4 En samlad miljölagstiftning för hållbar

utveckling

4.1 Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad

lagstiftning

4.1.1 En politik för ekologiskt hållbar utveckling

Regeringens bedömning: Den senaste tioårsperioden har inneburit

stora förändringar på miljöpolitikens område. Begreppet hållbar

utveckling har slagit igenom som en vision som skall föras vidare i

miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Att förverkliga en ekologiskt

hållbar utveckling kräver arbete på global nivå och på Europanivå lika

väl som nationellt.

Grundläggande för det nationella arbetet är ambitionen att skydda

miljön genom att få ned utsläppen under nivåer som varken hotar

människors hälsa eller ekosystemen. Detta förutsätter förändringar i

våra nuvarande konsumtions- och produktionsmönster. Ytterligare

viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar utveckling är

förverkligandet av effektiv användning av energi och andra

naturresurser och en hållbar försörjning för att säkra ekosystemens

långsiktiga produktionsförmåga, samt en utformning av

markanvändning och samhällsbyggande som slår vakt om den

materiella grunden för produktion och välfärd också för kommande

generationer.

Miljöbalken måste spegla dessa förändringar och nya miljö-,

hälsoskydds- och naturresurspolitiska mål. Balken utgör en

sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet

där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för

miljöarbetet. Balken skall mot den bakgrunden inte bara ses som en

omfattande teknisk lagstiftningsreform utan som en nödvändig

utveckling av det grundläggande och centrala verktyget i miljöarbetet

i en tid när miljöpolitiken förändras snabbt och hela tiden ställs inför

nya utmaningar.

För att lagstiftningen skall kunna fungera effektivt krävs att det

finns tydliga mål för miljöpolitiken. Regeringen avser att i den

miljöpolitiska proposition som lämnas till riksdagen våren 1998 bl.a.

behandla frågan om förslag till nya nationella miljömål. Med nya

miljömål blir miljöpolitiken lättare att överblicka och dess inriktning

kan beskrivas ännu tydligare.

Skälen för regeringens bedömning

Inledning

Det förslag till en miljöbalk som nu läggs fram är resultatet av ett

omfattande och långvarigt lagstiftningsarbete, som inleddes år 1989 med

att Miljöskyddskommittén fick uppdraget att göra en översyn av

miljöskyddslagstiftningen. I ett historiskt perspektiv kommer sannolikt

de tio åren från 1980-talets slut, dvs. tidpunkten då miljöbalksarbetet

sattes igång, till 1990-talets slut att ha samma miljöpolitiska betydelse

som de tio åren mellan 1960-talets början och 1970-talets början, då

miljöfrågorna började uppmärksammas på allvar och

Stockholmskonferensen år 1972 blev startpunkten för utvecklingen av en

global helhetssyn på miljöfrågorna. Det finns enligt regeringens

uppfattning skäl att inledningsvis ge en överblick över denna utveckling

och sammanfatta den politik som regeringen driver för att nå det

övergripande målet om en ekologiskt hållbar utveckling, som också är

balkens mål. Regeringen kommer att utveckla dessa frågor i den

miljöpolitiska proposition som lämnas till riksdagen våren 1998.

Av största betydelse för den miljöpolitiska utvecklingen under den

period som vi nu befinner oss i är självfallet FN:s konferens om miljö

och utveckling år 1992 i Rio de Janeiro. I samband med den blev

Brundtlandkommissionens tanke på hållbar utveckling globalt förankrad

och miljöproblemen kopplades tydligt samman med utvecklingsfrågor.

Medvetenheten om behovet av en hållbar utveckling har fördjupats som

en följd av Rio-konferensen.

I ett internationellt perspektiv har också möjligheterna för en

nordeuropeisk miljöpolitik förbättrats genom det svenska, finska och

österrikiska EU-medlemskapet. En utvidgning av EU österut innebär

nya möjligheter. Om EU:s miljökrav kan genomföras runt Östersjön

kommer det att innebära en avsevärt minskad belastning också på svensk

miljö. Medlemskapet möjliggör samtidigt strängare krav inom ramen för

den inre marknaden när det gäller t.ex. kemikalier, utsläpp från bilar osv.

Därmed har de politiska förutsättningarna skapats för att påbörja ett

arbete för att minska nedfallen till ofarliga nivåer i hela norra Europa.

Samtidigt innebär EU-medlemskapet en grundläggande omorientering av

det praktiska miljöarbetet, inte minst när det gäller lagstiftningen.

Den senaste tioårsperioden innebär också en utveckling av styrmedlen

för miljöpolitiken, vilket återspeglas i lagstiftningen. Produkternas

miljöproblem uppmärksammas och åtgärdas alltmer i både

kemikaliearbetet och avfallspolitiken, där principerna om kretslopp och

producentansvar innebär viktiga nyheter. Ekonomiska styrmedel används

på många områden. Likaså är miljöinformation på väg att få sitt

definitiva genombrott. Miljömärkningen som stöd i valet av produkter

och leverantörer är på väg att slå igenom på bred front i stora delar av

Europa. Även andra former av frivillig certifiering växer i betydelse

genom EU:s miljöledningssystem och den nyligen fastställda

internationella standarden för sådana system. Enstaka företag kan

förväntas välja att utveckla egna miljöstrategier och miljöledningssystem

för att förekomma lagstiftningens krav.

Kraven på miljöförbättrande åtgärder har ökat ytterligare i alla delar av

samhället. Styrning genom lagstiftning och myndighetsutövning har

kompletterats genom konsumenternas inflytande (t.ex. önskemål om

märkning av produkter som utgör bra miljöval) samt miljökrav från olika

producentmarknader. Kraven på kvalitetsgaranterad information om

olika verksamhetsutövare ökar. Möjligheter finns nu för företag och

andra verksamhetsutövare att själva bilda nätverk för sådan utvecklingen

och systematiskt ligga före lagstiftningens krav.

Allt detta har lett till en utveckling också av lagstiftningen på en

mängd enskilda områden. Samtidigt har lagstiftningen blivit mer splittrad

och svåröverskådlig och behovet har ökat av ett regelsystem med

enhetliga principer för miljöarbetet. Miljöbalken skall enligt regeringens

uppfattning inte bara ses som en omfattande teknisk lagstiftningsreform

utan som en nödvändig utveckling av det grundläggande och centrala

verktyget i miljöarbetet i en tid när miljöpolitiken förändras snabbt och

hela tiden ställs inför nya utmaningar.

 Miljöbalken behövs således både för att anpassa lagstiftningen till den

utveckling som skett och för att skapa ett bättre verktyg för

genomförandet av miljö- och resurspolitiken i framtiden.

En politik för ekologiskt hållbar utveckling

Det övergripande målet för regeringens politik är att Sverige skall vara

en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att

skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen arbetar för att

ekonomisk utveckling och bättre social välfärd skall gå hand i hand med

skyddet av miljön och hushållningen med naturresurser. Senast i

regeringsförklaringen den 16 september 1997 erinrades om att arbetet

fortsätter för att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet.

Regeringen har inom sig utsett en delegation för ekologiskt hållbar

utveckling. Delegationens överväganden har bl.a. legat till grund för de

förslag om ett investeringsprogram för ekologisk hållbarhet och den

plattform för fortsatt arbete som redovisades i den ekonomiska

vårpropositionen (prop. 1996/97:150). I regeringens skrivelse 1997/98:13

Ekologisk hållbarhet förs arbetet vidare. Där redovisas bl.a. tre delmål

för ekologisk hållbarhet: skyddet av miljön, effektiv användning av

energi och andra naturresurser och hållbar försörjning för att säkra

ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Dessutom lämnas en

lägesbeskrivning avseende arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling.

Den svenska politiken skall ses mot bakgrund av att Sverige tidigt fick

en central roll i det internationella miljöarbetet genom att arrangera FN:s

första miljökonferens i Stockholm år 1972. Konferensen innebar

genombrottet för en global helhetssyn på miljöfrågorna. Rio-konferensen

tjugo år senare kan ses som en uppföljning av Stockholmskonferensen.

Miljöarbetet har breddats från att huvudsakligen ha varit inriktat på

specifika miljöfrågor till att även omfatta ett engagemang för hållbar

utveckling. Aktiviteten är nu stor, från enskild nivå till global nivå, för att

följa upp Rio-konferensen. En första större uppföljning har ägt rum vid

det extra möte som FN:s generalförsamling höll under sommaren 1997

(UNGASS). För Sverige, där miljöfrågorna blev aktuella tidigt, finns det

särskilda förutsättningar när nu ett nytt steg skall tas på miljöområdet. I

nästa fas kanske de närmaste 25 åren ser vi framför oss en tid av

utmaningar och en politik för hållbar utveckling. En sådan politik har tre

sammanfallande perspektiv: nationellt, europeiskt och globalt.

I det nationella perspektivet ingår i enlighet med skrivelsen om

ekologisk hållbarhet en "nollutsläppsvision" som ett viktigt led i

politiken, dvs. en vision om att skydda miljön genom att få ned utsläppen

under nivåer som varken hotar människors hälsa eller ekosystemen. Detta

förutsätter förändringar i våra nuvarande konsumtions- och

produktionsmönster. Ytterligare viktiga led i en politik för ekologiskt

hållbar utveckling är förverkligandet av en långsiktigt hållbar hushållning

med landets mark- och vattenresurser och en utformning av

markanvändning och samhällsbyggande som slår vakt om den materiella

grunden för produktion och välfärd också för kommande generationer. I

detta sammanhang skall erinras om att många av vardagslivets villkor

grundläggs när beslut om markanvändning, bebyggelse och rumslig

utveckling fattas. Det är därför av största vikt att alla deltar i de beslut

som lägger grunden för samhällsutvecklingen och i den verksamhet som

blir följden av dessa beslut. I det som nu sägs ligger bl.a. att

ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska

mångfalden skall bevaras och att värdefulla natur- och kulturmiljöer skall

skyddas.

Lyfts blicken till det europeiska perspektivet kan vi konstatera att

politiken för hållbar utveckling knyter an till de nationella visionerna.

Miljöproblemen i Sverige orsakas i allt större utsträckning av utsläpp och

nedfall från källor i Europa norr om Alperna och Karpaterna. Även i

detta perspektiv krävs fortsatta åtgärder för att minska spridningen av

föroreningar som kan skada den svenska miljön. Politiken för hållbar

utveckling kommer i allt högre grad att utformas inom ramen för

samarbetet inom EU och en östutvidgning av unionen kan få stor

betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Andra viktiga delar av

politiken för hållbar utveckling i detta perspektiv är en hållbar

markanvändning samt minskad belastning från produkter som säljs på

EU:s inre marknad.

Slutligen är det nödvändigt att ta hänsyn till det globala perspektivet.

En avsevärt ökad levnadsstandard tillsammans med en stor

befolkningsökning, i Asien och sannolikt i Latinamerika, kommer inom

en överskådlig framtid att inverka kraftigt på den globala miljön.

Resursanvändningen och påverkan på ekosystemen kan då förväntas öka

drastiskt. Världens miljösituation bestäms allt mer av vilken väg dagens

och morgondagens generationer i dessa världsdelar väljer för sin

utveckling. Det finns beräkningar som visar att dagens resursanvändning

behöver bli tio gånger mer effektiv för att en växande världsbefolkning

om 25 50 år skall kunna leva på en rimlig nivå. En nationell politik för

hållbar utveckling kan inte se bort från detta. Tvärtom ges politiken för

hållbar utveckling nya utmaningar och nya mål. Politiken måste innehålla

strategier och handlingsplaner för att bringa samhället i balans med de

förutsättningar som naturen/ekosystemen och jordens resurser kan

tillhandahålla. Samhällsorganisationen och teknologin måste successivt

göra det möjligt för en flera gånger så stor global befolkning att leva på

dagens nordeuropeiska nivå utan att skador orsakas på miljön och

resurserna överutnyttjas.

Enligt regeringens mening kan inte en framsynt och verkningsfull

politik för ekologiskt hållbar utveckling utgå enbart från det nationella

perspektivet. Politiken skall också ha som ambition att sprida teknik och

nationella miljökrav som syftar till att förverkliga "nollutsläppsvisionen"

och visionen om hållbar hushållning med mark- och vattenresurser.

Politiken skall alltså beakta även de europeiska och de globala

perspektiven.

Miljömål och målstyrning

För att förverkliga visionen om en ekologiskt hållbar utveckling krävs

konkreta och tydliga mål för miljöpolitiken. Under den senaste

tioårsperioden har inriktningen för det nationella miljöarbetet gjorts allt

tydligare. Riksdagen har t.ex. lagt fast övergripande mål för

miljöpolitiken i samband med behandlingen av regeringens

miljöpropositioner Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet.

1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373) respektive En god livsmiljö (prop.

1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). De övergripande

målen skall vara att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska

mångfalden, att hushålla med naturresurser och att skydda natur- och

kulturlandskap. Riksdagen har också successivt i olika miljöbeslut lagt

fast riktlinjer för hur skilda miljöproblem skall angripas framöver.

Under den aktuella perioden har riksdagen vidare lagt fast ett ansvar

för miljöarbetet för samhällets sektorer, bl.a. i propositionen om

miljöpolitiken inför 1990-talet. Exempelvis innebar riksdagens beslut om

en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr.

1992/93:352) att det infördes ett miljömål som gavs samma vikt som

produktionsmålet. Ett annat exempel är att principen om sektorsansvaret

avseende biologisk mångfald har utsträckts till att gälla även övriga

samhällsverksamheter genom beslutet om en svensk strategi för

bevarande av biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9,

rksr. 1993/94:87).

Genom dessa ärenden och många andra har riksdagen tagit ställning

till ett stort antal mål för miljöpolitiken. I dagsläget rör det sig om ca 170

miljömål som har kommit till på detta sätt. Miljömålen har rört sig om

allt från stort till smått, från att kretsloppsanpassa hela samhället till att

minska utsläppen av fosfor från lantgårdars mjölkrum. Att målen är av

olika karaktär och vikt beror av i vilket sammanhang målet har kommit

fram. Bland de ca 170 målen finns också mål som härstammar från

internationella överenskommelser.

Regeringen anser att det är viktigt att i detta sammanhang utveckla en

politik för mål- och resultatstyrning och kommer att behandla denna

fråga i den miljöpolitiska proposition som lämnas till riksdagen våren

1998. I korthet innebär mål- och resultatstyrningen att staten styr med

hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att

nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor frihet att välja

väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda aktörer redovisar

resultatet av sin verksamhet och att målen kan följas upp. Nationella

miljömål av övergripande karaktär måste brytas ned för att bli

verksamma som mål i en process för mål- och resultatstyrning. En sådan

nedbrytning kan behöva ske dels sektorsvis av berörda

sektorsmyndigheter eller andra aktörer inom sektorn och dels geografiskt

(t.ex. av länsstyrelser eller kommuner).

Genom att styra mer med mål än med detaljerade regler ges utrymme

för en större delaktighet för berörda aktörer, så att de kan påverka

utformningen av de åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att

optimera insatser och kostnader.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag lämnat förslag till nya

nationella, sektorsövergripande miljömål. Verkets förslag inriktas på den

nationella och internationella vision om ett ekologiskt hållbart samhälle

som har behandlats i föregående avsnitt. Miljömålen är till sin natur

miljökvalitetsmål, dvs. de inriktas mot ett visst miljötillstånd som skall

uppnås i ett ekologiskt hållbart Sverige. För att beskriva och precisera det

tillstånd i miljön som behövs för att samhället skall vara ekologiskt

hållbart föreslår verket 18 nya nationella miljömål.

Naturvårdsverkets förslag kommer efter remissbehandling att ligga till

grund för regeringens överväganden i denna fråga i den kommande

miljöpolitiska propositionen. Förslagen har en inriktning på miljökvalitet

som är ovanlig bland de befintliga miljömålen, vilka ofta handlar om hur

man skall åtgärda specifika problem i miljön. Frågan om förhållandet

mellan miljömål av det slag som nu berörts och miljöbalkens

bestämmelser behandlas i avsnitt 4.2.1. Det kan dock redan här sägas att

miljöbalken innebär stora förbättringar i möjligheterna att använda

lagstiftningen för att styra mot de övergripande målen för miljöpolitiken.

Sektorsansvaret

Att miljöarbetet skall få genomslag i alla samhällssektorer är en

grundförutsättning för en hållbar utveckling. Regeringen har i skrivelsen

om ekologisk hållbarhet lämnat en redovisning för arbetet i de olika

sektorerna. Här skall endast i korthet nämnas följande exempel.

Även kulturpolitiken bidrar till att skapa goda förutsättningar för en

hållbar utveckling. Kulturmiljön omfattar den av människan skapade och

påverkade yttre och inre miljön samt såväl ett materiellt som ett

immateriellt arv. I propositionen om Kulturmiljövård (prop.

1987/88:104) aviserades en ny politik, som tydliggör bl.a. att frågor

rörande kulturmiljön är en del av miljöpolitiken. Detta markerades bl.a.

genom att området rubricerades kulturmiljövård, mot den tidigare

benämningen kulturminnesvård. I propositionen om kulturpolitik (prop.

1996/97:3 sid. 156) slår regeringen fast att kulturvärden är en oskiljaktig

del av miljön. En betydande del av de problem och hot som

kulturmiljösektorn förväntas motverka är också gemensamma med

naturmiljösektorn. I den praktiska hanteringen av vår gemensamma miljö

är det därför av särskild vikt att olika sektorer och synsätt kan förenas till

gagn för en långsiktigt hållbar förvaltning och utveckling av miljön.

Trafiksektorn, som har stor betydelse för miljön, är en annan sektor

som för närvarande har stor aktualitet genom att regeringen under våren

1998 avser att lägga en trafikpolitisk proposition. Till grund för denna

ligger bl.a. Kommunikationskommitténs del- och slutbetänkanden (SOU

1996:165 respektive SOU 1997:3). Vidare kan det vara av intresse att här

nämna konsumentpolitiken, beträffande vilken regeringen senast i

skrivelsen 1997/98:13 erinrat om den beredning som pågår. Betänkandet

Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) kommer att ligga till grund

för en presentation av en åtgärdsinriktad plan som skall konkretisera och

precisera miljömålet i konsumentpolitiken. Syftet med planen är att

utveckla sådana konsumtions- och produktionsmönster som minskar

påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

4.1.2 Miljölagstiftningens uppgift

Regeringens bedömning: Miljölagstiftningen skall fungera som ett

centralt instrument i miljö- och resurspolitiken. Lagstiftningens

uppgift är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen

säkerställs. Bl.a. är det lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för

ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera

verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper

lagstiftningens obligatoriska krav.

Skälen för regeringens bedömning: Att genomföra ett ekologiskt

hållbart samhälle med den inriktning som regeringen redovisat i det

föregående kräver insatser på många nivåer och av många aktörer.

Statens roll är att skapa förutsättningar för alla att bidra till en ekologiskt

hållbar utveckling. Det arbete som redan pågår kommer att leda till

betydande förbättringar, men det behövs också skärpta styrmedel och

incitament som styr i rätt riktning samt ett system för uppföljning och

utvärdering. Målens betydelse har nämnts i föregående avsnitt.

Beträffande framtagandet av indikatorer för hållbar utveckling pågår

arbete, bl.a. på flera myndigheter. Regeringen har dessutom gett

Miljövårdsberedningen, som är regeringens råd i miljöfrågor, i uppdrag

att under 1997 presentera ett förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar

utveckling, som också kommer att redovisas i miljöpropositionen år

1998.

Regeringen konstaterar att miljöarbetet hittills utgått från att

myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla. Enligt

regeringens mening bör miljöarbetet i framtiden kännetecknas av att

företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre

grad ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de

obligatoriska kraven. Här bör också erinras om samhällsplaneringens

betydelse och kommunernas framskjutna roll vad gäller

resurshushållningen, t.ex. i fråga om utnyttjandet av mark- och

vattenresurser. Det är i sammanhanget ointressant om miljökraven och

kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller

från den nationella lagstiftningen. En avsikt som regeringen har med

miljöbalksreformen är därför att den skall stimulera olika aktörer att

skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de

miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt

hållbart samhälle.

Regeringens ambition med förevarande lagstiftningsreform är att ge

den legala ramen inom vilken det framtida miljöarbetet skall bedrivas.

Grundtankarna bakom reformen kan översiktligt beskrivas enligt

följande.

Miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som

skapar förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande

miljöarbete. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från

vilken olika verksamhetsutövare företag, statliga och kommunala

förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. formulerar egna

miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand på

de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare. Tanken är således att

lagstiftningen skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så

att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Därmed blir

miljökrav som ställs på en gemensam nivå i relationen mellan aktörerna

viktigare, t.ex. konsumenternas krav på miljöanpassade produkter från

verksamhetsutövare, medan den offentliga styrningen och

myndighetsutövningen kan koncentreras till att klarlägga vad som gäller

och till de fall då en decentraliserad miljöanpassning och -styrning inte

fungerar.

Såsom tidigare utvecklats förutsätts de nationella miljömålen vara

tydliga och möjliga att följa upp. Det är också viktigt att

verksamhetsutövare kan formulera mål för sin egen verksamhet med

ledning av de nationellt fastlagda miljömålen och att det förutom

enskilda och nationella miljömål också formuleras mål för respektive

samhällssektor. Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan om

förhållandet mellan miljöbalken och de nationella miljömålen.

Bland tillgängliga miljöpolitiska instrument bör också komma i fråga

att använda ekonomiska styrmedel för att påverka verksamhetsutövare.

Genom t.ex. miljöskatter och -avgifter ges mekanismer för att driva

miljöförbättringarna längre. Självfallet grundas också denna form av

styrmedel på lagstiftning.

Vidare skapar öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad

information om olika produkter och verksamhetsutövare avsevärt

förbättrade möjligheter för företag, hushåll samt statliga och kommunala

förvaltningar att ställa krav på varandra.

I samspelet mellan de miljöpolitiska instrumenten skall dessutom den

statliga förvaltningen vara en förebild och pådrivande genom att

utveckla egna miljöledningssystem och driva en aktiv och miljöanpassad

upphandling. Såsom antyddes tidigare har regeringen i regleringsbrevet

för budgetåret 1997, efter förslag av Miljövårdsberedningen, utsett 25

pilotmyndigheter inom olika områden för att påbörja utvecklingen av

miljöledningssystem.

Av föregående avsnitt framgår att regeringens delegation för en

ekologiskt hållbar utveckling har presenterat en gemensam plattform för

det fortsatta arbetet med anknytning till det som nyss redovisats.

Delegationen föreslår bl.a. ett antal initiativ inom de områden där olika

miljöpolitiska styrmedel verkar, t.ex. utarbetande av indikatorer för

ekologiskt hållbar utveckling, översyn av subventioner som motverkar

avsedd utveckling samt vidareutveckling av kommunernas fysiska

planering som ett strategiskt instrument för en eftersträvad ekologiskt

hållbar utveckling.

4.2 Miljöbalken en samlad och skärpt miljölagstiftning

4.2.1 Införandet av miljöbalken och balkens mål

Regeringens förslag: Bestämmelserna i den centrala

miljölagstiftningens olika lagar smälts samman i en miljöbalk.

Målet med miljöbalken skall vara att främja en hållbar utveckling så

att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam

och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har

ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen

är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl.

För att uppnå målet skall miljöbalken tillämpas så att

 människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter

oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

 värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

 den biologiska mångfalden bevaras,

 mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god

hushållning tryggas,

 återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

Det är en angelägenhet för var och en att verka för att miljöbalkens

mål förverkligas.

Miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna

hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer

medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som

instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

I förtydligande syfte har i författningstexten lagts till att en hållbar

utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och

människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar

att förvalta naturen väl.

Remissinstanserna: Om en miljöbalk: Det stora flertalet

remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker att den centrala

miljölagstiftningen samordnas i en miljöbalk. Ett tiotal remissinstanser

har emellertid gett uttryck för viss tveksamhet, t.ex. Svea hovrätt,

Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kraftverksföreningen

och SACO. Således ifrågasätts om det är klokt att samordna ett antal

lagar i en balk istället för att skärpa och harmonisera befintlig

lagstiftning. Tveksamhet anförs vidare beträffande det rimliga i att låta

gällande rätt sammansmältas i en balk istället för att genomgående till

balken föra allt det som riskerar att påverka miljön, inklusive

miljöreglerna i olika sektorslagar. Det sätts dessutom i fråga om det inte

vore att föredra att endast de övergripande frågorna reglerades i balken

och att sektorslagarna knöts till den.

Om miljöbalkens mål: Flertalet remissinstanser tillstyrker de principer

som angivits under miljöbalkens mål. Lunds universitet har framfört att

det, särskilt med hänsyn till att vi inte har någon grundlagsregel om

skyddet för miljön, är ett naturligt inslag med en målsättningsparagraf i

en lagstiftning av denna typ. Länsstyrelsen i Kristianstad län däremot,

ifrågasätter det berättigade i att det allmänt hållna målet ingår som

författningstext. Vad gäller utformningen av målet pekar Lunds

universitet på att miljöbalkens regler till stor del syftar till att förebygga

eller avhjälpa mer tillfälliga missförhållanden och att det därför kan vara

missvisande att ange att en hållbar utveckling är det övergripande målet.

Naturvårdsverket menar att miljöbalkens regler inte i sig kan skapa

tillräckliga förutsättningar för en hållbar utveckling då en sådan enligt

Riodeklarationen omfattar även ekonomiska och sociala frågor.

Karlstads kommun har anfört att målet bör vara längre gående och

innehålla krav även på förbättringar av miljösituationen. Några

remissinstanser, bl.a. Naturskyddsföreningen har inte haft någon

invändning mot målet i och för sig men anfört att balkens regler inte är

tillräckliga för att de övergripande målen skall kunna uppfyllas. Flera

länsstyrelser menar att det övergripande målet kan ge en alltför

människocentrerad bild av miljöfrågorna, där naturens egenvärde,

biologisk mångfald och de grundläggande funktionerna åsidosätts.

Jordbruksverket pekar särskilt på att djurs hälsa tydligare måste framgå

av målet. Skogsägarna å andra sidan, vill ha ett mål där människan

tydligare står i centrum. De förordar en hållbar utveckling med sikte på

ekonomisk tillväxt och ökad produktion med samtidigt ansvar för miljön.

Bl.a. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Stockholms

läns landsting och flera kommuner efterlyser ett klarare och mer

preciserat mål för att undvika tillämpningsproblem.

Skälen för regeringens förslag: Den svenska miljölagstiftningen kan

sägas ha varit framgångsrik mot bakgrund av de syften som låg bakom

den vid tillkomsten. Sedan nya miljöproblem har blivit kända och då

vikten av och syftet med miljöpolitiken ändrats måste miljölagstiftningen

bringas i samklang med de värderingar som gäller i dag och som

redovisats i det föregående. Lagstiftningen måste helt enkelt anpassas till

de erfarenheter som har vunnits under senare år och beakta den komplexa

bild av hur miljön påverkas som dessa erfarenheter visar på. En

miljölagstiftning måste fungera som ett verksamt instrument i

miljöpolitiken. Under de senaste decennierna har det vuxit fram en insikt

om att en ekologiskt hållbar utveckling förutsätter att varje enskild

individ tar sitt miljöansvar. Det räcker inte med att de stora

miljöpåverkande näringarna regleras. En positiv miljöutveckling kan inte

komma till stånd med mindre än att levnadsvanorna förändras t.ex. vad

gäller konsumtion och kommunikation. Var och en måste ta ett ansvar för

att iaktta den hänsyn som krävs för att miljöbalkens mål skall kunna

uppnås. I sammanhanget bör också erinras om att Riodeklarationen

ålägger alla stater att anta en modern och verkningsfull miljölagstiftning.

Förslaget till miljöbalk, som genom denna proposition föreläggs

riksdagen, är det centrala i detta avseende. Arbetet med

miljöbalksreformen har etappindelats i fyra steg med hänsyn till

projektets omfattning. De fyra stegen innehåller

 denna proposition med förslag till miljöbalk inklusive

övergångsbestämmelser,

 proposition med förslag till följdlagstiftning,

 utarbetande av och regeringsbeslut om förordningar efter förslag från

Miljöbalksutredningen,

 information/utbildning samt myndighetsföreskrifter och allmänna

råd.

Meningen är att regelsystemet skall kunna träda i kraft som en helhet

och vid samma tidpunkt. Som närmare redovisas i avsnitt 4.4 och 4.38.4

planeras också sådana omfattande informations- och utbildningsinsatser

före och i samband med ikraftträdandet som efterfrågats av många

remissinstanser. Det är viktigt att se de fyra leden som en helhet även när

det gäller innehållet. Exempelvis är den kommande propositionen med

förslag till följdlagstiftning av stor betydelse för genomförandet av

principen att miljöhänsynen skall genomsyra alla samhällssektorer.

Regeringen tar i detta avsnitt upp grundläggande frågor om

balkreformen och om balkens mål. I avsnittet kommenteras också

Lagrådets övergripande synpunkter. I det följande avsnittet redovisar

regeringen de bärande principer som varit vägledande för balkens

tekniska utformning tillsammans med en sammanfattning av de

förändringar som finns i det nya förslaget jämfört med det förslag som

lades fram år 1994 och som återkallades efter regeringsskiftet.

Det långa utredningsarbete som föregått detta förslag visar tydligt på

behovet av en reformering av miljölagstiftningen både i sakligt

hänseende och för att åstadkomma följdenlighet och tydlighet. Som

utvecklas ytterligare i avsnitt 4.2.2 och 4.5 är regeringens inställning att

en reformering av den svenska miljö- och resurslagstiftningen bör

komma till stånd i form av en samlad lagstiftning som innehåller de

viktigaste lagarna för miljöområdet. Med hänsyn till den nya

lagstiftningens omfattning och för att understryka dess betydelse bör den

utformas som en balk. Riksdagen har i samband med behandlingen av

1991 års miljöpolitiska proposition gjort samma ställningstagande i fråga

om inriktningen på reformarbetet (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30,

rskr. 1990/91:338). En del remissinstanser har visserligen ställt sig

tveksamma och föreslagit andra reformalternativ, men det stora flertalet

remissinstanser har samma inställning som regeringen i denna fråga.

För att miljöbalken skall bidra till att främja en hållbar utveckling på

miljöområdet införs i miljöbalken en rad nya verktyg som komplement

till de styrmedel som tidigare införts genom miljölagstiftningen. I flera

fall innebär miljöbalken en skärpning av tidigare tillgängliga instrument.

Regeringens förslag till miljöbalk innebär därför en genomgripande

modernisering av svensk miljörätt.

Lagrådet

Efter sin granskning av förslaget till miljöbalk har Lagrådet anfört vissa

principiella synpunkter. Lagrådet menar att det, med tanke på det uttalade

syftet att en miljölagstiftning bör fungera som ett centralt instrument i

miljö- och resurspolitiken, är beklagligt att arbetet har behövt utföras

under tidspress. Lagrådet har anfört att djupare analyser borde ha skett

vad gäller flera frågor, både avseende vilka regelområden som bör ingå i

balken och avseende de materiella reglernas innehåll.

Regeringen anser att de analyser och överväganden som ligger bakom

det förslag till miljöbalk som nu presenteras, vilket arbete påbörjades

genom Miljöskyddskommitténs uppdrag år 1989, utgör en god grund för

en ny samordnad och skärpt miljölagstiftning som ger väsentligt bättre

förutsättningar än gällande rätt att främja en långsiktigt hållbar

utveckling så att nu levande och kommande generationer kan

tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagrådet konstaterar för övrigt

att detta förslag i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med det

förslag till miljöbalk som remitterades under år 1994. Förändringar i

samhällsutvecklingen och arten av miljöproblem kommer naturligtvis att

medföra att de regler som nu föreslås måste följas upp och vid behov

kompletteras eller på annat sätt förändras.

Vidare kommer regelverket att kompletteras med förordningar och

föreskrifter som förtydligar och preciserar balkens grundläggande

bestämmelser. Ett arbete för att skapa förutsättningar för samordning

bl.a. vad gäller regelgivningen med anledning av balken har redan

påbörjats. Miljölagstiftningsarbetet är således inte slutfört i och med att

miljöbalkspropositionen behandlas av riksdagen, utan fortsätter

kontinuerligt.

Regeringen vill dessutom påpeka att erfarenheterna visar att behovet

av en reformerad miljölagstiftning är påtagligt och att en sådan

lagstiftningen bör träda i kraft så snart som möjligt. Ett aktuellt exempel

som visar på detta behov är den allvarliga miljöpåverkan som orsakats av

tunnelbygget genom Hallandsåsen, där regeringen enligt den nu

föreslagna lagstiftningen hade haft att pröva tillåtligheten av byggandet

av en järnväg av aktuellt slag.

Lagrådet har vidare anfört att det förhållandet att det inte framgår av

förslaget vilka bestämmelser i andra lagar som skall ges företräde

respektive gälla parallellt med balken inte underlättar överblickbarheten

och tillämpningen av miljölagstiftningen. Lagrådet menar också att de

allmänna hänsynsreglerna är så generellt hållna att de kan förväntas leda

till åtskilliga tillämpningsproblem och inte i alla avseenden kan anses

förenliga med rättssäkerhetens krav. Regeringen har med anledning av

denna kritik försökt att ytterligare klargöra förhållandet mellan

miljöbalken och annan lag och även att i möjligaste mån precisera hur

hänsynsreglerna skall tillämpas. I detta sammanhang finns skäl att erinra

om att hänsynsregler av liknande karaktär men mer begränsad räckvidd

finns i gällande rätt och att en praxis har utvecklats för deras tillämpning.

Vad gäller de synpunkter som Lagrådet framfört särskilt när det gäller

infogandet av vattenlagen i miljöbalken och prövningsystemet behandlar

regeringen dessa frågor i anslutning till respektive sakområde i avsnitt

4.16, 4.22.1 och 4.22.2.

Miljöpolitikens mål och miljöbalken

Regeringen anser att miljöbalken måste ha uttalade syften som följer de

allmänna miljöpolitiska målsättningarna. I avsnitt 4.1 har regeringen

redovisat den grundläggande inriktningen för miljöpolitiken, som

utvecklats i den skrivelse om ekologisk hållbarhet som nyligen lämnats

till riksdagen och som kommer att följas upp och konkretiseras genom

arbetet med att ta fram nya nationella mål som kan läggas fram för

riksdagen i den miljöpolitiska propositionen våren 1998.

När det gäller frågan om vilka miljöpolitiska mål som bör ingå i balken

kan först konstateras att även om lagstiftningen har en central roll är den

inte det enda instrumentet för att realisera en ekologiskt hållbar

utveckling. Kunskaper om miljöproblem och den enskildes engagemang i

miljöfrågorna, ekonomiska förutsättningar m.m. är också avgörande för

att målen skall kunna nås. Därtill kommer att allmänt hållna mål kan vara

svåra att inordna i och lägga till grund för ett rättsligt system som skall

vara styrande för den enskildes handlande i enskilda fall och som är

sanktionerat med straff om reglerna inte följs. Trots detta är det givetvis

av avgörande betydelse att balken fungerar som ett verktyg för

genomförandet av de miljöpolitiska målen.

Regeringen anser att det i miljöbalken måste finnas en beskrivning av

syftet med miljöpolitiken som gäller för hela balkens

tillämpningsområde. Denna inställning delas också av remissinstanserna,

även om det i några fall finns synpunkter på utformningen. I förslaget till

miljöbalk har därför i 1 kap. 1 § tagits in den övergripande målsättningen

om en hållbar utveckling som innebär att nu levande och kommande

generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Där slås också fast

att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och

bruka naturen är förenad med ett förvaltaransvar. Vidare nämns i

bestämmelsen skyddet för människors hälsa och miljön samt för

värdefulla natur- och kulturmiljöer, bevarandet av biologisk mångfald, en

långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt

samt kretsloppsprincipen. Som närmare utvecklas i

författningskommentaren till paragrafen är dessa syften styrande på

samtliga bestämmelser i miljöbalken och medför en ny och vidare

tillämpning av de bestämmelser som har sin förebild i gällande

lagstiftning.

Lagrådet har i sitt yttrande beträffande denna paragraf anfört att

bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel

för att styra utvecklingen på området. Lagstiftningen kan bara ge den

rättsliga grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt

till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i

miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande

stadgandet utformas på det sättet att vad som sägs om tryggandet av en

hållbar utveckling anges inte endast som ett mål med miljöbalken utan

som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet.

Lagrådet anför vidare att om man vill begränsa räckvidden av

målparagrafen till målet med själva balken, bör den utformas under

hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra områden har sina

givna begränsningar. Miljöbalken kan bidra till och främja den

utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan

utveckling.

Regeringen godtar i sak Lagrådets bedömning och föreslår därför att

den ändringen görs i portalparagrafen jämfört med lagrådsremissen att

det anges att miljöbalken skall främja en hållbar utveckling, dvs. inte

trygga en sådan utveckling som sägs i remissens förslag.

Utöver de övergripande syften som uttrycks i 1 kap. 1 § och som styr

tillämpningen av hela balken vill regeringen peka på fyra faktorer av

betydelse för balkens verkan som instrument för att genomföra övriga

miljöpolitiska mål, t.ex. nationella miljömål av det slag som har berörts i

avsnitt 4.1.1.

Miljömålen kan, för det första, realiseras genom de nya instrument

som miljöbalken erbjuder. Miljökvalitetsnormer är en nyhet i balken som

innebär att en norm för miljökvalitet kan slås fast av regeringen eller i

vissa fall av en myndighet. Normerna skall följas vid planering,

tillståndsprövning, tillsyn och föreskriftsverksamhet samt av

verksamhetsutövare och kan kompletteras med särskilda åtgärdsprogram.

Normerna kommer att avsevärt förbättra möjligheterna att styra mot

nationella mål för miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer kan dock endast

väntas fastläggas i vissa fall där det finns nationella miljömål.

Exempelvis kan det finnas andra styrmedel än normerna som är bättre

lämpade för att nå målet. Det kan också antas att miljökvalitetsnormerna

kommer att innebära en högre grad av precisering i beskrivningen av

miljökvaliteten än de nationella miljömålen och att de ofta kommer att

begränsas geografiskt till att avse vissa områden.

För det andra innehåller balken nya allmänna hänsynsregler som gäller

för alla och som innehåller en skyldighet att beakta allmänna principer

för miljöarbetet som t.ex. försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen och

produktvalsprincipen. Balken innehåller därmed sådana strategier som

behövs för att nå miljömålen.

För det tredje utgör balken grunden för regeringens och

myndigheternas arbete att med stöd av de bemyndiganden som ges i

balken utfärda de förordningar och föreskrifter som behövs för att

förverkliga de miljöpolitiska målsättningarna. Styrande för detta är såväl

balkens övergripande syften och allmänna hänsynsregler som de andra

miljömål som berörts ovan och som inte tagits in i lagtexten.

För det fjärde är balken en sammanhållen lagstiftning som innefattar

och samordnar såväl traditionella miljöregler som regler om

markanvändning och resurshushållning. Detta medför

samordningsvinster och en ökad enhetlighet i regelsystemet som

förbättrar förutsättningarna för att styra mot gemensamma mål.

4.2.2 Principerna för miljöbalksförslaget m.m.

Regeringens bedömning: Som bärande principer för balken bör gälla

att den

 bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan,

 utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och

naturresurslagstiftning,

 utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna

förstärks,

 innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga

principer som är tillämpliga på all miljöpåverkan,

 förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet,

 skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning,

 betonar hushållningsaspekten.

Miljöbalken bör innehålla vissa avgörande element för att

lagstiftningen skall fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas

som en miljöbalkskedja, utgörs av rättsligt bindande principer och

allmänna hänsynsregler som skall följas av var och en, regler för

hushållning med mark- och vattenresurser riktade till statliga och

kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av

miljökvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar,

bestämmelser om tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och

sanktionssystem.

Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal

punkter av det tidigare förslaget till miljöbalk.

Skälen för regeringens bedömning

Bärande principer

Sammanfattningsvis kan sägas att de bärande principerna vid

sammansmältningen av regler från de olika miljölagarna bör vara

följande.

Miljöbalken utformas som en sammanhållen miljö- och

resurslagstiftning. Exempelvis integreras bestämmelserna i

miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, hälsoskyddslagen samt

renhållningslagen. Genom bestämmelser från naturresurslagen anknyts

lagstiftningen för markanvändning och samhällsbyggande varvid

resursavvägningsprinciper integreras i balken.

Miljöbalken utformas så att skyddsintressena förstärks. Alla

skyddsintressen i dagens lagstiftning har granskats. Flera långtgående

principer och aktsamhetsregler som hittills funnits i de lagar som arbetats

samman i balken föreslås gälla generellt inom balkens

tillämpningsområde. Det som kan uppfattas som motsägelsefullt eller

ofullständigt i dagens lagar har undanröjts och skyddsintressena har

förstärkts gentemot exploateringsintressena såsom de senare kommer till

uttryck i t.ex. vattenlagen och trafiklagstiftningen.

Miljöbalken bör innehålla ett antal allmänna hänsynsregler. De skall

verka så att balkens mål i praktiken får genomslag med avseende på

verksamheter som regleras enligt balkens bestämmelser. På detta sätt

garanteras en enhetlig tillämpning tvärs över olika sektorer, samtidigt

som sektorsprincipen slår igenom i tillämpningen.

Miljöbalken bör förstärka det demokratiskt förankrade inflytandet

genom framhävande och utökning av regeringens tillåtlighetsprövning av

miljöpåverkande anläggningar. Vidare ges miljöorganisationer talerätt

och kraven för miljökonsekvensbeskrivningar förstärks.

Miljöbalken bör skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av

miljölagstiftningen sett ur de enskilda verksamhetsutövarnas synvinkel. I

princip skall tillstånd för miljöfarlig verksamhet som innebär utsläpp,

avfall, kemikalieanvändning m.m. prövas i ett sammanhang.

Tillståndprövningen, tillsynsutövningen m.m. skall stimulera

verksamhetsutövare att medvetet välja att ligga före lagstiftningens

obligatoriska krav. Regleringen i miljöbalken utformas med avsikt att

antalet överträdelser skall minska. I de fall överträdelser sker bör dessa

beivras effektivt. Informationen om tillstånd, tillsyn, överträdelser,

skadad mark m.m. skall vara öppen, lättbegriplig och kvalitetsgaranterad.

Dessutom skall tillsynsorganisationen effektiviseras.

Viktiga miljörättsliga principer, såsom försiktighetsprincipen,

lokaliseringsprincipen, kretsloppsprincipen, produktvalsprincipen och

principen att förorenaren skall betala (PPP) bör tas in i lagstiftningen.

En nyhet i balken är den starka betoningen av hushållningsaspekten.

Hushållning kan ske dels genom ett optimalt utnyttjande med så resurs-

och energisnåla processer som möjligt, dels genom att utnyttja ett

kretslopp med slutna materialflöden där material genom återanvändning

eller återvinning kommer till ny användning. Kretsloppsprincipen syftar

till att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna

användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga

resursförbrukning utan att naturen skadas. Genom en tillämpning av

hushåll-ningsprincipen och kretsloppsprincipen minskar behovet att

förbruka ändliga naturresurser. Ett sådant kretslopp kan åstadkommas

dels genom krav individuella eller generella för

verksamhetsutövningen, dels genom att var och en deltar i den

avfallshantering, genom bl.a. källsortering, som möjliggör

återanvändning, återvinning och energiutnyttjande.

Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän

synpunkt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste

användningen måste en avvägning göras mellan ekologiska, sociala och

samhällsekonomiska intressen på ett sätt som främjar en långsiktigt god

hushållning. Detta gäller för såväl mark- och vattenområden som energi

och andra resurser.

Miljöbalkskedjan

En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att vart och ett av dess led

fungerar effektivt. Samtidigt fordras att sambandet mellan leden är

följdenligt och tydligt. Om miljölagstiftningen liknas vid en kedja som

kan kallas miljöbalkskedjan vars länkar utgörs av t.ex. miljömål,

hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse

och straff, krävs för lagstiftningens effektivitet att länkarna var och en för

sig men också samspelet mellan kedjans länkar fungerar väl.

Det kan inledningsvis upprepas att miljöbalkens grundläggande syfte

är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Detta

uttrycks genom balkens rättsligt bindande syften och allmänna

hänsynsregler. Här har tillståndsprövning och tillsyn en central funktion

som konkreta verktyg för att styra varje verksamhet bort från

miljöstörande och resursslösande handlingssätt. Men också dessa

traditionella styrmedel får en delvis ny roll. Det allt större inslaget av

mål- och resultatstyrning ställer större krav på myndigheterna att sträva

mot miljömålen samt att följa upp och utvärdera resultatet. De principer

för miljöarbetet som utvecklas i balken skall genomsyra också

prövnings- och tillsynsverksamheten.

Miljökvalitetsnormer innebär konkreta målsättningar som styr

tillstånds- och tillsynsarbetet. Nationella mål nedbrutna regionalt eller

sektoriellt likaså. Balken lägger en betoning vid förebyggande insatser

som en grund för ett framgångsrikt miljöarbete. Den lägger ett tydligt

delegerat ansvar på utövare och sektorsorgan för att bedöma och åtgärda

miljöproblemen. Det finns också fler styrmedel i dagens miljöarbete.

Prövning och tillsyn skall samspela med ekonomiska styrmedel och med

frivilliga miljöstyrningssystem.

Grunden i ett förebyggande arbete är att påverkan på människors hälsa,

miljön och resurshushållningen kan förutses. Därför har ett kunskapskrav

införts i miljöbalken. Var och en skall skaffa sig den kunskap som

behövs för att bedöma miljöeffekterna av en åtgärd eller en verksamhet.

Naturligtvis är det först om det finns anledning att befara sådana effekter

som skyldigheten föreligger att utreda vad som kan göras för att

motverka olägenheterna. Det skall dock inte vara möjligt för

verksamhetsutövaren att försvara sig med att denne inte tänkte på att

olägenheterna kunde uppkomma. Utgångspunkten är att var och en i

varje situation skall fråga sig om sådana effekter kan uppstå. Är detta inte

uteslutet föreligger en skyldighet att ta reda på sannolikheten för

miljöeffekter, vilka de är, hur allvarliga eller omfattande de kan bli och

slutligen vad det finns för möjlighet att förebygga eller reducera dem.

Det finns också en skyldighet att avhjälpa problemen. Möjliga åtgärder

för att reducera effekterna till en acceptabel nivå skall vidtas om det inte

är orimligt i enlighet med de allmänna hänsynsreglerna i balken och

andra särskilda regler för den aktuella verksamheten. Kan påverkan inte

reduceras tillräckligt får åtgärden inte vidtas eller verksamheten inte

utövas.

Skyldigheten att skaffa sig erforderlig kunskap gäller alltså både

gemene man och den som utövar näringsverksamhet. Det är av

avgörande betydelse för att denna regel skall kunna uppfyllas att kunskap

finns att tillgå och att den också är lätt tillgänglig. Producenterna har här

ett ansvar för att genom märkning och annan information klargöra vilka

egenskaper olika produkter har och vilka effekter de kan medföra. Även

om huvudansvaret ligger på producenterna har tillsynsmyndigheterna en

viktig uppgift att sammanställa information om miljöpåverkan. Det är

data som kommer fram vid den löpande tillsynen, i miljörapporter och

genom miljöövervakningsarbetet. Den informationen tar mer sikte på

miljötillståndet som sådant och utvecklingen av miljöarbetet relativt

miljömålen. Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att utöver den

löpande tillsynsverksamheten verka för balkens efterlevnad på så sätt att

information sprids och kunskap görs tillgänglig, så att miljöbalkens mål

kan nås.

Om verksamhetsutövaren inte frivilligt lämnar sådan information som

har betydelse för miljöbedömningar ger miljöbalken utökade möjligheter

för tillsynsmyndigheten att kräva in miljörapporter som innehåller

relevant information med avseende på miljöbalkens mål.

Kunskap är också grundläggande för miljömärkning och miljöstyrning,

dvs. frivilliga system för miljöarbetet vid sidan om miljöbalken.

Näringsutövare som ansluter sig till ett miljöstyrningssystem åtar sig

frivilligt att göra en miljöutredning om verksamhetens miljöpåverkan,

upprätta en miljöpolicy samt miljömål och handlingsprogram,

implementera programmet i hela verksamheten och genomföra en

miljörevision. Resultatet av revisionen, miljöredovisningen, skall enligt

EU:s miljöstyrningssystem (EMAS) vara tillgängligt för allmänheten.

Många av momenten i ett miljöstyrningssystem har gemensamma drag

med lagstiftningens miljökonsekvensbeskrivningar, miljörapporter och

villkor eller föreskrifter för verksamheten. Ett grundkrav för registrering

eller certifiering enligt någon av standarden för miljöstyrningssystem är

att alla lagstiftningens krav på verksamheten följs och kontrolleras.

Anslutning till ett miljöstyrningssystem kan således ha stor betydelse för

såväl tillståndsprövning som tillsyn.

Frivilliga system för miljöövervakning av produkter riktar sig till

konsumenterna och uppköpare för att ge dessa större möjligheter att välja

mer miljöanpassade produkter.

För miljöstörande verksamhet är det viktigt att precisera i tillståndet

hur verksamheten skall medverka till att nå miljömålen och en hållbar

utveckling. Med miljöbalken sker tillståndsprövningen utifrån fler

aspekter och med en högre ambitionsnivå än tidigare. Till att börja med

ställs högre krav på sökanden vad gäller skyldigheten att presentera en

relevant utredning så att prövningsmyndigheten kan ta ställning till om

miljöbalkens regler tillgodoses. Dessutom ges större möjligheter för

berörda att föra talan. Därigenom kan ytterligare information komma till

pröv-ningsmyndighetens kännedom, som säkerställer att alla aspekter

blir belysta. I dag prövas en verksamhet enligt olika miljölagar och av

olika instanser. Miljöbalkens system ger en bättre helhetsbild av de olika

miljöeffekter en verksamhet riskerar att medföra.

Utformningen av tillståndet och de villkor som fastställs för driften av

verksamheten har avgörande betydelse, både för möjligheten att utöva en

effektiv tillsyn, påföra miljösanktionsavgift och utdöma straff, men också

för att verksamhetsutövaren själv skall kunna utveckla mål och medel för

att följa upp sitt miljöarbete. Villkoren skall vara konkreta och exakta.

Omfattningen av tillståndet skall ha en tydlig avgränsning så att det går

att fastställa objektivt när en överträdelse skett. Villkoren skall också

utvecklas så att de tydligare kopplas till olika miljömål, anpassade till

verksamheten, och så att de även omfattar resurshushållningsaspekter.

Miljöbalkens regler lästa mot balkens mål innebär att villkor skall

föreskrivas i syfte att tillgodose både miljöskydd, hälsoskydd, bevarande

av biologisk mångfald, resurshushållning och hushållning med material.

Regler som i dag tillämpas vid prövning enligt olika lagar integreras och

en fullständig miljöbedömning skall alltså göras vid en och samma

prövning.

Detta innebär inte något hinder mot att villkor, när det är lämpligt,

utformas som riktvärden. Inte minst när kraven innebär att tidigare

oprövad teknik skall användas kan det vara svårt att avgöra vilken

utsläppsbegränsning som är möjlig. Då kan det finnas skäl att använda

riktvärden i stället för gränsvärden. På så sätt kan begränsningsvärdet

sättas strängare, eftersom ett gränsvärde förutsätter en viss

säkerhetsmarginal. Ett riktvärde bör emellertid alltid följas upp, och när

tillräcklig erfarenhet har vunnits bör det ersättas med ett absolut

gränsvärde. Riktvärden bör som huvudregel endast komma ifråga vid

prövotidsförordnanden där slutliga villkor skall fastställas senare.

Prövningsmyndigheterna kan efter en tid förväntas ha fått stor

erfarenhet av problemställningarna och en ökad kompetens inom

miljörätten som säkerställer en hög kvalitet på domar och beslut. Det

ökar förutsättningarna för efterlevnaden och underlättar för

verksamhetsutövaren att följa tillstånden och villkoren. Dessutom bör

acceptansen av villkoren öka om underlaget för dessa är utförligt och väl

belyst. Vidare kommer tillsynsmyndigheternas och, i sista hand,

domstolarnas arbete med att kontrollera efterlevnaden och påföra

sanktioner att underlättas om tillstånden och villkoren i dessa blir

konkreta och tydliga.

Det är på samma sätt av avgörande betydelse att de föreskrifter som

utfärdas av regeringen eller myndighet med stöd av balken, och som

gäller var och en eller i vart fall stora målgrupper, formuleras tydligt och

konkret. Dels bör det stå klart vilka krav som ställs. Dels bör det vara

möjligt för tillsynsmyndigheten att objektivt påvisa om en överträdelse

har ägt rum.

Efterlevnaden av miljöbalkens regler beror av två huvudsakliga

faktorer, nämligen att de som berörs förstår syftet med reglerna och

betydelsen av att de följs, och att det finns en väl fungerande tillsyn som

leder till att överträdelser beivras. Handlingsmönstren i samhället måste

undan för undan styras in på en mer miljöanpassad väg både vad gäller

det vi gör i näringsverksamhet och det vi gör var och en i vardagen.

Tillsynsmyndigheterna har en betydelsefull roll enligt miljöbalken. En

effektiv tillsyn kräver bl.a. att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna

fungerar väl och att de har tillgång till stöd, erfarenhetsutbyte och

kompetens utanför den egna myndigheten. Tillsynsfrågorna behandlas

ingående i avsnitt 4.28. Här kan i korthet sägas att balken ger

förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsynsverksamhet. Det

är vidare viktigt att tillsynsmetoderna och tillsynsansvaret utvecklas i

balkens följdförfattningar och tillämpningsbestämmelser.

En miljöbalk med de centrala materiella bestämmelserna för att ta

tillvara miljöhänsyn samlade och där prövningen av tillståndsärenden

integreras, där tillsynen samordnas och där straffbestämmelserna

kommer till uttryck, bör således ge förutsättningar för ett fördjupat och

längre gående miljöarbete.

I avsnitt 4.4 och 4.38.4 redogörs närmare för det sista balksteget som

avser utbildning och information om miljöbalksreformen.

Ändringar i förhållande till det tidigare förslaget till miljöbalk

Jämfört med det förslag till miljöbalk som lades fram år 1994 och som

återkallades vid regeringsskiftet innebär det nya förslaget en utveckling

och förändring. Förändringarna innebär bl.a. att

 de delar av vattenlagens bestämmelser som har avseende på

miljöfrågor har sammansmälts med övriga miljöbestämmelser i

balken,

 sammansmältningen och integrationen av skyddslagstiftningen, t.ex.

bestämmelser från miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, har

drivits längre,

 också den joniserande strålningen skall omfattas av prövningen av

kärntekniska anläggningar,

 balken baseras på allmänna hänsynsregler som är knutna till målen

för miljöarbetet och balkens syfte,

 hänsynsreglerna gäller för ett mer omfattande tillämpningsområde

där stor miljöpåverkan kan förekomma,

 kraven på miljökonsekvensbeskrivningar skärps,

 reglerna om miljökvalitetsnormer förtydligas,

 miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om

tillstånd, godkännande och dispens enligt balken,

 stora trafikanläggningar skall tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken,

 strandskyddets ställning görs tydligare,

 allemansrättens ställning görs tydligare, samtidigt som kommersiellt

organiserat utnyttjande av allemansrätten regleras,

 genomförandet av EG:s naturvårdsdirektiv underlättas,

 ansvaret för efterbehandling av mark görs tydligare och en

saneringsförsäkring införs,

 reglerna om genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken,

 reglerna om biotekniska organismer arbetas in i balken och

samordnas med reglerna om kemiska produkter,

 regeringens tillåtlighetsprövning framhävs samtidigt som regionala

miljödomstolar inrättas som ett led i prövningskedjan med i

huvudsak samma kompetens som den nuvarande

Koncessionsnämnden för miljöskydd,

 Koncessionsnämnden och vattendomstolarna läggs ned,

 en miljööverdomstol inrättas vid Svea hovrätt,

 brottsbalkens straffbestämmelser arbetas in i balken,

 tillsynsbegreppet ges en bestämd definition,

 tillsynen avgiftsfinansieras och kommunerna ges en starkare och

tydligare roll,

 miljösanktionsavgifter som ett led i tillsynen skall kunna beslutas av

tillsynsmyndigheter vid överträdelser.

4.3 Gällande rätt

Den svenska miljölagstiftningen finns i dag dels i lagstiftning som har

som främsta syfte att skydda miljön och då närmare precisera vilka

avvägningar som skall göras mellan olika intressen, dels i lagstiftning

som reglerar särskilda verksamheter där miljöhänsynen skall beaktas

särskilt. Dessutom finns regler av civilrättslig art om ersättning och

annan kompensation mellan enskilda i frågor om miljöskador. Den

svenska miljölagstiftningen reglerar så skilda saker som industriutsläpp,

kärnsäkerhet, naturvård, kemikaliehantering och skötsel av

avfallsdeponier. Det utmärkande draget för de centrala lagarna på miljöns

område är emellertid förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen

där närmare angivna myndigheter svarar för tillstånd, tillsyn och

ingripanden av olika slag genom förelägganden, förbud och andra

åtgärder. Den lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och

hushållningen med mark- och vattenresurserna har grundläggande

betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Mark- och vattenområden

skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest

lämpade och så att en långsiktigt god hushållning främjas.

I det följande redovisas närmast den numera omfattande

miljölagstiftningen som kan betecknas som skyddslagstiftning. Därefter

behandlas sådan lagstiftning om användning av mark- och vattenområden

som är av betydelse bl.a. från miljösynpunkt.

Skyddslagstiftning

Miljöskyddslagen (1969:387) är till sin räckvidd den mest omfattande

miljörättsliga lagstiftningen. Ursprungligen utvecklades

miljöskyddslagens tillåtlighetsregler, eller kravregler, efter mönster i

vattenlagstiftningen. Därifrån överfördes också regler om

ytvattenföroreningar. Av särskild betydelse var att miljöskyddslagen

innehöll nya regler till skydd mot luftföroreningar. Numera är lagen

tillämplig även på verksamhet som kan förorsaka förorening av

grundvatten. Miljöskyddslagen reglerar således vatten- och

luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön

förutsatt att störningen har anknytning till användningen av fast

egendom. Lagen syftar främst till att förebygga störningar men även till

att återställa skadade miljöer. Redan risken för olägenhet skall beaktas.

En huvudtanke med miljöskyddslagen är att miljöstörande verksamhet i

viss utsträckning måste tolereras, men för att få utöva s.k. miljöfarlig

verksamhet gäller krav på val av bästa rimliga plats samt skyldighet att

vidta försiktighetsmått och skyddsåtgärder m.m. Bland lagens kravregler

finns även en regel enligt vilken mycket riskabel verksamhet praktiskt

taget förbjuds. Tillämpningen av miljöskyddslagen bygger väsentligen på

tillstånds- och anmälningsplikt samt tillsyn. Frågor om tillstånd prövas

av en särskild myndighet som inrättades vid lagens tillkomst,

Koncessionsnämnden för miljöskydd. Nämndens beslut överklagas hos

regeringen. Verksamheter av mindre omfattning och med lindrigare

verkningar prövas av länsstyrelsen vars beslut kan överklagas hos

Koncessionsnämnden. Omfattningen av förprövningsplikten regleras i

miljöskyddsförordningen (1989:364). Tillsynen över miljöfarlig

verksamhet utövas av Naturvårdsverket, länsstyrelserna samt miljö- och

hälsoskyddsnämnderna.

Miljöskyddslagen innehöll ursprungligen regler om skadestånd för

skada orsakad av miljöfarlig verksamhet. Dessa regler bröts år 1986 ut

och fördes tillsammans med vissa grannelagsrättsliga regler ur 3 kap.

jordabalken över till en särskild lag, miljöskadelagen (1986:225).

Skadeståndsansvar enligt miljöskadelagen gäller i princip även om

skadevållaren inte varit oaktsam s.k. strikt ansvar och lagen omfattar

praktiskt taget samma slags verksamheter som omfattas av

miljöskyddslagen, t.ex. olika former av vattenföroreningar,

luftföroreningar och markföroreningar. För vissa fall av skador som

omfattas av miljöskadelagen finns det en särskild miljöskadeförsäkring.

Försäkringen gäller om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt

miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva

ut skadestånd är förlorad eller om det inte kan utredas vem som är

ansvarig för skadan. Regler om miljöskadeförsäkringen finns i

miljöskyddslagen. Bidrag till försäkringen skall betalas av den som

bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet.

Föreskrifter om sådana bidrag finns i förordningen (1989:365) om

miljöskadeförsäkring.

Tidigare hänfördes många frågor som numera karaktäriseras som

miljöfrågor till hälsovårdsområdet. Begreppet hälsovård har genom

tillkomsten av hälsoskyddslagen (1982:1080) ersatts av det vidare

begreppet hälsoskydd. Med hälsoskydd avses åtgärder för att hindra

uppkomsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana

olägenheter. Sanitär olägenhet är enligt hälsoskyddslagen en störning

som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller

helt tillfällig. Lagen gäller i princip alla störningstyper varför

tillämpningområdet, i dessa avseenden, är större än miljöskyddslagens.

Hälsoskyddslagen är dock begränsad på det sättet att den syftar till att

skydda människors hälsa men inte naturmiljön. Hälsoskyddslagen har

ramlagskaraktär och får sitt konkreta innehåll till stor del genom

föreskrifter som meddelas av regeringen, kommunen eller myndighet

med stöd av bemyndiganden i lagen. Föreskrifter med stöd av lagen finns

bl.a. i hälsoskyddsförordningen (1983:616).

Bland de frågor som kan regleras med stöd av hälsoskyddslagen kan

nämnas kontroll av radonhalt i t.ex. bostäder, avloppsvatten och

avloppsledningar, värmepumpsanläggningar och badvattenkvalitet, såväl

i badanläggningar som i strandbad. Vidare har regler om förbud mot

tomgångskörning beslutats med stöd av hälsoskyddslagen. Med stöd av

hälsoskyddslagstiftningen kan också förekomsten av bl.a. hästar, får, svin

och ormar i fångenskap inom detaljplanelagda områden regleras.

Undan för undan har det stått klart att somliga väsentliga miljöproblem

inte orsakas av de mängdmässigt största utsläppen av förorenande

ämnen, utan i stället av kemiska ämnen med mycket stor miljöfarlighet.

Lagen (1985:426) om kemiska produkter syftar till att förebygga att

skador på människor och i miljön förorsakas av kemiska ämnens

inneboende egenskaper. Lagstiftningen är uppbyggd för att snabbt kunna

användas mot kemiska ämnen och beredningar som visar sig vara farliga,

varför lagen med nödvändighet i mycket har formen av ramlag. Lagen

ställer krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter

såsom att dessa skall vidta behövliga försiktighetsmått och att sådana

kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga,

den s.k. substitutions- eller produktvalsprincipen. Lagen får sitt närmare

innehåll genom ett betydande antal regeringsförordningar och

myndighetsföreskrifter, grundade på bemyndiganden i lagen.

En särskild kemikalielag vid sidan av lagen om kemiska produkter är

lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark

som anger att det är förbjudet att över skogsmark sprida

bekämpningsmedel, avsedda för bekämpning av lövsly. Detsamma gäller

användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med

bekämpningsmedel. Lagen ger dock möjlighet till vissa undantag. Andra

lagar som kan hänföras till den särskilda kemikalielagstiftningen är lagen

(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt arbetsmiljölagen

(1977:1160). Den sistnämnda lagen är viktig, bl.a. för

kemikaliekontrollen, och har delvis samma tillämpningsområde som

lagen om kemiska produkter. Tillämpningsområdet för arbetsmiljölagen

är dock begränsat till den inre miljön på arbetsplatserna. En annan lag

med bäring på arbetsmiljön är strålskyddslagen (1988:220). Den

lagstiftningen har också viktiga tillämpningsområden utanför

arbetsmiljöområdet. Lagens syfte är att människor, djur och miljö skall

skyddas mot skadlig verkan av strålning. Lagen är tillämplig både på

joniserande och icke joniserande strålning.

En särskild grupp av författningar reglerar också skydd mot

luftföroreningar. Ofta gäller dessa författningar parallellt med bl.a.

miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter,

men tillämpningsområdet är mer avgränsat till viss typ av verksamhet.

Exempel på en författning av det slag som nu avses utgör lagen

(1976:1054) om svavelhaltigt bränsle som syftar till att motverka utsläpp

i luften av svavelföreningar. Eftersom lagen är en typisk ramlag

meddelas detaljerade materiella bestämmelser i förordningen

(1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. Näraliggande är vidare

bilavgaslagen (1986:1386) som syftar till att förebygga att bilar och

andra motorfordon orsakar skador på människors hälsa eller på miljön

genom utsläpp till luften av avgaser och andra ämnen. Bilavgaslagen

innehåller även en detaljreglering om bilars indelning i miljöklasserna

som utgör grund för ekonomiska styrmedel i form av differentierad

beskattning.

En särskild typ av miljölagstiftning är avfallslagstiftningen, även om

den ofta tangerar hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter.

Renhållningslagen (1979:596) uttrycker numera kretsloppsprincipen

genom stadgandet, att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att

åtgärder som underlättar återanvändning och återvinning av avfallet

främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn

till miljövården. Våren 1993 infördes i renhållningslagen nya regler som

innebär att det kommunala ansvaret i vissa fall kan ersättas av ett

producentansvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer får enligt dessa nya regler föreskriva om skyldighet för den

som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en

förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till

avfall att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller

omhändertas på ett sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar

avfallshantering. Detaljföreskrifter om producentansvar har meddelats i

förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper,

förordningen (1997:185) om producentansvar för vissa förpackningar

samt förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck. Nyligen

har också regler om producentansvar för bilar tillkommit.

Till avfallslagstiftningen kan också lagen (1971:1154) om förbud mot

dumpning av avfall i vatten räknas. I den lagen stadgas förbud mot

dumpning av avfall fast ämne, vätska eller gas från fartyg, luftfartyg

eller annat transportmedel inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska

zon. Genom en lagändring våren 1993 har förbudet utvidgats så att det

även omfattar förbränning av avfall till sjöss. Dumpningslagen skall

enligt uttrycklig bestämmelse inte tillämpas på sådana utsläpp av

skadliga ämnen från fartyg som avses i lagen (1980:424) om åtgärder

mot vattenförorening från fartyg. 1980 års lag innehåller viktiga

stadganden med avseende på miljön och dess syfte är att förebygga och

begränsa vattenföroreningar från fartyg. I lagen meddelas också ett antal

sjörättsligt präglade stadganden, t.ex. om fartygs konstruktion.

En mera speciell typ av avfallslagstiftning är bilskrotningslagen

(1975:343). Syftet med den lagen är att utrangerade fordon inte skall

placeras i naturen utan skrotas av auktoriserade bilskrotningsföretag. I

bilskrotningsförordningen (1975:348) finns föreskrifter om bl.a.

bilskrotningspremie och bilskrotningsavgift. Till samma typ av

lagstiftning hör lagen (1982:349) om återvinning av

dryckesförpackningar i aluminium och lagen (1991:336) om vissa

dryckesförpackningar som innehåller regler om retursystem för

återanvändning eller återvinning resp. särskilt hanteringstillstånd för s.k.

PET-flaskor.

Behovet av en ny typ av miljörättslig skyddslagstiftning har framträtt

bl.a. med anledning av en av vår tids revolutionerande nyheter, den

biotekniska vetenskapen. Inom denna vetenskap har gentekniken, som

innebär att särskilda metoder används för att undersöka eller ändra en

organisms ärftliga material, utvecklats snabbt och gett biotekniken en ny

dimension. Organismer som har fått det genetiska materialet ändrat på ett

sätt som inte förekommer naturligt är genetiskt modifierade organismer.

Gentekniken har redan många användningsområden, bl.a. vid

framställning av mediciner och livsmedel samt vid nedbrytning av avfall.

Gentekniken innebär också risker för miljön.

Sedan år 1990 gäller inom EU ett direktiv om innesluten användning

av genetiskt modifierade mikroorganismer och ett annat om avsiktlig

utsättning av genetiskt modifierade organismer. Bl.a. för att uppfylla

dessa direktiv har i Sverige antagits lagen (1994:900) om genetiskt

modifierade organismer, vilken trädde i kraft den 1 juli 1994. Lagen är en

ramlag och har därför kompletterats med föreskrifter i förordningen

(1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Lagen syftar till att

skydda människors och djurs hälsa och miljön samt säkerställa att etiska

hänsyn tas vid sådan verksamhet på vilken lagen är tillämplig.

Bestämmelser om grundläggande aktsamhetskrav, om

förhandsbedömning av hälso- och miljöskador samt om krav på tillstånd

för avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden ingår i lagen.

Vidare skall en särskild nämnd, Gentekniknämnden, följa utvecklingen

på genteknikområdet.

I samband med redogörelsen för gentekniklagstiftningen bör här också

nämnas lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska

bekämpningsmedel. Enligt den lagen får mikroorganismer, virus,

insekter m.m., dvs. bekämpningsmedel i form av levande organismer,

varken saluhållas eller användas innan de godkänts av

Kemikalieinspektionen. Medlet i fråga får godkännas bara om det är

godtagbart från hälso- och miljövårdssynpunkt.

Lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser

Miljöregler av en annan karaktär än de som har behandlats hittills

meddelas i naturvårdslagen (1964:822). Till grund för naturvårdslagen

låg två syften, hämtade från 1952 års naturskyddslag, nämligen syftet att

bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att

tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för

rekreation och friluftsliv. Ursprungligen lades tyngdpunkten på den

vetenskapliga och kulturella sidan men i 1964 års naturvårdslag

jämställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens

och kulturens. Skyddsinstitutet naturreservat infördes för att tillgodose

båda intressena. Som en ytterligare betoning av friluftsaspekten infördes

permanenta regler om strandskydd i lagen. Vidare förbättrades

myndigheternas möjligheter att ingripa mot särskilda åtgärder som

förfular landskapet, t.ex. genom tillståndsplikt för täkter av grus, sten

m.m.

Under årens lopp har grundsynen på naturvårdsfrågorna liksom

reglerna i naturvårdslagen ändrats, bl.a. under inflytande av andra

miljölagar som t.ex. miljöskyddslagen. I samband med den fysiska

riksplaneringen under 1970-talet stärktes bevarandeintresset som en följd

av att synen på hushållningen med mark och vatten ändrades. Samma

intresse stärkte sin position ytterligare genom att bestämmelserna om

ersättning för intrång ändrades och genom att naturvårdsmyndigheterna

gavs bättre möjligheter att fordra att även kostnadskrävande

naturvårdsåtgärder skulle vidtas i samband med exploateringsföretag.

Under de senaste tio åren har det viktigaste målet för det inhemska och

globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla

arter och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet

har således numera som huvudsyften, att skydda värdefulla naturmiljöer

och att åstadkomma en ekologisk anpassning av olika

samhällsverksamheter som påverkar naturen, bl.a. de areella näringarna.

Samtidigt har naturvården och miljöskyddet i övrigt kommit att knytas

samman i arbetet för ett gemensamt mål. Därutöver syftar föreskrifter om

naturvård till att gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor.

Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om

nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och

skydda kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne.

Dessutom infördes nyligen i naturvårdslagen nya regler som innehåller

bl.a. bemyndigande att freda vilt levande exemplar av en växt- och

djurart, om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella

naturvårdsåtaganden. Samtidigt infördes bestämmelser om särskilda

skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att uppfylla våra

åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar till

att ge friluftslivet erforderligt skydd samtidigt som reglerna också har

betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och

markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen

finns i lagen regler till skydd mot nedskräpning. Föreskrifter på nationell

nivå som har beslutats med stöd av naturvårdslagen meddelas i

naturvårdsförordningen (1976:484) och nationalparksförordningen

(1987:938). Under hösten 1993 har med stöd i naturvårdslagen t.ex.

meddelats föreskrifter om biotopskydd och om förbud mot

markavvattning inom vissa områden. Lokalt och regionalt är

naturvårdsarbetet en angelägenhet för kommunerna resp. länsstyrelserna

och på central nivå har Naturvårdsverket överinseende över detta arbete.

I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder

beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag

av Sveriges anslutning till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag,

innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, handel, förvaring,

preparering och förevisning som avser djur och växter, i den utsträckning

det behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området

eller av de andra skäl som kan finnas för att skydda vilt levande djur- och

växtarter. I lagen finns även tillsyns- och ansvarsbestämmelser. Dessa

kan, sedan Sverige inträtt som medlem i EU, även tillämpas för

övervakning och sanktionering av EG-rättsliga bestämmelser i en

förordning från 1982 om genomförandet i gemenskapen av konventionen

om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och

växter.

Den ökande konkurrensen om mark och vatten har skapat ett starkt

behov av lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och

användningen av mark och vatten. Frågan om hushållningen med landets

mark- och vattenresurser har sedan länge ansetts vara av central

betydelse från miljöpolitisk utgångspunkt. 1963 års proposition angående

riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten (1963:71) gav

utgångspunkter för den fortsatta lagstiftningen om naturens nyttjande och

exploatering. Departementschefen framhöll att utvecklingen gjorde det

nödvändigt "dels att söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de

olika krav som dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att

dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer". Det här

uttalandet blev grunden för de tankar på en planmässig hushållning med

landets mark- och vattenresurser som kom att ta form i den fysiska

riksplaneringen och som sedermera gavs uttryck i lagen (1987:12) om

hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen).

Naturresurslagens portalparagraf anger att marken, vattnet och den

fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas.

Hushållningsbestämmelserna i lagens 2 och 3 kap. framhäver behovet av

skydd för långsiktiga och för landet viktiga värden som är knutna till

marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna är

inriktade på att ge ledning för prövning av mål och ärenden där det gäller

att styra lokaliseringen av en viss verksamhet eller att ange de villkor

som behöver uppfyllas för att viss verksamhet skall kunna accepteras

med hänsyn till hushållningen med marken, vattnet och den fysiska

miljön i övrigt. För områden som är av riksintresse enligt lagen har

särskilda regler utformats i anknytande lagstiftning för att säkerställa ett

statligt inflytande över hur riksintressen tas tillvara. Genom att

hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen skall tillämpas vid

prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark-

och vattenanvändningen, bl.a. plan- och bygglagen, väglagen,

vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen, har naturresurslagen

övergripande betydelse på miljö- och resurshushållningsområdet.

Naturresurslagen ger stöd åt ekologiska, sociala och samhällsekonomiska

avvägningar av mer långsiktig karaktär utan att för den skull vara en

bevarandelag. Syftet är att åstadkomma en förnuftig användning av

naturresurserna vid en samlad bedömning i både ett långsiktigt och

kortsiktigt perspektiv. Lagen ger stöd för att avgöra konkurrensfrågor i

samband med beslut rörande ändrad användning av mark- och

vattenområden och resurser som är knutna till sådana områden. Däremot

kan lagen inte tillämpas för ingripanden mot pågående användning av

sådana resurser. Förutom allmänna och särskilda

hushållningsbestämmelser innehåller naturresurslagen regler om

regeringsprövning av vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande

anläggningar och verksamheter. År 1991 infördes i naturresurslagen

grundläggande regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med en

miljökonsekvensbeskrivning är att möjliggöra en samlad bedömning av

en åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med

naturresurser. Tillämpningsföreskrifter på naturresurslagens område

finns i förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om

hushållning med naturresurser m.m. och i förordningen (1991:738) om

miljökonsekvensbeskrivningar.

Plan- och bygglagen (1987:10) är ett omfattande lagverk med

bestämmelser om kommunernas fysiska planering av mark och vatten

samt bestämmelser om byggande. Enligt portalparagrafen syftar lagens

bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet

främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala

levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för

människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Lagen

innehåller detaljerade regler för kommunernas planläggning och

prövning av ärenden om bl.a. bygglov. Genom samarbete mellan statliga

och kommunala myndigheter i samhällsplaneringen förutsätts

kommunernas fysiska planer enligt plan- och bygglagen utgöra

betydelsefulla underlag för bedömning av från allmän synpunkt lämplig

mark- och vattenanvändning.

Till lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser räknas

också lagstiftning rörande de s.k. areella näringarna. Både i lagen

(1979:425) om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen

(1979:429) meddelas bestämmelser bl.a. om miljö- och

naturvårdshänsyn. Regeringen eller myndighet som regeringen

bestämmer har bemyndigats att meddela föreskrifter om den hänsyn som

skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid utövande

av resp. näring. I skötsellagen finns ett bemyndigande att meddela

föreskrifter som från miljöskyddssynpunkt skäligen kan fordras i fråga

om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för

gödselhanteringen samt växtodlingen. Till lagstiftning om areella

näringar räknas även rennäringslagen (1971:437) och fiskelagen

(1993:787). Miljörelaterade lagar med avseende på jord- och

skogsbrukssektorn är vidare lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel

och lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel.

Som tidigare nämnts tjänade vattenlagen i vissa avseenden som

förebild till miljöskyddslagen. Liksom t.ex. jord-, skogs- och

gruvlagstiftningen har vattenlagen från början syftat till att åstadkomma

ett utnyttjande av naturtillgångarna som är tillfredsställande från

samhällsekonomisk synpunkt. Även om den enskilde ägaren har

medgetts stor frihet att bestämma över utnyttjandet av sin egendom har

det ansetts påkallat att vissa starka allmänna intressen ges stöd i

tvingande lagregler. Ett allmänt intresse som efterhand vuxit i styrka är,

som tidigare nämnts, bevarandeintresset. Detta avspeglar sig i det

omfattande lagstiftningsarbetet som resulterade i vattenlagen (1983:291).

Numera uttalas i vattenlagens portalparagraf att vatten skall vårdas och

skyddas som en gemensam naturtillgång. Ett intresse som tidigt

prioriterats i vattenlagstiftningen är fiskeintresset.

Vattenlagen är tillämplig på vattenföretag och vattenanläggningar

oavsett vilken storlek företaget eller anläggningen har. Med vattenföretag

förstås bl.a. vissa byggnadsåtgärder i vatten. En vattenanläggning är en

anläggning som har tillkommit genom ett vattenföretag. Vattenföretag är

i princip tillståndspliktiga, dock inte om det är uppenbart att varken

allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på

vattenförhållandena. I vattenlagen ställs krav på bl.a. ett företags

lokalisering och nytta. Företaget får sålunda inte komma till stånd om

hinder möter från allmänna planeringssynpunkter, t.ex. regional-,

närings- eller energipolitiska synpunkter. Företaget får inte heller strida

mot hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen. Vidare får ett

vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av

större betydelse uppstår på allmänna intressen, t.ex. fisket, natur- och

miljövården eller kulturmiljövården. Slutligen måste fördelarna från

allmän och enskild synpunkt av ett vattenföretag överväga kostnaderna

och olägenheterna av det. I lagen ställs också upp vissa

lämplighetsvillkor.

Tillstånd till vattenföretag prövas av vattendomstolar. I landet finns för

närvarande sex vattendomstolar vilka är organisatoriskt knutna till

allmänna underrätter (tingsrätter). Vattenlagen innehåller detaljerade

regler om prövningsförfarandet, skadeersättning och rättegångskostnader.

Prövningen enligt vattenlagen kan sammanfattningsvis beskrivas som en

sammanhållen tillstånds- och skadeersättningsprövning.

Markavvattningsföretag, som primärt handlar om att leda bort onyttigt

vatten, prövas vid förrättning på ungefär samma sätt som en prövning

enligt t.ex. fastighetsbildningslagen. Tillåtligheten av stora och

ingripande vattenföretag prövas av regeringen direkt enligt lagen eller

efter förbehåll. Den vattenrättsliga tillsynsutövningen ligger på

länsstyrelsen.

På kulturmiljövårdens område finns lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. I den finns bl.a. bestämmelser om skydd för fasta

fornlämningar, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. Enligt lagen

krävs det tillstånd för att rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning.

Sådant tillstånd skall lämnas endast om fornlämningen medför hinder

eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens

betydelse. En byggnad, park, trädgård eller annan anläggning kan

förklaras för byggnadsminne. I skyddsföreskrifter skall anges på vilket

sätt ett byggnadsminne skall vårdas och underhållas och i vilket avseende

det inte får ändras. Med kyrkliga kulturminnen avses bl.a.

kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser. I fråga om sådana

kulturminnen som uppförts före utgången av år 1939 innebär lagen i

huvudsak att det krävs tillstånd för att göra en väsentlig ändring.

Utöver de nu nämnda lagarna finns det flera som helt eller delvis gäller

miljö- och hushållningsfrågor. Inom trafiksektorn är väglagen

(1971:948), lagen (1990:1070) om tillfälliga bilförbud, lagen

(1995:1649) om byggande av järnväg samt lagen (1982:821) om

transport av farligt gods av betydelse för miljöskyddet. Möjligen mera

naturvårdsinriktad är terrängkörningslagen (1975:1313). Ett annat

samhällsområde som ger upphov till miljöproblem och behov av

reglering är energisektorn. En del av reglerna för denna sektor finns i

lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, som syftar till att

upprätthålla säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan

kärnteknisk verksamhet. Även strålskyddslagen (1988:220) har betydelse

för kärntekniska anläggningar. Strålskyddslagens regler avser till

övervägande del arbetarskydd och konsumentskydd. Av betydelse för

miljöskyddet inom samma sektor är lagen (1990:613) om miljöavgift på

utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Av betydelse från

naturvårdssynpunkt är lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,

som bygger på Förenta nationernas havsrättskonvention från år 1982 och

innehåller regler om skydd för den marina miljön samt om krav på

tillstånd för att utnyttja vissa naturtillgångar och för att bedriva viss

forskning. Även jaktlagen (1987:259) är av intresse från

naturvårdssynpunkter. Enligt den lagen gäller ett generellt skydd för alla

djurarter för vilka särskilda bestämmelser om jakt inte finns.

4.4 Miljöbalksreformens introducering

Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen bör introduceras

genom en bred informations- och utbildningsinsats huvudsakligen

enligt de riktlinjer som dras upp av den kommitté som regeringen har

tillkallat för ändamålet. Också på internationell nivå är det motiverat

att lämna information. Särskilda medel bör anslås för en sådan

informations- och utbildningsinsats.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, t.ex. Försvarsmakten,

Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner, har pekat på behovet av

informations- och utbildningsinsatser vid introduktionen av

miljöbalksreformen. Landstingsförbundet har erinrat om att sådana

insatser inte bara skall vända sig till allmänheten samt tillstånds- och

tillsynsmyndigheter utan även till sektorsansvariga för miljöfrågor.

Många remissinstanser har återkommit till behovet av information och

utbildning i samband med remissbehandlingen av

Miljöbalksutredningens betänkande Övergångsbestämmelser till

miljöbalken (SOU 1996:147).

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens syfte med förslaget

till miljöbalk är, enligt vad som har utvecklats i det föregående, att skapa

ett centralt verktyg för den nationella miljöpolitiken och att utmaningen i

Riodeklarationen. Miljöbalken innebär stora materiella och systematiska

förändringar i miljörätten. Regelverket berör i olika avseenden

allmänheten, företag, kommuner och statliga myndigheter. Miljöbalkens

ikraftträdande leder till att befintliga myndigheter får nya uppgifter. För

att miljöbalken skall få avsedd effekt behövs kunskaper inte bara om de

materiella reglerna utan också om balkens uppbyggnad och om det

system i vilket reglerna samverkar.

Avsikten är att det samlade införandet av den nya miljölagstiftningen

skall ske i fyra steg. Det första steget innefattar utarbetandet av ett

förslag till och riksdagsbeslut om själva miljöbalken. Det andra omfattar

motsvarande ifråga om följdlagstiftning. Det tredje steget avser

följdändringar i gällande förordningar och utfärdande av nya

förordningar. I sistnämnda avseende förväntas Miljöbalksutredningen

avge ett betänkande under våren 1998. Det fjärde steget slutligen

innefattar information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter.

Arbetet avses bedrivas så att huvuddelen av författningarna skall kunna

träda i kraft vid samma tidpunkt.

Flera remissinstanser har pekat på behovet av information och

utbildning dels i samband med införandet av balken, dels i form av

vidareutbildning. När det gäller företrädare för tillstånds- och

tillsynsmyndigheter, polis, åklagare och andra som skall tillämpa balkens

regler anser regeringen att fördjupad information och utbildning är en

självklarhet. Vidare är det, som Landstingsförbundet har erinrat om, av

största betydelse att sådana insatser även vänder sig till sektorsansvariga

för miljöfrågor. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag

och ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet.

Av de skäl som nu har redovisats har regeringen i september 1997

beslutat att tillkalla en kommitté med uppdrag att ansvara för att den

utbildning som föranleds av miljöbalkens ikraftträdande genomförs i

sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens

mål skall kunna uppnås. Enligt direktiven (dir. 1997:110) skall

kommittén i samarbete med berörda myndigheter och organisationer

 kartlägga vilka som berörs av miljöbalken och gruppera dessa efter

behovet av kunskap om miljöbalken,

 analysera behovet av utbildning hos olika målgrupper,

 kartlägga och utvärdera olika utbildningsvägar och

utbildningsmetoder,

 utarbeta en övergripande plan för genomförandet av utbildningen för

olika målgrupper,

 utarbeta en strategi för hur miljöbalken skall tillämpas för att nå de

fastlagda miljömålen,

 ansvara för att utbildningsmaterial tas fram för olika

utbildningsmetoder och för olika målgrupper,

 initiera rekrytering och utbildning av informatörer för olika

målgrupper,

 verka för att kunskapsbaser byggs upp,

 verka för att nätverk för information skapas,

 skapa förutsättningar för samråd och erfarenhetsutbyte mellan dem

som genomför utbildningen,

 utvärdera utbildningen, och

 lämna förslag till förbättringar av utbildningsinsatserna efter vad som

framkommer vid utvärdering.

Kommittén skall senast den 1 februari 1998 i en övergripande plan

över utbildningsinsatserna redovisa för regeringen det första steget i sitt

arbete, dvs. en kartläggning av målgrupperna och behovet av utbildning

för dessa i samband med miljöbalkens införande. Ett år efter

miljöbalkens ikraftträdande skall kommittén redovisa sitt arbete och en

utvärdering av genomförda utbildningsinsatser.

Regeringen erinrar om att särskilda informationsinsatser också kan

vara motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de

länder som tillsammans med Sverige ingår i EU, samt för att svara upp

mot utmaningen i Riodeklarationen. Det är dessutom, som

Miljöbalksutredningen har framhållit, betydelsefullt att de som i olika

officiella sammanhang företräder Sverige på miljöområdet har kunskap

om och utgår från miljöbalken i sitt arbete för en bättre hälsa och miljö.

Regeringen delar slutligen utredningens synpunkter att erforderliga

medel bör anslås för verksamhet av det slag som nu har beskrivits.

4.5 Lagar som samordnas i miljöbalken

Regeringens förslag: Bestämmelserna i följande 15 lagar skall

arbetas in i en miljöbalk:

 naturvårdslagen (1964:822),

 miljöskyddslagen (1969:387),

 lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,

 lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,

 lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,

 renhållningslagen (1979:596),

 hälsoskyddslagen (1982:1080),

 vattenlagen (1983:291),

 lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över

skogsmark,

 lagen (1985:426) om kemiska produkter,

 miljöskadelagen (1986:225),

 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,

 lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska

bekämpningsmedel,

 lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer,

 lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som

tillhör skyddade arter.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

förutom att utredningen föreslagit att även lagen (1990:1079) om

bilförbud skulle ingå i balken.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser menar att ytterligare

lagar bör ingå i miljöbalken medan några däremot hävdar att somliga av

de föreslagna lagarna bör ställas utanför balken. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Sveriges advokatsamfund

liksom flera länsstyrelser och kommuner föreslår att miljöanknutna delar

av lagstiftning som inte omfattas av utredningens förslag bör ingå i

balken och pekar särskilt på delar av plan- och bygglagen.

