Till statsrådet och chefen för 
 Jordbruksdepartementet 
 Genom beslut den 3 juni 1999 bemyndigade regeringen chefen för Jordbruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att dels utvärdera effekten av vissa jordpolitiska bestämmelser, dels komma med förslag till ändringar i dessa bestämmelser. 
 Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 1 september 1999 kommunfullmäktigeordföranden Wong att vara sär- skild utredare. Samtidigt förordnades till experter i utredningen numera utvecklingschefen Ramos, departementsrådet Medina, länsjägmästaren  
 Johnson 
  Evans, departe- mentssekreteraren Shaw och avdelningschefen Larson. Som sekreterare förordnades konsulten Meadows och som biträdande sekreterare numera kanslirådet Little. 
 Efter att Meadows erhållit begärt entledigande anställdes den 12 oktober 1999 filosofie kandidaten Turner Qvarfordt som ny sekreterare. För att under Ortiz sjukledighet upprätt- hålla sekreterarfunktionen anställdes den 4 oktober 2000 f.d. lant- bruksdirektören Conway. 
 Utredningen, som antagit namnet Jordförvärvsutredningen, har nu slutfört sitt uppdrag. Jag får härmed överlämna betänkandet Ägande och struktur inom jord och skog SOU 2001:38. 
 Stockholm i april 2001 
 Wong 
  
 / 
  
 Conway Little 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 17 
  
 Förslag till lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) ............ 
  
 17 
  
 1 
  
 Utredningsuppdraget .................................................. 
  
 23 
  
 1.1 
  
 Riksdagens tillkännagivande ................................................... 
  
 23 
  
 1.2 
  
 Direktiv..................................................................................... 
  
 23 
  
 1.3 
  
 Utredningsarbetets bedrivande ............................................... 
  
 24 
  
 1.4 
  
 Betänkandets innehåll .............................................................. 
  
 26 
  
 2 
  
 Bakgrund................................................................... 
  
 27 
  
 2.1 
  
 Jordpolitik................................................................................. 
  
 27 
  
 2.2 
  
 Teknisk utveckling................................................................... 
  
 29 
  
 2.3 
  
 Den statliga rationaliseringspolitiken ..................................... 
  
 29 
  
 2.4 
  
 Utvecklingen i glesbygden ...................................................... 
  
 31 
  
 2.5 
  
 Nya jordbruks- och skogspolitiska riktlinjer......................... 
  
 32 
  
 2.6 
  
 Ändrad jordpolitisk lagstiftning ............................................. 
  
 33 
  
 2.7 
  
 Nuvarande statliga riktlinjer för jordbrukets och 
  
 landsbygdens utveckling.......................................................... 
  
 34 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:38 
  
 3 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och 
  
 skogsbruket................................................................ 
  
 37 
  
 3.1 
  
 Arealer inom jord- och skogsbruket ...................................... 
  
 37 
  
 3.2 
  
 Ägarstruktur ............................................................................ 
  
 38 
  
 3.3 
  
 Ägarkategoriers skogsmarksinnehav...................................... 
  
 39 
  
 3.4 
  
 Brukarstruktur ......................................................................... 
  
 41 
  
 3.5 
  
 Boende på landsbygden och sysselsättningen vid 
  
 jordbruksföretagen.................................................................. 
  
 42 
  
 3.6 
  
 Omsättning av jordbruksfastigheter ...................................... 
  
 42 
  
 3.7 
  
 Analys....................................................................................... 
  
 43 
  
 4 
  
 Internationell utblick................................................... 
  
 47 
  
 4.1 
  
 Internationell jämförbarhet .................................................... 
  
 47 
  
 4.2 
  
 Norge 
  
 ....................................................................................... 
  
 48 
  
 4.2.1 
  
 Strukturförhållanden.................................................... 
  
 48 
  
 4.2.2 Huvuddragen i gällande regelverk .............................. 
  
 48 
  
 4.2.3 
  
 Tillämpning................................................................... 
  
 50 
  
 4.2.4 
  
 Ändringsplaner............................................................. 
  
 51 
  
 4.3 
  
 Finland ..................................................................................... 
  
 52 
  
 4.3.1 
  
 Strukturförhållanden.................................................... 
  
 52 
  
 4.3.2 Jordpolitisk satsning under  
 1970-talet........................ 
  
 53 
  
 4.3.3 
  
 Tillämpning................................................................... 
  
 54 
  
 4.3.4 
  
 Ändringar under  
 1990-talet ......................................... 
  
 55 
  
 5 
  
 Jordförvärvslagen ........................................................ 
  
 57 
  
 5.1 
  
 Historik.................................................................................... 
  
 57 
  
 5.1.1 
  
 Bolagsförbudslagen ...................................................... 
  
 57 
  
 5.1.2 
  
 Tidigare jordförvärvslagar............................................ 
  
 58 
  
 5.2 
  
 Gällande jordförvärvslagstiftning........................................... 
  
 62 
  
 5.3 
  
 EG-rättsliga 
  aspekter............................................................... 
  
 66 
  
 6 
 SOU 2001:38 Innehåll 
  
 5.4 
  
 Utvärdering och förslag........................................................... 
  
 67 
  
 5.4.1 
  
 Allmänt.......................................................................... 
  
 67 
  
 5.4.2 
  
 Förvärv i glesbygd......................................................... 
  
 69 
  
 5.4.3 
  
 Förvärv i omarronderingsområden.............................. 
  
 73 
  
 5.4.4 
  
 Juridiska personers förvärv .......................................... 
  
 77 
  
 5.4.5 
  
 Administrativa konsekvenser....................................... 
  
 85 
  
 6 
  
 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering ............ 
  
 87 
  
 6.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 87 
  
 6.2 
  
 Utvärdering .............................................................................. 
  
 88 
  
 6.3 
  
 Förslag....................................................................................... 
  
 89 
  
 7 
  
 Skötsellagstiftning inom jordbruket .............................. 
  
 91 
  
 7.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 91 
  
 7.2 
  
 Utvärdering och förslag........................................................... 
  
 92 
  
 8 
  
 Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och 
  
 andra förvärv.............................................................. 
  
 93 
  
 8.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 93 
  
 8.2 
  
 Utvärdering och förslag........................................................... 
  
 95 
  
 8.2.1 
  
 Allmänt om skogsavdrag.............................................. 
  
 95 
  
 8.2.2 
  
 Skogsavdrag vid rationaliseringsförvärv ...................... 
  
 95 
  
 8.2.3 
  
 Förslag ........................................................................... 
  
 96 
  
 9 
  
 Fastighetsbildningslagen............................................. 
  
 97 
  
 9.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 97 
  
 9.1.1 
  
 Historik ......................................................................... 
  
 97 
  
 9.1.2 
  
 Gällande lagstiftning..................................................... 
  
 98 
  
 9.1.3 
  
 Fastighetsbildningens genomförande........................ 
  
 102 
  
 9.2 
  
 Utvärdering och förslag......................................................... 
  
 102 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2001:38 
  
 10 
  
 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk...................... 
  
 109 
  
 10.1 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 109 
  
 10.1.1 
  
 Historik .................................................................... 
  
 109 
  
 10.1.2 
  
 Gällande skogsvårdslag............................................ 
  
 109 
  
 10.2 
  
 Utvärdering och förslag ........................................................ 
  
 110 
  
 10.2.1 Jordpolitiken och oseriöst skogsbruk .................... 
  
 110 
  
 10.2.2 
  
 Förslag ...................................................................... 
  
 113 
  
 11 Författningskommentar ............................................. 
  
 115 
  
 Kommentar till förslag om lag om ändring i jordförvärvslagen 
  
 (1979:230) ....................................................................................... 
  
 115 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................ 
  
 117 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv............................................................ 
  
 119 
  
 Bilaga 2 
  
 Förteckning av inbjudningar till utredningens 
  
 hearings ............................................................................ 
  
 123 
  
 Bilaga 3 
  
 Karta över områden som är glesbygd enligt jord- 
  
 förvärvsförordningen (1991:736)................................... 
  
 125 
  
 8 
 Sammanfattning 
 1 Riksdagens tillkännagivande 
 Mot bakgrund av ett antal uppmärksammade fall av klipperi beslutade riksdagen 1998 att som sin mening ge regeringen till- känna att en utvärdering av bestämmelserna i jordförvärvslagen och fastighetsbildningslagen borde genomföras. Med klipperi menas fall där en skogsfastighet förvärvas för att sedan snabbt skövlas. Det har ofta i den allmänna debatten gjorts gällande att det var liberaliseringen av den jordpolitiska lagstiftningen under 1990- talets första år som öppnade för denna form av oseriöst skogsbruk. Under senare år har regeländringar i skogsvårdslagen och till denna anknutna bestämmelser gjorts för att stävja klipperi. Riksdagen uttalade dock att ytterligare ansträngningar borde göras för att främja ett ansvarsfullt brukande av skog. 
 2 Utredningsarbetet 
 Direktiven innebär att utredningen har till uppgift att se över jordförvärvslagstiftningen i sin helhet. På grund av det nära sam- bandet med jordförvärvslagen har utredningen också tagit upp berörda delar av skogsvårdslagstiftningen, skötsellagstiftningen för jordbruksmark och skattelagstiftningen vid förvärv av skogsbruks- fastighet. Även verksamheter knutna till jordfonden, anslaget för bidrag till yttre rationalisering och lantmäteriets omarronderingar har ett så nära administrativt samband med jordförvärvslagen, att det har varit nödvändigt att beakta också dessa i utredningsarbetet. 
 Vad gäller fastighetsbildningslagen skall utredningen enligt direktiven utröna om de ökade möjligheterna att bilda mindre skogsbruksfastigheter har fått från skogsvårdssynpunkt menliga effekter. 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:38 
  
 3 Jordförvärvslagen 
 Allmänt 
 Fastighetsmarknaden för juridiska personer har varit reglerad sedan början av  
 1900-talet 
  och för fysiska personer sedan 1945. Den jordförvärvslag som trädde i kraft 1979 innebar en förhållandevis långtgående reglering av förvärv av jord- och skogsbruksfastigheter. Lagen hade flera syften. Tyngst vägde dock rationaliseringsaspekten, dvs. lagen som ett medel i den statliga rationaliseringspolitiken. Lagen hade dock kvar det gamla släktskapsundantaget. 
 Redan 1987 infördes lättnader. Då avskaffades t.ex. den tidigare priskontrollen. Ytterligare ändringar i avreglerande syfte gjordes 1991. Dessa innebar en anpassning till den då nya livsmedels- politiken. 
 Förvärv i glesbygd 
 Under den tid, som gått sedan lagändringen 1991, har årligen prövats 700 800 ärenden om förvärvstillstånd i glesbygd. Av dessa har 15 30 avslagits. Under de senaste åren har antalet avslag legat under 20. I cirka 700 fall per år har möjligheterna till anmälan utnyttjats av person som uppfyllt kravet på tidigare boende i gles- bygd inom den aktuella kommunen. I cirka 200 ytterligare fall per år har möjligheterna till anmälan utnyttjats av personer som i stället för prövning skrivit på bosättningsåtagande. I 30 fall per år har länsstyrelserna till Jordbruksverket anmält att brott mot sådant åtagande konstaterats. I sammanlagt åtta fall sedan 1991 har in- lösensförfarande tillämpats. 
 Problem kring anmälningsförfarandet har funnits hela tiden sedan det infördes. Problemen hänför sig främst kring åtagandena om bosättning. I vissa fall har åtagandet varit inkörsport till klipperi. Jag bedömer att det är för lätt att med hjälp av anmäl- ningsförfarandet kringgå lagen. 
 Den direkta effekten av vägrade förvärvstillstånd är blygsam. Även om den indirekta effekten torde vara mångdubbelt större anser jag inte att jordförvärvslagens glesbygdsbestämmelser i sin nuvarande utformning fungerar tillfredsställande. Om dessa be- stämmelser skall utgöra ett verksamt medel att utveckla gles- 
 10 
  
 SOU 2001:38 
  
 Sammanfattning 
  
 bygden, måste de göras mera långtgående. I ett sådant alternativ krävs en mångdubbel förstärkning av de administrativa resurserna. 
 Mot bakgrund av den utvärdering jag gjort finner jag det inte tillräckligt meningsfullt att ha kvar de nuvarande reglerna. Det föreligger enligt min bedömning stora svårigheter att få ett skärpt alternativ att fungera effektivt, inte minst från resursmässiga utgångspunkter. Rent allmänt synes jordförvärvslagen vara ett tungarbetat instrument för glesbygdsutveckling. Jag förordar där- för att glesbygdsbestämmelserna i jordförvärvslagen slopas. 
 Förvärv i omarronderingsområde 
 I vissa delar av landet finns en långt gången ägosplittring. Sådana områden finns framför allt i Dalarnas län. Även i Västra Götalands och i Gävleborgs län finns områden med liknande problem. Syftet med den sedan 1972 av lantmäteriet bedrivna omarronderingsverk- samheten är att i de ägosplittrade områdena åstadkomma för- hållanden, som är likvärdiga med de i övriga delar av landet. 
 För den enskilde markägaren innebär omarronderingen ett ordnat ägande med gynnsammare förutsättningar att bedriva skogsbruk och i förekommande fall jordbruk. Från skogspolitiska utgångspunkter ger omarronderingarna markägarna bättre möjlig- heter att uppfylla både skogspolitikens produktionsmål och dess miljömål. En sanerad fastighetsindelning med klarare ägareför- hållanden underlättar också verksamheten vid en rad myndigheter. 
 Enligt min bedömning är omarronderingen angelägen för såväl enskilda markägare som för samhället. Verksamheten bör därför fortgå, helst i ökad takt. Den nuvarande arbetsmodellen bör ligga till grund för det fortsatta arbetet. Inte minst jordfonden är då av central betydelse. För att verksamheten skall kunna bedrivas snabbt och kostnadseffektivt bör förenklingar av verksamheten systematiskt eftersträvas. En förutsättning för att takten i verksamheten skall kunna öka är att markägarna medverkar på ett aktivt och konstruktivt sätt. Bestämmelserna om prövning enligt jordförvärvslagen i berörda områden bör kvarstå men begränsas till att gälla de projekt som sätts igång inom den närmaste tioårsperioden. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:38 
  
 Juridiska personers förvärv 
 Marknaden för juridiska personers förvärv av jordbruks- och skogsfastigheter har varit reglerad sedan  
 1900-talets 
  början genom först bolagsförbudslagen och senare genom jordförvärvslagar. Huvudsyftet med denna reglering har varit att bibehålla balansen mellan olika ägarkategorier. För närvarande äger fysiska personer inklusive dödsbon 49 procent av skogsmarken. Inom gruppen juri- diska personer ökade aktiebolagen sitt innehav 1994 med 3,3 miljo- ner hektar då denna areal fördes över från staten till det nybildade AssiDomän. I övrigt har fördelningen i stort sett varit oförändrad under en lång tidsperiod. 
 Om jordförvärvslagens begränsningar skulle tas bort anser jag det inte otroligt att de juridiska personerna på lång sikt skulle öka sina innehav av skogsmark. Jag anser att det från samhällsekono- misk synpunkt är angeläget att man genom ett omfattande privat ägande kan säkerställa en mångfald av olika brukningsmetoder i jord- och skogsbruket. Även från regionalpolitisk utgångspunkt är det en fördel med ett spritt ägande av skogsmark. Ett ökat bolags- ägande innebär att mark undandras från fastighetsmarknaden på ett otillfredsställande sätt. 
 Med stöd av det anförda anser jag att begränsningar i de juridiska personernas rätt att förvärva jordbruks- och skogsfastigheter även bör finnas framdeles. De nuvarande bestämmelserna bör dock moderniseras och förenklas. Tolkningssvårigheter som uppdagats under senare år bör också redas ut. 
 Eftersom förvärv mellan juridiska personer inte rubbar ägar- balansen bör sådana förvärv kunna ske utan prövning. Juridiska personer bör få köpa mark av fysiska personer i den utsträckning som de avstår mark till denna ägarkategori. Tidigare bestämmelser om att bara mark som är av betydelse för jordbrukets eller skogs- brukets rationalisering får åberopas som kompensation bör utgå. I stället bör all mark som avstås till fysisk person kunna åberopas som kompensation. 
 De nuvarande bestämmelserna om kompensationsfria förvärv i 5 § andra och tredje styckena jordförvärvslagen bör ersättas av ett nytt stycke. I detta bör det föreskrivas att om förvärvet avser huvudsakligen skogsmark och om förvärvaren är juridisk person som bedriver industriell verksamhet i vilken egendomens avkast- ning behövs får denne göra kompensationsfria förvärv på orten. 
 12 
  
 SOU 2001:38 
  
 Sammanfattning 
  
 Slutligen bör det finnas möjligheter att bifalla förvärvsansökningar utan att kompensationsmark lämnas om särskilda skäl föreligger. 
 4 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering 
 Både jordfonden och bidraget till yttre rationalisering har spelat en central roll för de statliga insatserna för jord- och skogsbrukets rationalisering. Genom 1990 års beslut om ny livsmedelspolitik och med detta förknippade följdbeslut ändrades dock förutsätt- ningarna för arbetet med dessa som rationaliseringsinstrument. Fondkapitalet har minskats kraftigt. Ramen för bidraget till yttre rationalisering har skurits ned. Båda instrumentens huvudsakliga användningsområden är nu i omarronderingsverksamheten. Fonden nyttjas även för lösen och inlösen enligt jordförvärvslagen. Jag bedömer att inga ändringar i regelsystemet nu behöver göras. Om mitt förslag genomförs så att prövningsplikten för fysisk persons förvärv i glesbygd upphävs, bortfaller behovet av fond- kapital för inlösen och lösen. Jag har även förordat en ökad fondverksamhet i omarronderingsområdena som stöd till förrättningsverksamheten. De båda posterna torde ta ut varandra. 
 5 Skötsellagstiftningen inom jordbruket 
 Genom beslutet om ny livsmedelspolitik upphävdes den tidigare tillståndsplikten att ta brukningsvärd jordbruksmark ur produk- tion. I stället infördes en anmälningsplikt för dem som vill ta jord- bruksmark ur produktion. Med införandet av de  
 EU-relaterade 
  landskapsvårdsstöden har behovet av en sådan anmälningsplikt minskat. Ett slopande av denna bör därför övervägas. 
  
 6 
  
 Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv 
  
 Efter förvärv av skog och skogsmark får skogsavdrag göras vid inkomsttaxering. Är förvärvaren en fysisk person, som genom intyg från länsstyrelse eller på annat sätt kan visa att förvärvet är ett led i jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering, medges förmånligare skogsavdrag genom att endast hälften så stora 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2001:38 
  
 virkesuttag som vid vanliga förvärv behöver göras för att utnyttja hela avdragsutrymmet. 
 Skogsavdragen underlättar bl.a. finansiering av fastighetsförvärv. De har sannolikt också en inte obetydlig höjande effekt på fastig- hetspriserna. Speciellt vid vanliga förvärv stimulerar de också till mycket höga virkesuttag. Det kan inte uteslutas att behovet av att finansiera höga köpeskillingar med avdragsgilla skogsintäkter spelat en avgörande roll i vissa av de s.k. klipperifallen. 
 Jag finner att starka skäl talar för en översyn av regelverket kring skogsavdragen i skattelagstiftningen. 
 7 Fastighetsbildningslagen 
 Genom ändringar i fastighetsbildningslagen 1991 och 1994 kom skyddsreglerna för jord- och skogsbruket att inta en centralare roll än vad de tidigare haft. Syftet med skyddsregeln för skogsbruket är att den skall utgöra en spärr mot skadlig uppdelning av skogsfastig- heter och sätta en gräns för hur små skogsfastigheter som bör kunna accepteras vid ny- eller ombildning. Som ett riktmärke för denna nedre gräns angavs i förarbetena att fastigheten skulle ha en årlig tillväxt på minst 200 250 kubikmeter skog. Miniminivån skulle dock inte vara statisk. Riktmärket skulle kunna över- och underskridas allt efter förhållandena i det enskilda fallet. 
 Eftersom innebörden av begreppet skadlig uppdelning varierar, har det inte varit möjligt att få fram ett statistiskt underlag för min bedömning av huruvida tillämpningen fått från skogsvårdssyn- punkt menliga effekter. Genom de kontakter jag haft under utred- ningsarbetet och genom att ta del av material från rättstillämp- ningen bedömer jag dock att bestämmelsen varit väl avvägd och fungerat tillfredsställande. 
 Å ena sidan har det hävdats att riktmärket från skogspolitiska utgångspunkter redan från början satts för lågt. Miljöhänsyn, som fått en allt större tyngd, underlättas oftast av mera samman- hängande ägarförhållanden. Detta talar för att riktmärket bör höjas. Å andra sidan hävdas från glesbygdsintressesidan att bestämmelsen tillämpas alltför stelt för att kunna tillgodose glesbygdsintresset i de enskilda fallet. 
 För min del anser jag att riktmärket har blivit styrande vid tillämpningen i långt större utsträckning än vad som avsetts. Mot den bakgrunden anser jag att det är angeläget att en inom justi- 
 14 
  
 SOU 2001:38 
  
 Sammanfattning 
  
 tiedepartementet planerad utvärdering av vissa regler kring fastig- hetsbildningen kommer till stånd. En viktig uppgift vid utvärde- ringen bör vara att ompröva och differentiera riktmärket för vad som är skadlig uppdelning av skogsmark. Miljöintresset bör också vägas in med större tyngd än hittills vid utformningen av ett nytt riktmärke. 
 8 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
 Förekomsten av en rad uppmärksammade s.k. klipperifall spelade en avgörande roll för tillsättandet av denna jordförvärvsutredning. Skogsstyrelsen har i en rapport från 1998 redovisat en studie över s.k. exploaterande fastighetsförvärv. Cirka 10 procent av de rena marknadsmässiga förvärven bedömer styrelsen ha hamnat hos exploatör. I analysdelen av studien framhålls att de exploaterande fastighetsförvärven totalt sett inte berör så stora arealer men att de i de enskilda fallen röner stor uppmärksamhet och att de ibland får negativa konsekvenser för orten. 
 Skogsstyrelsen menar att det är framför allt avregleringen av jordförvärvslagen som utgjort en inkörsport till flertalet av de mest uppmärksammade klipperifallen. Jag delar denna uppfattning. Det är dock enligt min bedömning inte möjligt att nu med en skärpning av jordförvärvslagen angripa de exploaterande förvärven. I första hand bör de negativa konsekvenserna av sådana förvärv motverkas genom en striktare tillämpning av vissa bestämmelser i skogsvårdslagen. 
 15 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om jordförvärvslagen (1979:230)  
 dels  
 att 3 b,  
 10–11 
  och  
 15–17 
  §§ skall upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att nuvarande 3 a, 4, 8, 9,  
 12–14 
  och 18 §§ skall betecknas 4 och  
 6–12 
  §§, 
  
 dels  
 att  
 1–3 
  §§, den nya 4 §, 5 § och de nya 6, 9 och 11 §§ skall ha följande lydelse. 
 Nuvarande lydelse 
 I denna lag avses med lant- bruksegendom: fast egendom som är taxerad som lantbruks- enhet, 
 glesbygd: stora sammanhäng- ande områden med gles bebygg- else och långa avstånd till syssel- sättning eller service och skär- gårdsområde, om det är av regio- nalpolitisk betydelse att sysselsätt- ning eller bosättning inom områ- dena främjas, 
 omarronderingsområde: om- råde med mycket stark ägo- splittring för vilket länsstyrelsen har fastställt en plan för ratio- nalisering av ägostrukturen. 
 Regeringen bestämmer vilka 
 Föreslagen lydelse 
 1 § 
 I denna lag avses med lant- bruksegendom: fast egendom som är taxerad som lantbruks- enhet, 
 omarronderingsområde: om- råde med mycket stark ägo- splittring för vilket länsstyrelsen har fastställt en plan för ratio- nalisering av ägostrukturen. 
 Regeringen bestämmer vilka kommuner eller delar av kom- muner som skall vara omarron- deringsområden. 
 17 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:38 
  
 kommuner eller delar av kom- muner som skall vara  
 glesbygd och  
 omarronderingsområden. 
  
 2 § 
  
 Lagen gäller förvärv av lant- 
  
 Lagen gäller förvärv av lant- 
  
 bruksegendom som sker genom 
  
 bruksegendom som sker genom 
  
 1. 
  
 köp, byte eller gåva, 
  
 1. 
  
 köp, byte eller gåva, 
  
 2. 
  
 tillskott till bolag eller före- 
  
 2. 
  
 tillskott 
  
 till 
  
 bolag 
  
 eller 
  
 ning, 
  
 förening, 
  
 3. 
  
 utdelning eller skifte 
  
 från 
  
 3. 
  
 utdelning 
  
 eller 
  
 skifte 
  
 från 
  
 bolag eller förening, 
  
 bolag eller förening. 
  
 4. 
  
 fusion enligt 14 kap. 
  
 1 § 
  
 aktiebolagslagen (1975:1385). 
 Lagen gäller också då någon genom köp, byte eller gåva förvärvar ett dödsbo i vilket ingår lantbruksegendom eller då någon, som genom köp, byte eller gåva har förvärvat en andel i ett sådant dödsbo och inte på någon annan grund är delägare i boet, 
  
 tillskiftas den fasta egendomen eller en del av den. 
  
 3 § 
  
 Lagen gäller inte 
  
 Lagen gäller inte 
  
 1. om 
  
 egendomen 
  
 förvärvas 
  
 1. om 
  
 egendomen 
  
 förvärvas 
  
 från staten genom överlåtelse av 
  
 från staten genom överlåtelse av 
  
 regeringen, länsstyrelsen 
  
 eller 
  
 regeringen, länsstyrelsen eller 
  
 Statens jordbruksverk, 
  
 Statens jordbruksverk, 
  
 2. om 
  
 egendomen 
  
 förvärvats 
  
 2. om 
  
 egendomen 
  
 förvärvats 
  
 av staten genom annan myndig- 
  
 av staten genom annan myn- 
  
 het 
  
 än 
  
 statens affärsdrivande 
  
 dighet än statens affärsdrivande 
  
 verk, 
  
 verk, 
  
 3. om 
  
 kommun 
  
 förvärvar 
  
 3. om 
  
 kommun 
  
 förvärvar 
  
 egendomen från staten eller ut- 
  
 egendomen från staten eller ut- 
  
 övar förköpsrätt enligt för- 
  
 övar förköpsrätt enligt för- 
  
 köpslagen (1967:868), 
  
 köpslagen (1967:868), 
  
 4. om 
  
 egendomen 
  
 förvärvas 
  
 4. om 
  
 egendomen 
  
 förvärvas 
  
 av 
  
 kreditinrättning som 
  
 enligt 
  
 av kreditinrättning som enligt 
  
 lag eller enligt reglemente eller 
  
 lag eller enligt reglemente eller 
  
 bolagsordning, som 
  
 regeringen 
  
 bolagsordning, som regeringen 
  
 har fastställt, är skyldig att åter 
  
 har fastställt, är skyldig att åter 
  
 avyttra egendomen, 
  
 avyttra egendomen, 
  
 5. om förvärvaren är gift med 
  
 5. om förvärvaren är gift med 
  
 18 
  
 SOU 2001:38 Författningsförslag 
  
 överlåtaren och inte heller om 
  
 överlåtaren och inte heller om 
  
 förvärvaren eller, när makar för- 
  
 förvärvaren 
  
 eller, 
  
 när 
  
 makar 
  
 värvar 
  
 gemensamt, 
  
 någon 
  
 av 
  
 förvärvar gemensamt, någon av 
  
 dem är överlåtarens avkomling, 
  
 dem är överlåtarens avkomling, 
  
 allt under förutsättning att över- 
  
 låtaren inte är skyldig att avyttra 
  
 egendomen enligt 16 §, 
  
 6. om egendomen enligt de- 
  
 6. om 
  
 egendomen 
  
 enligt 
  
 detaljplan 
  
 eller 
  
 områdesbe- 
  
 taljplan eller områdesbestäm- 
  
 stämmelser är avsedd för annat 
  
 melser är avsedd för annat än- 
  
 ändamål 
  
 än 
  
 jordbruk 
  
 eller 
  
 damål än jordbruk eller skogs- 
  
 skogsbruk, 
  
 bruk, 
  
 7. om förvärvet omfattar om- 
  
 7. om förvärvet omfattar om- 
  
 råde som är avsett för annat än- 
  
 råde som är avsett för annat än- 
  
 damål än jordbruk eller skogs- 
  
 damål än jordbruk eller skogs- 
  
 bruk eller sådan fastighet som 
  
 bruk eller sådan fastighet som 
  
 har nybildats för annat ändamål 
  
 har nybildats för annat ändamål 
  
 än jordbruk eller skogsbruk och 
  
 än jordbruk eller skogsbruk och 
  
 som därefter inte har undergått 
  
 som därefter inte har undergått 
  
 taxering, 
  
 taxering, 
  
 8. om andel i fastighet förvär- 
  
 8. om andel i fastighet förvär- 
  
 vas av någon som redan äger till 
  
 vas av någon som redan äger till 
  
 samma 
  
 taxeringsenhet hörande 
  
 samma taxeringsenhet hörande 
  
 andel i fastigheten  
 och som inte 
  
 andel i fastigheten, eller 
  
 är skyldig att avyttra sistnämnda 
  
 9. om förvärvet sker genom in- 
  
 andel enligt 16 §. 
  
 rop på exekutiv auktion. 
  
 4 § 
  
 Tillstånd 
  
 enligt 
  
 denna 
  
 lag 
  
 Tillstånd 
  
 enligt 
  
 denna lag 
  
 fordras för förvärv av lantbruks- 
  
 fordras för förvärv av lantbruks- 
  
 egendom om 
  
 egendom om 
  
 1. förvärvet avser egendom i 
  
 1. förvärvaren är 
  
 en 
  
 juridisk 
  
 glesbygd och 3 b § inte är 
  
 person som förvärvar egendomen 
  
 tillämplig, 
  
 från en fysisk person, eller 
  
 2. förvärvet avser egendom i 
  
 2. förvärvet avser egendom i 
  
 omarronderingsområde, eller 
  
 omarronderingsområde. 
  
 3.  
 förvärvaren är juridisk per- 
  
 son. 
  
 Tillstånd fordras dock inte om förvärvet sker genom inrop på exekutiv auktion. 
 19 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2001:38 
  
 Juridisk person får lämnas förvärvstillstånd endast om 
  
 1. 
  
 förvärvaren avstår  
  
 eller  
 kan antas komma att avstå  
 egendom som är av 
  
 betydelse för jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering och i storlek eller värde  
 ungefär mot- svarar den egendom som avses med förvärvet, 
  
 2. 
  
 förvärvet medför att egen- dom som redan tillhör förvär- varen blir mer ändamålsenlig, 
  
 3. 
  
 egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, 
  
 4. 
  
 annat särskilt skäl förelig- 
  
 ger. 
 Avser förvärvet huvudsakli- gen skogsmark och är förvärva- ren juridisk person som be- driver  
 skogsindustriell  
 verksam- het i vilken egendomens virkes- avkastning behövs, får utan hinder av första stycket tillstånd lämnas,  
 om inte egendomen bör ägas och brukas av någon annan juridisk person som redan be- driver skogsindustriell verksam- het på orten av betydelse för sysselsättningen där. 
  
