SOU 2000:61 
  
 Bilaga 1  
 221 
  
 Kommittédirektiv 
 Utvärdering av den reformerade budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet 
 Dir. 1999:23 
 Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 1999. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera den reforme- rade budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet. Utredarens övergripande uppgift är att bedöma om den nya budgetprocessens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på 
  
 – 
  
 åtgärder för att öka budgetdisciplinen, 
  
 – 
  
 beslutsunderlag till riksdagen samt 
  
 – 
  
 regeringens och Regeringskansliets budgetberedning. 
  
 Utredaren skall bedriva sitt arbete parallellt med den översyn av bud- getprocessen som görs inom ramen för Riksdagskommitténs arbete. 
 Bakgrund 
 Den statliga budgetprocessen har genomgått successiva förändringar sedan slutet av  
 1980-talet. 
  Särskilt under de senaste åren har en genomgripande omläggning av den statliga budgetprocessen genom- förts. En ny ordning gäller för regeringens arbete med att förbereda och genomföra budgeten samt för riksdagens beredning och beslut. Även myndigheternas arbete har påverkats av omläggningen. 
 Riksdagen beslöt år 1994 att införa den s.k. rambeslutsmodellen för behandlingen av budgetförslaget i riksdagen. Denna beslutsordning innebär att riksdagen under hösten behandlar budgetförslaget i två steg 
  
 222  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:61 
  
 genom att först besluta om utgiftsområdesramar och därefter om för- delningen på anslag. I samband med införandet av rambeslutsmodellen lades det statliga budgetåret om till kalenderår. 
 Behovet av åtgärder förstärktes av den statsfinansiellt svåra situa- tionen i början av  
 1990-talet. 
  Förutom direkta budgetförstärkningar inriktades budgetpolitiken på att förändra budgetprocessens institutio- nella ramar. En viktig förändring som föreslogs av regeringen var införandet av ett treårigt utgiftstak för de offentliga utgifterna i syfte att få en ökad kontroll över utgiftsutvecklingen och en ökad långsiktighet i budgetpolitiken. 
 Som ytterligare ett led i uppstramningen av budgetprocessen beslöt riksdagen om en lag om statsbudgeten (1996:1059). Denna lag (budget- lagen) klargör regeringens befogenheter och skyldigheter på finans- maktens område. 
 Den nya budgetprocessen tillämpades första gången i budgetarbetet år 1996 avseende budgetåret 1997. 
 Uppdraget 
 Riksdagens utvärdering 
 Riksdagen har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning – Riks- dagskommittén – med uppdrag att se över en rad frågor om riksdagens arbetsformer. Bland annat skall utredningen göra en allmän utvärdering av den nya budgetprocessen. 
 Översynen av budgetprocessen skall ske med inriktning på att stärka riksdagens inflytande över budgetprocessen. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka vilka konsekvenser som omläggningen av budgetprocessen medfört och hur dessa påverkat riksdagens arbete. Utredningen skall vidare bedöma budgetpropositionens och den ekonomiska vårproposi- tionens innehåll, utformning och tidpunkt för överlämnande samt analysera konsekvenserna för riksdagen och budgetberedningen av de komplikationer som uppstår under valår. Den del av utredningsarbetet som avser budgetprocessen skall vara avslutad senast under hösten år 2000. 
 Utvärdering av regeringens och Regeringskansliets budgetberedning 
 Regeringens och Regeringskansliets nya former för budgetberedning har löpande utvärderats i samband med avslutade propositionsarbeten. De synpunkter som framkommit har medfört vissa förändringar i den interna budgetprocessen och av innehåll och utformning av den 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 1  
 223 
  
 ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. När det nu finns erfarenheter av ett budgetarbete under ett valår är det lämpligt att göra en mer fördjupad utvärdering av den reformerade budgetproces- sen. Flera av de frågeställningar som kommer att tas upp i riksdagens utvärdering kommer både direkt och indirekt att påverka regeringens interna arbete, vilket talar för att utredningarna görs parallellt. 
 Budgetreformens mål och intentioner 
 De institutionella förändringar av budgetprocessen som föreslogs av regeringen våren 1996 utgjorde den andra fasen i saneringen av stats- finanserna, vilken syftade till att förhindra att Sverige återigen skulle hamna i samma statsfinansiellt svåra situation som i början av 1990- talet. Det övergripande målet med den reformerade budgetprocessen var att få en stramare budgetprocess och att skärpa kontrollen över utgiftsutvecklingen. Förändringarna innebar också en komplettering och precisering av de beslut som tidigare fattats om budgetberedningen i riksdagen, mål för den offentliga sektorns finansiella sparande samt principbeslutet om utgiftstak för den offentliga sektorn. 
 Följande krav på en ny budgetprocess formulerades i rapporten 
 Fortsatt reformering av budgetprocessen  
 (Ds 1995:73), som utgjorde utgångspunkten för de förändringar som regeringen föreslog: 
  
 – 
  
 Ökad budgetdisciplin. 
  
 – 
  
 Bättre koppling mellan mål och regelverk. 
  
 – 
  
 En stärkt finansmakt. 
  
 – 
  
 Ett heltäckande beslutsunderlag. 
  
 – 
  
 Ökad långsiktighet. 
  
 En bärande tanke i utformningen av den nya budgetprocessen var att centrala beslut såsom fastställandet av utgiftstak och fördelningen på utgiftsområden skulle fattas tidigt i processen. Genom att det fortsatta beredningsarbetet i regeringen därigenom skulle göras under givna budgetrestriktioner skulle uppföljning av ekonomi och resultat kunna ges en mer framskjuten plats. 
 Utredarens övergripande uppgift är att pröva om den nya budget- processens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på de frågor som anges i det följande. 
  
 224  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:61 
  
 Åtgärder för att öka budgetdisciplinen 
 Utgiftstak 
 Införandet av en utgiftsrestriktion, dvs. utgiftstaket, var ett led i en utvecklad målformulering för budgetpolitiken och innebar en komplet- tering av övriga budgetpolitiska mål, däribland saldorelaterade mål. Utgiftstaket förväntades främja långsiktighet och leda till högre grad av förutsägbarhet, bättre utgiftskontroll och bättre budgetdisciplin. 
 Enligt riksdagens principbeslut om utgiftstaket 1995 skulle utgifts- taket vara nominellt, flerårigt och omfatta hela den offentliga sektorn. Den konstruktion som sedan valdes innebär dock att den kommunala sektorn inte omfattas av utgiftstaket utan att riksdagen i stället godkän- ner en beräkning av de kommunala utgifterna och den samlade offent- liga sektorns utgifter. 
 Det statliga utgiftstaket fastställs som summan av statsbudgetens utgifter (exkl. statsskuldsräntor), ålderspensionssystemet utanför stats- budgeten samt en budgeteringsmarginal. Budgeteringsmarginalens syfte är att inom utgiftstaket kunna hantera olika former av osäkerhet, t.ex. förändringar i den makroekonomiska utvecklingen, och minska risken för revideringar av utgiftstaket. Storleken på budgeteringsmargi- nalen föreslogs ursprungligen uppgå till ett par procent av statsbudget- ens omslutning. 
 Bestämmelserna om rambeslutsmodellen och utgiftsområdena finns i riksdagsordningens huvud- och tilläggsbestämmelser. Utgiftstaket däremot regleras av ett riksdagsbeslut våren 1996 och av vissa bestämmelser i budgetlagen. Av särskild betydelse är därvid den bestämmelse där det anges att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaket riskerar att överskridas. 
 För att utgiftstaket skall vara ett verkningsfullt  
 ekonomisk-politiskt 
  instrument som möjliggör en samlad prövning av det statliga utgifts- åtagandet är det viktigt att i princip samtliga statliga utgifter omfattas av utgiftstaket och då även de som redovisas utanför statsbudgeten. Utredaren skall med beaktande av detta analysera det statliga utgifts- takets konstruktion och omfattning samt bedöma vilken effekt utgifts- taket har haft när det gäller långsiktighet och förbättrad kontroll över utgiftsutvecklingen. Utredaren skall bedöma om utgiftstakets nuva- rande konstruktion erbjuder tillräcklig flexibilitet inom och mellan åren. Utredaren skall vidare analysera hur olika former av osäkerhet och risk har hanterats inom utgiftstaket och därvid belysa hur budgete- ringsmarginalen har använts. Slutligen skall utredaren belysa för- och nackdelar med en preciserad lagreglering av utgiftstaket inklusive bud- geteringsmarginalen. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 1  
 225 
  
 Lagen om statsbudgeten 
 Budgetlagen reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter beträf- fande statsbudgeten och finansmakten. Lagen innehåller bestämmelser om anslag och inkomsttitlar, bestämmelser om statens ekonomiska förpliktelser och finansiering av investeringar samt grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens egendom. Vidare finns före- skrifter för redovisning och revision, uppföljning, prognoser och utfall samt utgiftstak och utgiftsramar. I budgetlagen finns också de grund- läggande kraven på effektivitet och resultat i statens verksamhet fast- lagda. 
 Enligt budgetlagen skall statsbudgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov med undantag från helt avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare skall inkomster och utgifter med några undantag redovisas brutto på stats- budgeten. Syftet med dessa bestämmelser var att regeringens förslag till statsbudget skulle bli ett heltäckande och tydligt beslutsunderlag. 
 Utredaren skall bedöma vilka eventuella behov av förändringar eller förtydliganden i budgetlagen som finns. Bestämmelserna om finansie- ring av investeringar skall särskilt belysas. Utredaren skall vidare följa Riksdagskommitténs arbete med frågan om att överföra en del av bestämmelserna i budgetlagen till riksdagsordningen. 
 Anslagsformer 
 Budgetreformens system med utgiftstak och utgiftsramar föranledde en översyn av de dåvarande fyra anslagstyperna. Mot bakgrund av kravet på att budgeterade anslag bättre måste motsvara utfall avvecklades för- slagsanslaget. De kvarvarande anslagstyperna blev obetecknat anslag, ramanslag samt ett litet antal reservationsanslag. 
 Utredaren skall bedöma hur de regelstyrda utgifterna som tidigare anvisats över förslagsanslag har hanterats i det nya budgetsystemet. Utredaren skall vidare analysera tillämpningen av anslagssparande och krediter på ramanslag. Slutligen skall utredaren analysera tillämp- ningen av reservationsanslagen och bedöma om ramanslagen på avsett vis till stor del kunnat ersätta reservationsanslagen. Möjligheten att avveckla återstående reservationsanslag skall också prövas. 
  
 226  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:61 
  
 Beslutsunderlag till riksdagen 
 Propositioner, redovisning av ekonomiskt utfall och resultat 
 I den nya budgetprocessen lämnar regeringen i april varje år en ekono- misk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, förslag till utgiftstak samt en preliminär fördelning på utgiftsområden för den kommande treårsperioden. Budgetpropositio- nen, som lämnas i september, innehåller förslag om ramar för utgifts- områden och förslag på anslagsnivå. I samband med vår- respektive budgetpropositionen har regeringen dessutom möjlighet att lämna för- slag till tilläggsbudget för det innevarande budgetåret. 
 I Riksdagskommitténs uppdrag ingår att se över vårpropositionens och budgetpropositionens struktur och innehåll samt tidpunkt för avlämnande. En sådan översyn av det beslutsunderlag som regeringen lämnar till riksdagen skall även ingå i regeringens utredningsuppdrag. Analysen skall dock ta sin utgångspunkt i regeringens behov av ställ- ningstaganden och beslut av riksdagen. Även tilläggsbudgeten skall ingå i denna översyn. 
 Enligt budgetlagen skall regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår för riksdagen redovisa prognoser över statsbudgetens utfall och förklara eventuella skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Härutöver skall regeringen senast fyra månader efter budgetåret redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Dessa redovis- ningar görs i vår- samt budgetpropositionen. Senast nio månader efter budgetårets utgång skall regeringen lämna en årsredovisning för staten som även innehåller statsbudgetens slutliga utfall. Denna redovisning lämnas i form av en särskild skrivelse till riksdagen. 
 Kraven på redovisning av resultat är i budgetlagen inte lika skarpa. Där anges endast att en redovisning av mål och resultat skall göras. Riksdagen har vid upprepade tillfällen efterfrågat en tydligare redovis- ning av resultat (se bet.1998/99:FiU1, s 213). Denna fråga kommer även att behandlas av Riksdagskommittén. Utredaren skall med hänsyn till detta överväga formerna för redovisningen av ekonomi och resultat till riksdagen och vid behov lämna förslag till förändringar. 
 Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser 
 En huvudpunkt i den nya budgetprocessen är att såväl regering som riksdag skall ta ställning till en samlad total utgiftsram inom vilken prioriteringar skall göras. Om en särproposition får ekonomiska kon- sekvenser bör förslagen därför beredas i sådan tid att regeringen kan ta ställning till dem när utgiftstaket och ramar för utgiftsområden skall 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 1  
 227 
  
 fastställas. Samtidigt bör enligt riksdagen propositioner med ikraftträ- dande den 1 januari ett bestämt år föreläggas riksdagen senast i mitten av mars månad året före ikraftträdandet, dvs. en månad innan den ekonomiska vårpropositionen skall avlämnas. 
 Den av riksdagen angivna tidsgränsen överensstämmer sålunda inte med tidsplanen för budgetarbetet, vilket skapar problem. Utredaren skall mot denna bakgrund undersöka vilken alternativ tidpunkt för beredning och avlämnande av särpropositioner som skulle vara lämplig för såväl riksdagen som regeringen. Utgångspunkten skall vara att den nya budgetprocessens krav på en samlad budgetberedning av samtliga frågor som har ekonomiska konsekvenser för staten ligger fast. 
 Regeringens och Regeringskansliets budgetberedning 
 Budgetberedningen 
 Omläggningen av regeringens interna budgetprocess hade sin utgångs- punkt i riksdagens beslut om rambeslutsmodellen, övergång till kalen- derår, indelning av utgifterna i utgiftsområden samt tillämpningen av utgiftstaket. En viktig utgångspunkt i utformningen av den nya budget- processen var att centrala, bindande beslut skulle fattas tidigt i proces- sen. För att tillgodose detta krävdes en omläggning av budgetårscykeln, där vårpropositionen kom att bli ett huvuddokument för den ekono- miska politiken. Vidare krävdes nya beredningsrutiner för att ta fram ett sammanhållet underlag för regeringens beslut om utgiftstak och för- delning på utgiftsområden. Ett system baserat på utgiftstak ställde också ökade krav på prognosverksamhet och budgetuppföljning. 
 Utredaren skall kartlägga och analysera de erfarenheter som finns i Regeringskansliet av den nya budgetprocessen. De bedömningar i frå- gan som finns i Statsrådsberedningen, Finansdepartementet och de övriga departementen skall inhämtas. Utredaren skall vidare se över det makroekonomiska underlag som ligger till grund för regeringens beslut om utgiftstak och fördelning på utgiftsområden och dels utreda förut- sättningarna för ett tidigare avlämnande av det makroekonomiska underlaget, dels överväga åtgärder som syftar till en höjning av de makroekonomiska prognosernas kvalitet och en minskad osäkerhet i budgeteringsfasen. 
  
 228  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2000:61 
  
 Löpande uppföljning och prognoser 
 En förutsättning för ett system med utgiftstak är en väl fungerande prognosverksamhet och budgetuppföljning. I samband med införandet av den nya budgetprocessen har flera förändringar gjorts för att höja kvaliteten på prognos- och uppföljningsverksamheten i Regerings- kansliet. Regeringskansliet har sedan 1997 successivt övertagit upp- giften att utföra beräkningarna av statsbudgetens skatteinkomster från Riksrevisionsverket. När det gäller budgetens utgiftssida har arbetet med den löpande uppföljningen och prognoser i ökad utsträckning lagts på fackdepartementen. På några områden har dessutom särskilda inter- departementala prognosgrupper inrättats. 
 Trots de betydande förbättringar som skett är ytterligare förbätt- ringar i prognosernas kvalitet angelägna. Utredaren skall överväga vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas i detta syfte. 
 Redovisning av uppdraget 
 Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 november 1999. Utredaren skall i sitt arbete följa den översyn av budgetprocessen som görs inom ramen för Riksdagskommitténs arbete. Det utvecklingsarbete som bedrivs i Finansdepartementet skall också följas. 
 (Finansdepartementet) 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 229 
  
 Prognososäkerhet 
 Konjunkturinstitutet 
 Januari 2000 
  
 230  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 Prognososäkerhet 
 Uppdrag 
 Konjunkturinstitutet (KI) fick i uppdrag att utreda: 
  
 a) 
  
 Hur stora är de absoluta medelfelen i marsprognoserna för bedöm- ningarna av BNP, KPI (årsgenomsnitt), timlöner, sysselsättning i timmar och lönesumma för kalenderåren 0, 1, 2 och 3 räknat från prognostidpunkten? 
  
 b) 
  
 Hur stora är de absoluta medelfelen för kalenderår 0 och 1 för mot- svarande variabler vid prognoserna i mars, juni, augusti och no- vember? 
  
 Data 
 Prognoser har insamlats så långt tillbaka som det går för att besvara frågorna ovan, men inte längre bakåt än till 1980. 
 Vi stötte på många begränsningar: 
  
 1 
  
 Fråga  
  
 (a)  
 ovan kunde inte besvaras enbart med KI:s prognoser, eftersom medelfristiga scenarier infördes först år 1996. Därför var vi tvungna att skarva KI:s prognoser för innevarande och nästa år med Finansdepartementets prognoser två och tre år framåt i tiden. 
  
 2 
  
 Fråga  
  
 (b)  
 kunde bara besvaras med tre årliga prognosanalyser, för KI:s juniprognos började göras först år 1996. Före det utgavs den s.k. Majrapporten, som förutom signerade uppsatser bara innehöll en kort verbal uppdatering av marsprognosen. 
  
 3 
  
 Prognosserierna är av olika längd, som anges i tabellerna. Dessutom saknas de medelfristiga prognoserna helt eller för någon/några vari- abler vissa år. De medelfristiga scenariernas prognosfel kan inte ut- räknas för de senaste åren eftersom utfall saknas. Medelfelen för prognoser två och tre år framåt blir alltså i många fall baserade på mycket få observationer. 
  
 4 
  
 De medelfristiga scenarierna har ibland tre alternativ och då har det mittersta valts, det s.k. basalternativet, vilket anges i varje enskilt fall i  
  
 tabell 1 
 . 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 231 
  
 5 
  
 Det bör beaktas att prognoser två och tre år framåt i själva verket är betingade scenarier som inte kan beakta konjunkturella sväng- ningar. 
  
 6 
  
 För innevarande och nästa år anges före år 1986 ibland två prog- noser och då har ett medelvärde valts. 
  
 Hela materialet av prognosfel, beträffande fråga  
 (a)  
 ovan, redovisas i  
 tabell 1 
 , för att visa precis hur data ser ut. Som synes måste medelvär- den ibland tas över inte helt homogena data. KI:s prognoser har tagits ur  
 Konjunkturläget  
 (KL) och Finansdepartementets ur  
 Svensk ekonomi 
 . 
 De största prognosmissarna noteras i slutet av  
 1980-talet 
  för priser och löner. Utvecklingen underskattades på alla prognoshorisonter. Där- efter underskattade man den stora konjunkturnedgången  
 1991–1993. 
  Men det finns också mycket goda resultat, som t.ex. prognoserna för timlönerna 1997 som var 0.6 i en prognos tre år tidigare och därefter är felet i stort sett noll. 
 Prognosfelen kan relateras till spridningen i variablerna, som i  
 tabell 3a  
 åskådliggörs med hjälp av den absoluta medelavvikelsen  
 (AMA) 
 . Den uträknas så att man först tar medeltalet för utfallet och se- dan räknar ut avvikelserna från detta medeltal, men utan förtecken. Därefter tas ett medeltal av dessa (absoluta) avvikelser. En storhet som varierar kraftigt är ofta svårare att träffa rätt på än en med liten spridning. 
 Utfallet kunde väljas på många sätt, men vi har valt den senast revi- derade siffran. 
 Prognosavstånd och kumulativt prognosfel 
 I  
 tabell 2  
 har siffrorna från  
 tabell 1  
 omgrupperats så att man ser hur prognosfelet ändras när prognosavståndet minskar. Beteckningen t gäl- ler det år prognosen åsyftar. Det bästa vore att prognosfelet hela tiden skulle minska ju närmare man kommer till utfallet och att det inte skul- le byta förtecken. Man kan i  
 tabell 2  
 skönja en tendens till att progno- serna skulle konvergera, men inte alls över lag. Man hade t.ex. fått en bättre prognos för  
 BNP-tillväxten 
  1995 om man valt marsprognosen 1993 eller 1994 än den som publicerades samma år i mars. I många fall byter felen tecken så att man först överskattar och så underskattar utvecklingen. 
 I  
 tabell 3a  
 är materialet summerat i form av absoluta medelavvi- kelser, så här kan man inte mer skilja mellan över- och underskattning- ar. Denna tabell utgör svaret på fråga  
 (a)  
 i uppdraget. 
  
 232  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 Vi ser att  
 BNP-prognosen 
  konvergerar över hela linjen. KPI, tim- löner och sysselsättning konvergerar fr o m prognosen två år framåt. Felet i  
 KPI-prognosen 
  är anmärkningsvärt litet för innevarande år (0,5), trots stor variation (2.4). Prognosfelen för lönesumman ser ut att ha större fel i prognoser gjorda samma år och året innan än i sådana som gjordes två och tre år tidigare, men de senare består endast av en obser- vation var. 
 I  
 tabell 3b  
 har vi räknat medelavvikelserna kumulativt, dvs. i nivå, för de olika prognoshorisonterna. Kumuleringen av prognosfel i BNP för varje år åskådliggörs i  
 figur 1 
 . Här tar man alltså fasta på det sista kända utfallet som härstammar från året innan och med detta som utgångspunkt gör man så (i mars) en successiv framskrivning för inne- varande år, samt ett, två och tre år framåt i tiden, varefter man uträknar den procentuella skillnaden mot faktiskt utfall (nivå) för respektive år. Nivån på BNP (se  
 figur 1 
 ) har varit svår att träffa rätt på i början av  
 1990-talet, 
  men när utvecklingstrenden därefter blev nästan linjär slog även långtidsprognoserna på nivån rätt bra in. De stora kumulativa fe- len i  
 tabell 3b  
 påminner än en gång om att två- och treårsprognoser är mer att betrakta som trendframskrivningar än som genuina prognoser. 
 KI:s prognoser för innevarande och nästa år vid olika tidpunkter under året 
 I  
 tabell 4  
 finns svaret på fråga  
 (b)  
 i uppdraget. Materialet redovisas även grafiskt i  
 figur 2 
 . Här har vi kunnat använda ett material som del- vis går tillbaka ända till år 1980. Även här kan man se om prognoserna konvergerar. 
 Liksom i  
 tabell 3a  
 konvergerar  
 BNP-prognoserna 
  även i  
 tabell 4 
 . Också inflationsprognosen konvergerar ända fram till hösten det år prognosen avser. Det är anmärkningsvärt i tabell 4 att ingen prognos för innevarande år, utom den för sysselsättningen, alls blir bättre mel- lan prognosen i höstens Konjunkturläget och prognosen i Konjunktur- läget i december. Däremot blir prognosen för nästa år i många fall bättre mellan höst- och decemberprognoserna, i synnerhet för BNP och KPI. Märk också att prognosfelet för nästa års lönesumma är större i slutet än i början av föregående år och att det börjar minska först när man kommit in i det år prognosen avser. Prognosen över sysselsättning- en blir inte säkrare under det år den avser. Observera att KI:s prognoser över timlöner och KPI från tiden före 1990 är mer att betrakta som beräkningsantaganden än som genuina prognoser. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 233 
  
 Allmänt är konvergensen något bättre i  
 tabell 4 
 , med en horisont på bara två år än i de kortare serierna som inkluderar de längre horison- terna i  
 tabell 3a 
 . 
 Varför är konvergensen ibland dålig? 
 Den vanligaste orsaken till att prognosfel inte konvergerar är att preli- minära data är mycket dåliga, men att prognosmakaren ändå betraktar dem som givna utfall. Då blir långt i förväg gjorda trendframskriv- ningar ofta bättre än prognoser gjorda så sent att man borde känna till nästan hela utfallet. I treårsperspektiv  
 (tabell 3a)  
 ser detta ut att gälla lönesumman, men bara skenbart, för medelfelen två och tre år framåt innehåller bara en observation var. I det tvååriga perspektivet i  
 tabell 4  
 gäller det mellan höst- och decemberprognos för innevarande år. 
 Det bästa sättet att slippa denna typ av fel är att förbättra framställ- ningen av statistik. Tills detta kan åstadkommas bör man vikta ner pre- liminära data och stödja sig mer på årsvärden och trender. 
 Observera att resultaten i  
 tabell 3a  
 och  
 3b  
 grundar sig på mycket få observationer och att man därför bör vara försiktig med att dra långt gående slutsatser. 
 Några internationella jämförelser 
 I  
 tabell 5  
 ges absoluta medelfel för några internationella BNP- och  
 KPI-prognoser. 
  Den enda medelfristiga prognoskällan är den modell som utvecklats vid London Business School (LBS). 
 Man kan konstatera att alla prognoser i  
 tabell 5  
 konvergerar. Jämför vi med de svenska prognoserna i  
 tabell 3a  
 (gjorda i mars/april) och  
 tabell 4  
 ser vi att för innevarande år är BNP- och  
 KPI-prognosfelen 
  av samma storleksordning, om man beaktar när de är gjorda. Men för prognoser gjorda i mars året innan ligger det svenska prognosfelet för BNP (1.5) mycket högre än i EU:s prognos för BNP (0.9), som också den är en vårprognos. Tar man däremot prognosen gjord i november– december (N/D) året innan ur  
 tabell 4  
 (0.9), ligger det värdet mycket bra i förhållande till motsvarande siffror i  
 tabell 5 
 . Medelfelet i den svenska  
 KPI-prognosen 
  (1.7) gjord i mars året innan i  
 tabell 3a  
 är stör- re än den tidmässigt jämförbara  
 Mason 
  fel (1.0) i  
 tabell 5 
 . Men tar vi så igen  
 november–decemberprognosen 
  för KPI (0.9) året innan ur  
 tabell 4  
 ligger även det mycket bra i jämförelse med  
 tabell 5 
 . Jämfört med  
 LBS-modellens 
  prognos två och tre år framåt är de svens- ka prognosfelen större. 
  
 234  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 Det kan till slut nämnas att några systematiska utvärderingar av medelfristiga prognoser inte är kända, med undantag för den modell- jämförelse från vilken LBS- och  
 NIGEM-prognoserna 
  i  
 tabell 5  
 är tag- na 
 1 
 . Även om observationsmaterialet är litet kan ändå denna redovis- ning utgöra en start för en mer regelbunden uppföljning. 
  
 Tabell 1 
 . Prognosfel  
 (prognos–utfall) 
  för 1 till 3 år framåt, gjorda i mars/april åren  
 1988–1998. 
  
 Källor 
  
 :  
 Prognoser för 0 och 1 år framåt: Konjunkturläget/Analysunderlag mars/april; för 2 och 3 år framåt, Svensk ekonomi, KI = Konjunkturinstitutet, FD = Finansdeparte- mentet. 
  