Fakultetsnämnden föreslår också att skogsvårdslagen och lagstiftning om

joniserande strålning infogas i miljöbalken. Koncessionsnämnden för

miljöskydd understryker vikten av att naturresurslagens regler ingår i

miljöbalken. En balk som inte innehåller de grundläggande

hushållningsreglerna förtjänar knappast att kallas miljöbalk, enligt

Koncessionsnämnden. Nämnden pekar också på den starka kopplingen

mellan plan- och bygglagen och delar av den föreslagna miljöbalken och

framhåller vikten av en samordning mellan miljöbalken och plan- och

bygglagen. Också Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uppehåller

sig vid förhållandet mellan balken och plan- och bygglagen. Enligt

länsstyrelsen talar visserligen sakliga skäl för att plan- och bygglagen

förs till balken, men länsstyrelsen delar utredningens bedömning att en

inarbetning av ett sådant omfattande lagverk skulle belasta den

lagtekniska konstruktionen långt över bristningsgränsen.

Naturvårdsverket redovisar en likartad uppfattning och framhåller vikten

av samordning med andra lagar som skogsvårdslagen, rennäringslagen

och fiskelagen. Boverket anser att tillämpningen av nuvarande 2 och 3

kap. naturresurslagen kommer att försvåras genom utredningens förslag

därför att dessa kapitel inte har integrerats i balken i tillräcklig

omfattning.

Skälen för regeringens förslag: Ett tillskapande av miljöbalken skall

ses som ett miljöpolitiskt ställningstagande och utgör ett viktigt led i

arbetet med att tillskapa en ekologiskt hållbar utveckling i Sverige. Det är

mot den bakgrunden frågan om vilka av de nuvarande miljölagarnas

bestämmelser som skall inarbetas i balken skall prövas. Samtidigt måste

naturligtvis gränsen dras någonstans så att lagverkets omfattning inte

utgör ett hinder mot en effektiv tillämpning.

Naturresurslagens syfte är att marken, vattnet och den fysiska miljön i

övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och

samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas.

Bestämmelserna innebär att en avvägning skall göras mellan bevarande-

och exploateringsintressena i ett långsiktigt hushållningsperspektiv vid

beslut om användningen av mark- och vattenområden. Lagen innehåller

också regler om regeringsprövning av tillåtlighet av bl.a. stora

industrianläggningar. Den innehåller dessutom sedan 1991 regler om

miljökonsekvensbeskrivningar vilket stärkt dess karaktär av miljölag.

Lagens regler skall tillämpas vid lokalisering av sådan miljöpåverkande

verksamhet som regleras i balken, däribland miljöfarlig verksamhet och

vattenföretag. Naturresurslagens regler bör därför smältas in i balken.

Boverket har pekat på kopplingen mellan planeringen och

miljöhänsynen. Naturresurslagen har en betydelsefull roll i planeringen

genom sin nära anknytning till plan- och bygglagen och till

miljölagstiftningen och annan markanvändningslagstiftning. Regeringen

gör den bedömningen att denna roll både fördjupas och breddas vad

avser hushållnings- och miljöfrågor i balken. Som framgår av avsnitt 4.9

godtar även Lagrådet att naturresurslagens bestämmelser skall ingå i

balken.

Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och

renhållningslagen har alla syften som kan sägas vara delvis

sammanfallande. Miljöskyddslagen syftar till att reglera vatten- och

luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön.

Sådana störningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta

direkt eller indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att

hindra och undanröja störningar som kan vara skadliga för människors

hälsa kan sägas sammanfalla med miljöskyddslagens syfte till viss del.

Även lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på

människors hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på

dem som hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen

ställer i sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall

hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från

hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Inte enbart lagarnas syften är

sammanfallande utan till viss del även deras tillämpningsområden.

Hälsoskyddslagen reglerar i likhet med miljöskyddslagen störningar som

kommer från användningen av fast egendom även om den också omfattar

störningar från lös egendom. Även en så betydande störningskälla som

trafiken regleras delvis av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen.

Trafikens avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär

olägenhet och föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen.

Störningar från fasta trafikanläggningar faller in under miljöskyddslagen.

Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och

miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med

stöd av miljöskyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i

en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från

anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt

miljöskyddslagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å

andra sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med stöd av

lagen om kemiska produkter. Ett förbud meddelat med stöd av lagen om

kemiska produkter kan således helt rycka undan förutsättningarna för ett

tidigare meddelat tillstånd. Även utsläpp från miljöfarlig verksamhet kan

regleras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av

lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan

direkt påverka ett utsläpp. Lagarnas tillämpningsområden överlappar

således varandra i inte obetydlig omfattning. Till detta kommer att en

samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska

produkter ger möjligheter att ingripa mot en viss produkt som ett

alternativ eller komplement till ingripande mot en miljöfarlig

verksamhet. Bestämmelserna i de nu nämnda lagarna bör således arbetas

in i miljöbalken.

Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel

innehåller bl.a. bestämmelser om godkännande av sådana

bekämpningsmedel och om vissa skyldigheter vid hantering av dem.

Reglerna överensstämmer i stort med bestämmelserna om kemiska

bekämpningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter.

Regeringen föreslår att lagens regler inordnas i balken samt att även

övriga biotekniska organismer regleras i balken. Förslaget innebär att

kemiska produkter och biotekniska organismer regleras tillsammans

utifrån de regler som för närvarande gäller om kemiska produkter och

förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En grupp av

biotekniska organismer är sådana som innehåller eller består av genetiskt

modifierade organismer. Genteknisk verksamhet regleras i dag i

gentekniklagen. Denna lags första uttryckliga syfte är att skydda

människors och djurs hälsa och miljön. Skälet är de ekologiska risker

som är förknippade med gentekniken liksom de hälsorisker som kan vara

förknippade med genetiskt modifierade organismer. Det föreligger t.ex.

en risk för att gentekniken leder till en utarmning av den biologiska

mångfalden. Kvalificerade ekologiska bedömningar är nödvändiga för att

avgöra riskerna för hälsan och miljön. Det andra uttryckliga syftet i

gentekniklagen är att säkerställa att etiska hänsyn tas. Kravet på etiska

hänsyn avser inte huvudsakligen hälso- eller miljöaspekter.

Utgångspunkten vid den etiska kontrollen är emellertid också av

naturskyddande karaktär. Regleringen av genetisk verksamhet bygger på

att människan kan anses ha en rätt att förändra och bruka naturen men att

det samtidigt är hennes ansvar att förhindra allvarliga rubbningar i de

ekologiska systemen. Människans rätt är kopplad till ett förvaltaransvar.

Gentekniken får anses i sådan grad avse frågor om skyddet för hälsan och

miljön att dess regler bör ingå i miljöbalken. Utöver de bestämmelser

som reglerar kemiska produkter och biotekniska organismer och som

alltså reglerar genetiskt modifierade organismer när sådana ingår i dessa,

innehåller miljöbalken ett kapitel med särskilda bestämmelser för

genetiskt modifierade organismer. Lagrådets synpunkter kommenteras i

avsnitt 4.18.

Det finns regler om spridning av bekämpningsmedel bl.a. i lagen om

spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Regeringen föreslår att

lagen smälts in i balken. Eftersom lagen handlar om spridning av

kemiska bekämpningsmedel föreslås reglerna inordnas i kapitlet om

kemiska produkter och biotekniska organismer samt utökas till att

omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om

spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas

och smältas ihop.

Fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har föreslagit bl.a. att

lagstiftning om joniserande strålning bör ingå i balken.

Fakultetsnämnden har pekat på att miljölagstiftningen i allmänhet

innefattar längre gående rättigheter för enskilda och sakägare än vad som

i dag är fallet med lagstiftning som rör joniserande strålning. Regeringen

delar fakultetsnämndens uppfattning så tillvida att regeringen anser att

begreppet miljöfarlig verksamhet som har en central betydelse i

miljöbalken, också bör omfatta joniserande strålning. I och med detta bör

strålskyddslagen, som till stora delar behandlar arbetar- och

patientskydd, inte ingå i balken. I avsnitt 4.14 utvecklas övervägandena

och skälen ytterligare.

I miljöbalken bör också lagen om svavelhaltigt bränsle arbetas in.

Lagen intar en mellanställning mellan miljöskyddslagen och lagen om

kemiska produkter men eftersom bestämmelserna handlar om hantering,

införsel och användning av kemiska produkter bör också den tas in i

kapitlet som behandlar dessa.

Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten bör också smältas in

i balken. De grundläggande bestämmelserna i lagen följer av balken som

sådan medan de särskilda reglerna bör arbetas in i kapitlet om

avfallsregler.

Naturvårdslagen innehåller regler om att skydda och vårda naturen.

Med detta avses främst arter, biotoper, ekosystem och landskapsbild.

Lagstiftningen är också av betydelse för hushållningen med naturresur-

ser. Vidare innehåller lagen regler som skall underlätta för friluftslivet.

En samordning av de lagar som avser att bevara, skydda och förbättra

tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten och tillgången till en

ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning

med naturresurserna förutsätter att naturvårdslagen inordnas i

miljöbalken som en central del av densamma.

Vattenlagen innehåller bestämmelser om vattenföretag. Denna

verksamhet har typiskt sett stor inverkan på miljön. Enligt lagens

portalparagraf skall vatten skyddas och vårdas som en gemensam

naturtillgång. Systematiska skäl talar därför för att smälta in vattenlagen i

miljöbalken. Vidare markeras härigenom att vattenrätten skall

genomsyras av ett miljötänkande och inte i första hand ett

exploateringstänkande. Slutligen kan viktiga samordningsfördelar vinnas

när gemensamma bestämmelser utformas.

Övervägandena och skälen för att inordna vattenlagen i miljöbalken

utvecklas i avsnitt 4.16 där även Lagrådets synpunkter kommenteras.

Jord- och skogsbruk har stor inverkan på miljön och hur dessa näringar

sköts påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden, kväveläckage

och naturmiljöns utseende.

Många bestämmelser i framför allt lagen om skötsel av jordbruksmark,

men även skogsvårdslagen har också införts till skydd för miljön. När det

gäller skötsellagen är det endast två bestämmelser i lagen, 4 och 5 §§,

som rör näringen och som inte är bestämmelser med huvudsakligen

miljö- och naturskyddande syfte. Med hänsyn till att de materiella

bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande

skäl för att behålla lagen som numera är en lag om miljöhänsyn i

jordbruket. Lagen bör i stället arbetas in i miljöbalken.

Skogsvårdslagen däremot innehåller många bestämmelser som reglerar

verksamheten i näringen. Om den lagen arbetades in i balken skulle det

innebära att balken skulle komma att innehålla bestämmelser som inte är

av miljökaraktär utan också reglerar skogsnäringen. Sammantaget talar

detta mot att skogsvårdslagen bör tas in i miljöbalken. Miljöbalkens

bestämmelser gäller då parallellt med skogsvårdslagens bestämmelser. I

den mån en fråga i vissa avseenden regleras särskilt i skogsvårdslagen

gäller den bestämmelsen i stället för miljöbalkens regler.

Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från

fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med

kärntekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste

upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar. Det som gör

kärntekniklagen speciell i sammanhanget är den osedvanliga räckvidden

av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en

kärnteknisk anläggning.

Ett av huvudsyftena med att skapa gemensam lagstiftning på

miljöområdet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa.

De ersättningsregler som finns i miljöskadelagen flyttades år 1986 ut

ur miljöskyddslagen och sammanfördes med vissa jordabalksregler om

skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen. Ändringarna

motiverades bl.a. med svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglerna

till begreppet "miljöfarlig verksamhet" och andra bestämmelser i

miljöskyddslagen. Föreskrifterna om miljöskadeförsäkringen finns i

miljöskyddslagen men förutsätter för sin tillämpning att den

skadelidande har drabbats av en skada som anges i miljöskadelagen och

inte kan få ersättning enligt den lagen, t.ex. på grund av preskription. Vid

en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det anledning att utforma

såväl miljöreglerna som skadeståndsreglerna så att de passar samman.

Med hänsyn till det starka samband mellan miljöskadelagen och

miljöskyddslagen som redan finns och som genom

miljöskadeförsäkringen har blivit ännu starkare saknas skäl att överväga

någon annan lösning än att miljöskadelagens regler inarbetas i

miljöbalken. Miljöbalksutredningen föreslog att även lagen om bilförbud

skulle ingå i balken. Lagen, som kommenteras i avsnitt 4.10.1, är främst

ett trafikpolitiskt instrument varför övervägande skäl talar för att inte ta

in den i miljöbalken.

4.6 Miljöbalkens tillämpningsområde

4.6.1 Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning

Regeringens bedömning: Miljöbalken bör tillämpas parallellt med

annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och

produkter som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde men

avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler i balken inte

skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller produkter som

omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I den

mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och

det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas

genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Kritik har riktats mot utredningens förslag till

avgränsning av tillämpningsområdet. Bl.a. flertalet kommuner och

länsstyrelser, Naturvårdsverket och Jordbruksverket, Lunds universitet,

juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,

Koncessionsnämnden för miljöskydd, LRF, SAF, Industriförbundet,

Länsrätten i Östergötland och Länsrätten i Stockholm samt

Naturskyddsföreningen menar att tillämpningsområdet inte är tillräckligt

precist definierat och att någon klar avgränsning i förhållande till annan

lag är svår att urskilja. Dessutom riktas kritik mot att

tillämpningsområdet kan inskränkas genom annan lagstiftning.

Advokatsamfundet har ifrågasatt om tillämpningsområdet verkligen

måste bestämmas särskilt. Samfundet menar att det torde framgå av

balkens bestämmelser i sig.

Skälen för regeringens förslag: Balkens tillämpningsområde framgår

av dess bestämmelser och behöver, såsom Advokatsamfundet påpekat,

enligt regeringens bedömning inte regleras särskilt.

I dag gäller flera miljölagar parallellt med annan lag. Som exempel kan

nämnas att miljöskyddslagen gäller för en miljöfarlig verksamhet oavsett

om en prövning av t.ex. lokaliseringen av ett industriområde har skett

enligt plan- och bygglagen. Ett beslut enligt miljöskyddslagen får

visserligen inte strida mot detaljplan, men verksamheten måste dessutom

vara tillåtlig enligt miljöskyddslagen, t.ex. dess lokaliseringsregel.

Att olika lagar gäller parallellt märks väl för den som vill bedriva

näringsverksamhet. Verksamhet skall alltid bedrivas med beaktande av

bokföringsregler, skatteregler, arbetsrättsregler, särskilda regler för den

aktuella verksamheten som t.ex. kan innebära krav på tillstånd med

hänsyn till hälsoskydd, olycksrisk och miljö och vissa kompetenskrav på

utövaren. Ett flertal av lagarna innehåller mycket allmänt hållna

aktsamhetsregler, se t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160). Sådana allmänna

regler får ofta sitt innehåll preciserat och konkretiserat genom föreskrifter

eller beslut.

Flera remissinstanser har kritiserat det förhållandet att undantag från

miljöbalkens regler kan ske i annan lag och att miljöbalkens

tillämpningsområde på så sätt kan inskränkas. Med hänsyn till att

miljöbalken inte är överordnad annan lag utan har samma status som lag i

allmänhet går det inte att undvika att tillämpningen av balkens regler i

många fall påverkas av att en verksamhet på vilken balken är tillämplig

också regleras av annan lagstiftning.

I sådana fall då en verksamhet som kan regleras med stöd av balken

också faller inom ramen för annan lagstiftning brukar emellertid inte

syftet med den andra lagens regler i första hand vara att reglera frågor

som omfattas av miljöbalken. Förekomsten av andra bestämmelser

innebär alltså inte med någon automatik att balkens regler inte skall

tillämpas. Tvärtom innebär den föreslagna ordningen att liksom i dag

gäller andra lagar parallellt med miljölagstiftningen. Den prövning som

sker enligt de olika lagarna har olika huvudsakliga syften och det är alltså

normalt inte fråga om någon dubbel prövning av en ansökan i den

meningen att samma sak är avsedd att prövas vid två eller flera tillfällen.

Prövningsmyndigheterna enligt miljöbalken skall svara för

miljöprövningen och ansvariga myndigheter enligt annan lagstiftning för

annan prövning som är relevant i sammanhanget. Även den senare

prövningen kan dock avse frågor av betydelse för miljön om det

föreskrivs i den lagen enligt vilken prövningen sker. Miljöbalkens vida

tillämpningsområde innebär också att de situationer då en verksamhet

kan falla under tillämpningsområdet såväl för miljöbalken som för annan

lagstiftning kommer att bli vanligt förekommande.

Regeringen föreslog i lagrådsremissen, för att klargöra förhållandet

mellan balkens regler och annan författning, att det uttryckligen bör

anges i miljöbalken att i den mån det i annan lag finns bestämmelser som

i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av balken gäller

istället vad som sägs i den lagen. Lagrådet har anfört att den föreslagna

bestämmelsen ger begränsad ledning för bedömningen av hur

lagbestämmelser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade för att

utesluta tillämpning av miljöbalken. Lagrådet menar att om det visar sig

inte vara möjligt att, efter närmare genomgång och analys av lagområden

som kan hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening,

åstadkomma en mer preciserad lagtext, skulle bestämmelsen kunna utgå.

Lagrådet konstaterar att uppkommande avgränsningsfrågor under alla

omständigheter får lösas i rättspraxis.

Att lagkonflikter kan uppkomma, om man ser till bestämmelsernas

lydelse, är inget nytt eller speciellt för miljöbalken. Ett exempel på en

sådan lagkonflikt regleras i 6 § tredje stycket miljöskyddslagen som

anger att bestämmelserna i första och andra styckena inte gäller

anläggning eller åtgärd som har prövats enligt andra i paragrafen

angivna lagrum. Av intresse i det sammanhanget är också rättsfallet NJA

1993 s. 645 av vilket framgår att om en arbetsplan fastställts enligt

väglagen kan fastighetsdomstol inte med stöd av 4 § miljöskyddslagen

förbjuda att vägen anläggs i den sträckning som anges i arbetsplanen. HD

uttalar bl.a. att den prövning som Vägverket och vid överklagande

regeringen gör enligt väglagen i samband med att en arbetsplan fastställs

innefattar att hänsyn tas till miljökrav som i stor utsträckning motsvarar

dem som gäller enligt miljöskyddslagen (se 13 och 15 §§ väglagen).

Det finns ett flertal allmänna rättsgrundsatser som ligger till grund för

rättstillämpningen för att lösa denna typ av konflikter. Bland dessa kan

nämnas principen att specialregel går före allmän regel, att normer med

högre valör tar över normer med lägre valör dvs. grundlag tar över

vanlig lag, lag tar över förordning och förordning tar över myndighets

föreskrift samt att senare lag tar över tidigare stiftad lag.

Dessa principer bör tillämpas också i de situationer då konflikter kan

uppkomma mellan miljöbalken och annan lag. Där det är möjligt bör

samtidigt eftersträvas att direkt i berörd lagstiftning ange vilken lag som

är tillämplig i sådana fall då lagkonflikter kan uppkomma. Regeringen

avser därför att i samband med följdlagstiftningsarbetet med anledning

av miljöbalken återkomma till dessa frågor. Möjliga vägar att lösa

föreliggande tillämpningsproblem kan då vara att antingen upphäva de

bestämmelser i andra lagar som avser frågor som regleras i balken eller

att föreskriva att miljöbalkens regler i visst avseende inte gäller för

verksamhet som omfattas av den lag där frågan regleras. Den i

lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen att det i den mån det i annan

lag finns bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som

omfattas av balken gäller i stället vad som sägs i den lagen, bör i enlighet

med vad Lagrådet nämnt kunna utgå.

4.6.2 Bemyndigande att meddela särskilda föreskrifter för

totalförsvaret

Regeringens förslag: Ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen

att meddela föreskrifter för totalförsvaret i Sverige som avviker från

miljöbalkens bestämmelser skall införas i balken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft

synpunkter i denna del. Försvarsmakten har anfört att bemyndigandet

inte är tillräckligt för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra ålagda

uppgifter, dvs. att vara krigsavhållande. I övrigt har inställningen varit att

bemyndigandet är för långtgående.

Skälen för regeringens förslag: Försvarsmaktens verksamhet är till

stor del av sådan karaktär att den medför en inte obetydlig

miljöpåverkan.

I fredstid gäller miljölagstiftningen även det militära försvaret, med de

undantag som anges i lag. Försvarsmakten har i enlighet med

sektorsprincipen under 1990-talet påbörjat ett strukturerat miljöarbete

och tagit fram miljöpolicy, miljömål och handlingsprogram.

I detta sammanhang kan även erinras om att regeringen har gjort vissa

ställningstaganden i UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, s. 57 f.)

när det gäller avvägningen mellan försvarsintresset och miljöintresset.

Verksamheten inom totalförsvaret genomförs i enlighet med mål som har

fastställts av statsmakterna. Försvarsmakten skall i fred bl.a. vidta

förberedelser för verksamhet i krig. Vikten av att försvarets verksamhet i

fred bedrivs på ett ändamålsenligt sätt har betydelse för avvägningarna

vid bedömningarna enligt miljöbalken av Försvarsmaktens miljöfarliga

verksamhet.

Ett av de allvarligaste miljöhoten av alla är krig. I den mån det krävs

för att kunna upprätthålla ett effektivt försvar måste det därför finnas

utrymme för att ha andra krav på försvaret än de som gäller samhället i

övrigt.

Genom 1996 års försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4, bet.

1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109 112) lades principerna fast för

utformningen av det framtida totalförsvaret. En styrande grund skall vara

förmågan till anpassning. Anpassningen skall kunna genomföras bl.a.

genom en höjning av krigsdugligheten inom en ettårsperiod. Regeringen

förutser att bl.a. den förbandsutbildning som krävs för att nå ett sådant

mål erfordrar verksamhet utöver vad givna miljötillstånd anger.

Enligt regeringens mening utgör beslut att höja krigsdugligheten ett

exempel på en sådan situation som avses i bemyndigandet. Ett beslut att

höja krigsdugligheten möjliggör således för regeringen att meddela

föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken.

Att försvarsberedskapen behöver stärkas är i sig inte tillräckligt för att

totalförsvaret inte skall beakta miljöbalkens bestämmelser. Avvikelse

från balken skall få göras endast då bemyndigandet har utnyttjats och

föreskrifter meddelats. Avvikelser från miljöbalken kan, såsom Lagrådet

påpekar i sitt yttrande över förslag till miljöbalk, inte komma ifråga för

regler som ligger utanför de ämnesområden inom vilka regeringen enligt

8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela

föreskrifter i förordning.

Vid införandet av motsvarande bemyndigande i miljöskyddslagen

erinrade Lagrådet om förarbetena till den nya regeringsformen (prop.

1986/87:135). Lagrådet anförde att, vad gäller bemyndiganden för

regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, när det är fråga om

föreskrifter som kan beröra mera väsentliga medborgarintressen, bör

riksdagen mer preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få

röra sig. Lagrådet konstaterade att miljöskyddet otvivelaktigt är ett

mycket väsentligt medborgarintresse. Lagrådet ansåg att av paragrafen

bör framgå att bemyndigandet får utnyttjas endast under tid då det råder,

om än inte krig eller krigsfara, så i varje fall särskilda förhållanden som

kräver en höjd försvarsberedskap. Bestämmelsen i miljöskyddslagen

utformades med hänsyn till Lagrådets synpunkter. Regeringen föreslår att

bestämmelsen i miljöbalken utformas med 64 § miljöskyddslagen som

förebild.

4.7 EG-reglerna och miljöbalken

4.7.1 EG-rätten

Regeringens förslag: En upplysning om EG-rättens existens skall

finnas i balken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: NUTEK har tillstyrkt att en hänvisning till

anslutningslagen görs som en information.

Skälen för regeringens förslag: Det svenska medlemskapet i EU har i

hög grad ändrat förutsättningarna för den svenska miljölagstiftningen

både vad gäller tillvägagångssätt och innehåll. På nästan samtliga

områden som föreslås ingå i balken finns det EG-direktiv eller andra

rättsakter som måste beaktas när de nationella bestämmelserna beslutas.

Frågan om införlivandet av EG:s existerande rättsakter på

miljöområdet har behandlats av riksdag och regering genom den

lagstiftning som tillkom i samband med EES-avtalet och medlemskapet

(se prop. 1991/92:170 bilaga 13, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18,

prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU10, rskr. 1992/93:139 och prop.

1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420).

EG:s rättsakter intar en framträdande plats inom miljörätten.

Regeringen gör därför den bedömningen att det finns skäl att lämna en

översikt över deras innehåll och över vilka krav EG-rätten ställer när det

gäller det nationella genomförandet.

4.7.2 EG:s miljöregler

Utvecklingen av EG:s regelsystem

De första rättsakterna med miljöanknytning tillkom på slutet av 1960-

talet och avsåg gemensamma krav på klassificering och märkning av

kemikalier. En miljöpolitik började därefter utvecklas genom de särskilda

åtgärdsprogrammen för miljön, av vilka det första antogs år 1973.

Programmen, som oftast löper på fem år, har dragit upp riktlinjer för

kommissionens arbete med att ta fram nya förslag till miljöregler.

Inledningsvis var man inom EG inte särskilt aktiv med att besluta om

miljöregler. Takten i lagstiftningsarbetet har dock ökat markant under

1970- och 1980-talen och det finns nu över 200 rättsakter som rör miljön.

Miljön har blivit ett av de viktigaste lagstiftningsområdena inom

unionen. Även om en viss avmattning har märkts under senare år är

kommissionen fortfarande relativt aktiv med att lägga fram förslag till ny

lagstiftning.

Ursprungligen fanns det inte någon egen grund i Romfördraget för att

anta gemensamma miljöregler. De första miljöreglerna antogs med stöd

av artikel 100 i Romfördraget, som avser den gemensamma marknaden,

och artikel 235, som ger gemenskapen ett slags restkompetens att besluta

om åtgärder för att uppnå gemenskapens mål i de fall fördraget inte ger

de nödvändiga befogenheterna. Genom den s.k. enhetsakten år 1987 blev

miljön ett eget politikområde i Romfördraget (artikel 130r-130t), och

miljöbestämmelserna utvecklades ytterligare genom Maastrichtfördraget

år 1992.

Miljöreglerna antas numera nästan alltid med stöd av antingen artikel

100a eller artikel 130s i Romfördraget. Artikel 100a används för regler

som behövs för genomförandet av den inre marknaden, dvs. nästan

uteslutande regler som ställer krav på varors miljöegenskaper. Andra

miljöregler beslutas med stöd av artikel 130s. Denna rättsliga grund

används t.ex. för regler om utsläpp från anläggningar, om avfall och om

naturvård.

Rättsakternas form

Bindande rättsakter kan ha formen av förordningar, direktiv eller beslut

(art. 189 Romfördraget). EG-förordningar är direkt gällande och skall

inte införlivas i nationell rätt. De får inte heller införlivas enligt EG-

domstolens praxis, eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras

ursprung och rättsliga effekt. Däremot är det vanligt att förordningarna

måste kompletteras med nationella regler. Exempelvis kan det behövas

nationella regler om straffsanktioner vid överträdelser av förordningens

regler eller bestämmelser om vilken myndighet som skall svara för

tillämpningen. EG-förordningar är ganska ovanliga på miljöområdet.

Direktiv är den rättsliga form som oftast används på miljöområdet.

Direktiven är bindande i förhållande till det resultat som skall uppnås

men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare formen för

genomförandet. I likhet med internationella överenskommelser utanför

EU-området omarbetas de i allmänhet, transformeras, när de införlivas i

svensk rätt.

Beslut avser mer begränsade frågor än direktiv och kan i likhet med

förordningar men i motsats till direktiv rikta sig mot enskilda

rättssubjekt. Besluten förutsätter i allmänhet någon nationell

genomförandeåtgärd. De är ovanliga på miljöområdet.

Det bör i sammanhanget påpekas att en bedömning av EG-rättens

betydelse för miljöområdet inte kan begränsas till en analys av

rättsakterna. Särskilt bestämmelserna i Romfördraget om den

gemensamma marknaden har stor betydelse och vidare måste hänsyn tas

till den rättsbildning EG-domstolen står för genom sin praxis om

tillämpningen av fördraget och rättsakterna.

Rättsakternas innehåll

EG:s rättsakter på miljöområdet kan beroende på innehållet delas upp på

olika sätt. Som nämnts ovan är en första kategori de regler som

tillkommit för att förverkliga den inre marknaden och som grundas på

artikel 100a i fördraget. Dessa regler innehåller harmoniserade krav på

varor. De viktigaste reglerna på detta område är de som gäller bilar

(avgaser och buller) och kemikalier (klassificering och märkning samt

begränsning av saluförande och användning av vissa kemikalier). Till

denna kategori kan också räknas direktivet om växtskyddsmedel

(91/414/EEG), som dock ses som ett led i gemenskapens jordbrukspolitik

och därför grundas på artikel 43 i fördraget. För detta direktiv redogörs

närmare i avsnitt 4.19.1.

Att reglerna är harmoniserade innebär att medlemsstaterna i princip

inte får avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl.

Artikel 100a.4, den s.k. miljögarantin, ger dock medlemsstaterna en viss

möjlighet att tillämpa strängare krav även på det harmoniserade området.

Detta förutsätter dock att en särskild anmälan görs till kommissionen,

som skall kontrollera att åtgärden inte innebär godtycklig diskriminering

eller ett förtäckt handelshinder.

Flertalet rättsakter på miljöområdet grundas dock på artikel 130s i

fördraget. De skall utformas som minimiregler (art. 130t), vilket innebär

att medlemsstaterna får tillämpa strängare miljökrav än de som föreskrivs

i rättsakterna. Dessa rättsakter brukar delas in i ett antal kategorier. Till

allmänna regler brukar räknas direktiv och förordningar om

miljökonsekvensbeskrivningar, om tillgång till miljöinformation samt om

miljörevision och miljömärkning. I avsnitt 4.11 om

miljökonsekvensbeskrivningar kommenteras direktiv 85/337/EEG om

bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

Vidare finns det EG-regler som behandlar förorening av vatten och

luft. Vattenreglerna är de mest utvecklade och finns i ett femtontal

direktiv som främst behandlar utsläpp av vissa farliga ämnen,

dricksvattenkvalitet och rening av avloppsvatten. Direktiven om

luftföroreningar innehåller både detaljerade regler om utsläppskrav från

förbränningsanläggningar och mera allmänna bestämmelser om

miljökvalitetsmål för vissa föroreningar (t.ex. bly och asbest). För

direktiven om luft och vatten redogörs i avsnitten 4.10.1 och 4.14.2.

Användning och utsättande av genetiskt modifierade organismer regleras

i två direktiv, som kommenteras i avsnitt 4.18. Slutligen finns det ett

omfattande regelverk om avfall, som bl.a. innehåller minimikrav på

ländernas avfallshantering och bestämmelser om förfarandet vid

transporter av farligt avfall. På senare år har också tillkommit regler som

behandlar återvinning av vissa avfallsslag (förpackningar och

förpackningsavfall). För dessa direktiv redogörs i avsnitt 4.20. Direktiven

på kemikalieområdet behandlas i avsnitt 4.19.1.

EG:s regelverk utvecklas ständigt och nya rättsakter tillkommer. Ett

antal nya behandlas för närvarande också i rådet och parlamentet eller

förbereds i kommissionen. Till de viktigaste som nyligen tagits hör

direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och

begränsa föreningar, det s.k. IPPC-direktivet, som avser en integrerad

tillståndsprövning av utsläpp från större anläggningar liknande den som

tillämpas enligt miljöskyddslagen. Detta direktiv kommenteras i avsnitt

4.14.2. Vidare har antagits ett nytt ramdirektiv om luftkvalitet, 96/62/EG,

som kommer att kompletteras med dotterdirektiv som behandlar olika

typer av föroreningar. Kommissionen har också lämnat ett förslag på ett

ramdirektiv om vattenkvalitet, som avses ersätta ett flertal direktiv. Detta

kommenteras kort i avsnitt 4.10.1.

4.7.3 Genomförandet av EG:s rättsakter

Sverige har en skyldighet att genomföra EG-direktiven i den nationella

lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i Romfördraget men också av

artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att

säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs.

Medlemsstaterna skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att

fördragets mål uppnås.

Med stöd av dessa bestämmelser i fördraget har EG-domstolen

utvecklat en praxis om vilka krav som skall ställas för att främst

direktiven skall anses genomförda. Det finns ett stort antal avgöranden

från domstolen som rör genomförandet av direktiv på miljöområdet.

Domstolens sätt att resonera i dessa avgöranden kan exemplifieras av

följande uttalande, som gäller genomförandet av direktivet 80/779/EEG

om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på

svaveldioxid och svävande partiklar (mål C-361/88, EG-kommissionen

mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 1991, s. 2567):

1. The transposition of a directive into domestic law does not

necessarily require that its provisions be incorporated formally and

verbatim in express, specific legislation; a general legal context may,

depending on the content of the directive, be adequate for the purpose

provided that it does indeed guarantee the full application of the

directive in a sufficiently clear and precise manner so that, where the

directive is intended to create rights for individuals, the persons

concerned can ascertain the full extent of their rights and, where

appropriate, rely on them before the national courts.

 The fact that a practice is in conformity with the requirements of a

directive in the matter of protection may not constitute a reason for not

transposing that directive into the national legal system by provisions

capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and

transparent to enable individuals to ascertain their rights and

obligations. In order to secure the full implementation of directives in

law and not only in fact, Member States must establish a specific legal

framework in the area in question.

 2. The obligation on Member States to prescribe limit values not to

be exceeded within specified periods and under specified conditions,

laid down in Article 2 of Directive 80/799 on air quality limit values

and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates, is

imposed ''''in order to protect human health in particular''''. It implies,

therefore, that in all cases where the exceeding of the limit values

could endanger human health, individuals must be in a position to rely

on mandatory rules in order to be able to assert their rights.

Furthermore, the fixing of limit values in a provision whose binding

nature is undeniable is also necessary in order that all those whose

activities can give rise to nuisances can ascertain precisely the

obligations to which they are subject.

Som framgår av domen får direktiv omformas i den nationella

lagstiftningen och det finns inget krav på att direktivtexten skall

överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip

tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall

återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer

skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är därför inte

tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis (t.ex. vid

tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen). Uttalanden i förarbeten till

lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall

anses genomförda (jfr. prop. 1994/95:19 s. 526).

EG-rätten uppställer däremot inte några krav på att direktiven skall

genomföras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet

har de hittills främst genomförts i Sverige genom regler av lägre dignitet

än lag. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i

myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i lag och förordning.

Det finns enligt regeringens mening inte någon anledning att ändra på

detta förhållande när miljöbalken införs. Det är inte rimligt att riksdagen

skall befatta sig med alla detaljbestämmelser som finns i EG-reglerna.

Lagtexten bör därför begränsas till att behandla de grundläggande

bestämmelserna i direktiven. Således kommer den allra största delen av

reglerna i EG-direktiven även i fortsättningen att genomföras genom

förordningar som beslutas av regeringen eller genom

myndighetsföreskrifter. Nödvändiga bemyndiganden för detta bör tas in i

balken.

I de fall balken innehåller detaljerade regler av materiell karaktär måste

dock säkerställas att en harmonisering sker enligt EG-direktiven. Särskilt

viktigt är att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de

svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten. Dessa frågor tar

regeringen upp i de avsnitt där de olika EG-direktiven behandlas

närmare.

EG-direktiven innehåller ibland skyldigheter för medlemsstaterna att

upprätta planer för de åtgärder på olika områden som skall vidtas för att

ett visst miljökvalitetsmål skall uppfyllas. Dessa planer skall lämnas till

kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska

miljölagstiftningen har i princip inte funnits något särskilt instrument

som kan användas för att säkerställa att de åtgärder som behövs för att ett

miljömål skall uppfyllas vidtas inom alla olika samhällsområden. Genom

regeringens förslag till nya regler om miljökvalitetsnormer, se avsnitt

4.10, med tillhörande åtgärdsprogram fylls denna lucka.

4.7.4 Vissa frågor om nationell lagstiftning och dess tillämpning vid

EU-medlemskap

Även införandet av nationell miljölagstiftning inom områden som inte är

reglerade inom EU påverkas av EG-rätten. En grundläggande princip

inom EU är förbudet i artikel 30 i Romfördraget mot kvantitativa

importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Bestämmelsen

omfattar bl.a. miljökrav på varor och innebär således i princip ett förbud

mot sådana krav. En medlemsstat kan dock införa sådana krav om

förutsättningarna i artikel 36 är uppfyllda, dvs. om kravet tillgodoser ett

bestämt allmänt intresse och inte innebär godtycklig diskriminering eller

ett förtäckt handelshinder. EG-domstolens praxis genom den s.k. Cassis

de Dijon-doktrinen kan också åberopas till stöd för nationella

miljöåtgärder som berör den gemensamma marknaden. Det krävs dock

alltid att de åtgärder som genomförs är nödvändiga, dvs. att syftet med

åtgärderna inte kan nås på ett annat sätt, och proportionella, dvs. att

åtgärderna inte är onödigt långtgående med hänsyn till det mål som skall

uppnås.

Det finns en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla sådana

planerade nationella miljöåtgärder, s.k. tekniska föreskrifter, till

kommissionen. På så sätt vill EU undanröja faktorer som kan hindra den

fria varurörelsen på den inre marknaden. Denna skyldighet för

medlemsstaterna regleras i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars

1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och

föreskrifter, senast ändrat genom rådets direktiv 94/10/EG, genomförd i

Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. En teknisk

föreskrift kan kortfattat sägas vara en teknisk specifikation eller ett annat

krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller

användning av en produkt eller som förbjuder tillverkning, import,

saluföring eller användning av produkten. Medlemsstaterna skall

omedelbart till kommissionen överlämna alla förslag till tekniska

föreskrifter när tillräcklig information om dem finns. Efter det att en

anmälan kommit in skall kommissionen och medlemsstaterna få

tillräcklig tid att föreslå ändringar i förslaget, varför den förslagsställande

medlemsstaten måste avvakta med genomförandet av sitt förslag under

viss tid. Tiden kan variera mellan tre och arton månader. När den slutliga

texten utarbetas måste medlemsstaten så långt det är möjligt ta hänsyn till

de förslag på ändringar som framkommit från kommissionen och

medlemsstaterna. Om en författning som är anmälningspliktig inte

anmäls enligt direktivet 83/189/EEG, är den ogiltig och skall inte

tillämpas av de nationella domstolarna enligt ett avgörande av EG-

domstolen (mål C-194/94 CIA Security International SA mot Signalson

SA och Securitel SPRL).

EG-förordningar är direkt gällande i Sverige. De skall alltså tillämpas

vid sidan av balken. EG-rättens direkta verkan visar sig på flera sätt.

Vissa bestämmelser i Romfördraget har stor betydelse för miljöområdet.

Viktigast är artikel 30 och 36 som reglerar Sveriges rätt att begränsa

införsel av varor från andra medlemsländer med hänsyn till varornas

miljöegenskaper.

Även EG-domstolens praxis, som ofta är av stor betydelse på

miljöområdet, gäller alltså i Sverige och skall tillämpas av svenska

myndigheter och domstolar. Utöver den praxis som utvecklats kring

artikel 30 och 36 kan särskilt nämnas skyldigheten för i första hand

domstolarna att tolka och tillämpa lagstiftningen i enlighet med de

tillämpliga EG-reglernas innehåll och syfte. Denna skyldighet framgår

bl.a. av domen i mål C-168/95. Enligt denna dom skall en medlemsstat

vidta alla åtgärder som behövs för att åstadkomma det resultat som

föreskrivs i ett direktiv. Denna skyldighet gäller även vid den praktiska

tillämpningen. En nationell domstol som vid tillämpningen av nationell

rätt har att tolka ett införlivat direktiv skall så långt det är möjligt tolka

den nationella rätten enligt direktivets ordalydelse och syfte för att

därigenom uppnå det resultat som eftersträvas genom direktivet och

handla i överensstämmelse med artikel 189 i Romfördraget. Denna

skyldighet till s.k. fördragskonform lagtolkning grundas på artikel 5 i

fördraget.

Slutligen bör nämnas att även direktiv, som ju i princip måste

omformas i nationell lagstiftning, kan ha en s.k. direkt effekt.

Bestämmelser i direktiven som tillräckligt tydligt och utan

inskränkningar inför rättigheter för enskilda kan åberopas av dessa inför

nationella domstolar, även om direktivet inte genomförts på ett korrekt

sätt i nationell lagstiftning. Den nyss omnämnda domen i målet C-194/94

om effekten av direktivet 83/189/EEG visar hur tillämpningen av den

nationella rättsordningen underordnas EG-rätten.

Som framgår ovan finns det således i flera avseenden direkt gällande

EG-rätt som skall tillämpas jämsides med balken. I princip är detta inte

något som behöver påpekas i balkens bestämmelser. EG-rätten gäller i

Sverige enligt lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning

till Europeiska unionen. Samtidigt skulle det dock ge ett ofullständigt

intryck att i ett lagverk som omfattar hela miljöområdet inte på något sätt

kommentera att det finns en direkt verkande EG-rätt av det slag som nu

redovisats. Regeringen föreslår därför att det i bestämmelserna om

balkens tillämpningsområde tas in en regel, 1 kap. 6 §, som genom en

hänvisning till anslutningslagen erinrar om EG-reglernas existens.

4.8 Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler

Regeringens förslag: Miljöbalken skall innehålla ett kapitel med

rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler.

Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av

försumbar betydelse med hänsyn till miljöbalkens mål skall

 skaffa sig den kunskap som behövs,

 vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk

för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid

 tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet,

 välja en lämplig plats,

 hushålla med råvaror och energi,

 utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning,

 inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska

organismer som kan ersättas med mindre farliga sådana samt

 ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps.

Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning

göras med hänsyn särskilt till å ena sidan nyttan av

försiktighetsmåtten och å andras sidan kostnaderna för att vidta dessa.

Vid prövning och tillsyn enligt balken är verksamhetsutövaren

skyldig att visa att hänsynsreglerna följs.

En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller

olägenhet av väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan

krävas vidtas, får bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda

skäl. Om verksamheten eller åtgärden medför risk för att ett stort antal

människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en

avsevärd försämring av miljön, får den inte bedrivas eller vidtas.

Regeringen kan dock meddela dispens från denna stoppregel i

särskilda fall och tillåta verksamheten.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller att införa ett kapitel

med allmänna hänsynsregler som skall gälla för all verksamhet och alla

åtgärder av betydelse för miljöbalkens mål är huvudsakligen positivt.

T.ex. har Lunds universitet anfört att de s.k. aktsamhetsreglerna tillhör

de viktigaste nyheterna i balken. Universitet anför vidare att tekniken att

ställa upp vissa generella krav av den här typen är värdefull från flera

synpunkter, den medför att miljöhänsyn gör sig gällande också vid

sådana myndighetsbeslut där en speciell lagstiftning inte ger klart besked,

och den inskärper ett allmänt förhållningssätt till miljöfrågor på ett

klarare och ett mer pedagogiskt sätt än bestämmelser i olika speciallagar.

Samtidigt menar dock universitetet att det saknas en analys om reglernas

eventuella inverkan vid en skadeståndsrättslig bedömning. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anför att det från systematisk

synpunkt är ett framsteg jämfört med idag att balkens allmänna

aktsamhetsregler gäller mot alla de slag av verksamheter som regleras i

balken. Man menar att ett steg mot enhetlighet därmed har tagits.

Naturvårdsverket anför att det är stora fördelar med att de allmänna

aktsamhetsreglerna lagts samman i ett kapitel och gäller all verksamhet

som motverkar balkens syften. Verket välkomnar att flera för miljön

viktiga frågor som hushållning med naturresurser fått sin plats i kapitlet

och i fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av olika

verksamheter. Vidare understryks att det förhållandet att de allmänna

aktsamhetsreglerna samlas i ett kapitel också innebär pedagogiska

fördelar. Naturskyddsföreningen anser att det principiellt är utmärkt att

samla aktsamhetsreglerna i ett övergripande kapitel som skall gälla för

hela balken och menar att kravreglerna förefaller tämligen heltäckande.

Ytterligare exempel på remissinstanser från olika sektorer som tillstyrker

att allmänna aktsamhetsregler införs är Koncessionsnämnden för

miljöskydd, NUTEK, SGU, KO, Kammarkollegiet, Kammarrätten i

Stockholm, Länsstyrelserna i Stockholms län och i Göteborgs och Bohus

län, Landskrona kommun och Grossistförbundet Svensk Handel.

Synpunkter av olika slag på utformningen av reglerna har dock framförts

av ett stort antal remissinstanser.

Uppfattningen att reglerna är för långtgående har framförts av flera

remissinstanser. Andra har anfört att dessa inte alls kan medföra att

balkens mål uppfylls. T.ex. ifrågasätter Kommunförbundet om alla

aktsamhetsregler skall gälla var och en. Försvarsmakten, som i och för

sig delar utformningen i huvudsak, vill understryka att reglerna innebär

en skärpning jämfört med dagens förhållanden. Kammarkollegiet

ifrågasätter om det är motiverat att knyta rättsverkningar till

bestämmelser av så utpräglad ram- eller inriktningskaraktär. Kungliga

skogs- och lantbruksakademin anser att generella aktsamhetsregler

kommer att medföra att jordbruksföretag kan komma att omfattas av

miljövillkor som inte alltid står i proportion till verksamhetens

omfattning. Skogsindustrierna avstyrker att aktsamhetsreglerna skall

tillämpas på all verksamhet. Landstingsförbundet anför att kravet på

aktsamhet bör ställas lägre och hävdar att alltför strikt formulerad lagtext,

exempelvis föreslagna aktsamhetsregler, i vissa fall kan ersättas med en

ökad samrådsskyldighet. Gävle kommun å andra sidan, menar att de

allmänna aktsamhetsreglerna har skrivits på ett sådant sätt att de

miljöpolitiska målen inte kan uppnås. KO anför att det för att öka

reglernas genomslagskraft måste finnas en tydlighet i sanktionssystemet,

och att detta är särskilt viktigt eftersom även enskilda konsumenter

omfattas av reglerna. Länsstyrelsen i Jönköpings län och Norrköpings

kommun menar att reglerna måste omarbetas så att de bättre ansluter till

miljöbalkens mål i 1 kap. Samma inställning har Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet som menar att kravreglernas

materiella innehåll fullt ut bör återspegla de mål som anges i 1 kap, och

att det är ett kedjebrott i systemet när aktsamhetsreglerna saknar en klar

och tydlig koppling till de olika delmålen i 1 kap. Framför allt efterlyses

regler till värn om den biologiska mångfalden.

Synpunkter innebärande att aktsamhetsreglerna är alltför verksamhets-

eller anläggningsinriktade, och därmed inte i tillräcklig mån avser

aspekter knutna till de areella näringarna har framförts av bl.a.

Koncessionsnämnden och Länsstyrelserna i Skaraborgs och Värmlands

län.

Vidare har ett stort antal remissinstanser pekat på svårigheter vad

gäller reglernas avgränsning både i förhållande till andra regler i balken

och i förhållande till annan författning. Däribland kan nämnas

Naturvårdsverket, Vägverket, Statens järnvägar, Kommunförbundet,

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Västerås stad och Stockholm

stad.

Att reglerna är alltför allmänt hållna och otydliga, vilket kan medföra

tillämpningssvårigheter har också framförts av ett flertal remissinstanser.

Vissa pekar på att osäkerheten beträffande reglernas rättsliga status och

räckvidd kan få sådana konsekvenser att en överarbetning är nödvändig.

Bland de remissinstanser som har haft invändningar i denna del kan

nämnas Kommerskollegiet, Riksrevisionsverket, Kammarkollegiet,

Centrum för biologisk mångfald vid Uppsala universitet,

SAF/Industriförbundet, Skogsägarna, Skogsindustrierna,

Naturskyddsföreningen, Jordens vänner, Länsstyrelserna i Gävleborgs,

Värmlands och Jämtlands län samt Karlskrona, Karlstad , Sundsvall och

Gävle kommuner. Arbetarskyddsstyrelsen däremot pekar på att

aktsamhetsreglerna är tydligare formulerade än i gällande rätt och att

principerna nu förklaras i lagtexten.

Skälen för regeringens förslag:

Bakgrund

Regeringen erinrar inledningsvis om att föreskrifter om skydd för

människors hälsa har funnits i Sverige under flera hundra år. Regler som

i första hand avser att skydda miljön har däremot vuxit fram i huvudsak

under de senaste hundra åren. Sådana regler har oftast tillkommit som ett

resultat av att uppkomna olägenheter inte har kunnat bemästras inom det

befintliga regelsystemet. Det har alltså varit fråga om att införa nya

bestämmelser för att motverka redan uppkomna problem. Sedan 1960-

talet har dock de centrala miljölagarna i ökad utsträckning kommit att

innehålla relativt likartade aktsamhetsregler för att förebygga skador och

andra olägenheter.

Det kan konstateras att de flesta av de lagar som skall sammansmältas i

miljöbalken innehåller aktsamhetsregler inriktade på skyddet av hälsan

eller miljön eller andra angelägna allmänna och enskilda intressen. Dessa

regler kan vara utformade på olika sätt. De flesta lagarna innehåller såväl

grundläggande som mer speciella aktsamhetsregler.

Reglerna i de olika lagarna riktar sig vanligtvis mot dem som utövar en

miljöfarlig verksamhet, hanterar en produkt, utför ett arbetsföretag som

kan skada naturmiljön m.m. Det finns emellertid också lagregler som mer

riktar sig till domstolar och andra myndigheter. Regler av det sistnämnda

slaget är särskilt vanliga i de lagar i vilka har tagits in bestämmelser om

tillståndsplikt, dvs. där tillämpningen av aktsamhetsreglerna skall bli

föremål för myndigheternas prövning.

I flera av lagarna är de grundläggande aktsamhetsreglerna utformade

på ett relativt likformigt sätt. I dessa fastläggs vissa allmänna

skyldigheter i fråga om skyddsåtgärder m.m. för att motverka skador på

människor eller miljön.

Överväganden

De nuvarande miljölagarna innehåller aktsamhetsregler som gäller för

olika verksamhetsområden. En utgångspunkt bör vara att de allmänt

utformade aktsamhetsreglerna i de gällande miljölagarna skall läggas till

grund för ett antal till varandra anpassade övergripande regler i

miljöbalken.

Lagrådet har anfört att hänsynsreglerna är så allmänt hållna och

avsedda för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att

svårbemästrade problem inte kan undvikas när bestämmelserna skall

tolkas mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därmed ofta ställas

i relation till andra bestämmelser i och utanför balken. Regeringen

konstaterar att införandet av allmänna hänsynsregler i miljöbalken

innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal

sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför med

nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna vilket också erhållit

viss remisskritik. Också om reglerna begränsas till att avse särskilda

situationer är det dock svårt att ange vilka hänsyn som skall tas och

avvägningar som skall göras på ett mer precist sätt. Regeringen gör ändå

bedömningen att samma hänsynsregler bör råda oavsett om det är fråga

om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering av kemiska

produkter, låt vara att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika beroende

på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten. Dessa

allmänna hänsynsregler bör föras samman till ett kapitel i miljöbalkens

första avdelning.

Lunds universitet anför att det i utredningsförslaget saknas en analys

om de s.k. aktsamhetsreglernas eventuella inverkan vid en

skadeståndsrättslig bedömning. Även andra remissinstanser menar att det

finns en osäkerhet beträffande reglernas rättsliga status och räckvidd.

Avsikten med de föreslagna reglerna är inte att de skall förändra

rättsläget när det gäller att bedöma vad som är skadeståndsgrundande

oaktsamhet. Det skulle mot den bakgrunden kunna leda tankarna fel att

beteckna reglerna som aktsamhetsregler. Som Lagrådet påpekar kan

visserligen valet av beteckning på reglerna inte föranleda någon slutsats i

frågan om dess rättsverkningar. För att ändå markera att en förändring av

rättsläget inte är avsedd, väljer regeringen att kalla reglerna för

hänsynsregler, vilket nog också är den bäst beskrivande benämningen.

Lagrådet anför att eftersom tillämpningsområdet sträcks ut och

regleringen i vissa avseenden ges en strängare materiell innebörd än den

som nu gäller, måste rimligen följden kunna bli att överträdelse av

regleringen oftare än hittills kan åberopas som grund för

skadeståndsanspråk. De betänkligheter som enligt Lagrådet kan hysas

mot detta sammanhänger med svårigheten att ge denna typ av reglering

en tillfredsställande precision.

Enligt regeringens mening är den slutsats Lagrådet drar om

regleringens inverkan på skadeståndsansvaret inte helt självklar. I många

fall sker en culpabedömning i anslutning till specificerade normer som

finns i någon författning eller i myndighetsföreskrifter. En förutsättning

för att föreskrifterna skall vara relevanta i ett skadeståndssammanhang är

att de skyddar skadelidandes ekonomiska intressen. Det förhållandet att

det finns en författning eller annan föreskrift som preciserar det

handlande som krävs utesluter dock inte den avvägning av

omständigheter som är typisk för culpabedömningen. Utrymmet för

sådana mera allmänna culpaavvägningar blir naturligtvis mindre ju mer

preciserade handlingsreglerna är. (Se om det sagda i Jan Hellner,

Skadeståndsrätt, femte upplagan 1995, s. 125 f.).

Som Lagrådet framhåller är de föreslagna hänsynsreglerna allmänt

hållna och avsedda för ett generellt område. Bestämmelserna skall som

Lagrådet också framhåller tolkas mot en mångskiftande praktisk

verksamhet.

Det sagda talar enligt regeringens mening för att det finns ett stort

utrymme för att inom balkens allmänna tillämpningsområde använda sig

av den fria oaktsamhetsbedömning som domstolar använder sig av när

författningar, föreskrifter, prejudikat eller sedvana inte ger tillräcklig

ledning (se Jan Hellner, a.a. s. 130 f.).

Lagrådet konstaterar att syftet med att föra in åtgärdsbegreppet i

sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen och därmed i

princip balkens tillämpningsområde omfatta också olika slags

handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks

av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Lagrådet menar

dock att avsikten inte kan vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in

under begreppet även om någon skulle anse den medföra sådana

olägenheter som avses i miljöbalkens portalparagraf. Detta skulle i så

fall, menar Lagrådet, leda till orimliga konsekvenser för den enskilde.

Miljöbalken syftar till att genom rättsligt bindande regler främja en

hållbar utveckling. Regeringen delar därför Lagrådets mening att de

åtgärder som skall omfattas av de rättsligt bindande hänsynsreglerna

skall vara av reell betydelse för miljön. Det främjar inte syftet att skapa

förutsättningar för en hållbar utveckling att låta åtgärder som saknar eller

endast har försumbar betydelse för balkens mål regleras av

hänsynsreglerna. En annan sak är att vissa åtgärder p.g.a. att de vidtas

ofta och av många ändå kan behöva regleras.

Det kan således mot den angivna bakgrunden inte anses befogat att

genom rättsligt bindande allmänna hänsynsregler i miljöbalken styra

sådant som valet av bostad eller semestersysselsättning. Regeringen

bedömer att det bör framgå av hänsynsreglerna att dessa skall gälla

endast sådana åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda

fallet.

Avgörande för om en åtgärd skall omfattas av hänsynsreglernas

tillämpningsområde eller inte bör vara åtgärdens effekt på människors

hälsa och miljön och inte vem som vidtar åtgärden. I alla de fall där

hänsynsreglerna gäller bör en skälighetsavvägning göras beträffande

vilka krav som kan ställas.

Även om en hänsynsregel gäller måste givetvis en avvägning i det

enskilda fallet göras. En åtgärds betydelse för miljön påverkar således

bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas för att förhindra

eller begränsa olägenheterna från den. Typiskt sett torde de åtgärder en

person vidtar i det dagliga livet innebära betydligt mindre miljörisker än

en industriell verksamhet, vilket då också skall återspeglas vid de

avvägningar som skall göras.

De övergripande reglerna skall ge miljöhänsynen ökad tyngd. De

allmänna hänsynsreglerna bör därför innebära att den som bedriver eller

avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd enligt balken skall

vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som

behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors

hälsa eller miljön. Inte bara driften vid en anläggning utan även

anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö.

 Flera remissinstanser har anfört att balkens delmål klart bör framgå i

hänsynsreglerna. Med skydd för människors hälsa och miljön avses

emellertid i balken att allt som är av betydelse för miljöbalkens mål skall

beaktas. Detta utvecklas närmare i författningskommentaren till

1 kap.1 §. Således betraktas även t.ex. utarmning av den biologiska

mångfalden eller misshushållning med naturresurser som olägenhet eller

skada för miljön. Enligt regeringens mening innebär en koppling till

balkens mål inte att varje relevant delmål uttryckligen måste anges i

hänsynsreglerna. Regeringen ser, mot denna bakgrund, därför inte heller

att det behövs någon särskild regel avseende biologisk mångfald bland de

allmänna hänsynsreglerna.

Vissa remissinstanser har uppfattat det som oklart hur hänsynsreglerna

förhåller sig till annan författning. Regeringen vill klargöra och

understryka att hänsynsreglerna skall tillämpas på all verksamhet och alla

åtgärder som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människors

hälsa eller miljön om inte åtgärden är av försumbar betydelse med

hänsyn till balkens mål även om sådan verksamhet också regleras i annan

lag. Miljöbalkens hänsynsregler skall gälla parallellt med annan lag, om

det inte särskilt föreskrivs att balkens regler inte skall tillämpas på

verksamheten i fråga, se avsnitt 4.6. Vid tillämpningen av

hänsynsreglerna måste dock bl.a. Sveriges internationella åtaganden

avseende t.ex. varors fria rörlighet beaktas.

Vidare har viss kritik framförts avseende möjligheterna att tillämpa de

allmänna hänsynsreglerna i praktiken. Genom tillsynsmyndigheternas

befogenheter att ingripa kommer hänsynsreglerna, både de allmänna och

de särskilda, att kunna direkt läggas till grund för förelägganden och

förbud m.m. Hur tillsynsmyndigheten bör utöva tillsynen med anledning

av överträdelser av de allmänna hänsynsreglerna beror naturligtvis på

omständigheterna i det enskilda fallet.

Hänsynsreglerna kan sägas ange den grad av hänsyn som skall iakttas.

Denna nivå framgår av respektive bestämmelse läst tillsammans med den

avvägningsregel som finns i 7 § i samma kapitel. Sistnämnda regel kan

sammanfattas med att kraven skall vara miljömässigt motiverade utan att

vara ekonomiskt orimliga. Det kan inte undvikas att även andra typer av

avvägningar ibland måste göras. Andra skyddsvärda intressen kan stå i

konflikt med miljöhänsynen. T.ex. kan den kortsiktigt effektivaste

olycksförebyggande åtgärden innebära en långsiktigt större försämring

för den yttre miljön än en mindre, men kanske ändå tillräckligt, effektiv

lösning. I en sådan situation måste en avvägning göras mellan vad som

kan anses vara en acceptabel nivå för de olika skyddsintressena och med

beaktande av den totalt sett bästa lösningen. Vid tillämpningen av

hänsynsreglerna måste också alltid en avvägning göras med hänsyn till

vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende med hänsyn till

andra intressen är rena miljöintressen. De krav som ställs får inte vara

orimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den personliga

valfriheten som de föranleder.

Kapitlets bestämmelser blir tillämpliga i fråga om ett stort antal

sinsemellan olikartade företeelser. Alla typer av åtgärder som kan få

betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas.

Bestämmelserna skall beaktas både i det dagliga livet och vid utövande

av näringsverksamhet. I vissa fall är det inte bara själva åtgärden eller

verksamheten som kan få hälso- eller miljökonsekvenser, utan en

anläggning i sig kan ha betydelse för de värden balken värnar om. Så kan

en väg, oavsett trafiken på den, ha betydelse för t.ex. landskapsbilden,

tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö.

Tillsynsmyndigheter får enligt 26 kap. 9 § lägga principerna och

hänsynsreglerna direkt till grund för föreläggande eller förbud eftersom

dessa är rättsligt bindande.

Bestämmelserna skall, i den mån de har relevans, ligga till grund för

prövning enligt balken. I de fall de särskilda reglerna för vissa

verksamheter innehåller bestämmelser som preciserar vilka krav som kan

ställas gäller dessa. I övrigt skall verksamheten också bedömas enligt de

allmänna hänsynsreglerna om annat inte föreskrivs. Vid prövning enligt

miljöbalken kan enligt 16 kap. 2 § andra stycket villkor meddelas med

stöd av hänsynsreglerna. Sådana villkor kan överklagas.

Ett tillstånds rättskraft kan begränsa tillståndshavarens skyldighet att

följa hänsynsreglerna. Tillstånd i ansökningsmål och ärenden enligt

miljöbalken har enligt 24 kap. 1 § rättskraft såvitt avser frågor som

behandlas i tillståndet. I dessa frågor behöver inte tillståndshavaren göra

mer än vad som följer av tillståndet. Andra kapitlets hänsynsregler ställer

alltså inga ytterligare krav på dessa områden. Tillståndshavaren måste

däremot följa dessa regler på områden som inte regleras av tillståndet.

Ytterligare krav kan vidare ställas när tillståndet omprövas enligt 24 kap.

Tillståndsbeslutet kommer alltså att ha rättskraft endast i de frågor som

beslutet omfattar. Det bör således vara möjligt för

hälsoskyddsmyndigheterna eller kemikaliemyndigheterna att ingripa med

stöd av de allmänna hänsynsreglerna eller de särskilda reglerna om

kemikalier och hälsoskydd i frågor som inte har blivit föremål för

prövning av tillståndsmyndigheten. Reglerna i balken om tillsyn bör ge

tillsynsmyndigheterna rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett

enskilt fall för att balkens föreskrifter och vad som kan följa av dem skall

iakttas.

4.8.1 Försiktighetsprincipen och bevisbördan för att

hänsynsreglerna tillämpas

Regeringens förslag: Försiktighetsprincipen skall gälla för all

verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens

tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och

andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att en viss

åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller

miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer

skall inte befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd

från denna skyldighet.

Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser

ersättning samt vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller

bedriver en verksamhet vara skyldig att visa att de allmänna

hänsynsreglerna tillämpas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Med något undantag har remissinstanserna varit

positiva till att försiktighetsprincipen kommer till uttryck i lagtext.

Sveriges fiskares riksförbund har dock anfört att försiktighetsprincipen

tillämpad på fisket skulle innebära att inte något fiske skulle kunna äga

rum. Umeå kommun har understrukit att försiktighetsprincipen som den

kommer till uttryck i balken är en skärpning av gällande rätt vad gäller

kravet på utredning av orsakssamband. Umeå kommun menar att den

måste tillämpas med försiktighet för att inte leda till oskäliga krav på

mindre verksamheter och privatpersoner. SAF/Industriförbundet erinrar

om den innebörd principen har i internationella sammanhang. Principen

har kommit till uttryck i artikel 15 Rio-deklarationen som i svensk

översättning lyder: "Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig

skada får inte avsaknande av vetenskaplig bevisning användas som

ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra

miljöförstöring." Lunds universitet å andra sidan, menar att regelns

motsvarighet i Rio-deklarationen inte ger skäl att begränsa dess innebörd

i miljöbalken. Kemikalieinspektionen och Stockholms kommun däremot,

pekar på att försiktighetsprincipen inskränks i balkförslaget i den mån en

skälighetsavvägning skall göras vid dess tillämpning. Flera länsstyrelser

pekar på att det finns behov av att tydliggöra att bevisbördan ligger på

verksamhetsutövaren och inte myndigheterna. Lunds universitet anser att

bestämmelsens karaktär av bevisbörderegel inte framkommer som den

formulerats. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

menar att bevisbörderegeln bör uttryckligen framgå av lagtexten.

Universitetet anser att det av lagtexten skall framgå att utövaren måste

visa att verksamheten bedrivs i enlighet med de allmänna

aktsamhetsreglerna. Bl.a. några länsstyrelser, Koncessionsnämnden,

SAF/Industriförbundet och Lunds universitet anför att regeln bör

utformas som en egen bestämmelse eller arbetas in i regeln om kravet på

att vidta försiktighetsmått. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet anför att den är för begränsad med hänsyn till balkens mål då

den även borde tillämpas i situationer där verksamheten riskerar att

innebära misshushållning med naturresurser. Vidare föreslår man att

lagtexten kompletteras så att det klart framgår att domstolen skall

tillämpa försiktighetsprincipen och inte bara beakta den samt att

principen skall gälla även vid civil talan i domstol enligt 29 kap 11 § i

miljöbalksbetänkandet.

Skälen för regeringens förslag: Beteckningen

"försiktighetsprincipen" används för olika handlingsregler i olika

sammanhang. Definitioner från "man skall aldrig göra saker vars

konsekvenser man inte kan förutse" till "om det finns ett hot om allvarlig

eller oåterkallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte

användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för

att förhindra miljöförstöring" förekommer. Gemensamt för alla

definitioner torde dock vara att syftet är att förebygga inte bara säkert

förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter.

Denna förebyggande princip återfinns sedan drygt 20 år i flera

konventioner och andra internationella instrument inom miljöområdet.

Under senare år har försiktighetsprincipen kommit att få en alltmer

framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Vid FN:s

konferens om miljö och utveckling år 1992 UNCED antogs den s.k.

Rio-deklarationen som innehåller en bestämmelse om att

försiktighetsprincipen skall tillämpas så långt möjligt och med hänsyn

tagen till staternas möjligheter. Försiktighetsprincipen har också kommit

till uttryck i 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina

miljö Helsingforskonventionen och samma års konvention om skydd

av den marina miljön i Nordostatlanten Pariskonventionen.

Försiktighetsprincipen som tillhör de nyare principerna i EG-rätten har

kommit till uttryck i flera av EG:s rättsakter. Det anges t.ex. i ingressen

till rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten

användning av genetiskt modifierade mikroorganismer att innesluten

användning av sådana organismer bör ske på ett sådant sätt att deras

möjliga negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön

begränsas. Det talas vidare om nödvändigheten av att vidta gemensamma

åtgärder för att utvärdera och reducera potentiella risker som uppstår vid

verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt

modifierade organismer.

Regeringen vill också erinra om att principen att hänsyn skall tas redan

till risken för skador på människors hälsa och miljön redan idag kommer

till uttryck i nuvarande miljölagstiftning. Departementschefen anförde i

1969 års proposition till nuvarande miljöskyddslag att olägenheter kan

förebyggas genom att redan risken för sådana beaktas vid bedömningen

om och på vilka villkor en verksamhet bör få komma till stånd. Han

underströk att det var nödvändigt att den nya lagen gav de tillämpande

myndigheterna möjlighet att beakta de faror från allmän hälsosynpunkt

eller andra allmänna synpunkter som kunde vara förbundna med hittills

okända eller otillräckligt utforskade föroreningsämnen. Den osäkerhet

som kunde råda rörande ett ämnes farlighet skulle inte gå ut över

allmänheten utan borde drabba den som släppte ut ämnet i luften eller i

vattnet. Tillsynsmyndigheten behövde således inte vänta med att ingripa

till dess skador inträffat. Den som ville släppa ut ett otillräckligt känt

ämne som det fanns grundad anledning att anta vara skadligt måste

kunna visa att olägenheter inte behöver befaras. Motsvarande skall gälla

också i miljöbalken.

Regeringen gör alltså den bedömningen att skyldigheten att förebygga

eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön

bör inträda så snart det kan befaras att åtgärden eller verksamheten kan

motverka balkens mål. I den mån kunskap om sambandet mellan

verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett

samband likväl föreligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband

inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder

som skäligen kan krävas. Denna princip kommer till praktiskt uttryck

genom att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas så snart det

föreligger en risk för miljöpåverkan. Försiktighetsprincipen och

skyldigheten att begränsa olägenheter bör därför lämpligen regleras i ett

sammanhang.

En naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att

bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet

till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Att det

ankommer på den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet att

visa att tillräckliga åtgärder och försiktighetsmått till skydd för

människors hälsa och miljön vidtas bör komma till klart uttryck i

lagtexten. Bevisbördans placering som sådan bör aldrig kunna bli

föremål för någon skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet

sträcker sig. Olika verksamheter och åtgärder kan nämligen motivera att

skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått vidtas vid olika grad av

sannolikhet för att miljö- eller hälsopåverkan uppkommer. Bestämmelsen

bör gälla vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande

och dispens, vid prövning av villkor för att förebygga, begränsa eller

avhjälpa skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön och

vid tillsyn enligt balken med avseende på samtliga av miljöbalkens

allmänna hänsynsregler. Kapitlet med allmänna hänsynsregler bör därför

inledas med bevisbörderegeln. Bevisbörderegeln bör däremot inte gälla

för frågor om skadestånd eller brott.

4.8.2 Kunskapskrav

Regeringens förslag: Alla som bedriver verksamhet eller vidtar en

åtgärd skall skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten

medför olägenhet för människors hälsa och miljön och hur sådana

olägenheter kan förebyggas eller begränsas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig att ett

"kunskapskrav" införs bland de allmänna hänsynsreglerna. Några

remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i Skaraborgs, Värmlands,

Gävleborgs och Jämtlands län, har dock framfört att det klart måste

framgå att det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att skaffa sig

den kunskap som behövs om skadeverkningar och skyddsåtgärder.

NUTEK efterlyser en definition av begreppet "kunskap som behövs" och

menar att man i lagtext bör införa krav på ett miljöstyrningssystem.

Jordbruksverket saknar en diskussion om hur kunskapskravet skall

kontrolleras och vem som skall ställa sådana krav. Kemikalieinspektionen

anför att regeln om skälighetsavvägning inte får omfatta kunskapskravet.

Länsstyrelsen i Jönköping invänder mot att kunskapskravet endast

relaterar till hälsa och miljö. Koncessionsnämnden har anfört att det är en

ny bestämmelse som kan bli viktig i det framtida miljövårdsarbetet.

Koncessionsnämnden anmärker dock att utredningen inte närmare berört

hur bestämmelsen skall tillämpas. Nämnden menar att för att en sådan

bestämmelse skall få genomslagskraft torde krävas någon form av

prövning av verksamhetsutövares lämplighet, exempelvis då en

verksamhet byter ägare. I detta sammanhang vill Koncessionsnämnden

framhålla att det redan i dagens situation finns oklarheter om vem som

bör stå som tillståndshavare - ägaren till verksamheten eller utövaren,

huvudföretaget eller dotterbolaget m.m. och att utredningens förslag

permanentar den nuvarande osäkerheten. En lösning kan enligt nämnden

vara att öppna möjligheten för att återkalla ett tillstånd vid allvarlig

kunskapsbrist.

Skälen för regeringens förslag: Det är rimligt, och för de flesta en

självklarhet, att den som skall påbörja en verksamhet eller vidta en

åtgärd, innan detta sker, skaffar sig den kunskap som behövs för att

avgöra i vilken mån åtgärden eller verksamheten medför risker för

påverkan på människors hälsa eller miljön. Med risker för hälsa och

miljö avses här, liksom i balken i övrigt risker beträffande allt som

omfattas av miljöbalkens mål.

Regeringen bedömer att hur långt denna skyldighet bör sträcka sig

rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och

omfattning. Det är naturligtvis skillnad på vilka krav som kan ställas på

en enskild persons kunskap om olika vardagliga åtgärders påverkan på

miljön och på de krav som kan ställas på den som avser att driva en

industriell verksamhet vid valet av t.ex. olika kemiska produkter som

behövs i verksamheten. Det är dock alltid den eventuella effekten av en

verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar

verksamheten som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs.

För att förebygga skador och olägenheter bör rättsligt bindande krav

ställas på att var och en som utövar verksamhet eller vidtar åtgärder som

kan befaras motverka miljöbalkens mål skall skaffa sig den kunskap som

behövs för att vidta åtgärder för att begränsa sådan påverkan, inbegripet

att låta bli att vidta en åtgärd eller begränsa dess omfattning. Ett sådant

kunskapskrav finns i gällande rätt t.ex. i lagen om kemiska produkter.

Som framgår av avsnitt 4.19.1 gäller kravet enligt nämnda lag dock

endast yrkesmässig verksamhet i motsats till den allmänna hänsynsregeln

som gäller all kemikaliehantering. I och med att kunskapskravet skall

gälla generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av

balken behövs inte särskilda bestämmelser om detta för olika typer av

verksamhet.

Vad gäller tillämpningen av bestämmelsen kommer den bl.a. att få

betydelse vid prövningen av om sökanden skall erhålla tillstånd till sökt

verksamhet. Sökanden skall redovisa vilka miljöeffekter den ansökta

verksamheten riskerar att medföra och vilka möjligheter det finns att

begränsa verkningarna. Detta förutsätter att sökanden skaffar sig

ingående kunskap både om verksamheten och omgivningen.

Kunskapskravet kan också komma att preciseras i villkor för tillstånden.

Olika typer av mätningar och andra utredningar kan föreskrivas. I de fall

en verksamhets miljöpåverkan eller effekten av olika försiktighetsmått

inte med säkerhet kan fastställas kan frågan om slutliga villkor skjutas på

framtiden i avvaktan på att erfarenheter av verkningarna vinns.

Överträdelse av villkor kan ytterst leda till att tillståndet återkallas.

I övrigt gäller bestämmelsen för all verksamhet och alla åtgärder av

betydelse för miljöbalkens mål, alltså även icke tillståndspliktig sådan,

och det ankommer på tillsynsmyndigheten att kontrollera efterlevnaden.

Tillsynsmyndigheten kan använda sig av förelägganden med

utredningskrav eller begäran om olika uppgifter i tillsynsarbetet.

Verksamhetsutövare är skyldiga att fortlöpande hålla sig underrättade om

verksamheten och dess verkningar på miljön. Övervägandena utvecklas

närmare i avsnitt 4.28. Om ett föreläggande inte följs kan vite påföras

eller, som yttersta åtgärd, fortsatt verksamhet förbjudas.

Även om det endast är för de mer påtagligt miljöpåverkande

verksamheterna och åtgärderna som kunskapskravet kommer att läggas

till grund för prövning och beslut av domstolar och andra myndigheter,

understryker kunskapsregeln vikten av att i förväg överväga

konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Detta ligger väl i linje

med det ökande engagemanget för miljöfrågor. Ett framgångsrikt

miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön. Ett

sådant ansvar förutsätter i sin tur kunskap om miljön och hur vi påverkar

den.

4.8.3 Skyddsåtgärder och försiktighetsmått

Regeringens förslag: En verksamhetsutövare eller den som vidtar en

åtgärd skall vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga,

hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra

skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot att en generell

hänsynsregel införs i lagtexten innebärande att krav skall ställas på att

försiktighetsmått vidtas i syfte att begränsa sådana effekter som kan

motverka miljöbalkens mål. Synpunkter både på att bestämmelsen är för

allmän och vid, och på att den i vissa hänseenden är för snäv har

framförts. Koncessionsnämnden t.ex., menar att den vidare tillämpningen

som framgår av motiven inte täcks av lagtexten och att ordalydelsen bör

ändras till "skydda människors hälsa och miljön". Länsstyrelsen i

Jönköpings län invänder mot att bestämmelsen endast relaterar till hälsa

och "omgivning". Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att regeln om

försiktighetsmått måste kompletteras med hänsyn till biologisk mångfald.

Boverket menar att det är viktigt att sådana hushållningsaspekter som

idag regleras i naturresurslagen dvs. hänsyn jämväl till

exploateringsföretag av allmänt intresse också omfattas av paragrafens

bestämmelser om försiktighetsmått m.m. Riksantikvarieämbetet menar

att de använda begreppen måste ses över med avseende på kulturmiljön i

bl.a. 3 §.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att uttrycket

omgivningen är olämplig eftersom utredningen avser även effekter inom

verksamhetsområdet.

Justitieombudsmannen anför att det måste komma till uttryck i lagtext

om man med omgivningen avser även verksamhetens område.

Länsstyrelsen i Gävleborgs och i Jämtlands län invänder att uttrycket

"som behövs" ger ett oklart ansvarsförhållande mellan utövare och

prövnings/tillsynsmyndigheten. Det måste klart framgå att bevisbördan

ligger på verksamhetsutövaren.

Naturskyddsföreningen ser det som en nackdel att man inte förmått

vara mer precis i lagtexten när det gäller vilka försiktighetsmått som kan

krävas. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anför att

exemplifiering borde finnas i lagtexten av pedagogiska skäl.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det måste framgå att

försiktighetsmått skall kunna föreskrivas även för storregionala och

globala skador.

Kemikalieinspektionen motsätter sig att en skälighetsavvägning skall

ske vad gäller kraven på försiktighetsmått.

Skälen för regeringens förslag: Principen att det är den som

förorsakar miljöstörningar som har att bekosta de åtgärder som behövs

för att förebygga eller avhjälpa olägenheter fastlades redan i samband

med miljöskyddslagens tillkomst. Inom miljöpolitiken är principen

numera internationellt vedertagen och går under beteckningen PPP

(Polluter Pays Principle). Den sattes första gången på pränt i en

rekommendation av OECD år 1972. Rekommendationen gäller

internationella aspekter på miljöpolitik. Den innebär att förorenaren skall

betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en

acceptabel miljö. Dessa kostnader bör enligt rekommendationen

återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till

föroreningar när de produceras eller konsumeras. Likaså bör priser på

varor som är beroende av naturresurser återspegla den begränsade

tillgången på de naturresurser som används.

Principen har också slagits fast i EG:s Romfördrag (artikel 130 r i den

europeiska enhetsakten) och i andra internationella överenskommelser.

Regeringen vill inledningsvis erinra om att under andra hälften av

1900-talet har miljöarbetets tyngdpunkt förskjutits mot att människors

hälsa och miljön bäst skyddas genom förebyggande åtgärder och

miljöreglerna har därför i större utsträckning kommit att avse

förebyggande åtgärder istället för avhjälpande av redan uppkomna skador

och olägenheter. I vissa hänseenden kan förutses vad ett sådant krav på

förebyggande åtgärder skall innebära och mer eller mindre preciserade

krav uppställas. Sådana mer preciserade regler kan i och för sig gälla

generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens

tillämpningsområde, t.ex. produktvalsprincipen. Än mer preciserade

regler kan föreskrivas för en särskild typ av verksamhet. T.ex. ställs

särskilda krav för genteknisk verksamhet med hänsyn till de speciella

risker som sådan verksamhet medför. Då det inte är möjligt att förutse

alla risker från alla typer av verksamheter och åtgärder som omfattas av

miljöbalken, och än mindre görligt att precisera lagregler för hur varje

olägenhet skall förebyggas, bör en allmänt hållen hänsynsregel tas in i

balken. Denna hänsynsregel bör innebära att var och en som bedriver

verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål skall

vidta åtgärder för att förebygga olägenheter och skador. Regeringen

förordar att det i en grundläggande rättsligt bindande allmän

hänsynsregel i miljöbalken föreskrivs att sådana försiktighetsmått skall

iakttas som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot

skador och olägenheter. Regeln skall vara tillämplig på alla verksamheter

och åtgärder som kan ha betydelse för miljöbalkens mål och gälla i den

mån särskilda krav på förebyggande åtgärder inte är föreskrivna. Till

skillnad från vad som anförts av vissa remissinstanser ser regeringen det

som naturligt att i begreppet skada för miljön även inbegripa sådant som

att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur-

och energiresurser liksom kulturresurser, då sådant är av direkt betydelse

för miljön och i förlängningen även för människors hälsa. Regeringen

bedömer att också det som i Miljöbalksutredningens betänkande har

angivits som omgivningen omfattas. Hänsynsregeln innebär även att

sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, som behövs för att

skyddssyftet i ett område där särskilt skydd föreskrivits enligt 7 kap.

skall uppnås, skall vidtas oavsett om verksamheten sker inom eller

utanför det skyddade området. Någon särskild bestämmelse i enlighet

med vad utredningen föreslagit behövs därför enligt regeringens

bedömning inte.

Skyddskraven bör inte sättas lägre än att i princip allt skall göras som

är meningsfullt för att dessa krav skall tillgodoses. Vad gäller teknikkrav

bör principen om bästa möjliga teknik gälla, se avsnitt 4.8.4. Av

praktiska eller ekonomiska skäl är emellertid detta inte alltid

genomförbart. Vissa remissinstanser har ansett att en

skälighetsavvägning måste göras medan andra menar att en sådan inte

bör förekomma i detta sammanhang. Regeringen bedömer att det av

hänsyn till motstående intressen kan vara nödvändigt att tillåta mindre

långtgående försiktighetsmått än som från strikt hälso- eller

miljösynpunkt skulle vara motiverat. Också i miljöbalken bör alltså

finnas utrymme för en viss skälighetsprövning, se avsnitt 4.8.8.

Flera remissinstanser har menat att det tydligare måste framgå vilka

försiktighetsmått som kan komma ifråga. Regeringen anser att en

exemplifiering i lagtexten inte är lämplig med hänsyn till att en sådan

inte skulle vara ägnad att belysa den mängd av olika försiktighetsmått

som kan komma ifråga. Vilka försiktighetsmått som kan komma ifråga i

vissa hänseenden har preciserats ytterligare i andra paragrafer i detta

kapitel. Det kan dels vara fråga om krav på teknisk utrustning såväl för

att begränsa utsläpp som för processen som sådan. Det kan dels vara

fråga om hur processen bedrivs och vilka råvaror och kemikalier som

används i denna. T.ex. kan mekanisk slipning vara att föredra från

miljösynpunkt framför användande av kemikalier och då skall mekanisk

slipning väljas. Vad gäller omhändertagande av avfall har på senare tid

aktualiserats att omhändertagandet skall ske med hänsyn till varje

avfallsslags särskilda egenskaper så att minsta miljöpåverkan uppstår och

bästa resursutnyttjande uppnås. En skyldighet att beakta möjligheten till

återanvändning, återvinning och energiutvinning vid val av metod följer

av kravet på att de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått

som behövs för att uppnå balkens mål skall vidtas.

4.8.4 Principen om bästa möjliga teknik

Regeringens förslag: För yrkesmässig verksamhet skall bästa

möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Olika åsikter om hur långt gående tekniska krav

som skall kunna ställas enligt balken, och som kan ställas enligt gällande

rätt, har kommit till uttryck i remissvaren. LO understryker att det inte

enbart är frågan om att använda bästa kända teknik utan att det också

gäller att precisera kraven "möjliga teknik" så att det också innefattar en

utbildning av de anställda som möter de tekniska kraven.

 NUTEK avstyrker att utredningskravet på bästa möjliga teknik skall

kunna riktas mot små och medelstora företag i vilken utsträckning som

helst. Sjöfartsverket har anfört farhågor för att om krav på att bästa

miljöstandard skall krävas för fartyg kan detta leda till

konkurrenssvårigheter då vi folkrättsligt är tvungna att acceptera sjöfart i

svenska vatten med tredje lands fartyg om dessa uppfyller vissa

konventionsbundna krav.

SAF/Industriförbundet instämmer inte i bedömningen att svensk

tillämpning av bästa möjliga teknik varit strängare än enligt vad som

följer av IPPC-direktivet (se avsnitt 4.14.2). De menar tvärt om att det

råder god överensstämmelse mellan direktivet och vår tillämpning av 5 §

miljöskyddslagen. En gemensam definition av bästa tillgängliga teknik är

för övrigt enligt SAF/Industriförbundet nödvändig för att

harmoniseringen inom EU av villkoren för drift av fasta anläggningar

överhuvud skall få någon substans. Först då detta centrala begrepp tolkas

och tillämpas på samma sätt inom unionen finns det förutsättningar för

ett starkt miljöskydd och lika konkurrensförutsättningar.

Naturvårdsverket anför att det är viktigt att det framhålls att

utprovning av ny teknik under en prövotid skall vara möjlig att ålägga

verksamhetsutövaren även i framtiden.

Skälen för regeringens förslag: För att tillräckliga förebyggande

åtgärder för att begränsa olägenheter för människors hälsa och miljön

skall vidtas bör krävas att bästa möjliga teknik skall användas vid

bedrivande av yrkesmässig verksamhet. Detta krav bör kunna ställas

oavsett om det rör sig om en verksamhet vid en anläggning eller en

verksamhet som inte kan knytas till någon fastighet, som t.ex.

fartygsfrakt.

Det är naturligtvis av största vikt att var och en vidtar åtgärder för att

minska miljöpåverkan. Såsom Miljöbalksutredningen konstaterat måste

ett åläggande att vidta allt som är i och för sig tekniskt möjligt dock anses

för långtgående för att i alla situationer kunna läggas på gemene man.

Regeringen föreslår därför att kravet på att bästa möjliga teknik skall

tillämpas endast bör gälla yrkesmässig verksamhet. Även yrkesmässig

verksamhet kan vara av så varierande art och omfattning att olika teknik i

praktiken är möjlig vid olika verksamheter. Med bästa möjliga teknik

avses att tekniken skall vara ekonomiskt och tekniskt möjlig för

branschen typiskt sett. En annan sak är att bedömningen vid

skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §, också kan leda till att olika

försiktighetsmått krävs med hänsyn till de särskilda omständigheterna i

det aktuella fallet.

Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin

och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs

samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och

ekonomisk synpunkt alltså vara industriellt möjlig att använda inom

branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara

förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i

Sverige.

En prövningsmyndighet bör i framtiden, liksom för närvarande, kunna

förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en

viss känd teknik i verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i

omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av

förutsättningarna för modifieringar av känd teknik.

Självfallet måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom

svenskt miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en

nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga

verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en

utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik.

De allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver

näringsverksamhet och ligga till grund för myndigheternas

tillståndsbeslut i enskilda ärenden. Vad som är bästa möjliga teknik

kommer då att utgöra grund för prövningen av frågan om skyddsåtgärder

och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Prövningsmyndigheten bör

emellertid också försäkra sig om att övriga hänsynsregler i balken

tillämpas i verksamheten. Det gäller bl.a. produktvalsprincipen,

kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och

energi.

Det innebär att när det skall avgöras vad som är bästa möjliga teknik

bör bedömningen även innefatta resultatet för miljön i stort. Hänsyn bör

tas också till råvaror och energiförbrukning, så att den teknik som

utnyttjar mindre miljöfarliga råvaror eller exempelvis återvunna

produkter eller som är energisnål kan vara bättre för miljön än en teknik

som gör det möjligt att något minska utsläppen.

Hänsynsregeln om bästa möjliga teknik skall, i likhet med övriga

hänsynsregler förutom regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt

stoppregeln, tillämpas tillsammans med skälighetsregeln som finns i

2 kap. 7 §. Det innebär att en avvägning skall göras med särskilt

beaktande av risken för miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och

andra försiktighetsmått, dvs. i vilken grad risken för påverkan kan

begränsas, och kostnaderna för sådana åtgärder. Efter avvägningen kan

kraven jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga

teknik. Bästa tillgängliga teknik är ett internationellt vedertaget begrepp

som på engelska uttrycks Best Available Techniques. Begreppet har

något varierande innebörd beroende på var det används.

Krav på att bästa tillgängliga teknik skall användas finns bland annat i

1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö och

konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten. Med

detta avses senaste utvecklingen av en teknik för praktisk tillämpning för

begränsning av utsläpp. Tekniken skall ha prövats framgångsrikt. Hänsyn

skall tas till teknikens genomförbarhet ur ekonomisk synvinkel.

Begreppet bästa tillgängliga teknik definieras också i ett direktiv som

EU:s ministerråd antog slutligt i september 1996. Direktivet innehåller

samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar

(Integrated Pollution Prevention and Control) och kallas därför IPPC-

direktivet. Direktivet, 96/61/EG, som närmast kan sägas motsvara vår

miljöskyddslag, redogörs för närmare i avsnitt 4.14.2. Vilka

verksamheter, framför allt industrier, som förslaget omfattar anges i en

bilaga till direktivet. I artikel 3 i IPPC-direktivet anges allmänna

principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att

bästa tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening

förorsakas.

Även enligt direktivet 84/360/EEG om bekämpning av luftförorening

från industrianläggningar, behandlat i avsnitt 4.14.2, vilket på sikt skall

ersättas av IPPC-direktivet, skall bästa tillgängliga teknik tillämpas.

