Regeringens proposition

1997/98:16

Sverige, framtiden och mångfalden från

invandrarpolitik till integrationspolitik

Prop.

1997/98:16

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Sundsvall den 11 september 1997

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Leif[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Inrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

På några decennier har Sverige genom invandring blivit ett land präg-

lat av kulturell och etnisk mångfald. Mer än 900 000 personer är födda

utomlands. Av dessa har mer än 40 procent varit bosatta i Sverige 20

år eller mer. Ytterligare ca 700 000 är födda i Sverige och har genom

åtminstone den ena av sina föräldrar rötter även i ett annat land. Till

den kulturella och etniska mångfalden bidrar också de minoriteter som

funnits i Sverige under lång tid.

Regeringen anser att denna mångfald bör tas som utgångspunkt för

den generella politikens utformning och genomförande på alla sam-

hällsområden och nivåer. Säråtgärder som riktar sig till invandrare

som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas

under den första tiden i Sverige.

I propositionen föreslår regeringen mål och inriktning för en fram-

tida integrationspolitik. Målen för integrationspolitiken skall vara lika

rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak-

grund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund

och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt

och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och

medansvariga för.

Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge stöd

till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna

grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns

lika rättigheter och möjligheter samt förebygga och motverka diskri-

minering, främlingsfientlighet och rasism.

Regeringen föreslår i propositionen att en ny myndighet inrättas

med ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag

på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera integrations-

processerna i samhället. Myndigheten skall ha det övergripande an-

svaret för att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett

etnisk och kulturell bakgrund samt för att förebygga och motverka

diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Myndigheten skall

också ha ansvar för att nyanlända invandrare får stöd för sin integra-

tion i det svenska samhället. Vidare skall myndigheten följa och ut-

värdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och

kulturella mångfald. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

inordnas i myndighetens organisation, men med en självständig

ställning.

Regeringen anser att kommunerna även i fortsättningen bör anordna

individuellt inriktad introduktion för skyddsbehövande och andra

invandrare som kommunen får särskilda statliga bidrag för.

Introduktionen bör dock förbättras i flera avseenden inom den

nuvarande ramen. Detta bör bland annat ske genom att introduktionen

i större utsträckning utgår från individens behov och förutsättningar

och i högre grad utformas tillsammans med den enskilde. Vidare bör

folkrörelserna i större utsträckning spela en viktig roll i

introduktionen. Regeringen anser att stöd och insatser bör samlas i ett

introduktionsprogram. I propositionen redovisas vad ett sådant

program bör innehålla och vad introduktionen bör leda till.

Regeringen anser att nuvarande system med möjlighet för

kommunerna att betala ut introduktionsersättning bör bibehållas. En

nyhet som föreslås är dock att en kommun om det finns särskilda skäl

till det får bevilja introduktionsersättning till andra invandrare än

skyddsbehövande och deras anhöriga om de deltar i ett

introduktionsprogram.

Staten bör enligt regeringens bedömning ge stöd till organisationer

som bildats av invandrare eller annars på etnisk grund och vars verk-

samhet ligger i linje med de integrationspolitiska målen. En särskild

utredare kommer att få regeringens uppdrag att utveckla former för ett

resultatstyrt bidragssystem. Vidare anser regeringen att stödet till

Stiftelsen Invandrartidningen bör avvecklas.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Lagtext 6