 Förklaringar 
  
 :  
 BNP = procentuell volymförändring;  
 KPI  
 = procentuell förändring i års- genomsnittet (om ej annat anges),  
 1996–1998 
  viktkorrigerat värde;  
 timlöner  
 = nominell procentuell förändring, totalt (om ej annat anges);  
 sysselsättning  
 = timmar, procentuell förändring, dagkorrigerad;  
 lönesumma  
 = nominell procentuell förändring, totalt (om ej annat anges). 
  
 KI 
  
 FD 
 * 
  
 Gjorda år 1988 för år: 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 BNP 
  
 -0.4 
  
 – 
  
 0.4 
  
 3.2 
  
 KPI 
  
 -0.5 
  
 – 
  
 -8.2 
 ** 
  
 -7.1 
 ** 
  
 Miller 
  
 -1.0 
  
 – 
  
 -6.8 
 1 
  
 -2.7 
 1 
  
 Sysselsättning 
  
 -0.6 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 -1.7 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 * 
 Balansalternativet.  
 ** 
 Implicit konsumtionsdeflator.  
 1 
 Industrin 
  
 KI 
  
 FD 
 * 
  
 Gjorda år  
 1989  
 för år: 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 BNP 
  
 -0.5 
  
 -0.2 
  
 2.3 
  
 2.9 
  
 KPI 
  
 -0.3 
  
 -5.7 
  
 -4.9 
  
 1.4 
  
 Miller 
  
 -2.3 
  
 -3.4 
  
 0.3 
  
 1.3 
  
 Sysselsättning 
  
 -0.7 
  
 -0.5 
  
 2.6 
  
 4.2 
  
 Lönesumma 
  
 -2.6 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 * 
 Enligt modellkalkylen 
  
 1  
 Robbins, Davila, Bowman, Garcia och Thomas, Reyes (1996): On comparing macroeconomic models using forecasting encompassing tests, Oxford Bulletin of Economics and Statistics (58),  
 279–305. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 235 
  
 KI 
  
 FD 
  
 Gjorda år  
 1990  
 för år: 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 BNP 
  
 -0.3 
  
 2.2 
  
 – 
  
 – 
  
 KPI 
  
 -0.9 
  
 -0.8 
  
 – 
  
 – 
  
 Miller 
  
 -1.3 
  
 -0.2 
  
 – 
  
 – 
  
 Sysselsättning 
  
 -0.3 
  
 2.2 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 -2.6 
  
 1.9 
  
 – 
  
 – 
  
 KI 
  
 FD 
 * 
  
 Gjorda år  
 1991  
 för år: 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 BNP 
  
 1.1 
  
 2.3 
  
 4.3 
  
 -0.6 
  
 KPI 
  
 0.2 
  
 1.4 
  
 -2.2 
  
 0.1 
  
 Miller 
  
 0.2 
  
 1.3 
  
 0.7 
  
 1.4 
  
 Sysselsättning 
  
 1.3 
  
 3.6 
  
 5.3 
  
 0.1 
  
 Lönesumma 
  
 1.7 
  
 4.9 
  
 – 
  
 – 
  
 * 
 Huvudkalkylen 
  
 KI 
  
 FD 
  
 Gjorda år  
 1992  
 för år: 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 BNP 
  
 1.4 
  
 3.0 
  
 – 
  
 – 
  
 KPI 
  
 0.1 
  
 -1.2 
  
 – 
  
 – 
  
 Miller 
  
 0.3 
  
 1.2 
  
 – 
  
 – 
  
 Sysselsättning 
  
 0.8 
  
 3.6 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 1.0 
  
 4.9 
  
 – 
  
 – 
  
 KI 
  
 FD 
  
 Gjorda år  
 1993  
 för år: 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 BNP 
  
 0.6 
  
 -2.1 
  
 -0.8 
  
 1.9 
  
 KPI 
  
 0.6 
  
 1.1 
  
 -0.3 
  
 1.5 
  
 Miller 
  
 0.2 
  
 1.6 
  
 0.8 
  
 -1.9 
  
 Sysselsättning 
  
 0.3 
  
 -1.6 
  
 -1.7 
  
 1.1 
  
 Lönesumma 
  
 0.1 
  
 -1.0 
  
 -0.3 
  
 -0.4 
  
 236  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 KI 
  
 FD 
 * 
  
 Gjorda år  
 1994  
 för år: 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 BNP 
  
 -1.3 
  
 -1.1 
  
 2.6 
  
 1.6 
  
 KPI 
  
 -0.7 
  
 0.2 
  
 2.2 
  
 2.3 
  
 Miller 
  
 0.6 
  
 0.7 
  
 -2.4 
  
 -0.6 
  
 Sysselsättning 
  
 -1.0 
  
 -1.6 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 -1.6 
  
 0.2 
  
 – 
  
 – 
  
 * 
 Alternativet med medelhög tillväxt. 
  
 KI 
  
 FD 
 * 
  
 Gjorda år  
 1995  
 för år: 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 BNP 
  
 -1.4 
  
 1.2 
  
 0.4 
  
 -0.7 
  
 KPI 
  
 0.2 
  
 2.3 
  
 1.9 
  
 2.4 
  
 Miller 
  
 0.7 
  
 -2.0 
  
 0.0 
  
 0.7 
  
 Sysselsättning 
  
 -0.7 
  
 1.1 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 0.9 
  
 -0.6 
  
 – 
  
 – 
  
 * 
 Alternativet med medelhög tillväxt. 
  
 KI 
  
 FD 
 * 
  
 Gjorda år  
 1996  
 för år: 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 BNP 
  
 -0.3 
  
 0.6 
  
 -0.4 
  
 – 
  
 KPI 
  
 0.9 
  
 1.2 
  
 2.8 
 ** 
  
 – 
  
 Miller 
  
 -0.7 
  
 0.0 
  
 0.2 
  
 – 
  
 Sysselsättning 
  
 0.1 
  
 1.6 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
 1 
  
 0.3 
  
 1.1 
  
 – 
  
 – 
  
 * 
 Basalternativet.  
 ** 
 Prognos  
 dec–dec 
  (jämförs med utfall  
 dec–dec). 
 1 
 Inklusive sjuklön. 
  
 KI 
  
 FD 
  
 Gjorda år  
 1997  
 för år: 
  
 1997 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 BNP 
  
 0.2 
  
 -0.4 
  
 – 
  
 – 
  
 KPI 
  
 -0.4 
  
 1.2 
  
 – 
  
 – 
  
 Miller 
  
 -0.1 
  
 0.2 
  
 – 
  
 – 
  
 Sysselsättning 
  
 -0.1 
  
 -0.3 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 -0.4 
  
 -1.8 
  
 – 
  
 – 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 237 
  
 KI 
  
 FD 
  
 Gjorda år  
 1998  
 för år: 
  
 1998 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 BNP 
  
 0.0 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 KPI 
  
 0.7 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 Miller 
  
 0.0 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 Sysselsättning 
  
 -0.4 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 Lönesumma 
  
 -2.0 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 Tabell 2 
 . Prognosfel  
 1991–1998 
  för prognoser gjorda vid  
 t-3, 
  t (kon- vergens). 
 Denna tabell är en permutation av  
 tabell 1 
 . För förklaringar och fot- noter hänvisas alltså till den tabellen. 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1991  
 gjorda år: 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 3.2 
  
 2.3 
  
 2.2 
  
 1.1 
  
 KPI 
  
 -7.1 
  
 -4.9 
  
 -0.8 
  
 0.2 
  
 Miller 
  
 -2.7 
  
 0.3 
  
 -0.2 
  
 0.2 
  
 Sysselsättning 
  
 – 
  
 2.6 
  
 2.2 
  
 1.3 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 – 
  
 1.9 
  
 1.7 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1992  
 gjorda år: 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 2.9 
  
 – 
  
 2.3 
  
 1.4 
  
 KPI 
  
 1.4 
  
 – 
  
 1.4 
  
 0.1 
  
 Miller 
  
 1.3 
  
 – 
  
 1.3 
  
 0.3 
  
 Sysselsättning 
  
 4.2 
  
 – 
  
 3.6 
  
 0.8 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 – 
  
 4.9 
  
 1.0 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1993  
 gjorda år: 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 – 
  
 4.3 
  
 3.0 
  
 0.6 
  
 KPI 
  
 – 
  
 -2.2 
  
 -1.2 
  
 0.6 
  
 Miller 
  
 – 
  
 0.7 
  
 1.2 
  
 0.2 
  
 Sysselsättning 
  
 – 
  
 5.3 
  
 3.6 
  
 0.3 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 – 
  
 4.9 
  
 0.1 
  
 238  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1994  
 gjorda år: 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 -0.6 
  
 – 
  
 -2.1 
  
 -1.3 
  
 KPI 
  
 0.1 
  
 – 
  
 1.1 
  
 -0.7 
  
 Miller 
  
 1.4 
  
 – 
  
 1.6 
  
 0.6 
  
 Sysselsättning 
  
 0.1 
  
 – 
  
 -1.6 
  
 -1.0 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 – 
  
 -1.0 
  
 -1.6 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1995  
 gjorda år: 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 – 
  
 -0.8 
  
 -1.1 
  
 -1.4 
  
 KPI 
  
 – 
  
 Gibbs 
  
 0.2 
  
 0.2 
  
 Miller 
  
 – 
  
 0.8 
  
 0.7 
  
 0.7 
  
 Sysselsättning 
  
 – 
  
 -1.7 
  
 -1.6 
  
 -0.7 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 Gibbs 
  
 0.2 
  
 0.9 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1996  
 gjorda år: 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 1.9 
  
 2.6 
  
 1.2 
  
 -0.3 
  
 KPI 
  
 1.5 
  
 2.2 
  
 2.3 
  
 0.9 
  
 Miller 
  
 -1.9 
  
 -2.4 
  
 -2.0 
  
 -0.7 
  
 Sysselsättning 
  
 1.1 
  
 – 
  
 1.1 
  
 0.1 
  
 Lönesumma 
  
 -0.4 
  
 – 
  
 -0.6 
  
 0.3 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1997  
 gjorda år: 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 1.6 
  
 0.4 
  
 0.6 
  
 0.2 
  
 KPI 
  
 2.3 
  
 1.9 
  
 1.2 
  
 -0.4 
  
 Miller 
  
 -0.6 
  
 0.0 
  
 0.0 
  
 -0.1 
  
 Sysselsättning 
  
 – 
  
 – 
  
 1.6 
  
 -0.1 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 – 
  
 1.1 
  
 -0.4 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 239 
  
 FD 
  
 KI 
  
 För år  
 1998  
 gjorda år: 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 -0.7 
  
 -0.4 
  
 -0.4 
  
 0.0 
  
 KPI 
  
 2.4 
  
 2.8 
  
 1.1 
  
 0.7 
  
 Miller 
  
 0.7 
  
 0.2 
  
 0.2 
  
 0.0 
  
 Sysselsättning 
  
 – 
  
 – 
  
 -0.3 
  
 -0.4 
  
 Lönesumma 
  
 – 
  
 – 
  
 -1.8 
  
 -2.0 
  
 Tabell 3a 
 . Absoluta medelfel  
 1988–1998 
  i  
 mars/april-prognoser 
  gjorda år  
 t–3, 
  , t och absolut medelavvikelse  
 (AMA)  
  
 1985–1998 
  
 FD 
  
 KI 
  
 AMA 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 1.8 
  
 1.6 
  
 1.5 
  
 0.7 
  
 0.9 
  
 KPI 
  
 2.5 
  
 3.2 
  
 1.7 
  
 0.5 
  
 2.4 
  
 Miller 
  
 1.4 
  
 1.4 
  
 1.2 
  
 0.7 
  
 2.0 
  
 Sysselsättning 
  
 1.8 
 *) 
  
 3.2 
 *) 
  
 1.8 
  
 0.6 
  
 1.7 
  
 Lönesumma 
  
 (0.4) 
 **) 
  
 (0.3) 
 **) 
  
 2.1 
  
 1.4 
  
 3.3 
  
 * 
 ) Endast tre observationer.  
 ** 
 ) Endast en observation. 
  
 Tabell 3b 
 . Kumulerade absoluta medelfel (på nivå)  
 1988–1998 
  i mars/  
 april-prognoser 
  gjorda år  
 t–3,, 
  t. 
  
 FD 
  
 KI 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 BNP 
  
 3.0 
  
 2.1 
  
 1.7 
  
 0.7 
  
 KPI 
  
 4.5 
  
 3.6 
  
 1.9 
  
 0.5 
  
 Miller 
  
 2.0 
  
 2.0 
  
 1.6 
  
 0.7 
  
 Sysselsättning 
  
 6.3 
 *) 
  
 5.1 
 *) 
  
 2.1 
  
 0.6 
  
 Lönesumma 
  
 (1.5) 
 **) 
  
 (1.1) 
 **) 
  
 2.4 
  
 1.4 
  
 240  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 Tabell 4 
 . Absoluta medelfel i KI:s  
 mars-, 
  höst- och november/decem-  
 ber-prognoser 
  (N/D) gjorda året innan  
 (t-1) 
  och samma år (t) under perioden  
 1980–1998 
  
 Året innan  
 (t-1) 
  
 Samma år (t) 
  
 Mars 
  
 Höst 
  
 N/D 
  
 Mars 
  
 Höst 
  
 N/D 
  
 BNP 
  
 1.5 
 * 
  
 1.1 
  
 0.9 
  
 0.8 
  
 0.6 
  
 0.6 
  
 KPI 
  
 1.7 
 * 
  
 1.6 
  
 0.9 
 ** 
  
 0.7 
  
 0.1 
  
 0.5 
  
 Miller 
  
 1.2 
 * 
  
 1.1 
  
 1.1 
 ** 
  
 0.9 
  
 0.4 
  
 0.5 
  
 Sysselsättning 
  
 1.8 
 * 
  
 1.1 
  
 1.0 
 ** 
  
 0.6 
  
 0.6 
  
 0.7 
  
 Lönesumma 
  
 2.1 
 1 
  
 2.4 
  
 2.3 
 ** 
  
 1.6 
  
 0.9 
  
 1.0 
  
 * 
 Finns fr.o.m. 1990.  
 ** 
 Finns fr.o.m. 1986.  
 1 
 Finns fr.o.m. 1991. 
  
 Tabell 5  
 Absoluta medelfel i några internationella prognoser. År t är det år prognosen avser. 
  
 BNP 
  
 t-3 
  
 t-2 
  
 t-1 
  
 t 
  
 OECD/13 
  
 – 
  
 1.7 
  
 1.4 
  
 0.6 
  
 EU 
  
 – 
  
 – 
  
 0.9 
  
 0.5 
  
 IMF/G7 
  
 – 
  
 – 
  
 1.1 
  
 0.6 
  
 LBS/UK 
  
 1.7 
  
 1.5 
  
 1.2 
  
 0.8 
  
 NIGEM/UK 
  
 – 
  
 – 
  
 1.6 
  
 0.7 
  
 KPI 
  
 OECD/13 
  
 – 
  
 – 
  
 1.1 
  
 0.4 
  
 EU 
  
 – 
  
 – 
  
 1.0 
  
 0.4 
  
 IMF/G7 
  
 – 
  
 – 
  
 0.9 
  
 0.4 
  
 LBS/UK 
  
 2.4 
  
 1.6 
  
 1.3 
  
 0.5 
  
 NIGEM/UK 
  
 – 
  
 – 
  
 1.1 
  
 0.4 
  
 OECD/13 
 : De 13  
 OECD/EUROPA-länder 
  som ingår i KI:s senaste europeiska prognosjämförelse. Data:  
 1971–1997, 
  prognoser i  
 nov-dec. 
  
 EU  
 Economic Papers no. 137/1999. Data:  
 1970–1996, 
  men varierar för olika länder. Vårprognoser. 
  
 IMF/G7 
 : Artis, M.J. (1996). How accurate are the IMF's short term forecasts? Another examination of the  
 World Economic Outlook 
 , IMF Staff Studies. Vårprognos för innevarande år, period:  
 1971–1994. 
  Prognosen ett år framåt är gjord på hösten, period:  
 1973–1994. 
  
 LBS/UK 
 : The London Business School Model,  
 1980–1990, 
  prognoserna är medeltal av fyra prognoser som görs vart år och avser Storbritannien. 
  
 NIGEM/UK 
 : NIESR:s modell,  
 1980–1990. 
  Prognoserna är medeltal, se LBS/UK och avser Storbritannien. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 241 
  
 Figur 2.1  
 KI:s marsprognos  
 1980–1998, 
  procentuell förändring 
  
 M a r s p r o g n o s e Robinson r B N P 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 - 4 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 M a r s p r o g n o s e Robinson r K P I 
  
 1 9 8 0 
  
 - 1 9 9 8 
  
 1 4 
  
 1 2 
  
 1 0 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u 
  
 t f a l l 
  
 M a rs p r o g n o s e Robinson Bowman i m l ö n e r 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 1 0 
  
 8 
 6 
 4 
 2  
  
  8 0 8 2 8 4 8 6 8 8 9 0 9 2 9 4 9 6 9 8 
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
 u t f a l l 
  
 242  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 M a rs p ro g n o s e r fö r s y s s e ls ä ttn in g i tim m a r 
  
 1 9 8 0 - 1 9 9 8 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 - 4 
  
 - 6 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p ro g n o s fö Green ä s tk o m m a n d e å r 
  
 p ro g n o s fö r in n e v a ra n d e å r 
  
 u tfa ll 
  
 M a r sp r o g n o s e Robinson r l ö n e su m m a 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 2 0 
  
 1 5 
  
 1 0 
  
 5 
  
 0 
  
 - 5 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u 
  
 t f a l l 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 243 
  
 Figur 2.2  
 KI:s höstprognos  
 1980–1998, 
  procentuell förändring 
  
 H ö s tp r o g n o s e Robinson r B N P 
  
 1 9 8 0 
  
 - 1 9 9 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 - 4 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä st k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 H ö st p ro g n o s e Robinson r K P I 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 1 4 
  
 1 2 
  
 1 0 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a ra n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 H ö s t p r o g n o se r f ö Bowman i m l ö n e r 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 1 2 
  
 1 0 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 244  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 H ö stp ro g n o se r fö r sy sse Smith in g i tim m a r 
  
 1 9 8 0 - 1 9 9 8 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 - 4 
  
 - 6 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p ro g n o s fö Green ä stk o m m a n d e å r 
  
 p ro g n o s fö r in n e v a ra n d e å r 
  
 u tfa ll 
  
 H ö s t p r o g n o s e Robinson r l ö n e s u m m a 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 2 0 
  
 1 5 
  
 1 0 
  
 5 
  
 0 
  
 - 5 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 2  
 245 
  
 Figur 2.3  
 KI:s decemberprognos  
 1980–1998, 
  procentuell förändring 
  
 D e c e m b e rp ro g n o se r f ö r B N P 
  
 1 9 8 0 
  
 - 1 9 9 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 - 4 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p ro g n o s f ö r n ä st k o m m a n d e å r 
  
 p ro g n o s f ö r i Sullivan e v a ra n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 D e c e m b e rp ro g n o se r f ö r K P I 
  
 1 9 8 0 
  
 - 1 9 9 8 
  
 1 4 
  
 1 2 
  
 1 0 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p ro g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p ro g n o s f ö r i Sullivan e v a ra n d e å r 
  
 u t f a l l 
  
 D e c e m b e r p r o g n o s e Robinson Bowman i m lö n e r 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 1 2 
  
 1 0 
 8 
 6 
 4 
 2 
 0 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p r o g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p r o g n o s f ö r i Sullivan e v a r a n d e å r 
  
 u 
  
 t f a l l 
  
 246  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 D e c e m b e rp ro g n o s e r fö r s y s s e ls ä ttn in g i tim m a r 
  
 1 9 8 0 - 1 9 9 8 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 - 2 
  
 - 4 
  
 - 6 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p ro g n o s fö Green ä s tk o m m a n d e å r 
  
 p ro g n o s fö r in n e v a ra n d e å r 
  
 u tfa ll 
  
 D e c e m b e r p r o g n o s e Robinson r l ö n e su m m a 
  
 1 9 8 0 - 
  
 1 9 9 8 
  
 2 0 
  
 1 5 
  
 1 0 
  
 5 
  
 0 
  
 - 5 
  
 8 0 
  
 8 2 
  
 8 4 
  
 8 6 
  
 8 8 
  
 9 0 
  
 9 2 
  
 9 4 
  
 9 6 
  
 9 8 
  
 p ro g n o s f ö r n ä s t k o m m a n d e å r 
  
 p ro g n o s f ö r i Sullivan e v a ra n d e å r 
  
 u 
  
 t f a l l 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 247 
  
 Utgiftstak, budgeteringsmarginaler och konjunkturkänslighet i de offentliga utgifterna 
 Henrik Braconier 
 * 
  
 Februari 2000 
  
 *  
 Under skrivandet av rapporten har författaren varit affilierad till Konjunktur- institutet. Författarens kontaktadress: Industriens Utredningsinstitut (IUI), Box 5501, 114 85 Stockholm. Studien har genomförts med hjälp av Miller som har ansvarat för databearbetning, beräkningar samt delar av bakgrunds- analysen. Ett speciellt tack går till Sanchez, Gillespie och Walker för hjälp och värdefulla kommentarer. Rogers, Kramer och Martin har bidragit med central information för projektet. 
  
 248  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Sammanfattning 
 I studien analyseras konjunkturkänsligheten i de offentliga utgifterna under utgiftstaken, vilka omfattar statsbudgetens utgifter exklusive räntebetalningar samt även inkluderande pensionsutgifter, i syfte att konstruera budgeteringsmarginaler som är tillräckligt stora för att hålla över en normal konjunkturcykel. Metodologiskt bygger studien på Jenkins (1999), där förändringar i utgifter delas upp i ekonomiberoende (inducerade) förändringar samt politikberoende (dis- kretionära) förändringar. Våra beräkningar tyder på att utgifterna, givet en konstant utgiftspolitik, är mycket känsliga för förändringar i infla- tionstakten. Den beräknade elasticiteten ligger i intervallet 0.76 till 1.00. Vad gäller känsligheten i utgifterna för reala störningar (dvs. för- ändrad  
 BNP-tillväxt) 
  ligger denna i intervallet  
 -0.15 
  till  
 -0.38 
  vid en konstant utgiftspolitik. Vi finner inget stöd för att politiken avseende utgifterna under taket har varit vare sig pro- eller kontracyklisk under perioden 1981 till 1998. Utifrån känslighetsanalysen beräknas sedan hur utgifterna kan avvika från prognosticerade nivåer om oförutsedda makroekonomiska förändringar sker. I denna del av analysen baseras beräkningarna dels på historiska prognosavvikelser och dels på hypote- tiska scenarier. Resultaten visar att om den faktiska tillväxten under- stiger prognosen med 5 procentenheter samtidigt som inflationen över- stiger prognosen med 5 procentenheter räknat på en treårsperiod så bör budgeteringsmarginalen uppgå till 6 procent av den budgeterade utgiftsnivån år  
 t 
 +3. Motsvarande marginaler för  
 t 
 +1 samt  
 t 
 +2 är 2 och 5 procent. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 249 
  
 1 Inledning 
 Denna rapport syftar till att analysera konjunkturkänsligheten i de delar av de offentliga utgifterna som omfattas av de statliga utgiftstaken. Syf- tet är dels att beräkna hur känsliga utgifterna är för olika typer av makroekonomiska störningar samt dels att utifrån dessa beräkningar studera hur konjunktursvängningar och prognosavvikelser kan påverka utgiftsnivåerna. Dessa resultat kan sedan användas för att beräkna bud- geteringsmarginaler och därmed utgiftstak. I studien kommer känslig- heten i utgifterna med avseende på reala  
 (BNP-tillväxt) 
  och nominella chocker (tillväxt i Konsumentprisindex, KPI) att analyseras. Analysen omfattar tre huvudmoment. 
 I avdelning 2 dekomponeras förändringar i fem utgiftsposter i dis- kretionära och inducerade förändringar i linje med Jenkins (BH 1999). De första fyra utgiftsposterna: statlig konsumtion, statliga investeringar, statliga transfereringar och ur transfereringarna specifikt arbetslöshetsersättningen kan sägas vara en approximation för utgif- terna i statsbudgeten exklusive räntor. Till denna approximation av statsbudgeten baserad på data från nationalräkenskaperna lägger vi också utgifter för ålderspensionssystem, vilka ej inkluderas i statsbud- geten men ligger under utgiftstaket. 
 I avdelning 3 används dessa dekomponeringar för att studera hur nominella och reala chocker påverkar utgifterna, dels utifrån en stilise- rad simulering och dels genom ekonometriska estimeringar baserade på historiska data  
 (1981–1998). 
  Vi studerar både huruvida chockerna påverkar utgifterna givet en konstant utgiftspolitik och om de leder till utgiftsförändringar som kan hänföras till förändrad politik, dvs. en pro- eller kontracyklisk utgiftspolitik. Ur denna analys härleder vi elasticite- ter i utgifterna med avseende på  
 BNP-tillväxt 
 (-0.15 
  till  
 -0.38) 
  och till- växt i KPI (0.76 till 1.00) under konstant politik. Vi finner inget stöd för att utgifterna under utgiftstaken används för kontracyklisk stabilise- ringspolitik under perioden  
 1981–1998. 
  
 De elasticiteter som estimeras i avdelning 3 används i avdelning 4 för att studera hur olika chocker (eller snarare avvikelser från progno- ser) under en treårsperiod kan påverka utfall relativt planerat utfall vad gäller utgifterna, givet en konstant utgiftspolitik. Initialt använder vi prognoser från Konjunkturinstitutets (KI) prognosdatabas för att jäm- föra prognoser med utfall i termer av tillväxt och KPI. Utifrån dessa av- vikelser kan budgeteringsmarginaler sedan beräknas. Då institutionella förändringar skett (t.ex. Riksbanksreformen) kan dock relationen mel- lan prognos och utfall ha förändrats under senare år. Därför komple- menterar vi den historiska analysen med en analys baserad på hypote- tiska scenarier där vi kombinerar reala chocker med scenarier för hur 
  
 250  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 inflationen kan tänkas avvika från riksbankens mål. I detta samman- hang studerar vi också i vilken grad transfereringsutgifternas koppling till tidigare prisutveckling, exemplifierat med basbeloppets koppling till  
 KPI-utvecklingen 
  föregående år, påverkar utgifternas känslighet. Vi studerar också prognosavvikelser vad gäller inflation och tillväxt i län- der med en annan inflationshistoria än Sverige (Tyskland, Schweiz och USA) för att få en referensbana. Resultaten tyder på att budgeterings- marginalerna, givet att ingen aktiv stabiliseringspolitik skall föras, bör vara cirka 2 procent år  
 t 
 +1, 5 procent år  
 t 
 +2 samt 6 procent år  
 t 
 +3 för att enbart exceptionella prognosavvikelser skall leda till att utgiftstaken bryts. Då motsvarande utrymme i genomsnitt varit 1.2 procent, 1.9 pro- cent samt 3.5 procent i Vårpropositionerna 1996 till 1999 tyder detta på att budgeteringsmarginalerna skulle behöva utökas inför framtiden. 
 I avdelning 5 diskuterar vi kortfattat budgeteringsmarginaler, reformutrymme och stabiliseringspolitik. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 251 
  
 2 
  
 Dekomponering av förändringar i utgifterna i inducerade och diskretionära förändringar 
  
 2.1 
  
 Definitioner av konstant utgiftspolitik 
  
 I denna studie definieras, i likhet med BH (1999), konstant utgifts- politik i termer av utfall för olika utgiftsposter i förhållande till olika referenspunkter, såsom BNP eller prisdeflatorn för offentlig konsum- tion. I den mån utgifterna förändras i förhållande till dessa referens- punkter tolkas denna förändring som ett resultat av förändrad politik (diskretionär förändring) under det att alla förändringar i utgifterna som följer av förändringarna i referenspunkterna tolkas som ekonomi- beroende (inducerade) förändringar. Utifrån definitionerna av konstant politik kan sedan all förändring i olika utgiftsposter dekomponeras an- tingen som inducerad eller diskretionär. 
 Definitionerna av en konstant ekonomisk politik är centrala i två avseenden. Å ena sidan påverkar definitionen av konstant ekonomisk politik dekomponeringen, vilket innebär att definitionen i så hög grad som möjligt bör approximera verkligheten. Å andra sidan bör enkla schabloner användas för att metoden skall vara så enkel, lättfattlig och kräva så lite data som möjligt. 
 1  
 I denna studie lägger vi mer vikt vid exakthet än vad BH gör, vilket medför att vi studerar totalt fem olika utgiftsposter. 
 Konstant finanspolitik med avseende på utgifter definieras som: 
 Offentlig konsumtion är konstant i reala termer, deflaterat med deflatorn för offentlig konsumtion. 
 Offentliga investeringar är konstanta i reala termer, deflaterade med deflatorn för offentliga investeringar. 
 Transfereringarna är konstanta som andel av  
 trend-BNP, 
  där pris- uppräkning sker med KPI. 
  