Den definition av bästa tillgängliga teknik som anges i IPPC-direktivet

artikel 2 p. 11 är följande: "Det effektivaste och mest avancerade stadium

vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna

som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra

grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när

detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön

som helhet." Med teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket

en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Med

tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att

den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt

och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och

nyttan, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda

medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga

villkor kan få tillgång till den. Med bästa avses slutligen den teknik som

är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som

helhet. Det anges också att när det skall fastställas vad som är bästa

tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. Dessa

punkter, som även berör sådant som behandlas i andra hänsynsregler, är

bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är

mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av

utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av

avfall, 5. tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga

kunskaper, och 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och

energieffektivitet.

Det bör dock observeras att bestämmelserna om bästa tillgängliga

teknik i IPPC-direktivet utgör en minimireglering och att vi i Sverige har

en striktare tillämpning av teknikkravet. Enligt regeringens uppfattning

bör vi ha det även fortsättningsvis. Vad gäller de farhågor för

konkurrenssvårigheter som gjorts gällande i remissyttranden kan sägas

att Sverige hela tiden är pådrivande i det internationella miljöarbetet på

ett sådant sätt att likvärdiga miljökrav skall komma att gälla även för

andra nationer. En avvägning enligt skälighetsregeln skall dessutom ta

hänsyn till vad ett typiskt företag inom branschen kan klara i form av

miljöinvesteringar. Det är inte meningen att ett företag inom branschen

skall få konkurrensfördelar eller -nackdelar jämfört med andra i samma

bransch.

Med "teknik" förstås inte enbart produktionsanordningar utan även

metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Det

integrerade synsätt på teknik och organisation som även börjar tillämpas

inom EU bör komma till uttryck också i miljöbalken. Miljöarbetets

förskjutning från reningsteknik till kretsloppstänkande innebär att ett

företags hela organisation berörs av miljökraven.

4.8.5 Lokaliseringsprincipen

Regeringens förslag: Verksamheter och åtgärder skall lokaliseras till

de platser som är lämpliga med hänsyn till miljöbalkens mål och där

minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön

uppkommer.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Remissutfallet ger uttryck för att det råder

osäkerhet om vilka avvägningar som skall göras vid

lokaliseringsprövningen och hur miljöskäl skall vägas mot mer

exploateringsinriktade hushållningshänsyn.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är en

fördel att frågan om platsval tas upp för sig i en separat paragraf men

menar att formuleringen dock inte är lyckad. Lunds universitet anför att

bestämmelsen innebär en långtgående skärpning och föreslår en mjukare

skrivning. Koncessionsnämnden konstaterar att den föreslagna regeln

skall gälla också för befintlig verksamhet. Nämnden pekar på att de

grundläggande och särskilda reglerna om hushållning med mark- och

vattenområden som finns i balken skall tillämpas endast i olika

planeringssammanhang och vid tillståndsprövning av nya verksamheter

och ifrågasätter hur den miljöinriktade lokaliseringsregeln i kapitlet med

hänsynsregler skall förenas med de exploateringsinriktade reglerna i 3

och 4 kapitlet. Nämnden menar att bestämmelsen bör omarbetas.

Boverket vill skriva om bestämmelsen på så sätt att den samskrivs med

lokaliseringsbestämmelsen i kapitlet med grundläggande regler för

hushållning med mark- och vattenområden. SAF/Industriförbundet anför

att det finns starka skäl att i lokaliseringsbestämmelsen skriva in en

uttrycklig skälighetsavvägning med samma lydelse som i

miljöskyddslagen. Skogsägarna anför att skogsbruk är en pågående

verksamhet som är platsbunden och lokal och att det är frågan om

pågående markanvändning. Man menar att det är viktigt att det klart sägs

ut att pågående markanvändning i skogsbruket inte berörs av

lokaliseringprincipen.

Skälen för regeringens förslag: Platsvalet har stor betydelse för vilka

miljöstörningar som uppkommer. I en modern och skärpt miljölag bör

därför en lokaliseringsbestämmelse ha en central plats. En sådan

bestämmelse bör gälla för all verksamhet. Bestämmelsen bör, bl.a. med

anledning av vad Lagrådet anfört, utformas så att för verksamhet som

inte endast helt tillfälligt tar i anspråk mark och vattenområden skall

reglerna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. beaktas vid

platsvalet. För all verksamhet bör gälla att platsen för verksamheten skall

väljas så att minsta intrång och olägenheter för människans hälsa och

miljön uppkommer. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl att

göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i

praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en

viss naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en

forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis

av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas.

Miljöbalkens lokaliseringsregel bör alltså, vad gäller verksamhet som

inte helt tillfälligt tar i anspråk mark eller vattenområde, innehålla kravet

att den valda platsen skall vara lämplig från miljösynpunkt, bl.a. med

tanke på en god hushållning med mark och vatten. Verksamheter eller

åtgärder skall således lokaliseras till platser som är lämpliga.

Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de

grundläggande och särskilda hushållningsbestämmelserna samt

förekommande miljökvalitetsnormer. Redan idag gäller för miljöfarlig

verksamhet att vid lokaliseringen skall hänsyn tas både till miljöaspekter

och hushållningsbestämmelser. De grundläggande och särskilda

bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden skall

tillämpas av myndigheterna vid prövning av ärenden och mål men inte i

övrigt. Avvägningar med hänsyn till dessa skall således endast ske i de

fall reglerna är tillämpliga, dvs. i de fall verksamheten skall prövas av

domstol eller annan myndighet.

Genom att balkens syfte är vidare än miljöskyddslagens syfte, och då

platsen skall vara lämplig som sådan och inte bara i relation till andra

alternativ kommer hårdare krav att ställas på lokaliseringen enligt

miljöbalken än i gällande rätt. Regeringen delar remisskritiken mot

utformningen av utredningens förslag till lokaliseringsbestämmelse då

denna kunde tolkas som ett oeftergivligt förbud mot all verksamhet vars

lokalisering inte kunde anses lämplig med hänsyn till balkens mål, utan

något som helst utrymme för skälighetsavvägningar. Regeringen

bedömer att en viss möjlighet till skälighetsavvägning måste finnas även

vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen. En sådan behöver

emellertid inte skrivas in i paragrafen utan den allmänna

avvägningsbestämmelsen kan användas även vid

lokaliseringsprövningen, avsnitt 4.8.8.

Flera platser kan ibland vara lämpliga för en verksamhet. För sådana

situationer bör, enligt regeringen, lokaliseringsbestämmelsen föreskriva

att den bästa av dessa platser skall väljas. Detta uttrycks lämpligen på det

sätt som i dag sker i miljöskyddslagen, nämligen att ändamålet med

verksamheten skall vinnas med minsta intrång och olägenhet. Med detta

avses allt som motverkar miljöbalkens mål.

Miljökonsekvensbeskrivningar spelar en avgörande roll i proceduren

att avgöra om lokaliseringskraven är uppfyllda. En

miljökonsekvensbeskrivning skall, om det är möjligt, innehålla en

redovisning av alternativa platser samt en motivering varför den önskade

platsen har valts, se avsnitt 4.11.5.

4.8.6 Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen

Regeringens förslag: I balken skall införas en allmän hänsynsregel

att alla som bedriver verksamhet skall hushålla med råvaror och

energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och

återvinning.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att

hushållnings- och kretsloppsprinciperna kommer till uttryck i balken.

Kritik mot att föreslagen bestämmelse är oklar vad gäller kravets

innebörd har emellertid framförts från vissa håll.

Naturvårdsverket välkomnar att flera för miljön viktiga frågor, som

hushållningen med naturresurser fått sin plats i kapitlet och i

fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av verksamheter.

Landskrona kommun anför att det är en klar förbättring om miljöbalken

leder till att miljöarbetet förskjuts från reningsteknik till

kretsloppstänkande. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

anser att det är mycket bra att principen har lagfästs och att den också är

logisk i förhållande till innehållet i balkens målregel. Universitetet anser

dock att regeln är för allmänt hållen och understryker att hushållning inte

i varje enskilt fall är det bästa från miljösynpunkt. Universitetet föreslår

en regel som starkare knyter till riksdagens mål.

Koncessionsnämnden anför att lagtexten behöver förtydligas så att det

framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer skall vara.

Nämnden frågar sig bl.a. om kretsloppskravet skall innebära att varor

som innehåller sådant som inte går in i kretsloppet inte skall tillåtas

tillverkas. Uppsala kommun invänder mot att det av lagtexten inte

framgår hur avvägningarna mellan miljö och hushållning kan göras i det

enskilda fallet och ifrågasätter om det är möjligt att göra en avvägning

mellan enskilda lösningar och en tillfredsställande helhetslösning ur

kretsloppssynpunkt. Boverket anför att begreppen hushållning och

naturresurser är otydliga i balken. Verket menar vidare att i den mån de

avser mark och vatten är det delvis en dubblering av de grundläggande

och särskilda reglerna om hushållning med mark- och vattenområden i

följande kapitel.

SAF/Industriförbundet instämmer i huvudsak i vad utredningen anfört,

men påpekar att om principen skall anses innebära att naturen inte får

skadas skulle i princip all utvinning av icke förnybara resurser vara

förbjuden. Man anför vidare att ingen prioritering skall ske mellan

återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Skogsindustrierna

instämmer i hushållnings- och kretsloppsprincipen under förutsättning att

tillämpningen inte blir sådan att den styr skogsföretagens

råvaruförbrukning i strid med egna önskemål eller innebär att företagen

föreskrivs vilka energislag som skall användas. Centrum för biologisk

mångfald anför att frågorna om hushållning med naturresurser och energi

bör integreras bättre i reglerna.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har genom beslut 1993

(bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) godtagit propositionen

1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling

(den s.k. kretsloppspropositionen). Avsikten med den lagstiftning om

producentansvar som infördes var att påskynda utvecklingen mot ett mer

resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion.

Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till

naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och

minimeras och hushållningen med våra resurser förbättras. Det fanns en

rad förslag med utgångspunkt i principen om slutna materialflöden

kretsloppsprincipen. Den innebär att vad som utvinns ur naturen skall på

ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och

bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen

skadas.

Regeringen anser att hushållningsaspekterna beträffande alla resurser

är så betydelsefulla att de bör finnas med i de allmänna hänsynsreglerna i

miljöbalken. Det är alltså inte bara vid markanvändning som hushållning

är viktig.

Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika

sätt nära samband med kretsloppsprincipen. Beträffande båda principerna

kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning.

Principerna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål

process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom

material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då

minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser så att dessa räcker

även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att

avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av

deponier begränsas liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och

vatten.

Förutom att hushålla med råvaror är det betydelsefullt att hushålla med

energi. Med tanke på den betydelse sättet att framställa och använda

energi har för miljön, inte minst i fråga om inverkan på klimatet, framstår

det som naturligt att det finns en särskild regel om detta i miljöbalken.

Regeringen vill här understryka att en effektiv energianvändning och en

ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och

miljöpolitiska mål skall kunna nås. Förnybara energikällor innebär i

många fall den bästa hushållningen med ändliga resurser.

Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning

och hushålla med energi. Vidare bör även energisystemet

kretsloppsanpassas så att nettotillskottet till atmosfären minskas. Detta

kräver att användningen av fossila bränslen begränsas genom effektiv

energianvändning och en ökad användning av förnyelsebara energikällor.

Att spara på energin i samband med tillverkning av produkter är också

som angetts en tillämpning av hushållningsprincipen. Ett ytterligare

alternativ är energiutvinning av avfall. Detta bör dock utnyttjas endast

om avfallet inte lämpar sig bättre för återanvändning eller återvinning.

Om nyttigare användning av materialet inte är möjlig bör dock ett

utnyttjande av energin i avfallet vara att föredra framför deponering.

Kretsloppsprincipen syftar också till att skapa ett mera

resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning,

återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av

avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser

förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny

användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan

verksamhet. I många fall är det mest fördelaktiga om varorna så långt

möjligt kan återanvändas. Ett bra exempel på detta sedan lång tid tillbaka

är returglashanteringen, men återanvändning bör också kunna komma i

fråga på många andra olika områden. Vid bedömningen av hur en vara

bäst utnyttjas bör inte enbart resurshushållningsaspekter beaktas. Hänsyn

bör även tas till miljöpåverkan som är förknippad med användningen.

Den användning som bäst främjar miljöbalkens mål med beaktande av

allt som anges där bör väljas. Kan eller bör vid en sådan bedömning

varorna inte återanvändas bör i stället så långt möjligt ämnen som ingår i

varorna återvinnas och användas vid produktion av nya varor.

Enligt regeringens mening bör kretsloppsprincipen tillämpas av oss

alla. Producenterna av varor har en betydelsefull roll när det gäller att

minska avfallet från produkter och att öka återvinningen av produkter

och avfall. En stor mängd för miljön farliga ämnen finns bundna i varor.

Förr eller senare återförs dessa ämnen till naturen och kan vålla skada

där. Detta är en av de stora miljöfarorna i industrisamhället. Denna fara

måste motverkas på olika sätt. Riksdagen har även tidigare (prop.

1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161) slagit fast att det är

producenternas ansvar att bedöma miljöeffekterna av sina produkter och

att se till att de blir miljöanpassade. Regeringen anser att dessa krav

måste komma till uttryck i de allmänna hänsynsreglerna. Den princip

som bör läggas till grund för en sådan allmän hänsynsregel kan som

nämnts betecknas som kretsloppsprincipen.

Utgångspunkten bör vara att ämnen som kan skada miljön så långt

möjligt över huvud taget inte skall användas vid tillverkning av varor.

Detta är det säkraste sättet att förebygga att de kommer ut i naturen. Icke

naturliga stabila organiska ämnen skall över huvud taget inte tillföras

miljön. De bör därför få användas bara i helt slutna system. Giftiga

tungmetaller skall inte heller spridas i miljön. Det bästa är alltså att

varorna från början inte innehåller skadliga ämnen så att de när

användningen avslutats kan återföras till naturen utan att påverka denna

skadligt ett kretslopp. I den mån farliga ämnen inte kan undvikas i

varor och naturligtvis kan detta inte ske helt, liksom det också finns en

mängd gränsfall av mer eller mindre skadliga ämnen måste det

förhindras att dessa ämnen efter användning kommer ut i naturen.

Kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och

energi skall även ingå som en del i de överväganden som skall göras för

miljöfarlig verksamhet. I enlighet med det vidare perspektiv som

miljöbalken skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i

prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda

prövnings-ärendet koncentreras på särskilda frågor. Särskilt bör frågor

som rör möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor

om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör dock naturligtvis inte

komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon självständig

bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden

eller inte.

Vid tillämpningen av dessa principer måste olika avvägningar göras.

Dels måste de olika effekterna av betydelse för miljöbalkens mål som

föranleds av olika handlingsalternativ vägas mot varandra. Dels måste en

skälighetsavvägning enligt den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 §

göras. Avvägningar är nödvändiga, och sker i praktiken mer eller mindre

medvetet och med hänsyn till olika aspekter, vid varje val i livet. Att det

kan synas ovanligt svårt att göra de bedömningar som föranleds av

tillämpningen av hushållningsprincipen eller kretsloppsprincipen i

förhållande till övriga miljöregler, gör inte att regeln i 2 kap. 5 § kan

undvaras. Den är en förutsättning för att miljöbalkens mål skall kunna

uppnås och bör därför framgå av lagtexten. I viss mån kommer

principerna att kunna konkretiseras ytterligare och få sin närmare

innebörd i olika avseenden fastställd i annan författning, t.ex.

förordningar om producentansvar. I den mån sådana mer direkta

handlingsregler inte finns är det likväl av stor vikt att principerna utgör

utgångspunkt för miljöbedömningarna av varje verksamhet och åtgärd av

betydelse för miljöbalkens mål.

4.8.7 Produktvalsprincipen

Regeringens förslag: Produktvalsprincipen skall tillämpas vid

användning och försäljning av kemiska produkter, biotekniska

organismer och varor som innehåller eller har behandlats med sådana

produkter eller organismer. Produktvalsprincipen innebär att när det är

möjligt skall kemiska produkter och biotekniska organismer ersättas

med mindre farliga produkter eller organismer. Detta gäller också

varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller

bioteknisk organism.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår dock att principen endast skall gälla för användning.

Remissinstanserna: Remissutfallet beträffande produktvalsprincipen

är delat.

Konsumentombudsmannen är positiv och anför att särskilt

produktvalsprincipen bör kunna få större genomslagskraft genom att den

har gjorts tydligare.

Naturvårdsverket påpekar att det i bestämmelsen talas om att ersätta en

kemisk produkt med en mindre riskabel, men att i specialmotiveringen

utökas principen till att avse utbyte av en metod mot en annan. Även

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet frågar sig om det är

meningen att man vid bedömningen skall jämföra inte bara olika

produkter utan även metoder. Fakultetsnämnden konstaterar att enligt

motivtexten skall det vara så, men att detta inte framgår av lagtexten.

Fakultetsnämnden menar också att det från miljösynpunkt är en fördel

om alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den

jämförande bedömningen, men att det förutsätter en ändring i lagtexten.

Regeln borde därför även döpas om till utbytesregeln eller

substitutionsregeln. Vidare ifrågasätts vad begreppet undvikas innebär.

Också Koncessionsnämnden anför att lagtexten behöver förtydligas så

att det klart framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer

skall vara.

Kemikalieinspektionen anser att en skälighetsavvägning inte skall ske

avseende produktvalsprincipen.

Örnsköldsviks kommun anser det vara otydligt att säga att man skall

undvika vissa produkter. Kommunen menar att det är bättre att säga att

vissa miljömässigt dåliga produkter skall bytas ut.

Landskrona kommun menar att utredningens förslag utgör en avsevärd

försämring i förhållande till gällande rätt. Kommunen hänvisar särskilt

till att det föreslås att produktvalsprincipen inte skall vara

straffsanktionerad som idag och att tillsynsmyndigheten inte skall kunna

förbjuda en produkt när det finns ur miljösynpunkt bättre alternativ.

Kommunen föreslår att principen bör utvidgas att omfatta även andra

alternativ än produkter för att nå syftet. Man föreslår att principen skall

tillämpas vid alla aktiviteter som påverkar miljön.

Lunds universitet pekar dels på att principen inskränkts jämfört med

gällande rätt i det hänseendet att den endast avser användning. Vidare

påpekar man att det, till skillnad från den återkallade propositionen och

miljöskyddskommitténs förslag, inte krävs att produktvalet skall leda till

påtaglig fördel för människors hälsa, miljön etc. Istället hänvisas till

skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 9 § i betänkandet. En strängare

tillämpning av produktvalsprincipen framstår enligt Lunds universitet

som i och för sig motiverad. Universitetet ifrågasätter om inte, trots detta,

någon inskränkning bör ske i paragrafen. Man menar att i vart fall måste

en sådan uppmjukning ske om regeln skall få konsekvenser på

skadeståndsrättens eller straffrättens område.

SAF/Industriförbundet instämmer i huvudsak i motivskrivningarna.

Dock synes texten, enligt SAF/Industriförbundet, i vissa stycken återfalla

till att principen skulle kunna utgöra någon form av förbudsregel och

menar att det är en felaktig tolkning att en tillverkare bör avstå från att

tillverka vissa produkter och varor. SAF/Industriförbundet anför också

att en användare knappast kan göra uppskattningar av effekterna från

andra användare.

Justitieombudsmannen anför att det för vanligt språkbruk är fel att

använda begreppet "riskabel vara" bara för att den har behandlats med en

kemisk produkt. JO menar också att det i praktiken är omöjligt för en

privatperson att iaktta denna regel.

Länsstyrelsen i Jönköpings län invänder mot att bestämmelsen inte

relaterar till något i balkens mål.

Skälen för regeringens förslag: I svensk miljölagstiftning tillämpas

en förebyggande hänsynsregel som innebär att skadliga kemiska ämnen

och beredningar som kan ersättas med sådana som är mindre farliga eller

helt ofarliga så långt som möjligt skall undvikas om användaren ändå kan

uppnå ändamålet med användningen. Den som i något sammanhang

tänker använda en kemisk produkt eller en vara som har behandlats med

en kemikalie skall alltså bedöma om samma resultat kan nås med en

annan produkt som är mindre riskfylld eller helt ofarlig. Flera

benämningar på principen förekommer, bl.a. substitutionsprincipen,

produktvalsprincipen och utbytesprincipen.

I lagen (1985:426) om kemiska produkter ställs krav både på att en

kemikalie som kan ersättas med en mindre farlig motsvarighet skall

undvikas och att de försiktighetsmått som behövs skall vidtas. Lagen ger

också regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

möjlighet att meddela förbud eller föreskrifter om hantering, export och

import av kemiska produkter. Vidare ger lagen en tillsynsmyndighet

möjlighet att meddela de förelägganden eller förbud som behövs i ett

enskilt fall för att lagen eller föreskrifter som är meddelade med stöd av

lagen skall efterlevas. Regeringen bedömer att det är lämpligt att

behandla dessa olika regler var för sig.

Ett par av remissinstanserna har pekat på att det är oklart om

produktvalsprincipen skall omfatta metodval.

Den hänsynsregel som här avses med benämningen

produktvalsprincipen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika

sådana farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre

farliga motsvarigheter. Principen bör även omfatta varor som innehåller

eller har behandlats med sådana ämnen eller beredningar.

Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de

ersätts utan också genom att en teknik eller metod används som medför

att användningen kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten i lagen

om kemiska produkter om att behövliga försiktighetsmått skall vidtas

innefattar sådana teknik- och metodval. Den generella skyldigheten att

använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser miljöbalkens mål

gäller även med avseende på användningen av kemikalier. Denna

skyldighet framgår av 2 kap. 3 §. Den övervägs och utvecklas under

avsnitt 4.8.3. Det saknas därför skäl att ta upp frågan om metodval

närmare i nuvarande sammanhang.

Produktvalsprincipens syfte är att tillgodose miljöbalkens mål genom

att ett miljömässigt val skall göras av kemiska ämnen och beredningar

som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön eller

varor som innehåller eller har behandlats med sådana. Principen innebär

således att sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer eller

en vara som har behandlats med en sådan produkt eller organism skall

ersättas med en mindre farlig sådan oavsett om åtgärder kan vidtas för att

förhindra eller begränsa eventuella olägenheter eller skador med

anledning av att produkten, organismen eller varan används. Det är

produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper som sådana

som skall bedömas och jämföras med andra alternativ när valet sker. Det

minst farliga alternativet skall väljas och därefter skall de åtgärder vidtas

som behövs för att förhindra eller begränsa de olägenheter eller skador

som ändå kan riskera drabba människors hälsa eller miljön.

Produktvalsprincipen blir således, som den här används, en

handlingsregel som skall tillämpas i en valsituation. Den skall

följaktligen inte kunna läggas till grund för myndighetsbeslut om att ett

sådant ämne eller en vara skall förbjudas generellt eller beslut som

innehåller andra generella begränsningar. Däremot kan en myndighet när

den fattar generella beslut om förbud eller andra begränsningar av ett

preparat beakta om det kan ersättas av något mindre farligt preparat. I en

sådan situation gör dock myndigheten inte ett positivt val mellan olika

produkter, i så måtto att den väljer ut en viss produkt som skall användas

för ett visst ändamål. Istället förbjuder myndigheten en viss produkt på

den grunden att den är alltför farlig och att den dessutom kan ersättas

med någon mindre farlig produkt. Detta är följaktligen inte en

tillämpning av produktvalsprincipen.

Det bör påpekas att om en produkt är mycket farlig kan den förbjudas

oavsett om den kan ersättas av andra produkter eller inte. Det ligger dock

i sakens natur att ett beslut om förbud underlättas om produkten kan

ersättas med en mindre farlig. Förekomsten av alternativ får därför

framför allt betydelse vid beslut om något mindre farliga men ändå

riskabla produkter. I miljöbalken finns grunden för att meddela

föreskrifter om förbud och begränsningar i 14 kap. om kemiska

produkter och biotekniska organismer, se avsnitt 4.19.

Strävan att undvika sådana ämnen och beredningar som kan ersättas

med mindre farliga motsvarigheter finns även inom EU. I ett utkast till

EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa processer

och industriella anläggningar föreslås t.ex. en bestämmelse att om det är

till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är

skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas

så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som

förorsakar mindre olägenhet. Även i ett förslag till biociddirektiv som

behandlas i avsnitt 4.19.1 finns en regel med motsvarande syfte.

Miljöbalksutredningen hade i december 1995 en utfrågning om

tillämpningen av produktvalsprincipen. Inför denna hade Statskontoret

tagit fram ett underlag om hur bestämmelsen har fungerat i praktiken.

Till utfrågningen hade inbjudits företrädare för näringslivet, statliga

myndigheter, kommuner, universitet, olika organisationer m.fl. Vid

utfrågningen ansågs inte att det krävdes ändrad lagstiftning. Flera

deltagare framförde dock synpunkten att tillämpningen kunde förbättras

ytterligare.

Regeringen föreslår att produktvalsprincipen införs i miljöbalken som

en central allmän hänsynsregel och att den skall avse både kemiska

produkter och biotekniska organismer. Med hänsyn till vad som anförts

om det generella kravet avseende metodval i försiktighetsmåttsprincipen

finns, trots vad flera remissinstanser anfört, inte skäl att särskilt för

användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer

föreskriva att från miljösynpunkt bästa metod eller teknik skall användas.

Metod skall väljas med hänsyn också till möjligheten att undvika riskabla

kemiska produkter och biotekniska organismer.

Det är i praktiken i första hand vid användning av en kemisk produkt,

vara eller bioteknisk organism som föreskrivet produktval kan göras. I

dag omfattar produktvalsprincipen all hantering. Med hantering avses

tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport,

användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande,

överlåtelser och därmed jämförliga förfaranden.

Den som har fått i uppdrag att transportera en kemisk produkt kan

knappast kräva att få transportera en annan, mindre riskabel, produkt

istället. Inte heller den som skall förpacka, förvara, behandla, bearbeta

eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism kan byta ut

det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller destrueras. I

de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker med hjälp

av kemikalier eller biotekniska organismer är det dock frågan om

användning. Produktvalsprincipen är då tillämplig. Till användare räknas

också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en

sammansatt produkt eller vara.

Produktvalsprincipen bör förutom vid användning också gälla vid

försäljning. Ofta har den som saluför en vara betydligt bättre möjligheter

än konsumenten att bedöma om en vara kan ersättas med en mindre farlig

motsvarighet för en viss användning. Förutsättningen då är att säljaren

vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge

kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs

kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors

bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till

miljöns fördel. Vad beträffar möjligheter att ingripa i överlåtelseledet i

övrigt kan generella förbud mot försäljning av vissa produkter meddelas

med stöd av 14 kap. 25 § som motsvarar nuvarande 12 § lagen om

kemiska produkter. Vid prövning av frågor om ingripanden mot

produkter måste Sveriges internationella åtagande vad gäller framför allt

varors fria rörlighet beaktas.

 Möjligheten för tillsynsmyndigheterna att meddela förbud mot

försäljning skall, på samma sätt som idag enligt 5 § LKP, endast kunna

utnyttjas i ett enskilt fall. Tillsynsbefogenheterna innefattar inte någon

rätt att meddela generella förbud mot försäljning av en produkt. I de fall

en miljönämnd, i syfte att förbjuda all försäljning av en viss produkt

inom kommunen, har meddelat beslut med stöd av 5 och 16 §§ LKP mot

återförsäljare i kommunen har detta ansetts vara att jämställa med ett

generellt förbud och har inte godtagits vid domstolsprövning (jmfr. t.ex.

Kammarrätten i Jönköpings dom den 5 mars 1997, 308-309-96). För att

en tillsynsmyndighet skall ha rätt att förbjuda försäljning av en produkt

måste det vara klarlagt att den produkt som skall förbjudas kan ersättas

med en annan mindre farlig produkt i det enskilda fallet. De krävs

således att tillsynsmyndigheten känner till hur produkten skall användas.

Också i ett fall som det angivna är myndigheten skyldig att iaktta

Sveriges internationella förpliktelser.

Produktvalsprincipen har behandlats av riksdagen vid flera tillfällen,

bl.a. i jordbruksutskottets betänkande 1995/96:JoU10. Då hade i en

motion yrkats att kommunerna skulle få en uttrycklig rätt att förbjuda

varor och produkter i handeln utifrån produktvalsprincipen. Utskottet

föreslog att yrkandet skulle lämnas utan vidare åtgärd bl.a. med

hänvisning till Miljöbalksutredningens arbete.

Regeringen vill i anledning av detta återigen betona att

produktvalsprincipen inte är att se som en förbudsregel annat än för

användning och försäljning i vissa fall. Det är en hänsynsregel som alla

skall iaktta, ett förhållningssätt och inte ett förbud mot försäljning och

användning av vissa kemikalier. Generella förbud bör i likhet med för

närvarande beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer. Kommunernas rätt att ingripa i enskilda fall följer däremot

av reglerna om tillsyn.

Produktvalsprincipen bör gälla alla och alltså tillämpas både i

näringsverksamhet och av enskilda. Principen bör gälla inte bara för

kemiska produkter och biotekniska organismer såsom de definieras i

balken, utan även för varor som innehåller eller har behandlats med

sådana.

Några remissinstanser, däribland Örnsköldsviks kommun och Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet framför att principen hellre

borde kallas utbytes- eller substitutionsprincipen. Principen inrymmer

emellertid ett vidare tillämpningsområde än enbart byte av kemiska

produkter där sådana redan används. Principen bör i första hand ses i ett

dynamiskt perspektiv. Ambitionen skall vara att vid varje beslut som styr

användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan

olika kemiska produkter. Detta gäller redan vid beslut om utveckling och

tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen gäller inte bara

första gången ett val skall göras. Det är frågan om en fortlöpande

process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas

skall ett utbyte ske.

Produktvalsprincipen skall ingå som en del i de överväganden som

skall göras för miljöfarlig verksamhet, vilket innebär att i fortsättningen

skall även användningen av kemiska produkter beaktas vid prövningen.

Hittills har tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen

endast kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet i

den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen. I

fortsättningen bör det därför, som även anges i avsnitt 4.14.4, ankomma

på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och

att genom villkor fastställa regler om kemikaliehantering som kan leda

till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt.

Produktvalsprincipen motiveras av att kemiska produkter och

biotekniska organismers egenskaper typiskt sett medför risker för

människors hälsa och miljön. Jämförelsen av olika alternativ skall avse

kemikaliernas eller organismernas direkta påverkan på människors hälsa

eller miljön. Det är däremot inte avsikten att inverkan på

resurshushållning eller andra aspekter som i och för sig är av betydelse

för en hållbar utveckling skall beaktas vid tillämpningen av

produktvalsprincipen. Dessa skyddsintressen tillgodoses genom andra

principer, främst hushållnings- och krets-loppsprincipen. När det gäller

den inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk

ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning.

En prövning enligt produktvalsprincipen innebär med nödvändighet

alltid att en avvägning mellan graden av risk mellan tillgängliga

alternativ, dvs. en bedömning av sannolikheten för att en skada skall

inträffa och verkningarna av en eventuell skada i samband med att olika

alternativ vägs mot varandra. Regeringen bedömer, att det är rimligt att

vid denna avvägning också en skälighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § skall

göras. Produktvalsprincipen är däremot, som tidigare nämnts, inte att se

som en förbudsregel annat än för användning och försäljning i enskilda

fall. Vid generella förbud, som kan meddelas av regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer, skall bestämmelsen i 14 kap. 25 §

som motsvarar nuvarande 12 § lagen om kemiska produkter användas.

Regeringen bedömer att produktvalsprincipen även fortsättningsvis

skall vara straffsanktionerad. I miljöbalken införs en straffbestämmelse

avseende miljöfarlig kemikaliehantering 29 kap. 3 §. Den avser den som

med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk

produkt eller en vara som innehåller en sådan, utan att vidta de

skyddsåtgärder eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av

produktens eller varans inneboende egenskaper. Om

produktvalsprincipen kommit till uttryck i villkor för en verksamhet kan

överträdelse av villkoren också föranleda straff. En från hälso- och

miljösynpunkt felaktig användning eller annan befattning med kemikalier

är således straffsanktionerad enligt balken. En tillsynsmyndighet kan

också meddela beslut om föreläggande i ett enskilt fall om

produktvalsprincipen inte har tillämpats. Ett sådant föreläggande kan

förenas med vite.

Justitieombudsmannen har pekat på svårigheterna att tillämpa

produktvalsprincipen i praktiken, framför allt för privatpersoner. Det är

viktigt att produktvalsprincipen verkligen genomdrivs med kraft och

klarhet, särskilt när det gäller betydelsefulla risker. Den renodling av

principen som föreslås kan underlätta tillämpningen. De myndigheter

som har ett särskilt ansvar på området är framför allt

Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen.

Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet tillsyn över

tillverkare, importörer och andra leverantörer. Det innebär bl.a. ansvar

för åtgärder att begränsa riskerna med flödet av kemiska ämnen på

marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna

konsumentanvändningen av kemiska produkter.

Naturvårdsverket har idag den centrala tillsynen över skyddet för den

yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter.

Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över skyddet mot

ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig

hantering av kemiska produkter. Det bör framför allt vara

Kemikalieinspektionens uppgift att meddela generella föreskrifter om

tillämpningen samt allmänna råd till tillsynsmyndigheter, även om

arbetet skall bedrivas i samråd med övriga myndigheter. Denna ordning

bör kvarstå även efter balkens ikraftträdande.

Kemikalieinspektionen anordnar regelbundet seminarier om

produktvalsprincipen och dess tillämpning för tjänstemän hos de

regionala och lokala tillsynsmyndigheterna, framför allt länsstyrelser och

kommuner. Kemikalieinspektionen har också sammanställt olika

förteckningar, däribland den s.k. begränsningslistan, som omfattar ett 70-

tal ämnen vars användning begränsats i något avseende. Vidare har

inspektionen upprättat en förteckning, den s.k. OBS-listan. Listan, som

successivt uppdateras, innehåller över 250 ämnen som är så skadliga att

de kräver särskild uppmärksamhet vid användningen och vilka det är

särskilt viktigt att ersätta med andra ämnen. I Kemikalieinspektionens

märkningsföreskrifter listas för närvarande 1 500 ämnen med upplysning

om hur ämnena är klassificerade med avseende på hälso- och

miljöfarlighet och hur de skall märkas. Listorna ger underlag och råd för

jämförande bedömning av kemikalier och för goda produktval vid

tillämpning av produktvalsprincipen. Angivna myndigheter har vidare i

ett antal rapporter och andra publikationer riktade till både användare och

tillsynsmyndigheter behandlat produktvalsprincipen och hur den skall

tillämpas. Det är, enligt regeringens bedömning, viktigt att det

exemplifierade arbetet fortsätter och intensifieras för att

produktvalsprincipen skall bli allmänt tillämpad.

Eftersom produktvalsprincipen skall tillämpas av alla som använder

kemiska produkter och biotekniska organismer oavsett om

myndigheterna tagit ställning beträffande enskilda produkter har

branschorganisationerna en viktig funktion att fylla för att principen skall

få ett ordentligt genomslag och tillämpas på det sätt som är avsett.

Kemikontoret, som är ett branschorgan för den kemiska industrin, har i

detta syfte bl.a. utarbetat rekommendationer i sin serie Ansvar av betydelse är

härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller

får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det

går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån

åtgärdsplanerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut,

utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen

i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas

som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen

förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får

det här till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av plan- och

bygglagen ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är

att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att,

om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de

håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 §

regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs.

såvitt här är av intresse skydd för hälsa samt natur- och miljövård."

Regeringen delar de synpunkter som Lagrådet framfört och konstaterar

att detta inte föranleder några ändringar i förslaget.

Det förhållandet att en verksamhet med någon betydelse medverkar till

att en miljökvalitetsnorm överträds skall kunna utgöra grund för

omprövning av tillstånd och villkor i meddelade tillståndsbeslut för

verksamheter inom området. Därmed kan utsläppen nedbringas så att

normen kan uppfyllas.

Det bör då vara möjligt och även lämpligt att ompröva

tillståndsvillkoren för flera verksamheter i ett sammanhang genom s.k.

grupprövning. Genom en sådan grupprövning kan fördelningen av de

utökade kraven göras rättvis mellan dem som skall genomföra

minskningen av utsläpp så att normen uppfylls. Sådan grupprövning bör

göras när verksamhetsutövarna begär det. Även utan begäran kan en typ

av gemensam prövning göras genom att tillståndsmyndigheten beslutar

om gemensam handläggning av flera ansökningar om omprövning. Detta

behandlas närmare i författningskommentaren till 5 kap. 4 §.

För att uppfylla en norm bör det också vara möjligt att meddela

områdesföreskrifter av det slag som nu finns för miljöskyddsområden i

miljöskyddslagen 8 a §. Bestämmelser om detta finns i 7 kap. 19-20 §§.

Sådana föreskrifter kan gälla även för verksamheter som har tillstånd.

Andra åtgärder kan vara att genom ändring av planer av betydelse för de

diffusa utsläppen nedbringa dessa.

Det kan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där

miljökvaliteten är godtagbar men där det finns risk för försämring.

Härigenom kan en negativ miljöutveckling i dessa områden undvikas.

Beror överskridandet på föroreningar från verksamheter utanför det av

normen reglerade geografiska området kan åtgärder istället sättas in

utanför detta område. Det innebär att det inte bara är verksamheter

belägna inom det område som en norm omfattar som berörs av åtgärder,

utan det gäller alla som medverkar till att en norm överträds.

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormers

inverkan på meddelade tillståndsbeslut. Industriförbundet och

Arbetsgivareföreningen har framfört farhågor för att införandet av

miljökvalitetsnormer minskar stabiliteten och förutsebarheten och anfört

att systemet måste visa större respekt för befintliga tillstånd. Även andra

remissinstanser, bl.a. Koncessionsnämnden, har framfört synpunkter om

att rättssäkerheten kan urholkas för befintliga verksamheter genom att

meddelade normer skulle kunna leda till att tillstånd helt eller delvis

upphävs.

I detta sammanhang bör det betonas att en avvägning inom ramen för

regelsystemet alltid måste ske mellan verksamhetsutövarnas intressen,

möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön.

Regelsystemet skall tillämpas på ett sådant sätt att tillräcklig trygghet för

verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att

föranleda miljöpåverkan utöver det godtagbara, när det gäller att skydda

så viktiga värden som människors hälsa och miljön. Sådana

överväganden faller väl inom ramen för avvägningar enligt 2 kap. 7 §.

Ny verksamhet

Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till

stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från

andra källor reduceras i minst motsvarande mån så att normen inte

överträds.

Det kan också uppkomma den situationen att ny verksamhet vill

lokalisera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och

där etableringen inte ryms inom ramen för de åtgärder som skall vidtas

enligt åtgärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det

fallet där normen redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från

andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i

ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Ny verksamhet

bör kunna få komma tillstånd även inom områden där en norm

överskrids, om sådana åtgärder vidtas att olägenheterna från annan

verksamhet minskar i sådan grad att möjligheterna att uppfylla normen

ökar i inte obetydlig utsträckning. Det innebär att den totala belastningen

måste minska mer än endast marginellt för att verksamheten skall få

komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt med grupprövning

enligt vad som anges i författningskommentaren till 5 kap. 4 §. Då

öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska

utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för

den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör

hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras.

Även om en ny verksamhet inte medför att föreskriven lägsta

godtagbara miljökvalitet för området överskrids måste givetvis frågan

om erforderliga skyddsåtgärder eller försiktighetsmått ändå prövas.

Utformningen av tillståndsbesluten behöver således i många fall inte

påverkas nämnvärt av normerna. Däremot kommer beslutsunderlaget att

förbättras. Framför allt bör miljökvalitetsnormerna vara betydelsefulla

när miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas. En

miljökonsekvensbeskrivning skall också enligt 6 kap. 7 § första stycket 2

miljöbalken innehålla en beskrivning av hur det undviks att en

verksamhet eller åtgärd medverkar till att en miljökvalitetsnorm

överträds.

Hänsynsreglernas tillämpning

De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall föreskrivas såväl

beträffande befintlig verksamhet som beträffande ny verksamhet regleras

i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. balken. Miljökvalitetsnormerna

ger då upplysning om vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid

tillämpningen av hänsynsreglerna. I de fall en miljökvalitetsnorm inte är

uppfylld, får vid tillämpningen av dessa den skälighetsavvägning som

skall göras enligt 2 kap. 7 § aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm

åsidosätts. En miljökvalitetsnorm anger alltså alltid den miniminivå som

måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglerna. Detta angavs i

utredningens förslag i författningskommentaren till den bestämmelsen

men framgår nu direkt av lagtexten, vilket även Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet förordat i sitt remissvar.

Lagregeln får som nämnden skriver en direkt rättsverkan inte bara

gentemot myndigheter utan även mot verksamhetsutövare.

Vidare kan, som redan angetts, genom omprövning av tillståndsvillkor

för befintlig verksamhet enligt 24 kap. 5 § 2 utsläppen nedbringas så att

normen inte överträds. I dessa fall kan den situationen föreligga att det

inom det område där miljökvalitetsnormen överträds endast finns

tillståndsgivna verksamheter och alla dessa använder bästa möjliga

teknik. Med det menas i detta fall att det är så att verkligen den bästa

möjliga tekniken används utan att kraven sänkts genom

skälighetsavvägning, dvs. att det inte finns effektivare anordningar eller

metoder att tillgå, vilket förutsätter att alla tillstånd är relativt nya. För

att

i ett sådant fall kunna uppfylla normen måste tillståndsmyndigheten vid

omprövning av tillstånden minska tillåten produktionsmängd så att

utsläppen minskar tillräckligt för att uppfylla normen. Den

skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap. 7 § vid tillämpning av

hänsynsreglerna och även vid tillämpning av regeln om bästa möjliga

teknik, motsvarande den som görs idag enligt 5 § miljöskyddslagen, får

som angetts aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm inte kan uppnås. En

miljökvalitetsnorm anger alltid den miniminivå som måste beaktas vid

tillämpningen av hänsynsreglerna. Det innebär att det vid omprövning

går att ställa ytterligare krav än vad som kan uppnås med användning av

bästa möjliga teknik. Detta överensstämmer inom EG-rätten med artikel

10 i IPPC-direktivet 96/61, där det föreskrivs att om en

miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom

användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder

föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra

åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna.

Direktivet behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2. Därmed är också

Naturskyddsföreningens farhågor, att villkor som krävs vid en

omprövning av en verksamhet för att normen inte skall överträdas skulle

kunna anses oskäliga enligt avvägningsregeln, obefogade.

Det kan också i vissa fall även då behöva föreskrivas

produktionsminskningar för att normen skall uppfyllas. Den situationen

att det bara finns tillståndsgiven verksamhet inom ett område torde dock

inte bli vanligt förekommande. I de flesta fall torde det även finnas icke

tillståndsgiven verksamhet i området för vilken föreskrifter kan

meddelas.

Miljökvalitetsnormerna anger det miljötillstånd som behöver uppnås

vid tillämpningen av hänsynsreglerna och kan också ligga till grund för

generella föreskrifter. Inom ramen för de försiktighetsmått som kan

åläggas varje enskilt företag bör strävan vara att fördela bördorna så att

de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Detta kan innebära att

åtgärderna bör vidtas utanför det område som omfattas av

miljökvalitetsnormen.

Miljökvalitetsnormer kan också ligga till grund för andra föreskrifter.

Miljökvalitetsnormer skall omfatta alla verksamheter

Som angetts tidigare bör miljökvalitetsnormer rikta sig mot kommuner

och myndigheter och bör vara bindande såtillvida att kommunerna och

myndigheterna är skyldiga att tillämpa dessa vid prövning av tillåtlighet,

tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt vid

tillsyn och när föreskrifter meddelas och i sin planering och

planläggning. Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att

komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida

sådana och bör kunna tillämpas vid prövningen av såväl befintliga som

nya verksamheter. De skall också som framgått tillämpas vid individuell

prövning och omprövning av tillståndspliktig verksamhet.

Det innebär att i princip all verksamhet som påverkar de

föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för

utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan

belastas med utan fara för påtagliga olägenheter omfattas av

miljökvalitetsnormerna. Här kan nämnas exempelvis diffusa utsläpp från

jordbruk och trafik. Om någon verksamhet som medför påverkan av

angivet slag skulle undantas skulle bestämmelserna bli verkningslösa.

Det skulle exempelvis vara omöjligt att uppfylla miljökvalitetsnormer för

luft om trafiken undantogs eller för vatten om de areella näringarna eller

trafiken undantogs. Vikten av att alla verksamheter kan omfattas har

Naturvårdsverket betonat i sitt remissvar. Även Advokatsamfundet

förutsätter att ett åtgärdsprogram kommer att omfatta alla verksamheter

som kan påverka normens upp-fyllelse och att balkens

tillämpningsområde måste bestämmas därefter. Det vore enligt

samfundet mycket olyckligt om det inte lagligen gick att se till att den

objektivt sett mest effektiva åtgärden vidtogs på den grunden att den

verksamhet som gett upphov till denna påverkan faller utanför balkens

tillämpningsområde. Därför kan Skogsstyrelsen enligt regeringens

bedömning inte få gehör för sitt önskemål att det i 5 kap. 3 § bör

klargöras att bestämmelsen avser prövning, tillsyn och beslut om

föreskrifter enligt denna balk. Tvärtom skall det framgå av balken att all

verksamhet omfattas.

När det gäller verksamheter med påverkan från många små enheter där

var och ens påverkan inte är så stor men den sammanlagda påverkan är

betydande bör ett åtgärdsprogram inte peka ut enskilda

verksamhetsutövare utan reglera påverkan genom generella föreskrifter

som omfattar dessa. Exempelvis kan kväveutsläpp i vissa

jordbruksbygder regleras genom generella föreskrifter avseende gödsling

inom ett geografiskt område, till viss del på samma sätt som föreskrivs

idag med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark, i stället för att

villkor sätts för varje jordbrukares verksamhet.

Regeringen finner därför sammanfattningsvis att i bestämmelsen om

åtgärdsprogram skall anges att dessa får omfatta all verksamhet som kan

påverka de störningsnivåer en norm omfattar, oavsett om den är

tillståndspliktig eller inte.

Miljökvalitetskrav inom hälsoskyddsområdet

Det ligger särskilt nära till hands att fastställa godtagbar miljökvalitet

inom hälsoskyddssektorn. Ett stort antal människor utsätts för störningar

som kan skada hälsan. Framför allt gäller detta i vissa städer där halterna

av luftföroreningar kan överskrida skadliga nivåer. Det finns också

många exempel på att utsläpp till luft från enskilda verksamheter gett

upphov till olägenheter för de närboende.

I dessa fall torde godtagbar miljökvalitet få bestämmas i form av

haltvärden som inte får överskridas momentant eller för vissa tidsenheter.

I vissa fall är det den momentana störningen och i andra fall

långtidsexponeringen som är avgörande från hälsorisksynpunkt.

Vad gäller buller har myndigheterna i princip redan under många år

arbetat med styrande normer. Mätparametern är vanligtvis decibel.

Bullerkraven är olika för olika områden, t.ex. bostadsområden,

fritidsområden och arbetsplatser. Både momentanvärden och ekvivalenta

värden, dvs. vägda genomsnittsvärden, används för att mäta bullernivåer.

Dricksvatten är ett livsmedel för vilket det finns särskild lagstiftning

och som därför inte som sådant berörs av miljöbalken. Däremot kan

kvalitetskrav ställas på vattentäkterna vilket framgått av genomgången av

direktiv (75/440/EEG) om kvalitet på ytvatten avsett att användas som

dricksvatten. Det finns även ett direktiv till skydd för grundvattnet

(80/68/EEG) som behandlas i avsnittet om miljöfarlig verksamhet. Som

angetts tidigare pågår ett arbete inom EU att ersätta bl.a. dessa direktiv

med ett ramdirektiv för vattenresurser.

Livsmedelsverket tillstyrker utredningens förslag om

miljökvalitetsnormer och skriver att därmed kommer direktivens krav på

yt- och grund-vatten som skall användas som råvatten för produktion av

dricksvatten, att omvandlas till miljökvalitetsnormer samt att det framstår

som mycket tillfredsställande att råvatten får skydd av miljöbalkens

regler. Verket skriver vidare att vid bedömning av miljökvalitetskrav

synes utredningen ha förbisett att den i särklass största intagskällan för

många miljökemikalier är livsmedel. Exempel på detta är

metylkvicksilver och PCB i fisk. Enligt Livsmedelsverkets mening bör

kvalitetsaspekter som har att göra med livsmedelsproduktion till havs och

till lands beaktas när miljökvalitetsnormer utarbetas.

Åtgärdsprogram och andra genomförandefrågor

För närvarande innebär det inte några svårigheter för Sverige att uppfylla

miljökraven i EG:s direktiv om miljökvalitet. Vi kommer därför

sannolikt inte att behöva tillämpa den rapporteringsskyldighet till

kommissionen som föreligger vid överskridande av föreskrifterna.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar dock i sitt

remissvar att flera vattenkvalitetsdirektiv exempelvis föreskriver en viss

lägsta syremättnadsgrad som periodvis understigs inom flera svenska

vattenområden.

Regeringen gör den bedömningen att förutom vår skyldighet att

genomföra EG-direktiv finns det med hänsyn till framtida mer skärpta

EG-regler skäl att utforma bestämmelserna i miljöbalken på ett sådant

sätt att de överensstämmer med genomförandereglerna i miljödirektiven.

Det ramdirektiv om vattenresurser som håller på att utarbetas inom EU

kommer enligt förslaget som föreligger från kommissionen att innebära

krav på att medlemsländerna skall indelas i avrinningsdistrikt. För dessa

avrinningsdistrikt skall upprättas vad som i förslaget kallas "Planer för

avrinningsområdesförvaltning (River Basin Management Plans)" och i

dessa skall ingå de mera detaljerade åtgärdsprogrammen (programme of

measures). EU:s tidsplan för ramdirektivet innebär att det skall antas av

rådet under år 1998.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att ett åtgärdsprogram skall

upprättas i de fall det behövs för att föreskriven lägsta godtagbara

miljökvalitet inte skall överskridas eller normen skall uppnås. I

utredningens lagförslag har även angetts att åtgärdsprogrammet skall

upprättas av en kommun om normen gäller bara kommunens område, av

länsstyrelsen om normen gäller flera kommuner och i övriga fall av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare har

angetts att när regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer

skall den föreskriva vilken eller vilka myndigheter eller kommuner som

skall upprätta åtgärdsprogram, eftersom det inte får råda någon tvekan

om vilken eller vilka myndigheter som har denna skyldighet, t.ex. med

hänsyn till normens geografiska område.

Med hänsyn till det arbete som pågår inom EU och remissynpunkter

från bl.a. flera länsstyrelser, som föreslår att flera länsstyrelser

gemensamt bör kunna upprätta åtgärdsprogram, finns det skäl att utforma

reglerna om åtgärdsprogram något annorlunda än utredningen föreslagit.

För att uppnå ett mera flexibelt system räcker det att i balken ange att

regeringen skall besluta vilken eller vilka myndigheter eller kommuner

som skall upprätta åtgärdsprogram. Ett åtgärdsprogram skall dock som

utredningen föreslagit upprättas i de fall det behövs för att föreskriven

lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller normen skall

uppnås. Ett sådant beslut kan regeringen meddela i samband med att den

beslutar om att utfärda en miljökvalitetsnorm. För att kunna uppfylla EU-

krav bör också föreskrivas att åtgärdsprogram även skall upprättas om

det krävs enligt en rättsakt från EU. Regeringen bör då få rätt att överlåta

till en myndighet att besluta om sådana åtgärdsprogram. Vidare bör

regeringen även ges rätt att meddela föreskrifter om generella krav på att

åtgärdsplaner skall upprättas om sådana krav införs exempelvis i enlighet

med det förslag till ramdirektiv för vatten som kommissionen

presenterat. Begreppet åtgärdsplan bör användas eftersom det är en plan

av en mera övergripande natur för att på lång sikt uppnå vissa allmänna

mål som avses i direktivförslaget. Det åtgärdsprogram som regeringen

kan besluta skall upprättas för att en norm skall kunna uppfyllas, skall

vara på en mera detaljerad nivå och avse en mera näraliggande

tidsperiod. I enlighet med Lagrådets förslag bör bestämmelsen om

åtgärdsplaner, 5 kap. 8 §, utformas så att regeringen kan upprätta sådana

eller välja att delegera uppgiften till en eller flera myndigheter eller

kommuner.

Åtgärdsprogrammen bör i första hand tas fram av den berörda

kommunen, om normen omfattar endast en kommun. Innan kommunen

upprättar programmet bör samråd hållas med länsstyrelsen samt andra

myndigheter som berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall

torde innefatta åtgärder som någon annan myndighet än kommunen skall

vidta. Detta gäller framför allt länsstyrelsen. I många fall kan

programmet även behöva omfatta åtgärder som endast en central

myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en omprövning

av tillståndsvillkor bör göras, vilket enligt balken skall initieras av

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Kammarkollegiet eller

länsstyrelsen. Försvarsmakten har motsatt sig att en kommun kan få

upprätta ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet och

föreslagit att det lägst skall vara länsstyrelserna som kan upprätta

åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten. Regeringen delar denna

uppfattning. Ett åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten, Försvarets

materielverk eller annan verksamhet inom försvaret bör därför upprättas

av länsstyrelsen och inte av en kommun. Vägverket har framfört

synpunkten att väghållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka

åtgärder som skall sättas in för att minska den egna verksamhetens

belastning. Kommunen bör dock även i sådana fall upprätta ett

åtgärdsprogram eftersom Vägverket får tillfälle att framföra sina

synpunkter i samrådet som kommunen alltid skall ha med andra

myndigheter som berörs. Kommunen bör även samråda med sådana

verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. NUTEK anser i

sitt remissvar att uttrycket i betydande omfattning skall ändras så att

samråd skall ske med verksamhetsutövare som påverkas i icke obetydlig

omfattning. Detta skulle dock medföra alltför omfattande

samrådsskyldighet eftersom det kan vara ett mycket stort antal

verksamhetsutövare som berörs, varför den av utredningen föreslagna

omfattningen bör väljas enligt regeringens uppfattning.

Kommunfullmäktige bör besluta om åtgärdsprogram med hänsyn till

dess övergripande karaktär och den betydelse som ett sådan program har.

Omfattar den aktuella normen flera kommuner i ett län bör det i många

fall vara mest lämpligt att länsstyrelsen får i uppgift att ta fram

åtgärdsprogram. Innan länsstyrelsen beslutar om ett åtgärdsprogram skall

den också på motsvarande sätt som bör gälla för kommunerna samråda

med andra berörda myndigheter och kommuner. Även länsstyrelsen bör

samråda med sådana verksamhetsutövare som berörs i betydande

omfattning. Det bör även vara möjligt att i de fall där det är lämpligt och

berörda kommuner så önskar låta dessa kommuner i mellankommunal

samverkan upprätta ett åtgärdsprogram. Som nämnts innebär förslaget att

regeringen skall kunna besluta att en eller flera myndigheter eller

kommuner skall upprätta åtgärdsprogram. I de fall då den aktuella

miljökvalitetsnormen omfattar flera kommuner i ett län bör det enligt

motiven i många fall vara mest lämpligt att länsstyrelsen får till uppgift

att ta fram åtgärdsprogram, men det avses även vara möjligt att, i de fall

det är lämpligt och berörda kommuner så önskar, låta kommunerna i

mellankommunal samverkan upprätta ett åtgärdsprogram.

Lagrådet skriver i anslutning till detta: "Det förtjänar med anledning

av dessa uttalanden erinras om att samordningen av frågor om

användningen av mark- och vattenområden som berör flera kommuner

gemensamt har fått en annan lösning i plan- och bygglagen. Enligt 7 kap.

1 § nämnda lag skall sålunda, när den utrednings- och

samordningsverksamhet som behövs inte kommer till stånd på annat sätt,

regeringen utse ett region-planeorgan som under viss tid eller tills vidare

skall ha hand om denna uppgift. Till regionplaneorgan kan regeringen

utse ett befintligt kommunalförbund, men regeringen kan också förordna

att de berörda kommunerna skall bilda ett särskilt regionplaneförbund för

ändamålet.

Den i plan- och bygglagen valda lösningen har den fördelen att man

säkerställer att en plan kommer till stånd även om de berörda

kommunerna inte skulle vara ense i alla frågor, eftersom omröstning om

planen skall ske i kommunalförbundets fullmäktige och inte i fullmäktige

för de berörda kommunerna. Eftersom det i förevarande fall är förutsatt

att uppgiften att upprätta en åtgärdsplan skall ges till flera kommuner

gemensamt bara när dessa önskar det och en åtgärdsplan normalt torde

avse mera avgränsade frågor än en regionplan, synes det inte finnas

tillräckliga skäl att på samma sätt som enligt plan- och bygglagen göra

delegation till kommunalförbund till ett obligatorium för fall då en

åtgärdsplan berör flera kommuner. Det synes emellertid kunna vara

lämpligt att, för de fall då ett regionplaneorgan eller något annat

kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna

möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsplanen åt ett sådant

organ. Lagrådet förordar med hänsyn härtill att 5 § kompletteras med ett

nytt sista stycke av följande lydelse: Med kommun avses i denna

paragraf även kommunalförbund." .

Regeringen anser i likhet med Lagrådet att åtgärdsprogram bör kunna

upprättas av ett kommunalförbund och följer därför förslaget.

I övriga fall bör åtgärdsprogram enligt vad regeringen beslutar tas fram

av regeringen eller den eller de myndigheter regeringen bestämmer. Det

innebär som bl.a. länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Skaraborgs,

Värmlands och Jämtlands län anfört, att om en norm omfattar flera län

kan regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram skall upprättas

gemensamt av de berörda länsstyrelserna.

Naturvårdsverket anser i sitt remissvar att ett åtgärdsprogram alltid bör

beslutas av en politisk instans, som huvudregel regeringen eller om

normen enbart skall gälla inom en kommun och ingen påverkan kommer

utifrån, av kommunfullmäktige. Detta är dock enligt regeringens

uppfattning inte praktiskt rimligt, men det bör finnas en möjlighet för

regeringen att överpröva åtgärdsprogram vilket behandlas längre fram.

I de fall störningskällor som ligger utanför det geografiska område som

miljökvalitetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla

normen bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen

bestämmer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det

område där störningskällorna finns.

När regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer bör den

dessutom även besluta om skyldigheten att utföra mätningar i syfte att

kontrollera i vilken utsträckning åtgärderna ger önskad effekt.

Miljöbalksutredningen föreslog att kommunerna skulle vara skyldiga att

utföra de mätningar som behövs. Kommunerna har i dag en skyldighet

enligt 14 a § hälsoskyddslagen att mäta luftföroreningar om det kan antas

att gränsvärdena som föreskrivs enligt paragrafen kan komma att

överskridas. Många kommuner, däribland Skövde, Västerås, Sundsvall,

Umeå och Piteå, tar upp detta i sina remissvar och är kritiska till att det

innebär ökade kostnader för kommunerna och undrar hur det skall

finansieras. Flera anser att staten skall finansiera detta. Länsstyrelserna i

Göteborg- och Bohus län, Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs och

Malmöhus län anser att även verksamhetsutövare borde kunna åläggas ett

kostnadsansvar.

Regeringen gör den bedömningen att skyldigheten att utföra de

mätningar som krävs inte kan anges så kategoriskt som utredningen

föreslagit. I stället bör regeringen när den utfärdar föreskrifter om

miljökvalitetsnormer även pröva och besluta vilka som är skyldiga att

utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en

miljökvalitetsnorm uppfylls. Denna skyldighet kan då exempelvis

åläggas den centrala och regionala miljöövervakningen. Mätskyldigheten

kan även åläggas kommuner precis som de idag har skyldighet att mäta

luftföroreningar enligt hälsoskyddslagen. I många fall bör det vara

lämpligt att fördela mätskyldigheten mellan dessa. Vidare bör om

mätningarna görs hos eller i anslutning till en verksamhetsutövare i så

stor utsträckning som möjligt denne åläggas att betala i enlighet med

principen om att förorenaren betalar. I andra fall kan det vara svårt att

ålägga någon enskild förorenare att betala, eftersom föroreningar i många

fall orsakas av utsläpp som är många och små.

Några remissinstanser tar upp frågan om kunskapsförsörjning. Svea

hovrätt anser att ett system för kunskapsförsörjning till tillstånds- och

tillsynsmyndigheter måste byggas upp, eftersom det erfordras en

kontinuerlig uppföljning av de verksamheter som finns och som

tillkommer. Även Boverket anser att ett sådant system krävs och menar

att det kunskapsförsörjningssystem som utvecklats enligt NRL för

särskilt värdefulla områden, riksintressen, borde kunna utvecklas

ytterligare och användas även för miljökvalitetsnormer. Länsstyrelsen i

Stockholms län har liknande synpunkter. Regeringen anser att det blir en

uppgift för de tillsynsmyndigheter som har att kontrollera att normerna

uppfylls att bygga upp ett sådant kunskapsförsörjningssystem och då bör

möjligheterna till samordning med redan existerande system tas till vara.

I åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som

skall uppfyllas, vid vilken tidpunkt den skall vara uppfylld samt vilka

konkreta åtgärder som skall vidtas för detta. Vidare bör anges vilka

myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt

när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också som

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet angett i sitt

remissvar, innehålla uppgift om de källor som bidrar till att en

miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen från varje

sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att

normen skall kunna uppnås. Uppgiften om vilka källor som bidrar kan

dock av praktiska skäl i många fall inte omfatta alla som bidrar endast i

en mycket begränsad omfattning. I åtgärdsprogrammet bör även anges

för vilka verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövningar

av villkoren bör ske. En sådan omprövning regleras i 24 kap.

miljöbalken. Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig

verksamhet utan tillstånd bör anges i programmet. Vad ett

åtgärdsprogram bör innehålla anges också i författningskommentaren till

5 kap. 6 §.

Regeringen gör den bedömningen att för att nå en så enhetlig och

förutsebar tillämpning av miljökvalitetsnormer som möjligt bör

Naturvårdsverket meddela allmänna råd för utformningen av

åtgärdsprogram.

Flera remissinstanser har ställt frågor beträffande miljökvalitetsnormer

och åtgärdsprogram. RRV undrar vad som händer om en

miljökvalitetsnorm inte uppnås, trots att åtgärderna enligt ett

åtgärdsprogram är uppfyllda. Regeringen gör den bedömningen att i så

fall får åtgärdsprogrammet omprövas och ytterligare åtgärder vidtas så att

normen uppnås. Det skall framgå direkt av balken att ett åtgärdsprogram

skall omprövas vid behov. Statskontoret ifrågasätter om normerna skall

vara sanktionerade vid överträdelse så att de inte riskerar att bli utan

verkan. Normen som sådan kan inte vara sanktionerad men många av de

åtgärder som vidtas kommer att vara knutna till sanktioner. Exempelvis

kommer tillstånd att omprövas och om de nya skärpta utsläppsvillkoren

överträds kommer detta att vara sanktionerat på samma sätt som andra

tillståndsvillkor.

Prövning av åtgärdsprogram

Miljöbalksutredningen föreslog att de som berörs av ett åtgärdsprogram

bör ha en möjlighet att överklaga beslutet att anta ett sådant program,

eftersom de indirekt kommer att vara bundna av det genom

myndigheternas genomförande av programmet. Vidare föreslogs att det

därför skulle kungöras att ett åtgärdsprogram upprättats så att berörda får

kännedom om detta. Beslutet skulle kunna överklagas till regeringen.

Även ideella organisationer som har talerätt enligt balken skulle få

överklaga. Länsstyrelsen och andra berörda myndigheter skulle också ha

möjlighet att överklaga ett åtgärdsprogram som har beslutats av

kommunfullmäktige. Länsstyrelsen i Göteborg- och Bohus län

ifrågasätter om ett åtgärdsprogram alls har någon rättsverkan som

motiverar klagorätt. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

anser att det är oklart på vilken grund ett åtgärdsprogram kan överklagas

och vad resultatet av en sådan överklagan kan leda till. Även om enskilda

kan överklaga kommer det att vara svårt för dessa att visa att de genom

detta kommer att lida orätt och att avvägningen är felaktigt gjord.

Fakultetsnämnden anser vidare att med den nuvarande utformningen av

ett åtgärdsprogram saknas egentligen mening att överklaga

överhuvudtaget. De rättsligt bindande besluten fattas inte genom

åtgärdsprogrammet utan av andra myndigheter vid en senare tidpunkt

och dessa skall fatta sina beslut utifrån hänsynsreglerna i balken och inte

utifrån åtgärdsprogrammet. Naturvårdsverket anser att enbart

åtgärdsprogram som beslutas av kommunfullmäktige bör få överklagas,

som en följd av att regeringen enligt verkets förslag alltid skall fastställa

dem i övriga fall.

Regeringen konstaterar att förutom vad remissinstanserna tar upp finns

det ytterligare aspekter som gör att det kan ifrågasättas om det skall vara

möjligt att överklaga ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i många

fall upprättas av en kommun och då skall kommunfullmäktige besluta

med hänsyn till programmets övergripande karaktär och den betydelse

som det har. Det normala för sådana beslut är att de endast kan

överprövas efter kommunalbesvär och förslaget innebär ett undantag från

denna allmänna princip. Dessutom kan det befaras att rätten att överklaga

i vissa fall kan leda till en fördröjning av att behövliga åtgärder vidtas så

att en norm kan uppfyllas. Eftersom åtgärdsprogram inte är direkt

bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter vid senare

tidpunkt fattar, kan beslut om programmet inte anses vara en sådan

myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Däremot

är naturligtvis de särskilda beslut som är föranledda av ett

åtgärdsprogram överklagbara. Regeringens beslut beträffande vilka som

skall upprätta åtgärdsprogram och mäta och kontrollera att normen

uppfylls är inte heller en sådan myndighetsutövning mot enskild som

kräver rätt att överklaga.

Det kan dock finnas ett behov för regeringen att kunna överpröva ett

åtgärdsprogram som har beslutats av en annan myndighet eller av en

kommun i fall det skulle vara ofullständigt och därför inte kan förväntas

få avsedd verkan eller beröra verksamheter som har särskild betydelse.

Detta kan dock uppnås genom att en möjlighet för underställning införs.

Det finns exempel på statliga kontrollmöjligheter i annan lagstiftning,

bl.a. i räddningstjänstlagen och i plan- och bygglagen.

Med hänsyn till vad som har anförts gör regeringen den bedömningen

att någon rätt att överklaga ett åtgärdsprogram inte bör införas. I stället

införs en bestämmelse att regeringen ges rätt att föreskriva att vissa

åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får därför även

föreskriva att åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som

regeringen bestämmer. Därmed får samhället en kontroll av att systemet

med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram fungerar. Med stöd av det

bemyndigandet kan regeringen exempelvis föreskriva att regeringen skall

pröva åtgärdsprogram som rör försvaret. Försvarsmakten har förordat en

möjlighet till regeringsprövning, eftersom detta berör en verksamhet som

beslutas av riksdag och regering. Föreskrifterna kan även omfatta sådan

rätt för annan central myndighet vars ansvarsområde berörs.

Regeringens prövning får avse hela programmet vilket är lämpligt med

hänsyn till att det normalt är regeringen som har utfärdat normen och

bestämt vem eller vilka som skall upprätta programmet. Även i de fall en

myndighet har utfärdat en norm i enlighet med en rättsakt från EU är det

lämpligt att regeringen kan överpröva ett eventuellt åtgärdsprogram.

Frågan är om krav bör ställas på att det skall kungöras att ett

åtgärdsprogram har upprättats. Det är visserligen lämpligt att berörda får

kännedom om programmet men det får åstadkommas genom olika typer

av informationsinsatser från den eller de myndigheter som upprättat

programmet. Detta kan göras exempelvis genom att kommunen ställer ut

det beslutade åtgärdsprogrammet eller genom annonsering i lokalpress

eller rikspress beroende på vilka områden som berörs.

Miljöbalksutredningen har i sitt fortsatta arbete i uppdrag att föreslå en

förordning med de ytterligare bestämmelser som kan behövas för att

införa miljökvalitetsnormer.

4.11 Miljökonsekvensbeskrivningar och annat

beslutsunderlag

4.11.1 Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar

(MKB) skall utökas och skärpas i balken och anpassas ytterligare till

EG-regler och andra internationella regler.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker och anser att

förslaget är ett framsteg jämfört med nuvarande MKB-regler. Det gäller

bl.a. Naturvårdsverket, Boverket, RRV, Räddningsverket, SMHI,

Statskontoret och ett flertal länsstyrelser. Synpunkter och förslag för att

ytterligare förbättra systemet lämnas dock av många. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet är kritisk och anser att reglerna

i ett internationellt perspektiv inte är långtgående och att internationella

regler och erfarenheter inte beaktats.

Skälen för regeringens förslag: För att skydda människors hälsa och

miljön samt främja hushållningen med mark och vatten är det enligt

regeringens uppfattning viktigt att i större utsträckning utveckla och

använda en beslutsteknik där förutsättningarna för miljön beaktas inför

beslut av olika slag. Detta innebär att beslut om verksamheter som var

för sig eller som sammantagna med andra har betydelse för människors

hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten m.m. skall

grundas på en beskrivning och analys av beslutens konsekvenser för

dessa intressen. Detta kan uppnås genom miljökonsekvensbeskrivningar.

Syftet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning är alltså att ge

ett bättre underlag för ett beslut. Den skall ingå som en del i

beslutsunderlaget och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad

verksamhets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med

naturresurser. För att uppnå syftet med miljökonsekvensbeskrivningar

måste frågor om påverkan på miljön komma in på ett tidigt stadium och

ingå i beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut.

Konsekvenserna för miljön skall från början inverka på de avvägningar

och förhandlingar som föregår ett beslut. Den allmänhet som berörs av

den planerade verksamheten skall på ett lika tidigt stadium ges möjlighet

att medverka och att påverka arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.

Detta förfarande kan också medverka till att kunskapsluckor upptäcks

liksom till en allmänt ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och

naturresursfrågor i samhället. Det är därför särskilt viktigt att en

bedömning av miljökonsekvenserna kommer in i ett tidigt

planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor, innan

exploatören fattar beslut om inriktningen i stort av en verksamhet. MKB

har också, som Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

påpekar i sitt remissvar, en ytterligare mera framåtsyftande funktion

nämligen att bidra till att miljöpolitiska mål utvecklas och genomförs.

4.11.2 Bakgrund och gällande bestämmelser

Svenska regler

I Sverige har frågan om miljökonsekvensbeskrivningar aktualiserats vid

flera tillfällen under senare år. I miljöskyddslagen infördes dock redan år

1981 krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall

innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av den sökta verksamheten.

Här var Sverige ett föregångsland. Då infördes också krav på samråd

med myndigheter och enskilda som kunde ha ett intresse i saken, innan

ansökan om miljöfarlig verksamhet gjordes. I väglagen infördes år 1987

krav på att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en

miljökonsekvensbeskrivning. År 1991 infördes genom propositionen En

god livsmiljö, 1990/91:90, bestämmelser om

miljökonsekvensbeskrivningar i ett nytt 5 kap. i naturresurslagen.

Samtidigt utökades det tidigare nämnda kravet i miljöskyddslagen till att

uttryckligen gälla ett krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Även

vattenlagen kompletterades med krav på en miljökonsekvensbeskrivning.

Med stöd av ett bemyndigande i naturresurslagen har regeringen i

förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivit

att miljökonsekvensbeskrivningar krävs i ärenden enligt lagen om vissa

torvfyndigheter, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen,

kontinentalsockellagen och farledslagen. Även i naturvårdsförordningen

(1976:484) infördes möjlighet att kräva miljökonsekvensbeskrivningar i

den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Krav på

miljökonsekvensbeskrivningar har också införts i ett flertal andra lagar

bl.a. plan- och bygglagen, minerallagen, lagen om allmänna vatten- och

avloppsanläggningar, skogsvårdslagen, fiskelagen, strålskyddslagen,

lagen om kärnteknisk verksamhet samt lagen om byggande av järnväg.

Internationellt

Internationellt tillämpas också miljökonsekvensbeskrivningar. Inom EU

gäller rådets direktiv (85/337/EEG) av den 27 juni 1985 om bedömning

av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. EU:s

ministerråd har den 3 mars 1997 antagit ett nytt direktiv (97/11/EG) om

ändring av direktiv 85/337. Det nya direktivet skall vara genomfört

senast den 14 mars 1999.

Inom FN:s ekonomiska kommission för Europa, ECE, har utformats en

konvention, Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett

gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1). Sverige har ratificerat

konventionen år 1991 (prop. 1991/92:5, bet. 1991/92:BoU05, rskr.

1991/92:20) och den trädde i kraft den 10 september 1997. Även inom

Nordiska ministerrådet pågår arbete med ett program för fortsatt

samarbete om miljökonsekvensbeskrivningar.

En miljökonsekvensbeskrivning ses i flera länder som en formaliserad

process av en relativt stor omfattning som är reglerad i detalj och som

bara skall genomföras för vissa planerade verksamheter som kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan. Då inleds förfarandet med att en

myndighet bestämmer om verksamheten eller projektet kan antas ha

betydande miljöpåverkan och därför skall bli föremål för en

miljökonsekvensbeskrivning, detta brukar kallas screening på engelska,

alltså en behovsbedömning. Om så anses vara fallet fortsätter förfarandet

med att myndigheten bestämmer vad som bör ingå i

miljökonsekvensbeskrivningen, detta kallas på engelska scoping, alltså

en avgränsning. I processen ingår också ofta en offentlig utfrågning om

miljökonsekvensbeskrivningen samt en möjlighet att få den överprövad.

EG-direktivet 85/337/EEG

Rådets direktiv (85/337/EEG) av den 27 juni 1985 om bedömning av

inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom

direktiv 97/11/EG, skall enligt artikel 1 tillämpas för bedömningen av

miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas

medföra betydande påverkan på miljön. Med projekt avses utförande av

byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten

samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet

inklusive mineralutvinning.

Enligt hittillsvarande lydelse av artikel 2 skall medlemsstaterna vidta

alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek

eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan

tillstånd ges samt att de projekt som skall omfattas av en sådan

bedömning anges i artikel 4. Artikel 2 ändras i direktiv 97/11 så att

angivna projekt blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av

deras påverkan innan tillstånd ges. Vidare läggs en ny punkt 2a till, att en

medlemsstat kan införa en gemensamt förfarande för att uppfylla kraven

enligt detta direktiv och kraven enligt direktiv 96/61/EG om samordnade

åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-

direktivet. Detta nya direktiv behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2.

I artikel 4.1 i direktivet 85/337 anges att projekt inom de grupper som

redovisas i direktivets bilaga 1 skall bli föremål för en bedömning i

enlighet med artikel 5 10. I vissa fall kan dock ett visst projekt undantas

från föreskrifterna enligt artikel 2.3. I bilaga 1 anges projekt som till

stora delar överensstämmer med de projekt som regeringen för

närvarande skall pröva enligt 4 kap. 1 § NRL förutom att bilagan även

upptar större kommunikationsanläggningar. Artikel 4.1 ändras inte i sak i

direktiv 97/11 men bilaga 1 utökas med ett flertal projekt. Bl.a. fler typer

av vägar läggs till, stora avfallsanläggningar för förbränning eller kemisk

behandling av även annat avfall än farligt avfall, reningsverk med en viss

kapacitet samt dammar och rörledningar av viss storlek,

pappersmassaindustrier samt vissa andra anläggningar och verksamheter.

I direktivets artikel 4.2 anges i nuvarande lydelse att projekt inom de

grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning i

enlighet med artikel 5 10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på

grund av projektets karaktär. I detta syfte kan medlemsstaterna bl.a.

bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller

fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka

projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli

föremål för en bedömning enligt artikel 5 10. I bilaga 2 räknas upp ett

stort antal projekt inom jordbruk, utvinningsindustri, anläggningar för

energiproduktion, bearbetning av metaller, glasframställning, kemisk

industri, livsmedelsindustri, textil-, läder-, trä- och pappersindustri,

gummiindustri, infrastrukturprojekt samt andra projekt och ändringar i

projekt som avses i bilaga 1. I syfte att skärpa medlemsstaternas

tillämpning av artikel 4.2 ändras bestämmelsen i direktiv 97/11 så att

frågan huruvida en miljökonsekvensbedömning skall göras för projekt

enligt bilaga 2 skall medlemsstaterna bestämma genom a) granskning

från fall till fall eller b) gränsvärden eller kritier som fastställs av

medlemsstaten. Oavsett vilken metod ett land väljer skall en bedömning

göras med stöd av bl.a. kriterier i en ny bilaga 3 huruvida projektens

karaktär, lokalisering och effekter kräver en miljökonsekvens-

bedömning. Medlemsstaterna skall vidare säkerställa att de ansvariga

myndigheternas avgöranden beträffande vilka projekt enligt bilaga 2 som

skall bli föremål för en bedömning görs tillgängliga för allmänheten.

RRV-rapport om miljökonsekvensbeskrivningar i praktiken

Riksrevisionsverket (RRV) har i april 1996 till regeringen överlämnat en

rapport om hur miljökonsekvensbeskrivningar har fungerat i praktiken på

väg- och vattenkraftsområdet, Miljökonsekvensbeskrivningar MKB i

praktiken, RRV 1996:29 (dnr M96/1793/1). I rapporten är RRV kritiskt

till hur systemet fungerat på undersökta områden. Enligt RRV engageras

allmänheten och dess intresseorganisationer ofta för sent i

beslutsprocessen. Vidare anförs att miljömyndigheterna inte har någon

reglerad ställning i MKB-proceduren. Det brister i granskningen av MKB

i såväl studerade vattendomstolar som hos Vägverket. Redovisning av

alternativ saknas i många fall. I ansökningar i vattenkraftsmål saknas

normalt alla andra alternativ än det företagsekonomiskt mest lönsamma.

Inom vägsektorn kolliderar kraven på att alternativ skall tas fram med

riksdagens beslut om målstandard, dvs. vilken bredd vägen skall ha.

RRV presenterar i rapporten ett antal förslag till förändringar. En

förutsättning för att MKB-förfarandet skall fungera tillfredsställande

uppges vara att de olika aktörerna förmår skilja på de olika funktioner de

kan ha i såväl beslutsprocess som MKB-procedur. RRV förordar därför

när det gäller vägområdet att statsmakterna överväger åtgärder för att

tydligare hålla isär exploatörsrollen och beslutsrollen i såväl

arbetsplaneskede som i förstudie och vägutredningsskede. När det gäller

vattenmål uppges att en förutsättning för att MKB skall beaktas i

beslutsprocessen är att statsmakterna beslutar om materiella förändringar

i vattenlagen. Därför föreslår RRV att vattenlagens 3 kap. kompletteras

så att det tydligt uttrycks vilka intressen som skall beaktas i vattenmålen,

bl.a. naturvårdsintressen och kulturmiljöintressen. Vidare föreslår RRV

att en översyn görs av väglagen och vattenlagen med inriktning att

utforma beslutsprocesserna på ett sätt som möjliggör en uppdelning av

MKB-proceduren i förstudie och huvudstudie. Vidare att en åtskillnad

görs mellan sådana projekt där fullständiga MKB behövs och sådana där

en enklare form är tillräcklig. För att garantera det breda samråd som

behövs för att få ett fullgott beslutsunderlag föreslår RRV att en

skyldighet införs för exploatören att samråda med allmänhetens

intresseorganisationer och ideella organisationer i förstudiefasen och mot

slutet av utredningsfasen. Länsstyrelsen föreslås ges talerätt i vattenmål

jämsides med Kammarkollegiet och kommuner. RRV föreslår också att

tydliga riktlinjer utarbetas för hur MKB-proceduren skall utföras och vad

MKB-dokumentet skall innehålla.

I sitt remissvar över Miljöbalksutredningen konstaterar RRV att

utredningens förslag som rör MKB i princip går i linje med de förslag

som RRV förde fram i sin rapport. Vattenlagen har arbetats in i

miljöbalken men RRV anser att det i den efterkommande översynen av

näraliggande lagstiftning är viktigt att se till att bestämmelser om MKB

även i andra lagar, t.ex. väglagen, går i linje med lagstiftningen i

miljöbalken.

4.11.3 När en miljökonsekvensbeskrivning krävs

Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12

kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken

skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att alla

ansökningar om tillstånd skall innehålla en MKB förutom sådana som

avser kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14

kap. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall det krävas en

MKB.

Regeringen skall få föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar

skall krävas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt balken

eller andra lagar av vilka det framgår att hälso- och miljöskäl skall

beaktas, där det behövs för att man skall kunna bedöma

miljöpåverkan. Regeringen skall även få föreskriva om undantag från

kravet på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter vars

miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Vissa anser att bestämmelserna kommer att

omfatta för många ärenden, däribland Skogsstyrelsen, LRF,

Skogsägarnas Riksförbund och Konkurrensverket som anser att kravet på

MKB skall begränsas till verksamheter som kan befaras medföra en

betydande miljöpåverkan. Grus- och makadamföreningen anser att

mindre täkter av grus och andra material skall undantas från krav på

MKB. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har ifrågasatt

att kraven på MKB inte är enhetliga eftersom de t.ex. inte omfattar

prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter. Även

Landskrona kommun anser att en MKB behövs i dessa fall.

Miljöförbundet Jordens Vänner vill att MKB skall krävas för alla

tillstånd enligt 13 och 14 kap.

Skälen för regeringens förslag: Genom att bestämmelserna i

miljölagstiftningen nu integreras i en balk blir bestämmelserna enhetliga

för de lagstiftningsområden som förs till balken. I de i sammanhanget

relevanta lagar som inte inarbetas i balken bör enligt regeringens

uppfattning göras en hänvisning till bestämmelserna om

miljökonsekvensbeskrivningar i balken så att samma regler tillämpas.

I nuvarande lagstiftning är kravet att en miljökonsekvensbeskrivning

skall finnas i en ansökan om tillstånd eller motsvarande som huvudregel

både generellt och obligatoriskt. Det sker normalt ingen förprövning av

behovet av en miljökonsekvensbeskrivning, med krav på exempelvis

betydande miljöpåverkan, utan varje tillståndsansökan skall åtföljas av en

miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall emellertid till sin omfattning

stå i rimlig proportion till frågan som beslutet avser.

Undantag gäller dock för plan- och bygglagen och va-lagen. I 5 kap.

18 § PBL anges att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas om

detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller

andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan

eller hushållningen med naturresurser. I 12 a § va-lagen krävs också att

när en allmän va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras det

kan antas att den kan medföra betydande miljöpåverkan för att

huvudmannen skall upprätta en MKB. Även i vissa andra författningar

varierar kravet från fall till fall, bl.a. enligt naturvårdsförordningen.

Som redogjorts för tidigare ses en miljökonsekvensbeskrivning i flera

länder som en formaliserad process av en relativt stor omfattning som är

reglerad i detalj och som bara skall genomföras för vissa planerade

verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I Sverige har vi hittills valt att se miljökonsekvensbeskrivningar som

ett dokument som ingår som en del i beslutsunderlaget. Vi har inte

begränsat kravet på beskrivningar på sätt som gjorts i EG-direktivet, dvs.

till verksamheter som har ansetts ha en "betydande miljöpåverkan". Detta

strider inte mot det nämnda EG-direktivet eftersom det är ett

minimidirektiv som enligt art. 13 inte hindrar att medlemsstaterna har

strängare regler i fråga om tillämpningsområde. Denna artikel utgår

visserligen genom ändringsdirektivet 97/11 men det är alltjämt ett

minimidirektiv. Det anges vidare i artikel 2.2 att bedömningen av

miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för

projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra

förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att

målsättningen i direktivet skall uppfyllas. Som angetts tidigare har också

det tillägget gjorts i direktiv 97/11 i en ny punkt 2.2a att en medlemsstat

kan införa ett gemensamt förfarande för att fullgöra kraven enligt detta

direktiv och det nya IPPC-direktivet 96/61.

Kritiker har hävdat att det breda kravet i fråga om när

miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas enligt vår nuvarande

lagstiftning leder till eller redan har lett till att kraven på beskrivningarna

i Sverige sätts för lågt. Alternativet skulle vara att kravet begränsas till att

avse stora projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Det kan

dock ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön i anledning

av en åtgärd någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har

miljöpåverkan, bör redovisas endast för vissa projekt. Dessutom är det

svårt att dra gränsen. Om kravet på miljökonsekvensbeskrivning

begränsas till verksamheter för vilka betydande miljöpåverkan kan antas,

leder det alltid till gränsdragningsproblem och diskussion om vad som

kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed kräva en

konsekvensbeskrivning.

Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalken bör därför enligt

regeringens uppfattning vara generellt för ansökan om tillstånd enligt

balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken med vissa

undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som leder till betydande

miljöpåverkan. Det innebär att en MKB skall ingå i en ansökan om

tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken. Även vid

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall krävas en MKB. Detta innebär

en utvidgning av kravet på miljökonsekvensbeskrivning i förhållande till

dagens lagstiftning, eftersom ett flertal lagar som för närvarande inte har

något krav alls eller inget generellt krav på

miljökonsekvensbeskrivningar också arbetas in i balken. I fortsättningen

kommer kravet att omfatta exempelvis alla tillstånd enligt nuvarande

naturvårdslag. För närvarande krävs enligt 25 § naturvårdsförordningen

en miljökonsekvensbeskrivning i den utsträckning det behövs i det

enskilda fallet.

Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör dock enligt regeringens

bedömning och som även Miljöbalksutredningen föreslagit, inte omfatta

tillstånd för genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap. eller

tillstånd eller godkännande av kemiska produkter eller biotekniska

organismer enligt 14 kap. Detta är en annan typ av tillstånd, som

vanligtvis inte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka

det finns särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning i angivna

kapitel. Dessa är tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön.

EG-direktivet 85/337 omfattar inte heller denna typ av tillstånd. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har i sitt remissvar ifrågasatt

att kraven på MKB inte är enhetliga eftersom de t.ex. inte omfattar

prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter. Även

Landskrona kommun anser att en MKB behövs i dessa fall.

Miljöförbundet Jordens Vänner vill att MKB skall krävas för alla

tillstånd enligt 13 och 14 kap. Avsiktlig utsättning av genetiskt

modifierade organismer regleras dock i EG-direktivet 90/220 om

avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön vilket

redogörs för i avsnitt 4.18. Som framgår där är det ett

harmoniseringsdirektiv som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall

innefatta. Det innebär enligt regeringens bedömning att Sverige nu inte

kan införa krav på MKB för sådana tillstånd.

Det bör inte heller vara ett generellt krav på

miljökonsekvensbeskrivningar i dispensärenden eller anmälningsärenden

enligt balken eller enligt andra föreskrifter som har meddelats med stöd

av balken. Något generellt krav i denna typ av ärenden finns inte heller i

nuvarande lagstiftning. Ansökningar om dispens blir framför allt aktuella

i naturvårdsärenden, t.ex. ansökan om strandskyddsdispens eller om

dispens från biotopskyddet. Som framgått kan i dag enligt

naturvårdsförordningen en miljökonsekvensbeskrivning krävas i den

utsträckning det behövs i det enskilda fallet.

Det kan dock finnas behov av miljökonsekvensbeskrivningar även i

dessa slags ärenden. Regeringen bör därför ges rätt att föreskriva att

miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i dispensärenden eller

andra ärenden enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd

av balken om det behövs för att bedöma miljöpåverkan. Det kan till

exempel gälla vissa typer av strandskyddsdispenser eller

anmälningsärenden enligt miljöbalken för vilka det inte föreligger ett

obligatoriskt krav på miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen bör även

få föreskriva om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i särskilda

ärenden inom miljöbalkens område. Då kan föreskrivas att

beslutsmyndigheten i det enskilda fallet skall kunna besluta om krav på

miljökonsekvensbeskrivningar. Därmed finns det möjlighet att ställa krav

på behövligt beslutsunderlag utan att kraven blir onödigt betungande i de

fall där det inte skulle fylla någon funktion.

