Regeringens proposition

2000/01:26

Bostadsförsörjningsfrågor m.m.

Prop.

2000/01:26

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 19 oktober 2000

Lena Hjelm-Wallén

 Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag om kommunernas bostadsförsörjnings-

ansvar. Enligt förslaget skall varje kommun vara skyldig att planera för

bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för

alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att

ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och

genomförs. Vidare skall kommunen, om det behövs, anordna

bostadsförmedling. Kommunala bostadsförmedlingar som förmedlar

lägenheter i turordning efter kötid föreslås få en möjlighet att ta ut en

köavgift av de hyressökande.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.

I propositionen redovisas också åtgärder och initiativ som regeringen

tagit eller avser att ta inom flera områden för att så långt möjligt bidra

till att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras. En

blandning av olika upplåtelseformer bör eftersträvas.

Propositionen innehåller förslag om vissa förändringar av Statens

bostadskreditnämnds (BKN) verksamhet. BKN går över till mer försäk-

ringsmässiga bedömningar och värderingar i sin garantigivning. Som ett

led i detta överlåter regeringen åt BKN att själv besluta om garanti-

avgiftens storlek. Därigenom kan en differentierad och riskrelaterad

avgiftssättning ske.

I propositionen redovisas också Byggkostnadsdelegationens arbete

och regeringens bedömning av delegationens slutsatser och förslag.

Regeringen anser att det är angeläget att följa upp delegationens arbete

och avser därför att ge Boverket i uppdrag att fr.o.m. januari 2001 inrätta

ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till

byggherrar och att främja utvecklingsarbete och innovationer.

Bidraget till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet

kommer under de närmaste åren att främst riktas till ekologiska åtgärder

i större nybyggnadsprojekt med stor andel hyresrätter. Enligt förslag i

budgetpropositionen för 2001 lämnas bidrag med 135 miljoner kronor

för nästa år och därefter inom en årlig ram om 250 miljoner kronor.

När det gäller byggandet i tillväxtregionerna redovisas bl.a. åtgärder

för att göra planprocessen snabbare och smidigare. En översyn i syfte att

avlasta regeringen prövningen av överklaganden och att förenkla syste-

met för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats

inom berörda departement. Inom Regeringskansliet bereds också frågan

om att införa regler som gör det möjligt att genomföra tredimensionell

fastighetsindelning. Att införa sådana regler skulle kunna underlätta

bostadsproduktion.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 1

2 Lagtext 1

2.1 Förslag till lag om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar 1

2.2 Förslag till lag om ändring i jordabalken 1

3 Ärendet och dess beredning 1

4 Kommunernas bostadsförsörjningsansvar 1

4.1 Bakgrund 1

4.1.1 Den sociala bostadspolitiken 1

4.1.2 Tidigare lagstiftning 1

4.1.3 Dagens situation 1

4.1.4 Avgifter vid kommunal bostadsförmedling 1

4.2 Överväganden och förslag 1

4.2.1 Lag om kommunernas bostadsförsörj-

ningsansvar 1

4.2.2 Skyldighet för kommunerna att planera för

bostadsförsörjningen 1

4.2.3 Länsstyrelsens uppgift 1

4.2.4 Kommunal bostadsförmedling 1

4.2.5 Köavgifter vid kommunal bostads-

förmedling 1

5 Åtgärder för att främja ökat bostadsbyggande 1

5.1 Problem och möjligheter 1

5.2 Sänkta byggkostnader 1

5.3 Bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk

hållbarhet 1

5.4 Förändringar av Statens bostadskreditnämnds

verksamhet 1

5.5 Bostadsbyggande i tillväxtregionerna 1

6 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser 1

7 Författningskommentar 1

7.1 Förslaget till lag om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar 1

7.2 Förslaget till lag om ändring i jordabalken 1

Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Kommunernas

bostadsförsörjningsansvar . .5

5

Bilaga 2 Promemorians

lagförslag . ..56

Bilaga 3 Förteckning över

remissinstanser. .58

Bilaga 4 Förteckning över

remissinstanser. .59

Bilaga 5 Sammanfattning av betänkandet Statsgarantier för

investeringar i bostäder en utvärdering av

BKN-systemet (SOU 2000:13) från Utredningen om

utvärdering av statliga kreditgarantier för bostads-

investeringar . .6

0

Bilaga 6 Förteckning över

remissinstanser. .62

Bilaga 7 Lagrådets

yttrande . ....63

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober

2000. 65

Rättsdatablad

 ...66

1

2 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels antar regeringens förslag till

1. lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

2. lag om ändring i jordabalken,

dels godkänner vad regeringen föreslår om

3. användning av medel på anslaget 31:11 under utgiftsområde 18 till

inrättande av ett byggkostnadsforum (avsnitt 5.3).

3

4 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

4.1 Förslag till lag om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa

förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att

främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds

och genomförs.

Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det

behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.

Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige.

2 § Länsstyrelsen skall lämna kommunerna i länet råd, information och

underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.

3 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall en kommun

anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver

gemensam bostadsförmedling, skall dessa kommuner anordna sådan

bostadsförmedling.

Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostads-

förmedling enligt första stycket.

4 § En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i

turordning efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får

tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a §

jordabalken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den

hyressökande. Kravet på förmedling efter kötid skall inte hindra att ett

begränsat antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett

förturssystem.

Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma

avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.

5 § En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommunens

bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

4.2 Förslag till lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 35 och 65 a §§ jordabalken skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

35 §

Hyresgästen får överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att

genom byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till

överlåtelsen. Tillstånd skall lämnas, om hyresgästen har beaktansvärda

skäl för bytet och detta kan äga rum utan påtaglig olägenhet för hyres-

värden samt inte heller andra särskilda skäl talar emot bytet. Tillståndet

kan förenas med villkor.

Första stycket gäller inte, om

1. lägenheten hyrs i andra hand,

2. lägenheten utgör en del av upplåtarens bostad,

3. lägenheten är belägen i ett enfamiljshus som inte är avsett att hyras

ut varaktigt eller i ett tvåfamiljshus,

4. lägenheten har upplåtits av någon som innehade den med bostadsrätt

och lägenheten alltjämt innehas med sådan rätt, eller

5. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritids-

ändamål och hyresförhållandet inte har varat längre än nio månader i

följd.

Medverkar en kommun till att

hyresgästen får en annan bostad

genom att anvisa eller förmedla

denna, får kommunen ansöka hos

hyresnämnden om tillstånd som

avses i första stycket. Detta

gäller även kommunalförbund

som har hand om

bostadsförmedling som är

gemensam för två eller flera

kommuner.

Medverkar en kommun till att

hyresgästen får en annan bostad

genom att förmedla denna, får

kommunen ansöka hos

hyresnämnden om tillstånd som

avses i första stycket.

65 a §

Ingen får ta emot, träffa avtal

om eller begära ersättning av

hyressökande för anvisning av

bostadslägenhet för annat ändamål

än fritidsändamål. Sådan ersättning

får dock utgå vid yrkesmässig

bostadsförmedling enligt grunder

som föreskrivs av regeringen eller

den myndighet som regeringen

bestämmer.

Ingen får ta emot, träffa avtal

om eller begära ersättning av

hyressökande för förmedling av

bostadslägenhet för annat ändamål

än fritidsändamål. Sådan ersättning

får dock utgå vid yrkesmässig

bostadsförmedling enligt grunder

som föreskrivs av regeringen eller

den myndighet som regeringen

bestämmer.

I fråga om köavgift vid kom-

munal bostadsförmedling gäller

särskilda bestämmelser i lagen

(2000:000) om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar.

Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till böter eller

fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst

två år.

Den som har uppburit otillåten ersättning är skyldig att betala tillbaka

den.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

5

6 Ärendet och dess beredning

Promemorian Kommunernas bostadsförsörjningsansvar upprättades

våren 2000 inom Finansdepartementet och Justitiedepartementet.

Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av

promemorians förslag finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag

finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3

och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Finansdepartementet (dnr Fi2000/1847).

Kostnaderna för att producera nya bostäder har sedan mitten av 1970-

talet ökat snabbare än konsumentprisindex. Inte ens under lågkonjunk-

turen i början av 1990-talet sjönk produktionskostnaderna i nämnvärd

utsträckning. Regeringen tillsatte därför våren 1996 en byggkostnads-

delegation med uppgift att aktivt och i samarbete med byggsektorns

aktörer arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltnings-

kostnader för bostäder.

Delegationen har medverkat till att finansiera flera forsknings- och

utvecklingsprojekt samt studier av enskilda ämnesområden som t.ex.

byggkostnadernas utveckling, materialpriser, marknads- och konkurrens-

förhållanden och metoder för att utveckla byggprocessen. Vidare har

samverkan skett med byggbranschen i form av ett stort antal

konferenser, seminarier och andra möten och sammankomster.

Delegationen har även besökt många kommuner för information och

diskussioner. I delegationens uppdrag ingick härutöver att genomföra en

teknikupphandling av nya byggsystem för bostadsproduktion, som redan

vid måttliga produktionsvolymer kan ge betydande kostnadssänkningar.

Delegationen lämnade betänkandet Från byggsekt till byggsektor

(SOU 2000:44) i maj 2000. Betänkandet har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4 och en

sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Finansdepartementet (dnr Fi2000/2190).

Genom beslut den 14 oktober 1999 bemyndigade regeringen

statsrådet Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN] att tillkalla en särskild utredare att utvärdera

systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar. I februari

2000 överlämnade utredaren betänkandet Statsgarantier för

investeringar i bostäder en utvärdering av BKN-systemet (SOU

2000:13). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av

betänkandet finns i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna

finns i bilaga 6 och en sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2000/761).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 21 september 2000 att inhämta Lagrådets

yttrande över de lagförslag som finns i propositionen. Lagrådets

yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har haft synpunkter på en

bestämmelse, 3 § andra stycket, i förslaget till lag om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar. Regeringen återkommer till Lagrådets

synpunkter i avsnitt 4.2.4.

7 Kommunernas bostadsförsörjningsansvar

7.1 Bakgrund

7.1.1 Den sociala bostadspolitiken

Bostaden och boendet påverkar i hög grad enskilda människors

livssituation och möjligheter i livet. Därför är bostadspolitiken en

väsentlig del av välfärdspolitiken. Grunden för den sociala bostads-

politiken är att alla har rätt till en god bostad till skäligt pris, med

modern utrustning och av den storlek som motsvarar familjens behov.

Riksdagen har ställt sig bakom de bostadspolitiska målsättningar som

redovisas i den bostadspolitiska propositionen Bostadspolitik för

hållbar utveckling (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr.

1997/98:306).

Den sociala bostadspolitiken utgår från kraven på integration, rättvisa

och jämlikhet. I Sverige har vi i relativt hög grad lyckats undvika en

uppdelning av människor i olika grupper efter inkomster och andra

sociala och ekonomiska förhållanden. Vi har en hög och relativt jämnt

fördelad boendestandard med funktionella och moderna bostäder. Den

sociala bostadspolitiken har haft stor betydelse för dessa framgångar.

Den sociala bostadspolitiken skall bidra till att bygga och utveckla

 det gröna folkhemmet genom ekologiskt och socialt ansvarstagande i

byggande och boende. IT-tekniken och andra tekniska framsteg bör

utnyttjas för att åstadkomma flexibla bostäder anpassade till dagens och

framtidens bostadskonsumenter. För att åstadkomma en sådan

utveckling måste de boendes inflytande över den egna bostaden och

boendet ökas.

Under 1990-talets krisår utsattes svensk ekonomi och välfärd för

svåra påfrestningar. De samlade effekterna av den ekonomiska krisen,

skattereformen och bostadspolitikens omläggning innebar att såväl

fastighetsägare som hyresgäster, bostadsrättsinnehavare och

egnahemsägare ställdes inför en helt ny situation. Boendekostnaderna

ökade och antalet outhyrda lägenheter ökade kraftigt. Bostadsbyggandet

sjönk drastiskt från en nivå kring 60 000 70 000 nybyggda lägenheter

per år under 1980-talet ner till ett rekordlågt bostadsbyggande kring 10

000 12 000 lägenheter per år under större delen av 1990-talet.

De senaste åren har dock inneburit en radikal förändring. Den mycket

kraftiga förbättringen i ekonomin har inneburit att bostadsefterfrågan

åter ökar. Antalet outhyrda lägenheter har också minskat. Enligt SCB var

i mars 1998 drygt 62 000 lägenheter lediga till uthyrning vilket är det

största antalet som har noterats. I mars 2000 fanns det ca 48 500 lägen-

heter som var lediga till uthyrning i allmännyttiga och privatägda

fastigheter. De regionala skillnaderna är dock stora. I många små och

medelstora kommuner med negativt flyttnetto är antalet outhyrda lägen-

heter fortfarande alltför stort. Genom bl.a. Bostadsdelegationens

insatser har ett 40-tal kommuner fått hjälp med att komma tillrätta med

situationen.

I ett 45-tal kommuner råder det i dag brist på lägenheter. I tillväxt-

regionerna riskerar bristen på bostäder att bli ett allvarligt hinder för en

fortsatt tillväxt. För att det skall vara möjligt att skapa en hållbar tillväxt

är det nödvändigt att det byggs fler bostäder där efterfrågan finns.

Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Den svenska

bostadspolitiken har under mer än femtio år grundats på en uppgifts-

fördelning där staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument

finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kommunerna har ansvaret

för planering och genomförande. Bostadsförsörjningen är av stor bety-

delse för de enskilda kommunernas utveckling.

7.1.2 Tidigare lagstiftning

Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens

främjande m.m. (bostadsförsörjningslagen) tillkom som ett led i sam-

hällets strävanden att få igång och styra bostadsbyggandet efter andra

världskriget. Lagen innehöll bestämmelser om såväl befogenheter som

skyldigheter för kommunerna när det gäller kommunala åtgärder för att

främja bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet inom kommunen.

Lagen upphävdes med verkan från den 1 juli 1993 (prop. 1992/93:242,

bet. 1992/93:BoU19, rskr. 1992/93:351). Samtidigt upphävdes lagen

(1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt (bostadsanvisnings-

lagen). Den innehöll bl.a. regler som gav kommuner rätt att anvisa

bostadssökande till vissa bostadslägenheter.

Regler om kommunernas befogenheter fanns huvudsakligen i 1 och

6 §§ bostadsförsörjningslagen. De handlade främst om rätten att använda

kommunala skattemedel. I något förändrat skick fördes bestämmelserna

över till annan lagstiftning. En regel om rätt för en kommun att använda

kommunala medel för att lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd till

boendet togs in i en särskild lag (lagen [1993:406] om kommunalt stöd

till boendet). Vidare fördes en bestämmelse in i

bostadsförvaltningslagen (1977:792) om att en kommun i vissa fall får

förskottera medel till en fastighets skötsel om fastigheten är ställd

under tvångsförvaltning.

Regler om kommunala skyldigheter fanns i 2 4 §§ bostadsförsörj-

ningslagen. I 2 § ålades kommunen vissa förvaltningsuppgifter

beträffande det statliga bostadsstödet samt att samla uppgifter om

bostadsförsörjningen i kommunen och informera om bostadsmarknads-

läget. Enligt 3 § skulle en kommun fortlöpande bedriva bostadsförsörj-

ningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen fick en egen bostad

av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för

bostadsförsörjningen inom kommunen förbereddes och genomfördes.

Bostadsförsörjningsplaneringen skulle komma till uttryck i ett program

som skulle antas av kommunfullmäktige. Kommunen skulle också varje

år lämna redovisning av bostadsförsörjningsplaneringen till

länsstyrelsen och länsbostadsnämnden på sätt som bestämdes av

regeringen.

Om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen var vidare

kommunen enligt 4 § skyldig att anordna bostadsförmedling. Reglerna

gav även regeringen möjlighet att ålägga en kommun att anordna sådan

förmedling, liksom möjlighet att förordna att flera kommuner skulle

anordna gemensam bostadsförmedling och tillämpa enhetliga grunder

vid anvisning av bostäder. I samma paragraf föreskrevs också att

kommunal bostadsförmedling skulle vara avgiftsfri. Avgift fick dock tas

ut för vissa tjänster (se vidare avsnitt 4.1.4).

7.1.3 Dagens situation

Upphävandet av bostadsförsörjningslagen innebar att det överlämnades

till kommunerna själva att bestämma formerna för bostadsförsörjnings-

verksamheten. Kommunerna har liksom tidigare möjlighet att bedriva

bostadsförsörjningsplanering och upprätta särskilda

bostadsförsörjningsprogram samt att engagera sig i förmedlingen av

bostäder.

Då den tidigare regleringen avskaffades angavs att utgångspunkten var

att kommunen självmant vidtog de åtgärder som behövdes för att kom-

muninvånarna skulle kunna få godtagbara bostäder. I propositionen fram-

hölls bl.a. att statliga regler borde utfärdas bara om staten hade krav på

att kommunen skulle vidta åtgärder som annars inte skulle komma till

stånd. Det ströks särskilt under att ett slopande av kravet på särskilda

kommunala bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftade till att ändra

den hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för

boendefrågor (se prop. 1992/93:242 s. 20).

Kommunala bostadsförsörjningsprogram

Sedan bostadsförsörjningslagen upphävdes 1993 har allt fler kommuner

valt att inte utarbeta särskilda bostadsförsörjningsprogram. Enligt

Boverkets årliga undersökningar tog 177 kommuner eller 72 procent av

de kommuner som svarat på verkets frågor fram ett bostadsförsörjnings-

program år 1992. Antalet har därefter successivt minskat. För år 1998

angav endast 47 kommuner eller 17 procent att de upprättat ett årligt

bostadsförsörjningsprogram som antas av kommunfullmäktige. Motsva-

rande uppgift för år 2000 var 28 kommuner eller 10 procent.

Samtidigt redovisar allt fler kommuner att man behandlar bostads-

försörjningsfrågorna i översiktsplaneringen eller någon form av

strategisk plan för kommunen. Av de kommuner som inte upprättar

bostadsförsörjningsprogram för innevarande år uppgav 155 kommuner

eller 54 procent att man arbetar med dessa frågor i översiktsplanen eller

i fördjupningar av översiktsplanen. Ett ökande antal kommuner redovisar

också att de behandlar bostadsförsörjningsfrågorna i någon annan form

av strategisk plan för kommunens utveckling eller i något annat

sammanhang. Det kan röra sig om en årlig bostadsöversikt, mark- och

bostadsplan eller motsvarande som inte behandlas i kommunfullmäktige.

Kommunal bostadsförmedling

Enligt en undersökning som Boverket genomförde 1990 fanns en

kommunal bostadsförmedling i 105 kommuner eller i 39 procent av

kommunerna. Nästan alla kommuner med minst 50 000 invånare hade

bostadsförmedling. Under 1990-talet har kommunerna i snabb takt

avvecklat eller dragit ner på denna service till kommuninvånarna.

I januari 2000 fanns kommunal bostadsförmedling eller delvis

kommunägd bostadsförmedling i 16 kommuner enligt Boverkets

bostadsmarknadsenkät. Fem kommuner redovisar att det finns

bostadsförmedling som drivs i samarbete mellan flera fastighetsägare.