 1  
 Se BH för en utförlig diskussion. 
  
 252  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Arbetslöshetsersättningen är konstant i relation till arbetslösheten (i procent) och i relation till  
 trend-BNP, 
  där prisuppräkning sker med KPI. 
 Ålderspensionerna är konstanta som andel av  
 trend-BNP, 
  där prisuppräkning sker med KPI. 
 2 
  
 2.2 
  
 Dekomponering 
  
 Definiera statlig (offentlig) konsumtion som 
  
 C 
 t  
 =  
  
 D 
 t 
 C  
  
 P 
 t 
 C  
  
 , 
  
 (1.) 
  
 där  
 D 
  
 C  
 är den politiska beslutsvariabeln (t. ex. offentlig sysselsätt- ning) och  
 P 
  
 C  
 är deflatorn för offentlig konsumtion. Genom att ta förstadifferensen av (1.), får vi att 
  
 C  
  
 =  
  
 D 
 t 
 C  
  
 P 
 t 
 C  
  
 D 
 t 
 C 
 1  
 P 
 t 
 C 
 1  
 =  
  
 D 
 t 
 C  
  
 P 
 t 
 C  
  
 +  
  
 C 
 t 1  
 p 
 t 
 C 
  
 (2.) 
  
 =  
 C 
  
 t 
  
 D 
  
 + 
  
 C 
 t 
  
 I 
  
 där  
 p 
  
 C  
 är prisförändringstakten 
  
 i 
  
 offentlig 
  
 konsumtion. 
 3  
 Föränd- 
  
 ringen i den offentliga konsumtionen (  
 C  
 ) beror dels på förändrad po- litik (diskretionär förändring,  
 C 
  
 t 
  
 D  
 ) och dels på förändrad prisnivå för offentlig konsumtion (inducerad förändring,  
 C 
  
 t 
  
 I  
 ). Givet att vi känner 
 den totala förändringen i konsumtionen samt prisförändringstakten i offentlig konsumtion så kan den diskretionära förändringen i konsum- tionen räknas ut residualt 
  
 C 
 t 
 D  
  
 =  
  
 C 
 t  
 C 
 t 
 I  
  
 . 
  
 (3.) 
  
 Utifrån (2.) kan vi även beräkna hur konsumtionsutgifterna förändras när prisförändringar i offentlig konsumtion sker, givet att politiken med avseende på offentlig konsumtion hålls konstant (dvs. om utgifterna är konstanta i reala termer) 
  
 2 
  
 I analysen sker prisuppräkning med KPI snarare än med  
  
 BNP-deflator. 
  Detta beror dels på att transfereringarna i en högre grad tycks vara kopplade till KPI (genom t.ex. basbeloppet) än till  
 BNP-deflatorn 
  samtidigt som inflations- prognoser, som ligger till grund för utgiftsprognoser, fokuserar på KPI. Käns- lighetsanalys baserad på  
 BNP-deflatorn 
  presenteras i Appendix 3. 
  
 3 
  
 Gemena bokstäver symboliserar tillväxttakter, dvs.  
  
 x  
  
 =  
  
 X  
  
  X  
  
 t 1  
 . 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 253 
  
 C  
 I 
  
 t  
  
 =  
 p 
 t 
  
 C  
 . (4.) 
  
 C 
 t 1 
 Som vi visar i Appendix 1 kan de fyra övriga utgiftstyperna dekompo- neras på liknande sätt, vilket leder till följande relationer för utgifts- förändringar under konstant utgiftspolitik. Investeringar förändras (gi- vet konstant politik) 
  
 I 
  
 t 
  
 I 
  
 =  
 p 
  
 t 
  
 I  
  
 , 
  
 (5.) 
  
 I 
 t 1 
  
 där  
 I  
 är statliga investeringar och  
 p  
  
 I 
  
 är förändringstakt i deflatorn för 
  
 offentliga investeringar. För statliga transfereringar (exklusive arbets- löshetsersättning och pensioner) gäller att 
  
 T 
 t  
 I 
  
 =  
 (  
 +  
 p 
  
 t  
  
 ) 
  
 , 
  
 (6.) 
  
 T 
 t 1 
  
 där  
 T  
 är transfereringar, är trendtillväxttakt i BNP och  
 p  
 är för- ändringstakten i KPI. Arbetslöshetsersättningarna ( 
 UB 
 ) antas vara pro- portionella mot arbetslösheten och  
 trend-BNP 
  vid konstant politik vil- ket innebär att 
  
 UB 
  
 t 
  
 I 
  
 =  
 (  
  
 u 
  
 t  
 + +  
 p 
  
 t  
  
 ) 
  
 , 
  
 (7.) 
  
 UB 
 t 1 
  
 där  
 u  
 är förändringstakten i arbetslösheten (mätt i procent). Slutligen förändras pensionsutgifterna ( 
 PE 
 ) under konstant politik som 
  
 PE 
  
 t 
  
 I 
  
 =  
 (  
 +  
 p 
  
 t  
  
 ) 
  
 . 
  
 (8.) 
  
 PE 
 t 1 
  
 Som visas i Appendix 1 så kan förändringstakten i de totala utgifterna under utgiftstaket beräknas såsom (givet en konstant utgiftspolitik) 
  
 E 
  
 t 1 
  
 254  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 E 
 t 
  
 I 
  
 = 
  
 C 
 t 1 
  
 p 
  
 t 
 C  
 + 
  
 I 
 t 1 
  
 p 
  
 t 
 I  
 + 
  
 T 
 t 1 
  
 (  
 +  
  
 p 
  
 t  
 ) 
 + 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 +  
 UB 
  
 t 1  
  
 (  
 +  
 p 
  
 t  
 +  
 u 
  
 ) 
 +  
 PE 
  
 t 1  
  
 (  
 +  
 p 
  
 t  
  
 ) 
  
 E 
 t 1 
 vilket kan skrivas som 
  
 E  
 I 
  
 =  
 p 
  
 t  
 + 
  
 C 
 t 1 
  
 (  
 p 
  
 t 
  
 C  
  
 p 
  
 t  
 ) 
 + 
  
 I 
 t 1 
  
 (  
 p 
  
 t 
  
 I  
  
 p 
  
 t  
 ) 
 + 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 + 
  
 ( 
  
 T 
 t 1  
 +  
  
 UB 
 t 1  
 +  
  
 PE 
 t 1  
 ) 
  
 + 
  
 UB 
 t 1 
  
 u 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 (9.) 
 (10.) 
 Utifrån förändringen i de faktiska utgifterna samt (10.) kan sedan den diskretionära förändringstakten i utgifterna beräknas residualt 
  
 E 
  
 t 
  
 D 
  
 =  
 E 
  
 t 
  
 E 
  
 t 
  
 I  
  
 . 
  
 (11.) 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 E 
 t 1 
  
 I  
 Figur 1  
 visas dekomponeringen av förändringen i de totala utgifterna 
  
 för perioden  
 1981–1998. 
 4 
  
 Figur 1:  
 Dekomponering av totala utgifter  
 1981–1998 
  (procentuell för- 
  
 ändring) 
  
 0 . 1 5 
  
 D i s k r e ti o n ä r 
  
 P r i m ä r 
  
 In d u c e r a d 
  
 0 . 1 
  
 0 . 0 5 
  
 0 
  
 1 9 8 0 
  
 1 9 8 1 
  
 1 9 8 2 
  
 1 9 8 3 
  
 1 9 8 4 
  
 1 9 8 5 
  
 1 9 8 6 
  
 1 9 8 7 
  
 1 9 8 8 
  
 1 9 8 9 
  
 1 9 9 0 
  
 1 9 9 1 
  
 1 9 9 2 
  
 1 9 9 3 
  
 1 9 9 4 
  
 1 9 9 5 
  
 1 9 9 6 
  
 1 9 9 7 
  
 1 9 9 8 
  
 - 0 . 0 5 
  
 - 0 . 1 
  
 I Appendix 2 visas dekomponeringen av de olika utgiftsposterna. 
  
 4  
 Om annan källa ej explicit anges så har datan tillhandahållits av KI eller Finansdepartementet. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 255 
  
 3 
  
 Utgifternas känslighet för nominella och reala chocker 
  
 Konjunkturkänsligheten i utgifterna under utgiftstaket kan analyseras ur flera olika aspekter. För det första kan man med hjälp av historiska data korrelera utgifterna med utvecklingen på olika makroekonomiska aggregat för att få en bild av den historiska känsligheten i utgifterna. Denna ansats har dock sina begränsningar. För det första kommer en analys av den allmänna utgiftsnivån inte att kunna skilja ut vare sig trendmässiga förändringar (såsom en ökande utgiftskvot), diskretionära konjunkturella förändringar eller inducerade förändringar. Även om till exempel en stor andel av ökningen i de nominella utgifterna under  
 1970-talet 
  kan hänföras till en hög inflationstakt så speglar den trend- mässiga ökningen i utgiftskvoten en politisk viljeinriktning snarare än en inflationskänslighet i utgifterna. Det är uppenbart att en korrela- tionsanalys som inkluderar denna tidsperiod skulle överskatta betydel- sen av nominella störningar för utgifterna. Ett annat problem som följer av att analysera historisk data är de regimskiften (t.ex. budgetreformen och riksbankens oberoende) som inträffat, vilket gör att relationerna mellan olika makroekonomiska variabler kan variera kraftigt över tiden. 
 För att få en uppfattning om känsligheten i utgifterna kommer vi därför att använda två olika analysmetoder samt även studera både den inducerade och den diskretionära förändringen i utgifterna. I den första analysen studerar vi hur stiliserade chocker kommer att påverka utgift- erna, givet att den ekonomiska politiken hålls konstant. Vi kommer att utsätta ekonomin för dels en prischock (nominell) och dels för en kon- junkturell  
 BNP-chock 
  (real). Förutom att vi kan jämföra utgifternas känslighet med avseende på olika specifika chocker, så kan vi studera hur en stiliserad konjunkturchock påverkar utgifterna, givet en konstant utgiftspolitik. I den andra analysen använder vi historiska data för Spencer rige för att estimera elasticiteten i de takbegränsade utgifterna med av- seende på real  
 BNP-tillväxt 
  och inflation. Utifrån dessa estimater kan sedan effekterna av olika konjunkturchocker (stiliserade eller historis- ka) på utgifterna beräknas, givet en konstant politik. Slutligen använder vi historiska data för att estimera om diskretionära förändringar i utgif- terna samvarierar systematiskt med  
 BNP-tillväxt 
  och inflation. Genom att kombinera resultaten för de inducerade och diskretionära föränd- ringarna i utgifterna kan effekten av makroekonomiska chocker analy- seras under ett scenario där normal konjunkturpolitik förs. 
  
 256  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 3.1 
  
 Inducerade utgiftsförändringar och stiliserade makroekonomiska chocker 
  
 Makroekonomiska störningar kan delas upp i nominella och reala chocker, där den förstnämnda gruppen omfattar förändringar i olika priser medan den sistnämnda kan sägas drabba reala variabler, såsom produktion och sysselsättning. Även om uppdelningen i nominella och reala chocker är illustrativ ur en pedagogisk synvinkel så bör det beto- nas att effekterna knappast är oberoende, åtminstone vad gäller kort sikt. Initialt kommer vi dock att studera isolerade effekter innan vi ana- lyserar mer sammansatta chocker. Specifikt studerar vi en prischock och en (konjunkturell)  
 BNP-chock. 
 5 
  
 Metodologiskt följer vi BH (1999) med vissa modifikationer. Vi studerar en ekonomi där definitionerna av konstant utgiftspolitik i avdelning 2 gäller, samtidigt som ingen aktiv utgiftspolitik förs (dvs. vi studerar enbart inducerade effekter). Avvi- kelsen i utgifterna kan då definieras som 
  
 dE  
 I 
  
 dP 
  
 C æ dP 
 C 
  
 dP ö 
  
 I æ dP  
 I 
  
 dP ö 
  
 + 
  
 UB du 
  
 ç 
  
 ÷ 
  
 ç 
  
 ÷ 
  
 = 
  
 + 
  
 C  
  
 + 
  
 I  
  
 (12.) 
  
 ç 
  
 ÷ 
  
 ç 
  
 ÷ 
  
 E 
  
 P E  
 è 
  
 P 
  
 P  
 ø 
  
 E  
 è 
  
 P 
  
 P  
 ø 
  
 E u 
  
 där  
 dX  
 står för avvikelse (efter chock) från referensfallet, vilket innebär att  
 dX  
  
  X  
 är den procentuella avvikelsen från referensfallet. 
 Antag att ekonomin drabbas av en nominell chock, där KPI och implicitprisindex för offentlig konsumtion och investeringar förändras med 1 procent medan arbetslösheten och trendtillväxten är oföränd- rade. Då reduceras (12.) till 
  
 dE  
 I 
  
 = 
  
 dP 
  
 , 
  
 (13.) 
  
 E P 
 vilket innebär att de inducerade utgifterna förändras procentuellt lika mycket som prisnivån, dvs. elasticiteten i utgifterna med avseende på nominella chocker är 1. I ett alternativt scenario förändras enbart KPI, vilket ger en elasticitet på 0.76. 
 6  
 Den höga känsligheten i utgifterna med avseende på prisförändringar är ett resultat av att utifrån definitio- 
  
 5  
 En prischock på 1 procent år  
 t  
 motsvarar en prisförändringschock under sam- ma år på  
 1 
  
 +  
  
 p 
  
 t  
 procent. Vi antar att trendtillväxten är oförändrad. 
  
 6  
 Elasticiteten blir i detta fall  
 1  
  
 ( 
  
 C  
  
 +  
  
 I  
  
 ) 
  
 E  
 . 1998 stod den statliga konsum- 
 tionen ( 
 C 
 ) plus investeringarna ( 
 I 
 ) för 24 procent av de totala utgifterna vilket ger en elasticitet på 0.76. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 257 
  
 nen i avdelning 2 är alla utgiftsposter prisindexerade, vilket medför att inducerade utgiftsförändringar följer prisförändringarna. Härav följer att nominella chocker kommer att ha stora effekter på utgifterna och därmed också vara centrala för att kalkylera marginaler under utgifts- taket. 
 Medan en nominell chock påverkar utgifterna i mycket hög grad så tycks en real (konjunkturell) chock ha en mer begränsad effekt på utgiftsnivåerna. Detta beror på att denna typ av chock enbart antas på- verka utgifterna genom arbetslöshetsnivån. Även om vi antar en hög elasticitet i arbetslösheten med avseende på BNP så blir känsligheten låg relativt känsligheten med avseende på nominella chocker. Antag att BNP förändras med 1 procent, medan trendtillväxt och prisnivåer är konstanta. Därmed kan (12.) skrivas som 
  
 dE  
 I 
  
 = 
  
 UB 
  
 du 
  
 , 
  
 (14.) 
  
 E 
  
 E u 
  
 där  
 du u  
 är den förändring i arbetslösheten (i procent) som sker när BNP förändras. Elasticiteten i arbetslösheten med avseende på tillväxt- takten bestäms genom att sätta  
 du  
  
 =  
  
 ( 
  
 dY 
  
 Y  
  
 ) 
 , där  
 ( 
  
 dY 
  
 Y  
  
 )  
 är avvi- kelse i real BNP och är den inverterade Okunkoefficienten. En utgångspunkt för att beräkna elasticiteten kan vara att kombinera den estimat för på  
 -0.2 
  som Giorno  
 et al  
 (1995) rapporterar för Sverige, med siffror på arbetslöshet och arbetslöshetsersättning (1998). 
 7  
 Om man kombinerar denna estimat med arbetslösheten (6.5 procent) samt med arbetslöshetsersättningens andel av totala utgifter på 5 procent så kan elasticiteten i utgifterna med avseende på en  
 BNP-chock 
  sägas vara  
 -0.15. 
 8 
  
 En orsak till den låga estimaten för elasticiteten i arbetslöshet med avseende på BNP för Sverige kan vara den ambitiösa aktiva arbetsmarknadspolitik som förts. Huruvida denna politik rent principi- ellt skall betecknas som en diskretionär åtgärd eller anses vara en integ- rerad och systematisk del av det  
 ekonomisk-politiska 
  ramverket har diskuterats av BH (1999). För analysen här är dock inte tolkningen av central betydelse. Om vi skulle hänfört dessa åtgärder till den induce- rade komponenten så mäter arbetslöshetsersättningen bara en del av de  
 arbetslöshetsrelaterade  
 utgifterna, vilket leder till att elasticiteten i (14.) underskattas. Om vi å andra sidan hänför de (kontracykliska) arbetsmarknadsåtgärderna till den diskretionära komponenten så torde elasticiteten i arbetslösheten med avseende på BNP att öka (givet 
  
 7 
  
 En osäkerhet i sammanhanget är att Giorno  
  
 et al  
 (1995) ej beskriver hur denna elasticitet räknas ut. 
  
 8 
  
 Elasticiteten beräknas som  
  
 (-0.20/(1+0.01)) 
  (0.05/0.065)=  
 -0.15. 
  
 258  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 ekonomisk politik) och därmed kommer elasticiteten i (14.) också att öka. Ett sätt att illustrera hur elasticiteten i utgifterna med avseende på en  
 BNP-chock 
  påverkas av högre faktiska kostnader för arbetslöshet är om vi, i enlighet med Miller  
 Carson(1993), antar att de arbetslöshets- relaterade kostnaderna är dubbelt så stora som arbetslöshetsersättning- arna, vilket medför att den beräknade elasticiteten förändras till  
 -0.30. 
  En annan illustration kan vara att lägga till bidrag för arbetsmarknads- utbildning till arbetslöshetsersättningen för att skapa en bredare approximation till de arbetslöshetsrelaterade utgifterna, vilket ger en elasticitet på  
 -0.22. 
 9 
  
 Samtidigt som fokuseringen på arbetslöshetsersätt- ningar troligen medför att vi underskattar de arbetslöshetsrelaterade ut- gifterna, och därmed konjunkturkänsligheten, så verkar t.ex. sjukför- säkringen i motsatt riktning. Utifrån dekomponeringsmetoden skulle effekter från andra arbetslöshetsrelaterade kostnader samt sjukförsäk- ringen hänföras till diskretionära förändringar. Som visas i avdelning 3.3 nedan finner vi dock inget stöd för vare sig pro- eller kontracyklici- tet i de diskretionära utgiftsförändringarna, vilket möjligen kan tyda på att dessa effekter tar ut varandra. 
 Som en ytterligare känslighetsanalys estimerar vi relationen mellan  
 du  
 och  
 BNP-tillväxt 
  för Sverige. 
 10  
 En punktestimat på  
 -0.5 
  för med- för att elasticiteten i utgifterna med avseende på BNP blir  
 -0.38. 
 11 
  
 Här bör dock nämnas att estimaten  
 -0.5 
  i hög grad påverkas av skeendet under  
 1990-talet, 
  medan estimaten för perioden 1980 till 1990 ligger på  
 -0.24 
  vilket är nära Giorno  
 et al  
 (1995). Sammanfattningsvis tyder resultaten på att utgifternas känslighet för reala  
 BNP-chocker 
  ligger mellan  
 -0.15 
  och  
 -0.38. 
  
 3.2 
  
 Estimerad känslighet i inducerade utgiftsförändringar 
  
 I jämförelse med de stiliserade chocker som analyseras i avdelning 3.1, så kan en regressionsanalys fånga stabila men mer komplexa skeenden, där t.ex. olika prisindex kan förändras olika snabbt över tiden. Samti- digt är det dock värt att notera att alternativa definitioner av konstant utgiftspolitik, med t.ex. andra prisindex, skulle leda till att dessa effek- ter såg annorlunda ut. Då vi i denna studie fokuserar på kortsiktiga (konjunkturella) effekter, är det naturligt att fokusera på hur avvikelser 
  
 9 
  
 Elasticiteten beräknas som  
  
 (-0.20/(1+0.01))*(0.071/0.065)= 
 -0.22. 
  
 10 
  
 Se Appendix 3 för beskrivning av metodologin för att estimera elasticiteten i arbetslösheten med avseende på tillväxten i BNP. 
  
 11 
  
 Elasticiteten beräknas som  
  
 (-0.50/(1+0.01))*(0.05/0.065)= 
 -0.38. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 259 
  
 i tillväxttakten från trendtillväxten och hur inflationstakten påverkar de inducerade utgifterna. Vi estimerar följande ekvation för perioden 1981 till 1998 
  
 E 
 t 
  
 I 
  
 =  
 0  
 +  
 1  
 (  
  
 y 
 t  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t  
 , 
  
 (15.) 
  
 E 
 t 1 
  
 där 
  
 y  
 symboliserar real  
 BNP-tillväxt 
  och 
  
 y  
  
 *  
 symboliserar real 
  
 trendtillväxt, beräknad som genomsnitt för hela tidsperioden. 
 12  
 Som vi- sas i första raden av  
 Tabell 1  
 så är den estimerade elasticiteten i utgif- terna med avseende på avvikelser från trendtillväxt (  
 1  
 )  
 -0.20, 
  medan estimaten för elasticiteten med avseende på förändringen i KPI (  
 1  
 ) är 0.91. 
 13  
 Återigen kan vi lägga till bidrag för arbetsmarknadsutbildning till arbetslöshetsersättningen, vilket leder till att de estimerade elastici- teterna blir  
 -0.38 
  och 0.91. 
 14  
 I jämförelse med de stiliserade chockerna tycks känsligheten med avseende på både reala och nominella stör- ningar vara av samma storleksordning. 
 Ett sätt att dela upp utgifterna under utgiftstaket vore att studera posterna förvaltningsanslag, regelstyrda utgifter samt investeringar. Då konsistenta tidsserier ej finns för statsbudgeten approximerar vi dessa tre poster med statlig konsumtion ( 
 C 
 ), totala transfereringar ( 
 T '  
 ) och investeringar ( 
 I 
 ) ur nationalräkenskaperna. 
 15  
 I  
 Tabell 1  
 visas elasticite- ten i de olika utgiftsposterna med avseende på tillväxt och förändrings- takt i KPI samt den effekt som förändringar i denna post har på de tota- la förändringarna. Utifrån den andra delen av  
 Tabell 1  
 kan vi utläsa att de totala transfereringarna är den komponent som kraftigast påverkar utgifterna vid både en real och en nominell chock. Utgifterna påverkas även av den statliga konsumtionen, medan investeringarnas påverkan är negligerbar. 
  
 12 
  
 Se Appendix 3 för regressionsresultat samt resultat för relaterade regres- sioner. 
  
 13 
  
 Som visas i  
  
 Tabell A2  
 i Appendix 3 så var den genomsnittliga trendtillväxten 
 (  
 0  
 ) i utgifterna 1.8 procentenheter under perioden 1981 till 1998. Denna till- 
 växt förklaras dels av den trendmässiga tillväxten i inducerade transfereringar samt det ökande priset för offentlig konsumtion relativt KPI. 
  
 14 
  
 Se  
  
 Tabell A2  
 i Appendix 3. 
  
 15 
  
 Totala transfereringar definieras som statliga transfereringar inklusive arbets- löshetsersättningar samt ålderspensioner. 
  
 260  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Tabell 1.  
 Olika utgiftskomponenters känslighet för reala och nominella störningar. 
  
 Elasticitet 
  
 Med avseende 
  
 Med 
  
 Effekt på 
  
 Med avseende 
  
 Med 
  
 på 
  
 avseende 
  
 på 
  
 avseende 
  
 (  
 y 
  
 t  
  
 y 
  
 *  
 ) 
  
 på  
 p 
  
 t 
  
 (  
 y 
  
 t  
  
 y 
  
 *  
 ) 
  
 på  
 p 
  
 t 
  
 E 
 t 
  
 I 
  
 E 
  
 t 1 
  
 -0.20 
  (0.07) 
  
 0.91 
  
 (0.03) 
  
 C 
 t 
  
 I 
  
 C 
  
 t 1 
  
 0.68 (0.29) 
  
 0.77 
  
 C 
 t 
  
 I 
  
 E 
  
 t 1 
  
 0.05 (0.05) 
  
 0.17 
  
 (0.13) 
  
 (0.03) 
  
 I 
 t 
  
 I 
  
 I 
  
 t 1 
  
 1.64 (0.49) 
  
 0.77 
  
 I 
 t 
  
 I 
  
 E 
  
 1 
  
 0.03 (0.01) 
  
 0.02 
  
 (0.21) 
  
 t 
  
 (0.01) 
  
 T '  
 t 
  
 I 
  
 T '  
 t 1 
  
 -0.48 
  (0.07) 
  
 0.98 
  
 T' 
 t 
  
 I 
  
 E 
  
 -0.36 
  (0.06) 
  
 0.75 
  
 (0.03) 
  
 t 1 
  
 (0.03) 
  
 Not 
 : Värden inom parentes är standardavvikelser. Fetstil innebär att koefficienten är signifikant 
 skild från noll. 
  