Vidare bör regeringen få föreskriva om krav på

miljökonsekvensbeskrivningar även i ärenden enligt andra lagar när det

behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Det gäller framför allt i

ärenden enligt de lagar som i dag anges i 1 kap. 2 § naturresurslagen,

dvs. de s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetas in i miljöbalken. Ett

liknande bemyndigande finns för närvarande i 5 kap. 2 § NRL som i

balken görs mera generellt. Bemyndigandet bör dock i enlighet med

Lagrådets förslag begränsas till lagar av vilka framgår att hänsyn till

människors hälsa och miljön skall beaktas vid lagens tillämpning. Även

för miljökonsekvensbeskrivningar i dessa ärenden bör bestämmelserna i

miljöbalken tillämpas om inte annat särskilt har föreskrivits. Det bör

dock framhållas att balkens bestämmelser i första hand är inriktade på

verksamheter och projekt där den planerade verksamheten för vilken

tillstånd söks är känd till art och omfattning när

miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas.

När det däremot gäller detaljplaner enligt PBL är det ofta inte känt i

detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet

och därför kan regleringen behöva utformas på ett annat sätt. Den

närmare regleringen av ett system med miljökonsekvensbeskrivningar för

fysisk planering behöver således anpassas till de förhållanden som gäller

för den. För en tidig planprövning som främst inriktas på den lämpliga

markanvändningen inom olika delar av ett område, krävs således ett

annat beslutsunderlag än för den tillståndsprövning enligt miljöbalken

som i ett senare skede kan bli aktuell beträffande en verksamhet som

placeras inom planområdet.

Undantag från MKB-kravet kan föreskrivas av regeringen

Det finns enligt regeringens uppfattning inte heller skäl att kräva en

miljökonsekvensbeskrivning för tillstånd till obetydliga ingrepp eller

andra åtgärder, som kan antas ha mindre betydande miljöpåverkan. Detta

kan uppnås genom att som Miljöbalksutredningen har föreslagit

regeringen ges rätt att genom föreskrifter kunna medge befrielse från det

generella kravet. Sådana undantag får dock inte avse åtgärder som kan

antas ha betydande miljöpåverkan och som omfattas av EG-direktivets

listor, eftersom detta skulle stå i strid med omtanken om miljön och

dessutom skulle strida mot direktivet.

Föreskrifterna om undantag från det generella kravet får därför endast

avse tillståndsansökningar beträffande verksamheter vars miljöpåverkan

kan antas bli mindre betydande. Det kan gälla tillstånd till exempelvis

begränsade markavvattningsföretag eller andra små ingrepp, som

inrättande av avloppsanläggning för vattentoalett. Beslutsmyndigheten

kan ändå enligt förvaltningsrättsliga principer kräva att sökanden lämnar

de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan.

Skogsstyrelsen skriver i sitt remissvar att om kravet på MKB inte

begränsas till verksamheter som kan antas medföra betydande

miljöpåverkan, vilket Skogsstyrelsen förespråkar, är det angeläget att

regeringen får föreskriva om undantag från skyldigheten att upprätta

MKB om miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. SGU anser att

tillståndsgivande myndigheter enligt balken skall få rätt att medge

undantag från kravet på MKB om miljöpåverkan uppenbarligen är

obetydlig. Även Boverket föreslår att beslutsmyndigheten eller

länsstyrelsen bör ges möjlighet att besluta att MKB inte behövs, en s.k.

Fonsi (finding of no significant impacts) för att rensa bort det stora

antalet "fyra-raders MKB". Denna möjlighet diskuterades av

Miljöbalksutredningen som ansåg att generella regler i alla

tillståndsärenden var att föredra för att alla sökande skulle behandlas lika.

Regeringen delar denna bedömning och därför bör myndigheterna inte

ges en sådan möjlighet. Dessutom vill regeringen understryka att det är

viktigt att alla som planerar en verksamhet som inte generellt undantagits

från kravet på MKB överväger vilka konsekvenser verksamheten

kommer att få för miljön och vilka åtgärder som behöver vidtas i

anledning av det. Detta tvingas verksamhetsutövaren göra när MKB:n

upprättas. Sådana överväganden kan givetvis aldrig göras på fyra rader.

Däremot är det inte rimligt att alla formella krav som ställs upp i EG-

direktivet skall behöva uppfyllas för alla miljökonsekvensbeskrivningar,

särskilt som direktivet endast omfattar projekt eller anläggningar som

kan antas medföra en betydande påverkan på miljön. Därför bör reglerna

utformas så att endast miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter

som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall behöva

uppfylla direktivets formella krav om innehåll, allmänhetens möjlighet

att yttra sig m.m. För dessa föreslås en mera formaliserad process i likhet

med vad som finns i flera andra länder och brukar benämnas

miljökonsekvensbedömning. Detta förfarande med miljökonsekvens-

bedömning genom vilken miljökonsekvensbeskrivningen tas fram och

vilka krav som bör ställas behandlas längre fram. Kraven på vad en

miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla skulle då i den utsträckning

det behövs för att uppfylla syftet med en miljökonsekvensbeskrivning,

tillämpas även för beskrivningar avseende mindre miljöpåverkande

verksamheter. Kraven på innehåll och omfattning av en

miljökonsekvensbeskrivning måste dock stå i proportion till graden av

miljöpåverkan. Det är av stor vikt att kraven inte blir onödigt betungande

för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde inkludera

många små och medelstora företag. Genom att kraven på innehållet i en

MKB på angivet sätt anpassas till vad ansökan om tillstånd avser och

förväntad miljöpåverkan behöver ett generellt krav på beskrivning av

miljökonsekvenserna i alla tillståndsärenden som inte har undantagits

inte vara onödigt betungande för sökanden.

Även i lagar som inte kommer att arbetas in i miljöbalken och som

innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör dessa krav normalt

finnas kvar. De bör dock i de flesta fall ändras så att en hänvisning görs

till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken för

att enhetliga regler skall uppnås och EU:s krav uppfyllas för projekt som

kan antas ha betydande miljöpåverkan. Regeringen avser att återkomma

med förslag om behövlig följdlagstiftning.

4.11.4 Tidigt samråd med länsstyrelsen och enskilda

Regeringens förslag: Allmänhetens möjligheter att påverka skall

förstärkas. Inflytandet skall vara på ett mycket tidigt stadium.

Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som särskilt berörs och

länsstyrelsen, som i många fall också är tillsynsmyndighet, långt

innan en ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas.

För verksamheter som kan antas ha betydande miljöpåverkan, vilket

länsstyrelsen avgör, skall genomföras ett förfarande med

miljökonsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler

myndigheter och en bredare allmänhet.

Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan

från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att

delta i miljökonsekvensbedömningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.

Utredningen föreslog dock att det tidiga samrådet skulle hållas med

tillståndsmyndigheten i stället för länsstyrelsen. Vidare föreslog

utredningen att tillståndsmyndigheten i stället för länsstyrelsen skulle

besluta om det kunde antas vara betydande miljöpåverkan.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är

positiva. Ett flertal tycker dock att bestämmelserna blivit för

formaliserade, däribland Koncessionsnämnden, Kammarkollegiet,

Industriförbundet, SAF och några länsstyrelser. Flera remissinstanser tar

upp frågan om samråd skall hållas med tillståndsmyndigheten eller om en

annan myndighet är lämpligare. NUTEK beklagar att frågan om

samordning av MKB och gemensamma utredningar för företag med

liknande påverkan på miljön inte behandlas i miljöbalksförslaget

eftersom sådan samordning sannolikt skulle ge högre effektivitet och

lägre kostnader.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att syftet

med att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar är att frågor om påverkan

på miljön skall komma in på ett tidigt stadium och ingå i

beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut. Det

innebär att i de fall en verksamhet innefattar flera av varandra beroende

moment måste arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen påbörjas så

snart initiativet till någon del av projektet har tagits. Därigenom undviks

onödiga begränsningar eller felaktiga lösningar genom för tidiga

delbeslut. Den som planerar att genomföra ett projekt bör inleda arbetet

med någon typ av förstudie för att skapa en överblick över projektets

förutsättningar, vilka alternativa lösningar som är tänkbara och

identifikation av de avgörande frågorna. Vikten av tidigt faktaunderlag

betonar SMHI i sitt remissvar, exempelvis att eventuella mätinsatser

behöver initieras tidigt för att man skall hinna få fram en tillräckligt lång

mätserie till prövningen.

En relevant avgränsning i sak förutsätter vidare att företrädare för

berörda intressen kommer till tals i ett tidigt skede av projektet.

Erfarenheter av informella initiativ pekar på fördelar både vad avser

effektiv användning av tid, användning av utredningsresurser och

projektets slutliga utformning. En miljökonsekvensbeskrivning bör

därför utvecklas i takt med beslutsprocessen.

I miljöskyddslagen finns sedan år 1981 i 12 a § en bestämmelse om att

den som avser att utöva en miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd

skall innan ansökan görs i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda

med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och

enskilda som kan ha intresse i saken. Även i vattenlagen finns

bestämmelser om förberedelse av vissa större vattenföretag som

regeringen kan antas komma att pröva. I dessa bestämmelser, som finns i

11 kap. 7 11 §§ VL, görs en detaljerad uppräkning av de myndigheter

som skall underrättas av den som vill ansöka om tillstånd för ett sådant

vattenföretag samt hur ortsbefolkningen skall informeras.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att i miljöbalken införs en

bestämmelse att den som avser att utöva en verksamhet som kräver

tillstånd enligt balken och är skyldig att upprätta en

miljökonsekvensbeskrivning skall i god tid innan ansökan och

beskrivningen görs samråda med den myndighet som skall pröva

ansökan om tillstånd för verksamheten samt enskilda som kan antas bli

särskilt berörda. Detta tidiga samråd skulle avse både ansökan avseende

verksamheten och dess alternativ och utformning och den kommande

miljökonsekvensbeskrivningen. Detta samrådskrav föreslås omfatta alla

typer av ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar och vid detta

samråd skall klaras ut om projektet har betydande miljöpåverkan och

beskrivningen därför skall uppfylla alla formella krav och tas fram

genom ett förfarande med miljökonsekvensbedömning. Med enskilda

som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende som

kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara

sakägare.

Vidare har utredningen föreslagit att efter det tidiga samrådet skall

tillståndsmyndigheten besluta om verksamheten kan antas ha betydande

miljöpåverkan. Skälet till detta är, som framgått tidigare, att flera regler

föreslås vara knutna till detta begrepp och därför bör den myndighet som

skall pröva ansökan ta ställning till frågan. Sökanden/exploatören får

därigenom besked bl.a. om ett utökat samråd skall genomföras och vilka

krav som skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningen. Det kan även

underlätta den kommande handläggningen för myndigheten. I de fall

myndigheten beslutar att verksamheten inte kan antas medföra betydande

miljöpåverkan föreslås att beslutet skall kunna ändras då ansökan ges in,

om det då visar sig att det kommit fram ytterligare beslutsunderlag som

innebär att verksamheten kan antas ha en betydande miljöpåverkan.

Utredningen föreslår också att i de fall ansökan skall prövas av

miljödomstol skall samråd alltid ske även med länsstyrelsen. Skälet till

detta är att miljömyndigheternas ställning i processen att bedöma

miljökonsekvenserna och att ta fram miljökonsekvensbeskrivningen bör

stärkas. Vidare föreslås att domstolen skall inhämta yttrande från

länsstyrelsen innan beslut fattas om betydande miljöpåverkan kan antas,

eftersom samråd hållits med den.

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om samråd. Särskilt frågan

om den skall hållas med tillståndsmyndigheten, framför allt i de fall det

är en miljödomstol. Statskontoret tillstyrker förslaget. Kammarkollegiet

anser att förslaget är onyanserat i den meningen att samrådsskyldigheten

omfattar all verksamhet oavsett graden av inverkan och avstyrker därför

obligatorisk samrådsskyldighet. Enligt Boverket kan det ifrågasättas om

det är lämpligast att samråda med beslutsmyndigheten eller om inte

länsstyrelsen som samlande MKB-myndighet regionalt borde vara den

som kan ge bäst stöd för bedömningen av omfattningen av MKB och

hanteringen av arbetet med MKB. Länsstyrelsen skulle då kunna på eget

ansvar bedöma om det är angeläget att länsstyrelsen redan i detta skede

samråder med beslutsmyndigheten. Umeå tingsrätt avstyrker att samråd

skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har

anhängiggjorts. Det föreslagna förfarandet framstår enligt tingsrätten

som helt främmande för ett domstolsförfarande och vidare föreligger en

påtaglig risk att förtroendet för domstolens opartiskhet i det efterföljande

prövningsförfarandet försvagas. Advokatsamfundet hyser liknande

betänkligheter. Växjö tingsrätt avstyrker på det bestämdaste att samråd

skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har

anhängiggjorts eftersom det finns överhängande risk att det kan skada

förtroendet för myndighetens opartiskhet. Detta inledande samråd,

vars värde tingsrätten inte på något sätt vill ifrågasätta, torde enligt

tingsrätten med fördel kunna läggas på länsstyrelsen i dess

sammansättning som tillsynsmyndighet. Möjligen skulle bestämmelsen

enligt tingsrätten kunna utökas med en möjlighet att efter överklagande

få tillsynsmyndighetens beslut överprövat av pröv-ningsmyndigheten.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är

klart olämpligt att det första samrådet skall ske enbart med

tillståndsmyndigheten. Därmed riskeras att myndigheten och sökanden

uppfattar att vissa frågor i princip bör lösas på ett visst sätt och sådana

psykologiska bindningar kan leda till att enskilda berörda och

organisationer inte får en reell möjlighet att påverka. Fakultetsnämnden

anser vidare att det inte finns skäl att skilja på särskilt berörda och andra

berörda, samrådet bör vara öppet för alla. Länsstyrelserna i Stockholms

och Östergötlands län anser att verksamhetsutövaren skall ha ett tidigt

samråd med tillsynsmyndigheten istället för med prövningsmyndigheten

och att tillsynsmyndigheten då får besluta om det är betydande

miljöpåverkan. Om de är oense får frågan hänskjutas till

prövningsmyndigheten. Även andra länsstyrelser betonar vikten av att

tillsynsmyndigheten bör få delta i det tidiga samrådet.

Kraftverksföreningen vill att det tidiga samrådet skall vara frivilligt

eftersom sökanden står risken för en eventuell otillräcklig MKB.

Skogsindustrierna framför liknande synpunkter.

Regeringen finner med hänsyn till innehållet i de synpunkter som

kommit fram under remissen att reglerna om det tidiga samrådet bör

ändras något jämfört med utredningens förslag. Som framgått anser flera

det vara olämpligt att miljödomstolen på ett tidigt stadium skall ha

samråd med någon som senare avser att ansöka om tillstånd. I stort sett

alla som tagit upp frågan om samråd anser att det tidiga samrådet bör

hållas med länsstyrelsen alternativt tillsynsmyndigheten som i många fall

kommer att vara länsstyrelsen. Även utredningen har ju föreslagit att i de

fall miljödomstolen skall pröva ansökan skall samråd hållas även med

länsstyrelsen. För att bestämmelserna inte skall bli alltför komplicerade

anser regeringen att det tidiga samrådet skall ske med länsstyrelsen. Då

uppkommer ingen oklarhet om vilken myndighet som avses, vilket skulle

bli fallet om det föreskrivs att samrådet skall ske med

tillsynsmyndigheten, även om det i praktiken bli länsstyrelsen i många

fall. Länsstyrelsen är lämplig för uppgiften med hänsyn till dels deras

sakkunskap på plan- och miljöområdet, dels länsstyrelsens uppgift som

tillsynsmyndighet i många fall bl.a. vad gäller uppsikten inom länet över

hushållningen med naturresurser. Behovet av att ge miljömyndigheterna

en klarare ställning i processen har också påpekats av bl.a. RRV i den

tidigare nämnda rapporten.

Länsstyrelsen bör då även vara den myndighet som efter det tidiga

samrådet skall besluta om verksamheten kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan. Det finns inte skäl att som några remissinstanser

föreslagit införa någon rätt att överklaga detta beslut särskilt. Detta bör,

som Advokatsamfundet anfört, framgå av lagtexten. Om

tillståndsmyndigheten när ansökan ges in gör en annan bedömning och

anser att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan kan

myndigheten alltid begära in kompletterande uppgifter. Det utökade

tidiga samrådet har visserligen gått förlorat men går i vart fall till viss del

att reparera även om det blir en tidsutdräkt. De få fall där detta kan antas

inträffa motiverar inte ett komplicerat system med överprövning av detta

delbeslut. Länsstyrelsen skall dock innan beslut fattas begära in ett

yttrande från tillsynsmyndigheten i de fall det är annan myndighet än

länsstyrelsen. Det kommer i många fall att vara en kommun. Flera

kommuner har också angett att de vill delta i processen, bl.a. Västerås

kommun som anser att kommunen skall vara obligatoriskt samrådsorgan

innan ansökan ges in till domstolen.

Förutom med länsstyrelsen skall, som utredningen föreslagit, den som

planerar en verksamhet vara skyldig att ha tidigt samråd med enskilda

som kan antas bli särskilt berörda. Det är särskilt viktigt att dessa

kommer in på ett inledande stadium i processen. Hur omfattande samråd

som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall utformas blir beroende

av den planerade verksamhetens art och omfattning. Systemet skulle bli

för komplicerat om det infördes skyldighet att på detta stadium ha ett

mycket brett samråd. Det innebär dock inte att andra är utestängda från

detta tidiga samråd. Möjligheterna för en bredare allmänhet att påverka

processen bör dock framför allt gälla sådana verksamheter som har

betydande miljöpåverkan vilket den får möjlighet till vid den utökade

miljökonsekvensbedömningen.

Betydande miljöpåverkan och miljökonsekvensbedömning

Till stöd för myndigheternas bedömning bör regeringen föreskriva om

vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande miljöpåverkan.

Detta görs lämpligtvis bl.a. i samband med att regeringen bestämmer för

vilken miljöfarlig verksamhet det skall krävas tillstånd, dvs.

motsvarigheten till den nuvarande bilagan till miljöskyddsförordningen.

Vid utfärdande av dessa föreskrifter bör bl.a. bilagorna till EG-direktivet

85/337 med ändringsdirektivet 97/11 utgöra vägledning för

bedömningen. Naturvårdsverket har efter uppdrag från regeringen i

oktober 1997 lämnat förslag på vilka verksamheter som kan antas

medföra betydande miljöpåverkan i rapporten 4792,

Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan. Rapporten

har överlämnats till Miljöbalksutredningen som kommer att utarbeta

förslag till förordning.

Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är

framför allt sådana vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt

17 kap., samt en stor del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs

tillstånd redan i dag enligt miljöskyddsförordningen. Det gäller särskilt

sådan verksamhet som för närvarande prövas av Koncessionsnämnden,

dvs. A-ärenden, som föreslås skall prövas av miljödomstol i framtiden.

Att dessa bör presumeras att alltid medföra betydande miljöpåverkan

anser även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet i sitt

remissvar. Många typer av vattenverksamhet kan också förutsättas

medföra betydande miljöpåverkan, samt även en stor del av den

miljöfarliga verksamhet som länsstyrelsen skall pröva som första instans,

dvs. nuvarande B-ärenden.

 Beträffande verksamheter som inte omfattas av sådana föreskrifter får

länsstyrelsen bedöma om det är betydande miljöpåverkan utifrån bl.a.

verksamhetens art, storlek och lokalisering. För de verksamheter som

bedöms inte ha betydande miljöpåverkan blir det tidiga samrådet med

länsstyrelsen och berörda enskilda även en typ av avgränsning

beträffande vad miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta.

Om länsstyrelsen beslutar att verksamheten kan antas ha betydande

miljöpåverkan skall ett utökat samråd hållas. Detta förfarande med

miljökonsekvensbedömning skall ligga till grund för upprättandet av

miljökonsekvensbeskrivningen. Vid en sådan bedömning skall den som

avser att bedriva verksamheten samråda med andra statliga myndigheter,

kommuner, organisationer och den allmänhet som kan antas bli berörda.

Samrådet skall avse verksamhetens lokalisering, omfattning och

utformning samt miljöpåverkan och innehållet i

miljökonsekvensbeskrivningen. Detta är en viktig del i processen med att

upprätta en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning.

Genom detta bredare samråd skall myndigheter, organisationer,

sakägare och allmänhet beredas tillfälle att framföra synpunkter och

kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning samt

innehållet i och utformningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Därmed

förstärks in-flytandet för myndigheter och allmänhet under

planeringsstadiet och underlaget för den som skall upprätta

miljökonsekvensbeskrivningen breddas. För att informationen och

samrådet skall fylla sin funktion måste den, i likhet med det inledande

samrådet med länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs, komma in i

ett tidigt skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska

frågor. Det måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen

i stort av verksamheten och innan några låsningar har gjorts och projektet

fått en mera bestämd utformning. Det innebär att samrådet givetvis skall

ske i god tid innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas.

Principen bör som Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

skriver, vara att alla samråd skall ske så tidigt att i praktiken

grundläggande förändringar är möjliga, t.ex. att föreslagen lokalisering

kan ändras. I paragrafen regleras alltså ett tidigt samråd. I 6 kap. 8 § finns

bestämmelser om allmänhetens möjlighet att till tillståndsmyndigheten

yttra sig över den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen samt ansökan.

Rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av den

planerade verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen som skall

göras är som angetts av avgörande vikt och har även fått genomslag i

många länder. Frågan behandlas även i de nämnda EG-direktiven samt i

Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett

gränsöverskridande sammanhang. Allmänhetens medverkan i ett tidigt

skede av arbetet med att färdigställa en miljökonsekvensbeskrivning

påverkar med stor sannolikhet både effektiviteten och kvaliteten i

beslutsprocessen. Allmänheten har kunskap att tillföra i arbetet och det

visar sig ofta att frågor som allmänheten bedömer som angelägna att

belysa kommer att få betydelse vid tillståndsprövningen.

Förfarandet med miljökonsekvensbedömning borde i många fall kunna

ske i former liknande de som redan i dag har utvecklats på många

områden för att hålla myndigheter, sakägare och allmänhet informerad

om en planerad anläggning. Allmänhetens tidiga medverkan och

möjlighet att påverka måste dock stärkas. Som framgått av RRV:s

rapport har den fungerat förhållandevis dåligt på väg- och

vattenkraftsområdet. Hur samrådet och förfarandet kan genomföras i

praktiken behandlas närmare i författningskommentaren till 6 kap. 5 §.

Tilläggas bör att i ändringsdirektivet 97/11 införs en ny punkt 2 i

artikel 5 som innebär att om exploatören begär det, skall den beslutande

myndigheten efter att ha samrått med exploatören och andra berörda

myndigheter som avses i artikel 6.1 yttra sig över vilken information

exploatören bör lämna, alltså en frivillig avgränsningsprocess. Att

myndigheten har yttrat sig hindrar den inte från att senare kräva

ytterligare uppgifter från ex-ploatören. Medlemsstaterna kan kräva att

den ansvariga myndigheten avger yttrande utan att exploatören krävt det.

Det är viktigt att betona att det, oavsett att samråd har ägt rum mellan

sökanden och länsstyrelsen om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll,

är sökanden som ansvarar för att alla relevanta uppgifter finns i

beskrivningen. Därför kan den beslutande myndigheten när den skall

pröva ansökan och MKB:n alltid begära komplettering i de fall den

beskrivning som ges in inte uppfyller kraven och därför inte utgör ett

fullgott beslutsunderlag. Detta är helt i enlighet med de

förvaltningsrättsliga principer som tillämpas i Sverige och

överensstämmer med bestämmelsen i nya artikel 5.2 i EG-direktivet.

Samråd med andra länder

I vissa fall kan en planerad verksamhet antas medföra en betydande

miljöpåverkan i ett annat land. I sådana fall bör det landet informeras och

dess myndigheter och allmänhet ges möjlighet till samråd. Enligt

Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett

gränsöverskridande sammanhang skall sådan information och möjlighet

till samråd ges. I artikel 7 i EG-direktivet 85/337 finns bestämmelser av

liknande innebörd. I direktivet 97/11 utökas kraven i artikel 7 och 9.2 så

att direktivet anpassas till Esbokonventionen. Även i IPPC-direktivet

96/61 finns i art. 17 en motsvarande bestämmelse om gränsöverskridande

verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att driften

av en anläggning kan få betydande, negativ påverkan på miljön i en

annan medlemsstat eller en annan medlemsstat begär det, skall

information om ansökan överlämnas till den andra staten och den

allmänhet som kan komma att beröras. Sverige har också sedan ett

tjugotal år ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med

våra närmaste grannländer Danmark, Norge och Finland genom

miljöskyddskonventionen från 1974. Den konventionen gäller som en

särskild lag i Sverige enligt lagen (1974:268).

 I miljöbalken bör därför enligt regeringens uppfattning föreskrivas att

i de fall en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan i ett annat land, skall den nationen informeras och ges

möjlighet att delta i förfarandet med miljökonsekvensbedömning. Även i

de fall en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan

begär det skall samråd ske. För närvarande finns bestämmelser om

tillämpningen av Esbokonventionen i 9-11 §§ förordningen (1991:738)

om miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig myndighet enligt

förordningen är Naturvårdsverket.

Bestämmelsernas utformning innebär att det i miljöbalken ställs krav

utöver de som finns inom EU och i Esbokonventionen eftersom detta

skall omfatta alla länder, inte bara medlemmar i EU och konventionen,

som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan av verksamhet i

Sverige.

4.11.5 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning

Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall

identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en

planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor,

djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt

på hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning.

För verksamheter som kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla de

uppgifter som krävs för att uppfylla syftet. Bland annat skall finnas en

beskrivning av verksamheten med uppgifter om lokalisering,

utformning och omfattning samt de åtgärder som planeras för att

skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas.

Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är

möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt

konsekvenser av att verksamheten inte kommer till stånd,

nollalternativet.

För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan skall innehållet anpassas till vad som behövs för att

uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Boverket,

Banverket och ett antal länsstyrelser, vill att definitionen av

nollalternativet ändras till den som nu finns i MKB-förordningen att den

sökta åtgärden inte vidtas. Försvarsmakten anser att i MKB för befintliga

skjutfält eller flottiljflygplatser bör kravet på alternativa lokaliseringar

tonas ner eller helt utgå. Fiskeriverket påpekar att generellt har hittills de

MKB som givits in till vattendomstolar och Koncessionsnämnden varit

påfallande svaga när det gäller att beskriva konsekvenserna för fisk och

fiske och tycker därför det är viktigt att krav på detta ställs i ökad

utsträckning. Riksantikvarieämbetet tillstyrker förslagen om ökade krav

men anser att ytterligare metoder för kvalitetssäkring bör övervägas,

exempelvis att utveckla länsstyrelsens roll till ett krav på formellt

godkännande. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser

att även syftet med verksamheten bör redovisas samt miljötillståndet idag

innan en eventuell påverkan sker och olika miljöpåverkan såsom

påverkan på biologisk mångfald och försurning. Vidare anser

fakultetsnämnden att frågorna om hushållning med naturresurser och

energi bör utvecklas. Koncessionsnämnden anser att utredningen borde

ha belyst vilka krav som bör ställas på miljökonsekvensbeskrivningar för

ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga

verksamheter. Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen betonar att

det är viktigt att beträffande utsläpp i en recipient konsekvenserna för

hela avrinningsområdet redovisas och att de areella näringarnas påverkan

tydliggörs.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen noterar att det enligt

Miljöbalksutredningen har visat sig under de år som lagstiftningen hittills

gällt att det har rått oklarhet om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall

innehålla. Regeringen anser därför, som utredningen föreslagit, att i

balken bör anges de minimikrav som skall ställas på innehållet i en

miljökonsekvensbeskrivning. Detta skall då framför allt avse

miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som kan antas medföra en

betydande miljöpåverkan, dvs. vad EG-direktivet omfattar. En sådan

reglering bör inte leda till att möjligheterna till anpassning till det

enskilda projektet minskas. Det bör emellertid öka förutsättningarna för

att det väsentligaste alltid finns med och att det blir en mera enhetlig

tillämpning.

Kraven på innehåll i 6 kap. 7 § motsvarar kraven i EG-direktivet

85/337/EEG med ändringsdirektiv 97/11/EG, och får vid behov

kompletteras i en förordning. Direktivets bestämmelser om vad en

bedömning skall innehålla finns framför allt i artikel 5. Detta har

redogjorts för i Miljöbalksutredningens huvudbetänkande, del. 1, s 304 f.

Dessa bestämmelser blir även en vägledning vid utarbetande av

miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som inte kan antas ha

betydande miljöpåverkan. Sådana skall inte behöva uppfylla de formella

kraven i EG-direktivet.

Samma krav skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningar i

ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga

verksamheter som för nya verksamheter eller åtgärder av samma storlek.

Ett av de grundläggande krav som bör ställas på en

miljökonsekvensbeskrivning är att alternativ skall redovisas beträffande

val av plats och utformning av verksamheten. Även enligt EG-direktivet

krävs att huvudalternativ som övervägts skall redovisas. Kravet på

redovisning av alternativ har i ändringsdirektivet 97/11 tagits in inte bara

i direktivets bilaga 4 utan även i artikel 5 och gjorts obligatoriskt. Kravet

innebär att exploatören skall lämna en översiktlig redovisning av de

huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till

den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna.

Redovisning av alternativ är alltså en viktig förutsättning för att syftet

med miljökonsekvensbeskrivningar skall kunna uppnås. En beskrivning

av alternativet att allt förblir oförändrat, dvs. att anläggningen eller

åtgärden inte kommer till stånd, nollalternativet, skall också alltid

redovisas. Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser

fört fram att kravet i balken bör uttryckas på samma sätt som i nuvarande

12 § MKB-förordningen. Om en redovisning av alternativ inte har gjorts

när en ansökan kommer in till en tillståndsprövande myndighet, bör

myndigheten kräva att sökanden gör en sådan redovisning. Alternativa

platser behöver dock enligt regeringens bedömning bara redovisas om

sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och

nödvändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion.

En alternativ lokalisering behöver dock inte anges, om det på grund av

verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det kan

exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om

ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats. SGU erinrar i sitt

remissvar om att en mineralfyndighet inte kan omlokaliseras, endast

nollalternativet att inte bearbeta finns. Regeringen vill också erinra om

att det, som Försvarsmakten påpekat, kan finnas situationer när det gäller

försvarets anläggningar där det av resursekonomiska skäl är mindre

meningsfullt att redovisa en alternativlokalisering eller ett nollalternativ.

Exempel på detta är prövning av ändrad verksamhet vid vissa befintliga

försvarsanläggningar som skjutfält och militära flygplatser.

Försvarspolitiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl kan medföra

att den befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten är det

enda rimliga alternativet.

Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden får underlåta att

redovisa alternativ. Konsekvenserna av nollalternativet skall dock i stort

sett alltid redovisas. Vidare skall alltid ges en motivering till varför ett

visst alternativ har valts.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att tillståndsmyndigheten bör få

ställa krav på att andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas

i miljökonsekvensbeskrivningen. Med andra jämförbara sätt att nå

samma syfte avses andra möjliga alternativ till den planerade

verksamheten, t.ex. andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en

annan typ av kommunikationsmedel. Utredningen skrev att ett sådant

krav borde beslutas i ett lika tidigt skede som när beslut fattas om

verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan och lämpligen

kunde ske i samband med det beslutet. Eftersom utredningens förslag

efter remissynpunkter nu ändras av regeringen på det sättet att

länsstyrelsen i stället för beslutsmyndigheten skall fatta beslutet huruvida

betydande miljöpåverkan kan antas, är det inte lämpligt att möjligheten

att kräva redovisning i MKB:n av alternativ att nå samma syfte ligger

kvar hos tillståndsmyndigheten. Den har visserligen alltid möjlighet att

kräva komplettering men om en redovisning av alternativa lösningar att

uppnå samma syfte skall fylla sin funktion måste kravet ställas mycket

tidigt, redan på planeringsstadiet, alltså långt innan tillståndsmyndigheten

får ansökan om tillstånd. Dessutom är remissinstansernas farhågor

beträffande risken för att beslutsmyndighetens opartiskhet kan sättas

ifråga relevant även här. Därför bör enligt regeringens bedömning kravet

på alternativa redovisningar fattas av länsstyrelsen i samband med

beslutet huruvida betydande miljöpåverkan kan antas och endast i de fall

där sådan betydande påverkan antas. Sådant krav kan exempelvis ställas i

ärenden beträffande verksamheter där regeringen skall pröva

tillåtligheten enligt 17 kap. Som ett exempel på när det kan bli aktuellt att

kräva alternativa redovisningar beträffande kommunikationer angavs i

Miljöbalksutredningens betänkande en utbyggd järnväg i stället för en

flygplats. Detta exempel anser Luftfartsverket i sitt remissvar vara illa

valt med motiveringen att med en järnväg kan aldrig samma syfte nås

som med en flygplats. Detta visar enligt verket hur viktigt det är att

åtminstone den tillståndsprövande myndigheten har tillräckliga

kunskaper om olika verksamheters för- och nackdelar. Exemplet är dock

klart relevant för flygplatser för inrikesflyg, särskilt med hänsyn till

utvecklingen av höghastighetståg vilket även Juridiska fakultetsnämnden

vid Uppsala universitet pekat på i sitt remissvar. Regeringen bör vid sin

tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. av flygplatser göra denna typ av

överväganden. Då måste det finnas ett underlag i form av en

miljökonsekvensbeskrivning av alternativen med jämförelser. I vissa fall

kan det vara lämpligt att länsstyrelsen samråder med regeringen innan

den kräver en redovisning av jämförbara alternativ i ärenden som skall

tillåtlighetsprövas.

Alternativen skall redovisas så att beslutsunderlaget medger att

alternativet kan behandlas och prövas jämställt med sökandens

huvudförslag, dvs. där det är praktiskt möjligt som första- och

andrahandsyrkanden från sökanden. Detta innebär alltså att

miljökonsekvenserna skall vara så utredda att det, om övriga relevanta

förutsättningar föreligger, skall vara möjligt för den tillståndsprövande

myndigheten att vid behandlingen av en ansökan ge tillstånd även till en

annan verksamhet eller anläggning än den en ansökan i första hand

gäller. Av avgörande betydelse är då givetvis att sökanden är beredd att

acceptera ett tillstånd till en alternativ verksamhet eller anläggning.

Särskilt beträffande projekt som sker i det allmännas intresse och som

kan ha stor påverkan på miljön eller människors levnadsförhållanden

måste sökanden vara beredd att acceptera alternativa lösningar och bör

vara beredd att medverka till sådana lösningar.

Miljökonsekvensbeskrivningar har en central roll i samordningen

mellan frågor som rör miljöskydd och markanvändning vid

tillståndsprövning enligt miljöbalken. Hushållningsregler och

bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt 3 5 kap. skall iakttas vid

tillståndsgivningen och ett projekts förenlighet med dessa bestämmelser

bör därför också framgå av en miljökonsekvensbeskrivning.

4.11.6 Allmänhetens rätt att yttra sig över

miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan

Regeringens förslag: Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig

över miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas.

Tillståndsmyndigheten skall i ett särskilt beslut eller i samband med

avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om

miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Utredningen hade dock inte föreslagit att tillståndsmyndigheten i ett

särskilt beslut skulle ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen

uppfyller kraven.

Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet vill att det skall införas en rätt för sakägare och kanske

Naturvårdsverket att överklaga MKB:n som sådan. Stockholms kommun

har betonat att om en kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd tagit över

tillsynen av en verksamhet är den en sådan myndighet som enligt EG-

direktivet alltid skall få yttra sig över en MKB för verksamheten.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det bör framgå av bestämmelsen

om granskning att ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående

från myndighetens ställningstagande till ansökan.

 Skälen för regeringens förslag: Ett av syftena med

miljökonsekvensbeskrivningar är som tidigare framgått att få till stånd en

offentlig redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd

får på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med

naturresurser liksom vilka motiv och avvägningar som ligger till grund

för projektet. Allmänheten skall alltså till att börja med ha möjlighet att

på ett tidigt stadium genom framför allt samrådet och förfarandet med

miljökonsekvensbedömning enligt 6 kap. 5 § miljöbalken påverka

utformningen av verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen i de

fall verksamheten kan antas få betydande miljöpåverkan. Allmänhet,

organisationer m.fl. skall vidare ges tillfälle att få ta del av det samlade

materialet, ansökan och den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen.

Genom detta ges dessa en möjlighet att påverka myndigheter och företag

att ta större hänsyn till deras intressen.

I EG-direktivet 85/337 finns också krav på att medlemsstaterna skall

säkerställa att varje tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen

skall göras tillgänglig för allmänheten och att den berörda allmänheten

ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. I direktiv 97/11 ändras

detta så att allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges i

stället för innan projektet påbörjas. De uppgifter som inhämtats enligt

direktivet skall beaktas vid tillståndsgivningen. Även det nya IPPC-

direktivet 96/61 innehåller i artikel 15 krav på att tillståndsansökningar

för nya anläggningar eller väsentliga förändringar under lämplig tid skall

hållas tillgängliga för allmänheten så att den kan yttra sig innan

myndigheten fattar sitt beslut.

Miljökonsekvensbeskrivningar utgör genom vår grundlagsskyddade

offentlighetsprincip visserligen allmänna handlingar med offentliga

uppgifter, förutom att vissa delar i något fall kan vara sekretessbelagda

t.ex. affärsförhållanden. Det bör dock enligt regeringens uppfattning, för

att säkerställa att allmänheten alltid aktivt ges tillfälle att ta del av

miljökonsekvensbeskrivningarna och även ges tillfälle att yttra sig, i

lagtexten anges att det skall kungöras att en miljökonsekvensbeskrivning

har upprättats. Bestämmelser om kungörande av ansökningar om

miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns i 19 kap. 4 §

respektive 22 kap. 3 §. I dessa kungörelser bör alltid även

miljökonsekvensbeskrivningen tas med, oavsett om verksamheten kan

antas medföra betydande miljöpåverkan. Allmänheten skall beredas

möjlighet att yttra sig över såväl ansökan som

miljökonsekvensbeskrivningen. När miljökonsekvensbeskrivningar, med

ansökan om sådan finns, upprättats i andra fall behöver dock detta

kungöras endast i de fall verksamheten kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan, eftersom det inte är administrativt rimligt att alltid

kungöra detta. Övriga miljökonsekvensbeskrivningar och de ansökningar

dessa vanligtvis avser är dock genom offentlighetsprincipen givetvis

tillgängliga och synpunkter får framföras även beträffande dessa.

En miljödomstol, och i de flesta fall även länsstyrelsen, kan förväntas

hålla muntlig förhandling i alla mål avseende verksamheter som kan

antas få en betydande miljöpåverkan. Det innebär att det blir en offentlig

förhandling där även miljökonsekvensbeskrivningen tas upp. Eftersom

även kallelsen till förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras

får enskilda och organisationer som anser sig berörda kännedom om den

och har vid denna möjlighet att framföra synpunkter på såväl ansökan

som miljökonsekvensbeskrivningen. Kungörande krävs inte formellt i

EG-direktiven, enligt vilka det räcker att den berörda allmänheten ges

tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Medlemsstaterna får avgöra hur

allmänheten skall få yttra sig, t.ex. skriftligen eller genom en offentlig

utfrågning.

Även vid tillståndsmyndighetens besiktning av den tilltänkta platsen

för den planerade verksamheten bör motsvarande rätt att närvara och

yttra sig som gäller för sakägare också gälla för enskilda och företrädare

för organisationer.

Möjligheten för allmänheten att delta i tillståndsförfarandet är inte

någon nyhet i sak. Regleringen i balken innebär dock enligt regeringens

bedömning en ännu större möjlighet att påverka på ett tidigare stadium

och även en förstärkning av möjligheten att påverka senare när

tillståndsansökan prövas.

Bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå som en del i ett

beslutsunderlag. Av detta följer att dess kvalitet skall bedömas av den

myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en beskrivning har

upprättats. Det bör i detta sammanhang återigen framhållas och kan inte

tillräckligt understrykas att beslutsmyndigheten i enlighet med

förvaltningsförfarandets allmänna principer har ett ansvar för att

ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har också bl.a. en

miljödomstol befogenhet och skyldighet att förordna om de

kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga.

Om en konsekvensbeskrivning är bristfällig och sökanden inte

kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli att ansökan anses vara

så bristfällig att den avvisas. I de fall det ändå är möjligt att ta upp

ansökan till prövning men miljökonsekvensbeskrivningen trots detta

bedöms inte vara tillräcklig kan följden bli att ansökningen lämnas utan

bifall därför att konsekvenserna för miljön är oklara och

försiktighetsprincipen som uttrycks i de allmänna hänsynsreglerna i 2

kap. tillämpas. Det är alltid den sökande eller motsvarande som skall

ansvara för innehållet i och bekosta att en miljökonsekvensbeskrivning

upprättas och eventuellt kompletteras så att den uppfyller kraven. Den

miljökonsekvensbeskrivning som ges in kan alltså kompletteras under

ärendets handläggning. Den dialog som på ett tidigt stadium skall

förekomma enligt 6 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken mellan sökanden,

länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten får således inte avslutas i och med

att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning

har getts in.

Som angetts tidigare har RRV i sin rapport kritiserat

tillståndsmyndigheters granskning och beaktande av ingivna

miljökonsekvensbeskrivningar. För att uppnå en bättre tillämpning har

Miljöbalksutredningen föreslagit att i balken införs en uttrycklig

bestämmelse att den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd

skall i samband med den prövningen även ta ställning till om

miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven enligt balken.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det bör framgå av bestämmelsen

att granskningen och ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående

från myndighetens ställningstagande till ansökan.

För att det klart skall framgå av bestämmelsen att myndigheten skall ta

särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller

kraven, föreslogs i lagrådsremissen att det i lagtexten skall anges att det

skall göras i ett särskilt beslut och att detta lämpligtvis dock sker i

samband med att ansökan prövas eftersom det är i anledning av ansökan

som krav på en MKB ställs. Lagrådet har haft synpunkter på detta och

föreslagit att bestämmelsen i 6 kap. 9 § utformas så att en myndighet som

skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en

miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt beslut eller i

samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om

miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Lagrådets förslag bör

följas eftersom det i många fall kan vara lämpligt att ställningstagandet

till miljökonsekvensbeskrivningen görs i samband med att målet eller

ärendet avgörs i de fall där komplettering inte anses behövas, utan att

detta görs i ett särskilt beslut. Det är dock viktigt att betona att en särskild

bedömning skall göras av miljökonsekvensbeskrivningen och att den

skall göras fristående från prövningen av ansökan samt att

ställningstagandet skall motiveras.

Vidare föreslår regeringen att i bestämmelsen skall anges att

myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta innehållet i

miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden

som getts in. Detta kan i och för sig tyckas vara självklarheter vid den

prövning en myndighet skall göra. RRV:s rapport antyder dock att MKB

inte fyllt den roll som beslutsunderlag som var avsedd och genom en

sådan bestämmelse uppfylls också kravet i artikel 8 i direktivet 85/337.

Där föreskrivs att uppgifter som inhämtats enligt direktivets artikel 5, 6

och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen. I direktivet 97/11 har lagts till

att även resultatet av samråden skall beaktas. Genom bestämmelsen

uppfylls även artikel 9.2 i IPPC-direktivet 96/61 där det också föreskrivs

att uppgifter som inhämtats enligt MKB-direktivets artikel 5 7 skall

beaktas när tillstånd meddelas.

Om det i efterhand visar sig att oriktiga uppgifter har lämnats eller att

uppgifter har utelämnats som varit av betydelse för tillståndet kan ett

tillstånd återkallas eller villkor omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. 3

och 5 §§. Det kan även bli aktuellt att utkräva straffrättsligt ansvar för

försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 §. Genom att regionala

miljödomstolar och en miljööverdomstol inrättas kommer genom deras

prövning av om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig en enhetlig

praxis att skapas. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet vill

att det skall införas en rätt för sakägare och kanske Naturvårdsverket att

överklaga MKB:n som sådan och hänvisar till att sådana regler finns i

USA:s lagstiftning om MKB. En sådan möjlighet skulle dock ytterligare

komplicera systemet och skulle innebära att tidsutdräkten förlängs

betydligt. Det finns därför inte nu tillräckliga skäl att införa någon

möjlighet att överklaga myndighetens beslut vid prövningen av

miljökonsekvensbeskrivningen särskilt, vilket bör framgå direkt av

lagtexten. Domstolens eller myndighetens ställningstagande får alltså

endast överklagas i samband med att avgörandet i målet eller ärendet

överklagas. En överprövning av miljökonsekvensbeskrivningen får

därmed ske i samband med att det mål eller ärende som den gäller

överprövas. Något krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall gå att

överklaga särskilt finns inte heller i EG-direktivet.

Även om det är tillståndsmyndigheten som i sista hand avgör om en

miljökonsekvensbeskrivning är så fullständig att den kan godtas finns ett

behov av att remissorganen yttrar sig även med avseende på

miljökonsekvensbeskrivningen. Länsstyrelsen spelar här en viktig roll

även när den inte är tillståndsmyndighet. Som angetts tidigare skall det

tidiga samrådet inför upprättandet av MKB:n alltid hållas med

länsstyrelsen. En annan viktig uppgift för länsstyrelsen bör bli att vara

remissorgan för beslutsmyndigheten. Då bör länsstyrelsen i de fall där

den anser att den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen behöver

kompletteras i något hänseende och där den inte själv är beslutande

myndighet, hos den beslutande myndigheten begära att beskrivningen

skall kompletteras. Länsstyrelserna har redan denna uppgift i ärenden

enligt vissa lagar enligt förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.

I de fall länsstyrelsen inte är tillsynsmyndighet bör den myndighet som är

det också beredas tillfälle att yttra sig över

miljökonsekvensbeskrivningen. Enligt artikel 6.1 i direktivet 85/337 skall

de myndigheter som kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att

yttra sig över de uppgifter som exploatören lämnar, dvs. MKB:n, samt

över ansökan. Tillsynsmyndigheten får anses alltid vara en sådan

myndighet som berörs, vilket i många fall är kommunen som även

Stockholms kommun påpekat i sitt remissvar.

Ytterligare föreskrifter

De bestämmelser som inte tas in i balken bör regeringen föreskriva i en

förordning. I dag finns inget bemyndigande för regeringen utan den rätt

som följer av 8 kap. 13 § regeringsformen att regeringen får meddela

föreskrifter för verkställighet av lag har utnyttjats vid utfärdandet av

förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Miljöbalksutredningen

har därför föreslagit att regeringen i balken skall ges ett bemyndigande

med stöd av 8 kap. 7 § 4 regeringsformen att meddela närmare

föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. Denna fråga berördes i

samband med att lagstiftningen om MKB infördes i 5 kap. NRL. I

lagrådsremissen angående den lagstiftningen hade föreslagits ett liknande

bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer att meddela närmare föreskrifter. Lagrådet skrev då i sitt

yttrande: "Sådana föreskrifter som denna paragraf avser kan regeringen

utfärda som verkställighetsföreskrifter utan något särskilt bemyndigande.

Även subdelegation kan ske utan bemyndigande. Eftersom paragrafen

således är onödig bör den utgå." Regeringen följde Lagrådets förslag i

prop. 1990/91:90. Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning.

Därför bör det av Miljöbalksutredningen föreslagna bemyndigandet inte

ingå i miljöbalken.

 Miljöbalksutredningen har vidare föreslagit att regeringen bör ge

Naturvårdsverket rätt att efter samråd med övriga berörda myndigheter

utfärda mera detaljerade bestämmelser bl.a. om hur förfarandet med

miljökonsekvensbedömning bör utformas. Boverket skriver att detta är ett

utslag av att synen på MKB gäller redovisning av störningar och intrång i

naturmiljön, vilket varit en av de allvarligaste svårigheterna för MKB att

slå igenom. Nu är det enligt Boverket mera accepterat att "M" i 5 kap.

NRL betyder även kultur, hälsa och säkerhet samt inverkan på allmänna

intressen och andra hushållningsaspekter, vilket innebär att RAÄ liksom

Socialstyrelsen och Räddningsverket är lika berörda sektorsintressen som

Naturvårdsverket. Boverket står dock alltfort för de samlade

hushållningsaspekterna och med planering och den byggda miljön som

sektorsfrågor och bör därför även i framtiden vara ansvarig för procedur

och samordning. Enligt Boverket måste dock Naturvårdsverket ta fortsatt

ansvar för att utveckla frågor om miljöstörningar, naturvärden och

kretslopp med material m.m.

När miljölagstiftningen nu samlas i en balk, där även reglerna om

MKB arbetas in, kommer Naturvårdsverket att bli det statliga verk som

får ansvaret för flest av de verksamheter som regleras i balken. Det är

därför naturligt att Naturvårdsverket nu får ett mera samordnande och

övergripande ansvar också för arbetet med föreskrifter om MKB. Även

Boverket kommer dock liksom nu att behöva arbeta med frågor inom

detta område när det gäller fysisk planering och hushållningen med mark,

vatten och den fysiska miljön i övrigt. RAÄ, Socialstyrelsen och

Räddningsverket bör också få uppgifter inom sina områden. Den närmare

ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller

föreskriftsarbete m.m. som rör MKB får tas upp i

Miljöbalksutredningens fortsatta arbete. Naturvårdsverket har, som

nämnts tidigare, utarbetat en rapport med förslag i fråga om vilka

verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan.

4.11.7 Planer och planeringsunderlag m.m.

Regeringens förslag: Varje myndighet som skall tillämpa

miljöbalken skall se till att planer enligt plan- och bygglagen och

annat planeringsunderlag som behövs för att belysa

hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Kommunerna skall i fortsättningen kunna åläggas att även redovisa

hur de avser att i sin planering skapa förutsättningar för att

miljökvalitetsnormer uppfylls.

Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall systematiskt komma in

i ett tidigt skede av den politiska processen och skall som allmän regel

innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av

strategisk karaktär.

Myndigheterna skall beakta konsekvenserna för miljön innan de

utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen vill att 7 kap. 13 § i utredningens

förslag kompletteras med att länsstyrelsen skall åläggas att ta fram en

miljö- och hälsoskyddsplan för länet inom ramen för arbetet som pågår

under benämningen Strategi för regional miljö, STRAM.

Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. 1 § NRL finns för närvarande

bestämmelser om att myndigheter som tillämpar NRL skall se till att

planer enligt PBL och annat planeringsunderlag skall finnas tillgängligt

samt att kommuner och länsstyrelser är skyldiga att tillhandahålla detta.

Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för

att en från allmän synpunkt god hushållning med naturresurser skall

uppnås. Därför är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler om

hushållning med naturresurser skyldiga att se till att sådana planer enligt

PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för

tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Samma regler skall

alltså gälla vid tillämpning av miljöbalken som hittills gällt vid

tillämpning av naturresurslagen. Det gäller alltså inte bara vid prövning

av mål och ärenden enligt miljöbalken utan även mål och ärenden enligt

annan lagstiftning som berör frågor om hushållningen med mark och

vatten och där miljöbalken därför skall tillämpas.

I 6 kap. 2 § NRL finns en bestämmelse att regeringen kan besluta att

en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen hur de i sin

planering enligt NRL skall tillgodose ett intresse som rör hushållningen

med naturresurser. Som Miljöbalksutredningen föreslagit bör

motsvarande bestämmelser gälla enligt balken. Eftersom dessa

bestämmelser, i likhet med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar,

rör beslutsunderlag för mål och ärenden är det lämpligt att arbeta in dessa

i samma kapitel. Vidare bör bestämmelserna, som utredningen föreslagit,

utökas så att kommunernas redovisning även skall kunna avse hur

kommunen avser att skapa förutsättningar för att utfärdade

miljökvalitetsnormer uppfylls.

När det gäller Socialstyrelsens förslag att komplettera 6 kap. 12 § med

att länsstyrelsen skall åläggas att ta fram en miljö- och hälsoskyddsplan

för länet inom ramen för arbetet med STRAM kan konstateras att 6 kap.

12 § avser sammanställande av planeringsunderlag från statliga

myndigheter för den fysiska planeringen. Vad Socialstyrelsen tar upp

avser någonting annat, nämligen en omfattande plan som skulle gälla hur

de nationella och regionala miljö- och hälsoskyddsmålen skall

genomföras i olika avseenden.

Både internationellt och i Sverige ökar alltmer användningen av

miljökonsekvensbeskrivningar som stöd för en öppen demokratisk debatt

i samband med strategiskt viktiga beslut. I detta sammanhang åsyftas då

ofta miljökonsekvensbeskrivningar som underlag inför beslut om

program-, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. I den s.k.

UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr.

1993/94:256) anförde regeringen att det är angeläget att beskrivningar av

miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede av den

politiska processen. Sådana beskrivningar bör enligt regeringen göras när

det gäller program, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer.

Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall som allmän regel innefattas

i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk

karaktär. Vidare bör myndigheterna beakta och redovisa konsekvenserna

för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna

råd. Som framgick av UNCED-propositionen ser regeringen över

regelsystem, som instruktioner, författningar m.m. i syfte att bedöma

behovet av miljöanpassning av dessa. Även inom EU pågår ett arbete

med att ta fram ett förslag till direktiv om detta. Kommissionen har i

december 1996 till rådet överlämnat ett förslag till direktiv om

bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Enligt

regeringens uppfattning bör i fortsättningen redovisningar av

konsekvenserna för miljön komma till allmänt bruk mer aktivt och

målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut.

I syfte att uppnå en hållbar utveckling bör miljöhänsyn och

resurshushållning integreras i all statlig verksamhet. Regeringen

beslutade därför i december 1996 att inleda utvecklingen av

miljöledningssystem i statliga myndigheter. I ett första skede genomförs

ett pilotprojekt med 25 medverkande myndigheter, bl.a.

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Boverket, ett par länsstyrelser

och Vägverket. Pilotmyndigheterna skall under budgetåret 1997 göra en

miljöutredning, ta fram förslag till en miljöpolicy samt handlingsplan för

fortsatt integrering av miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. I

samband med redovisningen av arbetet med miljöledningssystem skall

pilotmyndigheterna även redovisa frågor kring miljöanpassning av sin

upphandling. Med erfarenhet från pilotprojektet skall sedan

miljöledningssystem införas i samtliga statliga myndigheter.

4.12 Organiserat friluftsliv och allemansrätten

Regeringens förslag: Förutom allmänna regler som gäller för

allemansrätten skall även miljöbalkens generella regler för

verksamheter, t.ex. hänsynsreglerna och regler om

miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att

friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av

allemansrätten. Detsamma skall gälla ideella former av organiserat

friluftsliv. Av detta följer bl.a. att organisatören skall vidta

förebyggande åtgärder och iaktta försiktighet i syfte att förhindra att

deltagarna orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv betraktas

som en verksamhet enligt miljöbalken skall föreskrifter kunna

meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer om att organisatören skall vara skyldig att anmäla sin

verksamhet till naturvårdsmyndigheten för samråd.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framför inga

invändningar mot förslaget om anmälningsplikt för organiserat friluftsliv.

Göteborgsregionens Kommunalförbund samt miljö- och

hälsoskyddskontoret i Uddevalla kommun tillstyrker uttryckligen

utredningens förslag. Rikspolisstyrelsen och Naturskyddsföreningen

anser att innebörden av allemansrätten borde preciseras, särskilt med

avseende på kommersiellt utnyttjande, och Rikspolisstyrelsen framhåller

vidare att tillståndsplikt borde övervägas för sådant utnyttjande av

allemansrätten. Även Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att behov

finns av en tydlig regleringen av kommersiellt organiserade former av

friluftsliv. Lunds universitet påpekar att det är komplicerat att utarbeta en

specifik lagstiftning om allemansrätt och att en sådan snarare hör hemma

i jordabalken. Enligt Friluftsfrämjandet skulle skyddet för allemansrätten

öka om några allemansrättsliga grundprinciper slås fast i miljöbalken.

Friluftsfrämjandet och Svenska Orienteringsförbundet anser att

anmälningsplikten i princip inte skall avse ideellt organiserad

friluftsverksamhet. Jordbruksverket, Karlskrona kommun och Kungl.

Skogs- och Lantbruksakademien tar upp frågan om markägares och

nyttjanderättshavares ställning som sakägare i ärenden om anmälan av

kommersiellt organiserad friluftsverksamhet med utnyttjande av

allemansrätten. Enligt Göteborgs tingsrätt har utredningen behandlat

allemansrätten från felaktiga utgångspunkter genom att det i första hand

är en fråga om intrång i äganderätten. Tingsrätten anser vidare att det

borde ha klargjorts att kommersiellt organiserade former av friluftsliv

ligger utanför allemansrätten. Lantbrukarnas Riksförbund och

Skogsägarnas Riksförbund anför liknande synpunkter samt framför att

allemansrättens innehåll med fokus på frågan om organiserat friluftsliv

på annans mark borde utredas ytterligare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill påminna om att

allemansrätten kan beskrivas som en rätt för var och en att i viss

utsträckning vistas på mark- och vattenområden som tillhör andra och att

där plocka svamp, bär och vissa andra naturprodukter. Nyttjandet får inte

innebära att fastighetsägare eller andra med särskild rätt till fastighet

tillfogas nämnvärd skada eller olägenhet. Begränsningen brukar ibland

sammanfattas med uttrycket "inte störa, inte förstöra".

Allemansrätten grundas på sedvana. Den har mycket gamla traditioner

och var en gång i tiden nödvändig för att människor skulle kunna

förflytta sig i Sverige. Under 1900-talet har allemansrätten utvecklats till

att främst möjliggöra friluftsliv på annans fastighet.

Allemansrättens innebörd preciseras idag inte i lagtext. Vissa slutsatser

kan dock dras av ett antal lagstadganden. Den ur konstitutionell

synvinkel viktigaste paragrafen är 2 kap. 18 § regeringsformen som

innehåller regler om egendomsskyddet. Där görs i tredje stycket ett

förbehåll om att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten

oberoende av vad som föreskrivs i lagrummet om ersättning m.m.

Förbehållet om allemansrätten fördes in i grundlagsparagrafen år 1994

samtidigt som egendomsskyddet preciserades i följd av inkorporeringen

av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, se

prop. 1993/94:117). I gällande lagstiftning fördes begreppet allemansrätt

in i 1 § naturvårdslagen år 1974. Där sägs att naturen är tillgänglig för

alla enligt allemansrätten. Vidare talas där om att alla skall visa hänsyn

och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Av intresse är också vissa

bestämmelser som kan sägas begränsa allemansrätten i olika avseenden

och så att säga motsatsvis ge allemansrätten sitt innehåll. Det gäller

främst brottsbalkens stadganden om hemfridsbrott och olaga intrång (4

kap. 6 §), skadegörelse (12 kap. 1 §), åverkan (12 kap. 2 §) samt tagande

av olovlig väg (12 kap. 4 §).

I propositionen till den nyss nämnda grundlagsändringen uttalades att

allemansrätten ur markägarens perspektiv kan sägas innebära en

inskränkning i äganderätten till fastigheten utan att fastighetsägaren har

rätt till någon ersättning för den. I propositionen ansågs det inte vara

lämpligt att ge allemansrätten en för framtiden bestämd innebörd och

därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som idag får anses

ha sitt stöd i denna (prop 1993/94:117 s. 19).

Regeringen har även nu den inställningen att det inte, som vissa

remissinstanser önskar, är aktuellt att generellt lagreglera allemansrättens

innebörd. Regeringen finner i likhet med Miljöbalksutredningen att

genom en sådan lagstiftning skulle den sedvanerättsliga grunden för att

vistas i naturen ryckas undan och detta skulle på sikt kunna medföra en

oönskad inskränkning av allemansrätten. Vidare gör regeringen, i likhet

med utredningen den bedömningen, att det vid lagstiftningsförsök skulle

uppkomma stora svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens

innebörd, bl.a. av den orsaken att sedvanan varierar mellan olika delar av

landet.

4.12.1 Organiserat friluftsliv och kommersialisering

Intressekollisioner

Regeringen konstaterar att friluftslivets intressen ibland kan kollidera

med natur- och kulturvårdens intressen. Friluftsliv kan vidare bedrivas på

ett sätt som inte stämmer överens med markägarens intressen. En form

av friluftsliv kan dessutom störa en annan.

Det är ofta friluftsliv i organiserade och kommersiella former som

leder till skador eller andra olägenheter. Även friluftsliv som utövas i

mindre skala kan medföra störningar. De störande aktiviteterna går ofta

utanför gränsen för allemansrätten. Allemansrätten anses t.ex. inte ge rätt

att använda motorfordon på markområden. Detta är tvärtom förbjudet i

terrängkörningslagen (1975:1313).

En uppmärksammad fråga har varit om friluftsliv kan utövas

organiserat med stöd av allemansrätten. Visserligen kan allemansrätten

sägas vara en rätt för var och en, dvs. för den enskilde, men den kan

också utnyttjas samtidigt i grupp. De som deltar i arrangörens

verksamhet gör alltså detta med stöd av allemansrätten. Ibland har det

anförts att det är stötande att personer skall kunna tjäna pengar på att

organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får del av

vinsten eller ens har tillåtit verksamheten. I gällande rätt finns emellertid

inte stöd för uppfattningen att arrangören behöver fastighetsägarens

tillstånd för en verksamhet som inte medför skada eller annan olägenhet.

Mera tveksamt är om en organisatör skall få utnyttja en fastighet

kommersiellt och mer eller mindre permanent utan ägarens tillstånd.

Sådana rådighetsfrågor behandlas dock inte i miljöbalken utan bör som

hittills lösas i rättspraxis. Rent allmänt kan sägas att arrangemang av

någon betydelse inte bör ske utan markägarens medgivande. Ett rättsfall

med anknytning till allemansrätten har nyligen avgjorts av Högsta

domstolen och refererats i NJA 1996 s. 495. En fastighetsägare förde

talan mot en person som hyrde ut kanoter och organiserade forsränning i

ett vattendrag på kärandens fastighet. Organisatören invände bl.a. att

eventuell förslitning på kärandens fastighet inte översteg den nivå som

måste accepteras på allemansrättslig grund. Högsta domstolen uttalade

följande: Även om allemansrätten tillkommer den enskilde kan den

naturligen utövas av ett flertal personer tillsammans, under förutsättning

att envar håller sig inom ramen för allemansrätten. Skulle ett sådant

kollektivt nyttjande emellertid innebära påtaglig skada eller olägenhet,

kan det medföra att allemansrätten inte får utnyttjas längre på det viset.

Hinder föreligger vidare inte mot att allemansrätten utnyttjas

kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest svåråtkomlig

natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många håll i

vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv. Högsta

domstolen fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i detta fall

sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet

även olämpligt. Eftersom utnyttjandet vidare hade medfört avsevärda

skador och olägenheter fann Högsta domstolen att organisatören saknade

rätt att utan medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt

medverka till den organiserade forsränningen.

Regeringen noterar att den som anordnar ett kollektivt nyttjande av

annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som deltagarna orsakar,

även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som faller inom

ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då att

organisatören har varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller

av oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara

uppfyllda om skador uppkommer med anledning av att arrangören

hänvisat en stor grupp personer till ett naturområde, som är särskilt

känsligt. Detsamma gäller när arrangören har lämnat felaktiga

upplysningar om allemans-rättens innebörd eller underlåtit att lämna

information om allemansrätten till personer som kan antas sakna

kännedom om den.

Allemansrätten och kommersen

Som underlag för Miljöbalksutredningens överväganden i denna del har

legat bl.a. Naturvårdsverkets rapport Allemansrätten och kommersen

(rapport 4446) som utarbetats på regeringens uppdrag. Även

Miljövårdsberedningens förslag i samma frågor i betänkandet Hållbar

utveckling i landets fjällområden (SOU 1995:100) har övervägts av

Miljöbalksutredningen. Såväl rapporten som betänkandet överlämnades

efter remissbehandling till utredningen. Beträffande innehållet i detta

underlag noteras i korthet följande.

Enligt Naturvårdsverket utgör friluftsliv och turism som regel inte

några allvarliga hot mot naturmiljön och den biologiska mångfalden utan

kan istället ofta medverka till att alla får förståelse och engagemang för

miljön. De problem som uppmärksammats i samband med

"kommersialiseringen av allemansrätten" är i huvudsak begränsade till

vissa delar av landet, framför allt Syd- och Västsverige samt fjällen.

För att komma till rätta med de problem som trots allt föreligger

föreslår Naturvårdsverket sammanfattningsvis följande.

 Den som utnyttjar mark som är tillgänglig enligt allemansrätten

genom att organisera friluftsliv skall vidta förebyggande åtgärder för att

förhindra att deltagarna orsakar skada på naturen eller på annans

egendom.

 Om skada orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet skall

arrangören ansvara för skadan om han inte visar att den uppkommit utan

vållande från hans sida.

 Anmälningsplikt till länsstyrelsen skall kunna införas för

näringsverksamhet på mark som är tillgänglig enligt allemansrätten och

länsstyrelsen skall kunna meddela särskilda villkor för verksamheten

eller förbjuda den.

 I områden med särskilt stora konflikter bör länsstyrelsen eller

kommunen inrätta naturvårdsområden eller använda

strandskyddsbestämmelserna för att styra besökarna.

 Undervisning i allemansrätt skall ingå i alla lokala arbetsplaner i

skolan.

 Turistdelegationen skall utveckla utbildning i naturvägledning,

metodik för planering av naturturism, en långsiktig strategi angående

information om allemansrätten riktad till utländska turister samt

miljömärkning av turistarrangemang som nyttjar mark som är

tillgänglig enligt allemans-rätten.

 Respektive "aktivitetsbransch" skall ta ansvar för auktorisation av de

egna företagen.

 Boverket och Naturvårdsverket skall i samråd utveckla en metodik

för friluftsplanering inom ramen för den fysiska planeringen.

Miljöbalksutredningen har konstaterat att Miljövårdsberedningen i sitt

fjällbetänkande lämnat förslag som i flera väsentliga delar

överensstämmer med Naturvårdsverkets. Som grund för förslagen ligger

följande allmänna utgångspunkter.

Inom turistsektorn, såväl nationellt som internationellt, har på senare år

uppmärksamheten alltmer ägnats åt frågan vilka miljöhänsyn som bör tas

i den naturrelaterade turismen. Exempelvis anförs i propositionen

angående turistpolitiken (prop. 1994/95:177, s. 11) att, eftersom naturen

är en unik tillgång för Sverige sett ur turismens synvinkel, det är av

avgörande betydelse att denna resurs vårdas. EU:s handlingsplan för stöd

till turismen syftar bl.a. till att säkerställa att större miljöhänsyn tas. I

EU:s femte handlingsprogram för miljön framhålls att det är nödvändigt

att utveckla nationella och regionala strategier för hållbar turism i bergs-

och kustområden. Inom Europarådet har utarbetats rekommendationer för

uthållig och miljövänligare utveckling av turismen samt för staternas

turism inom skyddade områden.

Mot bakgrund av det anförda konstaterar Miljöbalksutredningen att

trenderna inom turismnäringen är tydliga och att Naturvårdsverkets

förslag ligger i linje med denna utveckling. Utredningen har härefter tagit

ställning till dessa förslag, dock med inriktning enbart på de delar som

kan tänkas bli genomförda med stöd av miljöbalken, dvs. de tre första

punkterna i sammanfattningen ovan, nämligen att förebyggande åtgärder

skall vidtas, att arrangören kan bli ansvarig för skada som orsakas genom

friluftsanknuten näringsverksamhet samt att anmälningsplikt skall kunna

införas.

När det gäller den första punkten, om vidtagande av förebyggande

åtgärder, hänvisar Miljöbalksutredningen till den allmänna hänsynsregeln

om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövare skall

vidta. Den verksamhet som här åsyftas skulle alltså innebära bl.a. att

organisera andra människors friluftsliv oavsett om det sker kommersiellt

eller ideellt. Utredningen understryker att särskilt höga krav bör ställas på

kommersiell verksamhet. Av aktsamhetsregeln följer bl.a. att arrangören

skall se till att deltagarna undviker särskilt känsliga områden. Vidare

skall tillses att skada överhuvudtaget inte uppkommer samt att särskild

information ges vid förekommande behov samt att deltagare som kan

antas ha otillräckliga kunskaper om allemansrättens innebörd ges

kunskap om grundprinciperna. Regeringens förslag till miljöbalk

överensstämmer i huvudsak med utredningens och regeringen ansluter

sig helt till vad utredningen har anfört i denna del.

Nästa punkt i Naturvårdsverkets förslag som Miljöbalksutredningen tar

upp avser fall då skada orsakas genom friluftsanknuten

näringsverksamhet. Verket har föreslagit att arrangören då skall vara

skadeståndsskyldig såvida denne inte visar att skadan har uppkommit

utan vållande från arrangörssidan. Förslaget innebär, som utredningen

har konstaterat, att s.k. omvänd bevisbörda eller presumtionsansvar

tillämpas. I denna del förs utredningens resonemang närmast ur

fastighetsägarens eller den enskilda rättsinnehavarens synvinkel.

Utredningen berör dock den senaste tidens rättsutveckling som pekar mot

att också det allmänna anses ha rätt till ersättning för skada på vissa

ideella värden (se NJA 1993 s. 753 om ingrepp i fast fornlämning och

NJA 1995 s. 249 om fridlysta järvar som dödats olovligt). I sitt

resonemang kommer utredningen slutligen fram till att det för närvarande

inte är aktuellt med några ändringar i gällande rätt för att öka möjligheten

att kräva skadestånd av en kommersiell arrangör. Lunds universitet anser

att utredningens ståndpunkt är acceptabel tills vidare. Regeringen gör inte

någon annan bedömning.

Miljöbalksutredningen har slutligen behandlat förslaget att införa

anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras

och ansett att förslaget bör genomföras. Utredningens förslag innebär

inte att generell anmälningsplikt införs. Det skall istället bli möjligt att

med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken, dvs. balkens motsvarighet till

samrådsparagrafen i 20 § naturvårdslagen, föreskriva om sådan

anmälningsplikt. Utredningens förslag gäller, till skillnad mot

Naturvårdsverkets, för all verksamhet som inte är tillstånds- eller

anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken. Regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer skall alltså kunna meddela

föreskrifter om att inom landet eller en del av landet anmälan alltid skall

göras i fråga om särskilda slag av verksamheter som typiskt sett kan

medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får

verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den

anmälningsmottagande myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren

att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada.

Exempel på en sådan åtgärd är att ett företag som hyr ut kanoter efter

samråd med fastighetsägaren anvisar lämpliga platser för matlagning och

övernattning. Om åtgärderna inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda

verksamheten.

Enligt Miljöbalksutredningen skapas genom anmälningsplikt av detta

slag möjlighet att få en bättre bild av vilka aktiviteter som förekommer i

känsliga områden. Det ges också en möjlighet att genom förelägganden

och förbud ingripa mot verksamheter som är skadliga för naturmiljön.

Utredningen förutser att anmälningsplikten, tillsammans med

möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa, kan styra bort en

organisatör från känsliga områden och få denne att utöva verksamheten

inom områden där anmälningsplikt inte föreligger.

Regeringen finner att utredningens förslag är välgrundat och anser,

liksom de flesta remissinstanserna, att förslaget bör genomföras. Såsom

utredningen har framhållit avses förelägganden och förbud enligt

miljöbalkens generella bestämmelse enbart grunda sig på att

verksamheten skadar eller kan skada naturmiljön. Regleringen är alltså

offentligrättslig och motiv för ingripandet är det allmänna intresset att

naturen inte skadas. Anmälningsärenden av det slag som avses här

handläggs enligt förvaltningslagen (1986:223). I den lagen finns bl.a.

regler om partsinsyn och myndigheters kommunikationsskyldighet. Det

bör därför föreligga en tillfredsställande garanti för att fastighetsägare,

nyttjanderättsinnehavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får

kännedom om den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan.

Vidare tillförsäkras samma krets möjlighet att lämna synpunkter i

ärendet.

Är skälet för ingripande mot en verksamhet av aktuellt slag enbart att

komma till rätta med olägenheter för fastighetsägaren bör myndigheten

som handlägger anmälningsärendet underlåta att ingripa. Exempelvis kan

föreläggande eller förbud inte meddelas mot arrangemang som hindrar

fastighetsägaren från att jaga i samma utsträckning som tidigare. I sådana

fall har fastighetsägaren själv, liksom enligt gällande rätt, att avgöra vad

som kan tålas. Fastighetsägaren får vidare själv ta ställning till

möjligheten att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om

äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd

(jfr t.ex. NJA 1949 s. 167, i vilket fall Högsta domstolen fann att det var

otillåtet att på annans mark anlägga mindre brygga och båtplats till

förbättrande av badmöjligheterna, samt det tidigare redovisade fallet som

finns refererat i NJA 1996 s. 495).

Anmälningsplikt enligt miljöbalken avses även kunna föreskrivas för

den som på ideell grund organiserar verksamhet. Med anledning av den

oro som vissa ideella organisationer givit uttryck för under

remissbehandlingen är det dock viktigt att framhålla att friluftsliv som

det vanligen utövas inte utgör något egentligt hot mot miljön.

Anmälningsplikt bör föreskrivas endast för verksamheter som typiskt sett

medför skada. Det förhållandet att ett fåtal arrangörer missköter sig får

alltså inte gå ut över de skötsamma. Anmälningsplikten bör dessutom

begränsas geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan

befaras uppstå.

Vid urvalet av anmälningspliktiga verksamheter måste också beaktas

att förfarandet blir hanterligt. Registrerandet av anmälningar får inte ta i

anspråk stora resurser på bekostnad av erforderliga åtgärder.

Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte

nödvändigtvis att deltagarnas tillgång till marken grundas på

allemansrätten. Anmälningsplikt skall sålunda kunna gälla även för

organiserande av friluftsliv på den egna fastigheten. Utfärdas i sådant fall

ett föreläggande eller förbud som medför att pågående markanvändning

försvåras avsevärt på den berörda delen av fastigheten kan

ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot

fastighetsägaren enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 §

första stycket 5).

4.13 Skydd av områden och arter

4.13.1 Allmänna överväganden

Regeringens förslag: Bestämmelser om olika former av

områdesskydd skall inarbetas samlat i ett särskilt kapitel i

miljöbalken.

Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas

samman och modifieras till en skyddsform som benämns

naturreservat. En särskild regel om djur- och växtskyddsområden

skall behållas. När intrång tillåts i ett naturreservat skall

kompensationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform, kulturreservat, skall

införas.

I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen

försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter.

Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna

förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter i

miljöskyddsområden skall kunna innebära ändring i tidigare

meddelade tillståndsbeslut.

Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för

vattenskyddsområden. Förbudstiderna skall kortas vid interimistiska

förbud.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att skyddsformerna

naturreservat, naturvårdsområde och det särskilda skyddet av djur- eller

växtarter inom ett område slås samman till en skyddsform som benämns

naturreservat. Enligt utredningens förslag bibehålls kommuners rätt att,

vid sidan av länsstyrelsen efter delegation, meddela beslut i vissa frågor

om områdesskydd. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i

huvudsak med regeringens förutom att utredningen i kapitlets

bestämmelser inte använt begreppet biologisk mångfald i samma grad. I

utredningsförslaget ingår inte heller en nytillkommen regel om skydd av

den marina miljön vid marinvetenskaplig forskning.

Remissinstanserna: I remissvaren framhålls överlag att reglerna om

områdes- och artskydd är betydelsefulla och en majoritet av

remissinstanserna tillstyrker huvudlinjerna i utredningens förslag.

Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet och Centrum för

biologisk mångfald vid universitetet kritiserar förslaget generellt och

menar att det har felaktiga utgångspunkter, lämnar internationella

åtagande delvis åt sidan och är, liksom idag, otillräckligt för att skydda

bl.a. de s.k. rödlistade arterna. Förutom en mängd detaljpåpekanden

framförs av remissinstanserna synpunkter av mera principiell karaktär

enligt följande. Naturvårdsverket, flertalet länsstyrelser och kommuner

samt Svenska kommunförbundet anser att kommuner skall ges befogenhet

direkt i lag att vid sidan av länsstyrelsen inrätta naturreservat och besluta

om annat områdesskydd. När det gäller de särskilda skyddsformerna

framförs flera olika synpunkter. Naturvårdsverket, Länsstyrelserna i

Stockholms, Östergötlands, Jämtlands och Norrbottens län samt

Stockholms stad och Skövde kommun anser t.ex. att "djur- och

växtskyddsområden" motsvarande regleringen i 14 b § naturvårdslagen

bör kvarstå som självständig skyddsform och inte omfattas av regler för

naturreservat. Vissa remissinstanser, bl.a. Västerås stad och Skövde

kommun, menar att institutet naturreservat bör behållas som

kvalitetsbegrepp för särskilt skyddsvärda områden och att det ekologiska

syftet med naturreservat bör lyftas fram om inte reservatet inrättas

huvudsakligen för friluftslivets behov. Länsstyrelsen i Skaraborgs län,

Karlstads kommun samt Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges

Jordägareförbund avstyrker förslaget att utmönstra institutet

naturvårdsområde. Även inställningen till den nya skyddsformen

kulturreservat är splittrad. Länsstyrelserna i Jämtlands och Norrbottens

län samt Falu kommun tillstyrker förslaget medan Naturvårdsverket,

Länsstyrelsen i Värmlands län, Stockholms stad, Västerås stad, Skövde

kommun och Nordiska förbundet för kulturlandskap är negativa och ger

uttryck för att naturvården och kulturmiljövården bör integreras bättre i

bl.a. skyddsformen naturreservat. Dessutom påpekar

Riksantikvarieämbetet att kulturreservat enligt miljöbalken inte kan

ersätta sådant kulturreservat som Kulturarvsutredningen (SOU 1996:128)

anser skall föras in i kulturminneslagen. Naturvårdsverket,

Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas

Riksförbund och Skogsindustrierna anser från olika utgångspunkter att

reglerna om biotopskyddsområden inte är tillfredsställande. I övrigt

framför ett flertal remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten, Vägverket,

Boverket, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Stockholms stad

samt Örnsköldsviks kommun och Umeå kommun synpunkter på

samordningen mellan reglerna om områdesskydd och andra

bestämmelser i och utanför balken. Detsamma gäller Landskrona

kommun och Naturskyddsföreningen vilka påtalar att områdesskyddet bör

överordnas plan- och bygglagens detaljplaner. I remissyttranden från

länsstyrelser, kommuner, LO m.fl. uttrycks oro över att strandskyddet

riskerar att urholkas genom den senaste tidens tillämpning av

dispensreglerna.

Skälen för regeringens förslag: Möjligheten att besluta om

områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelse för att

bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att

säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes-

och artskydd är vidare nödvändigt för att Sverige skall uppfylla sina

internationella åtaganden på naturvårdsområdet.

Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften

finns. Där regleras t.ex. skyddsformerna nationalpark (4 §), naturreservat

(7 §), naturminne (13 §), skydd för djur- eller växtarter inom särskilda

områden (14 b §), strandskydd (15 §), naturvårdsområde (19 §) och

skydd av biotoper (21 §). I lagen finns dessutom regler om särskilt

skyddsområde och särskilt bevarandeområde (19 b §). Sådana områden

har samband med Sveriges anslutningen till EU och reglerna om dessa

områden har kommit till som ett led i genomförandet av rådets direktiv

79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar

(fågeldirektivet) och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om

bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och

habitatdirektivet). De särskilda skyddsområdena och bevarandeområdena

innebär i sig inte några självständiga skyddsformer utan nödvändigt

skydd måste inrättas enligt andra författningsbestämmelser, t.ex. regler

om naturreservat.

Det specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i

naturvårdslagen (14 och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande

djur och växter som tillhör skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör

också bl.a. regler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen

respektive fiskelagen med underliggande författningar. Vissa regler i

skogsvårdslagen har också betydelse för artskyddet särskilt sedan

miljömålet numera likställts med den lagens produktionsmål.

Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet

utan kan också användas för att skydda föroreningskänsliga områden och

värna skyddsvärda naturresurser. Skydd av detta slag behandlas i

vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) och i

miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §).

Miljöbalksutredningen har föreslagit att flertalet bestämmelser om

skydd av geografiska områden samlas i ett kapitel med hänsyn till

systematiska skäl och att artskyddet behandlas i efterföljande kapitel.

Förslaget har tagits emot positivt vid remissbehandlingen och regeringen

anser att det bör genomföras. Vissa remissinstanser påpekar att

miljöbalken också borde innehålla jakt-, fiske- och skogsvårdslagens

bestämmelser med anknytning till skydd för djur- och växtarter.

Regeringen instämmer i att det skulle vara en fördel om samtliga regler

med avseende på natur och miljö kunde samlas i ett lagverk, men som

har utvecklats tidigare är detta av olika skäl mindre lämpligt.

Miljöbalksutredningen har i betänkandet Följdlagstiftning till

miljöbalken (SOU 1997:32) lämnat förslag till hur de nyssnämnda

lagarna och andra lagar kan knytas till balken. Regeringen planerar att

lämna en proposition om följdlagstiftningen till riksdagen under våren

1998.

Alla miljöbalkens bestämmelser om skydd av områden passar inte

systematiskt in i ett enda kapitel. Vissa andra regler i balken kan också

sägas innehålla bestämmelser av detta slag, t.ex. 4 kap. om

markanvändning för vissa områden i landet, 5 kap. om

miljökvalitetsnormer, 9 kap. 4 § om förbud mot utsläppande av

avloppsvatten inom vissa områden samt 11 kap. 14 § om förbud mot

markavvattning inom vissa områden. Vidare kan med stöd av 12 kap. 6 §

inrättas en motsvarighet till områdesskydd i fråga om samrådsskyldighet.

Många remissinstanser är positiva till Miljöbalksutredningens initiativ

att reducera antalet skyddsformer. Utredningen har haft som mål att det

inte skall finnas fler skyddsformer än som motiveras av skyddsbehovet.

Regeringen delar i allt väsentligt utredningens bedömning men finner att

avvikande remissynpunkter i en del avseenden bör beaktas.

4.13.2 Områdesskydd och artskydd i miljöbalken

Naturreservat, naturminnen och "djur- och växtskyddsområden"

Gränserna mellan skyddsformerna naturreservat, naturvårdsområde och

särskilt skydd för en djur- eller växtart inom visst område är inte alldeles

tydliga. Även skyddsformen naturminne, som syftar till att bevara

enstaka föremål i naturen, t.ex. ett träd eller ett flyttblock med ett litet

skyddsområde omkring, har likheter med de förstnämnda

områdesskydden.

Mellan naturreservat och naturvårdsområde är den egentliga skillnaden

att i de senare områdena får användningen av mark inte inskränkas så att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras. Avsikten är således att ersättning inte skall utgå vid inrättande

av naturvårdsområde. Det har inte heller uttalats i lagen att ersättning

skall utgå vid "djur- och växtskyddsområde". Inrättas naturminne, vilket

är ovanligt nuförtiden, kan däremot ersättning komma ifråga. Ett särdrag

som utmärker de sistnämnda formerna av områdeskydd är det begränsade

syftet. Även om det inte anges särskilt i de nuvarande bestämmelserna

om naturreservat och naturvårdsområde, finns det inget som hindrar att

dessa skyddsformer används för att skydda en djur- eller växtart inom ett

visst område. För naturminne kan möjligen också skyddsformen

naturreservat användas.

Såsom Miljöbalksutredningen konstaterar finns det enligt regeringens

bedömning knappast behov av alla dessa skyddsformer. Splittringen kan

tvärtom leda till att naturvårdsarbetet försvåras. Utredningen nämner som

exempel att nödvändigt skydd för ett befintligt naturvårdsområde kan

vara omöjligt utan ombildning till naturreservat om de nya föreskrifter

som behövs är så ingripande att ersättning skall utgå.

I remissvaren uttalas i allmänhet stöd för utredningens initiativ att

reducera antalet skyddsformer och remissinstanserna är i stort sett eniga

om att skyddsformen naturvårdsområde kan omfattas av naturreservat.

Från flera håll påpekas dock att huvudsyftet med naturreservatet bör

framgå tydligt för att skyddsformen skall bibehålla sin prägel. Det bör

t.ex. markeras om reservat inrättas med tyngdpunkt på skyddet av den

biologiska mångfalden och vidare bör anges i vilken utsträckning

reservatet avser att tillgodose friluftslivets behov. När det gäller övriga

skyddsformer är samstämmigheten i remissvaren inte lika stor. En

förhållandevis tydlig inställning bland remissinstanserna är ändå att det

särskilda områdesskyddet för djur- och växtarter som för närvarande

regleras i 14 b § naturvårdslagen bör finnas kvar. Enligt länsstyrelser,

kommuner, Sveriges lantbruksuniversitet m.fl. används oftast denna

skyddsform för att skydda t.ex. fågellivet eller sälar och brukar då i

dagligt tal kallas fågel- resp. sälskyddsområde. Syftet med sådana

områden uppges vara väl känd för allmänheten och en ändring skulle

skapa mer förvirring än de eventuella fördelar som kan vinnas med färre

skyddsformer. Även Naturvårdsverket förordar att "djur- och

växtskyddsområde" bör bestå som självständig skyddsform och anför att

detta områdesskydd är mera lätthanterligt än naturreservat, bl.a. på grund

av att syftet är mer begränsat både i tid och rum. Enligt verket kan den

skyddsformen också vara ett lämpligt instrument för att genomföra det

sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000" som håller på att

upprättas inom EG enligt art- och habitatdirektivet. Verket föreslår därför

att miljöbalken skall innehålla ett stadgande som motsvarar 14 b §

naturvårdslagen i något omarbetad form.

Regeringen anser att det finns skäl att ta fasta på de remissynpunkter

som nu har redovisats. Även synpunkter som har framförts av Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Centrum för biologisk

mångfald vid universitetet har betydelse för denna bedömning.

I miljöbalken sammanförs således områdesskyddsformerna

naturreservat och naturvårdsområde till en skyddsform som benämns

naturreservat. Det innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat

kommer att inrättas. Skyddet som sådant behöver för den skull inte vara

mindre eftersträvansvärt. På samma sätt som tidigare skall valet av

skyddsformen naturreservat givetvis inte innebära att intrångsersättning

alltid skall utgå. Enligt vad som anges senare krävs för sådan ersättning

liksom tidigare att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras. Nytt enligt regeringens förslag är däremot

att naturreservat i framtiden även skall användas på samma sätt som

skyddsformen naturvårdsområde, dvs. i fall då enbart ersättningsfria

skyddsåtgärder skulle ha kunnat komma i fråga i dag. Stadgandet

utformas så att det tydligare uppfyller kraven enligt EG:s fågeldirektiv

samt art- och habitatdirektiv.

I anslutning till detta skall sägas att regeringen inte delar de synpunkter

som Lagrådet har framfört i fråga om förutsättningarna för upphävande

av reservatsbeslut och föreskrifter. Enligt Lagrådet bör kravet på

synnerliga skäl för upphävande kunna ersättas av ett mindre strängt krav

på särskilda skäl utan att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras.

Regeringen erinrar dock om att det idag enligt 12 § första stycket andra

meningen och 19 § andra stycket sista meningen naturvårdslagen fordras

synnerliga skäl för att upphäva ifrågavarande typer av beslut (jfr 13 §

andra stycket). Följaktligen finner regeringen att en mildring av detta

krav i miljöbalken skulle strida mot det miljöpolitiska syftet med

lagreformen. Regeringen kan därför inte godta Lagrådets förslag i denna

del.

Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex.

fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under

en viss del av året. Regeringen anser dock, i likhet med flera

remissinstanser, att det för sådana begränsade skyddssyften bör finnas

alternativa möjligheter. I miljöbalken inarbetas därför efter mönster i 14

b § naturvårdslagen ett stadgande med särskilda regler om skydd av

djurart eller växtart inom ett område.

