolagsstyrelser. Denna jämförelse är enligt min uppfattning missvisande. Privata bolagsstyrelser har vä- sentligt större beslutsbefogenheter än vad en statlig verksstyrelse har. Jämförelsen kan därför bidra till att skapa orealistiska förväntningar på ledningsformen. 
 En förutsättning för att styrelse med fullt ansvar skall kunna väljas för Rikstrafiken är att en tydlig ansvarsfördelning kan åstadkommas mellan styrelsen och verkschefen. Detta gäller i synnerhet inom förhand- lings- och upphandlingsverksamheten. Enligt min uppfattning bör verks- chefen ha ett tydligt mandat att föra de förhandlingar som föregår en upphandling av olönsam trafik. Styrelsen bör endast ha en  
 bekräft-ande 
  funktion. En sådan ansvarsfördelning ligger inte helt i linje med de prin- ciper som gäller för ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Detta kan uppfattas som ett argument mot att välja denna ledningsform för Rik- strafikens del. 
 Ledningsformen  
 styrelse med begränsat  
 ansvar kallades tidigare lekmannastyrelse. Denna ledningsform har utvärderats av flera av de utredningar om myndigheternas ledningsformer som har genomfört sedan mitten av  
 1980-talet. 
  Dessa utredningar har samtliga pekat på en grund- läggande svaghet hos denna ledningsform. De argument som har anförts mot lekmannastyrelser är att denna ledningsform skapar oklarhet om vem som egentligen är ansvarig för verksamheten inför regeringen (styrelsen eller myndighetens chef). Detta gäller särskilt om någon annan än myndighetens chef är ordförande i styrelsen. Försök har gjorts att 
  
 108  
 Ledningsformer 
  
 SOU 1998:148 
  
 undanröja denna oklarhet genom tydligare skrivningar i verksförordning- en. Såvitt jag kan se ändrar detta dock inte den bedömning som de aktu- ella utredningarna har gjort vad gäller ledningsformer med delat ansvar mellan styrelse och chef. Risken för oklara ansvarsförhållanden kvarstår trots dessa försök till förtydliganden. 
 Syftet med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar torde fram- förallt vara att skapa insyn i myndigheternas verksamhet. Enligt min uppfattning kan detta i många fall lika väl åstadkommas på annat sätt än genom en beslutande styrelse, t.ex. genom ett regeringsutsett råd med företrädare för olika samhällsintressen. Beträffande Rikstrafiken kan också konstateras att en styrelse med begränsat ansvar knappast skulle få anledning att besluta i ärenden som gäller myndighetens kärnverk- samheter (samordning, förhandling och upphandling). Rikstrafiken kommer inte heller att ge ut föreskrifter av den typ som en styrelse med begränsat ansvar skall besluta om. Min slutsats är därför att lednings- formen styrelse med begränsat ansvar – i Rikstrafikens fall – inte tillför något mervärde jämfört med ledningsformen fullt ansvarig chef (enrådighetsverk med regeringsutsett råd). Den insyn som eftersträvas kan åstadkommas utan att de externa intressena ges ett beslutande in- flytande. 
 Ledningsformen  
 fullt ansvarig chef  
 (enrådighetsverk) bör enligt rege- ringens kriterier främst övervägas för myndigheter där behovet av styr- ning är särskilt stort. Numera kompletteras den ansvarige chefen normalt med ett insynsråd. Ett insynsråd är ett rådgivande organ som utses av regeringen och vars ställning regleras i myndighetens instruktion (oftast genom en hänvisning till verksförordningen). Myndigheten kan således inte genom egna beslut begränsa rådets insyn eller avstå från att ta upp frågor som enligt instruktionen skall tas upp i rådet. För Rikstrafikens del vore det naturligt att ge insynsrådet tillfälle att framföra synpunkter på alla frågor inom myndighetens ansvarsområde som har större princi- piell betydelse. 
 Det främsta motivet för att välja ledningsformen fullt ansvarig chef är enligt min uppfattning att denna ledningsform skapar tydliga och enkla beslutsförhållanden och att det inte heller behöver råda någon tve- kan om vem som företräder myndigheten i de förhandlingar och över- läggningar som kommer att bli ett viktigt inslag i myndighetens verk- samhet. Detta är väsentligt i en verksamhet som har Rikstrafikens breda kontaktyta. Rikstrafikens verksamhet är dessutom känslig på många sätt vilket ytterligare understryker kravet på tydlighet i myndighetens utåt- riktade verksamhet. Detta krav tillgodoses enligt min uppfattning bäst om myndigheten förses med en fullt ansvarig chef som vid sin sida har ett regeringsutsett råd av den typ som berördes ovan. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Ledningsformer  
 109 
  
 14.3 
  
 Mina överväganden 
  
 Sammansättningen av en styrelse eller ett insynsråd regleras inte närma- re i myndighetens instruktion eller i verksförordningen. Det enda som uttalas är att myndighetens chef skall ingå i styrelsen om en sådan finns och att styrelsen får bestå av högst åtta ledamöter utöver verkschefen (VF § 4). Ett insynsråd skall bestå av högst fem ledamöter (VF § 5). 
 De riktlinjer som i övrigt finns vad gäller sammansättningen av en styrelse eller ett insynsråd är mycket översiktliga. Tidigare har nämnts att man sedan 1992 inte accepterar en renodlad intresserepresentation i verksstyrelserna. Det finns också en strävan att öka antalet kvinnor i verksstyrelserna. I övrigt saknas generella riktlinjer för styrelsernas sammansättning. 
 Enligt min uppfattning är det väsentligt att sammansättningen av en styrelse eller ett insynsråd har ett tydligt samband med den roll som myndigheten förväntas spela inom det aktuella politikområdet. Allmänt innebär detta att de trafikslagsövergripande och konsumentinriktade in- tressena inom transportpolitiken bör ges ett stort utrymme. Myndigheter med ett sektorsansvar inom transportverksmheten kan också komma i fråga. Branschorganisationer inom transportsektorn kan i många fall tillföra värdefulla synpunkter men organiserar ibland företag som kan komma att bli Rikstrafikens motparter i en upphandlingssituation. 
 Jag ser ingen anledning att lägga fram ett detaljerat förslag till sam- mansättning av den styrelse eller det insynsråd som Rikstrafiken kan komma att förses med. 
 Jag vill dock peka på en grundläggande skillnad beträffande samman- sättningen av en styrelse respektive ett insynsråd. 
 En styrelse skall företräda regeringen och inte några särskilda intres- sen. Ledamöterna bör därför utses enbart i kraft av sina personliga egen- skaper och erfarenheter. 
 Ett insynsråd däremot får förutsättas bli så sammansatt att det av- speglar de olika intressen som bör beredas insyn i verksamheten. 
 Jag vill också påpeka att myndigheten genom egna beslut har möjlig- het att inrätta olika typer av rådgivande organ. Jag har i kapitel 10 berört möjligheten att inrätta ett resenärsråd med uppgift att vara ett forum för resenärs- och konsumentintressena i kollektivtrafiken. Jag ser det som naturligt att myndigheten – efter det att den har bildats och vunnit erfa- renheter av verksamheten – överväger vilka rådgivande organ som kan behövas som stöd för verksamheten och tar de initiativ som behövs för att inrätta dessa organ. 
  
