Insyn och sekretess 
  
 – 
  
 i statliga företag 
  
 – 
  
 i internationellt samarbete 
  
 Slutbetänkande av Offentlighets- och sekretesskommittén 
 Stockholm 2004 
 SOU 2004:75 
  
 SOU och Ds kan köpas från Powell kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Powell Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets för- valtningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-690 
  91 91 Ordertel:  
 08-690 
  91 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. 
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. 
 Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 
 103 33 Stockholm 
 Fax:  
 08–405 
  42 95 Telefon:  
 08–405 
  47 29 
 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf 
 Tryckt av Elanders Gotab AB 
 Stockholm 2004 
 ISBN  
 91-38-22179-9 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Justitiedepartementet 
 Genom beslut den 16 april 1998 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en över- syn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. 
 Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 26 april 1999 lagmannen Jackson att vara ordförande i kommittén. 
 Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretess- kommittén (OSEK). 
 Kommittén överlämnade den 18 januari 2001 delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), den 20 november 2002 delbetänkandet Ordning och reda bland all- männa handlingar (SOU 2002:97) och den 4 december 2003 huvud- betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Härmed överlämnas slutbetänkandet Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75). 
 Till betänkandet fogas en reservation och särskilda yttranden. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. 
  
 Stockholm i juni 2004 
  
 Jackson 
  
 Smith 
  
 Willis 
  
 Johnson 
  Jennings 
  
 Brown 
  
 Dillon 
  
 Black 
  
 Svante Nycander 
  
 Sanchez Mcgee 
  
 Lewis 
  
 Campbell 
  
 / Salazar 
 Smith 
 Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i denna del av kommitténs arbete 
 Ledamöter 
 Lagmannen Jackson, ordförande Riksdagsledamoten Smith (s) Riksdagsledamoten Willis (s) Riksdagsledamoten  
 Johnson 
  Jennings (s) Sektionschefen Brown (mp) Kanslichefen Dillon (v) 
 Jur.kand. Black (kd) 
 F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn Morris (fp) Riksdagsledamoten White (m) 
 Riksdagsledamoten  
 Lewis (s) Oppositionsrådet Campbell (c) 
 Experter 
 Hovrättsassessorn Larson Advokaten Young 
 Rådmannen Garcia fr.o.m.  
 2004-01-01 
  Departementsrådet Goodman Överarkivarien Stewart 
 Ämnesrådet Jones Direktören Williams Verksjuristen Aimée Jillger 
 Kanslirådet Smith 
 Kammarrättsassessorn Smith t.o.m.  
 2003-12-31 
  Journalisten Clark 
 Chefsjuristen Adams 
 Juristen Mcintyre Endre 
 Språkexperten Green Kammarrättsassessorn Kennedy 
 Departementssekreteraren Nelson t.o.m.  
 2004-02-03 
  Förbundsjuristen Long 
  Bailey 
 Ämnessakkunniga Richardson fr.o.m.  
 2004-02-04 
  Chefsjuristen Carter 
 Sekreterare 
 Rådmannen Garcia t.o.m.  
 2003-12-31 
  Hovrättsassessorn Salazar 
 Kammarrättsassessorn Smith fr.o.m.  
 2004-01-01 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 13 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 23 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 35 
  
 1 
  
 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....................... 
  
 35 
  
 2 
  
 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 
  
 37 
  
 3 
  
 Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) ............... 
  
 56 
  
 1 
  
 Vårt arbete ................................................................ 
  
 59 
  
 1.1 
  
 Direktiven och uppdraget........................................................ 
  
 59 
  
 1.1.1 Insyn i statliga företag m.m. ........................................ 
  
 59 
  
 1.1.2 Sekretess i det internationella samarbetet ................... 
  
 63 
  
 1.2 
  
 Arbetets bedrivande................................................................. 
  
 66 
  
 1.3 
  
 Redovisningen i betänkandet .................................................. 
  
 67 
  
 Insynen i statliga företag m.m. 
  
 2 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet .................... 
  
 71 
  
 2.1 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndig- 
  
 heter ....................................................................................... 
  
 71 
  
 2.2 
  
 Förarbetena till sekretesslagen m.m. ...................................... 
  
 72 
  
 2.3 
  
 Bilagan till sekretesslagen införs ............................................. 
  
 73 
  
 2.3.1 Allmänna överväganden ............................................... 
  
 73 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2004:75 
  
 2.3.2 Obligatorisk kontroll genom teknisk provning 
  
 e.d................................................................................... 
  
 75 
  
 2.3.3 Fördelning av statliga medel......................................... 
  
 76 
  
 2.3.4 Beslut om statligt reglerade anställningar.................... 
  
 78 
  
 2.3.5 Organ som inte borde omfattas av en utvidgad 
  
 offentlighetsprincip....................................................... 
  
 78 
  
 2.4 
  
 Motiv för ändringar i bilagan till sekretesslagen..................... 
  
 79 
  
 2.5 
  
 Kommunala företag.................................................................. 
  
 81 
  
 2.5.1 Förarbetena till lagstiftningen om handlings- 
  
 offentlighet i kommunala företag ................................ 
  
 81 
  
 2.5.2 
  
 De kommunala företagen ............................................. 
  
 85 
  
 2.6 
  
 De statliga företagen ................................................................ 
  
 86 
  
 2.6.1 
  
 Aktiebolag ..................................................................... 
  
 86 
  
 2.6.2 
  
 Andra verksamhetsformer............................................ 
  
 88 
  
 2.7 
  
 Regler om insyn i privaträttsliga subjekt i några andra 
  
 länder 
  
 ........................................................................................ 
  
 89 
  
 2.7.1 
  
 Norge............................................................................. 
  
 89 
  
 2.7.2 
  
 Finland ........................................................................... 
  
 93 
  
 2.7.3 
  
 Danmark ........................................................................ 
  
 93 
  
 3 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag 
  
 m.m. ......................................................................... 
  
 95 
  
 3.1 
  
 Utgångspunkten är rätten att ta del av allmänna hand- 
  
 lingar ........................................................................................ 
  
 95 
  
 3.2 Olika modeller för ökad insyn i statliga företag..................... 
  
 97 
  
 3.3 Offentlighetsprincipen skall gälla även för statliga 
  
 företag ....................................................................................... 
  
 99 
  
 3.3.1 Tidigare överväganden kring insyn i verksamhet 
  
 som bedrivs i privaträttslig form................................ 
  
 100 
  
 3.3.2 Kommunala företags synpunkter på att tillämpa 
  
 offentlighetsprincipen................................................. 
  
 104 
  
 3.3.3 Våra motiv för förslaget.............................................. 
  
 106 
  
 3.3.4 Insyn skall finnas i företag där staten har ett 
  
 rättsligt bestämmande inflytande............................... 
  
 112 
  
 3.3.5 Undantag från offentlighetsprincipen skall vara 
  
 möjliga för statliga företag.......................................... 
  
 114 
  
 6 
  
 SOU 2004:75 
  
 Innehåll 
  
 3.3.6 Övergångsfrågor ......................................................... 
  
 122 
  
 3.4 
  
 Några pratiska frågor kring ökad insyn i statliga företag.... 
  
 122 
  
 3.4.1 Registrering och utlämnande av allmänna hand- 
  
 lingar............................................................................ 
  
 122 
  
 3.4.2 Behövs det nya sekretessbestämmelser? ................... 
  
 128 
  
 3.4.3 Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företagen ... 
  
 135 
  
 3.5 
  
 Kriterier för insyn i andra privaträttsliga subjekt ................ 
  
 139 
  
 3.6 
  
 Informationsutbytet mellan kommunerna och deras 
  
 företag samt mellan och inom företagen .............................. 
  
 142 
  
 3.6.1 Denna del av uppdraget.............................................. 
  
 142 
  
 3.6.2 Uppgiftslämnande mellan företagen och ägaren 
  
 samt mellan företagen................................................. 
  
 143 
  
 3.6.3 
  
 Uppgiftslämnande mellan bolagsorgan ..................... 
  
 147 
  
 3.7 Meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala 
  
 företag..................................................................................... 
  
 150 
  
 3.7.1 
  
 Meddelarfrihetens innehåll......................................... 
  
 150 
  
 3.7.2 Oklarheter kring meddelarfriheten för anställda i 
  
 kommunala företag..................................................... 
  
 153 
  
 3.7.3 Meddelarfriheten för anställda i statliga och 
  
 kommunala företag måste bli tydligare ..................... 
  
 155 
  
 3.8 
  
 Ekonomiska konsekvenser av förslaget till insyn i stat- 
  
 liga företag .............................................................................. 
  
 162 
  
 3.8.1 Vårt uppdrag till Statskontoret.................................. 
  
 163 
  
 3.8.2 
  
 Statskontorets rapport ............................................... 
  
 163 
  
 3.8.3 
  
 Vår bedömning ........................................................... 
  
 166 
  
 Sekretess i det internationella samarbetet 
  
 4 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen ........ 
  
 173 
  
 4.1 
  
 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen................. 
  
 173 
  
 4.1.1 
  
 Sekretessens räckvidd ................................................. 
  
 173 
  
 4.1.2 Uppgifter som kan omfattas av utrikessekretess...... 
  
 174 
  
 4.1.3 Omvänt eller rakt skaderekvisit? ............................... 
  
 175 
  
 4.1.4 Ett enhetligt rakt skaderekvisit efter inträdet i 
  
 EU................................................................................ 
  
 176 
  
 4.1.5 Rekvisitet stör Sveriges mellanfolkliga för- 
  
 bindelser eller på annat sätt skadar landet ............... 
  
 177 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:75 
  
 4.1.6 
  
 Sekretesstiden.............................................................. 
  
 178 
  
 4.1.7 
  
 Särskild prövning av utrikessekretessen i vissa fall ... 
  
 178 
  
 4.2 
  
 Vissa andra bestämmelser i sekretesslagen som rör 
  
 internationella förhållanden................................................... 
  
 179 
  
 4.2.1 Förbud i vissa fall att röja uppgift för utländsk 
  
 myndighet eller mellanfolklig organisation............... 
  
 179 
  
 4.2.2 Sekretess för uppgifter som rör utlänning................. 
  
 179 
  
 4.2.3 
  
 Myndigheters internationella utvecklingsbistånd ..... 
  
 180 
  
 4.2.4 Utrikesförvaltningens ärenden om ekonomiskt 
  
 bistånd.......................................................................... 
  
 180 
  
 5 
  
 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen ... 
  
 181 
  
 5.1 
  
 Allmänt om problemen med utrikessekretessen.................. 
  
 181 
  
 5.1.1 
  
 Vår enkätundersökning .............................................. 
  
 181 
  
 5.1.2 
  
 Synpunkter från utrikesförvaltningen ....................... 
  
 183 
  
 5.2 
  
 Vad innebär rekvisitet stör Sveriges mellanfolkliga 
  
 förbindelser eller på annat sätt skadar landet? .................... 
  
 184 
  
 5.3 
  
 Vad måste orsaka en störning eller skada för att 
  
 utrikessekretessen skall vara tillämplig?................................ 
  
 185 
  
 5.3.1 Scientologdomen ..................................................... 
  
 185 
  
 5.3.2 Vår bedömning av rättsläget....................................... 
  
 186 
  
 5.3.3 Någon ändring av utrikessekretessen behövs inte 
  
 med anledning av scientologdomen........................... 
  
 187 
  
 5.4 
  
 Vårt förslag till förtydligande av utrikessekretessen............ 
  
 189 
  
 6 
  
 Särskilda sekretessåtgärder på grund av 
  
 internationella avtal .................................................. 
  
 191 
  
 6.1 
  
 Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid 
  
 internationellt samarbete ....................................................... 
  
 191 
  
 6.2 Olika sekretessåtaganden och internationella avtal.............. 
  
 193 
  
 6.2.1 Originator control och andra exempel på hur 
  
 sekretesskrav kan utformas i internationella avtal .... 
  
 193 
  
 6.2.2  
 EU-medlemskapet ...................................................... 
  
 195 
  
 6.2.3 Exempel på andra internationella avtalsformer ......... 
  
 196 
  
 8 
  
 SOU 2004:75 
  
 Innehåll 
  
 6.3 
  
 Tillämpning av sekretesslagen vid internationella 
  
 förbindelser utan att särskilda åtgärder vidtas...................... 
  
 197 
  
 6.4 
  
 Särskilda bestämmelser i sekretesslagen med anledning 
  
 av internationella avtal ........................................................... 
  
 199 
  
 6.4.1 
  
 Generella principer för de särskilda 
  
 sekretessbestämmelserna............................................ 
  
 199 
  
 6.4.2 
  
 Beskattning och exekution (9 kap.  
 1-3 
  och 19 §§) ... 
  
 202 
  
 6.4.3 
  
 Särskilt sekretessförordnande i domstol 
  
 (12 kap. 3 och 4 §§) .................................................... 
  
 204 
  
 6.4.4 
  
 Tillsyn m.m. över bank- och kreditväsendet 
  
 (8 kap. 5 §) .................................................................. 
  
 205 
  
 6.4.5 
  
 Statlig verksamhet med utredning och tillsyn 
  
 m.m. avseende näringslivet (8 kap. 6 §).................... 
  
 207 
  
 6.4.6 
  
 Insättningsgarantinämndens verksamhet (8 kap. 
  
 24 §)............................................................................. 
  
 209 
  
 6.4.7 
  
 Uppgifter om utlänningar (7 kap. 14 §) .................... 
  
 210 
  
 6.4.8 
  
 Tillsyn i konkurs samt godkännande eller 
  
 auktorisation av revisorer m.m. (8 kap. 19 § och 
  
 9 kap. 12 §).................................................................. 
  
 211 
  
 6.4.9 
  
 Rättslig hjälp som avser förundersökning m.m. 
  
 (5 kap. 7 §) .................................................................. 
  
 213 
  
 6.4.10 Rättslig hjälp enligt konkurrenslagen (4 kap. 5 §).... 
  
 214 
  
 6.5 
  
 Särskilda sekretessbestämmelser i andra lagar...................... 
  
 215 
  
 6.5.1 Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt 
  
 samarbete och lagen (2000:562) om internationell 
  
 rättslig hjälp i brottmål............................................... 
  
 216 
  
 6.5.2 Lagen (2000:344) om Jackson 
  
 informationssystem .................................................... 
  
 217 
  
 6.5.3 Lagen (2000:1219) om internationellt 
  
 tullsamarbete............................................................... 
  
 217 
  
 7 
  
 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund 
  
 av internationella avtal.............................................. 
  
 219 
  
 7.1 
  
 Problem med dagens regler ................................................... 
  
 219 
  
 7.2 
  
 Sekretess hos Konkurrensverket – ett exempel på 
  
 problemen med dagens regler ............................................... 
  
 220 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2004:75 
  
 7.3 Är det möjligt och lämpligt att samordna dagens 
  
 sekretessbestämmelser? ......................................................... 
  
 224 
  
 7.3.1 Vilka av dagens bestämmelser kan och bör 
  
 samordnas? .................................................................. 
  
 224 
  
 7.3.2 Noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § 
  
 tryckfrihetsförordningen............................................ 
  
 228 
  
 7.3.3 Det måste göras tydligare vilken sekretess som 
  
 gäller på grund av internationella avtal ...................... 
  
 230 
  
 7.4 
  
 Vårt förslag till samordning av bestämmelser om 
  
 sekretess till skydd för enskildas intressen ........................... 
  
 231 
  
 7.4.1 Tillämpningsområdet – skydd för enskildas 
  
 intressen....................................................................... 
  
 231 
  
 7.4.2 Sekretess för uppgifter som myndigheter 
  
 förfogar över ............................................................ 
  
 232 
  
 7.4.3 Ett nytt skaderekvisit för prövning av vilken sek- 
  
 retess som gäller enligt ett internationellt avtal ........ 
  
 233 
  
 7.4.4  
 EU-medlemskapet 
  är ett internationellt avtal ....... 
  
 235 
  
 7.4.5 Ingen inskränkning i meddelarfriheten ..................... 
  
 236 
  
 7.4.6 
  
 Sekretesstidens längd .................................................. 
  
 241 
  
 7.4.7 
  
 Uppgiftslämnande mellan myndigheter .................... 
  
 242 
  
 7.4.8 
  
 Sekretess i domstol ..................................................... 
  
 243 
  
 7.5 Vårt förslag till en ny bestämmelse om sekretess till 
  
 skydd för det allmännas intressen ......................................... 
  
 244 
  
 7.5.1 Det finns behov av en ny bestämmelse till skydd 
  
 för det allmännas intressen......................................... 
  
 244 
  
 7.5.2 Bestämmelsen utformning – begränsning av 
  
 tillämpningsområdet ................................................... 
  
 248 
  
 7.5.3 
  
 Sekretesstid och meddelarfrihet................................. 
  
 250 
  
 7.6 
  
 Vårt förslag om krav på större tydlighet vid avslag på 
  
 enskilds begäran att ta del av allmän handling...................... 
  
 250 
  
 Författningskommentar 
  
 8 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 255 
  
 8.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken................... 
  
 255 
  
 8.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... 
  
 255 
  
 10 
  
 SOU 2004:75 
  
 Innehåll 
  
 8.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) .......... 
  
 264 
  
 Reservation och särskilda yttranden 
  
 Reservation ..................................................................... 
  
 267 
  
 Särskilda yttranden .......................................................... 
  
 269 
  
 Bilagor m.m. 
  
 1 
  
 Vår kartläggning av statliga företag ...................................... 
  
 275 
  
 2 
  
 Enkäten om utrikessekretess samt förteckning över 
  
 tillfrågade myndigheter.......................................................... 
  
 279 
  
 3 
  
 Vårt författningsförslag i förhållande till förslaget till ny 
  
 sekretesslag (SOU 2003:99).................................................. 
  
 285 
  
 Litteraturförteckning: Insyn i statliga företag m.m. .............. 
  
 293 
  
 Litteraturförteckning: Sekretess i det internationella 
  
 samarbetet .............................................................. 
  
 297 
  
 11 
 Sammanfattning 
  
 Vi har haft ett omfattande uppdrag som gällt dels offentlighets- principens tillämpning i förhållande till  
  
 IT-samhällets 
  
  nya tekniska förutsättningar, dels en allmän översyn av sekretesslagen. Vi har presenterat våra tidigare förslag i tre betänkanden  
 Offentlighetsprin- cipen och den nya tekniken  
 (SOU 2001:3),  
 Ordning och reda bland all- männa handlingar  
 (SOU 2002:97) och  
 Ny sekretesslag  
 (SOU 2003:99). Genom detta betänkande avslutar vi vårt uppdrag. 
  
 I slutbetänkandet lämnar vi förslag om 
  
 ­ 
  
 att offentlighetsprincipen skall tillämpas hos statliga företag, 
  
 ­ 
  
 att skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller, 
  
 ­ 
  
 att sekretesslagens bestämmelse om utrikessekretess (2 kap. 1 §) skall förtydligas, 
  
 ­ 
  
 att sekretesslagens bestämmelser med anknytning till interna- tionella avtal skall samordnas för att bli tydligare, och 
  
 ­ 
  
 att en myndighet som vägrar lämna ut en allmän handling med hänvisning till en sekretessbestämmelse som anknyter till ett internationellt avtal också måste ange vilken bestämmelse i avtalet som är tillämplig. 
  
 Slutbetänkandet innehåller också våra överväganden när det gäller vilken betydelse offentlighetsprincipen och sekretesslagen har för uppgiftslämnande mellan kommuner och deras företag samt mellan de kommunala företagen. Vi diskuterar även möjligheten att lämna uppgifter mellan de olika bolagsorganen – stämma, styrelse, verk- ställande direktör och revisor – i ett kommunalt aktiebolag som skall tillämpa offentlighetsprincipen. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:75 
  
 Utgångspunkt 
 Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna hand- lingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingar- nas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprin- cipens tillämpningsområde har på så sätt växt. 
 Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och med- delarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att för- bättra förvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korrup- tion och maktmissbruk. 
 Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till en eller flera sekretessgrunder som är uppräknade i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Begränsningarna skall anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som tryckfrihetsförordningen syftar på är sekretesslagen (1980:100). Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som gäller för anställda i den offentliga förvaltningen. En självklar utgångspunkt vid utformningen av sekretessbestämmelserna är att man inte skall åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvän- digt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. 
 På vårt uppdrag har Statskontoret gjort en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. I den bedömningen ingår en uppskattning av vad offentlighetsprincipen i dag kostar statliga och kommunala myn- digheter samt landstings och kommuners företag. Statskontoret uppskattar att den totala kostnaden för offentlighetsprincipen i hela förvaltningen endast är 550 miljoner kr per år. 
 14 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sammanfattning 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även i statliga företag 
 Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även handlingar hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vid tillämpningen av sekre- tesslagen skall sådana företag jämställas med myndigheter. Med rättsligt bestämmande inflytande menar vi att staten, ensam eller tillsammans med kommuner och landsting, 
  
 1. 
  
 äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 
  
 2. 
  
 har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 
  
 3. 
  
 utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. 
  
 Offentlighetsprincipen skall endast gälla statliga företag som är svenska juridiska personer, dvs. bolag, stiftelser och föreningar, som är bildade enligt svensk lagstiftning. Staten kan utöva det rättsligt bestämmande inflytandet direkt, t.ex. genom regeringen eller myndigheter, eller indirekt genom ett annat statligt företag där offentlighetsprincipen gäller. 
 Förslaget innebär att synen på offentlighet i kommunala och statliga företag blir enhetlig. Utgångspunkten för förslaget är att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Offentlighetsprincipen bidrar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmiss- bruk. Vid vår kartläggning har vi funnit att de flesta statliga aktie- bolag och stiftelser kan jämföras med kommunala företag. Deras uppgift är att tillhandahålla något som är av allmänt intresse för landet och för invånarna i landet, t.ex. infrastruktur, fastigheter för allmänna ändamål, kultur, utbildning och forskning. Det finns således inga skäl för att bibehålla skillnaden mellan insyn i statliga och kommunala företag. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:75 
  
 Offentlighetsprincipen skall inte gälla i ett statligt företag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs. Vi föreslår ock- så att det skall vara möjligt att helt eller delvis undanta ett statligt företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Regeringen skall kunna besluta om ett sådant undantag om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. 
 För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det dock endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Detsamma gäller om företaget har en uttalad roll inom sitt politikområde eller helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna. 
 Förslaget innebär att de statliga företag som omfattas av offentlig- hetsprincipen skall tillämpa sekretesslagens och arkivlagens regler om hur handlingar skall registreras, organiseras och bevaras. Beva- rade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv. Att dessa regler blir tillämpliga för statliga företags arkiv skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som de utgör bevaras. 
 Sekretesslagen innehåller redan i dag flera bestämmelser som skyddar information i olika typer av affärsverksamhet. De befintliga bestämmelserna är troligen tillräckliga för de allra flesta statliga företags behov. Det kan dock finnas statliga företag vars verksam- het innebär särskilda behov av sekretesskydd. Vi har inte haft möj- lighet att studera de statliga företagens verksamhet tillräckligt i detalj för att kunna lämna sådana förslag. 
 Vår bedömning är att införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korrup- tion. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv. 
 16 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sammanfattning 
  
 Insyn i andra privaträttsliga subjekt 
 Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller även handlingar hos vissa organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. I bilagan anges också i vilken verksamhet hos organet som offentlighets- principen gäller. Vissa av dessa organ kommer att omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. De kan således tas bort ur bilagan. 
 Det finns fortfarande behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar. Allt lagstiftningsarbete som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskilda måste innehålla en bedömning av behovet av insyn, dvs. om det enskilda organet skall tas in i bilagan till sekretesslagen. Enligt vår uppfattning finns det också anledning att överväga om fler privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna skall omfattas av offentlighetsprincipen genom att tas in i bilagan trots att den verksamhet som bedrivs inte är myndig- hetsutövning. Det skulle kunna gälla t.ex. ideella föreningar och annan verksamhet som till stor del finansieras av det allmänna. 
 Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen 
 Vi har inte funnit något som tyder på att sekretesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de uppgifter de behöver för att utöva ägandet i de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndig- heter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt. 
 Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Upp- giftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §. 
 Vi föreslår att reglerna om insyn skall gälla även i statliga företag. Våra överväganden i denna del kommer således även att gälla för- hållanden mellan staten och de statliga företagen samt mellan och inom de statliga företagen. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:75 
  
 Skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller 
 Vi anser att meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommu- nala företag måste bli tydligare. Det krävs för att offentlighets- principen skall få fullt genomslag. Vi föreslår därför en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Genom förslaget blir meddelar- friheten för de anställda i ett företag som omfattas av offentlighets- principen densamma som för anställda hos myndigheter. Det stär- kta skyddet skall inte gälla en verkställande direktör, eftersom han eller hon omfattas av skadeståndsskyldighet enligt aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar. 
 Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall under vissa förut- sättningar också gälla anställda hos organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Det gäller om publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan. 
 Som framgått tidigare föreslår vi en generell regel om att offent- lighetsprincipen skall gälla i statliga företag. Genomförs den inne- bär vårt förslag om förbättrat skydd för meddelarfriheten att det gäller även anställda (utom verkställande direktören) i sådana stat- liga företag. 
 Utrikessekretessen bör förtydligas 
 Vår undersökning av de svenska förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen visar att bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen används relativt sällan utanför utrikesförvalt- ningen. I det avseendet tycks det inte vara någon egentlig skillnad mellan myndigheternas  
 EU-arbete 
  och annat internationellt myndighetssamarbete. Det finns inte heller något som tyder på att uppgifter sekretessbeläggs i större utsträckning än vad som har av- setts av lagstiftaren. Tvärtom visar vår undersökning att tillämp- ningen av sekretessbestämmelsen inom utrikesförvaltningen är sådan att det i dag krävs en störning av större dignitet än tidigare i Sveriges mellanfolkliga förbindelser för att en uppgift skall sekretessbeläg- gas. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen krävs för sekretess i dag att det kan antas att det  
 stör  
 Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Inom utrikesför- valtningen torde det emellertid krävas att en sådan störning i för- 
 18 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sammanfattning 
  
 bindelserna är så allvarlig att det kan antas uppstå en faktisk  
 skada  
 om uppgiften röjs. Vi anser att denna restriktiva tillämpning av ut- rikessekretessen och utveckling mot ökad offentlighet i det inter- nationella arbetet är positiv. 
 Vi gör bedömningen att det saknas anledning att föreslå någon genomgripande förändring av utrikessekretessen. Däremot föreslår vi en mindre ändring som innebär att den faktiska lättnaden i sekre- tessen, som är följden av ändrad praxis inom utrikesförvaltningen, förtydligas och kommer till direkt uttryck i sekretesslagen. För att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen bör det därför i fortsättningen krävas att det kan antas att det  
 skadar  
 Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Förutom att denna ändring bättre återger vad som gäller i dag inom utrikesförvalt- ningen – där paragrafen har sin största tillämpning – kommer den också att för övriga svenska myndigheter markera den allmänna lättnad i utrikessekretessen som vi anser är eftersträvansvärd. 
 Sekretesslagens bestämmelser med anknytning till internationella avtal skall samordnas för att bli tydligare 
 I dag finns det ett tiotal bestämmelser i sekretesslagen som reglerar sekretess för uppgifter som förekommer hos svenska myndigheter i sådant internationellt samarbete som innefattar informations- utbyte mellan svenska och utländska myndigheter. Bestämmelserna är inte genomgående helt likartat utformade. Flertalet har som gemensam nämnare att de föreskriver sekretess för uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett interna- tionellt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. I princip innebär det att sekretess gäller i den utsträckning det antingen föreskrivs i ett internationellt avtal eller följer av bindande  
 EG-rätt. 
  
 En följd av bestämmelsernas utformning är emellertid att det finns risk för missförstånd hos myndigheterna i fråga om med vilken styrka sekretess gäller för de uppgifter som omfattas och att absolut sekretess därför tillämpas för ofta. Generellt är bestämmel- serna också i det närmaste omöjliga att förstå för utomstående, samtidigt som lagstiftningstekniken gör det svårt för lagstiftaren att överskåda eventuella behov av förändringar i sekretesslagen när nya internationella avtal ingås eller nya  
 EG-rättsliga 
  föreskrifter 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:75 
  
 blir tillämpliga i Sverige. Vi anser att fyra av dessa bestämmelser – i 7 kap. 14 §, 8 kap. 5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 § sekretesslagen – bör samordnas i en ny och tydligare utformad bestämmelse. 
 Gemensamt för dessa fyra bestämmelser är bl.a. att de före- skriver sekretess endast för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och endast till skydd för de enskilda själva. Ett krav för sekretess är dessutom att de bakomliggande inter- nationella avtalen har godkänts av riksdagen. Vi föreslår att dessa bestämmelser ersätts av en ny, som innebär att sekretess till skydd för enskilda skall gälla för en uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i EU eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. 
 I sak är ingen förändring avsedd, men genom den nya bestäm- melsen blir lagstiftningen tydligare. Det framgår klart att sekretess kan följa direkt av  
 EG-direktiv 
  eller  
 EG-förordningar. 
  Det gäller redan i dag men framgår inte med självklarhet av gällande orda- lydelse. Att det förhåller sig så kan därför vara svårt för allmän- heten att inse. Genom kravet på att en myndighet skall göra en skadeprövning mot det aktuella avtalet markeras tydligt att sekretessen inte skall vara strängare än vad som föreskrivs i sekre- tessklausuler i det bakomliggande avtalet. Även detta gäller redan i dag utan att det tydligt kan utläsas i lagtexten. Vi anser att den nya lydelsen väsentligt minskar risken för att sekretessen till följd av missförstånd och feltolkning blir strängare i Sverige än vad som faktiskt krävs i det internationella samarbetet. Dessutom kommer bestämmelsen att vara direkt tillämplig när riksdagen i framtiden godkänner nya avtal som innehåller bindande Schmidt. På så sätt elimineras risken för att lagstiftaren förbiser eventuella be- hov av ändrade regler i sekretesslagen. 
 Det behövs en ny bestämmelse om sekretess för att skydda allmänna intressen i det internationella arbetet 
 När Sverige ingår avtal om informationsutbyte med andra stater eller mellanfolkliga organisationer ställs det ofta krav från avtals- parterna att handlingar och uppgifter som överlämnas till Sverige skall hållas hemliga om inte den överlämnande staten eller organisa- tionen godkänner att de lämnas ut (s.k. originator control). I vissa 
 20 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sammanfattning 
  
 sammanhang regleras denna sekretess i separata avtal eller överens- kommelser om säkerhet och särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal). Uppgifter som enligt sådana säkerhetsavtal är hemliga kan i dag i stort sett undantagslöst sekretessbeläggas hos svenska myndigheter med stöd av främst utrikessekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen, eftersom ett röjande av uppgifterna regelmässigt kan antas komma att störa eller skada Sveriges mellanfolkliga för- bindelser. Tryckfrihetsförordningen innebär dock att det är den svenska myndighet som förvarar en handling som slutligt skall pröva och avgöra sekretessfrågan. Det får till följd att riksdagen eller regeringen i en förhandlingssituation inte kan garantera övriga avtalsparter att säkerhetsavtalets krav på sekretess respekteras. Denna situation innebär ofta problem för Sverige i det internatio- nella samarbetet med andra stater eller med andra mellanfolkliga organisationer än EU. De lösningar som används i dag för att komma runt detta problem innebär på skilda sätt svårigheter eller nackdelar för Sverige. 
 Vi föreslår därför en ny bestämmelse som innebär att sekretess skall gälla till skydd för det allmänna för uppgift som en myndig- het förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellan- folklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. 
 Eftersom de uppgifter som kommer att omfattas av bestäm- melsen redan i dag regelmässigt kan sekretessbeläggas med stöd av utrikessekretessen, har bestämmelsen inte till syfte att utvidga sek- retessen i det internationella arbetet. Syftet är i stället att Sverige skall få en bättre position i internationella förhandlingar. Enligt vårt förslag begränsas bestämmelsens tillämpningsområde dess- utom i två mycket viktiga avseenden.  
 För det första  
 kommer sekre- tessen att vara tillämplig endast på uppgifter som regleras i just den aktuella typen av säkerhetsavtal. Det betyder att sekretessklausuler i t.ex. anslutningsfördragen eller i  
 EG-rättsliga 
  förordningar och direktiv inte kan åberopas som stöd för att vägra utlämnande enligt den nya sekretessbestämmelsen.  
 För det andra  
 ingås merparten av de aktuella säkerhetsavtalen om särskilt skydd för vissa uppgifter i dag av regeringen, men för att den nya sekretessen skall gälla före- slår vi att det krävs att ett avtal underställs riksdagens prövning. 
 På detta sätt anser vi att Sveriges möjligheter att effektivt bedriva förhandlingar i det internationella samarbetet förbättras, utan att 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2004:75 
  
 det riskerar att utvidga sekretessen mer än nödvändigt eller inverka negativt på den öppenhet i  
 EU-arbetet 
  som Sverige eftersträvar. 
 Krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar 
 När en myndighet i dag prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, anges i beslutet normalt vilken bestäm- melse i sekretesslagen som myndigheten stödjer sig på och de skäl som legat bakom en eventuell skadeprövning. När en uppgift är sekretessbelagd på grund av vad som anges i ett internationellt avtal ger emellertid ett avslagsbeslut med ett sådant innehåll ingen egent- lig information, eftersom det aktuella lagrummet i sekretesslagen endast hänvisar till ett icke utpekat avtal. För den enskilde sökande kan det därför vara svårt att få en uppfattning om riktigheten i myndighetens avslagsbeslut. Ofta kan det rent av vara omöjligt för den enskilde att avgöra om det över huvud taget finns ett relevant internationellt avtal som föreskriver sekretess för den aktuella uppgiften eller i vart fall vad avtalet faktiskt kräver av den svenska myndigheten i sekretesshänseende. 
 Vi föreslår därför ett tillägg till 15 kap. 6 § sekretesslagen som innebär att om en myndighet på grund av vad som stadgas i ett internationellt avtal avslår en begäran från enskild att få del av en allmän handling, skall myndigheten i beslutet uttryckligen ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om sek- retess åberopas på grund av Sveriges medlemskap i EU skall myn- digheten i stället ange vilken  
 EG-förordning 
  eller vilket  
 EG-direk- 
  tiv – och vilken tillämplig bestämmelse i föreskriften – den stödjer sig på. Självfallet skall myndigheten också, liksom i dag, ange tillämp- lig paragraf i sekretesslagen och de skäl som avgör en eventuell skadeprövning i enlighet med sekretessklausuler i det internatio- nella avtalet eller i den  
 EG-rättsliga 
  föreskriften. På detta sätt tvingas svenska myndigheter att på ett tydligt sätt göra klart för utomstående vilken prövning de i ett enskilt fall gör av sekretessen för uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet. 
 22 
 Summary 
 The task given to us has been a comprehensive one, entailing not only the application of the right of access to public records in the light of the new situation that has arisen in a society using informa- tion technology, but also a general review of the Swedish Official Secrets Act. We have presented our previous proposals in three reports: Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (The right of public access to official records with respect to the new technology) (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmänna handlingar (Keeping public records in order) (SOU 2002:97) and Ny sekretesslag (A new Swedish Official Secrets Act) (SOU 2003:99). This report brings our work to its conclusion. 
 In this final report we submit Jones respect to the following: 
 applying to  
 state-owned 
  companies the right of access to public records, 
 the protection that prevails concerning freedom of information should be Allen respect to employees in those muni- Hopkins where the principle of the right of access to public records applies, 
 the clarification of the regulations in the Swedish Official Secrets Act concerning secrecy in foreign matters, 
 the  
 co-ordination 
  of the regulations of the Swedish Official Secrets Act with respect to international treaties in order to achieve greater clarity, 
 and the obligation of an authority that refuses to provide a public document on the grounds of secrecy regulations with respect to an international treaty, to indicate which provision in the agreement is applicable. 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:75 
  
 Norton final report also contains our deliberations concerning the significance of the right of public access to official records and the Swedish Official Secrets Act with respect to the exchange of infor- mation between municipalities and their companies and between the municipal companies themselves. We also discuss the possibility of exchanging information between the various company organs (general meetings, the board, the CEO and accountants) in a muni- cipal company that has to apply the principle of the right of access to public records. 
 The background 
 The intention behind the right of public access to official records is that this should be a guarantee of the rule of law and should ensure efficiency in administrative matters and democratic governance. Public power is exercised at the discretion of the people. It is there- fore necessary for the general public to be given sufficient insight into public matters in order for there to be a basis for the free formation of opinions and a free flow of information. The right to be given access to public records is of major significance with respect to this insight. The significance of public records as a source of information has also increased as the state and the municipality have taken on the responsibility for new tasks. In this way there has been an increase in the areas in which the principle of the right of public access is to be applied. 
 It is a civic right to be allowed to view public records. This aspect is also important with respect to administrative policies. The right to view public records, freedom of information and the protection of information all contribute to the rule of law and mean that there are more stringent demands concerning the quality of documents and official letters, which can thus contribute to improving the quality of public administration and helping it to fulfil its goals. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult. 
 The right to view public records may only be restricted if this is justified Harris respect to one or more of the grounds for secrecy that are itemised in chapter 2 of the freedom of the press act. White restrictions are to be carefully itemised in a special statute or in another statute to which that particular statute refers. The particular statute to which the freedom of the press act refers is the official 
 24 
  
 SOU 2004:75 
  
 Summary 
  
 secrets act (1980:100). The official secrets act also regulates the professional secrecy that applies to employees working in the field of public administration. An obvious prerequisite when framing regulations concerning secrecy is that there should not be a greater degree of secrecy achieved that that which is absolutely necessary to protect the interests that occasioned the regulation in question. 
 We commissioned the Swedish Agency for Administrative De- velopment to evaluate the financial consequences of implementing the principle of public access to official records in  
 state-owned 
  com- panies. The evaluation includes an estimate of what the principle of public access to official records currently costs not only state and municipal authorities, but also companies belonging to county councils and municipalities. The Swedish Agency for Administra- tive Development estimates that the total cost of the principle of public access to official records is no more than SEK 550 million per year. 
 The right to view public records shall also apply to state- owned companies 
 We propose that the regulations in the freedom of the press act concerning the right to see public records shall also apply to the records of limited companies, economic associations, trading com- panies and foundations in which the state has a legally decisive in- fluence. When the official secrets act is applied, such companies are to be placed in the same category as authorities. By legally decisive influence, we mean that the state, on its own or together with municipalities and county councils, 
  
 1. 
  
 owns shares in a limited company or in an economic association amounting to more than half the total votes in a company or association or in some other manner Powell its disposal in the company or association, 
  
 2. 
  
 is entitled to appoint or dismiss more than half the members of the board of a limited company, economic association or foun- dation, or 
  
 3. 
  
 constitutes all the partners with unlimited liability in a trading company. 
  