Vidare har 100 kommuner redovisat att det finns någon form av

förtursverksamhet. Enligt Boverket saknas i 85 procent av kommunerna

helt någon form av samordnad förmedling av bostäder.

7.1.4 Avgifter vid kommunal bostadsförmedling

1947 års bostadsförsörjningslag

Enligt bostadsförsörjningslagen skulle kommunal bostadsförmedling

vara avgiftsfri. År 1991 infördes dock en bestämmelse i lagen som gav

kommunen rätt att ta ut en avgift för sådana tjänster som kommunen

tillhandahöll och som inte avsåg registrering av bostadssökande eller

anvisning av bostad till registrerad bostadssökande. Avgiftens storlek

fick bestämmas av kommunen. Samtidigt klargjordes genom ett tillägg

till 12 kap. 65 a § jordabalken (hyreslagen) att kommunerna inte skulle

omfattas av de särskilda bestämmelserna i den paragrafen om möjlighet

att ta ut ersättning för anvisning av lägenhet (se prop. 1990/91:109 om

avgifter vid kommunal bostadsförmedling).

Nu gällande bestämmelser

När bostadsförsörjningslagen avskaffades fick kommunerna möjlighet

att ta ut avgifter och blev skyldiga att följa de avgiftsregler som gäller

yrkesmässiga bostadsförmedlare (jfr prop. 1992/93:242). Dessa regler

återfinns i 65 a § hyreslagen. Där anges att det i princip är förbjudet att

ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyressökande för

anvisning av lägenhet, men att sådan ersättning får tas ut vid yrkesmässig

bostadsförmedling enligt grunder som föreskrivs av regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer. Den som uppsåtligen bryter mot

reglerna kan straffas. Den som har tagit emot otillåten ersättning är

dessutom skyldig att betala tillbaka den. Regeringen har i förordningen

(1978:313) om taxa för yrkesmässig bostadsförmedling föreskrivit att

ersättning skall tas ut enligt en taxa som fastställs av Kammarkollegiet.

Av taxan, som ändrades den 1 juli 2000, framgår att den högsta

ersättning för anvisning som får tas ut är 2 000 kr för en lägenhet och

700 kr för ett rum (se Kammarkollegiets författningssamling, KAMFS

2000:2).

Tidigare överväganden

Det har från flera håll påtalats att det är svårt att bedriva bostadsförmed-

ling om kostnaderna skall täckas enbart av ersättningar för anvisning

enligt nuvarande taxa. Detta har t.ex. framhållits i en framställning från

Stockholms kommun till Justitiedepartementet i december 1998 (se Ju

98/4559). Kommunen begärde då författningsändringar som skulle göra

det möjligt för bostadsförmedlingar att ta ut en årlig köavgift. Som skäl

för sin begäran angav kommunen bl.a. att den nuvarande ersättningen

anvisningsersättningen inte ger full kostnadstäckning, att det inte är

rimligt att skattebetalarna skall finansiera kostnaden för verksamheten

och att det är naturligt att kommunen tar ut avgifter för kommunala

verksamheter.

I en departementspromemoria som utarbetades inom Justitiedeparte-

mentet föreslogs i november 1999 att alla yrkesmässiga bostadsför-

medlare som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid under vissa

förutsättningar skall ha rätt att ta ut en köavgift av de bostadssökande (se

Köavgifter vid bostadsförmedling, Ds 1999:69). Promemorian har

remissbehandlats. Den har ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder

(se vidare avsnitt 4.2.5).

7.2 Överväganden och förslag

7.2.1 Lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Regeringens förslag: Det kommunala ansvaret för bostadsförsörj-

ningen skall förtydligas i en särskild lag.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna bland myndig-

heter och organisationer tillstyrker eller har inga erinringar mot prome-

morians förslag om att införa en ny lag om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar. Omkring två tredjedelar av de kommuner

som yttrat sig avstyrker förslaget. Många menar att nuvarande

lagstiftning är fullt tillräcklig eftersom det kommunala ansvaret framgår

av socialtjänstlagen (1980:620) och plan- och bygglagen (1987:10).

Många kommuner framhåller också att en ny bostadsförsörjningslag

knappast kommer att leda till ökat bostadsbyggande. Svenska

Kommunförbundet och ett tiotal kommuner tillstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Bostaden är en social rättighet.

Målsättningen är att bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla

att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Förverkligandet av denna

målsättning förutsätter aktiva insatser av kommunerna. Avgörande för en

framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverk-

ligas, dvs. i kommunen. En väl fungerande bostadsförsörjningsplanering

och bostadsförmedling är betydelsefulla medel i kommunernas arbete.

De ändringar som i början av 1990-talet genomfördes av reglerna för

den kommunala verksamheten inom bostadssektorn förändrade inte

kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal

nivå. Det kommunala åtagandet baseras i allt väsentligt på kommunal-

lagen (1991:900) och socialtjänstlagen. Plan- och bygglagen ger kom-

munen ett grundläggande ansvar för planeringen av markanvändningen

som också är av betydelse i sammanhanget.

Kommunallagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter

av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller

medlemmar. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret

för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de

behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem

tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och

för sin livsföring i övrigt. Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en

skälig levnadsnivå. Plan- och bygglagen ger kommunen ett allmänt

ansvar för användningen av mark och vatten samt för

bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. I detta ligger också

ett ansvar för att goda boendemiljöer skapas och vidmakthålls.

Trots att, som ovan framhållits, kommunernas ansvar i grunden inte

förändrades till följd av att bostadsförsörjningslagen upphävdes visar

situationen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i

många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen. I

vissa kommuner byggs det ingenting alls även om det finns ett stort

behov. Vidare förekommer också missuppfattningen att bostadsförsörj-

ningen inte är ett kommunalt ansvar.

Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande

betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas

möjligheter att utvecklas anser regeringen att det är viktigt att

bostadspolitiken får en mer framskjuten plats i den kommunala debatten.

Varje kommun, inte bara kommunerna i tillväxtregionerna, behöver en

väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika

delar av kommunen skall utvecklas. Enligt regeringens uppfattning finns

det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för

bostadsförsörjningen. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen

bör framgå av en särskild lag. I lagen bör bl.a. slås fast en skyldighet för

kommunerna att planera bostadsförsörjningen.

7.2.2 Skyldighet för kommunerna att planera för

bostadsförsörjningen

Regeringens förslag: En kommun skall vara skyldig att planera

bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i

kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamåls-

enliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.

Om det behövs skall kommunen samråda med andra kommuner vid

planeringen. Kommunfullmäktige skall anta riktlinjer för bostadsför-

sörjningen.

En kommun skall till regeringen lämna uppgifter om

bostadsförsörjningsplaneringen om regeringen begär det.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Många av de kommuner som yttrat sig

framhåller att man fortsatt att aktivt arbeta med planering av

bostadsförsörjningen även efter det att bostadsförsörjningslagen

upphävdes och vissa kommuner ifrågasätter därför behovet av en

lagreglering. Flertalet av de kommuner och övriga remissinstanser som

stödjer förslaget om skyldighet att planera bostadsförsörjningen är

positiva till att lagförslaget inte formaliserar hur planeringen skall ske.

Boverket och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO anser

dock att man bör kräva att kommunfullmäktige tar ställning till

kommunens riktlinjer med viss regelbundenhet.

Skälen för regeringens förslag: Syftet med bostadsförsörjnings-

planeringen är att skapa förutsättningar för alla kommuninvånare att leva

i goda bostäder. I begreppet en god bostad innefattas inte bara själva

bostaden utan också boendemiljön. Bostadsområdena är av grund-

läggande betydelse för de enskildas möjlighet till stimulans och

personlig utveckling. Boendemiljön måste kunna främja en god uppväxt

för barn och ungdom. En särskild regel bör införas om att en kommun är

skyldig att planera för bostadsförsörjningen i kommunen.

I de fall en kommun ingår i ett område med en för flera kommuner

gemensam arbets- och bostadsmarknad och bostadsförsörjningsområdet

således omfattar mer än en kommun, är det väsentligt att de enskilda

kommunerna i området samråder och samverkar med varandra. Bostads-

försörjningsplaneringen i områden med behov av ett omfattande

bostadsbyggande, t.ex. i storstadsområdena, kräver många gånger ett

regionalt perspektiv. Det bör därför i lagen ingå en bestämmelse om att

en kommun vid bostadsförsörjningsplaneringen vid behov skall samråda

med andra kommuner som berörs av planeringen.

Sättet att nå de bostadspolitiska målen måste i hög grad bli beroende

av de lokala förutsättningarna. Bostadsförsörjningsplaneringen måste

vara anpassad efter situationen i den enskilda kommunen. Kommunerna

bör själva få avgöra hur de vill utforma och redovisa sin planering av

bostadsförsörjningen.

Lagen bör innehålla en bestämmelse om att riktlinjerna för bostads-

försörjningen skall antas av kommunfullmäktige. Härigenom markeras

att bostadsfrågorna bör ges en förankring i den lokala politiska debatten.

Enligt 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) beslutar fullmäktige i

ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kom-

munen. Det kan diskuteras om det är en allmän uppfattning inom landets

kommuner att frågor om bostadsförsörjning är av sådan beskaffenhet att

de faller in under denna bestämmelse. Genom kravet på att riktlinjerna

skall antas av kommunfullmäktige säkerställs emellertid att bostadsför-

sörjningsfrågan får den behandling i kommunen som dess vikt kräver.

Kommittén för allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial

utveckling, Allbo-kommittén (dir. 1999:110), har bl.a. vissa uppdrag när

det gäller bostadsförsörjningsfrågor. Enligt vad regeringen erfarit över-

väger kommittén om det kommunala ansvaret bör preciseras ytterligare i

lagstiftningen och om kommunen även i övrigt bör tillföras ytterligare

instrument för att klara sina uppgifter inom bostadsförsörjningen. Rege-

ringen anser att det är lämpligt att avvakta Allbo-kommitténs förslag

innan några särskilda formkrav ställs på behandlingen av riktlinjer för

bostadsförsörjningen i kommunfullmäktige. Detta gäller exempelvis

kravet från några remissinstanser att kommunfullmäktige bör ta ställning

till kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen med viss regel-

bundenhet.

Bostadsförsörjningsplaneringen bör ange inriktningen av olika

åtgärder för bostadsförsörjningen i kommunen. Utgångspunkten bör vara

en lokal bedömning av de långsiktiga behoven på bostadsmarknaden som

innefattar alla kommuninvånares behov. Åtgärderna avser inte endast

nyproduktion utan i många kommuner är det i första hand fråga om olika

insatser i de befintliga bostadsområdena. I planeringen finns det skäl att

särskilt uppmärksamma behovet av bostäder för vissa hushåll, t.ex. äldre,

handikappade och ungdomar. Där det finns universitet och högskolor

måste kommunerna ta ansvar för studenters särskilda bostadssituation.

En viktig del i bostadsförsörjningsplaneringen är vidare att kommunerna

 inte minst i tillväxtregionerna ser till att ha en tillfredsställande

mark- och planberedskap. För att underlätta kommunernas arbete avser

regeringen att ge Boverket i uppdrag att ta fram och sprida exempel som

närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta

med bostadsförsörjningsplaneringen.

Medborgarna kan genom en väl fungerande bostadsförsörjnings-

planering få bättre inflytande och överblick över boendesituationen i

kommunen. Genom att bostadsförsörjningsplaneringen ingår i en brett

förankrad demokratisk process skapas också förutsättningar för att

bostadsförsörjningen ses i ett helhetsperspektiv.

Som framgått ovan är avsikten inte att någon skyldighet för kom-

munerna att lämna en årlig och formaliserad redovisning av bostadsför-

sörjningsplaneringen skall införas. Det kan emellertid finnas behov att

vid en viss tidpunkt begära särskild information om planeringen av

bostadsförsörjningen i vissa kommuner eller i en speciell fråga. Lagen

bör därför ge regeringen möjlighet att hämta in vissa uppgifter om

bostadsförsörjningsplaneringen från kommunerna. Som Boverket fram-

håller i sitt remissyttrande är det naturligt att en sådan redovisning

kanaliseras genom länsstyrelserna.

7.2.3 Länsstyrelsens uppgift

Regeringens förslag: Länsstyrelsen skall lämna kommunerna råd,

information och underlag för den kommunala bostadsförsörjnings-

planeringen.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig är i huvudsak

positiva till promemorians förslag. Boverket framhåller att

länsstyrelsen bör ha ett ansvar att bevaka och ta initiativ till att

samordning mellan kommuner kommer till stånd. Socialstyrelsen

betonar att samverkan mellan kommuner är särskilt viktig när det gäller

planeringen av bostäder med särskild service för funktionshindrade.

Skälen för regeringens förslag: Av regleringsbrevet för länsstyrel-

serna för budgetåret 2000 framgår att ett verksamhetsmål för länsstyrel-

serna är att de i sina kontakter med kommunerna skall uppmärksamma

bostadsfrågorna.

Länsstyrelsen genomför årligen besök i länets kommuner. Vid dessa

besök diskuteras bostadsförsörjningsfrågor med kommunen. Genom att

länsstyrelsen har ansvar för samordningen av svaren på Boverkets årliga

bostadsmarknadsenkät kan länsstyrelsen bistå kommunerna i deras

arbete med att skapa en överblick över bostadsförsörjningsläget i länet.

Länsstyrelsens arbete med de övergripande planeringsfrågorna och

samråd med kommunerna om översiktsplaner utgör också ett stöd för

kommunerna i arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen.

Vid de samråd och informationsutbyten som kontinuerligt sker mellan

länsstyrelserna och kommunerna om bostadsförsörjnings- och andra

planeringsfrågor är det därför enligt regeringens uppfattning naturligt att

länsstyrelsen gör kommunerna uppmärksamma på olika frågor som rör

bostadsförsörjningsplaneringen.

Som Socialstyrelsen framhåller i sitt remissvar skall länsstyrelsen

enligt socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1993:387) om stöd och

service till vissa funktionshindrade verka för att kommunerna planerar

för att kunna tillgodose framtida behov, bl.a. av bostäder med särskild

service för funktionshindrade och särskilt boende för service och

omvårdnad för äldre. Regeringen anser att det är angeläget att behovet av

bostäder för dessa grupper särskilt uppmärksammas vid kontakterna med

kommunerna. Inte minst i det sammanhanget är det också viktigt att

länsstyrelsen bevakar och tar initiativ till samordning mellan olika

kommuner.

7.2.4 Kommunal bostadsförmedling

Regeringens förslag: En kommun skall vara skyldig att anordna

bostadsförmedling om det behövs för att främja

bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver

gemensam bostadsförmedling skall de berörda kommunerna anordna

sådan bostadsförmedling. Regeringen skall kunna förelägga en

kommun att fullgöra denna skyldighet.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag. I promemorian föreslogs till skillnad från vad

regeringen föreslår att en kommun inte fick lämna över skötseln av

bostadsförmedlingen till någon annan än ett kommunalt företag.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som tillstyrker förslaget

att en kommun skall vara skyldig att anordna bostadsförmedling

framhåller flera, bl.a. Boverket, Hyresgästernas Riksförbund och ett

antal kommuner att en förutsättning för en fungerande

bostadsförmedling är att det finns lediga lägenheter att förmedla. De

menar att förslaget därför måste kompletteras med en ny

bostadsanvisningslag.

Boverket och flera av organisationerna på bostadsmarknaden avstyrker

promemorians förslag att bostadsförmedlingen måste bedrivas i egen

regi eller av ett kommunalt företag. Remissinstanserna framhåller att

det är viktigt att lagstiftningen inte försvårar lösningar där

bostadsmarknadens aktörer i samverkan sköter

bostadsförmedlingsuppgiften.

Skälen för regeringens förslag: Under 1990-talet har

bostadsförmedlingsverksamheten genomgått stora förändringar.

Kommunernas ansträngda ekonomi har inneburit att resurserna minskat

för bostadsförmedlingarna. Bättre balans på bostadsmarknaden och ett

stort antal outhyrda lägenheter har på många orter också inneburit att

behovet av en kommunal bostadsförmedling inte ansetts vara lika stort

som i en bristsituation. I flertalet kommuner har verksamheten därför

avvecklats eller skurits ned. På vissa håll har endast den del av

verksamheten som avser förtursförmedling behållits.

Som flera remissinstanser framhåller har det samtidigt utvecklats nya

former för hur bostadsförmedlingen i en kommun kan organiseras.

Enligt Sveriges Fastighetsägareförbund har det under årens lopp vuxit

fram ett intresse av samverkan mellan privata och kommunala

fastighetsägare. Det förekommer även bostadsförmedlingar i

fastighetsägareföreningars regi, bedrivna enligt samma principer som

kommunal förmedling. Ibland har förmedlingen utsträckts till att

omfatta bostadsrätter och egnahem samt även uthyrning av lägenheter i

andra hand. Växjö kommun har sedan flera år en fungerande

bostadsförmedling genom en bostadsbutik som drivs som en ekonomisk

förening där såväl de allmännyttiga bostadsföretagen som privata

bostadsförvaltare är medlemmar. Verksamheten finansieras dels med

medlemmarnas insatser och ersättning för förmedlingen, dels med

avgifter från de bostadssökande.

Det är angeläget att kommunerna inom ramen för sitt bostadsförsörj-

ningsansvar också överväger behovet av en kommunal bostadsförmed-

ling. I en besvärlig bostadsmarknadssituation med brist på bostäder är en

kommunal bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att

även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en

god bostad. En aktiv och serviceinriktad bostadsförmedling är således

ett viktigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god

bostad.

En bestämmelse i lag som ger kommunerna en skyldighet att vid

behov anordna kommunal bostadsförmedling bör därför införas.

Den tidigare bostadsförsörjningslagen innehöll inte någon definition

av vad som avses med bostadsförmedling. Det finns nu anledning att

behandla innebörden av begreppet bostadsförmedling och vad som kan

anses vara att hänföra till kommunal bostadsförmedling.

Ordet bostadsförmedling har historiskt använts både som beteckning

på verksamheten som sådan och på den organisatoriska enhet som

bedrivit den. Bostadsförmedling kan sägas avse sådan verksamhet som

syftar till att skapa kontakt mellan en bostadssökande och en

bostadsupplåtare som inte är identisk med förmedlaren (se SOU

1992:71 s. 28 f. och Ds 1999:69 s. 6).

Några remissinstanser har uppfattat promemorians förslag så att även

allmännyttiga bostadsföretags uthyrning av de egna lägenheterna skulle

vara att anse som bostadsförmedling. Gränsen mellan bostadsförmedling

och uthyrning kan ibland vara svår att dra. En fastighetsägare som själv

anvisar sina lägenheter bedriver förstås inte bostadsförmedling. Det är

då i stället fråga om uthyrningsverksamhet. Om flera fastighetsägare

bildar ett särskilt förmedlingsföretag i en fristående organisatorisk form

bör verksamheten däremot kunna anses som bostadsförmedling (jfr Ds

1999:69 s. 8).

Den form i vilken verksamheten bedrivs bör inte inverka på om en

bostadsförmedling skall anses vara kommunal eller inte. Det avgörande

bör vara om bostadsförmedlingen är en sådan kommunal tjänst som

kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa

politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper (jfr SOU

1992:71 s. 61).