 110  
 Ledningsformer 
  
 SOU 1998:148 
  
 14.4 
  
 Mina förslag 
  
 Valet av ledningsform för Rikstrafiken bör enligt min uppfattning stå mellan styrelse med fullt ansvar och myndighetschef med fullt ansvar (enrådighetsverk). I det senare fallet bör myndighetschefen kompletteras med ett insynsråd. 
 Styrelse med begränsat ansvar medför i Rikstrafikens fall inga egent- liga fördelar framför enrådighetsverk med ett insynsråd. Kravet på insyn kan enligt min uppfattning tillgodoses genom insynsrådet samtidigt som beslutsområdet för en styrelse med begränsat ansvar inte skulle omfatta de frågor som har störst betydelse i Rikstrafikens verksamhet. Jag har därför svårt att se någon anledning att föreslå styrelse med begränsat ansvar. 
 I valet mellan styrelse med fullt ansvar och enrådighetsverk med in- synsråd förordar jag det sistnämnda alternativet. Enligt min uppfattning skapar detta alternativ förutsättningar för en tydlig ansvarsfördelning inom myndigheten samtidigt som myndighetens chef ges möjlighet att uppträda med erforderlig auktoritet i de kontakter som behöver tas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet. Enrådighetsverk skapar dess- utom förutsättningar för korta och effektiva beslutsvägar. 
 Insynsrådets huvuduppgift bör vara att ge företrädare för de trafik- slagsövergripande och konsumentinriktade intressena möjlighet att följa och ge synpunkter på verksamheten. Myndighetens chef bör vara skyldig att inhämta rådets uppfattning i viktigare frågor om verksamhetens in- riktning, t.ex. valet av upphandlingsobjekt om detta inte läggs fast ge- nom beslut av regeringen eller riksdagen. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Organisation och kompetensbehov  
 111 
  
 15 Organisation och kompetensbehov 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 §  
  
 17–18 
  och § 32 samt § 34 i verksförordningen (1995:1322) bör tillämpas på Rikstrafiken. Detta innebär att myndigheten bestämmer sin organisation och att myndigheten i en arbetsordning eller i sär- skilda beslut skall meddela de bestämmelser som behövs om myndig- hetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. Vi- dare innebär det att myndighetens chef anställs genom beslut av rege- ringen samt att andra anställningar beslutas av myndigheten. Leda- möterna i ett insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Rege- ringen utser också ordförande i rådet 
  
 15.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Myndigheternas ansvar inom organisations- och personalområdet 
 I utredningens direktiv anges att jag skall redovisa riktlinjer för Rikstra- fikens organisation samt göra en bedömning av myndighetens kompe- tens- och resursbehov. I detta avsnitt behandlas vissa frågor om Riks- trafikens organisation och kompetensbehov. Frågor om myndighetens förvaltningskostnader samt vissa ekonomiadminstrativa frågor behandlas i kapitel 17. 
 Syftet med de resonemang som förs i detta avsnitt är att informera regeringen om de överväganden som jag gör vad gäller Rikstrafikens organisation och kompetensbehov. Jag utgår från att de regler som nor- malt tillämpas vad gäller myndigheternas organisation och personalad- ministration också skall tillämpas beträffande Rikstrafiken. Dessa regler innebär att regeringen inte tar ställning i sådana frågor utan överlämnar till myndigheterna att själva utforma sin organisation och att rekrytera sin personal. 
 Jag kommer att vidareutveckla de resonemang som förs i detta kapitel i mitt fortsatta arbete och redovisa dem i mitt slutbetänkande. Detta sker i syfte att få underlag för det personalrekryteringsarbete som kommer att påbörjas under första halvåret 1999. 
  
 112  
 Organisation och kompetensbehov 
  
 SOU 1998:148 
  
 15.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Rikstrafiken förutsätts bli en liten myndighet. Jag räknar med att Riks- trafiken kan behöva ha åtta till tio anställda. Denna bedömning förutsät- ter att samverkan kan organiseras med en eller flera andra myndigheter vad gäller den administrativa verksamheten och utredningsverksamheten. Om detta inte kan ske och verksamheten i sin helhet skall bedrivas i egen regi behövs ytterligare några befattningar eller medel för köp av motsva- rande tjänster från externa leverantörer. 
 Rikstrafikens uppgifter omfattar  
 samordnings-, 
  förhandlings- och upphandlingsverksamhet, utrednings- och analysverksamhet samt infor- mationsverksamhet och informationssamordning. Den sistnämnda upp- giften omfattar bl.a. samordningsarbete vad gäller trafikinformation till allmänheten. Myndigheten måste också ha funktioner för ekonomi, per- sonal och IT. 
 Rikstrafiken är en alltför liten myndighet för att kunna bära upp spe- cialiserade administrativa funktioner på egen hand. Det torde därför bli nödvändigt att organisera administrativ samverkan med en annan myn- dighet eller att köpa administrativa tjänster från Kammarkollegiet eller någon annan lämplig instans. Rikstrafiken måste dock ha en kvalificerad funktion för upphandling och samordning av dessa tjänster. 
 Rikstrafikens egna administrativa resurser bör i första hand svara för den myndighetsnära administrationen, t.ex. budgetarbete, verksamhets- planering, ekonomisk uppföljning och redovisning samt personalutveck- ling, personalrekrytering och personalredovisning. Myndigheten måste också ha en beställarfunktion inom  
 IT-området. 
  