 3.3 
  
 Estimerad känslighet i diskretionära utgiftsförändringar 
  
 BH (1999) visar att den diskretionära förändringen i budgetsaldot är positivt korrelerad med avvikelsen i faktisk tillväxt från trendtillväxt. En naturlig tolkning av dessa resultat är att den förda finanspolitiken i Sverige under 80- och  
 90-talet 
  varit kontracyklisk i syfte att dämpa konjunktursvängningar. Även om resultaten på grund av mät- och exo- genitetsproblem bör tolkas med viss försiktighet så kan en liknande analys vara relevant för utgifterna under taket. Om det är så att diskre- tionära utgiftsförändringar samvarierar positivt med tillväxttakten eller prisförändringstakten så kommer variabiliteten i de totala utgifterna att bli ännu större än om vi enbart analyserar den inducerade förändringen. Om statsmakten då vill ha möjlighet att föra en normal kontracyklisk utgiftspolitik bör därmed storleken på den diskretionära komponenten påverka utgiftstakets utformning. 
 I  
 Figur 2  
 plottas den diskretionära förändringen i utgifterna mot till- växten (i relation till trendtillväxt) samt mot förändringen i KPI. Uti- från  
 Figur 2  
 kan inget synbart samband mellan diskretionära föränd- ringar och tillväxten samt KPI observeras, vilket bekräftas av regres- sionsresultaten i Appendix 3. Det tycks således inte som om de poster 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 261 
  
 som inkluderas under utgiftstaket i någon märkbar grad har använts för stabiliseringspolitik. 
 16 
  
 Figur 2 
 . Diskretionär förändring i utgifter samt förändringstakter i KPI 
  
 och BNP  
 (1980–1998) 
  
 0.15 
  
 Diskretionär 
  
 KPI 
  
 g-g* 
  
 0.1 
  
 0.05 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.05 
  
 -0.1 
  
 16  
 BH:s resultat i termer av kontracyklisk finanspolitik torde därmed förklaras dels av intäktssidan för den offentliga sektorn (t.ex. skattereformen) eller av diskretionära förändringar i kommunernas utgifter. Även det faktum att BH inkluderade bankstödet  
 1992–1994 
  i analysen innebär att den estimerade kontracykliciteten i finanspolitiken blir större än i denna studie. 
  
 262  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 4 
  
 Prognosavvikelser och budgeteringsmarginaler 
  
 För att beräkna den erforderliga budgeteringsmarginalen behöver esti- materna för utgifternas känslighet för störningar kombineras med infor- mation om hur stora avvikelserna i utgifterna kan bli jämfört med de prognoser som utgifter under taket och utgiftstaken baserats på. Vi kommer i ett första steg att använda historiska prognoser för att studera prognosavvikelserna. I ett andra steg kommer vi att kombinera en stili- serad lågkonjunktur med scenarier för avvikelser i inflationen från centrum av riksbankens inflationsmål på 2 procent, där trendtillväxt och en inflation på 2 procent är naturliga referenspunkter. Slutligen kommer vi att studera hur prognosavvikelser vad gäller tillväxt och inflation samvarierar historiskt för några länder med en historia av lägre inflation än Sverige. 
 För att analysera storleken på budgeteringsmarginalen utgår vi från budgetprocessen avseende utgiftstaken. För att förenkla analysen antar vi att inga diskretionära förändringar i utgifterna planeras. 
 17  
 I vårpropo- sitionen år  
 t  
 läggs ett utgiftstak och en planerad utgiftsnivå ( 
 N 
 ) för år  
 t 
 +3, där utgiftstaken för år  
 t 
 +2 och  
 t 
 +1 fastställts år  
  
 t 
 -1 
  och  
  
 t 
 -2. 
  Den planerade utgiftsnivån för  
 t 
 +1 och  
 t 
 +2 bestäms  
  
 t 
 -2 
  och  
  
 t 
 -1 
  och revideras som en följd av nya prognoser. För enkelhetens skull antar vi att vid tidpunkt  
 t  
 är de planerade utgifterna för  
 t 
 +1 
  
 N 
 t 
 e 
  
 + 
 1  
 =  
  
 N 
 t  
 ( 
  
 1  
  
 +  
 0  
 +  
 1  
 (  
  
 y 
 t 
 e 
  
 + 
 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t 
 e 
  
 + 
 1  
 ) 
  
 . 
  
 (16.) 
  
 Ekvation (16.) visar de prognosticerade utgifterna som en funktion av trendförändringen i utgifterna som följer av definitionen av konstant ekonomisk politik, trendtillväxt samt de prognosticerade värdena för  
 BNP-tillväxt 
  och inflationstakt. Vi antar således att parametrarna 
  
 0  
  
 ,  
  
 1  
  
 ,  
  
 1  
  
 samt y 
  
 *  
 är kända, vilket innebär att avvikelser i framtida 
 utgifter från de planerade utgifterna enbart beror på prognosavvikelser avseende  
 BNP-tillväxt 
  och inflation. 
 18  
 Utifrån de prognosticerade utgif- terna samt det faktiska utfallet för år  
 t 
 +1 kan avvikelsen i utgifter i rela- tion till prognosticerade utgifter beräknas som 
  
 N 
 t  
 + 
 1  
 N 
 t 
 e 
  
 + 
 1  
 =  
  
 N 
 t  
 (  
 1  
 (  
  
 y 
 t  
 + 
 1  
 y 
 t 
 e 
  
 + 
 1  
 ) 
  
 +  
 1  
 (  
  
 p 
 t  
 + 
 1  
 p 
 t 
 e 
  
 + 
 1  
 )) 
  
 . 
  
 (17.) 
  
 17 
  
 I den mån som diskretionära förändringar planeras ligger dessa utanför de här definierade utgiftstaken. 
  
 18 
  
 De faktiska utgifterna år  
  
 t 
 +1 är  
 N 
  
 t  
  
 + 
  
 1  
  
 =  
  
 N 
  
 t  
  
 ( 
  
 1 
  
 +  
  
 0  
  
 +  
  
 1 
  
 (  
  
 y 
  
 t  
  
 + 
  
 1  
  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
  
 1  
  
 p 
  
 t  
  
 + 
  
 1 
  
 ) 
 . 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 263 
  
 Utifrån (17.) kan vi approximera avvikelsen i utgifter år  
 i  
 från prog- nosen för år  
 i  
 gjord år  
 t  
 som 
  
 N 
 t  
 + 
 i  
 N 
 t 
 e 
  
 + 
 i  
 N 
 t  
 å 
  
 i  
  
 (  
 1  
 (  
  
 y 
 t  
 +  
 j  
 y 
 t 
 e 
  
 +  
 j  
 ) 
  
 +  
 1  
 (  
  
 p 
 t  
 +  
 j  
 p 
 t 
 e 
  
 +  
 j  
 )) 
  
 . 
  
 19  
  
 (18.)  
  
 j  
  
 = 
  
 1 
  
 Avvikelsen mellan utfall och prognos vad gäller utgiftsnivåer beror på känslighetsparametrarna (  
 1  
  
 ,  
  
 1  
 ) samt prognosavvikelserna avseende tillväxt och inflation. Utifrån (18.) kan vi sedan beräkna avvikelsen från den prognosticerade nivån på utgifterna för  
 t 
 + 
 i  
 som 
  
 dN 
 t  
 + 
 i 
  
 å 
 i 
  
 (  
 1  
 (  
  
 y 
 t  
 +  
 j  
 y 
 t 
 e 
  
 +  
 j  
 ) 
  
 +  
 1  
 (  
  
 p 
 t  
 +  
 j  
 p 
 t 
 e 
  
 +  
 j  
 )) 
  
 = 
  
 j  
 = 
 1 
  
 . 
  
 (19.) 
  
 e 
  
 æ 
  
 e 
  
 * 
  
 e 
  
 ö 
  
 N 
 t  
 + 
 i 
  
 i 
  
 ç 
  
 +  
 å 
  
 (  
  
 0 
  
 +  
 1  
 (  
  
 y 
 t  
 +  
 j 
  
 y  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t  
 +  
 j 
  
 ÷ 
  
 ç 
 1 
  
 ) 
 ÷ 
  
 è 
  
 j  
 = 
 1 
  
 ø 
  
 4.1 
  
 Historiska data 
  
 För att få en realistisk bild av hur stora ackumulerade skillnader mellan prognoser och utfall som kan uppstå över en treårsperiod, studerar vi först historiska prognoser och utfall. Prognoserna är tagna från Kon- junkturinstitutets prognosdatabas och är framtagna av Konjunkturinsti- tutet och är baserade på höstprognosen (november). Detta medför troli- gen att prognoserna, åtminstone vad gäller  
 t 
 +1, är mer exakta än vad vårprognosen (som används vid bestämmande av utgiftstaken) är. Ett annat problem utifrån databasen är att inga framskrivningar görs för år  
 t 
 +3, vilket medför att vi måste konstruera en prognos för detta år. Den- na prognos skapas genom att anta att prognosen för tillväxten år  
 t 
 +3 är lika med trendtillväxten, medan den prognosticerade inflationen för år  
 t 
 +3 ligger mitt i Riksbankens mål, dvs. på 2 procent. 
 20  
 Före 1990 gjor- 
  
 19  
 Approximationen beräknas utifrån 
  
 N 
 t  
 + 
 i  
 N 
 t 
 e 
  
 + 
 i  
 =  
  
 N 
 t  
 i  
  
 ( 
  
 1 
  
 +  
 0  
 +  
 1 
 (  
  
 y 
 t  
 +  
 j  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t  
 +  
 j  
 )  
  
 j  
  
 = 
  
 1 
  
 N 
 t  
 i  
  
 ( 
  
 1 
  
 +  
 0  
 +  
 1  
 (  
  
 y 
 t 
 e 
  
 +  
 j  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t 
 e 
  
 +  
 j  
 ) 
  
 . 
  
 j  
 = 
 1 
  
 20  
 Antagandet vad gäller inflationen överensstämmer med vårpropositionens framskrivningar. Vad gäller tillväxttakten relateras vårpropositionens prognos för år  
 t 
 +3 snarare till ett normalt konjunkturläge än till tillväxt enligt trend. 
  
 264  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 des inte heller några systematiska prognoser för år  
 t 
 +2, vilket innebär att i den mån vi vill använda data före 1990 så måste en prognos för år  
 t 
 +2 också skapas på samma sätt som för år  
 t 
 +3. 
 I  
 Figur 3  
 visas prognosavvikelsen i  
 BNP-tillväxt 
  för  
 t 
 +1 samt för  
 t 
 +2. Vad gäller den ackumulerade prognosavvikelsen över tre år visas två typer av prognoser avseende  
 BNP-tillväxt. 
  Den första prognosen (I) bygger på Konjunkturinstitutets prognoser år  
 t  
 för  
 t 
 +1 samt  
 t 
 +2 och där prognosen för  
 t 
 +3 är trendtillväxt. I den andra prognosen (II) har KI:s prognos för  
 t 
 +1 kombinerats med trendtillväxt för  
 t 
 +2 samt  
 t 
 +3. Som visas i diagrammet så ökar avvikelsen med tiden, dvs. avvikelsen för treårsprognoserna är större än för ettårsprognosen. Vad gäller treårs- prognoserna tycks (I) ge mer korrekta prognoser än (II). Dock är den genomsnittliga prognosavvikelsens absolutvärde 2,6 procentenheter även baserat på (I). Med undantag för krisåren 1992 och 1993 så har prognosavvikelserna varit mindre än 4 procentenheter. För ettårs- och tvåårsprognoserna är de genomsnittliga prognosavvikelserna 1.0 och 1.2 procent. Som referenspunkter för beräkningar av budgeteringsmar- ginaler skulle därmed 2, 3 respektive 4 procentenheter kunna användas för  
 t 
 +1,  
 t 
 +2 samt  
 t 
 +3. 
  
 Figur 3 
 . Avvikelser i utfall från prognosticerad  
 BNP-tillväxt 
  (1980– 
  
 1998) 
  
 0.06 
  
 1 
  
 år 
  
 2 
  
 år 
  
 0.04 
  
 3 
  
 år (I) 
  
 3 
  
 år (II) 
  
 0.02 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.02 
  
 -0.04 
  
 -0.06 
  
 -0.08 
  
 -0.1 
  
 Vad gäller prognoserna för inflation uppstår ett antal problem. Då det är svårt att tänka sig att inflationen i Sverige har fluktuerat runt en långsiktig trend under perioden 1980 till 1998 (se  
 Figur 2 
 ), så blir det ej särskilt informativt att konstruera prognoser utifrån ett sådant mått. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 265 
  
 Vad gäller inflationsprognoser kommer vi därför enbart att använda information från  
 1990-talet 
  för år  
 t 
 +1 samt  
 t 
 +2 kombinerat med en prognos för  
 t 
 +3 som ligger mitt i Riksbankens inflationsmål (2 procent) för att konstruera treårsprognosen. 
 21  
 Resultaten i  
 Figur 4  
 visar att den ackumulerade skillnaden mellan utfall och treårsprognosen som mest uppgår till mer än 6 procentenheter. De resultat som visas i  
 Figur 4  
 överskattar dock troligen de avvikelser som kan förväntas i framtiden när Riksbanken och prognosmakare har anpassat sig till en miljö där penningpolitiken styrs av inflationsmålet. Alternativa scenarier för inflation kommer att diskuteras i avdelning 4.2. 
  
 Figur 4 
 . Avvikelser i utfall från prognosticerad inflation  
 (1993–1998) 
  
 0.01 
  
 0 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.01 
  
 -0.02 
  
 1 år 
  
 -0.03 
  
 2 år 
  
 3 år 
  
 -0.04 
  
 -0.05 
  
 -0.06 
  
 -0.07 
  
 För att illustrera hur känsliga utgiftsnivåerna är för avvikelser från prognosticerade utfall kombinerar vi avvikelserna med estimater på konjunkturkänsligheten beräknade i avdelning 3.1 och 3.2. 
 22  
 Utifrån dessa kan sedan avvikelsen relaterat till den prognosticerade utgifts- nivån beräknas enligt (20.). Denna procentuella avvikelse visas i  
 Figur 5 
 . Utifrån dessa resultat skulle budgeteringsmarginalerna, givet en kon- stant utgiftspolitik, åtminstone behöva uppgå till 2 procent år  
 t 
 +1, 3.5 
  
 21 
  
 Riksbankens inflationsmål började dock tillämpas först 1995. 
  
 22 
  
 I beräkningarna har alternativ (I) använts för både tillväxt och inflationsfram- 
  
 skrivningar för år 3. För att få en övre gräns på avvikelsen antar vi att  
 1  
  
 =-0.34 
  och  
 1  
 =0.97, vilka är de övre gränserna (2 standardavvikelser) för regressions- estimaterna. Trendtillväxten i BNP har satts till 1.6 procent och den inducerade trendförändringen (  
 0  
 ) har satts till 1.8 procent. 
  
 266  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 procent år  
 t 
 +2 samt 5.5 procent år  
 t 
 +3 om motsvarande prognos- avvikelser i motsatt riktning kan förväntas. Dock är det troligt att åt- minstone transfereringsutgifternas känslighet med avseende på avvikel- ser i inflationsprognoser överskattas. Detta beror på att stora delar av dessa utgifter inte är kopplade till inflationsutvecklingen under inneva- rande år utan snarare, genom kopplingen till basbeloppet, till inflatio- nen under föregående år. Detta innebär i sin tur att de relevanta prog- nosavvikelserna omfattar år  
 t, t 
 +1 och  
 t 
 +2 snarare än  
 t 
 +1,  
 t 
 +2 och  
 t 
 +3. Som visas i Appendix 4 innebär detta att behovet av budgeterings- marginaler minskar. 
 23  
 Som visas i Appendix 4 blir motsvarande budge- teringsmarginaler med eftersläpning i priserna 1.5 procent ( 
 t 
 +1), 2 pro- cent ( 
 t 
 +2) samt 5 procent ( 
 t 
 +3). 
 Det är värt att notera att avvikelsen mellan prognosticerade utgifter och utfall, givet en konstant utgiftspolitik, i mycket hög grad drivs av skillnader i utfall och prognos avseende prisutvecklingen snarare än vad gäller tillväxtutvecklingen. Detta beror dels på att avvikelserna för den studerade perioden är större vad gäller inflation än tillväxt, samti- digt som effekterna av en given avvikelse i priser får en mycket större effekt på utgifterna än motsvarande avvikelse i tillväxt. 
  
 Figur 5 
 . Avvikelse (procentuell) från prognosticerade utgifter (1993– 
  
 1998) 
  
 0.03 
  
 1 år 
  
 0.02 
  
 2 år 
  
 3 år 
  
 0.01 
  
 0 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.01 
  
 -0.02 
  
 -0.03 
  
 -0.04 
  
 -0.05 
  
 -0.06 
  
 23  
 Regressionsresultat baserade på att den inducerade förändringen i transfe- reringar kopplas till  
 KPI-utvecklingen 
  föregående år medför en totaleffekt i samma storleksordning som rapporterats i avdelning 3.2. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 267 
  
 4.2 
  
 Hypotetiska prognosavvikelser och inflationsmål 
  
 Att konstruera hypotetiska sammansatta avvikelser från prognos för  
 BNP-tillväxt 
  och KPI tenderar att bli spekulativt. Historiska samband, speciellt vad gäller inflation, är av begränsad nytta i dessa sammanhang då antalet observationer är få samtidigt som avvikelserna knappast är strukturellt stabila över tiden. Utifrån den historiska datan kan dock ett par generella samband utläsas. För det första är prognosfelen för BNP- tillväxten korrelerade med faktiskt utfall, vilket visas i  
 Figur 6 
 . För det andra tycks det finnas en (svag) negativ korrelation mellan utfall vad gäller tillväxt och inflation. 
 24  
 En möjlig tolkning av denna korrelation är att de ekonomiska svängningarna i Sverige under denna period i en högre grad orsakats av utbudschocker, där priserna stiger samtidigt som tillväxten faller, snarare än efterfrågechocker där både priser och till- växt faller. En annan förklaring kan vara en trögrörlighet i prisutveck- lingen i begynnelsen av konjunkturnedgångar. Vi kommer i den följan- de analysen att anta att avvikelser från trendtillväxt kan användas som en approximation av prognosavvikelser (dvs. vi antar att prognosen är lika med trendtillväxt) för att beräkna storleken på de reala avvikelser som kan förväntas. 
  
 Figur 6.  
 Avvikelse från trendtillväxt samt avvikelse från tillväxt- prognos  
 (1980–1998) 
  
 0.03 
  
 0.02 
  
 0.01 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.01 
  
 G-G* 
  
 -0.02 
  
 PROGNOSAVV. (1ÅR) 
  
 -0.03 
  
 -0.04 
  
 -0.05 
  
 24  
 Detta samband är tydligt om korrelationsanalysen baseras på löpande medel- 
  
 värde över 3 år. 
  
 268  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 I våra scenarier antar vi en total avvikelse i  
 BNP-tillväxten 
  från prog- nos över tre år på 5 procent (med sekvens 2 procent, 2 procent, 1 pro- cent). Detta motsvarar en total nedgång som är större än de som skedde under 1970- och  
 1980-talet 
  ( 
 1990-talet 
  (9,5 procent). Vad gäller prognos- avvikelser för KPI antar vi två olika scenarier, där inflationen i det första ligger 1 procent över prognos över en treårsperiod medan infla- tionen i det andra scenariot totalt över tre år överstiger prognosen med 5 procent (med sekvensen 1 procent, 3 procent, 1 procent). 
 25  
 Som ett tredje scenario antar vi att de inducerade förändringarna i utgifterna som följer av prisförändringar sker med ett års eftersläpning, p.g.a. kopplingar till basbelopp och liknande. Sekvensen av avvikelser från inflationsprognos följer scenario två ovan, vilket i detta fall medför be- räknade avvikelser från inflationsprognos för  
 t, t+1  
 och  
 t+2  
 (med sek- vens 0 procent, 1 procent och 3 procent då vi antar att inget prognosfel finns för  
 t 
 ). I scenario fyra antas samma makroekonomiska chock som scenario två, men utgiftsavvikelserna beräknas utifrån punktestimaterna från regressionen, dvs.  
 1  
  
 =  
  
 0.20  
 samt  
 1  
  
 =  
  
 0.91 
 , snarare än extremvärdena. I det femte scenariot baseras analysen på den vidare definitionen av arbetsmarknadsrelaterade utgifter, där bidrag för arbets- marknadsutbildning inkluderas. Vad gäller korrelationen mellan prog- nosavvikelserna i tillväxt och inflation antar vi enbart att en över- skattning av tillväxtförloppet  
 kan  
 sammanfalla med en underskattning av inflationsförloppet. I den meningen ger beräkningarna i  
 Tabell 2  
 ett värsta scenario där prognosavvikelserna samverkar för att underskatta utgiftstillväxten. 
  
 25  
 Notera att det första scenariot innebär att om prognosen ligger mitt i riks- bankens inflationsmål (2 procent) så behöver inflationen aldrig överstiga riks- bankens övre gräns (3 procent). 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 269 
  
 Tabell 2:  
 Avvikelse i utgifter från prognos (procent) för olika scenarier för prognosavvikelser 
  
 Total avvikelse: 
  
 Avvikelse i 
  
 Tillväxt  
 -5, 
  
 Tillväxt  
 -5, 
  
 Tillväxt  
 -5, 
  
 Tillväxt  
 -5, 
  
 Tillväxt  
 -5, 
  
 utgifter 
  
 Inflation 3 
  
 Inflation 5 
  
 Inflation 4 
  
 Inflation 5 
  
 Inflation 5 
  
 (%) efter: 
  
 1 år 
  
 1.59  
 (-2, 
  1) 
  
 1.59  
 (-2, 
  1) 
  
 0.66  
 (-2, 
  0) 
  
 1.26  
 (-2, 
  1) 
  
 1.61  
 (-2, 
  1) 
  
 2 år 
  
 3.07  
 (-4, 
  2) 
  
 4.88  
 (-4, 
  4) 
  
 2.17  
 (-4, 
  1) 
  
 4.14  
 (-4, 
  4) 
  
 4.81  
 (-4, 
  4) 
  
 3 år 
  
 4.15  
 (-5, 
  3) 
  
 5.89  
 (-5, 
  5) 
  
 5.01  
 (-5, 
  4) 
  
 5.01  
 (-5, 
  5) 
  
 5.82  
 (-5, 
  5) 
  
 Not 
 : Värden inom parentes visar ackumulerad avvikelse (tillväxt, inflation). Beräk- ningarna är baserade på en prognosticerad tillväxt på 1.6 procent, en prognosticerad inflationstakt på 2.0 procent samt en trendförändring i utgifterna på 1.8 procent. Vi antar att  
 1  
  
 =-0.34 
  och  
 1  
 =0.97 i de tre första scenarierna, att  
 1  
  
 =-0.20 
  och  
 1  
 =0.91 
 i det fjärde scenariot samt att  
 1  
  
 =-0.38 
  och  
 1  
 =0.91 i det sista scenariot. 
 Utifrån resultaten i  
 Tabell 2  
 tycks en budgeteringsmarginal på 2 pro- cent vara tillräcklig för  
 t 
 +1. För  
 t 
 +2 kan vi utifrån kolumnerna 2 och 4 dra slutsatsen att en marginal på 5 procent bör vara tillräcklig, även om resultaten skiljer sig mycket mellan de olika scenarierna. Slutligen tycks en budgeteringsmarginal på 6 procent vara en naturlig utgångs- punkt. 
 De scenarier vi beskriver ovan kan jämföras med makroekonomiska fluktuationer i andra  
 OECD-länder 
  med en moderat inflationsutveck- ling. I  
 Tabell 3  
 visas (ackumulerad) avvikelse från prognosticerad till- växt och inflation för USA, Tyskland, Schweiz och Sverige under deras respektive nedgångar under början av  
 1990-talet. 
  Prognoserna för  
 t 
 +1 och  
 t 
 +2 är från  
 OECD Economic Outlook 
 , medan prognoserna för till- växt och inflation år  
 t 
 +3 har antagits vara genomsnittlig tillväxt mellan åren 1983 till 1998 för de tre första länderna, vilket kan sägas vara en tidsperiod där dessa länder har en någorlunda stabil inflationsutveck- ling. Det bör noteras att OECD:s prognoser publiceras i december, vil- ket tenderar att underskatta prognosavvikelser jämfört med de progno- ser som ligger till grund för utgiftstakens beräknande. 
  
 270  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Tabell 3:  
 Prognosavvikelser för några  
 OECD-länder 
  
 Total ackumulerad avvikelse: 
  
 USA (8991) Tyskland  
 (92-94) 
  Schweiz  
 (90-92) 
  
 Sverige  
 (90-92) 
  
 Avvikelse från 
  
 Tillväxt  
 -4.7, 
  
 Tillväxt  
 -2.7, 
  
 Tillväxt  
 -4.0, 
  
 Tillväxt  
 -4.9, 
  
 prognos (%) : 
  
 Inflation 1.7 
  
 Inflation 0.9 
  
 Inflation 5.6 
  
 Inflation 4.6 
  
 År 1 
  
 0.4; 0.6 
  
 0.4; 0.2 
  
 0.0; 1.8 
  
 0.2; 1.7 
  
 År 2 
  
 -0.8; 
  0.9 
  
 -3.2; 
  0.3 
  
 -2.3; 
  4.0 
  
 -1.8; 
  4.4 
  
 År 3 
  
 -4.7; 
  1.7 
  
 2.7; 0.9 
  
 -4.0; 
  5.6 
  
 -4.9; 
  4.6 
  
 Not 
 : Avvikelser för år 3 är räknade från trendtillväxt och trendinflation förutom för Spencer rige där trendtillväxt och en inflation på 2 procent har använts. Inflationstalen relaterar till prisdeflatorn för privat konsumtion. 
 Som visas i  
 Tabell 3  
 är prognosavvikelserna för USA och Tyskland av- sevärt mindre än i de scenarier som visas i  
 Tabell 2 
 , medan de faktiska avvikelserna för Schweiz ligger något över det värsta scenariot i  
 Tabell 2 
 . För Sveriges del ligger avvikelserna i linje med scenario 3. Vi tror därför inte att de budgeteringsmarginaler som impliceras av scena- rierna i  
 Tabell 2  
 är orealistiska. Utifrån våra resultat tycks marginalerna i Vårpropositionen 99 (samt genomsnitt VÅP  
 96–99) 
  på 0.5 (1.2) procent  
 t 
 +1, 2.0 (1.9) procent  
 t 
 +2 samt 4.4 (3.5) procent för  
 t 
 +3 vara alltför små. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 271 
  
 5 
  
 Budgeteringsmarginaler, 
  
 konjunktursvängningar, stabiliseringspolitik och reformutrymme 
 Analysen har hittills baserats på att vi antagit att inga diskretionära för- ändringar sker i utgiftspolitiken. Som vi diskuterade i avdelning 3.3 så tycks inte heller de diskretionära förändringarna i utgifterna under utgiftstaken vara korrelerade med konjunkturutvecklingen i Sverige. Detta resultat kan antingen tolkas som att inga försök till en kontra- cyklisk utgiftspolitik har gjorts eller som att sådana försök inte har in- fallit vid rätt tidpunkt. Trots att en kontracyklisk utgiftspolitik inte tycks ha förts historiskt kan det finnas ambitioner att föra en sådan po- litik i framtiden. 
 26  
 En politisk viljeinriktning att kunna föra en sådan politik innebär dock att de budgeteringsmarginaler som beräknats ovan skulle behöva kompletteras med ytterligare budgeteringsutrymme som kan tas i anspråk vid en konjunkturnedgång. Förutom förändringar i utgiftspolitiken i stabiliseringspolitiskt syfte tillkommer även ett reformutrymme för framtida diskretionära utgiftsförändringar i positiv eller negativ riktning, om dessa inte finansieras genom omprioriteringar inom utgiftssystemet. I den mån som dessa reformer beslutas och inkluderas i utgiftsprognoserna inverkar de inte på budgeteringsmar- ginalen i termer av avvikelser från prognos. I den mån framtida refor- mer ej har kvantifierats och inkluderats i utgiftsprognosen bör budgete- ringsmarginalen utökas eller minskas i motsvarande grad. 
 I denna studie har analysen hittills inriktats på hur stora budgete- ringsmarginaler som behövs vid konjunkturnedgång för att inte utgifts- taken skall spricka eller att finanspolitiken skall behöva förändras i en kontraktiv riktning. Utifrån denna synvinkel bör budgeteringsmargina- lerna vara så stora som möjligt. Å andra sidan innebär stora marginaler generellt att den disciplinerande effekten av utgiftstak i den modifie- rade budgetprocessen minskar, vilket innebär att marginalerna bör vara relativt små. Vad gäller den diskretionära stabiliseringspolitiken med- för dessutom budgeteringsmarginalerna ytterligare problem, då små marginaler leder till att en expansiv utgiftspolitik ej kan föras under en konjunkturnedgång där samtidigt inflationen överstiger de prognostise- rade. I detta scenario med svagare tillväxt och högre inflation än prog- 
  
 26  
 Dock skulle man, utifrån diskussionen i avdelning 3.1 om klassificeringen av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, kunna tolka en del av de inducerade effek- terna vad gäller arbetslöshetsrelaterade utgifter som diskretionära och kontra- cykliska. Dock vore denna komponent relativt liten. Dessutom skulle den indu- cerade komponenten minska i motsvarande grad, vilket innebär att den totala avvikelsen ej skulle förändras. 
  