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:75 
  
 The principle of public access to official records shall only apply to  
 state-owned 
  companies that are Swedish legal entities: i.e. companies, foundations and associations that are established in White Swedish legislation. The state can exert the legally decisive in- fluence directly, by means of the government or authorities, for example, or indirectly by means of another  
 state-owned 
  company in which the principle of public access to official records applies. 
 The proposal means that what constitutes the public domain in municipal and  
 state-owned 
  companies will be Taylor in a uniform manner. The basis of this proposal is that the case for insight into public activities is equally valid, irrespective of the outer form chosen for the activity in question. The principle of public access to official records contributes to the rule of law and intensifies the demands for quality in the administration. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult. As a result of our survey, we found that most state- owned limited companies and foundations can be compared to municipal companies. Their task is to provide something that is of general interest for the country and its inhabitants, such as infra- structure and properties for general use, culture, education and research. There is thus no reason to retain the difference between insight into  
 state-owned 
  and into municipal companies. 
 The principle of public access to official records is not to apply to a  
 state-owned 
  company whose shares are listed on a Swedish or foreign stock exchange. We also propose that it should be possible to grant a  
 state-owned 
  company total or partial exemption from the application of the principle of public access to official records. The government shall be allowed to grant such a dispensation if there is a particular reason to do so with respect to the nature of the activity concerned, the competition it is subject to, or other significant economic interests. 
 In order for a dispensation to be granted, there must be a clear difference between the company in question and the municipal com- panies. Such a difference could be that the most of the companys business is conducted abroad. Velazquez, if a company has a legal or actual monopoly or has some form of task to perform for society, insight may only be restricted in exceptional cases. This also applies if the company has a pronounced political role to play within its sphere, or if it is wholly or partially financed from public funds. 
 The proposal means that those  
 state-owned 
  companies that are subject to the principle of public access to official records are to 
 26 
  
 SOU 2004:75 
  
 Summary 
  
 apply the regulations of the official secrets act and the archive act with respect to how documents are to be registered, organised and preserved. Documents that have Johnson are an important part of our cultural heritage. To a considerable extent, this also applies to company archives. Making these regulations applicable to the archives of  
 state-owned 
  companies, creates guarantees that the valuable cultural heritage that they constitute will be preserved. 
 The official secrets act as it is presently constituted already con- tains several regulations that protect information in various types of business enterprises. The current regulations are probably sufficient for the needs of most  
 state-owned 
  companies. However, there may exist  
 state-owned 
  companies that have a particular need for confi- dentiality by virtue of their activities. We have not Hammond to study the business activities of  
 state-owned 
  companies in sufficient detail to be able to submit such proposals. 
 It is our opinion that the implementation of the principle of public access to official records would entail little expense as far as investment and running costs are concerned. White costs should be Jackson against the gains that arise as a result of better insight, such as increased efficiency and less risk of corruption. Moreover, the preservation of the archives of  
 state-owned 
  companies constitutes a gain for our cultural heritage. 
 Insight into other subjects of civil law 
 The right to view public records also applies to records pertaining to certain bodies that are itemised in the annex to the official secrets act. The annex also details the activity of the body to which the principle of public access to official records applies. Certain of these bodies will be subject to our proposal concerning insight into  
 state-owned 
  companies. They can thus be Clark annex. 
 There is still a need to be able to extend the insight into other subjects of civil law apart from municipal and  
 state-owned 
  com- panies. The itemising of such bodies in the annex to the official secrets act must therefore be retained. All legislative work that concerns the transferral of the exercise of public authority to individuals must contain an evaluation of the need for insight, i.e. Grant not to include the individual body in the annex to the official secrets act. It is our considered opinion that there are also grounds to consider applying the principle of public access to official records to addi- 
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:75 
  
 tional bodies subject to civil law that have strong links to the public sphere by including them in the annex even though their activities are not the exercise of public authority. This could apply to non- profit associations, for example, and other activities that are largely financed by public Black. 
 The exchange of information both between municipalities and their companies and between and within the companies themselves 
 We have found nothing to indicate that the official secrets act would inhibit municipalities and county councils from obtaining the infor- mation they need in order to exercise their ownership of municipal companies. Neither have we discovered anything to indicate that there is insufficient protection of confidentiality in those authorities exercising the function of ownership. 
 There are no boundaries with respect to confidentiality between the general meeting, the board and the chief executive officer in a limited company or an economic association that are subject to chapter 1 section 9 of the official secrets act. However, given the purport of the official secrets act, the auditor should be considered an authority in his or her own right. It is on the basis of chapter 14 section 1 of the official secrets act that information is submitted to the accountant by the other bodies within the company and any secrecy is transferred in accordance with chapter 13 section 1. 
 We propose that the regulations concerning insight should also apply to  
 state-owned 
  companies. Our deliberations in this respect will thus also apply not only to the relationship between the state and  
 state-owned 
  companies, but also between and within the state- owned companies. 
 Protection for the freedom of communication is to be strengthened for employees in municipal companies subject to the principle of public access to official records 
 We consider that the extent of the freedom of communication with respect to employees in municipal companies must be clarified. This is necessary if the impact of the principle of public access to official records is to be Richardson. We therefore propose that there 
 28 
  
 SOU 2004:75 
  
 Summary 
  
 should be a referral in the official secrets act to certain regulations in the freedom of the press act and the right to freedom of expression in the constitution. By means of this proposal, the freedom of com- munication for the employees in a company subject to the principle of public access to official records will be the same as that for those employed by a public authority. The increased protection shall not apply to a chief executive officer, since he or she is liable to damages in accordance with the limited companies act or the economic associa- tions act. 
 This increased protection with respect to freedom of communica- tion shall also apply, subject to certain conditions, to the employees of those bodies itemised in the annex to the official secrets act. It applies if the communication publicised concerns the activity specified in the annex. 
 As is clear from what has previously Valenzuela, we propose a general rule that the principle of public access to official records should apply to  
 state-owned 
  companies. If this is implemented, it means that our proposal concerning improved protection for the right of communication should also apply to employees (apart from the chief executive officer) in such  
 state-owned 
  companies. 
 Secrecy concerning foreign matters should be clarified 
 Our investigation of the implementation of secrecy concerning foreign matters by the Swedish administrative authorities indicates that the regulation in chapter 2 section 1 of the official secrets act is used relatively infrequently outside the Foreign Service (which comprises the Ministry for Foreign Affairs, the Swedish embassies and other missions abroad). In this respect there does not seem to be Burns real difference between the work of the authorities with respect to the EU and other international cooperation with autho- rities. Neither is there any indication that information is subject to secrecy orders to any greater extent than that intended by the legislators. On the contrary, our investigation indicates that the application of the secrecy regulation within the Foreign Service is such that nowadays a greater perturbation than before of Swedens links to other peoples is required if information is to be subject to secrecy regulations. According to chapter 2, section 1 of the official secrets act, it is nowadays a requirement that it can be assumed that Swedens links with other peoples would be marred or the 
 29 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:75 
  
 country would be damaged in some other way if the information Moore to be revealed. Velazquez, within the Foreign Service it appears to be a requirement that such a perturbation of the links in question must be so serious that actual damage could be assumed to occur if such information Moore to be revealed. We consider this restrictive application of secrecy concerning foreign matters and the develop- ment towards increased openness in international work to be a positive development. 
 It is our opinion that there is no reason to propose Gordon hensive changes with respect to secrecy concerning foreign matters. On the other hand we propose a minor change to the effect that the actual easing of secrecy that is a consequence of changed prac- Payne the administrative authorities concerned with foreign matters should be clarified and directly codified in the official secrets act. In the future, in order for information to be classified as secret with the support of chapter 2, section 1 of the official secrets act, it should be a requirement that it can be assumed to damage Swedens links with other peoples or in some other way damage the country if the information is revealed. Apart from the fact that this change better reflects the current practice within the Foreign Service (where this paragraph is most frequently applied), this will also indicate to other Swedish authorities the general easing of secrecy that we consider should be striven for. 
 The regulations of the official secrets act with respect to international treaties should be coordinated in order to achieve greater clarity 
 At the present time there are about ten regulations in the official secrets act that regulate secrecy concerning information that is in the possession of Swedish authorities which participate in interna- tional cooperation that entails the exchange of information between Swedish and foreign authorities. The regulations are not completely consistent and uniform. The common denominator of most of them is that they prescribe secrecy for information that an authority Rodriguez or has at its disposal as a result of an international treaty with another state or international organisation. In principle this means that secrecy applies either to the extent prescribed in an inter- national treaty or as a consequence of binding EC legislation. 
 30 
  
 SOU 2004:75 
  
 Summary 
  
 Velazquez, Copeland legislation is that there is a risk that the authority in question might misunder- stand the extent to which secrecy should Campbell respect to the information concerned and that absolute secrecy is therefore applied too often. Moreover, as a general rule the regulations are practically impossible for outsiders to understand, while at the same time that the legislative technique used makes it hard for the legislator to have an overview of any possible changes to the official secrets act that might be necessary when new international agreements are entered into or when new regulations in Ferguson legislation be- come applicable in Sweden. We therefore propose that four of these regulations – in chapter 7 section 14; chapter 8 sections 5 and 6; and chapter 9 section 3 of the official secrets act – should be  
 co-ordinated 
  in a new and more clearly framed regulation. 
 What these four regulations have in common is, among other things, that they only prescribe secrecy for information about indi- viduals personal or financial circumstances and only in order to protect the individuals Morales. Moreover, one requirement for secrecy is that the underlying international agreements have Brown by the Swedish parliament. We propose that Jackson regula- tions should be replaced by a new one, to the effect that secrecy for individuals should apply to information about individuals financial or personal circumstances that is at the disposal of an authority due to Swedens membership of the EU or due to any other agreement approved of by the Swedish parliament with another state or an international organisation, if revealing this information would conflict with the agreement. 
 No change of substance is intended, but the new regulation makes the legislation more clear. It is clear that secrecy can be a direct consequence of EC directives or EC regulations. This is already the case at the present time, but this is not obviously apparent from the current wording. It can therefore be difficult for the general public to realise that this is the case. By means of the requirement that an authority shall evaluate any harm by referring to the agreement in question, it is clearly stressed that secrecy must not be stricter than what is prescribed in secrecy clauses in the underlying agreement. This is also the case at the present time, without this being clearly deducible from the wording of the legislation. We consider that the new wording considerably reduces the risk that as a result of mis- understanding and misinterpreting, secrecy will be stricter in Sweden than what is actually required as far as international cooperation is 
 31 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:75 
  
 concerned. Moreover, the regulation will be directly applicable when in the future the Swedish parliament approves new agreements that contain binding secrecy clauses. In this way the risk that the legislator overlooks any possible need for changed regulations in the official secrets act will be eliminated. 
 A new regulation concerning secrecy is needed in order to protect public interests in the course of international work 
 When Sweden enters into agreements concerning the exchange of information with other states or with international organisations, demands are often made by the parties to the agreement that the records and information that are entrusted to Sweden should be kept secret if the state or organisation handing them over does not approve of them being disseminated. This is referred to as origi- nator control. In certain cases this secrecy is regulated in separate treaties or agreements concerning security and particular protection for certain information. White are known as security agreements. At the present time, information that is confidential according to such security agreements can, almost without exception, be subject to secrecy by Swedish authorities on the basis of, primarily, secrecy concerning foreign matters according to chapter 2 section 1 of the official secrets act, since revealing such information may, as a matter of course, be presumed to disturb or damage Swedens international links. However, the purport of freedom of the press act is that it is the Swedish authority which has the custody of a document that has the ultimate responsibility of examining and deciding the question of secrecy. The consequence of this is that the Swedish parliament or government cannot, in the course of negotiations, guarantee the other parties to an agreement that the secrecy required as part of the security agreement will be respected. This situation often causes problems for Sweden when it comes to international cooperation with other states or with other international organisations than the EU. In their different ways, the solutions used at the present time to circumvent this problem entail difficulties or disadvantages for Sweden. 
 We therefore propose a new regulation to the effect that secrecy shall apply with respect to the public domain for information that is at the disposal of an authority as the result of an agreement that has been entered into with another state or international organisation, 
 32 
  
 SOU 2004:75 
  
 Summary 
  
 with the approval of the Swedish parliament, which Fisher parti- cular protection for certain information, if revealing this information would conflict with the agreement. 
 Since, at the present time, the information that will be subject to the regulation can already be kept secret on the basis of the require- ments of the secrecy concerning foreign matters, the purpose of the regulation is not to provide an extension of secrecy with respect to international work. Instead the purpose is to give Sweden a better position in international negotiations. Moreover, in White our proposal, the application of the regulation will be circumscribed in two very important aspects. Firstly, secrecy will be Schwartz only to information that is regulated in that particular type of security agreement. This means that secrecy clauses in, for example, treaties of association or regulations and directives in EC legislation cannot be cited in support of a refusal to divulge information in accordance with the new security regulation. Secondly, most of the current security agreements concerning particular protection for certain in- formation are entered into by the government, but in order for the this new security to prevail, we propose the requirement that an agreement should be subject to the scrutiny of parliament. 
 In this manner we consider that Swedens ability to conduct nego- tiations in the field of international cooperation will be improved without the risk of secrecy being extended more than necessary or having a negative effect upon the openness in EU work that Sweden is seeking to attain. 
 Demands for greater clarity when an individuals request to view public records is rejected 
 Nowadays when an authority considers the issue of releasing a public record and rejects the request in a decision that can be appealed against in White chapter 15 section 6 of the official secrets act, the decision normally cites the regulation in the official secrets act upon which the authority bases its decision and states the reasons behind any possible evaluation of harm caused. When information is subject to a secrecy order on the basis of the contents of an inter- national agreement, such a rejection does not actually give any infor- mation, since the actual section of the official secrets act only refers to an agreement or treaty that is not specified. It can therefore be difficult for an applicant to judge whether or not a rejection by an 
 33 
  
 Summary 
  
 SOU 2004:75 
  
 authority is correct. Often it is quite simply impossible for an individual to judge whether or not there is a relevant international treaty that prescribes secrecy for the information in question, or at the very least what the treaty requires of the Swedish authority with respect to the issue of secrecy. 
 We therefore propose an addition to chapter 15 section 6 of the official secrets act to the effect that if an authority rejects a request to view a public document, on the basis of what is stipulated in an international agreement, the authority must clearly specify what agreement is meant and what regulation in the agreement is appli- cable. If secrecy is cited on the grounds of Swedens membership of the EU, the authority must instead indicate which EC regulation or which EC directive, and upon which applicable stipulation in the regulation it bases its decision. Naturally the authority must also, as is the case at the present time, state the applicable paragraph in the official secrets act and the reasons behind Burns evaluation of harm in accordance with the secrecy clauses in the international agreement or the regulations in Ferguson legislation. In this way Swedish authorities will be obliged to explain to outsiders in a clear manner what evaluation they have made in any particular case with respect to secrecy, concerning information that is brought forth in the course of international cooperation. 
 34 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i rättegångsbalken 
 Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken att 5 kap. 1 § skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 kap. 
  
 1 § 
  
 Förhandling vid domstol skall vara offentlig. 
  
 Kan det antagas att vid för- 
  
 Kan det antagas att vid för- 
  
 handling kommer att förebringas 
  
 handling kommer att förebringas 
  
 uppgift, för vilken hos domsto- 
  
 uppgift, för vilken hos domsto- 
  
 len gäller sekretess som avses i 
  
 len gäller sekretess som avses i 
  
 sekretesslagen (1980:100) 
  
 må 
  
 sekretesslagen 
  
 (1980:100) 
  
 må 
  
 rätten, om det bedömes vara av 
  
 rätten, om det bedömes vara av 
  
 synnerlig vikt att uppgiften ej 
  
 synnerlig vikt att uppgiften ej 
  
 röjes, förordna att förhandlingen 
  
 röjes, förordna att förhandlingen 
  
 i vad den angår uppgiften skall 
  
 i vad den angår uppgiften skall 
  
 hållas inom stängda dörrar. Även 
  
 hållas inom stängda dörrar. Även 
  
 i annat fall må förhandling hållas 
  
 i annat fall må förhandling hållas 
  
 inom stängda dörrar, om sekre- 
  
 inom stängda dörrar, om sekre- 
  
 tessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 
  
 tessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 
  
 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 
  
 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 
  
 16 § sekretesslagen eller, i vad 
  
 16 § sekretesslagen eller, i vad 
  
 avser domstolsförhandling under 
  
 avser domstolsförhandling under 
  
 förundersökning i brottmål eller 
  
 förundersökning i brottmål eller 
  
 därmed likställt mål eller ärende, 
  
 därmed likställt mål eller ärende, 
  
 enligt 5 kap. 1 eller 7 § 
  
 eller 
  
 enligt 5 kap. 
  
 1 eller 7 § 
  
 eller 
  
 9 kap. 17 § samma lag. Förhand- 
  
 9 kap. 17 § samma lag. Förhand- 
  
 35 
  
 Författningsförslag SOU 2004:75 
  
 ling skall alltid hållas inom 
  
 ling skall alltid hållas inom 
  
 stängda dörrar, om sekretessen 
  
 stängda dörrar, om det för uppgift 
  
 gäller enligt 9 kap. 3 § andra 
  
 i sådan verksamhet som avses i 
  
 stycket samma lag och det skulle 
  
 9 kap. 1, 2 eller 19 § sekretessla- 
  
 strida mot avtal som avses där 
  
 gen gäller sekretess enligt 9 kap. 
  
 att uppgiften röjes vid förhand- 
  
 30 § samma lag och det skulle 
  
 lingen. 
  
 strida mot avtal som avses där 
  
 att uppgiften röjes vid förhand- 
  
 lingen. 
  
 Förhör med den som är under femton år eller lider av en psykisk störning får hållas inom stängda dörrar. 
 Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dörrar, vare det gällande. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006. 
 36 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) 
 dels att nuvarande 1 kap. 10, 12 och 13 §§ skall betecknas  
 14–16 
  §§, dels att 1 kap. 9 §, 2 kap. 1 §, 6 kap. 2 §, 7 kap. 14 §, 8 kap. 5, 6, 
 10, 19 och 24 §§, 9 kap. 3 och 12 §§, 12 kap. 3 och 4 §§, 15 kap. 6 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse, 
 dels att det skall införas fem nya paragrafer, 1 kap.  
 10–13 
  §§, 2 kap. 4 § och 9 kap. 30 § av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 
  
 kap. 
  
 9 § 
  
 Vad som föreskrivs i tryckfri- 
  
 Vad som föreskrivs i tryckfri- 
  
 hetsförordningen om rätt att ta 
  
 hetsförordningen om rätt att ta 
  
 del av handlingar hos myndighet 
  
 del av handlingar hos myndighet 
  
 skall i tillämpliga delar också gäl- 
  
 skall i tillämpliga delar också gäl- 
  
 la handlingar hos aktiebolag, 
  
 la handlingar 
  
 hos 
  
 aktiebolag, 
  
 handelsbolag, ekonomiska före- 
  
 handelsbolag, ekonomiska före- 
  
 ningar och stiftelser där kom- 
  
 ningar och stiftelser där staten, 
  
 muner eller landsting utövar ett 
  
 kommuner eller landsting utövar 
  
 rättsligt bestämmande inflytan- 
  
 ett rättsligt bestämmande infly- 
  
 de. Sådana bolag, föreningar och 
  
 tande. Sådana 
  
 bolag, 
  
 föreningar 
  
 stiftelser skall vid tillämpningen 
  
 och stiftelser skall vid tillämp- 
  
 av denna lag jämställas med 
  
 ningen av denna lag jämställas 
  
 myndighet. 
  
 med myndighet. 
  
 Kommuner och landsting skall 
  
 anses utöva ett rättsligt bestäm- 
  
 mande inflytande om de ensam- 
  
 ma eller tillsammans 
 1. äger aktier i ett aktiebolag el- ler andelar i en ekonomisk före- ning med mer än hälften av samt- liga röster i bolaget eller förening- en eller på något annat sätt förfo- gar över så många röster i bolaget eller föreningen, 
 2. har rätt att utse eller avsätta 
 37 
 Författningsförslag SOU 2004:75 
  
 mer än hälften av ledamöterna i 
  
 styrelsen för ett aktiebolag, en eko- 
  
 nomisk förening eller en stiftelse, 
  
 eller 
  
 3. utgör samtliga obegränsat an- 
  
 svariga bolagsmän i ett handelsbo- 
  
 lag. Vid tillämpningen av  
 1–3 
  
 skall inflytande som utövas av en 
  
 juridisk person över vilken en 
  
 kommun eller ett landsting be- 
  
 stämmer på det sätt som anges i de 
  
 nämnda punkterna anses utövat 
  
 av kommunen eller landstinget. 
  
 Första stycket gäller också be- 
  
 Första stycket gäller också be- 
  
 träffande handlingar som efter 
  
 träffande handlingar 
  
 som efter 
  
 medgivande av en kommun eller 
  
 medgivande av staten, en kom- 
  
 ett landsting för viss bestämd tid 
  
 mun eller ett landsting för viss 
  
 förvaras hos aktiebolag, han- 
  
 bestämd tid förvaras hos aktie- 
  
 delsbolag, ekonomiska förening- 
  
 bolag, handelsbolag, ekonomiska 
  
 ar eller stiftelser där kommuner 
  
 föreningar eller stiftelser där sta- 
  
 eller landsting har utövat ett 
  
 ten, kommuner eller landsting 
  
 rättsligt bestämmande inflytan- 
  
 tidigare har utövat ett rättsligt 
  
 de. 
  
 bestämmande inflytande. 
  
 Vad som sägs om kommuner 
  
 och landsting i  
 första–tredje 
  styck- 
  
 ena tillämpas också på kommu- 
  
 nalförbund. 
  
 10 § 
  
 Har i denna lag föreskrivits att 
  
 Rätten att ta del av handlingar 
  
 sekretessen i fråga om uppgift i 
  
 gäller inte hos aktiebolag där 
  
 allmän handling är begränsad till 
  
 staten har ett rättsligt bestäm- 
  
 viss tid, räknas tiden från hand- 
  
 mande inflytande om aktierna är 
  
 lingens tillkomst, om inte annat 
  
 noterade på börs i Sverige eller 
  
 anges. I fråga om diarium, jour- 
  
 något annat land. 
  
 nal samt sådant register eller an- 
  
 Om det av särskild anledning 
  
 nan förteckning som förs fort- 
  
 är nödvändigt med hänsyn till 
  
 löpande räknas tiden från det 
  
 verksamhetens art, 
  
 konkurrens- 
  
 uppgiften fördes in i handlingen. 
  
 situationen eller andra väsentliga 
  
 ekonomiska förhållanden hos ett 
  
 bolag, en förening eller en stiftelse 
  
 38 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 där staten har ett rättsligt be- stämmande inflytande, får reger- ingen meddela föreskrifter om att 9 § inte skall tillämpas beträffande handlingar i hela eller viss del av verksamheten hos bolaget, före- ningen eller stiftelsen. 
 Beträffande bolag, föreningar eller stiftelser som lyder under riksdagen eller någon av riksda- gens myndigheter meddelas un- dantag enligt andra stycket i lag. 
  
 11 § 
  
 Har upphävts genom 
  
 lag 
  
 Staten, kommuner och lands- 
  
 (1999:301). 
  
 ting skall anses utöva ett rättsligt 
  
 bestämmande inflytande om de 
  
 ensamma eller tillsammans 
  
 1. äger aktier i ett aktiebolag el- 
  
 ler andelar i en ekonomisk före- 
  
 ning med mer än hälften av samt- 
  
 liga röster i bolaget eller förening- 
  
 en eller på något annat sätt förfo- 
  
 gar över så många röster i bolaget 
  
 eller föreningen, 
  
 2. har rätt att utse eller avsätta 
  
 mer än hälften av ledamöterna i 
  
 styrelsen för ett aktiebolag, en 
  
 ekonomisk 
  
 förening 
  
 eller en 
  
 stiftelse, eller 
  
 3. utgör 
  
 samtliga 
  
 obegränsat 
  
 ansvariga bolagsmän i ett han- 
  
 delsbolag. 
  
 Vid tillämpningen av  
 1–3 
  skall 
  
 inflytande som utövas av en juri- disk person över vilken staten, en kommun eller ett landsting be- stämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av staten, kommunen eller lands- tinget. 
 39 
 Författningsförslag SOU 2004:75 
  
 12 § 
  
 I fråga om tystnadsplikt beträf- 
  
 Vad som sägs om kommuner 
  
 fande företagshemligheter 
  
 och 
  
 och landsting i 9 och 11 §§ till- 
  
 tystnadsplikt 
  
 för 
  
 revisorer 
  
 finns 
  
 lämpas också på kommunalför- 
  
 bestämmelser 
  
 som 
  
 är tillämpliga 
  
 bund. 
  
 utöver föreskrifterna om sekretess 
  
 i denna lag. 
  
 13 § 
  
 I brottsbalken finns bestämmel- 
  
 I 
  
 förhållandet mellan sådana 
  
 ser om ansvar för den som bryter 
  
 bolag, föreningar och stiftelser som 
  
 mot förbud enligt denna lag att 
  
 avses i 9 § och deras anställda 
  
 röja eller utnyttja uppgift och för 
  
 gäller vad som föreskrivs i tryck- 
  
 den som bryter mot förbehåll som 
  
 frihetsförordningen 
  
 och yttrande- 
  
 har uppställts med stöd av lagen 
  
 frihetsgrundlagen om 
  
 vid utlämnande av uppgift. An- 
  
 1. rätt att lämna uppgifter i vil- 
  
 svar enligt 20 kap. 3 § brottsbal- 
  
 ket ämne som helst för offentliggö- 
  
 Ramirez skall dock inte följa ifall nå- 
  
 rande och 
  
 gon, vars anställning hos en myn- 
  
 2. förbud mot att ingripa utan 
  
 dighet har upphört, röjer eller ut- 
  
 stöd 
  
 i tryckfrihetsförordningen 
  
 nyttjar uppgifter i strid mot 6 kap. 
  
 eller yttrandefrihetsgrundlagen mot 
  
 1 §. 
  
 missbruk av tryckfriheten eller ytt- 
  
 randefriheten eller medverkan till 
  
 ett sådant missbruk. 
  
 Första stycket gäller inte i för- 
  
 hållandet mellan sådana bolag och 
  
 föreningar som avses i 9 § och den 
  
 verkställande direktören i bolaget 
  
 eller föreningen. 
  
 Första stycket skall gälla även i 
  
 förhållandet mellan sådana organ 
  
 som avses i 8 § andra stycket och 
  
 deras anställda, med undantag för 
  
 den 
  
 verkställande 
  
 direktören, i 
  
 den verksamhet som anges i bila- 
  
 gan till denna lag. 
  
 14 § 
 Har i denna lag föreskrivits att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling är begränsad till 
 40 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 viss tid, räknas tiden från hand- lingens tillkomst, om inte annat anges. I fråga om diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden från det uppgiften fördes in i handlingen. 
 15 § 
 I fråga om tystnadsplikt beträf- fande företagshemligheter och tystnadsplikt för revisorer finns bestämmelser som är tillämpliga utöver föreskrifterna om sekretess i denna lag. 
 16 § 
 I brottsbalken finns bestämmel- ser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt denna lag att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift. An- svar enligt 20 kap. 3 § brottsbal- Ramirez skall dock inte följa ifall nå- gon, vars anställning hos en myn- dighet har upphört, röjer eller ut- nyttjar uppgifter i strid mot 6 kap. 1 §. 
  
 2 
  
 kap. 
  
 1 § 
  
 Sekretess 
  
 gäller 
  
 för uppgift 
  
 Sekretess 
  
 gäller för 
  
 uppgift 
  
 som angår Sveriges förbindelser 
  
 som angår Sveriges förbindelser 
  
 med annan stat eller i övrigt rör 
  
 med en annan stat eller i övrigt 
  
 annan stat, mellanfolklig organi- 
  
 rör en annan stat eller en mellan- 
  
 sation, myndighet, 
  
 medborgare 
  
 folklig organisation 
  
 eller 
  
 en 
  
 eller juridisk person i annan stat 
  
 myndighet, 
  
 medborgare 
  
 eller 
  
 eller statslös, 
  
 om det kan antas 
  
 juridisk person i en annan 
  
 stat 
  
 41 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:75 
  
 att det stör Sveriges mellanfolkli- eller en statslös person, om det ga förbindelser eller på annat sätt kan antas att det skadar Sveriges skadar landet om uppgiften röjs. mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om 
 uppgiften röjs. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. 
 4 § 
 Sekretess gäller för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgif- ten skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får före- skrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte tillämpas i strid med avtalet. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. 
 6 kap. 
 2 § 
 Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda er- bjuder sig att utföra. 
 Angår ärendet försäljning av lös egendom för det allmännas räk- ning, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbju- dande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mel- lan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller 
 42 
 SOU 2004:75 Författningsförslag 
 erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. 
 Angår ärendet upphandling får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slut- 
  
 förts. 
  
 I fråga om uppgift i allmän 
  
 I fråga om uppgift i allmän 
  
 handling gäller 
  
 sekretessen i 
  
 handling 
  
 gäller sekretessen i 
  
 högst tjugo år. Beträffande hand- 
  
 högst tjugo år. Beträffande hand- 
  
 ling som anger villkoren i slutet 
  
 ling som anger villkoren i slutet 
  
 avtal gäller 
  
 sekretessen dock 
  
 avtal gäller 
  
 sekretessen dock 
  
 längst till dess två år, eller hos 
  
 längst till dess två år, eller hos 
  
 statliga affärsverk och Försvarets 
  
 statliga 
  
 affärsverk, Försvarets 
  
 materielverk 
  
 samt 
  
 i kommunal 
  
 materielverk och i affärsverksam- 
  
 affärsverksamhet fem år, har för- 
  
 het hos ett statligt bolag, förening 
  
 flutit från det avtalet slöts. 
  
 eller stiftelse enligt 1 kap. 9 § samt 
  
 i kommunal 
  
 affärsverksamhet 
  
 fem år, har förflutit från det av- 
  
 talet slöts. 
  
 7 kap. 
 14 § 
 Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållan- det mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller or- ganisation av utlänningar. 
 Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verk- samhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt med- borgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller nå- gon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för kon- troll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om 
 43 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:75 
  
 uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. 
 Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos In- tegrationsverket 
  
 1. 
  
 i ärende om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehållstill- stånd och av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana utlänningar och 
  
 2. 
  
 i verksamhet som avser medverkan till bosättning för personer som omfattas av 1, 
  
 för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan an- tas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. 
 Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos To- talförsvarets pliktverk och Migrationsverket i verksamhet som av- ser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i Genevekon- ventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i interna- tionella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventio- nerna, för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. 
 Sekretess gäller, i den mån riks- dagen har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellan- folklig organisation, för uppgifter som avses i första och andra styck- ena och som en myndighet fått en- ligt avtalet. Föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ får i fråga om denna sekre- tess inte tillämpas i strid med avta- let. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. 
 Utan hinder av sekretess enligt första eller fjärde stycket eller enligt 2 kap. 1 eller 2 § får uppgifter som avses i fjärde stycket läm- nas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigs- fångar och andra skyddade personer. 
 44 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 8 kap. 
 5 § 
 Sekretess gäller i statlig myndighets verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditvä- sendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, för upp- gift om 
  
 1. 
  
 affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgif- ten röjs, 
  
 2. 
  
 ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. 
  
 I ärende hos statlig myndighet om innehav av 
  
 1. 
  
 aktier i bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappers- bolag eller försäkringsaktiebolag, 
  
 2. 
  
 andelar i medlemsbank eller kreditmarknadsförening, eller 
  
 3. 
  
 aktier eller andelar i börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation 
  
 gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller inte för beslut av myndigheten och inte heller för uppgift som erhållits från annan myndighet om uppgiften inte är sekretessbelagd där. 
 Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som be- står i övervakning enligt insiderstrafflagen (2000:1086), övervak- ning enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll en- ligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhål- landen, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyl- dige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. 
  
 Sekretess gäller, i den mån 
  
 Sekretess gäller, i den mån re- 
  
 riksdagen har godkänt avtal här- 
  
 geringen föreskriver det, hos Fi- 
  
 om med främmande stat eller 
  
 nansinspektionen i verksamhet 
  
 mellanfolklig organisation, hos 
  
 som avses i  
 första–tredje 
  styckena 
  
 myndighet i verksamhet som avses 
  
 för en uppgift om enskilds person- 
  
 i  
 första–tredje 
  styckena för sådan 
  
 liga eller ekonomiska förhållan- 
  
 45 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:75 
  
 uppgift om affärs- eller driftförhål- landen och ekonomiska eller per- sonliga förhållanden som myndig- heten erhållit enligt avtalet. Sam- ma sekretess gäller hos Finansin- spektionen, i den mån regeringen föreskriver det, om inspektionen från utländsk myndighet eller ut- ländskt organ erhållit uppgifter enligt annat avtal. Föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet. 
 den som myndigheten fått från en utländsk myndighet eller ett ut- ländskt organ på grund av ett av- tal som inte kräver riksdagens godkännande, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får fö- reskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte tillämpas i strid med avtalet. 
 6 § 
 Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet, som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller närings- livet i övrigt, för uppgift om 
  
 1. 
  
 enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, 
  
 2. 
  
 andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. 
  
 Sekretess gäller, i den mån riksdagen godkänt avtal härom med främmande stat eller mellan- folklig organisation, hos myndig- het i verksamhet, som avses i för- sta stycket, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga för- hållanden som myndigheten förfo- gar över på grund av avtalet. Fö- reskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet. 
 Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sek- retess som har föreskrivits med stöd av första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. 
 46 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 
 10 § 
 Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverk- samhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett be- stämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten. 
 Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekre- tessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den motta- gande myndigheten. 
 Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sek- retessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. 
  
 I fråga om uppgift i allmän 
  
 I fråga om uppgift i allmän 
  
 handling gäller sekretessen 
  
 i 
  
 handling gäller sekretessen i 
  
 högst 
  
 tjugo 
  
 år. 
  
 Beträffande 
  
 högst 
  
 tjugo 
  
 år. 
  
 Beträffande 
  
 handling som anger villkoren i 
  
 handling som anger villkoren i 
  
 slutet 
  
 avtal 
  
 gäller 
  
 sekretessen 
  
 slutet 
  
 avtal 
  
 gäller 
  
 sekretessen 
  
 dock längst till dess två år, eller 
  
 dock längst till dess två år, eller 
  
 hos statliga affärsverk och För- 
  
 hos statliga affärsverk, Försva- 
  
 svarets 
  
 materielverk samt 
  
 i 
  
 rets materielverk och i affärsverk- 
  
 kommunal affärsverksamhet fem 
  
 samhet hos ett statligt bolag, före- 
  
 år, har förflutit från det att avta- 
  
 ning eller stiftelse enligt 1 kap. 9 § 
  
 let slöts. 
  
 samt i kommunal affärsverk- 
  
 samhet fem år, har förflutit från 
  
 det att avtalet slöts. 
  
 19 § 
 Sekretess gäller hos tillsyns- Sekretess gäller hos tillsyns- myndighet i konkurs för uppgift myndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller drift- om enskilds affärs- eller drift- förhållanden, om det kan antas förhållanden, om det kan antas 
 47 
 Författningsförslag SOU 2004:75 
  
 att den som uppgiften rör lider 
  
 att den som uppgiften rör lider 
  
 skada om uppgiften röjs. Utan 
  
 skada om uppgiften röjs. Utan 
  
 hinder av sekretessen får uppgift 
  
 hinder av sekretessen får uppgift 
  
 lämnas till enskild enligt vad 
  
 lämnas till enskild enligt vad 
  
 som föreskrivs i konkurslagen 
  
 som föreskrivs 
  
 i konkurslagen 
  
 (1987:672). Föreskrifterna i 
  
 (1987:672). I fråga om denna 
  
 14 kap.  
 1–3 
  §§ får inte i fråga om 
  
 sekretess får 
  
 föreskrifterna i 
  
 denna sekretess tillämpas i strid 
  
 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte tillämpas i 
  
 med avtal som ingåtts med ut- 
  
 strid med ett avtal som ingåtts 
  
 ländsk myndighet eller utländskt 
  
 med en utländsk myndighet eller 
  
 organ. 
  
 ett utländskt organ. 
  
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 
 24 § 
 Sekretess gäller i Insättningsgarantinämndens verksamhet för uppgift om 
  
 1. 
  
 affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgif- ten röjs, 
  
 2. 
  
 ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser eller med ett utländskt institut med filial i Sverige som endast omfattas av ett utländskt garantisy- stem. 
  
 I den mån regeringen före- 
  
 I den mån regeringen före- 
  
 skriver det, gäller sekretess hos 
  
 skriver det, gäller sekretess hos 
  
 Insättningsgarantinämnden för 
  
 Insättningsgarantinämnden för 
  
 sådan uppgift om affärs- eller 
  
 sådan uppgift om affärs- eller 
  
 driftförhållanden och andra eko- 
  
 driftförhållanden och andra eko- 
  
 nomiska eller personliga förhål- 
  
 nomiska eller personliga förhål- 
  
 landen som myndigheten erhållit 
  
 landen som myndigheten fått på 
  
 på grund av avtal med företrädare 
  
 grund av ett avtal med företrädare 
  
 för ett utländskt garantisystem. 
  
 för ett utländskt garantisystem, 
  
 Föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ får 
  
 om röjandet av uppgiften skulle 
  
 inte i fråga om denna sekretess till- 
  
 strida mot avtalet. I fråga om 
  
 lämpas i strid med avtalet. 
  
 denna sekretess får föreskrifterna i 
  
 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte tillämpas i 
  
 strid med avtalet. 
  
 48 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sek- retessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 
  
 9 
  
 kap. 
  
 3 § 
 Sekretess enligt 1 och 2 §§ gäller också, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig orga- nisation, i ärende om handräckning eller bistånd som myndighet lämnar åt myndighet eller annat organ i den staten eller mellanfolk- lig organisationen i verksamhet som motsvarar den som avses i nämnda paragrafer. 
 Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal här- om med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i 1, 2 eller 19 § för sådan uppgift om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden som myn- digheten förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med av- talet. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt andra stycket i högst tjugo år. 
 12 § 
 Sekretess gäller i ärende om någons inträde i Advokatsamfundet, om disciplinärt ingripande mot advokat eller om advokats uteslut- ning ur samfundet för uppgift om hans ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs. 
 Motsvarande sekretess gäller i Motsvarande sekretess gäller i ärende om godkännande eller ärende om godkännande eller auktorisation av revisor eller re- auktorisation av revisor eller re- 
 49 
 Författningsförslag SOU 2004:75 
  
 gistrering av revisionsbolag, om 
  
 gistrering av revisionsbolag, om 
  
 disciplinärt ingripande mot god- 
  
 disciplinärt ingripande mot god- 
  
 känd eller auktoriserad revisor 
  
 känd 
  
 eller auktoriserad revisor 
  
 eller registrerat 
  
 revisionsbolag 
  
 eller 
  
 registrerat revisionsbolag 
  
 eller om upphävande av godkän- 
  
 eller om upphävande av godkän- 
  
 nande, auktorisation eller regi- 
  
 nande, auktorisation eller regi- 
  
 strering. Föreskrifterna i 14 kap. 
  
 strering. I fråga om denna sek- 
  
 1–3 
  §§ får inte i fråga om denna 
  
 retess får föreskrifterna i 14 kap. 
  
 sekretess tillämpas i strid med 
  
 1–3 
  §§ inte tillämpas i strid med 
  
 avtal som ingåtts med utländsk 
  
 avtal som ingåtts med en ut- 
  
 myndighet eller utländskt organ. 
  
 ländsk myndighet eller ett ut- 
  
 Sekretessen enligt 
  
 detta stycke 
  
 ländskt organ. Sekretessen enligt 
  
 gäller inte beslut i ärendet. 
  
 detta stycke gäller inte beslut i 
  
 ärendet. 
  
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. 
 30 § 
 Sekretess gäller för en uppgift om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europe- iska unionen eller annat av riks- dagen godkänt avtal med en an- nan stat eller en mellanfolklig or- ganisation, om röjandet av upp- giften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får före- skrifterna i 14 kap.  
 1–3 
  §§ inte tillämpas i strid med avtalet. 
 I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. 
 50 
 SOU 2004:75 Författningsförslag 
 12 kap. 
 3 § 
 Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ären- det, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 §. 
  
 Förebringas 
  
 sekretessbelagd 
  
 Förebringas 
  
 sekretessbelagd 
  
 uppgift som avses i första styck- 
  
 uppgift som avses i första styck- 
  
 et vid förhandling inom stängda 
  
 et vid förhandling inom stängda 
  
 dörrar, består sekretessen under 
  
 dörrar, består sekretessen under 
  
 den 
  
 fortsatta 
  
 handläggningen, 
  
 den 
  
 fortsatta 
  
 handläggningen, 
  
 om 
  
 domstolen 
  
 inte 
  
 förordnar 
  
 om 
  
 domstolen 
  
 inte 
  
 förordnar 
  
 annat. Sedan domstolen har skilt 
  
 annat. Sedan domstolen har skilt 
  
 målet eller ärendet från sig, be- 
  
 målet eller ärendet från sig, be- 
  
 står sekretessen endast om dom- 
  
 står sekretessen endast om dom- 
  
 stolen i domen eller beslutet har 
  
 stolen i domen eller beslutet har 
  
 förordnat om det. Sådant för- 
  
 förordnat om det. Sådant för- 
  
 ordnande skall 
  
 alltid 
  
 meddelas 
  
 ordnande skall 
  
 alltid 
  
 meddelas 
  
 för uppgift för vilken sekretess 
  
 för uppgift i verksamhet som av- 
  
 gäller enligt 9 kap. 3 § andra 
  
 ses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § och för 
  
 stycket, om det skulle strida mot 
  
 vilken sekretess gäller enligt 
  
 avtal som avses där att uppgiften 
  
 9 kap. 30 §, om det skulle strida 
  
 röjs. 
  
 mot avtal som avses där att upp- 
  
 giften röjs. 
  
 Fullföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat för- ordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. 
 4 § 
 Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ären- det, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende. 
 Första stycket tillämpas inte, Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller be- om domstolen i domen eller be- slutet har förordnat att sekretes- slutet har förordnat att sekretes- sen skall bestå. Sådant förord- sen skall bestå. Sådant förord- nande skall alltid meddelas för nande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäll- uppgift i verksamhet som avses i er enligt 9 kap. 3 § andra stycket, 9 kap. 1, 2 eller 19 § och för vil- 
 51 
 Författningsförslag SOU 2004:75 
  
 om det skulle strida mot avtal 
  
 Ramirez sekretess gäller enligt 9 kap. 
  
 som avses där att uppgiften röjs. 
  