 Samverkan med andra myndigheter bör också komma ifråga vad gäller utredningsverksamheten. Rikstrafikens profil inom utrednings- verksamheten bör ligga på långsiktiga och trafikslagsövergripande be- hovsanalyser, utvärdering av interregionala kollektivtrafiklösningar samt på förhandlingsstödjande utredningsverksamhet (bransch- och struktur- utredningar, företagsanalyser, m.m.). 
 Köp av tjänster från fristående utredningsinstitut, universitet och högskolor, konsulter och andra instanser torde bli aktuella i relativt stor omfattning. Allmänt sett finns det anledning att satsa mer resurser på att följa upp och utvärdera de trafiklösningar som upphandlas. Medel för detta ändamål bör avsättas inom ramen för  
 upphandlingsverk-samheten. 
  
 Rikstrafiken bör organiseras som ett sammanhållet kansli med ex- pertfunktioner för vissa uppgifter. Jag ser ingen anledning att dela upp kansliet i underenheter. Istället bör en flexibel arbetsfördelning eftersträ- vas. I många fall torde ett projektinriktat arbetssätt vara lämpligt. 
 Det är väsentligt att den anställda personalen är kvalificerad och har bred erfarenhet från myndighetens arbetsområde. Specialiserad kompe- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Organisation och kompetensbehov  
 113 
  
 tens bör upphandlas eller samutnyttjas med andra myndigheter. Tyngd- punkten i den anställda personalens kompetens bör därför ligga inom områden som utrednings- och analyskompetens, affärs- och förhand- lingskompetens, informationskompetens samt användarinriktad IT- kompetens. 
  
 15.3 
  
 Mina förslag 
  
 Jag föreslår att §  
 17–18 
  och § 32 samt § 34 i verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på Rikstrafiken. Detta innebär att myndig- heten bestämmer sin organisation och att myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut skall meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. 
 Vidare innebär det att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen samt att andra anställningar beslutas av myndigheten. Leda- möterna i ett insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Regering- en utser också ordförande i rådet. 
 Vissa förslag vad gäller det ekonomiadminstrativa regelverkets till- lämplighet redovisar jag i kapitel 17. 
  
 114  
 Organisation och kompetensbehov 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Lokalisering  
 115 
  
 16 Lokalisering 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör lokaliseras till den ort som ger myndigheten de bästa verksamhetsförutsättningarna. Av detta skäl föreslår jag att Rikstra- fiken lokaliseras till Stockholmsregionen 
  
 16.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 Mitt uppdrag 
 I uppdraget har inte ingått att föreslå en lokalisering av Rikstrafiken. Då det fortsatta utredningsarbetet förutsätter att lokaliseringsorten är känd med avseende på bl.a. möjligheterna att rekrytera personal och anskaffa lokaler samt inventarier, har jag ändå valt att föreslå en lokaliseringsort för Rikstrafiken. Jag har därvid sett det som min uppgift att föreslå en lokaliseringsort som ger myndigheten de bästa verksamhetsförutsätt- ningarna. 
 Rikstrafikens verksamhet 
 Rikstrafikens viktigaste intressenter är Regeringskansliet, vissa myndig- heter och organisationer, kommuner och landsting, trafikverken, länstra- fikhuvudmännen samt trafikutövare och trafikantorganisationer. Det kan förutsättas att kontakterna med dessa organ kommer att vara täta och mångfacetterade. Många kontakter kan antas vara av den arten att per- sonliga sammanträffanden mellan deltagarna kommer att vara nödvändi- ga. 
 Rikstrafikens ringa storlek medför att myndigheten är beroende av att kunna samverka med andra myndigheter som har liknande uppgifter. Möjligheterna till sådan samverkan kommer att vara avgörande för myn- dighetens effektivitet. Samverkan kommer att behöva ske både inom sakverksamheten och inom den administrativa verksamheten. Vad gäller 
  
 116  
 Lokalisering 
  
 SOU 1998:148 
  
 sakverksamheten finns det bl.a. anledning att samverka med olika utred- ningsorgan inom transportsektorn. 
 För att kunna sköta sina viktigaste uppgifter – trafikslagsövergripan- de samordning samt upphandling av trafik – måste Rikstrafiken kunna uppträda med auktoritet och integritet inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten måste kunna upprätta tydliga rågångar gentemot motparter i upphandlingsverksamheten och särintressen av regionalpolitisk eller industriell art. Det är samtidigt nödvändigt att kunna samverka med många av dessa intressen på ett fruktbart sätt. 
 Allmänna förutsättningar för myndighetens lokalisering 
 Jag kommer att föreslå den lokalisering av Rikstrafiken som enligt min bedömning ger Rikstrafiken de bästa förutsättningarna för att klara det uppdrag som man får av regeringen. Detta innebär att myndighetens be- hov av gynnsamma verksamhetsförutsättningar är styrande för mina för- slag vad gäller valet av lokaliseringsort. Myndighetens ringa storlek medför också att de direkta sysselsättningspolitiska effekterna av lokali- seringsbeslutet är begränsade. 
 Det yttersta syftet med den verksamhet som Rikstrafiken skall bedri- va är att förbättra resemöjligheterna mellan landets regioner och län. Genom sin verksamhet bidrar Rikstrafiken därmed till att de regionalpo- litiska målen kan nås. Rikstrafiken torde därför bäst främja de regional- politiska målen genom att tillse att den egna verksamheten kan bedrivas effektivt. Detta förutsätter att myndigheten lokaliseras till en ort där för- utsättningar finns för att skapa goda verksamhetsbetingelser. Sämre för- utsättningar i detta avseende kan medföra att de medel som riksdagen ställer till förfogande för interregional kollektivtrafik utnyttjas felaktigt eller på ett sätt som inte ger full effekt. 
 Lokaliseringsbeslutet är styrande för genomförandearbetet 
 Min uppgift är att genomföra de förberedelser som krävs för att Riks- trafiken skall kunna starta sin verksamhet den 1 juli 1999. Genomföran- dearbetet medför bl.a. att personal skall anställas, att lokaler, datorer och kontorsutrustning skall anskaffas och att administrativ samverkan med andra myndigheter skall organiseras. För att kunna genomföra des- sa åtgärder måste jag veta var myndigheten skall bedriva sin verksamhet. Ett beslut om lokaliseringen måste därför fattas innan ovan angivna åt- gärder påbörjas. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Lokalisering  
 117 
  
 Erfarenheterna från annat arbete med att bilda myndigheter visar att genomförandearbetet tar cirka ett halvår. Detta innebär att ett beslut om Rikstrafikens lokalisering måste fattas före utgången av 1998. Om så inte sker kan genomförandearbetet bli försenat. Detta innebär i sin tur att det kan bli nödvändigt att skjuta upp myndighetsstarten. Det vore givet- vis olyckligt om detta skulle behöva ske. Jag vill därför starkt understry- ka betydelsen av att ett beslut fattas snarast och att jag får ett besked i lokaliseringsfrågan före den 1 januari 1999. 
 Krav på den ort som väljs för myndighetens lokalisering 
 Följande krav bör enligt min mening ställas på den lokaliseringsort som väljs för Rikstrafiken: 
  
 1. 
  