3 Ärendet och dess beredning 7

4 Sverige och mångfalden en bakgrund 9

4.1 Det förändrade Sverige 9

4.2 Levnadsförhållanden 12

5 Från invandrarpolitik till integrationspolitik 15

5.1 Den nuvarande politiken 15

5.2 Utgångspunkter för en ny politik 19

5.3 Mål och inriktning för en framtida integrationspolitik 21

5.4 Konsekvenser och genomförande 25

5.5 Invandrarbegreppet 26

5.6 Uppföljning av integrationspolitiken 27

5.7 Integration och återvandring 28

6 Delaktighet och inflytande 30

6.1 Delaktighet i samhällsutvecklingen 30

6.2 Samhällsinformation 32

6.2.1 Stiftelsen Invandrartidningen 34

6.3 Stöd till organisationer och deras verksamhet 37

6.3.1 Bidragsfördelande myndighet 40

6.4 Diskriminering, främlingsfientlighet och rasism 41

6.5 Medborgarskap 43

7 Arbete och försörjning 45

7.1 Ökad mångfald 45

7.2 Vidtagna och pågående åtgärder 47

7.3 Framtida insatser inom arbetsmarknadspolitiken 49

7.4 Ökad sysselsättning genom eget företagande 53

8 Språk och utbildning 56

8.1 Behovet av kunskaper i svenska språket 56

8.1.1 Sfi och svenska som andraspråk 58

8.2 Andra modersmål än svenska 61

8.3 Utbildning och lärande 63

8.3.1 Förskola och skola som mötesplats och

läroplats 64

9 Kultur och religion 67

10 Utsatta bostadsområden 70

11 Särskilda insatser för nyanlända invandrare 75

11.1 Nyanlända invandrares behov av stöd 75

11.2 Introduktionen för skyddsbehövande och vissa andra

invandrare 77

11.2.1 Utgångspunkter 77

11.2.2 Förbättrad introduktion för skyddsbehövande 79

11.2.3 Innehållet i introduktionsprogrammen 83

11.2.4 Uppföljning 90

11.2.5 Riktlinjer för Invandrarverket 91

11.2.6 Riktlinjer för Arbetsmarknadsverket 92

11.2.7 Statens roll vid nyanlända invandrares

bosättning 93

11.3 Introduktionsersättning 94

12 Ansvariga myndigheter 98

12.1 Nuvarande myndighetsorganisation 98

12.2 En ny myndighet för integrationspolitiken 99

12.3 Myndighetens uppgifter 103

12.4 Konsekvenser och myndighetens organisering 106

13 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser 109

14 Författningskommentar 110

Bilaga 1 Sammanfattning av slutbetänkandet Sverige, framtiden och

mångfalden (SOU 1996:55) 111

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1996:55) 116

Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Lika möjligheter (SOU

1997:82) 118

Bilaga 4 Sammanfattning av promemorian Introduktionsersättning

tre alternativ (Ds 1997:47) 121

Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna (SOU 1997:82 och Ds

1997:47) 123

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 11 september 1997

...................................................................... 124

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068)

om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlän-

ningar,

2. godkänner regeringens förslag om mål och inriktning för integra-

tionspolitiken (avsnitt 5.3),

3. godkänner regeringens förslag om att inrätta en ny myndighet för

integrationspolitiken (avsnitt 12.2).

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra

utlänningar

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall

införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 a §

En kommun får, om det finns sär-

skilda skäl till det, bevilja intro-

duktionsersättning till andra nyan-

lända invandrare än vad som före-

skrivs i 2 §.

____________________

Denna lag träder i kraft den 1 mars 1998.

3 Ärendet och dess beredning

Invandrarpolitiska kommittén

Regeringen bemyndigade i november 1994 statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] att

tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över den

svenska invandrarpolitiken (dir. 1994:130). I uppdraget ingick bland

annat att utvärdera den nuvarande invandrarpolitiken och bedöma om

de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de

politiska målen varit relevanta och fungerat tillfredsställande. En

annan uppgift var att avväga hur långt man når med generella insatser

inom ramen för den allmänna samhällspolitiken och i vilken utsträck-

ning särskilda kompletterande åtgärder behövs. Kommittén antog

namnet Invandrarpolitiska kommittén.

Kommittén överlämnade i juli 1995 delbetänkandet Arbete till In-

vandrare (SOU 1995:76) med förslag till arbetsmarknadsåtgärder.

Delbetänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av

remissvaren finns tillgänglig i Regeringskansliet (dnr A95/4372/IP). I

en skrivelse till regeringen i februari 1996 kompletterade kommittén

dessa förslag. Förslagen i delbetänkandet och i skrivelsen återfinns till

stor del i slutbetänkandet. Vissa av förslagen har behandlats i

propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000,

m.m. (prop. 1995/96:222).

Den 17 april 1996 överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Sve-

rige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). I detta föreslås nya

mål och riktlinjer för invandrarpolitiken och för den generella sam-

hällspolitiken. En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1.

Till betänkandet hör två bilagor med samma SOU-nummer som be-

tänkandet, Vägar in i Sverige och På väg mot eget företagande.

 Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över re-

missinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren

finns tillgänglig i Regeringskansliet (dnr In96/783/IE).

Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare och en ny myn-

dighetsstruktur samt promemoria om introduktionsersättning

Efter beslut av regeringen tillkallade statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] i januari

1997 en särskild utredare med uppgift att föreslå inriktning av intro-

duktionen för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur på

det integrationspolitiska området (dir. 1997:10). Utredaren över-

lämnade i maj 1997 sitt betänkande Lika möjligheter (SOU 1997:82)

till regeringen. En sammanfattning finns i bilaga 3.

Parallellt med detta utredningsarbete har en arbetsgrupp inom Rege-

ringskansliet utrett frågan om möjligheterna att införa en särskild in-

troduktionsersättning för nyanlända invandrare. Arbetsgruppen redo-

visade i juni 1997 sitt arbete i promemorian Introduktionsersättning

tre alternativ (Ds 1997:47). En sammanfattning av promemorian finns

i bilaga 4.

Betänkandet och arbetsgruppens promemoria har dels remissbe-

handlats, dels tagits upp vid ett remissmöte. Remissinstanserna åter-

finns i bilaga 5. En remissammanställning finns tillgänglig i

Regeringskansliet tillsammans med protokoll från remissmötet (dnr

In97/1608/IE). Betänkandet och promemorian har även varit föremål

för särskilda överläggningar med representanter för Svenska Kom-

munförbundet. Synpunkter har vidare inhämtats från invandrarorgani-

sationer genom ett samrådsmöte i det av regeringen tillsatta Invandrar-

och flyktingpolitiska rådet.

4 Sverige och mångfalden en bakgrund

4.1 Det förändrade Sverige

Migrationen

Under tiden efter andra världskriget har Sverige haft en nettoinflytt-

ning av utländska medborgare. Invandringen har varierat starkt mellan

olika år med toppar kring 1970, då ett stort antal invandrare kom från

Finland och åren 1993 94 med en omfattande invandring av flyktingar

från f.d. Jugoslavien. De senaste decennierna har 30 50 000 utländska

medborgare årligen invandrat till Sverige samtidigt som 10 30 000

personer har utvandrat. En stor andel av dem som invandrat är i yngre,

arbetsföra åldrar. Vad gäller könsfördelningen har den varit jämn, med

undantag för invandringen från några få länder som Polen och Thai-

land, där andelen kvinnor varit större. Under åren 1945 1970 utgjor-

des invandringen huvudsakligen av arbetskraft från Norden och övriga

Europa. Från år 1972 har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen

praktiskt tagit upphört, samtidigt som flyktinginvandringen och an-

höriginvandringen har ökat.

Fig. 1 Invandringen av utländska medborgare 1984 1996

Fig. 1 saknas se den tryckta prop.

Invandringen från de nordiska länderna har varit ganska jämn under

den senaste tioårsperioden, bortsett från en tillfälligt ökad arbets-

kraftsinvandring från Norge omkring 1989. Detsamma gäller i huvud-

sak också invandringen från de övriga europeiska länderna fram till

1992 då den ökade kraftigt till följd av invandringen från f.d. Jugosla-

vien. Den utomeuropeiska invandringen ökade kontinuerligt under

större delen av perioden 1984 1992. De senaste åren har en minskning

skett i absoluta tal även från utomeuropeiska länder. De två senaste

åren har det skett en minskning i den totala invandringen bortsett från

en svag ökning av invandringen från EU-länder exklusive Norden

(fig. 1).