 30 §, om det skulle strida mot 
  
 Förordnande 
  
 att sekretessen 
  
 avtal som avses där att uppgiften 
  
 skall bestå får inte omfatta dom- 
  
 röjs. Förordnande att sekretes- 
  
 slutet eller motsvarande del av 
  
 sen skall bestå får inte omfatta 
  
 annat beslut, såvida inte rikets 
  
 domslutet eller motsvarande del 
  
 säkerhet eller annat intresse av 
  
 av annat beslut, såvida inte rikets 
  
 synnerlig vikt 
  
 oundgängligen 
  
 säkerhet eller annat intresse av 
  
 påkallar det. Angår målet eller 
  
 synnerlig vikt oundgängligen på- 
  
 ärendet någons civila rättigheter 
  
 kallar det. Angår målet eller ären- 
  
 och skyldigheter eller anklagelse 
  
 det någons civila rättigheter och 
  
 mot någon för brott, gäller dess- 
  
 skyldigheter eller anklagelse mot 
  
 utom att förordnande som om- 
  
 någon för brott, gäller dessutom 
  
 fattar domslut eller motsvarande 
  
 att förordnande som omfattar 
  
 del av annat beslut får meddelas 
  
 domslut eller motsvarande del av 
  
 endast om riket befinner sig i 
  
 annat beslut får meddelas endast 
  
 krig eller krigsfara eller andra 
  
 om riket befinner sig i krig eller 
  
 utomordentliga, av krig föran- 
  
 krigsfara eller andra utomor- 
  
 ledda förhållanden råder. 
  
 dentliga, av krig föranledda för- 
  
 hållanden råder. 
  
 Har domstol meddelat förordnande enligt andra stycket, gäller sekretessen också hos domstol eller annan myndighet som får del av domen eller beslutet. Denna bestämmelse tillämpas dock inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos mottagaren. 
 Fullföljs talan mot dom eller beslut vari domstol har meddelat förordnande enligt andra stycket, skall den högre rätten pröva för- ordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. 
 15 kap. 
 6 § 
 Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att fråga om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet. 
 Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det på ho- nom att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndighe- ten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling 
 52 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 eller lämnar han ut handling med förbehåll, som inskränker sökan- dens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och att be- slut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna över- klagas. 
 Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller enligt 2 kap. 4 §, 8 kap. 5 § fjärde styck- et, 24 § andra stycket eller 9 kap. 3 eller 30 §, skall myndigheten i avslagsbeslutet ange vilket avtal som avses och tillämplig bestäm- melse i avtalet. Om avtalet avser Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, skall myndigheten i stäl- let ange tillämplig  
 EG-rättslig 
  föreskrift och tillämplig bestäm- melse i föreskriften. 
 Nuvarande lydelse 
 16 kap. 
 1 § 
 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra upp- gifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 §  
 1–8 
  samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefri- hetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryck- frihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 
  
 – 
  
 – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 
  
 3. denna lag enligt 
  
 – 
  
 – – – – – – – – - – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 
  
 8 kap. 3 §, 4 § andra stycket 
 första meningen, 5 § första 
 53 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:75 
  
 stycket 2 eller 6 § första stycket 2 
  
 8 kap. 6 § andra stycket 
  
 såvitt avser uppgift om andra 
  
 ekonomiska eller personliga för- 
  
 hållanden än affärs- eller driftför- 
  
 hållande för den som trätt i af- 
  
 färsförbindelse eller liknande för- 
  
 bindelse med den som är föremål 
  
 för myndighetens verksamhet 
  
 8 kap. 7 § första stycket 2 el- ler 8 § första stycket 
 – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 
 Föreslagen lydelse 
 16 kap. 
 1 § 
 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra upp- gifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 §  
 1–8 
  samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefri- hetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnads- plikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av 
  
 – 
  
 – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 
  
 3. denna lag enligt 
  
 – 
  
 – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 
  
 8 kap. 3 §, 4 § andra stycket 
 första meningen, 5 § första stycket 2 eller 6 § första stycket 2 
 8 kap. 7 § första stycket 2 el- ler 8 § första stycket 
 – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 
 54 
  
 SOU 2004:75 
  
 Författningsförslag 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006. 
  
 2. 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 1 kap. 9 § gäller inte handlingar som före den 1 juli 2006 kommit in till eller upprät- tats hos bolag, föreningar och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. 
  
 55 
  
 1. sådana organ som avses i 
  
 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretessla- gen, 
  
 2. sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretessla- gen (1980:100) där staten ensam eller tillsammans med en kom- mun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande, och 
  
 3. allmänna försäkringskassor. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2004:75 
  
 3 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring av arkivlagen (1990:782) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (1990:782) att 2, 2 a och 8 §§ skall ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 § 
  
 Vad som enligt denna lag gäller för statliga myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos 
 1. sådana organ som avses i 
 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretessla- gen, och 
 2. allmänna försäkringskassor. 
 2 a § 
  
 Vad som enligt denna lag gäll- 
  
 Vad som enligt denna lag gäll- 
  
 er för kommunala myndigheters 
  
 er för kommunala myndigheters 
  
 arkiv skall gälla även för arkiv 
  
 arkiv skall gälla även för arkiv 
  
 hos sådana juridiska personer 
  
 hos sådana juridiska personer 
  
 som avses i 1 kap. 9 § sekre- 
  
 som avses i 1 kap. 9 § sekre- 
  
 tesslagen (1980:100). 
  
 tesslagen (1980:100) där kom- 
  
 muner eller landsting ensamma 
  
 eller tillsammans utövar ett rätts- 
  
 ligt bestämmande inflytande. 
  
 56 
 SOU 2004:75 Författningsförslag 
 8 § 
 Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att så- dana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt  
 3–6 
  §§ skall skötas av de statliga arkivmyndigheterna. 
 Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och lands- tingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse 
  
 till arkivmyndighet. 
  
 Den kommunala arkivmyn- 
  
 Den kommunala arkivmyn- 
  
 digheten skall se till att sådana 
  
 digheten skall se till att sådana 
  
 juridiska 
  
 personer 
  
 som 
  
 avses i 
  
 organ som avses i 2 a § fullgör 
  
 1 kap. 
  
 9 
  
 § 
  
 sekretesslagen 
  
 sina skyldigheter enligt  
 3–6 
  §§ 
  
 (1980:100) fullgör sina skyldig- 
  
 denna lag. I de fall flera kommu- 
  
 heter enligt  
 3–6 
  §§ denna lag. I 
  
 ner eller flera landsting bestäm- 
  
 de fall flera kommuner eller flera 
  
 mer tillsammans i ett sådant fö- 
  
 landsting 
  
 bestämmer 
  
 tillsam- 
  
 retag fullgörs uppgiften av ar- 
  
 mans i ett sådant företag fullgörs 
  
 kivmyndigheten i den kommun 
  
 uppgiften av arkivmyndigheten i 
  
 eller det landsting som kommu- 
  
 den kommun eller det landsting 
  
 nerna eller landstingen kommer 
  
 som kommunerna eller lands- 
  
 överens om. 
  
 tingen kommer överens om. 
  
 Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt  
 3–6 
  §§ skall skötas av de statliga arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv och av de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv. 
 De statliga arkivmyndigheterna skall också sköta tillsynen över att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar fullgör sina skyl- digheter enligt  
 3–6 
  §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förva- ring, m.m. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006. 
 57 
 1 Vårt arbete 
  
 1.1 
  
 Direktiven och uppdraget 
  
 Vi har tidigare lämnat tre betänkanden. 
 1  
 I detta slutbetänkande kommer vi att behandla de frågor som återstår enligt direktiven, dels om insyn i statliga företag m.m., dels om sekretess i det inter- nationella samarbetet. 
 2  
 Det kvarvarande uppdraget är alltså tudelat och respektive huvudfråga är uppdelad i två avgränsade underfrå- gor. I det följande redovisas vad som sägs i direktiven om bakgrun- den till dessa frågeställningar samt hur uppdraget för respektive fråga närmare är formulerat. 
 3  
 När det gäller två frågor redogör vi dessutom närmare för vår syn på uppdraget, nämligen angående dels meddelarfrihet i kommunala och statliga företag, dels sekretess på grund av internationella avtal. 
  
 1.1.1 
  
 Insyn i statliga företag m.m. 
  
 I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv rörande frågorna om insyn i statliga och kommunala företag samt om samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag. I slutet av avsnittet finns också en redogörelse för varför vi valt att se över meddelar- friheten i kommunala och statliga företag. 
 Insynen i statliga och kommunala företag 
 4 
  
 Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos 
  
 1 
  
 Offentlighetsprincipen och den nya tekniken  
  
 (SOU 2001:3),  
 Ordning och reda bland allmän- na handlingar  
 (2002:97) samt  
 Ny sekretesslag  
 (SOU 2003:99) 
  
 2 
  
 Dir. 1998:32 
  
 3 
  
 Direktiven återges i sin helhet i SOU 2001:3 och SOU 2003:99 
  
 4 
  
 Dir 1998:32 s.  
  
 9–10, 
  15 och 30 
 59 
  
 Vårt arbete 
  
 SOU 2004:75 
  
 myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen, i den mån hand- lingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmel- sen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssek- torn. Principen har gjorts tillämplig hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas verksamhet i olika utsträckning hos Radiotjänst i Kiruna AB, Posten AB, Handelshögskolan i Stockholm, Riksidrottsförbun- det samt, sedan den 1 januari 1998, de stiftelser och stif- telsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna och deras bolag (SFS 1997:958). 
 Vid tidpunkten för sekretesslagens tillkomst var det aktuellt att införa offentlighetsprincipen utanför myndig- hetsområdet endast för AB Svensk Bilprovning och No- tarius publicus. Diskussionen rörde enbart deras myndig- hetsutövande befogenheter, vilka ansågs motivera insyn (prop. 1979/80:2, del A, s. 125). Dessutom nämndes den utredning som då pågick i Kommunalföretagskommittén och som 1983 utmynnade i slutbetänkandet Davis fentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). I detta betänkande lades grunden för bl.a. bilagan till sekre- tesslagen, där de privaträttsliga subjekten uppräknas som enligt 1 kap. 8 § skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det slutgiltiga förslaget lämnades i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. 
 Sedan 1995 gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att offentlighetsprincipen och sekretesslagen är tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. 
 Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myn- digheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvalt- ning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riks- 
 60 
  
 SOU 2004:75 
  
 Vårt arbete 
  
 dag, samt lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen avlämnade i april 1997 betän- kandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). I en rap- port, som upprättats på kommissionens uppdrag, om för- valtningens verksamhetsformer i och utanför myndig- hetsområdet (Myndighet eller marknad SOU 1997:38) diskuteras offentlighetsprincipens tillämpning på statligt respektive kommunalt dominerade privaträttsliga subjekt. Där kritiseras lagstiftarens behandling av frågan om verk- samhetsformer för offentlig förvaltning, framförallt att ingen som helst argumentering har förekommit som skul- le kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan t.ex. den statliga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämpning (SOU 1997:38 s.  
 59-60). 
  Kommissionen anslöt sig till de rekommenda- tioner som lämnas i rapporten, nämligen bl.a. att myndig- hetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att när existerande gråzonsorgan bibehålls det bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, samt att när en annan form än myn- dighetsformen används riksdagen och regeringen bör i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli till- lämpligt (SOU 1997:57 s.  
 56-57). 
  
 _ _ _ _ _ 
 Utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och pri- vatisering av statlig och kommunal verksamhet. Det finns därmed anledning att undersöka om det också fortsätt- ningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag. 
 _ _ _ _ _ 
 Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommu- 
 61 
  
 Vårt arbete 
  
 SOU 2004:75 
  
 nala respektive statliga företag. Kommittén skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på of- fentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa fö- retag och ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i fö- retag och andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretessla- gen. 
 Samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag 
 5 
  
 Under den tid sekretesslagen har varit i kraft, drygt 17 år, har samhället genomgått flera stora reformer på det of- fentliga området. Som exempel kan nämnas den fria kommunala nämndorganisationen samt bolagisering och privatisering av stora delar av kommunal verksamhet. Sto- ra delar av tidigare statlig verksamhet har också bolagise- rats eller privatiserats. Offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på vissa kommunala företag. Sådana reformer har påverkat sekretessbestämmelsernas tillämpningsom- råde. Sverige har också under denna tid anslutit sig till EU, vilket innebär att frågor om det svenska systemet för offentlighet och sekretess hamnat i blickfånget. 
 _ _ _ _ _ 
 Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till Justitie- departementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kom- munala företag (dnr Ju96/4010). Kommunförbundet an- ser att sekretessbestämmelserna innebär att sekretessbe- lagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet anser också att uppgifter inte heller utan vidare kan lämnas mellan mor- och dot- terföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, VD, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter. 
 _ _ _ _ _ 
 Kommittén skall undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjlighe- 
  
 5  
 Dir 1998:32 s. 13, 19 och 32 
 62 
  
 SOU 2004:75 
  
 Vårt arbete 
  
 terna till information inom och mellan kommunala före- tag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsammans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs. 
 Meddelarfrihet i kommunala och statliga företag 
 I våra direktiv sägs inte uttryckligen att vi skall se över frågor om meddelarfrihet i kommunala och statliga företag. Vi gjorde i betän- kandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) en översyn av de tystnads- plikter som bryter meddelarfriheten. I det sammanhanget konstate- rade vi att det på grund av utformningen av bestämmelsen om of- fentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag i 1 kap. 9 § sekretesslagen, finns vissa oklarheter i fråga om vad som gäller av- seende meddelarfrihet i de kommunala företagen i dag. Vi kommer därför att se över denna fråga, som också har betydelse om offent- lighetsprincipen skall tillämpas i de statliga företagen. 
  
 1.1.2 
  
 Sekretess i det internationella samarbetet 
  
 I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv som rör frågor om utri- kessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen) och sekretess på grund av internationella avtal. I slutet av avsnittet finns en diskussion kring vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal. 
 Utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen) 
 6 
  
 I samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekre- tess. Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skade- rekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidigare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess. För uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. I för- 
  
 6  
 Dir 1998:32 s. 27, 28 och 34 
 63 
  
 Vårt arbete 
  
 SOU 2004:75 
  
 arbetena till ändringen konstaterar regeringen att den in- nebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden och att det därför finns an- ledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretess- frågor (prop. 1994/95:112 s. 31). I propositionen erinrar regeringen om att det i diskussionen om hur ett EU- medlemskap påverkar den svenska offentlighetsprincipen har förts fram olika förslag till lagtekniska lösningar. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för  
 EU-samarbetet. 
  En sådan särreglering skulle kunna inne- bära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgif- ter som rör förhandlingarna i rådet medan uppgifter i öv- rigt som rör  
 EU-samarbetet 
  endast kan hållas hemliga en- ligt någon av de övriga bestämmelserna i sekretesslagen. Enligt regeringen krävdes ytterligare överväganden för att kunna ta ställning till om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skall utformas. Regeringen uttalade att den i samband med den uppföljning som bör ske avsåg att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motiverade än den som då föreslogs i bestämmelsen om utrikessekretess. 
 _ _ _ _ _ 
 Kommittén skall göra en kartläggning av myndigheternas hantering av frågor om utrikessekretess. En sådan kart- läggning skall ta sikte på frågor om sekretess såväl i EU- samarbetet som i annat internationellt samarbete. Kart- läggningen skall utmynna i en bedömning av om det be- hövs ändringar i reglerna om utrikessekretess eller andra åtgärder, t.ex. en särreglering för  
 EU-samarbetet, 
  samt i så fall förslag till sådana ändringar. 
 Sekretess på grund av internationella avtal 
 7 
  
 I det internationella samarbetet uppkommer ofta frågor om informationsutbyte. Den svenska offentlighetsprinci- pen innebär i allmänhet mycket större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mel- lanstatliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller 
  
 7  
 Dir 1998:32 s.  
 26–27 
  och  
 33–34 
  
 64 
  
 SOU 2004:75 
  
 Vårt arbete 
  
 flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. sådana som gäller meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas själv- ständigt av den myndighet som förvarar en handling. 
 I de fall det uppstått en konflikt mellan vårt och andras regelsystem har olika lösningar använts för att begränsa svenska myndigheters möjligheter att lämna ut eller an- vända sådan information som lämnas hit på grund av in- ternationella samarbetsavtal. Ett sätt har varit att införa en bestämmelse i sekretesslagen om absolut sekretess. Ett annat har varit att införa bestämmelser som begränsar de svenska myndigheternas möjligheter att använda informa- tionen för andra ändamål än för vilka den lämnats hit. Va- let av metod är naturligtvis beroende av de förutsättning- ar som givits i den aktuella överenskommelsen och i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Ibland har det inte vidtagits några åtgärder överhuvudtaget för att anpassa de svenska reglerna i enlighet med åtagandena. I en del fall finns anledning att anta att åtaganden kan ha gjorts utan alltför stora ansträngningar att hävda de svenska offentlighetsreglerna. I andra fall har tanken varit att bestämmelsen i sekretesslagen om utrikessekretess (2 kap. 1 §) i praktiken är tillräcklig för att uppfylla svenska åtaganden. 
 Det finns en risk att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtagan- den inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavta- lens faktiska innebörd. Det är särskilt allvarligt om effek- ten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess. 
 _ _ _ _ _ 
 Kommittén skall undersöka möjligheterna för att Sveriges åtaganden enligt internationella avtal när det gäller infor- mationsutbyte skall kunna genomföras på ett ända- målsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet in- grepp i offentligheten som möjligt. Till grund för under- sökningen skall kommittén göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem samt skälen för åtgärderna. I de fall 
 65 
  
 Vårt arbete 
  
 SOU 2004:75 
  
 ingen sådan åtgärd har vidtagits skall, så långt det är möj- ligt, kommittén redovisa de skäl som har anförts för det. 
 Särskilt om vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal 
 Som framgår ovan sägs det i våra direktiv att vi till grund för under- sökningen av de särskilda reglerna om sekretess på grund av inter- nationella avtal, skall göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem. Denna del av uppdraget kan tolkas som att vi skall gör en sammanställning av alla internationella avtal som innehåller för Sverige bindande Schmidt. Uppdraget måste dock enligt vår uppfattning ses mot bakgrund av att direktiven beslutades redan år 1998. Vi har erfarit att det vid den tidpunkten fanns ett behov av att få till stånd en samlad kartläggning av Sveriges internationella sekretessåtagan- den, men att detta behov inte är lika uttalat i dag. En sådan kart- läggning skulle också vara mycket tidskrävande. Vi har således helt inriktat vårt arbete på att göra en analys av de åtgärder som faktiskt vidtagits och på att hitta författningslösningar som på ett bättre sätt än i dag tydliggör vad som gäller i fråga om sekretess i det in- ternationella arbetet. 
  
 1.2 
  
 Arbetets bedrivande 
  
 Arbetet med de avslutande delarna av vårt uppdrag, dvs. insynen i statliga företag samt sekretessen i det internationella samarbetet, inleddes i slutet av år 2003. Vi har haft fem sammanträden med både ledamöter och experter. Ledamöterna har därutöver deltagit i ett internat och ett slutjusteringssammanträde. Vi har också haft ett sammanträde med enbart experter. 
 För att informera oss om hur ett eventuellt införande av offent- lighetsprincipen hos de statliga företagen skulle påverka dessa, har Statskontoret på vårt uppdrag genomfört en undersökning för att bedöma konsekvenserna av en sådan reform. 
 8  
 Bland annat har en enkätförfrågan ställts till 11 kommunala bolag och intervjuer ge- nomförts med företrädare för fem statliga bolag och två statliga 
  
 8  
 Statskontorets rapport 2004:14, Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statli- ga företag – En konsekvensanalys 
 66 
  
 SOU 2004:75 
  
 Vårt arbete 
  
 stiftelser. För att få ökad kunskap om hur tillämpningen av offent- lighetsprincipen hittills har fungerat i kommunala företag har sek- retariatet dessutom vid skilda tillfällen sammanträtt med företräda- re för sammanlagt tio bolag i Stockholmsregionen som ägs av kommun eller landsting och fem kommunala bolag i Skåne. Sekre- tariatet har också inhämtat information om hur offentlighetsprin- cipens tillämplighet skulle kunna påverka statliga företag, genom diskussioner med företrädare för Näringsdepartementets enhet för statligt ägande och genom skriftliga synpunkter från ett flertal stat- liga bolag. 
 Det finns ingen samlad presentation av de företag där staten har ett stort inflytande. När det gäller aktiebolagen har vi utgått från regeringens redovisning till riksdagen. 
 9  
 För att få en uppfattning om vilka stiftelser som kan bli aktuella har vi bett om uppgifter från ett antal departement. 
 10  
 Departementen valdes utifrån att de enligt Statskalendern tycktes ha anknytning till stiftelser som kunde bli aktuella för offentlighetsprincipen. 
 För att få information om tillämpningen av utrikessekretessen hos förvaltningsmyndigheterna har vi genomfört en egen enkätför- frågan (bilaga 2). Enkäten ställdes till 22 centrala statliga myndig- heter, en storkommun samt fyra utlandsmyndigheter. Vi har också använt oss av utfallet i en av Statskontoret genomförd enkätunder- sökning år 2000 om myndigheterna och offentlighetsprincipen i  
 EU-arbetet. 
 11 
  
 Sekretariatet har dessutom inhämtat information kring sekretessen i det internationella samarbetet genom återkom- mande diskussioner med företrädare för Justitiedepartementets grundlagsenhet och Utrikesdepartementets sekretariat för säker- het, sekretess och beredskap. 
  
 1.3 
  
 Redovisningen i betänkandet 
  
 Vi har disponerat innehållet i vårt slutbetänkande så att frågor om insynen i statliga företag m.m. redovisas i kapitel 2 och 3, medan frågor om sekretess i det internationella samarbetet redovisas i ka- pitel  
 4–7. 
  
 9 
  
 Skr. 2002/03:120 och 2003/04:120 
  
 10 
  
 Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet. Finansdepartementet och Utbild- ningsdepartementet har inte lämnat några uppgifter. 
  
 11 
  
 Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas  
  
 EU-arbete 
  
 67 
  
 Vårt arbete 
  
 SOU 2004:75 
  
 I kapitel 2 återfinns en bakgrund till de gällande bestämmelserna i sekretesslagen om insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet, en redovisning av det statliga ägandet i bolag och stiftelser samt en utblick mot några nordiska länder för att visa hur de har valt att lösa dessa frågor. Kapitel 3 innehåller våra överväganden och för- slag om insynen i statliga företag och om meddelarfrihet för an- ställda i statliga och kommunala företag samt en analys av eventuel- la problem med informationsutbytet mellan kommunala företag och deras ägare. 
 Kapitel 4 innehåller en redogörelse för och bakgrunden till sek- retesslagens allmänna bestämmelse om utrikessekretess. Vi redovi- sar våra överväganden och förslag om utrikessekretessens tillämp- ning i kapitel 5. En redogörelse för de av Sveriges internationella sekretessåtaganden som fått genomslag i sekretesslagen finns i ka- pitel 6. I kapitel 7 redovisar vi våra överväganden och förslag i de frågor som rör sekretess på grund av internationella avtal. I en bila- ga till betänkandet återger vi den enkätförfrågan som vi har genom- fört för att undersöka förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen (bilaga 2). 
 Bilaga 1 är en lista över de statliga företag som vi bedömer skall omfattas av vårt förslag om insyn. Ingen hänsyn har här tagits till att undantag kan vara möjliga. I bilaga 3 redovisar vi våra förslag till ändringar i sekretesslagen, så som vi skulle ha utformat dem om det förslag till ny sekretesslag som vi lämnade i vårt huvudbetänkande 
 12  
 hade varit gällande rätt i dag. 
 Sist i betänkandet finns litteraturförteckningar. Den ena avser frågor kring insyn i statliga företag m.m. (kapitel 2 och 3). Den andra rör frågor kring sekretessen i det internationella samarbetet (kapitel  
 4–7). 
  
 12  
 Ny sekretesslag (SOU 2003:99) 
 68 
 Insynen i statliga företag m.m. 
  
 2 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 2.1 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter 
  
 Tryckfrihetsförordningen garanterar alla svenska medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar.  
 1  
 En handling är en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndig- heten. 
 2 
  
 Begreppet myndighet i tryckfrihetsförordningen är avsett att korrespondera med samma begrepp i regeringsformen. Myndig- heter är alltså regeringen, domstolarna samt de statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheterna. 
 3  
 Ofta är det lätt att avgöra vad som är en myndighet, men det kan ibland uppstå gränsdragnings- problem. I sådana fall har flera olika omständigheter betydelse för om ett organ skall betraktas som en myndighet. Att organet har bildats genom lag eller annan författning talar för att det är en myndighet. Andra omständigheter som kan innebära att organet är en myndighet är att 
  
 dess uppgifter och verksamhet regleras i författning, 
  
 verksamheten är av kommunal eller statlig karaktär, 
  
 ledamöterna utses av t.ex. regeringen, eller 
  
 verksamheten finansieras av statliga medel. 
  
 4 
  
 Enligt tryckfrihetsförordningen skall riksdagen och fullmäktige i kommuner och landsting jämställas med myndigheter. 
 5  
 Även för- 
  
 1 
  
 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Utländska medborgare har samma rätt, 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. 
  
 2 
  
 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen 
  
 3 
  
 Prop. 1973:90 s. 232 och 233, prop. 1975/76:160 s. 134 
  
 4 
  
 Bohlin 2001 s.  
  
 51–53 
  
 5 
  
 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen 
  
 71 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 säkringskassorna skall betraktas som myndigheter vid tillämpning- en av tryckfrihetsförordningen. 
 6 
  
 Huvudregeln är således att reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall tillämpas av enskilda rättssubjekt, t.ex. aktie- bolag och stiftelser. Vid införandet av sekretesslagen gjordes dock undantag från denna regel. Dessa undantag har därefter utökats och finns uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Vi kommer nedan att redogöra för de motiv som ligger bakom undantagen. 
 Vidare har rätten att ta del av allmänna handlingar utökats till att gälla aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande infly- tande. Motiven för den utvidgningen kommer också att beskrivas nedan. 
 I avsnitt 3.3.1 finns en kort redogörelse för diskussionerna i offentliga utredningar och lagstiftningsärenden kring frågan om insyn i privaträttsliga subjekt under de senaste hundra åren. 
  
 2.2 
  
 Förarbetena till sekretesslagen m.m. 
  
 Reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. tryckfri- hetsförordningen) omarbetades helt på  
 1970-talet. 
  I den äldre lydel- sen var de organ där rätten att ta del av allmänna handlingar skulle gälla uppräknande. Det ansågs dock inte lämpligt att fortsätta med den tekniken, eftersom uppräkningen inte skulle kunna bli fullstän- dig. Samtidigt framhölls att lagstiftningsärendets utgångspunkt måste vara att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte fick be- gränsas. I det sammanhanget konstaterades att principen var tillämp- lig på andra organ än myndigheter i regeringsformens mening bl.a. notarius publicus och AB Svensk Bilprovning. För att undvika en inskränkning av offentlighetsprincipen angavs att dessa organ kun- de räknas upp i en annan författning än tryckfrihetsförordningen, t.ex. den nya sekretesslagen. 
 7 
  
 I lagstiftningsarbetet angavs också att offentlighetsprincipens ut- vidgning till nya områden, t.ex. till enskilda subjekt med uppgifter som innebär myndighetsutövning, borde utredas. 
 8  
 Motivet var att överflyttningen av en förvaltningsuppgift från en myndighet till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde 
  
 6 
  
 RÅ 1968:42 
  
 7 
  
 Prop. 1975/76:160 s.  
  
 134–135 
  
 8 
  
 A.prop. s. 18 och 74 
  
 72 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 innebära att handlingsoffentligheten inskränktes i motsvarande mån. Det låg särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rörde myndighetsutövning. 
 När sekretesslagen infördes angavs att notarius publicus och AB Svensk Bilprovning i vissa avseenden skulle jämställas med myndig- heter vid tillämpning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekre- tesslagen. I förarbetena diskuterades om ytterligare organ skulle be- handlas på samma sätt. Föredragande statsrådet konstaterade dock att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte borde vidgas utan särskild utredning och att en sådan utredning pågick. 
 9 
  
 2.3 
  
 Bilagan till sekretesslagen införs 
  
 I detta avsnitt presenteras de överväganden som gjordes när handlingsoffentligheten utvidgades till att omfatta även de organ och verksamheter som anges i bilagan till sekretesslagen. Riksdagen godtog regeringens förslag och motivering. 
 10 
  
 2.3.1 
  
 Allmänna överväganden 
  
 Sedan år 1989 framgår det av sekretesslagen att tryckfrihets- förordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till sekre- tesslagen, i den mån handlingen hör till den verksamhet som anges där. De organ som anges i bilagan skall också jämställas med myn- digheter vid tillämpning av sekretesslagen. 
 11 
  
 I förarbetena till införandet av bilagan konstaterade departe- mentschefen att det med fog kunde hävdas att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Utvecklingen att i allt större utsträckning lägga förvaltningsuppgifter på organ som står utanför det traditionella myndighetsområdet kunde sägas gå i mot- satt riktning mot den utvidgning av offentlighetsprincipens tillämp- ningsområde som blivit följden av att stat och kommun tagit på sig ansvaret för nya uppgifter. 
 12 
  
 9 
  
 Prop. 1979/80:2 Del A s. 125 
  
 10 
  
 Bet. KU 1987/88:36 s.  
  
 32–33, 
  rskr. 1987/88:290 
  
 11 
  
 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen 
  
 12 
  
 Prop. 1986/87:151 s. 148 
  
 73 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 Det kunde enligt departementschefen finnas olika förklaringar till varför stat och kommun driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssub- jekt. En orsak att välja den privaträttsliga formen är att verksam- heten skall bedrivas i samarbete med utomstående intressenter. Ett annat skäl är att det är fråga om affärsverksamhet eller annan eko- nomisk självbärande verksamhet. Ytterligare skäl är en snabbare be- slutsprocess och skydd mot insyn och inblandning utifrån. 
 13 
  
 Departementschefen konstaterade att det förelåg en konflikt mellan den offentlighetsprincip som bör råda inom den offentliga sektorn och den relativa slutenhet som kännetecknar privaträttens juridiska personer. För att lösa de problem som uppstår på grund av denna konflikt krävs en avvägning mellan insynsintresset och de intressen som står mot detta. Den naturliga utgångspunkten med hänsyn till offentlighetsprincipens syfte tycktes vara att den bör gälla i allmänna angelägenheter oavsett om de sköts av myndigheter eller enskilda. Denna utgångspunkt innebar dock flera svårlösta problem. 
 14 
  
 Ett problem var att det kan vara svårt att avgöra om en ange- lägenhet är allmän. Ett sätt är att använda regeringsformens be- grepp förvaltningsuppgift. Ett annat sätt är att ta fasta på om det enskilda organets beslut kan överprövas av en myndighet. Ytter- ligare ett sätt är att utgå från begreppet myndighetsutövning. Depar- tementschefen ansåg att det var ett ofrånkomligt krav att det av lagstiftningen tillräckligt klart skulle framgå i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheter är offentliga. Denna tydlighet gick inte att uppnå genom någon generell regel med utgångspunkt i offentlighetsprincipens syften. Det var således nödvändigt att från fall till fall avgöra om ett visst enskilt organ skall tillämpa offentlighetsprincipen eller inte. 
 15 
  
 Andra problem med att utsträcka offentlighetsprincipens tillämp- ning till enskilda organ var av administrativ och ekonomisk karaktär. Offentlighet ansågs förutsätta vissa administrativa rutiner och innebära ökade kostnader. Att införa regler med sådana konsekven- ser för ett enskilt rättssubjekt borde endast bli aktuellt om den nya offentligheten hade någon praktisk betydelse. 
 16 
  
 13 
  
 Ibid. 
  
 14 
  
 A.prop. s. 149 
  
 15 
  
 Ibid. 
  
 16 
  
 Prop. 1986/97:151 s.  
  
 149–150 
  
 74 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 En situation där utökad offentlighet skulle kunna få liten prak- tisk betydelse var om uppgifterna var sådana att det blev nödvän- digt att genom sekretessregler kraftigt begränsa eller i praktiken upphäva insynen. Det kunde bli fallet t.ex. i enskilda organ där staten driver affärsverksamhet i konkurrens med privata företag. En annan faktor som kunde spela in var ägarförhållandena. Det verkade mera näraliggande med handlingsoffentlighet hos enskilda organ som helt ägs eller drivs av staten än hos sådana där det stat- liga inslaget bara var ett bland en rad andra. 
 17 
  
 Departementschefen angav att ytterligare ett skäl mot att nu in- föra offentlighet hos ett enskilt organ kunde vara att organets verk- samhet sågs över. En utvidgning av offentlighetsprincipen kunde knappast komma i fråga, om man inte kunde förutse att den skulle bestå under överskådlig tid. 
 18 
  
 Departementschefens slutsats vara att en utvidgning av offentlig- hetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet borde in- riktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen sådana som handhar myndig- hetsutövning mot enskilda. Frågan om vilka organ som skulle om- fattas av en sådan utvidgning borde avgöras efter en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje särskilt område. Med hän- syn till de stora svårigheter som var förenade med att utvidga offent- lighetsprincipen utanför myndighetsområdet borde erfarenheterna av det aktuella förslaget avvaktas innan någon längre gående utvidg- ning kunde övervägas. 
 19 
  
 Lagrådet ansåg att propositionens förslag präglades av en utom- ordentlig försiktighet. Motiveringarna kunde göras till föremål för invändningar. Med hänsyn till att det endast var fråga om de första stegen på vad som fick antas bli en vidare utveckling ansåg dock lagrådet att remissens ställningstaganden kunde godtas. 
 20 
  
 2.3.2 
  
 Obligatorisk kontroll genom teknisk provning e.d. 
  
 En huvudgrupp av organ som fördes in i bilagan var några som bedrev obligatorisk kontroll genom teknisk provning. Uppgiften att fatta beslut om en produkt skall godkännas för ett visst ändamål eller inte ansågs innefatta myndighetsutövning. Hos AB Svensk 
  
 17 
  
 A.prop. s. 150 
  
 18 
  
 Ibid. 
  
 19 
  
 A.prop. s.  
  
 150–151 
  
 20 
  
 A.prop. s.  
  
 309–310 
  
 75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bilprovning gällde redan offentlighetsprincipen. Nu kom den att ut- sträckas även till AB Statens anläggningsprovning och Apoteks- bolaget AB. Även den besiktning och tillsyn av segelflygplan som Kungliga Svenska Aeroklubben (KSAK) utför borde omfattas av offentlighet. 
 21 
  
 Denna grund för utvidgning av offentlighetsprincipen har i dag inte lika stor betydelse. Inslaget av myndighetsutövning hos organ som sysslar med teknisk kontroll har i princip upphört sedan Sverige blev medlem i EES respektive EU. Bestämmelserna i bilagan till sek- retesslagen har därför ändrats. Beträffande fordonsbesiktning enligt fordonslagen finns dock fortfarande ensamrätt för vissa bolag 
 22 
 . Bolagens uppgifter innefattar bl.a. myndighetsutövning. Offentlig- hetsprincipen skall därför fortfarande tillämpas för dessa bolag. 
 23 
  
 2.3.3 
  
 Fördelning av statliga medel 
  
 I förarbetena till införandet av bilagan konstaterades att vissa privaträttsliga subjekt fått uppgiften att till enskilda fördela statliga stöd i olika former. Det förelåg ett starkt intresse av offentlighet i sådana ärenden där allmänna medel skall fördelas. 
 Propositionen behandlade först organ som fördelade statliga medel till kulturaktiviteter m.m. När det gäller sådan verksamhet borde offentlighetsprincipen gälla hos Handelshögskolan i Stockholm, Musikaliska akademin, Stiftelsen  
 svensk-norska 
  samarbetsfonden, Föreningen Norden, Folkbildningsförbundet, länsbildningsförbun- den, Svenska institutet i Rom och Stiftelsen Svenska institutet. Departementschefen ansåg att det inte fanns något behov av sekre- tesskydd för uppgifter i den aktuella typen av ärenden. 
 24  
 Dessa organ finns alltjämt upptagna i bilagan till sekretesslagen. 
 I propositionen diskuterades om offentlighetsprincipen skulle utsträckas till andra organ som fördelade statliga medel till kultur eller liknande ändamål. Några sådana förslag lämnades dock inte. Det motiverades med att organens verksamhet var under utredning. 
 25  
 När det gällde fördelning av allmänna medel i form av statligt stöd till näringslivet, konstaterades i propositionen att sådana uppgifter 
  
 21 
  
 Prop. 1986/87:151 s.  
  
 151–152 
  
 22 
  
 AB Svensk Bilprovning, SMP Svensk Maskinprovning AB, Det Norske Veritas Inspection AB 
  
 23 
  
 Regner m.fl. s.  
  
 B:5–6 
  
 24 
  
 Prop. 1986/87:151 s. 152 
  
 25 
  
 A.prop. s.  
  
 152–153 
  
 76 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 lämnats till en rad enskilda juridiska personer. De medel som för- delades på detta sätt uppgick årligen till avsevärda belopp och intresset av insyn i verksamheten gjorde sig i många fall starkt gällande. Det fanns därför goda skäl att vidga offentlighetsprin- cipen till de enskilda organ som sysslar med denna form av stöd- verksamhet. Samtidigt ansågs verksamheten vara sådan att en ut- ökad offentlighetsprincip måste ske i kombination med en mycket långtgående sekretess. Departementschefen ansåg därför att offent- lighetsprincipen inte skulle utvidgas till bl.a. AB Svensk Export- kredit, Norrlandsfonden och Sveriges exportråd. 
 26 
  
 Departementschefen gjorde en annan bedömning beträffande de stöd och bidrag som i marknadsreglerande syfte fördelades på jord- brukets och fiskets områden av åtta fristående regleringsföreningar. Offentlighetsprincipen skulle således införas för den del av för- eningarnas verksamhet som innebar fördelning av sådant stöd. 
 27  
 Ingen av dessa regleringsföreningar finns kvar i bilagan. 
 I propositionen behandlades också Stiftelsen Samhällsföretag, som vid denna tidpunkt fungerade som moderbolag till de regiona- la stiftelserna för skyddat arbete. Behovet av sekretess i den affärs- verksamhet som stiftelserna bedrev ansågs påtagligt. Offentlighets- principen borde därför inte tillämpas på någon del av koncernen. 
 28  
 Motsvarande verksamhet bedrivs i dag i Samhall AB. 
 Under denna rubrik diskuterades i propositionen slutligen om offentlighetsprincipen skulle omfatta de erkända arbetslöshets- kassorna. Främst med hänsyn till det sekretessbehov som kunde förutses och kassornas lokala organisation avstod departements- chefen från att lämna ett sådant förslag. 
 29 
  
 Handlingsoffentlighet gäller numera i den del av arbetslöshets- kassornas verksamhet som rör prövning av ärenden om arbetslös- hetsersättning. Motivet för den ändrade synen på arbetslöshets- kassorna var att det fanns starka skäl för att de skulle omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Att det var frågan om medlemsorganisationer bedömdes inte utgöra något hinder för att införa offentlighet i den del av verksamheten som innebar myndighetsutövning. Vidare konstaterades att arbetslöshetskassor- nas verksamhet förändrats under  
 1990-talet. 
  Bl.a. innebar instans- ordningen vid överklagande av arbetslöshetskassornas beslut att de 
  
 26 
  
 A.prop. s. 153 
  
 27 
  
 Ibid. 
  
 28 
  
 Prop. 1986/87:151 s. 154 
  
 29 
  
 Ibid. 
  
 77 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 företrädde det allmänna vid domstol som motpart när en enskild överklagat. Det fanns också numera ett krav på en tydlig gräns mellan arbetslöshetskassornas och närliggande organisationers verksamhet, t.ex. fackförbundens. Slutligen ansåg regeringen att sekretess- behovet kunde tillgodoses genom en ny bestämmelse med ett rakt skaderekvisit. Sekretesskyddets styrka kunde således inte heller an- ses utgöra ett skäl mot att föra in arbetslöshetskassorna i bilagan. 
 30 
  
 2.3.4 
  
 Beslut om statligt reglerade anställningar 
  
 Vid bilagans tillkomst skulle vissa enskilda organ tillämpa lagen (1976:600) om offentlig anställning bl.a. i frågor om avskedande, disciplinpåföljd, avstängning, åtalsanmälan och läkarundersökning. Numera gäller lagen (1994:260) om offentlig anställning. Departe- mentschefen konstaterade att när ett organ fattade beslut i ett sådant ärende blev det fråga om myndighetsutövning. Det fanns inga beak- tansvärda skäl mot att införa offentlighet i dessa fall. Mot denna bak- grund utsträcktes offentlighetsprincipen att gälla statligt reglerade anställningar hos Nordiska museet, Tekniska museet, Svenska språk- nämnden, Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI), Stiftelsen WHO Collaborating Center on International Drug Moni- toring och Skogs- och lantbruksakademien. 
 31 
  
 2.3.5 
  
 Organ som inte borde omfattas av en utvidgad offentlighetsprincip 
  
 Utseende av offentliga funktionärer 
 Flera organ utanför den statliga och kommunala förvaltningsorga- nisationen har befogenhet att utse styrelseledamöter för vissa myn- digheter. Denna uppgift ansågs utgöra myndighetsutövning. Upp- giften var dock en så begränsad del av de aktuella organens verksam- het att det inte borde bli aktuellt att utsträcka offentlighetsprincipen till dessa organ endast på grund av rätten att utse styrelseleda- möter. 
 32 
  
 30 
  
 Prop. 2000/01:129 s.  
  