 Tillstånd enligt andra stycket får inte meddelas om egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person som är bosatt på orten. 
 5 § 
 Juridisk person får lämnas förvärvstillstånd  
 när förvärvet sker från en fysisk person  
 endast om 
  
 1. 
  
 förvärvaren avstår, kan an- tas komma att avstå  
  
 eller under de fem föregående åren har av- stått lantbruksegendom till en fysisk person och den egendomen 
  
 i 
  
 produktionsförmåga  
  
 ungefär motsvarar den egendom som avses med förvärvet, 
  
 2. 
  
 egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk,  
  
 eller 
  
 3. 
  
 annat särskilt skäl förelig- 
  
 ger. 
 Avser förvärvet huvudsakli- 
 gen skogsmark och är förvärva- ren juridisk person som  
 på orten  
 bedriver  
 industriell  
 verksamhet i vilken egendomens virkesav- kastning behövs, får utan hinder av första stycket tillstånd läm- nas. 
 20 
  
 SOU 2001:38 
  
 Författningsförslag 
  
 Tillstånd till förvärv av egen- dom i glesbygd får vägras, om egendomen behövs för att främja sysselsättningen eller bosättningen på orten. 
 Tillstånd till förvärv av egen- dom i omarronderingsområde får vägras, om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra rationaliseringen av ägostruktu- ren. 
 6 § 
 Tillstånd till förvärv av egen- dom i omarronderingsområde får vägras, om förvärvet skulle göra det svårare att genomföra rationaliseringen av ägostruktu- ren. 
 9 § 
 Anmälan enligt 3 b § skall göras inom tre månader från det förvärvet skedde. 
 Förvärvstillstånd skall sökas inom tre månader från det förvärvet skedde, om inte frågan om förvärvstillstånd enligt 10 kap. 3 § andra stycket fastighetsbildningslagen (1970:988) skall underställas till- ståndsmyndigheten av lantmäterimyndigheten. 
  
 Fråga om förvärvstillstånd får 
  
 Fråga om förvärvstillstånd får 
  
 inte prövas 
  
 förrän 
  
 förvärvet 
  
 inte prövas förrän förvärvet 
  
 skett utom I fall som avses i 2 § 
  
 skett utom i fall som avses i 2 § 
  
 2–4. 
  Ansökan beträffande för- 
  
 2–4. 
  Ansökan beträffande för- 
  
 värv som skett genom köp eller 
  
 värv som skett genom köp eller 
  
 byte får inte heller prövas eller 
  
 byte får inte heller prövas eller 
  
 på grund av återkallelse avskri- 
  
 på grund av återkallelse avskri- 
  
 vas innan det avgjorts huruvida 
  
 vas innan det avgjorts huruvida 
  
 förköp 
  
 enligt 
  
 förköpslagen 
  
 förköp enligt förköpslagen 
  
 (1967:868) äger rum, om det 
  
 (1967:868) äger rum, om det 
  
 inte är uppenbart att förköpsrätt 
  
 inte är uppenbart att förköpsrätt 
  
 inte 
  
 kommer 
  
 att 
  
 utövas. 
  
 inte kommer att utövas. 
  
 Tillstånd att 
  
 förvärva 
  
 egendom 
  
 på offentlig auktion enligt 17 § 
  
 lämnas före auktionen. 
  
 Blir ett köp ogiltigt till följd av att förvärvstillstånd vägras enligt 4 § är staten skyldig att 
 11 § 
 Blir ett köp ogiltigt till följd av att förvärvstillstånd vägras enligt  
 6 §  
 är staten skyldig att 
 21 
 Författningsförslag SOU 2001:38 
  
 lösa egendomen till det pris som 
  
 lösa egendomen till det pris som 
  
 har avtalats, om säljaren begär 
  
 har avtalats, om säljaren begär 
  
 det. Sådan skyldighet föreligger 
  
 det. Sådan skyldighet föreligger 
  
 dock inte, om köpeskillingen 
  
 dock inte, om köpeskillingen 
  
 eller annan ersättning inte en- 
  
 eller annan ersättning inte en- 
  
 dast obetydligt överstiger egen- 
  
 dast obetydligt överstiger egen- 
  
 domens värde med hänsyn till 
  
 domens värde med hänsyn till 
  
 dess avkastning och övriga om- 
  
 dess avkastning och övriga om- 
  
 ständigheter eller om avtalsvill- 
  
 ständigheter eller om avtalsvill- 
  
 koren i övrigt är oskäliga. 
  
 koren i övrigt är oskäliga. 
  
 Begäran om inlösen skall framställas hos länsstyrelsen inom tre månader efter det att avslagsbeslutet vunnit laga kraft. Talan om inlösen skall väckas vid den fastighetsdomstol inom vars område egendomen är belägen inom sex månader från nämnda tidpunkt. Har säljaren fått del av beslutet först sedan detta vunnit laga kraft, räknas dock tidsfristerna från dagen för delfåendet. Iakttar inte säljaren vad som har sagts nu, förlorar han sin talan. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003. 
 De nya bestämmelserna skall tillämpas i ärenden om förvärvstill- stånd som inte är slutligt avgjorda vid utgången av december 2002. Dock skall 5 § andra och tredje stycket tillämpas i sin äldre lydelse om förvärvaren inte bedriver verksamheten på orten. 
 Har länsstyrelsen förordnat om auktion enligt den upphävda 16 § och skulle tillstånd till förvärvet inte längre krävas vid vanligt köp, skall länsstyrelsens beslut inte verkställas. 
 22 
 1 Utredningsuppdraget 
  
 1.1 
  
 Riksdagens tillkännagivande 
  
 Sedan början av  
 1990-talet 
  har det i Sverige förekommit ett antal uppmärksammade fall av s.k. klipperi, dvs. fall där personer köper upp skogsfastigheter och sedan omgående skövlar dem på skog. I den allmänna debatten hävdas ofta att det är den under  
 1990-talets 
  första år genomförda liberaliseringen av den jordpolitiska lagstift- ningen, som öppnat för denna form av oseriöst skogsbruk. Före- teelsen har vid flera tillfällen varit föremål för uppmärksamhet även i riksdagen. Regeländringar i skogsvårdsbestämmelserna har också genomförts för att förhindra klipperi. I anslutning till att miljö- och jordbruksutskottet 1998 behandlade propositionen Uppfölj- ning av skogspolitiken (prop. 1997/98:158) uttalade utskottet att ytterligare ansträngningar borde göras för att främja ett ansvarsfullt brukande av skog. 
 Riksdagen delade utskottets synpunkter och beslutade i novem- ber 1998 att som sin mening ge regeringen tillkänna att en utvärde- ring av bestämmelserna i jordförvärvslagen och fastighetsbild- ningslagen borde genomföras. Utvärderingen borde avse effekterna för både fysiska och juridiska personers möjligheter att förvärva skogsmark. Särskilt framhölls bestämmelserna i jordförvärvslagen om förvärvarens anknytning till den ort, där fastigheten är belägen. Regeringen uppmanades att efter utvärderingen återkomma med redovisning och eventuella förslag till lagändringar. 
  
 1.2 
  
 Direktiv 
  
 Mot den ovan redovisade bakgrunden bemyndigade regeringen jordbruksministern den 3 juni 1999 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera vissa bestämmelser i jordförvärvslagen 
 23 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 SOU 2001:38 
  
 och fastighetsbildningslagen. Genom beslut den 1 september 1999 förordnades en särskild utredare jämte experter och sekreterare i utredningen. 
 I kommittédirektiv (1999:40), bilaga 1 till detta betänkande, sammanfattade regeringen sitt uppdrag till den särskilda utredaren i följande punkter 
 uppdatera och precisera de frågeställningar som redovisas dels i Jordbruksverkets rapport 1995:3 Utvärdering av jordförvärvs- lagstiftningens effekter, dels i verkets redovisning den 29 maj 1996 till Jordbruksdepartementet som kompletterar den nyss- nämnda rapporten, 
 i ett vidare perspektiv överväga och redogöra för eventuella konsekvenser om jordförvärvslagen skulle upphävas alternativt justeras beträffande fysiska men också juridiska personers möj- ligheter till förvärv, 
 utvärdera behovet av förtydliganden i lagstiftningen avseende sådana förvärv och byten mellan juridiska personer som görs i rationaliseringssyfte, 
 om möjligt redovisa alternativa lösningar, 
 så långt det är möjligt klarlägga ekonomiska, personella och övriga administrativa konsekvenser av en förändrad jordför- värvslagstiftning, 
 vad gäller fastighetsbildningslagen utröna om de ökade möj- ligheterna att bilda mindre skogsbruksfastigheter har fått från skogsvårdssynpunkt menliga effekter. 
 I direktiven anges också att det under senare tid visat sig att jordförvärvslagens tillämpning är oklar i samband dels med förvärv av mark mellan juridiska personer, dels byten mellan juridiska per- soner som görs i rationaliseringssyfte. Utgångspunkten för utreda- ren bör vara att lagstiftningen skall tillåta sådana förvärv eller byten, om de inte rubbar balansen mellan enskilda personers och juridiska personers ägande. 
  
 1.3 
  
 Utredningsarbetets bedrivande 
  
 Jordbruksverkets rapport 1995: 3 Utvärdering av jordförvärvs- lagstiftningens effekter har utgjort ett viktigt utgångsmaterial i utredningens arbete. Detsamma gäller den skrivelse, som verket den 29 maj 1996 kompletterat sin rapport med. 
 24 
  
 SOU 2001:38 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 För att uppdatera och komplettera uppgifterna i rapporten har utredningen genomfört en enkät till länsstyrelserna och Jord- bruksverket. Utredningens frågeställningar har också diskuterats vid en av Jordbruksverket i maj 2000 anordnad konferens för jordförvärvshandläggare vid länsstyrelserna. Utredaren och sekretariatet har också haft överläggningar med enskilda länsstyrelser, bl.a. har Länsstyrelsen i Västerbottens län besökts. Vid detta tillfälle fick utredningen ta del av de särskilda undersökningar om jordförvärvslagens tillämpning och effekter, som gjorts för detta län. Vidare har utredningen träffat företrädare för de större skogsbolagen. Även Jordbruksverket har besökts av sekretariatet. 
 En uppföljning av 1993 års skogspolitiska beslut har av rege- ringen i prop. 1997/98:158 presenterats för riksdagen. Underlag för denna redovisning har tagits fram av såväl Skogsstyrelsen som Naturvårdsverket. Utredningen har tagit del av detta material. Av särskilt intresse har varit avsnitten om exploaterande fastighets- förvärv i Skogsstyrelsens meddelande  
 3-1998 
  Föryngringsavverk- ningar och skogsbilvägar. 
 Utredningen har också anordnat en hearing i Östersund i juni år 2000, vilken vände sig till statliga centrala och regionala myndig- heter, Svenska kommunförbundet samt organisationer med intres- se för frågan. I augusti år 2000 anordnades ytterligare en hearing i Stockholm riktad till företrädare för kommunerna. Deltagande myndigheter och organisationer framgår av bilaga 2. 
 Utredningen har företagit en studieresa till Finland för att ta del av erfarenheterna från den finska markförvärvslagens avskaffande den 1 januari 1998 och ändringarna i fastighetsbildningslagstift- ningen. Inom ramen för utredningens arbete har också material om den norska jordlagstiftningen studerats. 
 Som underlag i utredningsarbetet har också två examensarbeten 
 1  
 inom ämnesområdet kunnat utnyttjas. 
  
 1  
 Taylor, Olson: Förvärv och fastighetsbildning. Umeå universitet, juridiska institu- tionen, ht  
 -99/vt 
 -00. 
  
 Parker, Brewer, Blake: Förändringar i de större skogsbolagens markägande under  
 1990-talet 
  erfarenheter av 5 § jordförvärvslagen, Tekniska högskolan, avdelningen för fastighetsvetenskap, läsåret 1998/99. 
 25 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 SOU 2001:38 
  
 1.4 
  
 Betänkandets innehåll 
  
 Av direktiven framgår att utredningen skall avse frågor som rör jordförvärvslagen samt fastighetsbildningens koppling till skogs- vårdsfrågor. Frågorna kring jordförvärvslagen skall analyseras och övervägas i ett vidare perspektiv. Det är enligt utredningens be- dömning inte möjligt att göra detta på ett tillfredsställande sätt utan att analysera även andra lagstiftningar som har samma syfte som eller ett nära samband med jordförvärvslagen. För att uppfylla direktivets krav på att klarlägga ekonomiska och administrativa konsekvenser av utredningens förslag har utredningen funnit det nödvändigt att ta upp frågor kring andra jordpolitiska medel som jordfonden, ram och anslag för yttre rationalisering samt lantmäte- riets omarronderingsverksamhet. 
 Utredningen har valt att efter beskrivningen av utredningsupp- draget i kapitel 1 lämna en bakgrundsbeskrivning uppdelad på kapitel 2 och 3. Kapitel 2 innehåller en allmän beskrivning, medan kapitel 3 är inriktat på statistikredovisningar. I kapitel 4 redovisas en internationell utblick med särskilda redovisningar för våra grannländer Norge och Finland. Utredningens huvudfrågor, jord- förvärvslagen, behandlas i kapitel 5. Administrativa komplement till jordförvärvslagen, som jordfonden och anslaget för bidrag till yttre rationalisering, tas upp i nästföljande kapitel. I de efterföljande kapitlen 7 10 behandlas de i utredningen aktuella övriga lagstiftningarna. 
 Den nuvarande fastighetsstrukturen för de areella näringarna har sina rötter i förhållanden långt tillbaka i tiden. Utredningen har därför valt att lämna en fyllig beskrivning av det historiska skeen- det. Syftet med detta är att ge en god bakgrund till val av framtida jordpolitiska strategier. 
 Utredningen har förutom de övergripande frågorna kring rationaliseringsintresset, glesbygdsintresset och hanteringen av juridiska personers förvärv behandlat en lång rad av frågor på en mer detaljerad nivå. Som utgångspunkt för resonemangen kring dessa senare frågor har gällande regelverk beskrivits relativt in- gående. 
 26 
 2 Bakgrund 
  
 2.1 
  
 Jordpolitik 
  
 Jordbruksmarken i Sverige utgörs av 2,7 miljoner hektar åker och 0,5 miljoner hektar betesmark. Den produktiva skogsmarken upp- går till drygt 22 miljoner hektar. Sammantaget utgör dessa arealer en resurs av utomordentlig betydelse för landets ekonomi och inte minst för sysselsättning, boende och miljö på landsbygden. Staten har därför ett intresse av att de areella resurserna utnyttjas på ett effektivt och uthålligt sätt. Dessa ambitioner kommer till uttryck i den jordbrukspolitik och den skogspolitik som statsmakterna för. Den jordpolitiska lagstiftningen och de till denna knutna åtgärder- na är centrala instrument i det praktiska genomförandet av såväl jordbrukspolitiken som skogspolitiken. 
 Sverige indelas äganderättsligt i fastigheter. Flertalet fastigheter på landsbygden innehåller både jordbruksmark och skogsmark. Dessa brukar i den allmänna diskussionen benämnas kombinerade fastigheter. Vid jordpolitiska ställningstaganden, som rör sådana fastigheter, måste såväl de jordbrukspolitiska som skogspolitiska riktlinjerna beaktas. Under de senaste årtiondena har även de regionalpolitiska och miljöpolitiska riktlinjerna fått en allt större tyngd. 
 Jordpolitik är ett vitt begrepp, som brukar avse statens samlade ambitioner för markens utnyttjande i areell produktion. Med areell produktion avses jordbruk, skogsbruk, jakt, fiske och rennäring. Jordpolitiken är en del av och underordnad den övergripande näringspolitiken inom respektive produktionsområde. Jordpoli- tiken kommer till praktiskt uttryck i första hand i den lagstiftning, som reglerar statens krav på näringarnas skötsel av de produktiva resurserna. Jordförvärvslagen, bestämmelserna om skötsel av jord- bruksmark (nu inordnade i miljöbalken), fastighetsbildningslagen samt skogsvårdslagen bildar kärnan i den jordpolitiska lagstift- ningen. Bestämmelser av jordpolitisk innebörd finns också i annan 
 27 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2001:38 
  
 lagstiftning, t.ex. för fiske, jakt, fysisk planering och byggande, samt i ärvdabalken och i skattelagstiftningen. 
 I föreliggande betänkande kommer begreppet jordpolitik att med hänsyn till utredningsuppdragets utformning användas i en mera begränsad bemärkelse. Med jordpolitik avses här statens samlade ambitioner i frågor som rör  
 skötsel-, 
 markförvärvs-, 
  fastighetsbildnings- och strukturrationaliseringslagstiftning inom jord- och skogsbruket. Hit räknas också frågor som rör jordfonden och statligt stöd till strukturrationalisering på grund av dessa frågors nära samband med den jordpolitiska lagstiftningen. 
 Sambandet mellan näringspolitiken och den jordpolitiska lag- stiftningen har varit mycket tydligt. När ny jordbrukspolitik eller skogspolitik beslutats av riksdagen har oftast den jordpolitiska lagstiftningen omprövats för att stå i bättre samklang med de nya jordbrukspolitiska eller skogspolitiska riktlinjerna. 
 Den del av Sveriges landsbygdsbefolkning som för sin för- sörjning till stor del är beroende av jord- och skogsbruket har länge minskat. I Sverige liksom i flertalet andra länder pågår en omställningsprocess på landsbygden, som innebär att sysselsättningen i jordbruket och i skogsbruket minskar samtidigt som näringslivet där blir alltmer mångsidigt. I Sverige har denna process kommit långt. Fortfarande är dock näringslivet på landsbygden starkt beroende av jord- och skogsbruket och därtill knuten industri- och tjänsteproduktion. 
 Jord- och skogsbruket är de näringar som dominerar mark- användningen på landsbygden. Brukningen ger både negativa och positiva effekter på miljön och landskapet. Sedan  
 1970-talet, 
  då bestämmelser om allmän hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- vårdens intressen vid jord- respektive skogsbrukets bedrivande infördes i jordbrukets skötsellag och i skogsvårdslagen, har miljö- frågorna uppmärksammats alltmer i anslutning till den areella produktionen. Konkreta exempel på sådan uppmärksamhet är det skogspolitiska miljömålet från 1993 och de av riksdagen 1999 fast- lagda miljökvalitetsmålen, vilka får stor inverkan på jordbruket. 
 Under  
 1990-talet 
  har jordpolitikens roll som en del i den allmänna regional- och landsbygdspolitiken blivit tydligare. Detta har kommit till uttryck i såväl lagtexter som i den praktiska lag- tillämpningen genom föreskrifter om att gällande regionalpolitiska riktlinjer skall beaktas vid prövningen i enskilda fall. 
 28 
  
 SOU 2001:38 
  
 Bakgrund 
  
 2.2 
  
 Teknisk utveckling 
  
 Sedan andra världskriget har utvecklingen av produktionstekno- login inom jord- och skogsbruket varit utan motstycke jämfört med tidigare skeden inom historien. Utvecklingen har bl.a. inne- burit att näringarna fått tillgång till nya odlingssystem, nya produktionsmetoder, bättre växt- och djurmaterial och effektivare maskinteknisk utrustning. Detta har möjliggjort en effektivare, billigare och säkrare produktion av livsmedel och virkesråvara. 
 Den nya tekniken kräver andra kombinationer av produktions- faktorer inom de enskilda jord- och skogsbruksföretagen än tidigare. Som regel krävs relativt sett en större andel av mark och kapital medan det relativa behovet av arbetsinsatser minskar. Behovet av större produktionsserier och större behandlingsytor gör sig alltmer gällande. 
 Den nya teknologin ger nya ekonomiska förutsättningar för driften vid de enskilda jordbruks- och skogsbruksföretagen. Det skapar ett ständigt tryck på företagen att anpassa sig till nya förhållanden. Detta anpassningsförlopp brukar kallas för jord- brukets respektive skogsbrukets rationalisering. Dessa begrepp indelas sedan i  
 strukturrationalisering,  
 som innebär de enskilda företagens resursmässiga anpassning till ny teknik och ekonomi, och  
 driftsrationalisering,  
 som har med utveckling och tillämpning av nya produktionsmetoder att göra. I stället för strukturrationa- lisering och driftsrationalisering har periodvis använts begreppen yttre och inre rationalisering. Under senare år, särskilt efter Sveriges inträde i EU, används begreppen struktur- respektive driftsanpassning. 
  
 2.3 
  
 Den statliga rationaliseringspolitiken 
  
 Ansvaret för rationaliseringen har åvilat de enskilda närings- utövarna medan staten har ställt vissa medel till brukarnas förfogande för att påskynda och underlätta rationaliseringspro- cessen. Strukturrationaliseringen har av staten främjats genom jordpolitiska åtgärder, statligt stöd och rådgivning. Driftsrationa- liseringen har främjats med statligt stöd, rådgivning och tillhanda- hållande av service. 
 Parallellt med rationaliseringspolitiken fanns under perioden 1948 1991, som en del i jordbrukspolitiken, en reglering av priser- na för de viktigaste jordbruksprodukterna. Genom regleringen 
 29 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2001:38 
  
 garanterades jordbrukarna en viss prisnivå. Denna prisnivå lades fast genom förhandlingar mellan staten och jordbrukets organisa- tioner. Någon motsvarande reglering har inte förekommit på vare sig skogsbrukets eller trädgårdsnäringens områden. 
 För att tillgodose konsumenternas krav på billiga livsmedel anpassades prisnivån till ett årligt krav på rationalisering inom jordbruksnäringen. Kopplingen mellan pris- och rationaliserings- politiken under perioden 1948 1991 åstadkom sannolikt en mer balanserad strukturutveckling, inte minst i avfolkningsbygderna, än om marknadskrafterna hade fått slå igenom fullt ut. Under hela perioden intog familjejordbruket en prioriterad ställning. De stat- liga insatserna kom i första hand att inriktas på att bygga upp och vidmakthålla rationella familjejordbruk. Företagens tillgång till markresurser blev därvid central. Huvuddelen av insatserna kom att syfta till att tillgodose familjejordbrukens behov av välbelägen mark i en efter ortsförhållandena ändamålsenlig kombination av jordbruksmark och skogsmark. 
 Den fastighetsstruktur, som fanns i landet vid tiden för krigs- slutet, hade i huvudsak utformats genom de stora skiftesreformer, som genomfördes under senare delen av  
 1800-talet. 
  Fastighets- strukturen vid  
 1940-talets 
  slut var därför orationell redan med den tidens mått. Huvuddelen av fastigheterna var arealmässigt små. Ofta var arealen också splittrad på flera skiften som låg vitt spridda från varandra. Strukturrationaliseringen och då särskilt rationa- liseringen av fastighetsbeståndet blev en central del av den nya jordbrukspolitik som då utformades. 
 Den statliga politiken kom även att innehålla riktlinjer för brukandet och ägandet av jordbruks- och skogsmark. Den nya jordförvärvslagen innehöll inte bara regler som syftade till teknisk rationalisering av fastighetsbeståndet utan även bestämmelser som rörde förvärvarens person. Familjejordbruket och sambandet mellan ägande och brukande gynnades. Den i början av  
 1900-talet 
  införda bolagsförbudslagen, som begränsade juridiska personers rätt att förvärva jordbruksfastigheter bibehölls. Skötsellagarna för jord- och skogsbruk moderniserades. Vissa stöd i form av låne- garantier och bidrag till strukturfrämjande åtgärder infördes. 
 De jordpolitiska medlena kom att karaktäriseras av en avvägning mellan å ena sidan samhällets och enskilda brukares intresse av strukturrationalisering och å andra sidan ägarintresset av annan disposition av marken. Så kom t.ex. släktförvärv att undantas från prövning i den år 1948 införda jordförvärvslagen. En rätt för 
 30 
  
 SOU 2001:38 
  
 Bakgrund 
  
 säljaren att få fastigheten inlöst av staten till det avtalade priset vid vissa avslagsgrunder infördes. För att administrativt klara sådan inlösen inrättades jordfonden. Denna kunde även i struktur- rationaliserande syfte utnyttjas av myndigheterna för köp och för- säljning av mark på den öppna marknaden. 
 Jordpolitiken är en del av och underordnad den allmänna jordbrukspolitiken och skogspolitiken. I anslutning till ändringar på dessa politikområden har också följdändringar gjorts i det jordpolitiska regelverket. De största förändringarna gjordes i bör- jan av  
 1990-talet, 
  då rationaliseringsambitionerna i den jordpoli- tiska lagstiftningen och i jordfondsverksamheten markant tonades ned. Huvudskälet för detta var att statsmakterna ansåg tiden mogen för brukarna att själva ta ett större ansvar för utformningen av sina företag och för driften vid dessa. I den mån statliga insatser behövdes i en framtid för att främja strukturrationaliseringen skulle detta i första hand göras genom andra medel än jordförvärvslagen. 
 Kvar av de statliga insatserna för jord- och skogsbrukets struk- turrationalisering är numera jordförvärvslagens bestämmelser för omarronderingsområden, jordfondsverksamhet samt prövning enligt fastighetsbildningslagens regler till skydd för jord- och skogsbruksnäringarna. Hit kan även räknas de lantmäteritekniska insatserna vid omarronderingsverksamhet och skattelagstiftningens bestämmelser om rationaliseringsförvärv. 
  
 2.4 
  
 Utvecklingen i glesbygden 
  
 Driftsrationaliseringen innebär att allt mer avancerad teknologi kommer till användning inom såväl jordbruket som skogsbruket, vilket i sin tur leder till minskad sysselsättning i dessa näringar. Utvecklingen medför även att ett stort antal företag läggs ned. De företag som blir kvar blir mer mekaniserade och arealmässigt större. Betydande arealer jordbruksmark, som inte längre fyller lönsamhetskraven under de nya förutsättningarna, tas ur pro- duktion. En del av de nedlagda arealerna överförs aktivt till skogs- bruk. Huvuddelen har inte fått någon ny egentlig användning. I de delar av landet, där jord- och skogsbruket utgjort den huvudsakliga grunden för bosättning och sysselsättning, leder detta till avfolk- ning och igenväxning av kulturlandskapet. Glesbygdsproblema- tiken blir där successivt alltmer framträdande. 
 31 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2001:38 
  
 Kopplingen mellan prispolitik och strukturpolitik i jordbruks- politiken innebar sannolikt att vi i landet fick en mera balanserad strukturutveckling än vad som annars skulle ha ägt rum med en lägre och instabil prisnivå på jordbruksprodukter. Även i strukturpolitiken, som främst hade en strukturfrämjande inrikt- ning, har funnits inslag som syftat till en mer balanserad utveckling på landsbygden. Ett sådant inslag är ambitionen att stärka sambandet ägande boende brukande. Andra exempel på detta är nuvarande och tidigare bestämmelser i jordförvärvslagen om prisprövning, förbudet mot kapitalplaceringsförvärv och additions- förvärv, begränsningen rent allmänt av de juridiska personernas rätt att förvärva jord- och skogsbruksfastighet, begränsningen av rationaliseringsinsatserna till att gälla främst familjejordbruket samt en prioritering av företag med skogsindustriell verksamhet på orten. Även den brukningsplikt som fanns i skötsellagen fram till 1991 är exempel på inslag som syftade till en mer balanserad utveckling på landsbygden. 
 De regionalpolitiska ambitionerna kom tydligt till uttryck först 1979 i de särskilda regionalpolitiskt inriktade bestämmelserna som då infördes i jordförvärvslagen. Dessa stärktes först 1987 och sedan ytterligare 1991 och utgör idag den mest centrala delen av dagens jordförvärvslag. På samma sätt som jordpolitiken är en del av och underordnad näringspolitiken för jord- och skogsbruket är jord- politiken också en del av och underordnad den glesbygdspolitik statsmakterna lagt fast. Detta har praktiskt kommit till uttryck i de ändringar som gjorts i den jordpolitiska lagstiftningen under 1990- talets första hälft. 
  
 2.5 
  
 Nya jordbruks- och skogspolitiska riktlinjer 
  
 I början av  
 1990-talet 
  antog riksdagen nya riktlinjer för såväl jordbrukspolitiken som skogspolitiken. Den jordpolitiska lagstift- ningen är, som tidigare redovisats, ett av de medel statsmakterna använder sig av för att nå de ambitioner, som läggs fast för dessa politikområden. På samma sätt som vid tidigare tillfällen då ny politik lagts fast för dessa näringar ändrades därför även jord- förvärvslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen och fastighetsbildningslagen för att bättre stå i samklang med de nya riktlinjerna. Sammantaget innebar ändringarna en långtgående liberalisering av regelverket. 
 32 
  
 SOU 2001:38 
  
 Bakgrund 
  
 Den nya politiken syftade till att avreglera och marknadsanpassa jordbruket. De nya riktlinjerna antagna 1990 innebar att de statliga insatserna för jord- och skogsbrukets rationalisering i huvudsak skulle upphöra och att den tidigare brukningsplikten för jord- bruksmark upphävdes. 
 Beslut om ny skogspolitik fattades av riksdagen 1993. Beslutet innebar bl.a. att ett miljömål för skogsbruket formulerades. Detta gavs stor tyngd och jämställdes med produktionsmålet, som bibehölls i huvudsak oförändrat från de tidigare skogspolitiska riktlinjerna. Riksdagsbeslutet innebar också att skogsägarna genom avregleringar gavs större ansvar för att utforma sitt eget skogsbruk. Det statliga stödet till näringen minskades samtidigt. Skogs- näringen berörs i jämförelsevis liten utsträckning av  
 EU-anslut- 
  ningen eftersom det inte finns någon gemensam skogspolitik för unionen. 
  
 2.6 
  
 Ändrad jordpolitisk lagstiftning 
  
 Efter slopandet av brukningsplikten för jordbruksmark 1990 kom lagen om skötsel av jordbruksmark att endast omfatta anmäl- ningsplikt vid nedläggning av jordbruksmark, tillståndsplikt för matjordstäkt, allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om han- tering av stallgödsel. Dessa kvarvarande regler inordnades 1997 i den då nya miljöbalken. 
 Genom beslutet om ny jordbrukspolitik ändrades förutsätt- ningarna för jordförvärvslagstiftningen. Ändringar var därför nödvändiga och sådana beslutades också av riksdagen 1991. Den mest väsentliga förändringen var att huvuddelen av de bestäm- melser som syftade till att främja jord- och skogsbrukets struk- turrationalisering utmönstrades. Kvar blev endast regler som syftar till att förbättra fastighetsstrukturen i starkt ägosplittrade områ- den, s.k. omarronderingsområden. Lagens regionalpolitiska inslag stärktes med mera långtgående regler för främjandet av boende och sysselsättning i glesbygd. Bestämmelserna som begränsar juridiska personers rätt till förvärv bibehölls oförändrade. Ändringarna innebar en drastisk minskning av antalet prövade ärenden, vilket i sin tur följdes upp med kraftiga administrativa besparingar hos länsstyrelserna. 
 Den nya skogspolitiken från 1993 innebar att regleringarna inom skogsvårdslagen blev mindre långtgående. Lagens tyngdpunkt kom 
 33 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2001:38 
  
 att ligga på återväxtåtgärder. Reglerna om hänsyn till natur- och kulturmiljön fick också stor tyngd. Kvar blev också förenklade regler om skydd för den yngre skogen och förenklade ransone- ringsregler. 
 Fastighetsbildningslagen, i vilken finns bestämmelser om ny- och ombildning av fastigheter, är en ramlag vid vars tillämpning bl.a. gällande riktlinjer för jordbruks- och skogspolitiken samt regionalpolitiken skall beaktas. Varje fastighet som ny- eller ombildas skall vara varaktigt lämpad för sitt ändamål. Ändringar i fastighetsbildningslagen beslutades av riksdagen under 1993. Dessa ändringar syftar till en anpassning till den nya jordbrukspolitiken respektive skogspolitiken. Målet var också att de regionalpolitiska intressena skulle få en större tyngd. Det blev lättare att bilda mindre jordbruks- och skogsfastigheter och den enskilde gavs ökade möjligheter att anpassa sin fastighet till egna önskemål. 
 Kravet på ekonomiskt utbyte för de ny- eller ombildade fastig- heterna sänktes. Vid bedömningen av ekonomiskt utbyte skall hänsyn tas till möjligheterna att kombinera de företag som skall drivas på fastigheten med annan varaktig verksamhet på orten. Skyddsregler för jordbruks- och skogsnäringarna, dvs. skydd mot avskiljandet av byggnader från vissa jordbruksfastigheter och allt för långtgående uppdelning av jordbruks- och skogsmark, finns kvar. På skogssidan skärptes reglerna, medan ambitionsnivån på jordbrukssidan sänktes betydligt. 
  