 Myndigheten bör inte samlokaliseras med ett trafikverk eller med en sektorsmyndighet inom trafikområdet. Detta sammanhänger med att trafikslagsoberoende lösningar bör eftersträvas och att myndighetens objektivitet kan sättas ifråga om en samlokalisering med denna typ av myndigheter genomförs. Av detta skäl bör orter där den statliga verk- samheten domineras av sådana myndigheter undvikas 
  
 2. 
  
 Myndigheten bör inte lokaliseras till en region eller landsdel som kan komma att gynnas i väsentlig omfattning vid upphandlingen av trafik. Myndighetens oväld kan då sättas ifråga. Man bör istället eftersträva en lokalisering som är neutral i detta avseende 
  
 3. 
  
 Det bör vara möjligt att organisera ett nära samarbete inom utred- ningsverksamheten med utrednings- och forskningsorgan som verkar inom trafikområdet. Det är också fördelaktigt om ett visst personal- utbyte mellan Rikstrafiken och sådana myndigheter kan organiseras 
  
 4. 
  
 Administrativ samverkan eller köp av tjänster från en eller flera andra statliga myndigheter måste kunna organiseras. Detta förutsätter att det på lokaliseringsorten finns lämpliga samverkanspartners eller ett utbud av administrativa tjänster som är anpassat till statliga myndig- heters behov. Detta är särskilt viktigt för en liten myndighet som Rik- strafiken som inte kommer att kunna vara självförsörjande med ad- ministrativa tjänster 
  
 5. 
  
 Myndigheten måste kunna rekrytera kvalificerad personal och samti- digt kunna ha en viss personalomsättning. Det senare är nödvändigt för att skapa flexibilitet och förnyelse i verksamheten. Arbetsmark- naden på lokaliseringsorten bör därför erbjuda ett rikt och differentie- rat utbud av högskoleutbildad arbetskraft med erfarenhet från den statliga sektorn och från trafiksektorn 
  
 6. 
  
 Myndigheten måste ha tillgång till snabba och täta kommunikationer med alla delar av landet. Myndighetens personal bör kunna genomfö- 
  
 118  
 Lokalisering 
  
 SOU 1998:148 
  
 ra sammanträden i samtliga residensstäder utan att tvingas till över- nattning eller tidskrävande anslutningsresor. Detta krav är väsentligt för möjligheterna att kunna inhämta synpunkter från och hålla kon- takt med trafikhuvudmännen och regionala statliga myndigheter 
  
 16.2 
  
 Mina bedömningar 
  
 Vid bedömningen av vilken lokaliseringsort som bör komma ifråga för Rikstrafiken har jag tillämpat de kriterier som redovisades i föregående avsnitt. 
  
 Kriterierna 1 och 2  
 har det grundläggande syftet att skapa förtroende för Rikstrafikens förmåga att göra självständiga och opartiska bedöm- ningar i sin verksamhet. Effekten av dessa kriterier är att det är olämp- ligt att lokalisera Rikstrafiken till vissa platser i landet. Däremot finns det många platser i landet som inte skapar bindningar i dessa avseenden och som därför kan accepteras som lokaliseringsort. 
  
 Kriterium nr 3  
 förutsätter att det på lokaliseringsorten finns ett antal utrednings- och forskningsinstitut med lämplig verksamhetsinriktning som Rikstrafiken kan samverka med. Myndighetens möjligheter att med- verka i projektgrupper och andra samarbetsformer som kräver personlig närvaro försämras avsevärt om långa resor erfordras för att nå de sam- arbetspartners som är intressanta. 
  
 Kriterium nr 4  
 förutsätter att Rikstrafiken lokaliseras till en ort som har en relativt omfattande statlig förvaltningsverksamhet. Om detta inte sker kan Rikstrafiken få svårigheter att upphandla de förvaltningstjänster som är specifika för den statliga verksamheten och som myndigheten på grund av sin begränsade storlek inte kan producera i egen regi. Möjlig- heterna att upphandla eller på annat sätt skaffa sig tillgång till sådana tjänster varierar starkt mellan landets kommuner. 
  
 Kriterium nr 5  
 ställer höga krav på arbetsmarknaden på lokaliserings- orten. Det bör observeras att målsättningen för myndighetens personal- försörjning måste ställas högre än att endast göra en lyckad engångsre- krytering av tjänstemän då myndigheten bildas. Kraven på flexibilitet och förnyelse i verksamheten medför att Rikstrafiken bör ha goda möj- ligheter att förnya sin personal löpande och att ha ett visst utbyte av per- sonal med andra myndigheter som har en liknande inriktning. 
  
 Kriterium nr 6  
 förutsätter att Rikstrafiken lokaliseras till en ort som lig- ger nära Arlanda. Stockholm och Uppsala är likvärdiga i detta avseende. En lokalisering av Rikstrafiken till andra orter i landet medför längre och mer tidsödande anslutningsresor vid utnyttjande av flygförbindelser till olika delar av landet. Detta är en nackdel då myndigheten för att klara sina arbetsuppgifter snabbt måste kunna nå sina  
 samarbets-partners 
  i 
  
 SOU 1998:148 
  
 Lokalisering  
 119 
  
 hela landet. Dessa kontakter måste i många fall ske genom personliga sammanträffanden. 
  
 Sammanfattningsvis  
 talar enligt min mening kriterierna 3, 4, 5 och 6 för att Stockholmsregionen väljs som lokaliseringsort för Rikstrafiken. Beträffande kriterierna 1 och 2 ger många orter ute i landet samma verk- samhetsförutsättningar som Stockholmsregionen. 
  
 16.3 
  
 Mina förslag 
  
 Jag anser att Rikstrafiken bör lokaliseras till den ort som ger myndighe- ten de bästa verksamhetsförutsättningarna. Av detta skäl föreslår jag att Rikstrafiken lokaliseras till Stockholmsregionen. 
  