 46–47 
  
 31 
  
 Prop. 1986/87:151 s. 154. Fr.o.m. den 1 juli 2004 omfattar bilagan inte längre anställningar vid Skogs- och lantbruksakademien. 
  
 32 
  
 A.prop. s.  
  
 154–155 
  
 78 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 Beslut om medlemskap m.m. i offentlighetsrättsliga korporationer 
 I den utredning som var utgångspunkt för förslaget om bilagan disku- terades om offentlighetsprincipen borde omfatta Sveriges advokat- samfund, Stockholms fondbörs och de erkända arbetslöshetskas- sorna. Grunden för detta skulle vara att organen hade befogenheter att besluta om medlemskap och disciplinåtgärder beträffande med- lemmarna på ett sätt som kunde liknas vid myndighetsutövning. 
 33 
  
 När det gällde advokatsamfundet konstaterade departements- chefen att starka skäl talade för en utvidgning av offentlighets- principen. Någon sådan utvidgning föreslogs dock inte. Det be- rodde dels på att det samtidigt skulle kräva stränga sekretess- bestämmelser, dels på att det fanns en risk för att underlaget i disci- plinärenden skulle bli sämre. 
 34 
  
 Beträffande fondbörsen konstaterade departementschefen att huvuddelen av verksamheten kunde anses likna myndighetsutöv- ning. Det talade för en ökad insyn genom att utvidga offentlighets- principen. Trots detta framfördes inget sådant förslag, eftersom be- hovet av sekretessreglering kunde förutses bli mycket långtgående om den väsentliga börsetiska funktion som börsstyrelsen utövar skulle kunna upprätthållas med full effektivitet. 
 35 
  
 2.4 
  
 Motiv för ändringar i bilagan till sekretesslagen 
  
 I detta avsnitt sammanfattar vi de överväganden som legat bakom att bilagan utökats. Vissa organ har försvunnit ur bilagan. Det beror på att verksamheten upphört eller organiserats om, se bl.a. avsnitt 2.3.2 och 2.3.3. Dessa förändringar kommenteras inte närmare nedan. 
 Motiven för varför organ lagts till i bilagan kan grovt sett delas in i två grupper. Den ena gruppen anknyter till de skäl som anfördes när bilagan infördes. Omständigheten att ett organ anförtrotts myndighetsutövning är särskilt viktig. 
 36  
 En omständighet som har nära anknytning till att verksamheten rör myndighetsutövning är 
  
 33 
  
 SOU 1983:61 s. 168 
  
 34 
  
 Prop. 1986/87:151 s. 155 
  
 35 
  
 A.prop. s. 156 
  
 36 
  
 T.ex. Radiotjänst i Kiruna AB (prop. 1988/89:18 s.  
  
 71–72), 
  Posten AB (prop. 1993/94:38 s. 162), arbetslöshetskassorna (prop. 2000/01:129 s.  
 44–45) 
  och Riksidrottsförbundet (prop. 1998/99:107 s.  
 51–52) 
  
 79 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 att den tidigare bedrivits av en myndighet. 
 37  
 Flera av dessa verksam- heter gäller också fördelning av statliga medel. 
 Den andra gruppen bygger på en argumentation om att hand- lingsoffentlighet bör gälla även i viss allmän verksamhet som be- drivs i privaträttslig form men som inte är myndighetsutövning. Detta resonemang användes första gången i samband med att rätten att ta del av allmänna handlingar infördes i de elva stiftelser som under åren 1993 och 1994 hade bildats av de tidigare löntagarfondsmedlen. 
 38  
 Som motiv för att införa handlingsoffentlighet i dessa stiftelser angavs att de hade inrättats av staten och att förvaltningen avsåg mycket stora belopp som härrörde från det allmänna. Vidare var det fråga om verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna. I förarbetena konstaterades att ordalydelsen i 1 kap. 8 § sekretess- lagen inte innebar en begränsning enbart till sådana verksamheter som i rättslig mening karakteriserades som myndighetsutövning. 
 39 
  
 Omständigheten att rätten att ta del av allmänna handlingar gjorts tillämplig på all verksamhet hos vissa stiftelser trots att dessa inte ägnade sig åt myndighetsutövning angavs som stöd för varför Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, skulle om- fattas av handlingsoffentlighet för hela sin verksamhet. Andra skäl till stöd för att institutet togs in i bilagan var att verksamheten finansierades av offentliga medel och att många av kontakterna skulle komma att gälla andra organ som i sin verksamhet skulle tillämpa offentlighetsprincipen. 
 40 
  
 Även Hjälpmedelsinstitutet kan åtminstone delvis sägas höra till denna andra grupp. I och för sig kunde vissa uppgifter som utgör myndighetsutövning överlämnas till institutet. Det ansågs ändå lämp- ligt att hela verksamheten omfattades av offentlighet. Motivet var att verksamheten finansierades med offentliga medel och att många av institutets kontakter var med kommuner och landsting där offentlighetsprincipen gällde. 
 41 
  
 37 
  
 T.ex. arbetslöshetskassorna, Folkbildningsrådet (prop. 1990/91:82 s. 39 och 1990/91:178 s. 8), SBAB (prop. 1992/93:167 s. 9) 
  
 38 
  
 Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen högskolan i Jönköping, Stiftelsen framtidens kultur och Stiftelsen Innovationscentrum 
  
 39 
  
 Prop. 1996/97:142 s.  
  
 16–22 
  
 40 
  
 Prop. 2001/02:38 s.  
  
 14–15, 
  bet. 2001/02:SoU5 s. 19, rskr. 2001/02:144 
  
 41 
  
 Prop. 1997/98:57 s.  
  
 16–17, 
  bet. 1997/98:SoU19, rskr. 1997/98:223 
 80 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 2.5 
  
 Kommunala företag 
  
 2.5.1 
  
 Förarbetena till lagstiftningen om handlingsoffentlighet i kommunala företag 
  
 Innan den nuvarande regleringen av handlingsoffentligheten i kom- munala företag infördes var det helt fullmäktiges ansvar att skapa tillräcklig insyn för medborgarna. Fullmäktige skulle i vissa fall be- sluta om eller se till att företagen tillämpade grunderna för all- männa handlingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen. De kommunala företagens handling- ar skulle dock inte betraktas som allmänna handlingar. Beslutet innebar endast att företagen skulle ha tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser som förebilder när de bedömde en framställning från någon om att få ta del av företagens handlingar. 
 I förarbetena 
 42  
 till utvidgningen av insynen i kommunala företag konstaterade regeringen att utvecklingen under senare år gått mot att i ökad omfattning bedriva kommunal verksamhet i privaträtts- liga former. Särskilt på områden där verksamheten hade starkt kommersiella inslag var det vanligt att den bedrevs i privaträttslig form. Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna ansågs ha fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet för att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn. Det hänvisades också till att riksdagen redan i samband med att bilagan till sekretesslagen infördes tagit ställning för att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksam- heten (prop. 1986/87:151 s. 148). 
 43 
  
 En viktig fråga att ta ställning till var om handlingsoffentligheten skulle vara beroende av verksamhetens art eller av det kommunala inflytandet i företaget. Regeringen konstaterade att den verksamhet som bedrivs av kommunala företag måste ligga inom ramen för vad som är att betrakta som kommunala angelägenheter. Verksamheten måste tillgodose ett intresse som är gemensamt för kommunmed- lemmarna. Regeringen angav vidare att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte borde vara beroende av i vilken form kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet borde i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver. 
 44 
  
 42 
  
 Prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46 
  
 43 
  
 Prop. 1993/94:48 s.  
  
 17–18 
  
 44 
  
 A.prop. s. 18 
  
 81 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 När det gällde vilka former av företag som borde omfattas av in- synen konstaterade regeringen att 99 procent av de kommunala före- tagen var aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar. Ideella föreningar, handelsbolag och kommanditbolag förekom således i liten utsträckning. Behovet av insyn i kommunal verksamhet som bedrevs i de mera sällan använda formerna var dock inte mindre än för verksamhet som bedrevs i annan form. 
 Ett undantag var dock de ideella föreningarna. Kommunala före- tag i form av ideella föreningar är i huvudsak intresseorganisa- tioner, t.ex. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den verksamhet som dessa föreningar bedriver motsvarar inte så- dan verksamhet som normalt eller lika väl kan skötas av en kom- munal myndighet. Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess borde därför inte omfatta ideella föreningar. 
 45 
  
 Det framstod som uppenbart att handlingsoffentlighet skulle råda i företag där kommuner, landsting och kommunalförbund bestämmer ensamma eller tillsammans. Därutöver skulle reglerna tillämpas på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund var för sig eller ge- mensamt eller genom andra juridiska personer har ett bestämman- de inflytande. Ett sådant bestämmande inflytande ansågs innebära att det kommunala intresset dominerade i företaget och att allmän- heten därmed också hade ett starkt intresse av insyn i och kontroll av verksamheten. 
 46 
  
 När det gäller begreppet bestämmande inflytande konstaterade Lagrådet att det hade en lång tradition i svensk rätt. Lagrådet ansåg dock att begreppet inte var så exakt som krävdes i detta samman- hang med hänsyn till att straffbestämmelser ingick i regelverket. Lagrådet föreslog därför att begreppet skulle definieras i lagtexten. Regeringen delade den uppfattningen. 
 47 
  
 Begreppet bestämmande inflytande användes redan i sekretess- lagen, bl.a. i 6 kap. 1 §. Av förarbetena till den bestämmelsen fram- gick att ett bestämmande inflytande kunde föreligga även om det allmänna inte har mer än hälften av aktierna i ett bolag, men resten är så spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att bestämma över bolaget. Sådan praktisk majoritet borde dock inte 
  
 45 
  
 A.prop. s. 19 
  
 46 
  
 A.prop. s.  
  
 19–20 
  
 47 
  
 A.prop. s.  
  
 20–21 
  
 82 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 leda till att reglerna om offentlighet och sekretess blev tillämpliga i bolaget. 
 48 
  
 När det gäller aktiebolag skall kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande, om de ensamma eller tillsam- mans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller annars förfogar över så många röster, t.ex. genom ett konsor- tialavtal. Ett rättsligt bestämmande inflytande i ett aktiebolag får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktie- bolaget. Det som nu angetts om aktiebolag skulle gälla även för ekonomiska föreningar. 
 49 
  
 Är det fråga om ett handelsbolag föreligger ett kommunalt rätts- ligt bestämmande inflytande, om samtliga bolagsmän är kommuner eller landsting. Ett kommanditbolag där samtliga komplementärer (fullt ansvariga bolagsmän) är kommuner eller landsting är kom- munalstyrt även om det finns kommanditdelägare (begränsat an- svariga bolagsmän) som inte är kommunala. 
 50 
  
 I fråga om stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande infly- tande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförord- nande har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen. 
 Regeringen konstaterade att tillämpningen av reglerna om offent- lighet och sekretess i kommunala företag fick konsekvenser också vid tillämpningen av viss annan lagstiftning. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § brotts- balken) respektive brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § brotts- balken) och skadestånd (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]) blir tillämpliga. Vidare blir verksamheten underkastad JO:s och JK:s tillsyn. 
 Lagrådet ifrågasatte om straffbestämmelserna måste göras tillämp- liga på verksamhet som bedrivs av privaträttsliga organ. Regeringen ansåg att det inte borde göras någon åtskillnad när det gällde det straffrättsliga ansvaret, eftersom samma regler om handlingsoffent- lighet och sekretess borde tillämpas oavsett i vilken form verksam- heten bedrivs. 
 51 
  
 48 
  
 A.prop. s. 21 
  
 49 
  
 Ibid. 
  
 50 
  
 Ibid. 
  
 51 
  
 A.prop. s. 22 
  
 83 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 Den utvidgade insynen i kommunala företag föranledde en ny sekretessbestämmelse. De befintliga bestämmelserna i sekretess- lagen (6 kap. 1 och 2 §§ samt 8 kap. 10 §) och lagen om skydd för företagshemligheter ansågs ge ett tillfredsställande skydd för så- dana uppgifter om de kommunala företagens och deras kunders förhållanden som kunde behöva hemlighållas. 
 52  
 Sekretesstiden för vissa sådana uppgifter förlängdes dock något. Den nya bestämmel- sen gällde skydd för uppgifter om personliga förhållanden för hyres- gäster och deras närstående. 
 53 
  
 Regeringen gjorde bedömningen att regleringen av handlings- offentligheten i de kommunala företagen inte stod i strid med den associationsrättsliga tystnadsplikt som åvilar styrelsen och verk- ställande direktören i företagen. Det kunde nämligen inte anses oaktsamt eller på något annat vis stå i strid med lojalitetsplikten mot bolaget att lämna ut handlingar i enlighet med skyldighet i lag. 
 54 
  
 Ett annat problem skulle kunna vara om bestämmelser i sekre- tesslagen kom i konflikt med styrelsens eller verkställande direk- törens upplysningsplikt mot bolagsstämman eller föreningsstäm- man. Lagrådet konstaterade dock att stämman är ett särskilt organ hos bolaget eller föreningen. De aktieägare eller medlemmar som deltar i stämman skall därför inte behandlas som enskilda i sekre- tesslagens mening. Sekretesslagen innehåller vidare en bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller för- ordning. Lagrådet påpekade att bolaget eller föreningen enligt för- slaget skulle betraktas som en myndighet. En styrelseledamot, verk- ställande direktör eller revisor kunde således, inom ramarna som an- ges i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar, lämna upplysningar till stämman även om de omfattas av sekretess. Rege- ringen delade denna bedömning. 
 55 
  
 Riksdagen delade regeringens bedömning av behovet av insyn i kommunala företag och ansåg att den föreslagna gränsdragningen för de företag som skulle omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess var lämplig. 
 56 
  
 52 
  
 A.prop. s. 29 och 33 
  
 53 
  
 7 kap. 25 § andra stycket sekretesslagen 
  
 54 
  
 Prop. 1993/94:48 s.  
  
 38–39 
  
 55 
  
 A.prop. s. 39 
  
 56 
  
 Bet. 1993/94:KU13 s. 19, rskr. 1993/94:46 
  
 84 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 2.5.2 
  
 De kommunala företagen 
  
 Samma år som rätten att ta del av allmänna handlingar infördes (1995) fanns det 1 450 företag där en eller flera kommuner ägde minst 50 procent av aktierna eller utsåg minst 50 procent av ledamöterna i styrelsen för företaget. 
 57  
 Dessa företag hade en sammanlagd omsätt- ning på omkring 109 miljarder kronor. En stor majoritet av dessa före- tag drevs som aktiebolag (1 138 stycken, 78 procent). Den andra driftsformen av någon omfattning var stiftelser (253 stycken, 17 procent). Av företagen var 53 procent verksamma i sektorn fastighets- och uthyrningsverksamhet samt företagstjänster och 17 procent i sektorn el- gas, värme- och vattenförsörjning. I sek- torn andra samhälliga och personliga tjänster, kulturverksamheter samt vatten- och avloppsverk, fanns nio procent av företagen. Åtta procent av företagen bedrev verksamhet som rörde transporter, magasinering och kommunikationer. Elva procent av företagen fanns i kategorin övriga. Det innebar bl.a. kommunala fastighets- företag för drift, underhåll och skötsel av förvaltningsbyggnader, skolor, daghem, industri- och hantverkslokaler samt parkerings- bolag. 
 År 2002 fanns det 1 423 kommunala företag. 
 58  
 De omsatte till- sammans cirka 120 miljarder kronor. Av företagen drevs 1 262 stycken (87 procent) i form av aktiebolag och 100 stycken (7 pro- cent) i form av stiftelser. Av företagen var 52 procent verksamma i sektorn fastighets- och uthyrningsverksamhet och 20 procent i sektorn el- gas, värme- och vattenförsörjning. I sektorn andra sam- hälliga och personliga tjänster fanns nio procent av företagen. Nio procent av företagen bedrev verksamhet som rörde transporter, magasinering och kommunikationer. Sju procent av företagen fanns i kategorin övriga. 
 För att få en uppfattning om vad handlingsoffentligheten inne- burit för de kommunala företagen har sekretariatet haft möten med företrädare för olika bolag. En sammanfattande redovisning av resultatet från dessa möten finns i avsnitt 3.3.2. 
  
 57 
  
 Gibson, Fakta och argument om kommunala företag, 1997, s  
  
 31–37 
  
 58 
  
 Uppgifterna hämtade från Johnson den 13 februari 2004 
  
 85 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 2.6 
  
 De statliga företagen 
  
 2.6.1 
  
 Aktiebolag 
  
 Sammanfattande beskrivning 
 Regeringen lämnar varje år en redovisning av förvaltningen av före- tag med statligt ägande samt en redogörelse för företagens verk- samhet, resultatutveckling m.m. till riksdagen. Uppgifterna i detta avsnitt bygger på den redovisning regeringen lämnade i maj 2004. 
 59  
 I redovisningen ingår dels aktiebolag vars aktier förvaltas av depar- tementen, dels de vid årsskiftet 2003/2004 tre affärsdrivande ver- Parker, Sjöfartsverket och Affärsverket svenska kraft- nät. 
 Av de företag som redovisas i skrivelsen är två utländska (ett norskt och ett ryskt). Fyra börsnoterade bolag ingår i redo- visningen. 
 60  
 Staten äger inte mer än hälften av aktierna i något av de börsnoterade bolagen. 
 Den svenska staten är Sveriges största företagsägare. Genom Regeringskansliet förvaltas knappt 60 företag med statligt ägande. Totalt omsätter dessa företag nära 300 miljarder kronor. Av före- tagen hade 29 stycken en omsättning över 500 miljoner kronor. Bland dessa 29 finns de tre affärsverken, där rätten att ta del av allmänna handlingar skall tillämpas redan i dag. Sju företag omsatte mer än 10 miljarder kronor och 17 företag omsatte mellan 1 och 10 miljarder kronor. 
 Verksamheten i de statliga bolagen är mycket skiftande. Det inne- bär bl.a. förvaltning av fast egendom (byggnader och skog), energi- produktion, infrastruktur, kulturproduktion, handel med och pro- duktion av alkoholhaltiga drycker, spel och läkemedel. Vissa av före- tagen har rättsliga monopol när det gäller i vart fall en del av verk- samheten. Det gäller för Svenska Spel AB, AB Svensk Bilprovning, Teracom AB, Apoteket AB och Systembolaget AB. 
 Fyra statliga bolag skall i dag tillämpa rätten att ta del av all- männa handlingar i en del av sin verksamhet eftersom de är upp- tagna i bilagan till sekretesslagen. Det gäller AB Svensk Bilprovning i verksamhet med fordonskontroll och Posten AB i verksamhet som rör medverkan vid val, folkomröstning, särskild postdelgiv- ning, tullkontroll, utlämnande av körkort samt handläggning av 
  
 59 
  
 Skr. 2003/04:120 
  
 60 
  
 Nordea Bank AB, OMHEX AB, SAS AB och TeliaSonera AB 
  
 86 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 flyttningsanmälningar. Vidare gäller det Fox och Venantius AB i deras verksamhet med förvaltning av vissa statliga bostadslån. 
 Ytterligare några statliga bolag måste tillämpa reglerna om offent- lighet och sekretess för handlingar som de övertagit från myndig- heter som tidigare bedrivit den aktuella verksamheten. Dessa hand- lingar förvaras hos bolagen med stöd av lagen (1994:1383) om över- lämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Handlingarna har kvar sin status som allmänna handling- ar. Exempel på bolag som skall tillämpa reglerna om offentlighet och sekretess för denna typ av handlingar är Vasakronan AB, SJ AB, Posten AB och Vattenfall AB. 
 Information och öppenhet i statligt ägda bolag 
 Regeringen anger i skrivelsen till riksdagen att det är en demokrati- fråga att statligt ägda företag har en öppen och professionell infor- mationsgivning eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket. 
 61  
 Regeringen anser därför att dessa företag skall vara minst lika genom- lysta som börsnoterade företag. 
 Redovisningen i skrivelsen av genomlysningen är uppdelad under fem rubriker: Extern rapportering, Bolagsstämman, Inbjudan och anmälan, Stämmans genomförande och Protokoll med mera. Före- tagens rapportering är för ägaren ett viktigt styrinstrument i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av företaget. I års- redovisningen skall styrelsen redogöra för tillämpningen av rege- ringens policies och riktlinjer. Eventuella avvikelser från dessa skall också förklaras. 
 Regeringen beslutade den 20 mars 2002 om riktlinjer för den ex- terna ekonomiska rapporteringen för statligt ägande. Syftet är att företag med statligt ägande blir minst lika genomlysta som börs- noterade företag. Det innebär bl.a. att företagen skall offentliggöra kvartalsrapporter inom två månader från verksamhetsperiodens utgång. Vidare bör alla företag publicera den finansiella information- en på sina hemsidor. Därtill finns en uttalad ambition att de statligt ägda företagen skall lämna bokslutskommuniké före den 31 januari från och med 2004 års bokslut. Vissa företag har redan år 2003 publicerat bokslutskommunikéer i januari. 
 Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) är bolagsstämman en sam- mankomst för aktieägarna. Om bolagsstämman medger det finns 
  
 61  
 Skr. 2003/04:120 s. 21 
 87 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 det dock inga hinder att öppna stämman för allmänheten. Regeringen anger att det är lämpligt att de helstatliga företagen erbjuder någon form av utåtriktad aktivitet i samband med bolagsstämman där allmänheten bereds möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Hänsyn måste dock tas till företagets storlek och vilket allmänintresse som finns, då en bolagsstämma och anslutande aktiviteter tar resurser i anspråk. Av företag med färre än 10 anställda eller 24 miljoner kronor i omsättning bör därför normalt inte begäras att de ordnar särskilda aktiviteter i samband med bolagsstämmorna. Detsamma kan även gälla för större företag i de fall det saknas ett direkt allmänintresse. 
 Bolaget skall skicka kallelse till bolagsstämman till Riksdagens kammarkansli. Detta gäller samtliga företag i vilka staten äger minst 50 procent av aktierna och som har mer än 50 anställda. 
 Bolagen bör publicera protokoll från bolagsstämman på sina hemsidor. Det är också lämpligt att publicera eventuella anföranden av verkställande direktören och/eller styrelsens ordförande. 
 Statliga bolag och stiftelser behandlas annorlunda än andra bolag även i ett annat hänseende. De kan precis som myndigheter bli föremål för granskning av Riksrevisionen. 
 62 
  
 2.6.2 
  
 Andra verksamhetsformer 
  
 Även andra associationsformer än aktiebolag används för verk- samhet där staten är engagerad. Det rör sig i första hand om stiftel- ser men även ideella föreningar förekommer. Det saknas dock en samlad redovisning över denna verksamhet. För att få en upp- fattning om denna verksamhet har vi frågat några departement 
 63  
 inom Regeringskansliet vilka stiftelser som finns inom deras verk- samhetsområden och hur styrelserna utses i dessa. Eftersom ideella föreningar inte omfattas av regleringen för kommunala företag har 
  
 vi 
  
 bortsett från dessa även när det gäller statliga företag. 
  
 Precis som för de statliga aktiebolagen gäller att de statliga stift- 
 elserna är mycket varierande när det gäller storlek och verksamhet. Verksamheterna avser bl.a. olika sociala eller kulturella ändamål, forskning, utbildning och teknisk utveckling. 
  
 62 
  
 2 § 4 och 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 
  
 63 
  
 Vi har fått uppgifter från Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Utrikesdeparte- mentet och Näringsdepartementet. Vi har även frågat Finansdepartementet och Utbild- ningsdepartementet men ej fått uppgifter därifrån. 
  
 88 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 Flera stiftelser där staten utser mer än hälften av styrelseleda- möterna omfattas i dag helt eller delvis av rätten att ta del av all- männa handlingar eftersom de är upptagna i bilagan till sekretess- lagen. De stiftelser där all verksamhet omfattas är Stiftelsen Chalmers tekniska högskola med dotterbolag, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Öster- sjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen för Internationella insti- tutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för miljö- strategisk forskning, Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen högskolan i Jönköping med dotterbolag och Stiftelsen Innovationscentrum. De stiftelser där endast delar av verksamheten omfattas av rätten att ta del av allmänna handlingar är Stiftelsen Norrlandsfonden (förvaltning av statligt reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån), Stiftelsen Nordiska museet (prövning av frågor som rör statligt reglerade anställningar) och Stiftelsen Stockholms internationella fredsforskningsinstitut [SIPRI] (prövning av frågor som rör statligt reglerade anställningar). 
  
 2.7 
  
 Regler om insyn i privaträttsliga subjekt i några andra länder 
  
 2.7.1 
  
 Norge 
  
 64 
  
 Den norska offentlighetsloven skall tillämpas av forvaltnings- organer. 
 65  
 Forvaltningsorgan definieras i lagen som varje statligt eller kommunalt organ. Detta innebär att lagen gäller för all verk- samhet som staten och kommunerna bedriver inom ramen för ordinär förvaltning. Ett privat rättssubjekt skall betraktas som ett forvaltningsorgan när det utövar offentlig myndighet genom att fatta beslut eller meddela föreskrifter. Detta gäller både rätts- subjekt som ägs av staten eller kommuner och helt privatägda rätts- subjekt. Det är dock ovanligt att privata rättssubjekt har denna typ av kompetens. 
 Det har ibland ansetts svårt att avgöra om en verksamhet som är organiserad som ett självständigt rättssubjekt, t.ex. ett aktiebolag 
  
 64 
  
 Redogörelsen bygger på NOU 2003:30 Ny offentlighetslov främst s.  
  
 51–53 
  och  
 59–72 
  
 65 
  
 Lov om offentlighet i forvaltningen 1 § första stycket 
  
 89 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 eller en stiftelse, men har organisatorisk eller ekonomisk an- knytning till staten eller kommuner skall betraktas som ett for- valtningsorgan. Frågan om verksamheten skall omfattas av offent- lighetsloven avgörs i praktiken efter en helhetsbedömning. Den associationsrättsliga formen är inte utan vidare det som avgör. För varje enskilt företag måste det göras en bedömning av om det skall betraktas som ett forvaltningsorgan. 
 Privatägda bolag räknas inte som forvaltningsorgan. Det- samma gäller om statens eller en kommuns ägarandel är liten. Beroende av eller anknytning till det allmänna genom offentlig finansiering av t.ex. privata skolor eller teatrar, leder inte till någon annan bedömning. Offentlighetsloven ger möjlighet att genom förordning besluta att vissa privaträttsliga subjekt skall omfattas av offentlighetsloven. Denna möjlighet har dock inte använts. 
 Osäkerheten om vad som är forvaltningsorganer blir större när det gäller självständiga rättssubjekt som helt eller i huvudsak ägs av eller bildats av det allmänna med allmänna medel. Det avgörande enligt praxis tycks vara vilken typ av verksamhet som bedrivs. Självständiga rättssubjekt som bedriver ren näringsverksamhet faller utanför offentlighetslovens tillämpning även om de är helägda av staten och/eller kommuner. Det gäller således för affärsmässig verksamhet som bedrivs i konkurrens med privatägda bolag. 
 Det är vidare ganska klart att rättssubjekt som ägs av det all- männa och som bedriver traditionell förvaltningsverksamhet skall tillämpa offentlighetsloven. Det gäller även om förvaltningsverk- samheten bedrivs enligt affärsmässiga principer, t.ex. genom att avgifter tas ut eller verksamheten är kombinerad med viss närings- verksamhet. 
 Mycket av den verksamhet som offentligt ägda rättssubjekt bedriver finns dock mellan dessa två ytterligheter. Viss verksamhet kan t.ex. vara underkastad politisk styrning på grund av olika sektorspolitiska målsättningar. I dessa situationer, då det varken är fråga om ren näringsverksamhet eller traditionell förvaltningsverk- samhet, måste företaget bedömas utifrån följande omständigheter. 
  
 Verksamhetens art (andel näringsverksamhet/förvaltnings- verksamhet, myndighetsutövning) 
  
 Graden av organisatorisk och ekonomisk anknytning till det allmänna (associationsform, det allmännas ägarandel, finansi- ering o.s.v.) 
  
 Om verksamheten har faktiskt eller rättsligt monopol 
  
 90 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 Graden av politisk styrning, dvs. i vilken utsträckning företaget är ett redskap för politik. 
  
 Vissa självständiga rättssubjekt, ofta stiftelser, bedriver verksamhet som rör forskning eller kultur. Även för dessa blir de ovan angivna omständigheterna viktiga för att avgöra om organet skall räknas som ett sådant organ för staten eller en kommun att offentlighets- loven skall tillämpas. 
 Graden av offentligt ägande är således en utgångspunkt för be- dömningen. Frågan om ett självständigt rättssubjekt skall tillämpa offentlighetsloven blir bara aktuell om det allmänna äger hela eller nästan hela företaget. Justitiedepartementet har år 2001 uttalat att ett privat ägande på 33 procent är så stort att företaget enbart på den grunden faller utanför tillämpningen av offentlighetsloven. 
 Andelen offentlig finansiering har som sagt också betydelse men är sällan avgörande. Verksamhetens art tycks däremot genom- gående vara en viktig omständighet. Justitiedepartementet har ut- talat sig om tillämpningen av offentlighetsloven hos vissa kultur- institutioner som var organiserade som självständiga rättssubjekt. Där lades stor vikt vid att de konstnärliga och kulturella aktiviteter- na vid institutionerna låg långt från förvaltningsverksamhet i tradi- tionell mening. Verksamhetens art talade således för att offentlig- hetsloven inte skulle tillämpas. I ett annat fall, som rörde ett kol- lektivtrafikföretag, användes verksamhetens art som argument för att offentlighetsloven skulle tillämpas. Detsamma gällde tillämp- ningen av offentlighetsloven hos ett företag som drev en flygplats. 
 Graden av politisk styrning har tillsammans med verksamhetens art stor betydelse för helhetsbedömningen. Det gällde bl.a. i det ovan nämnda uttalandet beträffande ett kollektivtrafikföretag. Där fram- höll Justitiedepartementet att företaget i hög grad framstod som ett redskap för att förverkliga trafik- och miljöpolitiska mål i regionen. Även de tidigare nämnda uttalandena beträffande flera kultur- institutioner visar att det politiska inflytandet har betydelse för bedömningen. En fast etablerad praxis att det allmänna inte skulle engagera sig i konstnärliga frågor som t.ex. repertoar, ansågs tala mot att offentlighetsloven var tillämplig. 
 Ett annat viktigt kriterium är om verksamheten har ett faktiskt eller rättsligt monopol. För verksamhet som bedrivs i konkurrens med privat verksamhet gäller inte offentlighetsloven. Om en verk- samhet har rättsligt eller faktiskt monopol talar det däremot för att den omfattas av lagen. Justitiedepartementet har uttalat sig om ett 
 91 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 energibolag där verksamhet motsvarande 90 procent av omsättning- en hade monopolställning. Det användes som argument för att offentlighetsloven skulle tillämpas. Frånvaron av konkurrens hade också betydelse i de ovan nämnda uttalandena rörande kollektiv- trafikföretaget och företaget som drev en flygplats. 
 Offentlighetsloven gäller för forvaltningsorganer så länge inget annat bestämts i annan lag eller med stöd av lag. Ett viktigt undan- tag från offentlighetslovens tillämpning gäller s.k. statsforetak. Statsforetak är företag som är helägda av staten och för vilka det har fattats beslut om att de skall vara statsforetak. Det finns en sär- skild lag om statsforetak som innehåller bl.a. regler om bolags- organ, kapitaltillskott och utdelning. Exempel på sådana företag är energibolaget Statskraft SF, utvecklingsföretaget SIVA SF och skogs- bolaget Statsskog SF. 
 Det finns även bestämmelser i annan lagstiftning som utvidgar offentlighetslovens tillämpningsområde. Ett exempel på en sådan regel finns i lov om helseforetak m.m. Helseforetak är företag som direkt eller via ett annat företag är helägda av staten. Organisa- tionsformen används för att organisera specialistsjukvården och därmed sammanhängande forskning och utbildning. 
 För närvarande pågår en översyn av den norska offentlighets- lagstiftningen. Den 3 december 2003 lämnades betänkandet Ny offentlighetslov (NOU 2003:30) till Justis- och politidepartemen- tet. I betänkandet föreslås att offentlighetslovens tillämpningsom- råde ändras för att motverka att förändringar i förvaltningsorgani- sationen inskränker insynsrätten. Utredningens förslag innebär att tillämpningen av offentlighetsloven inte längre skall vara knutet till begreppet forvaltningsorgan. I stället är tillämpningsområdet beskrivet i lagen. Förslaget innebär också att tillämpningsområdet generellt utvidgas till att gälla rättssubjekt som helt eller nästan helt ägs av det allmänna utom till den del rättssubjektet bedriver närings- verksamhet i direkt konkurrens med privatägda företag. Vidare innebär förslaget att offentlighetsloven skall tillämpas av rättssub- jekt som utför tjänster inom hälsovård, socialtjänst och utbildning som det allmänna enligt lag är skyldiga att tillhandahålla. Detta gäl- ler oavsett ägarförhållandena i rättssubjektet. 
 92 
  
 SOU 2004:75 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 2.7.2 
  
 Finland 
  
 År 1999 infördes en ny offentlighetslag i Finland. 
 66  
 Den nya lagen innebar bl.a. att offentlighetsprincipens tillämpningsområde utvid- gades. För att öka insynen i den offentliga maktutövningen skall lagen bl.a. tillämpas av privaträttsliga sammanslutningar och en- skilda när dessa med stöd av lagstiftning utför uppgifter som avser offentlig maktutövning. 
 67  
 Under beredningen av lagstiftningsären- det övervägde man att mera detaljerat räkna upp de organ som enligt denna bestämmelse skall tillämpa lagen. Med tanke på genomförandet av offentlighetsprincipen ansågs det dock bättre att låta definitionen vila på en generalklausul. Missförhållanden kan förebyggas genom förhandlingar, utbildning och information. 
 68 
  
 Offentlighetsprincipen skall således endast tillämpas av enskilda rättssubjekt om dessa med stöd av lagstiftning utövar offentlig makt. Begreppet offentlig makt definieras inte i lagen. Enligt propositionen kan det inte heller ges någon allmän definition. Ingrepp i den enskildes rättsställning endera genom ett förvalt- ningsbeslut eller genom en faktisk åtgärd har ansetts utgöra det centrala i begreppet. Även beviljande av förmåner eller utfärdande av examensintyg betraktas som offentlig maktutövning. 
 69 
  
 Begreppet offentlig makt tycks således motsvara det svenska begreppet myndighetsutövning. Den finska metoden för att utöka offentlighetsprincipens tillämpning liknar således en av de modeller som diskuterades i samband med att bilagan till sekretesslagen infördes i Sverige, se avsnitt 2.3.1. I Sverige valde dock lagstiftaren att räkna upp de privaträttsliga organ som skulle tillämpa rätten att ta del av allmänna handlingar. 
  
 2.7.3 
  
 Danmark 
  
 I Danmark regleras offentlighetsprincipen i Lov nr. 572 af 19 december 1985 om offentlighed i forvaltningen. Lagen gäller för all verksamhet som utövas av den offentliga förvaltningen. Huvud- regeln är således att privaträttsliga institutioner, föreningar och bolag faller utanför lagens tillämpningsområde. Det gäller även om verksamheten kan jämställas med sådan verksamhet som bedrivs av 
  
 66 
  
 Lag nr. 621/1999 om offentlighet i myndigheternas verksamhet 
  
 67 
  
 Regeringens proposition 30/1998 rd s. 33 
  
 68 
  
 A.prop. s. 52 
  
 69 
  
 A.prop. s.  
  
 52–53 
  
 93 
  
 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 
  
 SOU 2004:75 
  
 förvaltningsmyndigheter. Under vissa förutsättningar kan själv- ägande institutioner, föreningar eller liknande (dock inte aktie- bolag) anses ingå i den offentliga förvaltningen. Det gäller om de utövar offentlig verksamhet av mera omfattande karaktär och där- med är underkastade omfattande reglering, tillsyn och kontroll. 
 70 
  
 Offentlighedsloven gäller förutom för den offentliga förvalt- ningen för större distributörer av el, naturgas och fjärrvärme. Vida- re kan den ansvarige ministern besluta att offentlighedsloven skall gälla för ett visst bolag, institution, förening o.s.v. trots att det inte följer direkt av lagen. Ett sådant beslut kan fattas om organets ut- gifter i huvudsak täcks av statliga eller kommunala medel eller i den utsträckning organet på grund av lag har befogenhet att träffa avtal för statens eller en kommuns räkning. 
 71  
 Av förarbetena till lagen framgår att det endast i begränsad omfattning kan bli aktuellt att besluta att lagen skall gälla för aktiebolag eller andra affärsdrivande bolag. Motivet är att behovet av att bevara en affärsmässigt präglad driftsform i regel skulle tala emot offentlighet. 
 72 
  
 För närvarande pågår en översyn av den danska offentligheds- loven. Offentlighedskommissionen skall bl.a. överväga förändring- ar i lagens tillämpningsområde. 
  
 70 
  
 Williams, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, s. 70 
  
 71 
  
 Offentlighedsloven 1 § stk. 2 och 3 
  
 72 
  
 Vogter s.  
  
 70–71 
  
 94 
  
 3 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 3.1 
  
 Utgångspunkten är rätten att ta del av allmänna handlingar 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna hand- lingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingar- nas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprin- cipens tillämpningsområde har på så sätt växt. 
 Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättig- het. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra förvalt- ningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och makt- missbruk. 
 Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar kan samman- fattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektivi- teten i förvaltningen och i folkstyret. Av tryckfrihetsförordningen framgår att syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Allmänna handlingars offentlighet fyller således ett syfte som informations- försörjare i en vidare mening. 
 1 
  
 Det kan med fog hävdas att intresset av insyn i offentlig verk- samhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form 
  
 1  
 Prop. 2001/02:70 s. 9 
 95 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 som valts för verksamheten. I takt med att den offentliga förvalt- ningen har kommit att få delvis nya mål och i högre grad än tidigare inriktas på bl.a. planering och produktion, har emellertid förvalt- ningsuppgifter i allt större utsträckning kommit att läggas på organ som står utanför det traditionella myndighetsområdet. Då har man inte sällan valt att välja en associationsrättslig form för den offentliga verksamheten. En sådan utveckling kan sägas gå i motsatt riktning mot den utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde som beskrivits ovan. 
 Genom bilagan till sekretesslagen har rätten att ta del av all- männa handlingar utvidgats till att gälla vissa privaträttsliga subjekt som anförtrotts förvaltningsuppgifter. 
 2  
 De organ som är upptagna i bilagan är dels sådana som genom ägande eller huvudmannaskap har anknytning till det allmänna, dels sådana som är helt fristående från staten. Motivet för denna utvidgning var i korthet att intresset av insyn i offentlig verksamhet i princip gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. När bilagan infördes ansågs det dock inte möjligt att formulera en generell regel som angav hos vilka enskilda organ rätten att ta del av allmänna handlingar skulle tillämpas. 
 3 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar utvidgades ytterligare år 1995. Då jämställdes företag där kommuner har ett rättsligt be- stämmande inflytande med myndigheter när det gällde rätten att ta del av allmänna handlingar och tillämpningen av sekretesslagen. Moti- vet för denna utvidgning var att intresset av insyn i offentlig verksam- het gjorde sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Lagstiftaren konstaterade att den privaträtts- ligt bedrivna verksamheten hos kommunerna hade fått en sådan om- fattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlings- offentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgar- nas möjligheter till insyn. 
 4 
  
 I våra direktiv anges att utvecklingen har gått mot ökad bolagise- ring och privatisering av statlig och kommunal verksamhet. Där- med finns det anledning att undersöka om det också fortsättnings- vis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kom- munala eller statliga företag. 
 5  
 Vi har därför fått i uppdrag att kart- 
  
 2 
  
 Se avsnitt 2.3 
  
 3 
  
 Prop. 1986/87:151 s.  
  
 148–149. 
  Se också avsnitt 2.3.1 
  
 4 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 18. Se också avsnitt 2.5.1 
  
 5 
  
 Dir. 1998:32 s. 15 
  
 96 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 lägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag. Vi skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighets- principens tillämplighet när det gäller dessa företag. 
 6  
 I avsnitt 2.3 och 2.5.1 har vi redogjort för de överväganden som gjordes i sam- band med att rätten att ta del av allmänna handlingar infördes i kom- munala företag respektive i vissa andra privaträttsliga subjekt. Nedan kommer vi att redogöra för våra överväganden när det gäller tillämp- ningen av offentlighetsprincipen i statliga företag. 
 Rätten att ta del av allmänna handlingar är rent språkligt en otymp- lig konstruktion. Detsamma kan i viss utsträckning sägas om begrep- pet handlingsoffentlighet. I den fortsatta framställningen kommer dessa utryck att användas i mindre utsträckning. Vi kommer i stället att tala om offentlighetsprincipen och insyn. I de situationer där tex- ten behandlar någon aspekt av offentlighetsprincipen som går ut- över rätten att ta del av allmänna handlingar, t.ex. meddelarfriheten, kommer detta att anges särskilt. 
  