 2.7 
  
 Nuvarande statliga riktlinjer för jordbrukets och landsbygdens utveckling 
  
 Genom Sveriges anslutning 1995 till den europeiska unionen (EU) kom det svenska jordbruket att omfattas av och anpassas till EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Enligt den av riksdagen fastlagda inriktningen av jordbrukspolitiken (prop. 1997/98:142, bet. 1997/98:JoU23, rskr. 1997/98:241) bör samhällets insatser framför allt vara att ersätta jordbruket med riktade ersättningar för dess produktion av sådana kollektiva tjänster som inte på annat sätt kan ersättas inom marknaden. Miljöåtgärder och regionala insatser är viktiga för att nå de politiska målen. För att underlätta en omställ- ning i samband med reformer av marknadsordningarna bör även åtgärder för att anpassa jordbruksföretagen genom t.ex. diversifie- ring eller specialisering kunna tillämpas. Dessa åtgärder bör dock 
 34 
  
 SOU 2001:38 
  
 Bakgrund 
  
 till skillnad från långsiktiga miljösatsningar och regionala åtgärder ses som begränsade i tiden. För skogssektorn tillämpar Sverige sedan 1993 en politik där samhällets ekonomiska åtgärder framför allt inriktas mot att förstärka sektorns miljöarbete. 
 Ett samlat  
 EU-medfinansierat 
  landsbygdsprogram, som är en del av den gemensamma jordbrukspolitiken, har antagits för perioden 2000 2006. Programmet skall främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av jordbruket, livsmedelsproduk- tionen, skogsbruket och landsbygden. Åtgärder som syftar till att ge goda miljöeffekter har en framträdande roll i det samlade programmet. I detta ingår även åtgärder som syftar till att förbättra landsbygdens konkurrenskraft genom att underlätta och påskynda en nödvändig anpassning av jordbrukssektorn till nya förutsätt- ningar. 
 Det samlade landsbygdsprogrammet syftar bl.a. till att bidra till uppfyllelsen av de samhälleliga målen för uthållig tillväxt i hela Sverige, landsbygdsutveckling och ökad sysselsättning. Åtgärderna är tänkta att utgöra ett incitament till att livsmedelsproduktionen skall inriktas mer på kvalitet än kvantitet. Åtgärderna är utformade med tanke på att jord- och skogsbrukets utveckling skall vara en integrerad del av hela landsbygdens utveckling. Omfattningen och inriktningen av åtgärderna styrs av de skilda förutsättningar för jordbrukets och landsbygdens utveckling, som föreligger i vårt land. 
 Åtgärderna i landsbygdsprogrammet är indelade i två insats- områden. Inom insatsområde I Åtgärder för ett ekologiskt håll- bart lantbruk svarar de arealbaserade miljöersättningarna för huvuddelen av kostnaderna. I detta insatsområde ingår även kom- pensationsbidraget i mindre gynnade områden, stöd till miljöinves- teringar, kompetensutveckling, stöd för att förbättra skogens ekologiska värde samt ersättning för skydd av miljön i samband med jordbruk, skogsbruk och bevarande av landskapet. Hit räknas även stöd till förbättringar av djurens välfärd. 
 Inom insatsområde II Åtgärder för ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden återfinns investeringsstöd, startstöd till unga jordbrukare, förbättrad bearbetning och salu- föring av jordbruksprodukter, kompetensutveckling samt åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden. 
 De arealbaserade miljöersättningarna och kompensationsbidra- gen omfattar hela riket. De övriga åtgärderna inom insatsområde II 
 35 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2001:38 
  
 tillämpas också i hela riket men är vad gäller genomförandet i norra Sverige en del av de s.k. Mål  
 1-programmen. 
  
 Av de olika stödformerna har åtgärderna för att främja anpass- ning och utveckling av landsbygden den närmaste anknytningen till jordförvärvsutredningens arbete. Det övergripande målet med åtgärderna är att främja fortsatt sysselsättning, tillväxt och bosätt- ning på landsbygden. Avsikten är att de olika åtgärderna skall samverka på ett sådant sätt att bästa möjliga samlade effekt för en hållbar utveckling på landsbygden uppnås. 
 Stöd till marknadsföring av kvalitetsprodukter från lantbruket, diversifiering, utveckling av infrastruktur, landsbygdsturism, by- utveckling, bevarandet av kulturarvet på landsbygden, omarron- deringar och markförbättringar ingår i åtgärden att främja anpassning och utveckling av landsbygden. Detta innebär att såväl omarronderingar som andra strukturfrämjande insatser under vissa förutsättningar kan komma att åtnjuta  
 EU-relaterat 
  stöd. 
 36 
  
 3 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 I detta kapitel redovisas allmänt statistiskt material som rör mark, ägande och brukande inom jord- och skogsbruket. Syftet med detta kapitel är att kvantitativt belysa sådana förhållanden och fånga upp sådana utvecklingstendenser som är av betydelse vid överväganden om utformningen av den framtida jordpolitiken. Eftersom förutsättningarna på flera sätt varit annorlunda på 1990- talet jämfört med tidigare år har redovisningen koncentrerats till utvecklingen under det senaste decenniet. 
  
 3.1 
  
 Arealer inom jord- och skogsbruket 
  
 De arealer som utnyttjas inom jord- och skogsbruket uppgår till ungefär två tredjedelar av rikets landareal. Dessa arealer indelas sedan gammalt efter användningssättet i  
 ägoslag.  
 Definitionerna av ägoslagen och detaljeringsgraden i indelningen har varierat. För närvarande används i flertalet officiella sammanhang följande indel- ning. 
  
 Åkermark  
 är mark som används eller lämpligen kan användas till växtodling eller bete och som är lämplig att plöja. 
  
 Gillespie  
 är mark som används eller lämpligen kan användas till bete och som inte är lämplig att plöja. 
  
 Skogsmark  
 är mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål samt mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- och jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. Mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad skall dock inte anses som skogsmark, om den på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkespro- duktion. Mark skall anses lämplig för virkesproduktion, om den enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke om året per hektar. 
 37 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 SOU 2001:38 
  
 Annan mark  
 är mark som inte kan användas till växtodling, bete eller virkesproduktion. 
 Av tabellerna 3.1 och 3.2 framgår att de produktiva arealerna för närvarande utgörs av cirka 2,7 miljoner hektar åkermark, 0,5 mil- joner hektar betesmark och 22,2 miljoner hektar skogsmark varav 3,7 miljoner hektar finns vid jordbruksföretag. Med jordbruksföre- tag menas företag med mer än 2,0 hektar åker. 
  
 Tabell 3.1.  
 Antal jordbruksföretag, arealer åkermark, betesmark, skogsmark vid jordbruksföretagen samt medelarealer 1991 1999 
  
 År 
  
 Jordbruksföretag 
  
 Åkermark 
  
 Betesmark 
  
 Skogsmark 
  
 Totalt 
  
 Varav med 
  
 Totalt, 
  
 Medelareal 
  
 Totalt, 
  
 Totalt, 
  
 Medelareal 
  
 skogsmark 
  
 1 000 ha 
  
 per 
  
 1 000 ha 
  
 1 000 ha 
  
 per företag 
  
 företag, 
  
 med skog, ha 
  
 ha 
  
 1991 
  
 93 554 
  
 67 022 
  
 2 789 
  
 29,8 
  
 329 
  
 3 949 
  
 58,9 
  
 1994 
  
 90 102 
  
 64 998 
  
 2 780 
  
 30,9 
  
 339 
  
 3 947 
  
 60,7 
  
 1997 
  
 88 026 
  
 64 724 
  
 2 799 
  
 31,8 
  
 450 
  
 3 997 
  
 61,8 
  
 1998 
  
 85 307 
  
 62 969 
  
 2 784 
  
 32,6 
  
 449 
  
 3 928 
  
 62,4 
  
 1999 
  
 80 119 
  
 59 035 
  
 2 747 
  
 34,3 
  
 447 
  
 3 734 
  
 63,3 
  
 Källa:  
 SCB, Lantbruksregistret. 
  
 3.2 
  
 Ägarstruktur 
  
 Sverige indelas äganderättsligt i fastigheter. Det finns för när- varande inte någon uppgift om antalet registrerade fastigheter på vilka drivs eller lämpligen kan drivas jord- och/eller skogsbruk. Antalet kan dock uppskattas till minst 500 000. 
 Fastigheter inom samma kommun med samma ägare samman- förs som regel i taxeringssammanhang till en taxeringsenhet. En taxeringsenhet som utgörs av fastigheter för jord- och skogsbruks- ändamål kallas lantbruksenhet. Vid 1998 års allmänna fastighets- taxering fanns omkring 325 000 lantbruksenheter. Under 1990- talet har antalet lantbruksenheter minskat med ungefär 5 000. Av det totala antalet lantbruksenheter hade 274 000 minst 1,0 hektar skogsmark. 
 Bland jordbruksföretagen utgör de helt ägda företagen något mindre än hälften av det totala antalet företag. Andelen företag med både ägd och arrenderad mark utgör 40 procent av samtliga företag. 
 Sett över olika storleksgrupper efter åkerareal är andelen helt ägda företag 1999 störst i gruppen 2,1 5,0 hektar med 84 procent. 
 38 
 SOU 2001:38 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
 Andelen sjunker med ökad åkerareal och är i grupperna över 50 hektar endast 15 procent. Den siffran var 20 procent 1992. 
 Den totala åkerarealen var 1999 cirka 2,7 miljoner hektar. Vid de helt ägda företagen fanns 25 procent av arealen och vid de företag som hade både ägd och arrenderad mark 55 procent. Den senare siffran låg i slutet av  
 1980-talet 
  på cirka 48 procent. De här redo- visade siffrorna visar att vi under  
 1990-talet 
  haft en icke obetydlig strukturrationalisering genom sidoarrenden, främst i storleks- grupperna över 50 hektar åker. 
 Tabellen 3.1 visar att 3,7 miljoner hektar skogsmark finns i kombinerade företag, dvs. företag som samtidigt driver jord- och skogsbruk. Av tabellen 3.2 framgår att det därutöver finns 7,2 mil- joner hektar som ägs och brukas av fysisk person eller dödsbo. Juridiska personer äger och brukar 11,3 miljoner hektar skogs- mark. Siffrorna visar att kopplingen mellan brukandet av jord och skog luckras upp successivt. Under  
 1990-talet 
  har arealen skogs- mark vid de kombinerade företagen minskat med drygt 200 000 hektar. 
  
 3.3 
  
 Ägarkategoriers skogsmarksinnehav 
  
 I diskussionerna kring jordförvärvslagens utformning och tillämp- ning har alltid utvecklingen av balansen mellan olika ägarkategorier varit av särskilt intresse. Uppgifter som belyser denna utveckling redovisas därför i tabell 3.2. 
  
 Tabell 3.2.  
 Skogsmarksarealen i 1 000 ha fördelad efter 
  
 ägargrupper 1981 
  
 1998 
  
 År 
  
 Ägargrupp 
  
 Fysisk 
  
 Dödsb 
  
 Kommune 
  
 Kyrkan 
  
 Aktie- 
  
 Staten 
  
 Övriga 
  
 Samtliga 
  
 person 
  
 o 
  
 r 
  
 och 
  
 bolag 
  
 ägare 
  
 landsting 
  
 198 
  
 9 667 
  
 883 
  
 374 
  
 355 
  
 5 864 
  
 4 611 
  
 988 
  
 22 742 
  
 1 
  
 198 
  
 10 084 
  
 549 
  
 371 
  
 346 
  
 5 590 
  
 4 483 
  
 1 113 
  
 22 535 
  
 8 
  
 199 
  
 10 272 
  
 471 
  
 349 
  
 367 
  
 5 805 
  
 4 011 
  
 1 050 
  
 22 323 
  
 2 
  
 199 
  
 10 767 
  
 158 
  
 324 
  
 316 
  
 8 757 
  
 749 
  
 1 141 
  
 22 212 
  
 8 
  
 Källa:  
 SCB, Lantbruksräkningen  
 1981-1992. 
  SCB, Vaughn 9901 (Uppgifter från den allmänna fastighetstaxeringen för lantbruk 1998). 
 39 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 SOU 2001:38 
  
 Någon lantbruksräkning har inte gjorts sedan 1992. För 1998 har därför den allmänna fastighetstaxeringens uppgifter använts. Upp- gifterna mellan åren är därför inte fullt jämförbara, men torde ändå i stort ge en fullt tillförlitlig bild av utvecklingen. 
 Huvuddelen av de statsägda skogarna överfördes under april 1994 till AssiDomän eller Statens fastighetsverk. Till AssiDomän fördes 3,3 miljoner hektar skogsmark som var lämplig för ekono- misk virkesproduktion. Till Fastighetsverket fördes resterande arealer. Under 1999 köpte staten närmare 900 000 hektar skogs- mark av AssiDomän AB och bildade Sveaskog AB. Syftet var att överta och förvalta de för AssiDomän kommersiellt mindre intres- santa skogarna. 
 För att ge en bild av strukturen med avseende på skogs- innehavets storlek redovisas i tabell 3.3 de olika ägarkategoriernas innehav fördelat på storleksklasser. För att underlätta och möjlig- göra en mera ingående analys redovisas i tabell 3.4 även arealerna i de olika storleksgrupperna. 
  
 Tabell 3.3.  
 Antalet taxeringsenheter fördelade efter ägargrupper och skogsinnehavets storlek, 1998 
  
 Skogsmarks- 
  
 Ägargrupp 
  
 innehav i 
  
 Fysisk 
  
 Dödsbo 
  
 Kommu- 
  
 Kyrkan 
  
 Aktie- 
  
 Staten 
  
 Övriga 
  
 Samtliga 
  
 storleks- 
  
 person 
  
 ner och 
  
 bolag 
  
 ägare 
  
 klasser, ha 
  
 landsting 
  
 1 9 
  
 80 288 
  
 1 771 
  
 2 010 
  
 197 
  
 770 
  
 332 
  
 1 593 
  
 86 961 
  
 10 
  
 19 
  
 46 070 
  
 802 
  
 977 
  
 160 
  
 370 
  
 183 
  
 645 
  
 49 207 
  
 20 
  
 49 
  
 63 884 
  
 850 
  
 1 051 
  
 362 
  
 432 
  
 221 
  
 732 
  
 67 532 
  
 50 
  
 99 
  
 37 169 
  
 403 
  
 580 
  
 375 
  
 343 
  
 180 
  
 550 
  
 39 600 
  
 100 399 
  
 24 564 
  
 266 
  
 586 
  
 570 
  
 628 
  
 248 
  
 621 
  
 27 483 
  
 400 999 
  
 1 365 
  
 22 
  
 87 
  
 125 
  
 340 
  
 90 
  
 201 
  
 2 230 
  
 1 000 
  
 159 
  
 10 
  
 32 
  
 48 
  
 745 
  
 62 
  
 153 
  
 1 209 
  
 Summa 
  
 253 499 
  
 4 124 
  
 5 323 
  
 1 837 
  
 3 628 
  
 1 316 
  
 4 495 
  
 274 222 
  
 Källa:  
 SCB, Vaughn 9901 (Uppgifter från den allmänna fastighetstaxeringen för lantbruk 1998). 
 40 
 SOU 2001:38 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 Tabell 3.4.  
 Skogsmarksarealen i 
  
 1 000 ha 
  
 fördelad 
  
 efter 
  
 ägargrupper och skogsinnehavets storlek, 1998 
  
 Skogsmarks- 
  
 Ägargrupp 
  
 innehav i 
  
 Fysisk 
  
 Dödsbo 
  
 Kommu- 
  
 Kyrkan 
  
 Aktie- 
  
 Staten 
  
 Övriga 
  
 Samtliga 
  
 storleks- 
  
 person 
  
 ner och 
  
 bolag 
  
 ägare 
  
 klasser, ha 
  
 landsting 
  
 1 9 
  
 351 
  
 7 
  
 9 
  
 1 
  
 3 
  
 1 
  
 7 
  
 379 
  
 10 
  
 19 
  
 649 
  
 11 
  
 14 
  
 2 
  
 5 
  
 3 
  
 9 
  
 693 
  
 20 
  
 49 
  
 2 059 
  
 27 
  
 33 
  
 12 
  
 14 
  
 7 
  
 24 
  
 2 176 
  
 50 
  
 99 
  
 2 575 
  
 28 
  
 41 
  
 27 
  
 25 
  
 13 
  
 39 
  
 2 747 
  
 100 399 
  
 4 123 
  
 45 
  
 110 
  
 110 
  
 133 
  
 50 
  
 120 
  
 4 691 
  
 400 999 
  
 746 
  
 12 
  
 50 
  
 74 
  
 217 
  
 55 
  
 125 
  
 1 279 
  
 1 000 
  
 264 
  
 28 
  
 68 
  
 90 
  
 8 360 
  
 620 
  
 817 
  
 10 247 
  
 Summa 
  
 10 767 
  
 158 
  
 324 
  
 316 
  
 8 757 
  
 749 
  
 1 141 
  
 22 212 
  
 Källa:  
 SCB, Bo38 SM 9901 (Uppgifter från den allmänna fastighetstaxeringen för lantbruk 1998). 
  
 3.4 
  
 Brukarstruktur 
  
 Jordbruksmark kan genom arrende brukas av annan än ägaren. Utvecklingen i det avseendet har kommenterats ovan. I tabell 3.5 belyses utvecklingen i olika arealstorleksgrupper oavsett ägande- form. Under  
 1990-talet 
  har antalet företag minskat i alla storleks- grupper utom där åkerarealen överstiger 100 hektar. 
  
 Tabell 3.5.  
 Antal företag fördelade efter areal åker 
  
 År 
  
 Antal företag inom storleksgrupp, hektar åker 
  
 2,1- 
  
 Carpenter 
  
 10,1- 
  
 20,1- 
  
 30,1- 
  
 50,1- 
  
 100,1- 
  
 Summa 
  
 5,0 
  
 10,0 
  
 20,0 
  
 30,0 
  
 50,0 
  
 100,0 
  
 1991 
  
 14 280 
  
 18 536 
  
 20 074 
  
 11 712 
  
 13 789 
  
 11 116 
  
 4 047 
  
 93 554 
  
 1994 
  
 13 670 
  
 17 802 
  
 19 128 
  
 10 803 
  
 13 126 
  
 11 230 
  
 4 341 
  
 90 102 
  
 1997 
  
 14 273 
  
 17 179 
  
 18 066 
  
 10 127 
  
 12 249 
  
 11 268 
  
 4 864 
  
 88 026 
  
 1998 
  
 13 563 
  
 16 442 
  
 17 451 
  
 9 827 
  
 11 845 
  
 11 188 
  
 4 991 
  
 85 307 
  
 1999 
  
 11 344 
  
 15 229 
  
 16 656 
  
 9 295 
  
 11 445 
  
 10 969 
  
 5 181 
  
 80 119 
  
 Källa:  
 SCB, Lantbruksregistret 
 41 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 SOU 2001:38 
  
 3.5 
  
 Boende på landsbygden och sysselsättningen vid jordbruksföretagen 
  
 I miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000 2006 (Jord- bruksdepartementet juli 2000) redovisas uppgifter om befolk- ningen på den svenska landsbygden. Av denna redovisning framgår att Sverige 1997 hade en landsbygdsbefolkning på 1,8 miljoner. Under perioden 1993 1997 minskade landsbygdsbefolkningen med 1,3 procent. Minskningen skedde praktiskt taget enbart i glesbygd. I övriga bygder var befolkningen praktiskt taget oförändrad. Samtidigt ökade tätortsbefolkningen med 2,06 procent. Enligt prognoser från Arbetsmarknadsstyrelsen kan man räkna med en fortsatt negativ utveckling vad gäller befolkning och sysselsättning i en tredjedel av landets kommuner fram till år 2005 och då företrädesvis i landsbygdsdominerade kommuner. 
 Enligt lantbruksräkningen 1999 hade 7,5 procent av jordbruks- företagen annan verksamhet än jordbruk och skogsbruk inom sitt företag. Här dominerar arbete på entreprenad. Därnäst kommer verksamheter med anknytning till turism. 
 Inom lantbrukets familjeföretag är det vanligt att en eller flera familjemedlemmar, ofta kvinnorna, förvärvsarbetar på hel- eller deltid utanför företaget. Andelen deltidsföretag är hög. Enligt 1997 års lantbruksregister arbetade 30 procent av de totalt 170 000 sta- digvarande sysselsatta i jordbruksföretagen mer än 1 350 timmar per år i företaget och endast 22 procent mer än 1 800 timmar. Av de 55 000 kvinnor, som hade sysselsättning i jordbruksföretagen, arbetade endast 17 procent mer än 1 350 timmar per år i företaget. Av jordbruksföretagarna hade cirka 40 procent sin huvudsyssel- sättning utanför jordbruket och ytterligare ca 20 procent del- tidssysselsättning utanför företaget. Något mindre än hälften av företagarna hade make eller sambo som arbetade i företaget. Av dessa hade drygt 50 procent sin huvudsysselsättning och ytterligare drygt 10 procent bisysslor utanför företaget. 
  
 3.6 
  
 Omsättning av jordbruksfastigheter 
  
 SCB upprättar årligen statistik över antalet lagfartsärenden för att belysa omsättningen på fastighetsmarknaden. Av nedanstående tabell framgår antalet beviljade lagfarter för jordbruksfastigheter 1998 fördelade på olika typer av fång. 
 42 
 SOU 2001:38 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 Tabell 3.6.  
 Antal beviljade lagfarter för jordbruksfastigheter 1998 
  
 Köp 
  
 Antal lagfarter 
  
 Övriga fång 
  
 Antal lagfarter 
  
 Vanliga köp 
  
 6 237 
  
 Byte 
  
 25 
  
 Släktköp 
  
 587 
  
 Gåva 
  
 1 325 
  
 Övriga köp 
  
 4 
  
 Arv 
  
 3 268 
  
 Summa köp 
  
 6 828 
  
 Exekutiv försäljning 
  
 105 
  
 Övrigt 
  
 4 
  
 Summa övriga fång 
  
 4 727 
  
 Källa:  
 SCB, Fastighetspris- och lagfartsstatistik. 
 Totalt beviljades 11 555 lagfarter för jordbruksfastigheter år 1998. Den siffran understiger de närmast föregående årens med 15 20 procent. Erfarenhetsmässigt vet vi att antalet släktöverlåtelser ökar inför de allmänna fastighetstaxeringarna. En sådan genomfördes 1998. Detta kan vara förklaringen till nedgången 1998. 
  
 3.7 
  
 Analys 
  
 Arealresursernas utveckling 
 Under de senaste femtio åren har stora arealer åker och betesmark tagits ur jordbruksproduktionen. Huvuddelen av denna mark har beskogats. Stora arealer har dock bara förbuskats och ännu inte fått någon egentlig användning. Störst var nedläggningen i slutet på  
 1950-talet 
  och i början av  
 1960-talet, 
  då 50 000 60 000 hektar åker lades ned årligen. Under  
 1990-talet 
  är utvecklingen mera svår- tolkad. 
 Som ett led i den år 1990 beslutade mera marknadsanpassade jordbrukspolitiken fanns ett omställningsprogram, som innehöll åtgärder för att överföra minst 500 000 ha åkermark till annan användning än livsmedelsproduktion. Programmet avbröts i och med  
 EU-inträdet 
  1995. Delar av de redan omställda arealerna eller sådana arealer som var avsedda för omställning återgick då till livs- medelsproduktion och införlivades i de  
 EU-relaterade 
  stödpro- grammen. Uppgifterna i tabell 3.1 visar att viss nedläggning av såväl åkermark som betesmark skett trots EU:s olika stödprogram. Mot denna bakgrund kan en fortsatt nedläggning av jordbruksmark förväntas under det närmaste årtiondet. 
 43 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 SOU 2001:38 
  
 Företagsstrukturens utveckling 
 Sedan början av  
 1950-talet 
  har antalet jordbruksföretag minskat från 280 000 till dagens ca 80 000. För utvecklingen under 1990- talet är det statistiska underlaget något svårtolkat men allt tyder på att minskningstakten för närvarande ligger på ca 2 000 företag per år. Med hänsyn till den åldersstruktur som finns hos brukarna så bedöms att den takten håller i sig ett antal år framöver. 
 Av de kvarvarande brukarna kommer framför allt de som strävar efter att få heltidssysselsättning på sitt företag att behöva stärka sina företag med mark antingen genom tillköp eller via sido- arrenden. De behöver också göra stora investeringar i ny teknologi, som t.ex. i byggnader och andra anläggningar. 
 Flertalet av nu kvarvarande brukare kommer inte att ha möjlig- heter eller vilja att anpassa sina företag så att de ger full syssel- sättning och försörjning för dem själva och familjen. För dessa brukare gäller istället att förstärka sina inkomster utanför jord- och skogsbruket. Då ligger entreprenadverksamheter och turism väl till. I andra fall måste brukare täcka sitt inkomstbehov genom en anställning. 
 Utvecklingen går klart mot att allt fler företag inom lantbruket kommer att drivas på deltid eller i kanske än högre grad på fritid. Arbetet på gården blir då en del i en boendeform. Verksamheten kommer i dessa fall att vara inriktad på att hålla markerna öppna för att få en god boendemiljö. För att detta brukande skall bli uthålligt krävs som regel att driften ger något ekonomiskt tillskott, vilket i sin tur kräver att verksamheten har en viss omfattning och kan drivas någorlunda rationellt. 
 I avsnitt 3.6 redovisas att antalet överlåtelser varierar mellan åren. Inför en allmän fastighetstaxering ökar t.ex. antalet släkt- överlåtelser. I grova drag kan man räkna med 10 000 15 000 överlåtelser per år. Av dessa är ungefär en tredjedel förvärv på öppna marknaden, medan övriga förvärv har släktanknytning. Till detta kommer ca 5 000 årliga överlåtelser av andel i fastighet, vilka också i stor utsträckning har släktanknytning. För att få en upp- fattning om omsättningshastigheten kan man ställa detta mot att det finns drygt 325 000 taxeringsenheter. Omsättningen på den öppna marknaden är således mycket liten. 
 För de många överlåtelser som sker med släktanknytning brukar förloppet ofta vara att den äldre generationen först lägger ned jord- bruket. Jordbruksmarken arrenderas sedan ut som sidoarrende till 
 44 
  
 SOU 2001:38 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 någon aktiv brukare i grannskapet. När sedan den tidigare brukaren avlider övertas fastigheten av arvingarna, som oftast inte bor kvar i bygden. Det går i statistiken att avläsa en stark trend mot mera utboägande, mera flerägande och ett minskat brukningsmässigt samband mellan jord och skog. Omkring 1950 torde inemot 90 procent av all privatägd skogsmark haft ett brukningsmässigt samband med aktivt jordbruk. För närvarande ligger denna siffra på ca 30 procent. 
 Strukturen i skogsmark 
 Vad gäller rationaliseringen av fastighetsstrukturen i skogsmark kan noteras att det i propositionen med förslag till ändringar i jordförvärvslagen (1990/91:155, sid. 24 25) påpekas att struktur- rationalisering i skogsmark fortfarande är av stort intresse. Vidare sägs det i propositionen med förslag till ändringar i fastig- hetsbildningslagen (1993/94:27) att fastighetsstrukturens betydelse för skogsbruket fortfarande är stor. Med syftet att förhindra bildandet av skogsbruksfastigheter som från skogsnäringens eller naturvårdens synpunkter kan bedömas vara alltför små jämkades skyddsregeln i 3 kap. 7 § fastighetsbildningslagen för att ge ökat skydd för skogsnäringen och skogsmiljön. 
 Som riktmärke för att bedöma minimistorleken för skogsfastig- het har i propositionen angivits en årlig tillväxt om 200 250 kubik- meter skog. I hektar varierar detta riktmärke över landet. Som exempel angavs att riktmärket i f.d. Malmöhus län motsvaras av 1721 hektar och i Norrbottens län av 68 84 hektar. Jag noterar att minst 60 procent av antalet skogsbruksfastigheter i landet, mot- svarande 10 15 procent av den totala skogsmarksarealen, i dags- läget ligger under den storleksgräns som anges i propositionen. 
 Enligt lantbruksräkningen 1992 fanns då ca 122 000 företag (ca 50 procent av det totala antalet) med en skogsmarksareal mindre än 20 ha. Vid 1998 års taxering hade 136 000 taxerings- enheter av totalt drygt 274 000 mindre än 20 ha skogsmark. I vissa delar av landet är genomsnittsarealen skog per enhet mycket låg, t.ex. i Västra Götalands län, där f.d. Göteborgs och Bohus län har 19 ha och f.d. Skaraborgs län har 27 ha. 
 45 
  
 Ägar- och brukningsförhållanden inom jord- och skogsbruket 
  
 SOU 2001:38 
  
 De ovan redovisade siffrorna visar att det finns ett betydande inslag av fastigheter som enligt bedömningarna i den tidigare redovisade propositionen är alltför små för rationellt skogsbruk. Detta innebär att det inom delar av skogsbruket finns en betydande rationaliseringspotential. 
 46 
 4 Internationell utblick 
  
 4.1 
  
 Internationell jämförbarhet 
  
 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen sedan det andra världskrigets slut sådan som den beskrivits i kapitel 3 för Sverige gäller även i sina huvuddrag för övriga västeuropeiska länder. De olika ländernas ambitioner att med statliga insatser främja strukturrationaliseringen inom jord- och skogsbruket varierar. Även metoderna för detta främjande är olika. Även ambitionerna och tekniken varierar för att hantera den glesbygdsproblematik, som hänger samman med det minskande behovet av arbetskraft inom de areella näringarna. 
 I stort sett har samma medelsarsenal som beskrivits för svensk del också används i andra länder, fast i andra kombinationer. Det är således fråga om lagstiftning för förvärv av mark, fastighets- bildning, arvsregler och beskattning. Hit hör även jordfondsverk- samhet, insatser för omarrondering och statligt stöd. 
 Genom internationella utblickar är det möjligt att dra nytta av andra länders erfarenheter. För svensk del torde en jämförelse med våra grannländer Norge och Finland vara av störst intresse. De har en fastighetsstruktur, som i sina huvuddrag grundlagts under 1800- talet eller tidigare. De kombinerade fastigheterna, dvs. de som innehåller både jordbruksmark och skogsmark, dominerar. De geografiska förutsättningarna är relativt lika Sveriges varför den glesbygdsproblematik, som hänger samman med strukturrationa- liseringen är likartad. Norge har hela tiden haft en långtgående jordpolitisk lagstiftning och planerar nu för en skärpning av regel- verket. I Finland har statsmakterna historiskt sett fört en liberal jordpolitik och den finska markförvärvslagen har nyligen av- skaffats. Den svenska jordpolitiken intar i sin ambitionsnivå här- vidlag en mellanställning. 
 47 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2001:38 
  
 4.2 
  
 Norge 
  
 4.2.1 
  
 Strukturförhållanden 
  
 Liksom i Sverige är det norska fastighetsbeståndet på landsbygden kombinerat med både jordbruksmark och skogsmark. Enligt den senaste räkningen fanns 1989 ca 182 000 fastigheter (landbruks- eiendommer). På inte mindre än en fjärdedel av dessa var jord- bruksarealen mindre än två hektar. Vid samma tidpunkt var antalet jordbruksföretag ca 100 000 varav 40 000 hade 0,5 5,0 hektar åker. Antalet företag hade till 1998 minskat till 77 000 varav ca 20 000 hade högst 5,0 hektar. Dessa siffror belyser den strukturutveckling som det norska jordbruket nu går igenom. Av de norska jord- bruksfastigheterna ägdes 1989 inte mindre än 96,3 procent av en fysisk person. 
 I Stortingsmelding nummer  
 19/1999-2000 
  Om norskt lantbruk och livsmedelsproduktion ger det norska Landbruksdepartemen- tet en sammanhållen redovisning av den norska jordbrukspolitiken. Av denna redogörelse framgår att jordpolitik utgör en central del av den samlade jordbrukspolitiken. Bestämmelser med jordpolitisk innebörd finns uppdelad på främst fem lagar, nämligen jordloven, odelsloven, konsesjonsloven, jordskiftesloven och lov om skogs- bruk och skogsvård (skogsvern). I det följande redovisas innehåll och tillämpning för de tre förstnämnda lagarna. 
  