Det finns ett genomgående mönster i variationerna över åren, näm-

ligen att invandringen från ett land ökar starkt under några år för att

sedan ebba ut. Detta mönster gäller för såväl länder från vilka Sverige

tagit emot arbetskraftsinvandrare som för länder varifrån många

skyddsbehövande kommit. Variationerna kan också beskrivas som en

basinvandring från ett stort antal olika länder som är tämligen oför-

ändrad år från år och som tidvis plötsligt fylls på med en omfattande

invandring från ett eller ett par länder. Denna basinvandring ligger på

ungefär 20 000 personer per år.

Återvandringsmönstret varierar både mellan olika kategorier in-

vandrare och över tiden. Finländare som invandrade år 1990 återvand-

rade snabbare än de som invandrade år 1970. För invandrare från

Asien är mönstret det motsatta. En allt mindre andel återvandrar.

En del av dem som utvandrar återkommer till Sverige. Av t.ex. de

chilenska medborgare som återvände till Chile år 1985 hade hälften

kommit tillbaka till Sverige inom fyra år. Det är inte ovanligt att det

bland dem som invandrar under ett visst år finns 3 4 000 utländska

medborgare som bott i Sverige tidigare och som således redan har er-

farenhet av Sverige och svenska förhållanden och i den meningen inte

kan betraktas som nya invandrare.

Förändrad befolkningssammansättning

På mycket kort tid, endast några decennier, har invandringen radikalt

förändrat befolkningssammansättningen. Sverige har blivit ett land

med etnisk och kulturell mångfald. Till den etniska och kulturella

mångfalden bidrar också de minoriteter som har funnits i Sverige un-

der lång tid.

På 25 år, från år 1970 till 1995, ökade antalet utrikes födda med ca

400 000 personer vilket var en ökning på nära 75 procent. Antalet ut-

rikes födda var den 1 januari 1997 ca 944 000 vilket är 11 procent av

befolkningen. Av de utrikes födda är ca 511 000 eller 54 procent

svenska medborgare. Under den senaste tioårsperioden har ökningen i

absoluta tal varit större än under någon tidigare period. Speciellt stor

var ökningen av personer födda i utomeuropeiska länder. År 1996 var

ca 335 000 personer födda i ett utomeuropeiskt land, vilket kan jäm-

föras med ca 25 000 personer år 1970. Sedan år 1980 har antalet per-

soner födda i något annat nordiskt land kontinuerligt minskat. De upp-

gick år 1996 till drygt 290 000 personer. Ungefär lika många var

födda i ett annat europeiskt land det året.

Av de ca 944 000 personer som var utrikes födda vid årsskiftet

1996/97 har en stor andel, nära 40 procent, varit i Sverige i 20 år eller

mer, men ett tämligen stort antal, drygt 20 procent, har varit i Sverige

fem år eller mindre. De som kommer från de nordiska länderna utgör

40 procent av dem som invandrade till Sverige före år 1986 och varit

bosatta i landet tio år eller mer, medan nära 40 procent av dem som

invandrade till Sverige år 1992 eller senare och varit bosatta i landet

fem år eller mindre kommer från utomeuropeiska länder (fig. 2).

Fig. 2 Utrikes födda i hela landet efter födelseland och invandringsår

31 december 1996

Fig. 2 saknas se den tryckta prop.

Åldersstrukturen bland de utrikes födda skiljer sig starkt från dem

som är födda i Sverige. Det finns relativt färre i båda ändarna på

åldersskalan bland de utrikes födda medan de är kraftigt

överrepresenterade i åldern 18 44 år. Även bland dem som är i åldern

45 64 år är de utrikes födda lätt överrepresenterade.