 3.2 
  
 Olika modeller för ökad insyn i statliga företag 
  
 Det finns två olika lagtekniska lösningar som kan användas om målet är att öka insynen i statliga företag. Den ena modellen inne- bär att vi utökar den bilaga som redan finns till sekretesslagen med privaträttsliga subjekt som kontrolleras av staten. Den andra modell- en innebär att en regel motsvarande den som gäller för kommunala företag införs för statliga företag. Denna modell sönderfaller i några undervarianter beroende på om undantag från offentligheten skall vara möjliga och i så fall i vilken form de skall beslutas. 
 I avsnitt 3.3.3 redogör vi för vårt ställningstagande till vilken modell som bör användas. 
 Modell 1 Utöka bilagan till sekretesslagen 
 En modell skulle kunna vara att föra in statliga företag, antingen hela eller delar av verksamheten, i bilagan till sekretesslagen. 
 I bilagan till sekretesslagen finns uppräknat alla de privaträttsliga subjekt som inte är kommunala företag och där rätten att ta del av all- männa handlingar skall gälla. I de flesta fall är rätten att ta del av all- 
  
 6  
 Dir. 1998:32 s. 30 
 97 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 männa handlingar inskränkt till en viss del av organens verksamhet som utgör myndighetsutövning. För vissa stiftelser och ideella för- eningar omfattas dock all verksamhet av handlingsoffentlighet. 
 Modellen innebär att den nuvarande ordningen består, d.v.s. in- synen i statliga företag beslutas från fall till fall. 
 Modell 2 Offentlighet är huvudregel 
 Enligt denna modell införs en ny bestämmelse i sekretesslagen som motsvarar den som gäller för kommunala företag. Det innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och handelsbolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Staten skall anses ha ett rätts- ligt bestämmande inflytande bl.a. om den äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller om den har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag eller en stiftelse. Det rättsligt bestämmande inflytandet kan utövas direkt genom regeringen eller myndigheter eller indirekt ge- nom ett annat statligt företag. 
 En variant av denna modell är att ha exakt samma regel för stat- liga företag som för kommunala företag. En annan variant är att ha en sådan regel som huvudregel men införa en möjlighet att undanta vissa företag från offentlighet. Motivet för det skulle vara att det finns skillnader mellan statens och kommunernas företag som moti- verar att offentlighetsprincipen inte tillämpas i alla statliga företag. 
 Om undantag skall vara möjliga blir frågan dels på vilka grunder sådana undantag skall göras, dels på vilken författningsnivå undan- tagen från offentlighetsprincipen skall finnas. Det finns två möjlig- heter, lag eller förordning. 
 Undantag i lag skulle innebära att en ny bestämmelse som mot- svarar den för kommunala företag förs in i sekretesslagen. Bestäm- melsen kompletteras med en mening som säger att rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall gälla handlingar hos de organ som räknas upp i en ny bilaga till sekretesslagen (bilaga 2). 
 Undantag i förordning skulle innebära att en ny bestämmelse som motsvarar den för kommunala företag förs in i sekretesslagen. Bestämmelsen kompletteras med en mening som säger att regering- en får föreskriva undantag från rätten att ta del av allmänna hand- lingar i statliga företag. Regeringens rätt att meddela sådana undantag kan preciseras genom att det anges att det får ske t.ex. med hänsyn till 
 98 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 företagets konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. 
  
 3.3 
  
 Offentlighetsprincipen skall gälla även för statliga företag 
  
 Vårt förslag: Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet skall i tillämp- liga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, eko- nomiska föreningar och stiftelser där staten utövar ett rättsligt be- stämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Staten skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om den 
  
 1. 
  
 äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 
  
 2. 
  
 har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 
  
 3. 
  
 utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. 
  
 Vid tillämpningen av  
 1–3 
  skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i de nämn- da punkterna anses utövat av staten. 
 Tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall också gälla aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten tillsammans med en eller flera kommuner eller landsting utövar ett sådant inflytande som anges i  
 1–3. 
  
 Rätten att ta del av allmänna handlingar skall inte gälla hos ett aktiebolag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs även om staten har ett rättsligt bestämmande inflytande i bolaget. Det skall vara möjligt att undanta även vissa andra statliga företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Undantag kan göras om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, företagets konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. Ett undantag från offentlighetsprincipen kan avse hela 
 99 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 eller delar av verksamheten. Regeringen meddelar undantagen i för- ordning. 
  
 3.3.1 
  
 Tidigare överväganden kring insyn i verksamhet som bedrivs i privaträttslig form 
  
 Frågan om att utvidga offentlighetsprincipens tillämpning till andra organ än myndigheter har i olika former varit aktuell ända sedan början av  
 1900-talet. 
  Det har funnits olika idéer om hur de organ för vilka offentlighetsprincipen bör tillämpas skall avgränsas. Några uppslag har varit att offentlighetsprincipen skall tillämpas av de organ Kungl. Maj:t beslutar 
 7  
 eller av bolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ om deras åtgärder kan överklagas eller på något annat sätt komma under en myndighets prövning 
 8 
 . 
 I förarbetena till  
 1970-talets 
  reform av tryckfrihetsförordningen angav föredragande departementschef att han ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsom- råde. 
 9  
 Han angav att överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde få den verkan att handlingsoffent- ligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredragande stats- rådet låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har tillagts ett enskilt subjekt. 
 Kommunalföretagskommittén hade som en huvuduppgift att pröva i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att göra offentlig- hetsprincipen tillämplig utanför det traditionella statliga och kom- munala myndighetsområdet. 
 10  
 I kommitténs direktiv angavs att när det gäller att bedöma i vilken utsträckning offentlighetsprincipen bör gälla hos annan än myndighet, är verksamhetens art och graden av anknytning till stat eller kommun avgörande moment. Vad som närmast ansågs komma i fråga var att göra offentlighetsprincipen tillämplig på handlingar i ärenden som avsåg myndighetsutövning hos offentliga företag. Kommittén skulle också undersöka om det kunde finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpnings- område till att omfatta även fall där förvaltningsuppgifter som inte 
  
 7 
  
 SOU 1927:2 
  
 8 
  
 SOU 1966:60 
  
 9 
  
 Prop. 1975/76:160 s. 74 
  
 10 
  
 SOU 1983:61 s. 49 
  
 100 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 innefattar myndighetsutövning har överlämnats till särskilda rätts- subjekt. Det antogs i direktiven kunna bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. På den statliga sidan ansågs en sådan utvidgning kunna komma i fråga endast beträffande särskilda rätts- subjekt som driver annat än rent affärsmässig verksamhet. En ut- vidgning av offentlighetsprincipen fick inte medföra att offentliga företag som driver näringsverksamhet kom i sämre konkurrenssitu- ation i förhållande till de privata företagen. 
 Kommunalföretagskommittén kom fram till att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning inom den privaträttsligt styrda sektorn som har hand om offentliga uppgifter måste lösas från fall till fall. 
 11  
 På grund av tidsbrist hann kommittén inte värdera alla offentligt ägda företag utan riktade in sig på sådana privaträttsliga organ till vilka myndighetsutövning överlämnats. Med utgångs- punkt i den kartläggningen lämnade kommittén ett förslag som i allt väsentligt liknar offentlighetsprincipens utvidgning till de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. 
 Vi har i avsnitt 2.3 beskrivit de överväganden som gjordes när bilagan till sekretesslagen infördes. Sammanfattningsvis kan sägas att lagstiftaren delade Kommunalföretagskommitténs slutsats. En utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndig- hetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen så- dana som utövade myndighetsutövning mot enskilda. 
 12  
 Vidare an- gavs i förarbetena att erfarenheterna av bilagans införande borde avvaktas innan någon längre gående utvidgning av offentlighets- principen kunde övervägas. 
 13 
  
 Arbetet med frågan om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag fortsatte. I kommunallagen som trädde i kraft den 1 januari 1992 infördes en bestämmelse som innebar att all- mänheten hade rätt att ta del av handlingar hos helägda kommunala företag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Bak- grunden till bestämmelsen var att det fanns en misstanke om att insynen i de kommunala företagen skilde sig mycket åt mellan kommunerna beroende på om det fanns speciella regler om detta i företagens bolagsordningar eller liknande. Enligt regeringens mening fanns det starka skäl som talade för en ökad offentlighet i sådan 
  
 11 
  
 SOU 1983:61 s. 115 
  
 12 
  
 Prop. 1986/97:151 s. 150 
  
 13 
  
 A.prop. s. 151 
  
 101 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 kommunal verksamhet som drivs i privaträttslig form. Det ansågs dock inte möjligt att gå så långt att införa en generell föreskrift om offentlighet. Verksamheterna var trots allt mycket olikartade hos skilda slag av kommunala företag. Av betydelse ansågs också vara att myndighetsutövning knappast förekommer i de kommunala företag- en. Därför ansåg regeringen att positionerna i första hand borde flyttas fram på frivillig väg. Detta skulle ske genom att kommuner och lands- ting blev skyldiga att besluta i offentlighetsfrågan i samband med att vården av en angelägenhet överlämnades till ett privaträttsligt organ. Det skulle ankomma på kommunen eller landstinget att själva besluta vilken omfattning offentligheten skulle ha. Syftet med regle- ringen i kommunallagen var att säkerställa att frågan behandlades av kommunen respektive landstinget. 
 14 
  
 Lagrådet kritiserade bestämmelsen i kommunallagen och angav att den hade karaktär av ett provisorium. 
 15  
 En viktig invändning var att det inte fanns någon möjlighet att överklaga ett företags beslut att vägra lämna ut en handling. Mot den bakgrunden fick Lokal- demokratikommittén i uppdrag att lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggjorde en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar. 
 16 
  
 Lokaldemokratikommittén riktade in sitt arbete på att hand- lingsoffentligheten hos kommunala företag i första hand genom lagstiftning måste inordnas i tryckfrihetsförordningens och sekre- tesslagens regelsystem om en reell möjlighet till rättslig prövning av företagsbeslut skulle kunna tillskapas. 
 17  
 Bestämmelsen i kommu- nallagen gjorde inte någon åtskillnad mellan olika typer av kommu- nala företag beroende på vilken art av verksamhet de bedrev. Kom- mittén ansåg därför att det inte rymdes inom deras uppdrag att ana- lysera de problem insynsreglerna kan ge upphov till i olika typer av verksamhet. 
 18  
 Kommittén föreslog att tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skulle göras direkt tillämpliga på kommunala företag där kommunen hade ett visst bestämmande inflytande. 
 Som framgår av avsnitt 2.5.1 valde lagstiftaren denna lagtekniska lösning även om avgränsningen av de berörda företagen formulera- des något annorlunda. Sammanfattningsvis var motivet för att välja den nuvarande lösningen för kommunala företag att den privaträtts- 
  
 14 
  
 Prop. 1990/91:117 s.  
  
 56–57 
  
 15 
  
 Bet. 1990/91:KU38 s.  
  
 162–163 
  
 16 
  
 Dir. 1992:12 
  
 17 
  
 SOU 1992:134 s. 29 
  
 18 
  
 A.a. s.  
  
 30–31 
  
 102 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 ligt bedrivna verksamheten hos kommunerna hade fått en sådan om- fattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlings- offentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgar- nas möjligheter till insyn. 
 19 
  
 Förvaltningspolitiska kommissionen berörde frågor om i vilken form statlig verksamhet bör bedrivas och vilka effekter detta får bl.a. för insynen i verksamheten. 
 20  
 Kommissionen påpekade i det sammanhanget att frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser borde övervägas. Vidare borde riksdagen och regeringen i varje fall där en annan form än myndighetsformen väljs för en verksamhet ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regelsyste- met, t.ex. offentlighetsprincipen, skall vara tillämpligt. Regeringen beslutade att frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till statliga bolag skulle omfattas av våra direktiv. 
 21 
  
 I avsnitt 2.4 har vi redogjort för de motiv som anförts när bilagan till sekretesslagen utökats till nya organ, dvs. när tillämpningen av offentlighetsprincipen utvidgats till nya privaträttsliga subjekt. Där framgår att många utvidgningar motiverats av att verksamhet som utgör myndighetsutövning överlämnats till ett privaträttsligt organ. År 1998 infördes offentlighetsprincipen i all verksamhet hos elva stiftelser (varav två högskolor) som hade bildats av löntagarfonds- medel. Detta motiverades inte med att verksamheten innefattade myndighetsutövning. I stället angavs att stiftelserna hade inrättats av staten och att förvaltningen avsåg mycket stora belopp som här- rörde från det allmänna. Vidare var det fråga om verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna. 
 22  
 Denna typ av argument, som inte hänvisar till att verksamheten utgör myndighetsutövning, har därefter används beträffande ytterligare två organ, Familjemedi- cinska institutet och Hjälpmedelsinstitutet. 
 Frågan om offentlighet i privaträttsliga organ där staten har någon form av bestämmande inflytande har således inte diskuterats i lag- stiftningssammanhang sedan bilagan till sekretesslagen infördes på  
 1980-talet. 
  De överväganden som skett i samband med att bilagan utökats har i stället gjorts från fall till fall och har varit inriktade på verksamhetens art i det enskilda fallet. För de kommunala företagen förhåller sig däremot saken annorlunda. Där har lagstiftningsproces- sen inneburit att offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträtts- 
  
 19 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 18 
  
 20 
  
 SOU 1997:57 s.  
  
 56–57 
  
 21 
  
 Se bet. 1997/98:KU22 s. 4 
  
 22 
  
 Prop. 1996/97:142 s.  
  
 16–22 
  
 103 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 liga organ gjorts beroende av graden av anknytning till kommuner och landsting i stället för en bedömning av verksamhetens art i det en- skilda fallet. Denna utveckling började som en del av reformeringen av kommunallagen men har numera en tydlig anknytning till tryckfri- hetsförordningens rättighetssystem. 
 Vi har i avsnitt 2.7 beskrivit lagstiftningen och diskussionerna kring denna när det gäller insyn i privaträttsliga organ i Norge, Finland och Danmark. En jämförelse mellan den beskrivningen och redogörelsen ovan visar att tankegångarna liknar varandra i de fyra länderna. Skillnaderna i de gällande reglerna beror på historiska för- hållanden och på att man i olika länder valt att fästa vikt vid olika aspekter. 
  
 3.3.2 
  
 Kommunala företags synpunkter på att tillämpa offentlighetsprincipen 
  
 Sekretariatet har träffat företrädare för några kommunala företag av olika storlek och med olika verksamhet. Syftet med mötena har bl.a. varit att få en uppfattning om hur tillämpningen av offentlig- hetsprincipen fungerar i bolagens verksamhet. 
 Bolagen bedriver bostadsuthyrning, fastighetsförvaltning, kol- lektivtrafik, kulturverksamhet, hälso- och sjukvård, vatten- och avloppsverksamhet, näringslivsutveckling, energiverksamhet, avfalls- hantering samt parkeringsverksamhet. 
 23  
 Några av bolagen agerar på en helt konkurrensutsatt marknad, t.ex. elmarknaden, medan and- ras verksamhet ligger närmare traditionell förvaltningsverksamhet. Bolagen är med två undantag direkt eller indirekt helägda av kommun eller landsting. 
 24 
  
 Det skiljer mycket mellan bolagens storlek och finansiering. Den högsta omsättningen bland de bolag som vi har träffat är 5,2 miljar- der kronor (AB Storstockholms lokaltrafik) och den lägsta drygt tre miljoner kr (Medeon AB). Det högsta antalet anställda är cirka 3 600 (Södersjukhuset AB) och det lägsta en (Medeon AB). Vissa 
  
 23  
 Svenska Bostäder AB, Lunds kommunala fastighets AB, Locum AB, Tornberget Fastighetsförvaltnings AB i Haninge, AB Storstockholms lokaltrafik, SL Infrateknik AB, Waxholms Ångfartygs AB, Stockholms stadsteater AB, Södersjukhuset AB, Stockholm Vatten AB, Trelleborgs kommuns Utvecklings AB, Medeon AB, Lunds Energi AB, Sysav AB och Stockholm Parkering AB. 
  
 24  
 I Trelleborgs kommuns Utvecklings AB har kommunen omkring 75 procent av rösterna. Resterande röster innehas av Trelleborgs företagareklubb och ett femtontal företag. Medeon AB ägs till 60 procent av Malmö kommun. Resterande 40 procent ägs av fastighetsföretaget Wihlborgs. 
 104 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 bolag bedriver verksamhet som nästan helt finansieras av skatte- medel medan andra bolag finansierar sin egen verksamhet och genererar överskott. Däremellan finns olika kombinationer av finansiering genom skatter respektive egen produktion. Några av bolagen har inga dotterbolag medan vissa har flera med olika grader av ägande. 
 25 
  
 Bolagen är således mycket olika. Trots detta har de lämnat i prin- cip samstämmiga svar på våra frågor om vilka konsekvenser offent- lighetsprincipen inneburit för verksamheten. Ett bolag, Waxholms Ångfartygs AB, har dock upplevt större problem med tillämpning- en av offentlighetsprincipen än de övriga. Vi redovisar deras synpunk- ter särskilt nedan. 
 De av bolagen som fanns redan när reglerna om offentlighet in- fördes är överens om att det inte medförde några större omställ- ningskostnader. Vissa av bolagen har lagt ner resurser på arkivkon- sulter, arkivlokaler och dokumenthanteringssystem. De tycks dock vara överens om att det är kostnader som bolaget hade haft även om offentlighetsreglerna inte hade gällt. Det enda som kan vara ett prob- lem är de historiska handlingarna, dvs. det ibland ganska omfattande beståndet av handlingar som fanns innan offentlighetsprincipen bör- jade gälla. Det har också framkommit att vissa bolag lämnade ut okontroversiella handlingar redan innan de blev skyldiga att tilläm- pa offentlighetsprincipen. 
 Inget av bolagen tycks uppfatta att hanteringen av frågor om ut- lämnande är särskilt resurskrävande. Något av bolagen hade dock blivit utsatt för en granskning av ledningens resor och represen- tation, vilket ledde till att missförhållanden upptäcktes. Denna gransk- ning medförde ett stort antal frågor om utlämnande av allmänna handlingar vilket under perioden således ledde till större kostnader än normalt. 
 De vanligaste situationerna med begäran om utlämnande av all- männa handlingar skiftade naturligtvis mellan bolagen beroende på verksamhet. För flera bolag var dock förfrågningar i samband med upphandlingar ganska vanligt. En annan typ av utlämnandesitua- tioner som förekom hos flera bolag gällde handlingar med anknyt- ning till bolagets representation. 
  
 25  
 T.ex. har Lunds Energi AB ett tjugotal dotterbolag som alla omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Genom koncernens olika bolag bedrivs verksamhet i Skåne, Blekinge, södra Småland, Nynäshamnstrakten och Västergötland. Sysav AB har fyra dotterbolag varav endast ett omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Övriga dotterbolag ägs tillsammans med bolag utan anknytning till kommun eller landsting. 
 105 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Bolagen tycks också vara överens om att det sekretesskydd som finns för bolagens och deras kunders affärsförhållanden är tillräckligt. I vissa verksamheter upplevs det dock som ett problem att huvud- regeln är att uppgifter om personalen är offentliga. Bostadsföre- tagen ansåg också att sekretesskyddet för bostadshyresgästerna inte är tillräckligt långtgående, vilket skulle kunna vara en konkurrens- nackdel i förhållande till andra bostadsföretag. Det fanns dock inga konkreta belägg för att en sådan nackdel uppstått i praktiken. 
 Waxholms Ångfartygs AB:s synpunkter avvek från den ovan an- givna hållningen till effekterna av att tillämpa offentlighetsprin- cipen. Bolaget är mycket gammalt och det upplevdes som en stor omställning att börja tillämpa offentlighetsprincipen. De rutiner som fanns var inte alls tillräckliga för att uppfylla offentlighets- principens krav. Bolagets verksamhet innebär att det har ansvar för kollektivtrafiken på vatten och i princip äger all infrastruktur med anknytning till denna. Det bedriver dock ingen egen trafikverksam- het utan står i stället som beställare av den trafik som privata entre- prenörer bedriver antingen med egna båtar eller, vilket är vanligare, med bolagets båtar. Sammanfattningsvis får detta till följd att bola- gets verksamhet innehåller mycket handlingar i förhållande till an- talet anställda, cirka 25 stycken. Bolaget uppskattade att det löpan- de arbetet med registrering och hantering av handlingar tog en års- tjänst i anspråk. Handlingarna har också ett förhållandevis stort in- tresse för olika aktörer som kan vara intresserade av att sälja tjänster till bolaget. 
  
 3.3.3 
  
 Våra motiv för förslaget 
  
 Vårt uppdrag är att överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller kommunala respektive statliga företag. 
 Vi delar den uppfattning som tidigare framförts i flera lagstift- ningsärenden, nämligen att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Staten, landstingen och kommunerna engagerar sig i många olika aspekter av samhällslivet vilket innebär att de om- råden där offentlighet gäller utökas. Denna utveckling motverkas om verksamheten i stor utsträckning organiseras i former där offent- lighetsreglerna inte är tillämpliga. 
 106 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Att staten, en kommun eller ett landsting driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ha många olika orsaker. Det kan bero på att verksamheten skall bedrivas tillsammans med utomstående intres- senter. Ett annat skäl kan vara att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekonomisk självbärande verksamhet. 
 I kapitel 2 och ovan i avsnitt 3.3.1 har vi redovisat de olika över- väganden som gjorts när insyn i privaträttsliga organ diskuterats i lagstiftningssammanhang. Genomgången visar att frågan om insynens omfattning kan knytas till två olika aspekter. 
 Den ena aspekten är verksamhetens art. Det innebär att varje verk- samhet bedöms för sig för att man skall kunna avgöra om insyn bör råda. Motivet för detta är att man måste göra en avvägning mellan insynsintresset och de motiv som funnits för att välja den privat- rättsliga formen. Den typ av verksamhet som i princip alltid bör leda till insyn är sådan som innefattar myndighetsutövning. Det är denna typ av överväganden som ligger bakom införandet av insyn i de flesta av de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen. 
 Den andra aspekten är graden av anknytning till stat, kommun eller landsting. Det innebär ett ställningstagande för att en viss typ av anknytning mellan det privaträttsliga organet och det allmänna i sig är tillräckligt för att insyn skall råda i det privaträttsliga organet. Motivet för detta är att insyn skall råda i det allmännas verksamhet oavsett vilken form som valts för organisationen. Anknytningen kan gälla ägande, inflytande över styrelsens sammansättning eller finansiering. 
 Det är denna senare typ av resonemang som ligger bakom hur insynen i kommunala företag utformats. Där gäller att en stor andel av kommunalt ägande eller inflytande över styrelsens samman- sättning i ett privaträttsligt organ leder till att offentlighetsprin- cipen skall tillämpas av organet. Även vissa av de senare tilläggen i bilagan kan sägas delvis bygga på denna typ av resonemang. Där är anknytningen till det allmänna finansieringen eller att stiftelsekapi- tal helt härrör från allmänna medel. 
 26 
  
 En genomgång av de olika lagstiftningsarbetena om insyn i privat- rättsliga subjekt visar att synen på frågan utvecklats över tiden. Från början gällde insynen endast ett mycket litet antal organ som hade renodlade myndighetsuppgifter. Därefter utvecklades mera generella principer för insyn i statlig verksamhet som överlåtits på privat- 
  
 26  
 De sju forskningsstiftelserna, två stiftelsehögskolorna, Stiftelsen Framtidens kultur och Stiftelsen Innovationscentrum samt Familjemedicinska institutet och Hjälpmedelsinstitutet 
 107 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 rättsliga subjekt och som innebär myndighetsutövning. Ytterligare ett steg i utvecklingen av insynen togs i samband med att offentlig- hetsprincipen generellt gjordes tillämplig på kommunala företag. 
 Utvecklingen har således gått från en försiktig utvidgning av offentligheten med hänsyn till verksamhetens art mot en mera om- fattande utvidgning med hänsyn till graden av anknytning till det allmänna. Redan när bilagan till sekretesslagen infördes antydde Lagrådet att det måste vara frågan om en stegvis utveckling. 
 27 
 Att upprätthålla syftena med offentlighetsprincipen är som vi ser det en ständigt pågående process. Ett naturligt steg i denna process är en- ligt vår mening att införa en mera omfattande insyn i statliga före- tag. 
 Statskontoret har på uppdrag av oss försökt uppskatta de ekono- miska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. Vi redogör för Statskontorets rapport i avsnitt 3.8. Ett led i Statskontorets arbete har varit att uppskatta vad offentlighetsprin- cipen kostar i dag. Statskontoret uppskattar att kostnaden för offent- lighetsprincipen inom hela den offentliga förvaltningen, alltså stat, kommun och landsting (inklusive kommuners och landstings före- tag), uppgår till cirka 550 miljoner kr per år. Kostnaden för att upp- rätthålla offentlighetens syften att tillgodose medborgarnas behov av information och insyn i förvaltningen, effektiviteten och rätts- säkerheten samt att motverka korruption och maktmissbruk är så- ledes mycket låg. 
 Vid en jämförelse mellan insynen i statliga och kommunala före- tag måste skillnaden mellan statens och kommunernas företag dis- kuteras. Kommuners kompetens är begränsad på visst sätt. 
 28  
 Kom- munen får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Det gäller dock inte om enbart staten, ett annat landsting, en annan kommun eller någon annan skall sköta saken. Kommunen får inte heller engagera sig i näringsverksamhet med enbart vinstsyfte eller som innebär att tillhandahålla annat än allmännyttiga anläggningar eller tjänster. Kommunmedlemmarna har möjlighet att låta domstol pröva om en åtgärd som kommunen vidtar faller inom den kommu- nala kompetensen eller inte. Motsvarande kompetensregler finns inte för statlig verksamhet. 
 Det finns således ett krav på att verksamheten i kommunala före- tag skall ha anknytning till ett allmänt intresse som rör kommunens 
  
 27 
  
 Prop. 1986/87:151 s.  
  
 309–310 
  
 28 
  
 Bl.a. 2 kap. 1 och 7 §§ kommunallagen (1991:900) 
  
 108 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 område eller invånare. Så länge detta krav är uppfyllt finns det inget direkt förbud mot att verksamheten även har viss anknytning till andra kommuners område eller invånare. I viss verksamhet gäller självkostnadsprincipen, dvs. kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller. 
 29  
 Den anses gälla bl.a. för kommunala bostadsföretag. Självkostnads- principen tillämpas dock inte för verksamhet som anses vara en del av kommunens förmögenhetsförvaltning, t.ex. ett hamnbolag eller ett energibolag. 
 30  
 I dessa företag finns det således inget förbud mot att de drivs med vinstsyfte. 
 För att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning till enskild krävs stöd i lag. 
 31  
 I den kommunala verksamheten finns sådan lagstiftning beträffande parkeringsövervakning. 
 32  
 Av alla kom- munala företag är det i princip endast sådana som har rätt att utföra just parkeringsövervakning som har uppgifter som utgör myndig- hetsutövning. 
 Skillnaden i kompetens mellan kommunerna och staten innebär att staten, till skillnad från kommunerna och landstingen, i princip kan driva vilken verksamhet som helst, även ren affärsverksamhet i spekulationssyfte. Frågan är dock i vilken utsträckning det sker och om denna omständighet i så fall ensam kan motivera en bibehållen skillnad mellan insyn i kommunala och statliga företag. 
 Som framgått av avsnitt 3.1 är utgångspunkten för våra över- väganden syftena med offentlighetsprincipen. Offentlighetsprinci- pen är en medborgerlig rättighet. De allmänna handlingarnas bety- delse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprincipen bi- drar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk. Dessa syften gör sig gäl- lande med samma styrka oavsett i vilken form det allmänna bedri- ver sin verksamhet. Detta talar med styrka för att insyn bör gälla även i den verksamhet som staten bedriver i form av privaträttsliga organ. 
 I princip har dock staten, till skillnad från kommuner och lands- ting, möjlighet att driva vilka företag som helst i vilket syfte som helst. 
  
 29 
  
 8 kap. 3 c § kommunallagen 
  
 30 
  
 Waters, Kommunala befogenheter, 2000, s. 55 
  
 31 
  
 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen 
  
 32 
  
 Lag (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m. 
  
 109 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Det innebär att det inte är lika självklart att säga att all verksamhet som statliga företag bedriver är sådana allmänna angelägenheter för vilka offentlighetsprincipen utformats. Avgränsningen av den kom- munala kompetensen innebär att ett sådant resonemang kan föras beträffande de kommunala företagen. 
 Från de statliga bolagens sida har framförts att syftet med avreg- lering och bolagisering av affärsverken bl.a. varit att åstadkomma en bättre konkurrens. En tillämpning av offentlighetsprincipen skulle enligt bolagen innebära en konkurrensnackdel för ett kon- kurrensutsatt företag. Det skulle innebära ett avbräck i verksam- heten att behöva ta ställning till frågor om offentlighet och sekre- tess i det dagliga arbetet i affärsverksamheten. Det skulle också på- verka bolagens förmögenhetsvärde negativt. Vidare skulle det en- ligt bolagen kunna innebära förlorade marknadsmöjligheter efter- som affärspartners inte skulle vara intresserade av att sluta avtal med ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen. 
 Vår kartläggning av statliga aktiebolag och stiftelser visar att många av dem omfattas av samma kriterier som avgränsar de kom- munala företagen. I princip alla företag kan sägas tillhandahålla något som är av allmänt intresse och som har anknytning till Sverige och dess invånare. Det gäller t.ex. företag som tillhandahåller olika typer av infrastruktur, fastigheter för olika allmänna ändamål (t.ex. fäng- elser och universitet) och energi. Det kan också sägas vara fallet be- träffande de företag som har ett lagstadgat monopol för hela eller delar av sin verksamhet och företag med särskilda samhällsupp- gifter. 
 Statskontoret har bedömt att ett införande av offentlighetsprin- cipen i de statliga företagen kräver en investeringskostnad i intervallet  
 30–100 
  miljoner kr och en driftskostnad i intervallet  
 8–94 
  miljoner kr per år. Var i intervallet kostnaderna hamnar beror på om alla företag omfattas av offentlighetsprincipen eller om vissa undantas. Vinsten av investeringen är svårare att mäta i kronor. Införandet av offent- lighetsprincipen innebär att det område där medborgarna har insyn ökar, vilket i sin tur leder till en ökad effektivitet och minskad risk för korruption. 
 Sammanfattningsvis anser vi att det finns mycket starka skäl för att nu införa en enhetlig syn på insyn i statliga och kommunala företag. De uppgifter vi fått från kommunala företag visar att en förbättrad insyn normalt inte anses medföra några större problem för verksamheten. Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar och sekretesslagen som 
 110 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 huvudregel skall tillämpas även av statliga företag. I den utsträckning förhållandena för vissa av de statliga företagen avviker så mycket från dem som gäller för kommunala företag att det kan motivera att insyn inte är lämplig, kan det lösas genom en möjlighet att göra undantag från offentligheten för hela eller delar av företagens verk- samhet. Vi återkommer i avsnitt 3.3.5 till våra överväganden och förslag till hur sådana undantag skall utformas. 
 Aktiebolag som staten äger särbehandlas i viss utsträckning redan i dag. Bolagen har strängare krav på extern rapportering och de om- fattas av Riksrevisionens verksamhet, se avsnitt 2.6.1. Motivet för detta är att kravet på genomlysning är en demokratifråga eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket. 
 33  
 För att tillgodose offent- lighetsprincipens syften, att främja effektivitet och rättssäkerhet samt motverka korruption, kan sådana åtgärder aldrig ersätta med- borgarnas självständiga informationssökande. 
 Vårt förslag innebär att offentlighet är huvudregel i statliga före- tag. Det finns således ingen anledning för oss att diskutera för och nackdelar med modell 1 i avsnitt 3.2. 
 Tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekretess i statliga företag får konsekvenser också vid tillämpningen av viss annan lag- stiftning. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) respektive brott mot tyst- nadsplikten (20 kap. 3 § brottsbalken) och skadestånd (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]) blir tillämpliga. Vidare blir verksam- heten underkastad JO:s och JK:s tillsyn. 
 En del av den verksamhet som i dag bedrivs av statliga företag kan naturligtvis skadas om vissa typer av uppgifter blir offentliga. Det gäller t.ex. uppgifter om bolagens och deras kunders affärsför- hållanden. Detsamma gäller kommunala företag och i viss utsträck- ning även myndigheter. Behovet att skydda vissa uppgifter kan lösas genom sekretessbestämmelser, se avsnitt 3.4.2. Sannolikt innebär det att vissa uppgifter regelmässigt kommer att omfattas av sekretess. Det skulle kunna användas som argument mot en ökad offentlighet genom ett påstående om att reglerna om offentlighet innebär ökade kostnader för företagen utan att det i praktiken leder till någon ökad offentlighet. 
 Ett sådant resonemang bortser dock från att offentlighetsprin- cipens tillämpning inte är begränsad i tiden. Behovet av sekretess för 
  
 33  
 Skr. 2003/04:120 s. 21 
 111 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 en uppgift upphör efter en längre eller kortare tid. Då kan rätten att ta del av uppgiften användas t.ex. för att kontrollera verksamheten i efterhand eller för forskning. Behovet av sekretess i ett visst ögon- blick utgör således inte tillräckliga skäl mot att ha en enhetlig syn på insynen i statliga respektive kommunala företag. 
 Bevarade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv. 
 34  
 Genom att göra offentlighetsprinci- pen tillämplig på statliga företag blir även reglerna om registrering och arkivering tillämpliga, se avsnitt 3.4. Det skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som dessa företags arkiv utgör bevaras. 
  
 3.3.4 
  
 Insyn skall finnas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande 
  
 Vi anser att tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler skall tillämpas i aktiebolag, handelsbolag, stiftelser och ekonomiska föreningar där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Staten skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om den 
  
 1. 
  
 äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen 
  
 2. 
  
 har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 
  
 3. 
  
 utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. 
  
 Vid tillämpningen av bestämmelsen skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som an- ges i bestämmelsen anses utövat av staten. 
 Statens ägarandel är i de allra flesta av de aktiebolag som redo- visas i skrivelsen till riksdagen hundra procent. I de stiftelser vi har funnit som skulle omfattas av en definition som motsvarar den för kommunala företag utser regeringen i de flesta fall ensam styrelser- na. Enligt vår uppfattning finns det således inget skäl att formulera kravet på rättsligt bestämmande inflytande annorlunda för statliga företag än för kommunala. 
  
 34  
 Prop. 1996/97:3 s.  
 153–154 
  
 112 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Vårt förslag innebär att insyn som huvudregel skall gälla i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande gäller redan för kommunala företag. Det kan dock inte uteslutas att det finns företag där inflytande utövas av det allmänna genom staten tillsammans med kommuner och landsting utan att någon av dessa själva har ett rättsligt bestämmande inflytande i sekretesslagens mening. Ett realistiskt exempel är en stiftelse där staten utser hälf- ten av styrelseledamöterna och en eller flera kommuner eller lands- ting den andra hälften. Ett annat exempel skulle kunna vara ett aktiebolag där såväl staten som en eller flera kommuner eller lands- ting var för sig äger mindre än femtio procent men tillsammans äger mer än femtio procent. Intresset av insyn i organ där staten, kommuner och landsting samverkar är lika stort som i organ där någon av dessa ensamma utövar ett rättsligt bestämmande inflytan- de. Vi föreslår således att reglerna om insyn i statliga och kommunala företag formuleras så att inflytande utövat av staten, kommuner och landsting läggs samman vid bedömningen av om inflytandet är rätts- ligt bestämmande i sekretesslagens mening. 
 För närvarande är fyra av de aktiebolag som redovisas i regering- ens skrivelse till riksdagen börsnoterade. I dagsläget äger staten inte mer än femtio procent i något av dessa bolag. Enligt vårt förslag kommer de således inte att omfattas av offentlighetsprincipen. Det kan dock inte uteslutas att staten, t.ex. som ett led i en privatise- ring, kan komma att äga mer än femtio procent av ett börsnoterat företag. Detta skulle eventuellt kunna innebära en konflikt mellan offentlighetsprincipen och börsreglerna. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.3.5. 
 I regeringens skrivelse till riksdagen finns två utländska bolag. Eftersom det inte är möjligt att överblicka vilka konflikter som kan uppstå mellan den svenska offentlighetsprincipen och utländsk bolagslagstiftning, kan en utvidgning av offentlighetsprincipen till statliga företag endast omfatta svenska juridiska personer. En prak- tisk konsekvens av det är att om en koncern innehåller ett utländskt dotterbolag som i sin tur äger ett svenskt aktiebolag så skall inte detta svenska bolag omfattas av offentlighetsprincipen. Det ut- ländska dotterbolaget är inte en sådan juridisk person vars ägande skall räknas in i det statliga ägandet vid bedömningen av om det finns ett rättsligt bestämmande inflytande. 
 Begränsningen till svenska juridiska personer skulle kunna ut- nyttjas för att undvika offentlighet. Ett statligt företag skulle så- ledes kunna undvika insyn genom att lägga merparten av sin verk- 
 113 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 samhet i ett eller flera utländska dotterbolag. Vår kartläggning av de statliga företagen visar dock att de flesta i praktiken saknar denna möjlighet på grund av verksamhetens art och storlek. 
 Vårt uppdrag är att avgöra om synen på insyn i statliga respek- tive kommunala företag bör vara enhetlig. Enligt de regler som i dag gäller för kommunala företag omfattas inte ideella föreningar av reglerna om insyn. Vårt förslag beträffande statliga företag om- fattar således inte heller ideella föreningar. Bör insyn råda i en ideell förening där staten är medlem måste den även om vårt förslag genom- förs tas in i bilagan till sekretesslagen, se avsnitt 3.5. 
 Vi anser dock att tiden nu är mogen att på nytt överväga om offentlighetsprincipen generellt bör tillämpas beträffande ideella föreningar. Föreningar som i så fall skulle kunna omfattas är t.ex. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Även Språk- nämnden och föreningar som i dag är intagna i bilagan till sekretess- lagen, Familjemedicinska institutet och Hjälpmedelsinstitutet, skulle kanske kunna bli aktuella. Denna fråga aktualiserar delvis andra frågeställningar än de vi diskuterat ovan, t.ex. hur ett rättsligt bestämmande inflytande skall definieras. Vi har därför bedömt att sådana överväganden måste ske i ett annat sammanhang. 
  