I miljöbalken inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur-

och växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser

beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i

lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör

skyddade arter. När det gäller den sistnämnda lagen lämnade regeringen

under våren 1997 ett förslag till riksdagen om ändring av lagens straff-,

tillsyns- och förverkandebestämmelser (prop. 1996/97:75). Förslaget till

lagändring var föranlett av att EU:s miljöministrar i december 1996

beslutade om en ny förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av

vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem. EU:s nya

förordning, som har avseende på tillämpningen av konventionen om

internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter

(CITES), trädde i kraft den 1 juni 1997. Sedan riksdagen godtagit

regeringens förslag i den nyssnämnda propositionen har ändringarna i

den svenska lagstiftningen på området, jämte ändringar i t.ex.

naturvårdslagen och jaktlagen, trätt i kraft den 1 juni 1997 (bet.

1997/97:JoU15 och 22 samt rskr. 1996/97:239 och 240). Genom bl.a.

ändringarna i jaktlagen framgår nu tydligare att fågeldirektivets samt art-

och habitatdirektivets bestämmelser har genomförts i landet. Således har

4 § jaktlagen ändrats så att viltet skall vårdas även i syfte att bevara de

fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd utan endast tillfälligt

förekommer i landet. I 5 och 9 §§ jaktlagen har vidare gjorts ett tillägg

som förtydligar att skadeförbyggande åtgärder som kan leda till

störningar eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns

någon annan tillfredsställande lösning. Som en följd av de redovisade

lagändringarna har också förordningen (1994:2027) om åtgärder

beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ändrats för att

förstärka artskyddet, bl.a. genom reglering av handel med och

förevisning av vilda djur och växter (SFS 1997:217). Vid utarbetandet av

miljöbalkens regler om artskydd beaktas de författningsändringar som

har tagits upp här.

I detta avsnitt skall också i korthet påpekas att regeringen i

miljöbalkspropositionen lämnar förslag till en ny form av områdesskydd

som benämns kulturreservat och behandlas närmare i avsnitt 4.13.4. Den

nya skyddsformen ger bättre möjligheter att bevara kulturhistoriskt

värdefulla landskap.

Regeringen tar i detta avsnitt också upp frågan om beslutanderätten i

ärenden om de områdesskydd som nyss har behandlats. Flera

remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket och Svenska kommunförbundet,

har framfört att kommunerna borde ges befogenhet direkt i lag att

jämsides med länsstyrelsen besluta om t.ex. naturreservat.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att sådan befogenhet precis som

idag skall kunna delegeras till kommunerna. Regeringen konstaterar att

det självfallet ligger i statens intresse att fler kommuner engageras i

naturvårdsarbetet. Bildandet av skyddade områden bör, som

Naturvårdsverket framhåller, vara ett konkret sätt att ytterligare bygga

upp den kommunala kompetensen på naturvårdsområdet. Detta kan sedan

förmodas komma att avspeglas i den kommunala översiktsplaneringen,

lokalt agenda 21-arbete m.m. Länsstyrelsen i Stockholm anför i denna

fråga bl.a. följande. Staten bör naturligtvis även i fortsättningen svara för

säkerställandet av områden som är värdefullast ur nationellt perspektiv.

Därigenom kan kommunerna koncentrera sina naturskyddsinsatser till

sådana mark- och vattenområden som har mer lokal betydelse. Helt kan

dock inte uteslutas att statens och kommunernas intresseområden

sammanfaller geografiskt. Länsstyrelse och kommun bör därför

fortlöpande samråda om lämplig beslutsordning. Den närmare

fördelningen av åtaganden dem emellan kan vid behov klarläggas genom

överläggningar. Länsstyrelsen i Stockholm föreslår att detta kan lösas

enligt följande. För kommunala områdesskydd bör formellt samråd ske i

motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap. plan- och

bygglagen. För statliga områdesskydd bör samråd ske i de former som

hittills har tillämpats enligt naturvårdsförordningen. För att inte olika

myndigheter av misstag skall fatta beslut om samma område bör, enligt

länsstyrelsen enklare samråd vara obligatoriska i tidiga skeden när

områdesskydd planeras. Ansvaret för att samråd sker bör vara

ömsesidigt.

Regeringen föreslår i enlighet med Naturvårdsverkets synpunkter att

kommunerna, parallellt med länsstyrelsen, får direkt befogenhet att fatta

beslut om naturreservat och naturminne. Detsamma föreslås gälla för

beslut om djur- och växtskyddsområden samt kulturreservat. I och med

detta läggs inte något ytterligare ansvar på kommunerna att agera utan de

får, med hänsyn till sina finansiella resurser, överväga om de vill initiera

naturvårdsåtgärder av detta slag. Regeringen gör vidare den

bedömningen att samordningsfrågorna kan lösas på så sätt, att formellt

samråd sker i motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5

kap. plan- och bygglagen när det gäller kommunala områdesskydd och

för statliga områdesskydd sker samråd i de former som hittills tillämpats

enligt naturvårdsförordningen, dvs. samrådsformer tillämpas i enlighet

med vad Länsstyrelsen i Stockholms län har föreslagit.

Regeringen vill slutligen i detta delavsnitt framhålla att balkens kapitel

om områdesskydd och artskydd innehåller grundläggande och

övergripande bestämmelser. Mer detaljerade regler bör ges i

förordningsform. Miljöbalksutredningen förväntas under våren 1998 i ett

betänkande lämna förslag till bestämmelser om områdes- och artskydd

med stöd av bemyndiganden i miljöbalken. Det kan förutses att bl.a.

förordningsbestämmelser om de samordningsfrågor som nyss har berörts

kan lösas enligt mönster som hämtas från gällande bestämmelser i

naturvårdsförordningen.

I detta sammanhang skall också från mera allmänna utgångspunkter

erinras om den form av normgivning som sker genom särskilda beslut för

respektive skyddsområde. För att utpekade områden skall få nödvändigt

skydd bemyndigas länsstyrelsen eller kommunen att meddela

bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra

markanvändare och allmänheten. På detta sätt ges naturreservat och

andra former av områdesskydd sitt rättsliga innehåll. Som regel är det då

fråga om normbeslut genom att bestämmelserna är riktade till en

obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall. Dessa

beslut skall också kungöras. Med vissa undantag torde detsamma gälla

för beslut enligt balkens bestämmelser om artskydd.

Biotopskyddsområden

År 1991 infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla

småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338).

Överväganden i fråga om bl.a. denna skyddsform, vanligtvis kallad

biotopskydd, gjordes även i propositionen Strategi för biologisk

mångfald (prop. 1993/94:30). Sedan Naturvårdsverket och

Skogsstyrelsen på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag till vilka

biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd,

kompletterades naturvårdslagens paragraf fr.o.m. den 1 januari 1994 med

ett antal nya paragrafer (19 a h §§) i naturvårdsförordningen. Regeringen

har alltså genom förordningen fattat beslut om vilka biotoper som skall

omfattas av skyddsformen. I korthet skall här sägas att själva

genomförandet av biotopskyddet har skett på två sätt. Beträffande sju

särskilt uppräknade slag av biotoper, däribland alléer, odlingsrösen i

jordbruksmark och åkerholmar, gäller ett generellt skydd i och med att de

har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra typer av

biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs istället att

länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen fattar beslut i enskilda fall om att

avgränsa biotopområdet i fråga.

 Naturvårdsverket har i sitt remissvar hänvisat till en skrivelse till

regeringen där verket redovisar de problem som verket anser föreligger

med utformningen av bestämmelserna om biotopskydd i naturvårdslagen.

Problemen rör enligt verket sammanfattningsvis tillämpningen av

ersättningsbestämmelserna för biotopskydd och oklarheter vad gäller den

tidpunkt från vilken rättsinnehavaren är berättigad till ersättning, den s.k.

värdetidpunkten. Den lösning som verket föreslår innebär att

bestämmelserna om biotopskydd ändras så att en undantagsmöjlighet

införs för alla arbetsföretag som kan skada naturmiljön, såväl inom

biotoper som är generellt skyddade (19 a § naturvårdsförordningen), som

inom biotoper där ett beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall (19

b och c §§ naturvårdsförordningen) och att rätt till ersättning inträder vid

tidpunkten för beslutet om att inte medge undantag.

Även Skogsstyrelsen tar upp denna fråga i sitt remissvar, med

hänvisning till en tidigare skrivelse till regeringen där styrelsen avstyrker

Naturvårdsverkets ändringsförslag. Skogsstyrelsen anser i korthet, vad

gäller biotopskydd där beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall,

att rättsinnehavaren är berättigad till ersättning i och med att beslutet om

biotopskydd vunnit laga kraft. Enligt Skogsstyrelsen bör reglerna om

biotopskydd i miljöbalken ges samma innebörd som i naturvårdslagen.

Regeringen finner att möjligheten till undantag från det generella

biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den generella

skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens

för vissa oförutsedda situationer. Det är därför rimligt att

ersättningsrätten är knuten till myndighetens beslut att inte medge

dispens för en viss verksamhet eller åtgärd. Vid en avgränsning i det

enskilda fallet däremot åvilar det myndigheten att noga överväga bl.a.

vilka verksamheter och åtgärder som kan komma ifråga och att beräkna

eventuella kostnader för skyddet. Det kan därvid nämnas att

Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd (95:4) för tillämpningen av

gällande regler om biotopskydd. Likaså har Skogsstyrelsen utfärdat

allmänna råd till 21 § naturvårdslagen och 19 b § naturvårdsförordningen

samt riktlinjer för skogsvårdsstyrelsernas arbete med biotopskydd

(SKSFS 1994:1). Eftersom ett beslut om avgränsning föregås av

nyssnämnda överväganden bör enligt regeringens mening också rätten till

ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga kraft. För att

klargöra regeringens uppfattning i denna fråga förslås en något ändrad

lydelse av paragrafen om biotopskyddsområden i miljöbalken. I

författningskommentaren till 7 kap. 11 § redovisas innebörden av

biotopskyddet närmare.

Kompensationsåtgärder

Sverige har enligt konventionen angående våtmarker av internationell

betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar (SÖ 1975:76),

den s.k. våtmarkskonventionen eller Ramsarkonventionen, åtagit sig att

så långt som möjligt gottgöra varje förlust av skyddad våtmark. Enligt

12 § tredje stycket naturvårdslagen gäller därför som förutsättning för att

skyddet för en våtmark helt eller delvis skall upphävas att intrånget i

naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning.

Regeringen föreslår att miljöbalken i 16 kap. 9 § 3 skall innehålla en

generell bestämmelse, enligt vilken ett tillstånd, ett upphävande av ett

tillstånd eller en dispens får förenas med skyldighet att utföra eller

bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna

intressen som verksamheten medför. Möjlighet att föreskriva om

kompensationsåtgärder finns därför alltid, när tillstånd eller dispens

meddelas för en åtgärd. Det gäller även åtgärder i naturreservat som

skyddar våtmarker. Miljöbalkens generella bestämmelse, som har ett

brett tillämpningsområde, sträcker sig dock inte lika långt som

naturvårdslagens specialbestämmelse i fråga om skyddet för våtmarker.

Den generella bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något

krav på att kompensationsåtgärder skall föreskrivas. Vidare omfattar den

endast tillstånd och dispenser men inte myndigheters beslut att upphäva

naturreservat eller inskränka syftet med reservatet. I miljöbalkens

reservatsbestämmelser behålls därför naturvårdslagens nuvarande krav

på kompensationsåtgärder vid minskat reservatsskydd av våtmarker.

Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att det saknas

anledning att låta reservatsbestämmelsen om kompensationsåtgärder avse

endast våtmarker. Avsikten med naturreservat är att dessa skall innebära

definitivt skydd. Det är rimligt att avsteg inte godtas från detta skydd

utan att kompensationsåtgärder vidtas. Kravet på kompensation bör dock

begränsas till de fall då intrång sker i ett naturvärde.

I detta sammanhang skall sägas att regeringen inte delar Lagrådets

inställning att kravet på kompensation kan utformas som ett fakultativt

krav. Regeringen anser, med hänvisning bl.a. till vad som följer av EG:s

fågel- samt art- och habitatdirektiv, att kravet på kompensation måste

vara absolut. I anslutning till detta vill regeringen upplysa att frågan om

kompensation utretts särskilt av professorn, f.d. justitierådet Bertil
[REDACTED_EFTERNAMN]. Resultatet av utredningen, som publicerats i promemorian

Kompensation för förlust av miljövärden (Ds 1997:52), har remitterats

och frågan om en utvidgning av kompensationssystemet bereds i särskild

ordning inom regeringskansliet.

Regeringen föreslår alltså att det i miljöbalken förs in en bestämmelse

som innebär att beslut om upphävande av naturreservat eller beslut om

dispens från förbud som gäller i reservatet endast får meddelas om

intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning. Genom en

sådan bestämmelse anpassar Sverige sin lagstiftning tydligare till EG:s

fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv där krav på

kompensationsåtgärder ställs.

Strandskyddsområden

Strandskydd infördes redan i början av 1950-talet, först provisoriskt och

sedan permanent genom 1952 års strandlag. Sedan år 1965 finns

strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen. Strandskyddets

omfattning och innebörd skärptes år 1975. Då infördes generellt

strandskydd (100 meter) på land och i vatten. Tidigare föreskrifter om

tillståndsplikt ersattes med ett generellt förbud mot bebyggelse och

åtskilliga andra åtgärder inom strandskyddsområden. I motiven uttalades

att strandskyddet syftar till att bevara den möjlighet att bada och idka

friluftsliv inom strandområden som allmänheten har enligt allemansrätten

(prop. 1974:166 s. 94).

Ursprungligen var alltså syftet med strandskyddet uteslutande att

trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv på allemansrättslig

grund. Indirekt har dock strandskyddet, genom att det har upprätthållits

strikt, också haft den effekten att det här i landet har bevarats vidsträckta

och värdefulla strandbiotoper till gagn för den biologiska mångfalden.

Detta arv har, efter förslag av Miljöskyddskommittén, tagits tillvara

genom en utvidgning av strandskyddets syfte år 1994. Numera syftar

strandskyddet således även till att bevara goda livsvillkor på land och i

vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229).

Naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd innebär visserligen ett

förbud mot att uppföra byggnader m.m. men strandskyddet är inte helt

undantagslöst. Från strandägarnas sida finns naturligtvis ofta ett

önskemål att få använda och bebygga mark i dessa attraktiva lägen.

Förutom en del särskilt angivna generella undantag, t.ex. för åtgärder

inom jord- eller skogsbruk, fiske eller renskötsel, finns därför en

möjlighet att ge dispens i ett enskilt fall. För dispens fordras att dock att

"särskilda skäl" föreligger. Redan vid tillkomsten av 1974 års

strandskyddsbestämmelser framhölls att dispensprövningen skall vara

restriktiv (prop. 1974:166 s. 97). Regeringen och riksdagen har därefter i

lagstiftningsärenden som berört strandskyddet tydligt stått fast vid

samma restriktiva inställning till undantag från strandskyddet (t.ex. prop.

1985/86:1, bet. BoU 1985/86:1, rskr. 1986/87:27). Även regeringens

praxis i överklagade dispensärenden har, som tidigare nämndes, strikt

tagit fasta på de av riksdagen godkända grunderna och riktlinjerna för

strandskyddet. Genom tillkomsten av naturresurslagen år 1987 har

statsmakterna lagt ännu större vikt vid friluftslivets och naturvårdens

intressen och därmed har också det allmänna intresset att hålla stränderna

fria från bebyggelse m.m. tillförts ytterligare tyngd vid prövningen av

strandskyddsdispens. En följd av att syftet med strandskyddet vidgats till

att avse även skydd för djur- och växtarter bör vara att tyngden hos det

allmänna intresset ökat ännu mera. Samtidigt finns naturligtvis

fortfarande de fall där allmänintresset bör tillåtas stå tillbaka till förmån

för det enskilda intresset. För sådana fall skall det finnas kvar en öppning

för dispens. Regeringen vill dock stryka under att dispensinstitutet

liksom hittills skall tillämpas med stor restriktivitet och endast under de

förutsättningar som behandlas i ett senare avsnitt om bl.a. avvägningen

vid prövning av sådana dispensfrågor.

Miljöbalksutredningens förslag till strandskyddsregler i miljöbalken

motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler. Enligt utredningen

återspeglas dock inte strandskyddets nya syfte tillräckligt väl i 16 §

naturvårdslagen. I den paragrafen anges vilka restriktioner som gäller i

ett strandskyddsområde. Utredningen anmärker att bestämmelserna

fortfarande är utformade på så sätt att de främst skyddar friluftslivet och i

mindre mån djur- och växtlivet.

Regeringen anser, i likhet med Miljöbalksutredningen och flera

remissinstanser, att det finns skäl att komplettera det stadgande som idag

anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. På så sätt ges

djur- och växtlivet inom dessa områden ett bättre skydd när stadgandet

arbetas in i miljöbalken. I sak innebär ändringen att förbud införs mot

anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren

för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna effekt

bör få vidtas inom strandskyddsområdet.

En fråga som har uppmärksammats på senare tid är om

förutsättningarna för strandskyddsdispens borde skärpas ytterligare.

Remissinstanser som yttrat sig över Miljöbalksutredningens förslag oroar

sig över en uppluckring av strandskyddet med anledning av senare tids

tillämpning av dispensregeln. Samma oro uttrycks av

Miljövårdsberedningen i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges

skärgårdsområden (SOU 1996:153). Tillsammans med en mängd andra

förslag, som bereds i annan ordning, föreslår Miljövårdsberedningen att

förutsättningarna för strandskyddsdispens bör skärpas genom att

"synnerliga skäl" förs in i som krav för dispens. Regeringen återkommer

strax till denna fråga i avsnitt 4.13.3 där tillämpningen av reglerna om

områdesskydd behandlas från mera allmänna utgångspunkter.

Miljöskydds- och vattenskyddsområden

Inledningsvis nämndes att områdesskydd kan användas för andra

huvudsakliga syften än naturvårdsyftet, t.ex. för att skydda

föroreningskänsliga områden och för att värna skyddsvärda

naturresurser. Miljöbalksutredningen har föreslagit att motsvarigheter till

miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §) och

vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) förs in

kapitlet med bestämmelser om områdesskydd.

Enligt 8 a § miljöskyddslagen får regeringen förklara ett mark- eller

vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde

om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området

därför att det utsätts för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har hittills

använts endast för Ringsjön och Laholmsbukten. Framför allt beträffande

Laholmsbukten påstås att situationen inte har förbättrats.

I nuvarande regler bemyndigas regeringen eller länsstyrelsen att

meddela föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter inom ett

miljöskyddsområde. Sådana föreskrifter innebär inte någon ändring av

tidigare meddelade tillståndsbeslut. Enligt Miljöbalksutredningen är det

troligt att denna begränsning av föreskrifternas räckvidd har bidragit till

att miljöskyddsområdena inte har haft avsedd effekt.

I detta sammanhang skall påpekas att redan genom miljöbalkens

rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. höjs

skyddsnivån generellt i förhållande till vad som gäller idag. Till detta

kommer att de tidigare behandlade miljökvalitetsnormerna skapar

möjlighet att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten i särskilda

avseenden för vissa geografiska områden eller i hela landet. Detta kan

förutses få betydelse också för de syften som ligger bakom skyddsformen

miljöskyddsområde. Ibland kan dock situationen fordra alldeles speciella

åtgärder anpassade till de lokala och regionala förhållandena.

Miljöskyddsområde kan då vara ett lämpligt instrument som alternativ

till andra möjliga åtgärder.

I linje med vad som avses gälla beträffande miljökvalitetsnormer har

utredningen föreslagit, att föreskrifter för miljöskyddsområden skall

kunna innebära inskränkningar av befintliga tillstånd. Utredningen

framhåller dock att en sådan ändring bör göras endast om det finns tungt

vägande skäl.

Förslaget att gällande tillstånd skall kunna omprövas vid beslut om

miljöskyddsområde har mött invändningar från SAF/Industriförbundet.

Regeringen vill i anledning av dessa invändningar framhålla att den

eftersträvade verkningsgraden av skyddsformen knappast kan uppnås

utan sådan omprövningsrätt. Dessutom bör noteras att ingripanden av

detta slag främst avser situationer då åtgärder ter sig särskilt angelägna.

För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena

inom området är det viktigt att snabbt kunna minska verkningarna av

samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga situationen. Det finns

därför tungt vägande skäl för att införa en möjlighet att meddela

föreskrifter som gäller för även tillståndsgivna verksamheter. Det skulle

dessutom vara meningslöst att vidhålla nuvarande begränsning, eftersom

inskränkande föreskrifter i stället kan meddelas med stöd av 9 kap. 5 §

miljöbalken. Enligt 24 kap. 1 § tar sådana föreskrifter över villkoren i

befintliga tillstånd. Följaktligen bör föreskrifter om försiktighetsmått för

verksamheter i ett miljöskyddsområde kunna innebära ändring i tidigare

meddelade tillståndsbeslut. Förutsättningarna för att inrätta

miljöskyddsområden bör som en konsekvens av detta ändras enligt

utredningens föreslag. I miljöbalken införs möjlighet att förklara större

mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder

krävs på grund av att området eller en del av området är utsatt för

föroreningar. Detta motsvarar i huvudsak den förutsättning som gäller i

dag för att förklara ett område som miljöskyddsområde. En betydelsefull

ändring är däremot att även områden som inte uppfyller en

miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde.

Skyddsinstitutet kommer därför att utgöra ett komplement till dessa

normer.

I kapitlet om områdesskydd införs också, som tidigare antytts, regler

om vattenskyddsområden. Ett antal länsstyrelser och kommuner har

framfört att även kommunerna bör få besluta sådana områden.

Kommunerna har i dag generellt ett stort ansvar för

vattenförsörjningen och är vanligen s.k. huvudman för den allmänna

vatten- och avloppsanläggningen. Vidare har kommunerna ett omfattande

ansvar för hälso- och miljöskyddsfrågor. Enligt Länsstyrelsen i

Stockholms län är det oftast kommunen som begär att få grund- och

ytvattentillgångar skyddade för vattentäkt och som också tar fram

erforderligt beslutsunderlag. Regeringen finner mot bakgrund av detta att

önskemålet om kommunernas beslutsrätt i dessa ärenden är befogat och

bör genomföras.

Interimistiska förbud

Idag kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när

det är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller

naturminne. Det saknas däremot möjlighet att meddela interimistiska

förbud vid andra skyddsformer. En sådan möjlighet bör införas även för

kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde.

 Vidare kan interimistiska förbud i dag gälla under sammanlagt sex år.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att den sammanlagda förbudstiden

kortas till fem år samt påpekat att det är tveksamt om det på längre sikt är

till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa

tidsperioder. Kammarkollegiet samt mark- och skogsägarnas företrädare

är av inställningen att tiden för interimistiska förbud bör begränsas

ytterligare. Regeringen anser liksom utredningen att långa förbud kan

skapa betydande osäkerhet för fastighetsägaren. Ifråga om giltighetstiden

för förbuden anser regeringen att utredningens förslag är väl avvägt. I

miljöbalken föreslås således att interimistiskt förbud som huvudregel

skall få gälla högst tre år. Förlängning av förbudet kan ske med högst ett

år om särskilda skäl föreligger och ytterligare högst ett år om det finns

synnerliga skäl.

4.13.3 Intresseprövning vid beslut om områdesskydd

Regeringens förslag: En särskild regel med avseende på

intresseprövningen skall införas för beslut om områdesskydd. En

liknande regel skall gälla för prövning av dispens från förbud enligt

t.ex. strandskyddsreglerna.

Utredningens förslag: Utredningen har inte föreslagit någon särskild

regel med motsvarande innehåll.

Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, däribland Svea hovrätt,

Kammarrätten i Stockholm, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Sveriges

advokatsamfund, Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund

och Skogsindustrierna, tar upp frågor om avvägningen mellan allmänna

och enskilda intressen samt Regeringsrättens tillämpning av den s.k.

proportionalitetsprincipen.

Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis i detta kapitel

framhölls att regler om områdesskydd och artskydd bl.a. syftar till att

säkerställa den biologiska mångfalden och att reglerna är nödvändiga

enligt internationella åtaganden på naturvårdsområdet. Tidigare har även

framgått att områdesskydd kan ha som huvudsakligt syfte att skydda

människors hälsa genom att hindra försämring av luft och vatten.

Områdesskyddet syftar inte bara till att undvika försämring av de

skyddade områdena utan förbättringsåtgärder skall också kunna vidtas.

De flesta skyddsformerna i miljöbalkens kapitel om områdesskydd

innebär att en myndighet skall fatta beslut i särskilda fall om att ett visst

geografiskt område skall skyddas. Strandskyddsområden och vissa typer

av biotopskyddsområden skiljer sig härifrån genom att de pekas ut

generellt och direkt i lagtexten resp. underliggande förordningar, men för

sådant områdesskydd gäller istället ett noga avgränsat utrymme för

undantag.

Såsom har berörts i avsnitt 4.13.2 måste vanligen föreskrivas

inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänhet

för att utpekade områden skall få nödvändigt skydd. Om

inskränkningarna för en enskild fastighetsägare eller annan

rättsinnehavare överskrider en viss gräns kan inrättande av vissa former

av områdesskydd ge upphov till ersättningsrätt för den enskilde. Enligt

vad som skall utvecklas i annat sammanhang är det en strävan att i

lagstiftningen på detta område hitta en rimlig fördelningen av kostnader

och uppoffringar för att ta tillvara de intressen som reglerna om

områdesskydd grundar sig på (se avsnitt 4.33.1). Lagstiftningen bygger

vidare på tanken att bevarandet av biologisk mångfald, frisk luft, friskt

vatten etc. stundom är allmänna intressen av sådan tyngd att den

enskildes intressen måste vika. Beslut enligt reglerna i kapitlet om

områdesskydd innebär ofta intresseavvägningar av det slag som nu har

antytts.

Under senare tid har Regeringsrätten i ett antal avgöranden som gällt

naturvårdslagen prövat fall där allmänna intressen som ligger till grund

för lagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen

har byggt sitt resonemang på den s.k. proportionalitetsprincipen och i

flera avgöranden ansett att det enskilda intresset vägt tyngst (RÅ 1996

ref. 40; utvidgning av ett naturreservat, RÅ 1996 ref. 44;

strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56; fråga om förutsättningar för

förbud enligt 20 § naturvårdslagen).

I propositionen som låg till grund för inkorporeringen av

Europakonventionen för mänskliga rättigheter uttalades bl.a. att rättsläget

beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt,

som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte skulle påverkas av

inkorporeringen (prop. 1993/94:117 s. 39 f.). I propositionen sägs inget

ytterligare om innebörden av den nämnda principen. I rättskällor

avseende svensk rätt har en proportionalitetsprincip ansetts gälla

åtminstone på förvaltningsrättens område men det saknas en bekräftelse

om en allmängiltig princip av detta slag. Däremot har Europadomstolen i

sin praxis, bl.a. på miljöområdet, grundat sin bedömning på en klart

definierad allmän proportionalitetsprincip (jfr Danelius i Svensk

Juristtidning 1991 s. 329-333. 1994 s. 381-383, 1995 s. 534-535, 1996 s.

75). Enligt Regeringsrättens uttalande i nyssnämnda domar bör principen

såvitt gäller områdesskyddet anses innebära i vart fall följande. En

inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin

egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller

proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar

på grund av inskränkningen. En myndighets ingripande mot enskild får

alltså inte gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande.

Det sagda avspeglas i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen i den

lydelse stadgandet har sedan den 1 januari 1995. Där anges som

förutsättning för rätt att ta annans egendom i anspråk och inskränka

användningen av mark eller byggnad, att förfogandet avser ett angeläget

allmänt intresse. Till förmån för sådana intressen kan således t.ex. i lag

som är underordnad regeringsformen meddelas föreskrifter om rätt för

det allmänna att ingripa mot viss användning av fastigheten. I motiven

till grundlagsstadgandet anges att med angelägna allmänna intressen

avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till

naturvårds- och miljöintressen.

Mot bakgrund av det som har anförts finner regeringen skäl att betona

följande. Miljöbalkens bestämmelser har, enligt vad som framgår av

portalparagrafen, som grundläggande syfte att ta tillvara allmänna

naturvårds- och miljöintressen av sådant slag som i förhållande till det

nyssnämnda grundlagsstadgandet bör betraktas som angelägna allmänna

intressen. Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens

skall alltså utgångspunkten vara följande. De syften som ligger till grund

för strandskyddet, nämligen tryggandet av områden för allmänhetens

friluftsliv samt bevarandet av goda livsvillkor för djur- och växtliv, har

avsevärd tyngd och just strandområdena är särskilt betydelsefulla för

dessa intressen. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara

kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående

markanvändning. Av detta skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya

byggnader, anläggningar m.m. som behövs för jordbruket, fisket,

skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Inte

heller gäller förbuden befintliga lagenliga byggnader, anläggningar etc.

Om det av naturvårdsskäl behövs några ingrepp i sådana fall får de ske

med stöd av t.ex. bestämmelserna om naturreservat. Detta är i huvuddrag

den avvägning som riksdagen sedan tidigare gjort mellan de berörda

allmänna och enskilda intressena. Denna avvägning torde vara fullt

förenlig med den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen (jmf prop.

1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Regeringen föreslår att denna

avvägning även läggs till grund för regleringen i miljöbalken på

ifrågavarande område.

En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de

allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex.

om dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats

med utsläckt allemansrätt (se vidare författningskommentaren till 7 kap.

18 §).

Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare

uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden

som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i

framtiden. Det är sålunda väsentligt att såväl mindre återstående

obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras

likväl som stora sammanhängande orörda områden. Även om en dispens

från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för

strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att på sikt kan

dispenser stegvis leda till sammantaget betydande nackdelar på sätt som

redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I

normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot

bakgrund av detta innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet

är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär. Med

det sagda bör Miljövårdsberedningens förslag om skärpning av

förutsättningarna för strandskyddsdispens vara behandlat (se avsnitt

4.13.2).

Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för

naturvårdande och kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av

övriga regler om områdesskydd vara att skyddsinstituten avser att

tillgodose ett angeläget allmänt intresse.

Miljöbalksutredningens förslag innehåller inte någon direkt

motsvarighet till 3 § första stycket naturvårdslagen där det anges, att vid

prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga

allmänna och enskilda intressen. Avvägningar motsvarande dem som

omfattas av nämnda paragraf avses enligt utredningens förslag ske med

stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Såsom nämndes

inledningsvis i detta avsnitt har ett antal remissinstanser tagit upp frågan

om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt

Regeringsrättens tillämpning av proportionalitetsprincipen.

Regeringen bedömer att det framför allt är vid tillämpningen av regler

om områdesskydd som det kan finnas behov av bestämmelser som ger

naturvårds- eller kulturmiljömyndigheten ledning för prövningen av det

allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och för

bedömningen av det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt

som kan motverka skyddssyftet. Sammanfattningsvis finner regeringen

således skäl att komplettera miljöbalkens kapitel om områdesskydd med

paragrafer som uttrycker de principer för bedömningen av motstående

intressen som nu har betonats i rättstillämpningen.

4.13.4 Kulturreservat i miljöbalken

Regeringens förslag: En ny skyddsform, benämnd kulturreservat,

skall införas i miljöbalken.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en ny

skyddsform med namnet kulturreservat införs i miljöbalken. Enligt

utredningen behövs det bättre regler för att bevara kulturhistoriskt

värdefulla landskap.

Utredningen tar vidare upp att Kulturarvsutredningen (Ku 1994:09) har

utarbetat ett förslag till kulturreservat inom ramen för kulturminneslagen

och att förslaget i väsentliga delar tillgodoser samma skyddsbehov som

det utredningen presenterar. Miljöbalksutredningen uppger att flera skäl

talar för lämpligheten att reglera frågan inom ramen för

kulturmiljövårdens speciallagstiftning, dvs. kulturminneslagen och att

den fortsatta beredningen får utvisa vilken av de lagtekniska lösningarna

som är att föredra.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket avstyrker förslaget och anser

att skyddsformen strider mot strävan att bättre integrera naturvården och

kulturmiljövården. Vidare anser verket att skyddsformen naturreservat

väl täcker in de skyddsbehov som anges i motiven till kulturreservat.

Riksantikvarieämbetet tillstyrker förslaget och anser att det förslag om

kulturreservat som lämnats av Kulturarvsutredningen inte kan ersätta

förslaget i miljöbalken. Inställningen till förslaget hos övriga

remissinstanser som har yttrat sig, t.ex. länsstyrelser, kommuner och

Juridiska fakultetsstyrelsen, Lunds universitet, är splittrad. Vissa

länsstyrelser anser att kulturreservat i stället bör införas i

kulturminneslagen.

Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till naturvårdslagens

bestämmelse om naturreservat framhålls att begreppet natur innesluter

även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s. 45). Som exempel på

kulturlandskap som bör kunna avsättas till naturreservat nämns gamla

lövängar och betesmarker, vilkas bevarande i traditionsenlig hävd bidrar

till kännedom om det gamla odlingslandskapet eller som utmärker sig för

särskild skönhet.

Genom införandet år 1991 av bestämmelsen i 3 a § naturvårdslagen har

naturvårdslagens tillämpningsområde förtydligats så att det klart framgår

att den omfattar även kulturpräglade delar av naturmiljön. Det gäller

dock inte i den mån skydd följer av lagen (1988:950) om kulturminnen

m.m.

Förutom Miljöbalksutredningens ovan refererade förslag har Kultur-

arvsutredningen i sitt betänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU

1996:128) föreslagit att ett områdesskydd benämnt kulturreservat införs i

kulturminneslagen (betänkandets avsnitt 1.3.1 och 2.6). Det

områdesskydd som Kulturarvsutredningen föreslår skall möjliggöra

skydd av såväl bebyggda områden som kulturlandskap, medan skyddade

byggnader även fortsättningsvis skall kallas byggnadsminnen.

Kulturarvsutredningen anser att detta förslag medför en enklare och

tydligare ansvarsfördelning mellan kulturmiljövården och naturvården än

ett införande av kulturreservat i miljöbalken. Huvudskälet för förslaget

anges vara att frågor om skydd för kulturlandskap då kan lösas i ett nära

sammanhang med bevarandefrågor för bebyggelse och andra

anläggningar som utgör en integrerad del av kulturvärdet för det

ifrågavarande området.

Regeringen gav i september 1996 ämnessakkunnige Bengt O.H.
[REDACTED_EFTERNAMN] ett uppdrag avseende samverkan mellan kultur- och

naturmiljövården. I uppdraget ingick att behandla erfarenheterna av

hittillsvarande samarbete, de betydelsefulla fördelar som kan uppnås

samt vilka förändringar inom förvaltning, arbetssätt m.m. som kan leda

till ett utökat samarbete. I sin redovisning av uppdraget till regeringen i

december 1996 hänvisar Bengt O.H.[REDACTED_EFTERNAMN] till de förslag som

Miljöbalksutredningen resp. Kulturarvsutredningen har lämnat. Han gör

bedömningen att ett ställningstagande till om kulturmiljövården behöver

ett eget och utvidgat områdesskydd bör avvakta remissbehandlingen.

Regeringen gör följande bedömning. En god yttre miljö är ofta ett

landskap eller område som har ett rikt kulturhistoriskt innehåll. Att

bevara kulturlandskap med innehåll från olika tider och se till att de sköts

på ett sätt som gör att värdena inte förstörs eller förringas är en av

kulturmiljövårdens viktigaste uppgifter.

Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet

kan därför beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av

omsorgen om den biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent

estetisk synpunkt. Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt

börjat användas för att karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt

om därför att det präglats av markanvändning och byggnader från äldre

tider. Ett historiskt landskap kan sägas vara ett landskap som präglas av

hävdade eller ohävdade kulturlandskapselement som återspeglar

väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning. En betydande

del av det historiska landskapets värde utgörs av sambanden mellan de

enskilda kulturlandskapselementen och av samspelet med naturmiljön.

Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap kan således sägas vara

större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i

landskapet.

Regeringen erinrar om att naturreservat kan vara en tänkbar

skyddsform som kan användas för skydd av områden med såväl

skyddsvärd naturmiljö som värdefulla kulturmiljöer. Regeringen anser, i

likhet med Miljöbalksutredningen, att det dessutom behövs särskilda

regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. När det infördes

en möjlighet att genom reservatsföreskrifter skydda även den

kulturpräglade naturmiljön förutsattes att kulturvärdena i landskapet

skulle komma att skyddas i större utsträckning än vad som blivit fallet.

Naturvårdslagen har hittills endast undantagsvis använts för att

säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste värdena. Inte heller har de

ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna säkerställts i tillräcklig

omfattning genom reservatsförordnanden.

Regeringen bedömer att Kulturarvsutredningens förslag till nytt

områdesskydd inom ramen för kultuminneslagen inte kan ersätta det

föreliggande förslaget till kulturreservat i miljöbalken. Regeringen

förutsätter vidare att ett skydd i enlighet med Kulturarvsutredningens

förslag i den fortsatta beredningen kan ges en tydlig avgränsning

gentemot den skyddsform som föreslås bli möjlig enligt miljöbalken. För

de fall där det huvudsakligen är det historiska landskapet och dess

kulturvärden som skall skyddas, men kulturminneslagens regler inte är

tillräckliga, bör alltså införas ett särskilt institut benämnt kulturreservat.

Regeringen bedömer vidare att det uppdrag som Bengt O.H.[REDACTED_EFTERNAMN]

har redovisat också talar i den riktningen. Den nya skyddsformen bör ses

som kompletterande instrument till såväl bestämmelserna om

naturreservat som till kulturminneslagens regler. Att en del av området

redan är skyddat enligt bestämmelserna i kulturminneslagen skall inte

utgöra hinder mot att det också ingår i ett kulturreservat. Syftet med

förslaget är att skapa en skyddsform som är tydligt anpassad efter de

kulturmiljövårdande behoven.

I förslaget till lagtext preciseras inte i vilka fall benämningarna

naturreservat respektive kulturreservat skall användas. Den frågan bör

länsstyrelsen eller kommunen ta ställning till från fall till fall.

4.14 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

4.14.1 Sammansmältning av reglerna om miljöfarlig verksamhet

och hälsoskydd

Regeringens förslag: Reglerna om miljöfarlig verksamhet och

hälsoskydd skall arbetas samman i miljöbalken.

De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med

nuvarande regler tillämpas på olägenheter för människors hälsa och

miljön vid användning av mark, byggnad eller anläggning.

När olägenheter från kärntekniska anläggningar prövas enligt

reglerna om miljöfarlig verksamhet skall även den joniserande

strålningen prövas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Utredningen hade dock föreslagit att motsvarande undantag som finns i

miljöskyddslagen för joniserande strålning skulle finnas i balken.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker

sammansmältningen av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och

hälsoskydd, eftersom den enligt länsstyrelsen är bra och ändamålsenlig

med hänsyn till syftet med skydd för människors hälsa och miljön. Även

Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på att reglerna samordnas.

Malmö kommun anser att utredningen misslyckats med att sammansmälta

reglerna inom miljö- och hälsoskyddsområdet, förslaget är varken

lättillgängligt eller överskådligt. Även Stockholms kommun anser att det

är en dålig integrering av hälso- och miljöskydd. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att genom definitionen av

miljöfarlig verksamhet förs vissa av dagens tolkningsproblem in i balken.

Skälen för regeringens förslag: Eftersom miljöskyddslagen är en av

grundpelarna i den svenska miljölagstiftningen är det en självklarhet att

bestämmelserna i den skall ingå i miljöbalken. Det är även naturligt att

reglerna i hälsoskyddslagstiftningen arbetas in i miljöbalken. Den

lagstiftningens syfte, att motverka störningar som kan vara skadliga för

människors hälsa, sammanfaller till stor del med syftet med den övriga

lagstiftning som utgör naturliga delar i balken, inte bara

miljöskyddslagen utan även lagen om kemiska produkter och

renhållningslagen m.fl. lagar.

Nu sammansmälts bestämmelserna om hälsoskydd och miljöfarlig

verksamhet och bestämmelserna om prövning av tillstånd m.m. görs

gemensamma för hela balken. De särskilda bestämmelser om miljöfarlig

verksamhet, som inte rör tillståndsprövningen, och bestämmelser om

hälsoskydd förs samman i ett kapitel, eftersom båda ytterst gäller regler

till skydd för människors hälsa och miljön och möjligheter att kunna

ingripa mot verksamheter som kan påverka dessa skadligt. En sådan

sammansmältning underlättas av att regeringen föreslår ett enhetligt

system för prövning av överklaganden i miljödomstol i motsats till

nuvarande regler. För närvarande överprövas beslut enligt föreskrifterna

om miljöfarlig verksamhet i administrativ ordning medan beslut i

hälsoskydds-ärenden överklagas hos förvaltningsdomstol.

Skyddet för människors hälsa skall utgöra en integrerad del i

miljöbalken och samma grundläggande hänsynsregler skall gälla för

hälsoskyddet som gäller för exempelvis miljöfarlig verksamhet. De

särskilda reglerna om hälsoskydd görs dock mindre detaljerade än de är

för närvarande.

Miljöfarlig verksamhet

Reglerna om miljöfarlig verksamhet i miljöbalken bör, liksom varit fallet

enligt miljöskyddslagen, tillämpas på störningar vid användningen av

mark, byggnad eller anläggning som kan medföra olägenheter för såväl

miljön som hälsan. Koncessionsnämnden ifrågasätter att begreppet

miljöfarlig verksamhet används utöver begreppet verksamhet. De

allmänna aktsamhetsreglerna skall tillämpas på all verksamhet som kan

motverka balkens mål, dvs. även miljöfarlig verksamhet och eftersom

10 kap. i utredningens förslag inte innehåller några särskilda

aktsamhetsregler saknas det enligt nämnden skäl att behålla begreppet

miljöfarlig verksamhet och då kan den krångliga definitionen i 10 kap. 1

och 2 §§ utgå. Nämnden anser vidare att om definitionen blir kvar bör 1

§ 3 ändras så att omgivningen byts ut mot hälsan och miljön vilket

överensstämmer med övriga bestämmelser i kapitlet. Naturvårdsverket

anser att skillnaden mellan punkterna 1 och 2 i 1 § är otydlig och föreslår

att de arbetas ihop och vidare bör det enligt verket vara helt klart att

alltifrån lokal till global miljöförstöring beaktas. Vidare anser verket att

bestämmelsen ger intryck av att förorening av vatten prioriteras framför

förorening av luft eller mark. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet anser att eftersom den definition av miljöfarlig verksamhet

som Miljöbalksutredningen föreslagit är ungefär densamma som i

miljöskyddslagen så förs en hel del av dagens tolkningsproblem in i

balken.

Regeringen gör den bedömningen att vad Koncessionsnämnden

föreslår, att låta begreppet miljöfarlig verksamhet utgå, skulle vara en

alltför långtgående ändring. Det är ett vedertaget begrepp som används i

många olika sammanhang i balken, inte bara i detta kapitel utan även i

bl.a. processbestämmelserna. En fördel med begreppet är också, vilket

angavs även i propositionen till miljöskyddslagen, att det ger uttryck för

grundtanken att även risken för olägenhet skall beaktas.

Utifrån Naturvårdsverkets och andra remissinstansers kritik av

definitionen av miljöfarlig verksamhet har regeringen omarbetat den.

Den ges nu en utformning så att den inte skall kunna uppfattas så att

vissa utsläpp prioriteras, oavsett om det är till vatten, luft eller mark.

Undantaget för tillfälliga störningar av exempelvis luftföroreningar tas

bort eftersom även tillfälliga sådana störningar kan medföra akuta

hälsorisker. Vidare används samma begrepp som används i

hänsynsreglerna i 2 kap. Begreppet omgivningen i 1 § 3 behålls dock

eftersom den störande anläggningen, i likhet med hittillsvarande regler,

inte omfattas. Något tillägg om lokal och global miljöförstöring behövs

inte eftersom all miljöförstöring omfattas. När det gäller

tolkningsproblem så kan en helt uttömmande reglering i lagtexten aldrig

uppnås. Det finns emellertid ett visst rimligt stöd för en tolkning i

förarbeten och praxis idag och avsikten är att den praxis som hittills gällt

skall kunna ge ledning även fortsättningsvis beträffande vad som är

miljöfarlig verksamhet i de delar definitionen överensstämmer med vad

som gällt tidigare, tillsammans med de uttalanden och den

författningskommentar som nu görs till balkens bestämmelser.

Utsläpp av radioaktiva ämnen samt generering av joniserande strålning

är miljöfarlig verksamhet

Miljöskyddslagen är inte tillämplig i fråga om joniserande strålning.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att samma undantag skall göras i

balken. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har

beträffande balkens tillämpningsområde anfört att även lagstiftningen om

joniserande strålning bör inarbetas i balken. Även några andra

remissinstanser har framfört liknande synpunkter, bl.a.

Naturskyddsföreningen samt Landskrona kommun och Gävle kommun.

Som framgått av avsnittet om balkens tillämpningsområde görs i

balken inte något sådant undantag som utredningen föreslog vilket

innebär att balkens regler om miljöfarlig verksamhet skall tillämpas även

på joniserande strålning. För att det helt tydligt skall framgå bör det

enligt regeringens bedömning uttryckligen i balkens definition av

miljöfarlig verksamhet anges att användning av mark, byggnader eller

anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen

genom joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet. Vidare anges att

alla utsläpp som innebär sådan olägenhet omfattas, vilket även omfattar

utsläpp av radioaktiva ämnen.

För kärntekniska anläggningar krävs i dag tillstånd enligt

miljöskyddslagen, eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens

A-lista och alltså prövas av Koncessionsnämnden. Eftersom undantaget

om joniserande strålning finns i den lagen prövas inte utsläppet av

radioaktiva ämnen och joniserande strålning vid den prövningen utan

endast alla andra utsläpp och störningar, såsom kylvattenutsläpp och

buller. Villkor för den joniserande strålningen fastställs i tillståndet enligt

kärntekniklagen med stöd av strålskyddslagen. Med den utformning

balken nu får skall i fortsättningen alla utsläpp och störningar från

kärntekniska anläggningar prövas av den regionala miljödomstolen, även

utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande strålning.

Därmed kommer kärntekniska anläggningar att prövas på följande sätt.

Till att börja med prövar regeringen tillåtligheten enligt 17 kap., dvs.

motsvarigheten till nuvarande 4 kap. NRL. Efter att regeringen har

avgjort tillåtlighetsfrågan sker, om den bifallit ansökan om tillåtlighet, en

säkerhetsprövning enligt kärntekniklagen och även då är regeringen

normalt tillståndsmyndighet om beslutanderätten inte delegeras till

Statens Kärnkraftsinspektion. Slutligen krävs tillstånd enligt miljöbalken

och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen. Då är den

regionala miljödomstolen prövningsmyndighet i första instans. Därmed

kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det gäller

lokalisering vid tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. och det kommer att

krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl beträffande

den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och andra

olägenheter. Därmed tillgodoses i princip remissinstansernas önskemål

utan att hela strålskyddslagen och kärntekniklagen tas in i balken.

Avloppsanordningar och avloppsvatten

Frågor om avloppsanordningar och värmepumpar förs bort från

hälsoskyddsreglerna till reglerna om miljöfarlig verksamhet och

bestämmelserna om avloppsanordningar och avloppsvatten integreras.

Eftersom dessa regler hör lika mycket samman med regleringen av

avloppsvatten som är miljöfarlig verksamhet bör de behandlas

tillsammans i balken. Länsstyrelsen i Stockholms län tycker att det är bra

att avloppsanordningar regleras som miljöfarlig verksamhet men anser

att såväl inrättande som anslutning bör vara tillstånds- och

anmälningspliktigt och att regeringens bemyndigande därför även bör

omfatta ändring av avloppsanordningar. Regeringen delar denna

uppfattning och därför utökas det föreslagna bemyndigandet till att även

omfatta ändring av avloppsanordningar. Stenungsunds kommun anser att

miljöskyddslagens förbud i 7 § mot att släppa ut avloppsvatten utan

längre gående rening än slamavskiljning bör behållas i balken. Enligt

kommunen har det visat sig vara det enda lagstöd i praktiken som vid

överprövning accepteras av Koncessionsnämnden. Vidare anser

kommunen att nuvarande definition av vattenområde måste ändras till att

omfatta även grundvatten, eftersom det idag enligt kommunen är tillåtet

enligt 7 § att släppa ut orenat avloppsvatten i grundvatten. Svenska

vatten- och avloppsverksföreningen, VAV, anser att verksamheten vid

avloppsreningsverk som leder till utsläpp av ett praktiskt taget helt rent

vatten inte skall klassificeras som miljöfarlig verksamhet och

avloppsvatten eftersom benämningen hämmar möjligheterna till

kretsloppslösningar.

I nuvarande 7 § miljöskyddslagen görs en uppräkning av olika slag av

avloppsvatten som inte får släppas ut i vattenområden om det inte det är

uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Denna uppräkning fördes år

1969 över till miljöskyddslagen från gamla vattenlagen där reglerna

infördes 1956. Uppräkningen motsvarar inte längre de utsläpp som

framför allt bör regleras och som hittills har reglerats genom föreskrifter

om tillstånd med stöd av 10 § miljöskyddslagen. Dessutom finns det i

hälsoskyddslagen relativt detaljerade regler om inrättande av

avloppsanordningar. För att få enhetliga regler när bestämmelserna

samordnas bör i balken regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på

tillstånd eller anmälan för att inrätta eller ändra avloppsanordningar.

Vidare bör regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd

eller anmälan för att få släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde

eller grundvatten. Då kan med stöd av den bestämmelsen exempelvis

föreskrivas om krav på tillstånd för utsläpp av de ämnen som i dag anges

i 7 § miljöskyddslagen eller andra utsläpp som bör regleras. Någon

ändring av definitionen av vattenområde bör inte göras eftersom

eventuella utsläpp som påverkar grundvattnet kan regleras med flera av

de bestämmelser som nu föreslås i 9 kap. miljöbalken, bl.a. det

sistnämnda bemyndigandet.

Beträffande VAV:s synpunkter så kan konstateras att även om

verksamheten vid reningsverken är mycket positiv från miljösynpunkt

eftersom den går ut på att rena vatten som andra förorenat, leder

verksamheten under reningsförfarandet till olika typer av olägenheter

som gör att verksamheten blir att klassificera som miljöfarlig

verksamhet. När det gäller produkter som kommer ut från verken såsom

vatten och slam bör det inte vara benämningen som är det avgörande för

om de kommer att användas i kretsloppslösningar, utan vad produkterna

innehåller beträffande halter av olika ämnen.

4.14.2 EG-direktiv om utsläpp

Det finns i gemenskapslagstiftningen ett antal direktiv om förebyggande

och bekämpning av föroreningar av luft och vatten. Dessa är bl.a. rådets

direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av

vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, rådets direktiv

80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot

förorening genom vissa farliga ämnen, rådets direktiv 84/360/EEG av

den 28 juni 1984 om bekämpning av luftförorening från

industrianläggningar och direktivet 96/61/EG av den 24 september 1996

om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det

s.k. IPPC-direktivet.

Det allmänna vattenutsläppsdirektivet 76/464

Rådets direktiv (76/464/EEG) av den 4 maj 1976 om förorening genom

utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö gäller enligt

artikel 1 inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och

grundvatten. När det gäller grundvatten har dock direktivets

bestämmelser ersatts av direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvatten

mot föroreningar genom vissa farliga ämnen.

I det allmänna vattenutsläppsdirektivets art. 2 anges att

medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de

vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i de

grupper av ämnen som finns i förteckning 1 i direktivets bilaga, dels för

att minska föroreningen av dessa vatten genom de farliga ämnen som

anges i förteckning 2 i bilagan. I bilaga 1 anges bl.a. sådana ämnen som

organiska halogenföreningar, organiska fosforföreningar, organiska

tennföreningar, kvicksilver och kadmium samt ämnen som har

cancerogena egenskaper i vatten. I förteckning 2 anges ämnen enligt

förteckning 1 för vilka gränsvärden inte fastställts enligt art. 6 samt

ämnen såsom zink, koppar, nickel, krom, bly m.fl. Tillståndspliktens

omfattning anges i artikel 3. Alla utsläpp till vatten enligt artikel 1 av

ämnen enligt förteckning 1 kräver förhandstillstånd. I tillstånden skall

fastställas utsläppsnormer och tillstånd får endast beviljas för en

begränsad tid. Enligt artikel 9 får genomförandet av direktivet inte i

något fall direkt eller indirekt leda till en ökad förorening av de vatten

som direktivet omfattar. I artikel 8 anges att medlemsstaterna även skall

tillse att åtgärderna inte leder till en ökad förorening av vatten som inte

omfattas av artikel 1.

Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken

motsvarande miljöskyddslagen med tillhörande förordningar samt de nya

bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och deras roll vid

tillståndsprövningen.

Grundvattendirektivet 80/68

Syftet med direktivet (80/68/EEG) av den 17 december 1979 om skydd

för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen framgår redan

av namnet, att hindra förorening av grundvatten. Enligt artikel 3 skall

medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hindra

tillförsel till grundvatten av ämnena i förteckning 1 i direktivets bilaga

och begränsa tillförsel till grundvatten av ämnena i bilagans förteckning

2, för att undvika att vattnet förorenas med ämnena. Bilagans

förteckningar överensstämmer till stora delar med de tidigare nämnda

förteckningarna i bilagan till direktivet 76/464. I direktivet definieras

direkt utsläpp på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i

direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och

underliggande jordlager. Direktivet omfattar även indirekta utsläpp som

definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i

direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och

underliggande jordlager.

Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna förbjuda direkta utsläpp av

ämnena i förteckning 1. Alla former av slutligt omhändertagande eller

deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra

indirekta utsläpp skall granskas i förväg. På grundval av detta skall

verksamheten förbjudas eller meddelas tillstånd med villkor att alla

förebyggande tekniska åtgärder vidtas som krävs för att hindra sådana

utsläpp. Åtgärder skall även vidtas för att förhindra indirekta utsläpp av

ämnena i förteckning 1 från andra verksamheter.

Enligt artikel 5 skall alla direkta utsläpp av ämnena i förteckning 2

förhandsgranskas och begränsas. Även slutligt omhändertagande eller

deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra

indirekta utsläpp skall granskas i förväg. Med utgångspunkt från

granskningen skall tillstånd beviljas om alla förebyggande tekniska

åtgärder vidtas för att förhindra förorening av grundvattnet med ämnena.

Åtgärder skall även vidtas för att begränsa indirekta utsläpp av ämnena i

förteckning 2 från andra verksamheter. Enligt artikel 6 krävs särskilt

tillstånd för konstgjord infiltration.

Vad förhandsgranskningarna som avses i artikel 4 och 5 skall innehålla

framgår av artikel 7 och vad tillstånd enligt artikel 4 och 5 skall innehålla

anges i artikel 9. Sådana tillstånd får enligt artikel 11 endast meddelas för

en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart fjärde år.

Tillstånden kan därvid förnyas, ändras eller upphävas.

Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken.

Förhandsgranskningarna som krävs kommer att finnas i de

miljökonsekvensbeskrivningar som skall krävas för tillstånd enligt

balken. I övrigt uppfyller bestämmelserna om möjligheter att föreskriva

om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och övriga tillståndsregler, t.ex.

den utökade möjligheten att meddela tidsbegränsade tillstånd, direktivet.

Direktivet innehåller också en regel att tillstånd skall vägras om den som

begär tillstånd uppger att han inte kan uppfylla de villkor som gäller eller

om detta förhållande är uppenbart för den behöriga myndigheten.

Direktivet 76/464 innehåller en motsvarande bestämmelse. Någon

uttrycklig regel att tillstånd inte får meddelas om sökanden uppger att

han inte kan uppfylla de fastställda kraven eller om detta förhållande är

uppenbart för den behöriga myndigheten behövs dock inte i balken. Detta

är en självklarhet och gäller redan för närvarande eftersom ett tillstånd

inte skall innefatta villkor som inte kan uppfyllas. Som framgått av

avsnitt 4.10.1 har kommissionen lämnat ett förslag till ramdirektiv för

vattenresurser som skall ersätta ett antal vattendirektiv, bl.a. detta

grundvattendirektiv.

Det allmänna luftutsläppsdirektivet 84/360

I rådets direktiv (84/360/EEG) av den 28 juni 1984 om bekämpning av

luftförorening från industrianläggningar anges i artikel 3 att

medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att

anläggningar som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1 till direktivet

inte kan tas i drift eller ändras betydligt utan att tillstånd har lämnats.

Bilaga 1 innehåller kategorier av anläggningar inom energiindustri,

produktion och bearbetning av metaller, kemisk industri, avfallshantering

m.m. I artikel 4 anges förutsättningar för tillstånd. Tillstånd får ges

endast om tillståndsmyndigheten har förvissat sig om att 1) alla lämpliga

förebyggande åtgärder har vidtagits mot luftförorening, däribland bästa

tillgängliga teknik om det inte medför oskäliga kostnader 2) driften inte

orsakar betydande luftförorening, särskilt på grund av utsläpp av ämnen

som anges i direktivets bilaga 2 (bl.a. svaveldioxid, kväveoxid, kolväten,

tungmetaller, klor) 3) inte något av de gällande gränsvärdena för utsläpp

överskrids 4) samtliga gällande gränsvärden för luftkvalitet har beaktats.

Även detta direktiv kommer att vara genomfört genom reglerna i

balken.

IPPC-direktivet 96/61

Ett nytt direktiv är direktiv (96/61/EG) av den 24 september 1996 om

samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k.

IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control). Detta har

även redogjorts för i avsnittet om de allmänna hänsynsreglerna.

Syftet med direktivet är att förebygga och minska föroreningar från

större industrier m.m. Hittills har det funnits gemenskapslagstiftning om

bekämpning av luftföroreningar och om förebyggande eller minimering

av utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön, t.ex. de angivna 84/360 om

bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar och 76/464 om

förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens

vattenmiljö. Någon gemenskapslagstiftning för att förebygga eller

minska utsläppen i marken har dock inte funnits.

Syftet med IPPC-direktivet är att på ett samordnat sätt förebygga och

minska föroreningar till luft, vatten och även mark, inbegripet åtgärder

som gäller avfall, från verksamheter som anges i bilaga 1 till direktivet.

Direktivet kan närmast sägas motsvara vår miljöskyddslag.

De verksamheter som anges i bilaga 1 är industrier inom energisektorn,

produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri,

avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri,

livsmedelsindustri, stora lantbruksanläggningar m.m. Denna bilaga

omfattar fler typer av industrianläggningar än bilagan till det allmänna

luftutsläppsdirektivet 84/360. Bilagan omfattar även fler typer av

industrianläggningar och i många fall lägre tröskelvärden för samma typ

av verksamheter än bilaga 1 till direktivet 85/337 om

miljökonsekvensbeskrivningar som behandlats i avsnitt 4.11.2. Som

angetts där har en ändring föreslagits i det direktivet att en ny punkt 2a

läggs till med innehållet att en medlemsstat kan införa en gemensam

procedur för att fullgöra kraven enligt det direktivet och kraven enligt

IPPC-direktivet. En grov uppskattning har gjorts av Naturvårdsverket

över antalet verksamheter som kommer att omfattas av direktivet i

Sverige. Enligt den kommer lite färre än hälften av de verksamheter som

i dag prövas av Koncessionsnämnden att omfattas. Vidare omkring ett

femhundratal av de tillståndspliktiga verksamheter som i dag prövas av

länsstyrelse, varav 275 deponier och drygt ett hundratal djurhållare.

I art. 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för

verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att bästa

tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening

förorsakas. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna säkerställa att inga nya

anläggningar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att

medlemsstaterna skall säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i

överensstämmelse med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år

efter dagen för direktivets genomförande, dvs. senast 10 oktober 2007.

Vissa artiklar skall tillämpas på befintliga anläggningar från och med

dagen för direktivets genomförande, dvs. tre år efter offentliggörandet

eller 10 oktober 1999. I direktivet finns vidare bestämmelser om vad

ansökan skall innehålla (art. 6), beslutet och de villkor som skall gälla

(art. 8-9), bästa tillgängliga teknik och miljökvalitetsnormer (art. 10-11)

och verksamhetsutövarens ändring av verksamheten (art. 12).

Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna säkerställa att de behöriga

myndigheterna regelbundet gör en förnyad bedömning av, och om det är

nödvändigt uppdaterar villkoren i tillståndet. En förnyad bedömning skall

alltid göras bl.a. om anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse

att nya eller reviderade utsläppsvärden behöver införas i tillståndet eller

om väsentliga ändringar av bästa tillgängliga teknik möjliggör en

betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga

kostnader.

Någon tid inom vilken dessa förnyade bedömningar skall göras anges

inte i direktivet utan det är en fråga för varje medlemsland att bestämma

med vilken regelbundenhet bedömningarna skall göras. Inte heller anges

i förslaget hur ofta uppdatering av villkoren bör göras. Det anges dock att

villkoren skall uppdateras om den behöriga myndigheten bedömer detta

nödvändigt. I ett tillägg till beslutsprotokollet anges att många länder

anser att tio år kan vara lämpligt intervall.

Enligt artikel 14 skall medlemsstaterna säkerställa att villkoren i

tillståndet iakttas av verksamhetsutövaren vid driften av anläggningen

samt att verksamhetsutövaren regelbundet underrättar den behöriga

myndigheten om bl.a. resultaten av utsläppskontroller. I art. 15 finns,

som tidigare angetts, en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet

85/337 om miljökonsekvensbeskrivningar att medlemsstaterna skall

säkerställa att tillståndsansökningar för nya anläggningar eller väsentliga

förändringar under lämplig tid hålls tillgängliga för allmänheten så att

den kan yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut. Även i artikel 17

finns en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet 85/337 om

gränsöverskridande verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat

konstaterar att driften av en anläggning kan få betydande, negativ

påverkan på miljön i en annan medlemsstat eller en annan medlemsstat

begär det, skall information om ansökan överlämnas till den andra staten

och den allmänhet som kan komma att beröras.

IPPC-direktivet skall vara genomfört senast tre år efter det att det har

offentliggjorts vilket var 10 oktober 1996, alltså den 10 oktober 1999.

Enligt övergångsbestämmelserna i art. 20 skall direktivet 84/360 om

bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar upphöra att

gälla elva år efter IPPC-direktivets ikraftträdande som var den 30 oktober

1996. När nödvändiga åtgärder vidtagits enligt artikel 5, dvs. att

befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av

direktivets artiklar, skall inte längre ett flertal av artiklarna i direktivet

76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i

gemenskapens vattenmiljö tillämpas på dessa anläggningar.

Genom miljöbalken och de förordningar som kommer ett utfärdas till

den kommer IPPC-direktivet att vara genomfört.

4.14.3 Prövningen enligt miljöbalken av miljöfarlig verksamhet

Regeringens förslag: Regeringen skall få föreskriva om krav på

tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet.

I de fall en ändring är tillståndspliktig skall en samlad prövning

göras av hela verksamheten.

Även pågående verksamheter som har påbörjats före det att

tillståndsplikt föreskrivits skall kunna göras tillståndspliktiga genom

föreskrifter av regeringen.

Tillsynsmyndigheten skall i enskilda fall ges rätt att förelägga en

verksamhetsutövare att söka tillstånd även om tillståndskrav inte är

föreskrivet, om det är risk för betydande föroreningar eller andra

betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.

Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter skall

dock föreskrifter av generell karaktär kunna ersätta den individuella

prövningen.

Prövningsmyndigheter för tillståndsfrågor skall vara regionala

miljödomstolar och länsstyrelser. Även kommuner kan ges rätt att

pröva verksamheter med liten miljöpåverkan.

I fortsättningen skall inte bara villkor utan även tillstånd kunna

omprövas.

Ökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd införs.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.

Utredningen hade dock inget förslag om att vid ändring av verksamheter

som kräver tillstånd skall hela verksamheten prövas. Även förslaget att

tillsynsmyndigheten kan få förelägga en verksamhetsutövare att söka

tillstånd även om sådan inte är föreskriven är en nyhet.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket är positivt till förslaget att

generella föreskrifter kan meddelas. Statskontoret tillstyrker att

möjligheten införs att meddela generella föreskrifter i stället för

individuell prövning. Försvarsmakten anser att generella föreskrifter kan

accepteras om hänsyn tas till försvarets speciella förhållanden och särart.

Industriförbundet och SAF tillstyrker att den individuella

tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter, men om

befintliga tillstånd inskränks, bara i de fall som föreskrifterna varit

möjliga att införa genom en omprövning. De motsätter sig inte heller att

möjlighet införs att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet

men anser att väl tilltagna övergångsperioder är nödvändiga. Över huvud

taget har de remissinstanser som yttrat sig över möjligheten att föreskriva

om tillståndsplikt för befintlig verksamhet varit positiva till förslaget,

t.ex. ett flertal länsstyrelser.

Advokatsamfundet avstyrker att kommuner skall kunna ges

tillståndsprövande befogenheter. Även Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet är starkt kritisk till det förslaget. Generalläkaren vill

även i fortsättningen pröva ansökningar och anmälningar beträffande

vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten samt anser att kommunen

inte skall få pröva tillstånd beträffande försvaret.

Gällande regler om prövning

Reglerna om tillåtlighetsprövning och tillståndsgivning och formerna för

denna prövning skiljer sig åt i miljölagstiftningen. Regeringens

tillåtlighetsprövning beskrivs i avsnitt 4.21.1.

Miljöskyddslagen har en utvecklad reglering av prövningsförfarandet

och vem som meddelar beslut om tillstånd och villkor samt innehåller

särskilda regler som anger under vilka förutsättningar

miljömyndigheterna har rätt att begära ändrade villkor för tillståndet till

en verksamhet. För de verksamheter som regleras med stöd av annan

miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljer sig reglerna åt i fråga om

hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor får

ändras. Enligt vattenlagen kan omprövning av villkor ske för att

tillgodose allmänna intressen. Vattendomstolen bestämmer i tillståndet

när detta får ske, tidigast efter tio år och senast trettio år efter

tillståndsdomen. Naturvårdslagen innehåller särskilda föreskrifter om

omprövning av täkttillstånd. Dessa kan upphävas helt eller delvis efter tio

år eller villkoren kan ändras. Enligt lagen om kemiska produkter får

regeringen meddela föreskrifter om tillstånd och villkor. Enligt dessa

föreskrifter får tillstånd gälla högst fem år. Naturresurslagens tillstånd är

inte tidsbegränsade och den saknar föreskrifter om omprövning av

villkor. Enligt hälsoskyddslagen gäller särskilda regler om tillstånd till

avloppsanläggningar, m.m.

Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gäller

för all framtid men enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig

verksamhet i särskilt angivna fall förbjudas, bl.a. om tillståndshavaren

åsidosatt villkor i betydande mån. Då kan även ett tillstånd återkallas helt

eller delvis. Även de villkor som föreskrivits för ett tillstånd gäller i

princip för all framtid men dessa kan i särskilt angivna fall, framför allt

enligt 24 § miljöskyddslagen, ändras eller upphävas. Tillstånd kan dock

enligt 18 § miljöskyddslagen även lämnas för begränsad tid om särskilda

skäl föreligger.

I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient

finns i 25 § miljöskyddslagen särskilda regler som bl.a. innebär att själva

tillståndet får omprövas efter tio år.

Tillståndet ger ett rättsligt skydd mot att själva den verksamhet som

avses med tillståndet tvingas upphöra på grund av föreskrifter i

miljöskyddslagen. Tryggheten består också i ett skydd mot längre gående

krav än vad som följer av tillståndsbeslutet. Skyddet är emellertid som

angetts inte absolut, utan i vissa situationer kan den verksamhet som

avses med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad

prövning. Som en samlad benämning på detta förfarande brukar uttrycket

omprövning användas.

Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av

miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i

lagstiftningen beror på att de krav som kan ställas kan vara långtgående.

Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsade villkor och

andra restriktioner för en anläggning, kan innehavaren sålunda vara

tvungen att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden har det

framstått som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor ger

tillståndshavaren en rättstrygghet i den meningen att nya krav på åtgärder

inte kan ställas, utan att i lag angivna omständigheter föreligger.

Stegvis har reglerna om omprövning ändrats och

omprövningsmöjligheterna blivit flera. I Miljöskyddskommitténs

huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27, s. 555 ff.) finns en detaljerad

genomgång av detta. Där framgår bl.a. hur det med tiden har blivit lättare

för miljömyndigheterna att påfordra ändring av villkor i tillståndsbeslut.

Vidare framgår att trots att miljöskyddslagen tillämpats i drygt tjugo år

har antalet rena omprövningsärenden enligt 24 § miljöskyddslagen vid

Koncessionsnämnden och länsstyrelserna varit litet. I genomsnitt har

Naturvårdsverket och länsstyrelserna begärt omprövning i kanske något

enda per år. Rent faktiskt har dock omprövning av tillståndsvillkor skett i

ett betydande antal fall genom att pågående verksamheter

tillståndsprövats på nytt till följd av bl.a. tillståndpliktiga förändringar i

produktionen.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis

föreskriva om när krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig

verksamhet skall krävas. Utgångspunkten för när sådana krav skall

ställas är naturligtvis de effekter som utsläppen från olika verksamheter

har på omgivningen. De kriterier för miljöpåverkan som har utvecklats

vid tillämpningen av miljöskyddslagen bör kunna ligga till grund för

bedömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika

ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet

överhuvudtaget skall vara anmälningspliktig.

Regeringen bör i fortsättningen även föreskriva om när det krävs

tillstånd eller anmälan för inrättande av avloppsanordningar som i dag

regleras i hälsoskyddslagen. Det bör på samma sätt som idag krävas

tillstånd eller anmälan till kommunen.

När det gäller tillståndsplikten har Koncessionsnämnden i sitt

remissvar föreslagit att bestämmelsen att tillstånd eller anmälan kan

krävas för ändring av miljöfarlig verksamhet skall ändras så att inte bara

ändringen skall prövas som det är i dag. Det är enligt nämnden allt

vanligare att företagare ansöker om tillstånd endast till en ändring,

däremot inte till hela verksamheten sådan den kommer att se ut efter

ändringen. Detta kan leda till att det för verksamheten finns ett antal

tillståndsbeslut, som vart och ett endast avser den del som ändrades vid

prövningstillfället. Stora svårigheter uppstår då att få en samlad bild av

vad som gäller i fråga om tillåtna utsläpp etc. Dessutom kan det vara

svårt för prövningsmyndigheten att avgöra vad som skall omfattas av

prövningen varje gång. Koncessionsnämnden föreslår därför att det i

stället bör göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändras i

någon inte helt obetydlig omfattning. Regeringen delar

Koncessionsnämndens uppfattning att en samlad prövning bör göras vid

ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Det

är inte tillfredsställande att en verksamhet drivs med stöd av ett flertal

tillstånd som är svåra att överblicka och inte ger någon helhetsbild och

försvårar prövningen. Dessutom försvårar detta också tillsynen och

kontrollen av att tillstånden följs, för såväl verksamhetsutövare som

tillsynsmyndigheten. Den aktuella bestämmelsen bör därför utformas på

sätt som Koncessionsnämnden föreslagit.

Naturvårdsverket och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet föreslår att möjligheten att föreskriva om tillstånds- och

anmälningsplikt skall utökas till att avse efterbehandling.

Naturvårdsverket skriver också att utredningen inte givit någon möjlighet

för tillsynsmyndigheten att i kvalificerade fall förelägga en

efterbehandlare att söka tillstånd för verksamheten. Verket anser att båda

dessa möjligheter skulle vara mycket värdefulla för arbetet med

förorenade områden. Fakultetsnämnden anser också att det bör övervägas

att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i vissa situationer

kunna förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd. En sådan

möjlighet fanns enligt 1918 års vattenlag.

Regeringen konstaterar att när det gäller möjligheten att föreskriva om

tillstånds- och anmälningsplikt till att avse efterbehandling så omfattas

detta redan med den ändrade utformning som bestämmelsen nu har. Det

finns enligt regeringens uppfattning även skäl att som har föreslagits

införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i enskilda fall förelägga

en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är

föreskriven, om det är risk för betydande föroreningar eller andra

betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta skulle då

omfatta alla typer av miljöfarlig verksamhet, även efterbehandling av

förorenade områden.

Prövningsmyndigheterna

Regeringen skall enligt 17 kap. 1 § miljöbalken obligatoriskt

tillåtlighetspröva flera olika slags miljöfarliga verksamheter. Därutöver

har regeringen enligt 17 kap. 3 § möjlighet att tillåtlighetspröva även

andra verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av

ingripande beskaffenhet. Detta behandlas i avsnitt 4.21.

När det sedan gäller själva den administrativa tillståndsprövningen

skall enligt regeringens förslag regionala miljödomstolar ersätta den

nuvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd och dessa domstolar

skall pröva de frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som hittills

har prövats av nämnden, dvs. vad som angetts som A-ärenden i bilagan

till miljöskyddsförordningen. Också annan myndighet som regeringen

bestämmer får pröva frågor om tillstånd. Det kommer i likhet med

tidigare att vara länsstyrelserna som även fortsättningsvis skall pröva B-

ärenden enligt bilagan i förordningen.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att om verksamheten är av den

beskaffenheten, att den kan antas ha en begränsad miljöpåverkan, skall

regeringen kunna föreskriva att det ankommer på en kommun att pröva

frågan om tillstånd. Sådana ärenden kan avse tillstånd att installera

värmepumpar och vissa andra enklare tillståndsärenden, som i den

föreslagna ordningen överförs från hälsoskyddsreglerna till

miljöskyddsreglerna. Advokatsamfundet har avstyrkt att kommuner skall

kunna ges tillståndsprövande befogenheter eftersom samfundet anser det

uppenbart att kommunerna inte kommer att kunna tillföras de resurser

som skulle behövas. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet är starkt kritisk och skriver att resurserna är så varierande i de

många kommunerna att det finns stor risk för felaktiga rättsliga

bedömningar. Fakultetsnämnden vill också att språket i paragrafen

ändras, begränsad omfattning bör bytas ut mot liten omfattning el. dyl.

eftersom det är vad som avses.

Regeringen bedömer att kommunerna bör kunna meddela tillstånd i

vissa ärenden av mindre omfattning, särskilt som de redan i dag prövar

vissa avloppsanordningar som nu regleras i hälsoskyddslagen. Därför bör

en möjligheten införas i balken att ge kommunerna rätt att pröva tillstånd

till sådan miljöfarlig verksamhet som kan antas medföra liten

miljöpåverkan. Prövningen bör göras av en nämnd som i sin

myndighetsutövning skall vara fristående från kommunfullmäktige.

Nämndens beslut kan då överklagas genom förvaltningsbesvär till

länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut kan överklagas till den regionala

miljödomstolen. Det bör som generalläkaren önskar dock inte vara

kommunen som prövar tillstånd beträffande försvaret utan det bör alltid

vara länsstyrelsen. Generalläkaren bör även i fortsättningen få pröva

anmälningar beträffande vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att frågor om anmälan, dvs. C-

ärenden enligt förordningsbilagan, skall även fortsättningsvis prövas av

kommunerna. Länsstyrelserna i Stockholms län, Göteborg och Bohus län

samt Gävleborgs län föreslår att det av bestämmelsen skall framgå att

anmälan skall göras till länsstyrelsen när det är verksamheter som

länsstyrelsen utövar tillsyn över. Eftersom anmälan för närvarande enligt

19 § miljöskyddsförordningen skall göras till länsstyrelsen i vissa fall

och kommunen i andra fall ändras bestämmelsen så att det anges att

anmälan skall göras till länsstyrelsen, kommunen eller generalläkaren

enligt vad regeringen föreskriver. När regeringen bestämmer vilka

verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga får den även

föreskriva var anmälan skall ges in.

Möjligheten att frivilligt ansöka om tillstånd även om obligatorisk

tillstånds- eller anmälningsplikt inte föreligger föreslås finnas också

enligt balken.

Miljökonsekvensbeskrivningar ingår som en naturlig del av

prövningsmaterialet, se avsnitt 4.11.

När det gäller fördelningen av prövningsärenden mellan A- och B-

listan har regeringen i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat att

ge Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till ny lista över

prövningspliktiga verksamheter. Naturvårdsverket har i oktober 1997

redovisat uppdraget i rapporten 4795, Miljöfarliga verksamheter -

prövning och klassificering. Rapporten har överlämnats till

Miljöbalksutredningen som i sitt fortsatta arbete också skall behandla

denna fråga och återkomma med förslag till regeringen.

Tillståndsplikt för pågående verksamhet

Såväl Miljöbalksutredningen, som behandlade frågan både i

huvudbetänkandet Miljöbalken, En skärpt och samordnad

miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103) och i

betänkandet Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU 1996:147),

som tidigare Miljöskyddskommittén har föreslagit att det skall införas en

möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för pågående verksamheter

som påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits och därför saknar

tillstånd. Frågan om tillståndsplikt för befintliga föroreningskällor

behandlades även i förslaget till miljöskyddslag. I propositionen

(1969:28) med förslag till miljöskyddslag m.m. uttalade sig föredragande

departementschefen för en sådan princip. I den efterföljande regleringen

infördes också en sådan prövningsplikt, dock av begränsad omfattning.

De inventeringar som har gjorts av miljöfarlig verksamhet under senare

år visar att nära hälften av alla i princip tillståndspliktiga anläggningar

saknar tillstånd. Detta avser särskilt mindre och medelstora

verksamheter. Många av dessa verksamheter blev tillståndspliktiga

genom 1981 års ändringar i miljöskyddslagen men hade då redan

påbörjat verksamheten. Som tidigare redogjorts för finns det också i

artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61 krav på att medlemsstaterna skall vidta

åtgärder för att befintliga verksamheter som omfattas av direktivet senast

åtta år efter direktivets genomförande dvs. senast 10 oktober 2007, drivs i

överensstämmelse med flertalet av direktivets artiklar.

De remissinstanser som yttrat sig i denna del har varit positiva till

förslaget, t.ex. ett flertal länsstyrelser. Industriförbundet och SAF

motsätter sig inte förslaget men anser att väl tilltagna övergångsperioder

är nödvändiga. Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker men menar att

en övergångstid på fem år behövs för att denna omfattande uppgift skall

kunna klaras av.

Eftersom det från föroreningssynpunkt är angeläget att verksamheter

som saknar tillstånd blir föremål för tillståndsprövning föreslår

regeringen att det nu införs en möjlighet att föreskriva om tillstånds- eller

anmälningsplikt för befintliga verksamheter. Dessutom kan därigenom

IPPC-direktivet genomföras. Tillståndsplikten får regleras närmare i en

förordning och en övergångstid kommer att behövas vilket får regleras i

övergångsbestämmelserna till den förordningen. Med hänsyn till

verksamheternas art och omfattning är det särskilt verksamheter som för

närvarande prövas av länsstyrelsen som kommer att beröras av sådana

bestämmelser. Miljöbalksutredningen kommer i sitt fortsatta arbete att

lämna förslag till förordning.

Generella föreskrifter i stället för krav på tillstånd eller anmälan

Miljöbalksutredningen har föreslagit att det inom området för miljöfarlig

verksamhet i ökad omfattning bör kunna meddelas generella föreskrifter

både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder

för särskilda verksamheter och områden. De remissinstanser som yttrat

sig i den delen har varit positiva.

Det bör enligt regeringens uppfattning i 9 kap. 5 § inom ramen för

prövningssystemet införas ett bemyndigande för regeringen att utfärda

sådana generella föreskrifter. Dessa skall framför allt kunna avse sådana

verksamheter som har så ringa miljöpåverkan att de endast skall vara

anmälningspliktiga. En genomgång som Naturvårdsverket har gjort, som

redovisas i Miljöbalksutredningens betänkande del 1 s. 445 ff., visar

också att det finns goda möjligheter att för vissa branscher meddela

gemensamma föreskrifter i olika avseenden. Tillståndsplikten bör i vissa

fall eller till viss del kunna ersättas av generella föreskrifter. Dessutom

bör viss typ av påverkan kunna regleras genom föreskrifter oavsett om

tillstånd krävs för verksamhet som medför sådan påverkan. T.ex. skulle

en generell föreskrift om buller kunna gälla för all verksamhet.

Beträffande tillståndspliktig verksamhet behöver bullret då inte regleras

särskilt i villkor i tillståndet efter prövning i varje enskilt fall, utan som

en generell prövning och föreskrift.

Industriförbundet och SAF tillstyrker att den individuella

tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter samt att det

ges en möjlighet att implementera tvingande EU-krav motsvarande 5 a §

miljöskyddslagen. Organisationerna anser dock att generella föreskrifter

som innebär att befintliga tillstånd inskränks bara skall accepteras i de

fall som föreskrifterna varit möjliga att införa genom en individuell

omprövning. Om en generell föreskrift ändå skulle inskränka tillståndet

utöver vad som kunnat åstadkommas med individuell omprövning, måste

de drabbade enligt organisationernas uppfattning ges möjlighet att söka

dispens. Sådan möjlighet till dispens bör enligt deras uppfattning även

finnas för verksamheter utan tillståndskrav, eftersom individuella hänsyn

bör kunna tas. Advokatsamfundet menar att ett meddelat tillstånd enligt

balken bör ges samma rättsverkan som ett dispensbeslut.

Kraftverksföreningen anser att om inte synnerligen vägande skäl

föreligger bör det individuella tillståndets eventuella speciella

bestämmelser ha företräde och gälla i stället för generella föreskrifter.

De två sistnämnda förslagen är enligt regeringens mening inte

lämpliga. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som kan

gälla hela området för miljöfarlig verksamhet bör föreskrifterna ha

giltighet framför beslut av individuell karaktär. Detta framgår av 24 kap.

1 § miljöbalken och innebär att föreskrifterna måste utarbetas med stor

omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid

utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de

branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. När en

föreskrift väl är beslutad och har trätt i kraft kan det som

Industriförbundet och SAF anfört i vissa fall finnas behov av att ge

dispens från föreskrifterna. Erfarenheten visar att det sällan går att klara

alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man

samtidigt skall hålla uppe miljökraven. Det blir då nödvändigt med

prövning av undantag i enskilda fall från krav ställda i de generella

föreskrifterna. Ett sådant arbete är tids- och resurskrävande. En lösning

kan vara att länsstyrelserna får besluta om dispens.

Erfarenhetsmässigt innebär det vanligen ett omfattande arbete även att

ta fram generella föreskrifter. Naturvårdsverket har också i sitt remissvar

framhållit att det är en arbets- och tidskrävande uppgift att meddela

generella föreskrifter, enligt verket kan en generell föreskrift som inte

avser ett införlivande av ett EG-direktiv beräknas ta sammanlagt

åtminstone ett personår.

Bemyndigandet att meddela generella föreskrifter är även avsett att

användas för att införliva rättsakter från EU eller uppfylla andra

internationella åtaganden. Därför har i paragrafens andra stycke angetts

att regeringen om det behövs får meddela sådana föreskrifter om

försiktighetsmått som går längre än EG:s regler eller andra

internationella åtaganden. Motsvarande bestämmelse infördes i 5 a §

miljöskyddslagen den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:181, bet.

1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420) men har i balken utökats att gälla

även andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som

framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas

föreskriftsrätt. Naturvårdsverket har invänt mot denna begränsning och

menar att den medför att de bestämmelser som tillkommer på grund av

EG-direktiv kommer att ligga vid sidan av det övriga systemet och

försvårar EG-rättens integrering i den svenska rättsordningen. Dessutom

menar verket att det medför att i de fall EG:s regler ligger på en låg

skyddsnivå riskerar de regler som införs i Sverige att hamna på en lägre

nivå än de hade gjort om reglerna hade fått bestämmas med utgångspunkt

i förhållandena i Sverige.

Regeringen delar inte verkets uppfattning att begränsningen försvårar

EG-integreringen eller påverkar skyddsnivån eftersom bestämmelsen

endast reglerar hur fördelningen av föreskriftsrätten bör vara mellan

regeringen och myndigheter. Tvärtom skulle EG-integreringen försvåras

om inte denna begränsning fanns. Om Sverige skall ha krav utöver EG-

rättsakter i de fall detta är möjligt, dvs. när det är minimidirektiv, bör

dessa av praktiska skäl bestämmas av regeringen eftersom övergripande

bedömningar måste göras. Även Koncessionsnämnden, som ser positivt

på att möjlighet införs att meddela generella föreskrifter, har ifrågasatt

om paragrafens andra stycke behövs med motiveringen att vad som står

där torde täckas in av första stycket. Det är dock regeringens uppfattning

att det finns skäl att uttryckligen ange att Sverige kan gå utöver EG:s och

andra internationella överenskommelsers minimiregler, så att balken

speglar den ambitionsnivå som Sverige har på miljöområdet. Därför bör

stycket vara med i paragrafen, med den begränsning till regeringen som

utredningen föreslagit.

De möjligheter att meddela föreskrifter för miljöfarlig verksamhet som

balken föreslås innehålla bör också ge möjlighet att arbeta med både

generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De

generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grundkraven

medan den individuella prövningen får ta hänsyn till lokala eller

regionala behov. Länsstyrelsen i Kalmar betonar behovet av att kunna ta

hänsyn till lokala behov samt anser vidare utifrån gjorda erfarenheter att

beträffande jordbruk krävs det tillståndsprövning beträffande större

anläggningar inom djurhållningen för att kunna uppnå balkens mål och

göra en lokaliseringsprövning.

Strategin för hur generella föreskrifter bör användas i respektive

bransch behöver således klaras ut i förhand för att både resursanvändning

och miljöresultat skall kunna optimeras. Ett kriterium för lämpligheten

av generella föreskrifter är att det finns ett ganska stort antal

anläggningar som föreskriften avser att omfatta. Om det är få

anläggningar bör det vanligen vara lämpligare med individuell prövning,

inte minst av kostnadsskäl. Ett annat kriterium är att hälso- och

miljöskyddet inte får riskera att försämras vid övergång till generella

föreskrifter.

Det kan också finnas skäl att erinra om att sakägare inte kan få sina

intressen prövade om generella föreskrifter reglerar den olägenhet som

drabbar dem utan endast vid en individuell prövning av verksamheten.

Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt

att bättre utnyttja befintliga resurser inom miljövårdsarbetet. En

individuell omprövning av villkor i tillståndsbeslut kan sålunda framstå

som en onödig omgång när det är fråga om verksamheter med likartade

funktioner och väl kända miljöeffekter, t.ex. vissa kommunala

verksamheter som återvinning och bortskaffande av hushållsavfall.

Ett annat område inom den kommunala sektorn där generella

föreskrifter med fördel bör kunna användas i stället för individuell

prövning kan vara behandlingen av kommunalt avloppsvatten från

tätorter. Skälet för detta är att det inom landet finns ett stort antal

kommunala avloppsreningsverk, som är tillståndsprövade enligt

miljöskyddslagen. Reningsverken är till sin utformning tämligen lika

varandra. Att åstadkomma skärpningar av villkoren för varje reningsverk

genom omprövning av varje enskilt beslut framstår som onödigt inte

minst med hänsyn till de resurser detta skulle kräva. Även på detta

område finns det EG-direktiv. I direktivet 91/271/EEG om rening av

avloppsvatten från tätbebyggelse anges i artikel 12.2 att behöriga

myndigheter skall säkerställa att utsläpp från reningsverk för

avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda

regleringar och/eller särskilda tillstånd. Det innebär att det även enligt

direktivet kan meddelas generella regler på detta område. Vidare anges i

artikel 12.4 att regleringarna och/eller tillstånden skall regelbundet ses

över och vid behov anpassas.

Även i IPPC-direktivet 96/61 anges det i artikel 9.8 att

medlemsstaterna får fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier

av anläggningar i form av generella, bindande föreskrifter istället för i

tillståndsvillkoren. Detta gäller under förutsättning att det inte påverkar

skyldigheten att genomföra ett tillståndsförfarande i enlighet med

direktivet och att ett samordnat förfarande och en motsvarande hög

skyddsnivå för miljön som helhet säkerställs. Detta innebär att det även

enligt IPPC-direktivet kan meddelas generella föreskrifter om

grundtankarna i direktivet tillgodoses.

Enligt EG:s rättsordning på miljöområdet råder alltså inte heller något

motsatsförhållande mellan generella regler och individuell prövning.