Behovet av en kommunal bostadsförmedling är beroende av bostads-

situationen i den enskilda kommunen. Som en allmän utgångspunkt bör

därför gälla att kommunerna själva utifrån lokala förutsättningar får

avgöra om en bostadsförmedling skall inrättas. Det bör också stå kom-

munen fritt att i enlighet med kommunallagens bestämmelser avgöra på

vilket sätt förmedlingsuppgiften skall utföras. Uppgiften kan t.ex.

utföras i egen regi, lämnas över till ett kommunalt företag eller genom

avtal om drift av verksamheten på entreprenad lämnas över till ett annat

privaträttsligt subjekt (jfr 3 kap. 16 19 §§ kommunallagen [1991:900]).

I de fall där det blir aktuellt att anordna gemensam bostadsförmedling

kan de samverkande kommunerna också välja att bilda kommunalförbund

eller tillsätta en gemensam nämnd (jfr 3 kap. 3 a och 20 §§

kommunallagen).

Det bör i detta sammanhang erinras om att vården av en angelägenhet

som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen

får lämnas över till ett privaträttsligt subjekt endast om det finns stöd

för det i lag. Den del av bostadsförmedlingens verksamhet som kan

anses innefatta myndighetsutövning måste därför även i fortsättningen

ligga kvar under kommunalt beslutsfattande (jfr SOU 1992:71 s. 40 f.).

Det gäller framför allt förtursärenden där en enskild tillhandahålls en

bostad i form av bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen

(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Även om en kommun lägger ut verksamheten på entreprenad så har

kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för

verksamheten. Det åligger därför kommunen att ange bl.a. mål och

riktlinjer för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av

den kommunala angelägenheten.

I ett bostadsförsörjningsområde som omfattar mer än en kommun kan

det finnas behov av att anordna en gemensam bostadsförmedling. Det

bör därför i lagen ingå en bestämmelse om att två eller flera kommuner

vid behov tillsammans skall fullgöra skyldigheten att anordna sådan

bostadsförmedling.

Med hänsyn till den betydelse från bostadsförsörjningssynpunkt som

en kommunal bostadsförmedling kan ha bör det liksom i den tidigare

bostadsförsörjningslagen finnas en möjlighet för staten att ingripa

genom att i ett visst fall förelägga en eller flera kommuner gemensamt

de i lagen angivna skyldigheterna. Lagen bör således innehålla också en

bestämmelse som gör det möjligt för regeringen att vid behov förelägga

en kommun eller vissa kommuner gemensamt att anordna

bostadsförmedling.

Ansvaret för bostadsförsörjningen och bostadspolitiken på lokal nivå

är i första hand en kommunal angelägenhet som det enligt

bestämmelserna om kommunal självstyrelse (jfr 1 kap. 1 och 7 §§

regeringsformen samt 2 kap. 1 § kommunallagen) i princip ankommer

på kommunerna själva att besluta om.

Lagrådet har anfört bl.a. att beslut av kommunfullmäktige kan under-

kastas en viss statlig kontroll med tillämpning av kommunalbesvärs-

institutet men att detta endast kan resultera i att ett beslut upphävs.

Däremot kan den statliga kontrollen inte ta sig uttryck i förelägganden

för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidtaga andra åtgärder.

Enligt Lagrådet skulle själva principen om kommunal självstyrelse

komma att sättas åsido om regeringen låt vara såsom i detta fall på ett

begränsat område medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet

har mot denna bakgrund avstyrkt förslaget till bestämmelse om att

regeringen får förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling.

Redan enligt gällande rätt finns det möjligheter för regeringen att

förelägga en kommun att fatta beslut av visst innehåll. Om det behövs

för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller

om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och

vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett

lämpligt sätt, får regeringen enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen

(1987:10) förelägga en kommun att inom viss tid anta, ändra eller

upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (s.k.

planföreläggande). Ett planföreläggande kan alltså användas för att

tillgodose både ett riksintresse och ett intresse som berör flera

kommuner.

Som framhållits ovan är ansvaret för bostadsförsörjningen och

bostadspolitiken på lokal nivå primärt en angelägenhet för den enskilda

kommunen. Förhållandena kan emellertid vara sådana att det är

nödvändigt att se bostadsförsörjningsfrågan i ett vidare perspektiv än den

enskilda kommunens. Som exempel kan nämnas förhållandena i

storstadsområdena, där en stor inflyttning innebär att en redan besvärlig

situation på bostadsmarknaden förvärras. Saken blir därmed inte bara en

rent lokal angelägenhet utan får i högsta grad betydelse även för andra

kommuner och för den berörda regionen.

Att kommunerna i lag kan åläggas ett ansvar för bostadsförsörjningen

inom sina respektive områden är självklart och har inte satts i fråga, inte

heller av Lagrådet. Om en enskild kommun underlåter att ta detta viktiga

sociala ansvar måste det för att regelsystemet skall bli meningsfullt

finnas en yttersta möjlighet för staten att ingripa i syfte att komma till

rätta med problemet, med beaktande av de skilda allmänna intressen som

gör sig gällande. Förhållandena på bostadsförsörjningens område skiljer

sig härvidlag inte i något avgörande avseende från vad som gäller på t.ex.

det närliggande plan- och byggområdet, där för övrigt statens

möjligheter att ingripa i det enskilda fallet är mer långtgående än vad

som nu föreslås.

Den nu föreslagna bestämmelsen hade sin motsvarighet i 4 § i den

tidigare bostadsförsörjningslagen, där det föreskrevs en möjlighet för

regeringen att förelägga en kommun att anordna avgiftsfri bostadsför-

medling om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen. Bestäm-

melsen i bostadsförsörjningslagen fick sin utformning år 1975, då lagen

sågs över och anpassades till regeringsformens regler för normgivnings-

makten (se prop. 1975:15). Möjligheten för regeringen att förelägga en

kommun att anordna bostadsförmedling gällde fram till den 1 juli 1993

då bostadsförsörjningslagen upphävdes.

Riksdagen har alltså redan tidigare haft att ta ställning till om en

bestämmelse som den nu föreslagna är förenlig med regeringsformen

och kan vara motiverad med hänsyn till behovet av att kunna tillgodose

andra än rent kommunala intressen. Från konstitutionell utgångspunkt

framfördes det inte heller någon kritik mot bestämmelsen under den tid

den var i kraft.

Med beaktande av vad som sagts ovan anser regeringen att det inte

finns några hinder mot att införa en möjlighet att, som en yttersta utväg,

förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för

bostadsförsörjningen genom att anordna bostadsförmedling.

Flera remissinstanser har påpekat att en förutsättning för att en kom-

munal bostadsförmedling skall kunna fungera på ett tillfredsställande

sätt är att den får möjlighet att förmedla i princip samtliga lediga

hyreslägenheter. Förslaget om skyldighet för kommunerna att anordna

bostadsförmedling borde då enligt remissinstanserna kompletteras med

en ny bostadsanvisningslag.

I Allbo-kommitténs uppdrag ingår att följa utvecklingen på det

bostadssociala området och att om det behövs lämna förslag till åtgärder

för att kommunerna skall kunna uppfylla sitt bostadssociala ansvar.

Regeringen anser att man bör avvakta Allbo-kommitténs överväganden

när det gäller frågan om behovet av en särskild lag om kommunal

bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kom-

munala bostadsförmedlingen.

7.2.5 Köavgifter vid kommunal bostadsförmedling

Regeringens förslag: Om lägenheter förmedlas i turordning efter

kötid skall en kommunal bostadsförmedling få ta ut en köavgift av den

hyressökande. Köavgiften skall få tas ut för högst ett år i taget enligt

grunder som kommunen bestämmer.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalat sig i

frågan tillstyrker eller har inte något att invända mot att en möjlighet att

ta ut köavgifter vid kommunal bostadsförmedling införs. Bl.a.

Konkurrensverket anser att även privata bostadsförmedlare bör få ta ut

köavgifter. Boverket menar att förslaget är onödigt detaljerat och

förespråkar att kravet på förmedling i turordning efter kötid tas bort.

Skälen för regeringens förslag

Viss avgiftsfinansiering ändamålsenlig

Av kommunallagen följer att kommunerna får ta ut avgifter för tjänster

eller nyttigheter som de tillhandahåller. Där anges också att när det

gäller tjänster och nyttigheter som kommunerna är skyldiga att

tillhandahålla får kommunerna bara ta ut avgifter om det är särskilt

föreskrivet (se 8 kap. 3 b § kommunallagen [1991:900]).

Som tidigare har framgått bör kommunerna i vissa fall vara skyldiga

att anordna en bostadsförmedling. Behovet av en bostadsförmedling

kommer sannolikt att vara störst på bristorter. Där är det ofta naturligt

att förmedla lägenheter efter ett kösystem. Ett sådant system uppfattas

normalt som att det tillgodoser grundläggande krav på en rättvis fördel-

ning av tillgängliga lägenheter. En förmedlingsverksamhet av detta slag

är emellertid ganska kostsam. I synnerhet bostadsförmedlingar med

långa kötider är förknippade med höga administrativa kostnader för

registerhållning m.m. Stockholms kommun har t.ex. framhållit att det

inte bör vara kommunens invånare som via skatten skall betala

administrationen av köandet utan de bostadssökande. Enligt regeringens

mening framstår det som ändamålsenligt att sådana kommunala

bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter efter ett kösystem skall

få ta ut en särskild avgift. Ett system med köavgifter torde dessutom

leda till att köerna bättre återspeglar det verkliga behovet av

hyreslägenheter på orten.

Några remissinstanser har ansett att alla yrkesmässiga bostadsförmed-

lare bör få möjlighet att ta ut en köavgift. Detta föreslogs också i den

tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling (se

ovan avsnitt 4.1.4). Efter remissbehandling av promemorian har rege-

ringen emellertid inte ansett det lämpligt att för närvarande gå vidare

med det förslaget. Detta beror främst på svårigheter att säkerställa ett

tillräckligt skydd mot missbruk av ett generellt köavgiftssystem.

Som tidigare framhållits kan inte en fastighetsägares anvisning av sina

egna lägenheter anses utgöra bostadsförmedling (se ovan 4.2.4). Några

avgifter kan då inte tas ut eftersom det enligt 65 § hyreslagen är

straffbart att ställa upp villkor om särskild ersättning för upplåtelse av

bostadslägenhet eller för överlåtelse av hyresrätten till en sådan

lägenhet. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att nu överväga

någon ändring av denna reglering.

EG-rätten

Frågan huruvida en särskild rätt för kommunala bostadsförmedlingar att

ta ut köavgifter är förenlig med EG-rätten behandlades i den tidigare

nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling. Där

föreslogs att alla yrkesmässiga bostadsförmedlare skulle få en rätt att

under vissa förutsättningar ta ut en köavgift av de hyressökande. I

promemorian diskuterades emellertid också främst på grund av

behovet att skapa garantier för att inte mindre seriösa bostadsfömedlare

skulle missbruka ett system med köavgifter möjligheten att bara ge

kommunala förmedlingar en rätt att ta ut köavgifter. Där drogs den

slutsatsen att det är tveksamt om en sådan kommunal särordning är

förenlig med EG-rätten. Det som då främst beaktades var rätten att

etablera sig och tillhandahålla tjänster samt konkurrensreglerna (se Ds

1999:69 s. 15 f.).

Det nu aktuella förslaget bygger på kommunernas

bostadsförsörjningsansvar och skyldigheten för kommunerna att anordna

bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.

Detta föranleder en ny prövning av en särordnings förenlighet med EG-

rätten. Det är i synnerhet av intresse att pröva regleringens förenlighet

med artikel 82 i EG-fördraget om förbud mot missbruk av dominerande

ställning (vilken aktualiseras av artikel 86 i EG-fördraget om beviljandet

av särskilda rättigheter till offentliga företag).

Enligt artikel 82 i EG-fördraget är ett företags missbruk av domine-

rande ställning inom den gemensamma marknaden förbjudet. Förbudet

träffar det företag som genom sitt agerande påverkar handeln av en viss

tjänst (eller produkt) till nackdel för andra tillhandahållare av liknande,

eller utbytbara, tjänster. För att artikel 82 skall komma ifråga krävs att

en aktör (ett eller flera företag) är dominerande antingen på hela den

gemensamma marknaden eller på en väsentlig del av densamma. Detta

kriterium synes utesluta lokala monopolsituationer från tillämpningen

av artikel 82. Vidare är artikel 82 tillämplig bara om ett företags

missbruk av en dominerande ställning kan påverka handeln mellan

medlemsstater. Även här tillämpas av både Kommissionen och EG-

domstolen en regel som innebär att ett konkurrensbegränsande

förfarande faller under artikel 82 endast om förfarandet märkbart

påverkar såväl konkurrensen inom den gemensamma marknaden som

handeln mellan medlemsstaterna.

I detta fall inryms alltså den aktuella tjänsten bostadsförmedlingen

i uppgiften att trygga bostadsförsörjningen för kommunens invånare.

Kommunerna föreslås få ett lagstadgat ansvar att planera för bostadsför-

sörjningen, där kommunal bostadsförmedling i de fall den behövs

ingår som en naturlig del. Förmedlingsverksamheten är ett av de medel

som kommunen kan använda sig av för att uppfylla sin skyldighet att

främja bostadsförsörjningen.

Det är denna tjänst som vid en EG-rättslig bedömning skall jämföras

med den tjänst en privat förmedling kan erbjuda. Den privata förmed-

lingens tjänst är rent ekonomisk och direkt inriktad på att förmedla

hyreskontrakt. Dessa kontrakt avser till stor del upplåtelser i andra hand.

Något inslag av bostadsplanering finns däremot inte.

Den kommunala tjänsten (bostadsförsörjning) inrymmer således ett

flertal element som skiljer denna tjänst från den privata förmedlings-

verksamheten. Enligt regeringens mening leder detta till den slutsatsen

att en förmedling som grundas på bostadsförsörjningsskyldigheten å ena

sidan och den privata förmedlingen å den andra knappast kan anses vara

två utbytbara tjänster. Detta gäller även om en kommun har utnyttjat

möjligheten att lägga ut bostadsförmedlingen på entreprenad till en från

kommunen fristående bostadsförmedling. Även i denna situation ingår ju

bostadsförmedlingen i kommunens bostadsförsörjningsansvar.

I samma riktning talar att EG-domstolen i sin tidigare praxis slagit fast

att ett offentligt organ som handlar utifrån ett offentligt intresse och

inte som ett led i en förvärvsverksamhet inte omfattas av artikel 86.1 i

EG-fördraget. Detta gäller t.ex. vid myndighetsutövning eller när en

myndighet utför en förvaltningsuppgift. Det är möjligt att kommunens

bostadsförsörjningsverksamhet omfattas av detta undantag.

Med den utformning förslaget nu får kan det inte heller anses komma

i konflikt med reglerna om fri rörlighet för tjänster.

Enligt regeringens uppfattning ger en samlad bedömning vid handen

att EG-rätten inte torde medföra något hinder mot den nu aktuella

regleringen.

Krav för att få ta ut köavgift

Enligt promemorians förslag bör ett grundläggande krav för att få ta ut

köavgift vara att lägenheter förmedlas i turordning efter kötid. Detta

föreslogs också i den tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid

bostadsförmedling (se Ds 1999:69 s. 19 f.). Bl.a. Boverket har

ifrågasatt om ett sådant kriterium nu behövs eftersom en kommunal

bostadsförmedling är underkastad offentlighet och insyn. Boverket

menar att detta, tillsammans med den s.k. likställighetsprincipen (se

nedan), borde räcka som garanti för rättvis behandling av de

hyressökande. Enligt regeringens mening är dock kravet på förmedling i

turordning efter kötid grundläggande för att systemet skall bli

rättssäkert och genomsiktligt. Likställighetsprincipen ger inte tillräcklig

ledning. Ett krav på förmedling i turordning efter kötid bör därför ställas

upp som en lagfäst förutsättning.

Inom ramen för kravet på förmedling i turordning efter kötid bör

kommunen dock själv få bestämma de närmare principerna för hur

kösystemet skall vara utformat. En kommun bör t.ex. kunna ha flera köer

för olika kategorier av hyressökande. Vidare bör det vara möjligt att

hålla vissa lägenheter utanför kösystemet, exempelvis för att kunna

tillgodose önskemål om ett blandat boende. Kommunen bör också kunna

bestämma t.ex. vad som skall gälla beträffande turordningen om en

hyressökande antar ett erbjudande om en lägenhet men ändå vill stå kvar

i kön. Kommunen måste härvid behandla sina medlemmar lika, om det

inte finns sakliga skäl för annat (den s.k. likställighetsprincipen, se 2

kap. 2 § kommunallagen).

Vid kommunal bostadsförmedling förekommer viss

förtursförmedling på grund av särskilda behov. Enligt regeringens

mening är det angeläget att en sådan förtursförmedling är möjlig och att

den därvid kan omfatta även lägenheter som annars fördelas enligt

kösystemet. För tydlighets skull bör detta framgå direkt i lagen. Vid

förtursförmedling bör då någon köavgift inte kunna tas ut. Om en

hyressökande däremot inledningsvis köar för en lägenhet och betalar

köavgift för detta men sedan t.ex. på grund av ändrade sociala

förhållanden erhåller en lägenhet genom förtursförmedling bör någon

återbetalning av den tidigare erlagda köavgiften inte kunna ske.

Det är givetvis viktigt att de hyressökande informeras om vilka

principer som gäller för den aktuella förmedlingen. Det får också förut-

sättas att förmedlingen tillhandahåller sådan grundläggande information

i samband med att en hyressökande ställer sig i bostadskön. Härutöver

ankommer det förstås på bostadsförmedlingen att svara på de frågor som

en hyressökande ställer om t.ex. kötiden för en viss typ av lägenhet.

Något behov av att reglera dessa informationsbehov i lagen finns dock

knappast.

När skall avgiften kunna tas ut?

På utpräglade bristorter kan kötiden för attraktiva lägenheter bli ganska

lång, ofta flera år. Det kan då vara naturligt att en köavgift tas ut för en

viss längre tidsperiod under vilken den bostadssökande avser att stå i

kön, t.ex. ett år. För bostadsförmedlingen kan det vara av intresse att få

ersättning av den bostadssökande i förskott. Regeringen anser därför att

det bör vara möjligt för en kommun att ställa upp krav på

förskottsbetalning. Det är emellertid inte lämpligt att avgift tas ut för

flera år i förskott. Avgiften bör därför få tas ut för högst ett år i taget.

Det bör inte ställas upp krav på att avgiften reduceras för det fallet att

förmedling av en lägenhet sker under en löpande avgiftsperiod, inte ens

om det sker mycket tidigt under perioden. Regeringen anser inte heller

att det bör ställas krav på att en kommun skall reducera eventuell anvis-

ningsersättning som i fortsättningen bör kallas förmedlingsersättning,

se författningskommentaren till 12 kap. 65 a § första stycket

jordabalken på grund av tidigare betald köavgift. Det bör dock

framhållas att det naturligtvis ändå är möjligt för kommunen att tillämpa

sådana mer förmånliga principer.

Avgiftens storlek m.m.