 272  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 nostiserat kan utgiftspolitiken till och med behöva förändras i en kon- traktiv riktning för att taken skall hålla. Samtidigt medför budgete- ringsmarginalerna att möjligheterna att förändra finanspolitiken i ex- pansiv riktning är stora under en gynnsam makroekonomisk utveckling, vilket kan illustreras med utvecklingen under de senaste åren. Därmed kan systemet med utgiftsprognoser och budgeteringsmarginaler skapa förutsättningar för en  
 pro-cyklisk 
  utgiftspolitik, vilket knappast är önskvärt. En diskussion om eventuella lösningar på detta problem lig- ger dock utanför rapportens avgränsning. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 273 
  
 6 Slutsatser 
 Denna studie har analyserat hur makroekonomisk osäkerhet kan påver- ka de offentliga utgifterna under utgiftstaket i syfte att beräkna behovet av budgeteringsmarginaler mellan prognoserna för de takbegränsade utgifterna och utgiftstaken. Våra resultat visar att utgifterna, givet en konstant utgiftspolitik, har en elasticitet på 0.76 till 1.00 med avseende på inflationstakten. Utgiftselasticiteten med avseende på  
 BNP-tillväxt, 
  återigen givet en konstant utgiftspolitik, ligger i intervallet  
 -0.15 
  till  
 -0.38. 
  Vi finner inget stöd för att politiken avseende utgifterna sam- varierar med vare sig inflationsutvecklingen eller tillväxten under pe- rioden  
 1980–1998, 
  vilket kan tolkas som att utgiftspolitiken vare sig har varit pro- eller kontracyklisk. Utifrån känslighetsanalysen beräknas sedan hur utgiftsnivåerna kan avvika från prognosticerade nivåer när oförutsedda makroekonomiska förändringar sker. Dessa beräkningar görs dels utifrån historiska prognosavvikelser och dels utifrån hypote- tiska scenarier. Som ett värsta scenario tänker vi oss att tillväxten understiger den prognosticerade med 5 procentenheter samtidigt som inflationen överstiger prognosen med 5 procentenheter under en period av 3 år. Utifrån detta scenario borde budgeteringsmarginalen för år  
 t 
 +3 uppgå till 6 procent av den budgeterade utgiftsnivån för att utgifterna vare sig skall överstiga taket eller utgiftspolitiken behöva förändras i kontraktiv riktning. Motsvarande marginaler för  
 t 
 +1 och  
 t 
 +2 är 2 pro- cent och 5 procent. Dessa marginaler inkluderar inte utrymme för vare sig en kontracyklisk utgiftspolitik eller utgiftsskapande reformer. 
  
 274  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Referenser 
 Miller, Gardner, A. Rødseth and E. Storm (1993). Hill expansion, the bud- get deficit and the economy: Norway  
 1988-91. 
 Statistics Norway, Dis- cussion Paper 91. 
  
 Braconier, Carrillo och Reyes (1999). The Public Budget Balance, Fiscal Indicators and Cyclical Sensitivity in the Nordic Countries.  
 TemaNord 1999:575. 
  
 Giorno, C., Castillo, Mcconnell och Adkins den Dean (1995). Potential output, output gaps and structural budget balances.  
 OECD Economic Studies 24 
 ,  
 167-209. 
  
 OECD  
 (1988-1995). 
 Economic Outlook 
 . 
 Regeringens Budgetproposition  
 (1996/1997-1999/2000). 
  
 Regeringens Vårproposition  
 (1996/1997-1999/2000). 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 275 
  
 Appendix 1 
 Dekomponering av utgifter 
 På samma sätt som den statliga konsumtionen dekomponerades i avdel- ning 3 kan vi dekomponera övriga utgiftsposter. Investeringarna defi- nieras som 
  
 I 
 t 
  
 =  
  
 D 
  
 t 
 I  
 P 
  
 t  
 I  
 , 
  
 (A1.) 
  
 där 
  
 D 
  
 I  
 är den politiska beslutsvariabeln och  
 P 
  
 I 
  
 är deflatorn för 
  
 offentliga investeringar. Återigen kan vi dela upp den totala föränd- ringen i utgifterna i en diskretionär och en inducerad komponent 
  
 I  
  
 =  
  
 D 
  
 I  
  
 P 
 t  
 I  
  
 +  
  
 I 
 t 1  
 p 
 t  
 I  
  
 . 
  
 (A2.) 
  
 Transfereringarna (exklusive arbetslöshetsersättning och ålderspensio- ner) definieras som 
  
 T 
 t 
  
 =  
  
 D 
 t 
 T  
  
 P 
 t  
 Y 
 t 
 *  
  
 , 
  
 (A3.) 
  
 där 
  
 Y  
  
 *  
 är real  
 trend-BNP 
  och  
 P  
 är prisnivån (KPI). Förändringen i 
  
 t 
  
 transfereringarna blir 
  
 T  
  
 =  
  
 D 
  
 T  
  
 ( 
  
 P 
 t  
 Y 
 t 
 *  
  
 ) 
  
 +  
  
 T 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t  
 +  
  
 p 
 t  
 ) 
  
 (A4.) 
  
 där den första termen i högerledet återigen är den diskretionära föränd- ringen medan den andra termen är den inducerade förändringen (som drivs av tillväxttakten i  
 trend-BNP 
  ( ) och förändringstakten i KPI). I en ekonomi med normal tillväxt- och inflationstakt blir termen  
 p  
 negligerbar och (A4.) kan därmed skrivas som 
  
 T  
  
 =  
  
 D 
  
 T  
  
 ( 
  
 P 
 t  
 Y 
 t 
 *  
  
 ) 
  
 +  
  
 T 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t  
 ) 
  
 . 
  
 (A5.) 
  
 Återigen beräknas den diskretionära komponenten residualt. 
 En del av den offentliga sektorns transfereringar, arbetslöshets- ersättningen, antas vara proportionell mot  
 trend-BNP 
  och arbetslöshets- nivån (i procent). Således antas ersättningsnivåerna följa  
 trend-BNP 
  
 276  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 medan antalet ersättningsberättigade antas vara proportionell mot arbetslöshetsnivån. 
 1  
 Arbetslöshetsersättning definieras som 
  
 UB 
 t  
 =  
  
 D 
 t 
 UB  
  
 P 
 t  
 Y 
 t 
 * 
  
 U 
 t 
  
 (A6.) 
  
 där  
 U  
 är arbetslösheten (i procent). Differentiering av (A6.) ger 
 UB  
 =  
 D 
 UB  
  
 ( 
 P 
 t  
 Y 
 t 
  
 * 
 U 
 t  
  
 ) 
  
 +  
 UB 
 t 1  
  
 (  
 u 
 t  
  
 ( 
 1 
 +  
 p 
 t  
  
 )( 
 1 
 +  
  
 ) 
  
 +  
 p 
 t  
  
 ( 
 1 
 +  
  
 ) 
  
 +  
  
 ) 
  
 (A7.) 
 där  
 u  
 är förändringen i arbetslöshet. I normalfallet är förändringen i  
 trend-BNP, 
  inflation och arbetslöshet relativt liten, vilket innebär att (A7.) kan approximeras som 
  
 UB  
  
 =  
  
 D 
  
 UB  
  
 ( 
  
 P 
 t  
 Y 
 t 
 * 
  
 U 
 t  
 ) 
  
 +  
  
 UB 
 t 1  
 (  
  
 u 
 t  
 +  
  
 p 
 t  
 +  
  
 ) 
  
 (A8.) 
  
 Slutligen antar vi att utgifterna i ålderspensionssystemet, vilka ligger utanför statsbudgeten men under utgiftstaket, utvecklas i linje med  
 trend-BNP 
  vid en konstant politik 
  
 PE 
 t  
 =  
  
 D 
 t 
 PE  
  
 ( 
  
 P 
 t  
 Y 
 t 
 *  
  
 ) 
  
 . 
  
 (A9.) 
  
 Differentiering av (A9.) ger 
  
 PE  
 =  
 D  
 PE  
  
 ( 
 P 
 t 
  
 Y 
 t 
 *  
  
 ) 
  
 +  
  
 PE 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t  
 +  
  
 p 
 t  
 ) 
  
 . 
  
 (A10.) 
  
 vilket kan approximeras som 
  
 PE  
 =  
 D  
 PE  
  
 ( 
 P 
 t 
  
 Y 
 t 
 *  
  
 ) 
  
 +  
  
 PE 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t  
 ) 
  
 . 
  
 (A11.) 
  
 De totala takbegränsade utgifterna ( 
 E 
 ) utgörs av statsbudgetens utgifts- poster (exklusive räntor) samt ålderspensionerna, vilket medför att den inducerade förändringen i de takbegränsade utgifterna kan beräknas som 
  
 1  
 Vi antar här att den totala arbetskraften förändras långsamt från ett år till ett annat. 
 SOU 2000:61  
 Bilaga 3  
 277 
  
 E  
  
 I  
  
 =  
  
 C 
 t 1  
 p 
 t  
 C  
  
 +  
  
 I 
 t 1  
 p 
 t  
 I  
  
 +  
  
 T 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t 
  
 ) 
 + 
  
 UB 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t  
 +  
  
 u 
 t  
 ) 
  
 +  
  
 PE 
 t 1  
 (  
  
 +  
  
 p 
 t  
 ) 
  
 (Wilson.) 
  
 Den diskretionära komponenten för de takbegränsade utgifterna kan se- dan beräknas residualt 
  
 E  
 D  
  
 =  
 E E  
 I 
  
 (A13.) 
  
 278  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Appendix 2: Dekomponeringar 
 Dekomponering i 5 poster (i förhållande till föregående år) 
  
 Figur A1 
 . Dekomponering av statlig konsumtion  
 1980–1998 
  (procen- 
  
 tuell förändring) 
  
 0.2 
  
 Diskretionär 
  
 0.15 
  
 Primär 
  
 Inducerad 
  
 0.1 
  
 0.05 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.05 
  
 -0.1 
  
 Figur A2.  
 Dekomponering av statliga investeringar  
 1980–1998 
  (procen- 
  
 tuell förändring) 
  
 0.8 
  
 0.7 
  
 Diskretionär 
  
 Primär 
  
 0.6 
  
 Inducerad 
  
 0.5 
  
 0.4 
  
 0.3 
  
 0.2 
  
 0.1 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.1 
  
 -0.2 
  
 -0.3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 279 
  
 Figur A3.  
 Dekomponering av statliga transfereringar  
 1981–1998 
  (pro- 
  
 centuell förändring) 
  
 0.2 
  
 Diskretionär 
  
 0.15 
  
 Primär 
  
 Inducerad 
  
 0.1 
  
 0.05 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.05 
  
 -0.1 
  
 -0.15 
  
 Figur A4.  
 Dekomponering av arbetslöshetsersättningar  
 1980–1998 
  
 (procentuell förändring) 
  
 1.2 
  
 Diskretionär 
  
 1 
  
 Primär 
  
 Inducerad 
  
 0.8 
  
 0.6 
  
 0.4 
  
 0.2 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.2 
  
 -0.4 
  
 280  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Figur A5.  
 Dekomponering av ålderspensioner  
 1980–1998 
  (procentuell 
  
 förändring) 
  
 0.25 
  
 Diskretionär 
  
 Primär 
  
 0.2 
  
 Inducerad 
  
 0.15 
  
 0.1 
  
 0.05 
  
 0 
  
 1980 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.05 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 281 
  
 Appendix 3: Regressionsresultat 
 Estimering av elasticiteten i arbetslösheten med avseende på BNP- tillväxt 
 För att få en referenspunkt till Giorno  
 et al:s  
 (1995) resultat estimerar vi 
  
 U 
 t  
  
 =  
  
 0  
  
 +  
  
 1  
 y 
 t  
  
 +  
 trend  
 +  
 trend  
 2 
  
 (A14.) 
  
 där  
 U 
  
 t  
 är förändringen i arbetslösheten (i procent), vilket motsvarar 
  
 du  
 i texten.  
 Tabell A1  
 visar regressionsresultaten, där de tre första kolumnerna visar resultaten för perioden 1981 till 1998 medan kolumn fyra visar resultaten för perioden 1981 till 1990. Vi provade också att inkludera variabler för förändringar i finanspolitik och utgiftspolitik i regressionen, men estimaten för  
 1  
 påverkades ej. 
 Tabell A1. Arbetslöshetselasticitet med avseende på  
 BNP-tillväxt 
  
 Oberoende 
  
 Beroende variabel: Förändring i arbetslöshet (i procent) 
  
 Variabler 
  
 Intercept 
  
 .01 (.00) 
  
 .01 (.00) 
  
 .01 (.00) 
  
 .01 (.00) 
  
 y 
  
 -.50 
  (.06) 
  
 -.51 
  (.07) 
  
 -.51 
  (.07) 
  
 -.24 
  (.08) 
  
 Trend 
  
 .00 (.00) 
  
 .00 (.00) 
  
 .00 (.00) 
  
 trend 
  
 2 
  
 -.00 
  (.00) 
  
 -.00 
  (.00) 
  
 .78 
  
 .75 
  
 .76 
  
 .69 
  
 R 
 2 
  
 Estimering av utgifternas känslighet med avseende på tillväxt och förändringstakt i KPI för en konstant utgiftspolitik 
 Initialt inkluderar vi från trendtillväxt och 
  
 E 
 t 
  
 I 
  
 =  
 0  
 +  
 1  
 (  
  
 y 
 t 
  
 E 
 t 1 
  
 även föregående års observationer för avvikelse för ökningstakt i KPI, dvs. 
  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 2  
 (  
  
 y 
 t 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t  
 +  
 2  
 p 
 t 1  
 , (A15.) 
  
 vilken estimeras med data för åren  
 1980–1998. 
  Resultaten visas i  
 Tabell A2 
 . I kolumn tre visas resultaten baserade på den vidare defini- 
  
 282  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 tionen av arbetsmarknadsrelaterade utgifter, där bidrag för arbetsmark- nadsutbildning inkluderas. 
  
 Tabell A2.  
 Effekter av tillväxt (BNP) och inflation (KPI) på utgifterna (för en konstant politik) 
  
 Oberoende 
  
 Beroende variabel: Inducerad förändringstakt i utgifter 
  
 Variabler 
  
 Intercept 
  
 .02 (.00) 
  
 .02 (.00) 
  
 .02 (.00) 
  
 * 
  
 ) 
  
 -.19 
  (.08) 
  
 -.20 
  (.07) 
  
 -.38 
  (.08) 
  
 (  
 y 
  
 t  
  
 y 
  
 (  
  
 y 
 t 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 -.04 
  (.09) 
  
 p 
 t 
  
 .94 (.06) 
  
 .91 (.03) 
  
 .91 (.04) 
  
 p 
 t 1 
  
 -.03 
  (.06) 
  
 .98 
  
 .98 
  
 .97 
  
 R 
 2 
  
 Tabell A3.  
 Olika utgiftskomponenters känslighet för reala och nomi- nella störningar. 
  
 Elasticitet 
  
 Med 
  
 Med 
  
 Effekt på 
  
 Med 
  
 Med 
  
 avseende på 
  
 avseende på 
  
 avseende på 
  
 avseende på 
  
 ( y 
 t  
 - y*) 
  
 p  
 t 
  
 ( y 
 t  
 - y*) 
  
 p  
 t 
  
 C  
 t 
  
 I  
 /  
 C 
 t-1 
  
 0.68 (0.29) 
  
 0.77 (0.13) 
  
 C 
 t 
  
 I  
 / E 
 t- 
  
 0.05 (0.05) 
  
 0.17 (0.03) 
  
 I 
 t 
  
 I  
 /  
 I 
 t-1 
  
 1.64 (0.49) 
  
 0.77 (0.21) 
  
 I 
 t 
  
 I  
 /  
 E 
 t-1 
  
 0.03 (0.01) 
  
 0.02 (0.01) 
  
 T 
 t 
  
 I  
 /  
 T 
 t-1 
  
 0.00 (0.00) 
  
 1.00* (0.00) 
  
 T 
 t 
  
 I  
 /  
 E 
 t-1 
  
 -0.01 
  (0.01) 
  
 0.53 (0.01) 
  
 UB 
 t 
  
 I  
 /  
 UB 
 t-1 
  
 -15.4 
  (2.08) 
  
 0.79 (0.89) 
  
 UB 
 t 
  
 I  
 /  
 E 
 t-1 
  
 -0.34 
  (0.05) 
  
 -0.02 
  (0.03) 
  
 PE 
 t 
  
 I  
 /  
 PE 
 t-1 
  
 0.00 (0.00) 
  
 1.00* (0.00) 
  
 PE 
 t 
  
 I  
 /  
 E 
 t-1 
  
 0.01 (0.02) 
  
 0.24 (0.01) 
  
 Not: Elasticiteter som är markerade med * indikerar en perfekt partiell korrelation (p.g.a. definitionen av konstant utgiftspolitik). Värden inom parentes är standard- 
 avvikelser. Fetskrift innebär att koefficienten är signifikant skild från noll. 
 Estimering av förändrad utgiftspolitik som funktion av tillväxt och inflation 
 Även för estimeringen för diskretionära utgiftsändringar inkluderar vi initialt föregående års observationer för avvikelse från trendtillväxt och för ökningstakt i KPI, dvs. 
  
 E 
 t 
  
 D 
  
 =  
 0  
 +  
 1  
 (  
  
 y 
 t  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 2  
 (  
  
 y 
 t 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1  
 p 
 t  
 +  
 2  
 p 
 t 1  
 , 
  
 E 
 t 1 
  
 (A16.) 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 283 
  
 som estimeras med data för åren  
 1981–1998. 
  Som diskuteras i BH (1999) så kan inte ekvation (A16.) tolkas som ett enbart att föränd- ringar i tillväxttakt eller priser skulle påverka utgiftspolitiken, då utgiftspolitiken mycket väl kan påverka utfall i termer av tillväxt och prisförändringstakt. För att, i någon mån, försöka kontrollera för denna simultana kausalitet modifierar vi (A3.) enligt följande 
  
 E 
 t 
  
 D 
  
 =  
 0 
 '  
  
 +  
 1 
 '  
  
 (  
  
 y 
 t  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 2 
 '  
  
 (  
  
 y 
 t  
 + 
 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 +  
 1 
 '  
  
 p 
 t  
 +  
 2 
 '  
  
 p 
 t 
 + 
 1 
  
 E 
 t 1 
  
 (A17.) 
  
 där en korrelation mellan förändrad utgiftspolitik och framtida tillväxt och prisförändringstakt kan tyda på effekter från finanspolitiken. 
 2  
 Resultaten för estimeringar baserade på (A16.) och (A17.) visas i 
 Tabell A4 
 . 
  
 Tabell A4.  
 Effekter av tillväxt (BNP) och inflation (KPI) på diskretionära utgiftsförändringar 
  
 Oberoende 
  
 Beroende variabel: Diskretionär förändringstakt i utgifter 
  
 Variabler 
  
 Intercept 
  
 -.01 
  (.01) 
  
 Miller(.01) 
  
 Intercept 
  
 -.02 
  
 -.02 
  
 (.01) 
  
 (.01) 
  
 (  
 y 
  
 t  
  
 y 
  
 *  
 ) 
  
 .02 (.45) 
  
 -.06 
  (.38) 
  
 (  
 y 
  
 t  
  
 y 
  
 *  
 ) 
  
 -.24 
  
 (.39) 
  
 (  
  
 y 
 t 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 -.07 
  (.46) 
  
 (  
  
 y 
 t  
 + 
 1  
 y 
  
 *  
  
 ) 
  
 -.21 
  
 -.28 
  
 (.38) 
  
 (.32) 
  
 p 
 t 
  
 .02 (.33) 
  
 .13 (.18) 
  
 p 
 t 
  
 -.13 
  
 (.27) 
  
 p 
 t 1 
  
 .16 (.32) 
  
 p 
 t 
 + 
 1 
  
 .49 
  
 .37 
  
 (.28) 
  
 (.17) 
  
 -.22 
  
 -.09 
  
 .12 
  
 .33 
  
 R 
 2 
  
 R 
 2 
  
 2  
 Här bör dock noteras att vi helt bortsett från de problem som uppstår om agenter har framåtblickande förväntningar. 
  
 284  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Estimering av utgifternas känslighet med avseende på tillväxt och förändringstakt i  
 BNP-deflatorn 
  för en konstant utgiftspolitik (där  
 BNP-deflatorn 
  har använts som prisvariabel i stället för KPI) 
  
 Tabell A5.  
 Effekter av tillväxt (BNP) och  
 BNP-deflatorn 
  på utgifterna (för en konstant politik) 
  
 Oberoende Variabler 
  
 Beroende variabel: Inducerad förändringstakt i utgifter 
  
 Intercept 
  
 .02 (.00) 
  
 .02 (.00) 
  
 * 
  
 ) 
  
 Ellison 
  (.08) 
  
 -.27 
  (.07) 
  
 (  
  
 y 
 r ,t  
 y 
 r 
  
 * 
  
 ) 
  
 -.03 
  (.08) 
  
 (  
  
 y 
 r ,t 1  
 y 
 r 
  
 Y 
  
 .94 (.07) 
  
 .93 (.04) 
  
 p 
 t 
  
 Y 
  
 -.01 
  (.06) 
  
 p 
 t 1 
  
 .97 
  
 .97 
  
 R 
 2 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 3  
 285 
  
 Appendix 4: Eftersläpningseffekter i priser 
  
 Figur A6 
 . Dekomponering där inducerade förändringar i totala utgifter 
  
 är kopplade till  
 KPI-förändringar 
  året innan  
 (1980–1998) 
  
 0.15 
  
 Diskretionär 
  
 Primär 
  
 Inducerad 
  
 0.1 
  
 0.05 
  
 0 
  
 1981 
  
 1982 
  
 1983 
  
 1984 
  
 1985 
  
 1986 
  
 1987 
  
 1988 
  
 1989 
  
 1990 
  
 1991 
  
 1992 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.05 
  
 -0.1 
  
 Figur A7 
 . Avvikelser i utfall från inflationsprognos  
 1993–1998 
  (mars- 
  
 prognos för innevarande år) 
  
 0.01 
  
 0.005 
  
 0 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.005 
  
 -0.01 
  
 -0.015 
  
 -0.02 
  
 -0.025 
  
 -0.03 
  
 0 år (lag) 
  
 1 år (lag) 
  
 -0.035 
  
 2 år (lag) 
  
 -0.04 
  
 -0.045 
  
 286  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2000:61 
  
 Figur A8 
 . Avvikelse i utgifter jämfört med prognos  
 (1993–1998) 
  
 0.02 
  
 0.01 
  
 0 
  
 1993 
  
 1994 
  
 1995 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1998 
  
 -0.01 
  
 -0.02 
  
 1år (lag) 
  
 -0.03 
  
 2 år (lag) 
  
 3 år (lag) 
  
 -0.04 
  
 -0.05 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 287 
  
 Rapport om Regeringskansliets utgiftsprognoser 
 av Green 
  
 288  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 1 Inledning 
 En budgetprocess som baseras på ramar för utgiftsområden och utgifts- tak för staten ställer ökade krav på prognosernas kvalitet och precision. Det framhölls därför i beslutet om den nya budgetprocessen att rege- ringen skulle ta ett större ansvar för att förse riksdagen med väl under- byggda prognoser. 
 I följande rapport görs en analys av Regeringskansliets arbete med utgiftsprognoserna och hur det har påverkats av den nya budgetpro- cessen. 
  
 1.1 
  
 Prognosernas roll i den nya budgetprocessen 
  
 Syftet med prognoser är att försöka beskriva den framtida utvecklingen. Prognoserna utgör ofta ett viktigt beslutsunderlag i en verksamhet. Om prognosen till exempel visar på en icke önskvärd utveckling har man möjlighet att vidta åtgärder i syfte att ändra utvecklingen. 
 Det övergripande målet med prognosarbetet inom Regeringskansliet är att göra tillförlitliga analyser och bedömningar av den statsfinansi- ella utvecklingen. Prognosernas roll i den nya budgetprocessen diskute- rades bland annat i Ds 1995:73  
 Fortsatt reformering av budgetproces- sen.  
 Det framhölls att prognoser och uppföljningen av utgifterna är nödvändiga och centrala för att den nya budgetprocessen ska fungera. Prognoserna kommer in i olika skeden av budgetprocessen och fyller därvid olika funktioner. 
  
 1 
  
 Prognoserna används som ett underlag vid beslut om de övergri- pande budgetpolitiska målen, det vill säga utgiftstaket för staten och saldomålet, för budgetperioden. 
  
 2 
  
 När regeringen beslutar om ramarna i inledningsskedet av budget- arbetet tjänar prognoserna, den så kallade konsekvensberäkningen, som underlag för regeringens övergripande diskussioner om priori- teringar. Konsekvensberäkningen visar på utvecklingen under de kommande tre åren under förutsättning att inga nya beslut fattas som påverkar inkomsterna eller utgifterna. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 289 
  
 3 
  
 Under pågående budgetår syftar utgiftsuppföljningen och utgifts- prognoserna till att identifiera eventuella överskridande och att be- döma hur utgifterna förhåller sig till utgiftstaket och saldomålet. 
  
 Det är centralt att prognoserna är tillförlitliga. En överskattad prognos kan innebära att regeringen vidtar åtgärder som man egentligen inte ha- de behövt vidta. På motsvarande sätt kan en underskattad prognos leda till att ramar och utgiftstak överskrids utan att regeringen haft någon möjlighet att vidta åtgärder. 
  
 290  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 2 Prognoser över statens utgifter 
 Följande gör prognoser över hela eller delar av statsbudgetens utgifter: 
 Myndigheterna gör prognoser över utgifterna på sina anslag. 
 Inom Regeringskansliet gör departementen prognoser över utgifter på sina anslag. Prognoserna sammanställs av finansdepartementet till en prognos över hela statsbudgeten. 
 Ekonomistyrningsverket (ESV) gör prognoser över hela statsbud- geten. 
 I Konjunkturinstitutets prognoser över den makroekonomiska utveck- lingen ingår även prognoser över statens lånebehov (statsbudgetens saldo). 
 Riksgäldskontoret gör prognoser över statens lånebehov. 
  