Tvärtom finns det även andra direktiv med tillståndsplikt för en rad olika

verksamheter och enligt EG:s regelsystem gäller då att

tillståndsmyndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta

sig efter de generella föreskrifter som EU fastställt i fråga om såväl

skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de

svenska tillståndsmyndigheterna kunna förfara vid en prövning av en

tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksamheten

i fråga.

När miljökvalitetsnormer som föreslås kunna föreskrivas enligt 5 kap.

miljöbalken skall genomföras kommer möjligheten att använda generella

föreskrifter att spela en viktig roll.

Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i

olika avseenden och vid vilka tidpunkter dessa skall vara uppfyllda.

Detta innebär att övergångsregler av olika slag kan bli aktuella.

Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat att ge

Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag beträffande inom vilka

områden av miljöfarlig verksamhet som generella föreskrifter kan och

bör komma i fråga. Naturvårdsverket har redovisat uppdraget i oktober

1997 i rapporten 4794, Generella föreskrifter för miljöstörande

verksamheter, som överlämnats till Miljöbalksutredningen som skall

lämna förslag till regeringen.

Förbud mot utsläpp

Enligt nuvarande 8 § miljöskyddslagen kan regeringen för en viss del av

landet helt förbjuda utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas. En

motsvarande bestämmelse föreslås i balken. Det kan dock finnas behov

av att förbjuda även annan användning av mark, byggnad eller

anläggning som kan medföra förorening. Det gäller då framför allt

uppläggning av fasta ämnen som kan förorena, t.ex. sådant material som

innehåller tungmetaller som kan urlakas. Därför har i paragrafen lagts till

möjligheten att även förbjuda detta. De remissinstanser som yttrat sig har

varit positiva. Landskrona kommun menar dock att det finns lika starka

skäl att kunna förbjuda utsläpp av luftföroreningar i vissa områden där

det t.ex. är försurningskänslig mark.

Ett sådant förbud skulle dock vara svårt att upprätthålla eftersom

luftföroreningar dels kan komma från mobila källor, dels kan

transporteras långa sträckor. Därför bör inte bestämmelsen utökas mer än

i enlighet med utredningens förslag. Bestämmelsen, 9 kap. 4 §, behandlas

utförligare i författningskommentaren.

Tillståndet skall kunna omprövas

Enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet förbjudas och ett

tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande

mån. Det görs alltså en skillnad i prövningen mellan tillståndet som

sådant och villkoren för detta. Denna skillnad mellan det som anges som

tillstånd i ett beslut, dvs. tillståndsmeningen, och vad som regleras i

villkor har medfört icke önskvärda konsekvenser. I praktiken har detta

inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren

skall följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet har inte

den angivna bestämmelsen om förbud eller återkallelse kunnat tillämpas.

Detsamma gäller bestämmelsen om omprövning i 24 § miljöskyddslagen.

Lagens formulering bygger på vad som har varit brukligt i vattenrättsliga

sammanhang. Som Miljöbalksutredningen föreslagit bör detta enligt

regeringens mening ändras, så att det i miljöbalken anges att tillstånd får

återkallas och omprövas. Därmed behöver det vid omprövning i

fortsättningen inte uppstå några tolkningstvister om vad som är villkor

och vad som är tillstånd.

Ökade möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd

Tillstånd för verksamhet enligt balken skall enligt regeringens förslag i

ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Förslagen

behandlas mera utförligt i avsnittet om särskilda tillståndsfrågor, 4.25.1.

Det innebär att tidsbegränsade tillstånd bör i stor utsträckning kunna

tillämpas på miljöfarlig verksamhet. Om det exempelvis finns risk för att

grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden bestämmas till

högst fyra år. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas

för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år,

eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan

om nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten får vid prövningen bestämma i

det enskilda fallet. Regeringen får även meddela generella föreskrifter

om detta.

Som har framgått av genomgången av EG-direktiv ställs i flera av

dessa krav på omprövning av tillstånden efter begränsade tidsperioder.

Detta gäller särskilt grundvattendirektivet 80/68 som har krav på att

tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder samt att besluten

omprövas vart fjärde år. Även enligt direktivet 76/464 om utsläpp av

farliga ämnen i vatten får tillstånd endast beviljas för en begränsad

tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från

tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet

skall ses över och vid behov anpassas. Vidare ställs i IPPC-direktivet

96/61 krav på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad

bedömning av tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar

dem. Även i andra internationella åtaganden finns krav på tidsbegränsade

tillstånd, bl.a. 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets

marina miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen. Därför kan Sverige

genom regleringen i miljöbalken på ett bättre sätt uppfylla de krav som

bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra

internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i

ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. I dag krävs enligt

miljöskyddslagen särskilda skäl för att meddela tidsbegränsade tillstånd

för miljöfarlig verksamhet.

Om några föreskrifter inte har meddelats, får tillståndsmyndigheten i

det enskilda fallet avgöra om tillstånd skall tidsbegränsas.

En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att det blir automatiska och

regelbundna omprövningar och att det därmed blir en regelbunden

uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. En

annan fördel med tidsbegränsade tillstånd är att verksamhetsutövaren när

tillståndet går ut, är tvungen att göra en ny ansökan och därmed måste ge

in den utredning som behövs. Tillsynsmyndigheterna behöver således

inte som idag lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om

omprövning. Detta har hittills varit en bidragande orsak till att antalet

omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge

in den utredning som behövs för omprövning föreligger för övrigt sedan

några år tillbaka enligt 13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat

antalet omprövningar.

4.14.4 Prövningens omfattning och möjligheter att ompröva

Regeringens förslag: Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall

inte enbart omfatta utsläppen från verksamheten. Också frågor om

kemikalieanvändning och om resurshushållning skall prövas utifrån

balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Ett tillstånd skall

kunna omfatta olika verksamheter med villkor att dessa gemensamt

vidtar åtgärder.

I balken skall anges särskilda grunder för upphävande av tillstånd

och omprövning av villkor.

Förutom Naturvårdsverket skall även länsstyrelserna och

Kammarkollegiet ges rätt att inom ramen för prövningssystemet

ansöka om återkallelse eller omprövning.

Tillstånd och omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet

skall få återkallas bl.a. om vilseledande uppgifter har lämnats,

tillstånd och villkor inte följts eller när förhållandena i omgivningen

påkallar detta. Vidare om användningen av annan teknik skulle

medföra mindre påverkan på miljön. Kraven för att få återkalla skall

givetvis vara högre än för omprövning.

Om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en

miljökvalitetsnorm överträds skall villkoren kunna omprövas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.

Remissinstanserna: Industriförbundet och SAF tillstyrker den

föreslagna utvidgningen av tillståndsprövningens omfattning men

betonar att prövningen av kemikalier inte får övergå till prövning av

produkten. De vill vidare att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla

frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något

enskilt villkor.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att det är

viktigt att prövningen av större verksamheter vid bl.a. miljödomstolen

och andra myndigheter inte bara omfattar utsläppen från verksamheten

utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv.

Utgångspunkten för all prövning måste vara att bedöma om

verksamheten får bedrivas eller om den planerade verksamheten bör få

komma till stånd.

Vid bedrivande och prövning av miljöfarlig verksamhet skall vidare de

allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Detta gäller bl.a.

försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § som även innehåller krav på att de

skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs skall vidtas och att

principen om bästa möjliga teknik då skall tillämpas.

Även de övriga allmänna hänsynsreglerna skall givetvis tillämpas.

Först gäller detta lokaliseringsprincipen i 2 kap. 4 §. I den

miljökonsekvensbeskrivning som skall inges tillsammans med ansökan

skall anges alternativa lokaliseringar om det är möjligt.

Vidare är det produktvalsprincipen i 2 kap 6 §, vilket innebär att

användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer måste

uppmärksammas vid prövningen. Det har hittills varit en brist att

tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen inte i större

utsträckning, på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva

kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån

kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har

kemikalieanvändningen prövats enligt miljöskyddslagen. Därför har det

varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för

denna prövning. Ett sådant synsätt är emellertid alltför statiskt och

bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Det bör

alltså enligt regeringens mening ankomma på tillståndsmyndigheten att

överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa

regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller

är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas

negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. Det bör betonas att det är

fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte att avgöra

huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana

avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter

tillämpas. Industriförbundet och SAF har också betonat detta i sitt

remissvar, att prövningen inte får övergå till prövning av vilka produkter

som skall få tillverkas eller tillhandahållas. När det gäller den inre

miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen

ändring i förhållande till nuvarande ordning. Här bör dock observeras att

utformningen av villkor beträffande användningen av kemiska produkter

måste göras på sådant sätt att den inte omöjliggör för

verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när

verksamheten utövas. Produktvalsprincipen skall fortlöpande tillämpas

av alla verksamhetsutövare oavsett om de har tillstånd eller inte och

oavsett om kemikaliefrågorna har prövats. Vid den tillämpningen skall

sådana farliga kemiska produkter och biotekniska organismer som kan

ersättas med mindre farliga produkter inte användas.

Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av

miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om

hushållning med råvaror och energi som anges i 2 kap 5 §. I enlighet med

det vidare perspektiv som miljöbalken skall bygga på bör också frågor

om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste

naturligtvis i det enskilda prövningsärendet koncentreras på särskilda

frågor. Då bör särskilt möjligheterna att återvinna och återanvända

material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör

naturligtvis inte heller här komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall

göra någon bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på

marknaden eller inte. Detta gäller således vid prövningen hos

miljödomstolen och andra tillståndsmyndigheter.

Den här angivna tillämpningen av hänsynsreglerna har stöd även i EG-

rätten. I IPPC-direktivet 96/61 anges det i definitionerna i artikel 2 att när

det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i

bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges i bilagan är bl.a. :

1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är

mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av

utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av

avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och

energieffektivitet.

SAF:s och Industriförbundets förslag att tillståndets rättsverkan skall

omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte

utmynnat i något enskilt villkor, kan enligt regeringens bedömning inte

tillgodoses. Det är vad som anges i tillståndet och dess villkor som får

rättsverkan. Detta behandlas utförligare i avsnittet om domars och besluts

rättsverkan.

Gemensamma villkor

Miljöbalksutredningen har i likhet med Miljöskyddskommittén föreslagit

att den som utövar miljöfarlig verksamhet tillsammans med någon annan

skall kunna förplikta sig att gemensamt med denne iaktta villkor som

gäller åtgärder för att förebygga eller avhjälpa skada. Någon motsvarande

regel finns inte i dag.

En sådan ordning bör enligt regeringen kunna fungera när det finns

klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna

förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på

miljön skall kunna minskas. Bestämmelsen bör också kunna fungera som

ett instrument för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt.

Därför införs nu en sådan regel i kapitlet om allmänna regler om

prövningen, 16 kap. 8 §. Som förutsättning för villkor att vidta åtgärder

gemensamt gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer

ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något

annat sätt.

Rätt att ansöka om återkallelse och omprövning av tillstånd och villkor

Miljöbalksutredningen har föreslagit att Naturvårdsverket, länsstyrelsen

och Kammarkollegiet skall få rätt att väcka frågor om omprövning av

tillstånd och villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Regeringen gör den bedömningen att en sådan förändring i rätten att

begära omprövning bör leda till att omprövningsinstitutet skulle utnyttjas

i större omfattning än vad som hittills varit fallet. På motsvarande sätt får

en kommun ompröva sina egna tillståndsbeslut.

Den föreslagna rätten för dessa myndigheter att inom ramen för

prövningssystemet begära omprövning utesluter dock inte att det kan

finnas tillfällen, då det framstår som befogat att villkoren för flera företag

inom en bransch blir föremål för omprövning i ett sammanhang, t.ex.

som har skett i fråga om raffinaderier. För en sådan omprövning framstår

en övergripande och samlad hantering av frågan på central nivå som den

effektivaste vägen. Det finns också andra tillfällen när

omprövningsfrågorna bör övervägas på nationell nivå för att åstadkomma

en samlad lösning. Naturvårdsverket bör därför alltid ha rätt och

skyldighet som central miljöskyddsmyndighet att påkalla omprövning av

en miljöfarlig verksamhet, oavsett vilken myndighet som är

tillsynsmyndighet.

Även enskilda ärenden som bara gäller enstaka företag kan ha en stor

principiell betydelse och avse betydelsefulla allmänna intressen. I vissa

fall kommer samma myndighet att ha hand om såväl tillsynen som

tillstånds- och omprövningsfrågor inom ett visst område. I och för sig

skulle det vara en bättre ordning med hänsyn till rollfördelning om någon

annan myndighet än den som svarade för omprövningen hade att ta

initiativ till att omprövning kom till stånd. En sådan ordning skulle vara

bättre för att ge förtroende för prövningsmyndigheternas opartiskhet. Det

skulle emellertid vara svårt att få den att fungera tillfredsställande,

eftersom de kunskaper som behövs för båda uppgifterna ibland finns

samlade hos en och samma myndighet. Även den omständigheten, att de

begränsade resurser som står till miljömyndigheternas förfogande måste

utnyttjas på bästa sätt, leder till den slutsatsen att tillstånds- och

tillsynsfrågor borde hållas samman som hittills. Därför görs inte nu

någon ändring i detta hänseende. Problemet kommer dock att minska på

sikt eftersom tillstånden kommer att tidsbegränsas i större utsträckning i

fortsättningen. I de fall nya tillstånd enligt balken tidsbegränsas blir det

automatiskt en förnyad prövning vid förnyad ansökan utan att

tillsynsmyndigheten behöver göra framställning om det.

När det gäller reglerna för när omprövning av tillstånd och villkor för

miljöfarlig verksamhet skall få ske kommer reglerna i balken att till stora

delar överensstämma med tidigare regler. Omprövning skall få ske när

förhållandena i omgivningen påkallar detta eller användningen av annan

teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Reglerna om prövning

utvidgas dock enligt regeringens förslag genom att också

miljökvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om

förbud för utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund

för begäran av omprövning av tillstånd och villkor.

Sakägares och allmänhetens möjligheter att påverka

Prövningssystemet rymmer också att sakägare och allmänhet skall ha rätt

och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och över

miljökonsekvensbeskrivningen. De skall vidare kunna närvara och yttra

sig vid sammanträde om prövning t.ex. av miljöfarlig verksamhet samt

vid besiktning på den tilltänkta platsen för verksamheten. Detta har

behandlats i samband med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar.

Genom att offentliggörandet av ansökan och kallelse till sammanträde

kommer att ske på sedvanligt sätt genom kungörelse som införs i

ortstidning kan det antas att enskilda och organisationer som på olika sätt

anser sig berörda får kännedom om ärendet och dess handläggning. Den

föreslagna ordningen är ingen nyhet i sak men de bestämmelser som

föreslås innebär en förstärkning av dessa gruppers möjlighet att påverka.

Som framgår av avsnitt 4.27 skall miljöorganisationer också få rätt att

överklaga tillståndsbesluten.

Sakägare och andra enskilda har för närvarande inte någon rätt att

begära omprövning. Såväl Miljöbalksutredningen som

Miljöskyddskommittén har gjort den bedömningen, att det inte är

lämpligt att i miljöbalken införa en sådan rätt. Regeringen gör samma

bedömning. Det bör däremot vara tillsynsmyndigheternas sak att inhämta

sakägarnas synpunkter i frågor där det kan vara befogat och att också

tillvarata deras intressen.

4.14.5 Särskilda regler om hälsoskydd i balken

Regeringens förslag: Bestämmelserna i hälsoskyddslagen skall

arbetas in i miljöbalken vilket innebär att balkens hänsynsregler

kommer att gälla även hälsoskyddet.

Begreppet sanitär olägenhet skall ändras till olägenhet för

människors hälsa.

Hälsoskyddsreglerna innehåller i likhet med nuvarande regler inte

någon avgränsning till användningen av fast egendom.

Kommunerna skall ges rätt att införa tillståndskrav eller

anmälningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen föreslår att bestämmelsen om hur

bostäder skall brukas även skall omfatta lokaler för allmänna ändamål.

När det gäller frågan att begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet

för människors hälsa är remissopinionen splittrad. Exempelvis

Länsstyrelsen i Norrbotten är positiv till förslaget. Bl.a. Storumans,

Uddevalla och Värnamo kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet

skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Remissinstanserna är positiva till

att kommunerna ges rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för

nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att enligt

1 § hälsoskyddslagen är lagens syfte att hindra uppkomsten av sanitära

olägenheter och att undanröja sådana olägenheter. Med sanitär olägenhet

avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som

inte är ringa eller helt tillfällig. Lagstiftningens regler är inriktade på

störningar som kommer från användningen av fast eller lös egendom.

Enligt 6 § lagen skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom

vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av

och undanröja sanitär olägenhet.

 Miljöbalksutredningen har föreslagit en definition som motsvarar

sanitär olägenhet och som anger vilka störningar som är av sådan

karaktär att balkens skyddsregler är tillämpliga. Där används begreppet

olägenhet för människors hälsa i stället för sanitär olägenhet.

Länsstyrelsen i Norrbotten är positiv till förslaget. Norrköpings kommun

anser att sanitär olägenhet är väl känt av de som arbetar inom området

varför det kan ifrågasättas om det bör ändras eftersom det kan ge intryck

av att det avser att omfatta andra företeelser. Å andra sidan anser

kommunen att en modernisering kan vara av godo då olägenhet för

människors hälsa kan vara lättare att förstå för en bredare krets under

förutsättning att en tydlig förklaring ges om vad som menas. Storumans,

Uddevalla och Värnamo kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet

skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Även Miljö- och

Hälsoskyddstjänstemannaförbundet anser att det är en tveksam

nyordning som det kommer att ta lång tid att utveckla en praxis till.

Enligt den nya definitionen, som enligt regeringens uppfattning bör

användas i balken, avses med "olägenhet för människors hälsa" en

störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka

hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.

Tillämpningsområdet för hälsoskyddsreglerna kommer att vara

densamma som de nu gällande reglerna. Möjligheterna att ingripa med

stöd av miljöbalken i syfte att förebygga eller undanröja olägenheter för

människors hälsa skall i likhet med för närvarande omfatta endast sådana

olägenheter som har anknytning till användning av egendom, såväl fast

som lös egendom, dvs. olägenheter och störningar som har koppling till

den fysiska miljön. Det innebär att definitionen omfattar negativa

hälsoeffekter av både fysisk och psykisk karaktär till följd av störningar

t.ex. buller, kyla, drag, lukt, ohyra och andra skadedjur. Andra

förhållanden i människors livsmiljö som i och för sig kan innebära

allvarliga och icke tillfälliga olägenheter för människors hälsa, t.ex.

långvarig arbetslöshet, men som inte har kopplingar till den fysiska

miljön, ligger utanför miljöbalkens tillämpningsområde. Ringa eller helt

tillfälliga störningar omfattas inte i likhet med den begränsning som gällt

redan tidigare.

I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen

omfattar definitionen inte bara direkt hälsoskadliga störningar utan även

störningar som påverkar människors psykiska välbefinnande såsom dålig

lukt. Det finns dock inte skäl att uttryckligen ta med välbefinnandet i

definitionen eftersom störningar som enbart medför psykisk påverkan

redan i dag kan utgöra sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagens regler.

Bestämmelsen skall dock bara omfatta störningar som vid en medicinsk

eller hygienisk bedömning kan anses påverka hälsan och välbefinnandet.

Kalmar kommun har svårt att acceptera att det skall vara en medicinsk

eller hygienisk bedömning. Enligt kommunen finns medicinsk

kompetens säkert på Socialstyrelsen, men endast i ett fåtal kommuner.

Det måste dock i balken anges utifrån vad som en störning som innebär

olägenhet för människors hälsa skall bedömas, och då är det naturligt att

det skall vara en medicinsk och hygienisk bedömning.

Den nya definitionen innebär inte heller någon ändring när det gäller

frågan i vilken utsträckning behoven hos särskilt känsliga personer skall

beaktas, t.ex. allergiker. Vid bedömningen av om en olägenhet i balkens

mening föreligger bör enligt regeringens uppfattning hänsyn således tas

även till personer som är något mer känsliga än vad som kan anses

normalt.

Hänsynsreglerna skall tillämpas även för hälsoskyddet

De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken skall tillämpas på

verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa och

ersätter den nuvarande bestämmelsen i 6 § första stycket

hälsoskyddslagen. Det gäller särskilt regeln i 2 kap. 3 § att en

verksamhetsutövare skall vidta de skyddsåtgärder och de

försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att

verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa

eller miljön. Begreppet verksamhet skall ges en vidsträckt tolkning och

medför inte någon inskränkning av tillämpningsområdet för reglerna om

hälsoskydd jämfört med nuvarande ordning. Således gäller liksom

tidigare att redan en underlåtenhet att vidta en viss åtgärd kan vara skäl

för ingripande enligt detta kapitel. Såväl förebyggande åtgärder och

andra försiktighetsmått som åtgärder för att motverka en redan

uppkommen olägenhet omfattas.

Att hälsoskyddslagen arbetas in i miljöbalken bör inte komma att leda

till några grundläggande förändringar i kommunernas verksamhet på

hälsoskyddsområdet. De bestämmelser i hälsoskyddslagen som inte

arbetas in i balken bör framgå av en förordning. Miljöbalksutredningen

kommer att lämna förslag om detta.

Uppsala kommun anser att miljö- och hälsoskyddsreglerna har

sammansmälts på ett mera ändamålsenligt sätt än tidigare och att reglerna

om hälsoskydd tidigare var onödigt detaljerade samt konstaterar att

balkens aktsamhetsregler omfattar även hälsoskyddet. Trots detta får

kommunen en känsla av att hälsoskyddet är nedtonat i balken. Liknande

synpunkter har framförts av andra kommuner bl.a. Stockholm, Borås och

Karlskrona. Miljö- och Hälsoskyddstjänstemannaförbundet anser att

förslaget är bättre än det tidigare vad gäller hälsoskyddets inordning, men

anser att det fortfarande verkar som om hälsoskyddet inte fått samma

status i balken som miljöskyddet.

Regeringen konstaterar att de flesta frågor är som Uppsala kommun

skriver både miljö- och hälsofrågor. När nu miljö- och

hälsoskyddsreglerna integreras i balken och får gemensamma allmänna

hänsynsregler bör detta tvärtemot vad vissa kommuner ansett stärka

hälsoskyddet. Det förhållandet att balkens regler om hälsoskydd är

mindre detaljerade än hittillsvarande hälsoskyddslag som haft en högre

detaljeringsgrad än större delen av den övriga miljölagstiftningen, kan

givetvis inte tolkas så att hälsoskyddet är mindre viktigt än annat som

regleras i balken. Som framgår av 26 kap. 3 § skall tillsynen utövas bl.a.

av kommunala nämnder. Genom den bestämmelsen, som till viss del kan

sägas motsvara bl.a. 4 § hälsoskyddslagen, framgår det att det i en

kommun skall finnas en nämnd som skall ha tillsyn över hälsoskyddet

och vars beslut får överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommunerna

skall alltså på samma sätt som tidigare gällt enligt såväl

hälsovårdsstadgan som hälsoskyddslagen även i framtiden svara för

hälsoskyddet inom kommunen. Detta får regleras närmare i en

förordning. För att ytterligare betona hälsoskyddets vikt har i

bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. 7 § i

förhållande till utredningens förslag lagts till att en

miljökonsekvensbeskrivning även skall innehålla uppgifter om inverkan

på hälsan, vilket bl.a. Gävle kommun föreslagit.

Möjligheten som införs i miljöbalken att kunna föreskriva om

miljökvalitetsnormer är ytterligare ett exempel på förstärkningen av

hälsoskyddet. Det kommer att få särskild betydelse på

hälsoskyddsområdet och bör på sikt leda till bättre och effektivare

hälsoskydd. För den praktiska tillämpningen är det nödvändigt att

myndigheter och enskilda kan hämta ledning i miljökvalitetsnormer eller

andra föreskrifter som anger gränsvärden eller andra kriterier för när en

beaktansvärd olägenhet skall anses föreligga. Föreskrifter och riktlinjer

från främst Socialstyrelsen har sedan länge använts i hälsoskyddsarbetet

som ett stöd vid tillämpningen av reglerna om sanitär olägenhet.

Miljökvalitetsnormerna får främst betydelse vid myndigheternas arbete

med prövning och tillsyn och då också som grund för generella

föreskrifter. Om en norm överträds, kan det leda till olika åtgärder i

skilda fall. Om det är fråga om en enstaka störningskälla, t.ex. en maskin

som används så att en bullernorm för bostäder överträds, bör

tillsynsmyndigheterna direkt vidta åtgärder. När en miljökvalitetsnorm

överträds inom ett större område på grund av miljöpåverkan från flera

störande verksamheter, kan det krävas ett åtgärdsprogram för att på sikt

komma till rätta med olägenheterna.

Utöver de särskilda miljökvalitetsnormerna bör det på

hälsoskyddsområdet alltjämt finnas utrymme för generella föreskrifter

samt även riktlinjer som beslutas av myndigheter.

Möjlighet att införa tillståndskrav för nya grundvattentäkter

Miljöbalksutredningen föreslog som en nyhet att i balken skall införas en

bestämmelse om att anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och

användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte

uppkommer. Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors

hälsa skall uppkomma, får en kommun föreskriva att det krävs tillstånd

eller anmälan för att inrätta och använda en ny anläggning för

grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller

kan befaras uppkomma. För befintliga täktanläggningar får kommunen

föreskriva om anmälningsplikt inom angivna områden.

Förslaget grundar sig ursprungligen på ett förslag från

Grundvattenutredningen i betänkandet Reglering av vattenuttag ur

enskilda brunnar (SOU 1994:97) som överlämnades till

Miljöbalksutredningen i den delen. Förslaget har remissbehandlats

tidigare och de flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att ge

kommunerna en möjlighet att införa tillstånds- eller anmälningsplikt och

även nu är remissinstanserna positiva. Länsstyrelserna i Gävleborgs,

Värmlands och Norrbottens län har dock påpekat att det för

grundvattentäkter i vissa fall krävs tillstånd enligt balken. De anser därför

att det är oklart om en dubbelprövning avses eftersom endast vattentäkt

för en och tvåfamiljsfastigheters och jordbruksfastigheters

husbehovsförbrukning har undantagits från tillståndsplikten. I anledning

av dessa påpekanden bör bestämmelsen utformas så att kommunen får

föreskriva om tillståndsplikt för grundvattentäkter som inte kräver

tillstånd enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i balkens 11 kap.

Bestämmelsen syftar till att ge kommunerna en möjlighet att komma till

rätta med problemet med knapphet på sött grundvatten som blivit allt

vanligare. Det omfattar såväl det fallet att brunnar sinar som att brunnar

drabbas av saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där det

antingen finns bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig

omfattning och av godtagbar kvalitet eller där det finns risk för att sådana

problem skall uppkomma. Orsaken är att grundvattenuttagen från

brunnar i dessa områden är eller kan befaras bli för stora. Kommunen

kan genom att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt där sådan

inte föreligger enligt kapitel 11 om vattenverksamhet, förhindra

tillkomsten av eller påverka användningen av nya anläggningar.

Kommunen kan då också påverka lokaliseringen och kan vid

tillståndsprövningen även kräva att det kontrolleras exempelvis om det

förekommer radonhalter i vattnet.

Hälsoskydd i lokaler och bostäder

Sanitära olägenheter i inomhusmiljön har traditionellt varit en

huvudinriktning för hälsoskyddsarbetet. Flertalet regler i

hälsoskyddslagen rör inomhusmiljön.

De bestämmelser som nu arbetas in i balken görs mindre detaljerade än

nuvarande regler. Bestämmelserna skall gälla bostäder och lokaler för

allmänna ändamål, så att exempelvis samlingslokaler, lokaler för vård

och omsorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar,

badanläggningar och hotell omfattas. Ytterligare bestämmelser får

meddelas i förordningar och myndighetsföreskrifter, där

Miljöbalksutredningen återkommer med förordningsförslag.

Norrköpings kommun ifrågasätter om det är klokt att ha en särskild

reglering i lagen avseende bostäder och lokaler, medan regler för

hälsoskyddet i övrigt hänvisas till förordningar och föreskrifter.

Regeringen anser att med hänsyn till bostädernas betydelse för

hälsoskyddet, bör det i balken finnas särskilda bestämmelser om hur de

skall brukas och om skötseln av dem. Regeringen anser vidare att det är

lämpligt att som Socialstyrelsen föreslår utöka bestämmelsen om hur

bostäder skall brukas till att omfatta även lokaler för allmänna ändamål.

Kommunförbundet anser att trots att frågor om ohyra m.m. sällan är

aktuella hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna, är det väsentligt med en

tydlig bestämmelse om ohyra och skadedjur riktad i första hand till

fastighetsägare och nyttjanderättshavare. Därigenom framhålls vikten av

att åtgärder snabbt vidtas med anledning av denna typ av problem.

Regeringen delar uppfattningen att det är lämpligt att utöka

bestämmelsen om hur bostäder skall brukas med en bestämmelse om

detta.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att bestämmelsen i 11 § med

bemyndigande att föreskriva om djurhållning inte skall utökas till att

förutom områden med detaljplan även avse områden med

områdesbestämmelser. Detta skulle enligt länsstyrelsen innebära ett

alltför stort administrativt arbete i förhållande till nyttan eftersom

områdesbestämmelser i många fall även finns utanför ren

stadsbebyggelse. Länsstyrelsen i Norrbottens län är också negativ till den

föreslagna utvidgningen. Örnsköldsviks kommun anser att den föreslagna

områdesbegränsningen får konstiga effekter då stora delar av

tätbebyggelse hamnar utanför. Kommunen föreslår att det i stället skulle

omfatta "områden med samlad bebyggelse". Regeringen anser inte att det

finns skäl att begränsa på sätt länsstyrelserna föreslår eftersom

bestämmelsen endast ger en möjlighet att föreskriva om djurhållningen

inom områden med områdesbestämmelser i de fall det finns behov av

det. Örnsköldsviks kommuns förslag skulle innebära att ett begrepp

införs som inte används i lagstiftningen, varför oklarhet skulle uppstå om

vad som avses.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser beträffande utredningens förslag

om möjlighet att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa

verksamheter i 10 kap. 10 och 12 §§ att detta bör avgöras av regeringen

eller Naturvårdsverket och inte av kommunerna. Som skäl anges att alla

miljönämnder bör ha samma rätt till upplysning om nyetableringar av

hälsoskyddsintresse. Regeringen anser att beträffande grundvattentäkter

bör denna rätt att föreskriva ges till kommunerna direkt i balken på sätt

utredningen föreslagit eftersom det är kommunerna som bäst kan avgöra

när det i ett område föreligger knapphet på sötvatten. I den föreslagna

bestämmelsen i 12 § ges dock endast möjlighet att bemyndiga

kommunen att föreskriva och regeringen anser att eftersom det är

kommunerna som även i fortsättningen kommer att ha huvudansvaret för

det lokala hälsoskyddet måste denna möjlighet självklart finnas enligt

balken.

När det gäller bostäder och lokaler bör även uppmärksammas

bestämmelserna i den nya lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav

på byggnadsverk, m.m. (BVL). Lagen innehåller regler som motsvarar

tidigare bestämmelser i 3 kap. PBL och i byggproduktlagen (1992:1535).

I BVL ställs bl.a. krav på att byggnader som uppförs eller ändras skall

uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med

hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt

energihushållning och värmeisolering. Huvuddelen av kraven i BVL har

sin grund i EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG, ändrat 93/68).

Kraven preciseras i förordningen (1994:1215) om tekniska

egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I dessa bestämmelser ställs bl.a.

krav på tillfredsställande skydd mot farliga gaser, farlig strålning (t.ex.

radon), förorening eller förgiftning av vatten eller mark samt bristfälligt

omhändertagande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall.

Vidare ställs krav på en bullernivå som inte medför risk för personers

hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande

förhållanden samt på en tillfredsställande värmekomfort. Dessa krav

preciseras ytterligare i tillämpningsföreskrifter som har beslutats av

Boverket, bl.a. BFS 1993:57.

I BVL föreskrivs vidare att byggnader skall underhållas så att deras

egenskaper i huvudsak bevaras. Avsikten med denna bestämmelse är att

byggnadens funktioner inte påtagligt skall försämras i förhållande till vad

som ursprungligen krävdes. Däremot kan inte krävas åtgärder som

innebär att byggnaden tillförs nya egenskaper och funktioner eller att

dess standard höjs. Vad gäller anordningar som avser att tillgodose bl.a.

kraven på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt

energihushållning och värmeisolering krävs dock att dessa skall hållas i

stånd, vilket innebär bl.a. att kontinuerlig skötsel måste ske av t.ex.

anordningar för värme och ventilation. För att säkerställa ett

tillfredsställande inomhusklimat i bl.a. bostäder ställs i förordningen

(1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem krav på

återkommande kontroller av sådana system. PBL:s tillsyns- och

kontrollsystem skall tillämpas för att säkerställa att byggnaderna

uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL. Detta gäller även

underhållskraven. Härigenom ges byggnadsnämnderna möjlighet att

ingripa med föreläggande, handräckning och i vissa fall

användningsförbud. Bestämmelser som skall ge ekonomiska

förutsättningar att avhjälpa fel i bostadshus, bl.a. fel som avser

hälsoaspekter, finns i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Vissa

regler om lägenheters skick finns också i 12 kap. jordabalken,

hyreslagen.

PBL och BVL med anknutna författningar tar således sikte på

förhållanden för vilka byggherren, som oftast också är fastighetsägaren,

ytterst har ansvaret och som avser byggnadens uppförande och skick.

Kraven syftar till att säkerställa att byggnader som tas i bruk uppfyller

rimliga krav från bl.a. hälsoskyddssynpunkt för boende och brukare i

övrigt och att egenskaperna upprätthålls under driftsskedet.

Miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd syftar främst till att reglera

sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband

med användning av en byggnad. Det måste dock även vara möjligt att i

enskilda fall med stöd av balkens hälsoskyddsbestämmelser ställa krav

på byggnader, om detta är motiverat på grund av förhållandena i den

aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d. Miljöbalken bör således i

dessa frågor fånga upp sådant som inte har reglerats eller omgående kan

åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen.

Flera remissinstanser, framför allt kommuner har berört denna fråga.

Stockholms kommun skriver att den motsätter sig kategoriskt det synsätt

som kommunen uppfattar framgår av betänkandet och som innebär att

byggtekniska förhållanden skall bestämma vad som är hälsosamt.

Enligt regeringen är denna tolkning av förhållandet mellan balkens

regler och bygglagstiftningen felaktig. Miljöbalkens regler möjliggör för

berörda myndigheter att inom respektive ansvarsområde ange

minimikrav från hälsoskyddssynpunkt utifrån miljöbalken. De krav som

ställs på byggnader enligt miljöbalken bör dock inte innebära generella

krav på åtgärder från fastighetsägarnas sida eller varaktigt vara högre än

motsvarande krav enligt bygglagstiftningen. Däremot kan och bör

hälsoskyddsmyndigheten om det i ett enskilt fall uppkommit olägenheter

för människors hälsa i en bostad eller i en allmän lokal ingripa och ställa

sådana krav från hälsoskyddssynpunkt att olägenheten undanröjs. Enligt

9 kap. 9 § miljöbalken skall ägare och nyttjanderättshavare till berörd

egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra

uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa.

Kraven enligt BVL och miljöbalken måste givetvis samordnas. Om

t.ex. nya medicinska forskningsrön visar att kraven enligt miljöbalken

måste skärpas eller att behov föreligger att med stöd av balken ingripa

mot nya ämnen bör även bygglagstiftningens krav justeras. Vid

bestämmande av de skärpta kraven måste givetvis hänsyn tas till vad som

rimligen kan krävas enligt bygglagstiftningen. Det kan också innebära att

kraven kan komma att skilja sig åt så att det ställs högre krav enligt

bygglagstiftningen. För nybebyggelse skulle t.ex. gränsvärdet för radon

enligt bygglagstiftningen kunna vara lägre än de generella krav

beträffande radonhalten som ställs med stöd av miljöbalken, vilket är

fallet idag. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd är det generella kravet på

högsta tillåtna radonhalt i bostäder och allmänna lokaler 400

becquerel/m3 medan högsta tillåtna radonhalt i nybebyggelse enligt

Boverkets byggregler är 200 becquerel/m3. Skälet till detta är att

kostnaden för att förebygga höga radonhalter är mycket lägre när man

bygger nytt jämfört med att åtgärda befintlig bebyggelse.

Miljöbalkens regler om hälsoskydd och bygglagstiftningen bör således

kunna tillämpas parallellt. En motsvarande bedömning gjordes när

hälsoskyddslagen infördes. En parallell tillämpning förutsätter givetvis

ett mycket nära samarbete mellan de föreskrivande myndigheterna.

4.15 Förorenade områden

4.15.1 Ansvaret för efterbehandling av förorenade mark- och

vattenområden

Regeringens förslag: I första hand verksamhetsutövaren och i

andra hand vissa fastighetsägare som har förvärvat förorenade

fastigheter skall vara ansvariga för att utreda och efterbehandla

förorenade mark- och vattenområden. Bankers förvärv av fastighet för

att skydda fordran enligt bankrörelselagen undantas dock från

ansvaret för efterbehandling.

Fastighetsägare ansvarar efter verksamhetsutövare.

Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig

omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som

behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller

olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön.

Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på

efterbehandlingsansvar.

Efterbehandlingsansvaret skall vara solidariskt.

En upplysningsplikt införs för ägare och brukare som upptäcker

föroreningar på fastigheten.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen ansåg dock att också den som har ett väsentligt personligt

eller ekonomiskt inflytande över verksamheten skall kunna anses

jämställd med verksamhetsutövare. Vidare ansågs att bankerna skulle ha

samma ansvar som andra fastighetsägare även vid fastighetsförvärv för

att skydda sina fordringar enligt bankrörelselagen (1987:617) .

Remissinstanserna: Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Uppsala

universitet, juridiska fakultetsnämnden, och Lunds universitet samt flera

länsstyrelser anser att Regeringsrättens dom 1996-05-31 i mål nr 3665-

1994 måste analyseras. Flera av remissinstanserna, däribland

universiteten anser att rättsläget bör återställas till det som det var före

domen. Finansinspektionen anser att det närmare bör preciseras under

vilka förutsättningar som ansvarsgenombrott för kreditgivare bör komma

ifråga. Vägverket ifrågasätter om förorenade vägområden bör klassas

som miljö-riskområden. Sveriges Industriförbund och Svenska

arbetsgivareföreningen anser att ansvaret för efterbehandling bör vara

delat, d.v.s. att varje förorenare bör svara för sin del av föroreningen.

Samordnad prövning för att fördela ansvaret bör övervägas. Ansvaret bör

kunna preskriberas. Privatpersoner som förvärvar fastighet bör svara

endast vid vetskap. En jämkningsregel som tar hänsyn till

privatpersoners personliga ekonomiska förhållanden bör införas.

Grossistförbundet Svensk Handel anser att det inte bör införas något

solidariskt ansvar. Fastighetsägareförbundet anser att begreppet

miljöriskområde är alltför oprecist och kan acceptera ett subsidiärt

efterbehandlingsansvar för fastighetsägare endast om det är ställt utom

allt rimligt tvivel att fastighetsägaren hade vetskap om föroreningen. Ett

sådant ansvar får inte gälla utanför fastighetens gränser. Inte heller

Försäkringsförbundet och Villaägarnas Riksförbund accepterar ett

subsidiärt ansvar för fastighetsägare i andra fall än då vetskap om

föroreningen förelegat. Svenska Bankföreningen anser bl.a att

miljöansvaret måste vara så utformat att bankerna och andra kreditgivare

kan bedriva normal kreditverksamhet utan att riskera att dra på sig ett

ansvar för miljöskador som kredittagare åstadkommer. Banker som

övertagit fastigheter för att skydda fodran är på grund av

bankrörelselagens regler inte att jämställa med en vanlig fastighetsägare.

Skälen för regeringens förslag: Regeringens syfte med förslagen i

detta avsnitt är att skapa garantier för att förorenade mark- och

vattenområden blir föremål för efterbehandling utan att det belastar

statsbudgeten.

Regeringen gör den bedömningen att när det gäller utformningen av

regler om efterbehandlingsansvar så bör principen om att förorenaren

skall betala vara grundläggande, jfr. avsnitt 4.8.3 och 4.8.9. Det är

således självklart att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet

som har bidragit till en förorening (verksamhetsutövare) skall vara

efterbehandlingsansvarig. En fråga som inställer sig är om det finns skäl

att ålägga någon annan än verksamhetsutövaren ett

efterbehandlingsansvar. Det är tänkbart att sådant ansvar bör åläggas

fastighetsägare.

För att få till stånd markundersökningar och skapa incitament för att

efterbehandling vid behov görs av säljaren före fastighetsförsäljning

föreslår regeringen att den som förvärvar en fastighet med vetskap om att

den är förorenad eller den som borde ha upptäckt detta skall vara

efterbehandlingsansvarig. Detta bör dock inte gälla för villaköpare, som

bör svara endast vid vetskap. I den speciella situation som föreligger när

banker förvärvat fastigheter för att skydda sin fordran enligt 2 kap. 8 §

bankrörelselagen (1987:617) bör ansvar inte heller föreligga.

Fastighetsägares ansvar utvecklas närmare i författningskommentaren

till 10 kap. 3 §.

Lagrådsremissen innehöll ett förslag om att den som utövar eller har

utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som

därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit

skall ansvara såsom verksamhetsutövare. En regel av detta slag torde få

sin största betydelse om en verksamhet bedrivs genom aktiebolag.

Förslaget kan sägas innebära ett slag av s.k. ansvarsgenombrott, dvs. ett

avsteg från den aktiebolagsrättsliga grundsatsen att en aktieägare svarar

endast med vad han tillskjutit till bolaget.

Frågan om ansvarsgenombrott är f.n. föremål för behandling i

Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08). Aktiebolagskommittén skall under

år 1998 lämna förslag om hur regler om ansvarsgenombrott skall vara

utformade.

Lagrådet har avstyrkt att det på ett specialområde som det förevarande

inför regler om ansvarsgenombrott utan att resultatet av den pågående

utredningen avvaktas.

Regeringen vidhåller att det finns starka skäl för att genomföra den i

lagrådsremissen föreslagna regleringen. Vi godtar emellertid Lagrådets

uppfattning att lagstiftning i denna del inte bör ske förrän

Aktiebolagskommitténs arbete i denna fråga har slutförts. Regeringen

återkommer till frågan när det ifrågavarande arbetet är klart.

Efterbehandlingsansvarets omfattning utvecklas i

författningskommentaren till 10 kap. 4 §.

Den som utför eller avser att utföra sådana åtgärder som kan innebära

att belastningen av föroreningar ökar eller att miljön försämras kan vara

skyldig att först efterbehandla. Detta överensstämmer med den allmänna

hänsynsregeln att den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet

skall vidta skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, se avsnitt 4.8. 3.

När det gäller frågan om ansvaret skall vara solidariskt eller delat när

flera verksamhetsutövare har medverkat till föroreningen är att märka att

det i praktiken många gånger kan vara omöjligt att dela upp ansvaret.

Inom skadeståndsrätten har problemet löst genom att solidariskt ansvar

åläggs. Även enligt reglerna i balkförslagets 32 kap. om vissa

miljöskador är ansvaret för flera som medverkat till att en skada

uppkommit solidariskt (32 kap. 8 §). Detta betyder att om flera

verksamhetsutövare har orsakat förorening på en grannfastighet så

ansvarar de solidariskt. Det är enligt regeringen då naturligt att även

ansvaret för förorening på den fastighet där verksamheten ägt rum är

solidariskt. Annars uppstår en omotiverad skillnad när förorening

sträcker sig över flera fastigheter. En annan sak är att det vid solidariskt

ansvar oftast är enklast att först söka den siste verksamhetsutövaren. Den

som visar att han eller hon orsakat endast en obetydlig del av

föroreningen som inte ensam motiverar efterbehandling skall dock svara

endast för denna del. Även för fastighetsägarnas del är det motiverat med

ett solidariskt ansvar eftersom en ansvarig fastighetsägare annars skulle

kunna sälja bort ansvaret till en oförsiktig köpare.

Överensstämmelsen mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga

ansvaret är dock inte fullständig. Detta kan ha betydelse vid den

skälighetsbedömning som skall göras när efterbehandlingsansvarets

omfattning bestäms. Vidare leder detta till att det inte finns skäl att göra

efterbehandlingsansvaret till föremål för preskription enligt

preskriptionslagen (1981:130). Ansvaret för efterbehandling handlar inte

som preskriptionslagen främst om pengar.

Lagrådet har anfört att förslaget för den som endast i mindre mån

medverkat till en förorening otvivelaktigt leder till resultat som kan

uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller omöjliga att förutse

eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört med verksamheten.

Dessutom uppkommer betydande tröskeleffekter i det fallet att bidraget

till föroreningen visserligen har varit ringa men dock inte så obetydligt

att det inte ensamt motiverar efterbehandling.

Med anledning av Lagrådets synpunkter i denna del vill regeringen

betona att den som lojalt följer givna tillstånd eller miljöbalkens regler

och således fullgör sina skyldigheter i fråga om efterbehandling inte

kommer att drabbas av något solidariskt ansvar över huvud taget. En

skälighetsprövning av ansvarets omfattning skall alltid göras. Denna kan

alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.

Skälighetsbedömningen har ytterligare utvecklats i förhållande till

lagrådsremissen genom att det tillagts att det skall beaktas om en

verksamhetsutövare visar att han endast bidragit i begränsad mån, se

författningskommentaren till 10 kap. 4 § i avsnitt 5.1.10.

Skälighetsprövningen medför att några besvärande tröskeleffekter inte

behöver uppstå.

Tillträdesrätt för den efterbehandlingsansvarige som vill göra

utredning eller efterbehandla på annans mark föreskrivs i 28 kap. 5 §.

Att fastighet i vissa fall kan lösas in på begäran av fastighetsägaren

framgår av författningskommentaren till 32 kap. 11 §.

Eftersom efterbehandlingsansvaret mellan flera förorenare skall vara

solidariskt behövs det inte några regler om samordnad prövning.

Tillsynsmyndighet kan således som ett led i tillsynen rikta förelägganden

mot och förordna om rättelse på förorenares bekostnad beträffande en,

flera eller alla förorenare. Förelägganden och rättelsebeslut kan

överklagas till miljödomstolen.

Regeringen anser sammanfattningsvis att följande bör gälla.

Om verksamheten alltjämt pågår, bör en tillsynsmyndighets

förelägganden och andra beslut normalt riktas mot den som bedriver

verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet

eftersom tillståndet kan behöva omprövas. Om den nuvarande

verksamhetsutövaren inte klarar av att avhjälpa olägenheten eller saknar

förmåga att stå för kostnaden bör även tidigare verksamhetsutövare som

har del i föroreningen sökas. Tillsynsmyndigheten får förelägga denne att

vidta åtgärder eller förordna om rättelse på dennes bekostnad. Det är

dock att märka att det inte ställs något krav på att verksamhetsutövaren

skall sökas före tidigare verksamhetsutövare. Tillsynsmyndigheten är

oförhindrad att söka först den ene och sen den andre eller båda.

Har verksamheten upphört kan förelägganden och andra beslut riktas

mot en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare enligt

tillsynsmyndigheternas val. Länsstyrelsen kan, om en fastighetsägare inte

frivilligt går med på det, besluta om tillträdesrätt för att den

efterbehandlingsansvarige skall kunna vidta utredning och

efterbehandling. Det är att märka att förvaringsfallen inte behöver vara

efterbehandlingsfall. Förvaringsfallen innebär ju normalt att det är fråga

om en pågående miljöfarlig verksamhet. I sista hand får den eller de som

har ansvar på grund av fastighetsförvärv sökas. Fastighetsägarens ansvar

är alltid subsidiärt.

4.15.2 Miljöriskområden

Regeringens förslag: Allvarligt förorenade mark- och vattenområden

skall kunna förklaras som miljöriskområden.

I samband med förklaringen skall länsstyrelsen föreskriva om

inskränkningar i markanvändningen eller att vissa åtgärder skall vara

förenade med villkor eller föregås av anmälan till

tillsynsmyndigheten.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Statens geologiska undersökningar anser att det

är angeläget att de mest förorenade områdena riskklassas och registreras.

Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att det borde vara tillräckligt

med ett register som förs av en central myndighet. Sveriges

industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen framhåller vikten av

att registrering sker på basis av individuella riskbedömningar som visar

att risken för skada på människors hälsa eller miljön gör det nödvändigt

med åtgärder och/eller inskränkningar i markanvändningen.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det främst finns

två motiv för att registrera de allvarligt förorenade områdena.

Det första är att det är nödvändigt att införa särskilda restriktioner eller

begränsningar i markanvändningen i vissa områden för att förhindra

skador på människor eller i miljön. Det kan också vara aktuellt med

motsvarande inskränkningar i fall där annars ett framgångsrikt

efterbehandlingsarbete försvåras inför framtiden. Syftet är att göra det

möjligt att föreskriva att åtgärder skall föregås av en prövning från

miljövårdssynpunkt.

Det andra skälet för registrering är att göra fastighetsmarknaden

uppmärksam på problemen med de förorenade områdena och därmed

underlätta att frågor kring efterbehandlingsansvar och liknande

"självmant" regleras av villkoren på denna marknad. Redan idag är

uppmärksamheten relativt stor kring dessa problem. Miljövårdsmyndig-

heterna får ta emot en stor mängd förfrågningar om innehållet i register

och databaser. Urvalet i dessa register är emellertid osäkert och det finns

ingen rättslig reglering av vilka områden som skall registreras och hur

det skall gå till. Det måste vara en avsevärd fördel att få till stånd en

sådan rättslig styrning av en registreringsverksamhet som ändå kommer

att fortgå och därmed påverka fastighetsmarknaden.

Regeringen finner på skäl som har anförts att registrering av de

allvarligt förorenade områdena bör ske. Dock leder det, som Lunds

universitet påpekat, fel att lägga vikten vid själva registreringen. Det

väsentliga i sammanhanget är de villkor och inskränkningar som kan

föreskrivas. Det är därför bättre att de allvarligt förorenade områdena

genom särskilt beslut förklaras som miljöriskområden.

Förklaring som miljöriskområde skall endast ske om det är fråga om

kvalificerat skadade områden där det är motiverat med åtgärder från

samhällets sida. Förklaringen skall vara nödvändig med hänsyn till att det

i området behövs särskilda åtgärder eller markanvändningsbegränsningar

med hänsyn till risken för människor eller miljön. För att göra denna

bedömning måste det emellertid till en naturvetenskaplig beräkning av

föroreningens art, intensitet och omfattning. Detta innebär att

bedömningen skall grundas på föroreningarnas miljö- och hälsofarlighet,

föroreningsgraden, förutsättningarna för spridning och den omgivande

miljöns känslighet.

Ett tänkt exempel på ett område som bör förklaras som

miljöriskområde är följande. Från ett tvätteri har klorerade lösningsmedel

läckt ut. Ortens grundvattentäkter har blivit utslagna. Det finns risk för

att gas från lösningsmedlet har samlats under husgrunder och golv. De

aktuella lösningsmedlen sprider sig på ett komplicerat sätt i jord och

grundvatten i mer eller mindre koncentrerad form och samlas på olika

ställen.

Ett beslut om förklaring som miljöriskområde skall alltid förenas med

villkor för den fortsatta markanvändningen. Behövs inga villkor skall en

sådan förklaring naturligtvis inte ske. Villkoren kan avse en mängd olika

åtgärder som på något sätt kan inverka på föroreningarna i området.

Villkoren kan även vara rent administrativa på så vis att i dessa

föreskrivs anmälningsplikt innan åtgärder får vidtas. I villkoren kan även

ställas krav på att markundersökningar skall föregå åtgärder eller

fastighetsöverlåtelse i området. På detta sätt kommer trycket att göra

undersökningar att öka. Det som är förenande för dessa olika slags

villkor är att de skall vara nödvändiga av hänsyn till människors hälsa

eller till miljön.

Sammantaget innebär detta att de restriktioner som kan meddelas i

samband med förklaringen av ett förorenat område som miljöriskområde

kan avse alla slags åtgärder i marken och vattnet. De måste dock grunda

sig på ett behov av skydd för människor eller miljön. Riskbedömningen

bör ske individuellt. Detta innebär att ersättningsrätt inte föreligger

eftersom begränsningarna skall ges av miljö- och hälsoskäl.

Regeringen förordar att länsstyrelsen blir den myndighet som fattar

beslut om förklaring som miljöriskområde.

4.16 Vattenverksamhet

Regeringens förslag: Miljöbalken skall ersätta vattenlagen i de delar

den lagen har anknytning till centrala miljöfrågor.

Vattenlagens övriga bestämmelser, bl.a. rådighetsbestämmelser

samt bestämmelser om vattenrättsliga samfälligheter och avgifter,

skall samlas utanför miljöbalken i en lag med särskilda bestämmelser

om vattenverksamhet.

Även i fortsättningen skall krävas enligt huvudregeln alltid tillstånd

till vattenverksamhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Statskontoret, Sjöfartsverket, Fiskeriverket,

Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner samt Sveriges Fiskares

Riksförbund är överlag positiva till att vattenlagen infogas i miljöbalken

och de flesta ger uttryck för inställningen att utredningen har lyckats bra

med uppgiften. Enligt Svea hovrätt är det befogat att delar av vattenlagen

samordnas med övriga miljöregler i balken. Juridiska fakultetsnämnden,

Uppsala universitet tillstyrker i huvudsak och Lunds universitet menar att

vattenlagen visserligen hade kunnat vara kvar utanför balken men finner

den lagtekniska lösningen acceptabel. Lunds universitet berör vidare

förhållandet mellan regler i detta avsnitt om förutsättningar för

verksamheten och 2 kap 18 § första stycket regeringsformen.

Vissa remissinstanser, som Kammarkollegiet, Kammarrätten i

Stockholm, Umeå tingsrätt, Växjö tingsrätt, Jordbruksverket,

Fortifikationsverket och Sveriges Advokatsamfund ifrågasätter om

vattenlagen bör inarbetas i balken, bl.a. med hänsyn till att den lagen

skiljer sig till sin karaktär från övriga lagar som samordnas i balken.

Enligt t.ex. Kammarkollegiet och Umeå tingsrätt har bestämmelser med

avseende på vatten splittrats och regelsystemet blivit svåröverskådligt, så

att det inte är ägnat att ligga till grund för lagstiftning.

Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen och

Kraftverksföreningen avstyrker utredningsförslaget i denna del och

framhåller bl.a. att det i balken under alla omständigheter behövs

ytterligare särregler för vattenföretag.

Koncessionsnämnden för miljöskydd och Örnsköldsviks kommun

menar att det borde ha gjorts en översyn av det materiella innehållet i

vattenlagens regler i samband med inarbetning i balken. Vidare framför

nämnden, liksom Länsstyrelsen i Jönköpings län, att länsstyrelse bör

kunna pröva enklare vattenföretag. Länsstyrelsen i Stockholms län

föreslår att en samrådsskyldighet införs beträffande icke tillståndspliktiga

vattenföretag.

Flera remissinstanser, t.ex. Naturvårdsverket, Jordbruksverket,

Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Koncessionsnämnden för miljöskydd,

länsstyrelser samt Uppsala universitet framför synpunkter på bl.a.

reglerna om nyttokravet, laglighetprövning, markavvattning och rensning

samt föreslår olika detaljändringar för att skyddet av våtmarker, fisket

m.m. skall förbättras. Boverket anmärker att förslaget innehåller en

omotiverad särreglering till förmån för fisket.

Länsstyrelsen i Östergötlands län ifrågasätter om det fortsättningsvis

skall finnas en ovillkorlig rätt för innehavare av vattenanläggning att få

riva ut anläggningen.

Länsstyrelsen i Kristianstads län och Malmöhus län anser att

vattenlagens regler om bl.a. uttag av vatten för jordbruksbevattning

fordrar en omfattande översyn och hänvisar till tidigare framställningar i

den frågan.

Skälen för regeringens förslag:

Bör vattenlagen arbetas in i miljöbalken?

Ett bland flera tungt vägande skälen för regeringen att återkalla prop.

1994/95:10 med förslag till miljöbalk var att vattenlagen hade lämnats

utanför förslaget. Redan under remissbehandlingen av

Miljöskyddskommitténs förslag ansåg ett stort antal remissinstanser att

regler från vattenlagen borde föras in i miljöbalken. Likaså ifrågasatte

Lagrådet vid granskningen av den dåvarande regeringens lagrådsremiss

argumenten för att hålla vattenlagen utanför balken. En av

Miljöbalksutredningens huvuduppgifter har således varit att utarbeta ett

förslag till en miljöbalk i vilken vattenlagen helt eller delvis arbetats in.

Regeringen har noterat att det i tidigare utrednings- och

propositionsförslag inte gjorts någon egentlig värdering av argumenten

för att inarbeta vattenlagens regler i en miljöbalk. I stället har vattenlagen

tämligen reservationslöst ansetts vara alltför omfattande och

specialinriktad för att kunna smälta in med övriga miljöbalksregler. Skäl

som talar för att vattenlagen arbetas in i miljöbalken har således tidigare

behandlats endast kortfattat. Miljöbalksutredningen har utvecklat dessa

skäl och pekat på bl.a. följande.

Vatten är en naturtillgång av stort värde från miljösynpunkt samt för

rekreation och friluftsliv. På senare tid har vattendragens och

våtmarkernas betydelse som livsmiljöer för djur- och växtarter alltmer

kommit i blickpunkten. Medvetenheten om vattnets betydelse för den

biologiska mångfalden har blivit större. Vattenföretag har typiskt sett stor

inverkan på miljön. Sådan verksamhet innebär att en av våra viktigaste

naturresurser används. Redan systematiska skäl talar därför för att regler

motsvarande de som finns i vattenlagen samordnas med större delen av

övrig central miljölagstiftning i miljöbalken.

Viktigare än systematiska skäl är att miljön sannolikt har mycket att

vinna på att vattenlagen förs in i miljöbalken. Vattenlagen har ofta

kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad. Lagen ger inte alltid

önskvärt utrymme för hänsyn till miljön. Situationen kan naturligtvis

förbättras utan att vattenlagen integreras i miljöbalken, om lagen ändras

så att samma hänsyn till miljön skall tas som i balken. Risken är

emellertid att exploateringstänkandet i alltför hög grad finns kvar trots en

sådan anpassning. Om vattenrättsliga bestämmelser arbetas in i

miljöbalken markeras deras karaktär av miljöbestämmelser avsevärt

tydligare.

Ett annat betydelsefullt skäl för att smälta in vattenlagen i miljöbalken

är att en samordnad prövning då kan åstadkommas. I de fall där prövning

enligt nuvarande regler skall ske enligt olika lagar kan en prövning ske i

en miljöbalk. Dessa samordningsfördelar kommer även verksamhet som

berör vatten till del. Som framgår av avsnitt 4.14 kommer också annan

större miljöfarlig verksamhet att tillståndsprövas i domstol. De

processuella bestämmelserna kan alltså samordnas och gemensamma

tillståndsprövningar kan ske.

Ytterligare ett viktigt skäl för att arbeta in vattenlagens bestämmelser i

miljöbalken är att många av lagens bestämmelser har stora likheter med

andra regler i miljöbalken. Likartade regler kan därför samordnas.

Viktigast är att samordna tillåtlighetsreglerna. Som nyss har nämnts kan

även de processuella bestämmelserna samordnas. Dessutom kan

samordning ske mellan vattenlagens bestämmelser om tillsyn, straff,

ersättning, regeringsprövning respektive skydd för vattenområden och

motsvarande bestämmelser i andra lagar.

Regeringen anser att de skäl som nu har redovisats stämmer väl

överens med det syfte som ligger till grund för miljöbalksreformen.

Dessutom talar remissutfallet snarare för än emot ett förslag till en

miljöbalk som innehåller vattenrättsliga regler. Det skall dock sägas att

Lagrådet denna gång efter granskningen av miljöbalksförslaget uttryckt

stark tveksamhet mot att sammansmälta vattenlagens regler med den

centrala miljölagstiftningen i en miljöbalk. Regeringen har emellertid

inte uppfattat Lagrådets inställning så att det kan anföras rent principiella

skäl mot remissförslaget. Lagrådet riktar alltså inte in sin kritik mot

bestämmelserna som sådana. Kritiken innebär främst att regelsystemet

blir svåröverskådligt och kan bli svårt att tillämpa. Regeringen, som i

senare avsnitt återkommer till Lagrådets synpunkter, är således alltjämt

fast övertygad om att det sakligt sett finns bärande skäl för att arbeta in

bestämmelser från vattenlagen i miljöbalken.

Hela eller delar av vattenlagen i miljöbalken?

Vattenlagen innehåller ungefär 300 paragrafer fördelade på 22 kapitel.

Många av lagens bestämmelser är av miljörättslig karaktär och passar väl

ihop med den typ av regler som avses ingå i miljöbalken. Emellertid

finns i vattenlagen också ett stort antal vattenrättsligt specifika regler.

Dessa regler är ofta av teknisk natur och inriktade speciellt på

verksamhet i eller med vatten. Om vattenlagens hela regelsystem skulle

arbetas in i miljöbalken kunde lagverket, som avses vara utpräglat

miljörättsligt, tendera att bli alltför präglat av den vattenrättsliga

regleringen. Det finns dessutom, som Miljöbalksutredningen har anfört,

goda skäl för att lämna särskilda bestämmelser i vattenlagen utanför ett

centralt miljörättsligt lagverk som miljöbalken.

Ett förslag som bygger på dessa överväganden skulle alltså innebära att

de delar av vattenlagen som saknar eller har liten anknytning till

miljörätten avskiljs för att, i enlighet med Miljöbalksutredningens

förslag, bilda stomme för en lag med särskilda bestämmelser av

utpräglad vattenrättslig karaktär. I en sådan lag samlas således t.ex.

vattenlagens omfattande regleringen av verksamheter som flera deltar i,

dvs. lagens bestämmelser om markavvattnings-, bevattnings- och

vattenregleringssamfälligheter.

Av ett helt annat och närmast rättspolitiskt skäl bör vattenlagens

bestämmelser om rådighet hållas utanför miljöbalken. Det skäl som då

avses är att miljörätten av tradition inte behandlar frågor om vem som har

rätt att förfoga över mark eller vatten. Miljöbalken avses inte heller

innehålla en sådan reglering. Lagsystematiska fördelar kunde måhända

vinnas genom att flytta reglerna om rådighet över vatten till jordabalken,

där besläktade regler finns. Tills vidare ligger det dock närmast till hands

att stanna för Miljöbalksutredningens föreslag. Det innebär att även

reglerna om rådighet skall införas i den nyssnämnda lagen med särskilda

vattenrättsbestämmelser.

Några omedelbara lagtekniska fördelar finns inte heller att vinna

genom att arbeta in vattenlagens detaljerade bestämmelser om

bygdeavgifter och fiskeavgifter i miljöbalken. Nyssnämnda avgiftsregler

i vattenlagen placeras också lämpligen i den vattenrättsliga speciallagen.

Angående regeringens övervägande kring balkens avgiftsregler hänvisas

till avsnitt 4.29.

Slutligen talar också det mesta för Miljöbalksutredningens förslag, att

från vattenlagen föra över ännu en del särpräglade vattenrättsliga

bestämmelser till lagen med särskilda vattenrättsregler, t.ex. reglerna om

det vattenrättsliga ersättningsinstitutet andelskraft samt prövningsregler

som uteslutande rör verksamhet i eller med vatten.

I anslutning till det som har tagits upp nu kan sägas att det finns goda

skäl för att också ansluta sig till Miljöbalksutredningens bedömning vad

gäller särskilda bestämmelser om flottning i vattenlagen. Motsvarande

regler behövs inte i miljöbalken eller i en lag med särskilda

vattenrättsliga bestämmelser. I miljöbalkens övergångsbestämmelser kan

istället anges att de särskilda bestämmelserna om flottning i 1983 års

vattenlag alltjämt skall tillämpas.

Som nämndes i föregående avsnitt har Lagrådet invändningar mot att

vattenlagen överförs till den nya miljölagstiftningen i enlighet med

remissförslaget. Enligt Lagrådet borde beträffande särskilt vattenlagen

företas en genomarbetad analys av det materiella innehållet i lagen innan

den integreras i miljöbalken. Lagrådet har vidare anfört att såväl

vattenlagens miljöbestämmelser som dess övriga bestämmelser i flera

fall är hämtade från 1918 års vattenlag och lär ha ringa aktualitet i dag.

Enligt Lagrådet kan det därför starkt ifrågasättas om sådana regler

försvarar sin plats i ett nytt lagstiftningskomplex. Lagrådet har dessutom

uttalat att förslaget kommer att medföra ett flertal komplikationer och

tillämpningsproblem av sådant slag att det finns anledning att ytterligare

överväga om den bör inordnas i den nya lagstiftningen.

Regeringen, som alltjämt delar utredningens bedömning och förslag,

vill för sin del framhålla följande med anledning av Lagrådets och vissa

remissinstansers kritik av den föreslagna regleringen.

Regeringen noterar till en början att Lagrådet i och för sig ansett det

som eftersträvansvärt att söka åstadkomma en förbättrad samordning av

de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex.

Regeringen kan inte heller bortse från att Lagrådet i yttrande över 1994

års remissförslag till miljöbalk ansåg det vara en nackdel att balken inte

skulle omfatta bl.a. vattenlagen. Vidare skall Lagrådets synpunkt att de

vattenrättsliga bestämmelserna är föråldrade ställas mot ett uttalande av

Miljöskyddskommittén, vars betänkande låg till grund 1994 års

miljöbalksförslag. Kommittén fann att vattenlagen var ett omfattande

lagverk som nyligen kommit till efter ett mycket tidsödande

lagstiftningsarbete. Detta var ett skäl som enligt kommittén vägde över

för att hålla vattenlagen utanför miljöbalken (SOU 1993:27 s. 267).

Regeringen finner dessutom anledning att särskilt stryka under

följande. De grundläggande förutsättningarna för att få bedriva

vattenverksamhet kommer i miljöbalken att framgå av reglerna i första

avdelningen som gäller för alla former av verksamhet. Det innebär att

samma hänsyn skall tas till miljön vid vattenverksamhet som vid annan

omgivningspåverkande verksamhet, dvs. balkens allmänna hänsynsregler

och regler om resurshushållning, miljökvalitetsnormer och

miljökonsekvensbeskrivningar kommer att tillämpas direkt vid

tillståndsprövningen. Utöver detta kommer dessutom vissa särskilda krav

att ställas på vattenverksamhet bl.a. att verksamheten skall uppfylla ett

samhällsnyttokrav. Ytterligare en fördel uppnås genom att det enligt

miljöbalken blir möjligt att göra integrerade tillståndsprövningar, där

även typiska miljöskyddsfrågor prövas förutom vattenverksamheten.

Med hänsyn till detta och med beaktande av att prövningsregler,

tillsynsregler etc. samordnas kan knappast hävdas att vattenlagens regler

inarbetas i balken utan analys eller materiell översyn. Regeringen

tillbakavisar således Lagrådets och vissa remissinstansers kritik i denna

del. En annan sak är att det i ett senare skede skulle kunna bli aktuellt att

ytterligare genomlysa kopplingarna mellan olika verksamhetsformer

enligt balken och samtidigt därmed ytterligare se över de vattenrättsliga

reglerna i den särskilda lagen. Regeringen anser sig för övrigt inte ha

belägg för Lagrådets synpunkt att regler som avses ingå i den sistnämnda

lagen i flera fall skulle ha ringa aktualitet. Som exempel kan nämnas att

vid tillkomsten av 1983 års vattenlag fördes bl.a. de särskilda reglerna

om vattenrättsliga samfälligheter fram som exempel på nyheter i lagen.

Såsom tidigare nämnts har regeringen vidare uppfattat Lagrådets kritik

i huvudsak inriktad på att regelsystemet blir svåröverskådligt och svårt

att tillämpa. Enligt Lagrådet är komplikationerna särskilt markanta i

fråga om det föreslagna prövningssystemet eftersom prövningsreglerna

har delats upp mellan miljöbalken och lagen med särskilda vattenrättsliga

bestämmelser. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i denna

del i samband med att prövningssystemet behandlas i avsnitt 4.22. Här

skall i korthet sägas att regeringen har förståelse för att vissa möjligen

kan uppleva en vattenrättslig reglering enligt förslaget som splittrad och

svåröverskådlig i ett övergångsskede. Samtidigt måste beaktas att i de

avseenden som regleringen är av intresse för flertalet finns

bestämmelserna samlade i miljöbalken. Enligt regeringens mening bör

därför inte komplikationerna i dessa avseenden överdrivas. Regeringen

finner vidare skäl att påpeka att Lagrådet inte angett i vilka materiella

hänseenden den föreslagna regleringen skulle vara svårtillgänglig. När

regelsystemet efter en tid vunnit stadga, bör det enligt regeringens

mening inte vara några problem för myndigheter och enskilda att hitta de

regler som blir aktuella att tillämpa i det enskilda fallet. Mot Lagrådets

synpunkt att detta inte är ett godtagbart skäl för att införa ett regelsystem

som objektivt sett är svåröverskådligt vill regeringen särskilt understryka

att miljövinsterna med förslaget väl motiverar de ansträngningar som i

början kan fordras för en anpassning till den nya systematiken.

Mot bakgrund av det som nu har sagts finner regeringen inte att det

föreligger några avgörande hinder mot att för riksdagen lägga fram ett

förslag som i huvudsak överensstämmer med lagrådsremissens förslag.

Miljöbalken i stället för vattenlagen

Det som har sagts i föregående delavsnitt betyder att stora delar av

vattenlagen smälts in i miljöbalken på det sätt som

Miljöbalksutredningen har föreslagit medan övriga delar av vattenlagen

samlas i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Som

redan har antytts kommer många av vattenlagens bestämmelser att

ersättas av generella regler i balken. Därutöver måste det i balken finnas

ett antal särskilda bestämmelser inriktade på verksamheter och åtgärder

som har med vatten att göra. I detta avseende skiljer sig inte

vattenspecifika verksamheter och åtgärder från t.ex. miljöfarlig

verksamhet och hantering av kemiska produkter, som också fordrar

särregler i miljöbalken.

I Miljöbalksutredningens förslag används alltjämt termen

"vattenföretag". Enligt vattenlagen sammanfattas i denna term de olika

verksamheter och åtgärder i och med vatten som omfattas av lagens

tillämpningsområde (1 kap. 2 och 3 §§). För miljöbalkens del fyller

termen inget sådant självständigt behov. Genom att flera regler i

vattenlagen smälts in i miljöbalkens generella bestämmelser om

verksamheter och åtgärder, kan en term som skiljer sig från balkens

terminologi i övrigt tvärtom motverka syftet att samordna

miljölagstiftningen. Enligt regeringens mening bör därför istället

begreppet "vattenverksamhet" användas i miljöbalkens särregler om

vattenspecifik verksamhet. För anläggning som tillkommit genom sådan

verksamhet kan fortfarande begreppet vattenanläggning användas. Även

sådana begrepp i vattenlagen som t.ex. vattenområde, vattenreglering och

vattenöverledning kan föras in i miljöbalken utan att det inverkar på

enhetligheten. I konsekvens med detta skall också de bestämmelser i

vattenlagen som lämnas utanför miljöbalken och infogas i den särskilda

sidoordnade lagen tillämpas på vattenverksamhet som avses i balken.

Vattenverksamhet skall, liksom i dag enligt 3 kap. 4 § vattenlagen, få

komma till stånd endast om fördelarna från allmän eller enskild synpunkt

av verksamheten överväger kostnaderna samt skadorna och

olägenheterna av den. Syftet är att förhindra vattenverksamhet eller

tillkomsten av vat-tenanläggning som inte är samhällsekonomiskt

motiverad. Koncessionsnämnden ifrågasätter behovet av denna regel som

av nämnden beskrivs som en s.k. stoppregel. Enligt regeringens mening

står bestämmelsen inte i strid med de allmänna hänsynsreglerna i balken.

Tvärtom bör det innebära ett extra skydd för miljön om prövningen av

vattenverksamhet också innefattar en samhällsekonomisk

helhetsbedömning av verksamheten eller anläggningen vid sidan om

avvägningar mot hänsynsreglerna (jfr NJA 1989 s. 581). Några

uppenbara skäl för att utmönstra regeln finns därför inte.

Även i fortsättningen bör det finnas en särskild bestämmelse

motsvarande 3 kap. 11 § vattenlagen som garanterar att fisket skyddas.

Regeringen biträder således inte Boverkets kritik på denna punkt utan

anser i stället att det finns fog för särregler till förmån för fisket när det

gäller verksamhet i vatten. Som Miljöbalksutredningen har påpekat

skulle risken annars vara att balkens generella aktsamhetsregler i

praktiken medför en försvagad ställning för fisket.

Avslutningsvis behandlas här frågan om det finns skäl att i miljöbalken

bibehålla det vattenrättsliga institutet lagligförklaring. Enligt 4 kap. 5 §

vattenlagen får den som har utfört ett vattenföretag utan tillstånd enligt

den lagen eller äldre lag begära prövning av företagets laglighet. I samma

paragraf finns vidare bestämmelser om lagligförklaring när t.ex.

ändringsåtgärder skall vidtas beträffande vattenanläggning för vilken det

inte finns något vattenrättsligt tillstånd.

Koncessionsnämnden har i sitt yttrande över Miljöbalksutredningens

förslag i denna del framfört att förfarandet som gäller lagligförklaring är

otidsenligt i ett miljöbalksperspektiv. Enligt nämnden får det betraktas

som närmast stötande att en företagare i efterhand kan få ett arbetsföretag

lagligförklarat, särskilt om vederbörande har varit skyldig att söka

tillstånd och underlåtit det. Nämnden har som jämförelse pekat på de

regler som gäller för miljöfarlig verksamhet samt framhållit att det där är

straffbart att underlåta att söka tillstånd.

Regeringen har i lagrådsremissen förklarat sig delvis kunna hålla med

Koncessionsnämndens synpunkter, men anmärkt att jämförelsen med

miljöfarlig verksamhet är aningen missvisande. Till stöd för att bibehålla

institutet lagligförklaring i miljöbalken har regeringen anfört att det kan

fylla en funktion med avseende på framför allt vattenanläggningar av

gammalt datum. I och med att anläggningarna väl har kommit till stånd

saknas i praktiken möjlighet att återskapa den ursprungliga

miljösituationen. Regeringen har vidare framhållit att förfarandet med

laglighetsprövning i första hand bör avse enbart hävdvunnen verksamhet

eller anläggning och får självfallet inte, som någon remissinstans befarat,

uppfattas som en uppfordran att bedriva verksamhet i eller med vatten

utan tillstånd.

Lagrådet har konstaterat att vattenlagens bestämmelser om s.k.

lagligförklaring överförts till miljöbalken i väsentligen oförändrat skick

samt att vattenlagens reglering i ämnet i sin tur i huvudsak hämtats från

1918 års vattenlag. Lagrådet har således funnit att institutet är av

gammalt ursprung och inte har någon motsvarighet enligt annan

lagstiftning som avses ingå i miljöbalken. Enligt Lagrådet kan det sättas i

fråga om det finns anledning att behålla en reglering av denna äldre typ

med avseende på vattenverksamhet som påbörjas eller vattenanläggning

som tillkommer efter miljöbalkens ikraftträdande. Lagrådet har vidare

påpekat att i den mån en sådan verksamhet eller anläggning är

tillståndspliktig enligt miljöbalken kvarstår tillståndsplikten oberoende

av om verksamheten avslutats eller anläggningen lagts ner. I anslutning

till detta har Lagrådet noterat att det i remissförslaget finns en

bestämmelse, i överensstämmelse med vad som gäller enligt vattenlagen,

om att den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd,

även om det inte krävs tillstånd för verksamheten (11 kap. 9 § andra

stycket miljöbalken). Enligt Lagrådet skulle därmed reglerna om

lagligförklaringen ha sin naturliga plats bland övergångsbestämmelserna

till miljöbalken.

Regeringen, som redan i remissförslaget uttryckt en viss tveksamhet

mot att i miljöbalken införa regler om lagligförklaring, finner med stöd

av Lagrådets synpunkter att det finns fog för Koncessionsnämndens

remisskritik i denna del. Emellertid bör som Lagrådet har föreslagit

bestämmelser om lagligförklaring alltjämt finnas kvar som

övergångsbestämmelser till miljöbalken. Beträffande den närmare

utformningen av dessa bestämmelser hänvisas till promulgationslagens

författningskommentarer.

Tillståndsplikten för vattenverksamhet?

Vattenlagens bestämmelser om vattenföretag har i många avseenden

likheter med miljöskyddslagens bestämmelser om miljöfarlig

verksamhet. Det finns goda skäl för att låta verksamheterna så långt det

är möjligt regleras gemensamt. Det kan bl.a. övervägas att utforma

gemensamma bestämmelser om tillståndsplikt.

Lagstiftningstekniken i vattenlagen och miljöskyddslagen skiljer sig

dock åt när det gäller att ange tillståndspliktiga verksamheter.

Vattenlagen innehåller en fullständig reglering och tillstånd krävs alltid,

om inte annat anges i lagen. Miljöskyddslagen innehåller endast

huvudprinciper och regeringen har bemyndigats att meddela närmare

föreskrifter. Sådana föreskrifter har meddelats i

miljöskyddsförordningen. I en bilaga till förordningen anges vilka

verksamheter som kräver tillstånd. De verksamheter som har betecknats

med A prövas hos Koncessionsnämnden medan verksamheter som

betecknas med B prövas hos länsstyrelsen. Tillstånd krävs alltså bara för

särskilt uppräknade verksamheter. Generellt kan sägas att tillstånd krävs

oftare för vattenföretag än för miljöfarlig verksamhet.

Förklaringen till att vattenlagen innehåller en fullständig reglering av

tillståndsplikten är att 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen inte har

ansetts tillåta bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om

vatten. Regeringen får enligt nämnda bestämmelse meddela föreskrifter

om bl.a. natur- och miljövård men däremot inte om vatten i allmänhet.

Många av vattenlagens bestämmelser kan inte anses röra natur- och

miljövård. När vattenlagen arbetas in i miljöbalken kommer saken med

all sannolikhet i ett annat läge. Eftersom miljöbalken behandlar natur-

och miljövård bör bemyndigande i fortsättningen kunna ske vid alla

frågor om vatten som regleras i balken. Grundlagen lägger därför inte

något hinder i vägen för att utforma en likartad reglering av

tillståndsplikten för vattenföretag och miljöfarlig verksamhet.

Att i miljöbalken generellt kräva tillstånd för all miljöfarlig verksamhet

är inte realistiskt. En eventuell anpassning skulle i stället innebära att

reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet ändras så att tillstånd

endast krävs i särskilt angivna fall. En sådan ordning rådde i 1918 års

vattenlag.

Kritik mot reglerna om tillståndsplikt i 1918 års vattenlag låg bakom

att ett system med generell tillståndsplikt infördes i 1983 års lag. Enligt

kritiken rådde det osäkerhet om tillståndspliktens omfattning.

Gränsdragningsproblemen ansågs vara stora och följden blev att

vattenföretag med icke obetydlig omgivningspåverkan inte alltid

tillståndsprövades.

Erfarenheten från 1918 års vattenlag visar alltså att det är svårt att

utforma ett regelsystem där enbart särskilt uppräknade typer av

vattenföretag tillståndsprövas. Nu gällande vattenlags system bör därför

finnas kvar. Denna slutsats kan möjligen omprövas i framtiden om det

visar sig att försöken beträffande miljöfarlig verksamhet att ersätta

tillståndsplikt med generella föreskrifter för olika verksamhetstyper slår

väl ut. Det kan i så fall bli aktuellt att pröva motsvarande möjlighet vid

vattenverksamhet.

Som huvudregel kommer således även i fortsättningen tillstånd att

krävas för vattenverksamhet. Liksom för närvarande skall ett generellt

undantag från tillståndsplikten gälla om det är uppenbart att varken

allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens

inverkan på vattenförhållandena. Verksamhetsutövaren har bevisbördan

för att dessa förutsättningar är uppfyllda. Det skall understrykas att

beviskravet är mycket starkt. Regeringen anser därför att det i praktiken

knappast finns något behov av en sådan samrådsskyldighet som

Länsstyrelsen i Stockholms län har föreslagit. Skulle ändå ett sådant

behov uppenbara sig, t.ex. i områden som är särskilt känsliga för ingrepp,

bör det vara möjligt att med stöd av samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 §

miljöbalken meddela föreskrifter om samråd beträffande

vattenverksamhet inom särskilda geografiska områden.

Såsom närmare utvecklas i avsnitt 4.24 innebär regeringens förslag till

miljöbalk bl.a. en ny ordning för prövning av vattenverksamhet i form av

markavvattning. Regeringen vill i detta delavsnitt ta upp en fråga som

sammanhänger med tillståndsplikten för markavvattning.

De negativa effekterna av avvattning har med tiden blivit allt klarar

och målsättningen är i dag att i möjligaste mån undvika sådan

verksamhet. Detta synsätt avspeglas bl.a. i att det sedan den 1 juli 1986

föreligger en absolut tillståndsplikt för markavvattningar enligt 18 c §

naturvårdslagen. Dessutom infördes år 1991 i 18 d § samma lag en

möjlighet för regeringen att föreskriva om förbud mot markavvattning i

fråga om vissa områden, där det är särskilt angeläget att våtmarkerna

bevaras. Regeringen har använt sig av detta bemyndigande i första hand

beträffande de 30-tal områden som Sverige har pekat ut för att uppfylla

åtagandena enligt den s.k. våtmarkskonventionen (Ramsarkonventionen,

SÖ 1975:76). Senast i prop. 1996/97:75 om bl.a. aktionsplaner för

biologisk mångfald har regeringen aviserat en utökning av

markavvattningsförbudet. I samma proposition behandlas också från

allmän utgångspunkt skydd och skötsel av våtmarker.

I miljöbalken sammansmälts naturvårdslagens regler om

markavvattning med övriga miljöanknutna bestämmelser om

vattenverksamhet. Förutom de åtgärder som faller inom

tillämpningsområdet för dessa regler finns det även andra åtgärder för

avvattning av mark som definitionsmässigt inte kan föras under det

legala begreppet markavvattning. Den typ av åtgärder som det här ligger

närmast till hands att tänka brukar benämnas skyddsdikning. Med

skyddsdikning avses dikning som utförs efter skogsavverkning i avsikt

att hindra att grundvattnet stiger över den nivå som förelåg före

avverkningen. Medan markavvattning enligt definitionen vidtas i syfte att

varaktigt öka markens lämplighet för något visst ändamål, t.ex.

jordbruks- och skogsodling eller bebyggelse, saknas varaktighetskravet

vid skyddsdikning.

Oavsett om avvattningsåtgärden innefattas i begreppet markavvattning

kan den beroende på utformning eller utbredning medföra betydande

negativa verkningar på växt- och djurlivet. Sådana verkningar blir i vissa

fall varaktig. Det gäller särskilt i de fall avvattningen sker i s.k.

sumpskog som är naturligt våt och som ofta hyser skyddsvärda eller

hotade arter, eller som har särskild betydelse för den biologiska

mångfalden. Problemet togs upp till behandling redan i 1991 års

miljöproposition. Genom ändringar i skogsvårdslagen infördes en

anmälningsplikt för skyddsdikningar och vidare angavs att föreskrifter

om hänsyn till naturvårdsintressen vid skötsel av skog kunde omfatta

bl.a. sådana dikningar (prop. 1990/91:90 s. 403ff). I dag gäller således

med stöd av 30 § skogsvårdslagen (1979:429) och 30 §

skogsvårdsförordningen (1993:1096) särskilda föreskrifter om de

naturvårdshänsyn som skall tas vid skyddsdikning. Vidare har

Skogsstyrelsen kan med stöd av sistnämnda stadgande meddelat riktlinjer

och allmänna råd om bl.a. skyddsdikning, senast i Skogsstyrelsens

författningssamling SKSFS 1993:2.

Regeringen finner emellertid skäl att nu ta ytterligare ett steg för att

motverka negativa effekter av avvattningsåtgärder som inte

tillståndsprövas som markavvattningsåtgärder. Ett sådant initiativ

stämmer väl överens med grunderna för miljöbalksreformen. Det ligger

dessutom i linje med vad som uttalas i miljöbalkens portalparagraf, bl.a.

att balken skall tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras till

gagn för främjandet av en hållbar utveckling. Regeringen föreslår alltså

att det i paragrafen som reglerar tillståndsplikten för markavvattning

införs ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om

tillståndsplikt också för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark.

Tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m.

Tillståndsprövningen av bl.a. vattenverksamhet utvecklas närmare i

avsnitt 4.22. Här skall i korthet nämnas att den prövning som för

närvarande sker vid vattendomstolarna flyttas till de regionala

miljödomstolar som inrättas i samband med miljöbalksreformen.

Remissynpunkter som har avseende på prövningen i allmänhet behandlas

således inte i detta kapitel.

En fråga som har viss beröring med prövningen skall tas upp här,

nämligen frågan om uttag av vatten för t.ex. bevattning av

jordbruksgrödor. Vissa remissinstanser, bl.a. Jordbruksverket samt

Länsstyrelsen i Kristianstads län och Malmöhus län, har i sina yttranden

över balkförslaget berört frågan. Bakgrunden är sammanfattningsvis

följande.

Under den senaste tioårsperioden har det förekommit extremt torra och

nederbördsfattiga somrar i södra Sverige med bl.a. grundvattensänkning,

fiskdöd och ett stort bevattningsbehov som följd. Samtidigt under

perioden har uttag för bevattning av t.ex. jordbruksgrödor generellt ökat i

omfattning. Länsstyrelserna i sydlänen har vid olika tillfällen begärt att

vattenlagen skall ses över. Det är främst effektiva och verkningsfulla

instrument för att komma till rätta med olagliga bevattningsuttag under

torrperioder som har efterfrågats.

Sedan regeringen behandlat frågan i 1991 års miljöproposition (prop.

1990/91:90 s. 79 och 453) gavs Jordbruksverket i augusti 1991 i uppdrag

att i samråd med Naturvårdsverket utreda jordbrukets bevattningsbehov i

framtiden. Uppdraget redovisades i december 1992 i rapporten

Bevattning 2000. Dessförinnan beslöt riksdagen efter förslag av

regeringen den ändringen i vattenlagen att länsstyrelsen fick möjlighet att

förordna att ett föreläggande enligt 21 kap. 3 § i lagen skall gälla även

om det överklagas (prop. 1990/91:114, 1990/91:JoU28, rskr.

1990/91:252).

Frågan togs sedan upp till behandling i Miljöskyddskommitténs

slutbetänkande Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96 s. 348

ff.). Efter överläggningar med olika länsstyrelser om frågan gav

kommittén förslag till en ny paragraf i 2 kap. vattenlagen som var

utformad efter mönster i 9 § samma kapitel och byggde på en användning

av generella föreskrifter. Bestämmelsen gick ut på att den som utan

tillstånd bedriver vattentäkt för bevattning skulle vara skyldig att vid

vattenbrist, som orsakas av torka, avstå det vatten som är nödvändigt för

att skydda naturmiljön. Vidare skulle länsstyrelsen få besluta om

vattenområden inom vilka den nämnda skyldigheten skulle gälla liksom

om tider då skyldigheten skulle iakttas. Avstående av vatten enligt den nu

angivna lösningen skulle inte vara förenat med någon rätt till ersättning.

Miljöskyddskommitténs förslag utsattes för hård remisskritik. Den

samlade bilden av remissutfallet visar en otydlig och splittrad uppfattning

om vilken lösning som är den bästa.

Frågan har nu på nytt berörts av Miljöbalksutredningen i anslutning till

behandlingen av miljökvalitetsnormer. Enligt utredningen skall sådana

normerna kunna gälla bl.a. högsta eller lägsta nivå eller värde för

vattenstånd eller flöde i ett vattensystem, vattendrag eller del av ett

sådant som inte får överskridas eller underskridas. Förslaget bygger på

Miljöskyddskommitténs förslag och avsikten med kvalitetsnormer av

detta slag är enligt Miljöbalksutredningen i första hand att skydda

naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkter för bevattning. Medan

Jordbruksverket ställt sig en aning tvekande till förslaget säger sig

Länsstyrelsen i Kris-tianstads län se på förslaget med tillfredsställelse.