 4.2.2 
  
 Huvuddragen i gällande regelverk 
  
 Enligt jordloven skall arealresurserna brukas på ett sätt, som ger en ändamålsenlig och varierande företagsstruktur utifrån samhälls- utvecklingen i området med huvudvikten lagd på hänsynen till bosättning, sysselsättning och driftmässigt goda lösningar. Santiago resurserna skall brukas på ett hållbart sätt. Användningen skall vara miljövänlig, ta hänsyn till skyddet av jorden som produktions- faktor och ta vara på marken och kulturlandskapet som grund för liv, hälsa och trivsel för människor, djur och växter. 
 All odlad jord som kan utnyttjas för lönsam drift skall hållas i hävd. För odlad jord som inte ger underlag för lönsam drift kan ägaren få åläggande om att marken skall skogsplanteras eller att åtgärder skall vidtas till skydd för kulturlandskapet. Brukningsvärd jord får inte utan tillstånd omföras till annan användning. Sådant tillstånd ges med stor restriktivitet och efter noggrann planmässig 
 48 
  
 SOU 2001:38 
  
 Internationell utblick 
  
 prövning. Mark får inte heller avstyckas från jordbruksfastighet. Landbruksdepartementet kan samtycka till sådan avstyckning om starka samhällsbyggnadsintressen talar för detta, och att en delning av fastigheten är försvarlig med hänsyn till den avkastning fastig- heten kan ge. 
 Odelsrätt kan hävdas till fastighet som används för lantbruks- drift. Fastigheten måste dock innehålla minst två hektar jordbruks- mark eller, då det är fråga om ren skogsfastighet, minst 10 hektar skogsmark. En fastighet blir odelsjord när den funnits i en släkts ägo i 20 år. Rätten till odel gäller för en person tillhörande den närmaste släkten i tur och ordning enligt förstfödselprincipen. Lika rätt gäller för män och kvinnor som är födda efter 1 januari 1965. Odelsrätten kan hävdas genom dels frivillig uppgörelse, dels genom ett inlösensförfarande, där domstol bestämmer priset enligt avkastningsvärderingsprincipen. Den senare rätten kallas åsetes- retten. 
 Lee har samma språkliga ursprung som det svenska ordet odal. En odalbonde var en person, som hade full äganderätt till sin gård. Åsetesrett torde språkligt vara samma som det svenska ordet åborätt. 
 Förvärv utan odel skall enligt huvudregeln prövas enligt bestäm- melserna i konsesjonslagen. Denna lag har som syfte att reglera och kontrollera omsättningen av fast egendom för att uppnå ett effektivt skydd för landets produktiva arealer och att för att uppnå sådana ägar- och brukarförhållanden som är de mest ändamålsenliga för samhället, bl.a. för att tillgodose 
  
 jordbruks-, 
  trädgårds- och skogsnäringarnas (lantbruks- näringarnas) intressen 
 behovet av mark för samhällsbyggnad allmänna naturvårds- och fritidsintressen 
 intresset av en samhällsekonomiskt försvarlig prisutveckling på fast egendom. 
 Koncession kan i allmänhet inte ges om det finns grund att antaga att förvärvet i första hand sker i kapitalplaceringssyfte. Priset prö- vas också efter en avkastningsvärdeprincip. Till lagen finns också kopplad en förköpsrätt för kommun för samhällsbyggnadsändamål och för staten för rationaliseringsändamål. För att klara de statliga inlösensfallen finns därför en jordfond. Denna kan också användas för frivilliga förvärv. 
 49 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2001:38 
  
 Undantagna från koncessionsplikten är odelsförvärv och andra släktförvärv, där syskon och syskonbarn ingår i frikretsen. Även andra undantag förekommer i speciella fall. 
 En jordbruksfastighet kan förvärvas genom odel, arv, släktköp och via koncession. För samtliga dessa förvärvsformer gäller bo- plikt och brukningsplikt. Skyldigheterna är personliga. Bo- och brukningsplikterna skall vara uppfyllda inom ett år från förvärvet och gäller fem år framåt. Har fastigheten lösts genom odel gäller tio år. Brukningsplikten kan utom i odelslösensfallen anses upp- fylld genom att förvärvaren träffar ett tioårigt avtal med annan jordbrukare om arrende, om detta utgör en driftsmässigt god lösning. Från dessa skyldigheter kan dispens ges. Ansökan om dispens bedöms utifrån förhållandena kring förvärvet, egenskaper- na hos fastigheten, förvärvarens avsikter med förvärvet och dennes personliga förhållanden samt situationen i grannskapet och i orten. Dispens kan ges både med och utan tidsbegränsning. 
  
 4.2.3 
  
 Tillämpning 
  
 Sifferunderlag för denna redovisning har hämtats från Stortings- meldingarna 19 och 35 för  
 1999-2000. 
  I dessa har använts olika periodindelningar, vilket återverkar på nedanstående redovisning. 
 Under 1998 avgjordes 946 ärenden om tillstånd enligt jordloven att ta jordbruksmark i anspråk för annat ändamål än jordbrukspro- duktion. Avslagsprocenten var 5,9. Samma år avgjordes enligt samma lag 5 226 ärenden om avstyckning från jordbruksfastighet med en avslagsprocent på 13,5. De flesta av dessa ärenden gällde avstyckning av tomt till bostad. Ärendena avgjordes i första instans av kommunen. 
 Under perioden 1996 1999 avgjorde kommunerna som första instans 5 195 ärenden enligt konsesjonsloven. Tillstånd utan villkor gavs i 4 605 fall och med villkor i 509 fall. Avslag gavs i 85 fall. Avslagen var således 1,6 procent av det totala antalet ärenden. Någon uppdelning på avslagsgrunder som t.ex. för högt pris har inte redovisats. Överklaganden på avslag och villkor skedde i 50 fall. I sex fall saknas uppgift om utfallet. 
 Från 1 augusti 1997 fattar kommunerna beslut i ärenden som rör dispens från bo- och brukningsplikten. Från denna tidpunkt till utgången av 1999 avgjordes 3 297 ärenden varav 2 848 avsåg odelsloven. Tillstånd beviljades med tidsbegränsning i 1 310 fall 
 50 
  
 SOU 2001:38 
  
 Internationell utblick 
  
 och utan tidsbegränsning i 1 695 fall. Avslagsprocenten var 8,8, dvs. i 292 fall. I 335 fall överklagades beslut om avslag eller villkor om tidsbegränsning. 
 Under 1998 utnyttjade staten sin rätt till förköp i 40 ärenden. Säljaren utnyttjade sin rätt att ångra sig i 15 fall. Antalet inlösta fastigheter blev därför 25. 
  
 4.2.4 
  
 Ändringsplaner 
  
 I Stortingsmelding nummer 19 föreslog den norska regeringen ändringar i den jordpolitiska lagstiftningen. Här redovisas i punkt- form endast sådana ändringar som bedömts vara av intresse i före- liggande utredningssammanhang. 
 Konsesjonsloven 
 Målet att främja boendet på orten tas med i portalparagrafen Priskontrollen skall vara kvar, men principerna för denna skall ses över. Syftet för översynen skall vara att arbeta fram regler som kan stimulera till ett aktivt skogsbruk 
 Arealgränsen för prövningsskyldigheten vid förvärv av bebyggd enhet skall höjas från 0,5 till 1,5 hektar 
 Boplikten utökas från fem till tio år 
 Kriterier skall fastställas för vad som skall gälla för att ägaren skall anses vara bosatt på fastigheten 
 Förköpsrätten för stat och kommun skall upphävas 
 Odelsloven 
  
 En kommitté skall se över odelslovens regler och lägga fram eventuella förslag till ändringar 
  
 Boplikten utökas från fem till tio år 
  
 Möjligheterna till dispens minskas genom att hänsynen till fastighetens storlek och avkastning tillmätes mindre vikt 
  
 51 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2001:38 
  
 Andra förslag 
 Arrendeavtal skall lagregleras. F.n. finns ingen särskild arrende- lagstiftning, utan arrendeöverenskommelser regleras enbart genom den allmänna avtalslagstiftningen 
 Skyddet för jordbruksmark i plansammanhang skall stärkas Praxis i jordhävdsärenden skall skärpas 
 Jordfonden skall stärkas och verksamheten byggas på aktiva köp i stället för förköpsrätt. 
 Stortinget godtog i princip förslaget i den tidigare omnämnda Stor- tingsmeldingen nr 19, varför man nu inom Landbruksdeparte- mentet arbetar med att följa upp den beslutade inriktningen med ny lagstiftning med sikte på att allt skall vara genomfört till 2003. 
  
 4.3 
  
 Finland 
  
 4.3.5 
  
 Strukturförhållanden 
  
 I Finland fanns 2,5 miljoner hektar åkermark, 0,9 miljoner hektar naturlig äng och betesmark samt 20 miljoner hektar skogsmark 1988. Antalet brukningsenheter var 153 000, varav 52 000 med mindre än 5 hektar åker. Medelarealen åker per brukningsenhet var 16,3 hektar. Motsvarande siffra för skogsmark var 44,3 hektar. 
 Ca 6,8 miljoner hektar skogsmark finns vid de kombinerade brukningsenheterna. Ytterligare 5,6 miljoner hektar skogsmark ägs av privatpersoner. Sammanlagt äger jordbrukare och andra privat- personer 62 procent av skogsmarken. Bolag och fonder äger 9 procent, staten 25 procent samt övriga 4 procent. Bolagen m.fl. har från början av  
 1970-talet 
  till början av  
 1990-talet 
  ökat sin andel av skogsmarken från 7 till 9 procent, dvs. med ca 400 000 hektar. 
 Situationen i Finland var speciell 1945. Det gällde då att skapa försörjningsunderlag för den befolkning som evakuerats från de landområden, som avträtts till Sovjetunionen. Huvuddelen av de evakuerade hade haft sin utkomst inom jord- och skogbruket. Eftersom det bedömdes orealistiskt att skapa så många arbets- tillfällen utanför de areella näringarna, satsades stora resurser från statens sida att genom kolonisation och på annat sätt hjälpa flyk- tingarna med mark. Dessa kunde där bygga upp en gård som bas för familjens försörjning. Flertalet gårdar i landet fick tvångs- 
 52 
  
 SOU 2001:38 
  
 Internationell utblick 
  
 mässigt avstå mark till denna kolonisation, som inte var avslutad förrän i slutet av  
 1950-talet. 
  
 4.3.6 
  
 Jordpolitisk satsning under  
  
 1970-talet 
  
 Några särskilda insatser för att främja strukturrationaliseringen vidtogs inte från statens sida förrän en bit in på  
 1970-talet. 
  År 1977 trädde lagen om gårdsbruk i kraft. Dess främsta syfte var att förstora enheternas areal, förbättra arronderingen samt förhindra att enheterna splittrades. Ett av medlen för att åstadkomma detta var statens jordinköps- och jorddispositionsverksamhet, vilken motsvarade den svenska jordfondsverksamheten. Inköpen kom snart att i huvudsak inriktas på att förse befintliga jordbruk med tillskottsmark. Ett annat medel inom samma program var gårds- brukslånen för anskaffning av basfastighet och tillskottsområden. Stöd lämnades antingen i form av statslån genom gårdsbrukens utvecklingsfond eller som räntestöd vid vanliga banklån. 
 I syfte att utveckla fastighetsstrukturen har vid sidan om be- stämmelserna om gårdsbruksenhet införts ett pensionssystem vid upphörande med jordbruksdrift och vid generationsväxling. Pen- sion kunde beviljas en äldre jordbrukare, som upphörde med att driva jordbruk och sålde sin gård till markdispositionsfonden eller som tillskottsmark till en granne, eller beskogade de åkrar som inte lämpade sig som tillskottsmark. En förutsättning för att erhålla pension var att avträdelsen gjordes på ett sådant sätt att fastig- hetsstrukturen förbättrades. Generationsväxlingspensionen kunde ges till en äldre jordbrukare som överlät sin utvecklingsbara fastig- het osplittrad till en nära anförvant. 
 I slutet av  
 1970-talet 
  infördes också en ny typ av lantmäteri- förrättning, nyskifte. Detta utgör den finländska motsvarigheten till det svenska omarronderingsbegreppet. En nyskiftesförrättning kunde förutom omarrondering av ägorna även innefatta storleks- rationalisering genom tillskott av mark från markdispositions- fonden, vägbyggnad, torrläggning av åkrar och dikning av skogs- mark. Nyskiftesverksamheten stöddes genom ett kraftfullt statligt stöd. 
 År 1979 trädde lagen om rätt att förvärva jordbruks- och skogsmark (markförvärvslagen) i kraft. Dessförinnan fanns endast en förordning, som begränsade trävarubolagens jordanskaffning. Avsikten med lagen var bl.a. att förhindra att sådan mark som 
 53 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2001:38 
  
 behövs för att förstärka andra enheter övergår till andra än de som bedriver jord- och skogsbruk. Förvärvstillstånd behövdes inte då staten, kommun m.fl. var köpare, då den försålda markens areal inte översteg två hektar, vid köp mellan två nära släktingar och vid exekutiva auktioner. Lagen gällde endast vid köp. Byte, gåva och arvsrättsliga fång lämnades utanför lagens tillämpningsområde. 
 Förvärvstillstånd kunde vägras om marken lämpligen borde användas för förstärkning av gårdar enligt bestämmelserna om gårdsbruksenheter. Förvärvstillstånd kunde inte vägras då marken hade anskaffats av en eller flera personer, som helt eller delvis skulle ha sin utkomst från den förvärvade marken. Om förvärvs- tillstånd vägrats hade staten via markdispositionsfonden, om sälja- ren yrkade på detta, skyldighet att lösa den aktuella marken. 
 Genom en ändring i ärvdabalken 1983 kan en gård, som ägs av ett dödsbo, inlösas av den delägare som har de bästa förutsätt- ningarna att bruka gården. Gården måste i sådant fall kunna ge brukaren och hans familj deras huvudsakliga utkomst. Om inte annat avtalats skall inlösenspriset motsvara gårdens avkastnings- värde. Om två eller flera lämpliga övertagare kräver att få lösa gården skall den som har de bästa yrkesmässiga förutsättningarna att idka jordbruk ges företräde. 
  
 4.3.7 
  
 Tillämpning 
  
 Under perioden 1979 1990 beviljades i genomsnitt 6 365 tillstånd enligt markförvärvslagen. Samtidigt vägrades tillstånd i 160 fall per år. Avslagsfrekvensen var således 2,5 procent. Drygt 50 procent av avslagen avsåg förvärv av juridiska personer. På  
 1990-talet 
  vägrades tillstånd totalt endast i ett  
 30-tal 
  fall per år. 
 Under  
 1980-talet 
  vägrades markförvärvstillstånd för en areal om 9 000 hektar per år. Ca hälften löstes in av staten till markdispo- sitionsfonden. Huvuddelen av den andra hälften såldes frivilligt som tillskottsmark åt jordbrukare i grannskapet. De indirekta verkningarna av lagen uppskattas av jord- och skogbruks- departementet till lika stora som de direkta. Sammanlagt skulle således markförvärvslagen under  
 1980-talet 
  styrt över knappt 20 000 hektar mer per år till strukturrationaliseringen än vad som skulle varit fallet utan lag. Verkningarna avsåg i första hand förhållanden i skogsmark. Regionalt sett hade lagen då störst betydelse i östra, mellersta och norra Finland. 
 54 
  
 SOU 2001:38 
  
 Internationell utblick 
  
 Inköpen på markdispositionsfonden låg på  
 1980-talet 
  på 15 000 20 000 hektar per år. Av dessa var 4 500 hektar inlösen enligt markförvärvslagen. Den totala årliga inköpssumman låg kring 150 miljoner mark. Utförsäljningen var ungefär lika stor. Som högst utgjordes markreserven av 150 000 hektar. 
  
 4.3.8 
  
 Ändringar under  
  
 1990-talet 
  
 Under  
 1990-talet 
  rådde en allmän osäkerhet bland jordbrukarna i Finland. Landet genomled under åren 1990 1991 en allmän eko- nomisk depression. Det var oklart vad landets  
 EU-anslutning 
  1995 skulle innebära för jordbrukets del. Investeringsverksamheten gick ned och intresset för förvärv av tillskottsmark var litet. Gles- bygdsproblematiken blev också allt tydligare. 
 De särskilda förhållanden som rådde under  
 1990-talet 
  har lett fram till en förändrad syn på både lantbrukets strukturratio- nalisering och sättet för att näringspolitiskt hantera denna. Detta resulterade i successiva ändringar i regelverket. Redan 1991 ersattes gårdsbrukslagen med landsbygdslagen. Denna ändring innebar ökade möjligheter för en jordbrukare att med statligt stöd förstärka sitt företag på annat sätt än genom arealtillskott. Markförvärvslagen liberaliserades 1994 för att helt avskaffas i och med ingången av 1998. 
 Markförvärvslagen stod inte i konflikt med  
 EU-medlemskapet. 
  Detta gjorde emellertid den lag som begränsade utlänningars rätt att förvärva mark i Finland. Denna lag har följaktligen upphävts på samma sätt som motsvarande svenska lag. 
 Verksamheten på markdispositionsfonden trappades successivt ned. Inköpen låg 1994 på 40 miljoner mark mot 150 miljoner på  
 1980-talet. 
  Fonden har numera marginell betydelse som rationa- liseringsinstrument. 
 År 1995 infördes en ny fastighetsbildningslag. Denna ger möjligheter till långtgående styckning av jordbruksfastighet. Reglerna för nyskifte finns kvar, men verksamheten har för närvarande en begränsad omfattning. 
 Det statliga stödet för att utveckla jordbruksföretag har an- passats till EU:s regelverk och inordnats i det  
 EU-relaterade 
  landsbygdsprogrammet på samma sätt som i Sverige. Parallellt med detta program finns fortfarande ett visst statligt stöd till markför- 
 55 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2001:38 
  
 värv. Detta stärktes t.o.m. något 1998 för att kompensera jord- brukarna för bortfallet av markförvärvslagen. 
 Helt nationellt finansierat men anpassat efter  
 EU-regler 
  finns fortfarande systemet med avträdelsestöd kvar. Detta stöd lämnas till jordbrukare, som varaktigt avstår från att driva jordbruk. Under åren 2000 2002 begränsas detta stöd till att gälla enbart generationsväxlingar och överlåtelser av tillskottsmark, där äganderätten till marken övergår på ett sätt som innebär en strukturrationalisering. 
 Upphävandet av markförvärvslagen fr.o.m. 1 januari 1998 inne- bar till att börja med en förhöjd omsättning på marknaden med jordbruksfastigheter till följd av att många säljare avvaktat lagens slopande. Någon förhöjd prisnivå till följd av att förvärven nu kan ske tillståndsfria har inte förmärkts enligt lantmäteristyrelsens kommentarer till 1999 års fastighetsprisstatistik. 
 Farhågor för att juridiska personer efter markförvärvslagens slopande skulle öka sin procentuella andel av landets totala skogs- mark har uttalats på sina håll. Några sådana tendenser har inte kunnat konstateras. Som förklaring till detta anförs i en PM från Skogsforskningsanstalten i Helsingfors, vilken överlämnades vid utredningens besök i Finland, att skogsbolagen helst vill köpa stora sammanhållna områden och några sådana har inte varit ute på marknaden. Dessutom anfördes att skogsmarkens avkastning nu är svag jämfört med andra placeringsobjekts. Skogsbolagen föredrar därför för närvarande att placera sitt kapital i andra objekt och tryggar sin virkesförsörjning på annat sätt än genom att öka sitt innehav av skogsmark. 
 56 
 5 Jordförvärvslagen 
  
 5.1 
  
 Historik 
  
 5.1.1 
  
 Bolagsförbudslagen 
  
 Den s.k. bolagsförbudslagen tillkom 1906. Genom denna lag in- fördes ett allmänt förbud för juridiska personer att förvärva jordbruksfastigheter i norra Sverige. Avsikten med lagen var att förhindra att den norrländska skogen, som var kvar i bondehand, övertogs av skogsbolagen. Den ursprungliga bolagsförbudslagen ersattes 1925 av en ny lag som omfattade hela landet. Den nya lagen innebar i princip ett totalstopp för juridiska personers förvärv av jordbruks- och skogsmark. Endast i mycket speciella fall tilläts de göra mindre förvärv. 
 Genom en lagändring 1937 infördes kompensationsprincipen i lagen. Denna princip innebar, att tillstånd till förvärv av överlopps- skog inte utan särskilda skäl fick vägras bolag, ekonomisk förening eller stiftelse om sådan juridisk person tidigare till enskild person avhänt sig mark till motsvarande värde och som prövats gagnelig för befolkningens näring i orten. Med hjälp av denna princip ville man för framtiden i huvudsak upprätthålla ett jämviktsförhållande mellan bolagsskogar och bondeskogar. Syftet var även att möjlig- göra att mark som låg i eller i närheten av bruten bygd skulle kunna återföras till bondehand samtidigt som bolagen i stället skulle kunna förvärva skog i annat läge, där det var mera ändamålsenligt för deras drift. 
 Bolagsförbudslagen avskaffades 1965. Under perioden 1965 1979 prövades juridiska personers förvärv efter samma grunder som fysiska personers förvärv enligt bestämmelserna i den dåvarande jordförvärvslagen. Genom 1979 års jordförvärvslag återinfördes särskilda regler, som innebär begränsningar i juridiska personers rätt att förvärva jordbruksfastighet. 
 57 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 5.1.2 
  
 Tidigare jordförvärvslagar 
  
 De första jordförvärvslagarna 
 Under första världskriget rådde kaotiska förhållanden på fastig- hetsmarknaden. Detta ledde till att en provisorisk lag om inskränk- ning i rätten att överlåta fast egendom utfärdades 1918. Lagen upphävdes emellertid redan 1920. Frågan om en ny jordförvärvslag aktualiserades därefter vid flera tillfällen, utan att detta ledde till lagstiftning. 
 Först 1945 antog riksdagen en ny jordförvärvslag, vars giltighet begränsades till tre år. Lagen skulle bevara jorden i den jord- brukande befolkningens hand. Den kom också att i viss mån användas som ett medel för att stödja och underlätta jordbrukets rationalisering. 
 Sedan 1942 års jordbrukskommitté hade lagt fram sitt betänkan- de rörande den framtida jordbrukspolitiken, antog riksdagen 1947 riktlinjer för en sådan politik. Dessa riktlinjer innebar en satsning på insatser för att främja jordbrukets rationalisering. På central nivå fick Lantbruksstyrelsen ansvaret för administrationen av de nya arbetsuppgifterna. På länsnivå inrättades lantbruksnämnderna 1948 för att där ansvara för motsvarande uppgifter. 
 Som ett led i genomförandet av den nya jordbrukspolitiken antogs 1947 lagen om kronans förköpsrätt och året därefter 1948 års jordförvärvslag. Enligt förköpslagen kunde lantbruksnämnd vid försäljning av jordbruksfastighet, som behövdes för jordbrukets strukturrationalisering, på kronans vägnar inlösa fastigheten till det pris köparen hade utfäst. Jordförvärvslagens syfte var att motverka olämpliga förvärv, dvs. främst spekulations- och kapitalplacerings- förvärv. I båda lagarna var släktköp undantagna från prövning. 
 1955 års jordförvärvslag 
 Både förköpslagen och 1948 års jordförvärvslag ersattes av 1955 års jordförvärvslag. I den föreskrevs bl.a. att förvärvstillstånd fick vägras om förvärvsegendomen borde användas för att underlätta bildandet av till storlek och ägoanordning ändamålsenliga bruk- ningsenheter. Lagen innehöll också avslagsgrunder som var knutna till köparens person. I lagen fanns s.k. ovillkorliga förvärvshinder som innebar att tillstånd i vissa fall alltid skulle vägras, t.ex. vid spekulationsförvärv och risk för vanskötsel av egendomen. Även 
 58 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 villkorliga förvärvshinder fanns, där tillstånd kunde beviljas under vissa förutsättningar. Exempel på de senare avslagsgrunderna var de s.k. kapitalplaceringsköpen och köp som innebar sammanföring av två eller flera brukningsenheter som kunde anses vara lämpade att vara särskilda enheter. Dessa senare förvärv kunde godtas om de var till övervägande nytta för jordbruket och näringslivet i orten. 
 1965 års jordförvärvslag 
 Den 1 juli 1965 ersattes 1955 års jordförvärvslag och 1925 års bolagsförbudslag med 1965 års jordförvärvslag. Syftet med den nya lagen var främst att hindra markförvärv som motverkade statens insatser till stöd för jord- och skogsbrukets rationalisering. Lagen skulle skydda etablering och vidareutveckling av sådana jordbruks- och skogsbruksföretag, vilkas tillkomst staten enligt gällande jord- brukspolitiska riktlinjer skulle stödja ekonomiskt. 
 Lagen innehöll inte några ovillkorliga förvärvshinder. I stället angavs när tillstånd fick vägras. Tillstånd fick som tidigare vägras om egendomen behövde tas i anspråk för att underlätta bildandet av brukningsenheter med ändamålsenlig storlek och ägoanordning. I sådana fall uppstod skyldighet för staten att lösa egendomen till det pris köparen hade utfäst. Tillstånd fick också vägras om det fanns anledning att anta att förvärvarens huvudsakliga syfte med förvärvet inte var att själv yrkesmässigt och varaktigt ägna sig åt driften på egendomen. Undantag gällde om förvärvaren här i landet drev industriell eller kommersiell verksamhet för förädling av jordbruks- eller skogsprodukter eller för distribution av jordbruksprodukter och om syftet var att varaktigt tillgodogöra sig egendomens alster i rörelsen. Några särskilda hinder enbart för juridiska personer stadgades inte i lagen. 
 1979 års jordförvärvslag 
 Sedan den 1 juli 1979 gäller 1979 års jordförvärvslag. Den utforma- des ursprungligen för att tillgodose de riktlinjer för jordbruks- politiken som antagits av riksdagen 1977. Dessa riktlinjer innebar att jordbrukspolitiken skulle främja ett rationellt utnyttjande av landets naturliga resurser för jordbruksproduktion. Lagen skulle främja uppkomsten och utvecklingen av rationella företag inom 
 59 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 jordbruket, skogsbruket och trädgårdsnäringen, främst familje- företag. För att detta syfte skulle tillgodoses innehöll lagen bestämmelser som gjorde det möjligt att vägra tillstånd till förvärv av jordbruksfastighet om vissa förhållanden förelåg. 
 Rationaliseringsbestämmelserna från de tidigare lagarna fanns kvar i den nya lagen men skärptes något. Vidare föreskrevs att krav kunde ställas på aktivt brukande, yrkeskunskaper och bosättning. Lagen kom också att innehålla bestämmelser om priskontroll. En för hög köpeskilling innebar att ansökan om tillstånd skulle avslås. Att ett förvärv gjorts enbart i kapitalplaceringssyfte utgjorde också det en grund för avslag. Tillstånd skulle även vägras för s.k. addi- tionsförvärv. dvs. en förvärvare som ägde ett redan utvecklat eller utvecklingsbart företag fick inte tillstånd att förvärva ytterligare en sådan enhet. 
 Vad gällde skogsmark avsåg lagen att med stöd av rationalise- ringsbestämmelserna främja en fortsatt strukturrationalisering genom sammanföring av mindre eller olämpligt arronderade skogs- fastigheter. Lagen syftade också till att bilda rena skogsbruksföre- tag som vid aktivt brukande kunde ge brukaren sin huvudsakliga sysselsättning och inkomst. Lagen öppnade också möjligheter att tillföra jordbruksföretag skogsmark så att en lämplig ägokombina- tion skapades. 
 Genom 1979 års jordförvärvslag återinfördes särbestämmelser för prövning av juridiska personers förvärv. De nya bestämmelser- na påminde i sina grunddrag om reglerna i bolagsförbudslagen som den var utformad i början av  
 1960-talet. 
  För juridiska personer i allmänhet innebar dessa regler omfattande begränsningar av för- värvsmöjligheterna. Kompensationsprincipen från 1937 återinför- des i modifierad och moderniserad form. Vidare gavs möjlighet för juridiska personer att förvärva smärre områden i arronderings- främjande syfte, egendom som var avsedd för annat ändamål än jord- och skogsbruk eller om annat särskilt skäl förelåg. 
 Träförädlande företag kunde dock få förvärva skogsmark utan att lämna kompensation, om den förvärvade egendomens virkes- avkastning behövdes i företagets verksamhet. Lagen skiljde på olika typer av träförädlande företag. Sådana företag som drev verksam- het av betydelse för sysselsättningen på den ort där förvärvs- egendomen låg prioriterades framför andra träförädlande företag. 
 Genom en lagändring 1987 begränsades de träförädlande före- tagens gynnade ställning så att den inte omfattade egendom som 
 60 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas av fysisk person bosatt på orten. 
 Det kan särskilt noteras att genom 1979 års lag infördes för första gången en bestämmelse med direkt regionalpolitisk inne- börd, nämligen att förvärvstillstånd kunde nekas om förvärvsegen- domen behövdes för att främja sysselsättningen i glesbygd. 
 En omfattande översyn av 1979 års jordförvärvslag genomfördes under 1987. I proposition 1986/87:122 framhöll jordbruks- ministern att behovet av storleksrationalisering i jord- och skogs- bruket inte var lika stort som tidigare. Mot den bakgrunden ansåg han att en modernisering av lagen var angelägen. De ändringar han föreslog tog sikte på att lagen skulle slå vakt om familjejordbruket, främja främst skogsbrukets rationalisering, begränsa juridiska personers förvärvsrätt och göra det möjligt att i glesbygd ta till vara sysselsättningsmöjligheterna i jordbruket och skogsbruket. Dessa syften skulle förenas med lättnader i möjligheterna att få förvärvstillstånd, vilket skulle stimulera till en ökad omsättning av fastigheter. De lättnader som infördes innebar en nedtoning av rationaliseringsambitionerna och hänförde sig helt till fysiska per- soners möjligheter att få tillstånd till förvärv. 
 Våren 1990 beslutade riksdagen om en ny livsmedelspolitik. Den nya livsmedelspolitiken innebar en marknadsanpassning och av- reglering av jordbruket. En utgångspunkt för den ändrade politiken hade varit att jordbruksproduktionen i princip skulle vara underkastad samma villkor som andra näringar. De ändrade jordbrukspolitiska förhållandena gjorde det nödvändigt med en översyn och anpassning av jordförvärvslagen. 
 I proposition 1990/91:155 anförde jordbruksministern att den ändrade livsmedelspolitiken ställer större krav på lantbrukarnas agerande som företagare på en marknad och att de därför måste ges en ökad handlingsfrihet vid överlåtelse av mark. En generell pröv- ning av samtliga förvärv av jordbruksmark kunde med de nya för- utsättningarna knappast anses vara ändamålsenlig. I den utsträck- ning en fortsatt rationalisering är påkallad så borde den framdeles främjas med andra medel än jordförvärvslagen. Prövningen borde därför vad avser rationaliseringsaspekten begränsas till att endast omfatta arronderingsförbättringar i starkt ägosplittrade områden. En ytterligare förutsättning för att behålla prövningen i ett sådant område skulle vara att det finns en plan för att förbättra ägo- strukturen i området. Prövningen kunde då ses som ett led i 
 61 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 planens genomförande. I sådana områden kunde tillstånd vägras om det tilltänkta förvärvet skulle försvåra planens genomförande. 
 De tidigare regionalpolitiskt motiverade avslagsgrunderna gavs större tyngd. För juridiska personer gjordes ingen ändring i de tidigare bestämmelserna. Prövningsgången ändrades så att rätten att i sista instans klaga till regeringen togs bort och ersattes av överprövning i allmän förvaltningsdomstol. 
 Genom reformen 1 juli 1991 nedtonades rationaliserings- aspekten kraftigt. Detta innebar en långtgående avreglering. Reformen medförde också att lagen fick en mera markerad regionalpolitisk prägel med inriktning mot att stimulera boende och sysselsättning på landsbygden. 
  