Sedan mitten av 1980-talet har emellertid andelen utrikes födda barn

ökat och de utgör i dag 6 procent av samtliga barn i åldern 0 17 år.

Bland dessa finns förhållandevis fler barn i skolåldern och färre riktigt

små. De flesta utrikes födda barnen kommer från det tidigare Jugosla-

vien och Bosnien-Hercegovina. 17 procent av alla barn under 18 år

som är födda i Sverige har minst en förälder född utomlands och 7

procent har föräldrar som båda är födda utomlands. I den senare grup-

pen finns en stor andel barn till föräldrar som är relativt nyinvandrade.

Totalt har en femtedel av alla barn under 18 år minst en förälder född

utomlands.

Ofta görs i beskrivningar av befolkningen en uppdelning på sven-

skar och invandrare. I populationen invandrare brukar då också inklu-

deras personer som inte själva har invandrat, men som har minst en

invandrad förälder. Detta gäller oavsett om personerna är svenska eller

utländska medborgare. Så räknat har ca 1,6 miljoner människor i Sve-

rige vad som brukar kallas invandrarbakgrund. Det meningsfulla i att

göra en sådan uppdelning av befolkningen har börjat ifrågasättas allt-

mer, bl.a. för att uppdelningen ger en falsk bild av en homogen grupp.

Sedan mitten av 1980-talet, då det lokala flyktingmottagandet inför-

des, har flyktingar bosatt sig eller kommunplacerats i hela landet.

Denna spridning har inte påverkat den stora koncentrationen av in-

vandrare till storstadsområdena, men däremot fått som följd att be-

folkningssammansättningen i de flesta av landets kommuner påverkats

av invandringen. Genom de möjligheter att ordna sitt eget boende som

asylsökande har sedan år 1994 har inflyttningen till storstadskommu-

nerna ökat sett i relation till inflyttningen till andra kommuner. Den

relativt sett gynnsamma arbetsmarknaden i storstäderna är också en

faktor som har påverkat inflyttningen. Den spridning över landet som

den s.k. hela-Sverige-strategin har bidragit till kommer emellertid att

innebära att kommuner utanför storstadsområdena även fortsättnings-

vis kommer att få en viss invandring, t.ex. av anhöriga till dem som

redan är bosatta i kommunen.

4.2 Levnadsförhållanden

För att kunna göra en meningsfull beskrivning av befolkningens lev-

nadsförhållanden måste hänsyn tas bland annat till kön, ålder och ut-

bildningsbakgrund. Detta gäller även när man vill studera levnadsvill-

koren för dem som har invandrat till Sverige och deras barn. För de

utlandsföddas situation har både tidpunkten för invandringen och vis-

telsetiden i landet stor betydelse. Ju längre bosättningstiden är i Sve-

rige desto större är sannolikheten att den materiella och sociala situa-

tionen motsvarar den infödda befolkningens. Situationen för barn med

föräldrar som båda är utrikes födda påverkas också av föräldrarnas

vistelsetid i landet.

Fig. 3 Sysselsatta, arbetslösa resp. ej i arbetskraften andra halvåret

1996

Fig. 3 saknas se den tryckta prop.

Arbetslösheten har blivit det svåraste hindret för människor att

skaffa sig jämbördiga levnadsvillkor. En konsekvens av arbetslösheten

är att de som aldrig lyckas få ett reguljärt arbete även ställs utanför det

generella trygghetssystemet i form av arbetslöshetsförsäkring och

ytterst hänvisas till socialbidrag för sin försörjning. Det finns stora

skillnader mellan olika invandrargrupper när det gäller deltagande i

arbetslivet. Invandrare från Afrika och Asien samt relativt nyanlända

invandrare har i gemen stora svårigheter att få fotfäste på arbetsmark-

naden (fig 3).

De som invandrade på 1950- och 1960-talen hade, i relativa tal,

arbete i större utsträckning än infödda svenskar, vilket till stor del kan

förklaras med att de kom som arbetskraftsinvandrare. Vid 1970-talets

mitt började arbetskraftsdeltagandet sjunka för utländska medborgare.