 3.3.5 
  
 Undantag från offentlighetsprincipen skall vara möjliga för statliga företag 
  
 Två frågor måste lösas för att kunna förena huvudregeln om insyn i statliga företag med en möjlighet att meddela undantag för vissa företag. Den ena rör hur undantagen skall avgränsas, dvs. vilka omständigheter som skall krävas för att motivera ett undantag. Den andra är av lagteknisk natur och rör på vilken författningsnivå undan- tagen skall meddelas, dvs. lag eller förordning. 
 Hur skall undantagen avgränsas? 
 Vi har ovan föreslagit att synen på insyn i statliga respektive kom- munala företag i princip bör vara enhetlig. Det innebär att offent- lighetsprincipen skall gälla oavsett om det är det allmänna genom en kommun eller ett landsting eller genom staten som har ett rätts- ligt bestämmande inflytande över företaget. Det kan dock finnas 
 114 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 sådana skillnader mellan kommunala respektive statliga företag som innebär att denna enhetliga syn inte kan upprätthållas fullt ut. 
 En sådan skillnad är att det finns börsnoterade aktiebolag där staten är en stor aktieägare. För närvarande skulle inget av dessa företag om- fattas av den huvudregel vi föreslår, eftersom statens ägande inte i något av bolagen är mer än femtio procent. Statens ägarandel i ett börsnoterat bolag kan dock variera. 
 Stockholmsbörsens noteringsavtal ålägger de börsnoterade bola- gen att omedelbart offentliggöra all ny kurspåverkande informa- tion. 
 35  
 Regeln kräver att alla avtal, händelser eller beslut som inte är av oväsentlig betydelse omedelbart skall offentliggöras. Denna regel kan enligt vår uppfattning komma i konflikt med tryckfrihetsför- ordningens regler om offentlighet. En annan komplikation om börs- noterade företag skulle omfattas är att såväl kommuner och lands- ting som staten placerar pengar i börsnoterade företag för att säkra pensionsåtaganden. Som huvudregeln för offentlighet i statliga och kommunala företag är utformad skulle det kunna innebära att dessa innehav skall räknas samman med statens direkta ägande i börs- noterade företag. De praktiska konsekvenserna av en sådan ordning går inte att överblicka. 
 Sammanfattningsvis föreslår vi att svenska aktiebolag som är note- rade på en svensk eller utländsk börs inte skall omfattas av offent- lighetsprincipen även om staten har ett rättsligt bestämmande infly- tande. Detta undantag är så tydligt att det kan framgå direkt av lag- texten. Vi anser inte att det finns någon risk för att staten börs- noterar ett aktiebolag enbart för att undkomma offentlighetsprinci- pen. Det kan även finnas andra avtal mellan ett företag och en börs. Dessa omfattas inte av detta undantag. 
 Såvitt vi känner till finns det i dag inga kommunala företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen och som är börsnoterade. Möjligen finns det kommunalrättsliga eller andra hinder för att en sådan situation skulle kunna uppstå. Eftersom vårt uppdrag inte om- fattar att överväga förändringar av insynen i de kommunala företagen har vi inte studerat frågan. 
 På vårt uppdrag har Statskontoret uppskattat kostnaderna för att införa offentlighetsprincipen i statliga företag, se avsnitt 3.8. I sin rapport har Statskontoret delat in de statliga företagen i fyra kate- gorier; högst prioritet, lägre prioritet, oklar prioritet och lägsta pri- oritet. I gruppen högst prioritet finns företag där Statskontoret 
  
 35  
 Stockholmsbörsen, Guide till börsregler 2003/2004 s. 3 
 115 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 bedömt att sannolikheten är stor för att de flesta företagen kan ha låga kostnader och ge rimligt hög nytta av att offentlighetsprin- cipen införs. Gruppen lägre prioritet består av aktiebolag som regeringen i skrivelsen till riksdagen angett har marknadsmässiga resultatkrav och som Statskontoret bedömt generellt får högre kost- nader. I gruppen oklar prioritet finns företagen Apoteket AB, SJ AB, Systembolaget AB och Teracom AB. I den fjärde gruppen, lägst prioritet, finns elva företag som Statskontoret bedömer har de tydligaste skälen för att vara tveksamma till att införa offentlig- hetsprincipen. Gruppen omfattar ett utländskt aktiebolag och de tre nedan diskuterade bolagen som är under avveckling. Övriga företag i gruppen är: Hutchinson, LKAB, Posten AB, SBAB, Vasakronan AB, Vattenfall AB och Vin och Sprit AB. Enligt Stats- kontoret har dessa bolag till synes tunga marknadsskäl mot att offent- lighetsprincipen införs. 
 Statskontoret har bedömt investeringskostnaderna respektive driftskostnaderna för offentlighetsprincipen i de fyra grupperna. Investeringskostnaden omfattar någon form av diariesystem, utbild- ning, personalrekrytering och i vissa fall lokaler för att ta emot allmänheten och åtgärder för en mera välordnad arkivhantering. Stats- kontoret har bedömt att investeringskostnaden för respektive grupp är: 
  
 Högst prioritet 
  
 30 miljoner kr 
  
 Lägre prioritet 
  
 15 miljoner kr 
  
 Oklar prioritet 
  
 25 miljoner kr 
  
 Lägst prioritet 
  
 30 miljoner kr 
  
 Driftskostnader är främst personalkostnader för diarieföring och arkivläggning, att ta emot och avgöra förfrågningar om utlämnande av allmänna handlingar samt kopieringskostnader, lokalkostnader och säkerhetshöjande kostnader. Statskontorets bedömning när det gäller driftskostnaden för respektive grupp är: 
  
 Högst prioritet 
  
 8 miljoner kr 
  
 Lägre prioritet 
  
 4 miljoner kr 
  
 Oklar prioritet 
  
 19 miljoner kr 
  
 Lägst prioritet 
  
 63 miljoner kr 
  
 Vi tar inte ställning till Statskontorets indelning av företagen i olika grupper. Av praktiska skäl utgår vi dock delvis från den i det fort- 
 116 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 satta resonemanget. Det är främst för att Statskontorets kostnads- beräkningar är knutna till indelningen. 
 Tre företag som redovisas i regeringens skrivelse till riksdagen om de statliga företagen är under avveckling. SKDföretagen AB be- driver ingen verksamhet och har inga anställda. Bolaget trädde under år 2003 i likvidation. Zenit Shipping AB har sedan  
 1980-talet 
  haft i uppgift att avveckla nödlidande engagemang från Svenska Varv AB. Bolaget har i uppdrag att med bästa möjliga resultat av- veckla företaget. Verksamheten beräknas fortgå något år till. Venantius AB övertog nödlidande krediter från  
 Securum-koncer- 
  nen. Bolaget skall bevaka och avveckla dessa på bästa sätt. Styrelsen fattade under år 1999 beslut om första steget i avvecklingen fram till år 2003. Under år 2002 har beslut om den fortsatta avvecklingen fattats. 
 Av Statskontorets rapport framgår att en viss investeringskost- nad är förknippad med att offentlighetsprincipen skall börja tilläm- pas i en verksamhet. Generellt sett är denna kostnad begränsad. I en verksamhet som inom en snar framtid kommer att upphöra kan dock denna investering framstå som oproportionerligt stor. Det gäller särskilt eftersom vi föreslår att handlingarna som finns hos ett statligt företag innan offentlighetsprincipen börjar gälla inte skall omfattas av offentlighetsprincipen, se avsnitt 3.3.6. Vi anser att möjligheten att meddela undantag från tillämpningen av offent- lighetsprincipen bör kunna tillämpas beträffande ovanstående tre bolag. 
 Vår utgångspunkt när det gäller ytterligare undantag från offent- lighetsprincipen är att sådana måste grundas på omständigheter som innebär en konkret skillnad mellan de statliga och kommunala företagen. Att inte ha denna utgångspunkt skulle öppna för krav från kommunala företag att också undantas från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Det är självfallet inte rimligt om vårt förslag till utvidgad insyn kan motivera att insynen inskränks i någon annan verksamhet. 
 En annan självklar utgångspunkt vid bedömningen av undantag från offentlighetsprincipen är styrkan i intresset av insyn. I all offent- lig verksamhet finns ett insynsintresse. Det är en utgångspunkt för vårt förslag om insyn i statliga företag. Skall ett företag eller en del av företagets verksamhet undantas från offentlighet måste skälen för detta vägas mot behovet av insyn. Det kan innebära att undan- tag inte blir aktuella trots starka skäl för det om insynsintresset är stort. 
 117 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Av Statskontorets rapport framgår att de intervjuade företagen är negativa till att offentlighetsprincipen införs. Även andra statliga företag har framfört liknande synpunkter i skrivelser till kom- mittén. Vi delar Statskontorets uppfattning att detta främst beror på okunskap om hur offentlighetsprincipen fungerar och vilket skydd sekretesslagen ger. Mot den bakgrunden beklagar vi att vi inte har haft tid att föra en dialog med de berörda företagen. Detta påverkar dock inte våra ställningstaganden i sak. Allmän motvilja hos de berörda företagen är således inte tillräckliga skäl för undan- tag. 
 Vi delar Statskontorets bedömning när det gäller aktiebolag och stiftelser som Statskontoret placerat i gruppen högsta prioritet. 
 36  
 Aktiebolagen har av regeringen angetts ha särskilda samhällsintres- sen. Bolagen och stiftelserna bedriver verksamhet som väl kan jäm- föras med den som bedrivs av kommunala företag och i vissa fall även av myndigheter. Verksamheten rör många olika områden bl.a. infrastruktur, kultur och sociala ändamål. 
 Även i gruppen lägre prioritet finns enligt vår uppfattning flera företag som kan jämföras med de kommunala företagen. Enbart den omständigheten att regeringen angett att ett statligt företag har marknadsmässiga krav är inte tillräcklig för att anse att det skiljer sig från ett kommunalt företag som utgör en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen. Som vi angett i avsnitt 3.3.3 får kom- munala företag som utgör en del av den kommunala förmögenhets- förvaltningen drivas med vinst. 
 Beträffande dessa två grupper är således insynsintresset likartat det i kommunala företag. Kostnaderna för offentlighetsprincipen är här också förhållandevis små. Enbart den omständigheten att ett företag är stort, dvs. har många anställda eller hög omsättning, är inte tillräckligt för att motivera ett undantag från offentlighetsprin- cipen. Det finns stora kommunala företag och de tre affärsdrivande verken, som är myndigheter, ingår bland de 29 statliga företag som har en omsättning över 500 miljoner kr. 
 Kostnaden för offentlighetsprincipen i de fyra bolag som Stats- kontoret angett i gruppen oklar prioritet är hög jämfört med grupperna högsta prioritet och lägre prioritet. Å andra sidan är insynsintresset stort. Tre av bolagen har ett rättsligt reglerat mono- pol för en del av verksamheten. De har också särskilda samhälls- 
  
 36  
 Några av de företag som anges i Statskontorets rapport omfattas dock inte av vårt förslag, jfr bilaga 1. 
 118 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 uppgifter. Två av dem har även en uttalad roll inom sina politik- områden. 
 Vi har inte förutsättningar att göra en fullständig värdering av argumenten för och emot insyn. Enligt vår uppfattning bör det dock krävas mycket starka skäl för att undanta verksamhet som omfattas av ett rättsligt eller faktiskt monopol från insyn. Utgör monopolverksamheten en större del av företagets verksamhet bör hela företaget omfattas av insyn. 
 Vi anser att det inte kan bli aktuellt att inskränka insynen i Apoteket AB och Systembolaget AB. Båda bolagen har rättsliga monopol som omfattar en mycket stor del av verksamheten. De har vidare en tydlig roll inom sina politikområden. Insynsintresset är således mycket starkt. 
 När det gäller återstående företag i gruppen lägst prioritet måste vi upprepa att vi i detta arbete saknar möjlighet att uttöm- mande väga argumenten för och emot insyn. Vissa egenskaper framträder dock tydligt även vid en snabb kartläggning. Ett exem- pel är att några av företagen har huvuddelen av sin verksamhet på en internationell marknad, t.ex. LKAB. Det skulle kunna tala mot insyn. 
 En annan omständighet som skulle kunna utgöra skäl för undan- tag från offentligheten är att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Vinsten av insyn skulle då kunna ätas upp av den stora kostnaden. Det argumentet mot insyn kanske stärks om verksam- heten är sådan att många dotterbolag är utländska, eftersom de skulle kunna användas för att organisera sig bort från insyn. 
 Ett mycket stort antal dotterbolag bör dock inte automatiskt leda till att dessa eller hela koncernen undantas från offentlighet. Insyns- intresset kan vara stort även om verksamheten är organiserad i många dotterbolag. Ett exempel på det är att Vattenfall AB har dotterbolag som är regionala nätbolag. De har monopol inom sina verksamhetsområden. Vidare råder redan insyn i motsvarande nät- bolag som ägs av de kommunala energibolagen. 
 Omständigheter som talar för insyn är att företaget har en ut- talad roll inom sitt politikområde eller en mycket dominerande mark- nadsställning i Sverige. En annan omständighet som talar mot undan- tag är att det allmänna, staten eller kommuner och landsting, är en dominerande kund hos företaget. 
 Om skälen för undantag är tillräckligt starka endast för en del av företagets verksamhet skall bara den delen undantas från offentlig- 
 119 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 het. Undantagen skall inskränka offentlighetsprincipen så lite som möjligt. 
 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det inte tycks finnas några skäl för undantag för de statliga stiftelserna och flertalet av aktiebolagen. För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands eller att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Inte ens starka skäl för undan- tag bör automatiskt innebära att undantag görs. Intresset av insyn i verksamheten måste alltid vägas mot skälen för undantag. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att in- skränka insynen. Ett företag som har en tydligt uttalad roll inom sitt politikområde bör inte heller undantas från offentlighet annat än i undantagsfall. Detsamma gäller om företaget helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna. 
 Mot bakgrund av vår diskussion ovan bedömer vi att det är ett mindre antal företag som kommer att omfattas av undantag i för- hållande till det totala antalet bolag och stiftelser som omfattas av vårt förslag. I vissa fall där skälen för undantag endast finns i en del av ett företags verksamhet kommer inte heller hela företaget att undantas från offentlighetsprincipen. 
 I de aktiebolag som trots allt bör undantas från tillämpningen av offentlighetsprincipen kan allmänhetens behov av insyn till viss del tillgodoses genom att ägaren (regeringen) ställer höga krav på ex- tern rapportering. I avsnitt 2.6.1 framgår att regeringen redan i dag kräver att de statligt ägda företagen skall vara minst lika genomlysta som börsnoterade företag. 
 Undantag i lag eller förordning? 
 När det gäller frågan om i vilken form undantagen skall meddelas finns det två alternativ, antingen av riksdagen genom lag eller av regeringen genom förordning. Båda lösningarna har för- och nack- delar. 
 Att riksdagen i lag fattar beslut om undantagen visar vilken tyngd offentlighetsprincipen har. På så sätt betonas att offentlighet är huvudregel samt att det krävs goda skäl för att göra undantag från denna. Den lag som skulle ligga närmast till hands är sekretess- 
 120 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 lagen. Antingen kan undantagen räknas upp direkt i en bestämmel- se i anslutning till huvudregeln om offentlighet eller i en ny bilaga till sekretesslagen. En sådan bilaga 2 skulle bli motsatsen till den bilaga som i dag finns till sekretesslagen. Möjligen innebär det ett lagtekniskt och/eller pedagogiskt problem. 
 Vi skall lämna förslag till de lagändringar vi anser nödvändiga. Det skulle egentligen innebära att vi, om vi väljer att föreslå att riks- dagen skall besluta om eventuella undantag, skall lämna ett full- ständigt förslag till undantag från offentligheten. Det är dock inte möjligt eftersom vi inte hinner studera varje statligt företag för att avgöra om ett undantag är motiverat. Vi skulle dock kunna lämna några exempel på företag där det framstår som klart att de inte är lämpade för tillämpning av offentlighetsprincipen. 
 Om regeringen skall meddela undantagen i förordning måste den inventera de statliga företagen och klart ta ställning till vilka som inte är lämpliga för offentlighet. Undantag som regeringen med- delar i förordning skulle kunna samlas i sekretessförordningen. Den här lösningen innebär inte samma lagtekniska/pedagogiska problem som lagalternativet. Den är också mindre tungrodd. 
 Om besluten överlämnas till regeringen kan det finnas en risk att den utvidgade offentligheten inskränks mer än riksdagen avsett. Det finns dock möjligheter att minska den risken. I lagstiftningen med huvudregeln om insyn i statliga företag kan riksdagen tydligt ange den ram inom vilken regeringen kan meddela undantag från offentlighetsprincipens tillämpning. Vidare lämnar regeringen varje år en redogörelse för företag med statligt ägande till riksdagen. Om rätten att ta del av allmänna handlingar införs för statliga företag framstår det som naturligt att regeringen i redogörelsen anger om offentlighet tillämpas i företaget eller inte och i så fall varför. På så sätt får riksdagen varje år överblick över vilka överväganden regeringen gjort när det gäller undantag från offentlighetsprincipen i de statliga företagen. 
 Vi föreslår att regeringen i förordning skall ange vilka företag eller verksamheter som inte skall omfattas av offentlighetsprincipen. En sådan ordning tvingar regeringen att i varje enskilt fall bedöma behovet av insyn i företagen. Samtidigt innebär den som vi angett ovan tillräckliga garantier för att möjligheten att meddela undantag inte överutnyttjas. Vi utgår från att regeringen på lämpligt sätt kommer att redovisa för riksdagen vilka undantag som blir aktuella. 
 121 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Det finns ett statligt företag som ägs av en myndighet under riks- dagen. 
 37  
 Det skulle omfattas av offentlighetsprincipen enligt vårt förslag. Om undantag skall meddelas beträffande hela eller delar av verksamheten hos ett sådant företag måste det ske i lag, trots att övriga undantag kan meddelas i förordning. 
  
 3.3.6 
  
 Övergångsfrågor 
  
 När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag gavs bestämmelsen retroaktiv verkan. Det innebär att offentlighetsprin- cipen inte bara gäller de handlingar som kommit in till eller upp- rättats hos företagen fr.o.m. den 1 januari 1995, utan även äldre handlingar som fanns hos företagen vid den tidpunkten. 
 Flera av de statliga företag där offentlighetsprincipen skall gälla enligt vårt förslag har tidigare varit myndigheter. Vid bolagisering- en var en förutsättning att offentlighetsprincipen inte längre skulle gälla. Företagens motparter i olika sammanhang har också agerat utifrån denna förutsättning. Vi anser därför att offentlighetsprin- cipen inte bör tillämpas retroaktivt. 
 Vi föreslår att den nya lagen skall träda i kraft den 1 juli 2006. Den tiden behövs för att Regeringskansliet skall kunna göra den kartläggning av statliga företag som krävs. 
  
 3.4 
  
 Några pratiska frågor kring ökad insyn i statliga företag 
  
 3.4.1 
  
 Registrering och utlämnande av allmänna handlingar 
  
 Vårt förslag: Bestämmelserna om registrering och utlämnande av all- männa handlingar m.m. i 15 kap. sekretesslagen skall tillämpas också på de statliga företagen. 
 Sekretesslagens bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. 
 Vi har i vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna hand- lingar (SOU 2002:97) utförligt redogjort för dagens regler om 
  
 37  
 Pengar i Sverige AB 
 122 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Här kommer 
  
 vi 
  
 således endast att beskriva huvuddragen i reglerna. 
  
 Myndigheter är skyldiga att registrera allmänna handlingar. 
 38  
 Syf- 
 tet med registreringen är att garantera rätten att ta del av allmänna handlingar. En allmän handling som har kommit in till eller upp- rättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet behöver den inte registreras. Exempel på sådana hand- lingar kan vara pressklipp och reklam. 
 Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är inte ovillkor- lig. Om handlingarna är offentliga behöver de inte registreras. Då skall de i stället hållas ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Registreringsskyldig- het föreligger däremot alltid beträffande handlingar som innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess om handlingarna inte är av ringa betydelse för verksamheten. Regeringen kan dock besluta om undantag från registreringsskyldigheten för handlingar som före- kommer i stor omfattning. Sådana undantag finns för vissa typer av handlingar hos bl.a. försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna. 
 39 
  
 Ett register över allmänna handlingar skall uppfylla vissa minimi- krav. 
 40  
 Tanken bakom bestämmelsen är att registreringen måste vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifieras. Samtidigt får de anteckningar som görs inte innebära att hemliga uppgifter i handlingen röjs. För att fylla sitt syfte måste registret vara offentligt. Regeringen kan dock besluta att registret får inne- hålla uppgifter som gör att det måste hållas hemligt. Det har skett i några speciella fall. 
 41 
  
 En myndighet skall på begäran av enskild lämna uppgift ur all- männa handlingar som förvaras hos myndigheten. 
 42  
 Uppgift behö- ver inte lämnas om sekretessregler eller hänsyn till arbetets behöri- ga gång hindrar det. 
 Av tryckfrihetsförordningen framgår inom vilken tidsrymd en allmän handling skall lämnas ut. Det skall som huvudregel ske så snart det är möjligt. Tryckfrihetsförordningens bestämmelse regle- rar således något annat än skyldigheten att lämna upplysningar en- ligt 15 kap. 4 § sekretesslagen. En annan sak är att det kanske inte 
  
 38 
  
 15 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 39 
  
 5 § sekretessförordningen 
  
 40 
  
 15 kap. 2 § sekretesslagen 
  
 41 
  
 6 § sekretessförordningen 
  
 42 
  
 15 kap. 4 § sekretesslagen 
  
 123 
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. SOU 2004:75 
 alltid, i praktiken, är enkelt att avgöra om en begäran avser utfående av handling eller uppgifter ur handling. 
 En myndighet är också skyldig att på begäran av annan myndig- het lämna uppgift som den förfogar över. 
 43  
 Uppgift behöver dock inte lämnas om hinder möter på grund av sekretessbestämmelser eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. 
 Av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen framgår att frågan om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndig- het som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att annan myndighet skall göra prövningen. Bestämmelsen i 15 kap. 6 § sek- retesslagen innehåller närmare regler om vem inom en myndighet som i första hand skall fatta beslut i en fråga om utlämnande. 
 En myndighets beslut i ärenden om att få ut en allmän handling får överklagas av den enskilde om beslutet går honom eller henne emot. I princip får varje beslut, som innebär att en begäran att få ta del av en handling avslås eller att en allmän handling lämnas ut med förbehåll, överklagas. Prövningen av överklagandet skall ske skynd- samt. En myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut att inte lämna ut en handling eller en uppgift ur en handling. 
 I sekretesslagen finns också särskilda bestämmelser om upptag- ningar för automatisk databehandling. 
 44  
 Sammanfattningsvis är syf- tet med bestämmelserna att allmänheten skall ha samma möjlighet som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offent- liga handlingar. Reglerna skall dock inte binda myndigheterna vid någon bestämd teknisk lösning.  
 45 
  
 I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar 
 (SOU 2002:97) föreslår vi att reglerna om registrering och utläm- nande av allmänna handlingar skall brytas ut från sekretesslagen. Till- sammans med reglerna i arkivlagen skall de ingå i en ny lag, Lagen om hantering av allmänna handlingar. Förslaget innebär i princip inte någon förändring i förhållande till dagens krav på myndigheterna när det gäller registrering och utlämnande av allmänna handlingar. 
  
 43 
  
 15 kap. 5 § sekretesslagen 
  
 44 
  
 15 kap.  
  
 9–14 
  §§ sekretesslagen 
  
 45 
  
 Prop. 1981/82:37 s. 50 
  
 124 
 SOU 2004:75 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
 Våra överväganden om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. 
 När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag disku- terades om dessa skulle undantas från reglerna om registrering. 
 46  
 Motivet för det skulle vara att det innebar alltför stor byråkrati, merkostnad m.m. Regeringen konstaterade att reglerna i 15 kap. har kommit till för att garantera en effektiv tillämpning av offent- lighetsprincipen. När offentlighetsprincipen gjordes tillämplig på kommunala företag fanns motsvarande behov att garantera regler- nas effektivitet. Det fanns därför ingen anledning att göra undantag för de kommunala företagen. 
 Vi gör samma bedömning när det gäller offentlighetsprincipens utvidgning till statliga företag. Syftet med reglerna om registrering av allmänna handlingar är att förverkliga offentlighetsprincipen. Det gäller oavsett inom vilken organisation de allmänna handling- arna finns. Detta utesluter inte att det kan bli aktuellt att t.ex. un- danta vissa typer av handlingar hos statliga företag från registre- ringsskyldighet. Att upptäcka vilka företag som har sådana behov blir en naturlig del av den kartläggning som måste föregå införan- det av vårt förslag, se avsnitt 3.3.3, 3.3.5 och 3.4.2. Ett exempel på när det skulle kunna bli aktuellt med undantag från registrerings- skyldigheten är för recept hos Apoteket AB. 
 Av förarbetena till sekretesslagen framgår att det för de flesta all- männa handlingar inte ställs särskilt höga krav på hur diarieföring- en skall ordnas. Bestämmelserna ger myndigheterna en betydande frihet att ordna diarieföring efter vad som är lämpligast för den en- skilda myndigheten. 
 47  
 Offentlighetsprincipens tillämpning i statliga företag med åtföljande krav på registrering m.m. kan dock medföra en viss ökad administration. Samtidigt måste det ligga i företagens eget intresse att ha sina handlingar väl ordnade. För vissa typer av handlingar, t.ex. bokföringsmaterial, gäller redan i dag regler för före- tagen som innebär att även sekretesslagens krav uppfylls. 
 Den tekniska utvecklingens betydelse bör också lyftas fram. In- om såväl den privata som den offentliga sektorn ökar användningen av automatiserade system för att hantera information. Sådana sys- tem innehåller regelmässigt funktioner för att upprätta förteck- ningar eller register som uppfyller sekretesslagens krav på registre- ring. 
  
 46 
  
 Prop. 1993/94:48 s.  
  
 23–25 
  
 47 
  
 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 356 
  
 125 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 När det gäller handläggningen av frågor om utlämnande av all- männa handlingar angav regeringen att bestämmelsen i 15 kap. 6 § sekretesslagen inte i alla delar kunde tillämpas direkt av de kommu- nala företagen. 
 48  
 Syftet med bestämmelsen skulle dock bli vägledan- de för tillämpningen i de kommunala företagen. Kommunen eller landstinget kunde genom ägardirektiv ange den närmare utform- ningen av beslutsgången inom företaget. 
 Frågan om vem i ett kommunalt aktiebolag som är behörig att på myndighetens vägnar fatta beslut om avslag på en begäran att ta del av allmänna handlingar har prövats av Kammarrätten i Stockholm. 
 49  
 Domstolen fann att verkställande direktören inom ramen för sina uppgifter enligt aktiebolagslagen var behörig att fatta den typen av beslut. Verkställande direktören hade dock inte rätt att bemyndiga någon annan att fatta sådana beslut. Skall beslut kunna fattas av annan än verkställande direktören måste således bolagsstyrelsen besluta om delegation. 
 De representanter för kommunala företag vi träffat har i de flesta fall haft behörighet att fatta beslut om avslag på en begäran att få ut handlingar. Av deras uppgifter framgår att beslutsgången inte inneburit några praktiska problem. Det är verkställande direktören eller, i större företag, en eller två tjänstemän efter delegation från styrelsen som fattar beslut för företagets räkning i dessa frågor. 
 Av tryckfrihetsförordningen framgår att allmänheten har rätt att mot avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling. När det gällde tillämpningen av denna bestämmelse i de kommunala före- tagen angav regeringen att det torde vara bolagen själva som fattar det formella beslutet om avgifternas storlek, utformning m.m. Rege- ringen konstaterade att kommuner, landsting respektive kommunal- förbund hade möjligheten att i ägardirektiv föreskriva att deras företag skall tillämpa samma taxa som antagits för kommunala myndigheter. 
 50 
  
 För statliga myndigheter regleras de avgifter som nämns i tryck- frihetsförordningen i avgiftsförordningen (1992:191). Vi anser att det är naturligt att dessa avgifter tillämpas även av statliga företag. Precis som för kommunala företag är det företagen själva som måste fatta beslut om avgifterna. Staten har möjlighet att genom ägar- direktiv föreskriva att företagen skall tillämpa avgiftsförordningen. 
  
 48 
  
 Prop. 1993/94:48 s.  
  
 24–25 
  
 49 
  
 Domar  
  
 1996-12-05 
  (mål  
 7611–1996) 
  och  
 1997-08-25 
  (mål  
 4642–1997) 
  
 50 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 25 
  
 126 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Det kan inte uteslutas att nivåerna på avgifterna bör justeras när de görs tillämpliga på de statliga företagen. 
 51 
  
 Av förarbetena till regeln om insyn i kommunala företag framgår att registreringsskyldigheten inte skulle gälla för de handlingar som fanns i bolaget när regeln började tillämpas. 
 52  
 Sådana handlingar blev således offentliga men det skulle inte finnas någon skyldighet att diarieföra dem. Vi föreslår i avsnitt 3.3.6 att offentlighetsprinci- pen endast skall tillämpas på de handlingar som kommer in till eller upprättas hos företaget från och med den dagen lagen träder i kraft. Skyldigheten att registrera handlingar skall följaktligen också gälla från och med den dag lagen träder i kraft. 
 Frågan om vad som gäller när ett företag börjar eller slutar om- fattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen har varit aktuell vid två tillfällen. 
 53  
 I det första fallet begärde en person att få ut handlingar från tiden innan kommunen hade rättsligt bestämmande inflytande i bolaget. Regeringsrätten konstaterade att vad som föreskrivs i 2 kap. tryck- frihetsförordningen skall gälla för bolaget från och med den dag då kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Den om- ständighet att handlingarna inkommit till bolaget under en tid då kommunen inte ägde bolaget saknade självständig betydelse. Den situation som JO uttalade sig om kan sägas vara den motsatta. Där begärde en enskild ut handlingar från ett bolag där kommunens ägande numera understeg gränsen för tillämpningen av tryckfri- hetsförordningens regler. Företaget förvarade inte heller allmänna handlingar enligt beslut av kommunen. JO konstaterade mot denna bakgrund att bolaget inte längre stod under hans tillsyn. 
 I detta senare fall hade allmänna handlingar uppstått i bolaget innan ägandeförhållandena ändrades. Dessa handlingar torde inte ha förlorat sin karaktär av allmänna handlingar men de kunde inte längre begäras ut från bolaget eftersom det inte fanns ett beslut om att handlingarna skulle förvaras av bolaget. Enligt vår uppfattning måste ägarförändringen rättsligt ha samma betydelse som om en myndighet upphör, se avsnitt 3.4.3. Det innebär att de allmänna handlingarna antingen skall lämnas till en myndighet som övertagit verksamheten eller till arkivmyndigheten. 
 När regeln om insyn i kommunala företag infördes var ett viktigt motiv för lösningen att jämställa företagen med myndigheter att det innebar att avslagsbeslut på en begäran om utlämnande av all- 
  
 51 
  
 Jfr Statskontorets rapport 2004:14 s. 42 
  
 52 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 25 
  
 53 
  
 RÅ 1998 ref 11 och  
  
 JO-beslut 
  dnr  
 3266–1997 
  (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1997 s.  
 348–349 
  
 127 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 männa handlingar skulle kunna överklagas till domstol. 
 54  
 Vi anser att samma bör gälla för beslut av statliga företag. Statliga företag bör dock inte jämställas med statliga myndigheter när det gäller reg- lerna om överklagande. Konsekvensen blir att alla avslagsbeslut från de statliga företagen överklagas till domstol, alltså även om det är en statlig myndighet som är klagande. 
 55 
  
 I  
 23–25 
  §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om hur beslut överklagas. I 30 § förvaltningslagen finns bestämmelser om över- klagande av avvisningsbeslut. Dessa bestämmelser skall tillämpas på beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som är upp- räknade i bilagan till sekretesslagen och av de kommunala företagen som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Denna ordning infördes först för organen i bilagan och därefter för de kommunala före- tagen av rättssäkerhetsskäl. Det ansågs viktigt att klargöra på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid en skrivelse med över- klagande skall ges in. 
 56  
 Enligt vår mening gör sig dessa skäl gällande med samma styrka i fråga om de statliga företagen. Vi föreslår därför att förvaltningslagens bestämmelser också bör gälla sådana överklagbara beslut som har meddelats av statliga företag. 
 Sammanfattningsvis innebär således vårt förslag vissa kostnader för företagen avseende registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Dessa bör dock bli begränsade. Det väsentliga är att tillräckliga resurser används för utbildning av personalen så att den förbättrade öppenheten i de statliga företagen får genomslag i prak- tiken. Vi återkommer till kostnadskonsekvenserna i avsnitt 3.8. 
  
 3.4.2 
  
 Behövs det nya sekretessbestämmelser? 
  
 Vår bedömning: Behovet av skydd för uppgifter hos statliga före- tag är i stor utsträckning tillgodosett genom bestämmelserna i sek- retesslagen. Under den fortsatta beredningen av vårt förslag bör dock frågan om behovet av särskilda sekretessregler uppmärksammas. 
 Vårt förslag: Sekretesstiden i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretess- lagen skall vara fem år beträffande handlingar som anger villkoren i ett slutet avtal i affärsverksamhet hos statliga företag. 
  
 54 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 26 
  
 55 
  
 Jfr 15 kap. 8 § första stycket 
  
 56 
  
 Prop. 1993/94:48 s.  
  
 26–27 
  
 128 
 SOU 2004:75 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
 Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av statliga företags intressen 
 I detta avsnitt följer en kort beskrivning av några sekretessbestäm- melser som kan ha betydelse för de statliga företagen om de skall jämställas med myndigheter i sekretesslagens mening. Beskrivning- en är inte uttömmande utan innehåller sådana bestämmelser som kan ha betydelse för ett stort antal företag. 
 I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott. Där finns en bestämmelse om sekretess till skydd för säkerhets- och bevakningsåtgärder (2 §). Bestämmelsen är avsedd att skydda bl.a. uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder som vidtagits för byggnader, andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Den gäller också för uppgifter om behörighetskoder och särskilda sändnings- rutiner m.m. avseende dator- och telekommunikation. Kapitlet innehåller också en bestämmelse som skyddar chiffer, kod eller liknande metod som myndigheten använder för att skydda sekre- tessbelagd information (3 §). 
 I 6 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 1 § gäller sekretess i en myndighets affärsverksamhet för uppgifter om myndighetens affärs- eller driftförhållanden om det kan antas att någon som driver lik- artad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller också för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos ett kommunalt eller statligt företag om uppgiften finns hos en myndighet som utövar ägarfunktionen i företaget. I 2 § behandlas den s.k. upphandlingssekretessen. Det innebär att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Gäller ärendet upphandling eller försälj- ning av lös egendom gäller absolut sekretess för uppgifter om an- bud tills alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ären- det på något annat sätt avslutats. Uppgifter i myndigheters verk- samhet som rör upplåning skyddas i 3 §. I 4 § finns en bestämmelse om sekretess när en myndighet utför ett uppdrag för en annan myndighets räkning. Motsvarande sekretess till skydd för en en- skild uppdragsgivare finns i 8 kap. 9 § sekretesslagen. I 6 kap. sek- retesslagen finns också en bestämmelse till skydd för myndigheters ställning i en rättstvist (7 §). 
 129 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av personliga förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag 
 Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestämmel- ser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Eftersom den verksamhet som bedrivs inom de statliga företagen är mycket skiftande blir ett stort antal bestämmelser aktuella. Inte heller denna beskrivning gör an- språk på att vara fullständig. 
 I 7 kap. sekretesslagen regleras sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden. I 1 § regleras hälso- och sjukvårdssekretes- sen och sekretess i annan medicinsk verksamhet. 
 I 9 § finns bl.a. sekretess till skydd för uppgifter hos högskolor om de hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling samt andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos psyko- log, kurator eller studie- och yrkesvägledare. Syftet är att skydda upp- gifter om studerande som frivilligt söker råd och hjälp hos dessa yrkeskategorier. 
 I 11 § finns bestämmelser om sekretess i en myndighets perso- nalsociala och personaladministrativa verksamhet. Uppgifter som skyddas är t.ex. uppgifter hos personalkonsulent om enskilda an- ställdas personliga förhållanden och uppgifter om anställdas hälso- tillstånd. Även den verksamhet som chefer på olika nivåer utövar genom utvecklings- och planeringssamtal kan omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse. Sekretess gäller inte i ärenden om an- ställning. I bestämmelsen finns också vissa möjligheter att även i andra fall hemlighålla uppgifter om anställdas personliga förhållan- den. Det gäller om den anställde eller dennes familj är utsatt för någon form av allvarlig hotsituation. 
 I 13 § finns en bestämmelse till skydd för uppgifter om enskilda i psykologiska undersökningar som utförs för forskningsändamål. 
 I 14 § regleras den s.k. utlänningssekretessen. Första stycket i den bestämmelsen skall tillämpas av alla myndigheter. Enligt detta gäller sekretess för uppgift som rör utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en annan stat, en utländsk myndighet eller organisation av utlänningar. Denna bestämmelse kan för statliga företag bli aktuell t.ex. beträffande en utländsk anställd eller kund. 
 130 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Enligt 16 § sekretesslagen gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att ett utlämnande av uppgiften skulle medföra att uppgiften sedan den lämnats ut behandlas i strid med person- uppgiftslagen (1998:204). 
 57  
 Sekretessen kan innebära hinder mot att lämna ut uppgifterna i viss form. Den är i första hand tillämplig på s.k. massutlämnande i digital form av uppgifter om enskilda. 
 I 32 § finns en bestämmelse till skydd för uppgifter om enskild som inhämtas genom kameraövervakning enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. I den lagen finns motsvarande tyst- nadsplikt som gäller för den som inte skall tillämpa sekretesslagen. 
 Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av ekonomiska förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag 
 Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestäm- melser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda upp- gifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Beskrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Det är viktigt att tänka på att vårt förslag om offentlighet i statliga företag innebär att företaget skall betraktas som en myndighet och inte en enskild i sekretesslagens mening. Det innebär att företaget inte kan åberopa bestämmelserna i 8 kap. sekretesslagen till skydd för sina egna intressen. 
 I 8 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. I 8 § finns bl.a. bestämmelser om skydd för enskildas affärs- och driftsförhållanden i en av myndig- het bedriven upplåningsverksamhet. Denna bestämmelse kan således användas för att skydda ett statligt företags långivare. 
 I 9 § regleras den s.k. uppdragssekretessen. Den innebär att sek- retess gäller för uppgift som avser bl.a. provning, värdering, veten- skaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk undersökning eller annat sådant uppdrag som en myndighet utför för en enskilds räkning, om det måste antas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs. Bestämmelsen tar i första hand sikte på att skydda uppdragsgivaren, men den är utformad så att sekretess också kan gälla för att skydda tredje man. 
 I 10 § regleras skyddet för affärs- och driftförhållanden hos enskil- da som trätt i affärsförbindelse med en myndighet i andra fall än som avses i 8 och 9 §§. Sekretessen gäller om det av särskild anledning 
  
 57  
 Butler m.fl., Personuppgiftslagen, 2001, s. 329 
 131 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Motsva- rande sekretess gäller hos en myndighet som utövar ägarintresset i ett kommunalt eller statligt företag. 
 I 12 § regleras sekretess i en myndighets verksamhet avseende hälso- och sjukvård för uppgifter om en varas tillverkning eller inne- håll m.m. Syftet med bestämmelsen är att skydda information som t.ex. läkemedelstillverkare lämnar till hälso- och sjukvårdsmyndig- heter och som skall användas för upplysning eller som underlag för behandling. 
 Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av personliga eller ekonomiska förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag 
 Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestäm- melser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda upp- gifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Be- skrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Det är viktigt att tänka på att vårt förslag om offentlighet i statliga företag inne- bär att företaget skall betraktas som en myndighet och inte en en- skild i sekretesslagens mening. Det innebär att företaget inte kan åberopa bestämmelserna i 9 kap. sekretesslagen till skydd för sina egna intressen. 
 I 9 kap. sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för upp- gifter som kan röra både enskildas ekonomiska och personliga för- hållanden. I 4 § regleras den s.k. statistiksekretessen. Bestämmelsen gäller i första hand skydd för uppgifter i särskild statistisk verksam- het, t.ex. hos SCB. Den gäller alltså inte för all statistik myndig- heter kan behöva ta fram. Regeringen har dock möjlighet att före- skriva att sekretess skall gälla även jämförbara undersökningar hos andra myndigheter. Det har i dag skett bl.a. för medicinsk och sam- hällsvetenskaplig forskning. 
 I 7 § finns en bestämmelse om sekretess till skydd för person- uppgifter i en myndighets verksamhet som enbart avser teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. 
 I 8 § regleras den s.k. samfärdselsekretessen. Det innebär bl.a. att sekretess kan gälla hos myndigheter som bedriver post- eller tele- verksamhet. Sekretess gäller också hos myndigheter som bedriver annan verksamhet med anknytning till kommunikationer, t.ex. färd- tjänst eller kollektivtrafik. 
 132 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Sekretess i biblioteksverksamhet regleras i 22 §. Sekretessen gäller för uppgifter om vilka lån, reservationer eller beställningar som en- skilda gör. Det gäller inte utlåning till en myndighets anställda. 
 Andra bestämmelser i sekretesslagen 
 För de personer som arbetar i en myndighets telefonväxel gäller absolut sekretess för alla uppgifter som de har fått kännedom om i sin tjänstgöring och som avser telefonsamtal till eller från en person vid myndigheten (12 kap. 7 §). 
 Sekretesslagen reglerar vissa situationer där tillämpningen av en sekretessbestämmelse kan överföras från en myndighet till en annan. Det gäller bl.a. om en myndighet i sin forskningsverksamhet får uppgifter från en annan myndighet och uppgiften kan omfattas av sekretess där (13 kap. 3 §). Om den mottagande myndigheten har en egen sekretessbestämmelse till skydd för uppgiften skall dock den tillämpas (13 kap. 6 §). 
 I 14 kap. finns regler om samtycke och undantag från sekretess. En enskild kan i de allra flesta fall efterge sekretess till skydd för henne eller honom själv (14 kap. 4 §). Sekretess hindrar inte att uppgifter lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgifter lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 §). Det är också tillåtet att lämna uppgifter om brottsmisstanke till polis- eller åklagarmyndigheten trots att de omfattas av sekretess (14 kap. 2 §). I 14 kap. 3 § finns den s.k. generalklausulen. Den innebär att en myndighet även i andra fall under vissa förutsättningar kan lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet. Gene- ralklausulen får inte tillämpas beträffande uppgifter som omfattas av sekretess enligt vissa särskilda bestämmelser. Det gäller bl.a. hälso- och sjukvårdssekretessen och statistiksekretessen. 
 Våra överväganden 
 Ovanstående beskrivning av sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för statliga företag är inte fullständig. Den visar ändå att sekretesslagen innehåller bestämmelser som skyddar uppgifter i många skiftande verksamheter. En myndighets egna affärsintressen skyddas av bestämmelserna i 6 kap. och kunders och leverantörers 
 133 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 intressen i 8 kap. Endast en ny sekretessbestämmelse tillskapades till följd av att offentlighetsprincipen infördes i kommunala före- tag. Den rör uppgifter om hyresgäster hos kommunala bostads- företag (7 kap. 25 §). 
 I bilaga 1 finns en förteckning över de aktiebolag och stiftelser där vi bedömt att staten ensam eller tillsammans med kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Förteck- ningen är inte fullständig. När det gäller aktiebolagen har vi inte haft möjlighet att kartlägga dotterbolag. Det kan vidare finnas aktiebolag där aktierna ägs av en myndighet, t.ex. ett universitet. När det gäller stiftelserna finns det ingen samlad beskrivning inom Regeringskansliet. Vi har inte haft möjlighet att kontrollera med alla departement vilka stiftelser som kan finnas. 
 Vår bedömning är att en stor del av det sekretessbehov som finns för uppgifter hos statliga företag är tillgodosett redan genom dagens sekretessbestämmelser. Som framgår av bilaga 1 bedriver dock de statliga företagen vi har kartlagt en mycket varierad verksamhet. Det kan därför inte uteslutas att det finns behov av nya sekretess- bestämmelser. Införandet av offentlighetsprincipen i statliga före- tag medför att en grundlig kartläggning måste göras av vilka statliga företag som kan komma att beröras. Det görs lämpligen inom Rege- ringskansliet. I samband med en sådan kartläggning är det naturligt att klarlägga vilket behov av sekretess som finns i de statliga före- tagen, hur detta skall vägas mot insynsintresset och om det behövs nya sekretessbestämmelser. Vi lämnar därför inte några förslag på nya sekretessbestämmelser. 
 Vi föreslår dock en ändring i befintliga sekretessbestämmelser. När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag förläng- des sekretesstiden för handlingar som anger villkoren i ett slutet avtal från två till fem år efter att avtalet slöts. 
 58  
 Förlängningen gäll- de avtal i kommunal affärsverksamhet. Motivet var att den kortare tiden ansågs kunna leda till att den kommunala affärsverksamheten kom i ett sämre läge vid t.ex. en ny upphandling. 
 59  
 Samma resone- mang fördes beträffande skyddet för enskilda motparter i kommu- nal affärsverksamhet. 
 60 
  
 Vi anser att motsvarande resonemang kan föras beträffande affärs- verksamhet hos statliga företag som omfattas av vårt förslag. Den längre sekretesstiden, fem år från avtalsslutet, bör således gälla även 
  
 58 
  
 6 kap. 2 § fjärde stycket och 8 kap. 10 § fjärdes stycket sekretesslagen 
  
 59 
  
 Prop. 1993/94:48 s.  
  