Länsstyrelsen anför bl.a. att en tillämpning av normer på nivåer för

vattenstånd och flöde i vattendrag bör kunna ersätta en stor del av

tillståndsprövningen av bevattningsuttag och bör kunna underlätta

tillsynen av sådan typ av vattenverksamhet. Såsom länsstyrelsens

inställning vidare får förstås skulle effekten av förslaget höjas om en

administrativ prövning av bevattningsuttag införs och tillräcklig

befogenhet ges till länsstyrelserna att stoppa bevattningsuttag som inte

prövats. Länsstyrelsen i Malmöhus län ger uttryck för samma inställning.

Regeringen anmärker rent allmänt att bevattningsfrågor är komplexa

och svårbemästrade vilket har utvecklats i Jordbruksverkets rapport och

Miljöskyddskommitténs betänkande. Av avsnitt 4.10.2 framgår att

regeringens förslag till miljöbalk innehåller regler om

miljökvalitetsnormer av det slag som Miljöbalksutredningen har

utarbetat. Uppenbarligen är detta en väg till lösning på bevattningsfrågan.

När det gäller frågan om prövning av bevattningsuttag har tidigare

pekats på rättssäkerhetsfrågor som ett viktigt motiv för att behålla

prövningen vid vattendomstolarna. Genom miljöbalken avses en särskild

miljöprövningsmyndighet inrättas vid varje länsstyrelse. Vid sådana

myndigheter skall tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt B-listan

prövas, men som utvecklas i avsnitt 4.23 får i ett senare sammanhang

undersökas om prövningen där bör utvidgas till andra mål eller ärenden.

Just bevattningsuttag skulle då kunna vara en ärendekategori som lämpar

sig för länsstyrelsens miljöprövningsmyndighet. Av detta skäl föreslår

regeringen inte nu någon särreglering för prövning av bevattningsuttag.

Vad slutligen gäller möjligheterna för tillsynsmyndigheten att ingripa vid

olaglig verksamhet är det regeringens syfte med miljöbalksförslaget att

åstadkomma generella förbättringar och då inte enbart på

bevattningsområdet.

Slutligen bör i detta avsnitt nämnas att Lunds universitet i sitt

remissyttrande ifrågasatt om inte bestämmelsen i 2 kap. 18 § första

stycket regeringsformen bör beaktas bl.a. då det gäller tvångsingrepp i

samband med vattenverksamhet. Enligt universitetets mening skulle det i

enlighet med denna bestämmelse behövas en uttrycklig regel i

miljöbalken om att sådana ingrepp endast får medges om det krävs för att

tillgodose angelägna allmänna intressen. Regeringen finner dock inte att

någon sådan regel är nödvändig. De regler som nu föreslås bl.a. 28 kap.

10-12 §§ miljöbalken och 2 kap. 8 och 9 §§ lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet motsvarar i stort sett nuvarande

bestämmelser i vattenlagen, vilka vid tillkomsten av grundlagsregeln av

allt att döma ansetts förenliga med denna (se prop. 1993/94:117 s. 16; jfr

NJA 1996 s. 110 angående vissa regler i fastighetsbildningslagen).

Åtskilliga av balkens bestämmelser om tvångsingrepp framstår dessutom

som så bagatellartade intrång att de även om de delvis skulle vara

påkallade av enskilt intresse inte kan anses stå i strid med

regeringsformens bestämmelse efter en intresseavvägning (jfr[REDACTED_EFTERNAMN],

Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 38, 79 f och 82). Enligt

regeringens bedömning framstår därför farhågorna att regler av den typ

som nyss nämndes skulle strida mot grundlagen som obefogade och

någon bestämmelse av den typ som universitet föreslagit har således inte

förts in i lagtexten.

4.17 Täkter, jordbruk m.m.

4.17.1 Täkter

Regeringen förslag: Tillståndsplikt skall även fortsättningsvis gälla

för kommersiella täkter av berg, sten, grus, sand m.m.

Husbehovstäkter skall kunna underställas tillståndsplikt enligt

balken.

En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt-

eller djurart som är hotad eller sällsynt skall inte tillåtas. Vid

prövningen av täkttillstånd skall miljöskydds- och

naturvårdsaspekterna samordnas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Den föreslagna regleringen som sådan i

förevarande kapitel tillstyrks i huvudsak av Kammarkollegiet,

Skogsstyrelsen, länsstyrelser, kommuner och Lunds universitet. Även

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet intar en positiv

hållning till kapitlets regler. Naturvårdsverket anser att täktregler och

hänsynsregler för jordbruk passar bättre systematiskt med regler om

miljöfarlig verksamhet. Enligt verket kan också övriga bestämmelser i

det föreslagna 12 kap. flyttas till andra kapitel. Koncessionsnämnden för

miljöskydd, Boverket, Länsstyrelsen i Stockholm och Nordiska förbundet

för kulturlandskap anför delvis samma synpunkter.

Beträffande täktverksamhet förordar Grus- och Makadamföreningen

generell tillståndsplikt för verksamhet över en viss omfattning, även för

befintlig icke-tillståndsprövad verksamhet. SGU föreslår obligatorisk

tillståndsskyldighet införs för större täkter och att husbehovstäkt

definieras som en täkt med ett uttag uppgående till högst 100 m3 per år

och som behövs för att sköta och underhålla en brukningsenhet inom

jord- och skogsbruk. Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår att en

allmän aktsamhetsregel för hänsynstagande till biologisk mångfald kan

ersätta den föreslagna avvägningsregeln för täkter. Vägverket framhåller

att i samband med prövning av täkttillstånd bör också täktens läge i

förhållande till vägsystem, utfarter, boende längs vägen etc. prövas.

Enligt Uppsala kommun bör okontrollerad tippverksamhet regleras på

samma sätt som husbehovstäkter. Lantbrukarnas Riksförbund, liksom

Skogsägarnas Riksförbund och Skogsindustrierna avstyrker den

föreslagna regleringen av husbehovstäkter och föreslår istället

anmälnings- och samrådsskyldighet.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 18 § naturvårdslagen får täkt

av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter inte ske utan

länsstyrelsens tillstånd. Från kravet på tillstånd enligt naturvårdslagen

undantas täkt som prövas enligt vissa speciallagar, bl.a. vattenlagen, samt

täkt som sker för markinnehavarens husbehov.

Täktverksamhet reglerades från början i syfte att skydda

landskapsbilden. I samband med lagändringar år 1974 betonades skyddet

för naturmiljön starkare. Mot bakgrund av lagändringar år 1982 (se prop.

1981/82:220 s. 12) är numera principen den att ju starkare

naturvårdsintresse som gäller för ett område, desto större måste behovet

av täktmaterialet vara för att tillstånd skall medges.

Parallellt med naturvårdslagens tillståndsplikt för täktverksamhet krävs

enligt 5 § skötsellagen tillstånd till täkt av matjord för annat ändamål än

markinnehavarens husbehov. Syftet med skötsellagens tillståndsplikt är

att få kontroll över att brukningsvärd mark inte tas ur produktion genom

matjordstäkt.

Sedan år 1989 är även miljöskyddslagstiftningen tillämplig på

täktverksamhet. Genom miljöskyddsförordningen föreskrivs

tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen för större berg- och torvtäkter.

Prövningen enligt miljöskyddslagen rör främst störningar på

omgivningen från verksamheten i form av t.ex. damm eller buller. Enligt

3 § naturvårdslagen skall hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen

tillämpas vid prövningen av täkttillstånd i det enskilda fallet.

Behovet av det täktmaterial som en tillståndsprövning gäller har,

såsom nämnts, i allt större utsträckning fått betydelse för prövningen.

Sedan år 1983 får länsstyrelsen enligt 18 § andra stycket naturvårdslagen

förelägga den som söker täkttillstånd att bl.a. lägga fram en utredning

som belyser behovet av täkten. I detta avseende speglar lagen i någon

mån en insikt om att täktmaterial förekommer i begränsad omfattning. I

lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, som trädde i kraft den 1 juli

1996, har hushållningsaspekten kommit till ännu tydligare uttryck. Enligt

denna lag skall skatt betalas för brutet naturgrus om utvinningen av

naturgruset sker med stöd av tillstånd enligt bl.a. 18 § naturvårdslagen.

Med naturgrus avses i den nya lagen naturligt sorterade jordarter som till

övervägande del består av fraktionerna sand, grus, sten och block. I

motiven till lagen om den nya naturgrusskatten anges att skatten skall

verka för en bättre hushållning med naturgrus och påskynda övergången

från användande av naturgrus till alternativa material, t.ex. krossat berg

och i viss utsträckning grov morän (prop. 1995/96:87).

Såsom tidigare sagts omfattar tillståndsplikten för täkter inte täkt för

markinnehavarens husbehov, s.k. husbehovstäkter. Enligt motiven till

naturvårdslagen avses med husbehovstäkt i första hand den förbrukning

som behövs för att sköta en jordbruks- eller skogsfastighet (prop.

1964:148, s. 75). I rättspraxis har emellertid ansetts att reglerna om

husbehovstäkt omfattar alla slags fastigheter. Regeringsrätten har i en

dom slagit fast att denna vida tolkning är gällande rätt. I domen uttalas att

täkt för husbehov kan ske på varje slag av fastighet. Avgörande är om det

material som bryts används inom fastigheten för dess eget behov och inte

avyttras (RÅ 1993 ref. 4).

Tillståndsplikten för täkter

Det råder inte delade meningar om att tillståndsplikt skall gälla för

kommersiella täkter. Naturvårdslagens regler om täktverksamhet är i

huvudsak utformade så att de kan infogas i miljöbalken utan omfattande

ändringar. Härigenom underkastas också täktverksamhet balkens

gemensamma regler för miljöstörande verksamhet och på så vis skärps

täktregleringen.

Frågan om tillståndsplikt för husbehovstäkter togs upp redan i

samband med lagändringar i naturvårdslagen år 1974 (prop. 1974:166 s

101) och har därefter återkommit flera gånger, t.ex. i 1991 års

miljöproposition (prop. 1990/91:90 s 402). Miljöskyddskommittén

föreslog en bestämmelse som skulle göra det möjligt för regeringen eller

en myndighet att utfärda föreskrifter om tillståndsplikt för

husbehovstäkter. I den återkallade propositionen med förslag till

miljöbalk utelämnades dock förslaget med uttalande att frågan om

tillståndsplikt för husbehovstäkter borde utredas vidare (prop.

1994/95:10 s. 197). Inför det förslag som regeringen lämnar nu, har

Miljöbalksutredningen övervägt frågan på nytt med utgångspunkt från

Miljöskyddskommitténs förslag och med kompletterande underlag från

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Utredningens överväganden har

mynnat ut i ett förslag som i allt väsentligt överensstämmer med

Miljöskyddskommitténs.

Lagen om skatt på naturgrus omfattar inte husbehovstäkter, men frågan

om beskattning av sådana täkter behandlades i lagstiftningsärendet (se

SOU 1995:67 s. 51ff och prop. 1995/96:87 s. 29f).

Regeringen instämmer i Miljöbalksutredningens bedömning att

anmälningsplikt inom ramen för bestämmelser om samråd, motsvarande

dem som nu finns i 20 § naturvårdslagen, inte är något ändamålsenligt

alternativ till tillståndsreglering i detta sammanhang. I likhet med de

bedömningar som gjorts på senare tid anser regeringen således att starka

skäl talar för att husbehovstäkter bör kunna underkastas prövningsplikt.

Sådana täkter kan vara omfattande och spoliera områden som är

värdefulla för naturvården. Dessutom finns risk för att sådana täkter

ibland orsakar större ingrepp i landskapet än tillståndspliktiga

kommersiella täkter. Sett ur samhällets synvinkel kan också

husbehovstäkterna innebära dålig hushållning med naturresurser.

Det är vidare otillfredsställande att olika regler gäller för täkter som

kan orsaka jämförbara skador. För prövningsmyndigheterna kan det vara

svårt att motivera avslag till kommersiella täkter inom känsliga

naturområden när det samtidigt är fritt fram att öppna husbehovstäkter på

samma platser. Syftet med att tillståndsreglera husbehovstäkter är

detsamma som gäller för kommersiella täkter, bl.a. att kunna stoppa

täkter som befaras medföra skador på naturmiljön.

Den tillståndsplikt som diskuteras nu tar främst sikte på sådana ingrepp

som i mera betydande mån motverkar hushållningen med täktmaterial

eller kan medföra skada av betydelse på miljön. Genom att

tillståndsplikten bestäms på detta sätt jämställs i lagstiftningen alla täkter

som medför stora och skadliga ingrepp i naturen oavsett om

täktmaterialet används på samma fastighet eller brukningsenhet, t.ex. när

skogsbolag bygger skogsbilvägar.

Reglerna om tillståndsplikt för husbehovstäkter innebär således inte att

en obligatorisk tillståndsskyldighet införs. Istället utformas reglerna så

att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

bemyndigas att meddela föreskrifter om att täkt för markinnehavarens

husbehov inte får ske utan tillstånd. Med ett sådant bemyndigande kan

regeringen, eller efter delegation en myndighet, föreskriva om

tillståndsplikt för ett visst eller vissa områden av landet där skyddsbehov

finns, exempelvis där naturgruset börjar ta slut, eller för hela landet om

det behövs. Det är tänkbart att bemyndigandet i paragrafen ges sin

konkreta utformning efter förslag av eller genom länsstyrelserna

eftersom de kan antas ha den bästa kunskapen regionalt om risker och

olägenheter med täktverksamhet. Bemyndigandet bör t.ex. kunna

utnyttjas så flexibelt att det regionala behovet av reglering kan

tillgodoses genom att såväl täktstorlek, lokalisering eller ingående

materialslag skall kunna utgöra registreringsgrund. Självfallet kan och

skall också kommunernas kännedom om lokala förhållanden genom

planeringsverksamheten utnyttjas för att ge dessa regler effekt.

Regeringen vill påpeka att Miljöbalksutredningen avser att lämna förslag

till förordning om hur miljöbalkens bemyndiganden kan utnyttjas

konkret.

Tillståndsplikten kan begränsas inte bara till de områden som bör ges

ett bättre skydd utan även till det material som bör skyddas vilket

vanligtvis torde vara naturgrus. Därmed kan man uppnå att material som

finns i rikligare mängd och vars brytning inte medför lika stora skador

används när exempelvis vägar skall byggas.

Bestämmelserna blir tillämpliga även på täkt av matjord som nu

regleras i 5 § skötsellagen. Regeringen anser, i likhet utredningen, att det

inte finns några skäl att undanta matjordstäkter, särskilt som

tillståndsplikten för husbehovstäkter begränsas till att omfatta ingrepp

som åtminstone i någon mån ändrar naturmiljön negativt.

Beträffande den remisskritik som har framförts från jord- och skogs-

ägarhåll vill regeringen framhålla att det inte är tänkt att tillståndstvånget

skall omfatta husbehovstäkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart

jord- eller skogsbruk såvida inte täktmaterialet eller området behöver

särskilt skydd. Frågan om innebörden av begreppet "pågående

markanvändning" med avseende på täktregleringen behandlas i avsnitt

4.33.

Miljöbalkens regler om tillståndstid och villkor för täkttillstånd avses

självfallet bli tillämpliga också på tillstånd för husbehovstäkter i den mån

tillståndsplikt föreskrivs med stöd av bemyndigandet i balken.

Eftersom det i dag inte finns några regler om tillstånd för

husbehovstäkter måste regler därom förenas med

övergångsbestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av bl.a.

hur bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas, se avsnitt 4.37.7.

Prövningen av täkttillstånd

Enligt nuvarande regler i naturvårdslagen om tillståndsprövningen av

täkter framgår inte vilka slags överväganden som bör göras. Reglerna om

vad en täktansökan skall innehålla ger endast en svag ledning för dessa

överväganden. Prövningen bör ske mot bakgrund av en

intresseavvägning och en prövningsregel som ger uttryck för hur denna

avvägning skall göras bör införas i miljöbalken. Förhållandet att vissa

täktmaterial utgör en ytterst begränsad resurs motiverar att det även i

framtiden prövas om täkten fyller ett behov. Vidare bör en täkt som kan

befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart som är hotad

eller sällsynt inte tillåtas.

Utredningens förslag i denna del har i sak bemötts positivt men en del

remissinstanser har ställt sig undrande till hur den särskilda

hänsynsregeln för täktverksamhet förhåller sig till balkens allmänna

hänsynsregler i 2 kap. Här skall, till det som sägs i avsnitt 4.8, endast

betonas att något motsatsförhållande inte råder mellan hänsynsreglerna.

Självfallet skall de krav som följer av hänsynsreglerna tillsammans vara

uppfyllda för att verksamheten skall få bedrivas.

Regeringen anser sammanfattningsvis att utredningens förslag till en

särskild och tydlig tillåtlighetsregel för täktprövning bör införas i

miljöbalken.

Tidigare har nämnts att länsstyrelsen enligt nuvarande regler skall

tillståndspröva vissa större täkter även enligt miljöskyddslagen. I

miljöbalken samordnas bl.a. naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Det

finns då inte längre något behov av dubbelprövning. Täktens samtliga

effekter på omgivningen skall alltså prövas vid ett tillfälle.

4.17.2 Regler för jordbruk och annan verksamhet i naturen

Regeringens förslag: Regler om samrådsskyldighet och tillstånd till

vilthägn skall infogas i balken.

Särskilda hänsynsregler, motsvarande de som finns i skötsellagen,

skall gälla för jordbruksverksamhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Skogsstyrelsen anser att samrådsregeln bör

utformas klarare i vissa avseenden. Även Skogsägarnas Riksförbund vill

att samrådsregeln förtydligas så att den inte avser normala

skogsbruksåtgärder. Karlstads kommun menar att s.k. samrådsområden

kan brytas ut och placeras bland övrigt områdesskydd. Juridiska

fakultetsnämnden, Uppsala universitet efterlyser ett i lag förstärkt skydd

för impediment.

Sveriges lantbruksuniversitet och Lantbrukarnas Riksförbund anser att

skötsellagen liksom skogsvårdslagen skall lämnas utanför balken.

Länsstyrelsen i Stockholms län och i Värmlands län samt Västerås

stad anser att också kommun kan ges befogenhet att besluta om vilthägn.

Enligt länsstyrelsen i Kalmar län kunde vilthägn regleras genom ett

enklare samrådsförfarande.

Skälen för regeringens förslag:

Samrådsskyldighet

I 20 § naturvårdslagen föreskrivs samrådsskyldighet med länsstyrelsen

beträffande arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra

naturmiljön. Skyldigheten omfattar inte företag som är underkastade

tillståndsplikt enligt 18, 18 c och 19 §§ naturvårdslagen, dvs.

täktverksamhet, markavvattning resp. företag som fordrar tillstånd enligt

reglerna om naturvårdsområde. Inte heller i fråga om företag till vilka

tillstånd har lämnats enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen föreligger

samrådsskyldighet.

Samrådsparagrafen har successivt skärpts. Från att tidigare ha

innehållit endast en rekommendation om samråd (samråd "bör" ske)

beträffande arbetsföretag som kunde komma att väsentligt ändra

landskapsbilden infördes år 1975 en skyldighet att samråda. Som skäl för

att införa en samrådsskyldighet anfördes bl.a. att de gamla

samrådsbestämmelserna i praktiken tillämpats i relativt liten omfattning

och att det var påkallat med en skärpning (prop. 1974:166 s. 110f). Mot

bakgrund av det som nu har sagts kan regeringen inte godta Lagrådets

förslag att återgå till en rekommendation om samråd, dvs. att i paragrafen

skriva att samråd "bör" ske. Regeringen anser att det skulle strida mot det

miljöpolitiska syftet med lagreformen att i miljöbalken frångå kravet på

en skyldighet att anmäla verksamhet eller åtgärd av aktuellt slag för

samråd.

Samrådsbestämmelserna skärptes ytterligare år 1991. Då infördes en

möjlighet för naturvårdsmyndigheten länsstyrelsen eller kommunal

myndighet som förordnats enligt 43 § tredje stycket naturvårdslagen att

förbjuda ett arbetsföretag om andra åtgärder inte är tillräckliga och det är

nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Om ett sådant förbud medför att

pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av

fastigheten är fastighetsägaren enligt 26 § naturvårdslagen berättigad till

ersättning. Beslut om förbud enligt paragrafen är knappast ett vanligt

resultat av samrådsförfarandet. Bestämmelserna om samråd tjänar istället

normalt syftet att ge naturvårdsmyndigheten kännedom om miljöstörande

företag och möjlighet att genom allmänna råd eller förelägganden mildra

företagets inverkan på naturmiljön.

När skogsnäringens miljöansvar häromåret utökades genom ändringar i

skogsvårdslagstiftningen fogades samrådsskyldigheten efter mönster i

naturvårdslagen som en del till skogspolitiken. Numera anges i 43 a §

naturvårdslagen att regeringen får förordna att de befogenheter som

länsstyrelsen har enligt 20 § i stället skall utövas av skogsvårdsstyrelsen.

Av 23 a § naturvårdsförordningen (1976:484) framgår att samråd

beträffande vissa skogsarbetsföretag, t.ex. avverkning, skogsbilvägar och

skogsgödsling, skall ske med skogsvårdsstyrelsen.

Genom 23 § naturvårdsförordningen har även jordbrukets skötsellag

knutits till naturvårdslagens samrådsbestämmelse. Underrättelse till

länsstyrelsen om att jordbruksmark skall tas ur jordbruksproduktion

betraktas som en anmälan om samråd beträffande sådant arbetsföretag

för vilket marken tas i anspråk.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att 20 § naturvårdslagen om

samrådsskyldighet beträffande miljöstörande verksamhet infogas i

miljöbalken. Utredningen har vidare föreslagit ett tillägg i

samrådsparagrafen. Tillägget innebär ett förbud mot att påbörja en

samrådspliktig verksamhet inom sex veckor efter det att anmälan har

skett såvida inte samrådsmyndigheten medger annat.

Regeringen anser att samrådsbestämmelserna fyller en väsentlig

funktion som komplement till reglerna om tillståndsplikt. Bestämmelser

utformade i huvudsaklig överensstämmelse med dem som utredningen

har föreslagit skall således ingå i miljöbalken. Det betyder att det i

samrådsparagrafen också förs in en ny regel om att verksamhet som skall

anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan

har gjorts, om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat.

Lagrådet har anfört betänkligheter mot att den nya regeln skall gälla både

den allmänna samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § första stycket

miljöbalken och den samrådsskyldighet som följer av regeringens

föreskrifter för särskilda områden enligt andra stycket i samma paragraf.

Enligt balkens reglering är båda fallen, i motsats till vad som gäller enligt

naturvårdslagen, straffsanktionerade. Lagrådet har förordat att den nya

regeln i samrådsparagrafen utformas på ett sådant sätt att man behåller

den nuvarande ordningen och således begränsar straffsanktionen till de

fall då särskilda föreskrifter om anmälningsskyldighet har meddelats.

Regeringen konstaterar att förslaget till den nya regeln i

samrådsparagrafen mottagits i stort sett positivt under

remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens förslag. De miljömässiga

vinsterna skulle sannolikt minska betydligt med en regel utformad enligt

Lagrådets förslag. Regeringen föreslår därför att den nya regeln skall

vara utformad i enlighet med lagrådsremissens förslag.

Med anledning av en del remissynpunkter skall också följande sägas.

De verksamheter och åtgärder som omfattas av samrådsparagrafen har

normalt en mera begränsad omfattning och effekt än sådan verksamhet

som omfattas av den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 §. Begreppen verksamhet

och åtgärd i miljöbalkens samrådsparagraf innefattar huvudsakligen det

som i naturvårdslagens motsvarande paragraf kallas arbetsföretag.

Verkningarna av sådan verksamhet eller åtgärd är visserligen i

huvudfallet begränsade lokalt men just där så pass ingripande att

naturmiljön kan komma att ändras i strid med de mål som ställs upp i

balken. Samrådsreglerna skall således fungera som ett förebyggande och

lättillgängligt medel för samrådsmyndigheten att kontrollera, styra och

eventuellt hindra miljöstörande verksamheter.

Vad gäller samrådsparagrafens placering i balken kan naturligtvis

övervägas om den, såsom Lagrådet föreslagit, skall tas in sist i 7 kap.

Detta kapitel innehåller dock huvudsakligen bestämmelser om

områdesskydd. Samrådsparagrafens bestämmelser har mera avseende på

olika slag av verksamheter i naturen. Paragrafen kan därför enligt

regeringens mening lämpligen ingå i 12 kap. som i övrigt innehåller

bestämmelser om olika former av verksamheter och åtgärder, t.ex.

täktverksamhet och jordbruksverksamhet.

Jordbruksverksamhet

När skötsellagen ersatte 1969 års jordhävdslag var huvudsyftet att

brukningen av jordbruksmark skulle hålla viss minimistandard. För att

motverka att brukningsvärd mark togs ur jordbruksproduktion innehöll

lagen, med vissa undantag, tillståndstvång för nedläggning av jordbruk

och för täkt av matjord på sådan mark. Sedan år 1990 räcker det med en

anmälan till länsstyrelsen innan jordbruksmark tas ur drift (4 §). Av

föregående avsnitt framgår att tillståndsplikten för matjordtäkt för annat

ändamål än markinnehavarens husbehov kvarstår (5 §).

Av större miljörättsligt intresse är 6 a och 6 b §§ skötsellagen. I 6 a §

föreskrivs att hänsyn skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens

intressen vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i

jordbruket. I paragrafens andra stycke bemyndigas regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter

om den hänsyn som sålunda skall tas. Enligt 6 b § får regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter som

skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt om begränsningar av

antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen och

växtodlingen. Regeringen har med stöd av skötsellagen bemyndigat

Statens jordbruksverk att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i

jordbruket.

Miljöbalksutredningen har pekat på jord- och skogsbrukets stora

inverkan på miljön. Hur dessa näringar bedrivs påverkar i hög grad bl.a.

den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende.

Regeringens övervägande beträffande omfattningen av miljöbalken har

redovisats tidigare. Därav framgår att mycket talar för att lagar om

skötseln av de areella näringarna bör tas in i miljöbalken och att

regeringen slutligen gjort bedömningen att nu smälta in skötsellagens

regler i miljöbalken. I den lagen finns, enligt vad som har redovisats

nyss, centrala bestämmelser med huvudsaklig inriktning på miljö- och

naturskyddet och ett fåtal materiella bestämmelserna som är specifikt

inriktade på näringen. Skötsellagens bestämmelser om anmälningsplikt

när jordbruksmark tas ur drift har nära samband med samrådsregeln

varför också dessa kan anses falla inom grunderna för miljöbalken. Som

nyss har utvecklats ersätter balkens allmänna täktbestämmelser

skötsellagens regler om täkt av matjord.

I anslutning till balkens täktregler och hänsynsregler för jordbruket

införs bestämmelser som motsvarar naturvårdslagens reglering av den

speciella åtgärden vilthägnad. Enligt 24 a § naturvårdslagen råder

tillståndstvång för uppförande av vilthägn. Reglerna har sin grund i

behovet av skydd för friluftslivet och för naturmiljön. Genom att regler

om vilthägn otvivelaktigt rör verksamhet i naturen och har visst samband

med jordbruksverksamhet och den allmänna samrådsbestämmelsen är de

inte främmande i detta sammanhang. Bestämmelser som har karaktären

av omprövningsregler beträffande vilthägn bör dock i enlighet med

Lagrådets förslag placeras i anslutning till huvudreglerna om

omprövning i 24 kap. miljöbalken. Vissa remissinstansers förslag att

kommun skall ges befogenhet att besluta om vilthägn är enligt

regeringens mening rimligt och bör genomföras.

4.18 Genteknik

Regeringens bedömning: Gentekniken har revolutionerat den

naturvetenskapliga och medicinska grundforskningen och har lett till

ett betydande antal tillämpningar inom det biomedicinska området.

Den utgör även ett redskap för att minska skador på miljön. Också

livsmedelsförsörjningen skulle kunna förbättras med gentekniken.

Samtidigt kan det inte uteslutas att den innebär risker. Fel utnyttjad

kan den utgöra ett hot mot människors hälsa och miljön. Gentekniken

reser dessutom grundläggande etiska frågor om människans rätt att

påverka andra organismer.

Skälen för regeringens bedömning: Gentekniken har utvecklats

snabbt under de senaste årtiondena och har skapat möjligheter till nya

lösningar inom en rad olika områden, bl.a. hälsovården, miljövården och

jordbruket. Den har fått stor betydelse vid framtagandet av mediciner och

kan även få det för nedbrytning av miljögifter samt för framtagandet av

förädlade växter i jordbruket. Samtidigt reser gentekniken grundläggande

etiska frågor om människans rätt att påverka djur och natur. Dessutom

aktualiseras frågan om vilka risker som framställningen och

användningen av genetiskt modifierade organismer kan föra med sig och

om dessa risker är godtagbara. Människan har visserligen sedan mycket

lång tid ändrat egenskaper hos djur och växter både genom successiv

anpassning till människans användning och genom traditionell förädling

och avel. Dessa processer har genom årtusenden lett till betydande

förändringar i kulturväxternas och husdjurens arvsmassa. Oftast är

detaljerna i dessa förändringar okända. Gentekniken innebär emellertid

att det nu finns möjlighet att med bättre precision tillföra djur och växter

helt nya egenskaper bl.a. genom att föra över artfrämmande gener. Det

går t.ex. att flytta gener mellan helt obesläktade organismer och till och

med mellan djur och växter. Det är svårt att förutse vad denna utveckling

kan leda till.

Gentekniken och dess risker

Bioteknik brukar beskrivas som användande eller utvecklande av

tekniker som använder organismer eller delar av organismer för att

producera eller förbättra varor eller tjänster. Organismer är biologiska

enheter som kan föröka sig eller föra över genetiskt material.

Genteknik är ett metodområde inom biotekniken. Bioteknik definieras,

enligt rekommendationer inom European Federation for Biotechnology,

som en syntes av biokemi, mikrobiologi och processteknologi i syfte att

tekniskt utnyttja egenskaper hos mikroorganismer, cell- och

vävnadskulturer och cellbeståndsdelar. Med hjälp av gentekniken kan

t.ex. vetenskapen och näringslivet bedriva ett systematiskt

förädlingsarbete på molekylär nivå och föra över enskilda gener som

förmedlar vissa egenskaper. På så vis kan organismer utrustas med nya

egenskaper som inte förekommer normalt i naturen. Egenskaperna kan

hämtas även från andra organismer än den egna arten. En utförligare

redogörelse för gentekniken lämnas i regeringens proposition Lag om

genetiskt modifierade organismer (prop.1993/94:198) och i

Genteknikberedningens betänkande Genteknik en utmaning (SOU

1992:82).

De eventuella riskerna med gentekniken är förknippade med den

ursprungliga organismen, med resultatet av förändringen och med den

förändrade organismens interaktion med miljön. Mot bakgrund av den

långa rad av exempel på negativa ekologiska effekter av utsättningar av

naturliga organismer utanför deras naturliga utbredningsområde är det en

allmän uppfattning att stor försiktighet likväl är påkallad vid utsättning

av genetiskt modifierade organismer. Hittillsvarande utsättningar i miljön

av genetiskt modifierade organismer har dock inte lett till några kända

negativa miljökonsekvenser. Det bör dock framhållas att huvuddelen av

de hittills gjorda utsättningarna har rört lantbruksgrödor utan egentlig

förmåga att överleva utanför åkermarken.

Att i en organism föra in en i laboratorium skapad DNA-sekvens eller

en främmande gen från en obesläktad organism kan från evolutionär och

ekologisk synpunkt innebära något principiellt nytt. Vetenskapen vet

ännu inte säkert hur överlevnadsförmågan påverkas av genförändringen.

Det är inte heller klarlagt vilka konsekvenser som kan uppstå om ett

genutbyte skulle ske mellan en genetiskt modifierad organism och en

organism som förekommer i naturen.

Det finns dessutom en risk att gentekniken, liksom all utveckling av

moderna sorter, leder till en utarmning av den biologiska mångfalden.

Sedan länge pågår en process där traditionella sorter slås ut av modernare

material som ger en bättre avkastning. Enligt konventionen om biologisk

mångfald som antogs i Rio år 1992 skall användningen av biotekniken

ske på ett ansvarsfullt sätt. Konventionen ställer också krav på reglering,

hantering och kontroll av de risker som är förenade med användningen

och frisläppandet av genetiskt modifierade organismer.

EG-direktiv avseende genetiskt modifierade organismer

Mot bakgrund av de potentiella risker för hälsa och miljö som

hanteringen av genetiskt modifierade organismer kan innebära har EU:s

råd antagit två direktiv på området. Det ena avser innesluten användning

av genetiskt modifierade mikroorganismer och det andra avser avsiktlig

utsättning av alla genetiskt modifierade organismer. Direktivet om

innesluten användning är av minimikaraktär, vilket innebär att strängare

regler kan föreskrivas i de olika medlemsländerna, medan direktivet om

avsiktlig utsättning är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att

nationella regler inte får gå längre i kraven än direktivet om det skulle

störa den gemensamma marknadens funktioner.

Det pågår för närvarande en revideringsprocess inom EU rörande de

båda direktiven.

Rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten

användning av genetiskt modifierade mikroorganismer

Med innesluten användning avses i direktivet en verksamhet där

mikroorganismer modifieras genetiskt eller där sådana genetiskt

modifierade mikroorganismer odlas, förvaras, används, transporteras,

destrueras eller bortskaffas och där fysiska hinder eller en kombination

av fysiska, kemiska eller biologiska hinder används för att begränsa

dessa mikroorganismers kontakt med allmänheten och miljön.

Med en genetiskt modifierad mikroorganism avses en mikroorganism

vars genetiska material har förändrats på ett sätt som inte inträffar

naturligt vid parning och/eller naturlig rekombination. Begreppet

rekombination betyder inom gentekniken, enligt Nationalencyklopedin,

omgruppering av arvsmassan.

I inledningen till direktivet om innesluten användning anges de syften

som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna.

Det sägs att enligt Romfördraget skall gemenskapens åtgärder i

miljöfrågor grundas på principen om förebyggande verksamhet och ha

som mål att bevara, skydda och förbättra miljön och att skydda

människors hälsa.

Det sägs också att en innesluten användning av genetiskt modifierade

mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa

konsekvenser för människors hälsa och miljön begränsas och att

vederbörlig uppmärksamhet ägnas åt olycksförebyggande åtgärder och

av-fallskontroll.

Vidare anges det vara nödvändigt att det vidtas gemensamma åtgärder

för att utvärdera och reducera de potentiella risker som uppstår i all

verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt

modifierade mikroorganismer, och att fastställa lämpliga villkor för

användningen.

Som en generell regel för innesluten användning gäller att alla

lämpliga åtgärder skall vidtas för att undvika negativa effekter på

människors hälsa och miljön.

För att kunna avgöra vad som är lämpliga åtgärder i det enskilda fallet

skall användaren göra en förhandsbedömning av riskerna.

Verksamheterna delas in i två typer. Den ena, A-verksamhet, avser

undervisning, forskning och utveckling eller icke-industriell eller icke-

kommersiell verksamhet av liten omfattning. Den andra, B-verksamhet,

avser övrig verksamhet. Dessutom delas de genetiskt modifierade

mikroorganismerna in i två grupper varav den ena, I, omfattar genetiskt

modifierade mikroorganismer med låg risk för skador på människors

hälsa och miljön och den andra, II, omfattar övriga genetiskt modifierade

mikroorganismer.

Beroende på klassificeringen gäller olika bestämmelser. Det rör sig om

skyldighet att föra protokoll, anmälningsskyldighet och tillståndsplikt.

Direktivet är, som tidigare har nämnts, under omarbetning inom EU

och rådets beslut förväntas inom kort. Revideringen syftar till att förenkla

de administrativa prövningsrutinerna med bibehållen säkerhet.

Rådets direktiv 90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning

av genetiskt modifierade organismer i miljön

Direktivet om avsiktlig utsättning är tillämpligt på alla typer av genetiskt

modifierade organismer, alltså även djur och växter och inte bara

mikroorganismer. I direktivet anges dock att det inte bör omfatta

organismer som har erhållits med vissa metoder för genetiska

förändringar vilka på vedertaget sätt har använts i ett antal tillämpningar

och vilka under en längre tid inte har visat sig medföra säkerhetsproblem.

Att en organism är genetiskt förändrad betyder även här att det genetiska

materialet har förändrats på ett sådant sätt som inte förekommer naturligt

genom parning eller naturlig rekombination. Begreppet rekombination

betyder inom gentekniken, enligt Nationalencyklopedin, omgruppering

av arvsmassan.

Med avsiktlig utsättning avses varje form av avsiktligt införande av

genetiskt modifierade organismer eller en kombination av genetiskt

modifierade organismer i miljön utan någon särskild inneslutning.

I inledningen till detta direktiv anges att olikheterna mellan de regler

som medlemsstaterna för närvarande tillämpar eller förbereder och som

avser utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön kan skapa

ojämlika konkurrensvillkor eller handelshinder för produkter som

innehåller organismer och därmed påverka den gemensamma

marknadens funktion.

Det sägs vidare att det därför är nödvändigt att harmonisera

medlemsstaternas lagstiftning på detta område. Åtgärder för att närma

medlemsstaternas bestämmelser till varandra i syfte att upprätta en

fungerande inre marknad bör i den utsträckning åtgärderna avser skyddet

för människors hälsa och säkerhet samt miljö- och konsumentintressen

utformas så att en hög skyddsnivå upprätthålls inom hela gemenskapen.

Av direktivets inledningsbestämmelser framgår att miljöriskerna skall

bedömas i varje enskilt fall innan utsättning sker. Utsättningen bör ske

steg för steg, varvid inneslutningen minskar och utsättningens omfattning

ökar undan för undan. En utvärdering skall ske av varje steg och visa att

nästa steg är försvarbart. Innan en produkt som innehåller eller består av

genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden skall den gå

igenom fältförsök inom ramen för forskning och utveckling.

Direktivets artiklar är uppdelade i fyra avsnitt. Del A innehåller

allmänna bestämmelser, del B handlar om avsiktlig utsättning för

forsknings- och utvecklingsändamål och för varje annat ändamål än att

släppa ut på marknaden, del C innehåller regler om att släppa ut på

marknaden och del D innehåller sekretessbestämmelser och vissa

förfaranderegler för kommissionen.

För verksamhet enligt del B och C krävs tillstånd. Ett förenklat

förfarande kan komma ifråga beträffande verksamheter enligt del B om

tillräckliga erfarenheter om utsättningen av sådana genetiskt modifierade

organismer redan har vunnits.

För verksamhet enligt C krävs att samtliga medlemsstater i EU får

möjlighet att invända mot att produkten släpps ut på marknaden. Reser

någon sådan invändning skall kommissionen fatta beslut sedan

medlemsstaterna röstat enligt förfarandet i direktivets artikel 21. I vissa

fall skall kommissionen hänskjuta frågan till Rådet för avgörande. En

medlemsstat kan också tillfälligt begränsa eller förbjuda användningen av

en produkt. Även dessa frågor lämnas över till kommissionen för

avgörande.

Inom EU pågår ett arbete med att revidera direktivet. Ett förslag till

ändring av direktivet har nyligen beslutats av Kommissionen.

Gentekniklagen

Genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade produkter

införlivades de två EG-direktiven om genteknik (prop. 1993/94:198, bet.

1993/94:JoU29, rskr. 1993/94:391). Bestämmelserna i gentekniklagen

om utredningar om bedömning av skador och tillstånd för avsiktlig

utsättning och utsläppande på marknaden trädde i kraft den 1 januari

1995. I övrigt trädde lagen i kraft redan den 1 juli 1994. Dessförinnan

reglerades användningen av genetiskt modifierade organismer och andra

organismer, liksom produkter som innehåller eller består av genetiskt

modifierade organismer, i olika lagar beroende på tillämpningsområde.

Dessa lagar gäller numera vid sidan om gentekniklagen.

Lagen om genetiskt modifierade organismer innehåller grundläggande

och övergripande bestämmelser om bl.a. tillståndskrav och tillsyn. Mer

detaljerade bestämmelser ges i förordningen (1994:901) om genetiskt

modifierade organismer och myndighetsföreskrifter. Skälen till att

regeringen valde denna lösning var enligt propositionen huvudsakligen

dels att en övergripande lagstiftning ger lagtekniska och systematiska

fördelar med avseende på genomförandet av gällande EG-direktiv, dels

att det med en övergripande lagstiftning är lättare att bilda sig en

uppfattning om vilka regler som gäller för gentekniken och att få en

enhetlig praxis.

Fackmyndigheterna fick dock behålla ansvaret för kontrollen av

genetiskt modifierade organismer. Ansvaret för prövning av

tillståndsansökningar och anmälningar och tillsyn ligger för närvarande

enligt genteknikförordningen på sju olika myndigheter. Dessa är

Arbetarskyddsstyrelsen, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk,

Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Läkemedelsverket och Statens

livsmedelsverk. Naturvårdsverket har dessutom en samordnande

funktion. Trots fackmyndigheternas ansvar kan regeringen förbehålla sig

avgörandet om en invändning mot ansökan skall göras när det gäller

ansökan om tillstånd till utsläppande på marknaden av produkter som

innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer som görs i ett

annat EU-land.

En nämnd, Gentekniknämnden, inrättades och kom att ersätta

Delegationen för hybrid-DNA-frågor. Nämnden har till uppgift att följa

utvecklingen på genteknikområdet, bevaka de etiska frågorna och ge råd

om användning av gentekniken.

I gentekniklagen finns ett allmänt tillståndskrav för avsiktlig utsättning

av genetiskt modifierade organismer och för utsläppande på marknaden

av produkter som innehåller eller består av sådana organismer.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har

bemyndigats att meddela föreskrifter om tillståndskrav för innesluten

användning av genetiskt modifierade organismer. Regeringen har

meddelat sådana föreskrifter, men inte bemyndigat någon myndighet att

meddela föreskrifter.

Regeringen konstaterade i propositionen att det bland allmänheten

finns en oro för att nya och uppenbart oetiska användningar av

gentekniken inte skall uppmärksammas i tid. Regeringen fann det

betydelsefullt att regelsystemet utformades så att etiska bedömningar

ingår som ett naturligt moment i den fortlöpande kontrollen av den

gentekniska verksamheten och föreslog att lagen om genetiskt

modifierade organismer skulle innehålla bl.a. en regel om att en etisk

bedömning skall ske vid tillståndsgivningen.

Gentekniklagen innebär således att tillstånd till avsiktlig utsättning av

genetiskt modifierade organismer och utsläppande på marknaden av

produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade

organismer får meddelas endast om verksamheten är etiskt försvarbar.

Att etiska hänsyn skall tas även vid innesluten användning följer av

lagens allmänna aktsamhetsregel. Den etiska bedömningen skall utgöra

en viktig del av den fortlöpande kontrollen av den gentekniska

verksamheten i stort. Hänsyn skall tas till konsument- och

djurskyddsintressen liksom hälso- och miljöaspekter. Utgångspunkterna

vid den etiska kontrollen är således också till stor del av miljökaraktär.

Internationell utblick

Kunskapen växer nu snabbt inom genteknikområdet. Det har gjorts

många avsiktliga utsättningar. De marknadsgodkända produkterna är

däremot få. Innesluten användning av genetiskt modifierade organismer

leder inte heller alltid till en produkt som släpps på marknaden.

Den kanske mest omfattande användningen av genteknik hittills är som

hjälpmedel inom medicinsk och naturvetenskaplig forskning. Genteknik

har använts för läkemedelsframställning i cirka 15 år. I Sverige finns

knappt 30 inregistrerade preparat. Flera nya preparat håller på att tas

fram.

Utöver läkemedelstillverkning har gentekniken sannolikt kommit

längst inom växtförädling.

Inom genteknikområdet är USA det ledande landet. Detta gäller på

växtsidan såväl som inom det biomedicinska området. Andra länder med

betydande verksamhet inom växtområdet är Canada och Kina. Fram

t.o.m. 1996 hade, globalt sett, cirka 5 000 fältförsök med genetiskt

modifierade växter avslutats eller påbörjats. USA hade fram t.o.m.

oktober 1997 godkänt 27 ansökningar om utsättning av genetiskt

modifierade växter för kommersiell odling. Japan hade vid samma

tidpunkt godkänt 13 ansökningar och i Sydamerika hade Argentina

godkänt en herbicidtolerant sojaböna för kommersiell odling.

 Det har skett många avsiktliga utsättningar inom EU och även inom

Sverige. Någon produkt har ännu inte marknadsförts i Sverige, men kan

snart förväntas på den svenska marknaden, nämligen inledningsvis raps

för utsädesproduktion.

Sverige har haft en generellt strikt inställning till

marknadsgodkännande av produkter bestående av genetiskt modifierade

organismer och ställt höga krav på att producenten skall kunna visa att

det inte föreligger några risker för människors hälsa och miljön. Några

produkter har godkänts för utsläpp på EU:s marknad enligt direktiv

90/220 EEG. Det gäller genetiskt modifierade grödor (majs, raps,

rosésallad, sojaböna och tobak) och två vacciner. Sverige har röstat emot

marknadsgodkännandet av flera av dessa produkter på grund av att de

långsiktiga miljöeffekterna av herbicidresistens (soya, raps) och

insektsresistens (majs) inte varit klargjorda i tillräcklig omfattning. I

fråga om den marknadsgodkända rosésalladen anmälde Sverige inga

invändningar eftersom det inte bedömdes att odling skulle utgöra någon

risk för människors hälsa eller miljön.

De till konventionen för biologisk mångfald anslutna länderna har i

november 1995 beslutat att arbeta fram ett särskilt protokoll för säker

hantering av genetiskt modifierade organismer. Förhandlingarna om

protokollet skall vara avslutade år 1998.

4.18.1 Gentekniklagens bestämmelser arbetas in i miljöbalken

Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om genetiskt

modifierade organismer skall inarbetas i miljöbalken.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Kristianstads

län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet tillstyrker förslaget. Universitetet anser att det är en

klar förbättring att reglerna förs in i miljöbalken, men uttrycker viss

osäkerhet vad gäller reglernas förenlighet med EU-direktivet om

avsiktlig utsättning.[REDACTED_EFTERNAMN] universitet anser att det är tveksamt om

reglerna hör hemma i miljöbalken men anser att det saknas anledning att

direkt avstyrka förslaget. Sveriges Lantbruksuniversitet motsätter sig att

gentekniklagen arbetas in i balken och anser att gentekniken bör beaktas

som en av flera tekniker som utnyttjas för genetisk modifiering och

därför inte bör regleras särskilt.

Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis kan slås fast att lagen

(1994:900) om genetiskt modifierade organismer inte reglerar

genteknikens användning på människor. Den reglerar inte heller t.ex.

skadeståndsansvar vid användningen av genetiskt modifierade

organismer eller immaterialrättsliga frågor. Gentekniklagen innehåller

inte några föreskrifter av rent civilrättslig karaktär som i sig skulle kunna

försvåra att den arbetas in i miljöbalken.

Vad gäller Lantbruksuniversitetets invändning kan konstateras att

riksdagen redan genom att anta gentekniklagen har tagit ställning till

frågan om att gentekniken skall regleras särskilt och således särskiljas

från övriga tekniker.

Lagens första uttryckliga syfte är att skydda människors och djurs

hälsa och miljön. Skälet är de ekologiska risker som är förknippade med

gentekniken. Kvalificerade ekologiska bedömningar är nödvändiga för

att avgöra riskerna för hälsan och miljön med användning och utsättning

av genetiskt modifierade organismer samt med att produkter som

innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på marknaden.

Enligt gentekniklagen skall försiktighetsprincipen tillämpas. Hänsyn

skall tas redan till risken för skador på miljön. All verksamhet skall

föregås av en utredning som kan läggas till grund för en tillfredsställande

bedömning av vilka hälso- och miljöskador som organismerna kan

förorsaka. Vidare skall enligt det allmänna aktsamhetskravet alltid de

åtgärder vidtas och den försiktighet i övrigt iakttas som behövs för att

undvika negativa effekter på människors och djurs hälsa och miljön.

Det andra uttryckliga syftet i gentekniklagen är att säkerställa att etiska

hänsyn tas. Detta motiveras av att det nu är svårt att förutse vad den

gentekniska utvecklingen, som medför en möjlighet för människan att

ändra på naturen, kan leda till. Det bör ankomma på staten att se till att

verksamhetsutövaren tar etiska hänsyn i denna verksamhet och att endast

etiskt försvarbar verksamhet tillåts. I propositionen om gentekniklagen

uttalade dåvarande regeringen, i linje med vad som anfördes i prop.

1993/94:30 om en strategi för biologisk mångfald, att naturen har ett

skyddsvärde. Regeringen utvecklade detta och anförde att människan har

rätt att förändra och bruka naturen, men samtidigt är det hennes ansvar

att förhindra allvarliga rubbningar i de ekologiska systemen. Människans

rätt är kopplad till ett moraliskt ansvar.

Miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § är att skydda människors hälsa och

miljön. I sistnämnda uttryck inbegrips även djurpopulationers men inte

enskilda djurs hälsa. Det är i den betydelsen begreppet djurs hälsa

används i gentekniklagen. En etisk dimension är särskilt uttryckt i

paragrafen genom att det anges att naturens skyddsvärde och människans

förvaltaransvar skall beaktas. Gentekniklagens båda syften ryms således

väl inom miljöbalkens mål och motiverar att bestämmelserna inlemmas i

miljöbalken.

Också Lagrådet anser att hälso- och miljöskyddssyftet i

gentekniklagen i och för sig kan tala för att bestämmelserna inarbetas i

miljöbalken och att syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas kan sägas

vara implicerat i grundsatsen om naturens skyddsvärde och människans

förvaltaransvar. Lagrådet har emellertid framhållit att det skulle kunna få

oönskade konsekvenser när det gäller tillämpningen av andra delar av

balken om de etiska aspekterna lyfts fram genom särregler i ett kapitel

om genteknik. Att det enligt förslaget skall tas "särskilda" etiska hänsyn

undanröjer enligt Lagrådet knappast problemet, särskilt som förståeligt

nog någon bestämning inte görs i lagtexten av vad dessa hänsyn

innebär och motiven inte ger särdeles klara besked därom.

Regeringen är för sin del inte beredd att instämma i Lagrådets

bedömning. Även om frågor som rör skyddet för människors hälsa och

miljön inrymmer etiska aspekter, gör sig de etiska frågorna särskilt

påminda vid genteknisk verksamhet. Många hyser farhågor för de

negativa konsekvenserna som forskningen och utvecklingen i övrigt

inom gentekniken kan föra med sig. Med gentekniken finns nu

möjligheten att snabbt och med stor precision tillföra växter och djur

artfrämmande gener. Detta reser naturligtvis grundläggande etiska frågor

om människans rätt att förändra naturen. Med hänsyn till detta anser

regeringen det berättigat att i ett kapitel om genteknik särskilt betona den

etiska hänsynen, även om sådana aspekter också annars är förenade med

skyddet för människors hälsa och miljön. En sådan reglering torde enligt

regeringens bedömning inte medföra några större problem när det gäller

tillämpningen av balkens övriga bestämmelser.

I anslutning till det sagda har Lagrådet pekat på att de bestämmelser i

genteknikkapitlet som speglar syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas

har utformats så att de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna

jämfört med vad som gäller för närvarande. Lagrådet framhåller särskilt

att det föreslagna uttrycket "särskilda etiska hänsyn" kan ge en sådan

föreställning, liksom det förhållandet att bestämmelserna, i motsats till

dem i gentekniklagen, upptas i särskilda paragrafer.

Regeringen vill med anledning härav poängtera att någon sådan

ändring inte är åsyftad. Syftet är endast, som nyss har sagts, att betona

den etiska aspekten när det gäller gentekniken. Uttrycket "särskilda"

framför etiska hänsyn har valts för att förhindra motsatsslutet att balken i

övrigt inte skulle bygga på etiska överväganden. Uttrycket avser inte att

markera att de etiska hänsynen har en i grunden annan innebörd i detta

kapitel jämfört med balken i övrigt. Någon ändring i förhållande till

gentekniklagen är inte avsedd.

En annan fråga som har tagits upp i detta sammanhang är hur

bestämmelsen om etiska hänsyn förhåller sig till rådets direktiv om

avsiktlig utsättning. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

har uttryckt en viss tvekan härför och framhållit att direktivet saknar

uttryckliga regler om etiska bedömningar.

Även Lagrådet tar upp detta förhållande. Lagrådet anför bl.a. att det i

remissen förda argumentet att en prövning utifrån direktivets hälso- och

miljöskyddssyfte också måste innefatta hänsyn till etiska aspekter är en

sak; en annan är i vilken utsträckning rent etiska hänsyn kan tillåtas bli

avgörande vid en sådan prövning som skall göras enligt direktivet.

Lagrådets uppfattning är att frågan om den föreslagna integreringen i

miljöbalken är delvis mer komplex än vad som framgår av

lagrådsremissen. Lagrådet menar att det skulle ha varit värdefullt om

remissen hade belyst vilken tyngd etiska hänsyn ges i lagstiftningen i

några andra EU-länder. Skulle det vid en sådan redovisning framkomma

att synsättet i etikfrågan enligt svensk rätt inte skiljer sig väsentligt från

det som kommer till uttryck inom EU bör det, enligt Lagrådet, inte finnas

vidare betänkligheter av här diskuterad orsak. I motsatt fall, anför

Lagrådet, förstärks naturligtvis tveksamheterna mot att inordna

gentekniklagens bestämmelser i miljöbalken.

För det första måste det slås fast att den nu aktuella frågeställningen

inte enbart hänger samman med frågan om huruvida gentekniklagens

bestämmelser skall inarbetas i miljöbalken. Kravet på etiska hänsyn i

samband med genteknisk verksamhet gäller redan i Sverige och har gällt

under hela vårt medlemskap i den europeiska unionen. Utgångspunkten

för detta är synsättet att skyddet för människors hälsa och miljön

förutsätter etiska och moraliska ställningstaganden och att kravet på

etiska hänsyn därför är förenligt med direktivet. Detta gäller även om

etiska hänsyn kan bli av avgörande betydelse. I Sverige har hittills rått en

stor enighet om att tillämpningen av gentekniken måste vara etiskt

försvarbar. Även andra nordiska länder har krav på etiska hänsyn eller

liknande krav. Inom EU pågår som tidigare har nämnts ett

revideringsarbete rörande direktivet om avsiktlig utsättning. I det arbetet

för Sverige linjen att krav på etiska hänsyn skall skrivas in i direktivet.

Det är mot denna bakgrund som regeringen i lagrådsremissen har

föreslagit att lagens bestämmelser inbegripet dess krav på etiska hänsyn

skall inarbetas i miljöbalken. Jordbruksutskottet har härefter i ett

betänkande om genteknik (1997/98:JoU6) utgått från att regeringen

verkar för att uppfattningen att en prövning utifrån direktivets syfte att

skydda hälsa och miljö omöjligen kan göras frikopplat från

hänsynstagande till moraliska normer och miljöpolitik, accepteras i

internationella sammanhang. Vad Lagrådet har anfört i denna fråga

föranleder därför inte regeringen att ändra sitt ställningstagande.

Om gentekniklagens bestämmelser enligt regeringens förslag skall

inarbetas i miljöbalken, anser regeringen att balken liksom

gentekniklagen skall innehålla de grundläggande och övergripande

bestämmelserna för gentekniken och att mer detaljerade bestämmelser

bör ges i förordningsform. Miljöbalksutredningen skall i ett kommande

betänkande lämna förslag på förordning med stöd av bemyndigandena i

miljöbalken om genteknik.

4.18.2 Märkningskrav införs

Regeringens förslag: Den som släpper ut en produkt som innehåller

eller består av genetiskt modifierade organismer på marknaden skall

enligt vad regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer

märka produkten. Detta gäller även om produkten är avsedd för

innesluten användning.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans avstyrker förslaget om

märkning. Statens livsmedelsverk liksom Länsstyrelsen i Kristianstads

län och Länsstyrelsen i Gävleborgs län tillstyrker förslaget men noterar

att direktivet om avsiktlig utsättning saknar regler om att

medlemsstaterna skall eller får införa generella föreskrifter om märkning.

Också Jordbruksverket framför liknande anmärkningar, men anger att om

behov av urskiljning av aktuella produkter föreligger bör sådana behov

tillgodoses. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

tillstyrker förslaget med motsvarande anmärkning. Universitetet anser

vidare att samordningen kunde ha drivits längre när det gäller reglerna

om miljökonsekvensbeskrivningar och produktvalsprincipen.

Landskrona kommun anser att tillståndsprövningen bör föregås av en

miljökonsekvensbeskrivning där allmänhet och organisationer har

möjlighet att delta. Miljöförbundet Jordens vänner anser att förbud skall

införs mot avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer samt

mot användning/försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter som

innehåller, består av eller tillverkats med hjälp av genetiskt modifierade

organismer samt att ansvarsförhållandena för oväntade konsekvenser

skall framgå av lagstiftningen. Även förbundet är kritiskt till att reglerna

om miljökonsekvensbeskrivningar inte gäller gentekniken.

Skälen för regeringens förslag. I direktivet om avsiktlig utsättning av

genetiskt modifierade organismer i miljön anges i artikel 11 att i den

anmälan som skall föregå ett utsläppande skall bl.a. ett förslag till

märkning lämnas. Märkningen skall uppfylla de krav som fastställs i

bilaga III till direktivet. Bilagan har nyligen ändrats genom

Kommissionens direktiv 97/35/EG av den 18 juni 1997. I bilagan sägs att

på en etikett eller i ett bifogat dokument skall information tillhandahållas

om att produkten innehåller eller består av genetiskt modifierade

organismer. I fråga om produkter som släpps ut på marknaden i

blandningar med organismer som inte har modifierats genetiskt är det

tillräckligt att ange att genetiskt modifierade kan förekomma i produkten.

Kommissionen presenterade den 24 juli 1997 riktlinjer som innebär att

produkter som består av, innehåller eller härstammar från genetiskt

modifierade organismer skall märkas genom hela kedjan från producent

till slutkonsument. Märkningen skall enligt riktlinjerna förse

konsumenterna med entydig, korrekt och objektiv information om

produktens innehåll.

Krav på märkning finns också i Europaparlamentets och rådets

förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och

nya livsmedelsingredienser. Enligt förordningen krävs bl.a.

hälsoriskvärdering och miljöriskbedömning innan ett nytt livsmedel kan

godkännas för att släppas ut på marknaden. Förordningen är bl.a.

tillämplig på livsmedel som framställts av genetiskt modifierade

organismer men inte innehåller några sådana organismer. Märkningskrav

gäller om s.k. nya livsmedel enligt förordningen innehåller ämnen som

inte finns i en redan förekommande, jämförbar produkt och som kan ha

effekter på hälsan hos vissa befolkningsgrupper eller om etiska

betänkligheter kan framföras mot dessa ämnen. Innehåller ett livsmedel

genetiskt modifierade organismer skall detta alltid anges.

Jordbruksutskottet uttalade i sitt betänkande om genteknik

(1995/96:JoU11, rskr. 1995/96:243) att det grundläggande kravet från

svensk sida bör vara att det genom märkning tydligt framgår att en

produkt innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer.

Utskottet pekade på att behovet av märkning är särskilt stort när det

gäller livsmedel, men att det även beträffande andra produkter är rimligt

att kräva märkning. Om ett livsmedel har framställts med hjälp av

genetiskt modifierade organismer är det enligt utskottet i de flesta fall

angeläget att konsumenterna får kännedom om detta förhållande genom

märkning. Utskottet överlämnade till regeringen att med utgångspunkt i

det anförda närmare bestämma formerna för och omfattningen av

märkningskravet. Utskottet förutsatte att regeringen driver

märkningsfrågan i internationella sammanhang.

Regeringen anser att det är rimligt att den som på marknaden möter

produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade

organismer alltid får vetskap om den genetiska modifieringen.

Regeringen avser om det bedöms nödvändigt med ytterligare

klargöranden inom EU att driva utvecklingen inom EU i denna riktning.

Regeringen konstaterar att det i dag enligt gentekniklagen finns en

generell möjlighet att i enskilda fall förena tillstånd till utsläppande på

marknaden av produkter som innehåller eller består av genetiskt

modifierade organismer med villkor om att märkning sker. Regeringen

anser emellertid att det inte är tillräckligt att ett produktinformationskrav

framgår endast som ett villkor i ett enskilt tillstånd utan att det bör finnas

ett allmänt krav på märkning. Detta är också Miljöbalksutredningens

uppfattning och det har inte motsagts av remissinstanserna. Det är därför

lämpligt att i miljöbaken öppna en möjlighet för regeringen att föreskriva

om märkning men att konstruera bemyndigandet så att omfattningen och

utformningen av märkningskravet bestäms närmare när bemyndigandet

används.

Ett märkningskrav bör därför införas, om regeringen så föreskriver, för

alla produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade

organismer och som släpps ut på marknaden. Detsamma bör gälla om

produkten är avsedd för innesluten användning. Bemyndigandet bör gälla

även den myndighet regeringen bestämmer.

Inga ytterligare förändringar

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser i sitt remissvar

att samordningen i balken bör drivas längre och att reglerna om

miljökonsekvensbeskrivningar bör användas vid utsättande i naturen.

Liknande synpunkter framförs även av Landskrona kommun och

Miljöförbundet Jordens vänner. Det utredningsförfarande som föreslås i

balkens kapitel om genteknisk verksamhet har sin grund i direktivet om

avsiktlig utsättning, som är ett harmoniseringsdirektiv. Det innebär att

Sverige nu inte kan införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar (se

vidare avsnitt 4.11.3). Regeringen anser dock att bredare ekologiska

bedömningar bör kunna göras inom ramen för EG:s direktiv. Sverige

verkar därför för att direktivet skall ändras för att ge utrymme härför.

Universitetet tar i detta sammanhang också upp produktvalsprincipen.

Principen är dock en användarregel och är därför inte aktuell i detta

avsnitt (se vidare avsnitt 4.8.7 om produktvalsprincipen).

Reglerna om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer

och utsläppande på marknaden av produkter som innehåller eller består

av sådana organismer har i stort sett harmoniserats i EU. Det finns därför

inga möjligheter att på nationell nivå införa de förbud Jordens vänner

efterlyser i sitt remissvar. Vad gäller produkter som har framställt med

hjälp av genetiskt modifierade organismer utan att innehålla eller bestå

av sådana organismer omfattas de inte av den föreslagna regleringen. Det

är bl.a. som hjälp vid livsmedelsframställning som sådana organismer

används. Som nyss har framgått har inom EU antagits en ny förordning

om livsmedel och livsmedelsingredienser där dessa frågor kommer upp.

Regeringen behandlar därför inte frågan här.

Regeringen har inte heller funnit några skäl att i detta sammanhang,

som Jordens vänner anför, ytterligare reglera ansvarsförhållanden. Vissa

ansvarsregler finns i 29 kap. miljöbalken och därutöver gäller

skadeståndslagen (1972:207). Det finns även andra lagstiftningar som vid

sidan om balken är tillämpliga på genteknisk verksamhet, t.ex.

produktsäkerhetslagen (1988:1604).

Erfarenheterna av lagen om genetiskt modifierade organismer är

begränsade. Lagen har varit i kraft sedan den 1 juli 1994 och vad gäller

de bestämmelser som reglerar utredningar om bedömning av skador samt

tillstånd för avsiktlig utsättning och utsläpp på marknaden sedan den

1 januari 1995. Erfarenheterna av hur aktsamhetskrav och utredningar

om skador har tillämpats är i huvudsak hänförliga till den verksamhet

som har funnits före gentekniklagen, främst inom läkemedelsindustrin

och vid växtförädling.

Förhållandevis kort tid har således förflutit sedan riksdagen tog

ställning till propositionen om införande av lagen om genetiskt

modifierade organismer. Utvecklingen av gentekniken och erfarenheterna

sedan lagens ikraftträdande ger inte vid handen att det finns skäl att nu

ändra de materiella reglerna i gentekniklagen utöver vad nyss har

föreslagits av regeringen. Till detta kommer den omständigheten att

direktiven är under revidering inom EU och Sverige i dessa sammanhang

för fram och driver frågor av betydelse för skyddet för människors hälsa

och miljön.

Myndigheternas ansvarsområden

Jordbruksutskottet uttalade i sitt betänkande om genteknik

(1995/96:JoU11, rskr. 1995/96:243) med anledning av två motioner att

regeringen bör göra en översyn av ansvarsfördelningen mellan de i

genteknikförordningen utpekade sju myndigheterna som svarar för

föreskrifter, tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen om genetiskt

modifierade organismer. Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté med

uppgift att utreda bioteknikens roll i samhället. Enligt utredningens

direktiv Biotekniken i samhället - möjligheter och risker (dir.1997:120)

skall kommittén även granska den nuvarande myndighetsorganisationen

för tillsyn, tillståndsgivning och information samt lämna förslag till nya

arbetsformer. Uppdraget skall enligt direktiven redovisas till regeringen

senast den 1 juni år 2000. Ett delbetänkande avseende

Gentekniknämndens uppgifter och sammansättning skall lämnas den 1

november 1998. Regeringen lämnar därmed frågan tills vidare.

4.19 Gemensamma regler om kemiska produkter och

biotekniska organismer

4.19.1 Samordning av regler om kemiska produkter och biotekniska

organismer

Regeringens förslag: Reglerna om kemiska produkter och

förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i

balken och får ökad konkretisering och mindre ramlagskaraktär än

tidigare. Reglerna skall utökas till att omfatta alla biotekniska

organismer.

Höga krav skall ställas på den som tillverkar och saluför kemiska

produkter och biotekniska organismer. Skyldighet att informera när

nya uppgifter om skadliga effekter kommer fram införs i balken.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Utredningen använde dock beteckningen biotekniska produkter i stället

för biotekniska organismer som regeringen förordar.

Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen har tillstyrkt förslaget i

stort med vissa ändringsförslag beträffande reglerna om

bekämpningsmedel. Arbetarskyddsstyrelsen har haft vissa lagtekniska

synpunkter. Riksantikvarieämbetet har påpekat att vissa kemiska

produkter som innehåller lösningsmedel måste få användas för att kunna

bevara vissa kulturhistoriskt värdefulla byggnader och föremål. NUTEK

anser att formuleringen "de uppgifter som behövs" i paragrafen om

produktinformation bör specificeras ytterligare i lagtexten. Landskrona

kommun anser att det är motiverat att reglera kemiska och biotekniska

produkter tillsammans eftersom de ofta har en parallell användning.

Konsumentverket har ställt sig frågande till förslaget att sammanföra

reglerna om bioteknik och kemiska produkter i ett kapitel. Regleringen

om biotekniska produkter bör enligt verket ligga närmare genetiskt

modifierade organismer än kemiska produkter vad gäller t.ex. etiska

bedömningar. Verket betonar också vikten av att märkning skall vara

tydlig. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ifrågasätter

definitionen av kemisk produkt och att "annan vara än en kemisk

produkt" inte definieras i lagtexten. Även Landskrona kommun är kritisk

och vill att bestämmelserna i kapitlet skall tillämpas på alla hälso- och

miljöfarliga varor på sätt som gällde enligt lagen som föregick LKP.

Stockholms kommun befarar att avfattningen av 14 kap. 1 § kommer att

skapa tillämpningssvårigheter. Lunds universitet, Koncessionsnämnden

och Sundsvalls kommun anser att kunskapskravet i 9 § i utredningens

förslag motsvarar det generella kravet på kunskap bland hänsynsreglerna.

Västerås kommun anser att det bör finnas ytterligare möjlighet att

föreskriva om kunskapskrav. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det

i 8 § i förslaget bör förtydligas att den utredning som skall utföras skall

redovisa konsekvenserna för användning, t.ex. av ett bekämpningsmedel,

i olika geografiska områden med de naturtyper och förhållanden som

råder i landet. Umeå kommun betonar att utredningsskyldigheten i 8 § är

fortlöpande. Stockholms läns landsting vill införa försiktighetsprincipen

direkt i 14 kap. eftersom de diffusa utsläppen är ett av de största

miljöhoten. Naturskyddsföreningen anser att området svårligen kan

detaljregleras men att i så hög grad använda ramlagstiftningsteknik leder

till att bestämmelserna inte får något faktiskt innehåll förrän förordningar

och föreskrifter trätt i kraft. Förekommande aktsamhetsregler bör

kompletteras med en erinran att övriga aktsamhetsregler skall beaktas.

Sveriges Köpmannaförbund anser att ett arbete att få fram

innehållsdeklarationer kräver internationellt samarbete.

Nuvarande svenska regler

År 1973 infördes lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Den innebar en

skärpt produktkontroll. Den lagen ersattes den 1 juli 1985 med den nu

gällande lagen (1985:426) om kemiska produkter. Lagen har en generell

tillämpning på kemikalieområdet och kemikalielagstiftningen skär

genom många sektorer. Kemikaliefrågor som rör arbetsmiljön, den yttre

miljön och konsumentfrågor av olika slag regleras i stora delar enligt

lagen om kemiska produkter. Också hälsoskyddsfrågor av mer generell

karaktär t.ex. byggprodukter och deras verkan på inomhusmiljön kan

regleras med stöd av kemikalielagstiftningen. Genom att lagens syfte är

att förebygga skador på människor och miljön har dess huvudinriktning

kommit att bli orienterad mot marknadsföringsledet. I

kemikalielagstiftningen betonas särskilt tillverkarens och importörens

ansvar för att tillräcklig undersökning och dokumentation finns. Det är

också tillverkare och importörer som i första hand skall svara för

information och som skall lämna upplysningar för att förebygga att

kemikaliehanteringen förorsakar skada.

Regeringen vill erinra om att målet för kemikaliekontrollen är att

förhindra skador på människor och miljö. För att målet skall kunna nås

måste skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt ersättas med

sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga. Hanteringen av ämnen

som kan innebära risker för hälsa och miljö måste göras säker. Vidare

måste alla kemiska produkter som används utredas väl med avseende på

deras effekter på hälsa och miljö. Information om skaderisker och

förebyggande åtgärder skall lämnas till dem som använder sådana

produkter.

Lagen om kemiska produkter har endast ett fåtal regler som är gällande

direkt mot den enskilde och är alltså idag en utpräglad ramlag med dess

för- och nackdelar. För lagens tillämpning gäller ett betydande antal

regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter, grundade på

bemyndiganden i lagen. Den centrala förordningen är förordningen

(1985:835) om kemiska produkter som bl.a. innehåller de grundläggande

bestämmelserna om det av Kemikalieinspektionen förda produktregistret.

Med stöd av lagen om kemiska produkter har också meddelats

förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel, förordningen

(1985:837) om PCB m.m., förordningen (1985:838) om motorbensin,

förordningen (1985:839) om kadmium, förordningen (1985:840) om

vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m., förordningen (1985:997)

om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar,

förordningen (1986:683) om förbud mot asbesthaltiga friktionsbelägg i

fordon, förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier, förordningen

(1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel, förordningen

(1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor, förordningen (1993:1268)

om spillolja, förordningen (1995:555) om HFC, förordningen (1995:636)

om ämnen som bryter ner ozonskiktet, förordningen (1995:701) om

gränsöverskridande transporter av avfall och förordningen (1996:971)

om farligt avfall.

På kemikalieområdet har också utfärdats föreskrifter på

myndighetsnivå med stöd av bemyndiganden i lagen och förordningen

om kemiska produkter. Som exempel kan nämnas

Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 1986:2) om anmälan till

produktregistret, (KIFS 1986:5) om tillståndskrav för livsfarliga och

mycket farliga kemiska produkter, (KIFS 1987:3) om märkning vid

överlåtelse av bekämpningsmedel, (KIFS 1987:4) om förpackningar och

om förvaring av hälso- eller miljöfarliga kemiska produkter, (KIFS

1989:4) om saluförbud och användningsförbud för vissa

bekämpningsmedel, (KIFS 1989:5) om formaldehyd i träbaserade skivor,

(KIFS 1994:12) om klassificering och märkning av kemiska produkter

och (KIFS 1994:13) om varuinformationsblad. Även Naturvårdsverket

har meddelat föreskrifter på kemikalielagstiftningens område. Här kan

nämnas kungörelsen (SNFS 1989:1) med föreskrifter om motorbensin,

kungörelsen (SNFS 1987:5) om avsteg från förbud att använda

kadmiumämnen för ytbehandling m.m. och kungörelsen (SNFS 1992:16)

med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande

CFC, HCFC och HFC.

När det gäller lagstiftning om biotekniska organismer finns det

förutom gentekniklagen som behandlats i avsnitt 4.18 lagen (1991:639)

om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Biotekniska

organismer har många gånger en parallell användning till kemiska

produkter. Det gäller t.ex. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel.

Till lagen har utfärdats förordningen (1991:1288) om

förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Även på detta

område har utfärdats föreskrifter på myndighetsnivå bl.a. (KIFS 1994:4)

om biologiska bekämpningsmedel och (KIFS 1994:11) om genetiskt

modifierade organismer.

EG-regler

Regeringen vill inledningsvis peka på att när det gäller vår

kemikalielagstiftning i förhållande till reglerna inom EU erhöll Sverige i

förhandlingarna om ett svenskt medlemskap en övergångslösning. Den

innebär bl.a. att under en period av fyra år, räknat från medlemskapets

början, dvs. fram till 1999, kan Sverige behålla sina nu gällande, i vissa

fall strängare regler på kemikalieområdet. Nu genomförs inom EU under

övergångsperioden en översyn av normgivningen. Sverige deltar aktivt i

denna översyn och driver på för att den skall bli klar inom angiven tid

med målet att kravnivåerna i EU skall höjas till att motsvara den svenska

skyddsnivån.

Direktivet 67/548/EEG m.fl.

Det finns ett stort antal direktiv och förslag till direktiv som gäller

kemikalier och biotekniska organismer. I direktivet 67/548/EEG av den

27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om

klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen finns som

framgår av rubriken regler om klassificering, förpackning och märkning.

Detta direktiv har ett flertal gånger anpassats till tekniska framsteg, bl.a.

för tolfte gången genom direktiv 91/325/EEG. I direktivet 79/117/EEG

av den 21 december 1978 om förbud mot att växtskyddsprodukter som

innehåller vissa verksamma ämnen släpps ut på marknaden och används

förbjuds vissa växtskyddsprodukter som innehåller vissa verksamma

ämnen. Det gäller bl.a. kvicksilverföreningar samt vissa svårnedbrytbara

organiska klorföreningar såsom DDT. Ett ytterligare exempel på EG-

regler är förordningen 2455/92/EEG om export och import av vissa

farliga kemikalier. Den förordningen, som alltså gäller i

medlemsländerna utan genomförande, behandlar samma farliga ämnen

som direktivet 79/117 samt ytterligare ett antal. Syftet med förordningen

är att införa ett gemensamt system för anmälan och information i fråga

om import och export till tredje land av vissa kemikalier som är

förbjudna eller underkastade stränga restriktioner. Ett ytterligare syfte är

att säkerställa att bestämmelserna i direktivet 67/548 tillämpas även för

export.

Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan

växtskyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktivet

91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på

marknaden. Med biocider avses övriga bekämpningsmedel, exempelvis

sådana som används för bekämpning av ohyra i bostäder. Enligt

Nationalencyclopedin avses med biocid ett ämne som dödar liv t.ex. ett

bekämpningsmedel eller ett antibiotikum. Som exempel på andra grupper

av biocider anges pesticider (alla kemiska bekämpningsmedel),

baktericider (bakteriebekämpningsmedel), herbicider

(växtbekämpningsmedel), fungicider (svampbekämpningsmedel) och

insekticider insektsbekämpningsmedel).

Hittills har EU reglerat vissa biocider i växtskyddsmedel i tidigare

angivna direktivet 79/117. Nu finns det också ett förslag om ett särskilt

biociddirektiv som ministerrådet antagit en gemensam ståndpunkt om

och som behandlas något längre fram i detta avsnitt.

I Sverige gör vi inte denna uppdelning mellan växtskyddsmedel och

biocider. I stället har vi en uppdelning mellan kemiska och biologiska

bekämpningsmedel i vår lagstiftning vilket alltså inte EU har.

Direktivet 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på

marknaden

Direktivet gäller enligt art. 1 godkännande, utsläppande på marknaden,

användning och kontroll inom gemenskapen av kommersiella

växtskyddsmedel samt utsläppande på marknaden och kontroll inom

gemenskapen av verksamma ämnen avsedda att användas för att bl.a.

skydda växter eller växtprodukter mot alla skadliga organismer. Med

växtskyddsmedel avses enligt art. 2 verksamma ämnen och preparat som

innehåller ett eller flera verksamma ämnen, i den form de levereras till

användaren och avsedda att bl.a. skydda växter eller växtprodukter mot

alla skadliga organismer eller förhindra inverkan från sådana organismer.

Med ämnen avses enligt direktivet kemiska grundämnen och deras

föreningar i naturlig eller industriellt framställd form, inklusive

föroreningar som har uppstått vid tillverkningen. Med verksamma ämnen

avses ämnen eller mikroorganismer, däribland virus, som har en allmän

och specifik verkan på skadliga organismer, eller på växter, växtdelar

eller växtprodukter. Detta innebär att direktivet omfattar såväl kemiska

bekämpningsmedel, vilka vi reglerar genom lagen om kemiska produkter

och förordningen om bekämpningsmedel, som biologiska

bekämpningsmedel som vi reglerar genom lagen om förhandsgranskning

av biologiska bekämpningsmedel samt förordningen till den lagen. Vår

lag om biologiska bekämpningsmedel omfattar dock inte bara

mikroorganismer utan även nematoder (rundmaskar), insekter och

spindeldjur.

Enligt art. 3 skall medlemsstaterna föreskriva att endast

växtskyddsmedel som de har godkänt i enlighet med direktivet får

släppas ut på marknaden och användas inom deras territorier. En

medlemsstat får dock inte med hänvisning till att ett växtskyddsmedel

inte har godkänts för användning inom dess territorier hindra

tillverkning, lagring och transport av sådana produkter avsedda att

användas i ett annat medlemsland om medlet är godkänt i ett annat

medlemsland och de tillsynskrav som har fastställts av medlemsstaterna

är uppfyllda. Medlemsstaterna skall också föreskriva att verksamma

ämnen endast får släppas ut på marknaden om de är klassificerade,

förpackade och märkta i enlighet med direktiv 67/548/EEG.

I artikel 4 finns regler om beviljande, omprövning och återkallande av

godkännanden för växtskyddsmedel. Medlemsstaterna skall säkerställa

att ett växtskyddsmedel endast godkänns om bl.a. dess verksamma

ämnen finns upptagna i bilaga 1 och villkoren i bilagan är uppfyllda och

om medlet uppfyller vissa andra krav. Ett godkännande får endast

beviljas för en bestämd tid om högst tio år som medlemsstaterna

bestämmer. Godkännanden får när som helst omprövas om det finns

uppgifter som tyder på att något av kraven enligt artikeln inte längre är

uppfyllda. Ett godkännande får återkallas om det kan fastställas att

kraven för godkännande inte längre är uppfyllda eller felaktiga eller

missledande uppgifter har lämnats. Villkoren för godkännande kan

ändras om det kan fastställas att ändringar i fråga om användningssätt

och använda mängder är motiverade med hänsyn till vetenskapliga och

tekniska framsteg.

I art. 5 och 6 behandlas frågan om upptagande av aktiva ämnen i

bilaga 1.

Enligt art. 9 skall ansökan om godkännande av ett växtskyddsmedel

göras av den som ansvarar för att produkten först släpps ut på marknaden

i en medlemsstat. Art. 10 behandlar ömsesidigt erkännande av

godkännanden.

Inga ämnen har ännu tagits upp i direktivets bilaga 1. När det gäller

enhetliga principer enligt art. 18 fastställdes sådana i direktiv 94/43/EEG

beträffande kemiska växtskyddsmedel såsom bilaga 6 till dir.

91/414/EEG "Enhetliga principer för utvärdering av växtskyddsmedel".

Det direktivet trädde i kraft det datum det publicerades i Official Journal,

dvs. den 1 september 1994. Därefter har EG-domstolen på talan av

parlamentet i dom den 18 juni 1996 ogiltigförklarat direktivet 94/43.

Parlamentet fick rätt i sitt påstående att det omtvistade direktivet hade

ändrat omfattningen av de skyldigheter som ålades medlemsstaterna

genom grunddirektivet utan att det beslutsförfarande som krävs i

fördraget och som innebär att parlamentet skall höras hade följts. Nyligen

har sådana enhetliga principer för utvärdering och godkännande åter

fastställts i rådets direktiv 97/57/EG av den 22 september 1997 om

fastställande av bilaga 6 till direktiv 91/414/EEG om utsläppande av

växtskyddsmedel på marknaden. Det återstår dock att fastställa enhetliga

principer för medel som innehåller mikroorganismer.

Det är regeringens bedömning att genom de regler som föreslås i

balken, tillsammans med kompletterande bestämmelser i förordning och

föreskrifter, kommer direktivet att vara genomfört.

Förslaget till biociddirektiv

Som angetts tidigare har ministerrådet antagit en gemensam ståndpunkt

om ett förslag till biociddirektiv vid sitt möte i juni 1996. Det

överensstämmer i sin struktur i stora delar med direktivet 91/414/EEG.

Det skall krävas tillstånd för att få släppa ut andra biocider än

växtskyddsmedel på marknaden. För tillstånd krävs bl.a. att de

verksamma ämnena i biociden finns upptagen i direktivets bilaga 1 och

att vissa andra krav är uppfyllda. Om den redan är godkänd i en

medlemsstat skall den godkännas även i en annan medlemsstat om inte

denna kan åberopa speciella förhållanden som motiverar ett annat beslut,

t.ex. skillnader i klimat.

Skälen för regeringens förslag: Kemikalielagstiftningen täcker som

framgått olika sektorer och har kommit att inta en alltmer central roll i

miljöpolitiken i takt med att miljöproblemen har förskjutits från

besvärande punktutsläpp till en mera diffus miljöpåverkan från en mängd

olika slags källor. Det är därför av central betydelse för en framgångsrik

miljöpolitik att pröva och styra användningen av kemiska produkter och

ämnen, inte minst i varuproduktionen, och att därmed åstadkomma att

användningen av särskilt farliga produkter avvecklas eller minskas.

Kemikalielagstiftningen har också en central roll när det gäller att på

nationell nivå reglera internationella överenskommelser på miljöområdet.

Som exempel på detta kan nämnas att kemikalielagstiftningen har

utvecklats till att bli ett av de främsta instrument som används i Sverige,

när det gäller att genom regelgivning bekämpa de globala miljöhoten i

form av uttunning av ozonskiktet och flera andra former av

klimatpåverkan.

Miljöbalksutredningen har i likhet med Miljöskyddskommittén i sitt

balkförslag föreslagit ett särskilt kapitel om kemiska produkter med

bestämmelser motsvarande 6-12 §§ lagen om kemiska produkter.

Försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen eller

substitutionsprincipen som den också har kallats, som för närvarande

framgår av 5 § lagen om kemiska produkter, har i båda

utredningsförslagen förts till de allmänna hänsynsreglerna.

Regeringen erinrar om att utifrån dessa förslag, tas nu i balken in ett

flertal allmänna hänsynsregler som gäller för hela balkens område, detta

behandlas närmare i avsnitt 4.8. Dessa hänsynsregler skall tillämpas av

alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd enligt balken. Kraven

gäller, om inte annat anges, inte bara yrkesmässig verksamhet utan även

åtgärder som privatpersoner vidtar om inte åtgärden är av försumbar

betydelse i det enskilda fallet. I 2 kap. 3 § föreskrivs en skyldighet att

vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att

hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för

människors hälsa eller miljön. Då skall försiktighetsprincipen iakttas. En

ytterligare hänsynsregel är produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §, som innebär

att man inte skall använda eller sälja sådana kemiska produkter och

biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors

hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter och

organismer som kan antas vara mindre farliga. Dessa hänsynsregler

ersätter bl.a. 5 § första stycket lagen om kemiska produkter.

Kemiska produkter

Lagen om kemiska produkter är som angetts i dag en utpräglad ramlag

som till stor del konkretiseras genom föreskrifter som meddelas av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vid

utformningen av miljöbalken har eftersträvats att i klarhetens intresse i

ökad utsträckning gå från ramlagstiftning till en mera konkret

lagstiftning.

Samtidigt finns det inom kemikalieområdet en förhållandevis god

erfarenhet av att använda generella föreskrifter av lägre dignitet än lag.

Sådana generella föreskrifter bör även i framtiden kunna utfärdas av

regeringen eller centrala myndigheter som ett led i kemikalieregleringen.

Föreskrifter inom kemikalieområdet bör också kunna utfärdas för sådana

skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som följer av de allmänna

hänsynsreglerna. Det bör självfallet alltid göras en noggrann prövning

och avvägning mellan berörda intressen innan ett bemyndigande ges till

en central förvaltningsmyndighet att meddela generella föreskrifter.

Några remissinstanser har kritiserat utformningen av kapitlets

inledande bestämmelse att regeringen får föreskriva att bestämmelserna

om kemiska produkter även skall tillämpas på annan vara än en kemisk

produkt. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ifrågasätter

definitionen av kemisk produkt och att "annan vara än en kemisk

produkt" inte definieras i lagtexten. Även Landskrona kommun är kritisk

och vill att bestämmelserna i kapitlet skall tillämpas på alla hälso- och

miljöfarliga varor på sätt som gällde enligt lagen som föregick LKP.

Stockholms kommun befarar att avfattningen av 14 kap. 1 § kommer att

skapa tillämpningssvårigheter.

Miljöbalksutredningen avsåg inte att med den något ändrade lydelsen

införa något som innebar en ändring i sak, utan avsåg att göra

bestämmelsen klarare. Den har dock tydligen inte uppfattats så, varför

regeringen nu föreslår att bestämmelsen ges en lydelse som i stort sett

motsvarar nuvarande lydelse av 1 § andra stycket LKP och den lydelse

som Miljöskyddskommittén föreslog.

På kemikalieområdet finns det med hänsyn till verksamheternas olika

art anledning att i likhet med vad som gäller en del andra verksamheter

 också ha särskilda aktsamhetsregler, i detta fall särskilt avpassade för

hanteringen av kemiska produkter och som motsvarar bl.a. 6 § och

8 12 §§ LKP. Utredningen hade föreslagit att även kunskapskravet i 7 §

LKP skulle arbetas in i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska

organismer. Lunds universitet, Koncessionsnämnden och Sundsvalls

kommun anser att kunskapskravet i 9 § i utredningsförslaget motsvarar

det generella kravet på kunskap bland hänsynsreglerna. Dessutom är,

som universitetet påpekat, bestämmelsen i kemikaliekapitlet begränsad

till yrkesmässig verksamhet medan detta inte gäller hänsynsregeln.

Regeringen delar uppfattningen att kunskapskravet i de allmänna

hänsynsreglerna som gäller all verksamhet enligt balken är tillräckligt

även för kemiska produkter och biotekniska organismer. Västerås

kommun anser att det bör finnas ytterligare möjlighet att föreskriva om

kunskapskrav. Med stöd av hänsynsregeln i 2 kap. 2 § kan dock alla de

kunskapskrav som kan anses behövliga ställas. Det bör dock framhållas

att den nu föreslagna lösningen endast är av lagteknisk karaktär och inte

innebär någon ändring i sak av kunskapskravet. Det är viktigt att de som

hanterar kemiska produkter och biotekniska organismer, särskilt om det

sker yrkesmässigt, har tillräckliga kunskaper för att undvika skador på

människors hälsa och på miljön.

Regeringens strävan är att utforma en miljöbalk där i vart fall

huvudbestämmelserna i miljölagstiftningen skall kunna utläsas redan av

lagtexten. Därför följs Miljöbalksutredningens förslag att reglerna i

balken om kemiska produkter utökas jämfört med lagen om kemiska

produkter genom att vissa bestämmelser som nu finns i de många

förordningarna till lagen tas in i balken. Detta gäller framför allt

bestämmelser av mera generell betydelse.