 120  
 Lokalisering 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Finansieringsfrågor  
 121 
  
 17 Finansieringsfrågor 
 Mina förslag: 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör förses med minst femåriga anslagsramar med be- slutsbemyndiganden för varje år för att kunna upprätthålla långsik- tigheten i upphandlingsverksamheten 
  
 · 
  
 Rikstrafikens låneram bör inte understiga fem miljoner kronor 
  
 · 
  
 Rikstrafikens kreditutrymme på räntekontot i Riksgäldskontoret bör uppgå till mellan en och två miljoner kronor 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör undantas från kravet att lämna delårsrapport för budgetåret 1999. Detta bör anges i regleringsbrevet för det aktuella budgetåret 
  
 · 
  
 Rikstrafiken bör inte omfattas av förordningen om intern revision vid statliga myndigheter, m.fl. 
  
 17.1 
  
 Mina bedömningar och förslag 
  
 I detta avsnitt behandlas vissa frågor om finansieringen av Rikstrafikens verksamhet. Det rör sig om frågor som regeringen behöver ta upp i myn- dighetens regleringsbrev och där jag har anledning att framföra vissa synpunkter. Följande frågor berörs i avsnittet: 
  
 1. 
  
 Utformningen av regeringens bemyndiganden till Rikstrafiken vad gäller upphandlingsverksamheten 
  
 2. 
  
 Storleken av Rikstrafikens låneram för finansieringen av investering- ar i anläggningstillgångar 
  
 3. 
  
 Storleken på Rikstrafikens kreditutrymme på myndighetens ränte- konto i Riksgäldskontoret 
  
 Utformningen av regeringens bemyndiganden till Rikstrafiken för upphandlingsverksamheten 
 Jag har behandlat riktlinjerna för styrningen av Rikstrafikens upphand- lingsverksamhet på annan plats i betänkandet. Också formerna för Rik- strafikens upphandling har behandlats på annan plats i betänkandet. I 
  
 122  
 Finansieringsfrågor 
  
 SOU 1998:148 
  
 detta avsnitt tar jag upp de budgettekniska konsekvenserna av de reso- nemang som har förts. 
 Den styrningsmodell som jag har föreslagit för Rikstrafikens upp- handlingsverksamhet innebär att en målstyrningsprincip skall tillämpas. Av tidigare kapitel har också framgått att relativt långa avtalsperioder bör eftersträvas vid upphandling av trafik (minst fem år). Rikstrafikens avtal binder således staten ekonomiskt för relativt lång tid framåt. 
 Anslagsstyrningen måste anpassas till denna förutsättning. För att långsiktigheten i upphandlingsverksamheten skall kunna upprätthållas bör myndigheten förses med femåriga anslagsramar. Dessa bör konstru- eras på samma sätt som de investeringsbemyndiganden som har tilldelats vissa myndigheter som genomför långsiktiga investeringsprojekt, t.ex. inom infrastruktur- eller försvarsområdet. Riksdagens styrning av Rik- strafikens upphandlingsverksamhet bör ske genom att denna myndighet bemyndigas att upphandla trafik till ett visst belopp per femårsperiod samtidigt som anvisningar ges om hur bemyndigandena får utnyttjas för vart och en av åren. 
 Storleken av Rikstrafikens låneram för finansieringen av investeringar i anläggningstillgångar 
 Enligt kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) skall den s.k. låne- modellen tillämpas av samtliga statliga myndigheter utom affärsverken. Lånemodellen innebär att myndigheten skall ta upp lån i Riksgäldskonto- ret för de investeringar i anläggningstillgångar som myndigheten behöver göra. Med anläggningstillgångar avses utrustning eller anläggningar som är avsedda för stadigvarande bruk. I Rikstrafikens fall torde detta främst vara fråga om kontorsmöbler och  
 -utrustning 
  samt  
 dator-utrustning. 
  De senare kostnaderna kan dock bli omfattande. Detta kan bli fallet om Rik- strafiken väljer att samordna den kundorienterade trafikantinformationen via Internet och denna verksamhet bedrivs i egen regi. 
 En myndighets låneram fastställs i regleringsbrevet. Låneramen anger den maximala skuld som myndigheten vid varje givet tillfälle får ha till Riksgäldskontoret. Rikstrafikens låneram bör med hänsyn till vad som ovan har framförts inte understiga fem miljoner kronor. 
 Storleken på Rikstrafikens kreditutrymme på myndighetens räntekonto i Riksgäldskontoret 
 En myndighets räntekonto i Riksgäldskontoret skall användas för de me- del som myndigheten disponerar i den egna verksamheten. Bl.a. skall 
  
 SOU 1998:148 
  
 Finansieringsfrågor  
 123 
  
 myndighetens förvaltningsanslag föras till kontot. Kreditutrymmet på räntekontot uppgår normalt till tio procent av de räntebelagda anslagen plus eventuellt utrymme för avgifts- och bidragsfinansierad verksamhet. 
 En myndighets kreditutrymme fastställs i regleringsbrevet. I Riks- trafikens fall torde det räntebelagda anslaget utgöras av förvaltningsan- slaget. Detta innebär att ett kreditutrymme om en till två miljoner kronor torde vara tillräckligt för Rikstrafiken. 
 Vissa ekonomiadministrativa frågor 
 Rikstrafiken påbörjar sin verksamhet den 1 juli 1999 och kommer därför inte att bedriva någon verksamhet under det första halvåret 1999. En lägesrapport från arbetet med att bilda myndigheten kommer att lämnas i mitt slutbetänkande. Av dessa skäl bör myndigheten undantas från kra- vet att lämna delårsrapport för budgetåret 1999. Detta bör anges i myn- dighetens regleringsbrev för detta budgetår. 
 Vissa myndigheter är skyldiga att tillämpa förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter, m.fl. Det rör sig om myn- digheter som har en mycket stor ekonomisk omslutning eller där speci- ella skäl föreligger (t.ex. en omfattande uppdragsverksamhet). Skyldig- heten att tillämpa förordningen innebär bl.a. att myndigheten måste byg- ga upp en särskild internrevision vars personal inte får användas för andra ändamål. 
 Rikstrafikens ekonomiska omslutning understiger vad nu känt är 1000 miljoner kronor per år. Med hänsyn till att myndigheten endast kommer att ha ett tiotal anställda skulle det dessutom vara mycket be- tungande att behöva avsätta särskild personal för att enbart eller i hu- vudsak arbeta med internrevision. Sådana tjänster bör därför – vid behov 
 – upphandlas. Mot denna bakgrund föreslår jag att Rikstrafiken inte skall omfattas av förordningen om intern revision vid statliga myndighe- ter, m.fl. 
  