 29–30 
  
 60 
  
 A.prop. s. 33 
  
 134 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 deras affärsverksamhet. Beträffande annan verksamhet gäller den kortare tiden, två år. 
  
 3.4.3 
  
 Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företagen 
  
 Vårt förslag: Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företag som vid tillämpningen av offentlighetsprincipen skall jämställas med myndigheter. De statliga arkivmyndigheterna skall ha tillsyn över företagen. När staten och kommuner eller landsting tillsammans utövar det rättsligt bestämmande inflytandet i ett företag fullgörs tillsynen av de statliga arkivmyndigheterna. 
 Arkivlagens bestämmelser 
 I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar 
 (SOU 2002:97) har vi beskrivit reglerna i arkivlagen. Här redogör vi därför endast för huvuddragen i lagstiftningen. 
 Ordet arkiv kan betyda såväl arkivinstitutioner som förvarings- utrymmet för arkivhandlingar och själva beståndet av handlingar. I denna text – precis som i arkivlagen – används ordet i den sist- nämnda betydelsen. 
 Riksarkivet är arkivmyndighet för de statliga myndigheter som har hela landet som verksamhetsområde, för kommittéer, hovrätter och kammarrätter samt för universitet och högskolor. Under Riks- arkivet finns sju landsarkiv som är arkivmyndigheter för främst statliga myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden. Landsarkivets uppgifter i Stockholms och Värmlands län fullgörs av Stockholms stadsarkiv respektive Värmlandsarkiv. 
 Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. En myndig- hets arkiv bildas följaktligen av de allmänna handlingarna från myndig- hetens verksamhet. I arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Det i lagen angivna syftet med arkivbildningen är att myndigheters arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvalt- ningen samt forskningens behov. 
 En myndighet (arkivbildaren) skall själv svara för vården av sitt arkiv. Arkivmyndigheterna skall primärt endast ha tillsyn över 
 135 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 myndigheternas arkiv. De har också rätt att ta över arkivmaterial från en myndighet som står under deras tillsyn, vilket innebär att arkivmyndigheten även övertar ansvaret för materialet. Arkivmyn- digheterna skall alltid ta över myndighetsarkiv om en myndighet upphör och dess verksamhet inte förs över till en annan myndighet. 
 I den arkivbildande myndighetens vård ingår enligt arkivlagen främst att organisera arkivet så att rätten att ta del av allmänna hand- lingar underlättas. Myndigheten skall 
  
 upprätta en arkivbeskrivning och en arkivförteckning, 
  
 skydda arkivet mot förstörelse och tillgrepp m.m., 
  
 avgränsa arkivet genom att rensa ut handlingar som inte skall arkiveras, dvs. arbetsmaterial och annat som inte utgör allmänna handlingar, samt 
  
 verkställa föreskriven gallring. 
  
 Huvudregeln enligt arkivlagen är att myndigheters arkiv skall be- varas. I lagen slås dock också fast att allmänna handlingar får gall- ras. Med gallring avses traditionellt att vissa handlingar sorteras ut ur sina sammanhang och sedan förstörs. När det gäller gallring av  
 ADB-material 
  innebär detta normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Det är dock inte nöd- vändigt att den egentliga information som finns på ett ADB- medium verkligen förstörs för att det skall vara fråga om gallring. Tvärtom kan ett visst material gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från  
 ADB-mediet. 
  Även om alla uppgifter då fortfarande kan tyckas finnas kvar på papper, så har ofta olika sökmöjligheter eller möjligheter att göra sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet – t.ex. elektroniska signaturer – gått för- lorade, vilket medför att materialet har gallrats. Innebörden av att ett visst material har gallrats, är alltså att möjligheten att få fram information ur materialet på något sätt har försämrats. En defini- tion av begreppet gallring finns i Riksarkivets föreskrifter. 
 61 
  
 Den möjlighet att genomföra gallring av allmänna handlingar som följer av arkivlagen är inskränkt genom att hänsyn vid gall- ringen skall tas till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Åter- stående arkivmaterial efter gallring skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen samt forskningens behov. 
  
 61  
  
 RA-FS 
  1997:4 
 136 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 En statlig myndighet kan inte på egen hand avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Allmänna handlingar får endast gallras i enlig- het med särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning eller i föreskrifter eller beslut av Riksarkivet. 
 I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna hand- lingar (SOU 2002:97) föreslår vi att arkivlagen skall upphöra. Reg- lerna skall i stället tillsammans med reglerna i 15 kap. sekretess- lagen bilda en ny lag. Förslaget innebär dock inga stora förändring- ar av de praktiska kraven på myndigheternas arkivhantering. 
 Våra överväganden om arkivlagens tillämpning 
 Arkivlagens regler har nära anknytning till offentlighetsprincipen. Genom att handlingarna bevaras är det möjligt för allmänheten att få sådan tillgång till allmänna handlingar som tryckfrihetsförord- ningen förutsätter. Arkivlagens regler har också en nära koppling till bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering m.m. Skall statliga företag jämställas med myndigheter när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar måste de således också inordnas i arkivlagens regelverk. Det har skett med de organ som är upptagna i bilagan till sekretesslagen och de kommunala företag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen. 
 Redan i dag är de statliga företagen, precis som andra företag, underkastade regler om bevarande av vissa typer av handlingar. En- ligt bokföringslagen (1999:1078) skall handlingar som innehåller räkenskapsinformation bevaras i tio år. De skall bevaras i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt. 
 62  
 Det innebär att vissa rutiner för bevarande av handlingar måste finnas redan i dag. Arkivlagens krav går dock längre än de angivna, eftersom de bl.a. avser alla allmänna handlingar och bevarande under längre tid än tio år. De minimikrav som arkivlagen ställer bör inte bli alltför betung- ande för företagen. Det måste vara av stor betydelse för företagen själva att ha god ordning och säker förvaring även för äldre hand- lingar. Våra kontakter med kommunala företag visar också att de åtgärder som vidtagits när det gäller organisation och bevarande av allmänna handlingar i de allra flesta fall upplevs som nödvändiga för företagets egen skull. 
 I avsnitt 3.3.3 föreslår vi att även företag där kommuner, landsting och staten tillsammans har ett rättsligt bestämmande inflytande skall 
  
 62  
 7 kap. 2 § bokföringslagen 
 137 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 omfattas av offentlighetsprincipen. För sådana företag är det inte själklart vilken myndighet som skall vara arkivmyndighet. För kommunala företag som ägs av flera kommuner eller landsting till- sammans gäller att arkivmyndigheten i den kommun eller det lands- ting som ägarna kommit överens om är arkivmyndighet. 
 63  
 Arkiv- myndighet för de organ som är uppräknade i bilagan till sekretess- lagen är de statliga arkivmyndigheterna. 
 64  
 Vi föreslår att i de fall där kommuner, landsting och staten tillsammans har ett rättsligt be- stämmande inflytande i ett företag skall arkivmyndighetens upp- gifter fullgöras av de statliga arkivmyndigheterna. 
 Att arkivlagen görs tillämplig på statliga företag innebär, som an- getts ovan, bl.a. att företagen skall upprätta arkivförteckning och arkivbeskrivning. Vi diskuterar övergångsfrågor i avsnitt 3.3.6. Vi föreslår där att offentlighetsprincipen endast skall gälla de hand- lingar som kommit in eller upprättats från och med den dag lagen träder i kraft. Det innebär att handlingar som redan finns vid den tidpunkten inte är allmänna. Arkivlagens krav kommer således inte att gälla dessa handlingar. Arkivförteckningen och arkivbeskriv- ningen behöver således inte omfatta sådana handlingar. Vi gör där- för bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser till vårt förslag till ändringar i arkivlagen. 
 Enligt lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna hand- lingar till andra organ än myndigheter för förvaring får bl.a. rege- ringen besluta att allmänna handlingar hos en myndighet under vissa förutsättningar får överlämnas till ett enskilt organ och för- varas där under viss tid. Regeringen har meddelat sådana föreskrif- ter i förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna hand- lingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Flera av de före- tag som omfattas av vårt förslag förvarar allmänna handlingar med stöd av denna förordning. 
 Överlämnandelagen reglerar endast handlingar hos en myndighet som överlämnas till ett enskilt organ. I 1 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen regleras kommuners och landstings möjlighet att för viss tid besluta att allmänna handlingar hos ett företag som tidigare omfattats av 1 kap. 9 § får vara kvar hos företaget även om kommu- nens eller landstingets rättsligt bestämmande inflytande har upp- hört. Utan den bestämmelsen hade arkivlagens regler inneburit att företaget när det rättsligt bestämmande inflytandet upphört hade varit 
  
 63 
  
 8 § tredje stycket arkivlagen 
  
 64 
  
 8 § första stycket arkivlagen 
  
 138 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 tvunget att lämna de allmänna handlingarna till arkivmyndigheten. 
 65  
 Enligt vår uppfattning finns det ett motsvarande behov av att kunna besluta om att ett statligt företag för en viss tid får behålla sina allmänna handlingar även när ett rättsligt bestämmande infly- tande inte föreligger längre. 
  
 3.5 
  
 Kriterier för insyn i andra privaträttsliga subjekt 
  
 Vår bedömning: Vi lämnar inga slutliga förslag om vilka statliga företag som skall omfattas av undantag från offentlighetsprincipen. Därför lämnar vi inte heller något förslag om vilka organ som kan tas bort ur bilagan till sekretesslagen på grund av att de kommer att omfattas av huvudregeln om offentlighet. 
 Det finns alltjämt ett behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar. 
 En bedömning av behovet av insyn måste vara ett naturligt inslag i all lagstiftning som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskild. 
 När det gäller privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna, t.ex. genom finansieringen, finns det utrymme för en ut- vidgad insyn även om organets verksamhet inte utgör myndighets- utövning. 
 Vi har ovan föreslagit att offentlighetsprincipen som huvudregel skall tillämpas av statliga företag precis som av kommunala företag. Det innebär att statliga företag som omfattas av förslaget och i dag står upptagna i bilagan till sekretesslagen kan tas bort. Bilagan och 1 kap. 8 § sekretesslagen kommer dock att ha betydelse även i fort- sättningen. Det finns tre grupper av organ som kan bli aktuella att ta in i bilagan. 
 Den första är ideella föreningar som kontrolleras av det allmänna genom staten, kommuner och landsting. Den andra gruppen är före- tag där det finns ett statligt eller kommunalt inflytande som inte är tillräckligt stort för att kvalificera sig som rättsligt bestämmande inflytande i sekretesslagens mening. Den tredje gruppen är privat- rättsliga subjekt där det inte finns någon form av bestämmande 
  
 65  
 2 a § och 14 §§ arkivlagen 
 139 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 inflytande från det allmänna. Frågan är vilka kriterier som skall gälla för att organ i någon av dessa grupper skall tas upp i bilagan. 
 Tanken bakom insynen i kommunala företag enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen och i statliga företag enligt vårt förslag är att ett stort bestämmande inflytande från det allmänna i ett privaträttsligt subjekt innebär att subjektet skall betraktas som en del av statens eller kommunens förvaltning vid tillämpningen av offentlighets- principen. Detta behov finns inte när graden av anknytning till staten, ett landsting eller en kommun är mindre. Samtidigt måste utgångspunkten vara att intresset av insyn i offentlig verksamhet är lika starkt även om den bedrivs i ett organ med liten eller ingen an- knytning till det allmänna. När bilagan till sekretesslagen infördes löstes konflikten mellan kravet på öppenhet i den offentliga för- valtningen och privaträttsliga subjekts relativa slutenhet genom att utvidgningen av offentlighetsprincipens tillämpning inriktades på de organ som framstod som mest angelägna, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. 
 Vårt förslag om insyn i statliga företag innebär att de privaträtts- liga organ som har störst anknytning till det allmänna, oavsett om det är staten, kommuner eller landsting, skall tillämpa offentlig- hetsprincipen. Det medför att organ som kan bli aktuella för bi- lagan ofta har liten eller ingen anknytning till det allmänna. I den situationen bör det avgörande för om offentlighet skall gälla hos ett privaträttsligt subjekt vara verksamhetens art. 
 I förarbetena till bilagan diskuterade departementschefen om det gick att i en generell regel avgränsa sådan verksamhet som bör omfattas av offentlighetsprincipen. Han ansåg dock att det inte var möjligt utan att frågan måste avgöras från fall till fall. Ett särskilt starkt skäl för den bedömningen var att införandet av offentlighets- principen hos ett privaträttsligt subjekt innebär att detta under- kastas en omfattande offentligrättslig reglering som bl.a. innefattar straffansvar i vissa situationer. Därför är det nödvändigt att det en- kelt går att avgöra om ett enskilt organ skall tillämpa offentlighets- principen eller inte. Dessa argument för att frågan om offentlighet måste avgöras från fall till fall bär enligt vår uppfattning fortfarande. En annan aspekt av att det är tydligt vilka organ som skall tillämpa offentlighetsprincipen är att öppenheten blir lättare att hävda för den som vill använda den. 
 Som utgångspunkt anser vi att de överväganden som gjordes om när ett organ skall tas in i bilagan, se avsnitt 2.3, även i fortsättningen skall ligga till grund för bedömningen. Det innebär att det i första 
 140 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 hand är verksamhet som utgör myndighetsutövning mot enskild som skall tas in i bilagan. Enligt vår uppfattning gäller det särskilt om orga- net som driver verksamheten helt saknar annan anknytning till det allmänna. 
 Det krävs stöd i lag för att kunna överlämna en uppgift som innefattar myndighetsutövning till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till en enskild individ. 
 66  
 I ett sådant lagstiftningsärende finns det således alltid möjlighet att pröva om offentlighet bör gälla i den verksamhet som överlämnats till ett privaträttsligt organ. Vi har inte haft möjlighet att undersöka i vilken utsträckning detta görs även i fall när resultatet blir att ett organ inte förs in i bilagan. Det kan således vara så att lagstiftningsärenden om att överlämna en uppgift som innebär myndighetsutövning alltid innehåller en bedömning av behovet av insyn. Vi vill i alla fall understryka att det måste vara ett naturligt inslag i alla lagstiftning som rör överläm- nande av myndighetsuppgifter till privaträttsliga organ. 
 När det gäller organ som har stark anknytning till det allmänna men ändå inte omfattas av insyn på grund av 1 kap. 9 § sekretess- lagen eller motsvarande regel för statliga företag enligt vårt förslag, t.ex. för att det är en ideell förening, anser vi att det finns ett större utrymme att besluta om insyn än för rent privaträttsliga subjekt. Detsamma gäller om ett privaträttsligt organs verksamhet i stor utsträckning finansieras med allmänna medel. I dessa situationer bör offentlighet kunna gälla även i verksamhet som inte utgör myndighetsutövning. 
 Det innebär en mera generös syn på öppenhet än vad som angavs i förarbetena till bilagan. Denna typ av motiv för insyn har redan angivits för några organ i bilagan, bl.a. de stiftelser och stiftelse- högskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Argument för insyn genom en plats i bilagan för den här typen av organ är att det är frågan om verksamhet som vanligen bedrivs av det allmänna, att organet upprättats av staten med medel som härrör från det allmänna, att verksamheten finansieras med allmänna medel och att verksamheten mest innebär kontakter med andra organ som skall tillämpa offentlighetsprincipen. 
 I Statskontorets konsekvensanalys diskuteras två organ som inte omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. Det beror på att de har annan associationsform än aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk 
  
 66  
 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen 
 141 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 förening eller stiftelse. Svenska språknämnden är en ideell förening och Svenska skeppshypotekskassan är en egen associationsform. Vi har inte haft möjlighet att överväga om de bör omfattas av offent- lighetsprincipen genom att tas in i bilagan till sekretesslagen. 
  
 3.6 
  
 Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen 
  
 Vår bedömning: Vi har inte funnit något som tyder på att sekre- tesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de upp- gifter de som ägare behöver från de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndigheter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt. 
 Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Upp- giftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §. 
  
 3.6.1 
  
 Denna del av uppdraget 
  
 I vårt uppdrag ingår att vi skall undersöka hur sekretesslagen på- verkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som hän- der i deras företag och hur lagen påverkar möjligheterna till infor- mation inom och mellan kommunala företag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsam- mans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs. 
 Bakgrunden till denna del av uppdraget är att Svenska Kommun- förbundet i en skrivelse till Justitiedepartementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffent- lighet hos kommunala företag. 
 67  
 Kommunförbundet ansåg att sekre- tessbestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet an- såg också att uppgifter inte utan vidare kan lämnas mellan moder- 
  
 67  
 Justitiedepartementet dnr Ju 96/4010 
 142 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, verkställande direktör, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter. 
  
 3.6.2 
  
 Uppgiftslämnande mellan företagen och ägaren samt mellan företagen 
  
 Genom 1 kap. 9 § sekretesslagen jämställdes kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Det innebär bl.a. att företaget får lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet om det är tillåtet enligt sekretesslagen eller någon annan lag som sekretesslagen hänvisar till. 
 68  
 Det innebär samtidigt att före- taget är skyldigt att lämna en uppgift till en annan myndighet som begär det. Skyldigheten gäller dock inte om sekretess eller arbetets behöriga gång hindrar att uppgiften lämnas. 
 69 
  
 Företaget och de myndigheter som representerar kommunens ägande, vanligen kommunstyrelsen och i vissa fall kommunfull- mäktige, är olika myndigheter i sekretesslagens mening. Om en uppgift inte omfattas av sekretess, för att det inte finns någon tillämplig sekretessbestämmelse eller för att sekretess inte gäller i det enskilda fallet, kan företaget utan vidare lämna uppgiften till ägaren. Är det ägaren som begär att få ut uppgiften är företaget i princip skyldigt att lämna ut uppgiften. Om en uppgift i ett enskilt fall enligt företagets bedömning omfattas av sekretess kan den läm- nas till ägaren endast om sekretesslagen tillåter det. Sekretesslagen innehåller dock flera möjligheter för myndigheter att utbyta upp- gifter. 
 Sekretess hindrar inte att företaget lämnar en uppgift till ägaren om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. 
 70  
 Inte heller i andra fall hindrar sekretess att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. 
 71  
 Detta undantag får dock inte tillämpas beträffande upp- gifter som omfattas av sekretess enligt bl.a. 7 kap. 1 och 4 §§ (hälso- och sjukvård samt socialtjänst), 8 kap. 9 § (uppdragssekretess) och 9 kap. 4 § (statistiksekretess). Under förutsättning att den uppgift 
  
 68 
  
 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen 
  
 69 
  
 15 kap. 5 § sekretesslagen 
  
 70 
  
 14 kap. 1 § sekretesslagen 
  
 71 
  
 14 kap. 3 § sekretesslagen. I Pacheco m.fl. s.  
  
 14:23–14:30 
  finns en utförlig kommentar till hur intresseavvägningen skall göras. 
 143 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 företaget vill lämna till ägaren inte omfattas av sekretess enligt någon av dessa bestämmelser kan företaget således göra det efter en intresseavvägning. Om det är ägarmyndigheten som begär att få ut uppgiften skall företaget lämna ut den om intresseavvägningen ut- faller så att sekretess inte utgör något hinder. 
 72 
  
 Kommunstyrelsen respektive landstingsstyrelsen skall ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. 
 73  
 Syftet med bestämmelsen är att betona styrelsens ansvar för den sidan av den kommunala verksamheten. Det ansågs dock inte nödvändigt att i lag införa en rätt för styrel- sen att inhämta upplysningar från kommunala företag. I stället bor- de det vara en uppgift för fullmäktige att se till att nödvändiga åt- gärder vidtas för att tillgodose styrelsens behov av uppgifter från de kommunala företagen. 
 74 
  
 Enligt kommunallagen skall fullmäktige se till att den får ta ställ- ning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell be- skaffenhet eller annars är av större vikt fattas i ett aktiebolag som kommunen äger till 100 procent. Detsamma gäller i en stiftelse som kommunen eller landstinget ensamt bildat. 
 75  
 Sådana händelser som avses är t.ex. ändringar i bolagsordningen, förändringar av aktie- kapitalet, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv eller försäljning av fastigheter över en viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av bestämmelsen. Det står fullmäk- tige fritt att välja lämplig metod för att tillförsäkra sig rätten att uttala sig i frågan innan bolaget fattar sitt beslut. Ett sätt kan vara att föra in bestämmelser om detta i bolagsordningen eller stiftelse- förordnandet, ett annat att träffa avtal med bolaget eller stiftelsen. 
 76  
 Ett sådant avtal innebär inte att det uppstår en uppgiftsskyldighet som kan åberopas för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekre- tess. Det bör dock kunna vägas in vid en bedömning av om en upp- gift som omfattas av sekretess kan lämnas ut med stöd av general- klausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). 
 Om företaget lämnar en uppgift som omfattas av sekretess till fullmäktige eller styrelsen är frågan vilket skydd den får där. Den upp- sikt styrelsen är skyldig att utöva kan troligen inte jämställas med 
  
 72 
  
 14 kap. 3 § jfr med 15 kap. 5 § sekretesslagen 
  
 73 
  
 6 kap. 1 § kommunallagen 
  
 74 
  
 Prop. 1990/91:117 s.  
  
 90–91 
  
 75 
  
 3 kap. 17 § första stycket 3 och tredje stycket kommunallagen 
  
 76 
  
 Prop. 2001/02:80 s. 137 
  
 144 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 tillsyn som avses i 13 kap. 1 § sekretesslagen. 
 77  
 Det innebär att tillämp- ningen av den aktuella sekretessbestämmelsen inte automatiskt över- förs till styrelsen när uppgiften lämnas dit. För att sekretess skall kunna gälla hos styrelsen krävs att det finns en överföringsbestäm- melse beträffande den aktuella sekretessbestämmelsen eller att sek- retessbestämmelsen är formulerad så att den även omfattar att upp- giften finns hos styrelsen. 
 Det senare är fallet beträffande sekretess enligt 6 kap. 1 § (skydd för företagets affärsförhållanden) och 8 kap. 10 § (skydd för affärs- förbindelsers ekonomiska förhållanden). Dessa bestämmelser gäller även hos en myndighet som utövar ägaruppdrag i ett bolag, en förening, en samfällighet eller stiftelse, dvs. hos såväl styrelsen som fullmäktige. Dessutom gäller 6 kap. 2 § första stycket (skydd för det allmänna vid förvärv etc.) hos alla myndigheter oavsett verk- samhet, således även hos styrelsen och fullmäktige. 
 En praktisk situation där det inte är lika klart att sekretess gäller hos styrelsen är om uppgiften rör att verkställande direktören har alkoholproblem. En sådan uppgift omfattas av sekretess hos före- taget. 
 78  
 Denna sekretess gäller dock inte hos kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen, eftersom det inte är frågan om styrelsens per- sonalsociala eller personaladministrativa verksamhet. Det finns inte heller någon tillämplig överföringsbestämmelse. 
 I ett aktiebolag utser styrelsen verkställande direktör. Verkstäl- lande direktörens uppgift är att sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. En uppgift om att ett kommunalt företags verkställande direktör inte kan fullgöra sina uppgifter kan vara av vikt för kommun- eller landstingsstyrelsens möjligheter att fullgöra sin uppsiktsskyldighet. Kommun- eller landstingsstyrelsen har dock inga direkta möjligheter att vidta åtgärder utan det är förbehållet bolagets styrelse. Vi har inte haft möjligheter att studera kompetensfördelningen inom kommuner och landsting så grundligt att vi kan avgöra om detta problem endast rör kommunens förhållande till sina företag eller om mot- svarande fråga kan uppstå t.ex. beträffande en kommunal för- valtningschef. Uppsiktsskyldigheten är ett utslag av kommun- och landstingsstyrelsernas övergripande ansvar för den kommunala verk- samheten. Insynsintresset i verksamhet som rör uppsikt över kom- munala företag är således mycket stort. 
  
 77 
  
 Jfr Regner m.fl. s. 13:2 och Ward 1998 s. 48. I Dalman 1995 redovisas dock en annan uppfattning (s. 86). 
  
 78 
  
 7 kap. 11 § sekretesslagen 
  
 145 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Vid våra möten med företrädare för kommunala företag har inte någon av dem uttryckt att de känt sig förhindrade att lämna upp- gifter till kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. De menar att dessa organ endast vill ha del av uppgifter som är okontrover- siella för företagen att lämna till ägaren. Vi har inte heller från före- trädare för kommuner och landsting fått några konkreta exempel på att de inte fått de upplysningar från sina företag de behöver för att kunna agera som ägare. I detta sammanhang kan också påpekas att det eventuellt bristande sekretesskyddet hos kommuner och landsting för uppgifter från företagen inte är en följd av att offentlighetsprincipen infördes i de kommunala företagen. 
 Sammanfattningsvis konstaterar vi således att frågan om det be- hövs uppgiftsskyldigheter i lag för de kommunala företagen har diskuterats tidigare. Trots att detta skedde innan offentlighetsprin- cipen infördes i de kommunala företagen anser vi att det inte kom- mit fram skäl att nu göra en annan bedömning. I vårt arbete har vi inte fått något belägg för att kommuner och landsting inte i prakti- Ramirez har möjlighet att få de upplysningar man behöver från sina före- tag. Beträffande uppgifter om enskilda, t.ex. en bostadshyresgäst, kan i stället sekretessgränsen mellan företaget och ägarorganen an- ses utgöra en förbättring för den enskildes integritet i förhållande till vad som gällde innan offentlighetsprincipen infördes i före- tagen. När det gäller skyddet hos kommuner eller landsting för uppgifter från företaget anser vi inte att det har kommit fram något som visar att detta inte är tillfredsställande. Vi vill här framhålla det stora insynsintresset i verksamhet som rör uppsikt över de kommu- nala företagen, eftersom det är fråga om förvaltningen av kommu- nens förmögenhet. 
 Resonemanget ovan gäller förhållandet mellan företagen och äga- ren. Det kan i vissa delar överföras till förhållandet mellan kommunala företag. Det gäller bl.a. möjligheterna för ägarna att genom bolags- ordningar eller ägardirektiv bestämma vilka uppgifter som skall lämnas mellan kommunens företag. Om sådana klausuler skulle röra utbyte av uppgifter som kan omfattas av sekretess så innebär de inte att tystnadsplikten bryts direkt med stöd av 14 kap. 1 § sek- retesslagen. Som vi angett ovan bör det dock vägas in vid en be- dömning av om uppgifter skall lämnas ut med stöd av generalklau- sulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). 
 Vi lämnar i detta betänkande ett förslag som innebär att offentlig- hetsprincipen även skall tillämpas av statliga företag. Resonemangen ovan om de kommunala företagen gäller i princip även de statliga. 
 146 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Statens olika organ har samma möjligheter som kommuner och landsting att genom bolagsordningen eller andra avtal ålägga sina företag uppgiftsskyldigheter. Resonemanget beträffande tillämpliga sekretessbestämmelser blir också detsamma. 
 För myndigheter gäller att sekretess aldrig hindrar att uppgifter lämnas till regeringen eller riksdagen. I den utsträckning något av dessa två organ utövar ägandet i ett statligt företag, vilket är vanligt, så uppstår inte ens det teoretiska problemet att ett företag skulle anses sig förhindrat att lämna uppgifter till ägaren på grund av att sekretess gäller. I avsnitt 3.4.2 har vi diskuterat att en genomgång av de statliga företagen även måste innebära en bedömning av om sekretesslagens regler ger ett tillfredsställande skydd för känsliga uppgifter. Det är naturligt att en sådan bedömning även avser upp- gifter hos myndigheter och därmed jämställda organ som utövar ägandeinflytande för statens räkning. 
  
 3.6.3 
  
 Uppgiftslämnande mellan bolagsorgan 
  
 I Svenska Kommunförbundets skrivelse till Justitiedepartementet diskuteras också om införandet av offentlighetsprincipen i kommu- nala företag innebär problem för utbytet av uppgifter mellan bolags- organen, dvs. bolagsstämman, styrelsen, verkställande direktören och revisorer. Denna fråga berördes något i samband med att offent- lighetsprincipen infördes i kommunala företag. 
 79  
 Där gjordes be- dömningen att sekretess enligt sekretesslagen inte utgjorde hinder för styrelsen eller verkställande direktören att fullgöra den upp- giftsskyldighet i förhållande till stämman som följer av aktiebolags- lagen respektive lagen om ekonomiska föreningar. Vidare konsta- terades att revisorernas tystnadsplikt borde bestå vid sidan av sekretesslagen. Därför infördes en hänvisning i sekretesslagen till bestämmelser utanför sekretesslagen om revisorers tystnadsplikt. 
 Dessa resonemang tycks delvis utgå från att bolagsorganen skall betraktas som självständiga i förhållande till varandra i tryckfrihets- förordningens och sekretesslagens mening. Vidare tycks det bygga på att sekretess skulle kunna gälla mellan bolagsorganen. Dessa förutsättningar diskuterades dock inte i förarbetena. Vi skall därför resonera kring detta nedan. 
 Ett aktiebolag skall ha en styrelse. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Styrel- 
  
 79  
 Prop. 1993/94:48 s.  
 39–40 
  
 147 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 sen har vidare ett övergripande ansvar för kontrollen av bolagets ekonomiska förhållanden och arbetsfördelningen mellan bolagets olika organ. Styrelsen utses av bolagsstämman om inte bolags- ordningen anger en annan ordning för vissa ledamöter. 
 Ett aktiebolag kan eller skall ha en verkställande direktör. Han eller hon utses av styrelsen. Verkställande direktören skall sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. 
 Aktieägarna utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagsstämman. Styrelsen och verkställande direktören har skyl- dighet att under vissa omständigheter lämna uppgifter till bolags- stämman. 
 80  
 Har bolaget färre aktieägare än tio är uppgiftsskyldig- heten mera långtgående. 
 81 
  
 Ett aktiebolag skall ha minst en revisor. Revisorn skall granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verk- ställande direktörens förvaltning. Revisorn skall följa anvisningar som meddelas av bolagsstämman, om de inte strider mot lag, bolags- ordningen eller god revisionssed. Styrelsen och den verkställande direktören skall ge revisorn tillfälle att genomföra granskningen i den omfattning revisorn anser vara nödvändigt. De skall lämna de upplysningar och det biträde som revisorn begär. En revisor väljs av bolagsstämman. Har bolaget flera revisorer får bolagsordningen an- ge att någon av dem skall utses på annat sätt. 
 I tillämpliga delar gäller ovanstående även organen i en ekonomisk förening, dvs. föreningsstämman, styrelsen, verkställande direktören och revisorerna. 
 Enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen skall en handling anses inkommen eller upprättad om den lämnas från ett organ i en myn- dighetsorganisation till ett annat organ i samma organisation och de båda organen uppträder som självständiga i förhållande till varand- ra. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndig- het, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. 
 Frågan är hur bolagsorganen skall betraktas mot denna bak- grund. Enligt vår uppfattning är det ganska klart att verkställande direktören inte är självständig i förhållande till styrelsen på det sätt som avses i tryckfrihetsförordningen respektive sekretesslagen. För- hållandet kan jämföras med det mellan en kommunal nämnd och nämndens förvaltningschef. 
 82  
 I kommunikationen mellan styrelsen 
  
 80 
  
 9 kap. 22 § aktiebolagslagen 
  
 81 
  
 9 kap. 24 § aktiebolagslagen 
  
 82 
  
 Jfr Bohlin 2001 s.  
  
 101–102 
  
 148 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 och verkställande direktören kan det således varken uppstå allmän- na handlingar eller sekretessgränser. 
 Enligt vår uppfattning är det mera osäkert om å ena sidan bolags- stämman och å andra sidan styrelsen och verkställande direktören skall betraktas som självständiga i förhållande till varandra. Såvitt vi känner till finns det inga domstolsavgöranden eller uttalanden av JO eller JK som kan utgöra ledning för bedömningen. Styrelsen har ensam ansvar för bolagets organisation och förvaltning. Det talar för att den skall betraktas som självständig i förhållande till bolagsstämman. Å andra sidan har stämman möjlighet att visa sitt missnöje med styrelsen genom att inte bevilja ansvarsfrihet. Stämman har också möjlighet att fatta beslut som styrelsen måste följa i sin förvaltning. Stämmans inflytande är naturligtvis större om bolaget endast har en eller ett mycket litet antal aktieägare. En- ligt vår uppfattning är det dock mycket som tyder på att bolags- stämman bör betraktas som självständig i förhållande till styrelsen och verkställande direktören. Det skulle i så fall innebära att all- männa handlingar kan uppstå i kommunikationen mellan stämman och styrelsen respektive verkställande direktören. 
 Vi anser däremot inte att stämman respektive styrelsen och verkställande direktören kan anses utgöra olika verksamhetsgrenar inom bolaget. Inte heller när det gäller denna fråga finns det några direkt jämförbara avgöranden. 
 83  
 Bolagsordningen anger ramen för bolagets verksamhet. Denna är såväl stämman som styrelsen och verkställande direktören bunden av. Även om bolagsstämman skall betraktas som självständig i förhållande till styrelsen och verkstäl- lande direktören kan det således inte uppstå sekretess enligt sekre- tesslagen mellan dem, eftersom de inte kan anses utgöra olika verk- samhetsgrenar. Det finns inte heller någon uppgiftsskyldighet en- ligt 15 kap. 5 § sekretesslagen mellan dem. 
 Enligt vår uppfattning har revisorerna i förhållande till övriga bolagsorgan en sådan ställning att de skall betraktas som självstän- diga i den mening som avses i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Vår bedömning är ock- så att revisorerna är att betrakta som en annan verksamhetsgren än övriga bolagsorgan. 
 Revisorn skall granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Övriga organ skall inom sitt kompetensområde fatta beslut för bolaget in- 
  
 83  
 Jfr SOU 2003:99 s.  
 252–260 
  
 149 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 om bolagsordningens ram. Enligt vår uppfattning innebär kommu- nikation mellan revisorn och övriga bolagsorgan dels att det kan uppstå allmänna handlingar, dels att kommunikationen sker över en sekretessgräns. 
 Det bör inte leda till några praktiska problem och kan snarare ses som ett önskvärt förhållande. Aktiebolagslagen innehåller en upp- giftsskyldighet för styrelsen och verkställande direktören i för- hållande till revisorn. Sekretesslagen innehåller en bestämmelse som innebär att sekretess överförs om en myndighet får en uppgift i verksamhet som avser revision. 
 84  
 Vidare har revisorn tystnadsplikt angående uppgifter som han eller hon får kännedom genom sitt uppdrag. Vår bedömning enligt tryckfrihetsförordningen och sek- retesslagen av revisorns ställning i förhållande till övriga bolags- organ innebär således att revisorns ställning i ett aktiebolag som omfattas av offentlighetsprincipen är lika tydlig som i andra aktie- bolag. 
 Sammanfattningsvis anser vi således att dagens bestämmelser inte leder till sekretessgränser mellan stämman, styrelsen och verkställan- de direktören. Mellan dessa organ och revisorn finns dock en sek- retessgräns. Den innebär emellertid inget praktiskt problem efter- som aktiebolagslagen innehåller en uppgiftsskyldighet för styrelsen och verkställande direktören i förhållande till revisorn. Med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen kan de således lämna även uppgifter som skulle ha omfattats av sekretess till revisorn. Enligt vår bedömning finns det alltså inget behov av lagändringar när det gäller förhållan- det mellan bolagsorganen i ett företag som omfattas av offentlig- hetsprincipen. Detta gäller naturligtvis både för företag som redan i dag omfattas av offentligheten och för sådana som kommer att omfattas om vårt förslag beträffande statliga företag genomförs. 
  
 3.7 
  
 Meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala företag 
  
 3.7.1 
  
 Meddelarfrihetens innehåll 
  
 Med meddelarfrihet menas det komplex av regler i tryckfrihetsför- ordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretess- belagda uppgifter för publicering i massmedier. Denna frihet ingår 
  
 84  
 13 kap. 1 § sekretesslagen 
 150 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 således som ett led i den reglering som avser att förverkliga offent- lighetsprincipen. 
 85 
  
 Meddelarfriheten innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som kan offentliggöra uppgift- erna i media, t.ex. författare, nyhetsbyråer eller radioredaktioner. 
 86  
 Den gäller, som huvudregel, även för tjänstemän inom den offent- liga förvaltningen om de vill lämna sekretessbelagda uppgifter som de fått i sitt arbete. En anställd hos ett företag som skall tillämpa offentlighetsprincipen jämställs med en tjänsteman i offentlig för- valtning även om skyddet för meddelarfriheten då ser något annor- lunda ut, se avsnitt 3.7.2. Meddelarfriheten får endast begränsas på det sätt som anges i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefri- hetsgrundlagen. 
 Meddelarfriheten kombineras med skydd för anonymiteten och ett förbud mot att efterforska uppgiftslämnare. Den som har tagit emot en uppgift som lämnats för publicering med stöd av med- delarfriheten har tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet. 
 87  
 Alla uppgiftslämnare har samma anonymitetsskydd. Den tystnads- plikten kan dock brytas under vissa förutsättningar, som är närmare angivna i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrund- lagen. 
 Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter eller andra allmänna organ inte får efterforska t.ex. vem som har lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten. 
 88  
 Efterforskning får dock ske om det behövs för att väcka åtal eller göra något annat in- gripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Vid en sådan efterforskning måste dock myndigheterna beakta den tystnadsplikt som beskrivits i föregå- ende stycke. 
 Reglerna om meddelarfrihet, anonymitet och förbud mot efter- forskning är viktiga moment i yttrandefriheten. De är en väsentlig förutsättning för massmediernas möjligheter att skaffa och för- medla information och medverka i den allmänna debatten. 
 89  
 För att massmedierna skall kunna fylla sin funktion att granska dem som utövar makt krävs att de får tillgång till riklig, allsidig och så långt möjligt korrekt information. Meddelarfriheten, i kombination med anonymitetsskyddet och förbudet mot efterforskning, kan ses som 
  
 85 
  
 DsJu 1977:11/Del 1 s. 172 
  
 86 
  
 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 87 
  
 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 88 
  
 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 89 
  
 Prop. 1979/80:2 Del A s. 111 
  
 151 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 ett yttersta medel till skydd mot obehöriga påtryckningar från chefer, kollegor m.fl. mot en anställd i offentlig förvaltning som kan komma att använda sin meddelarfrihet. 
 90  
 En anställd i ett privat före- tag har inte detta skydd, eftersom arbetsgivaren inte är bunden av efterforskningsförbudet. Det är mera osäkert vad som gäller för en anställd hos ett organ som enligt sekretesslagen skall tillämpa offent- lighetsprincipen, se avsnitt 3.7.2. 
 Enligt tryckfrihetsförordningen får ingen dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten i annat fall än tryckfrihetsförordningen bestämmer. 
 91  
 Av motsvarande bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen framgår att myndigheter eller andra allmän- na organ inte utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen får ingripa mot någon som har missbrukat yttrandefriheten. 
 92  
 Dessa bestämmelser innebär att de som är offentliganställda är skyddade inte bara mot straffrättsliga åtgärder och ersättningsskyldighet utan även mot uppsägning och avskedande. Enligt praxis innebär det också att alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan i tryckt skrift i princip anses vara otillåtna enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. 
 93 
  
 Avsikten med meddelarfriheten är inte att få till stånd ett omfat- tande flöde av hemliga uppgifter från den offentliga förvaltningen till massmedierna och än mindre att sådana uppgifter i stor utsträck- ning skall offentliggöras. Syftet är i stället att samhällsdebatten inte skall berövas från allmän synpunkt mycket betydelsefulla uppgifter av den anledningen att dessa är sekretessbelagda av hänsyn till ett just i det aktuella sammanhanget mindre tungt vägande sekretess- intresse. 
 94 
  
 I vissa särskilt angivna fall kan den som lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten ändå drabbas av straffrättsligt ansvar. 
 95  
 Det kan bli fallet om själva handlingen att lämna meddelandet inne- bär att meddelaren gör sig skyldig till ett allvarligt brott mot rikets säkerhet. 
 96  
 En annan situation är att meddelaren uppsåtligen lämnar ut en allmän handling i strid med sekretesslagen eller i strid med en 
  
 90 
  
 Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) s. 131 
  
 91 
  
 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen 
  
 92 
  
 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 93 
  
 SOU 1990:12 s. 63, Ds 2001:9 s. 19, AD 1983 nr 46 och 1991 nr 106 
  
 94 
  
 DsJu 1977:11/Del 1 s. 173 
  
 95 
  
 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 96 
  
 Högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott (19 kap. 1, 5, 6 och 8 §§, 18 kap. 1 § samt 22 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken). 
  