 5.2 
  
 Gällande jordförvärvslagstiftning 
  
 1 
  
 Allmänt 
 Jordförvärvslagen kan sammanfattningsvis sägas innehålla tre centrala mål, nämligen 
 främja bosättning och sysselsättning i glesbygd, 
 underlätta strukturförbättringar i omarronderingsområden samt begränsa juridiska personers förvärv. 
 Prövningspliktens omfattning 
 Om en lantbruksegendom, dvs. fast egendom som är taxerad som lantbruksenhet, förvärvas genom köp, byte eller gåva eller vissa andra särskilt angivna fång, fordras förvärvstillstånd i tre särskilda situationer, som hänför sig till de ovan redovisade centrala målen, nämligen 
 förvärv i glesbygd, 
 förvärv i omarronderingsområde samt 
 förvärv i hela riket som görs av juridisk person. 
 Vissa typer av förvärv är undantagna från prövning. Ett viktigt undantag är släktförvärven, dvs. förvärv genom köp, byte eller gåva från make/maka, föräldrar samt far- eller morföräldrar. Förvärv genom arv eller testamente omfattas inte heller av prövningsplikt. 
  
 1  
 1979 års jordförvärvslag i dess lydelse efter ändringarna den 1 juli 1991. 
 62 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 Den som redan äger en andel i en fastighet kan prövningsfritt förvärva ytterligare andelar i samma fastighet. 
 Vid fysiska personers förvärv i glesbygd kan ett anmälnings- förfarande tillämpas i stället för prövning. Detta innebär att det räcker med anmälan, om förvärvaren varit bosatt i glesbygdsdelen i den kommun, som fastigheten ligger i, sedan minst sex månader tillbaka. Även då en förvärvare, som inte redan är bosatt i området, åtar sig att bosätta sig på förvärvsegendomen inom ett år från förvärvet och därefter vara bosatt på den i minst fem år framöver räcker det med ett anmälningsförfarande. Det åligger sedan länsstyrelsen att registrera och följa upp ett sådant åtagande. 
 Ansökan om förvärvstillstånd skall göras inom tre månader hos länsstyrelsen i det län fastigheten ligger. Om ansökan inte görs inom föreskriven tid eller om förvärvstillstånd nekas blir förvärvet ogiltigt. 
 Beslut i jordförvärvsärende fattas i första instans av länsstyrelse, om inte förvärvaren är juridisk person och förvärvet avser egendom som överstiger ett värde av fem miljoner kronor, då beslut fattas av Statens jordbruksverk. 
 Överprövning av beslut 
 Beslut av länsstyrelse kan överklagas till Statens jordbruksverk. Beslut av Statens jordbruksverk överklagas till länsrätt, vars beslut kan överklagas till kammarrätt. Kammarrättens beslut kan över- klagas till Regeringsrätten. Tidigare förekom ingen domstolspröv- ning utan regeringen var sista instans. 
 Enligt förvaltningslagens 22 § får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om det gått denne emot. Detta betyder att ett beslut i jordförvärvsärende alltid får överklagas av förvärvaren. I rättspraxis har även överlåtaren medgetts rätt att överklaga då det var fråga om avslag på grund av för högt pris. Utomstående intres- senter till förvärvsegendomen har ingen rätt att överklaga beslut i förvärvsärende. 
 63 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 Förvärv i glesbygd 
 Regeringen har bemyndigats att bestämma i vilka kommuner eller delar (församlingar) av kommuner som vid tillämpningen av jord- förvärvslagen skall vara glesbygd. I en bilaga till jordförvärvsför- ordningen har regeringen angett vilka dessa områden är. Bilagan upptar framför allt kommuner och församlingar i norra Sverige, men där finns också områden från Svealands och Götalands skogs- och mellanbygder. Den närmare omfattningen framgår av kartan i bilaga 3. I dessa områden, som omfattar nära två tredjedelar av Sveriges landareal, bor dock inte mer än 8,5 procent av rikets befolkning. 
 Förvärvstillstånd för fastighet i glesbygd kan vägras om egen- domen behövs för att främja boende eller sysselsättning på orten. Det ankommer enligt praxis på prövningsmyndigheten att visa att ett vägrat tillstånd kan ge en direkt och påvisbar effekt i detta avseende. 
 Förvärvstillstånd behövs inte för de som istället gör en anmälan enligt de regler som tidigare redovisats i avsnittet om prövnings- pliktens omfattning. Genom detta anses förvärvarens anknytning till orten vara dokumenterad. 
 Förvärv i omarronderingsområde 
 För förvärv av lantbruksegendom i ett s.k. omarronderingsområde fordras alltid tillstånd enligt jordförvärvslagen. Med omarronde- ringsområde avses ett område som är starkt ägosplittrat och för vilket länsstyrelsen fastställt en plan för rationalisering av ägostrukturen. En förteckning över sådana områden finns i jordförvärvsförordningen. Här återfinns främst områden i Dalarna. Även områden i f.d. Skaraborgs län och i Gävleborgs län finns med. Inom dessa områden kan förvärvstillstånd vägras om förvärvet skulle försvåra ett genomförande av den fastställda planen. 
 Juridiska personers förvärv 
 När bolag eller annan juridisk person förvärvar en lantbruks- egendom behövs alltid förvärvstillstånd. Förutom den prövning som görs i glesbygd och i omarronderingsområden gäller ytter- 
 64 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 ligare inskränkningar i rätten att förvärva lantbrukegendom för juridisk person. 
 I 5 § första stycket föreskrivs att juridisk person får lämnas förvärvstillstånd endast om 
 förvärvaren avstår eller kan antas komma att avstå egendom som är av betydelse för jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering och i storlek eller värde ungefär motsvarar den egendom som avses med förvärvet, 
 förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig, 
 egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, 
 annat särskilt skäl föreligger. 
 Enligt en särskild regel i paragrafens andra stycke utgör inte inskränkningarna i 5 § första stycket hinder för tillstånd, om för- värvet huvudsakligen avser skogsmark och förvärvaren är en juridisk person som bedriver skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs. Med företag som bedriver skogsindustriell verksamhet avses sågverk, massafabriker, pappers- bruk och fabriker för tillverkning av fiberskivor, spånskivor eller plywood. 
 Andra stycket i 5 § är dessutom så utformat att ett träförädlande företag, som redan bedriver skogsindustriell verksamhet av bety- delse för sysselsättningen på orten, skall kunna ges företräde framför andra träförädlande företag om en sådan prioritering är av betydelse för sysselsättningen på orten. 
 Andra stycket gäller dock inte om egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person. Om det finns en lantbrukare som är bosatt på orten och som vill komplet- tera sitt företag med skog så kan därför ett skogsindustriellt företag som regel endast ges förvärvstillstånd om någon av punkterna i 5 § första stycket är uppfyllda. 
 65 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 Inlösen och lösen av fastighet 
 Staten har rätt att inlösa lantbruksegendom i följande två situa- tioner, om det inte är oskäligt: 
 Om en förvärvare, som fått tillstånd att förvärva egendom i glesbygd inom ett omarronderingsområde med föreläggande att inom tolv månader från tillståndsdagen bosätta sig på fastig- heten och därefter bo på den i minst fem år, bryter mot före- läggandet. 
 När en förvärvare, som gjort ett åtagande om bosättning genom anmälan till länsstyrelse och härigenom sluppit förvärvs- prövning, inte uppfyller sitt åtagande eller överlåter fastigheten före åtagandets utgång. 
 I båda fallen skall länsstyrelsen anmäla till Jordbruksverket att förutsättningar för inlösen föreligger. Det ankommer sedan på Jordbruksverket att pröva om inlösen bör ske och om så är fallet föra talan om sådan inlösen. I mål om inlösen gäller expropriationslagens regler i tillämpliga delar. 
 Om förvärvstillstånd vägrats vid prövning av förvärv i glesbygd eller omarronderingsområde är staten skyldig att lösa fastigheten till det pris som avtalats om säljaren begär detta. Om priset är väsentligt högre än avkastningsvärdet eller om avtalsvillkoren i övrigt är oskäliga, föreligger ingen lösenskyldighet för staten. 
 Medel för lösen och inlösen av fastighet tas ur jordfonden. 
  
 5.3 
  
 EG-rättsliga 
  
  aspekter 
 En grundprincip inom  
 EG-rätten 
  är att en medlemsstat inte får diskriminera medborgare från andra medlemsstater. I jordförvärvs- lagstiftningen finns inga regler som anknyter till medborgarskap varför detta grundläggande krav redan är uppfyllt. 
 En lagstiftning som begränsar möjligheterna att förvärva fastig- heter, eller som föreskriver administrativa förfaranden inför ett sådant förvärv, kan också vara i strid mot bestämmelserna i EG- fördraget om etableringsfrihet och fria kapitalrörelser. Sådana begränsningar kan dock anses vara förenliga med  
 EG-fördraget 
  om de är nödvändiga för att vissa tillåtna syften bör uppnås. Utöver ett tillåtet syfte krävs att bestämmelserna är  
 icke-diskriminerande 
  och proportionerliga. Med detta avses bl.a. att de begränsningar i 
 66 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 förvärvsrätt och de administrativa förfaranden som föreskrivs skall vara effektiva och lämpade för att uppnå ändamålet samt inte vara mer ingripande än vad som krävs. Dessutom skall lika fall behand- las lika. 
 De begränsningar som följer av jordförvärvslagen har ett i huvudsak regionalpolitiskt syfte. Att värna bosättning och syssel- sättning på landsbygden kan anses vara ett tillåtet syfte. För att detta syfte skall kunna uppnås är det rimligt att vid fastighets- förvärv i glesbygd prioritera på orten redan bosatta personer samt de som avser att bosätta sig på fastigheten. På samma sätt kan det anses rimligt att prioritera den lokala industrins möjligheter att genom fastighetsförvärv säkra sin råvarutillgång. Från dessa aspek- ter saknas det därför anledning att ifrågasätta den nuvarande lag- stiftningens förenlighet med de krav som följer av medlemskapet i EU. 
  
 5.4 
  
 Utvärdering och förslag 
  
 5.4.1 
  
 Allmänt 
  
 Min bedömning:  
 Jordbrukets strukturrationalisering fort- skrider i första hand via sidoarrenden. Inom skogsbruket före- ligger det ett stort behov av fortsatt strukturrationalisering. Strukturrationaliseringen utanför omarronderingsområdena bör främjas med andra medel än jordförvärvslagen. Någon skärpning av lagen bör inte ske i detta avseende. 
 Min uppgift är att dels utvärdera den jordpolitiska lagstiftningens roll i den allmänna utvecklingen inom jord- och skogsbruket, dels vid behov lämna förslag till ändringar av denna lagstiftning. I utvärderingen har jag i huvudsak uppehållit mig vid utvecklingen under  
 1990-talet, 
  eftersom tiden fram till 1989 analyserats av tidi- gare utredningar inom området. 
 2 
  
 2  
 Förslag till jordrationaliseringslag m.m. Avgivet av 1951 års jordbruksrationaliserings- utredning (SOU:1954:16). 
 Förslag till jordförvärvslag m.m. Avgivet av 1958 års jordlagsutredning (SOU 1961:49). Ny jordförvärvslag. Betänkande av jordförvärvsutredningen (SOU 1977:93). 
 Bättre struktur i jord- och skogsbruket. Betänkande av strukturutredningen för jord- och skogsbruk (SOU 1983:71). 
 Översyn av jordförvärvslagen. Ds Jo 1986:5. 
 Williamson, Lester. Jordförvärvslagen. Rapport till Jordbruksdepartementet september 1989. 
 67 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 Före lagändringen 1991 låg tyngdpunkten i jordförvärvslagen på rationaliseringsaspekten. Genom riksdagsbeslutet tonades denna ned högst väsentligt. Det finns därför vid utvärderingen anledning att inledningsvis uppehålla sig vid verkningarna av denna genom- gripande förändring. 
 Rationaliseringsaspekten finns kvar främst i bestämmelserna om omarrondering. Dessutom finns rationaliseringsaspekten med i vissa av de bestämmelser som avser juridiska personers förvärv, t.ex. regeln om att som kompensationsmark endast får räknas mark av betydelse för jord- och skogsbrukets rationalisering. Bestäm- melsen om att företag med skogsindustriell verksamhet kan få förvärva mark kompensationsfritt gäller inte om förvärvsegen- domen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person som är bosatt på orten. I den bestämmelsen finns både såväl rationaliserings- som glesbygdsaspekterna företrädda. 
 Något trendbrott orsakat av lagändringen kan inte spåras i strukturutvecklingen på jordbruksområdet. Den fortsatte på samma sätt som tidigare. För närvarande läggs ca 2 000 jordbruks- företag ned per år. Huvuddelen av den friställda jordbruksarealen förs över till andra företag i orten. Oftast sker detta genom sidoarrenden. Dagens strukturrationalisering torde inte ha samma stabilitet som då insatserna mer gick ut på att förbättra de grundläggande ägar- och fastighetsförhållandena. Någon ändring i jordförvärvslagen med hänsyn till jordbrukets behov av strukturrationalisering bedömer jag dock inte vara påkallad. 
 För skogsbrukets del är förhållandena annorlunda. Av totalt 274 000 taxeringsenheter 1998 hade 87 000 mindre än 10 hektar skogsmark och 136 000 hade mindre än 20 hektar skogsmark. Dessa enheter får anses vara alltför små för att ge förutsättningar att bedriva ett rationellt skogsbruk. Behovet av strukturrationa- lisering blir ännu tydligare när man beaktar att även de små inne- haven är splittrade på flera skiften. 
 Vidare är många av dessa små taxeringsenheter uppdelade på flera registerfastigheter. Det innebär att de utan hinder av vare sig jordförvärvslagen eller fastighetsbildningslagen kan överlåtas till olika förvärvare. Ökad splittring blir då ett faktum. 
 En långtgående uppsplittring av skogsmarken på små enheter och många ägare försvårar genomförandet av skogspolitiken. Det gäller både produktionsmålet och miljömålet. Små enheter har eko- nomiskt sett liten betydelse för ägaren och kan inte drivas effektivt utan en mycket långtgående samverkan. Motivet för ägaren att 
 68 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 bygga upp en yrkesmässig kunskap och att planera sitt skogsbruk är också mindre än för större brukningsenheter. Vad gäller skogs- politikens miljömål innebär en långtgående ägo- och ägarsplittring att miljöanpassningen i ett landskapsperspektiv starkt försvåras. Detta var för övrigt en aspekt som den skogspolitiska kommittén påpekade i sitt betänkande. 
 Samverkan mellan markägare behövs också för att värna arter, som missgynnas om sammanhängande skogsområden fragmenteras genom olika skogsbruksåtgärder. Vidare innebär små enheter be- gränsade möjligheter att bevara natur- och kulturmiljövärden genom att välja alternativa områden för avverkning. Det kan note- ras att marknadens certifieringssystem ställer krav på avsättning av 5 procent av skogsmarksarealen för fri utveckling, dock inte för innehav under 20 hektar. Sammantaget är en långtgående ägosplitt- ring till nackdel för att uppnå skogspolitikens miljömål. 
 För skogsbrukets del står inte strukturrationalisering genom sidoarrenden till buds. Däremot kan nackdelarna med dålig struk- tur delvis motverkas genom ökad samverkan. För min del står det klart att en fortsatt strukturrationalisering behövs inom skogs- bruket. I anslutning till 1991 års riksdagsbeslut uttalades att i den utsträckning staten behövde främja jord- och skogsbrukets struk- turrationalisering skulle detta ske med andra medel än genom jordförvärvslagen. Jag delar denna uppfattning och lägger därför inte nu något förslag att genom jordförvärvslagen generellt främja skogsbrukets strukturrationalisering. Däremot bör de särskilda reglerna i omarronderingsområdena kvarstå oförändrade, se vidare avsnitt 5.4.3. 
  
 5.4.2 
  
 Förvärv i glesbygd 
  
 Mitt förslag:  
 Glesbygdsbestämmelserna slopas. 
 Utvärdering 
 Genom lagändringen 1991 försköts tyngdpunkten i jordförvärvs- lagen ytterligare från att främja rationalisering till att främja utvecklingen i glesbygd. Samtidigt skedde en allmän sänkning av lagens ambitionsnivå, bl.a. för att spara administrativa resurser. 
 Omsättningen av jord- och skogsbruksfastigheter har enligt lagfartsstatistik under senare år legat på omkring 12 000 överlåtel- 
 69 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 ser om året. Av dessa utgör ungefär 30 procent köp på öppna marknaden. I övrigt består överlåtelserna av arv samt köp eller gåva inom släkten. Den höga andelen släktförvärv gäller även i glesbygd. 
 Grovt räknat sker 5 000 förvärv av jordbruks- och skogsfastig- heter i glesbygd per år. Av dessa förvärvas cirka 3 500 genom arv samt köp och gåva inom släkten och är därför undantagna från prövning enligt jordförvärvslagen. Sedan 1991 har länsstyrelserna årligen prövat 700 800 förvärvsärenden. I ca 200 fall utnyttjas möjligheterna till anmälan vid bosättningsåtagande, och i ca 700 fall fyller förvärvaren redan kraven på tidigare bosättning i glesbygd i den aktuella kommunen och använder sig därför av sin rätt till anmälan. Av de prövade förvärven har tillstånd årligen vägrats i 15 30 fall. Under de senaste åren har antalet avslag legat under 20 per år. 
 Mängden av bosättningsåtaganden, som länsstyrelserna konti- nuerligt skall bevaka, uppgår numera till ungefär 1 000. Som fram- går av Jordbruksverkets rapport (1995:3) har problem förelegat kring tillämpningen av anmälningsförfarandet alltsedan detta in- fördes. Problemen hänför sig i första hand till åtagandena om bosättning. Undantaget utnyttjas även i sådana fall, där det redan från början står klart att en bosättning inte kan komma till stånd. Enligt vad jag har erfarit är det inte ovanligt att en förvärvare skriver på ett bosättningsåtagande utan att det finns bostadshus på fastigheten. Det har till och med förekommit att köpare skrivit på åtaganden där fastigheten enbart bestått av skogsskiften som sak- nat permanent vägförbindelse. 
 Länsstyrelsen har ingen möjlighet att ifrågasätta en anmälan, utan problemen uppstår senare i samband med uppföljningen. I ett alltför stort antal fall konstateras brister och oklarheter beträffande hur åtagandet uppfyllts. Inte sällan folkbokför sig förvärvaren på fastigheten, medan han i praktiken bor någon annanstans, något som är resurskrävande att kontrollera och belägga. 
 Endast ca 30 fall per år rapporteras vidare till Jordbruksverket. Av dessa har inlösensförfaranden skett i sammanlagt åtta fall. 
 Inlösen av fastigheter där åtagandet inte uppfyllts måste drivas i fastighetsdomstol och är därför administrativt krävande. Då staten också får svara för motpartens rättegångskostnader leder förfaran- det oftast till höga kostnader för de fastigheter som löses in. Detta medför praktiskt taget alltid förluster på jordfonden. 
 70 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 Möjligheten att använda sig av bosättningsåtagande i stället för prövning har också varit inkörsport för oseriösa köpare (klippare). Denna problematik behandlas i kapitel 10. 
 Även när det gäller den andra typen av anmälningsförfarande, då förvärvaren genom intyg från folkbokföringen skall visa att han varit bosatt i glesbygd inom den kommun, där förvärvsfastigheten ligger förekommer problem. En förutseende köpare kan folkbok- föra sig i aktuellt område av en kommun utan att i verkligheten vara bosatt där. I en del fall används en person, som redan är bosatt i kommunen, som mellanhand tills den slutlige köparen hunnit uppfylla en formell folkbokföringstid på sex månader. Det före- kommer även att föräldrar som bor i bygden köper fastigheter för sina barns räkning. Fastigheten förs sedan över på barnen via släkt- skapsundantaget. Problemen kring denna form av anmälningsför- farande är dock inte så markanta som vid bosättningsåtagandena. 
 Även i de fall ett prövningsförfarande skall tillämpas föreligger problem. Oklarheter råder bl.a. kring hur påvisbara effekter för sysselsättning och bosättning som krävs, hur kravet på bevis för att alternativa förvärvare verkligen finns skall uppfyllas samt vilka efterforskningar som bör göras efter sådana och om den egendom som förvärvet avser skall bedömas som en helhet eller kan delas upp. 
 Ett problem i sig är de stora skillnader i länsstyrelsernas hand- läggningsrutiner som förekommer både när det gäller uppfölj- ningen av åtaganden och vid tillståndsprövningen. I det senare fallet är variationen särskilt stor när det gäller om länsstyrelsen aktivt undersöker om det finns alternativa förvärvare. 
 Förslag till ändringar 
 Den direkta genomsnittliga årliga effekten av glesbygdsbestämmel- sernas tillämpning utgörs av ett  
 20-tal 
  vägrade tillstånd. Berörda fastigheter antas genom detta förfarande få ett från glesbygds- synpunkt bättre utnyttjande än vad de annars skulle ha fått. Ser man enbart till detta resultat är lagens bidrag till att främja boendet och sysselsättningen i glesbygd mycket blygsamt. För att kunna göra en rättvisande bedömning är det dock nödvändigt att beakta effektiviteten i tillämpningen och att även beakta bestämmelsernas indirekta effekter. Dessa består bl.a. i att köpare väljer objekt, 
 71 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 liksom säljaren väljer köpare, med beaktande av jordförvärvslagens regelverk. 
 Storleken av de indirekta effekterna är svåra att uppskatta. Med ledning av de kontakter jag haft och den erfarenhet jag vunnit under utredningsarbetets gång, bedömer jag att de indirekta effekterna är mångdubbelt större än de direkta, men att de, sett i ett större sammanhang, ändå är små. 
 Å ena sidan har jag i likhet med Jordbruksverket konstaterat, att anmälningsförfarandet inte fungerar särskilt bra. Även brister kring prövningsförfarandet har påtalats. Det kan därför hävdas att dessa sammantagna brister kan vara orsaken till den begränsade effekt lagen nu har. Å andra sidan har jag konstaterat att några länsstyrelser, som valt att och kunnat satsa mera resurser på strukturfrågorna inom jord- och skogsbruket, anser sig ha uppnått tillfredsställande resultat även med glesbygdsbestämmelsernas nuvarande utformning. Till bilden hör att resursneddragningarna i samband med att lagen ändrades 1991 i första hand gick ut över länsstyrelserna i södra och mellersta Sverige. 
 Med stöd av det anförda delar jag därför den uppfattning Jordbruksverket redovisat i sin rapport (1995:3), att antingen bör jordförvärvslagens glesbygdsbestämmelser skärpas eller så bör de slopas. För att bli verkningsfull måste en skärpning kombineras med en mångdubbelt ökad resursmässig satsning från länsstyrelser- nas sida. Regelverket måste också förtydligas. 
 Vid en skärpning bör både de direkta och indirekta effekterna höjas väsentligt. Anmälningsförfarandet bör ersättas av tillstånds- prövning. Utredningarna i samband med prövningen bör göras grundligare. Jordfonden bör användas aktivare och en bo- och brukningsplikt efter norsk modell införas. För god effektivitet i ett skärpt alternativ är bevakningen av hur bo- och brukningsplikten uppfylles särskilt viktig. Insatserna härvidlag kommer därför att bli mycket resurskrävande. 
 Det är också möjligt att tänka sig att bestämmelserna skärps i norra Sverige och slopas i de mellersta och södra delarna av landet. Denna lösning bygger på antagandet att behovet av en jordpolitisk reglering liksom möjligheterna att åstadkomma resultat är större i norra än i övriga Sverige. 
 Jordförvärvslagen har genom själva prövningsförfarandet endast i ringa utsträckning bidragit till ett ökat boende och ökad syssel- sättning i glesbygden. Lagens preventiva effekter är som jag tidi- gare framhållit begränsad. Det måste ifrågasättas om effekten av en 
 72 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 skärpt lagstiftning motiverar dels de ökade administrativa resurser som behövs, dels det ökade ingreppet i säljarnas och köparnas rätt att fritt träffa avtal som då krävs. 
 Om bestämmelserna i stället slopas helt går glesbygden miste om de effekter som jag ovan redovisat. I stället görs administrativa besparingar, som kan användas för andra glesbygdsinsatser. 
 Det går enligt min mening inte att genom krav på bosättning eller en hård styrning av fastighetsmarknaden tvinga fram ett var- aktigt boende i glesbygd. De ingrepp i friheten att disponera egen- dom och de kostnader för det allmänna som skulle uppstå motive- ras inte av den nytta som skulle tänkas uppnås. Det primära för utvecklingen i glesbygd är att där skapa gynnsamma förutsätt- ningar för utkomst och boende. Här har t.ex. åtgärder och stöd- program inom ramen för det nya  
 EU-relaterade 
  landsbygds- programmet samt stödprogrammen inom det s.k. Mål  
 1-områdena 
  större möjligheter att ge god effekt. De resurser som idag satsas på jordförvärvslagens glesbygdsbestämmelser bör därför kunna ge bättre effekt om de satsas på insatser inom dessa åtgärders ram. För min del förordar jag därför att glesbygdsbestämmelserna i jordförvärvslagen slopas. 
  
 5.4.3 
  
 Förvärv i omarronderingsområden 
  
 Mitt förslag:  
 Bestämmelserna bibehålls men tidsbegränsas till tio år. 
 Utvärdering 
 I vissa delar av landet finns en långt gången ägosplittring som tar sig uttryck i att fastigheterna har många skiften, som ofta är små, långsmala och som ligger vitt spridda från varandra. Dessutom förekommer i sådana områden oftast komplicerade ägarförhållan- den och många samfälligheter. 
 Syftet med omarronderingsverksamheten är att förbättra fastig- hets- och ägarstrukturen i de ägosplittrade områdena och däri- genom åstadkomma förhållanden som är likvärdiga med övriga delar av landet. 
 För den enskilde markägaren innebär omarronderingen ett ord- nat ägande med gynnsammare förutsättningar att bedriva skogs- bruk och i förekommande fall jordbruk. Ett starkt allmänt skogs- 
 73 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 politiskt motiv för omarrondering är att det skapas praktiska möjligheter att göra skogsvårdande insatser och kunna uppfylla skogspolitikens produktions- och miljömål. Även förutsättningar- na för att tillgodose naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen förbättras. Detta har bl.a. hävdats av Naturvårdsverket i yttrande över förslag till ändringar i fastighetsbildningslagen år 1993. Det har även framförts den motsatta åsikten att en dålig arrondering kan bidra till att bevara miljö- och kulturvärden. Detta har bl.a. gjorts i Riksantikvarieämbetets avrapportering till rege- ringen av uppdrag nummer 7 i regleringsbrev för 1999 för ämbetet. 
 En sanerad fastighetsindelning samt förenklade och klarare ägar- förhållanden innebär förenklingar också för samhället t.ex. för vägmyndigheter vid projektering av vägar, för kommuner vid t.ex. ledningsdragningar, för lantmäterimyndigheten vid förande av fastighetsregister, för skattemyndigheten vid taxeringar och för tingsrätterna i lagfartsärenden. En sanerad fastighetsindelning underlättar dessutom skogsvårdsstyrelsernas tillsyn enligt skogs- vårdslagen. 
 Enligt lantmäteriutredningens slutbetänkande (SOU 1994:90) är myndigheternas merkostnader i de områden som är i behov av omarrondering i Dalarna av storleksordningen 10 miljoner kronor per år. Omarronderingarna är visserligen kostnadskrävande, för närvarande ca 1 500 kronor per hektar, men innebär långsiktigt stora vinster för såväl de enskilda markägarna som det allmänna. 
 Med stöd av en speciell lagstiftning, dalalagen, genomfördes från  
 1930-talet 
  och framåt laga skiften för ca 200 000 ha i Dalarna. Det sista laga skiftet avslutades 1984. Förfarandet visade sig emel- lertid vara tungrott och kostsamt. Genom fastighetsbildningslagen gavs 1972 möjligheter till ett förenklat och snabbare förfaringssätt som kom att benämnas omarrondering. Förrättningar enligt detta förfarande har nu genomförts för ca 200 000 hektar och pågår för ytterligare 50 000 hektar. 
 De omarronderingar som genomfördes under 1970- och 1980- talen präglades av den jordbruks- och skogspolitik som då gällde. De statliga ambitionerna gick då ut på att främja uppbyggnaden av utvecklingsbara enheter. Minsta storleken för de ombildade skogs- fastigheterna sattes till 40 50 hektar. Mindre innehav fick ingen egen mark utlagd utan i stället andel i en gemensamhetsskog. De omarronderingar som nu pågår syftar till att få småskaligheten att fungera. Utläggning av egen fastighet görs nu i ombildningsfallen ned till fem hektar. Länsstyrelsen i Dalarnas län har bedömt att lag- 
 74 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 stöd för den ändrade synen återfinns i de ändringar som gjordes i fastighetsbildningslagen 1994. I samband med denna lagändring betonade statsmakterna behovet av att fortsätta sanera de mest ägosplittrade områdena i landet. 
 Omarronderingsområden fastställdes 1991 i jordförvärvsförord- ningen. Någon ändring har inte gjorts. De uttagna områdena är i huvudsak koncentrerade till Dalarnas län. Dessutom ingår tretton församlingar i Västra Götalands län och Järvsö församling i Gävle- borgs län. 
 Sänkningen av arealgränserna för utläggning av egen fastighet och minskat inslag av tvång har fört med sig en omsvängning i opinionen. En mera positiv inställning till omarronderingen kan nu noteras. Denna tar sig uttryck i att markägargrupper tar egna ini- tiativ till förrättningar och att antalet överklagningar minskat. 
 Enligt uppgift från Lantmäteriverket finns utöver nu pågående projekt ytterligare ca 400 000 hektar, i första hand skogsmark, som är i stort behov av omarrondering. Staten har efter hand minskat sin andel av finansieringen av verksamheten. För de projekt som startats under  
 1990-talet 
  betalar det allmänna ca 50 procent av kostnaderna. Här ingår även vissa  
 EU-medel. 
  Även för kommande projekt torde det vara realistiskt att räkna med  
 EU-medel, 
  då svensk medfinansiering erhålles via medel från anslaget för yttre rationalisering (se kapitel 6). 
 I jordfonden finns nu ca 20 000 hektar, i första hand skogsmark. Av det nuvarande innehavet finns ca 14 000 ha i omarronderings- områdena. Ungefär 120 köp och lika många försäljningar görs per år i omarronderingsområdena. Jordfondsverksamheten har varit mycket aktiv i omarronderingsområdena i Dalarna. Av den totala arbetsinsatsen med såväl jordförvärvsprövningen som med jord- fondsverksamheten hänför sig 90 procent till Dalarnas län. 
 Enligt min bedömning är omarronderingsverksamheten ange- lägen av de skäl jag tidigare redovisat. Jag ser det som viktigt att verksamheten kan fortsätta i minst den omfattning den nu har. 
 Jordfondsverksamheten är ett viktigt hjälpmedel i förrättnings- processen. Jordfondsmarken kan användas som bytes- och kom- pensationsmark. Hittills har merparten av jordfondsarealerna som använts legat länge i fonden och inköpts för ett i förhållande till dagens markpriser lågt pris. Fondverksamheten har därför kunnat redovisa ett bokföringsmässigt årligt överskott. 
 De statistiska uppgifterna visar att ca 300 förvärvsärenden prövas per år varav 10 fall eller tre procent avslås. Styreffekten av 
 75 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 enbart tre procents avslag är marginell. Den indirekta effekten torde dock vara betydande i detta fall. Många av fastighets- överlåtelserna sker i samråd med länsstyrelsen. Skiften som behövs för omarronderingen avstås då till jordfonden antingen före försäljningen i den öppna marknaden eller i anslutning till jordförvärvsprövningen. Säljarna och mäklarna, som känner till intentionerna bakom omarronderingen och som är angelägna att försäljningen skall kunna fullföljas, väljer därför köpare med hänsyn till detta. 
 Förslag 
 Vid utformningen av bestämmelserna för omarronderingsverk- samheten kan två huvudlinjer väljas. Antingen kan de nuvarande bestämmelserna avskaffas helt eller så behålls de i den nuvarande formen. Att avskaffa prövningen helt skulle leda till att förrätt- ningsarbetet försvåras och drabbas av tidsutdräkt. Verksamheten skulle däremot inte omöjliggöras. Det blir närmast fråga om en ekonomisk bedömning om besparingarna skulle bli större än mer- kostnaden i förrättningsarbetet. 
 Eftersom omarronderingsverksamheten idag består av ett väl intrimmat samspel mellan planeringsinsatser, jordförvärvslag, jord- fond och förrättningar enligt fastighetsbildningslagens bestämmel- ser ser jag inte några uppenbara administrativa besparingar i att ändra på detta system. Mitt huvudförslag är därför att nuvarande regler i jordförvärvslagen och för jordfonden bibehålls. Jag vill dock framhålla behovet av att ytterligare förenkla själva förrätt- ningsförfarandet för att snabba upp processen och hålla nere kost- naderna. 
 Omarronderingsområdena fastställdes 1991. Indelningen är i viss utsträckning inaktuell och bör därför ses över. Områden med ingen eller ringa verksamhet bör avföras från listan och eventuellt nya tillföras. Av praktiska skäl, t.ex. för att underlätta inskrivnings- myndighetens bedömningar i lagfartsärenden, bör en områdes- indelning som endast bygger på hela kommuner eftersträvas. 
 Mot bakgrund av att omarronderingsverksamheten skapar vinster för de statliga och kommunala förvaltningarna tillförs den stöd av allmänna medel. Vinsterna av verksamheten tillfaller dock i stor utsträckning även de enskilda markägarna. Markägarnas moti- vation att söka och konstruktivt delta i omarronderingsprojekt är 
 76 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 av central betydelse för att förrättningarna skall kunna genomföras kostnadseffektivt. Stor uppmärksamhet måste därför ägnas infor- mationsfrågorna. För att ytterligare öka markägarnas incitament att aktivt medverka i projekten bör stöden från bestämmelserna i jordförvärvslagen, från bytesverksamheten via jordfonden och från medel ur anslaget bidrag för yttre rationalisering tidsbegränsas till förrättningar som påbörjas inom tio år. 
  