 124  
 Finansieringsfrågor 
  
 SOU 1998:148 
  
 SOU 1998:148 
  
 Bilaga  
 125 
  
 Statens upphandling av interregional kollektivtrafik i dag 
 Inledning 
 Samhället upphandlar i dag kollektivtrafik dels genom trafikhuvudmän- nen, dels av staten genom Delegationen för köp av viss kollektivtrafik som är knutet till Banverket. Trafikhuvudmännen svarar för upphandling av trafik inom länen i enlighet med det ansvar de har enligt Lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik att klara den lokala och regionala trafikförsörjningen med kollektiva transportmedel. Dele- gationen för köp av viss kollektivtrafik upphandlar för statens räkning interregional persontrafik på järnväg som inte kan bedrivas på företags- ekonomiska grunder samt flygtrafik mellan Östersund och Umeå. Därut- över har en särskild förhandlare tillkallats för att upphandla färjetrafik mellan Gotland och fastlandet. 
 Upphandling av persontrafik på järnväg 
 Köp av interregional persontrafik på järnväg 
 Det trafikpolitiska beslutet 1988 innebar bl.a. att Statens järnvägar (SJ) delades i två delar; trafikutövaren SJ och infrastrukturhållaren Banver- ket, samt att de direkta subventionerna av den trafik som SJ inte kunde bedriva med företagsekonomisk lönsamhet upphörde. 
 SJ erhöll trafikeringsrätten för persontrafik på stomnätet och trafik- huvudmännen på länsjärnvägarna. Trafiken på länsjärnvägarna utsattes för konkurrens genom upphandlingsförfarande. Den trafik på stomnätet som SJ inte ansåg sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet kunde hädanefter anmälas till staten för eventuell upphandling. Staten upphandlar den trafik som är av regionalpolitiskt intresse. 
 I och med 1988 års trafikpolitiska beslut förutsågs tre olika slags persontrafik på järnväg; SJ:s kommersiella trafik, trafik som bedrivs enligt avtal med trafikhuvudmännen och statens köp av interregional trafik. Utvecklingen sedan 1988 pekar emellertid åt betydligt mer komp- 
  
 126  
 Bilaga 
  
 SOU 1998:148 
  
 lexa samarbetsavtal med flera parter inblandade. Olika former av entrep- renadavtal eller andra överenskommelser har tecknats mellan SJ, trafik- huvudmännen, kommuner och andra intressenter. Sådana avtal har an- setts skapa förutsättningar för fortsatt drift av företagsekonomiskt olön- sam trafik som inte upphandlas av staten. 
 Sedan 1993 upphandlar staten företagsekonomiskt olönsam interregi- onal persontrafik på järnväg i konkurrens. De budgetmedel som finns tillgängliga för denna upphandling har kontinuerligt minskat i omfatt- ning. Statens kostnader för den upphandlade trafiken har i 1989 års prisnivå sjunkit från 352 miljoner kronor (1993) till 285 miljoner kronor (1999). Trafikomfattningen är i stort sett bibehållen. Upphandlingen sker enligt den s.k. nettomodellen vilket innebär att trafikutövaren själv bär den ekonomiska risken och behåller biljettintäkterna. 
 Även om staten har upphandlat trafiken i konkurrens har samtliga avtal hittills tecknats med SJ. Andra anbud har förekommit, men det har visat sig svårt för andra aktörer att konkurrera med SJ. Enligt Konkur- rensverket och flera privata operatörer beror detta dels på SJ:s domine- rande ställning på marknaden, dels SJ:s kontroll över vissa s.k. gemen- samma funktioner och rullande materiel som även andra operatörer är beroende av för att snabbt kunna etablera sig på ett ekonomiskt försvar- bart sätt. Delegationen för köp av viss kollektivtrafik har särskilt fram- hållit problemet med rullande materiel. Med hittillsvarande avtalslängd på maximalt fem år har det visat sig vara omöjligt för andra operatörer att köpa nya fordon då dessa inte kan skrivas av på den korta tiden. En- ligt SJ beror den egna konkurrenskraften på stordrifts- och samordnings- fördelar. 
 Sedan den 1 juli 1996 gäller att trafikhuvudmännen har trafikerings- rätt även på stomnätet i det egna länet. Med regeringens medgivande får dessa också utföra trafik över en länsgräns om syftet är att utveckla tra- fiken i det egna länet. En begränsad mängd trafik bedrivs i dag i enlighet med de nya förutsättningarna. 
 För att förhandla och administrera statens köp av interregional per- sontrafik på järnväg m.m. samt ersättning till trafikhuvudmännen för köp av viss kollektivtrafik tillkallade regeringen i april 1991 en för- handlare. Dessförinnan hade uppgiften skötts av Transportrådet. 
 Förhandlaren inordnades fr.o.m. den 1 januari 1996 i Banverket på samma sätt som Järnvägsinspektionen. 
 Sedermera omvandlades detta till Delegationen för köp av viss kol- lektivtrafik som består av förhandlaren samt en kansli- och handläggar- funktion motsvarande en halv årsarbetskraft vilken tillhandahålls av Banverket. 
 Inför trafikåret 1999 har staten upphandlat interregional persontrafik på järnväg på följande linjer: 
  
 SOU 1998:148 
  
 Bilaga  
 127 
  
 · 
  
 Nattåg mellan Stockholm och Övre Norrland inkl. Malmbanan, 
  
 · 
  
 Nattåg mellan Göteborg och Övre Norrland under perioder med hög efterfrågan, 
  
 · 
  
 Östersund-Storlien, 
  
 · 
  
 Sundsvall-Östersund, 
  
 · 
  
 Västerås-Katrineholm, 
  
 · 
  
 Mjölby-Örebro, 
  
 · 
  
 Borlänge-Mora, 
  
 · 
  
 Gävle-Avesta 
  
 Decker, 
  
 · 
  
 Gävle-Borlänge-Hallsberg, 
  
 · 
  
 Uddevalla-Herrljunga-Borås, 
  
 · 
  
 Nässjö-Falköping-Skövde, 
  
 · 
  
 Kalmar/Karlskrona-Alvesta-Göteborg, 
  
 · 
  
 Karlstad-Göteborg. 
  