 2.1 
  
 Myndigheternas prognoser 
  
 För goda prognoser krävs att man har kännedom om verksamheten som ska prognostiseras. Myndigheterna är närmast verksamheten och de är därför viktiga i arbetet med prognoserna. Varje myndighet gör progno- ser över utgifterna på sina respektive anslag. Prognoserna används in- ternt inom myndigheterna i deras beslutsprocesser. Vidare beställer departementen, Konjunkturinstitutet och ESV prognoser från myndig- heterna. De prognoser som myndigheterna levererar utgör i sin tur ett viktigt underlag för departementens, Konjunkturinstitutets och ESV:s prognoser. 
 Antalet redovisade prognoser varierar mellan olika myndigheter och år. Riksförsäkringsverket (RFV) gjorde under år 1999 prognoser vid el- va tillfällen. Orsaken till det stora antalet prognoser är de omfattande kraven på rapportering till departementen och myndigheterna. Tids- horisonten för myndigheternas prognoser varierar. När myndigheterna lämnar underlag till Konjunkturinstitutet är tidshorisonten upp till fyra år. När myndigheterna lämnar prognoser till departementen sträcker de sig som längst tre år framåt i tiden. 
 Myndigheterna utgår ofta från det senaste utfallet på anslagen och en makroekonomisk antagandebild när man gör sina prognoser. Den 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 291 
  
 makroekonomiska antagandebilden hämtas ofta från Konjunkturinstitu- tet. För anslag som styrs av beslut ute i organisationen, till exempel vägbyggen eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder, tar myndigheterna ofta in information från den lokala organisationen. Denna information ligger sedan till grund för prognosen. 
  
 2.2 
  
 Regeringskansliets prognoser 
  
 Departementen skall normalt lämna prognoser över utgifterna vid fem tillfällen per år till finansdepartementet. Prognosernas tidshorisont varierar. Departementens prognoser sträcker sig som längst tre år fram- åt i tiden och omfattar därigenom fyra kalenderår. Departementens prognoser redovisas officiellt vid två tillfällen per år, vilket sker i sam- band med vårpropositionen och budgetpropositionen. Prognoserna sammanställs och granskas av finansdepartementet, som också har en kvalitetssäkrande roll. Till exempel används ESV:s prognoser som en kontroll av fackdepartementets prognoser. Om man finner det nödvän- digt så tar man fram ytterligare underlag i syfte att ytterligare under- bygga prognoserna. 
 Om myndigheten använder Konjunkturinstitutets antagandebild i prognosen – vilket är det vanliga – måste departementet göra en ny beräkning utifrån Regeringskansliets antagandebild. Vid beräkning applicerar departementet regeringskansliets antagandebild på myndig- hetens kalkyl. Detta kräver att departementet är relativt väl insatt i myndigheternas modeller. 
 Under senare tid har några departement börjat göra egna prognoser på vissa anslag. Orsaken till att departementen gör andra prognoser än myndigheterna kan vara att man har annan information eller att man använder andra mer utvecklade modeller. Detta gäller främst för prog- noserna på socialdepartementets och det tidigare arbetsmarknadsdepar- tementets områden. 
 Arbetet med prognoserna har på vissa departement organiserats i prognosgrupper. I grupperna ingår personer från fackdepartementen och Finansdepartementet. Prognosgrupperna har tillsatts med ett for- mellt regeringsbeslut. Prognosgrupper är ett forum för att diskutera prognoserna. En väl fungerande prognosgrupp är ett viktigt instrument för att utveckla prognoserna. Prognosgruppen är ett stöd för ansvarigt departements prognosarbete. Departementet har fortfarande ansvaret för prognoserna. Ämnen som prognosgrupperna har diskuterat är till exempel: 
  
 292  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 Prognosernas utfall och kvalitet. 
 Olika metoder för att göra prognoser på respektive anslag. 
 Vilka krav man ska ställa på prognoserna. 
 Vilka underlag myndigheterna ska lämna till departementen. 
 En viktig uppgift för prognosgrupperna har varit att initiera utveck- lingsprojekt på olika områden. Utvecklingsarbetet har skett i arbets- grupper till prognosgruppen. Prognosgrupperna har även lämnat upp- drag till utomstående att utveckla prognoserna på något område. 
  
 2.3 
  
 ESV:s prognoser 
  
 Syftet med ESV:s prognos är att få en från regeringen fristående be- dömning av budgetläget. 
 ESV:s utgiftsprognoser publiceras fyra gånger per år och de finns även tillgängliga på myndighetens hemsida på internet. Det gör att ESV:s prognoser är lätt tillgängliga för olika intressenter. ESV publi- cerar även månadsutfall för statsbudgeten. Prognoserna avser i första hand utgifterna under innevarande budgetår. Den prognos som publice- ras i december omfattar dock även en utgiftsprognos för det kommande budgetåret. ESV har fått i uppdrag att förlänga prognoserna så att de täcker perioden för utgiftstaket, vilket redan gäller för ESV:s inkomst- prognoser. Under år 2000 ska ESV göra två prognoser som avser perio- den för utgiftstaket. 
 ESV:s prognoser grundas på myndigheternas bedömningar och Konjunkturinstitutets antagandebild. Myndigheterna redovisar sina prognoser till ESV, som sammanställer informationen. ESV granskar uppgifterna bland annat genom att jämföra prognoserna mot det fak- tiska utfallet under pågående budgetår. Om ESV finner att det är lämp- ligt så gör man egna bedömningar av utgifterna på anslagen. 
  
 2.4 
  
 Andra som gör prognoser över statens utgifter 
  
 Konjukturinstitutet publicerar sina prognoser fyra gånger per år. Kon- junkturinstitutets prognos beskriver främst den ekonomiska utveckling- en och de offentliga utgifterna utgör endast en mindre del av progno- sen. Konjunkturinstitutets prognoser redovisas i nationalräkenskapster- mer och inte i statsbudgetstermer. Konjunkturinstitutets redovisning innehåller alltså inte uppgifter om enskilda anslag. Prognosen omfattar 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 293 
  
 dock även en prognos på statsbudgetens saldo. I några fall har även en bedömning gjorts av utgiftstaket. 
 Även Konjunkturinstitutet hämtar sin information om utgifterna från myndigheterna. Konjunkturinstitutet justerar myndigheternas prognoser om man finner att det är lämpligt. 
 Riksgäldskontoret gör prognoser över statens lånebehov. Riksgälds- kontorets prognosmetodik skiljer sig från övrigas prognosmetodik. Syf- tet med Riksgäldskontorets prognoser är att förutse statens lånebehov. Prognosernas tidshorisont sträcker sig ett år framåt i tiden. Riksgälds- kontorets prognoser över lånebehovet publiceras en gång per månad. 
  
 294  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 3 
  
 Beskrivning av prognoserna över statens utgifter 
  
 I detta avsnitt ges en beskrivning av vilka metoder och modeller som används för att prognostisera utgifterna. Metoderna och modellerna för prognoserna varierar dock mycket mellan anslagen. Orsaken till varia- tionerna är att det finns stora skillnader mellan ändamålen och regel- systemen som styr utbetalningarna från anslagen. 
  
 3.1 
  
 Prognosmetoder 
  
 1 
  
 Det finns olika typer av prognoser. Här görs en uppdelning i kvalitativa prognoser och kvantitativa prognoser. Med kvalitativa prognoser avses prognoser som grundar sig på expertbedömningar av den framtida utvecklingen. De kvalitativa prognoserna beräknas alltså inte med hjälp av en explicit formaliserad modell. 
 Med kvantitativa prognoser avses prognoser som beräknas med hjälp av historisk information och i en formaliserad modell. Det finns två huvudtyper av kvantitativa prognoser. Den första typen använder endast den information som finns i tidsserien, det vill säga tidsserieana- lys och autoregressiva modeller. En modell som beräknar utgifterna för förtidspensioner endast med hjälpa av historiska data för förtidspensio- ner är ett exempel på denna typ av prognos. Dessa modeller passar bäst för prognoser på kort sikt. 
 Den andra typen av kvantitativa prognoser utgörs av så kallade kau- sala modeller, vilka beskriver sambandet mellan olika data. En modell som beräknar utgifterna för förtidspensioner med hjälp av den demo- grafiska utvecklingen är ett exempel på denna typ av prognos. Dessa modeller passar bäst för prognoser på längre sikt. 
 Ofta används en kombination av kvalitativa och kvantitativa prog- noser. Den variabel som skall prognostiseras beräknas först med hjälp av en formaliserad modell. Experter justerar sedan prognosen om man finner att det är lämpligt. 
  
 1  
 Avsnittet bygger på boken  
 Forecasting and Time Series Analysis 
 , Montgomery. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 295 
  
 Inom Regeringskansliet finns exempel på både kvalitativa och kvan- titativa prognoser. Avgörande för valet av prognosmetod är typen av anslag som ska prognostiseras. I princip kan man dela in prognoserna efter tre huvudtyper av anslag. 
  
 1. 
  
 transfereringsanslag 
  
 2. 
  
 förvaltningsanslag 
  
 3. 
  
 sakanslag 
  
 I princip stämmer denna indelning överens med den gängs indelningen i pris- och lönekänsliga anslag (PLK), pris- och löneomräknade anslag (PLO) och bestämt nominellt belopp (BNB). Transferingsanslagen ut- görs främst av  
 PLK-anslag, 
  förvaltningsanslagen av  
 PLO-anslag 
  och sakanslagen av  
 BNB-anslag. 
  Det finns dock vissa skillnader i indel- ningen, vilket beskrivs följande avsnitt. 
  
 3.2 
  
 Prognoser på transfereringsanslagen 
  
 Med transfereringsprognoser menas här prognoser för transfereringar till hushållen. 
 2  
 I stort överensstämmer dessa anslag med  
 PLK-anslagen, 
  men det finns vissa undantag. Till exempel är anslaget för läkemedels- förmånen ett transfereringsanslag, men de klassificeras som ett BNB- anslag. Prognoserna för transfereringsanslagen grundar sig oftast på ett samband mellan den variabel som ska prognostiseras och en modell som beskriver ett antal utgiftsstyrande faktorer. Utgifterna för barnbi- dragen styrs till exempel av antalet barn i åldern 0 till 15 år. De utgifts- styrande faktorerna hämtas från den makroekonomiska antagandebil- den samt från Statistiska centralbyrån (SCB) befolkningsprognoser. För att göra prognoser är det nödvändigt att ha goda kunskaper om de regelsystem som styr utgifterna då modellen skall vara en avbildning av regelsystemet. Transfereringsprognoserna bygger antingen på en mikro- modell eller en makromodell. 
 Mikromodellen utgår från ett datamaterial som innehåller uppgifter om ett urval av individer eller hushåll. Uppgifterna hämtas ofta från SCB och informationen om enskilda individer är avidentifierade. 
 3  
 Informationen om dessa individerna prognostiseras, till exempel med en framskrivning av den demografiska utvecklingen i modellen. Den prognostiserade informationen om individerna används sedan i model- len för att beräkna de totala utgifterna på anslaget. Denna typ av modell 
  
 2 
  
 Transfereringar till kommuner bestäms i stor utsträckning genom politiska be- slut. Prognosen för dessa transfereringar blir lika med tilldelade medel. 
  
 3 
  
 Ofta används den så kallade  
  
 Facit-modellen 
  som har utvecklats av SCB. 
  
 296  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 används framför allt för att beräkna utgifterna från anslag med kom- plexa regelsystem och som innehåller kraftig  
 icke-linjearitet 
  med avse- ende på till exempel individens eller hushållets inkomst. Mikromodel- ler används för att beräkna bostadsbidraget, bostadstillägget för pensio- närer och underhållsstödet. 
 Det är dock relativt ovanligt att mikromodeller används för att göra prognoser över utgifter. Merparten av transfereringsanslagen beräknas i stället med hjälp av makromodeller. I makromodellerna används vari- abler som beskriver hela populationen, det vill säga inte enskilda indi- vider. 
 Det är framför allt för transfereringsanslagen som det finns mer utvecklade prognosmodeller. Modellerna bygger oftast på en volym, till exempel antalet ersatta dagar. Denna volym multipliceras sedan med en kostnad per enhet, till exempel ersättning per dag. På detta sätt erhåller man en prognos över de totala utgifterna. Centralt för prognoserna blir hur man bestämmer volymerna och kostnaden per enhet. Metoderna för att beräkna dessa variabler varierar mycket mellan olika anslag. I de flesta av modellerna beräknas dock volymerna och kostnaden per enhet på ett relativt övergripande sätt. 
  
 3.3 
  
 Prognoser på förvaltningsanslagen 
  
 Med förvaltningsprognoser menas prognoser för myndigheternas för- valtningsanslag. Förvaltningsanslagen motsvarar  
 PLO-anslagen. 
  För an- slagen inom denna kategori är utgifterna på både kort och lång sikt be- roende av de medel som har tilldelats på stadsbudgeten. Det är svårt att på central nivå, där kännedomen om verksamheten är mer begränsad, göra prognoser på förvaltningsanslagen. Prognoser för förvaltnings- anslagen grundar sig därför nästan alltid på myndigheternas bedöm- ningar. 
  
 3.4 
  
 Prognoser på sakanslagen 
  
 Med sakanslag avses anslag för ett bestämt ändamål, till exempel in- vesteringar i vägar eller anskaffning av försvarsmateriel. Även dessa prognoser bygger ofta på myndigheternas bedömningar. Sakanslagen motsvarar i princip  
 BNB-anslagen 
  även om det finns vissa undantag. 
 Prognoserna på kort sikt för dessa anslag handlar om att bedöma när i tiden utgifterna uppkommer. Till exempel kan utbetalningen för ett vägprojekt få stor effekt på utgifterna under året beroende på om den avser december eller januari. Avgörande för goda prognoser på detta 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 297 
  
 område är bra kontakter och informationssystem som gör det möjligt att bedöma vad som händer längst ut i organisationerna. Utgifterna på lång sikt kan betraktas som en funktion av tilldelade medel på stads- budgeten. Myndigheternas prognoser på lång sikt blir därför ofta en ko- pia av vad som har budgeterats för de närmaste åren. Det görs dock nu- mera även prognoser på förbrukningen av anslagsbehållningarna. 
  
 3.5 
  
 Exempel på en prognosmodell 
  
 Föräldrapenning utbetalas under 15 månader per barn. Under de första 12 månaderna erhåller den hemmavarande föräldern en ersättning som baserar sig på nivån i den sjukpenning grundande inkomsten (SGI) och under de sista tre månaderna utgår en så kallad garantinivå, vilken för närvarande är 60 kronor per dag. Föräldrarna har möjlighet att ta ut da- garna i föräldrapenningen tills barnet fyller åtta år. 
 Utgiften för föräldrapenningen beräknas i modellen som produkten av antalet dagar och medelersättningen. 
 UT = D * ME 
  
 UT 
  
 = Utgifter för föräldrapenningen 
  
 D 
  
 = Dagar i föräldrapenningen 
  
 ME 
  
 = Medelersättning för föräldrapenningen 
  
 Dagarna i föräldrapenningen varierar främst med antalet födda barn. Antalet födda barn har minskat sedan 1994, samtidigt har dock antalet dagar i föräldrapenningen varierat. Det är därför inte möjligt att för- klara variationen i föräldrapenningen endast med hjälp av antalet födda barn. Antalet dagar i föräldrapenningen varierar i samband med att man genomför regelförändringar i systemet. Samtidigt finns ett säsongs- mönster i föräldraförsäkringen. Antalet dagar ökar under juli och au- gusti. En regressionsanalys används för att beräkna dagarna i föräldra- penningen. Följande samband har skattats 
 4 
 : 
 Dfpt = 18,8*F1 + 23*F2 + 49,1*F3 + 265 324*JUL+ 409 877*AUG + 539 814*B1 + 695 437*B2 
  
 4  
 JUL är lika med 1 om t (månaden som prognosen görs för) är juli, annars lika med 0. Detta gäller även för övriga så kallade  
 dummy-variabler. 
  
 298  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 Dfpt 
  
 = Dagar i föräldraförsäkringen under månaden t. 
  
 F1 
  
 = Födda under perioden  
 t-1 
  till  
 t-6. 
  
 F2 
  
 = Födda under perioden  
 t-7 
  till  
 t-12. 
  
 F3 
  
 = Födda under perioden  
 t-13 
  till  
 t-15. 
  
 JUL 
  
 = Variabel för juli 
  
 AUG 
  
 = Variabel för augusti 
  
 B1 
  
 = Variabel för perioden augusti 1995 till december 1995 (regelföränd 
  
 ring). 
  
 B2 
  
 = Variabel för januari 1996 (regelförändring). 
  
 I prognosmodellen används SCB:s prognoser över antalet födda barn per år. För att kunna göra månadsprognoser har årsvärdena räknats om till månadsvärden med hjälp av det historiska säsongsmönstret för an- talet födda barn. 
 I den andra delen av modellen för föräldraförsäkringen beräknas medelersättningen. Medelersättningen i föräldrapenningen förändras i takt med utvecklingen av timlönen. Dessutom har förändringar i ersätt- ningsnivåer direkt verkan på medelersättningen i föräldrapenningen. Medelersättningen skrivs fram med hjälp av ett index som avspeglar utvecklingen av timlönen. 
 MEfpt = zMEfpt*(ME(fp93)*LTt*0,8 + 60*0,2) 
  
 MEfpt 
  
 = Medelersättning i föräldrapenningen under månaden t. 
  
 zMEfpt 
  
 = Kalibreringsfaktor. 
  
 ME(fp93) 
  
 = Medelersättning i föräldrapenningen i basmånaden rensad 
  
 för garantidagarna. 
  
 LTt 
  
 = Kumulativt index som avspeglar utvecklingen av timlönen 
  
 månad för månad. 
  
 0,8 
  
 = Andelen SGI dagar i föräldraförsäkringen 
  
 0,2 
  
 = Andelen garantidagar i föräldraförsäkringen 
  
 Modellen för föräldraförsäkringen har testats på det historiska utfallet. Dessa tester visar att felen är cirka ±300 miljoner kronor, det vill säga cirka 2,7 procent av de totala utgifterna. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 299 
  
 4 
  
 Prognoserna och budgeteringsmarginalen 
  
 Budgeteringsmarginalen definieras som differensen mellan de takbe- gränsade utgifterna och det av riksdagen bestämda utgiftstaket för sta- ten. Syftet med budgeteringsmarginalen är att hantera osäkerheten bl a i prognoserna. 
  
 4.1 
  
 Budgeteringsmarginalens storlek 
  
 Utgiftstaket för staten har fastställts till 753 miljarder kronor för år 1999. De takbegränsade utgifterna år 1999 prognostiserades i budget- propositionen för år 2000 till 752 miljarder kronor. Det innebär att bud- geteringsmarginalen uppgår till en miljard kronor. En marginal på en miljard kronor kan förefalla lågt med tanke på prognosernas osäkerhet, även om prognoshorisonten är kort. Budgeteringsmarginalen för övriga år framgår av tabell 1. 
  
 Tabell 1 
 . Budgeteringsmarginalens beräknade storlek i budgetproposi- tionen för år 2000, miljarder kronor 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 Takbegränsade utgifter 
  
 752,0 
  
 763,5 
  
 786,3 
  
 791,4 
  
 Utgiftstak 
  
 753,0 
  
 765,0 
  
 790,0 
  
 814,0 
  
 Budgeteringsmarginal 
  
 1,0 
  
 1,5 
  
 3,7 
  
 22,6 
  
 Budgeteringsmarginal i procent 
  
 0,13 
  
 0,20 
  
 0,47 
  
 2,86 
  
 De låga budgeteringsmarginalerna ställer stora krav på prognosernas träffsäkerhet. Utgiftstaket skulle till exempel ha överskridits under år 1999 om utfallet avvek uppåt med mer än 0,13 procent i förhållande till prognosen i budgetpropositionen för år 2000. Även de redovisade budgeteringsmarginalerna för år 2000 och år 2001 är små, speciellt mot bakgrund av att prognoserna blir osäkrare ju längre fram i tiden man kommer. 
  
 300  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 4.2 
  
 Prognosernas osäkerhet och de utgiftsstyrande faktorerna 
  
 Prognoser innehåller alltid en viss osäkerhet. Osäkerhetens storlek be- ror bland annat på variationen i den tidsserie man ska prognostisera, där en stor variation leder till en större osäkerhet. Prognosens osäkerhet varierar också med prognosens tidshorisont, korta prognoser innehåller en mindre osäkerhet än längre prognoser. Det finns två typer av osäker- heter för utgiftsprognoserna på statsbudgeten. 
  
 1 
  
 Den makroekonomiska antagandebilden och prognoserna över demo- grafin innehåller en osäkerhet. 
  
 2 
  
 Prognoserna på anslagen innehåller ytterligare en osäkerhet som in- te kan hänföras till de makroekonomiska eller demografiska prog- noserna. 
  
 För att beskriva prognososäkerhet brukar man normalt redovisa prog- nosens konfidensintervall. Till exempel brukar man ange att utfallet med 95 procents konfidens kommer att ligga i ett intervall. Mot bak- grund av de två osäkerheterna finns det här även två typer av konfi- densintervall. Den första typen av konfidensintervall är betingad av att de utgiftsstyrande faktorerna kan anges med säkerhet. Den andra typen av konfidensintervall tar även hänsyn till osäkerheten i dessa förutsätt- ningar. 
 För att beräkna användbara prognoser krävs att prognosmodellerna är väntevärdesriktiga och att tidsserierna är konsistenta. Modellerna uppfyller i dag inte dessa krav. Prognoserna innehåller systematiska fel som är okända, det vill säga prognoserna är inte väntevärdesriktiga. Det är vidare tveksamt om den makroekonomiska och demografiska prog- nosen, som utgiftsprognoserna grundar sig på, är väntevärdesriktig. Till exempel har de demografiska prognoserna under en långtid underskat- tat medellivslängdens utveckling. Utgifterna förändras även med de re- former och besparingar som genomförs, vilket gör det svårt att få kon- sistenta tidsserier. 
 Prognosernas osäkerheten varierar framför allt med variationen hos de faktorer som styr belastningen på anslagen. Om dessa faktorer har en stor variation kommer prognoserna att bli osäkra. I tabellen nedan är anslagen indelade efter utgiftsstyrande faktorer och deras osäkerhet. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 301 
  
 Tabell 2.  
 Indelning av prognosernas osäkerhet. 
  
 Transfereringsanslag 
  
 Förvaltnings- 
  
 Sakanslag 
  
 anslag 
  
 Utgiftsstyrande 
  
 Demo- 
  
 Makro- 
  
 Beteende 
  
 Regelbundna 
  
 Regelbundna 
  
 Oregelbundna 
  
 faktorer 
  
 grafi 
  
 ekonomi 
  
 betalningar 
  
 betalningar 
  
 betalningar 
  
 Anslagens 
  
 variation 
  
 Liten 
  
 Stor 
  
 Stor 
  
 Liten 
  
 Liten 
  
 Stor 
  
 Transfereringsanslag som styrs av den demografiska utvecklingen har en liten variation, vilket beror på att demografiska förändringar är lång- samma och stabila över tiden. Transfereringsanslag som varierar med den makroekonomiska utvecklingen har större variation. Orsaken är att ekonomin förändras betydligt snabbare än demografin. Vissa av de ut- gifter som styrs av den makroekonomiska utvecklingen kan dock vari- era på ett sätt som delvis motverkar varandra. Det har exempelvis observerats att när konjunkturen försämras minskar utgifterna för till exempel sjukförsäkringen samtidigt som utgifterna för arbetslöshetsför- säkringen ökar. Det finns trots detta stora variationer i de totala utgif- terna under en konjunkturcykel. Anslag som styrs av individers bete- ende uppvisar också stora variationer. Dessa anslag är också problema- tiska att prognostisera då förändringar av individernas beteende är svå- ra att modellera. 
 Majoriteten av transfereringsanslagen styrs av flera utgiftsstyrande faktorer. Till exempel bestäms utgifterna från sjukförsäkringen av samtliga redovisade faktorer. En äldre befolkningen leder till en större belastning på sjukförsäkringen, då äldre är mer sjukskrivna än yngre. Vidare ökar utgifterna från sjukförsäkringen om fler individer tillhör arbetskraften och har rätt till sjukpenning. Slutligen påverkas utgifterna från sjukförsäkringen av individernas benägenhet att sjukskriva sig. 
 För förvaltningsanslagen är variationen mindre. Orsaken till stabili- teten är att kostnaderna för till exempel personal och hyror varierar lite över tiden. Variationen på sakanslagen med regelbundna utbetalningar är också små. Sakanslag med oregelbundna utbetalningar har en större variation. Utmärkande för dessa anslag är att utbetalningar är stora och uppkommer mer slumpmässigt över tiden. Till exempel varierar ban- verkets anslag kraftigt beroende på när i tiden utbetalningarna utfaller för stora projekt. 
  
 302  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 4.3 
  
 Uppskattning av prognosernas osäkerhet betingat av de utgiftsstyrande faktorerna 
  
 I följande avsnitt behandlas framför allt den osäkerhet som inte kan hänföras till de makroekonomiska eller demografiska prognoserna. 
 Ett sätt att få en grov uppfattning om prognosernas osäkerhet är att utgå från de justeringar som har skett av anslagskrediterna. För förvalt- ningsanslag och sakanslag är anslagskrediten normalt tre procent. För transfereringsanslag är anslagskrediten normalt fem procent. Regering- en har möjlighet att höja anslagskrediten till tio procent utan att ta upp frågan med riksdagen. En  
 tio-procentig 
  anslagskredit har endast vid ett fåtal tillfällen varit otillräcklig sedan år 1995. Överskridande som är större än tio procent har främst uppkommit i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. På dessa anslag har prognosfelen uppgått till fle- ra miljarder kronor. Orsaken till felen skiljer sig dock mellan sjukför- säkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Överskridandet i arbetslös- hetsförsäkringen beror på att den makroekonomiska antagandebilden över arbetslöshetens utveckling var för optimistisk. Det har alltså inte handlat om fel i modellen för att prognostisera utgifterna från arbets- löshetsförsäkringen. 
 5  
 Felen i prognosen för sjukförsäkringen beror i stället på att den prognosmodell man för närvarande använder inte har kunnat fånga förändringarna i sjuktalet på ett tillfredsställande sätt. 
 6  
 Det handlar alltså inte om fel i den makroekonomiska antagandebilden. 
 Vid de tillfällen regeringen har höjt anslagskrediten har man också haft en tidig indikation på att anslaget inte kommer att vara tillräckligt. Den höjda anslagskrediten har då varit ett sätt att lösa problematiken på anslaget temporärt. Sammanfattningsvis visar detta att anslagskrediten normalt räcker för att hantera osäkerheten i prognoserna. Det finns dock en dynamik i vissa anslag som gör att man kan få stora avvikelser mot prognosen. 
 För att få en uppfattning om prognosernas träffsäkerhet har de för vissa anslag beräknats hur prognoserna avviker från det faktiska utfal- let under en bestämd tidsperiod, ofta ett budgetår, under förutsättning att antagandebilden är korrekt. I tabellen nedan visas hur de testade prognoserna avviker från det faktiska utfallet. 
  