 5.4.4 
  
 Juridiska personers förvärv 
  
 Mitt förslag:  
 Inskränkningar i juridiska personers rätt att förvärva jordbruksfastighet från fysiska personer bör finnas kvar. Förvärv mellan juridiska personer bör vara tillståndsfria. Kompensationsprincipen bör finnas kvar men modifieras. 
 Utvärdering 
 I den utredning 
 3  
 som föregick ändringarna i jordförvärvslagen år 1991 konstaterades att ägandet av jordbruks- och skogsmark fördelat på ägarkategorier har varit i stort sett oförändrat under en lång tidsperiod. Utredaren hävdade att det var troligt att bestäm- melserna i jordförvärvslagen hade medfört att juridiska personers markinnehav inte ökat nämnvärt. Han ansåg som mindre troligt att juridiska personer skulle utöka sitt förvärv av jordbruksmark även om jordförvärvslagens begränsningar skulle tas bort. Däremot hävdade han att det förhöll sig annorlunda med skogsmark. Han ansåg det inte otroligt att skogsbolagen på lång sikt väsentligt skulle utöka sitt innehav. Han hävdade att ett utökat bolagsägande inte skulle vara samhällsekonomiskt fördelaktigt. De fysiska personerna var enligt utredningen inte mindre aktiva i brukandet av sin mark. Det hävdades att de t.o.m. är mer aktiva än vissa kate- gorier av juridiska personer. Dessutom framhölls att ett utökat bolagsägande innebär att mark undandras från fastighets- marknaden på ett otillfredsställande sätt. 
 Jordbruksministern delade i stort utredarens bedömningar och underströk i propositionen om ändring i jordförvärvslagen (1990/91:155), att ett ökat bolagsägande bl.a. innebär att marken i stor utsträckning undandras marknaden. Han framhöll även att det 
  
 3  
 Williamson, Lester. Jordförvärvslagen. Rapport till Jordbruksdepartementet, september 1989. 
 77 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 från samhällsekonomisk synpunkt var angeläget, att man genom ett omfattande privat ägande kan säkerställa en mångfald av olika brukningsmetoder i jord- och skogsbruket. Alla argument för begränsning av de juridiska personernas rätt att förvärva mark sammanfattades liksom tidigare i målet att jordförvärvslagen skall syfta till att bibehålla balansen mellan olika ägarkategorier. 
 Cirka 3,3 miljoner hektar produktiv skogsmark av statliga skogar överfördes 1994 till AssiDomän AB, varefter cirka 0,9 miljoner hektar under 1999 fördes vidare till det nybildade Sveaskog AB. Dessa arealer har i statistiska sammanhang överförts från statligt ägd mark till mark ägd av juridiska personer. Även om statistiken numera är svårtolkad, kan jag konstatera att fysiska personer och dödsbon enligt de siffror som redovisas i kapitel 3 tabell 3.2 under perioden 1992 1998 ökat sitt skogsmarksinnehav med 0,2 miljoner hektar. Enligt samma källa har aktiebolagen under samma period bara ökat sitt innehav med 3 miljoner hektar, trots att denna ägarkategori tillförts 3,3 miljoner hektar från staten. Detta betyder att aktiebolagen minskat sitt innehav med 0,3 miljoner hektar. De fyra största skogsbolagen svarade för 80 procent av denna minskning. Uppgifterna tyder på att en del mindre och medelstora bolag med skogsindustriell verksamhet kunnat nettoöka sin skogsareal genom att utnyttja sina möjligheter till kompensationsfria förvärv. 
 Sedan ändringen av jordförvärvslagen 1991 har årligen handlagts i genomsnitt 344 ärenden rörande förvärv gjorda av juridisk person. Här ingår 16 ärenden per år, vilka prövats enligt den tidigare utlänningsförbudslagen. Av dessa 344 ärenden har i genomsnitt 29 per år avslagits. Avslagen har alltså varit 8,4 procent. 
 Det är svårt att bedöma den långsiktiga effekten av ett slopande av bestämmelserna. Jag anser för min del att det inte är otroligt, att skogsbolagen på sikt skulle utöka sina innehav väsentligt. Till detta kan läggas att med dagens rörliga och internationaliserade kapital- marknad så kan det uppstå lägen, där det för juridiska personer utan anknytning till skogsindustriell verksamhet ter sig intressant att använda skogsmark för kapitalplacering och spekulation. Juri- diska personer har genom sina större finansiella resurser som regel ett övertag i konkurrensen om mark, som är till salu, gentemot de fysiska personer som bor i bygden. Jag bedömer därför att en begränsning av juridiska personers rätt att förvärva jordbruks- och skogsmark behövs även framdeles. 
 78 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 Den nuvarande utformningen av 5 § jordförvärvslagen, vilken reglerar juridiska personers rätt att förvärva jordbruks- och skogs- mark, är i huvudsak mer än tjugo år gammal. Den innehåller ett omfattande och svåröverskådligt prövningsförfarande. I lagtexten används begrepp som var centrala i 1977 års jordbrukspolitik, men som nu mist sin stringens. Detta har bidragit till problem och tolk- ningssvårigheter vid dagens tillämpning av lagen. Även om mina förslag till ändringar av juridiska personers rätt att förvärva inte genomförs, måste enligt mitt förmenande dessa tillämpnings- problem lösas genom att lagstiftningen förändras eller förtydligas på annat sätt. 
 Jag vill därför här ta upp de tolkningsproblem, som funnits när det gäller tillämpningen av 5 § och som jag ger en lösning i mitt förslag. Ett exempel är frågan om en prövning skall börja med 4 § eller 5 §, något som får konsekvenser genom att avslag enligt 4 § medför lösenskyldighet men inte avslag enligt 5 §. Idag råder oklarhet om 5 § kan prövas före 4 § vilket såvitt jag har funnit ändå varit lagstiftarens mening. 
 Ett grundläggande syfte med prövningen av juridiska personers förvärv är att balansen mellan de olika ägarkategorierna skall kunna bibehållas. En förutsättning för detta är att de förvärv de juridiska personerna sammantaget genomför från fysiska personer balanseras av de överlåtelser de juridiska personerna sammantaget gör till fysiska personer. En juridisk person kan idag erhålla tillstånd till förvärv av jord- eller skogsbruksfastighet antingen genom att avstå egendom som i storlek eller värde ungefär motsvarar den egendom som avses med förvärvet (förvärv med kompensationsskyldighet), eller genom de möjligheter som finns till kompensationsfria förvärv. 
 Uppfylls kompensationskravet skall förvärvare få sökt tillstånd. Som kompensation skall endast egendom av betydelse för jord- brukets och skogsbrukets rationalisering få godtas. Innebörden av detta begrepp har dock vållat tolkningsproblem. Till att börja med tillämpades en tolkning som gick ut på att som kompensation endast fick räknas överlåtelser till fysiska personer av mark som skulle användas för storleksrationalisering. I praktiken godtogs också som kompensation överlåtelser till fysiska personer för ny- etablering av jord- och skogsbruksföretag. Denna tolkning låg i linje med den innebörd begreppet jordbrukets och skogsbrukets rationalisering hade i de då gällande riktlinjerna för den statliga rationaliseringspolitiken. Det har emellertid hela tiden funnits ett 
 79 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 tryck från enskilda juridiska personer att få räkna även sådan mark, som de överlåter till annan juridisk person, som kompensation. Efter hand har också praxis ändrats så att all mark som en juridisk person överlåter och på vilken ett rationellt jord- eller skogsbruk kan bedrivas numera godtas som kompensation. En bidragande orsak till glidningen i praxis är den nya jordbrukspolitiken som beslutades 1990 och som innebar att rationaliseringsbegreppet efter hand blev otydligare till sin innebörd. Tillstånd för juridiska per- soners förvärv utan krav på kompensation kan lämnas om 
 förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig (5 § första stycket 2), 
 egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk (5 § första stycket 3) 
 annat särskilt skäl föreligger (5 § första stycket 4), 
 under vissa förutsättningar om förvärvaren bedriver skogs- industriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs (5 § andra och tredje styckena). 
 Den övergripande avsikten från lagstiftarens sida 1979 var att be- stämmelserna om kompensation och kompensationsfrihet skulle tillämpas så att det samlade resultatet skulle bli en oförändrad ägar- balans. 
 Under  
 1980-talet 
  bifölls som regel ansökningar om tillstånd vid förvärv mellan juridiska personer, som tidigare innehade skogs- mark, med hänvisning till 5 § första stycket 4 (annat särskilt skäl). Förvärvaren tilläts å ena sidan att förvärva egendomen utan krav på kompensation. Detta gällde särskilt då förvärvet utgjorde ett led i förvärvarens strävanden att rationalisera sitt markinnehav. Å andra sidan var det klart uttalat från prövningsmyndigheternas sida att överlåtaren inte senare skulle kunna tillgodoräkna sig avståendet som kompensation vid kommande förvärv. I vissa fall åberopades dock sådana överlåtelser som kompensation men de godtogs inte. Frågan kom dock inte rättsligt att ställas på sin spets. 
 Vid äganderättsliga omstruktureringar inom samma koncern, då t.ex. skogsinnehav förts över till ett särskilt nybildat förvaltnings- bolag, omfördelats mellan dotterbolag och liknande transaktioner, beviljades förvärvstillstånd kompensationsfritt, om affären bedöm- des sakligt befogad. Någon kompensationsrätt för det avträdande bolaget aktualiserades inte med det äldre synsättet. 
 Med den nuvarande praxisen att alla marktransaktioner mellan juridiska personer nära nog alltid initierar en rätt för överlåtaren att 
 80 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 få räkna all avstådd mark som kompensation vid kommande för- värv från såväl juridiska som fysiska personer omöjliggörs i princip kompensationsfria tillstånd mellan juridiska personer med åberopande av särskilda skäl om ägarbalansen skall kunna bibe- hållas. Detta förhållande ställdes på sin spets vid det nybildade aktiebolaget Sveaskogs förvärv av 900 000 hektar skogsmark från AssiDomän. Enbart denna överlåtelse initierar med nuvarande praxis en rätt för AssiDomän, om bolaget skulle vilja utnyttja denna, att förvärva 8 procent av den mark som idag ägs av fysiska personer. Bl.a. detta förhållande låg bakom Jordbruksverkets första beslut att vägra Sveaskog tillstånd. Tillstånd till förvärvet medgavs senare på grund av att ändrade förutsättningar förelåg till följd av bl.a. ett tilläggsavtal. 
 En juridisk person kan enligt 5 § första stycket 2 kompensa- tionsfritt förvärva mark om förvärvet medför att egendomen som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig. Enligt lagens förarbeten var detta tänkt att kunna tillämpas för mindre förvärv av enklaver, uträtande av gränser och därmed jämförbara situationer. Bestämmelsen har också i praktiken tillämpats på detta sätt. I en dom meddelad av Kammarrätten i Jönköping i juni 1999 har emellertid bestämmelsen ansetts tillämplig på ett byte mellan skogsbolag, där sammanlagt närmare 23 000 hektar skogsmark var involverade. 
 Jag anser att det är angeläget att eliminera de här redovisade tillämpningsproblemen. Det behövs därför enligt min mening en modernisering, modifiering och förenkling av den nuvarande 5 § i jordförvärvslagen. 
 Förslag 
 Vid de överläggningar jag haft med företrädare för olika intressent- grupper har jag inte hört någon kritik mot principen att upprätt- hålla den nuvarande balansen mellan ägarkategorierna. Den synes vara accepterad i alla kretsar. Enligt min bedömning är en oföränd- rad ägarbalans ett enkelt och ändamålsenligt mål att utgå ifrån och som det finns samstämmighet kring. 
 I den mån överlåtelser sker mellan juridiska personer rubbas inte ägarbalansen så länge som sådana överlåtelser inte får åberopas som kompenserande avståenden vid förvärv från fysiska personer. Jag föreslår därför att förvärv mellan juridiska personer får göras utan 
 81 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 prövning. Förvärv mellan juridiska personer är lätta att identifiera och särskilja från andra förvärv, varför ett sådant undantag från tillståndskravet inte bör vålla några tillämpningsproblem. 
 Tillståndsfrihet mellan juridiska personer underlättar t.ex. för skogsbolag, som vill byta mark med varandra i rationaliserings- syfte. Det bör observeras att denna regeländring även ger juridiska personer utan skogsindustriell anknytning rätt att prövningsfritt förvärva mark, t.ex. då skogsbolag och kommuner säljer ut från sina innehav. En strikt tillämpning av skogsvårdslagstiftningen bör kunna garantera en tillfredsställande skötsel i vems hand marken vara må. Någon konflikt med de skogspolitiska intressena behöver detta därför inte innebära. Däremot är det tänkbart att förvärv av denna typ kan komma att stå i konflikt med glesbygdspolitiska intressen, särskilt om förvärvet har spekulativa inslag. 
 Jag bedömer dock att riskerna för konflikter av här antytt slag bör vara små. Jag bedömer också att bolagen vid utförsäljningar kommer att sälja till fysiska personer, där så är möjligt, därför att sådana försäljningar får räknas som kompensation. Förutom admi- nistrativa förenklingar ger förfarandet med tillståndsfria överlåtel- ser mellan juridiska personer en större rörlighet i ägandet av bolagsmark. 
 Som i dag bör juridiska personer få köpa mark av fysiska per- soner i den utsträckning som de avstår mark till fysisk person. Tidigare bestämmelser att bara mark, som behövs för jord- och skogsbrukets rationalisering, skall räknas som kompensationsmark föreslår jag skall utgå. Förslaget innebär en anpassning till den ned- toning av rationaliseringsaspekten som kom till uttryck redan då lagen ändrades 1991. Endast mark som den aktuella juridiska per- sonen överlåtit till fysisk person under de fem senaste åren bör dock få räknas som kompensation. 
 Vid beräkningen av kompensationen gäller för närvarande att den egendom, som avståtts, skall i storlek eller värde ungefär mot- svara den egendom som avses med förvärvet. Det är alltså möjligt att välja mellan värde och areal som beräkningsgrund för kom- pensationen. Det går att åberopa arealprincipen efter försäljning av lågavkastande mark vid köp av högavkastande mark. På motsvaran- de sätt kan värdeprincipen åberopas efter försäljning med höga hektarvärden vid köp av mark med låga hektarvärden. För min del anser jag att bestämmelsen blir klarare att tillämpa om kompensa- tionen beräknas efter produktionsförmågan i jord- respektive skogsbrukssammanhang. 
 82 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 I fastighetsbildningslagen finns idag regler för överföring av mark, som kan ske utan att förändringen skall underställas läns- styrelsens prövning enligt jordförvärvslagens bestämmelser. Här avses smärre områden, som gör att förvärvarens egendom blir mer ändamålsenlig, dvs. gränsrätningar, mindre enklaver och därmed jämförliga förvärv. Det är enligt min uppfattning samma typ av förvärv, som lagstiftaren avsett i 5 § första stycket punkt 2. Som jag nyss redovisat har en glidning av praxis påbörjats så att stora för- värv godtagits enligt denna bestämmelse. Eftersom smärre förvärv ändå kan genomföras som fastighetsreglering utan underställning enligt 5 kap. 20 § fastighetsbildningslagen synes det inte längre finnas anledning att behålla bestämmelserna i 5 § första stycket punkt 2 i jordförvärvslagen. Detta leder till att de tolk- ningsproblem av innebörden av denna punkt gett upphov till kan elimineras. Jag vill dock framhålla att det är angeläget att följa tillämpningen av 5 kap. 20 § fastighetsbildningslagen så att det inte där sker en glidning i praxis mot att tillåta allt större förändringar utan underställning till länsstyrelsen. En sådan utveckling skulle leda till svårigheter att upprätthålla balansen mellan fysiska och juridiska personers innehav. 
 Genom mitt förslag att juridiska personer skall få förvärva till- ståndsfritt av varandra ökar de skogsindustriella bolagens möjlig- heter att tillgodose sitt behov av råvaruunderlag, eftersom 11,3 mil- joner hektar skogsmark ägs av juridiska personer. Enligt min bedömning kan det trots detta finnas situationer, då det är befogat att juridisk person med skogsindustriell verksamhet, liksom nu tillåts förvärva skogsmark utan krav på kompensation. De bestäm- melser om kompensationsfria förvärv, som återfinns i 5 § andra och tredje styckena i jordförvärvslagen behöver emellertid förenklas och anpassas till mina övriga förslag. 
 I 5 § andra stycket föreskrivs att om förvärvet avser huvud- sakligen skogsmark och är förvärvaren juridisk person, som bedri- ver skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkast- ning behövs, får tillstånd meddelas utan krav på kompensation. Detta gäller emellertid inte om egendomen bör ägas och brukas av någon annan juridisk person, som redan bedriver skogsindustriell verksamhet på orten av betydelse för sysselsättningen där. 
 I 5 § tredje stycket föreskrivs att tillstånd enligt bestämmelsen i andra stycket om kompensationsfria förvärv för juridiska personer med skogsindustriell verksamhet inte får meddelas om förvärvs- 
 83 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av fysisk person, som är bosatt på orten. 
 Jag anser att uppdelningen i 5 § andra stycket på två typer av företag med skogsindustriell verksamhet inte längre är befogad. Motivet för bestämmelsen i 5 § tredje stycket förlorade i tyngd genom den allmänna nedtoningen av rationaliseringsaspekten vid lagändringen 1991. Om mitt förslag, att slopa all prövning av fysiska personers förvärv utanför omarronderingsområdena, rea- liseras, förlorar det ytterligare i tyngd. 
 Både andra och tredje styckena i 5 § jordförvärvslagen bör därför utgå och ersättas med ett nytt stycke. I detta bör före- skrivas, att om förvärvet avser huvudsakligen skogsmark och är förvärvaren juridisk person som bedriver industriell verksamhet i vilken egendomens avkastning behövs, får denne göra kompensationsfria förvärv på orten. Med orten menas här den aktuella verksamhetens naturliga fångstområde. 
 Slutligen anser jag att det bör finnas möjligheter att bifalla för- värvsansökningar från juridiska personer utan krav på kompensa- tion med åberopande av andra särskilda skäl. För att inte äventyra balansprincipen bör bifall med åberopande av särskilda skäl använ- das restriktivt. 
 Då juridiska personer avstår mark till staten för naturvårds- ändamål, t.ex. vid bildandet av naturreservat, kommer överlåtaren att med mitt förslag prövningsfritt kunna kompensera sig med förvärv från annan juridisk person. Däremot får den avstående juridiska personen inte räkna den överlåtna arealen som kompen- sation vid senare förvärv från fysisk person. Avstår en juridisk person mer mark för naturvårdsändamål än vad som kan anses som normalt från miljöpolitiska utgångspunkter, bör detta dock kunna åberopas och godtas som särskilt skäl vid förvärv från fysisk person under en  
 5-årsperiod. 
  
 Ett annat exempel på särskilt skäl kan vara då flera jordbrukare gemensamt i bolagsform förvärvar egendom för uppförande av gemensamhetsanläggning, t.ex. andelsladugård. Härutöver finns det givetvis ett antal situationer som inte nu kan preciseras men som motiverar bifall av särskilda skäl. 
 I den mån mitt förslag inte genomförs är det nödvändigt att genom ändringar i lagen eller på annat sätt klara ut frågeställningar- na kring kompensationsproblematiken, som jag tidigare redovisat. De är också angeläget att 5 § första stycket 2 upphävs. 
 84 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordförvärvslagen 
  
 5.4.5 
  
 Administrativa konsekvenser 
  
 I administrationen av jordförvärvslagen är länsstyrelserna, Statens jordbruksverk och domstolar involverade. Huvuddelen av arbetet utförs vid de 21 länsstyrelserna. Dessa svarar för prövning av fler- talet ärenden. Ungefär 1 100 ärenden per år avgörs av länsstyrelser- na. Ytterligare ca 30 ärenden bereds av länsstyrelserna, men underställs Jordbruksverket för beslut. Länsstyrelserna tar varje år emot ca 700 anmälningar från förvärvare boende i glesbygd och 200 anmälningar om bosättningsåtagande. Länsstyrelserna bevakar också att dessa åtaganden uppfylls. Även ansvaret för den operativa jordfondsverksamheten åvilar länsstyrelserna. 
 Jordbruksverket prövar överklagningarna av länsstyrelsernas beslut (ca 20 per år) och fattar beslut i underställningsärenden (ca 30 per år). Verket prövar anmälningarna från länsstyrelserna om att bosättningsåtagandena inte uppfyllts samt driver inlösensärenden i fastighetsdomstol. Jordbruksverket har också ansvaret för den centrala förvaltningen av jordfonden och anslaget för bidrag till yttre rationalisering. 
 Länsrätterna avgör överklagningar av Jordbruksverkets beslut i jordförvärvsärenden. Länsrätts beslut i jordförvärvsärende över- klagas till kammarrätt. 
 Skulle mitt förslag till ändringar i jordförvärvslagen genomföras bortfaller ansökningsavgifter på ca 1 800 000 kronor. Dessa är satta så att de skall täcka kostnaderna för hanteringen. En överslags- mässig bedömning ger vid handen att av besparingarna faller 200 000 vardera på domstolarna och Jordbruksverket och resten på länsstyrelserna. 
 85 
  
 6 
  
 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering 
  
 6.1 
  
 Bakgrund 
  
 Ett vägrat tillstånd enligt jordförvärvslagen medför i vissa fall skyldighet för staten att lösa den aktuella fastigheten. Detta sker via jordfonden, som lantbruksnämnderna fick tillgång till redan 1948. Det har därför alltid funnits ett nära samband mellan jordfonden och jordförvärvslagen. Mellan jordfonden och anslaget för bidrag till yttre rationalisering har också alltid funnits ett nära samband. 
 De nu gällande bestämmelserna för fondens användning finns i förordningen (1989:281) om jordfonden. Fonden förvaltas av Jordbruksverket, som i sin tur delegerat huvuddelen av förvaltningen till länsstyrelserna. Enligt förordningen skall fondverksamheten främst främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling av företag inom jordbruket, skogsbruket och trädgårdsnäringen. Fastigheterna, som finns i fonden, skall även användas för att främja bosättning och sysselsättning i glesbygd. En viktig uppgift för fonden är den tidigare nämnda inlösen enligt jordförvärvslagen. Utöver användningen för inlösen har jordfonden använts för en aktiv inköps- och försäljnings- verksamhet för att främja jord- och skogsbrukets rationalisering. 
 Anslaget för bidrag till yttre rationalisering förvaltas av Jord- bruksverket och används numera främst för ekonomiskt stöd till omarronderingsverksamheten. Belastningen på anslaget styrs genom att riksdagen fastställer årliga ramar för beslut om stöd. För kontroll, att ramen hålls, förs en dispositionsbokföring. Utbetal- ningen från anslaget sker det år då åtgärden för vilken stöd beviljats är slutförd och godkänd. Anslaget för bidrag till yttre rationalisering har förutom kopplingen till jordfonden tidigare också använts till projekt eller till bidrag till jordbrukare vid investeringar, som gjorts i strukturrationaliserande syfte. 
 87 
  
 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering 
  
 SOU 2001:38 
  
 Fondkapitalets storlek är beslutad av riksdagen och kan endast ändras genom riksdagsbeslut. Resultaten från dels fondens löpande drift, dels avslutade försäljningar summeras för bokföringsåret. Överskott och underskott i verksamheten förs mot statsbudgetens inkomstsida. Hittills har fonden kontinuerligt uppvisat vinst. 
 I den riksdagsbehandling som föranleddes av budgetproposi- tionen 1994/95:100 beslöts att jordfonden på sikt bör avvecklas och att det bör ankomma på regeringen att i regleringsbrev närmare besluta om den regionala prioriteringen av verksamheten. I budgetpropositionen 1996/97:1 (Utgiftsområde 23) angavs som målsättning att avvecklingen av fonden skulle ske på ett sådant sätt att 360 miljoner kronor kunde inlevereras till statsverket. Därvid gjordes bedömningen att fonden därefter skulle uppgå till ca 100 miljoner mot tidigare 367 miljoner kronor. Sedan detta belopp levererats in uppgår emellertid fonden till 194 miljoner kronor. Ramen för bidrag till yttre rationalisering uppgår innevarande år till högst 5 miljoner kronor mot att tidigare varit betydligt högre. 
  
 6.2 
  
 Utvärdering 
  
 Både jordfonden och bidraget till yttre rationalisering har spelat en central roll för de statliga insatserna i samband med jord- och skogsbrukets rationalisering. Genom 1991 års beslut om ny livsmedelspolitik ändrades dock förutsättningarna för dessa som rationaliseringsinstrument. Jordfondens huvudsakliga användningsområde är nu omarronderingsverksamheten. Drygt 60 procent av fastighetsbeståndet i jordfonden ligger numera i omarronderingsområdena. Under 1999 registrerades 140 köp och 130 försäljningar i sådana områden. Därutöver används fonden i 1520 inlösen- eller lösenfall per år som en följd av jordförvärvslagens tillämpning. Den tidigare dominerande aktiva inköps- och försäljningsverksamheten är nu nere i ett  
 10-tal 
  inköp per år. Med tanke på riksdagsbeslutet 1995 är verksamheten i övrigt mest inriktad på avveckling av det nuvarande innehavet. 
 Vid ingången av år 2000 var fondkapitalet på 194 miljoner kro- nor fördelat på 129 miljoner kronor i bokfört värde av fastighets- innehavet och 65 miljoner kronor i likviditet. Innehavet, som bestod av uppskattningsvis 900 fastigheter, hade ett bedömt salu- värde på 222 miljoner kronor. Fonden innehåller således en latent vinst på drygt 90 miljoner kronor. Vinsterna realiseras i den takt 
 88 
  
 SOU 2001:38 
  
 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering 
  
 försäljningarna kan genomföras. Under 1998 redovisades en vinst på 19,5 miljoner kronor och 1999 på 6,6 miljoner kronor. Läns- styrelserna har rätt att lägga på 3 procent på försäljningssumman för sitt arbete. 
 Från och med år 2001 har Jordbruksverket rätt att direkt ur fondresultatet få täckning för vissa kostnader för verksamheten. 
 De delar av beståndet, som ligger i anslutning till omarronde- ringsområdena, kan inte avvecklas annat än i den takt förrättningarna slutförs. Det övriga beståndet består av i huvudsak små innehav. En avveckling av dessa är både tids- och resurskrävande, i vart fall om kravet på att försäljningarna skall ligga i linje med fondens syften skall kunna upprätthållas på ett någorlunda tillfredsställande sätt. 
 Den ram som är knuten till anslaget 
 1  
 för bidrag till yttre rationa- lisering uppgick 1999 till 5 miljoner kronor. Den disponerades av Jordbruksverket så att omarronderingsverksamheten i Dalarnas län gavs stöd med 2 700 000 kronor och i Västra Götalands län med 450 000 kronor. Resterande 1 850 000 kronor disponerades av verket självt för projekt. 
  