Skillnaderna mellan utländska och svenska medborgare ökade under

1980-talets högkonjunktur för att förstärkas ytterligare under 1990-

talets höga arbetslöshet. Svårast att få arbete har det varit för unga

människor och för invandrare som har kommit till Sverige under den

senaste tioårsperioden.

Flera omständigheter har bidragit till att försvåra arbetsmarknads-

situationen för många invandrare. Dit hör strukturomvandlingen i nä-

ringslivet, allmänt ökade kompetenskrav, större krav på kunskaper i

svenska språket, men också diskriminering och negativa attityder

bland arbetsgivare samt avsaknaden av kontakter och nätverk med

betydelse för arbetslivet bland invandrare. Till detta kommer en kraf-

tigt ökad invandring under åren 1985 1995. Den rekordhöga invand-

ringen från f.d. Jugoslavien i början av 1990-talet avspeglas i stati-

stiken genom låg sysselsättningsintensitet och hög relativ arbetslöshet

bland utländska medborgare från Östeuropa. Bland dem som står utan-

för arbetsmarknaden finns många nyinvandrade som har behov av om-

fattande vidareutbildning och arbetsförberedande åtgärder innan de

kan få ett reguljärt arbete.

Ungdomar

Statistiska centralbyrån (SCB) visar i sina prognoser att andelen ung-

domar i åldern 16 24 år som genom någon av sina föräldrar har rötter

i ett annat land än Sverige kommer att öka. Redan om femton år

kommer var fjärde ung person att själv vara invandrare eller ha minst

en förälder som har invandrat. Många ungdomar kommer således ge-

nom släktskap i kontakt med olika kulturer och sätt att tänka. Studier

visar att det bland dagens ungdomar finns ett förhållningssätt till andra

kulturer och levnadssätt som bör tas till vara och som kan motverka de

negativa inställningar till personer med utländsk bakgrund som finns

dokumenterade bland ungdomar.

Det finns i dag tecken på att en ny underklass håller på att växa

fram. Unga människor med utländskt medborgarskap, i synnerhet om

de inte är nordbor, har en högre relativ arbetslöshet än svenska med-

borgare. Många har svårigheter till följd av kort skolgång, bristande

kunskaper i svenska språket och avsaknad av nätverk som kan under-

lätta inträdet på arbetsmarknaden. Många saknar förebilder och ett

ökande antal avbryter sin skolgång. För dem som är uppväxta i in-

vandrartäta och utsatta bostadsområden kan det vara svårt att tillägna

sig ett fullgott svenskt språk. Marginaliseringen av vissa grupper visar

en oroväckande tendens att sammanfalla med etniska och sociala

skiljelinjer. Den som misslyckas förlorar hoppet om framtiden, känner

sig diskriminerad och har svårt att känna samhörighet och tilltro till

samhället.

Ungdomarnas uppväxtvillkor påverkas av föräldrarnas sociala och

ekonomiska situation. Undersökningar visar att barn med inte helt

svenskspråkig bakgrund som grupp presterar något lägre än de

svenskfödda eleverna på läsförståelseprov. Elever med invandrarbak-

grund finns representerade längs hela skalan, från de allra lägst till de

allra högst presterande. Om man jämför barn med samma sociala och

ekonomiska bakgrund är emellertid skillnaderna små. Exempel på den

sociala bakgrundens betydelse redovisas i betänkandet Ursprung och

utbildning (SOU 1993:85), där det bl.a. visas att barn till invandrare

oftare når högre utbildning än barn till svenskfödda föräldrar, när de

jämförs från liknande social bakgrund.

Kvinnor

Spännvidden är stor bland såväl invandrade kvinnor som invandrade

män vad beträffar utbildning, språkkunskaper och deltagande i arbets-

kraften.