 Regeringen uppdrog den 29 april 1998 åt Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att överväga om en upphandling är nödvändig för att sä- kerställa att den långväga persontågstrafiken på Västkustbanan mellan Göteborg och Malmö kan upprätthållas på dagens nivå. 
 Regeringen har sedermera beslutat att en upphandling skall avse tra- fikstart den 1 januari år 2000. Ett förslag till preliminärt avtal om den upphandlade trafiken skall underställas regeringen för godkännande se- nast den 31 december 1998. 
 Sträckan  
 Göteborg-Malmö 
  är det första exemplet på en sträcka där regeringen definierat behov av eventuell upphandling. 
 I alla övriga fall har SJ till regeringen anmält trafik på en linje som företagsekonomiskt olönsam och därmed också definierat vilken trafik som bör upphandlas. 
 Den 20 oktober hemställde SJ till regeringen att sträckorna Stock-  
 holm-Falun 
  och  
 Stockholm-Östersund 
  skall ingå i det underlag som av- ser upphandling av persontrafik på järnväg för år 2000. 
 Upphandlingsprocessen startar med att SJ till regeringen anmäler tra- fik på en sträcka som företagsekonomiskt olönsam. Regeringen och riks- dagen tar därefter ställning till vilken trafik som bör upphandlas och hur stor del av statsbudgeten som får användas för upphandlingen. Ansvarig enhet på kommunikationsdepartementet bereder uppdrag till Delegatio- nen att upphandla trafik (med specifikation om vilka linjer som skall upphandlas) varpå regeringen fattar beslut om detta. Detta sker normalt på hösten cirka ett år innan beräknad trafikstart. Delegationen begär därpå in anbud och förhandlar om dessa under våren. Delegationen sam- råder med berörda trafikhuvudmän, länsstyrelser och andra regionala intressenter om en tänkt trafiklösning. När förhandlingarna är avslutade tecknar Delegationen med den utsedda uppdragstagaren preliminärt avtal 
  
 128  
 Bilaga 
  
 SOU 1998:148 
  
 vilken sedan godkänns av regeringen. Regeringens godkännande sker cirka ett halvår innan trafikstart för att ge uppdragstagaren tillräckligt med tid för att förbereda trafikstart. Parallellt under våren påbörjas rege- ringens budgetprocess för påföljande budgetår. I denna bestäms den ram som står till Delegationens förfogande för utbetalningar till operatörer för den upphandlade trafiken. Budgetprocessen avslutas på sedvanligt vis med att regeringen i slutet av december månad fattar beslut om på- följande års regleringsbrev för Delegationen. 
 Principöverenskommelsen om lokal och regional kollektivtrafik på järnväg m.m. 
 Staten, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska Lokaltrafikföreningen tecknade i samband med det trafikpolitiska beslu- tet våren 1988 en  
 Principöverenskommelse om lokal och regional kollektivtrafik på järnväg mm  
 (prop.1987/88:50, bilaga 1.19). Prin- cipöverenskommelsen omfattade endast de länsjärnvägar med persontra- fik som staten 1987 hade ansvar för. Med principöverenskommelsen som grund tecknade sedan staten och respektive trafikhuvudman avtal om- fattande 18 länsbanor. Avtalen gäller normalt under 10 år till och med den 30 juni år 2000 med undantag för sträckan  
 Västerås-Ludvika, 
  som löper till och med den 31 december 2003 samt ersättningstrafiken längs Inlandsbanan där avtalet upphör att gälla den 9 juni 2001. I enlighet med principöverenskommelsen fick trafikhuvudmännen full frihet att välja trafikeringsform och standardnivå. 
 Statens ersättning till berörda trafikhuvudmän motsvarar i princip SJ:s särkostnad, exklusive kapitalkostnader, för den aktuella trafiken i 1987 års prisnivå och utbetalas med en årlig prisomräkning enligt kon- sumentprisindex (KPI). Utbetalningen görs med halva årsbeloppet den 1 januari och med resterande del den 1 juni, framräknat med senast kända KPI, eller i fallet med ersättningstrafiken längs Inlandsbanan enligt Montgomery tistiska centralbyråns (SCB) nettoprisindex. 
 På fem linjer har trafikhuvudmännen sedan 1992 upphört med tågtra- fik och ersatt denna med busstrafik. 
 Upphandling av flygtrafik mellan Umeå och Östersund 
 Regeringen beslutade den 2 december 1993 med stöd av artikel 4 i Rå- dets förordning (EEG) nr 2498/92 om  
 EG-lufttrafikföretags 
  tillträde till flyglinjer inom Gemenskapen att införa allmän trafikplikt på sträckan  
 Östersund-Umeå. 
  Det bärande skälet var att tillgodose en tillfredsstäl- 
  
 SOU 1998:148 
  
 Bilaga  
 129 
  
 lande trafikförsörjning mellan de båda städerna eftersom universitets- sjukhuset i Umeå har bl.a. Jämtland som upptagningsområde. 
 Den allmänna trafikplikten förenades med två villkor: 
  
 1. 
  
 Trafikutbudet skall vara minst två direkta dubbelturer per dag under helgfri måndag till fredag 
  
 2. 
  
 Flygplanen skall vara utrustade med toalett 
  
 Under budgetåret 1993/94 bedrevs trafiken av Holmstroem Air AB. Det sista halvåret av avtalstiden utökades trafiken med ytterligare en dub- beltur per dag. Från och med den 1 juli 1994 övertogs trafiken av Kaufman. I mars 1995 utökade även Skyways till en extra dubbeltur per dag utöver de avtalade två dubbelturerna. Denna extratur slopades emellertid efter ca ett halvår på grund av bristfälligt resandeunderlag. Från och med den 1 juli 1997 bedrivs trafiken av Holmstroem Air Swe- den AB, som sedermera har bytt namn till Swedeways AB. 
 Anbuden kan grupperas i huvudsakligen två grupper beroende på of- fererad storlek av flygplan. De mindre planen rymmer upp till 20 passa- gerare, medan de större planen har en kabin med upp till 36 platser. 
 Antalet årsresenärer har varierat mellan 15 000 och 16 000 passage- rare. För att klara denna efterfrågan kräver de mindre planen tre dub- belturer per dag för tillräcklig kapacitet. Utrymme finns då för en bety- dande ökning av antalet passagerare. Ökat antal turer kan vara en möj- lighet att fånga upp en potentiell tillväxt. De mindre planen skulle inte klara den markerade efterfrågan som finns under vissa tider, exempelvis måndag morgon från Östersund och fredag eftermiddag från Umeå. 
 Upphandlingen utförs på uppdrag av statsmakterna för att säkerställa ett grundläggande utbud av flygtrafik mellan Umeå och Östersund med hänsyn till regionsjukvårdens organisation i Norrland. I avvägningen mellan att upphandla tre dubbelturer per dag med mindre flygplan eller två dubbelturer med större plan, hävdas med bestämdhet från de regio- nala intressenternas sida att universitetssjukhusets administrativa rutiner inte kan tillgodoses med en avsevärd del av patientinskrivningen förlagd mitt på dagen. Mot denna bakgrund har upphandling hittills skett av tra- fik med den större flygplanstypen. 
 I såväl de tidigare avtalen som det nu gällande finns en skyldighet för operatören att samordna trafiken på den upphandlade sträckan med det övriga norrlandsnätet. Samtliga hittillsvarande operatörer har genomfört denna samordning av tidtabell och biljettbokning. 
  