 6.3 
  
 Förslag 
  
 Min bedömning:  
 Inga ändringar i regelsystemet behöver nu göras. Jordfondkapitalet bör inte minskas. 
 Jag ser inga skäl att göra förändringar i det väl fungerande samspel mellan jordförvärvslagen, jordfonden, anslaget för bidrag till yttre rationalisering och förrättningsverksamheten i omarronderings- områdena. Så länge som jordförvärvslagen medför fall av lösen och inlösen i omarronderingsområdena kan varken jordfonden eller anslaget för bidrag till yttre rationalisering avvecklas. Realiseras mitt förslag i avsnitt 5.4.2 om slopande av tillståndsplikten i glesbygd för fysisk person bortfaller behovet av medel för lösen och inlösen utanför omarronderingsområdena, varför fondkapitalet skulle kunna sänkas med motsvarande belopp. Å andra sidan har jag i kapitel 5 föreslagit att omarronderingsverksamheten bör skyndas på och tidsbegränsas. En förutsättning för att lyckas med detta är att fondverksamheten drivs aktivare än hittills. Detta 
  
 1  
 Den formella beteckningen är numera Jordbruksdepartementet Anslag 44:4 Stöd till jord- brukets rationalisering m.m., posten 1. 
 89 
  
 Jordfonden och bidraget till yttre rationalisering 
  
 SOU 2001:38 
  
 binder mer fondkapital. Min bedömning är att de båda posterna balanserar varandra. 
 Huvuddelen av verksamheten kring jordfonden och anslaget för yttre rationalisering pågår i Dalarnas län. På sikt torde aktiviteterna helt bli koncentrerade till de svåra fastighetsförhållandena i detta län. När så blir fallet bör förvaltningsansvaret kunna läggas direkt på Länsstyrelsen i Dalarnas län. 
 90 
  
 7 
  
 Skötsellagstiftning inom jordbruket 
  
 7.1 
  
 Bakgrund 
  
 Regler för skötsel av jordbruksmark har i Sverige funnits sedan mycket lång tid tillbaka. De jordbrukspolitiska riktlinjerna som riksdagen lade fast 1977 innebar bl.a. att den brukningsvärda jorden skulle bibehållas i ungefär den dåtida omfattningen och brukas på ett ändamålsenligt sätt. I lagen om skötsel av jordbruksmark, som antogs av riksdagen 1979, fanns därför bestämmelser om att brukningsvärd jordbruksmark inte fick läggas ned utan tillstånd och att sådan mark skulle brukas på ett effektivt sätt. Skötsellagen ansågs då vara ett centralt instrument i den statliga rationaliseringspolitiken. 
 Genom riksdagsbeslutet om en ny jordbrukspolitik 1990 av- skaffades i princip den statliga prisregleringen på jordbruksproduk- ter inom landet. Detta förväntades bl.a. få som effekt, att stora arealer jordbruksmark skulle komma att användas för annat än livsmedelsproduktion. I konsekvens med detta upphävdes skötsel- lagens bestämmelser om såväl brukningsplikt som krav på tillstånd för att ta jordbruksmark ur produktion. För att nedläggningen inte skulle gå ut över jordbruksmark med höga naturvärden, infördes ett kraftfullt landskapsvårdsstöd med stora möjligheter att anpassa stödet efter förhållandena i det enskilda fallet. För att de natur- vårdsansvariga myndigheterna skulle få kännedom om en tilltänkt nedläggning förvandlades den tidigare tillståndsplikten till en anmälningsplikt. En jordbrukare fick lägga ned sin anmälda mark först åtta månader efter anmälningstidpunkten. Meningen var att ge myndigheterna rådrum att förhandla och erbjuda jordbrukarna stöd i de fall det var angeläget att behålla brukandet för att bevara höga naturvärden. 
 Skötsellagen kom efter 1990 förutom anmälningsplikten vid nedläggning av jordbruksmark även att omfatta en allmän hänsynsregel vid jordbruksdrift, tillståndskrav för matjordstäkt, 
 91 
  
 Skötsellagstiftning inom jordbruket 
  
 SOU 2001:38 
  
 samt regler för lagring och spridning av stallgödsel. Vid införandet av miljöbalken 1997 inordnades dessa bestämmelser i den nya balken. 
  
 7.2 
  
 Utvärdering och förslag 
  
 Min bedömning:  
 Anmälningsplikten vid nedläggning av jord- bruksmark bör upphävas. 
 Historiskt sett föreligger ett nära samband mellan jordbrukets skötsellagstiftning och jordförvärvslagen. Genom beslutet 1991 bröts dock detta samband. Jordbrukets skötselfrågor har därför inte närmare berörts under utredningens gång. 
 Under arbetet har dock framkommit att de motiv, som låg bakom införandet 1991 av anmälningsplikten vid nedläggning av jordbruksmark, inte längre är aktuella. Det flexibla landskapsvårds- stödet från 1991 har ersatts av generellt utformade  
 EU-relaterade 
  miljöstödsprogram. Andra former för att skydda jordbruksmarker med höga naturvärden, t.ex. biotopskyddet har etablerats och stärkts under  
 1990-talet. 
  Motivet för att ha kvar anmälningsplikten har därmed successivt minskat. Ett upphävande bör därför över- vägas. Om denna plikt slopas frigörs administrativa resurser. Dessa kan användas för angelägnare insatser på naturvårdsområdet. 
 92 
  
 8 
  
 Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv 
  
 8.1 
  
 Bakgrund 
  
 Efter förvärv av skog och skogsmark genom köp, byte och därmed jämförligt fång eller genom fastighetsreglering får skogsavdrag göras vid inkomsttaxering enligt reglerna i anvisningarna till 23 § kommunalskattelagen (1928:370). Från och med 2002 års taxering återkommer bestämmelserna i 21 kapitlet inkomstskattelagen (1999:1229). Vid förvärv som utgör ett led i jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering, dvs. medför en förbättrad bruk- ningsenhet (rationaliseringsförvärv), kan skogsavdrag erhållas enligt förmånligare regler än vid vanliga förvärv. 
 Tanken bakom bestämmelserna om rationaliseringsförvärv är att ägarna till mark i en salubjuden fastighets grannskap skall ha skattemässiga fördelar gentemot andra spekulanter. Regeln är ut- formad för att vara ett instrument i den statliga politiken att främja strukturrationaliseringen. 
 Jordbruksverket har i sin rapport 1995:3 tagit upp bestämmelserna i skattelagstiftningen om rationaliseringsförvärv av jord- och skogsbruksfastigheter och därvid påtalat problem kring tillämpningen. Problemen hänger i första hand samman med att begreppet rationaliseringsförvärv ges en allt vidare tolkning. 
 Centrala begrepp i sammanhanget är avdragsutrymme, avdrags- grundande skogsintäkt och intyg om rationaliseringsförvärv. 
  
 Avdragsutrymmet  
 för skogsavdrag är för fysisk person 50 procent och för juridisk person 25 procent av anskaffnings- värdet för skogen och skogsmarken. 
  
 Avdragsgrundande skogsintäkt  
 är summan av beskattningsårets hela intäkt från upplåtelse av avverkningsrätt och 60 procent av beskattningsårets intäkter från avyttrade skogsprodukter och/eller virkesuttag för eget bruk eller användning i annan förvärvskälla. Avdrag medges vid vanliga förvärv med högst 50 procent av den avdragsgrundande skogsintäkten för visst beskattningsår. 
 93 
  
 Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv 
  
 SOU 2001:38 
  
 Om förvärvaren är fysisk person och genom intyg från länssty- relse eller på annat sätt  
 bevisar att förvärvet är ett led i jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering  
 medges avdrag med hela den avdragsgrundande skogsintäkten. 
 Reglerna avseende rationaliseringsförvärv innebär därmed möj- lighet att utnyttja hela avdragsutrymmet genom endast hälften så stora virkesuttag som vid vanliga förvärv. Avdrag enligt dessa regler får tillämpas för det beskattningsår då förvärvet genomfördes och de därpå följande fem beskattningsåren. 
 Om det vid femårsperiodens utgång återstår outnyttjat avdrags- utrymme får reglerna för vanligt förvärv användas för den återstående delen. Vid inkomsttaxering godkända skogsavdrag aktualiseras för beskattning i samband med realisationsvinst- beräkningen då fastigheten avyttras. Systemet med skogsavdrag innebär att betalning av skatt skjuts på framtiden. 
 Det sammanlagda avdragsbeloppet under ägarens innehavstid är, oavsett om det är vanligt förvärv eller rationaliseringsförvärv, högst 50 procent av anskaffningsvärdet. Skillnaden är ändå betydande eftersom den avdragsgrundande skogsintäkten i det förstnämnda fallet måste uppgå till samma belopp som hela anskaffningsvärdet för skogen för att avdragsutrymmet på 50 procent skall kunna utnyttjas, medan det räcker med hälften av anskaffningsvärdet i det senare fallet, dvs. vid rationaliseringsförvärv. 
 För att kunna medges den förmånligare behandlingen, som ett rationaliseringsförvärv innebär, måste förvärvaren visa upp ett intyg från länsstyrelsen eller på annat sätt visa att förvärvet kan klassas som rationaliseringsförvärv. Det räcker nämligen inte med att man äger en fastighet och köper ytterligare mark för att ett rationaliseringsförvärv skall anses föreligga. En bedömning måste göras för varje enskilt förvärv. För att ett intyg skall kunna utfärdas måste förvärvet i enlighet med bestämmelsens syfte leda till en rationellare drift av brukningsenheten genom att dess yttre gränser ändrats. 
 Den som utfärdar intyget skall vid sin bedömning ta hänsyn till en rad omständigheter, som t.ex. fastigheternas storlek och inbör- des belägenhet, drivningsförhållanden och vägnätets utformning. Det är oklart i vilken utsträckning och i vilken form annan bevisning än intyg från länsstyrelse godtas av skattemyndigheterna. 
 94 
  
 SOU 2001:38 
  
 Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv 
  
 8.2 
  
 Utvärdering och förslag 
  
 8.2.1 
  
 Allmänt om skogsavdrag 
  
 Skogsavdragen underlättar bl.a. finansiering av fastighetsförvärv och stimulerar till ökade virkesuttag i anslutning till sådana förvärv. Å ena sidan underlättar skogsavdragen för personer med begränsad tillgång på eget kapital att förvärva skog och skogsmark, men det kan å andra sidan inte uteslutas att avdragen har en icke obetydlig höjande effekt på fastighetspriserna. 
 En betydande nackdel med avdragen är att de leder till mycket omfattande föryngringsavverkningar där bl.a. avverkningspriorite- ringarna, hyggenas storlek och skogens slutålder påverkas av skattereglerna. De mycket stora virkesuttagen som ofta blir följden vid vanliga förvärv är för många fastigheter vare sig önskvärda eller lämpliga och är i vissa fall inte ens tillåtna enligt skogsvårdslagen. 
 Reglerna för skogsavdrag vid vanliga köp innebär att den som vill utnyttja hela avdragsutrymmet måste avverka i så stor omfattning att den avdragsgrundande intäkten motsvarar hela anskaffningsvärdet för skogen och skogsmarken. I kombination med en hög prisnivå på skogsfastigheter leder detta alltför ofta till uttag av huvuddelen av virkesförrådet. Dessa virkesuttag är i många fall inte förenliga med ett uthålligt skogsbruk och en god hänsyn till skogens miljövärden. Skogsavdragen torde också bidra till den höga prisnivån på skogsfastigheter. Det kan inte heller uteslutas att behovet av att finansiera höga köpeskillingar med avdragsgilla skogsintäkter spelat en avgörande roll i vissa av de s.k. klipperi- fallen. 
 Redan virkesförsörjningsutredningen ifrågasatte i sitt betänkan- de (SOU 1981:81, sid. 88) om reglerna för skogsavdrag mera lång- siktigt står i samklang med riktlinjerna för skogspolitiken. Skogs- styrelsen har sedan dess redovisat en liknande uppfattning i ett flertal yttranden över förslag i beskattningssammanhang. 
  
 8.2.2 
  
 Skogsavdrag vid rationaliseringsförvärv 
  
 Vid rationaliseringsförvärven kan förvärvaren snabbare komma i åtnjutande av hela avdragsutrymmet och behöver inte heller göra så stora virkesuttag för detta som vid vanliga förvärv. Vidare kan virkesuttag som berättigar till avdrag göras på såväl tidigare innehav som på tillköpt skogsmark. 
 95 
  
 Skattelagstiftning vid rationaliseringsförvärv och andra förvärv 
  
 SOU 2001:38 
  
 För att intyg skulle kunna utfärdas krävdes ursprungligen lant- mäteriteknisk sammanföring av fastigheterna, dvs. av tidigare ägd och tillköpt fastighet. Efter att det jordpolitiska regelverket ändra- des i början av  
 1990-talet 
  har detta krav inte kunnat upprätthållas. Begreppet rationaliseringsförvärv har efter hand getts en allt vidare tolkning. På sina håll har detta lett till att man accepterar mycket långa avstånd mellan fastigheterna vid utfärdande av intyg. Med en alltför vid tolkning av rationaliseringsbegreppet mister särbestäm- melserna sin effektivitet som rationaliseringsinstrument. 
 I rationaliseringsförvärvsfallen krävs inte så omfattande avverk- ningar för att utnyttja avdragsutrymmet. Skogsstyrelsen har därför i olika sammanhang hävdat att regelverket för rationaliserings- förvärv står i bättre samklang med nu gällande skogspolitiska mål än vad reglerna för vanliga köp gör. 
  
 8.2.3 
  
 Förslag 
  
 Min bedömning:  
 Jag anser att regelverket kring skogsavdragen bör ses över i sin helhet. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn bör tillämpningen av begreppet rationaliseringsförvärv stramas upp. 
 Mot bakgrund av min tidigare redovisning anser jag att det finns starka skäl för att regelverket kring skogsavdragen i skattelag- stiftningen ses över i sin helhet. Särskilt viktigt är det att ändra avdragsreglerna för vanliga förvärv så att de inte bidrar till exploa- terande virkesuttag i samband med fastighetsöverlåtelser, utan står i bättre samklang med gällande skogspolitik. 
 Som jag tidigare visat finns det ett stort behov av fortsatt struk- turrationalisering i skogsmark. De särskilda beskattningsbestäm- melserna vid rationaliseringsförvärv utgör vid sidan av omarron- deringsverksamheten det enda kvarvarande statliga instrumentet för att främja en sådan utveckling. Särbestämmelserna står också i bättre överensstämmelse med de skogspolitiska målen än vad bestämmelserna för vanliga köp gör. En uppstramning av begreppet rationaliseringsförvärv skulle dock sannolikt kunna förbättra rationaliseringseffekten. Även rättviseskäl talar för en uppstramad tillämpning. Jag förordar därför att man från regeringens sida snarast vidtar åtgärder i detta syfte. 
 96 
 9 Fastighetsbildningslagen 
  
 9.1 
  
 Bakgrund 
  
 9.1.1 
  
 Historik 
  
 De stora förändringarna inom näringsliv och samhällsbyggande under de närmaste årtiondena efter krigsslutet krävde en refor- mering av det lantmäteritekniska regelverket. Efter omfattande förarbeten kunde fastighetsbildningslagen 1972 ersätta de äldre regelverken. Med denna lag kom reglerna om fastighetsbildning att i allt väsentligt vara desamma i tätort och på landsbygd. 
 Fastighetsbildningslagen innehåller regler för lämplighetspröv- ning vid fastighetsbildningen och för förrättningsförfarandet. Lagen är en ramlag, vilket innebär att tillämpningen av reglerna för lämplighetsprövningen kan förändras över tiden med hänsyn till samhällsutvecklingen och till förändringarna i olika sektorspolitik- områden. 
 Det visade sig vid slutet av  
 1980-talet 
  och början av  
 1990-talet 
  att ramen inte var så flexibel att tillämpningen av reglerna kunde anpassas till de stora förändringarna, som då ägde rum i främst jordbrukspolitiken. Lagändringar bedömdes därför vara nödvän- diga. 
 Genom en ändring, som trädde ikraft 1991, blev det klarlagt att större bostadsfastigheter, i vilka ingår mark för odling och mindre djurhållning, kan bildas på landsbygden under förutsättning att det inte är fråga om produktiv skogsmark. Samtidigt skapades möjlig- heten att bilda fastigheter för deltidsjordbruk. Huvudkravet var dock att brukaren skulle få minst hälften av sin utkomst från fastigheten. 
 Genom ändringar 1994 sänktes det företagsekonomiska kravet på de fastigheter som ny- eller ombildas. I princip räcker det med att den nybildade fastigheten kan ge ett positivt bidrag till bruka- rens försörjning. Det företagsekonomiska villkoret är därmed satt 
 97 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 mycket lågt. Regeln gäller även för skogsfastigheter. Även skydds- reglerna för jordbruksnäringen respektive skogsnäringen jämkades. Syftet med ändringarna var att skapa vidgade möjligheter att bilda fastigheter för deltidsföretagande. 
  
 9.1.2 
  
 Gällande lagstiftning 
  
 Allmänna lämplighetskrav 
 Enligt 3 kap. 1 § skall fastighetsbildning ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir med hänsyn till belägenhet, om- fång och övriga förutsättningar varaktigt lämpad för sitt ändamål. Prövningen av lämpligheten skall ske utifrån vad den ny- eller om- bildade fastigheten skall användas till. 
 Från denna bestämmelse finns ett undantag (3 kap. 9 §), som föreskriver att fastighetsbildning ändå får äga rum även om fastig- het som nybildas eller ombildas inte blir varaktigt lämpad för sitt ändamål, såvida fastighetsindelningen förbättras och en mer ända- målsenlig indelning inte motverkas. 
 När 1 § fick sin nya lydelse var avsikten bl.a. att göra det möjligt att på landsbygden bilda bostadsfastigheter, som inrymmer mark för viss näringsverksamhet samt för hobbyverksamhet i form av t.ex. mindre djurhållning eller odling. En förutsättning för att sådana fastigheter skall kunna bildas är att ändamålet är varaktigt och att fastighetsbildningen inte hindras av motstående intressen. Fastighetsbildning för bostadsändamål kan avse både permanent- boende och fritidsboende. 
 Det företagsekonomiska villkoret 
 Det företagsekonomiska villkoret (3 kap. 5 §), som tidigare be- nämndes lönsamhetsvillkoret, hade vid lagens ikraftträdande 1972 följande lydelse: 
 Jordbruksfastighet skall för att anses lämpad för sitt ändamål ha sådan storlek, sammansättning och utformning att den medger tillfreds- ställande lönsamhet hos det företag som skall bedrivas på fastigheten. 
 Skogsbruksfastighet skall för att anses lämpad för sitt ändamål ha sådan storlek och utformning att den medger ekonomiskt tillfreds- ställande skogsdrift. 
 98 
  
 SOU 2001:38 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 En fastighets jordbruksdel skulle då bedömas självständigt. Man skulle därvid bortse från andra inkomstmöjligheter, som brukaren kunde få vid sidan av jordbruket. Verksamheten skulle därutöver ha en sådan storlek, att det åtminstone gav innehavaren full syssel- sättning. Skogsbruket som kunde drivas på fastigheten, skulle framstå som tillfredsställande av de naturligt givna förutsättning- arna. Att samverkan mellan jordbruks- och skogsbruksdrift på samma fastighet kunde ge möjligheter till ökad lönsamhet skulle normalt inte beaktas vid bedömningen. 
 Först 1991 ändrades paragrafens lydelse. Bakgrunden till detta var att de jordbrukspolitiska riktlinjerna i princip då godtog del- tidsjordbruk. Liknande förändringar i synen på skogsbrukets be- drivande åberopades. Innehållet i det företagsekonomiska villkoret ändrades därför till att även deltidsjordbruk och deltidsskogsbruk i princip skulle anses uppfylla lönsamhetskravet. Företagaren skulle fortfarande få sin huvudsakliga utkomst från jordbruksföretaget eller skogsbruksföretaget, som bedrevs på fastigheten. 
 Det företagsekonomiska villkoret ändrades ytterligare 1994 till den lydelse det har idag. Villkoret anpassades därmed till de tidigare ändringarna i lagen om skötsel av jordbruksmark och i jordförvärvslagen. Den nya utformningen ger ett större utrymme för ny- och ombildning av mindre fastigheter. Väsentligt är att begreppet "huvudsaklig utkomst" utmönstrades som bedömnings- grund. Det företagsekonomiska villkoret innebär numera att det företag, som skall bedrivas på fastigheten, skall kunna ge ett visst positivt bidrag till brukarens försörjning. Det är därmed mycket uttunnat och kommer därför endast i undantagsfall att utgöra hinder för fastighetsbildning. 
 Skyddsreglerna för jordbruks- och skogsnäringarna 
 Som komplement till reglerna om lämplighet och företagsekono- miskt utbyte har sedan fastighetsbildningslagens ikraftträdande 1972 funnits en s.k. skyddsregel för vardera jordbruksnäringen och skogsnäringen (3 kap. 6 § resp. 7 §). Frågan om en fastighet med både jordbruksmark och skogsmark skall betraktas som jordbruks- fastighet eller som skogsbruksfastighet har betydelse för pröv- ningen enligt dessa skyddsregler. Klassningen har även betydelse vid prövning enligt en del andra bestämmelser i lagen. 
 99 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 Någon definition av begreppen finns inte vare sig i jordförvärvs- lagen eller i fastighetsbildningslagen. Den enda ledning som finns i frågan återfinns i specialmotiveringen till ändringarna i fastighets- bildningslagen (prop. 1993/94:27 s. 31). Där anförs att bedöm- ningen 
 i första hand bör göras med hänsyn till vilket ändamål som är det för fastigheten dominerande. En fastighet på vilken det bedrivs ett kombi- nerat jord- och skogsbruk bör bedömas som jordbruksfastighet om jordbruksdelen har en sådan omfattning och effektivitet att jordbruket kan anses som bärkraftigt eller utvecklingsbart. Om så inte är fallet, får fastigheten anses som skogsbruksfastighet. 
 Enligt 3 kap. 6 § får fastighetsbildning som berör en jordbruks- fastighet inte äga rum om åtgärden är ägnad att medföra någon olägenhet av betydelse för jordbruksnäringen. Denna regel hade en annan utformning före 1994. Då fick fastighetsbildning som berör en jordbruksfastighet normalt ske enbart om fastighetsbildningen var till övervägande nytta för jordbruksnäringen. 
 Efter beslutet om ny jordbrukspolitik 1990 och ny jordförvärvs- lag 1991 uppkom behov av följdändringar i skyddsregeln, som då tedde sig alltför restriktiv. Som skäl för att en regel till skydd för jordbruksnäringen skulle behållas anfördes i propositionen landets behov av livsmedelsförsörjning under krig och kriser. Det borde därför inte komma i fråga att dela upp bärkraftiga och välarronde- rade familjejordbruk belägna i landsdelar som är av särskild be- tydelse för landets livsmedelsförsörjning. Detta gällde i synnerhet rationella heltidsföretag i Götalands och Svealands slättbygder och i vissa delar av Norrland. 
 Regeln skulle vara utformad så att den även förhindrar ägo- splittring och dålig skiftesindelning. Det framhölls också att det fanns skäl att ställa krav på redighet i fastighetsindelningen även när det var fråga om mindre fastigheter. Mot bakgrund av dessa resonemang kom skyddsregeln för jordbruksnäringen att jämkas till det innehåll den nu har. Jämkningen kom att innebära en be- tydande liberalisering jämfört med de gamla bestämmelserna. 
 Enligt 3 kap. 7 § får mark som är avsedd för skogsbruk inte delas in på ett sådant sätt att möjligheten att ekonomiskt utnyttja skogen undergår försämring av någon betydelse. Fastighetsbildning som berör sådan mark får inte heller äga rum, om den innebär en skadlig delning av en skogsbruksfastighet. Den andra meningen i paragrafen tillkom 1994. Enligt den allmänna motiveringen till 
 100 
  
 SOU 2001:38 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 skyddsregeln skall den förhindra bildandet av skogsbruks- fastigheter som från skogsnäringens eller naturvårdens synpunkt kan bedömas vara alltför små. 
 Då det företagsekonomiska villkoret vid fastighetsbildning tun- nats ut, ansåg föredragande statsråd att det fanns risk för att fastighetsbildningar skulle komma att genomföras i strid med gällande skogspolitiska mål. För att förhindra detta behövde skyddsregeln för skogsnäringen stärkas. Regeln skulle värna såväl intresset av att landets skogstillgångar tas tillvara på ett rationellt sätt som intresset av att olika miljöhänsyn inte eftersätts. 
 Den nya regeln skulle fortfarande ge skydd mot dålig arronde- ring och långtgående ägosplittring, men den skulle även hindra att befintliga skogsföretag delas upp i alltför små enheter. Även om nya fastigheter i och för sig var välarronderade så fanns det en risk om fastigheterna blev för små att skogstillgångarna inte utnyttjades på ett rationellt sätt. Vid för små fastigheter kan det finnas en risk för att ägaren inte har tillräckligt ekonomiskt incitament att bedriva ett rationellt skogsbruk. Vidare skulle regeln ge ett skydd mot bildandet av skogsfastigheter som från naturvårdens synpunkt kan bedömas vara alltför små. 
 Den nya skyddsregeln skulle utgöra en spärr för hur pass små skogsfastigheter som överhuvudtaget skulle få bildas. Minimi- gränsen skulle inte vara helt statisk utan vara beroende av flera fak- torer av det slag som är av betydelse för de skogspolitiska målen. 
 I specialmotiveringen till skyddsbestämmelserna för skogs- näringen framhålls att det inte går att ange några mått för hur stor skogsareal de fastigheter som ny- eller ombildas i det enskilda fallet måste ha. Det kan emellertid finnas anledning att utgå från rikt- märket att den nybildade fastigheten minst skall kunna ge en årlig tillväxt om 200 250 kubikmeter skog. Tillämpningen borde dock inte låsas fast vid någon bestämd siffra utan de angivna talen skulle utgöra en utgångspunkt för bedömningen. Vid prövningen skulle även andra omständigheter beaktas, såsom skiftesstorlek, skiftes- form, topografi och befintligt vägsystem. Om en fastighetsbild- ningsåtgärd innebär att en väl fungerande skogsbruksenhet slås sönder kan det uppstå skadliga verkningar för skogsbruket även om den årliga tillväxten på de nybildade fastigheterna överstiger 250 kubikmeter skog. Det kan å andra sidan finnas fall där den delade fastigheten kan komma att vårdas bättre än tidigare. Om så är fallet bör även mindre lotter accepteras. Så kan det t.ex. gälla vid klyvning av sedan länge samägda fastigheter med eftersatt skogs- 
 101 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 vård. Bedömningen av vad som är en skadlig delning av en skogs- bruksfastighet kan även påverkas av vilka konsekvenser en delning kan få på miljön. Vad som utgör en skadlig delning av en skogs- bruksfastighet avgörs genom en sammanvägd bedömning av samt- liga omständigheter. 
  
 9.1.3 
  
 Fastighetsbildningens genomförande 
  
 Fastighetsbildningslagen bygger på huvudprincipen att det är fastighetsägarna och inte myndigheterna som skall ta initiativ till fastighetsbildning. Efter ansökan från fastighetsägare registreras ansökan av behörig lantmäterimyndighet, som sedan handlägger ärendet som en förrättning. Under handläggningen har myndig- heten samråd i den mån det behövs med andra sakägare, liksom med andra myndigheter. Bland myndigheterna är kommun och länsstyrelse av särskilt intresse. Gäller åtgärden skogsmark bör skogsvårdsstyrelsens synpunkter vara av stort intresse. Dessa kan inhämtas direkt eller via länsstyrelsen. Samråd i enskilda ärenden kan helt eller delvis ersättas av principsamråd. 
 Handläggningen avslutas med att ett beslut fattas antingen om fastighetsbildning eller att fastighetsbildningen vägras och förrätt- ningen därför inställes. 
 Beslut kan överklagas inom fyra veckor skriftligen hos fastig- hetsdomstol. Fastighetsdomstolens avgörande kan överklagas ända till HD. Utöver sakägarna har kommunens plan- och byggnads- nämnd rätt att överklaga. 
 Länsstyrelsen har skyldighet att granska samtliga beslut i fastig- hetsbildningsärende inom länet, den s.k. allmänbevakningen. Läns- styrelsen har därför också rätt att överklaga fastighetsbildnings- beslut till förmån för det allmännas intresse. Länsstyrelsen har således att bevaka att t.ex. skyddsreglerna för jordbruks- och skogsnäringarna beaktas på ett korrekt sätt. 
  
 9.2 
  
 Utvärdering och förslag 
  
 Min bedömning:  
 En utvärdering bör göras av fastighets- bildningslagens regler om jordbruks- och skogsbruks- fastigheter. Riktmärket vid bedömningen av vad som är skadlig uppdelning av skogsmark bör ses över. En skärpning av skyddet 
 102 
  
 SOU 2001:38 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 för jordbruksnäringen, som kan förhindra avstyckning av bostaden i större utsträckning än vad som nu är fallet, bör övervägas. För att underlätta den praktiska tillämpningen av bestämmelserna bör en viss lagteknisk översyn göras. Även rutinerna för samråd och allmänbevakning bör ses över. 
 Utvärdering 
 Genom ändringarna i fastighetsbildningslagen 1991 och 1994 kom lämplighetsvillkoret och det företagsekonomiska villkoret att libe- raliseras så att de sällan utgör hinder för en fastighetsbildnings- åtgärd rörande jordbruks- och skogsbruksfastigheter. Skydds- reglerna för jord- och skogsbruk kom därmed att inta en centralare roll än vad de tidigare haft. 
 Syftet med skyddsregeln för skogsbruket är att den skall utgöra en spärr mot skadlig uppdelning av skogsbruksfastigheter och sätta en gräns för hur små skogsfastigheter som bör kunna accepteras. Miniminivån skall inte vara statisk och riktmärket för årlig tillväxt skulle kunna över- och underskridas allt efter förhållandena i de enskilda fallen. 
 Eftersom innebörden av begreppet skadlig uppdelning varierar på det sätt som beskrivits, är det inte möjligt att få fram ett statistiskt underlag för min bedömning. Genom de samråd jag haft under utredningens gång och genom att ta del av material från rättstillämpningen bedömer jag att bestämmelsen fungerar någor- lunda tillfredställande, men att reglerna i vissa avseenden är svår- tolkade. Jag har dock konstaterat att riktmärket varit styrande i större utsträckning än som rimligen avsetts. En dragning mot rikt- märkets nedre gräns kan också noteras. Under utredningsarbetet har jag fått ta del av kritik, som i första hand riktats mot riktmärket och dess alltför styrande roll. 
 Å ena sidan har det hävdats att riktmärket från rent strukturellt betingade skogspolitiska utgångspunkter från början satts för lågt, och att nackdelarna med detta förhållande förstärkts genom den miljöanpassning och den tekniska utveckling som skogsbruket nu genomgår. Behovet av fortsatt strukturrationalisering och den redan nu frekventa förekomsten av små skogsfastigheter, talar för att riktmärket bör höjas. Miljöhänsyn underlättas oftast av mera sammanhängande ägandeförhållanden. Miljöhänsyn bör därför vägas in med större tyngd i skadlighetsbedömningen. 
 103 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 Å andra sidan har det också anförts kritik mot att regelverket inte är tillräckligt flexibelt för att kunna tillgodose välmotiverade glesbygdsintressen. Sådan kritik har bl.a. kommit fram genom en fråga (2000/01:51) för skriftligt svar i riksdagen. Frågeställaren anför att det i skogslänen finns skogsfastigheter, som är för små för att ge tillräcklig försörjning och för stora för att ägaren skall hinna eller orka att tillfredsställande sköta bl.a. skogsvården som fritidssysselsättning. I sådana situationer är det många som vill avyttra delar av sin fastighet men vägras fastighetsbildningsåtgärd. Detta sker då med hänvisning till riktmärket på minst 200 250 kubikmeter i årlig tillväxt vid nybildning. Detta riktmärke menar frågeställaren har blivit helt avgörande för frågan om begärd del- ning skall medges eller ej. 
 Frågeställaren konstaterar vidare att 
 tillämpningen av fastighetsbildningslagen, har i praktiken medfört skada för skogsbruket och är ett hinder för ökade sysselsättnings- och inkomstmöjligheter. I skogslänen är arbetslösheten hög och åtskilliga av de arbetssökande eller deltidsarbetande skulle gärna bli ägare till ett skogsskifte och därigenom få kompletterande sysselsättning och för- sörjning. Men med lagens tillämpning står folk kvar med för stora arealer och även om många skogsägare gärna skulle avyttra delar av sina skogsägor, vill de samtidigt inte sälja allt eftersom det ofta är familjegårdar man tagit över. Detta medför i sin tur att skogsröjningen blir eftersatt och på sikt en skadlig inverkan på skogsråvaruproduk- tionen. 
 I sitt svar anförde justitieministern att fastighetsbildningslagens regler om jordbruks- och skogsfastigheter utgör en avvägning mellan å ena sidan enskilda intressen och å andra sidan olika all- männa intressen, såsom intresset av ett rationellt skogsbruk och en god skogsvård. Så vitt i dag går att bedöma är avvägningen rimlig. 
 Justitieministern hänvisade också till mitt uppdrag att ta reda på om nuvarande regler i fastighetsbildningslagen har bidragit till från skogvårdssynpunkt oönskade förvärv av skogsmark. Han med- delade även att det inom justitiedepartementet finns planer på att göra en utvärdering av de aktuella reglerna för att få en bild av hur praxis har utvecklats. Innan jag lämnar närmare synpunkter på uppläggningen och omfattningen av ett sådant arbete vill jag redo- visa en del andra frågeställningar, som också bör beaktas i detta sammanhang. 
 Kravet att alla kombinerade fastigheter skall klassas antingen som jordbruksfastighet eller som skogsbruksfastighet förefaller 
 104 
  