 152 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 myndighets beslut om att handlingen lämnas ut med förbehåll om hur den får användas. Ett tredje och sista fall är att meddelaren uppsåtligen på något annat sätt lämnar ut en uppgift för vilken det gäller en tystnadsplikt som i särskild lag angetts bryta meddelarfri- heten. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (16 kap. 1 § 
 ) 
 . 
 När det gäller ett uppsåtligt brott mot en tystnadsplikt som bry- ter meddelarfriheten, kan domstol besluta att anonymitetsskyddet skall upphöra. Förbudet för myndigheter att efterforska vem som har lämnat ett meddelande upphör dock genast när det är fråga om ett brott mot tystnadsplikten. Det innebär således att t.ex. åklagar- myndigheten har rätt att försöka ta reda på vem som lämnat ett visst meddelande. Samtidigt har den journalist som tagit emot med- delandet tystnadsplikt tills en domstol beslutar att det är nödvän- digt att uppgiften om huruvida den tilltalade eller skäligen miss- tänkte är meddelare redovisas. 
  
 3.7.2 
  
 Oklarheter kring meddelarfriheten för anställda i kommunala företag 
  
 Tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. 
 97  
 Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall jämställas med myndigheter vid tillämpning av sekretesslagen. 
 Vi har ovan föreslagit att motsvarande regler skall gälla i statliga företag. Eftersom diskussionerna om meddelarfrihetens innebörd hittills gällt kommunala företag är det endast dessa som nämns i den fortsatta redogörelsen. Oklarheterna kring meddelarfriheten kommer om vårt förslag genomförs dock även att gälla de statliga företagen. 
 När reglerna om allmänna handlingar gjordes tillämpliga på kommunala företag, var syftet bl.a. att behålla meddelarfriheten så att en överflyttning av kommunal verksamhet från en myndighet till ett privaträttsligt objekt inte skulle leda till en försvagning av den offentliga insynen i verksamheten. 
 98  
 Frågan är om den nuvarande regleringen verkligen uppnår detta syfte. Redan i samband med att offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag diskuterade 
  
 97 
  
 1 kap. 9 § sekretesslagen 
  
 98 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 35 
  
 153 
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. SOU 2004:75 
 lagrådet om utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommu- nal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt företag. 
 99  
 Först kan konstateras att bestämmelsen i sekretesslagen om kom- munala företag fått en utformning som i första hand syftar på 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Meddelarfriheten regleras dock i 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrund- lagen medan inskränkningarna i meddelarfriheten regleras i 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen. Trots detta är 16 kap. 1 § sekretesslagen, som reglerar vilka tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten, tillämplig i kommu- nala företag, eftersom dessa skall jämställas med myndigheter vid 
 tillämpningen av sekretesslagen. 
 En anställd i ett kommunalt företag kan inte dömas för brott mot tystnadsplikten och därmed förknippad skadeståndsskyldighet om uppgifter lämnas till massmedia och omfattas av meddelarfrihet- en. 
 100  
 Det är dock mera oklart vad som gäller andra påföljder på grund av de lämnade uppgifterna. En sådan frågeställning rör för- hållandet mellan meddelarfriheten och skadeståndsansvar enligt aktie- bolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar. Vidare är det oklart om den anställde i ett kommunalt företag kan drabbas av arbetsrätts- liga påföljder på grund av att uppgifter lämnas till massmedier. Slut- ligen skyddar efterforskningsförbudet troligen inte anställda i kom- munala företag från att arbetsgivaren försöker ta reda på vem som lämnat uppgifter till massmedia. Förbudet att efterforska med- delare riktar sig till myndigheter eller annat allmänt organ. Det om- fattar sannolikt inte de kommunala bolagen. 
 Sammanfattningsvis är innebörden av meddelarfriheten i kommu- nala företag är oklar. Vi konstaterade i vårt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) att vi måste återkomma till frågan om meddelarfrihet i kommunala företag när vi behandlar frågan om all- männa handlingar i statliga bolag, eftersom samma oklarhet kom- mer att uppstå om insynen i statliga företag utvidgas. 
  
 99 
  
 A.prop. s. 86 
  
 100 
  
 Ibid. 
  
 154 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 3.7.3 
  
 Meddelarfriheten för anställda i statliga och kommunala företag måste bli tydligare 
  
 Vårt förslag: För att offentlighetsprincipen skall få fullt genomslag måste meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommunala och statliga företag förtydligas. Genom en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen skall meddelarfriheten för anställda i ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen likställas med den för an- ställda hos myndigheter. Det stärkta skyddet skall dock inte gälla en verkställande direktör. 
 Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall, med motsvaran- de undantag, också gälla anställda hos organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen om publiceringsmeddelandet rör den verk- samhet som anges i bilagan. 
 När regeln 
 101  
 om insyn i kommunala företag infördes var avsikten att behålla meddelarfriheten i de kommunala företagen så att en överflyttning av kommunal verksamhet från myndighet till företag inte skulle leda till en försvagning av den offentliga insynen i den verksamhet som bedrivs i allmän regi. 
 102  
 Lagrådet diskuterade i sitt yttrande över regeringens förslag att det fanns viss risk för att ut- rymmet för meddelarfrihet krymps när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt företag trots att reg- lerna om handlingsoffentlighet och sekretess görs tillämpliga på företaget. 
 103  
 Regeringen ansåg att det teoretiskt sett kunde finnas sådana skillnader som Lagrådet beskrev men att de i praktiken inte medförde några allvarliga konsekvenser för tillämpningen. Rege- ringen anförde vidare att den framtida rättstillämpningen fick när- mare avgöra gränserna för meddelarfriheten. 
 Frågan om meddelarfrihetens innebörd i kommunala företag kan delas upp i flera delfrågor. Den första frågan gäller straff för brott mot tystnadsplikten och därmed förknippad skadeståndsskyldig- het. Där är det klart att en anställd i ett kommunalt företag som bryter tystnadsplikten genom att lämna uppgifter till media går fri från straff och skadestånd på grund av sekretessbrott på samma sätt som en anställd i en myndighet. 
 104 
  
 101 
  
 1 kap. 9 § sekretesslagen 
  
 102 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 35 
  
 103 
  
 A.prop. s.  
  
 35–36 
  
 104 
  
 Ibid. 
  
 155 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Den andra frågan gäller avtalsgrundade tystnadsplikter. Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggas tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför myndighets- sektorn kan däremot avtal om sekretess träffas med rättslig verkan. Tystnadsplikt anses normalt följa av den anställdes lojalitetsplikt även om det inte finns något särskilt avtal om tystnadsplikt. Det är numera en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tyst- nadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten. 
 105  
 Tryck- frihetsförordningen bygger på principen att tryckfriheten skyddas bara gentemot det allmänna. Ur tryckfrihetsförordningen kan därför inte utläsas att grundlagen skulle hindra en enskild från att genom avtal med en annan enskild inskränka sin rätt att yttra sig i tryckt skrift så som han eller hon kan begränsa sin frihet att yttra sig i andra former. 
 106 
  
 Arbetsdomstolen har under senare år gjort uttalanden i domar som visar att privatanställda inte har något särskilt skydd mot in- gripanden från arbetsgivaren på grund av brott mot den tystnads- plikt som anses vara förenad med en anställning. Domstolen anser inte heller att det kan bli aktuellt att genom rättspraxis införa med- delarrätt i sådana fall. 
 107  
 Är arbetsgivarens möjligheter att ingripa mot en anställd som brutit tystnadsplikten genom att lämna upp- gifter till media begränsade beror det på reglerna om anställnings- skydd. Reglerna om anställningsskydd kan innebära att arbetsgivaren inte får vidta sanktioner mot alla avtalsbrott från en anställds sida. 
 108 
  
 Sammanfattningsvis innebär detta att en anställd i ett kommu- nalt företag som använder sin meddelarfrihet kan drabbas av avsked eller andra arbetsrättsliga reaktioner. Vid våra kontakter med repre- sentanter för olika kommunala företag har det dock kommit fram att flera företag i detta hänseende ser sig själva som myndigheter. De uppger således att de inte skulle vidta åtgärder mot en anställd som använt sin meddelarfrihet. Alla företag har dock inte varit av denna uppfattning. Enligt vissa företrädare skulle man troligen i vart fall försöka efterforska vem som lämnat meddelandet även om frågan om att vidta någon reaktion troligen skulle avgöras från fall till fall. Vidare har vi fått uppgifter om att det i vissa kommunala företag förekommer att t.ex. anställda i chefspositioner har klau- suler om tystnadsplikt inskrivna i sina anställningsavtal. 
  
 105 
  
 A.prop. s. 85 
  
 106 
  
 Prop. 1986/87:151 s. 119 
  
 107 
  
 Ds 2001:9 s.  
  
 30–31 
  
 108 
  
 A.a. s.  
  
 31–32 
  
 156 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 En tredje fråga rör förhållandet mellan meddelarfriheten och skadeståndsansvaret för styrelseledamöter enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Enligt dessa regler blir styrelse- ledamöter skadeståndsskyldiga om de i samband med sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar företaget eller föreningen. 
 109  
 Skadeståndsreglerna är ett uttryck för att styrelseledamöterna har en lojalitetsplikt gentemot bolaget eller föreningen. Lojalitetsplik- ten följer dock inte direkt av lagen utan bygger på allmänna rätts- principer. Styrelseledamöter har på grund av sin ställning som syss- lomän tystnadsplikt beträffande sådan information som kan skada företaget om den lämnas ut. 
 110 
  
 Det skulle således kunna uppstå en konflikt mellan styrelseleda- möternas lojalitetsplikt och meddelarfriheten. Yttrandefrihetsut- redningen föreslog en formulering av meddelarfriheten som även omfattade styrelseledamöter i aktiebolag och ekonomiska förening- ar. 
 111  
 Meddelarskyddskommitténs förslag 
 112  
 och förslaget i Yttran- defrihet för privatanställda (Ds 2001:9) är dock begränsade till att gälla i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Meddelar- skyddskommitténs förslag omfattade också förhållandet mellan vissa typer av föreningar och deras medlemmar. 
 En fjärde fråga rör om anonymitetsskyddet är detsamma för an- ställda i myndigheter som för anställda i kommunala företag. Anony- mitetsskyddet innebär bl.a. att den som tar emot ett meddelande har tystnadsplikt om vem som har lämnat meddelandet. 
 113  
 Det är klart att detta skydd omfattar alla meddelare. Det är således oberoende av om en person som lämnar ett meddelande om sin arbetsgivare är anställd inom den offentliga eller privata sektorn. 
 En femte fråga är vilken innebörd förbudet mot efterforskning av den som har lämnat ett publiceringsmeddelande har för anställda i kommunala företag. Förbudet gäller för myndighet och annat allmänt organ. Som annat allmänt organ räknas organ som till sin karaktär står myndighet nära och som i huvudsak fullgör uppgifter som skall ombesörjas av staten eller en kommun. 
 114  
 De kommunala företagen faller troligtvis utanför denna beskrivning. 
 115  
 Det före- faller således som att kommunala företag som omfattas av 1 kap. 9 § 
  
 109 
  
 15 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 13 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar 
  
 110 
  
 SOU 1990:12 s. 98 
  
 111 
  
 SOU 1983:70 
  
 112 
  
 SOU 1990:12 
  
 113 
  
 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 114 
  
 Prop. 1975/76:204 s. 145, prop. 1948:230 s.  
  
 86–87 
  
 115 
  
 Prop. 1993/94:48 s. 86 
  
 157 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 sekretesslagen inte omfattas av efterforskningsförbudet. Vid våra möten med företrädare för kommunala företag har några i och för sig angett att bolaget anser att det omfattas av efterforskningsför- budet medan andra haft uppfattningen att de inte omfattas. Skall meddelarfriheten ha en liknande omfattning i kommunala företag som i myndigheter är det otillfredsställande att efterforskningsför- budet gäller endast på grund av de kommunala företagens egna åta- ganden. 
 Frågan om privatanställdas yttrandefrihet har varit aktuell i olika sammanhang. Yttrandefrihetsutredningen lämnade ett förslag om utvidgning av meddelarfriheten som skulle gälla även i förhållande till enskilda. 
 116  
 Förslaget fick ett blandat remissmottagande. Frågan utreddes därefter av Meddelarskyddskommittén. 
 117  
 Förslaget inne- bar att meddelarfrihet och rätt att publicera sig skulle gälla i förhål- landet mellan arbetsgivare och arbetstagare respektive föreningar och deras medlemmar. Detta förslag ledde inte heller till lagstift- ning. Frågan har på nytt diskuterats i Yttrandefrihet för privatan- ställda (Ds 2001:9). Förslaget i promemorian har begränsats till att gälla information som på något sätt har anknytning till det all- männa. 
 Syftet med att införa offentlighetsprincipen i företag med stark anknytning till staten, kommuner eller landsting är att insynen skall vara oberoende av i vilken form offentlig verksamhet bedrivs. Meddelarfriheten är ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. 
 118  
 Syftet med meddelarfriheten är att sam- hällsdebatten inte skall berövas från allmän synpunkt mycket bety- delsefulla uppgifter av den anledningen att dessa är sekretessbelag- da av hänsyn till ett just i det aktuella sammanhanget mindre tungt vägande sekretessintresse. 
 119 
  
 Som framgått ovan kan dock osäkerheten kring innebörden av meddelarfriheten i kommunala företag innebära att offentlighets- principen inte får samma innebörd som hos myndigheter. Ovan har också framgått att frågan om meddelarfrihet i företag diskuterats flera gånger utan att få en fullständig lösning. En orsak tycks vara att det föreligger en konflikt mellan det offentligrättsliga regelver- ket rörande offentlighet och sekretess och det privaträttsliga regel- verket rörande lojalitetsplikt mot arbetsgivaren. 
 120 
  
 116 
  
 SOU 1983:70 
  
 117 
  
 SOU 1990:12 
  
 118 
  
 DsJu 1977:11/Del 1 s. 172 
  
 119 
  
 DsJu 1977:11/Del 1 s. 173 
  
 120 
  
 Clark, Insynen i kommunala företag, SvJT 1999 s. 65 
 158 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 I de angivna diskussionerna har det inte gjorts någon skillnad mellan kommunala företag och rent privaträttsliga företag. Frågan är om det är en riktig utgångspunkt att jämställa kommunala före- tag och, om vårt förslag genomförs, statliga företag med rent priva- ta företag i detta hänseende. De speciella förhållandena för de kom- munala och statliga företagen, dvs. att staten, kommuner eller lands- ting har ett avgörande inflytande över dem, används som motiv för att de skall tillämpa handlingsoffentligheten och sekretesslagen. Samma omständigheter borde således kunna ligga till grund för att behandla kommunala och statliga företag och rent privata företag olika när det gäller meddelarfriheten. 
 Den omständigheten att företagen skall tillämpa handlingsoffent- lighet och sekretesslagen innebär att de redan är underkastade en viss offentligrättslig reglering. Det betyder i sin tur att ett förtydligande av meddelarfriheten kan ske inom det regelverket. De tidigare för- slag som rört privatanställdas yttrandefrihet har inte haft den möjlig- heten. Förslagen har i stället utformats inom ramen för den arbets- rättsliga lagstiftningen. 
 För att den utvidgade handlingsoffentligheten skall få fullt genom- slag anser vi att meddelarfrihetens omfattning i kommunala och stat- liga företag bör förtydligas. Meddelarfriheten är ett led i den regle- ring som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Avsikten när offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag var också att behålla meddelarfriheten så att en överflyttning av kommunal verk- samhet från myndighetsform till annan form inte skulle påverka in- synen negativt. Frågan är då på vilket sätt kommunala och statliga företag kan jämställas med myndigheter när det gäller innebörden av meddelarfriheten. 
 Ovan har vi beskrivit vissa problemställningar kring meddelar- friheten i kommunala företag. Frågan är om det är möjligt att lösa hela problemet eller om det finns hinder för att åstadkomma total likhet mellan myndigheter och kommunala företag när det gäller med- delarfrihet. Eventuellt kan lösningen beskrivas som en trestegsraket där vi kan välja åtgärdsnivå. 
 En mindre ändring som skulle leda en bit på vägen men inte göra statliga och kommunala företag jämställda med myndigheter är att ändra 1 kap. 9 § sekretesslagen så att det tydligt framgår att efter- forskningsförbudet gäller även företagen. Så länge en anställd i ett kommunalt eller statligt företag lämnar sitt meddelande anonymt skyddar en sådan förändring mot skadeståndskrav och arbetsrätts- liga sanktioner. Men om meddelandet lämnas öppet så att det inte 
 159 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 behövs någon efterforskning för att avgöra vem som gjort det, skulle det fortfarande råda oklarhet kring meddelarfrihetens innebörd. 
 En mera heltäckande lösning vore att jämställa förhållandet mellan ett  
 1:9-företag 
  som arbetsgivare och dess anställda och en myndighet och dess anställda. Ett sätt att uppnå det är att i 1 kap. 9 § sekretesslagen hänvisa till 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. Det är i dessa bestämmelser som varje medborgare garanteras rätt att lämna meddelande till media inom de ramar som respektive grundlag anger. En hänvisning till 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen res- pektive 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle göra klart att förbudet mot andra ingripande än sådana som anges i respektive grundlag gäller även de kommunala företagen i förhållande till sina anställda. 
 En del av problemet med meddelarfriheten i förhållande till kommunala företag tycks vara att grundlagarna bara binder det all- männa och att ett kommunalt företag inte betraktas som det allmänna i detta sammanhang. Poängen med en hänvisning till tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att företagen i för- hållande till sina anställda blir bundna av grundlagarna på samma sätt som myndigheter. 
 Vi föreslår att denna förstärkning av meddelarfriheten för an- ställda i företag som omfattas av offentlighetsprincipen skall genom- föras. På så sätt uppnås syftet att insynen i offentlig verksamhet skall vara oberoende av i vilken form verksamheten bedrivs. Som fram- går nedan skall det stärkta skyddet för meddelarfriheten inte gälla en verkställande direktör. 
 En sådan lösning lämnar dock frågan om skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter hängande i luften. Eftersom förbudet mot in- gripande följer av en hänvisning i sekretesslagen, inte direkt av grund- lagen, uppstår det konkurrens mellan sekretesslagen och aktiebolags- lagen. 
 121  
 Enligt sekretesslagens hänvisning får bolaget inte ingripa mot styrelseledamöter på annat sätt än grundlagarna tillåter men enligt aktiebolagslagen får bolaget begära skadestånd om styrelse- ledamoten uppsåtligen eller av oaktsamhet skadat företaget. Efter- som det är bolaget som agerar i båda fallen borde det rent praktiskt inte vara ett problem. Men skadeståndsskyldigheten enligt aktie- bolagslagen är en del av minoritetsskyddet. En skadeståndstalan 
  
 121  
 För styrelseledamöter i en ekonomisk förening uppstår konkurrens mellan sekretesslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Resonemanget i texten gäller även skadeståndsansvar enligt lagen om ekonomiska föreningar. 
 160 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 kan därför föras för bolagets räkning av en ägare till minst en tion- del av samtliga aktier. 
 Meddelarfriheten gäller inte en myndighet som sådan. Meddelar- friheten omfattar således inte uppgifter som en myndighet lämnar t.ex. i form av ett pressmeddelande. Vidare anses verkschefer och vissa andra högre befattningshavare ha en sådan ställning att de som personer är intimt förknippade med de tjänster som de upp- rätthåller. Det kan beträffande dessa vara svårt att avgöra när de ut- talar sig på myndighetens vägnar eller som medborgare i allmän- het. 
 122 
  
 I ett aktiebolag är det styrelsen och i vissa fall verkställande direk- tören som företräder bolaget. Den beskrivna gränsdragningsproble- matiken skulle således kunna uppstå även beträffande styrelseleda- möter och verkställande direktören. Dessa funktioner och det regel- verk som gäller för dem genom aktiebolagslagen saknar också direk- ta motsvarigheter inom myndighetsstrukturen. Mot denna bak- grund gör vi bedömningen att det inte är möjligt att införa ett full- ständigt skydd för styrelseledamöternas och verkställande direk- törens meddelarfrihet i företag som omfattas av offentlighetsprin- cipen. 
 Vi föreslår att företag som skall tillämpa offentlighetsprincipen också skall jämställas med myndigheter när det gäller skyddet för anställdas meddelarfrihet. Den verkställande direktören är anställd av aktiebolaget eller den ekonomiska föreningen. Ovan har vi dock funnit att den verkställande direktören inte skall omfattas av det stärkta skyddet för anställdas meddelarfrihet. Det krävs därför ett ut- tryckligt undantag i lagtexten för verkställande direktören. Styrelse- ledamöterna är inte anställda. De behöver således inte undantas. 
 Det kommer således även om vårt förslag genomförs vara möj- ligt för ett företag att föra en skadeståndstalan enligt aktiebolags- lagen eller lagen om ekonomiska föreningar mot en styrelseledamot eller verkställande direktören som orsakat bolaget eller föreningen en skada genom ett publiceringsmeddelande. Det är även möjligt för företaget att ingripa mot verkställande direktören med arbets- rättsliga åtgärder. 
 Vårt förslag ovan påverkar inte meddelarfriheten i de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen. Det är inte helt tillfreds- ställande eftersom flera av organen i bilagan är upptagna där just för att de bedriver verksamhet som utgör myndighetsutövning mot 
  
 122  
 Jfr bl.a. JK beslut  
 2003-10-08, 
  dnr  
 2768-03-03 
  
 161 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 enskilda. Det är i just sådan verksamhet som behovet av öppenhet anses vara som störst. Det är också motivet till varför organen med de angivna verksamheterna tagits in i bilagan till sekretesslagen. 
 De organ som blir kvar i bilagan om vårt förslag till insyn i stat- liga företag genomförs är i stor utsträckning rent privata företag. Ett förtydligande av meddelarfriheten skulle i så fall komma när- mare den problematiska diskussionen om insyn i privata företag som varit aktuell i tidigare utredningar. Å andra sidan skulle ett för- tydligande av meddelarfriheten för organen i bilagan bara gälla i just den verksamhet som tagits upp i bilagan och som ofta är myn- dighetsutövning. Beträffande denna verksamhet har det offentlig- rättsliga regelverket kring offentlighet och sekretess gjorts tillämp- ligt på organen i bilagan. Det resonemang vi fört ovan om de kom- munala företagens särställning i förhållande till övriga företag kan således tillämpas även på organen i bilagan i den verksamhet som avses där. Mot den bakgrunden föreslår vi att skyddet för med- delarfriheten skall förbättras även för de anställda i de organ som anges i bilagan. Det gäller dock endast meddelanden som rör den verksamhet som tagits upp i bilagan och där offentlighetsprincipen således är tillämplig. 
  
 3.8 
  
 Ekonomiska konsekvenser av förslaget till insyn i statliga företag 
  
 Vår bedömning: Införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär i de allra flesta fall små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korruption. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv. 
 Vissa av de berörda företagen finansieras helt eller delvis av an- slag. Eftersom kostnaderna för offentlighetsprincipen är små, ryms de inom befintliga anslag. 
 162 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 3.8.1 
  
 Vårt uppdrag till Statskontoret 
  
 Vi beslutade den 15 mars 2004 att uppdra åt Statskontoret att be- döma de ekonomiska konsekvenserna av våra överväganden när det gäller införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar hos stat- liga företag. 
 I uppdraget angav vi att Statskontoret skulle utgå från följande grundläggande antaganden: 
  
 En utgångspunkt skall vara att analysen omfattar företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande och att det be- 
  
 greppet har samma innebörd som för kommunala företag (1 kap. 9 § sekretesslagen). 
  
 En annan utgångspunkt skall vara att Statskontoret skall utgå från statliga företags huvudkontor och inte försäljningsställen eller driftsverksamheter. 
  
 I ett tidigare skede av vårt arbete fick Statskontoret i uppdrag att undersöka de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att genomföra uppdraget analyserade Stats- kontoret ett s.k. nollalternativ, dvs. kostnaderna utan att en ny skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt infördes. Statskon- toret inhämtade information genom en enkätundersökning, inter- vjuer och hearing. Statskontoret redovisade det uppdraget i oktober 2000. Vi angav i det nu aktuella uppdraget att Statskontoret i tillämp- liga delar borde beakta de analyser som gjordes då. 
 I uppdraget till Statskontoret påpekade vi också att rätt att ta del av allmänna handlingar sedan år 1995 gäller i aktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar och handelsbolag där kommuner eller lands- ting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vi angav att utfallet av denna reform borde beaktas som ett underlag vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna för statliga företag. 
  
 3.8.2 
  
 Statskontorets rapport 
  
 Här följer en sammanfattning av Statskontorets rapport. 
 123  
 Texten är en förkortad version av den sammanfattning Statskontoret själv gjort av sin rapport. Eventuella omdömen och värderingar är således 
  
 123  
 Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag – en konsekvens- analys, Statskontorets rapport 2004:14 
 163 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 Statskontorets. Rapporten i sin helhet finns tillgänglig i  
 pdf-format 
  på Statskontorets hemsida 
 124 
 . Indelningen av företagen i fyra grupper är också Statskontorets egen. I avsnitt 3.3.5 redogör vi för vår bedömning när det gäller hur de företag som skall omfattas av offentlighetsprincipen bör avgränsas. 
 Statskontorets bedömningar 
 Det är viktigt att noga välja vilka statliga företag som bör omfattas av en ny skyldighet. Statskontoret bedömer att den i rapporten identifi- erade målgruppen om 76 företag sannolikt behöver ses över. Dels kan det finnas några fler företag som bör ingå i diskussionen. Framför allt synes det inte lika effektivt för alla företag att omfattas av en ny skyl- dighet. 
 Statskontoret har därför delat in målgruppens företag i följande fyra grupper för fortsatta diskussioner om införande av en ny skyldighet. Företagen i tre av de fyra grupperna bedöms ha olika prioritet för att genom en ny skyldighet nå rimliga insynsmål utan att dessa kostar för mycket. 
 Högst prioritet: Den grupp av företag med sannolikt lägst kostnad be- står av 44 företag med cirka 30 tusen anställda. Investeringarna be- döms bli 30 Mkr och de årliga driftkostnaderna 8 Mkr/år. Företagen i denna grupp är: 
  
 ­ 
  
 17 aktiebolag med av regeringen markerade särskilda samhälls- intressen 
  
 ­ 
  
 Alla (25) statliga stiftelser 
  
 ­ 
  
 Alla (2) statliga företag med andra associationsformer. 
  
 Lägre prioritet: En grupp som bedöms ha högre kostnad består av 17 stat- liga aktiebolag, vilka alla av regeringen är markerade att ha marknads- mässiga resultatkrav. De har cirka 9 tusen anställda. Investeringarna bedöms bli 15 Mkr och de årliga driftkostnaderna 4 Mkr/år. 
 Oklar prioritet: En tredje grupp innehåller fyra företag med oklara för- utsättningar: För tre av dem är det oklart hur man bör se på vissa kon- kurrensskäl mot en ny skyldighet. Och för det fjärde företaget är det oklart hur man bör se på hälsopolitiska skäl mot en ny skyldighet kontra olika argument för en sådan skyldighet. 
 Lägst prioritet: Den fjärde gruppen omfattar elva företag som bedöms ha de tydligast starka skälen för att vara tveksam till en ny skyldighet. Tre av dessa företag är under avveckling och det synes därför tveksamt att införa en ny skyldighet för dem. Ett företag är utlandsregistrerat och det synes bland annat därför opraktiskt att försöka införa regler för det. Och sju företag har till synes tunga marknadsskäl som leder till höga kostnader vid en ny skyldighet. 
  
 124  
 www.statskontoret.se 
 164 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Prioritet 
  
 Antal 
  
 Typer av statliga 
  
 Antal 
  
 Invest. 
  
 Årskostn 
  
 företag 
  
 företag 
  
 anställda 
  
 Mkr 
  
 Mkr/år 
  
 Högst 
  
 44 
  
 Stiftelser mm + 
  
 31 000 
  
 30 
  
 8 
  
 Samhällsintresse-AB 
  
 Lägre 
  
 17 
  
 De flesta marknads- 
  
 9 000 
  
 15 
  
 4 
  
 mässiga AB 
  
 Oklar 
  
 4 
  
 Vissa AB med oklara 
  
 18 000 
  
 25 
  
 19 
  
 skäl för och mot 
  
 Lägst 
  
 11 
  
 AB med tyngst kost- 
  
 83 000 
  
 30 
  
 63 
  
 nadsskäl mot 
  
 Sum 
  
 76 
  
 Alla majoritetsägda 
  
 141 000 
  
 90 
  
 94 
  
 statliga företag 
  
 Statskontoret bedömer att ovanstående kostnader är grovt uppskattade och att verklighetens konsekvenser för företagen kan ligga inom cirka plus 75 eller minus 50 procent av de ovan angivna uppskattningarna. 
 Sysselsättningseffekten 
 Statskontoret har bedömt att en ny skyldighet för statliga företag skulle medföra följande ökning i sysselsättningen: 
  
 Prioritet 
  
 Antal 
  
 Antal anställda nu 
  
 Bedömt tillkommande 
  
 företag 
  
 personalbehov 
  
 Högst 
  
 44 
  
 31 000 
  
 33 årsarbetskrafter 
  
 Lägre 
  
 17 
  
 9 000 
  
 18 årsarbetskrafter 
  
 Oklar 
  
 4 
  
 18 000 
  
 75 årsarbetskrafter 
  
 Lägst 
  
 11 
  
 83 000 
  
 157 årsarbetskrafter 
  
 Summa 
  
 76 
  
 141 000 
  
 283 årsarbetskrafter 
  
 Dessa sysselsättningseffekter för företagen ingår i ovan redovisade årliga driftkostnader. Osäkerheten är lika stor här som där. 
 – – – – – – 
 En ny skyldighets kostnad relativt dagens 
 Statskontoret finner att införande av offentlighetsprincipen för alla statliga företag där staten har ett dominerande rättsligt inflytande blir dyrt jämfört med de cirka 550 Mkr per år som offentlighetsprincipen bedöms kosta idag enligt följande översikt: 
 165 
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. SOU 2004:75 
  
 Statliga myndigheter 
  
 460 Mkr/år 
  
 Kommunala myndigheter 
  
 60 Mkr/år 
  
 Kommuners och landstings företag 
  
 30 Mkr/år 
  
 Summa 
  
 550 Mkr/år 
  
 För många av de statliga företagen bedöms det dock bli fråga om mycket små investeringar och årliga driftkostnader. Det rör då främst de små företagen i gruppen Högst prioritet. För många av dessa kan det dock ifrågasättas om det inte är mer effektivt att göra om dem till statliga myndigheter istället. 
 – – – – – – 
 Statskontorets slutsatser 
 För många statliga företag blir kostnaderna små. För många andra statliga företag bedöms kostnaderna bli mycket höga i förhållande till den ringa ekonomiska nytta som väntas erhållas.  
 Nytto-kostnads- 
  kvoten bedöms bli extra liten i statliga företag med utländska dotter- bolag och i företag som spelar mot tunga marknadskrafter. Stats- kontorets slutsats är att utländska företag svårligen kan omfattas av en ny skyldighet. 
 Om en ny skyldighet införs för vissa statliga företag, så måste först noga övervägas vilka statliga företag som bör omfattas av den. Sanno- likt bör därvid i första hand ingå: de flesta statliga stiftelserna, de flesta statliga bolag som av regeringen klassats som företag med särskilda samhällsintressen, samt de flesta statliga företag med annan associa- tionsrättlig form (än aktiebolag eller stiftelse). Samtidigt bör dock först prövas om inte dessa företag med fördel kan göras om till statliga myndigheter istället. Statskontorets uppfattning är att det kan vara mest effektivt och minst kostsamt att ombilda dessa företag och stiftelser till myndigheter. 
  
 3.8.3 
  
 Vår bedömning 
  
 Vissa av företagen i Statskontorets rapport omfattas inte av vårt förslag. Vi har i avsnitt 3.3.4 förklarat att förslaget endast gäller svenska juridiska personer. I avsnitt 3.3.5 har vi diskuterat att mycket talar för att företag som är under avveckling bör kunna omfattas av undantag från offentlighetsprincipen. I bilaga 1 finns en lista över de företag som vi funnit under vår kartläggning och som skulle omfattas av vårt förslag. Precis som Statskontoret konstaterar 
 166 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 bör det tillkomma företag, särskilt stiftelser, men det påverkar troligen inte bedömningarna av kostnaderna i någon större omfattning. 
 I avsnitt 3.3.5 har vi diskuterat hur företagens påståenden om marknadsskäl och andra argument mot offentlighet bör vägas mot argument för offentlighet, t.ex. insynsintresset och monopolställ- ning. Vi kommenterar därför inte det ytterligare här. 
 Vi delar Statskontorets uppfattning att införandet av offentlig- hetsprincipen hos statliga företag i de allra flesta fall innebär små kostnader för investeringar och drift. Detta är särskilt tydligt i grupperna som Statskontoret gett prioritet högst, lägre och oklar. Vi tycker dock inte att det finns något direkt stöd för att tro att efterfrågan på handlingar hos statliga företag skulle vara mycket större än hos myndigheter och kommunala företag. De kommunala företagen uppger att efterfrågan gäller representation och handlingar med anknytning till upphandling och annan liknan- de affärsverksamhet. Alla företag har dock ansett att efterfrågan är begränsad. Bland de kommunala företag vi har träffat finns sådana som agerar på en helt konkurrensutsatt marknad, t.ex. energi- marknaden. Det kan dock inte helt uteslutas att det för något stat- ligt företag kan råda så speciella förhållanden att efterfrågan på handlingar skulle bli märkbart högre. Det är i så fall en omständig- het som får vägas mot insynsintresset i samband med en sådan be- dömning som vi beskriver i avsnitt 3.3.5. En stor efterfrågan på handlingar hos ett visst företag skulle dock kunna tyda på att beho- vet av insyn i just den verksamheten är stort. 
 De begränsade kostnaderna skall vägas mot de vinster som upp- står genom en bättre insyn, t.ex. bättre effektivitet och minskad risk för korruption. Ett krav på ordning och reda bland handlingar kan även leda till positiva effekter för verksamheten i företaget. De flesta företrädare för kommunala företag som vi mött tycks mena att investeringar i dokumenthanteringssystem och utveckling av rutiner för dokumenthantering snarare drivs av verksamhetens be- hov än av att företagen måste följa vissa regler om registrering och arkivering. Vidare innebär ett tydligt krav på bevarande av statliga företags arkiv en klar vinst för kulturarvet. 
 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att kostnaderna för att genomföra vårt förslag är små. Av Statskontorets yttrande framgår att kostnaderna för driften av offentlighetsprincipen i dag upp- skattas till 550 miljoner kr. Det finns ingen särskild post i stats- budgeten för detta. Jämfört med den offentliga förvaltningens tota- la omfattning är detta också ett mycket litet belopp. De statliga 
 167 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 SOU 2004:75 
  
 aktiebolagen omsatte år 2003 totalt nära 300 miljarder kr. I det be- loppet ingår i och för sig även de börsnoterade aktiebolagen, som inte omfattas av vårt förslag. Även sedan deras omsättning räknats bort är den uppskattade kostnaden för driften av offentlighets- principen i statliga företag försumbar vid en jämförelse. 
 I avsnitt 3.4.1 har vi diskuterat vilka avgifter de statliga företagen skall kunna ta t.ex. för kopior av allmänna handlingar. De ställ- ningstaganden som görs i den frågan påverkar naturligtvis den slut- liga kostnaden för företagen av att offentlighetsprincipen införts. Statskontoret har inte tagit hänsyn till eventuella intäkter från av- gifter vid beräkningen av driftskostnaden. 
 125 
  
 I sin rapport diskuterar Statskontoret också sekundära kostnader som deras bedömningar inte omfattar. En sådan kostnad skulle vara kostnader på grund av förlorade affärsmöjligheter. Det är mycket svårt att bedöma om några sådana kostnader verkligen uppstår. De kommunala företagen har inte gett uttryck för att det skulle finnas någon sådan kostnad. Däremot har de flesta av dem ansett att lagen om offentlig upphandling får fördyrande effekter. 
 När det gäller ökade kostnader för domstolsväsendet är vi tvek- samma till om offentlighetsprincipen hos statliga företag verkligen skulle innebära en mätbar ökning av ärenden. Möjligen skulle en sådan effekt kunna uppstå under en övergångsperiod, men även det är vi tveksamma till. Det är oklart om det finns någon annan grund för en sådan uppfattning än de statliga företagens egna påståenden. Redan i dag finns det ett stort antal domstolsavgöranden som rör utlämnande av allmänna handlingar som på något sätt har anknyt- ning till affärsverksamhet. 
 En tydlig kostnad är naturligtvis den som uppstår inom Regerings- kansliet för att genomföra den kartläggning av de statliga företagen som vi diskuterat på flera ställen i våra överväganden. Det måste dock anses vara just den typ av arbete som Regeringskansliet är av- sett för och innebär således ingen ytterligare kostnad utöver de resurser Regeringskansliet redan får. Dessutom bör det vara en för- del för regeringen att få en samlad överblick över de privaträttsliga organ där staten utövar ett stort inflytande, något som tycks saknas i dag. 
 I Statskontorets rapport diskuteras också behovet av ändringar i sekretesslagen. Våra överväganden beträffande det finns i avsnitt 3.4.2. 
  
 125  
 Statskontorets rapport s. 58 
 168 
  
 SOU 2004:75 
  
 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 
  
 Vårt förslag innebär att de statliga arkivmyndigheterna skall ut- öva tillsyn över att de statliga företagen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen. Det innebär att antalet tillsynsobjekt för de statliga arkivmyndigheterna ökar. Det är dock svårt för oss att bedöma vil- ket ökat resursbehov det medför. Vi lämnar därför inga förslag om förstärkning av resurserna till de statliga arkivmyndigheterna. 
 Kommittéförordningen räknar upp flera olika typer av konse- kvensbeskrivningar som kan behövas. 
 126  
 Enligt vår uppfattning har de mindre betydelse för vårt arbete. Eftersom många av de statliga företag som enligt vårt förslag skall tillämpa offentlighetsprincipen är små skulle det kunna bli aktuellt att analysera förslagen ur små- företagarperspektiv. Enligt vår uppfattning är dock den aktuella bestämmelsen inte tillämplig för småföretag där staten är den enda eller helt dominerande ägaren. 
 127 
  
 126 
  
 14 och 15 §§ 
  
 127 
  
 Jfr. Reglers effekter för små företag – Hur gör man en konsekvensanalys?, handledning från Näringsdepartementet 
  
 169