Som tidigare har framhållits bestämmer Kammarkollegiet taxan för den

förmedlingsersättning som enligt hyreslagen får tas ut vid sådan förmed-

ling som leder till att hyresavtal ingås. Det har ibland framförts kritik

mot systemet med ett maximibelopp (se t.ex. Boendesociala

beredningens delbetänkande Oseriösa bostadsförmedlare, SOU

1999:71). Systemet med ett maximibelopp för förmedlingsersättningen

består emellertid än så länge oförändrat. Frågan är då om en taxa bör

gälla även för köavgifter eller om det bör överlåtas till kommunerna att

fritt bestämma avgiftsuttaget.

Allmänt gäller att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som

svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhanda-

håller. Detta följer av den s.k. självkostnadsprincipen (se 8 kap. 3 c §

kommunallagen).

För ett avgiftstak talar att kostnaderna för att bedriva bostadsförmed-

ling kan variera mycket i olika kommuner och att ett avgiftstak skulle

skapa viss enhetlighet och hindra alltför betungande avgiftsuttag. Som

Konsumentverket har framhållit är det naturligtvis viktigt att köavgiften

hålls på en rimlig nivå så att inga hushåll behöver avstå från att stå i

bostadskö av ekonomiska skäl.

Utifrån principerna om kommunal självstyrelse ligger det emellertid

nära till hands att låta kommunerna själva bestämma storleken av sina

avgiftsuttag. I självkostnadsprincipen ligger att kommunernas

verksamhet inte får drivas i vinstsyfte och att taxorna i princip måste

utformas så att avgifterna inte överskrider kommunens självkostnad.

Vid en avvägning av dessa intressen anser regeringen att det mest

ändamålsenliga och rimliga är att låta kommunerna själva bestämma vad

som bör gälla beträffande avgiften.

En särskild fråga är om det enligt regeringsformen är möjligt att låta

kommunen bestämma avgiften. De nu aktuella köavgifterna torde vara att

se som offentligrättsliga avgifter utan tvångskaraktär, dvs. sådana

avgifter som utgår som ersättning för en prestation som den enskilde

frivilligt tar i anspråk men som kommunen är skyldig att tillhandahålla.

Rätten att ta ut sådana avgifter torde enligt 8 kap. 5 § regeringsformen

kräva bemyndigande i lag. Ett sådant bemyndigande anses kunna riktas

direkt till kommunerna (jfr Håkan[REDACTED_EFTERNAMN], Normgivningsmakten

enligt 1974 års regeringsform, 1999, s. 93 f. och Alf[REDACTED_EFTERNAMN]

Kommunala avgifter, 1984, s. 88). Det är därför möjligt att låta

kommunen själv bestämma avgiften.

8 Åtgärder för att främja ökat

bostadsbyggande

8.1 Problem och möjligheter

Efter 1990-talets krisår har äntligen en återhämtning börjat i

byggsektorn med ett ökat byggande, lägre arbetslöshet för

byggnadsarbetarna och en lugnare utveckling av boendekostnaderna. I

tillväxtregionerna finns det nu en starkt ökad efterfrågan på nya

bostäder. Till detta kommer som Boverket har redovisat i en rapport till

regeringen (Bostadsbyggande i tillväxtregionerna möjligheter och

hinder, Boverket, juli 1999) ett ökande ombyggnadsbehov i stora delar

av bostadsbeståndet. Det gäller inte minst i de kommunala

bostadsföretagens hyreshusbestånd från 1960-och 1970-talen.

Dagens bostadsbyggande i främst storstäderna har en alltför ensidig

sammansättning, med en för liten andel hyreslägenheter som kan efter-

frågas av hushåll med normala inkomster. Huvuddelen av de bostäder

som byggs idag är egnahem och bostadsrätter. De hyreslägenheter som

hittills har byggts i dessa regioner är främst specialbostäder för

studenter, pensionärer och andra grupper med särskilda behov.

Det låga bostadsbyggandet och den omvandling av hyresrätter till

bostadsrätter som pågår i storstadsregionerna riskerar att leda till att den

sociala sammansättningen i vissa områden blir alltmer ensidig. Den till-

tagande bostadsbristen och segregationen i storstadsregionerna måste

motverkas.

Boendekostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet och tar i

anspråk en stor del av hushållens inkomster. År 1990 var

boendekostnaden som andel av disponibel inkomst enligt

nationalräkenskaperna i genomsnitt 24,7 procent. Motsvarande andel år

1998 var 30,9 procent. Under de senaste åren har vi kunnat notera en

trendmässig nedgång och år 1999 var boendekostnadens andel av den

disponibla inkomsten 29,9 procent. Också de regionala skillnaderna när

det gäller priser på bostäder och boendekostnader har ökat. Skillnader

finns inte bara mellan storstäder och glesbygd utan också mellan olika

områden i storstäderna.

Hyror och bostadskostnader i flerbostadshus bör sänkas. En fortsatt

låg räntenivå, låga hyresökningar och stigande reallöner bör leda till att

boendekostnaderna även för de närmaste åren kan minska som andel av

disponibel inkomst. Den kraftiga räntesänkningen under senare år har

haft stora positiva effekter på både bostadsbyggandet och utvecklingen

av boendekostnaderna.

Regeringen har under förra och nuvarande mandatperiod genomfört

ett antal åtgärder inom det bostadspolitiska området:

 Räntebidraget avvecklas långsammare för krisårgångarna, dvs. de

bostäder som framför allt byggdes under slutet av 1980-talet och

början av 1990-talet.

 Genom att inrätta Bostadsdelegationen, med uppgift att lämna olika

former av stöd till kommuner för att sanera ekonomin i de kommun-

ägda bostadsföretagen, har de ekonomiska obalanserna och antalet

outhyrda lägenheter kunnat minskas i ett 40-tal kommuner.

 Tillfälliga stimulanser, t.ex. ROT-avdragen, har under olika perioder

införts för ombyggnader och reparationer av både flerfamiljshus och

småhus. Dessa byggstimulanser har bidragit till att öka investeringar i

både underhåll och ombyggnader av bostäder.

 Fastighetsskatten har sänkts i olika steg. Regeringen har föreslagit

att fastighetsskatten fr.o.m. inkomståret 2001 för småhus skall vara

1,2 procent och för hyreshus 0,7 procent av taxeringsvärdet.

Inom ramen för de bostadspolitiska målen är det tre övergripande

frågor som är prioriterade i regeringens fortsatta arbete inom bostads-

politiken:

 bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet,

 nya former för allmännyttan och ökat hyresgästinflytande,

 minskade boendekostnader.

I denna proposition behandlas i första hand frågor om bostadsförsörj-

ning och bostadsbyggandets villkor.

Som redovisades i Boverkets rapport till regeringen i juli 1999 finns

det ett långsiktigt behov av en nybyggnation av bostäder med ca 25 000

lägenheter årligen för det närmaste årtiondet. Av dessa bedöms att ca 80

procent behövs i de s.k. tillväxtregionerna. Det är troligt att nybyggnads-

behovet har ökat något sedan Boverkets bedömning förra året, särskilt

som bostadsbyggandet ännu inte nått upp till de önskvärda nivåerna.

Behovet av bostäder växer i takt med befolkningsökningen och för-

ändringar av hushållsstrukturen i dessa regioner. Om tillgången till

bostäder skall hålla jämna steg med behovet är det därför utomordentligt

viktigt att bostadsbyggandet ökar, i synnerhet i tillväxtregionerna.

Lyckas vi inte skapa en bättre balans mellan efterfrågan och tillgången

på bostäder förvärras bostadsbristen, som i sin tur leder till ökade priser

på bostäder, inkl. hyresfastigheter. Den geografiska rörligheten minskar

och vi riskerar att få flaskhalsar på arbetsmarknaden och i produktions-

apparaten, som i sin tur kan driva upp löner och priser. Bristen på bostä-

der riskerar därmed att leda till att tillväxten bromsas, vilket är till skada

för utvecklingen i hela landet.

Det är viktigt att det ökade byggandet blir allsidigt sammansatt och

inte bara består av egnahem och bostadsrätter. Det behöver också byggas

hyreslägenheter så att ungdomar och andra grupper med låga inkomster

får rimliga möjligheter att skaffa sig en bostad. Kommunen har ansvaret

för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Ett huvudsyfte med att

kommunen har egna bostadsföretag är att kommunen därigenom får ett

instrument att bedriva bostadsförsörjning på lokal nivå.

För att få rimliga boendekostnader är det viktigt att byggproduktionen

blir mera effektiv och att därmed produktionskostnaderna kan hållas på

en så låg nivå som möjligt. För detta krävs en ökad konkurrens, ett större

omvandlingstryck i byggsektorn och att såväl beställare som de boende

får ett ökat inflytande över byggprocessen. Men det är också viktigt att

mark- och exploateringskostnader samt taxor och avgifter utformas så

att de bidrar till så låga boendekostnader som möjligt. Det är också

angeläget att de boende och då i första hand hyresgästerna får ett ökat

inflytande över bostaden, fastighetsförvaltningen och boendemiljön, för

att därigenom också bättre kunna påverka sina boendekostnader.

8.2 Sänkta byggkostnader

Regeringens bedömning: Det är angeläget att komma till rätta med

de höga produktionskostnaderna, inte minst för att få rimliga boende-

kostnader i nya bostäder. Regeringen anser att Byggkostnadsdelega-

tionen har visat att det med vilja, kompetens och noggranna förbere-

delser går att få ner byggkostnaderna till rimliga nivåer, utan att

standarden i boendet försämras. Regeringen anser därför att det är

angeläget att följa upp delegationens arbete och avser därför att ge

Boverket i uppdrag att fr.o.m. januari 2001 inrätta ett byggkostnads-

forum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att

främja utvecklingsarbete och innovationer.

Remissinstanserna: Flertalet instanser instämmer i huvudsak i, eller

har inga invändningar mot, Byggkostnadsdelegationens resonemang,

analyser, förslag och rekommendationer. Flera remissinstanser, bl.a.

Byggforskningsrådet, Chalmers tekniska högskola, länsstyrelserna i

Västra Götalands och Skåne län, Fortifikationsverket, Svenska

Kommunförbundet, Malmö kommun och Umeå kommun samt Sveriges

Byggindustrier, instämmer i att det är angeläget att byggherrarna

utvecklar sin roll som beställare och att de offentliga byggherrarna bör

utveckla upphandlingsformerna och förbättra sina rutiner för

erfarenhetsåterföring. Även rekommendationerna om ökade satsningar

på forskning och utveckling får brett stöd. De flesta remissinstanserna

tillstyrker också förslaget om åtgärder för att förbättra den offentliga

statistiken över bostadsbyggandet.

Boverket menar dock att många av förslagen är självklara och avser

sådant som redan tillämpas. Även BYSAM menar att flertalet förslag

avser åtgärder som redan pågår inom myndigheter och hos andra aktörer

i byggsektorn. Sveriges Fastighetsägareförbund anser att delegationen

har undvikit att ta upp och behandla de många förändringsinitiativ som

tagits under senare tid i samarbete mellan sektorns aktörer och de

tekniska högskolorna. Byggforskningsrådet anser att delegationen

presenterar delvis nya kunskaper och sammanfattar tidigare kunskaper.

Umeå kommun menar att utvecklingen redan sprungit förbi

delegationens slutsatser och rekommendationer.

Svenska Kommunförbundet, Stockholms, Malmö, Umeå, Uppsala

och Växjö kommuner framhåller att de kommunala avgifterna beräknas

med utgångspunkt i de genomsnittliga självkostnaderna, i enlighet med

kommunallagen. Samtliga kommuner som yttrat sig, dvs. ovan nämnda

kommuner samt Göteborgs och Linköpings kommuner, avstyrker

delegationens förslag om att varje exploateringsärende skall föreläggas

kommunfullmäktige för beslut. Detta skulle medföra förseningar och

ökade kostnader. Stockholms kommun påpekar att kostnaderna för

marksanering är mycket höga och Växjö kommun konstaterar att de

antikvariska myndigheternas krav på omfattande arkeologiska

utredningar starkt bidragit till ökade markkostnader under senare år.

Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms

kommun och Svenska Kommunförbundet pekar på att sänkta markpriser

snarare leder till ökad vinst för byggherrar och den förste ägaren, än till

sänkta boendekostnader.

Härutöver framför de flesta remissinstanserna synpunkter på enskilda

förslag och rekommendationer i betänkandet.

Bakgrunden till regeringens bedömning

Produktionskostnadernas utveckling

Delegationens analyser av produktionskostnadernas utveckling visar att

dessa under perioden 1968 1997 realt steg med 8 950 kronor till 15

800 kronor per kvadratmeter för flerbostadshus. Kostnadsökningarna

kan härledas till flera faktorer, enligt tabell 1.

Tabell 1: Real ökning av produktionskostnaderna under perioden

1968 1997 i flerbostadshus

Kostnadsslag

Kronor per kvadrat-

meter

* Ökat värdeinnehåll

3 750

* Stigande resurspriser (löner, byggherrekostna

 der, transportkostnader m.m., men exkl.

 byggmaterial)

2 100

* Byggmaterial

1 500

* Höjd mervärdeskatt

1 600

 Kostnadsökning, totalt

8 950

Anm: Det ökade värdeinnehållet speglar att lägenhetsstandarden har förbättrats

väsentligt

under perioden, men även att markkostnadernas andel av produktionskostnaderna

har ökat

betydligt under den senare delen av perioden.

Källa: Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44), kapitel 2.

För gruppbyggda småhus ökade kostnaderna realt med 5 050 kronor till

12 550 kronor per kvadratmeter under samma period. Delegationen

konstaterar att produktiviteten har ökat betydligt mer i produktionen av

gruppbyggda småhus än i produktionen av flerbostadshus. Detta beror

bl.a. på att byggandet av småhus i hög grad liknar en vanlig sammansätt-

ningsindustri, där samma moment återkommer om och om igen. Upp-

förandet av flerbostadshus innebär däremot att det oftast måste utföras

flera moment som är mer eller mindre unika för varje byggprojekt.

Trots detta, tyder statistiken på att produktivitetsutvecklingen även i

produktionen av flerbostadshus ändå är positiv. Trenden motsvarar en

produktivitetsökning med ca en procent per år.

Delegationen har härutöver även bl.a. analyserat hur boendekostna-

derna teoretiskt kan påverkas av förändringar i produktionskostnaderna

för nyproduktion. Dessa analyser tyder på att en ökning av produktions-

kostnaderna med fem procent leder till en ökning av boendekostnaderna

med ca 1,5 2,0 procent per år i hyresrätt och bostadsrätt i

flerbostadshus. Delegationen konstaterar dock att den faktiska effekten

på boendekostnaderna främst är en funktion av hyressättningssystemet

för hyresrätter och av gällande marknadspriser för bostadsrätter.

Byggkostnadsdelegationens slutsatser

Delegationens slutsatser och förslag om åtgärder för att uppnå sänkta

produktionskostnader riktar sig i huvudsak till byggsektorns aktörer

men även till staten och kommunerna samt myndigheter med sektors-

ansvar och berör främst följande områden: byggherrens roll i

byggprocessen, den svaga konkurrensen på byggmarknaden, behovet av

forskning och utveckling samt kommunernas roll. Delegationen anser

vidare att det är angeläget att banden mellan konkurrens- och

konsumentpolitiken förstärks så att konsumenterna får en ökad

förståelse för hur konkurrensen fungerar och hur den påverkar

förhållandena i konsumentledet.

När det gäller statliga insatser för att främja sänkta

produktionskostnader anser delegationen att statens viktigaste uppgift är

att ge byggsektorn förutsättningar att utveckla sin kompetens och att

stimulera innovationer. Vidare framhåller delegationen att de offentliga

beställarna har en stor makt genom sin dominans och att dessa därför

kan användas för att utveckla bättre konkurrensförhållanden och en

effektivare marknad.

Byggherrens roll i byggprocessen

Byggkostnadsdelegationen anser att de senaste årens förändringar när

det gäller lagstiftning och regler har medfört en förskjutning mot en

mer efterfrågestyrd produktion av bostäder, till följd av förändrade

förutsättningar för bostadsbyggandet under 1990-talet. Boverkets

ändrade byggregler 1993, förändringarna i plan- och bygglagen

(1987:10) 1995 och minskningen av de statliga subventionerna under

1990-talet innebär att det numera är tydligare att det är byggherren

dvs. beställaren som definierar kvalitetskraven i det som skall byggas

och svarar för att produktionen genomförs till rätt kostnad. Detta är en

väsentlig skillnad mot tidigare då kvalitetskraven och kostnaderna enligt

delegationen snarare definierades av myndigheter. Delegationen anser

därför att byggherren i byggprocessen måste bli mer offensiv, eftersom

byggherrens roll som köpare är av central betydelse för att driva på

utvecklingen mot en effektivare värdekedja. Med värdekedja menar

delegationen summan av samtliga leverantörers arbete och material i ett

byggprojekt. Värdekedjan uppkommer genom upphandling av

leverantörer av varor och tjänster och måste enligt delegationen styras

effektivt genom hela produktionsprocessen. Leverantörer i kedjan är

materialtillverkare, agenter/säljare, grossister, byggentreprenörer,

övriga entreprenörer och konsulter. Begreppet värdekedja är enligt

delegationen ett etablerat sätt att beskriva produktionsprocessen fram

till leverans till slutkund i övrig industri, medan det ännu är mindre

vanligt i byggsektorn. Byggsektorn ligger därför efter övrig industri när

det gäller utvecklingen av t.ex. logistiska styrsystem.

Utvecklingen av värdekedjan i byggprocessen till ett bättre fungerande

system ställer krav på byggherrens förmåga att hantera hela bygg-

processen och att styra viktiga aktörer genom denna. Detta innebär bl.a.

att byggherren bör ställa krav på långsiktig kvalitet och använda upp-

handling som ett offensivt instrument genom att upphandla mot mätbara

och verifierbara kriterier när det gäller t.ex. kvalitet och livscykel-

kostnader. Upphandlingen kan härigenom fungera som ett instrument för

att främja utveckling och innovationer av både arbetsmetoder, organisa-

tion och produkter. Inte minst de offentliga beställarna bör utveckla

sådana upphandlingsformer som kan förändra byggprocessen och

därmed påverka byggsektorns aktörer. Delegationen menar att det är

särskilt viktigt att inleda ett utvecklingsarbete kring upphandling. Vidare

bör de offentliga beställarna medverka till att utvärderingar och interna

revisioner sker av genomförda upphandlingar, för att på så sätt främja en

bättre erfarenhetsåterföring och för att sprida kunskaper. Dessutom bör

genomförda offentliga upphandlingar som är av särskild betydelse bli

föremål för externa revisioner.

Svag konkurrens på byggmarknaden

Delegationen konstaterar att det existerar få formella etableringshinder

på byggsektorns olika delmarknader. I praktiken förekommer dock flera

etableringshinder.

Stordriftsfördelar och stora kapitalbehov för att t.ex. etablera sig på

byggmaterialmarknaden är exempel på s.k. naturliga inträdeshinder.

Andra hinder för nyetableringar är förekomsten av vertikal integration

och distributionsproblem. Exempel på vertikal integration är att de stora

rikstäckande entreprenörerna också kontrollerar strategiska insatsvaror,

t.ex. cement, betong och ballast. Distributionsproblemen sammanhänger

dels med att vissa produkter kan vara svåra att transportera längre

sträckor, t.ex. cement, betong och ballast, dels med svårigheter för en ny

aktör att finna återförsäljare på grund av att dessa i många fall är bundna

av avtal med etablerade tillverkare.