Biotekniska organismer

Det finns dessutom ett antal lagar som behandlar näraliggande frågor och

dessa lagars regler bör kunna samordnas med reglerna om kemiska

produkter. Detta gäller särskilt bestämmelser om biologiska

bekämpningsmedel och andra biotekniska organismer.

Modern bioteknik har utvecklats snabbt under de senaste decennierna

och spelar en allt större roll för samhällets utveckling. Gentekniken, som

behandlas i avsnitt 4.18, är en del av biotekniken. Den moderna

biotekniken omfattar utvecklingsarbete och tillämpningar av all den

kunskap som genererats inom biokemi, molekylärbiologi och genteknik

på områden som jord- och skogsbruk, livsmedel, miljövård,

finkemikalier och processutrustning. Biotekniska organismer är levande

organismer som många gånger har en parallell användning till kemiska

produkter. Det gäller bl.a. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel.

Det finns organismer som har framställts särskilt för t.ex. miljösanering

eller metallutvinning. Exempelvis används bakterier för oljesanering, för

destruktion av bekämpningsmedelsrester, som fryspunktnedsättande

medel och som kärnor för bildning av snö/iskristaller i snökanoner.

Bakterier har t.ex. använts vid sanering av kreosot vid Blekholmstorget i

Stockholm.

Miljöskyddskommittén föreslog att de biologiska bekämpningsmedel

som omfattas av lagen om förhandsgranskning av biologiska

bekämpningsmedel och de typer av organismer som

Genteknikberedningen i betänkandet Genteknik en utmaning (SOU

1992:82) föreslagit skulle föras in i den lagen, skulle med ett gemensamt

namn betecknas biotekniska produkter. Under den beteckningen skulle

också föras in övriga genetiskt modifierade organismer. Kommittén

föreslog i sitt betänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) ett särskilt kapitel

om biotekniska produkter i förslaget till balk. Detta innehöll alltså

bestämmelser om såväl genetiskt modifierade organismer djur, växter,

mikroorganismer eller virus som om biologiska bekämpningsmedel

och vissa andra biotekniska produkter även om de inte är genetiskt

modifierade.

Som framgått av avsnitt 4.18 så följdes varken Genteknikberedningens

förslag eller Miljöskyddskommitténs förslag. I stället infördes en särskild

lag om genetiskt modifierade organismer.

Miljöbalksutredningen har förslagit att bestämmelserna i lagen om

genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken i ett särskilt kapitel.

Vidare har utredningen föreslagit att lagen om förhandsgranskning av

biologiska bekämpningsmedel skulle inarbetas i balken.

Den lagen trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Lagen överensstämmer till stora

delar med lagen om kemiska produkter och förordningen (1985:836) om

bekämpningsmedel. Av propositionen framgår att Kemikalieinspektionen

hade föreslagit att lagen om kemiska produkter skulle utvidgas till att

omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Den lagtekniska lösning

som valdes var dock att reglera detta i en särskild lag. Detta motiverades

med att avsikten med lagen om kemiska produkter är att förebygga

skador som kan orsakas av ett kemiskt ämnes inneboende egenskaper.

Med hänsyn till att lagen om kemiska produkter är utformad som en

ramlag för kemikalier och kemiska hälso- och miljörisker och att de

förordningar som är knutna till lagen mera i detalj skall reglera olika

kemiska produktslag och tydligt anknyter till respektive produkts

kemiska riskegenskaper, ansågs det vara olämpligt att utvidga lagen om

kemiska produkter till att omfatta annat än kemikalier. För att den nya

lagens tillämpningsområde skulle bli entydigt angavs klart vilka

organismer den omfattar. Enligt lagens första paragraf avses med

biologiskt bekämpningsmedel mikroorganismer, virus, nematoder

(rundmaskar), insekter eller spindeldjur, som har framställts särskilt för

att förebygga eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom

förorsakas av djur, växter, mikroorganismer eller virus.

Som framgått tidigare behandlar EU både biologiska

bekämpningsmedel och kemiska bekämpningsmedel i samma direktiv,

även om detta endast omfattar växtskyddsmedel. Regeringen finner att

det redan av det skälet är svårt att motivera att vi skall skilja på dessa i

balken. Särskilt som det inom EU håller på att tas fram ytterligare ett

direktiv som kommer att behandla alla typer av bekämpningsmedel eller

biocider utom växtskyddsmedel. Med hänsyn till den hittillsvarande

svenska regleringen finns det dock inte skäl att i likhet med EU införa

regler som enbart skulle omfatta växtskyddsmedel. Genetiskt

modifierade organismer behandlas av EU i särskilda direktiv, se avsnitt

4.18, vilket överensstämmer med regeringens förslag att dessa regler

arbetas in i ett särskilt kapitel i balken.

De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan om samordning av

kemiska produkter och biotekniska organismer har ställt sig positiva.

Som angetts tidigare överensstämmer reglerna om biologiska

bekämpningsmedel i stort med bestämmelserna om kemiska

bekämpningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter.

Den lagen omfattar dock endast kemiska ämnen och beredningar,

däribland beredningar av döda organismer men inte levande sådana.

Detta bör dock inte utgöra något hinder mot att reglera alla kemiska

produkter och biotekniska organismer, däribland både kemiska och

biologiska bekämpningsmedel, i ett sammanhang. Eftersom båda typer

av bekämpningsmedel definieras i balken behöver inte alla regler omfatta

båda typer av bekämpningsmedel utan om behov föreligger kan särskilda

regler beträffande enbart det ena bekämpningsmedlet meddelas.

Regeringen föreslår därför, i likhet med vad Miljöbalksutredningen

förordat, att kemiska produkter och vad utredningen kallat biotekniska

produkter regleras tillsammans i miljöbalken utifrån de regler som för

närvarande finns om kemiska produkter och förhandsgranskning av

biologiska bekämpningsmedel. En lämpligare beteckning än biotekniska

produkter är dock enligt regeringens uppfattning "biotekniska

organismer". Det begreppet korresponderar med begreppet "genetiskt

modifierade organismer" som vi också använder och som är inarbetat och

vedertaget genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade

organismer. Vissa av dessa ingår ju också i det vidare begreppet

biotekniska organismer, dvs. alla genmanipulerade mikroorganismer,

nematoder, insekter och spindeldjur som framställts särskilt i tekniskt

syfte.

 En ytterligare fördel med benämningen är att det redan av namnet

framgår att det är en levande organism. Beträffande detta och

definitionen av biotekniska organismer har flera remissinstanser haft

synpunkter. Naturvårdsverket anser att definitionen är ofullständig

eftersom det framgår att utredningen avsett att begränsa begreppets

betydelse till levande organismer. Om det är centralt att organismen är

vid liv och ingår i produkten räcker det enligt verket inte med att uttala

att de skall ha varit levande vid produktionstillfället, och naturligtvis inte

heller att delar av organismer kan utgöra produkten. Verket föreslår att

definitionen skall vara "Med biotekniska produkter avses i denna balk

produkter som helt eller delvis består av levande organismer (virus,

mikroorganismer, nematoder, insekter eller spindeldjur) och som

framställts särskilt i tekniskt syfte". Arbetarskyddsstyrelsen har också

konstaterat att paragrafen gäller vissa slags (levande) organismer,

framställda särskilt i tekniskt syfte och har föreslagit att definitionen

skall vara "Med biotekniska produkter avses sådana produkter som består

av eller innehåller mikroorganismer...etc." Koncessionsnämnden anser att

det inte är helt klart att tekniskt syfte även omfattar bekämpningssyfte

utan bör anges i lagtexten.

Med anledning av vad dessa remissinstanser anfört bör definitionen

ändras till "Med bioteknisk organism avses en sådan produkt som har

framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte

och som helt eller delvis består av eller innehåller levande

mikroorganismer, däribland virus, eller nematoder, insekter eller

spindeldjur". Därigenom framgår det klart att en bioteknisk organism kan

innehålla dels levande mikroorganismer, varav virus är en typ, dels de

levande organismerna nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur

men inga andra organismer. Vidare framgår det också att de skall ha

framställts särskilt i bekämpningssyfte eller annat tekniskt syfte. Genom

att benämningen biotekniska organismer används i balken kan begreppet

biotekniska produkter även i fortsättningen beteckna traditionella sådana

produkter såsom antibiotika, steroider etc.

Utformningen av de gemensamma reglerna

Regeringen gör den bedömningen att de särskilda hänsynsreglerna om

hantering av kemiska produkter bör utgöra grunden i bestämmelserna

och utökas till att omfatta även biotekniska organismer. Dessa regler

skall omfatta även genetiskt modifierade biotekniska organismer, men

för dessa gäller även de särskilda bestämmelserna om detta i 13 kap.

miljöbalken. Reglerna föreslås utökas med bestämmelser från

förordningar som har eller i balken kan ges generell betydelse. Detta

gäller till att börja med bestämmelsen i 6 § förordningen om kemiska

produkter som är en precisering av utredningsskyldigheten enligt 6 §

lagen om kemiska produkter. Dessa bestämmelser slås ihop i balken och

kommer i fortsättningen att gälla även biotekniska organismer.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det i bestämmelsen bör

förtydligas att den utredning som skall utföras skall redovisa

konsekvenserna för användning, t.ex. av ett bekämpningsmedel, i olika

geografiska områden med de naturtyper och förhållanden som råder i

landet. Detta får dock redan anses omfattas av bestämmelsen. Det bör

dock, som även Umeå kommun påpekat, betonas att

utredningsskyldigheten enligt bestämmelsen är fortlöpande och upphör

således inte när produkten släpps ut på marknaden.

Vidare gäller detta den viktiga bestämmelsen i förordningen om

kemiska produkter att det skall finnas ett produktregister. Denna tas in i

balken och registret föreslås i fortsättningen även omfatta biotekniska

organismer. Arbetarskyddsstyrelsen skriver i sitt remissvar att det är bra

att bestämmelsen utökas till biotekniska organismer eftersom det kan

underlätta tillsynen avsevärt. Kemikalieinspektionen anser att det är bra

att kapitlet utvecklar regler som vunnit stor stadga men som i gällande

bestämmelser återfinns i författningar på lägre nivå. Inspektionen anser

dock att det i betänkandet ser ut som att i balken införs en skyldighet att

registrera biotekniska organismer i ett produktregister. Bestämmelsens

verkliga innebörd är dock endast att det öppnas en möjlighet för

regeringen att inrätta ett sådant register. Det är enligt inspektionen inte

troligt att det innan balken träder i kraft har hunnit utredas vilka

biotekniska organismer och uppgifter om dessa som det finns behov att

registrera och därför bör skrivningen om biotekniska organismer i

paragrafen göras öppnare. Med hänsyn till vad Kemikalieinspektionen

anser, som är den myndighet som ansvarar för produktregistret, bör

bestämmelsen utformas så att registret skall omfatta kemiska produkter

enligt de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som bestämmer

meddelar och att regeringen får föreskriva att det även skall finnas ett

motsvarande produktregister för biotekniska organismer.

Miljöbalksutredningen skall i sitt fortsatta arbete lämna

förordningsförslag på kemikalieområdet. Även detta förordningsförslag

skall i likhet med övriga förordningsförslag enligt balken lämnas i sådan

tid att det kan remissbehandlas, beredas och träda i kraft samtidigt som

balken.

Tillståndskrav och upplysningsskyldighet

Ytterligare bestämmelser som regeringen föreslår skall inarbetas i balken

är mera detaljerade prövningsbestämmelser om tillstånd. De relativt vida

bemyndiganden som finns i lagen om kemiska produkter har under de tio

år lagen tillämpats inte utnyttjats till att föreskriva om tillståndskrav

beträffande någon stor mängd kemiska produkter. Enligt

Kemikalieinspektionen är det en vanlig missuppfattning, även bland

myndigheter, att det skulle finnas omfattande tillståndskrav på

kemikalieområdet. Beträffande krav på tillstånd föreskrivs i förordningen

om kemiska produkter att tillstånd krävs i vissa fall för import,

överlåtelse och hantering av livsfarliga eller mycket farliga kemiska

produkter. Vidare föreskrivs i förordningen om bekämpningsmedel att

kemiska bekämpningsmedel inte får saluföras, överlåtas eller användas

utan att vara godkända av Kemikalieinspektionen. I övrigt har inte

föreskrivits om krav på tillstånd eller godkännanden.

Regeringen föreslår nu, som Miljöbalksutredningen förordat, att dessa

bestämmelser inordnas i balken och samordnas med motsvarande

bestämmelser i lagen om förhandsgranskning av biologiska

bekämpningsmedel. Då kan av balken utläsas vilka krav på tillstånd och

godkännanden som kan ställas i stort. Möjligheten att föreskriva

tillståndskrav utökas till att omfatta även särskilt farliga biotekniska

organismer för vilka krav på tillstånd för import saknas i dag. Regeringen

eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om vilka produkter och organismer som skall omfattas av

tillståndsplikten för särskilt farliga produkter. Kemikalieinspektionen bör

ges rätten att föreskriva om detta.

Vidare föreslår regeringen att det i balken införs en skyldighet för bl.a.

den som tillverkar en kemisk produkt eller bioteknisk organism att

underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd eller

godkännande kommer fram nya uppgifter om att den kemiska produkten

eller biotekniska organismen kan ha skadliga effekter på människor eller

på miljön i övrigt. Detta har hittills bara gällt godkända

växtskyddsmedel. Kravet görs nu generellt för alla kemiska produkter

och biotekniska organismer för vilka tillstånd eller godkännande har

meddelats. Sådan upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter

och organismer för vilka krav på tillstånd eller godkännande inte gäller,

om nya uppgifter kommer fram att produkten eller organismen kan ha

vissa skadliga effekter t.ex. vara cancerframkallande och som kan antas

påverka klassificeringen eller märkningen av produkten. Motsvarande

krav finns i EG-direktivet 67/548/EEG och har hittills införts genom

föreskrifter från Kemikalieinspektionen.

Ett antal förordningar utfärdade med stöd av lagen om kemiska

produkter innehåller förbud mot olika ämnen. Dessa förbud bör även i

fortsättningen finnas i förordningar eftersom de avser enskilda produkter

och därför inte har samma generella karaktär.

Ett bemyndigande bör ges till regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer att föreskriva om ytterligare tillståndsplikt om det

behövs, motsvarande nuvarande bestämmelse i 11 § lagen om kemiska

produkter. Denna möjlighet behövs eftersom snabbhet och enkelhet kan

vara särskilt värdefull när det gäller ett område som kemiska produkter

och biotekniska organismer där ett snabbt ingripande kan vara behövligt.

Dessutom är det då också lättare att anpassa våra regler till de regler som

antas inom EU och som vi vanligtvis har att anpassa oss till.

4.19.2 Spridning av bekämpningsmedel

Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om spridning av

bekämpningsmedel över skogsmark skall inordnas i balken och

samordnas med reglerna om kemiska och biologiska

bekämpningsmedel.

En allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning skall införas.

Den innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer

än sådana kemiska och biologiska bekämpningsmedel som har

godkänts eller meddelats dispens för enligt balken får användas för

bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför

risker för människors hälsa eller miljön.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Sundsvalls kommun har betonat att det krävs

kompetens för spridning av bekämpningsmedel och vill ha ett tillägg till

bestämmelserna om spridning om krav på kännedom om ekologiska

förhållanden på platsen för spridning. Arbetarskyddsstyrelsen anser att

det bör finnas ett bemyndigande i balken att utfärda föreskrifter för

tillämpningen av aktsamhetsregeln om bekämpning.

Kemikalieinspektionen vill att det skall framgå av författningstexten att

reglerna om godkännande av bekämpningsmedel avser sådana medel

som marknadsförs som bekämpningsmedel.

 Skälen för regeringens förslag: Det finns bestämmelser om hur

kemiska bekämpningsmedel får spridas i förordningen (1985:836) om

bekämpningsmedel som utfärdats med stöd av lagen om kemiska

produkter. Regler om spridning av biologiska bekämpningsmedel har

föreskrivits av Kemikalieinspektionen med stöd av 6 § lagen om

förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel i KIFS 1994:4,

Kemikalieinspektionens föreskrifter om biologiska bekämpningsmedel.

Det finns även regler om spridning av bekämpningsmedel i lagen

(1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Enligt

lagen är spridning av bekämpningsmedel över skogsmark för

bekämpning av lövsly förbjuden. Detsamma gäller användningen av

metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel.

Skogsvårdsstyrelsen får medge undantag om kravet på återväxt inte

rimligen kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder. Det

gäller dock endast om kommunen inte enligt 3 § lagen beslutat att

undantag inte får medges inom områden av kommunen med hänsyn till

områdets betydelse för friluftslivet, naturvården m.m.

Nu arbetas som framgått av avsnitt 4.5. även den lagen in i balken.

Eftersom lagen handlar om spridning av kemiska bekämpningsmedel bör

reglerna smältas in i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska

organismer samt utökas till att omfatta även biologiska

bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om spridning av

bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och

samordnas.

De allmänna hänsynsreglerna i balken, däribland försiktighetsprincipen

och produktvalsprincipen, kommer givetvis att gälla också beträffande de

nu aktuella verksamheterna.

När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslår regeringen

att det även införs en allmän regel om försiktighetsmått i kapitlet om

kemiska produkter och biotekniska organismer. Beträffande

utformningen av bestämmelsen om godkännande av bekämpningsmedel

har Kemikalieinspektionen anfört bl.a. att den borde utformas så att det

framgår att den handlar om produkter som marknadförs som

bekämpningsmedel. Med utredningens utformning är den enligt

inspektionen inte förenlig med den föreslagna regeln om

försiktighetsmått vid bekämpning därför att den sistnämnda handlar om

utrymmet för att bekämpa med produkter som marknadsförs som annat

än bekämpningsmedel.

I anledning av dessa synpunkter har regeringen utformat

bestämmelserna så att det angivna framgår. Regeln om försiktighetsmått

innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer än

sådana som har godkänts för att släppas ut på marknaden och användas

som kemiska eller biologiska bekämpningsmedel, får användas för

bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför

risker för människors hälsa eller miljön. Bevisbördan för att det är

uppenbart att användningen inte medför risker skall ligga hos

användaren.

Arbetarskyddsstyrelsen skriver i sitt remissvar att användningen av

bekämpningsmedel skiljer sig normalt avsevärt från användningen av

andra kemiska produkter och biotekniska organismer. Informationen och

kunskapen om risker med bekämpningsmedel är i allmänhet mycket mer

omfattande än för andra medel, varför det inte är lika lätt för användaren

av annat medel att få adekvat information. Därför finns det risk att

bedömning av riskerna sker utifrån ett inadekvat bedömningsunderlag.

Verket anser därför att det bör finnas ett bemyndigande i balken att

utfärda föreskrifter för tillämpningen av regeln om försiktighetsmått vid

bekämpning.

Avsikten med bestämmelsen är att andra medel än godkända

bekämpningsmedel i princip inte skall användas för bekämpning. Det är

endast i sådana fall när det är uppenbart att användningen inte medför

risker som andra medel får användas. Därför torde behovet av

föreskrifter inte vara så stort men eftersom verket anser att ett behov kan

uppkomma bör bemyndigandet att meddela ytterligare föreskrifter i 14

kap. 24 § utökas till att avse även regeln om försiktighetsmått vid

bekämpning i 14 kap. 17 §. I den förordning som skall träda i kraft

samtidigt med balken bör Kemikalieinspektionen ges rätt att meddela

behövliga föreskrifter.

4.19.3 Bestämmelser om bränslen

Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt

bränsle skall arbetas in i balken.

Regeringen skall ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen

beträffande kvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse

eller införsel, om det behövs för att motverka utsläpp i luften av

ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön.

Bestämmelser om miljöklassindelning av bensin skall också arbetas

in i balken.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om bränslen

omfattade i utredningsförslaget inte kvalitet och egenskaper. Vidare hade

utredningen föreslagit att bestämmelsen om indelning av bensin i

miljöklasser med bilaga skulle arbetas in i bilavgaslagen.

Remissinstanserna: Industriförbundet, SAF och Kraftverksföreningen

anser att bemyndigandet att föreskriva om bränslen är för långtgående

och att bestämmelsen därför bör utgå eller ges inskränkt tillämplighet.

Koncessionsnämnden anser att bestämmelsen bör ändras så att där inte

anges utsläpp av "föroreningar" eftersom det inte är ett adekvat begrepp

t.ex. beträffande koldioxid. Nämnden föreslår att det i stället kan stå t.ex.

"ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön".

Riksskatteverket föreslår att nuvarande 6 a § lagen om kemiska

produkter samt bilagan till lagen inte skall arbetas in i bilavgaslagen utan

i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Landskrona kommun vill att alla

bestämmelser som innebär miljöhänsyn, även om bensinkvalitet bör ingå

i balken.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalksutredningen har föreslagit

att balken även bör omfatta bestämmelserna i lagen (1976:1054) om

svavelhaltigt bränsle och att bestämmelserna utökas till att omfatta allt

bränsle, inte bara svavelhaltigt sådant.

Som angetts i avsnitt 4.5 så är svavellagen en av de lagar som

samordnas i miljöbalken. Bestämmelserna i den lagen handlar om

hantering, införsel och användning av kemiska produkter. Därför bör

lagens bestämmelser som utredningen föreslagit inarbetas i kapitlet som

behandlar sådana. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att de

globala miljöproblem som har uppkommit beträffande växthuseffekt,

minskande ozonskikt m.m., till stor del har orsakats av förbränning av

olika bränslen, framför allt fossila bränslen. Därför är det viktig att det i

lagstiftningen finns möjligheter att meddela föreskrifter beträffande alla

typer av bränslen, inte bara svavelhaltiga. Regeringen anser därför att

bemyndigandet bör omfatta alla bränslen och även bränslens kvalitet och

egenskaper. När det gäller industrins farhågor så är det givetvis så att

bemyndigandet skall användas på ett sådant sätt att inte orimliga krav

läggs på verksamhetsutövarna. I likhet med vad som gäller i dag bör

regeringen bemyndigas att överlåta rätten att meddela föreskrifter till en

myndighet eller kommun. Med hänsyn till att bestämmelsen nu utökas att

gälla alla typer av bränslen är det särskilt viktigt att ett sådant överlåtande

att meddela föreskrifter är klart preciserat till sin omfattning.

Utifrån de synpunkter som Koncessionsnämnden lämnat bör

bestämmelsen utformas så att begreppen som används överensstämmer

med balkens övriga begrepp. Därför bör bemyndigandet avse rätt att

meddela föreskrifter för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan

medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Miljöbalksutredningen bör i sitt fortsatta arbete lämna förslag på

förordningsbestämmelser om rätt att meddela sådana föreskrifter.

I lagen om kemiska produkter har från den 1 januari 1995 införts en

bestämmelse, 6 a §, om att bensin skall delas in i miljöklasser och till

lagen har fogats en bilaga beträffande dessa klasser. Till bestämmelsen

har knutits skatteregler varför lagkrav ansågs krävas.

Miljöbalksutredningen har föreslagit att bestämmelsen tas in i

bilavgaslagen (1986:1386) eftersom utredningen anser att den inte passar

så bra i balken, dessutom skall bilagor till balken undvikas.

Riksskatteverket föreslår att bestämmelsen samt bilagan inte skall arbetas

in i bilavgaslagen utan i lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Regeringen gör den bedömningen att även denna bestämmelse bör

arbetas in i miljöbalken bland övriga särskilda regler om kemiska

produkter, eftersom syftet med bestämmelsen överensstämmer med

balkens syfte och då bilavgaslagstiftningen främst är inriktad på

fordonens tekniska utrustning.

4.19.4 Kontroll av kemiska produkter och biotekniska organismer

Regeringens bedömning: Det övergripande målet för kontrollen av

kemiska produkter och biotekniska organismer bör vara att förhindra

skador på människor och miljön. Därför är det viktigt att skadliga

ämnen, produkter och organismer blir utredda med avseende på

effekter samt att de så långt som möjligt ersätts med mindre skadliga

och om det är möjligt med helt ofarliga.

Skälen för regeringens bedömning: Kemikaliekontrollen var

ursprungligen inriktad på att utgöra ett instrument till skydd för

människors hälsa och miljöfrågorna har kommit in senare som en del i

kemikaliekontrollen. Många miljöproblem som har visat sig svåra att

bemästra har sin orsak i användningen av kemikalier. Det gäller kemiska

ämnen i kemiska produkter men också ämnen och kemiska produkter

som ingår i olika varor. För den yttre miljön har de diffusa källorna blivit

allt mer uppmärksammade i takt med att långtgående åtgärder har

vidtagits för att nedbringa de stora utsläppen av miljöfarliga ämnen från

enskilda industrier och andra anläggningar.

I vårt land marknadsförs ca 10 000-20 000 kemiska ämnen för

praktiskt bruk, totalt ca 50 000 kemiska produkter. Dessutom

förekommer ett stort antal kemiska ämnen i en stor mängd material och

varor som används i en rad olika industriella processer och av

konsumenter. För att kunna bedöma riskerna krävs kunskap om kemiska

ämnens inneboende hälso- och miljöfarliga egenskaper. Trots en intensiv

kunskapsuppbyggnad som pågår över hela världen finns ännu betydande

luckor i vårt vetande, exempelvis rörande kemiska ämnens miljöfarliga

egenskaper. Detta gäller särskilt sådana ämnen som på lång sikt påverkar

livsbetingelserna. När det gäller den yttre miljön har de så kallade

globala miljöhoten, särskilt klimatfrågan och dess verkningar i olika

former, ansetts ha direkt samband med den moderna användningen av

vissa typer av kemiska produkter.

Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och

biotekniska organismer är att förhindra skador på människor och miljön.

Skadliga ämnen, produkter och organismer bör därför så långt som

möjligt ersättas med mindre skadliga och om det är möjligt med helt

ofarliga.

Produktvalsprincipen får i balken en vidare tillämpning än enligt lagen

om kemiska produkter eftersom den placeras som en allmän

hänsynsregel som skall tillämpas för alla verksamheter enligt balken, se

avsnitt 4.8.7. Där användningen av ämnen som kan innebära risker för

hälsa och miljö inte kan undvikas måste sådana åtgärder vidtas som gör

hanteringen säker. För att kontrollens mål skall nås är det viktigt att alla

kemiska produkter och biotekniska organismer som används är väl

utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön.

Minst lika angeläget är att alla som i olika former hanterar kemiska

produkter och biotekniska organismer är tillräckligt informerade om

produkternas eventuella skadeverkningar och övriga risker vid

hanteringen.

Regeringen vill understryka att för att uppnå målet för kontrollen av

kemiska produkter och biotekniska organismer kan följande tre

huvudmål sättas upp:

1) Kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter och biotekniska

organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa

och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller

leverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar

produkterna och organismerna.

2) Produktmålet som innebär att så ofarliga produkter som möjligt

skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismer skall så långt

det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

3) Hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skall undanröjas

genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniska

organismer.

En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är att

både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från

leverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna.

Ett område som ingår i kontrollen och som får alltmer uppmärksamhet

som en viktig del av miljöpolitiken är varuproduktionen. En vara kan

utöva en påverkan på människors hälsa eller på miljön under hela sin

livstid. Även därefter, i avfallsledet, kan det från miljösynpunkt vara av

stor betydelse vilka kemikalier som ingått i varan. Redan i

tillverkningsledet eller ännu tidigare bör därför eventuella långsiktiga

hälso- eller miljöaspekter av ingående kemiska produkter eller

biotekniska organismer beaktas. Produktvalet kan alltså spela en viktig

roll i strävan att förebygga senare miljöproblem. Regler om avfall och

producentansvar som behandlas i nästa avsnitt har därmed en stark

anknytning till kemikalielagstiftningen. Här kan också erinras om vad

som framgått av avsnitt 4.14.4, att även kemikalieanvändningen skall

prövas vid tillståndsprövning och villkorssättning av miljöfarlig

verksamhet.

4.20 Avfall och producentansvar

4.20.1 Regler om avfall och producentansvar i balken

Regeringens förslag: Ett kapitel i miljöbalken skall handla om avfall

samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvarande

renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar,

dels de ändringar i renhållningslagen som träder i kraft den 1 januari

1998 och som riksdagen nyligen har beslutat om med anledning av

regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt

hållbart samhälle ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet.

1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55).

Utredningens förslag: Överensstämmer i relevanta delar med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget

eller har inte några invändningar. Konkurrensverket, Statskontoret och

Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen är dock

kritiska till att utredningen inte beaktat det systemskifte som skett inom

avfallshanteringen.

Bakgrunden till regeringens förslag

Nuvarande regler

Renhållningslagen (1979:596) innehåller föreskrifter om kommunernas

skyldigheter i fråga om avfallshantering och om producenternas ansvar

på området. Enligt renhållningslagen har kommunen ett ansvar för

insamling och omhändertagande av hushållsavfall. Regeringen får enligt

lagen föreskriva att kommunen skall forsla bort och slutligt omhänderta

även annat avfall än hushållsavfall och även föreskriva om källsortering

för visst slag av avfall om det är av betydelse från återanvändnings-,

återvinnings- eller miljösynpunkt. Regeringen kan även överlåta åt en

myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.

Regeringen har i renhållningsförordningen (1990:984) gett

kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till

hantering även av annat avfall än hushållsavfall och att föreskriva om

källsortering. Finansieringen av kommunens verksamhet sker i allt

väsentligt via avgifter.

Redan genom beslut år 1975 lade riksdagen fast principen om

producenters ansvar för avfallshanteringen (prop 1975:32, bet.

1975:JoU10, rskr. 1975:161). Någon lagstiftning för att förverkliga

producentansvaret infördes dock inte i samband med 1975 års

avfallspolitiska beslut. Detta skedde först år 1993 sedan riksdagen

godtagit propositionen Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad

samhällsutveckling (den s.k. kretsloppspropositionen) och den där

föreslagna lagstiftningen bl.a. om producentansvar (prop. 1992/93:180,

bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344).

Avsikten med lagstiftningen var att påskynda utvecklingen mot ett mer

resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion.

Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till

naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och

minimeras samt hushållningen av våra resurser förbättras. Producenterna

av varor och förpackningar ansågs ha en betydelsefull roll när det gäller

att minska avfallet samt att öka återvinningen av varorna och

förpackningarna och dess avfall. Den lagstiftningsteknik som valdes var

att ge ett bemyndigande till regeringen att föreskriva om

producentansvar. Avsikten med lagstiftningen var att ett producentansvar

skall kunna införas successivt på områden där detta är från miljö- och

resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samt tekniskt

möjligt.

Regeringen erinrar om att bestämmelserna innebär bl.a. att regeringen

eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de

förpackningar de tillverkar, importerar eller säljer forslas bort,

återanvänds, återvinns eller tas om hand på sådant sätt som kan krävas

för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Detta får även gälla

avfall från den verksamhet de bedriver. Föreskrifterna kan även avse

skyldighet att märka en vara eller en förpackning samt lämna uppgifter

om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra

förhållanden. Föreskrifter om producentansvar kan meddelas för alla slag

av avfall. För avfall som är mindre lämpat för ett fysiskt producentansvar

kan ekonomiskt producentansvar föreskrivas genom att en avgift tas ut av

producenterna för bortforsling och omhändertagande genom kommunens

försorg.

Hittills har regeringen beslutat om producentansvar på fyra områden

genom förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper,

förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck, förordningen

(1997:185) om producentansvar för förpackningar samt förordningen

(1997:788) om producentansvar för bilar. Producentansvar för

förpackningar, returpapper och däck har gällt sedan år 1994.

I propositionen Producentansvar för uttjänta bilar, m.m. (prop.

1995/96:174) har regeringen föreslagit att producentansvar skall införas

för uttjänta bilar med stöd av bemyndigandet i renhållningslagen.

Riksdagen har antagit regeringens förslag och godkänt vad regeringen

har anfört om inriktningen av ett producentansvar för uttjänta bilar (bet.

1995/96:JoU21, rskr. 1995/96:295). En förordning om producentansvar

för bilar anmäldes under hösten 1996 till EG-kommissionen enligt rådets

direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande

beträffande tekniska standarder och föreskrifter, ändrat genom direktiv

88/182/EEG och 94/10/EG och regeringen har under hösten 1997

beslutat om förordning om producentansvar för bilar. Förordningen

träder i kraft den 1 januari 1998.

Regeringen bereder för närvarande frågan om producentansvar för

elektriska och elektroniska produkter.

Genom propositionen om producentansvar för uttjänta bilar ändrades

även straffbestämmelserna i renhållningslagen genom att bestämmelsen i

24 § 4 renhållningslagen, som innebar att alla föreskrifter om

producentansvar var straffbelagda, upphävdes från den 1 januari 1997. I

stället skall enligt propositionen den möjlighet regeringen har enligt 8

kap. 7 § andra stycket regeringsformen utnyttjas, som innebär att det för

varje bestämmelse som ålägger producenten en skyldighet får bedömas

om skyldigheten skall förenas med bötesstraff eller inte. I detta

sammanhang skall också noteras att förslaget till miljöbalk innebär att

miljösanktionsavgift kan utgå vid överträdelser av föreskrifter som har

meddelats med stöd av balken om regeringen har fastställt ett

avgiftsbelopp för överträdelsen (se avsnitt 4.32).

Vidare infördes genom nämnda proposition en ny bestämmelse i

renhållningslagen, 8 a §. Om det behövs för att främja återanvändning

eller återvinning av material av sådana skrotbilar som avses i

bilskrotningslagen, får regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer meddela föreskrifter om demontering eller hantering av

skrotbilar eller delar av skrotbilar.

Regeringen har i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett

ekologiskt hållbart samhälle ett ansvar för alla, föreslagit riksdagen

vissa ändringar i renhållningslagen. Riksdagen har nyligen, med vissa

ändringar, antagit regeringens förslag. Ändringarna i renhållningslagen

syftar till en ökad resurshushållning och en mer miljöanpassad

avfallshantering. Förslaget innebär att det införs ett bemyndigande för

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva om

förbud mot deponering, förbränning och fragmentering av uttjänta

elektroniska produkter som inte har förbehandlats t.ex. genom

demontering och sortering av godkända demonterare samt att verksamhet

som syftar till att förbehandla sådant avfall skall vara certifierad av ett

ackrediterat certifieringsorgan. I propositionen informerar regeringen

också om riktlinjerna för hur ett producentansvar för uttjänta elektriska

och elektroniska produkter skall fungera i Sverige. Vidare införs ett

bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer

att föreskriva om deponering av organiskt avfall. Syftet är att möjliggöra

att förbud införs från år 2002 mot deponering av utsorterat brännbart

avfall och från år 2005 mot deponering av organiskt avfall generellt. När

det gäller deponeringsförbudet av organiskt avfall har riksdagen uttalat

att föreskrifter om avsteg och undantag från förbudet bör utformas så att

forskning om och utveckling av miljömässigt godtagbara

behandlingsmetoder för avfallet inte försvåras. Slutligen införs genom

propositionen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer att föreskriva om att avfall endast får transporteras

yrkesmässigt av transportörer med tillstånd. Regeringen avser att från

och med år 2002 öka möjligheten för fler aktörer att transportera och

omhänderta annat avfall än hushållsavfall som inte är farligt avfall.

Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 1998.

Grundläggande EG-regler på avfallsområdet samt Baselkonventionen

Det finns ett flertal EG-direktiv på avfallsområdet. Det grundläggande

direktivet är rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall

som har ändrats genom rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991.

Direktiven utgör ett samlat ramverk för nationell avfallskontroll och

innefattar bestämmelser om avfallshantering utifrån Kommissionens

avfallsstrategi (SEC(89)0934). Syftet med direktiven är att uppnå en hög

miljöskyddsnivå. Medlemsstaterna skall verka för att avfallet bortskaffas

eller återvinns på ett ansvarsfullt sätt samt vidta åtgärder för att begränsa

avfallsmängderna och avfallets farlighet. Därvid bör medlemsstaterna

befrämja utvecklingen av ren teknologi och sådana produkter som kan

återvinnas och återanvändas. Utgångspunkten skall vara att gemenskapen

som helhet kan ta hand om det avfall som uppstår inom gemenskapen

och det är önskvärt att varje land har som mål att ta hand om sitt avfall.

I angivna direktiv finns också bestämmelser som definierar avfall.

Definitionen behandlas vidare i avsnitt 4.20.2. Även uttrycket hantering

definieras. Begrepp omfattar enligt definitionen insamling, transport,

återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan

verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag. I Kommissionens

beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 om anpassning av bilagorna IIA

och IIB till rådets direktiv 75/442/EEG räknas upp vilka åtgärder som

avses med bortskaffande (i den svenska översättningen av beslutet

benämnt slutligt omhändertagande) respektive återvinning.

Med bortskaffande avses bl.a. följande åtgärder: Deponering,

jordförbättring, djupinjektering, användning av fyllnadsmassor,

användning av särskilt anlagda upplag, utsläpp till vatten, förbränning

samt slutförvaring.

Med återvinning avses bl.a. följande åtgärder: Huvudanvändning som

bränsle eller andra metoder att generera energi,

återvinning/vidareutnyttjande av lösningsmedel, organiska ämnen som

inte används som lösningsmedel (inklusive kompostering och andra

former av biologisk omvandling), metaller och metallföreningar, andra

oorganiska material, regenerering av syror eller baser, återvinning av de

komponenter som används till att minska föroreningar, återvinning av

katalysatorkomponenter, omraffinering eller andra sätt att återanvända

olja samt jordbehandling som är fördelaktig för jordbruket eller

ekologisk förbättring.

Farligt avfall regleras i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12

december 1991 om farligt avfall. Direktivet har genomförts i svensk

lagstiftning genom förordningen (1996:971) om farligt avfall.

En EG-förordning på avfallsområdet är rådets förordning (EEG) nr

259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av

avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Den

trädde i kraft i februari 1993. Förordningar gäller i medlemsländerna utan

införlivande, de får inte heller införlivas. Förordningen har dock

kompletterats i vår lagstiftning genom förordningen (1995:701) om

gränsöverskridande transporter av avfall.

Rådets förordning (EEG) nr 259/93 införlivar i gemenskapsrätten bl.a.

Baselkonventionen av den 22 mars 1989 om kontroll av

gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt

avfall. Sverige har ratificerat denna konvention (prop. 1990/91:90, bet.

1990/91: JoU30, rskr. 1990/91:338) och har genom ratificeringen

förbundit sig att begränsa exporten och importen av farligt avfall i

enlighet med bestämmelserna i konventionen.

Skälen för regeringens förslag: Regeringens bedömning är att

renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och om produ-

centansvar bör integreras samlat i miljöbalken. Det kan naturligtvis

övervägas att låta reglerna om producentansvar bilda ett eget kapitel

inom balken. Bestämmelserna om producentansvar i renhållningslagen

gäller avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna

tillverkar, importerar eller säljer. I den mån detta skall gälla även

fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelserna finnas kvar i

anslutning till regleringen som gäller avfallshantering.

Miljöbalksutredningen anser att det inte finns skäl att nu göra några

ändringar i reglerna om producentansvar. I sitt ställningstagande hänvisar

utredningen till vad som framkom vid en utfrågning ordnad av

utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare för näringslivet,

avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner,

organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes

fram, framför allt från näringslivet och den privata

avfallshanteringsbranschen, var att det är för tidigt att nu göra en

utvärdering av systemet och att de nuvarande reglerna om

producentansvar inte borde ändras.

Även Naturvårdsverket har i ett till regeringen redovisat uppdrag att

utreda behovet av åtgärder på områden där producentansvar införts

(M96/463/6), ansett att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i

systemet, bortsett från vad som redovisas senare i avsnitt 4.20.3.

Miljöbalksutredningen, som hade i uppdrag att överväga var reglerna

om producentansvar skulle inlemmas i miljöbalken, föreslår att

bestämmelserna inarbetas i avsnittet om avfall. Mot bakgrund av vad

som tidigare sagts finner regeringen att det är för tidigt att göra en

utvärdering av systemet som varit i kraft endast ett par år. Reglerna om

producentansvar bör därför som utredningen föreslår hållas samman med

bestämmelserna om avfallshantering i övrigt.

En del remissinstanser, däribland Konkurrensverket, Statskontoret och

Industriförbundet/Svenska Arbetsgivareföreningen, anser att utredningen

inte beaktat det systemskifte som skett inom avfallshanteringen och

analyserat problemen kring producentansvar, konkurrensfrågorna och

monopoliseringen av avfallshanteringen. Även andra remissinstanser,

framför allt inom näringslivet, har också fört fram liknande synpunkter.

Regeringen erinrar i detta sammanhang om att avfallshanteringen

under senare år har utvecklats från att enbart vara en renhållningsfråga

till att utgöra en betydelsefull del i ett kretsloppssamhälle. De av

remissinstanserna efterfrågade systemändringarna har i huvudsak

genomförts. Genom de särskilda förordningarna om utvidgat

producentansvar meddelade med stöd av renhållningslagen har

utvecklingen styrts från enbart traditionell renhållning mot former som

mera överlåter åt producenterna att utforma rationella och miljömässiga

lösningar på avfallsfrågorna och där åtgärderna för att minska

avfallsmängden och avfallets farlighet kan sättas in redan vid

produktionen av varorna.

Regeringen avser i nya förordningar att utvidga producentansvaret med

stöd av miljöbalken. Inom regeringskansliet bereds för närvarande

Kretsloppsdelegationens förslag om producentansvar för byggmaterial

och elektronik.

Kretsloppssamhällets betydelse är något som understryks i FN:s

handlingsprogram Agenda 21. Mängden avfall förutsätts kunna minskas

genom ökad återanvändning både i industrin och bland konsumenter.

Regeringen återkommer vidare i följande avsnitt med ytterligare andra

förslag till skärpningar av både producentansvaret och andra former av

avfallshantering. Avsikten med flera av förslagen är att stärka

kretsloppsprincipen i avfallshanteringen och att öka återvinning och

återanvändning av ämnen och material för att därigenom skapa

förutsättningar för en bättre resurshushållning.

Det kan nämnas att Miljöbalksutredningen i ett kommande betänkande

skall lämna förslag på förordningsbestämmelser med stöd av

bemyndiganden i balkens kapitel om avfall och producentansvar.

Regeringen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på två

paragrafer i renhållningslagen, 2 a § om resurshushållning genom

återanvändning och återvinning samt 3 § första stycket om att avfall skall

hanteras så att olägenhet från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt inte

uppkommer. Dessa bestämmelser föreslås i balken komma till uttryck i

de allmänna hänsynsreglerna, framför allt i 2 kap. 3 § om

försiktighetsmått och 5 § om återanvändning och återvinning, vilka har

generell giltighet för hela balkens tillämpningsområde. Genom att de

formuleras som allmänna hänsynsregler i balken får de en bredare

tillämpning och gäller i andra sammanhang än enbart vid

avfallshantering.

Hänsynsreglerna innebär att återanvändning, återvinning och

hushållning med råvaror och energi samt med mark och vatten skall

främjas vid val av teknik, material och kemiska ämnen m.m. och beaktas

i samband med konstruktion, tillverkning, användning och förbrukning

samt vid skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt. Genom

tillämpning av dessa regler minskas behovet att förbruka ändliga

naturresurser. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och

därmed också omfattningen av deponeringen liksom belastningen av

skadliga ämnen på mark och vatten.

Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken skall balkens samtliga syften

i allmänhet beaktas. Tillstånd bör därför kunna förenas med villkor som

syftar till att så lite avfall som möjligt uppkommer och att det avfall som

ändock uppkommer är så lite skadligt som möjligt.

Vid tillståndsprövning av avfallsanläggningar enligt miljöbalken bör

det också vara möjligt att i villkor ställa krav även på inkommande

avfalls egenskaper för att tillvarata resurshushållnings- och

sorteringsaspekter. Genom en styrning av avfallet till den för

avfallsslaget bästa behandlingen, uppnås en ökad resurshushållning (jfr

författningskommentarerna till 2 kap. 3 och 5 §§).

En sådan tillämpning av hänsynsreglerna överensstämmer med

avfallsdirektivet (75/442/EEG ändrat genom 91/156/EEG). I artikel 3

anges att medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att

främja a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har

farliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet

begränsas..., b) för det andra, att avfall återvinns genom återanvändning,

vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar

till att utvinna sekundära råvaror, eller att avfall används som energikälla.

4.20.2 Definition av avfall

Regeringens förslag: En definition av avfall som överensstämmer

med den definition som gäller inom EU skall införas i miljöbalken.

Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras med EG:s

motsvarande begrepp.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till

förslagen, t.ex. Naturvårdsverket, Konkurrensverket, Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Lunds universitet,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län och

Grossistförbundet Svensk Handel. Naturskyddsföreningen anser dock att

avfallsdefinitionen är svårhanterlig och att den inte korresponderar med

kapitlets övriga bruk av definitionen. Även andra remissinstanser som

Kalmar kommun, Uppsala kommun och Malmö kommun anser att

avfallsdefinitionen är svårtolkad.

Skälen för regeringens förslag: Enligt renhållningslagen avses med

hushållsavfall sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll och

därmed jämförligt avfall. I nuvarande lagstiftning finns däremot ingen

definition av avfall. Frågan om vad som är avfall har i svensk rätt

avgjorts i domar av Högsta domstolen och Regeringsrätten.

Inom EG finns en definition av avfall i direktivet 75/442/EEG om

avfall som har ändrats genom direktiv 91/156/EEG. Där definieras i

artikel 1 a) begreppet avfall på följande sätt: "varje föremål, ämne eller

substans som ingår i de kategorier som anges i direktivets bilaga 1 och

som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av

med. Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18

senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som

tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses

över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma

förfarande". Bilaga 1 innehåller en uppräkning av ett stort antal produkter

och material i en generell form och är mycket vid. Kommissionen har

genom beslut den 20 december 1993 (94/3/EG) antagit den förteckning

som anges i definitionen (EGT nr L 5, 7.1.1994, s. 15). Förteckningen

(Europeiska avfallskatalogen) omfattar 18 sidor.

Frågan har uppkommit om det föreligger några svårigheter att införliva

EG:s definition av avfall i svensk rätt. Såväl Lunds universitet som

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet tillstyrker att EG:s

avfallsdefinition tas in i miljöbalken. Lunds universitet anför att eftersom

definitionen bara utsäger att egendom som ägaren är skyldig att göra sig

av med utgör avfall, däremot inte föreskriver någon sådan skyldighet för

ägaren lär den i och för sig vara väl förenlig med 2 kap 18 §

regeringsformen. Även Uppsala universitet gör denna bedömning.

Problemen med grundlagens egendomsskydd uppkommer först när en

lagregel ger myndigheterna möjlighet att tvinga en enskild att göra sig av

med visst avfall. I sådana fall kan frågor om rätt till ersättning

aktualiseras.

Trots att renhållningslagen inte innehåller någon avfallsdefinition

gäller i Sverige EG:s avfallsdefinition beträffande avfallstransporter

inom landet samt till och från landet eftersom EG, som framgått tidigare,

antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning (EEG) nr 259/93

om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från

Europeiska gemenskapen som trädde i kraft i februari 1993. I artikel 2 i

förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen i artikel

1 a) i direktiv 75/442. Sverige har vidare när det gäller föreskrifterna för

farligt avfall i förordningen (1996:971) om farligt avfall, infört EG:s

definition på avfall och farligt avfall.

Ett införlivande av EG:s avfallsdefinitionen skulle bringa den svenska

lagstiftningen närmare EG-rätten. I allmänhet utgör avfall problem först

när någon lämnar det ifrån sig. Dock kan det finnas situationer när

problem kan uppstå för omgivningen, t.ex. komposter som inte sköts på

ett från miljöskyddssynpunkt tillfredsställande sätt eller avfall som lagras

på en tomt och utgör en olägenhet för hälsa och miljö. Det finns då både

rätt och skyldighet enligt gällande svensk rätt att inom ramen för

tillsynen ålägga den som innehar avfallet olika restriktioner vilka också

kan genomdrivas med stöd av verkställighetsregler utan att

egendomsordningen påverkas. Äganderättsfrågan torde sakna praktiskt

intresse i dessa fall.

Regeringen gör därför den bedömningen att ett införande av EG:s

avfallsdefinition inte strider mot äganderättsskyddet i regeringsformen.

Regeringen föreslår mot bakgrund av det sagda att det i balken införs en

definition av avfall som överensstämmer med EG:s definition i direktivet

75/442/EEG ändrat genom direktiv 91/156/EEG.

Några remissinstanser har invändningar mot den föreslagna

definitionen eftersom den är svårhanterlig och svårtolkad. EG-domstolen

är emellertid den yttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Det finns

inget utrymme för inhemska förtydliganden som inte har sin grund i EG-

rätten. Fortlöpande sker en utveckling av praxis genom EG-domstolen

och frågan får finna sin praktiska lösning i tillämpningen. Här kan dock

helt kort nämnas några avgöranden från EG-domstolen som har betydelse

för tolkningen av avfallsdefinitionen. I C-206-207/88 Vessosso förvaltningsprocesslagen respektive

miljöbalken kompletterad av rättegångsbalken. Så kan t.ex. mål och

ärenden om miljöfarlig verksamhet komma att handläggas i olika ordning

beroende på om prövningen sker i miljödomstolen som första instans

eller som överprövningsinstans. Lagrådet är vidare kritiskt till att det

föreslagna systemet kan medföra att förvaltningsdomstolar och

miljödomstolar kan komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor

som regleras av miljöbalken samt att införandet av miljödomstolar skulle

leda till ökad i stället för minskad splittring för domstolsväsendets del.

Regeringen gör följande bedömning.

Svea hovrätt, Kammarrätten i Stockholm och Koncessionsnämnden för

miljöskydd är i enlighet med vad som redovisats ovan av olika

uppfattning om vilket prövningssystem som bör väljas. Kammarrätten i

Stockholm anser också i likhet med Lagrådet att det är olyckligt med

dubbla processordningar samt att motstridiga avgöranden kan komma att

träffas. Kammarrätten i Stockholm och Domstolsverket anser att

förvaltnings-ärenden bör prövas av förvaltningsmyndighet innan

domstolsprövning sker.

Frågan om vilken ordning som bör gälla för tillståndsprövningen av

vattenmål har varit föremål för tidigare utredningars intresse.

I betänkandet som låg till grund för 1983 års vattenlag föreslogs en

omläggning av den tidigare vattenlagens (1918 års) sammanhållna

prövning vid vattendomstol (SOU 1977:27). Förslaget innebar att

tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen,

Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna.

Kompetensfördelningen mellan dessa myndigheter skulle vara beroende

av företagets storlek och beskaffenhet. Ersättningsfrågorna skulle prövas

av sex fastighetsdomstolar, knutna till samma tingsrätter som de då

befintliga vattendomstolarna. I prop. 1981/82:130 med förslag till ny

vattenlag stannade regeringen, efter en ingående diskussion om olika

systems för- och nackdelar, emellertid för att föreslå att den gällande

ordningen för prövningen av vattenmål skulle behållas, dvs.

vattendomstolarna skulle pröva samtliga frågor om tillåtlighet, tillstånd,

ersättningar och andra villkor med undantag för de tillåtlighetsfrågor som

skulle prövas av regeringen. Bl.a. anfördes att kraven på effektivitet och

snabbhet tillgodosågs bättre med en sammanhållen prövning, att t.ex.

frågor om utformningen av detaljföreskrifter kunde bedömas bättre vid

denna typ av prövning samt att skadeförebyggande åtgärder och

skaderegleringsfrågor ofta hängde samman i vattenmålen. Riksdagen

biföll förslaget men utskottet ansåg att även om lagstiftningen nu skulle

genomföras så borde ett administrativt prövningssystem göras till

föremål för ytterligare överväganden (bet. 1982/83:JoU30 s. 40).

Utskottets syn att ett administrativt prövningssystem ytterligare bör

övervägas har förstärkts genom att frågan om renodling av domstolarnas

roll alltmer kommit i förgrunden under 1990-talet. Renodlingstanken

innebär att domstolarna i princip bör ha endast rättskipande uppgifter.

Renodlingstanken utvecklas i Domstolsutredningens betänkande,

Domstolarna inför 2000-talet, SOU 1991:106. I de senaste årens

budgetpropositioner lämnas redogörelser för reformarbetet inom

domstolsväsendet i bl.a. detta avseende (se prop. 1994/95:100 s. 4 f och

48, prop. 1996/97:1 s. 33 f och prop. 1997/98:1 s. 42 f). Domstolsverket

anser, som framgår av remissredovisningen, att ett förvaltningsärende

först bör ha prövats av en förvaltningsmyndighet innan

domstolsprövning sker.

Regeringen konstaterar att Miljöbalksutredningen inte lämnat något

förslag i frågan om lämpligheten av att tillståndsprövning skall ske i

administrativ ordning i första instans. Mot bakgrund av den inledda

vägen med renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och

remissinstansernas synpunkter finns det emellertid anledning att

överväga om tillståndsprövning i framtiden bör ligga direkt på

miljödomstol eller om frågan skall prövas av domstolen först efter

överklagande av förvalt-ningsmyndighets beslut. Regeringen har för

avsikt att snarast inleda en översyn av frågan om tillståndsprövning i

första instans. Tiden medger inte att översynen genomförs innan

miljödomstolarna inrättas eftersom det är angeläget med en samlad

hantering och prövning av miljöfrågorna redan från tidpunkten för

miljöbalkens ikraftträdande. Det bör därför i enlighet med utredningens

förslag inrättas regionala miljödomstolar knutna till vissa tingsrätter.

Lagrådet har vidare anfört att även de mål som handläggs enligt

förvaltningsprocesslagen bör kunna prövas av en instans som har särskild

inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett avsteg från detta

synes enligt Lagrådet kräva alldeles speciella skäl. Enligt regeringens

mening finns det här sådana speciella skäl. Målen kommer redan i

Miljööverdomstolen att ha prövats av tre instanser. Miljööverdomstolen

är till skillnad från kammarrätterna ensam överprövningsinstans. Detta

motiverar enligt regeringen ett avsteg från vad som normalt gäller och

målen bör kunna stanna i Miljööverdomstolen.

Lagrådet har framfört att inrättandet av miljödomstolar skulle kunna

innebära en ökad risk för motstridiga avgöranden och en ökad splittring

för domstolsväsendets del jämfört med dagens prövningssystem.

Regeringen kommer att noga följa utvecklingen av domstolarnas

prövning och om problem skulle uppstå rätta till dessa. I det här

sammanhanget bör påpekas att miljöbalken bara är första steget i ett

omfattande reformarbete på miljöområdet.

Lagrådet har avstyrkt att mål från förvaltningsdomstolarna förs över

till miljödomstolarna. Till stöd härför åberopar Lagrådet att det i

lagstiftningsärendet inte har framkommit att nuvarande förhållanden ger

anledning att principiellt förändra ordningen för hur sakkunnigutredning

tillförs mål av den karaktären som handläggs av

förvaltningsdomstolarna. Enligt regeringens mening skulle det emellertid

bli en mindre enhetlig prövning av miljöfrågor om målen inte prövas av

miljödomstolarna.

Regeringen föreslår vidare att en Miljööverdomstol skall inrättas. Svea

hovrätt har i dag Vattenöverdomstolen knuten till sig. Det finns alltså

erfarenhet av mål med miljörättslig anknytning i Svea Hovrätt. Det är

därför naturligt att Miljööverdomstolen knyts till Svea hovrätt.

Miljööverdomstolen skall efter prövningstillstånd pröva mål som

överklagats från miljödomstolarna.

Miljödomstolarnas och Miljööverdomstolens prövning behandlas

närmare i nästa avsnitt.

Regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter framgår av

avsnitt 4.21. Vidare finns det några ärendegrupper som det är lämpligast

att regeringen prövar efter överklagande. Det är frågor om föreskrifter av

normkaraktär, skydd av områden och beslut av generalläkaren, se

författningskommentaren till 18 kap. 1 §. Dessutom kommer regeringen

att pröva mål eller ärenden som är av särskild vikt eller om

Naturvårdsverket begär det, se avsnitt 4.22.2. Ärenden som rör försvaret

skall miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens

avgörande.

De ekonomiska konsekvenserna av förslaget behandlas i avsnitt 4.38.

4.22.2 Prövningen i miljödomstolarna

Regeringens förslag: De regionala miljödomstolarna skall som

första instans handlägga och tillståndspröva mål om mera omfattande

miljöfarlig verksamhet, vattenmål och ersättningsmål av olika slag. I

dessa mål tillämpas i första hand miljöbalkens regler och i andra hand

rättegångsbalkens.

Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken får överklagas till

de regionala miljödomstolarna medan kommuners beslut i regel får

överklagas till länsstyrelsen, ett led i prövningskedjan. I dessa mål i

miljödomstolen tillämpas i huvudsak förvaltningsprocesslagen

(1971:291). Ärenden som rör försvaret skall dock miljödomstolen

alltid med eget yttrande överlämna till regeringens avgörande.

De regionala miljödomstolarna skall ha motsvarande

sammansättning som Koncessionsnämnden för miljöskydd.

De regionala miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till

Miljööverdomstolen.

För att Miljööverdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs

det prövningstillstånd i mål som handlagts enligt

förvaltningsprocesslagen.

Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelse får inom

ramen för prövningssystemet föra talan och begära omprövning av

villkor m.m. för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna

intressen.

Kommun får företräda sådana intressen inom kommunen.

Möjligheterna att ompröva tillståndsbeslut skall vara desamma för

miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Koncessionsnämnden för miljöskydd föreslår att

rättegångsbalkens regler skall tillämpas även i mål som överklagas till

domstolarna om det inte finns andra fördelar med att tillämpa

förvaltningsprocesslagen än att det är ett friare och enklare förfarande än

rättegångsbalken. Naturskyddsföreningen anser att det skapar oreda att

blanda samman rättegångsbalken med förvaltningsprocesslagen och att

det är bättre att välja ett system av processregler, nämligen det

förvaltningsprocessuella. Norrköpings kommun anser att flertalet

processuella regler med fördel kan samlas i en särskild lag och

ifrågasätter varför kommunernas beslut skall överklagas till länsstyrelse

och inte direkt till miljödomstolen.

Växjö och Umeå tingsrätter anser det väsentligt att den typ av tjänster

för beredningsjurister som för närvarande finns vid Koncessionsnämnden

bibehålls samt att miljöråden bör ha erfarenhet av miljöfrågor eller vat-

tenfrågor. Miljöcentrum anser att miljödomstolen på grund av sin sam-

mansättning inte kan betraktas som en konventionell domstol, utan sna-

rare som en myndighet vilket strider mot artikel 6 Europakonventionen.

Miljöcentrum anser vidare att domstolen vid handläggning av skade-

ståndsärenden bör bestå av endast jurister, ett miljöråd och nämndemän.

Skogsindustrierna anser att det är oacceptabelt att företag på A-listan

inte kan få överklagande av villkor givet i första instans omprövat på

grund av att prövningstillstånd krävs.

Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att Naturvårdsverket bör

ges sådana instruktioner att dess deltagande i prövningen, särskilt när det

gäller de mest komplicerade verksamheterna, blir obligatoriskt för att det

allmänna intresset skall kunna hävda sig i prövningssystemet. Enligt

nämnden bör flera centrala myndigheter såsom Kemikalieinspektionen,

Räddningsverket och Socialstyrelsen agera som remissinstanser vid

beredningen av ärenden. Boverket efterlyser överväganden angående

vilka centrala myndigheter som bör ges rätt att föra talan och att det

måste uppmärksammas att verket, Socialstyrelsen och

Riksantikvarieämbetet har uppgifter enligt balken. Länsstyrelserna i

Värmlands, Jämtlands, Gävleborgs, Östergötlands och Kristianstads län

tillstyrker att länsstyrelserna får föra talan mot beslut enligt balken för att

tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Sveriges Fiskares

Riksförbund anser att Fiskeriverket bör ges rätt att föra talan i miljömål.

Naturskyddsföreningen anser att sakägare och ideella organisationer bör

tillerkännas talerätt. Uppsala universitet, Landskrona kommun och

Miljöcentrum anser att sakägare skall ges rätt att påkalla omprövning.

Sundsvalls kommun anser det orimligt att inte miljönämnden som

tillsynsmyndighet äger rätt påkalla omprövning av tillstånd. Sundsvalls

kommun anser att tillsynsmyndigheter bör ha rätt att ansöka om

omprövning.

Fiskeriverket tillstyrker att vattenverksamhet i likhet med miljöfarlig

verksamhet får omprövas efter tio år. Svea hovrätt anser att det bör finnas

en möjlighet att besluta om längre tid än tio år för omprövning av villkor

eftersom det i diskussioner i samband med införandet av vattenlagen,

särskilt ifråga om större vattenföretag befunnits rimligt med en tidsgräns

om 30 år på grund av långa avskrivningstider avseende investerat kapital.

Enligt hovrätten är det inte tillfyllest att endast i motivtexten ge besked

om de avvägningar som skall göras från ekonomiska och andra

synpunkter och det framhålls att det är tveksamt om nyetableringskrav

(jfr 3:10) skall ställas på omprövning av befintliga verksamheter. Lunds

universitet ifrågasätter om det finns skäl att generellt sänka

omprövningstiden till tio år. Svenska Kraftverksföreningen ifrågasätter

införandet av gemensamma omprövningsregler eftersom dessa kan hota

de ekonomiska förutsättningarna för befintliga vattenföretag och hämma

tillkomsten av nya. Det finns särskilda begränsningsregler i 15 kap. 10 §

vattenlagen som bör gälla.

Naturskyddsföreningen anser att processföring förutsätter resurser och

att en tänkbar möjlighet är att låta part finansiera miljöorganisationernas

processföring. Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet anser att

kommunerna måste ges möjlighet att ta ut ersättning för sitt arbete med

prövningsärenden. Fastighetsägareförbundet kan från principiella

synpunkter inte acceptera att miljöorganisationer inte skall kunna

förpliktas att betala motpartens rättegångskostnader eller

fördröjningskostnader om dessas talan inte vinner bifall eftersom

organisationerna tilldelas en roll som ställföreträdare för de

samhällsorgan som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av

lagstiftningen på detta område. Miljöcentrum föreslår att kärandepart

garanteras full rättshjälp utan begränsning vid skadeståndsprocesser och

uppger att kostnader för utredning m.m. uppgått till miljonbelopp i

enskilda fall och att sökanden alltid bör stå för motpartens kostnader vid

all tillståndsprövning enligt balken. Vidare föreslås att försäkringsbolag

inom ramen för balken åläggs att tillhandahålla rättsskyddsförsäkring till

ett belopp om 500 000 kr. Lunds universitet anser att det är rimligt att

miljöorganisationer får ersättning för rättegångskostnader om de vunnit i

högsta instans och föreslår att undantag från huvudregeln kan göras

beträffande kostnader i högre rätt när det föreligger särskilda (synnerliga)

skäl. Socialstyrelsen framhåller att miljömedicinsk kompetens måste

tillförsäkras bl.a. miljödomstolarna vid prövningen av miljö- och

hälsoskyddsfrågor.

 Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt bör enligt

regeringen vara att instansordningen bör vara så rak och enkel som

möjligt. Alla mål och ärenden i miljöbalken bör handläggas inom ramen

för samma prövningssystem. De processuella reglerna bör finnas i

balken. På detta vis uppnås den i miljöbalken eftersträvade

sammansmältningen och integrationen. Processuella bestämmelser som

avser mer speciella situationer bör dock med fördel kunna inarbetas i den

lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som regeringen

föreslår, se avsnitt 4.16. Miljödomstolarnas huvudsakliga verksamhet blir

tillståndsprövning och de skall inte pröva brottmål. Dessa bör i sedvanlig

ordning prövas av tingsrätt i den sammansättning som enligt

rättegångsbalken gäller för sådana mål. Ej heller skall miljödomstol

pröva mål om äganderätt eller fastighetsindelningen. Prövningen av

sådana mål bör ligga kvar på tingsrätt i den sammansättning som gäller

för tvistemål resp. fastighetsdomstol.

Lagrådet har sagt sig inte kunna tillstyrka att lagrådsremissens förslag

med en uppdelning av vattenverksamheter mellan miljöbalken och den

särskilda vattenlagen läggs till grund för lagstiftning. Enligt Lagrådet

leder uppdelningen till korsvisa hänvisningar och svåröverskådlighet.

Om vattenlagen skall ingå i en samordnad miljölagstiftning anser

Lagrådet att prövningssystemet bör ges en annan och mer överskådlig

utformning.

Regeringen har i avsnitt 4.16 bemött Lagrådets kritik i fråga om

uppdelningen av vattenverksamhet mellan miljöbalken och den särskilda

lagen och funnit att den bör genomföras. Den fråga som återstår är då att

Lagrådet anser att prövningssystemet bör ges en annan och mer

lättöverskådlig utformning. Här är enligt regeringens mening först att

märka att de regler som regeringen föreslår behövs och är nödvändiga för

att få till stånd ett komplett prövningssystem. Mot bakgrund av den

sammansmältning som regeringen vill åstadkomma finns det två

alternativ. Det ena innebär att alla processuella bestämmelser tas in i

miljöbalken medan det andra innebär att lagrådsremissens förslag med

uppdelning mellan miljöbalken och den särskilda lagen följs. Vad som,

trots Lagrådets kritik, talar för att välja det andra alternativet är att de

bestämmelser som föreslås tas in i den särskilda lagen rör speciella

situationer eller har direkt anknytning till de materiella bestämmelser

som regleras i den lagen. Även om uppdelningen medför nackdelen med

korsvisa hänvisningar anser regeringen dock att fördelarna med

uppdelningen överväger nackdelarna.

De regionala miljödomstolarna kommer att handlägga mål både i första

instans och efter överklagande av statliga myndigheters beslut. Den kritik

Lagrådet framfört mot detta behandlas i föregående avsnitt.

De mål som handläggs av de regionala miljödomstolarna i första

instans kan delas in i ansökningsmål och ersättningsmål av olika slag.

Ansökningsmålen består av två typer av mål nämligen

1) mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet (A-listan)

2) mål om vattenverksamhet.

De processuella bestämmelser som skall gälla för dessa mål kommer

nära nog fullständigt att tas in i miljöbalken. Där anges bl.a. att regionala

miljödomstolar har fullständig utredningsskyldighet. Rättegångsbalkens

(RB) bestämmelser kommer att tillämpas som kompletterande regler. Det

är främst i vissa frågor som rör enskilda anspråk som RB blir tillämplig.

De regionala miljödomstolarna kommer alltså att ha fullständig ut-

redningsskyldighet i tillståndsfrågor.

De ersättningsmål som föreslås prövas i första instans av regional

miljödomstol är mål som i dag motsvaras av ersättningsmål enligt

naturvårdslagen, vattenlagen och miljöskadelagen. Dessa mål prövas i

dag av fastighetsdomstol, vattendomstol och allmän domstol. I framtiden

kommer de alltså att prövas av en domstol, nämligen regional

miljödomstol inordnad i tingsrättsorganisationen.

För de mål som prövas av de regionala miljödomstolarna efter

överklaganden föreslås att, utöver de särskilda bestämmelser som ges

direkt i miljöbalken, förvaltningsprocesslagen skall gälla. Det är ett något

enklare och friare förfarande som är anpassat till överprövning av

ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet.

Förvaltningsprocesslagen är dessutom till skillnad från rättegångsbalken

särskilt anpassad för ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. För

överprövningen av sådana ärenden passar rättegångsbalken mindre väl.

Länsstyrelsernas prövning av mål om miljöfarlig verksamhet utvecklas i

nästa avsnitt.

Om inte annat föreskrivs i miljöbalken, kommer de statliga myndig-

heternas beslut att kunna överklagas till regional miljödomstol.

Kommunala nämnders beslut kommer att kunna överklagas till

länsstyrelse och därefter till regional miljödomstol.

Förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller (34 a §) att det om det

är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall

pröva ett överklagande från länsrätten. Regeringen anser att det på

motsvarande sätt när miljödomstol tillämpar förvaltningsprocesslagen

bör krävas prövningstillstånd av Miljööverdomstolen för att ett

överklagande från miljödomstol skall prövas av Miljööverdomstolen.

Regeringen kommer att pröva tillåtligheten av mera omfattande

verksamheter, se avsnitt 4.21. Regeringen prövar dessutom efter

överklagande beslut från statliga myndigheter dels i frågor som rör

bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat,

kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden

eller vattenskyddsområden, dels beslut av generalläkaren. De

nyssnämnda besluten är sådana att de lämpligen bör prövas av

regeringen. Vidare skall överklagade ärenden som rör försvaret av

miljödomstolen med eget yttrande överlämnas till regeringens prövning.

Detsamma gäller övriga mål och ärenden som är av särskild vikt eller

om Naturvårdsverket begär det. Utgångspunkten för om ett mål eller

ärende bör överlämnas till regeringen bör vara om ärendet verkligen

kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Ärendet kan t.ex.

beröra områden av riksintresse. Frågor som rör försvaret är regelmässigt

av riksintresse.

Regeringens förslag till prövningssystem innebär att en annan ordning

än i dag skall gälla för flertalet typer av mål som har anknytning till

miljön. Detta innebär dock inte att ett helt nytt system har tillskapats. De

flesta regler vi föreslår om prövning hos förvaltningsmyndigheter och

domstolar har motsvarigheter i dag. De processuella reglerna har således

i väsentliga delar sin grund i idag gällande regler som har visat sig

fungera förhållandevis bra.

De regionala miljödomstolarna avses få i princip samma

sammansättning som Koncessionsnämnden för miljöskydd. Således

kommer miljödomstolen att bestå av två fasta ledamöter, en ordförande

och ett miljöråd som motsvarar nämndens tekniske ledamot. Miljöråden

skall ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av

miljöfrågor. Vattenfrågor är då att anse som miljöfrågor. Dessutom bör i

miljödomstolens sammansättning ingå två ledamöter utan fast

anknytning till miljödomstolen. Dessa skall ha sakkunskap och

erfarenhet från särskilda verksamhetsfält som de frågor som

miljödomstolen skall pröva handlar om. Det är sålunda naturligt att ha en

ledamot med erfarenhet från Naturvårdsverkets verksamhetsområde.

Härigenom kan domstolen tillföras t.ex. biologisk eller annan

naturvetenskaplig expertis om detta anses behövligt för prövningen i ett

särskilt fall. Det kan antas att en stor del av de tillståndsfrågor som

miljödomstolen kommer att få ta befattning med i mål som gäller

miljöfarlig verksamhet kommer att avse industriföretag eller kommunala

anläggningar. Det bör därför i miljödomstolen ingå också en ledamot

med erfarenhet från industriell eller kommunal verksamhet. De

sakkunniga ledamöterna skall inte vara partsrepresentanter, utan skall

företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för

miljödomstolen. Domstolens sammansättning står således inte, som

Miljöcentrum gör gällande, i strid mot artikel 6 Europakonventionen om

de mänskliga rättigheterna.

Ordföranden får i det enskilda fallet bestämma om ledamoten skall ha

industriell eller kommunal erfarenhet. Om det t.ex. behövs en ledamot

med erfarenhet av skogsindustri skall ordföranden kunna bestämma att

en ledamot med sådan erfarenhet skall ingå i domstolen.

Sakkunskapen bör kunna utnyttjas på motsvarande sätt i mål om

vattenverksamhet och övriga mål som skall prövas enligt miljöbalken.

Även i dessa mål kommer det att finnas behov av bl.a. biologisk,

industriell och kommunal kompetens.

Flera remissinstanser föreslår att ytterligare sakkunniga ledamöter bör

ingå i domstolen. Det föreslås sakkunniga ledamöter inom områden som

planering, miljömedicin och sociala frågor. Regeringen anser dock att

den sakkunskap som behövs utöver den föreslagna bör tillföras mål och

ärenden genom att berörda myndigheter har talerätt, utgör

remissinstanser och/eller anlitas som sakkunniga.

Växjö och Umeå tingsrätter har tagit upp frågor om beredningsjurister

vid miljödomstolarna. Detta bör bli en fråga för genomförandefasen av

arbetet.

Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna bör inom

prövningssystemets ram, såsom varande myndigheter med ett vidsträckt

verksamhetsområde, få föra talan för att tillvarata miljöintressen och

andra allmänna intressen. Övriga myndigheter som berörs av ett mål eller

ärende bör i stället vara remissinstanser. Därigenom kommer deras

sakkunskap att kunna tas till vara.

Rätten att påkalla omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor bör på

anförda skäl begränsas till samma myndigheter som har talerätt. Att ge

enskilda sakägare rätt att väcka talan i mål eller ärenden om omprövning

skulle föra för långt. Deras rätt tillgodoses genom att de kan anmäla

oförutsedd skada och väcka talan om skadestånd. De kan också

uppmärksamma taleberättigade myndigheter på missförhållanden. Begär

myndighet omprövning så finns det naturligtvis inget som hindrar

enskilda från att yttra sig i omprövningsmålet. Sundsvalls kommun anser

att tillsynsmyndighet bör ha rätt att ansöka om omprövning av villkoren

för tillstånd. Det förhåller sig dock så att det inte behövs någon ansökan

om kommun eller förvaltningsmyndighet har meddelat tillståndet. Det är

när miljödomstol meddelat tillstånd som ansökan om omprövning kan bli

aktuell. Sådana tillstånd rör huvudsakligen mål eller ärenden av

förhållandevis komplicerad beskaffenhet. Av resursskäl bör inte rätten att

föra talan i omprövningsmål delas upp på alltför många händer.

Regeringen anser därför att rätten att ansöka om omprövning inte bör

tillkomma tillsynsmyndighet utan begränsas till Naturvårdsverket,

Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med

prövningsverksamheten.

Naturvårdsverket är en central tillsynsmyndighet medan

länsstyrelserna verkar på den regionala nivån. Naturvårdsverket bör, som

central myndighet på området föra talan i frågor av principiell betydelse

eller där frågor av annat skäl är av större vikt. Koncessionsnämnden

anser att Naturvårdsverkets medverkan i de mest komplicerade ärendena

bör göras obligatorisk. Det är helt klart att Naturvårdsverket bör spela en

mycket aktiv roll. Regeringen anser att det bör behövas i än högre grad i

verksamheten framöver. Verket skall ha en aktiv roll i miljömässigt

viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Naturvårdsverket bör också

genom allmänna råd och annan rådgivning stödja länsstyrelserna i deras

arbete. Kammarkollegiet bör främst engagera sig för att bevaka de

allmänna intressena i vattenmålen.

Kommunen företräder allmänna intressen inom kommunen.

Om sakägarbegreppet se avsnitt 4.26 och miljöorganisationers talerätt,

se avsnitt 4.27.

Vattenlagen skall enligt regeringens förslag arbetas in i miljöbalken.

Prövningen skall ske i ett enhetligt system. Ett miljötänkande skall

genomsyra hela miljöbalken. Det är då också naturligt att även reglerna

om återkallelse och omprövning av tillstånd görs så enhetliga som det är

möjligt. Om en sådan anpassning skall underlåtas måste starka skäl tala

mot enhetliga regler. Sådana skäl har inte framkommit under arbetets

gång eller framkommit av remissen.

Regeringen föreslår den ändringen för vattenverksamheternas del att

omprövning skall kunna ske av alla tillstånd efter tio år. En

sammansmältning av miljöskyddslagens och vattenlagens regler sker

också. Det har framförts från kraftverksindustrins sida att denna ändring

skulle minska investeringsviljan och rubba de ekonomiska

förutsättningarna för befintliga vattenverksamheter. I dag bestämmer

vattendomstolen en tid på mellan tio till trettio år i tillståndsdomen. Det

är dock att märka att det inte är fråga om en obligatorisk omprövning

efter tio år. Beaktas bör också att regeringens förslag innebär att det vid

omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra

bestämmelser att verksamhetens bedrivande avsevärt försvåras eller

måste upphöra. Regeringen anser därför och på grund av den tyngd som

miljöfrågor bör ha för framtiden att det generellt bör vara möjligt att

ompröva även vattenverksamheter efter tio år. När villkoren sätts

tillämpas skälighetsregeln i 2 kap. 7 § lagförslaget.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har anfört att det inte skulle bli

fråga om officialprövningsskyldighet för miljödomstolen eftersom

rättegångsbalkens regler (17 kap. 3 §) kommer att gälla. Detta är inte

riktigt. I miljömålen gäller 22 kap. miljöbalken istället för 17 kap.

rättegångsbalken.

Flera remissinstanser har tagit upp frågor om rättegångskostnader.

Regeringen har övervägt att utvidga rätten till ersättning för

rättegångskostnader, främst till att avse inte bara vattenverksamheter utan

också miljöfarliga verksamheter. När det gäller luftföroreningar är dock

sakägarbegreppets (se avsnitt 4.26) omfattning så vidsträckt att det inte

skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rättegångskostnader i

sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det är därför olämpligt att

ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för

rättegångskostnader.

Rättigheter bör korrespondera med skyldigheter. Det är därför

lämpligast att de ideella organisationerna som inte är sakägare i egentlig

mening inte får vare sig rätt till eller skyldighet att betala

rättegångskostnader.

4.23 Länsstyrelsernas prövning av ärenden om miljöfarlig

verksamhet

Regeringens förslag: Länsstyrelsernas prövning av tillstånd till

miljöfarlig verksamhet skall få fastare former genom att de prövas av

en självständig och till länsstyrelsen administrativt knuten

prövningsmyndighet. Den består av en erfaren jurist och en person

med erfarenhet av miljöfrågor.

 Dessutom skall förfarandet vid länsstyrelsen anpassas till

förfarandet i miljödomstolen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att förslaget om att två

eller flera länsstyrelser samverkar i en gemensam prövningsmyndighet

torde vara en förutsättning för effektivisering och nollkostnadslösning.

Jordbruksverket, Länsrätten i Stockholms län, Skogs och

lantbruksakademien samt länsstyrelserna i Jönköpings och Värmlands

län anser att det inte bör inrättas särskilda prövningsmyndigheter vid

länsstyrelserna. Statskontoret och Jordbruksverket anser att det bör vara

tillräckligt med en ändring av länsstyrelseinstruktionen. Länsrätten i

Stockholms län och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,

förordar fristående förvaltningsmyndigheter. Länsstyrelserna i

Stockholm, Malmöhus, Kris-tianstads, Göteborgs och Bohus,

Gävleborgs, Jämtlands och Norrbottens län och Advokatsamfundet

tillstyrker förslaget att bilda miljöprövnings-myndigheter vid

länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser vidare att

förslaget är utmärkt men att prövningsmyndigheternas

verksamhetsområden bör utvidgas till att omfatta all tillståndsprövning i

första instans av miljöfarlig verksamhet samt alla överklaganden av

kommunala beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen och anför

att ett administrativt förfarande är att föredra framför ett judiciellt i första

instans. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att inrättandet av en

miljöprövningsmyndighet vid länsstyrelsen kräver ytterligare

överväganden och anför att prövningen med hänsyn till rättssäkerheten

kräver en prövningsnämnd som bör kunna besättas med personer redan

verksamma inom länsstyrelsen. Landskrona kommun anser att det finns

skäl för att införa ett system som hindrar att landshövdingen och

länsstyrelsens lekmannastyrelse deltar i prövningen av miljöärenden.

Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag har som

inriktning att länsstyrelserna skall pröva tillståndsfrågor om miljöfarlig

verksamhet i samma utsträckning som idag. Länsstyrelsen skall dock

alltid som första instans pröva ärenden som rör försvaret.

Länsstyrelsernas organisation bör utvecklas så att de får ökade

möjligheter att effektivisera sin prövning av ärenden om miljöfarlig

verksamhet.

Det föreslås därför att regler skall ges om länsstyrelsernas kompetens

och sammansättning i frågor om tillståndsprövning till miljöfarlig

verksamhet. Prövningen bör ges fastare former för att säkerställa att

tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyller höga krav på

rättssäkerhet. Vidare bör, för att ytterligare effektivisera prövningen,

samarbete kunna ske under mera organiserade former mellan flera

länsstyrelser.

Regeringen föreslår dessutom att flera av de processuella

bestämmelser som gäller för förfarandet i miljödomstol skall tillämpas

även på länsstyrelsen.

I dag gäller enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen att reglerna i

verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på beslutsfattandet i

länsstyrelserna. Som huvudregel gäller enligt 21 § verksförordningen att

myndighetens chef (i detta fall landshövdingen) är beslutande i frågor

som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden men

att denne kan delegera beslutsrätten till underordnade tjänstemän genom

arbetsordning eller särskilda beslut.

Reglerna i verksförordningen grundas på den s.k. byråkratiska

beslutsordningen. Endast en tjänsteman är beslutande i ett ärende och

denne fattar beslutet under medverkan av en eller flera underordnade

eller sidoordnade tjänstemän. Vid länsstyrelserna är det således

landshövdingen som ytterst har beslutanderätten i de flesta frågor.

Genom delegationsordningar är dock betydande delar av beslutsfattandet

flyttat till lägre nivåer.

Redan i dag utförs den största delen av tillståndsprövningen av

miljöfarlig verksamhet vid länsstyrelserna.

Fördelningen av ärenden mellan Koncessionsnämnden och

länsstyrelserna regleras genom en förteckning som är fogad som bilaga

till miljöskyddsförordningen (1989:364). På förteckningen betecknas

verksamheter som prövas av Koncessionsnämnden med bokstaven A,

verksamheter som prövas av länsstyrelserna med B och verksamheter

som är anmälningspliktiga hos kommun med C. Knappt 30 branscher

prövas av Koncessionsnämnden och ca 100 av länsstyrelserna. I ett tiotal

branscher prövas de största anläggningarna av Koncessionsnämnden och

andra av länsstyrelserna.

Länsstyrelserna kommer att ha tre officiellt erkända roller enligt

miljöbalken: tillståndsrollen och tillsynsrollen, inkl. rollen som

företrädare för det allmänna intresset bl.a. inför miljödomstolen.

Rent allmänt kan sägas att tillståndsrollen bör säras från de övriga

rollerna. Tillstånd och tillsyn bör enligt regeringens principiella

uppfattning helst inte ligga hos samma myndighet, på samma sätt som

ägande och drift bör vara skilt från tillståndsgivning resp. tillsyn. I de här

aktuella fallen bör emellertid av praktiska och ekonomiska skäl vid

tillståndsprövningen tas till vara den kunskap i sakfrågorna som finns

inom länsstyrelsen genom länsstyrelsens övriga roller. En uppdelning av

prövning och tillsyn bör kunna åstadkommas internt inom länsstyrelsen.

Regeringen återkommer till rollfördelningen längre fram i detta avsnitt.

Prövningsmyndighet bör ha tillgång till såväl kvalificerad juridisk

sakkunskap som sakkunskap om miljöfrågor. Sådan sakkunskap finns

redan hos länsstyrelserna.

Vad som bör diskuteras är hur det inom ramen för

länsstyrelseorganisationen, dvs. utan att det skapas ett helt fristående

administrativt tillståndsorgan, skall kunna åstadkommas ett system, som

framstår som tillräckligt självständigt och kompetent för att det skall

kunna vinna ett brett förtroende.

Ett förhållande som i sådana sammanhang har diskuterats är

avsaknaden av regler för beslutsfattandet. Utan tydliga regler om

sammansättning och kompetens i beslutsfunktionen kan det vara svårt att

förutse utgången av ett ärende med de anspråk på rättssäkerhet som bör

ställas.

Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den

juridiska hanteringen bör en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras.

Reglerna bör garantera att inte något tillståndsärende handläggs och

avgörs utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.

Om länsstyrelserna dessutom, som regeringen föreslår, skall tillämpa

en del av de processuella regler som gäller för förfarandet i

miljödomstolen kommer rättssäkerheten att öka ytterligare. Vilka

bestämmelser som bör tillämpas av länsstyrelserna framgår av

författningskommentaren, se avsnitt 5.1.19.

Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet rör förhållanden av stor

betydelse såväl allmänt sett som för enskilda människor. Höga krav på

rättssäkerhet bör således ställas. Regeringen föreslår därför att det vid

varje länsstyrelse bör inrättas en miljöprövningsmyndighet.

Miljöprövningsmyndigheter får dock samverka. Prövningsmyndigheten

skall pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt B-listan.

Miljöprövningsmyndigheten bör inrättas genom en särskild förordning.

Lagrådet anför att tanken i remissen tydligen är att en organisatorisk

enhet som är administrativt inordnad i länsstyrelsen skall pröva

tillståndsfrågor under full självständighet vid ärendehandläggningen. Det

ter sig dock enligt Lagrådets mening inte rättsligt adekvat att beteckna en

sådan inom länsstyrelsens ram inordnad prövningsenhet som med

lagregleringens utformning får antas skola besluta på länsstyrelsens

vägnar och i dess namn som en särskild förvaltningsmyndighet. Frågan

vilken ställning och benämning som den tillståndsprövande enheten hos

länsstyrelsen skall ha kräver ytterligare överväganden under beredningen.

Som Lagrådet antyder skall prövningen ske under full självständighet.

Det är alltså inte fråga om en fristående särskild förvaltningsmyndighet.

En helt adekvat benämning är svårt att finna. Regeringen anser dock att

det trots Lagrådets påpekanden går att använda beteckningen

miljöprövningsmyndighet. Ytterligare överväganden får ske under den

fortsatta beredningen.

I miljöprövningsmyndigheten fattar ledamöterna, en jurist och en

miljösakkunnig, kollegiala beslut.

Juristen i miljöprövningsmyndigheten skall vara lagfaren och erfaren i

domarvärv, dvs. skall ha minst notariemeritering och särskild erfarenhet

av rättsliga frågor enligt miljöbalken. Den miljösakkunnige skall ha

teknisk eller naturvetenskaplig utbildning. Den sakkunnige skall enligt

regeringens förslag ha särskild erfarenhet av miljöfrågor.

Juristen och den miljösakkunnige fattar besluten om tillstånd till

miljöfarlig verksamhet. Miljöprövningsmyndigheten bör kunna besättas

med personal som redan är verksamma inom länsstyrelsen.

Tillståndsärendena bör handläggas av juristen. Eventuella nödvändiga

beslut under handläggningen tas av prövningsmyndigheten (juristen

ensam). Handläggaren på miljövårdsenheten, som företräder "det

allmänna intresset", skall avsluta sin beredning genom att avge

länsstyrelsens yttrande till prövningsmyndigheten. Yttrandet, med

länsstyrelsens förslag till villkor m.m., kommuniceras sedan av

prövningsmyndigheten med sökanden och övriga berörda.

Om ärendet prövas utan offentligt sammanträde föredras ärendet av

miljöhandläggaren för prövningsmyndigheten, som därefter meddelar

beslut. Föredraganden har inte rätt att delta i beslutet. Om ärendet prövas

vid offentligt sammanträde får handläggaren företräda det allmänna

intresset vid sammanträdet. På så sätt uppstår ett tydligt partsförhållande

mellan det allmänna intresset och övriga berörda sakägare inför

prövningsmyndigheten.

Med det föreslagna systemet kommer länsstyrelsens roll enligt

miljöbalken att fördelas så att tillståndsfrågor ligger på miljöprövnings-

myndigheten vid länsstyrelsen, medan tillsyn inkl. företrädarskap för

allmänna intressen ligger på länsstyrelsen som sådan.

Som länsstyrelsen i Jämtlands län anfört är inte avsikten att skapa

behov av nya tjänster inom länsstyrelsen. Tjänstemännen kan ha

arbetsuppgifter utanför miljöprövningsmyndigheten.

Genom att länsstyrelsernas prövning ges fastare former på sätt

regeringen nu föreslagit kan förutsättningarna för att flytta över mål från

A-listan till B-listan öka. I framtiden bör länsstyrelsen kunna pröva flera

ärenden på A-listan än i dag. Av 9 kap 8 § andra stycket framgår dock att

länsstyrelsen alltid skall pröva tillstånd som rör Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets

radioanstalt. Regeringen har den 19 december 1996 beslutat att ge

Naturvårdsverket i uppdrag att se över fördelningen mellan A- och B-

listan. Uppdraget har redovisats till regeringen i oktober 1997.

Regeringen har överlämnat Naturvårdsverkets förslag till

Miljöbalksutredningen.

1

1