 130  
 Bilaga 
  
 SOU 1998:148 
  
 Upphandling av färjetrafik mellan Gotland och fastlandet 
 Riksdagen beslutade den 14 december 1995 (prop. 1994/95:44, bet. 1994/95:TU7, rskr. 1994/95:99) att staten även fortsättningsvis skall garantera en tillfredsställande person- och godstrafikförsörjning mellan fastlandet och Gotland. Utgångspunkten skall vara en av staten garante- rad bastrafik från två fastlandshamnar. 
 Färjetrafik till Gotland (Visby) bedrivs i dag från två fastlandsham- nar: Nynäshamn och Oskarshamn. Antalet passagerare och bilar som transporteras i färjetrafiken varierar stort över året. Omkring en tredjedel av allt transportarbete sker under juli månad. Under år 1997 uppgick antalet passagerare till drygt 1,1 miljoner. 
 Taxor och turlistor för Gotlandstrafiken fastställs årligen av Sjö- fartsverket efter förslag från operatören. Före fastställande av turlista och priser skall Sjöfartsverket och rederiet gemensamt informera ett tra- fikantråd om de lagda förslagen. Syftet med ett trafikantråd är också att ge möjlighet till idéutbyte om trafiken i sin helhet. Trafikantrådet består av de intressenter Länsstyrelsen på Gotland och Gotlands kommun vid varje tillfälle inbjuder. 
 Sjöfartsverket och rederiet skall årligen vid minst två tillfällen mötas för att gå igenom turlista, priser, service och ekonomi samt övriga för- hållanden inom trafiken. Rederiet skall löpande underställa Sjöfartsver- ket sådan detaljerad trafikstatistik och annat underlag. 
 Kostnader och intäkter enligt avtalet om Gotlandstrafiken skall av re- deriet redovisas i ett särskilt kontosystem som skall föras separat från rederiets ordinarie redovisning och skall vara tillgängligt för Sjöfartsver- ket. Det ekonomiska mellanhavandet mellan rederiet och Sjöfartsverket skall redovisas i ett särskilt avräkningskonto som kan följas dagligen. 
 Upphandling av färjetrafiken sker enligt lagen (1992:1528) om of- fentlig upphandling. Vidare gäller Rådets förordning (EEG) 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhan- dahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) utgör grund för upphandlingen. 
 Vid den senaste upphandlingen av gotlandstrafiken tecknades avtal med Rederi AB Gotland som marknadsför sin trafik under namnet Des- tination Gotland. Ett avtal utan bortre tidsgräns, men med löpande upp- sägning, tecknades med rederiet. Motivet till detta var att det är möjligt att löpande diskutera förnyelse inom avtalets ram, samt att staten har möjlighet att säga upp avtalet med förnyad upphandling när man befarar att utvecklingen av trafikprodukten upphört. 
 I upphandlingen har staten ställt som krav att rederiet som bedriver trafiken bör eftersträva att i största möjliga utsträckning samordna sin tidtabell med anslutande buss- och järnvägstrafik i fastlandshamnarna. 
  
 SOU 1998:148 
  
 Bilaga  
 131 
  
 Biljettsystem och tidtabeller bör vidare samordnas med SJ:s och länstra- fikbolagens system TågPlus. Gotlandstrafiken har enligt Sjöfartsverket för närvarande dålig tidsanpassning vid Nynäshamns färjeläge till pen- deltågen mot Stockholm. Destination Gotland har inte lyckats förmå AB Storstockholms Lokaltrafik (SL) att anpassa sin tidtabell till färjetrafi- Allen trots att Gotlandstrafiken ingår i  
 Tågplus-systemet. 
  Anslutningarna till länstrafiken i Oskarshamn och Visby fungerar enligt Sjöfartsverket bättre. 
 Upphandling av interregional busstrafik 
 I dag sker ingen statlig upphandling av interregional busstrafik. Däremot upphandlar trafikhuvudmännen viss sådan busstrafik. En av de mest be- tydande interregionala busslinjer som upphandlas av trafikhuvudmännen är det s.k.  
 E4-tåget, 
  expressbusstrafik mellan Sundsvall och Luleå. Ett  
 an-nat 
  exempel på interregional busstrafik som upphandlas av trafikhuvudmännen är ersättningstrafiken längs Inlandsbanan på sträckan  
 Mora-Gällivare 
  som dock finansieras av staten genom principöverenskommelsen. 
 Utöver interregional busstrafik som upphandlas av trafikhuvudmän- nen finns även överenskommelser med bl.a. Swebus om att deras exp- ressbusslinjer skall ingå som en del i länstrafiken. Som ett exempel kan nämnas att på sträckan Karlstad och Göteborg har de aktuella trafikhu- vudmännen avtalat med Swebus att komplettera tågtrafiken genom att Swebus långväga busstrafik göra uppehåll på sådana orter där tåguppe- håll inte förekommer och på så sätt också låta den långväga busslinjen få en regional uppgift. Denna uppgörelse om trafik ersätter den trafik i egen regi som trafikhuvudmännen annars hade varit tvungna att bedriva. 
 Den 1 januari 1999 slopas skadeprövningen av linjetrafiken med buss gentemot den interregionala persontrafiken på järnväg. Detta  
 inne-bär 
  att på sträckor där regeringen tidigare skyddat järnvägstrafiken får långväga busstrafik trafikera fritt. Det gäller då bl.a. alla de 30 sträckor där SJ överklagat Vägverkets tidigare beslut (1994). Tillståndsgivning med skadeprövning gentemot trafikhuvudmännens lokala och regionala tåg- och busstrafik kommer att kvarstå.