När det gäller utländsk konkurrens konstaterar delegationen att det i

praktiken finns betydande hinder för utländsk konkurrens, vilka samman-

hänger med att det i Sverige liksom i andra länder finns en tradition i

byggbranschen att anlita nationella och lokala byggföretag. Kulturella

skillnader, traditioner, språkkunskaper och nationella kontaktnät medför

att det ofta är mycket svårt för byggföretag att ta sig in på andra länders

marknader. Det finns däremot inte några formella hinder för att använda

importerade produkter från tillverkare inom EU. Det största hindret

sammanhänger i detta avseende snarare med inhemska traditioner och

byggherrarnas attityder.

Koncentration, vertikal integration och svag importkonkurrens leder

till brist på mångfald och alternativ när en köpare söker leverantörer.

Delegationen konstaterar att byggsektorn härutöver har en tradition av

konkurrensbegränsande förfaranden. Av särskild betydelse är det

prissättningsbeteende som tillämpas av många aktörer, vilket utmärks av

rik förekomst av rabatter. Detta i kombination med det långa flödet i

värdekedjan för vissa produkter medför bristande pristransparens, dvs.

begränsade möjligheter att bedöma vilket värde som olika led i värde-

kedjan tillför. Dessutom skapas okunskap om byggvarors faktiska kost-

nader. Delegationen framhåller att synliga priser är en förutsättning för

konkurrens och att bristande pristransparens även hämmar utvecklingen

av produkter och arbetsmetoder. Delegationen föreslår därför att

Boverket ges i uppdrag att utveckla och förbättra statistiken över

bostadsbyggandet bl.a. genom att synliggöra samtliga ingående

delkostnader i den totala produktionskostnaden.

En annan konkurrensbegränsande faktor som sammanhänger med

företagens agerande är förekomsten av samarbete för att utestänga kon-

kurrens, t.ex. leveransvägran vid kompletteringsköp i fall då bygg-

material inköpts utanför de etablerade strukturerna. Delegationen anser

mot denna bakgrund att det är viktigt att konkurrensfrågorna får en mer

framträdande roll i byggsektorn. Staten har här en betydelsefull roll när

det gäller att skapa goda förutsättningar för en väl fungerande marknad.

Ett viktigt instrument för detta är en effektiv konkurrenslagstiftning och

effektiv konkurrensbevakning.

Delegationen framhåller vidare att det är viktigt att arbetet med

miljökrav på byggområdet inklusive frivilliga åtaganden i branschen

bedrivs på ett sådant sätt att det inte ger upphov till konkurrensbegräns-

ningar i form av t.ex. standarder som missgynnar mindre företag eller

försvårar nyetableringar.

Kommunernas roll

Delegationen anser att kommunerna som aktör i byggprocessens

värdekedja har stor inverkan på slutresultaten, eftersom en betydande del

av produktionskostnaderna går att hänföra till kostnader för

markanskaffning och kommunala avgifter. Delegationen anser att en

översyn av dessa kostnader är angelägen. Vidare föreslår delegationen

bl.a. att en oberoende prisövervakning av kommunala avgifter införs och

att insatserna på ekonomisk forskning inom det kommunaltekniska

området ökas.

Delegationen föreslår dessutom att kommunerna ges i uppdrag att

upprätta bostadsförsörjningsplaner och att förbättra planberedskapen.

Dessutom kan kommunerna som offentliga beställare medverka i arbetet

att utveckla upphandlingsrutiner som främjar ökad konkurrens på bygg-

marknaden.

Forskning och utveckling

Delegationen anser att forskning och utveckling är ett eftersatt område i

byggsektorn samt att innovationer är särskilt viktiga för att byggandet

skall kunna effektiviseras. Den viktigaste uppgiften för staten är därför

att stimulera innovationer och att skapa förutsättningar för byggsektorn

att utveckla sin kompetens. Delegationen föreslår att staten initierar ett

långsiktigt program för en innovationspolitik för byggsektorn, på samma

sätt som NUTEK för närvarande driver innovationsstödjande program

för andra industrisektorer. Staten kan härutöver stimulera innovationer

genom att utnyttja den offentliga upphandlingen innovativt.

Vidare föreslår delegationen att utbildningen vid de tekniska

högskolorna förnyas och i högre grad integreras med näringslivet samt

kompletteras med en studieinriktning som behandlar byggherrens roll.

Delegationen föreslår dessutom att högskolor och universitet genomför

logistikstudier samt jämförande studier av värdekedjor i byggsektorn

och övrig industri.

Teknikupphandlingen

I delegationens uppdrag ingick att genomföra en teknikupphandling av

nya byggsystem, som redan vid måttlig produktionsvolym kan ge

betydande sänkningar av kostnaderna för produktion och förvaltning av i

första hand flerbostadshus. Syftet med teknikupphandlingen var att

främja nytänkande inom byggbranschen.

Teknikupphandlingen resulterade i att delegationen valde att lyfta fram

fyra anbud som särskilt intressanta och med utgångspunkt i dessa anbud

uppfördes prototyphus i Gävle, Jönköping, Växjö och Malmö. Prototyp-

husen i Gävle, Jönköping och Växjö representerar exempel på ny teknik

för stom- och väggsystem i betong, stål och trä. Huset i Malmö är ett

exempel på utvecklad byggprocess genom samverkan i planerings-

processen mellan byggherre och entreprenör.

Prototyphusen har utvärderats av två grupper av högskoleforskare. Den

ena gruppen svarade för den tekniska utvärderingen. Den andra gruppen

svarade för utvärderingen avseende ekonomi, boendekvalitet, inomhus-

miljö och kretslopps- och resurshushållningsfrågor. Utvärderingarna

visade att den tekniska kvaliteten inte har försämrats på grund av kravet

på låga kostnader, men att övriga kvalitetskrav avseende t.ex. lägen-

heternas utformning och inomhusmiljön inte har hanterats lika väl.

Den ekonomiska utvärderingen visar att produktionskostnaderna inte

blev anmärkningsvärt låga, vilket i hög grad beror på små produktions-

volymer. Produktionskostnaderna för de fyra prototyphusen varierar

mellan 12 300 kronor och 15 600 kronor per kvadratmeter bostadsarea

(BOA). Hyrorna i tre av husen varierar mellan 827 kronor och 1 050

kronor per kvadratmeter och år, vilket motsvarar en månadshyra för en

lägenhet på 75 kvadratmeter på mellan 5 200 kronor och 6 600 kronor,

inklusive räntebidrag och exklusive fastighetsskatt. Lägenheterna i huset

i Malmö upplåts med bostadsrätt och årsavgiften uppgår för dessa till

863 kronor per kvadratmeter. Detta motsvarar en månadsavgift på 5 400

kronor för en lägenhet på 75 kvadratmeter. Den genomsnittliga insatsen

uppgick till 2 380 kronor per kvadratmeter eller 178 500 kronor för en

lägenhet i denna storlek.

Delegationens erfarenheter av teknikupphandlingen är att den erbjöd

en möjlighet för företag och personer att presentera en mängd

intressanta tekniska idéer, alltifrån enskilda tekniska detaljlösningar till

kompletta huskoncept. Delegationen konstaterar dock att förslagen

följde branschens traditioner och att de i allt väsenligt var inriktade på

utveckling och förbättringar av befintliga system. Teknikupphandlingen

resulterade därför inte i några helt nya byggsystemlösningar som i sig

radikalt kan minska byggkostnaderna.

En annan erfarenhet av teknikupphandlingen är att teknikupphandling

av en så komplex produkt som en hel bostad bör enligt delegationen

begränsas till att omfatta avgränsade delar eller faser av byggandet och

inriktas på renodlade utvecklingsprojekt. Vidare kräver förfarandet god

planering och framförhållning samt att det finns en stark finansiär.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att

Byggkostnadsdelegationen har visat att det med vilja, kompetens och

noggranna förberedelser går att få ner byggkostnaderna till rimliga

nivåer, utan att standarden i boendet försämras. Regeringen anser därför

att det är angeläget att följa upp delegationens arbete och avser därför att

medverka till att delegationens förslag kommer att tillämpas i några

större bostadsbyggnadsprojekt i tillväxtregionerna. Målet är att med

statlig medverkan, kommunalt ansvar och i samverkan med branschen

kunna visa på metoder i praktiken för att främja konkurrens, prispress

och ekologiskt nytänkande och att härigenom stimulera byggandet av bra

och billiga bostäder. Regeringen avser därför att ge Boverket i uppdrag

att för en begränsad tidsperiod inrätta ett byggkostnadsforum med

uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att främja

utvecklingsarbete och innovationer.

Byggkostnadsdelegationens arbete och erfarenheter är en naturlig

utgångspunkt för byggkostnadsforum och syftet skall vara att fungera

som en kunskaps- och idébank för kommuner, myndigheter, byggherrar,

byggentreprenörer m.fl. Byggkostnadsforum kan också medverka i

arbetet med att utveckla upphandlingsrutiner för t.ex. statliga och kom-

munala företag och myndigheter vad gäller byggande.

Byggkostnadsforum skall även fungera som ett erfarenhetcentrum,

som kan medverka till att byggprojekt utvärderas på ett professionellt

sätt och att erfarenheterna kan återföras till kommuner, bostadsföretag,

byggare m.fl. Byggkostnadsforum bör dessutom tillsammans med

NUTEK kunna bidra till att kopplingen mellan byggsektorn,

forskningscentra och företag utvecklas i syfte att bättre utnyttja

forsknings- och teknikframsteg för att skärpa konkurrensen och bidra

till ökad effektivitet och minskade kostnader i byggande och boende.

Byggkostnadsdelegationens arbete visar också på vikten av åtgärder

och initiativ för att främja en ökad konkurrens i byggsektorn. I proposi-

tionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop.

1999/2000:140) redovisade regeringen förslag till prioriteringar när det

gäller inriktningen av konkurrenspolitiken, bl.a. att de medel som staten

har för att upptäcka och att tillgripa när företag sätter konkurrensen ur

spel måste bli ännu mer effektiva.

Statsrådet Mona[REDACTED_EFTERNAMN] har vidare tillkallat en särskild utredare med

uppgift att till den 30 juni 2001 analysera vissa frågor i konkurrenslag-

stiftningen, bl.a. när det gäller regelverket för att motverka överträdelser

av konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensbegränsande sam-

arbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning i syfte

att skapa effektivare verktyg för att spåra upp och ingripa mot karteller

och andra allvarliga konkurrensbegränsningar (dir. 2000:40). Härutöver

krävs insatser för att påverka pris- och kostnadsmekanismerna i bygg-

materialsektorn. Konkurrensverket, NUTEK och Kommerskollegium

har därför fått i uppdrag att senast den 15 februari 2001 bl.a. analysera

orsakerna till pris- och kostnadsskillnader mellan Sverige och Europa,

på bl.a. byggmaterialområdet. Dessutom är det angeläget att främja en

mer transparent prissättning, bl.a. genom ökad uppmärksamhet i den

konkurrensrättsliga prövningen av exempelvis olika typer av tro-

hetsrabatter. Den bristande transparensen i prissättningen och rabatt-

problematiken är därför ett prioriterat område i Konkurrensverkets

verksamhet.

När det gäller import av byggprodukter från tillverkare på den inre

marknaden finns idag inga formella hinder för att använda sådana

produkter i bostadsproduktion i Sverige. Däremot förekommer

nationella krav på byggprodukter i olika länder som i vissa fall är så

komplicerade att de upplevs som tekniska handelshinder. EU:s

byggproduktdirektiv syftar till att avskaffa sådana hinder. Regeringen

kommer därför i det fortsatta arbetet med att genomföra direktivet ägna

särskild uppmärksamhet åt sådana hinder som föreligger för att en

fungerande inre marknad för byggprodukter skall kunna etableras.

I maj 1998 antog riksdagen det handlingsprogram för arkitektur,

formgivning och design som regeringen presenterade i propositionen

Framtidsformer (prop. 1997/98:117, bet. 1997/98:KrU14, rskr.

1997/98:225). Genom riksdagens beslut fastställdes bl.a. nationella mål

för arkitektur, formgivning och design. Därvid beslutades följande:

 Kvalitet och skönhet skall inte underställas kortsiktiga ekonomiska

lösningar . Enligt regeringens bedömning är sambanden mellan

kvalitetsfrågorna inom byggandet, behovet att öka medvetenheten om

estetiska aspekter, ambitionen att nå långsiktig hållbarhet och frågan om

byggkostnader av största betydelse. Den byggda miljöns livslängd gör

förvaltningsskedet viktigt och förutsätter god kunskap om den befintliga

bebyggelsens egenskaper med dess kvaliteter och brister. Sedan tidigare

arbetar åtta fastighetsförvaltande myndigheter med kvalitetsprogram för

främjande av arkitektonisk kvalitet.

Byggkostnadsdelegationen framhåller inte minst den betydelsefulla

roll som de offentliga beställarna har för att driva på utvecklingen mot

en effektivare byggprocess. I detta sammanhang kan nämnas att

regeringen genom beslut den 25 november 1999 gav Banverket,

Vägverket, Luftfartsverket, Fortifikationsverket och Statens

Fastighetsverk i uppdrag att genom samverkan bilda någon form av

byggherreforum för utveckling av byggherrerollen. Uppdraget bör nu

vidgas med uppgift att utveckla upphandlingsrutiner som inte bara vårdar

den marknad som finns utan även utvecklar marknaden mot en större

mångfald. Därigenom skapas bättre förutsättningar för att uppnå sänkta

byggkostnader.

Regeringen avser vidare att ge Boverket i uppdrag att lämna förslag till

hur statistiken över byggkostnader och bostadsbyggande kan utvecklas

och förbättras.

Härutöver är det angeläget att analysera kommunernas taxor och

avgifter i samband med byggande och orsakerna till att kommunernas

självkostnader på detta område varierar så mycket mellan olika kom-

muner. Regeringen avser därför att göra en sådan analys.

8.3 Bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk

hållbarhet

Regeringens förslag: Högst 5 miljoner kronor av anslaget 31:11

under utgiftsområde 18 får användas till inrättande av ett bygg-

kostnadsforum.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutade våren 1998 att

införa ett särskilt statligt investeringsbidrag till bostadsinvesteringar

som främjar ekologisk hållbarhet (prop. 1997/98:119, bet.

1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Beslutet innebär att bidrag får

lämnas vid ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus i

sammanhållna bostadsområden för merkostnader för investeringar som

främjar ekologisk hållbarhet. Bidraget avsågs ursprungligen lämnas

fr.o.m. år 2000 inom en årlig ram om 250 miljoner kronor.

I enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen för år 2000

beslutade riksdagen att senarelägga införandet av bidraget till år 2001

(prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoU1, rskr.

1999/2000:71).

Regeringen har i budgetpropositionen för år 2001 föreslagit att

bidragsgivningen första året skall begränsas till 135 miljoner kronor

(prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18).

Den totala byggproduktionen i Sverige ökade förra året. Ökningen

förklaras i huvudsak av en uppgång i bostadsbyggandet. Trots den till

synes starka efterfrågan går återhämtningen i bostadsbyggandet relativt

långsamt. Bostadsinvesteringarna särskilt när det gäller hyresbostäder

 ligger fortfarande på historiskt sett låga nivåer. I de mest expansiva

regionerna av landet kan begränsad tillgång på bostäder utgöra ett

allvarligt hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt. Det är

samtidigt nödvändigt att ekologiska hänsyn tas vid byggandet av

flerbostadshus.

Mot denna bakgrund vill regeringen nämna att bidraget till bostads-

investeringar som främjar ekologisk hållbarhet, under de närmaste åren

främst skall riktas till ekologiska åtgärder i större nybyggnadsprojekt

med stor andel hyresrätter. Sökanden skall dessutom visa hur man avser

att genomföra en konsekvent byggkostnadskontroll av projektet.

Bidragsgivningen skall utvärderas efter tre år. Att bidraget under

inledningsskedet ges denna inriktning talar enligt regeringens mening

för att avvägningen mellan olika projekt bör göras utifrån ett nationellt

snarare än ett regionalt perspektiv.

Som framgår av avsnitt 5.2 avser regeringen att följa upp Byggkost-

nadsdelegationens arbete genom att ge Boverket i uppdrag att fr.o.m.

januari 2001 inrätta ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a.

förmedla kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och

innovationer. Eftersom särskilt byggkostnadsaspekter bör vägas in i

bedömningen av olika ansökningar, anser regeringen att

byggkostnadsforum skulle vara väl lämpat att göra avvägningen mellan

olika projekt. Byggkostnadsforum skall därför vara beredande organ för

regeringens beslut i dessa ärenden.

Kostnaderna för inrättandet av byggkostnadsforum och de kostnader

som uppkommer med anledning av bidragshanteringen, bör belasta

anslaget för bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk håll-

barhet. Regeringen föreslår därför att högst 5 miljoner kronor årligen av

anslaget 31:11 under utgiftsområde 18 får användas för detta ändamål.

8.4 Förändringar av Statens bostadskreditnämnds

verksamhet

Regeringens bedömning: Statens bostadskreditnämnd (BKN) går

över till mer försäkringsmässiga bedömningar och värderingar i sin

garantigivning. Som ett led i detta överlåter regeringen åt BKN att

själv besluta om garantiavgiftens storlek och formerna för uttag av

denna. Därigenom kan en differentierad och riskrelaterad avgiftssätt-

ning ske.

Utländska kreditgivare ges möjlighet att erhålla kreditgaranti vid

finansiering av bostäder i Sverige.

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2002.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens bedömning.

Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser är positiva till

betänkandets förslag vad gäller en övergång till ett försäkringsmässigt

agerande samt införande av en differentierad och riskrelaterad

avgiftssättning. Enligt Finansinspektionen skapar en riskrelaterad

avgiftssättning större rättvisa för garantitagarna och bättre

förutsättningar för att fler sunda byggprojekt skall kunna finna sin

finansiering. Svenska Bankföreningen påpekar att den varierade

avgiftssättningen kan motverka uppfyllandet av det regionalpolitiska

målet att gynna produktion av bostäder utanför tillväxtområdena.

Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation har inget att

erinra mot betänkandet. HSB anser det nödvändigt att genomgripande

reformera BKN-systemet i syfte att skapa en effektiv kreditgaranti som

kan bidra till ett ökat bostadsbyggande även utanför de mest expansiva

regionerna. Riksbyggen tillstyrker förslaget och tillägger att det är

viktigt att först se om ett system med differentierad avgiftssättning kan

komma att konstrueras så att behovet av eget kapital för t.ex.

bostadsrätter kan minska genom ökad lånefinansiering i tillväxtområden

utom i de mest attraktiva delarna.

Konkurrensverket och Finansinspektionen har påpekat att utländska

kreditgivare skall ges möjlighet att verka i Sverige under förutsättning

att den utländske kreditgivaren är auktoriserad som kreditinstitut i sitt

hemland och står under fullgod tillsyn.