 SOU 2001:38 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 inte längre vara ändamålsenligt. Det har sin grund i 1967 års jord- brukspolitik, som var aktuell, då fastighetsbildningslagen utforma- des. I den skiljde man mellan en fastighets jordbruksdel och skogsdel vid bedömningar, som rör jordpolitik och statligt eko- nomiskt stöd. Med dagens synsätt bör man istället vid lämplig- hetsprövningen (3 kap. 1 och 5 §§ ) utgå från fastighetens samlade resurser som bas för sysselsättning och boende i orten. 
 En effekt av uppdelningen på jordbruks- och skogsbruksfastig- heter är att skogsbrukets skyddsregel formellt sett inte är tillämplig för den skogmark, som finns vid jordbruksfastigheterna. 
 Tidigare centrala begrepp såsom utvecklingsbara och utvecklade jordbruksföretag används fortfarande. Dessa utmönstrades från den jordbrukspolitiska tillämpningen 1991 och har nu mist mycket av sin innebörd och stringens. Därtill återupptogs 1994 begreppet bärkraftiga företag från  
 1960-talets 
  terminologi. Jag bedömer att en begreppsuppsättning, som står mer i samklang med de tanke- gångar, som står bakom 1994 års ändringar, skulle underlätta tillämpningen av skyddsregeln för jordbruksnäringen. 
 Genom den tekniska utvecklingen under det senaste årtiondet har innebörden i begreppen bärkraftiga och utvecklingsbara för- skjutits så att det är få företag i landet som uppfyller dessa kriterier. Detta gäller särskilt, då man i fastighetsbildnings- sammanhang skall beakta enbart jordbruksdelen utan att ta hänsyn till sidoarrenden. Som en följd av detta kan bostaden avstyckas från de allra flesta jordbruksfastigheterna i landet. 
 Vid de hearings som utredningen haft anfördes å ena sidan att det från regionalpolitiska utgångspunkter är negativt att byggna- derna avskiljs, t.ex genom bildandet av en s.k. större bostads- fastighet (bostadsfastighet med möjlighet till mindre djurhållning och odling). Å andra sidan anfördes även att dessa större bostads- fastigheter stimulerar boendet på landsbygden och är positiva inslag från regionalpolitiska utgångspunkter. 
 Efter hand har det blivit allt fler intressen, som skall fångas upp och vägas mot varandra vid en fastighetsbildningsförrättning. Det blir därför allt angelägnare med rationella och kostnadseffektiva samrådsformer. Inte minst med tanke på de stora organisatoriska förändringar som ägt rum inom den statliga förvaltningen på länsnivå under det senaste decenniet finns skäl att se över behovet av och formerna för samråd. Det är speciellt viktigt att skogsvårds- styrelsernas expertis involveras mera i samråden än vad som nu sker. 
 105 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 SOU 2001:38 
  
 Länsstyrelsernas allmänbevakning har en viktig funktion att fylla i det nuvarande systemet. Samtidigt är allmänbevakningen resurs- krävande. Före 1996 skötte överlantmätaren denna uppgift åt läns- styrelserna. Dessa har sedan dess kommit att lösa denna uppgift på organisatoriskt olika sätt. Ambitionsnivån i bevakningsarbetet har också kommit att variera mycket mellan länen. Även allmänbevak- ningsfunktionen bör därför bli föremål för översyn i syfte att skapa en jämnare ambitionsnivå mellan länen och få fram mer resurs- effektiva rutiner. 
 Det är dessutom oavsett om lagändring kommer till stånd eller ej angeläget att Lantmäteriverket genom kurser och seminarier aktivt verkar för en enhetlig tillämpning av regelverket. 
 Förslag 
 Som jag tidigare redovisat finns det inte underlag för att bedöma om skadlig uppdelning av skogsmark, så som detta begrepp definierades 1994, ägt rum. Det anvisade riktmärket på 200 250 skogskubikmeter i årlig tillväxt har fått större genomslag än vad man vid förarbetena räknade med. Kritik har också redovisats mot att riktmärket från skogliga och miljövårdsmässiga utgångspunkter satts för lågt. Det förekommer även kritik mot att bundenheten vid riktmärket resulterar i att tillräcklig hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet inte tas. Vidare har påpekats att reglerna i vissa avseenden är svårtolkade. Mot denna bakgrund anser jag att det är angeläget att de av justitieministern aviserade planerna på en utvär- dering av de aktuella reglerna kring fastighetsbildningen för jord- och skogsbruksfastigheter realiseras. 
 En huvuduppgift för utvärderingen bör vara att ompröva och differentiera riktmärket för bedömning av vad som är skadlig delning av skogsmark. Detta bör göras med hänsyn till dels erfarenheterna från tillämpningen sedan 1994, dels den senaste tekniska och ekonomiska utvecklingen inom skogsnäringen. 
 En annan omständighet som bör uppmärksammas är att den aktuella ändringen i fastighetsbildningslagen och nu gällande skogspolitik tillkom samtidigt. Erfarenheterna av skogspolitikens tillämpning och de senare årens utveckling mot en ökad tyngd för miljöintressena bör därför beaktas. Det är av den anledningen också angeläget att skogs- och miljöintressena ges ökade möjlig- heter att påverka lagens utformning och tillämpning. 
 106 
  
 SOU 2001:38 
  
 Fastighetsbildningslagen 
  
 Jag anser att man inom ramen för utvärderingen också bör överväga en skärpning av skyddet för jordbruksnäringen så att avstyckning av bostaden kan förhindras för ett större antal jord- bruksfastigheter än vad som nu är fallet. 
 För att underlätta den praktiska tillämpningen bör 
 tekniken att vid lämplighetsprövningen klassa alla kombinerade fastigheter antingen som jordbruks- eller skogsbruksfastighet överges och ersättas av en samlad bedömning, 
 begreppen bärkraftiga, utvecklade och utvecklingsbara jord- bruksföretag, vilka är centrala vid prövningen av skyddsregeln för jordbruksnäringen, förtydligas eller än hellre ersättas av andra begrepp, samt 
 klargöras att skyddsregeln för skogsnäringen är tillämplig för all skogsmark. 
 Slutligen anser jag att rutiner för samråd och allmänbevakning bör ses över. 
 107 
  
 10 
  
 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
  
 10.1 
  
 Bakgrund 
  
 10.1.1 
  
 Historik 
  
 Sedan gammalt har det funnits skötsellagstiftning för skog. Efter skogsindustrins framväxt under senare delen av  
 1800-talet 
  har lagstiftningen främst tagit sikte på att på nationell nivå säkerställa en uthållig produktion av virke. Den första skogsvårdslagen tillkom 1903. År 1948 tillkom en ny skogsvårdslag som innebar skärpta bestämmelser om föryngringsåtgärder och ransonering av äldre skog. År 1974 infördes hänsynsbestämmelser för naturvårdens intresse och skyldighet att göra hyggesanmälan. Genom 1979 års skogspolitiska beslut och nya skogsvårdslag infördes långtgående bestämmelser om återväxt, beståndsvård och avverkning som syftade till en varaktigt hög och värdefull virkesavkastning. 
 Genom 1993 års skogspolitiska riktlinjer tillkom ett miljömål för skogsbruket. Miljömålet jämställdes med det i huvudsak oförändrade produktionsmålet, som fanns enligt de tidigare riktlinjerna. I tidens anda fattades också beslut om en omfattande avreglering av skogsvårdslagen. 
  
 10.1.2 
  
 Gällande skogsvårdslag 
  
 Beträffande lägsta avverkningsåldern utgår nu skogsvårdslagen från att skogsägarna i allmänhet kommer att inrikta de slutliga av- verkningarna i ett bestånd till att avse skog av sådan ålder att avverkningarna ger störst ekonomiskt utbyte. Lagstiftaren utgår emellertid från att det behövs ett skydd mot exploaterande slut- avverkningar. Skogsstyrelsen har därför getts rätt att i föreskrifter ange lägsta slutålder för olika trädslag och olika boniteter. De nu 
 109 
  
 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
  
 SOU 2001:38 
  
 tillämpade lägsta åldrarna för slutavverkning innebär en reducering med i genomsnitt ca 25 procent av tidigare gällande åldrar. Enligt prop. 1997/98:158 bör dock Skogsstyrelsen överväga en höjning av de lägsta tillåtna åldersgränserna för föryngringsavverkning. Dessa överväganden har dock inte hittills lett till någon höjning. 
 I skogsvårdslagstiftningen finns också bestämmelser för att främja en jämn åldersfördelning på de enskilda bruknings- enheterna. På brukningsenheter större än 50 hektar skogsmark får föryngringsavverkning inte ske i sådan utsträckning att mer än hälften av brukningsenhetens produktiva skogsmarksareal kommer att bestå av kalmark och skog yngre än 20 år. Denna bestämmelse gäller även om brukningsenheten är 50 hektar eller mindre om brukningsenheten genom fastighetsbildning bildats av mark från en brukningsenhet större än 50 hektar eller tillförts mark från en sådan enhet och mindre än tre år förflutit sedan fastighets- bildningen ägde rum. 
 För brukningsenheter större än 1 000 hektar skogsmark får Skogsstyrelsen meddela föreskrifter om hur stor del av skogs- marken som årligen eller under andra perioder får avverkas. 
  
 10.2 
  
 Utvärdering och förslag 
  
 Min bedömning:  
 Skärpningar i tillämpningen av i första hand skogsvårdslagen men också av fastighetsbildningslagen bör på ett effektivare sätt än en skärpt jordförvärvslag bidra till att fastighetsförvärv i framtiden inte kommer att stå i strid med de skogspolitiska målen. 
  
 10.2.1 
  
 Jordpolitiken och oseriöst skogsbruk 
  
 I utredningsdirektiven berörs problemen med oseriösa former av skogsbruk i samband med fastighetsförvärv, s.k. klippare. Be- greppet klippare har kommit att användas för köpare av skogs- fastigheter som är inriktade på att göra kortsiktig ekonomisk vinning av köpet genom snabba klipp. Det mest vanliga vid denna form av fastighetsaffärer är att köparen avverkar all skog som skogsvårdslagen medger, och i vissa fall mer, snarast möjligt efter köpet men inte tar något ansvar för de efterföljande återväxt- åtgärderna. Inriktningen på kortsiktig ekonomisk vinning kan 
 110 
 SOU 2001:38 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
 också leda till bristande natur- och kulturmiljöhänsyn. Efter maxi- mal avverkning och ringa eller ingen skogs- och naturvård säljs fastigheten vidare eller lämnas utan vård. Skyldigheten att anlägga ny skog övergår vid försäljning till den nye ägaren. 
 I början av  
 1990-talet 
  redovisades i pressen ett antal flagranta klipparfall. Dessa blev mycket uppmärksammade och väckte stor indignation, främst i de områden, där de aktuella fastigheterna låg. Förhållandet sattes i samband med den då genomförda liberalise- ringen av jordförvärvslagen, som öppnade för helt nya kategorier av fastighetsköpare, vilka hade dåliga kunskaper om skogliga för- hållanden och som inte hade någon förankring i skogsnäringen. För att stävja de påtalade missförhållandena skärptes skogsvårds- lagen i omgångar. 
 Det finns olika grader av allvar i klipperiet. Det finns fall där man på ett flagrant sätt bryter mot skogsvårdslagen, och det finns fall där man med viss marginal håller sig inom lagens råmärken, men där ett klipperibeteende ändå är uppenbart. Beteendet uppträder främst i samband med förvärv av fastighet men kan också hänga samman med att fastighetsägare kommer i ekonomiskt trångmål. 
 Skogsstyrelsen har i sin rapport Föryngringsavverkning och Skogsbilvägar (Meddelande  
 3-1998) 
  redovisat en studie över s.k. exploaterande fastighetsförvärv. Ett urval av representativa fastig- hetsköp från 1995 och 1996 i storleksintervallet 50 1 000 ha skogsmark analyserades närmare beträffande avverkning, föryng- ringsåtgärder, miljöhänsyn och normpåverkan. Studien visade att exploaterande fastighetsförvärv inte alls var ovanliga. Ca 10 procent av de rena marknadsmässiga förvärven bedömdes ha hamnat hos exploatör. Även om materialet är behäftat med viss osäkerhet bedömer Skogsstyrelsen att det årligen görs i storleksordningen 20 60 exploaterande förvärv i storleksintervallet 50 1 000 ha skogsmark. 
 Skogsstyrelsen framhåller i sin analys att de exploaterande fastig- hetsförvärven totalt sett inte berör så stora arealer men att de i de enskilda fallen röner stor uppmärksamhet och att de ibland får negativa konsekvenser för orten. Skogen nyttjas i dessa fall kort- siktigt och den långsiktiga hushållningsprincipen åsidosätts där- med. Styrelsen konstaterar också att dessa förvärv är ett fenomen som inte bör höra hemma i skogsbruket men som nu så smått breder ut sig. 
 111 
  
 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
  
 SOU 2001:38 
  
 I rapporten anges att de exploaterande förvärvarna alla uppträder på ett tydligt och likartat sätt. Samtliga förväntades vid undersök- ningstillfället komma att utnyttja avverkningsmöjligheterna maxi- malt och hade då redan avverkat eller anmält till avverkning mer- parten av den slutavverkningsbara skogen. Endast en mindre del av dessa fastighetsförvärvare var bosatta inom den kommun där fastigheten låg. Närmare hälften av föryngringarna bedömdes det bli stora problem med. För cirka en tredjedel hade beslut om säker- heter för återväxtsåtgärder fattats. Miljöhänsynen bedömdes dock inte bli sämre tillgodosedd på dessa fastigheter än på övriga fastigheter. 
 Slutligen konstaterade Skogsstyrelsen att andra lagstiftningar, som inte direkt hänger ihop med skogspolitiken, påverkar och tro- ligen underlättar de exploaterande förvärven och den verksamhet som hänger samman med dessa. Här åsyftar sannolikt styrelsen de liberaliseringar som gjorts i jordförvärvs- och fastighetsbildnings- lagstiftningen. Jag övergår nu till att närmare redovisa en del av de olägenheter som hänger samman med klipperiförvärven eller, för att använda Skogsstyrelsens terminologi, exploaterande förvärv. I regeringens propositioner till riksdagen används termen oseriösa förvärv. 
 Enligt 5 § skogsvårdslagen skall ny skog anläggas efter avverk- ning. I 6 § skogsvårdslagen, i skogsvårdsförordningen och i till- hörande föreskrifter anges kraven på återväxtåtgärderna samt inom vilken tid dessa skall vara utförda. Enligt 3 § skogsvårdsförord- ningen skall åtgärderna utföras senast under tredje året efter det att återväxtskyldigheten uppkom. I de fall naturlig föryngring bedöms som möjlig är längsta tillåtna tid för att få tillfredsställande plantuppslag 5 år i södra Sverige, 10 år på Gotland och i norra Sverige samt 15 år på svaga marker i Norrlands inland. Om åtgärder inte utförs inom angiven tid kan skogsvårdsstyrelsen förelägga skogsägaren att utföra åtgärderna. I föreläggandet anges den tidpunkt då åtgärderna skall vara utförda. 
 För att kunna meddela ett föreläggande måste dock detta ha föregåtts av ett skriftligt råd som skogsägaren inte har följt. Om ett råd inte har utfärdats innebär det ytterligare fördröjning av anläggningen av ny skog. Här kan noteras att endast för en liten andel av återväxtobjekten utfärdas skriftliga råd. Efter överlåtelse av fastighet måste den nye ägaren ges skälig tid att utföra de aktuella återväxtåtgärderna. Först därefter kan ett föreläggande meddelas. 
 112 
  
 SOU 2001:38 
  
 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
  
 Det som nu har sagts innebär att särskilt i överlåtelsefallen kan en fördröjning av beståndsanläggningen med 10 15 år uppstå. Under den tiden har ofta bestånd som inte når upp till efter- strävade kvaliteter hunnit etableras och passerat senaste tidpunkt för hjälpplantering. Trots bristande kvaliteter måste dessa bestånd godkännas om skogstillståndet inte är uppenbart otillfreds- ställande. Sammantaget kan resultatet av det beskrivna förloppet bli exploaterande avverkning, stora hyggen, dålig miljöhänsyn, för- senad beståndsanläggning och en framtidsskog som inte tar tillvara markens produktionsförmåga i önskvärd omfattning. 
 Högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning enligt 11 § skogsvårdslagen och 12 § skogsvårdsförordningen (ransonering av äldre skog) är också av betydelse när det gäller klippaffärerna. Reglerna innebär att på brukningsenheter större än 50 ha skogs- mark får föryngringsavverkning inte ske i sådan utsträckning att mer än hälften av brukningsenhetens produktiva skogsmarksareal kommer att bestå av kalmark och skog yngre än 20 år. Från och med 1994 och fram till den 15 november 1997 tillämpades areal- gränsen 100 ha. Efter flera fall av uppmärksammade klyvningar av större fastigheter med uppenbar avsikt att utan begränsningar kunna avverka all skog, som uppnått lägsta tillåtna slutålder, änd- rade regeringen arealgränsen till 50 ha. 
 För att ytterligare stävja kringgåendet av ransoneringsreglerna gjordes tillägget att begränsningen gäller även brukningsenheter på 50 ha eller mindre om brukningsenheten genom fastighets- bildning bildats av mark från en brukningsenhet större än 50 ha eller tillförts mark från en sådan enhet och mindre än tre år har förflutit sedan fastighetsbildningen ägde rum. Det kan konsta- teras att det trots den sänkta arealgränsen i många fall, särskilt i södra Sverige, fortfarande är möjligt att genom klyvning av fastigheter eller avstyckning av del av fastighet sätta ransonerings- reglerna ur spel. Det kan dock antas att detta inte är det primära syftet med fastighetsbildningsåtgärden annat än i undantagsfall. 
  
 10.2.2 
  
 Förslag 
  
 Av beskrivningen ovan framgår enligt min mening att avreglering- en av jordförvärvslagen och möjligheterna att bilda mindre skogs- bruksfastigheter samt vissa svagheter i skogsvårdslagen lett till 
 113 
  
 Skogsvårdslagen och oseriöst skogsbruk 
  
 SOU 2001:38 
  
 problem. I det följande lämnar jag därför synpunkter på hur man skall komma till rätta med dessa. 
 För min del anser jag inte att den ovan relaterade problematiken skall mötas med skärpningar i jordförvärvslagen. Skälen för detta framgår av de förslag till lättnader i denna lagstiftning som jag tidigare föreslagit. Min bedömning är att klipperiet i första hand måste mötas med en skärpt tillämpning av skogsvårdslagen. Som exempel så torde en stor del av problemen bemästras genom strik- tare användning av de nuvarande möjligheterna att kräva ekono- miska säkerheter för återväxtåtgärder. Frågor om ekonomisk säkerhet för återväxtåtgärder har behandlats i propositionen Uppföljning av skogspolitiken 1997/98:158. I denna aviserades bl.a. en teknisk utredning om hur säkerheterna skulle kunna knytas till fastigheten i stället för som nu till ägaren. Det är enligt min mening angeläget att frågan på nytt aktualiseras och ges en lösning. 
 Jag har konstaterat att 36 § skogsvårdslagen (beslut om säkerhet för återväxtåtgärder) tillämpas på ett varierande sätt av skogsvårds- styrelserna. Endast några styrelser använder bestämmelserna någorlunda regelmässigt. Erfarenheterna visar att omfattande åter- växtåtgärder främst blir aktuella efter ett fastighetsförvärv. En mer aktiv och konsekvent tillämpning av 36 § skogsvårdslagen bör i dessa fall kunna ge ett gott resultat i återväxtsammanhang. Rege- ringen bör ge Skogsstyrelsen i uppdrag att överväga i vad mån åtgärder för att få till stånd en aktivare tillämpning är påkallade. 
 De skogspolitiska riktlinjerna följs upp av riksdagen en gång per mandatperiod, dvs. vart fjärde år. Regeringens proposition med underlag för denna utvärdering grundas på material som sam- manställts av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket. Vid nästa upp- följningstillfälle föreslår jag att frågan, om en ytterligare sänkning av arealgränsen när det gäller ransoneringskravet, övervägs. Ett viktigt skäl för en sänkt gräns är att motverka spekulativa inslag när det gäller fastighetsbildning. 
 De redovisade skärpningarna i tillämpningen av skogsvårdslag- stiftningen och fastighetsbildningslagstiftningen bör på ett effek- tivare sätt än en skärpt jordförvärvslag bidra till att framtida fastighetsförvärv inte kommer att stå i strid med de skogspolitiska målen. 
 114 
 11 Författningskommentar 
 Kommentar till förslag om lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) 
 1 § 
 I bestämmelsen definieras vissa begrepp som har betydelse vid tillämpningen av lagen. Ändringen innebär att definitionen av begreppet glesbygd har utgått eftersom det inte längre är av betydelse för tillämpningen av lagen. 
 2 § 
 I bestämmelsen anges lagens tillämpningsområde. Ändringen innebär att förvärv genom fusion enligt 14 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) inte längre omfattas av lagen. Mot bakgrund av att juridiska personer fritt skall kunna förvärva fastigheter utanför omarronderingsområden av varandra är det inte rimligt att fusioner enligt aktiebolagslagen fortsatt omfattas. En behållen prövning av sådana förvärv skulle endast ha omfattat omarronderingsområden. 
 3 § 
 I bestämmelsen inskränks lagens tillämpningsområde. Ändringen innebär att lagstiftningen förenklas genom att det föreskrivs att förvärv som sker vid exekutiv auktion inte fordrar tillstånd. Risken för att förenklingen annat än marginellt skall leda till en förändring av balansen mellan juridiska personers och fysiska personers ägande kan anses som liten och bör uppvägas av den förenkling som uppnås. 
 115 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2001:38 
  
 4 § 
 Ändringen innebär att tillstånd för förvärv av lantbruksegendom krävs endast vid förvärv av egendom i omarronderingsområden och när en juridisk person förvärvar egendom från en fysisk person. Det tidigare kravet på tillstånd på grund av att egendomen är belägen i glesbygd har avskaffats helt liksom kravet på tillstånd för transaktioner mellan juridiska personer när egendomen inte ligger i ett omarronderingsområde. Regeln om undantag för förvärv vid exekutiva auktioner har utgått eftersom den är överflödig med den nya lydelsen av 3 §. 
 5 § 
 I bestämmelsen regleras de särskilda krav som gäller för juridiska personers förvärv. Genom paragrafens nya placering förtydligas att prövningen av om en juridisk person får förvärva egendom från en fysisk person skall göras före prövningen av om förutsättningarna för förvärv inom omarronderingsområde är uppfyllda. 
 Ändringen innebär att juridiska personer får köpa fastigheter av fysiska personer om de avstått, avstår eller kan antas komma att avstå lantbruksegendom vars produktionsförmåga motsvarar den förvärvade egendomens. En tidsgräns anger vilka avståenden som kan åberopas. Tidsgränsen är fem år räknat från att överlåtelsen kom till stånd, med vilket avses tidpunkten för upprättandet av en sådan köpehandling som avses i 4 kap. 1 § jordabalken. 
 Om inte avstående sker kan förvärv tillåtas om det finns andra särskilda skäl. Liksom tidigare är det ett särskilt skäl att egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk. I övrigt bör en prövning om särskilda skäl föreligger göras utifrån en avvägning mellan intresset att bevara andelen ägande av fysiska personer och vad som är skäligt i det enskilda fallet. Relevant att beakta vid denna avvägning är såväl enskildas intressen, som t.ex. möjligheterna för en fastighetsägare att erhålla ett skäligt pris vid en försäljning, som det allmännas intressen, t.ex. naturvård. 
 I det andra stycket ges en särskild möjlighet för industrier att på orten förvärva egendom som behövs för verksamhetens fortlevnad. Ändringen innebär en geografisk begränsning. Denna begränsning är nödvändig om balansen mellan ägarkategorier skall kunna 
 116 
  
 SOU 2001:38 
  
 Författningskommentar 
  
 behållas. Inskränkningen vägs dock upp av de ökade möjligheterna till förvärv mellan juridiska personer. 
 6 § 
 I bestämmelsen anges när tillstånd till förvärv i omarronde- ringsområden får vägras. 
 9 § 
 I bestämmelsen anges inom vilken tid tillstånd skall sökas. 
 11 § 
 I bestämmelsen anges konsekvenserna av att tillstånd vägras på grund av att egendomen ligger inom ett omarronderingsområde. 
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
 Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2003. 
 Ändringarna innebär i huvudsak en liberalisering varför de bör tillämpas även på inkomna men ännu inte avgjorda ärenden och beslut om auktion bör inte verkställas. Den geografiska begräns- ning som införts i 5 § kan dock innebära en begränsning av förvärvsmöjligheterna för de juridiska personer som driver skogs- industriell verksamhet på annan ort än den där egendomen är belägen. För redan inkomna ärenden bör därför 5 § andra och tredje styckena tillämpas i sin äldre lydelse. 
 117 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Uppdrag att utvärdera vissa bestämmelser i 
  
 Dir. 
  
 jordförvärvslagen och fastighetsbildningslagen 
  
 1999:40 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 3 juni 1999. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare skall utvärdera vilken verkan bestämmelserna i jordförvärvslagen (1979:230) (JFL) har när det gäller effekterna för både fysiska och juridiska personers möjligheter att förvärva skogsmark, framför allt bestämmelserna om förvärvarens anknyt- ning till den ort där den förvärvade egendomen finns och om förvärv mellan juridiska personer. 
 Utredaren skall vidare utröna om nuvarande regler i fastighets- bildningslagen (1970:988) (FBL) bidragit till från skogsvårdssyn- punkt oönskade förvärv av skogsmark. 
 Bakgrund 
 År 1991 beslutade riksdagen om ändringar i jordförvärvslagen, som innebar en omfattande avreglering. I en skrivelse den 11 april 1995 redovisade Statens jordbruksverk i rapporten 1995:3, utifrån en enkät till länsstyrelserna, effekterna av den reviderade lagen. Jord- bruksverket ansåg bl.a. att lagens regler om sysselsättning och bosättning i glesbygd borde tas bort eller skärpas. Erfarenheterna av tre års tillämpning av lagen visade att dessa bestämmelser ofta kringgåtts. Jordbruksverket, som fått i uppdrag av regeringen att komplettera sin rapport 1995:3, anförde i sitt svar den 29 maj 1996 till Jordbruksdepartementet bl.a. att om man från statsmakternas sida ansåg att JFL behövde skärpas, borde en sådan skärpning kunna ske genom ett upphävande av den regel som gör det möjligt att förvärva utan tillstånd under förutsättning av viss bosättning. 
 119 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2001:38 
  
 År 1993 beslutades om ändringar i 3 kap. fastighetsbildnings- lagen. Ändringarna innebar bl.a. att det blev lättare att bilda mindre jordbruks- och skogsbruksfastigheter. 
 Miljö- och jordbruksutskottet behandlade hösten 1998 i bet. 1998/99 MJU3 regeringens proposition Uppföljning av skogspoli- tiken (prop.1997/98:158) samt även vissa motioner om bl.a. problemen med oseriösa former av skogsbruk i samband med att skogsfastigheter förvärvas av s.k. klippare. Utskottet hänvisade till att ytterligare ansträngningar borde göras för att främja ett ansvarsfullt brukande av skog och ställde sig därför i huvudsak bakom motionerna. Riksdagen följde miljö- och jordbruks- utskottet och beslutade den 26 november 1998 (rskr. 1998/99:32) att som sin mening ge regeringen till känna att en utvärdering av bestämmelserna i JFL och FBL borde genomföras. Utvärderingen borde enligt tillkännagivandet avse effekterna för både fysiska och juridiska personers möjlighet att förvärva skogsmark. Särskilt framhölls bestämmelserna i JFL om förvärvarens anknytning till den ort där fastigheten är belägen. Regeringen borde enligt riksdagsbeslutet efter utvärderingen återkomma med redovisning och eventuella förslag till lagändringar. 
 Under senare tid har det visat sig att JFL:s tillämpning är oklar i samband dels med förvärv av mark mellan juridiska personer, dels byten mellan juridiska personer som görs i rationaliseringssyfte. Utgångspunkten för utredaren bör vara att lagstiftningen skall tillåta sådana förvärv eller byten, om de inte rubbar balansen mellan enskilda personers och juridiska personers ägande. 
 Uppdraget 
 Utredaren skall 
 uppdatera och precisera de frågeställningar som redovisas dels i Jordbruksverkets rapport 1995:3 "Utvärdering av jordförvärvs- lagstiftningens effekter", dels i verkets redovisning den 29 maj 1996 till Jordbruksdepartementet som kompletterar den nyss- nämnda rapporten, 
 i ett vidare perspektiv överväga och redogöra för eventuella konsekvenser om JFL skulle upphävas alternativt justeras be- träffande fysiska men också juridiska personers möjligheter till förvärv, 
 120 
  
 SOU 2001:38 
  
 Bilaga 1 
  
 utvärdera behovet av förtydliganden i lagstiftningen avseende sådana förvärv och byten mellan juridiska personer som görs i rationaliseringssyfte, 
 om möjligt redovisa alternativa lösningar, 
 så långt det är möjligt klarlägga ekonomiska, personella och övriga administrativa konsekvenser av en förändrad jordför- värvslagstiftning. 
 Vad gäller FBL bör utredaren utröna om de ökade möjligheterna att bilda mindre skogsbruksfastigheter har fått från skogsvårds- synpunkt menliga effekter. 
 Samråd och redovisning 
 Utredaren skall samarbeta med Statens jordbruksverk och Statens lantmäteriverk samt samråda med länsstyrelserna och Skogsstyrel- sen. 
 Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2000. 
 121 
 Bilaga 2 
 Förteckning av inbjudningar till utredningens hearings 
 Östersund 7 8 juni 2000 
 Näringsdepartementet 
 Länsstyrelserna 
 Jordbruksverket 
 Sametinget 
 Naturvårdsverket 
 Lantmäteriverket 
 Lantmäterimyndigheten i Dalarnas län 
 Skogsstyrelsen 
 Glesbygdsverket 
 Sveriges Hembygdsförbund 
 Svenska Kommunförbundet 
 Naturskyddsföreningen 
 Svenska Jägareförbundet 
 Lantbrukarnas Riksförbund 
 Föreningen Skogsindustrierna 
 Svenska Turistföreningen 
 Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva 
 Stockholm 21 augusti 2000 
 Bergs kommun, Jämtlands län 
 Härjedalens kommun, Jämtlands län 
 Gällivare kommun, Norrbottens län Älvsbyns kommun, Norrbottens län Kalix kommun, Norrbottens län 
 Dorotea kommun, Västerbottens län 
 Lycksele kommun, Västerbottens län 
 123 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2001:38 
  
 Norsjö kommun, Västerbottens län Vilhelmina kommun, Västerbottens län Åsele kommun, Västerbottens län 
 Leksands kommun, Dalarnas län 
 Mora kommun, Dalarnas län 
 Rättviks kommun, Dalarnas län 
 Sundsvalls kommun, Västernorrlands län Örnsköldsviks kommun, Västernorrlands län 
 Torsby kommun, Värmlands län 
 Tanums kommun, Västra Götalands län 
 Vimmerby kommun, Kalmar län 
 Ljusnarsbergs kommun, Örebro län 
 Ovanåkers kommun, Gävleborgs län 
 124 
 Bilaga 3 
 Glesbygdsområden 
 enligt jordförvärvsförordningen (1991:736) 
 Karta över glesbygdsområden finns endast i tryckta versionen. 
 125