Utomnordiska kvinnor har extremt låg sysselsättningsgrad jämfört

med dem som är födda i Norden. Den krympande arbetsmarknaden

inom den offentliga sektorn och traditionellt kvinnliga jobb har

drabbat invandrade kvinnor särskilt hårt. Många har hamnat i en rund-

gång med kortare arbetsperioder avbrutna av arbetslöshet och studier.

Bland dem som har invandrat det senaste decenniet finns många som

aldrig har kommit in på arbetsmarknaden. Detta gäller i synnerhet dem

som flyttade till Sverige när de var äldre och som har kort skolgång

från hemlandet. Många invandrade kvinnor kommer från kulturer som

inte uppmuntrar förvärvsarbete för kvinnor. Detta kan påverka moti-

vationen och ambitionen att utbilda sig och söka sig ut på arbetsmark-

naden.

Äldre invandrare

En annan utsatt grupp är medelålders och äldre invandrare. En del

flyttade till Sverige som arbetskraftsinvandrare och andra har kommit

som flyktingar eller som anhöriga till tidigare invandrade. Under tidig-

are perioder med god sysselsättning fick många arbete trots bristande

kunskaper i svenska språket, men strukturomvandlingar och rationali-

seringar har slagit ut stora grupper från arbetsmarknaden. Bland de

äldre som har flyttat till Sverige före pensionsåldern under det senaste

decenniet har flertalet misslyckats med att få ett reguljärt arbete.

5 Från invandrarpolitik till integrationspolitik

5.1 Den nuvarande politiken

Framväxten av en invandrarpolitik

Kring mitten av 1960-talet initierades de första åtgärderna för att un-

derlätta invandrares anpassning till livet i Sverige. I samband med att

riksdagen år 1968 fattade beslut om att reglera invandringen (prop.

1968:142, bet. 1968:StatsU196, rskr. 1968:405) slogs det fast att

 invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå som

den inhemska befolkningen . Detta mål om jämlikhet skulle i huvud-

sak förverkligas genom generell välfärdspolitik. Att medverka till att

de som hade invandrat lärde sig svenska och fick information om det

svenska samhället borde i princip vara det enda undantaget från den

generella politiken. Vad gällde kulturella traditioner och språk an-

sågs att kontakten med det egna modersmålet var viktig, men att staten

inte hade möjlighet att ha särskilda arrangemang för vissa grupper.

Initiativ till att bevara traditioner borde komma från den egna gruppen.

Staten borde inte medverka till att skapa isolerade nationella befolk-

ningsgrupper.

Den allmänt utbredda uppfattningen kring mitten av 1960-talet var

att det var bäst om de som invandrade, och inte tänkte återvända till

hemlandet, assimilerades så snart som möjligt. Assimilationstanken

började emellertid att ifrågasättas och strax efter beslutet om utlän-

ningspolitiken år 1968 tillsattes en utredning, Invandrarutredningen,

som fick till uppgift att kartlägga invandrares och minoriteters situa-

tion samt föreslå samhällsåtgärder för att underlätta deras möjligheter

att anpassa sig till livet i Sverige.

På grundval av Invandrarutredningens betänkande (SOU 1974:69)

fattade riksdagen år 1975 (prop. 1975:26, bet. 1975:InU6, rskr.

1975:160) beslut om riktlinjer för en svensk invandrarpolitik. Dessa

sammanfattades i de tre målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Be-

slutet innebar ett klart avståndstagande från en assimilationspolitik.

Invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle inte bara erkän-

nas, den skulle också främjas. I efterhand har det ofta sagts att med de

nya målen lades grunden till ett mångkulturellt samhälle.

Beslutet om invandrarpolitiken år 1975 ledde till att flera av de sär-

åtgärder som införts på försök under senare hälften av 1960-talet per-

manentades och att initiativ togs till nya åtgärder och reformer med

invandrare som målgrupp. Hemspråksundervisning, stöd till kulturella

verksamheter som bokinköp, radio- och TV-program och litterär pro-

duktion på andra språk än svenska är exempel på säråtgärder som

skulle förverkliga invandrarpolitiken. Stora satsningar gjordes också

på information. Staten producerade information för invandrare på

olika språk och på lätt svenska, medan svenskar fick information om

invandrare.