Skälen för regeringens bedömning: Bostadsbyggandet har under en

följd av år varit lågt i landet. Bristen på bostäder i tillväxtregionerna är

ett hinder för en fortsatt tillväxt. Regeringen tillsatte hösten 1999 en

utredning med uppgift att analysera och utvärdera systemet med statliga

kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN-systemet) inom resultat-

området Nya garantier. Utvärderingen skulle inriktas på att klarlägga i

vilken utsträckning BKN-systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i

expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed

främjar bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredningen har i

betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder (SOU 2000:13)

redovisat flera förslag till förändringar av dagens BKN-system såsom

differentierad avgiftssättning, övergång till ett försäkringsmässigt

agerande, utställande av äkta garantier vid byggstart, uttag av årlig

avgift i förväg samt utökade möjligheter för utländska kreditgivare att

delta på den svenska kreditmarknaden. Därutöver finns förslag om mer

långtgående ändringar. Ett sådant förslag är att pröva om BKN:s

verksamhet i framtiden skall organiseras i myndighetsform eller övergå

till exempelvis bolagsform. De av förslagen som bedöms kunna

genomföras på kort sikt behandlas i denna proposition. Övriga förslag

bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen avser att

återkomma i dessa delar.

Förekomsten av ett statligt kreditgarantisystem har inneburit att

investeringar i bostäder kommit till stånd, som utan garantisystemet inte

hade blivit av. De bostäder som tillkommit genom BKN-garantins med-

verkan är i huvudsak lokaliserade i tillväxtregionernas ytterområden och

andra områden med tillväxt och efterfrågan på bostäder. Statliga kredit-

garantier medverkar till att det blir möjligt att finansiera nyproduktion av

bostäder i tillväxtregionernas ytterområden och utanför dessa regioner.

Därmed medverkar BKN-garantin till en regional utjämning och stärker

tillväxtområdena. BKN-garantin medverkar vidare till att fler byggherrar,

framför allt mindre och medelstora, bygger bostäder samt att fler

mindre och medelstora finansiärer kan medverka i finansieringen av

bostadsbyggandet. Det finns således främst bostadspolitiska men också

regionalpolitiska argument för att använda statliga kreditgarantier för

investeringar i bostäder. Dagens BKN-system har dock vissa brister som

behöver rättas till för att det i högre grad skall kunna medverka till att

öka bostadsbyggandet.

Den nuvarande utgångspunkten för BKN:s verksamhet innebär att

BKN för varje enskild garanti skall sträva efter att risken för staten blir

så låg som möjligt och helst att den skall ligga nära noll eller vara

obefintlig. BKN:s ambition är därför att försöka undvika att skador

uppstår. Detta förhållningssätt står i motsats till ett mer försäkrings-

mässigt grundat agerande.

Inriktningen bör i stället vara att kunna ta risker och därmed råka ut för

skador men att balansera dessa med avgifter som motsvarar riskerna.

Även med ett sådant försäkringsmässigt angreppssätt behöver givetvis

det enskilda objektet värderas och prissättas efter storleken på risken,

men samtidigt är det den samlade garantiportföljen och de samlade

avgifterna som avgör om målet om ett balanserat ekonomiskt resultat

kan uppnås.

Differentierade avgifter

Låga risker innebär också låga avgifter både i absoluta tal och i relation

till det garanterade beloppet. En sådan strategi ökar sårbarheten

eftersom även ett litet antal, slumpmässigt inträffade, skador innebär att

verksamheten går med förlust. De låga avgifterna leder i sin tur till att

det tar lång tid att ta igen eventuella förluster. Den nuvarande utgångs-

punkten innebär också att BKN:s möjligheter att ta risker begränsas och

att förutsättningarna att stödja bostadsbyggandet därmed är mindre.

Regeringen anser att en övergång till ett försäkringsmässigt agerande i

förening med differentierad avgiftssättning är nödvändig om BKN:s

möjligheter att stödja bostadsbyggandet skall stärkas. För att säkerställa

en sådan förändring skall styrdokumenten för verksamheten bearbetas i

syfte att tydliggöra att BKN:s inriktning i fortsättningen skall vara att

verka för att minimera statens risker för förlust. Ett sådant förfaringssätt

överensstämmer med den nya modell för garantihantering i staten som

riksdagen beslutat (prop.1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr.

1996/97:27-30). Modellen innebär att en avgift skall tas ut för statliga

garantier och att denna avgift skall motsvara den ekonomiska risk och de

övriga kostnader som garantin medför för staten.

Regeringen beslutar idag om storleken på den årliga garantiavgiften.

Garantiavgiften är enhetlig och uppgår till 0,5 procent av det garanterade

beloppet. En för alla objekt enhetlig avgift innebär bl.a. svårigheter att

bygga upp en väl sammansatt och avvägd portfölj. Projekt med låg risk

saknas eftersom en BKN-garanti inte är kostnadseffektiv i dessa fall.

Priset för en kreditgaranti för projekt med låg risk kommer vid en

enhetlig avgiftsnivå nämligen att bli för hög i förhållande till risken.

Projekt med högre risk saknas i portföljen därför att garantiansök-

ningarna avslagits av BKN i samband med förhandsprövningen. Den

enhetliga avgiften hämmar möjligheterna att etablera en bredare portfölj

som är baserad på ett försäkringsmässigt synsätt. Regeringen anser att

ett differentierat avgiftssystem bygger under ett försäkringsmässigt

agerande där avgifterna skall vara riskbaserade och avspegla risken i de

enskilda garantierna.

En övergång till en differentierad prissättning bör ske även om det

innebär att kunder med höga risker kommer att få betala högre avgifter

än idag. En differentierad avgiftssättning innebär generellt sett att

garantier för lån till bostäder utanför tillväxtområdena kommer att få

högre avgifter än garantier i tillväxtområdena. Bostadsfastigheter

utanför tillväxtområdena torde nämligen i genomsnitt innebära en högre

risk på grund av lägre marknadsvärde i förhållande till

produktionskostnaden jämfört med fastigheter i tillväxtområdena. I

dagens system med en enhetlig avgiftsnivå avslås ansökningarna i dessa

ärenden.

Prissättningen av krediter, såväl för gruppen med som utan BKN-

garanti, är tämligen likartad oavsett om den avser ett objekt som ligger i

ett tillväxtområdes kärna eller utanför tillväxtregionerna. Avregleringen

av kreditmarknaden och den förekommande konkurrenssituationen har

inte inneburit någon nämnvärd produktutveckling på kreditområdet när

det gäller bostadsfinansiering. En övergång till ett differentierat avgifts-

system bör kunna öka incitamenten för en produktutveckling av nya och

ändrade finansieringslösningar.

Förslaget om differentierad avgiftsättning kräver att en modell för

fastställande av garantiavgift utarbetas. Detta bör göras av BKN i nära

samverkan med Riksgäldskontoret och marknaden. Vid utarbetande av en

sådan modell bör även formerna för avgiftsuttaget övervägas. Genom-

förande av de nu föreslagna ändringarna bör därför kunna ske med verkan

först från den 1 januari 2002.

Utländska kreditgivare

Enligt nu gällande regler kan bara kreditgivare som står under Finans-

inspektionens tillsyn och har avtal med BKN ansöka om kreditgaranti.

Detta utestänger kreditgivare som inte är etablerade i Sverige från att

ansöka om BKN-garanti. Med hänsyn till det inom EES gällande till-

synssystemet finns det inte några bärande motiv för att hindra kredit-

givare från EES-området att bedriva långivning med garantier till svenska

fastighetsägare. Regeringen anser därför att begränsningen bör tas bort.

Härigenom kan fler kreditgivare inom bostadsområdet arbeta mot

svenska fastighetsägare och möjligheter skapas för ökad konkurrens.

Enligt regeringens uppfattning kommer de föreslagna förändringarna i

BKN-systemet att förbättra förutsättningarna för BKN att kunna

medverka till att öka bostadsbyggandet. En breddad kreditgarantigivning

öppnar möjligheter för lönsamma och riskmässigt sunda bostadsprojekt,

som med nuvarande regler inte kan ges kreditgarantier, att komma till

stånd. En ökad möjlighet för utländska kreditgivare att verka på mark-

naden kan förväntas skapa möjligheter för ökad konkurrens mellan

kreditgivare och därigenom ge låntagarna bättre villkor.

8.5 Bostadsbyggande i tillväxtregionerna

Regeringens bedömning: Den begränsade tillgången till bostäder i

de mest expansiva regionerna kan komma att utgöra ett allvarligt

hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt och bidra till att

inflationstrycket i ekonomin ökar. Det är därför angeläget att så långt

möjligt bidra till att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande

förbättras. En blandning av olika upplåtelseformer bör eftersträvas.

Bakgrunden till regeringens bedömning: Bostadsbyggandet har

varit mycket lågt de senaste åren. Antalet påbörjade lägenheter uppgick

enligt Statistiska centralbyrån (SCB) till i genomsnitt 12 000 lägenheter

årligen under åren 1993 1998. Under år 1999 skedde en viss ökning

då sammanlagt ca 15 000 lägenheter påbörjades. Den långsiktiga

byggprognosen pekar på ett ökat byggande fram till år 2005 då 29 000

bostäder förväntas påbörjas.

Härtill kommer att bostadsmarknaden idag kännetecknas av en ökad

differentiering mellan olika lokala och regionala marknader. Av SCB:s

statistik för år 1999 framgår att endast åtta län hade större inflyttning än

utflyttning. Mot denna bakgrund har regeringen under det senaste året

tagit flera initiativ för att bl.a. få ett bättre underlag för att bedöma

utvecklingen på bostadsmarknaden och för att bedöma vilka åtgärder

som kan bidra till förbättrade förutsättningar för ett ökat

bostadsbyggande.

Boverkets analys av utvecklingen på vissa regionala bostadsmarknader

Boverket har inom ramen för ett särskilt regeringsuppdrag bl.a. analyse-

rat utvecklingen av bostadsefterfrågan i landet. Resultaten av Boverkets

analys tyder på att behovet av nyproduktion av bostäder är större de

närmaste åren än vad tidigare bedömningar visat och att detta särskilt

gäller i tillväxtregionerna. Med utgångspunkt i en indelning av landets

lokala arbetsmarknadsregioner och i statistik över nettoflyttningar till

och från regionerna under 1990-talet har verket identifierat sex

arbetsmarknadsregioner som tillväxtregioner: Stockholm, Göteborg,

Malmö, Växjö, Umeå och Uppsala.

Boverket bedömer att ca 19 000 lägenheter behöver byggas årligen de

närmaste åren i dessa regioner, vilket kan jämföras med de 12 000

bostäder som beräknas byggas i år. I Stockholmsregionen behövs en

årlig nyproduktion på ca 10 000 bostäder fram till år 2010, medan

endast 5 000 bostäder förväntas byggas i regionen årligen fram till år

2004. I Uppsalaregionen behöver bostadsbyggandet tredubblas under

samma period, från ca 500 bostäder till ca 1 500 bostäder per år. I

övriga regioner i landet med ökat antal hushåll behöver ca 6 000

bostäder byggas årligen.

I Boverkets uppdrag ingick också att identifiera hinder för ökad

nyproduktion av bostäder särskilt när det gäller bostäder i flerbostads-

hus. Boverkets viktigaste slutsats i detta avseende är att de största

hindren och problemen sammanhänger med hyresbostadsmarknadens

funktion. Det viktigaste problemet är de höga hyrorna i beståndet, vilket

i hög grad beror på att tjänster relaterade till hyresboendet är

omfattande. Tjänsteintensiva produkter är högt beskattade. Detta medför

att de boende anser att hyrorna redan är för höga. Samtidigt är

hyresnivåerna för låga för att stimulera nyproduktion. Boverket

konstaterar att investeringar i hyresbostäder inte blir tillräckligt

lönsamma för privata investerare och att nyproduktion i större skala

medför försämrad balansräkning för de kommunala bostadsbolagen.

När det gäller fastighetsbeståndet pekar verket på att många fler-

bostadshus nu eller inom några år kommer att behöva omfattande perio-

diskt underhåll och ombyggnader. I många fall har sådana åtgärder

skjutits på framtiden, eftersom hyrorna inte kan höjas i den utsträckning

som krävs för att finansiera dessa åtgärder. Härigenom urholkas fastig-

hetskapitalet så att det finns risk för framtida förfall.

För att inhämta synpunkter på Boverkets analyser och slutsatser

genomfördes en hearing den 30 augusti 1999 med medverkan av

representanter för aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden, dvs.

företag, intresseorganisationer och myndigheter. Vid detta tillfälle

redovisades förslag till åtgärder inom flera problemområden för att

förbättra förutsättningarna för nyproduktion av hyresbostäder.

Framförda förslag gällde bl.a. ändringar i hyressättningssystemet,

förbättrade incitament för kommunerna att öka bostadsbyggandet,

rationellare planprocess, sänkt skatteuttag i produktion och förvaltning

och ändringar i kreditgarantisystemet.

Byggnadsverksamheten allmänt och särskilt i Stockholms län

Efter många år av mycket låg aktivitet steg framtidsförväntningarna för

byggnadsverksamheten i allmänhet betydligt under förra året. Sysselsätt-

ningen i branschen ökar och den höga byggarbetslösheten har minskat

påtagligt. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har gjort en intervjuunder-

sökning på 1 000 arbetsställen inom byggnadsverksamheten under våren

2000. Undersökningen visar på en tydlig ökning av antalet anställda

under det senaste året och den sammantagna bedömningen är att bygg-

sysselsättningen har ökat med ca 5 procent under det senaste året. Det är

framför allt husbyggarna som är inne i en återhämtningsfas medan

aktiviteten inom anläggningssektorn varit mer dämpad. Detta förhållande

bekräftas av Sveriges Byggindustrier som räknar med ökade investe-

ringar för bostadsbyggandet med 10 procent i år och med 13 procent

nästa år.

Sysselsättningen har i absoluta tal ökat mest i Stockholms län men

även Västra Götalands län uppvisar en ökning. Det är de små bygg-

företagen som svarat för den ökade sysselsättningen. Detta är en

konsekvens av att de större företagen köper mer tjänster från andra

företag och att de därmed kan slimma sin egen organisation. Enligt AMS

intervjuundersökning bedömer en majoritet av de intervjuade arbets-

platserna att orderingången ökar under det närmaste året. Det är inte

enbart storstadslänen och universitetsstäderna som tror på en ökad

aktivitet utan merparten av länen kalkylerar med ett ökat byggande.

Liksom tidigare är framtidsförväntningarna dämpade i glesbygden och i

orter med stort överskott på bostäder. Det indikerar dock sammantaget

att byggkonjunkturen kommer att förstärkas påtagligt under de närmaste

åren. Detta bekräftas av den minskade byggarbetslösheten som kan

utläsas bl.a. genom antalet arbetslösa medlemmar i Byggnads a-kassa. I

augusti redovisades en öppen arbetslöshet om 7,4 procent mot 8,1

procent för juni månad. Jämfört med föregående år är minskningen ca

fyra procentenheter för båda månaderna. Regeringens arbetsmarknads-

politiska åtgärder är omfattande och berör ytterligare 1,5 procent av

byggnadsarbetarna.

Tillgången på byggnadsarbetare i Stockholms län minskar och det

finns en uppenbar risk för att bristen på byggnadsarbetare ökar i

Stockholms län under de närmaste åren. Eftersom arbetslösheten fort-

farande är stor i delar av landet är det angeläget att branschen tar ansvar

för rörlighetsstimulerande åtgärder. Regeringen följer utvecklingen på

byggarbetsmarknaden.

Kartläggning av kommunernas mark- och planberedskap i tillväxtlänen

Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands, Skåne, Uppsala,

Västerbottens och Östergötlands län har på regeringens uppdrag kartlagt

mark- och planberedskapen inom respektive län. Resultaten av denna

kartläggning tyder på att mark- och planberedskapen generellt sett är

tillfredsställande, men att den är otillräcklig i vissa kommuner. Samtliga

länsstyrelser uppger att det är stora skillnader mellan olika länsdelar i

respektive län i fråga om befolkningsutveckling och efterfrågan på

bostäder. Vidare varierar mark- och planberedskapen stort mellan

kommunerna. Flera län redovisar att det finns gällande planer, som dock

inte svarar mot de bostadssökandes önskemål när det gäller de byggklara

områdenas belägenhet.

Uppdrag till landshövdingen i Stockholms län att överlägga med

kommunerna

Landshövdingen i Stockholms län har inom ramen för ett särskilt rege-

ringsuppdrag haft överläggningar med kommunerna i länet och

diskuterat möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat

bostadsbyggande i länet. Uppdraget slutredovisades i juni 2000. Lands-

hövdingens slutsats är att två huvudproblem framträder.

Det ena problemet betecknas som plan- och skattepolitiskt och avser

en tungarbetad planprocess och, för vissa kommuner, skatteeffekter.

Landshövdingen framhåller att ett av de allvarligaste hindren för

bostadsbyggandet är att kommunerna, särskilt i Stockholms län, i princip

saknar alla incitament att bygga.

Det andra huvudproblemet är att bostadsmarknaden inte fungerar,

eftersom de kommunala bolagen, kooperationen och de privata bygg-

herrarna i det närmaste har slutat att bygga. Däremot startas nya projekt

av bostadsrättsföreningar som bildats av de stora byggföretagen. Häri-

genom har det traditionella förhållandet med en byggherre som

beställare och en entreprenör som uppdragstagare upphört att existera.

Landshövdingen föreslår att regeringen överväger initiativ inom flera

områden, bl.a. vissa förenklingar av planprocessen, införande av tre-

dimensionell fastighetsindelning, prioritera bidrag till marksanering

inom de lokala investeringsprogrammen, förändring av det kommunala

utjämningssystemet samt fortsatt politisk prioritet på bostadsbyggandet.

Uppdrag till Boverket att främja en rationellare planprocess

Boverket har fått regeringens uppdrag att under detta år öka sina insatser

för att förmedla kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan

förbättras och om möjliga förenklingar inom ramen för gällande

lagstiftning. I samverkan med bl.a. kommuner och länsstyrelser

genomför Boverket för närvarande konferenser och seminarier med

fokus på möjliga förenklingar i översikts- och detaljplaneringen. Inom

ramen för detta arbete utarbetas en handbok.

Förändringar i det kommunala utjämningssystemet

Regeringen har i propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor

(prop. 1999/2000:115) föreslagit ändringar i inkomstutjämningen för

att eliminera de negativa marginaleffekter som kan drabba några

kommuner då deras genomsnittliga skatteunderlag ökar snabbare än

genomsnittet i landet. Detta innebär att en kommun eller ett landsting

alltid kommer att ha incitament att öka det egna skatteunderlaget. De

föreslagna förändringarna införs fr.o.m. år 2001 under förutsättning att

riksdagen beslutar i enlighet med regeringens förslag.

Investeringsbidrag för anordnande av studentbostäder och reviderade

byggregler

Den snabba utbyggnaden av antalet utbildningsplatser vid högskolor har

ökat efterfrågan på ytterligare studentbostäder och på vissa orter kan

kötiden för en studentbostad vara ca ett år vid höstterminens start. Det är

angeläget att detta bostadsbehov kan tillgodoses och att den

nyproduktion som behövs kommer igång snabbt. Riksdagen har därför

beslutat, med anledning av regeringens förslag i 2000 års ekonomiska

vårproposition, att ett tillfälligt investeringsbidrag för anordnande av

bostäder för studenter skall lämnas för ny- och ombyggnadsprojekt som

påbörjas under perioden den 13 april 2000 31 december 2002 (prop.

1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU27, rskr. 1999/2000:262).