 5 
  
 Detta gäller efter år 1996. 
  
 6 
  
 Med sjuktal menas antalet hela sjukdagar per person i arbetskraften. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 303 
  
 Tabell 3.  
 Beräknad maximal variation mellan prognoser och det fak- tiska utfallet för några anslag. Prognoshorisonten är ett år. 
  
 Avvikelse mot faktiskt utfall 
  
 Föräldrapenning 
  
 ± 
 2,5% 
  
 Tillfällig föräldrapenning 
  
 ± 
 1,6% 
  
 Havandeskapspenning 
  
 ± 
 0,8% 
  
 Arbetslöshetsförsäkringen 
  
 ± 
 2,5% 
  
 Prognoshorisonten för de redovisade anslagen i tabellen är ett år. För kortare prognoser är intervallen mindre och för längre prognoser är intervallen större. Vidare anges de maximala avvikelserna i tabellen under den skattade perioden, vilken varierar mellan tre och sex år. Mata rorna i tabellen ger en ungefärlig uppfattning om hur modellerna för de redovisade anslagen fungerar. Anslagen i tabellen innehåller i jämförel- se med många andra anslag på statsbudgeten en förhållandevis stor osä- kerhet. Observera dock att modellerna på dessa anslag är relativt väl ut- vecklade, vilket gör att intervallen blir mindre. 
 Avvikelsen mellan prognosen och utfallet för arbetslöshetsförsäk- ringen under 1999 är större än vad som anges i tabellen ovan. Orsaken är att de skattade ekvationerna i modellen för arbetslöshetsförsäkringen är beräknade för höga nivåer för arbetslösheten. När arbetslösheten minskar kraftigt så blir skattningarna mindre precisa. Problemet har va- rit att arbetslöshetsförsäkringen främst beräknas med hjälp av antalet arbetslösa i arbetskraftsundersökningarna (aku). Antalet arbetslösa en- ligt aku är dock bara en delmängd av de totala antalet personer som kan få ersättning från arbetslöshetsförsäkring, till exempel får timvikarier och deltidsarbetslösa ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Antalet timvikarier och deltidsarbetslösa minskar inte på samma sätt som den totala arbetslösheten, vilket gör anslaget svårt att prognostisera. Proble- matiken gäller för de flesta anslagen. När nivåerna ligger fast och det inte sker några större förändringar i systemen så är precisionen i prog- noserna goda. När nivåerna förändras blir prognoserna mer osäkra. 
 För att få en ungefärlig uppskattning av prognosernas osäkerhet de- las anslagen här in i tre kategorier: relativt säkra, ganska osäkra och mycket osäkra. Majoriteten av anslagen på statsbudgeten är relativt sta- bila. Prognosens avvikelse mot det faktiska utfallet för till exempel ålderspensionerna brukar uppgå till mindre än 0,5 procent. Detta inklu- sive osäkerheten i demografin. Utgifterna för ålderspensionerna sum- merar till mer än 150 miljarder kronor per år. För många anslag är osä- kerheten noll. Det gäller till exempel för vissa anslag som staten betalar ut som bidrag till kommunerna. Även förvaltningsanslagen innehåller 
  
 304  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 en mindre osäkerhet. Totalt summerar utgifterna från anslagen med en mindre osäkerhet till cirka 550 miljarder kronor. 
 Osäkerheten finns främst på transfereringsanslag som styrs av indi- vidernas beteenden. Detta gäller anslag som sjukförsäkring, förtidspension, assistansersättning och läkemedel. Arbetslöshetsförsäk- ringen ingår inte i denna kategori av anslag då osäkerheten främst är en effekt av den makroekonomiska antagandebilden. Totalt uppgår utgifter från dessa anslag till cirka 80 miljarder kronor. Det har visat sig att variationerna är ganska kraftiga i dessa system. 
 Sakanslagen är osäkra beroende på svårigheter att beräkna när i ti- den utgifterna uppstår. Det är dock svårt att bedöma osäkerhet på dessa anslag, vilket beror på att det finns en tendens att överskatta utgifterna från dessa anslag. Det är alltså svårt att skilja på prognosfel och sys- tematiska fel. Totalt uppgår dessa utgifter till cirka 110 miljarder kro- nor. Osäkerheten i dessa utgifter är mindre än i transferingsanslagen. Dessutom utgör anslagets storlek och anslagskredit en övre gräns för utbetalningarnas storlek. 
 I tabellen nedan görs ett försök till sammanfattning av de ovanstå- ende resonemangen. De redovisade uppskattningarna av osäkerheterna är inte beräknade utifrån någon matematisk modell. De är snarare en uppskattning utifrån erfarenheter och bedömningar av redovisade prog- noser vid ingången av budgetåret. Osäkerheterna visar hur dessa prog- noser normalt brukar röra sig. Bedömningen av osäkerheten nedan inne- håller inte, som tidigare framgått, osäkerhet som är beror på progno- serna för den ekonomiska och demografiska utvecklingen. 
  
 Tabell 4.  
 Bedömning av utgiftsprognosernas variation. Utgifterna utgår från 1999 års nivå. 
  
 Mest osäkra 
  
 Ganska osäkra 
  
 Relativt säkra 
  
 Totalt 
  
 Miljarder kronor 
  
 80 
  
 110 
  
 550 
  
 740 
  
 Osäkerhet i procent 
  
 3% 
  
 1,5% 
  
 0,5% 
  
 1% 
  
 Osäkerhet i miljarder 
  
 2 
  
 2 
  
 3 
  
 7 
  
 kronor 
  
 Bedömningen i tabellen pekar på att prognoserna innehåller en osäker- het om cirka en procent vid ingången av budgetåret. De finns dock en samvariation mellan utgifterna från de olika anslagen. De redovisade siffrorna i tabellen tar inte hänsyn till denna effekt, vilket innebär att variationen bör vara lägre än vad tabellen visar. Vidare ökar osäker- heten över tiden då prognoserna blir osäkrare ju längre fram i tiden man kommer. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 305 
  
 5 Problem med prognoserna 
 I följande avsnitt ges en beskrivning av de problem som finns när det gäller prognosarbetet i Regeringskansliet och på myndigheterna. 
  
 5.1 
  
 Problem med prognos modellerna 
  
 Flera av modellerna som används för att prognostisera utgifterna inne- håller brister. Problemet är övergripande och gäller för transfererings- anslagen, förvaltningsanslagen och sakanslagen. 
  
 5.1.1 
  
 Begränsad användning av tidsserier 
  
 Tidsserier används endast i begränsad omfattning i prognosarbetet både på departement och myndigheter. Data utgörs ofta av det senaste utfal- let, som skrivs fram med den makroekonomiska utvecklingen. Till ex- empel beräknar man ersättningen per dag i svuxa 
 7  
 för år 2000 som den förväntade utvecklingen av timlönen under år 2000 multiplicerat med utfallet för ersättningen per dag i svuxa under år 1999. Detta innebär att man inte utnyttjar informationen som finns i historiska data vid beräkningen av anslaget för svuxa. 
 Vidare använder departementen och myndigheterna endast årsdata i flera av prognoserna. För att göra bra prognoser för pågående budgetår krävs att man använder månadsdata. Det är också viktigt att eventuella årsprognoserna fördelas per månad. Månadsprognoser gör det möjligt att följa upp prognosen mot det faktiska utfallet under pågående bud- getår. Det finns till exempel en stor säsongsvariation i många av ansla- gen. Om man inte har kontroll över dessa säsongsvariationer så finns det en risk för att man får ett felaktigt underlag för de politiska beslu- ten. ESV månadsfördelar dock sina prognoser och dessa används inom Regeringskansliet. 
  
 7  
 Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. 
  
 306  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 5.1.2 
  
 Bristfällig uppföljning av prognoserna 
  
 En väl utvecklad uppföljning är en viktig förutsättning för att arbetet med prognoserna ska utvecklas och förbättras. Det är sällan progno- serna följs upp på ett mer systematiskt sätt. Den uppföljning som sker i Regeringskansliet av prognoser handlar framför allt om att jämföra prognosen med det faktiska utfallet. En systematisk uppföljning bör dock innehålla en djupare analys av vad som blev rätt och fel i prog- nosen. Till exempel skulle en sådan uppföljning visa om det finns delar av modellen som fungerar bättre eller sämre och om det finns systema- tiska under- eller överskattningar i prognoserna. 
 Prognoserna och modellerna bör kontinuerligt utvärderas. Varför avviker utfallet för arbetslöshetsförsäkringen mot prognosvärdet? Är den makroekonomiska antagandebilden rätt? Hur står sig prognosen för grundbeloppet 
 8  
 i förhållande till det faktiska utfallet? Avviker progno- sen för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen från det faktiska ut- fallet? Dessa frågor bör analyseras även om prognosen stämmer väl med det faktiska utfallet. 
  
 5.1.3 
  
 Bristfällig dokumentation av modellerna 
  
 Det finns ofta brister i dokumentationen av modellerna både på depar- tementen och myndigheterna. En god dokumentation är viktig för för- ståelsen för och bedömningen av prognoserna och minskar vidare ut- rymmet för godtycke i beräkningarna. Dokumentationen är också viktig för att få en kontinuitet i arbetet med prognoserna. När dokumentation saknas finns en stor risk för att mycket information och kunskap om prognoserna försvinner om den ansvariga handläggare lämnar sina arbetsuppgifter. 
  
 5.1.4 
  
 Felaktigt definierade modeller 
  
 Vissa prognosmodeller bygger på felaktiga samband. Det innebär att vissa modeller alltid kommer att överskatta eller underskatta utgifterna även om förutsättningarna är korrekta. 
 Modellen för föräldraförsäkringen tog tidigare ingen hänsyn till att ersättning avseende barn som föds i slutet av året framför allt belastar anslaget under det kommande året. I modellen hänfördes i stället utgif- 
  
 8  
 Anslaget för arbetslöshetsförsäkringen innehåller flera delar, bland annat det så kallade grundbeloppet. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 307 
  
 terna till antalet födda barn under samma år. Det innebar att när antalet födda barn minskade underskattade man utgifterna för det innevarande året. På motsvarande sätt överskattade man utgifterna när antalet födda barn ökade. 
  
 5.1.5 
  
 Beräkningar av regelförändringar och dynamiska effekter 
  
 Prognoserna är extra problematiska i samband med att man genomför regelförändringar i systemen. För att kunna göra goda uppskattningar av effekterna av regelförändringar krävs väl utvecklade modeller och bra data. Vid en justering av till exempel arbetsvillkoret 
 9  
 i arbetslös- hetsförsäkringen krävs att arbetsvillkoret finns beskrivet i en ekvation för att man ska kunna beräkna förändringen i modellen. Annars tvingas man göra ad  
 hoc-mässiga 
  beräkningar av det nya arbetsvillkoret vid si- dan om modellen, vilket försvårar kalkylen. 
 Beräkningen av olika regelförändringar försvåras också av att indi- viderna anpassar sitt beteende till de nya regelsystemen. Det går till ex- empel att i efterhand konstatera att utgifterna i föräldraförsäkringen ökade innan man sänkte ersättningsnivån från 80 procent till 75 pro- cent. På samma sätt ökade utgifterna för läkemedelsförmånen kraftigt innan man höjde patienternas avgifter i systemet den 1 januari år 1997. 
 Det är sällan man i Regeringskansliet tar hänsyn till beteendeför- ändringar när man genomför reformer. Orsaken kan vara att beteende- förändringarna är svåra att beräkna och det är sällan informationen efterfrågas. Om man inte gör bedömningar av hur individernas bete- ende kommer att förändras till följd av regelförändringarna finns en risk för att prognoserna kommer att innehålla stora fel. 
 Det är också sällan man följer upp effekterna av olika regelföränd- ringar. För att prognosmodellerna ska utvecklas bör man i efterhand analysera effekterna av regelförändringarna. En uppföljning kan leda till att man får bättre möjligheter att bedöma beteendeförändringar i framtiden. 
  
 5.1.6 
  
 Modellen för barnbidragen 
  
 Prognosmodellen för barnbidragen är ett exempel på en modell som innehåller flera av de ovan beskrivna bristerna. Barnbidragen utgår för 
  
 9  
 Arbetsvillkoret bestämmer bland annat huruvida en person ska erhålla ersätt- ning från arbetslöshetsersättningen. 
  
 308  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 barn i ålder 0 till 15 år. Barnbidragets storlek är för närvarande 850 kronor per månad. 
 10  
 Kostnader för barnbidraget uppgår till ca 13,5 mil- jarder kronor per år. Modellen för barnbidragen beskrivs i följande ek- vation: 
 U = 10 200 * [A(t) +  
 A(t-1)]/2 
  
 U = Utgift för barnbidrag 
  
 A(t) 
  
 = Antalet barnbidrag i december år t (bestäms av SCB:s befolkningsprognos) 
  
 10 200 = Barnbidragets nivå 
 I modellen används ingen tidsserie, det vill säga man använder inte his- toriska data för att beräkna barnbidragen. Det leder till att varje prog- nos blir en ny nivåberäkning där man utgår från två månadsvärden. Vi- dare förlorar man informationen som finns i de historiska data. 
 I modellen beräknas endast ett årsvärde, som inte fördelas över året. Modellen kan alltså inte hantera utfallet under året, vilket leder till svå- righeter att justera prognosen med hänsyn till utfallsdata under året. 
 Sambandet är inte korrekt (U 10 200 * [A(t) +  
 A(t-1)]/2). 
  Orsaken är att decembervärdet systematiskt avviker från årsvärdet, vilket beror på att det finns ett säsongsmönster i utgifterna. Säsongsmönstret beror på att nya personer successivt erhåller barnbidrag under året, medan ut- flödet endast sker i slutet av varje kvartal. En noggrannare analys visar att modellen systematiskt överskattar utgifterna med cirka 40 miljoner kronor per år. Om man hade följt upp prognosen mer systematiskt hade man förmodligen upptäckt felet. 
 Historiskt har prognosen för barnbidraget ändå överensstämt relativt väl med utfallet. Orsaken till träffsäkerheten är att barnbidragssyste- met, som styrs av demografin, är mycket stabilt över tiden. 
  
 5.2 
  
 Tillgång till statistik 
  
 För att göra bra prognoser krävs tillgång till tillförlitlig och relevant statistik. Den statistik som används i prognoserna produceras mestadels av myndigheterna. Det finns ofta brister i statistiken, vilket försvårar utvecklingen av mer sofistikerade modeller. Bristen på statistik är ock- så ett problem vid uppföljningen av myndigheternas verksamhet. 
 En orsak till den bristfälliga statistiken är att departementen inte har ställt tillräckliga och tydliga krav på myndigheternas statistik, vilket förmodligen beror på att detta inte har varit ett prioriterat område. Det- 
  
 10  
 Barnbidraget höjdes från 750 till 850 kronor den 1 januari år 2000. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 309 
  
 ta innebär att myndigheterna ibland inte vet vilken statistik departe- menten efterfrågar. 
 I många fall saknas relevanta data som kan användas i prognoserna. Till exempel använder Utbildningsdepartementet antalet studiestöd vid beräkningen av det särskilda utbildningsbidraget. Men antalet studie- stöd är ett mått som inte finns i CSN:s datasystem, vilket leder till att utbildningsdepartementet inte kan följa upp sin prognos mot det fak- tiska utfallet. Samtidigt får utbildningsdepartementet och CSN svårig- heter att jämföra och diskutera prognoserna. 
 I vissa fall har myndigheterna registrerat en uppgift som det av olika tekniska skäl inte går att få tillgång till. Detta gäller till exempel data på Riksförsäkringsverkets (RFV) områden. Till exempel registrerar RFV antalet förtidspensioner per månad, men det är trots detta inte möjligt att kontinuerligt erhålla information om in- respektive utflöden i för- tidspensionssystemet. RFV redovisar endast statistik om flödena i de- cember, det vill säga en gång per år och dessutom mycket sent på året. Det går alltså inte att kontrollera flödena under pågående budgetår, även om informationen finns i datasystemen. 
 I vissa andra fall har det varit svårt för Regeringskansliet att få till- gång till databaser som myndigheterna har utvecklat, bland annat bero- ende på olika sekretessregler och tekniska hinder. Det har dock visat sig att dessa problem går att lösa. Det är en fördel om Regeringskansli- et kan arbeta med dirketuppkopplingar mot myndigheternas databaser. Det ger departementen större tillgänglighet till databaserna samtidigt som myndigheterna avlastas frågor från departementen. 
 Många myndigheter utvecklar nu så kallade datalager. Detta gäller bland annat Riksförsäkringsverket, Centrala studiestödsnämnden och Arbetsmarknadsstyrelsen. Dessa datalager kommer att vara till stor hjälp i prognosarbetet. 
  
 5.3 
  
 IT-stöd 
  
 För att kunna utveckla mer sofistikerade modeller och kunna hantera stora datamängder krävs att man har tillgång till ändamålsenliga pro- gramvaror, till exempel program som kan hantera stora datamängder på ett effektivt sätt. På flera departement saknas dessa programvaror. 
 För att departementen ska få tillgång till data på ett mer systematiskt sätt krävs också en bra  
 IT-infrastruktur, 
  till exempel databaser med sta- tistik som handläggarna på departementen kan göra uttag ifrån. I dag skickas siffrorna på papperskopior mellan de departementen och myn- digheterna. Hanteringen av data är ad  
 hoc-mässig 
  och det saknas en 
  
 310  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 systematisk lagring av data inom regeringskansliet. Problemet hanteras för närvarande inom det så kallade  
 Vesta-projektet. 
 11 
  
 5.4 
  
 Organisation, samverkan och kompetens 
  
 5.4.1 
  
 Samverkan mellan myndigheter och departement 
  
 Arbetet med prognoserna kräver stora administrativa resurser då många personer på departementen och myndigheterna är inblandade. I figuren nedan beskrivs flödena av information mellan de olika aktörerna. 
  
 Figur 1 
 . Flöden av information i prognosarbetet 
  
 Finans- 
  
 ESV 
  
 departement 
  
 Myndighet X 
  
 Departement 
  
 Konjunktur- 
  
 institutet 
  
 = prognos 
  
 = makroekonomiska förutsättningar 
  
 Det är ofta en fördel om flera gör prognoser och att man arbetar med flera modeller. Man får på detta sätt en bättre analys av prognoserna. Den nuvarande ordningen är dock svår att överblicka och man drar inte fördel av att flera gör prognoser på samma område. Det är bland annat svårt att få tillgång till uppgifter om olika prognoser. Exempelvis kan inte departementen på ett enkelt sätt få tillgång till prognoser som myn- digheterna har lämnat till Konjunkturinstitutet. Ett annat problem är att 
  
 11  
 Projektet innehåller flera delar. En del av projektet innebär att man ska ut- veckla ett så kallat datalager för staten. Meningen är att datalagret ska bland an- nat innehålla information om prognoserna. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 311 
  
 det ofta är oklart vad informationen i underlaget om prognosen står för, det vill säga dokumentationen av prognosen är bristfällig. Detta gör det svårt att föra diskussioner kring prognoserna. Det kan till exempel vara oklart vem som har gjort prognosen, till exempel om ESV har justerat myndighetens prognos. Vidare saknas ofta uppgifter om vilka antagan- den som ligger till grund för prognosen. 
 De nuvarande formerna för arbetet med prognoserna är också resurs- krävande, bland annat beroende på att beställningarna inte är samord- nade. Till exempel kan en myndighet lämna en prognos till Konjuktur- institutet utifrån institutets antagandebild och vid nästan samma tillfäl- le lämna en prognos till sitt fackdepartement utifrån regeringens anta- gandebild. 
 Även utvecklingen av prognoserna sker ofta i parallella processer på myndigheterna och departementen. Det har till exempel hänt att Social- departementet och RFV har funderat över samma problem, men att man inte har haft någon gemensam diskussion i frågan. 
  
 5.4.2 
  
 Departementens arbete med prognoserna 
  
 Inom Regeringskansliet är det framför allt Finansdepartementet som har drivit utvecklingen av prognoserna. Fackdepartementens intresse för prognoserna har varierat och på de flesta områden har utvecklingen av prognoserna varit obefintlig sedan den nya budgetprocessen inför- des. Prognosarbetet förefaller inte heller ha fått den politiska förank- ringen som är nödvändig. Det är till exempel sällan prognosarbetet finns med i verksamhetsplanen på departementen. 
 I ett system med utgiftstak och ramar för utgiftsområden har fack- departementen ansvara för utgifterna på sina områden. Respektive departementet får i konsekvens med detta finansiera eventuella över- skridanden på sina anslag. Ansvaret för prognoserna har vidare varit otydligt. Vissa fackdepartement har till exempel hävdat att det är myn- digheterna ensamma som har ansvaret för prognoserna. Samtidigt har det i vissa fall varit oklart vad som är fackdepartementens respektive Finansdepartementets ansvar vid utvecklingen av prognosmodellerna. 
 Fackdepartementen har svaga incitament att utveckla och förbättra sina prognoser. Det har snarare varit en fördel för fackdepartementen att ha en sämre prognos som överskattar utgifterna. Detta har varit en bidragande orsak till svårigheterna att utveckla prognoser med en högre kvalitet. 
  
 312  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 5.4.3 
  
 Kompetensen på prognosområdet 
  
 Prognosarbetet ställer krav på särskild kompetens. Hittills har dock en- dast ett fåtal departement rekryterat handläggare med professionella kunskaper på området. På de flesta departement har man låtit befintlig personal, det vill säga enskilda handläggare eller budgetsamordnare, som ofta har begränsade formella kunskaper om prognoser sköta prog- nosarbetet. Ledningen för departementen har inte prioriterat prognos- kompetens vid rekryteringen av ny personal. När vakanser har uppstått har man inte anställt personal med prognoskompetensen för att fylla vakanserna. I stället har de nyanställda haft en liknande kompetens som den befintliga personalen. 
 Inom Regeringskansliet har man genomfört kurser i syfte att höja personalens kompetens på området. Kurserna har gett handläggarna all- männa kunskaper om prognoser. Meningen är dock inte att samtliga handläggare inom regeringskansliet ska kunna utveckla egna progno- ser. Det är dock nödvändigt att det finns ett antal personer på varje departement med goda formella kunskaper om prognoser. Personerna som ansvarar för prognoserna bör ha kunskaper i statistik, matematik, nationalekonomi och data. Kunskaper i nationalekonomi, statistik och matematik krävs för att man ska kunna utveckla korrekta modeller. Go- da kunskaper i data är nödvändiga för att man till exempel ska kunna hantera myndigheternas databaser. Denna kompetens saknas i dag på de flesta departement och på de departement där kompetensen finns handlar det om ett fåtal personer, det vill säga resurserna är mycket begränsade. 
 Prognoskompetensen måste föras ut i organisationen. Socialdeparte- mentet har delvis organiserat sitt arbete efter de ökade kraven på prog- noserna. Organisationen innebär att det på varje enhet finns en så kal- lad analyssamordnare som ansvarar för prognoser, resultatuppföljning och mer långsiktiga frågor. Analyssamordnaren ska bland annat vara ett stöd till handläggarna i olika prognosfrågor. Samtidigt finns en enhet på Socialdepartementet som enbart skall arbeta med analysfrågor. Enheten skall vara ett stöd till handläggarna och analyssamordnarna i arbetet med prognoserna. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 313 
  
 6 
  
 Möjliga åtgärder för att förbättra prognoserna 
  
 Den nya budgetprocessen ställer ökade krav på prognoserna. Prognos- arbetet i Regeringskansliet har dock inte utvecklats i takt med införan- det av den nya budgetprocessen. Prognosernas nuvarande kvalitet mot- svarar därför inte de krav som den nya budgetprocessen ställer på prog- noserna. Följande problem har identifieras: 
 Bristande modeller. 
 Bristande tillgång till statistik. 
 Otillräckligt  
 IT-stöd. 
  
 Bristande samverkan mellan myndigheter och departement. 
 Brister i kompetensen på prognosområdet. 
 I det följande redovisas några möjliga åtgärder och riktlinjer för att av- hjälpa de brister som konstaterats. 
 Professionell kompetens inom Regeringskansliet 
 Det är nödvändigt att kompetensen på prognosområdet stärks. Det sak- nas i dag personer som har formell kompetens om prognoser på de flesta departement. Bristen på kompetens är en av de främsta orsakerna till de konstaterade bristerna i modellerna. 
 Det är nödvändigt att man rekryterar nya personer med formella kunskaper om prognoser. Budgetsekreteriaten har ansvaret för att det finns personer med prognoskompetens inom departementen. Budget- sekretariatens ansvar måste förtydligas. 
 Fler prognosgrupper 
 Prognosgrupper måste inrättas på samtliga departement. En väl funge- rande prognosgrupp är central för att utveckla och förbättra prognos- modellerna. Prognosgrupperna ska granska prognoserna och initiera utvecklingsprojekt på områden där man finner att det är lämpligt. 
  
 314  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 Prognosgrupperna bör tillsättas med regeringsbeslut. Det ger prognos- grupperna en ökad tyngd. 
 Incitament att göra bra prognoser på departement och myndigheter 
 Departementens och myndigheternas incitament att göra bra prognoser måste förbättras. Man bör införa ett mål för prognosernas träffsäkerhet. Målet skrivs in i departementens verksamhetsplan och i myndigheter- nas regleringsbrev. Ett mål om prognosernas träffsäkerhet leder till att prognoserna kommer att prioriteras, följas och diskuteras mer i verksamheten. 
 Beräkningar av regelförändringar 
 Beräkningar av regelförändringar bör i en ökad omfattning innehålla bedömningar av beteendeförändringar. Det finns annars en risk för sto- ra prognosfel. 
 För att förbättra kontrollen av regelförändringarna bör man också följa upp effekten av regelförändringarna. Uppföljningen ska visa hur utgifterna har påverkats av regelförändringarna. Detta är viktigt för att prognoserna ska utvecklas. 
 Förbättrad statistik 
 För att utveckla prognoserna är det nödvändigt att förbättra tillgänglig- heten, omfattningen och kvalitén på statistiken. Bristen på statistik ut- gör i dag ett stort hinder i arbetet med prognoserna. 
 Det är viktigt att producenterna av statistiken, oftast myndigheter, vet vilken statistik departementen efterfrågar. Departementen måste därför ställa tydligare krav på myndigheternas statistik. En förutsätt- ning för detta är att man förtydligar vem som har ansvaret för statistik- försörjningen inom departementen. 
 Förbättrat  
 IT-stöd 
  
 IT-stödet 
  inom Regeringskansliet måste förbättras. Detta för att man på ett ändamålsenligt sätt ska få tillgång till statistik och information om prognoserna. Prognoserna kräver ändamålsenliga programvaror som kan hantera stora datamängder. Det är också nödvändigt att departe- menten får tillgång till myndigheternas databaser på ett enkelt sätt. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 4  
 315 
  
 Förbättrad samverkan mellan departement och myndigheter 
 Samarbetet mellan myndigheterna och departementen om prognoserna måste utvecklas. Detta för att man ska kunna utnyttja de befintliga resurserna på bästa sätt och undvika dubbelarbete. För närvarande be- drivs arbetet i organisationerna utan någon gemensam strategi. Ett för- bättrat samarbetet kan till exempel ske genom att myndigheten med jämna mellanrum deltar i prognosgruppernas möten. 
 Standardisera underlagen för prognoser 
 Informationsflödet mellan myndigheter och departement bör utvecklas och systematiseras. Det finns i dag ett stor flöde av information om prognoserna mellan myndigheterna och departementen, men det är svårt att få tillgång till informationen och veta vad den står för. 
 För att få en tydligare information bör redovisningen av progno- serna så långt som möjligt standardiseras. De standardiserade underla- gen bör innehålla beräkningsunderlagen för prognoserna och den anta- gandebild som prognosen utgår ifrån. Genom standardiserade underlag får man bättre möjligheter att jämföra olika prognoser, både över tiden och mellan olika myndigheter och departement. 
 Förbättra tillgängligheten till prognoserna 
 Tillgängligheten till prognoserna måste förbättras. Det är i dag ett pro- blem att få tillgång till samtliga prognoser på ett lätt sätt. Prognoserna bör göras lätt tillgängliga via en hemsida på internet. Hemsidan skulle vara en gemensam plattform för arbetet med prognoserna och under- lätta kommunikationen mellan departementen och myndigheterna. 
 ESV bör få i uppdrag att ta fram en mall för hur prognoserna ska redovisas och ansvaret för att utveckla den föreslagna hemsida. ESV är den myndighet som har den bästa överblicken över arbetet med prog- noserna. ESV har också utvecklat en hemsida för sina prognoserna på internet och man deltar även i  
 Vesta-projektet. 
  
 316  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2000:61 
  
 Samordning av tidsplanen för prognoserna 
 Beställningarna av prognoserna från myndigheterna måste samordnas. För att minska administrationen kring prognoserna bör departementen, konjunkturinstitutet och ESV samordna sina beställningar från myndig- heterna. Det kommer inte att vara möjligt att samordna samtliga beställningar, men målsättningen måste vara att få ned antalet progno- ser som myndigheterna ska producera. 
 12 
  
 Finansdepartementet bör få ansvaret för att ta fram en mer samord- nad tidsplan för prognoserna. Det är här viktigt att man tar hänsyn till myndigheternas och departementens förutsättningar och uppdrag. 
  
 12  
 Under år 2000 kommer myndigheter och departement att samordna sina beställningar från RFV. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 5  
 317 
  
 Erfarenheter av den nya budgetprocessen 
 – sammanställning av intervjuer i Regeringskansliet 
 Kartläggningen av erfarenheter i Regeringskansliet bygger på inter- vjuer med 25 statssekreterare och tjänstemän vid samtliga departement. I ett par fall har personer som nyligen lämnat sina tjänster intervjuats. Intervjuerna har skett muntligt med stöd av ett strukturerat formulär, vilket bifogas i en underbilaga. 
 Den nya budgetprocessen har fungerat väl 
 Erfarenheterna av den nya budgetprocessen är på det hela taget goda. Den har gett förutsättningar för en stram finanspolitik även efter det att saneringsprogrammet har genomförts. De flesta anser att det är bra med en tvåstegsmodell där man först beslutar om helheten och sedan om delarna. 
 Det finns emellertid två större problem. Det första problemet är att den ekonomiska vårpropositionen (VÅP) och budgetpropositionen (BP) har blivit för lika. Många ser det som en dubblering av budgetarbetet. Exempelvis förekommer att frågor som man har avslutat i beredningen inför den ekonomiska vårpropositionen väcks på nytt inför budgetpro- positionen. Det andra problemet är att ordningen med en budgeterings- marginal för att hantera osäkerhet i budgeten inte har fungerat väl. 
  
 318  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2000:61 
  
 Har den nya budgetprocessen fungerat väl? 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
 Har budgeteringsmarginalen fungerat väl för att hantera osäkerhet i budgeten? 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
 Har nuvarande anslagsformer fungerat väl? 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
 Fungerar det nuvarande systemet med prognoser och uppföljning väl? 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 5  
 319 
  
 Har utgiftstakets konstruktion och omfattning fungerat väl? 
  
 20 
  
 15 
  
 10 
  
 5 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
 Har budgetlagen fungerat väl? 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
 Är VÅP, BP och TB tillfredsställande i fråga om struktur, innehåll och omfattning? 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
 Är budgetarbetet på det hela taget organiserat 
  
 på ett lämpligt sätt? 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 Alla 
  
 Statssekr. 
  
 Tjänstemän 
  
  Ja 
  
  Nej 
  
  Ej svar/vet ej 
  
 320  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2000:61 
  
 Det har framhållits att en svaghet med tidsplanen för budgetarbetet är att processen startar innan myndigheterna har lämnat in budgetunder- lag. Därmed menar många i fackdepartementen att budgetbeslutet för- bereds och att anslagen låses innan det finns ett bra underlag att utgå ifrån och man menar också att detta är demoraliserande för myndighe- ternas budgetarbete. Mot detta kan ställas att andra framhåller att det är viktigt att arbetet inför den ekonomiska vårpropositionen utgår från ett uppifrån och  
 ned-perspektiv 
  och att man bör akta sig för att falla till- baka i den tidigare ordningen då budgetarbetet inleddes med äskanden från myndigheterna. 
 Statssekreterare och tjänstemän anser att det är bra att man har infört särskilda regeringsöverläggningar i budgetprocessen. Förvänt- ningarna på regeringsöverläggningarna var emellertid högt ställda och har inte infriats fullt ut. Beslut om enskilda budgetfrågor har i regel inte tagits i form av ett kollektivt beslutsfattande vid dessa överlägg- ningar. Erfarenheterna är emellertid att överläggningarna har lett fram till beslut om övergripande ekonomiska ramar och prioriteringar av vil- ka frågor, som skall beredas vidare. Det har sedan i regel återstått en mängd sakfrågor, som har fått lösas i bilaterala överläggningar. 
 Ordningen med utgiftstak fungerar väl 
 De flesta anser att ordningen med utgiftstak fungerar väl. Utgiftstaket har spelat stor roll för att skapa budgetdisciplin. Synpunkter har dock framförts både från fackdepartement och Finansdepartementet om att det finns anledning att ytterligare analysera utgiftstakets konstruktion och omfattning. Principerna för att fastställa utgiftstaket är inte tydliga och ökad insyn i denna process efterlyses från fackdepartementen. Flera lyfter fram att det är svårt att motivera varför utgiftstaket skall ligga fast när inkomsterna blir högre än förväntat. Samtidigt menar andra att det tvärtom är bra att taket ligger fast oberoende av den eko- nomiska utvecklingen, eftersom det bidrar till att dämpa konjunktur- svängningarna. 
 Det har också framförts synpunkter angående utgiftstakets omfatt- ning. Vissa menar att det är viktigt att hålla fast vid principen att alla utgifter skall ligga under taket. Samtidigt menar andra att man bör lyfta ut vissa utgifter från taket. Exempel på sådana utgifter är socialförsäk- ringarna, återflödet av medel från EU, ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten, bostadskreditgarantierna och den kommunala skatteut- jämningen. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 5  
 321 
  
 Ett problem vid hanteringen av utgiftstak och ramar är att utgifts- områdena inte stämmer överens med departementsindelningen. Det har sagts i intervjuerna att det är svårt att samordna budgetering och upp- följning när flera departement ansvarar för ett utgiftsområde. 
 Budgeteringsmarginalen har inte fungerat väl 
 Ordningen med en budgeteringsmarginal för att hantera osäkerhet får kritik från flertalet av de intervjuade. Budgeteringsmarginalen har inte gett tillräcklig flexibilitet för oväntade utgifter eftersom den i regel re- dan har varit förbrukad vid ingången av budgetåret. 
 Eftersom det i praktiken inte har funnits något kvar av budgeterings- marginalen under löpande budgetår har relativt små utgiftsökningar medfört att utgiftstaket har hotats. Därtill kommer att det dessutom i några fall har varit stora utgiftsökningar, t.ex. inom sjukförsäkringen. Detta har tvingat fram besparingsåtgärder under löpande budgetår. Des- sa extra besparingsbeting är mycket besvärande enligt både tjänstemän och politiker i departementen. De har lett till ett kortsiktigt agerande, eftersom de besparingsåtgärder, som har genomförts under löpande bud- getår många gånger har handlat om att hitta lösningar som ger snabb effekt för att klara utgiftstaket. Dessa lösningar har inte alltid inneburit långsiktigt effektiva besparingar. Besparingsbetingen har också tagit kraften från annat mer framåtsyftande arbete och har lett till att många uppfattar att man håller på med budgetarbete hela året. 
 Budgetlagen har fungerat väl 
 Flera av de intervjuade känner inte närmare till budgetlagen och dess bestämmelser. De som har erfarenheter av budgetlagen anser att den har fungerat väl. Många anser att det är bra att reglerna har formalise- rats och samlats i en lag. Särskilt lyfts fram att det är bra att bruttoprin- cipen finns inskriven i lagen. 
 Nuvarande anslagsformer fungerar väl 
 De flesta anser att de nuvarande anslagsformerna har fungerat väl. Det har t.ex. gått bra att hantera regelstyrda utgifter, som tidigare anvisades över förslagsanslag på ramanslag i det nya budgetsystemet. Det skulle sannolikt också gå bra att rensa ytterligare bland anslagsformerna. 
 En åtgärd, som många är kritiska mot, är förändringen i anslags- förordningen om prövning av anslagssparande över 3 procent. Det har 
  
 322  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2000:61 
  
 framförts att det finns en risk att bestämmelsen kommer att leda till köprush i slutet av året för att förbruka anslagsmedlen. Kritikerna me- nar också att man med den nya bestämmelsen inriktar sig på fel pro- blem. I stället borde anslagsbehållningarna prövas samlat med anslaget i departementens budgetberedning. 
 Beslutsunderlagen till riksdagen kan förbättras 
 Några anser att beslutsunderlagen är tillfredsställande medan andra an- ser att propositionerna är svårlästa, att de innehåller dubbleringar av texter och att det är svårt att följa sifferredovisningarna. 
 Det har framförts att det är svårt att följa de mer långsiktiga tren- derna i hur enskilda anslag utvecklas. En annan svårighet är att tolka förändringar mellan två på varandra följande år, eftersom det görs olika justeringar som kan försvåra jämförelser. 
 Uppfattningarna skiftar när det gäller prognoser och uppföljning 
 Synen på prognoser och uppföljning är blandad. Flertalet av de inter- vjuade anser att det nuvarande systemet med prognoser och uppfölj- ning fungerar tillfredsställande. Man menar att det har skett förbätt- ringar och de som har erfarenhet av prognosgrupper med deltagare från fackdepartement och Finansdepartementet är positiva till arbetet i dessa grupper. 
 Det finns samtidigt många bland de intervjuade, både i Finansdepar- tementet och fackdepartementen, som menar att fackdepartementen in- te har satsat särskilt mycket på prognoser och uppföljning. Man menar att fackdepartementen i stor utsträckning litar till myndigheternas prog- noser och uppföljningar och att departementen endast undantagsvis har rekryterat särskild kompetens för att höja prognoskompetensen. Andra menar att arbetet med uppföljning av prognoser under löpande budget- år har fått en oproportionerlig tyngd i arbetet i Regeringskansliet efter- som utgiftstaket ofta har varit hotat. 
 Budgetarbetet är bra organiserat 
 Flertalet anser att budgetarbetet är bra organiserat. Det har framhållits att det finns mycket kunskap i organisationen, tydliga riktlinjer från Finansdepartementets budgetavdelning och att planeringen är bra. Bud- getchefsgruppen fungerar bra och samarbetet med andra partier har inordnats på ett ändamålsenligt sätt. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 5  
 323 
  
 Finansdepartementet har fått en starkare ställning, vilket accepteras av de flesta. Några anser emellertid att fackdepartementen borde få större självständighet inom sina ramar. Den nya processen tar mer tid i anspråk bl.a. genom att man ägnar mer tid åt uppföljning och kontakter med myndigheterna än tidigare. 
  
 324  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2000:61 
  
 Underbilaga 
  
 Utvärdering av budgetprocessen 
  
 1999-11-02 
  
 Intervju med . 
 Övergripande om den nya budgetprocessen 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/ 
  
 Vet inte 
  
 Har den nya budgetprocessen enligt din uppfattning på det hela taget fungerat väl? 
 Har den nya budgetprocessen enligt din uppfattning lett till ökad stramhet? 
 Har den lett till ökad långsiktighet? 
 Har den bidragit till en varaktig förbättring av de offentliga finanserna? 
 Har införandet av regeringsöverläggningar gjort att besluten om budgeten i större utsträckning än tidigare sker i form av ett kollektivt beslutsfattande? 
 Har du några förslag till förbättringar? 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 5  
 325 
  
 Utgiftstak 
 Har utgiftstakets konstruktion och omfattning på det hela taget fungerat väl enligt din uppfattning? 
 Har utgiftstaket enligt din uppfattning lett till bättre utgiftskontroll? 
 Har utgiftstaket lett till bättre politisk styrning och prioritering? 
 Har utgiftstaket bidragit till en mer ingående prövning av regelstyrda utgifter? 
 Har utgiftstaket lett till bättre budgetdisciplin? 
 Ger utgiftstakets konstruktion och tillämpning tillräcklig flexibilitet på anslagsnivå, utgiftsområdesnivå och totalnivå? 
 Har du förslag till förbättringar? 
 Budgeteringsmarginal 
 Har ordningen med en budgeteringsmarginal för att hantera osäkerhet i budgeten på det stora hela fungerat bra? 
 Har budgeteringsmarginalen varit tillräckligt stor enligt din mening? 
 Anser du att det hade gått att undvika att regeringen tvingades till åtgärder under löpande budgetår för att klara utgiftstaket? 
 Har du några förslag till förbättringar? 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/ 
  
 Vet inte 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/Vet 
  
 inte 
  
 326  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2000:61 
  
 Budgetlagen 
 Har budgetlagen enligt din mening på det stora hela taget fungerat väl? 
 Finns det behov av mer detaljerade bestämmelser om utgiftstak i budgetlagen? 
 Finns det anledning att införa bestämmelser om budgeteringsmarginalen i budgetlagen? 
 Finns det problem med nuvarande bestämmelser i budgetlagen om finansiering av investeringar? 
 Har du förslag på förbättringar? 
 Anslagsformer 
 Har nuvarande anslagsformer på det stora hela taget fungerat väl? 
 Har det gått bra att hantera regelstyrda utgifter som tidigare har anvisats över förslagsanslag i det nya budgetsystemet? 
 Har du några förslag till förbättringar? 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/Vet 
  
 inte 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/ 
  
 Vet inte 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 5  
 327 
  
 Beslutsunderlag till riksdagen 
 Är det beslutsunderlag som lämnas till riksdagen (VÅP, BP, TB) på det hela taget tillfredsställande när det gäller struktur, innehåll och tidpunkt för avlämnande? 
 Finns det förutsättningar för att lägga större tyngdvikt vid långsiktiga frågor i VÅP och att i BP fokusera på det kommande budgetåret? 
 Är de nuvarande formerna för redovisning av ekonomi och resultat till riksdagen tillfredsställande? 
 Är ordningen för beredning och tidpunkter för avlämnande av särpropositioner tillfredsställande från din utgångspunkt? 
 Har du några förslag till förbättringar av beslutsunderlagen till Riksdagen? 
 Prognoser och uppföljning 
 Fungerar enligt din mening det nuvarande systemet med uppföljning och prognoser väl på det stora hela taget? 
 Har ditt departement vidtagit förändringar i organisation och kompetens för att klara de skärpta kraven på prognoser och uppföljning i den nya budgetprocessen? 
 Har du förslag till förbättringar av kvaliteten i prognoser och uppföljningar? 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/ 
  
 Vet inte 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/ 
  
 Vet inte 
  
 328  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2000:61 
  
 Övriga frågor 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 Ej svar/ 
  
 Vet inte 
  
 Är budgetarbetet på det stora hela taget 
  
 organiserat på ett lämpligt sätt? 
  
 Har regeringens samarbete med andra partier 
  
 kunna inordnas på ett ändamålsenligt sätt? 
  
 Har rollfördelningen mellan fackdepartementet 
  
 och finansdepartementet påverkats av den nya 
  
 budgetprocessen? 
  
 Har ditt departement genomfört förändringar av 
  
 organisation och kompetens till följd av den 
  
 nya budgetprocessen? 
  
 Har den nya budgetprocessen förbättrat 
  
 förutsättningarna att arbeta med andra viktiga 
  
 uppgifter i departementet? 
  
 Har relationen till myndigheterna påverkats av 
  
 den nya budgetprocessen? 
  
 Vill du lämna några andra kommentarer eller 
  
 förslag? 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 6  
 329 
  
 Internationell utblick – utgiftstak och budgetprocess i Storbritannien och Nederländerna 
 Storbritannien 
 Utgiftstak 
 Utgiftstaket omfattar i huvudsak förvaltningsutgifter, vilket motsvarar ca 50 procent av utgifterna. Utgiftstaket och departementsramarna läggs fast för en treårsperiod och avses inte revideras under loppet av denna period. Taken är nominella och någon årlig prisjustering görs inte. En mindre reserv (ca 0,7 procent av utgiftstakets utgifter) ingår i utgifts- taket. 
 Nya politiska initiativ, liksom tendenser till överskridanden inom ramarna, skall hanteras inom beslutade ramar. Respektive fackminister ansvarar för att departementsramen hålls. Om en departementsram över- skrids finns sanktioner inbyggda i systemet som anger att den ansvarige ministern dels personligen måste förklara sig inför parlamentet, dels får sin departementsram för nästkommande budgetår sänkt med ett belopp motsvarande överskridandet. 
 Utgiftstaket omfattar endast utgifter som regeringen anser sig kunna kontrollera direkt. Socialförsäkringsutgifter,  
 EU-relaterade 
  utgifter samt utgifterna för statsskuldsräntor ingår därför inte i utgiftstaket. Utrym- met för de utgifter som inte omfattas av utgiftstaket begränsas dock på annat sätt. Inom ramen för den Code for Fiscal Stability som antagits av parlamentet har regeringen formulerat två huvudregler. Den s.k. gyl- lene regeln anger att regeringen endast får låna till investeringar, ej till konsumtion. Vidare finns den regel som anger att skuldkvoten, dvs. den offentliga skulden mätt som andel av BNP, skall hållas på en stabil och låg nivå. Skuldkvoten uppgår f.n. till ca 30 procent. 
  
 330  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2000:61 
  
 Budgetprocess 
 Nuvarande treåriga utgiftstak och departementsramarna fastställdes i en översyn av utgifterna som genomfördes första gången 1998 (Compre- hensive Spending Review). Avsikten är att en sådan översyn skall genomföras inför varje ny planeringsperiod. 
 Arbetet inleds med en diskussion om regeringens övergripande mål. Med utgångspunkt från dessa mål genomförs sedan en basbudgetering av utgifterna, där varje utgift måste kunna motiveras med utgångspunkt i regeringens övergripande mål. Förhandlingarna resulterar sedan i ett slags avtal – Public Service Agreement – ett dokument där planerade prestationer och kostnader för respektive politikområde anges. För de utgifter som inte omfattas av utgiftstaket sker en årlig budgetprövning. 
 I Storbritannien löper budgetåret från april till mars. Regeringens förslag till statsbudget presenteras i mars. Denna föregås dock av ett förberedande dokument,  
 Pre-Budget 
  Report, som presenteras i november året innan. Den närmare utformningen av budgetprocessen bestäms i Storbritannien i hög grad av regeringen och kan på så sätt anpassas efter olika behov, t.ex. under valår. 
 Nederländerna 
 Utgiftstak 
 Utgiftstaket omfattar i samtliga offentliga utgifter och indelas i de tre delsektorerna staten, socialförsäkringssektorn och sjukvårdssektorn. Det faktum att samtliga utgifter omfattas av utgiftstaket motiveras med det övergripande målet att minska den offentliga sektorns underskott. Utgiftstaket omfattar även en mindre reserv. 
 Utgiftstaket för staten fördelar sig på de omkring tretton olika departementsområdena (departementsramar). Liksom i Storbritannien är departementsramarna bindande restriktioner. En fackminister har där- för ett tydligt ansvar för att inom en fastlagd ram klara såväl prognos- avvikelser som nya beslut. Som en följd av detta ansvar vilar merparten av uppföljnings- och prognosarbetet på fackdepartementen, vilka också besitter egen expertis på området. Utgiftstaket för staten omfattar även utgifterna för statsskuldsräntor samt  
 EU-medel, 
  som likhet med övriga utgifter redovisas netto på statsbudgeten. 
 Socialförsäkringsutgifterna omfattar dels utgifter från de olika socialförsäkringsfonderna, vilka redovisas utanför budgeten, dels socialförsäkringsutgifter som utgår från statsbudgeten. För sjukvården gäller samma indelning, dvs. dels utgifter som utbetalas från socialför- 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 6  
 331 
  
 säkringsfonderna, dels utgifter från statsbudgeten. Om underskott upp- kommer i någon av fonderna kan detta hanteras av de buffertar som finns eller, i fråga om större förändringar, genom att nästa år höja de socialavgifter som finansierar systemen. 
 Budgetprocess 
 Utgiftstaken fastställs för en fyraårsperiod (mandatperioden). Den poli- tiska grundvalen för innehållet i dessa ramar är den koalitionsöverens- kommelse som inleder varje ny mandatperiod i Nederländerna. I utar- betandet av denna fyraårsplan deltar Centralplaneringsbyrån, CPB, dels med ett makroekonomiskt underlag, dels med budgetberäkningar. 
 Inför varje enskilt budgetår fastställs i april den  
 BNP-inflator 
  som skall användas för att räkna upp kommande budgetårs ram till ett nomi- nellt värde. Valet av denna metod för att räkna upp ramen till nominellt värde motiveras av att man på så sätt försäkrar sig om att kostnads- ökningar inom den offentliga sektorn inte överstiger dem i ekonomin i övrigt. Någon ytterligare prisjustering, t.ex. av anslagen, görs inte. 
 Budgetåret sammanfaller med kalenderåret. En viktig princip i den holländska budgetpolitiken är att beslut om budgetens utgiftssida (för nästkommande budgetår) skall tas vid ett enda tillfälle. Beslutet om budgetens utgiftssida äger därför rum vid ett samlat tillfälle i slutet av april. Beslut om inkomsterna tas senare under sommaren. I Nederlän- derna finns även en fastställd ram för inkomstsidan. Eventuella avvi- kelser från de i budgeten beräknade inkomsterna disponeras enligt på förhand fastställda regler. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 7  
 333 
  
 Lag (1996:1059) om statsbudgeten 
 Effektivitet och resultat 
  
 l §  
 I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 
 Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. 
  
 2 §  
 Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. 
 Anslag och inkomsttitlar 
  
 3 §  
 När riksdagen enligt 9 kap.  
 3–5 
  §§ regeringsformen anvisar an- slag till angivna ändamål, skall anslagstyperna obetecknade anslag, reservationsanslag eller ramanslag användas. 
 De närmare villkoren för anslagen framgår av  
 4–6 
  §§. 
 Anslagstyper 
  
 4 §  
 Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. 
  
 5 §  
 Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får regeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. 
  
 6 §  
 Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Tillgängliga medel under följande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. 
 Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verk- 
  
 334  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2000:61 
  
 samhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisa- des eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. 
 Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår. 
 Övriga bestämmelser om anslag 
  
 7 §  
 När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. 
  
 8 §  
 Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verk- samhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. 
 Inkomsttitlar 
  
 9 §  
 Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar. 
 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar 
  
 10 §  
 Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig. 
 Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. 
 Avräkning skall göras löpande. 
 Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att av- räkning skall göras på någon annan grund. 
 Ekonomiska förpliktelser 
  
 11 §  
 I  
 12–14 
  §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regerings- formen. 
 I lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning an- ges under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 7  
 335 
  
 Beställningsbemyndiganden m.m. 
  
 12 §  
 För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be- stämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bi- drag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under se- nare budgetår än det statsbudgeten avser. 
  
 13 §  
 Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till- fredsställande. 
 Garantier 
  
 14 §  
 För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be- stämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra lik- nande åtaganden. 
 När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestäm- mande göras utan att beloppet begränsas. 
  
 15 §  
 För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens stor- lek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat. 
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. 
 Statsbudgetens avgränsning 
  
 16 §  
 Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings- formen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som på- verkar statens lånebehov. 
  
 17 §  
 Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. 
 Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verk- samhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. 
  
 18 §  
 En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verk- samhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på an- slag eller inkomsttitlar. 
  
 336  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2000:61 
  
 19 §  
 Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verk- samheten. 
 Finansiering av investeringar 
  
 20 §  
 Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådana lån. 
  
 21 §  
 Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får rege- ringen besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar. 
  
 22 §  
 Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras med anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket. 
  
 23 §  
 För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i  
 20–22 
  §§. 
 Överlåtelse av statens egendom 
  
 24 §  
 I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i  
 25–34 
  §§ grunder för förfogandet över statens egendom. 
 Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsfor- men står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses i 19 §. 
 Med försäljning avses i  
 25–29 
  §§ även byte. 
 Fast egendom 
  
 25 §  
 När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. 
 Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om för- säljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 7  
 337 
  
 Aktier och andelar 
  
 26 §  
 Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget. 
 Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försälj- ning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. 
 Annan lös egendom 
  
 27 §  
 För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast egendom. 
  
 28 §  
 Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med sta- tens medel. 
 Affärsmässighet 
  
 29 §  
 Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. 
 Disposition av försäljningsinkomster 
  
 30 §  
 Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkoms- ten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen bestämmer annat. 
 I  
 31–34 
  §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då rege- ringen har beslutat om försäljning. 
  
 31 §  
 Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen. 
 Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet finns i  
 32–34 
  §§. 
  
 338  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2000:61 
  
 32 §  
 Har egendomen finansierats med medel från anslag får rege- ringen, sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovi- sats mot en inkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. 
 Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. 
 Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas mot en inkomsttitel. 
  
 33 §  
 Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. 
 Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår av in- komsten redovisas mot en inkomsttitel. 
  
 34 §  
 Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall dis- poneras i den verksamhet där den försålda egendomen har använts. 
 Uppföljning, prognoser och utfall 
  
 35 §  
 Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade be- lopp. 
  
 36 §  
 Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för riksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. 
  
 37 §  
 Senast fyra månader efter budgetåret skall regeringen för riks- dagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall för- klara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preli- minära utfallet. 
  
 38 §  
 Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret, skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till riks- dagen. 
 Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. 
  
 SOU 2000:61 
  
 Bilaga 7  
 339 
  
 Utgiftstak och utgiftsramar 
  
 39 §  
 Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens utgifter) eller de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar). 
  
 40 §  
 Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i bered- ningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budget- erade verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak in- gå i den ekonomiska vårpropositionen. 
 Har riksdagen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12 § riksdags- ordningen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall re- geringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget. 
  
 41 §  
 Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar får avse längre tid än ett budgetår. 
  
 42 §  
 Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. 
  
 43 §  
 Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §, skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens in- komster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar. 
 Redovisning och revision 
  
 44 §  
 Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. 
  
 340  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2000:61 
  
 45 §  
 Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. 
 Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. 
 Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer. 
  
 46 §  
 Statens verksamhet skall granskas genom revision. 
 Avslutande bestämmelse 
  
 47 §  
 Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje styckena samt  
 12–14, 
 19–21, 
  25, 26, 28 och  
 31–34 
  §§ till myndighet som regeringen bestämmer. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.