Beslutet innebär att totalt 400 miljoner kronor anvisas för detta ändamål

åren 2000 2002 och medger att bidrag kan beviljas för en produktion av

ca 10 000 lägenheter.

Vidare har Boverket på regeringens uppdrag gjort en översyn av bygg-

reglerna för studentbostäder i syfte att främja sänkta produktionskost-

nader. Översynen resulterade i att Boverket i juli reviderade sina före-

skrifter när det gäller vissa standardkrav, vilket gör det möjligt att

minska produktionskostnaderna med 20 000 30 000 kronor per

lägenhet.

Boverket har t.o.m. oktober 2000 fördelat totalt 250 miljoner kronor

som beräknas innebära att närmare 5 000 nya studentbostäder kan börja

byggas före sommaren 2001. Resterande 150 miljoner kronor fördelas

under första halvåret 2001.

Bidrag till marksanering

Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 2001 att ökade

resurser skall anvisas för sanering och återställning av förorenade

områden åren 2001 2004 (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 20,

anslaget 34:4). Härigenom ökar möjligheterna att fler områden där

bostadsbebyggelse är möjlig efter sanering kan utnyttjas för

bostadsbyggande.

Härtill kommer att drygt 90 miljoner kronor fördelades till kommu-

nerna under år 1999 för saneringsåtgärder inom ramen för de lokala

investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet (utgiftsområde 18,

anslaget E1). Det är regeringens uppfattning att stöd till sanerings-

åtgärder även fortsättningsvis skall kunna lämnas inom ramen för dessa

program.

Utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen skälig avkastning

De kommunala allmännyttiga bostadsföretagen har alltsedan sin

tillkomst varit ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när de

skall uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningen. Starka och

välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för

alla grupper av medborgare måste även i fortsättningen vara ett grund-

läggande inslag i den svenska bostadspolitiken.

Regeringen beslutade den 6 maj 1999 om direktiv till en särskild

utredare att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga

bostadsföretag och att genomföra en utvärdering av

bruksvärdessystemet. Därefter har en parlamentariskt sammansatt

kommitté tillsatts (dir. 1999:110) med uppgift att värdera utredarens

förslag om olika verksamhetsformer för icke-vinstdrivande företag

m.m. Kommitténs arbete skall enligt direktiven redovisas senast den 1

november 2000.

Under den tid då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga

bostadsföretagen utreds har riksdagen beslutat att ett tidsbegränsat

sanktionssystem skall gälla. Syftet med det tillfälliga sanktionssystemet

är att motverka att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att

pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kom-

munerna (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoU11, rskr.

1998/99:251). Riksdagsbeslutet innebär bl.a. att om en kommun

använder sitt bestämmande inflytande i bostadsföretaget till att överföra

en utdelning eller ett aktieägartillskott som överstiger en skälig

avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet, skall en minskning av

kommunens generella statsbidrag ske. Regeringen har i förordning (SFS

1999:610 respektive SFS 1999:1194) föreskrivit att skälig avkastning

under kalenderåret 1999 skall vara högst 5 procent och under 2000

högst 7,5 procent. Regeringen anser att det inte nu finns skäl att ändra

denna procentsats och avser därför om situationen inte förändras under

senare delen av innevarande år besluta att ett kommunalt bostadsföretag

också under år 2001 får lämna en utdelning om högst 7,5 procent på det

av kommunen direkt tillskjutna kapitalet.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är angelägen om

att så långt som möjligt bidra till att förutsättningarna för ett ökat

bostadsbyggande förbättras. En blandning av olika upplåtelseformer bör

eftersträvas. Inom Regeringskansliet bereds därför flera frågor som

direkt eller indirekt påverkar förutsättningarna för bostadsbyggande.

I betänkandet Bruksvärde, förhandling och hyra en utvärdering (SOU

2000:33) redovisar Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet en

undersökning av hur hyreslagens bruksvärdessystem har fungerat i

praktiken. Enligt utredningen har regelverket och tillämpningen av detta

åstadkommit en hyresstruktur som i de flesta fall svarar väl mot vad

hyresgäster tycker att det är värt att betala i hyra för olika lägenheter.

Utredningen drar slutsatsen att bruksvärdessystemet i stort sett fungerar

på det sätt som var avsikten när systemet infördes. Utredningen har

emellertid redovisat vissa idéer om begränsade förändringar i bruks-

värdessystemet. Bl.a. pekas på möjligheten att slopa allmännyttans

hyresledande roll på sådana orter där det råder balans på

bostadsmarknaden. En annan idé är att under en s.k. karenstid undanta

nyproduktion från hyreslagens bruksvärdesregel. Utredningen har

remissbehandlats och bereds nu inom Regeringskansliet.

I flera av de rapporter som lämnats till regeringen har pekats på den

betydelse som en smidig planprocess kan ha för bostadsförsörjningen. I

det sammanhanget bör understrykas att ansvaret för planläggning och för

att en god planberedskap finns ligger hos kommunerna. Det är därför

angeläget att en långsiktig planering finns i kommunerna när det gäller

sådana markanvändningsfrågor som har betydelse för bostadsförsörj-

ningen. Det är också angeläget att de möjligheter som kan finnas att

förenkla planprocessen tas till vara. Boverket har som tidigare berörts

fått i uppdrag av regeringen att öka sina insatser för att förmedla

kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan förbättras och

om möjliga förenklingar inom ramen för gällande lagstiftning.

Regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att

göra planprocessen smidigare och snabbare. En översyn i syfte att

avlasta regeringen prövningen av överklaganden och att förenkla

systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har

påbörjats inom berörda departement.

Inom Regeringskansliet bereds också frågan om att införa regler om

tredimensionell fastighetsindelning. Enligt gällande ordning är

fastighetsindelningen tvådimensionell. Utredningen om

tredimensionellt fastighetsutnyttjande har i betänkandet

Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) föreslagit regler

som skall göra det möjligt att bilda särskilda fastigheter också av

tredimensionella utrymmen, belägna ovan eller under markytan. Det

huvudsakliga syftet med utredningsförslaget är att lösa vissa problem

som kan föreligga när olika slag av verksamheter skall samordnas i

komplicerade byggnadsanläggningar. Förslaget medför att t.ex. en

tunnel, ett bergrum eller ett våningsplan i en byggnad skall kunna bilda

en självständig fastighet eller ingå i en annan fastighet än den till vilken

den över- eller underliggande marken hör. Enligt förslaget skall det

emellertid inte vara möjligt att bilda en särskild fastighet av en enskild

bostadslägenhet. Betänkandet, som har remissbehandlats har i huvudsak

mottagits positivt.

Införande av regler om tredimensionell fastighetsindelning skulle

kunna underlätta bostadsproduktion, t.ex. genom att uppföra våningsplan

för bostäder ovanpå befintliga byggnader med lokaler för handel eller

kontor. Frågan om tredimensionell fastighetsindelning nödvändiggör

förutom fastighetsrättsliga ändringar ett antal förändringar även på

skatteområdet, bl.a. när det gäller reglerna om fastighetstaxering och

kapitalvinstbeskattning. Innan något förslag kan redovisas måste dessa

och vissa andra frågor beredas ytterligare.

Fastighetsbeskattningskommittén har i sitt slutbetänkande Likformig

och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34) redovisat förslag om

hur man kan åstadkomma en rättvisare utformning av fastighetsbeskatt-

ningen och en mer likformig behandling av olika upplåtelseformer.

Kommittén föreslår vidare en samtidig avveckling av fastighetsskatten

för hyreshus och räntebidragen till ny- och ombyggnad av flerfamiljs-

fastigheter. Enligt kommitténs bedömning bör eventuella stöd till

nyproduktion i stället ske genom någon form av investeringsbidrag. I det

fortsatta arbetet med betänkandet får regeringen återkomma i dessa

frågor.

Utvecklingen i Stockholmsregionen har en väsentlig betydelse för

utvecklingen i resten av landet. Stockholmsregionens dynamik bidrar i

hög grad till att Sverige kan konkurrera med spjutspetsteknik och

kompetens, i stället för med låga löner. Goda kommunikationer är en

viktig förutsättning för ett ökat bostadsbyggande och en uthållig tillväxt.

Men en uthållig tillväxt kräver också att bostadsbyggandet i Stockholms-

regionen minst fördubblas i förhållande till dagens situation.

Stockholmsregionen växer alltmer samman med Mälardalsregionen.

En sådan utveckling bidrar till att stärka övriga delar av landet genom att

det blir en region som på allvar kan konkurrera med tillväxtregionerna på

kontinenten och därmed gör hela vårt land mer attraktivt att investera i.

En bättre regional balans kräver att byggandet sker i flertalet kommu-

ner i regionen och med blandade upplåtelseformer. Vi behöver såväl

hyresrätter som bostadsrätter och egnahem. Kommunerna har ett bety-

dande ansvar för att bostadsförsörjningen får denna inriktning.

En arbetsgrupp i Regeringskansliet har gjort en inventering av mark i

Stockholms län, ägd av statliga bolag och myndigheter, som skulle kunna

göras tillgänglig för bostadsbebyggelse. Av denna framgår bl.a. att

Vasakronan AB äger mark på Sydöstra Järvafältet och i Södra Hägernäs i

Täby kommun. Statens Järnvägar innehar markområden i Solna, Salems,

Upplands Väsby och Stockholms kommuner.

En ny modern stadsdel med bostäder och arbetsplatser avses bli

uppförd på den mark som innehas av Vasallen AB på gamla Tullinge

flygplats i Botkyrka kommun. Vid kontakter med kommunen har fram-

kommit att ambitionen är att det på området skall uppföras en varierad

och blandad bebyggelse med såväl egnahem, bostadsrätter som hyres-

rätter. En sådan inriktning ligger väl i linje med regeringens bostads-

politiska ambitioner.

9

10 Ikraftträdande och ekonomiska

konsekvenser

Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.

Förslaget om kommunernas skyldighet att planera för bostadsförsörj-

ningen i kommunen innebär endast ett förtydligande av det ansvar för

bostadsförsörjningen på lokal nivå som för närvarande i allt väsentligt

baseras på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen

(1980:620). Förslaget innebär således inte en ny uppgift som i grunden

förändrar kommunernas ansvar och beräknas därför inte få några

påtagliga ekonomiska konsekvenser för kommunerna.

Förslaget om att kommunerna i vissa fall skall vara skyldiga att

anordna en bostadsförmedling kan innebära ökade kostnader för

kommunerna. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att sådana

kommunala bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter i turordning

efter kötid skall få ta ut en särskild avgift för att finansiera

verksamheten.

Kommunala bostadsförmedlingar är vidare i likhet med privata

yrkesmässiga bostadsförmedlingar redan enligt gällande rätt

berättigade att ta ut ersättning för sådan förmedling som leder till att ett

hyresavtal ingås.

11

12 Författningskommentar

12.1 Förslaget till lag om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar

1 §

Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa

förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att

främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds

och genomförs.

Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det

behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.

Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige.

I första stycket slås fast att kommunerna är skyldiga att planera bostads-

försörjningen. Vidare anges att syftet med bostadsförsörjningsplane-

ringen skall vara att dels skapa förutsättningar för alla i kommunen att

leva i goda bostäder, dels främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads-

försörjningen förbereds och genomförs. Uttrycket goda bostäder tar

inte sikte enbart på själva bostadens kvalitet utan också på boendemiljön

i stort. Med uttrycket åtgärder för bostadsförsörjningen avses inte

enbart nybyggnad av bostäder. Det innefattar också ombyggnad och

ändringar eller kompletteringar i det befintliga bostadsbeståndet liksom

andra åtgärder som är motiverade av bostadsförsörjningsskäl.

Andra stycket innehåller en bestämmelse om att samråd kan behöva

ske med andra berörda kommuner vid bostadsförsörjningsplaneringen.

Det torde ligga i kommunernas eget intresse att se till att erforderliga

samråd kommer till stånd. Några särskilda regler för att bestämma vilka

kommuner som skall samråda med varandra har därför inte ansetts

nödvändiga.

Enligt tredje stycket skall riktlinjer för kommunens

bostadsförsörjning antas av kommunfullmäktige. Kommunerna skall inte

vara skyldiga att upprätta särskilda planer eller program för sin

bostadsförsörjning. För de kommuner som redan i dag har en

tillfredsställande bostadsförsörjningsplanering och som behandlar

bostadsförsörjningsfrågan i fullmäktige, kommer den reglering som nu

föreslås inte att innebära någon förändring av den enskilda kommunens

sätt att arbeta med bostadsförsörjningsfrågorna.

2 §

Länsstyrelsen skall lämna kommunerna i länet råd, information och

underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.2.3.

3 §

Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall en kommun

anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver

gemensam bostadsförmedling, skall dessa kommuner anordna sådan

bostadsförmedling.

Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostads-

förmedling enligt första stycket.

I paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet för en kommun att

vid behov anordna bostadsförmedling. Innebörden av begreppet bostads-

förmedling har behandlats i allmänmotiveringen. Den där gjorda

avgränsningen innebär att ett allmännyttigt bostadsföretags förmedling

av sina egna lägenheter inte är att betrakta som bostadsförmedling i

lagens mening. Av allmänmotiveringen framgår också att det krävs att

kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna bostadsför-

medling efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlings-

principer för att kommunal bostadsförmedling skall anses föreligga. Ett

kommunalt bostadsföretag som utan något särskilt uppdrag att vara

kommunal bostadsförmedling fördelar egna lägenheter är alltså inte att

betrakta som kommunal bostadsförmedling.

Enligt första stycket andra meningen skall skyldigheten att anordna

bostadsförmedling i vissa fall fullgöras av två eller flera kommuner

gemensamt. Ett behov av sådan gemensam bostadsförmedling kan

föreligga i ett bostadsförsörjningsområde som omfattar mer än en

kommun. Det gäller i första hand i storstadsområdena.

Någon särskild verksamhetsform för de kommunala bostadsförmed-

lingarna har inte föreskrivits i lagen. Som framhållits i allmänmotive-

ringen kan verksamheten t.ex. läggas ut på entreprenad. En aktör som får

i uppdrag att för kommunens räkning driva bostadsförmedling måste

dock ha en tillfredsställande överblick över situationen på bostads-

marknaden och ha tillgång till lägenheter att förmedla i hela kommunen.

Det kan därför inte anses lämpligt att en kommun lämnar över uppgiften

till mer än en aktör i taget.

Paragrafens andra stycke gör det möjligt för regeringen att vid behov

förelägga en kommun eller vissa kommuner gemensamt att fullgöra de i

första stycket angivna skyldigheterna. Det ligger i sakens natur att ett

statligt ingripande inte bör komma ifråga utan att det föreligger starka

skäl. Staten bör således inte anses vara berättigad att gripa in med tvång

förrän det klart visat sig att kommunen eller kommunerna inte fullgör

sin skyldighet på frivillig väg. Endast om läget på bostadsmarknaden är

sådant att det från allmän synpunkt kan anses erforderligt att bostads-

förmedling inrättas bör regeringen överväga att utnyttja möjligheten till

ingripande. Det är naturligt att utgå ifrån att kommuner och andra

offentliga organ följer bl.a. lagar och beslut som fattats med stöd av lag.

Någon särskild sanktionsmöjlighet har därför inte ansetts nödvändig.

4 §

En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i turordning

efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får tas ut vid

yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, ta ut

en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande. Kravet på

förmedling efter kötid skall inte hindra att ett begränsat antal lägenheter

som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.

Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma

avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.

Paragrafen innehåller bestämmelser om köavgifter. Skälen för att införa

en rätt för kommunala bostadsförmedlingar att ta ut en köavgift har

behandlats i avsnitt 4.2.5.

Av första stycket första meningen framgår att köavgift under viss

förutsättning får tas ut vid kommunal bostadsförmedling. Vad som avses

med kommunal bostadsförmedling har angetts under 3 §. Övriga

bostadsförmedlingar får inte ta ut köavgifter. Om en kommun har valt att

uppdra åt en privat förmedling att fullgöra den kommunala skyldighet

som bostadsförmedlingen innebär och detta uppdrag endast omfattar en

del av förmedlingens lägenhetsbestånd, kan alltså skilda avgiftsprinciper

komma att tillämpas inom förmedlingen.

Köavgiften får tas ut utöver den förmedlingsersättning som kan få tas

ut enligt 65 a § hyreslagen.

En förutsättning för att köavgift skall få tas ut är att lägenheter för-

medlas i turordning efter kötid. När bostadsförmedlingen tar emot en

lägenhet för förmedling har den därför anledning att klara ut om fastig-

hetsägaren accepterar förmedling i turordning efter kötid. Om

fastighetsägaren har preciserade krav på den hyresgäst som kan komma i

fråga, t.ex. i fråga om ålder, kön eller yrkesgrupp, kan

bostadsförmedlingen inte tillhandahålla lägenheten i en allmän kö där

köavgift tas ut (med allmän avses då att det inte ställs upp några

specifika krav vare sig på de hyressökande eller på lägenheterna i kön).

Fastighetsägaren får däremot ställa sådana grundläggande krav på den

hyressökande som är förknippade med dennes möjligheter att klara av

sina åtaganden som hyresgäst. Härmed åsyftas exempelvis krav på

ekonomisk förmåga att betala hyran för aktuell lägenhet och sådana krav

som är förknippade med hyresgästens skyldighet att vårda lägenheten.

Det är vidare möjligt för förmedlingen att ordna olika köer för skilda

grupper av hyressökande (se nedan).

Förmedlingen får i en allmän kö inte ge fördelar exempelvis till

personer i kön som kan erbjuda en byteslägenhet eller till dem som har

särskilt stort behov av en lägenhet. Inte heller får kommunen avvika från

turordningen i kön för att exempelvis tillgodose önskemål om blandade

bostadsområden. Sådana önskemål får tillgodoses genom att vissa lägen-

heter hålls utanför kösystemet, något som i så fall måste göras tydligt i

reglerna för kön.

En kommun har dock frihet att inom ramen för förmedling i

turordning efter kötid organisera köverksamheten på det mest

ändamålsenliga sättet. En kommun kan t.ex. ha flera köer för olika

kategorier av lägenheter eller olika kategorier av hyressökande. Det är

t.ex. möjligt att ha en särskild kö för sådana sökande som kan erbjuda en

byteslägenhet eller en särskild kö för ungdomslägenheter. En kommun

kan också förmedla en viss grupp lägenheter utanför kön och efter andra

principer än turordningskravet. Så kan t.ex. vara fallet för

förtursförmedling eller som framgått av föregående stycke för att

tillgodose önskemål om blandade bostadsområden. För denna

förmedling får visserligen ingen köavgift tas ut, men den

omständigheten att sådan förmedling existerar hos bostadsförmedlingen

hindrar alltså inte att köavgift tas ut i övrigt. Att även vissa lägenheter

som annars är tillgängliga för de köande får tas undan och fördelas enligt

ett förturssystem framgår av andra meningen.

Även om det finns flera köer inom samma bostadsförmedling och en

hyressökande där står i flera köer, får bara en avgift tas ut av varje hyres-

sökande.

En bostadsförmedling behöver inte tillämpa ett kösystem utan kan

förmedla lägenheter enligt andra kriterier. Då får dock ingen köavgift tas

ut.

Av andra meningen i första stycket framgår att ett begränsat antal

lägenheter i kön får fördelas enligt ett förturssystem utan att detta

hindrar att köavgifter tas ut. För att rätt förstå detta undantag bör man

observera skillnaden mellan å ena sidan lägenheter som är tillgängliga

för de köande och å andra sidan lägenheter som kommunen väljer att

hålla utanför kösystemet. Som framgått ovan kan lägenheter hållas

utanför kösystemet för olika ändamål. Det kan gälla t.ex. lägenheter i ett

visst bostadsområde som kommunen vill fördela utifrån önskemålet att

skapa en bättre blandning av olika boendekategorier. Men när det gäller

lägenheter som i princip är tillgängliga för de köande får bara ett

undantag göras från kötidsordningen. Det undantaget gäller s.k. förturer.

Det har inte ansetts nödvändigt att i lagen ställa upp några särskilda

krav i fråga om vilka förturer som skall få medföra ingrepp i den

normala turordningen efter kötid. De enda krav som ställs är att det skall

röra sig om ett begränsat antal lägenheter och ett förturssystem . Det

sistnämnda kravet är avsett att innebära att kommunen måste hålla sig till

vissa bestämda regler när det gäller vilka fall som behandlas som

förturer. Det kan vara fråga om dels fall där en enskild tillhandahålls en

bostad i form av bistånd enligt sociallagstiftningen, dels fall då förtur

medges på annan grund.

I andra stycket anges att avgiften får tas ut för högst ett år i taget.

Vidare anges att kommunen själv får bestämma såväl avgiftens storlek

som de närmare principerna för avgiftsuttaget, t.ex. vad som skall gälla

beträffande avgiften om en hyressökande antar ett erbjudande om en

lägenhet men ändå vill stå kvar i kön.

5 §

En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommunens

bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.

Paragrafen ger regeringen befogenhet att från en kommun begära

uppgifter i bostadsförsörjningsfrågor som regeringen bedömer att det

finns ett särskilt behov av att få belysta.

Som har framgått tidigare är avsikten att någon årlig och formaliserad

redovisning till statliga myndigheter av kommunernas bostadsförsörj-

ningsplanering inte skall införas. Det kan emellertid finnas behov för

regeringen att i en viss situation begära uppgifter från kommunerna.

Regeringens befogenhet att begära in uppgifter från en kommun är

avsedd att utnyttjas restriktivt.

12.2

12.3 Förslaget till lag om ändring i jordabalken

12 kap. 35 §

Hyresgästen får överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att

genom byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till

överlåtelsen. Tillstånd skall lämnas, om hyresgästen har beaktansvärda

skäl för bytet och detta kan äga rum utan påtaglig olägenhet för

hyresvärden samt inte heller andra särskilda skäl talar emot bytet.

Tillståndet kan förenas med villkor.

Första stycket gäller inte, om

1. lägenheten hyrs i andra hand,

2. lägenheten utgör en del av upplåtarens bostad,

3. lägenheten är belägen i ett enfamiljshus som inte är avsett att hyras

ut varaktigt eller i ett tvåfamiljshus,

4. lägenheten har upplåtits av någon som innehade den med bostadsrätt

och lägenheten alltjämt innehas med sådan rätt, eller

5. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för

fritidsändamål och hyresförhållandet inte har varat längre än nio

månader i följd.

Medverkar en kommun till att hyresgästen får en annan bostad genom

att förmedla denna, får kommunen ansöka hos hyresnämnden om

tillstånd som avses i första stycket.

I paragrafens tredje stycke har anvisa eller tagits bort före förmedla .

Ändringen är redaktionell. Vidare har sista meningen, som jämställer

kommunalförbund med kommuner i nu aktuellt hänseende, utmönstrats.

Föreskriften är överflödig då en motsvarande bestämmelse numera finns

i 3 kap. 22 § kommunallagen (1991:900).

12 kap. 65 a §

Ingen får ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyres-

sökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ändamål än fritids-

ändamål. Sådan ersättning får dock utgå vid yrkesmässig bostadsförmed-

ling enligt grunder som föreskrivs av regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer.

I fråga om köavgift vid kommunal bostadsförmedling gäller

särskilda bestämmelser i lagen (2000:000) om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar.

Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till böter eller

fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst

två år.

Den som har uppburit otillåten ersättning är skyldig att betala tillbaka

den.

I paragrafens första stycke har ordet anvisning bytts ut mot förmedling.

Ändringen är bara språklig. Ordet förmedling beskriver bättre vad som

faktiskt sker.

Ett nytt andra stycke har lagts till. Det innehåller en hänvisning till

den nya bostadsförsörjningslagens regler om köavgifter vid kommunal

bostadsförmedling. Uttag av sådana avgifter omfattas således inte av för-

budet i paragrafen.

Sammanfattning av promemorian Kommunernas

bostadsförsörjningsansvar

I promemorian föreslås en ny lag om kommunernas bostadsförsörj-

ningsansvar. Enligt förslaget skall varje kommun vara skyldig att planera

för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar

för alla kommuninvånare att leva i goda bostäder och för att främja att

ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och

genomförs. Vidare skall kommunen, om det behövs, anordna

bostadsförmedling. Uppgiften kan utföras i egen regi eller lämnas över

till ett kommunalt företag. Kommunala bostadsförmedlingar som

förmedlar lägenheter i turordning efter kötid föreslås få en möjlighet att

ta ut en köavgift av de hyressökande.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.

Promemorians lagförslag

Lagförslag

Förslag till lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa

förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att

främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds

och genomförs.

Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige.

Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen vid behov

samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.

2 § Länsstyrelsen skall ge kommunen råd och information samt bidra

med underlag till kommunens bostadsförsörjningsplanering.

3 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall en kommun

anordna bostadsförmedling. Vid behov av bostadsförmedling som är

gemensam för flera kommuner skall dessa kommuner anordna

gemensam bostadsförmedling.

Kommunen får lämna över uppgiften att anordna bostadsförmedling

till en sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 § kommunallagen

(1991:900) endast om den juridiska personen helt ägs av kommunen

eller kommunen ensam bestämmer över den.

Regeringen får förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling

enligt första stycket.

4 § Vid kommunal bostadsförmedling där lägenheter förmedlas i

turordning efter kötid får kommunen, utöver sådan

förmedlingsersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling

enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö

(köavgift) av den hyressökande.

Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma

avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.

5 § En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommunens

bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Förslag till lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 65 a § jordabalken skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

65 a §

Ingen får ta emot, träffa avtal

om eller begära ersättning av

hyressökande för anvisning av

bostadslägenhet för annat ändamål

än fritidsändamål. Sådan ersättning

får dock utgå vid yrkesmässig

bostadsförmedling enligt grunder

som föreskrivs av regeringen eller

den myndighet som regeringen

bestämmer.

Ingen får ta emot, träffa avtal

om eller begära ersättning av

hyressökande för förmedling av

bostadslägenhet för annat ändamål

än fritidsändamål. Sådan ersättning

får dock utgå vid yrkesmässig

bostadsförmedling enligt grunder

som föreskrivs av regeringen eller

den myndighet som regeringen

bestämmer.

I fråga om köavgift vid kommu-

nal bostadsförmedling gäller sär-

skilda bestämmelser i lagen

(2000:000) om kommunernas

bostadsförsörjningsansvar.

Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till böter eller

fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst

två år.

Den som har uppburit otillåten ersättning är skyldig att betala tillbaka

den.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Förteckning över remissinstanser

Yttrande över promemorian Kommunernas bostadsförsörjningsansvar

har efter remiss lämnats av:

Svea hovrätt, Hyresnämnden i Stockholm, Kammarkollegiet, Statskonto-

ret, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Konsumentverket, Boverket,

Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i

Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i

Västerbottens län, Huddinge kommun, Stockholms kommun,

Sundbybergs kommun, Södertälje kommun, Tyresö kommun, Täby

kommun, Upplands Väsby kommun, Uppsala kommun, Oxelösunds

kommun, Växjö kommun, Älmhults kommun, Emmaboda kommun,

Kristianstads kommun, Malmö kommun, Ängelholms kommun,

Kungsbacka kommun, Göteborgs kommun, Kungälvs kommun, Marks

kommun, Skövde kommun, Kumla kommun, Västerås kommun, Falu

kommun, Bollnäs kommun, Härnösands kommun, Östersunds kommun,

Umeå kommun, Vindelns kommun, Svenska Kommunförbundet,

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO, Sveriges

Fastighetsägareförbund, Hyresgästernas Riksförbund, HSB Riksförbund,

Riksbyggen, Kommittén för allmännyttiga företag och bostadssocial

utveckling (Fi 2000:01).

Yttranden har vidare inkommit från:

Sollentuna kommun, Herrljunga kommun, Stockholms

Handelskammare, Vaggeryds kommun, Borgholms kommun, Ydre

kommun, Hallstahammars kommun, Bostad Direkt Stockholm AB,

Skärgårdarnas Riksförbund, Tanums kommun, Lomma kommun, Sotenäs

kommun.

Förteckning över remissinstanser

Yttrande över Byggkostnadsdelegationens betänkande Från byggsekt till

byggsektor (SOU 2000:44) har efter remiss lämnats av:

Kommerskollegium, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll,

SWEDAC, Fortifikationsverket, Konsumentverket, Länsstyrelsen i

Jönköpings län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms

län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands

län, Nämnden för offentlig upphandling, Högskoleverket, Kungliga

Tekniska Högskolan, Boverket, Byggforskningsrådet, Banverket, Kon-

kurrensverket, Luftfartsverket, Närings- och teknikutvecklingsverket,

NUTEK, Vägverket, Chalmers Tekniska Högskola AB, Linköpings

kommun, Umeå kommun, Uppsala kommun, Växjö kommun, Göteborgs

kommun, Malmö kommun, Stockholms kommun, BYSAM, HSB

Riksförbund, Riksbyggen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Allmän-

nyttiga Bostadsföretag SABO, Sveriges Byggindustrier, Sveriges Fastig-

hetsägareförbund.

Sammanfattning av betänkandet Statsgarantier för

investeringar i bostäder en utvärdering av BKN-

systemet (SOU 2000:13) från Utredningen om

utvärdering av statliga kreditgarantier för

bostadsinvesteringar

Direktiven kan sammanfattas som att utredningen skall analysera och

utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteirngar

(BKN-systemet) inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen

skall inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning BKN-systemet

underlättar kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar

kapitalkostnaderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och

tillväxten.

Huvudvikten i utvärderingen har legat på att analysera det nuvarande

systemet, hur det fungerar, samt dess resultat.

BKN-garantierna förväntas medverka till lägre boendekostnader. Det

är utifrån det underlag som finns tillgängligt svårt att fastställa om kost-

naderna för BKN-garanterade lån blir lägre än för lån med motsvarande

säkerhetsläge som inte har BKN-garanti. Det troliga är att bostäderna

över huvud taget inte skulle ha blivit byggda utan BKN-garanti.

BKN-garantier har betydelse för beslut om att bygga bostadsrätter.

Kreditgivarnas villighet och möjlighet att lånefinansiera ökar med en

BKN-garanti. Statliga kreditgarantier medverkar till att det blir möjligt

att finansiera nyproduktion av bostadsrätter särskilt i tillväxtregionernas

ytterområden och utanför dessa.

För de mindre och medelstora privata fastighetsbolagen är vanligen

statsgarantier en förutsättning för att det skall gå att ordna

finansieringen.

De största bristerna som framkommit i analysen av BKN-systemet är

att den statliga kreditgarantin inte är en äkta garanti, att utgångs-

punkterna för verksamheten leder till att BKN skall undvika att skador

över huvud taget uppstår och att avgiftssättningen begränsar vilka

projekt som BKN kan garantera.

BKN:s nuvarande riskbedömning medverkar till att nyproduktionen av

bostäder blir lägre än vad som vore möjligt. BKN:s bedömningar sätter

restriktioner för dess eget risktagande. Nuvarande bedömningar ökar

också i vissa avseenden osäkerheten om garantins värde och minskar

därmed risktagandet hos garantitagare och investerare.

Ett generellt motiv för staten att tillhandahålla kreditgarantier har varit

att privata alternativ saknats och/eller så har staten bedömt att det saknas

förutsättningar för privata lösningar att växa fram.

Kontakter med företrädare för försäkringsbranchen visar att det i dag

inte finns någon privat garantigivning liknande BKN:s. Branschen har

också framfört att den av främst kommersiella skäl inte är intresserad av

att utveckla privata alternativ till BKN-systemet. Det saknas därmed

förutsättningar för att en marknad för sådana garantier skall uppstå.

Existensen av BKN-systemet utestänger inte privata alternativ från att

växa fram.

Det faktum att privata alternativ inte kan förväntas växa fram är i sig

inte ett tillräckligt motiv för staten att driva ett garantisystem. Statens

engagemang måste tjäna ett reellt syfte. Inte minst bostadspoliltiska

motiv måste finnas om BKN-systemet skall behållas. BKN-systemet

åstadkommer positiva bostadspolitiska effekter. Det finns sammantaget

starka bostads- och regionalpolitiska skäl för att behålla de statliga

kreditgarantierna.

BKN-garantin kommer även i framtiden att ha störst effekt inom

bostadsrättsområdet. Garantin utnyttjas dock, om än i mindre grad, även

inom övriga besittningsformer. Detta talar för att behålla möjligheten

för finansieärer av alla bostäder oavsett besittningsform att kunna söka

BKN-garanti.

Utredaren föreslår därför att statliga kreditgarantier också i framtiden

skall kunna utfärdas för nybyggnader oavsett besittningsform och för

ombyggnader av bostadsrätter och hyresrätter.

Dagens BKN-system har dock vissa brister som behöver rättas till för

att det skall kunna medverka till att öka antalet byggda bostäder.

Sammanfattningsvis föreslår utredaren att:

 äkta garantier ställs ut och att dessa skall kunna ställas ut vid

byggstart,

 utgångspunkten för verksamheten ändras till att minimera statens

risker för förlust, dvs. övergång till ett försäkringsmässigt

agerande,

 det ekonomiska målet behålls, dvs. att verksamhetens kostnader

långsiktigt skall täckas av intäkterna,

 en övergång till differentierad och riskrelaterad avgiftssättning

sker,

 en övergång från årliga avgifter till att ta ut avgiften för hela eller

delar av garantiperioden i förväg övervägs,

 BKN i fortsättningen fastställer garantivillkoren och inte som nu

regeringen,

 BKN får i uppdrag att utforma konkreta förslag utifrån de här

redovisade förslagen.

Förteckning över remissinstanser

Yttrande över betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostäder

en utvärdering av BKN-systemet (SOU 2000:13) har efter remiss

lämnats av:

Statskontoret, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen,

Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionsverket, Statens

bostadskreditnämnd, Boverket, Glesbygdsverket, Konkurrensverket,

HSB Riksförbund, Riksbyggen, Svenska Bankföreningen, Svenska

Kommunförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO,

Byggnads, Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation,

Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Försäkringsförbund,

Venantius AB.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-10-05

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Rune Lavin.

Enligt en lagrådsremiss den 21 september 2000 (Finansdepartementet)

har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

2. lag om ändring i jordabalken.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Stefan
[REDACTED_EFTERNAMN] och hovrättsassessorn Lotta Hardvik Åkerström.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

3 §

Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen förverkligas den svenska

folkstyrelsen bl.a. genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 7 §

regeringsformen finns föreskrifter om rikets indelning i primär- och

landstingskommun, om beslutanderätt i kommunala församlingar samt

om kommunal beskattningsrätt. Det har ansetts varken lämpligt eller

möjligt att dra orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en

kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen

mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna

ändras i takt med samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan därför

kommunerna få viktiga uppgifter och åligganden, och deras

uppgiftsområden även avgränsas (8 kap. 5 § regeringsformen). Till det

sagda, se prop. 1973:90 s. 190 f.

Det åläggande för kommunerna att ansvara för bostadsförsörjningen

som lagförslaget innebär är naturligtvis en uppgift som riksdagen enligt

det ovan sagda har full frihet att besluta om. Dit hör också bestämmel-

serna i första stycket av förevarande paragraf att en kommun vid behov

skall anordna bostadsförmedling eller tillsammans med en annan

kommun gemensam bostadsförmedling.

Genom en uttrycklig bestämmelse i andra stycket skulle regeringen få

förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling.

Bestämmelsen innebär att regeringen skulle kunna ingripa i kommun-

fullmäktiges beslutanderätt i en konkret fråga rörande kommunens

angelägenheter. Det är alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag

ge landets kommuner vissa uppgifter eller åligganden. Beslut av

kommunfullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll med

tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet, men detta kan endast

resultera i att ett beslut upphävs. Däremot kan den statliga kontrollen

inte ta sig uttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst

sätt eller vidtaga andra åtgärder.

Vid föredragningen inför Lagrådet framhölls att i 12 kap. 6 § plan-

och bygglagen finns en möjlighet för regeringen att förelägga en

kommun att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller

områdesbestämmelser, ett s.k. planföreläggande. I detta fall företräder

regeringen ett riksintresse eller regionalt intresse som måste hävdas

gentemot kommunens och enskilda medborgares intressen. Beträffande

den kommunala bostadsförsörjningen kommer staten och kommunen att

företräda samma allmänna intresse, nämligen bostadsförsörjningen i

kommunen. Den meningsskiljaktighet som kan uppstå gäller frågan om

det finns behov av en bostadsförmedling eller inte.

Den kommunala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de

folkvalda i form av fullmäktige skall kunna dryfta och besluta i frågor

rörande den egna kommunen. Själva principen skulle komma att sättas

åsido om regeringen låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område

 medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet anser att rege-

ringen bör använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i frågor

om bostadsförsörjningen, t.ex. de möjligheter som öppnar sig genom

förslagets 2 och 5 §§.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker Lagrådet förslaget till bestäm-

melse i andra stycket.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor

m.m.

Rättsdatablad

Författningsrubrik

Bestämmelser som

inför, ändrar, upp-

häver eller upprepar

ett normgivnings-

bemyndigande

Celexnummer för

bakomliggande EG-

regler

Lag om kommunernas

bostadsförsörjnings-

ansvar

4 §

 Balken omtryckt 1971:1209, 12 kap. omtryckt 1984:694.

 Senaste lydelse 1993:400.

 Senaste lydelse 1993:407.

 Mål 94/74, IGAV v. ENCC [1975] ECR s. 699, se även definition av begreppet

 företag i

bl.a. mål C-343/95, Diego Cali & Figli v. Servicio Ecologici di Genova [1997]

ECR I 1547.

 Balken omtryckt 1971:1209, 12 kap. omtryckt 1984:694.

 Senaste lydelse 1993:407.

Prop. 2000/01:26

3

§

1

Prop. 2000/01:26

Prop. 2000/01:26

Bilaga 1

Prop. 2000/01:26

Bilaga 2

Prop. 2000/01:26

Bilaga 2

Prop. 2000/01:26

Bilaga 3

Prop. 2000/01:26

Bilaga 4

Prop. 2000/01:26

Bilaga 5

Prop. 2000/01:26

Bilaga 5

Prop. 2000/01:26

Bilaga 6

Prop. 2000/01:26

Bilaga 7

Prop. 2000/01:26

Bilaga 7

Prop. 2000/01:26

Prop. 2000/01:26

66

54