Även om beslutet om invandrarpolitiken innebar att den generella

politiken kompletterades med säråtgärder för invandrare blev det både

år 1975 och vid senare tillfällen fastslaget att invandrarpolitiken i hu-

vudsak skulle bygga på den generella politiken och att varje myndig-

het och berörd organisation skulle ta ansvar för invandrare på samma

sätt som för befolkningen i övrigt. Året efter riksdagsbeslutet infördes

regler om fackmyndigheternas ansvar. Sådana bestämmelser finns nu i

förordningen (1986:856) om statliga myndigheters ansvar för

invandrare m.fl. Ett övergripande ansvar att bevaka invandrares behov

av åtgärder och att samordna samhällsinformation till och om

invandrare lades på Statens invandrarverk (Invandrarverket).

Framväxten av en migrationspolitik

När en svensk invandrarpolitik växte fram under 1960- och 1970-talen

skedde det från början med nära koppling till invandringspolitiken.

Detta tog sig uttryck såväl i regelsystem och åtgärder som på det

organisatoriska planet. Sålunda fick den myndighet som upprättades år

1969, Invandrarverket, uppgifter på båda områdena för att ge uttryck

åt sambandet och säkerställa en samordning. År 1985 kompletterades

de flyktingpolitiska värderingar och ambitioner, som uttrycktes i ut-

länningslagen, med utökade insatser för mottagande av de skyddsbe-

hövande och deras anhöriga. Även på detta område fick Invandrar-

verket betydande uppgifter.

Utvecklingen har lett till högre krav på helhetssyn och samverkan.

Detta gäller både internationellt och nationellt mellan olika politiska

områden. I december 1996 beslutade riksdagen därför om en migra-

tionspolitik, omfattande både flykting-, invandrar-, invandrings- och

återvandringsfrågor (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr.

1996/97:80). Det konstaterades att dessa frågor spänner över ett brett

fält av åtgärder, både i Sverige och utomlands. Ett sådant fält utgörs

av mottagandet av skyddsbehövande och andra invandrare i Sverige.

Andra åtgärder sker inom ramen för utrikes-, säkerhets-, handels- och

biståndspolitiken. Varje politisk område utgår från sina egna mål och

riktlinjer. Kravet på helhetssyn betonas starkt i det migrationspolitiska

beslutet. De grunder som där anges skall vara vägledande för

politikens inriktning på de olika områdena.

Utvecklingen efter år 1975

Det närmare innehållet i invandrarpolitiken lades fast åren närmast

efter 1975. De förändringar som skett därefter har med några undantag

skett inom ramen för existerande åtgärder. Ett undantag utgör in-

rättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering år 1986. För-

slaget till inrättandet lades fram i propositionen Invandrarpolitiken

(prop. 1985/86:98). I samma proposition fastslogs att de invandrar-

politiska målen skulle ligga fast. En annan större förändring var om-

organiseringen av flyktingmottagandet vid mitten av 1980-talet, då det

ansvar som tidigare hade legat på Arbetsmarknadsverket fördes över

till Statens invandrarverk och kommunerna. Som en följd av den allt

mer omfattande asylinvandringen kom så gott som alla landets kom-

muner att engageras i flyktingmottagandet, vilket kom att kallas hela-

Sverige-strategin. År 1991 infördes även ett nytt statligt ersättnings-

system till kommunerna. I propositionen Aktiv flykting- och im-

migrationspolitik (prop. 1990/91:195), som drogs tillbaka av den bor-

gerliga regeringen år 1991, föreslogs bland annat en klarare skillnad

mellan invandrarpolitik med stödåtgärder för nyanlända och en allmän

politik utformad efter olika gruppers behov.

Målen för invandrarpolitiken har varit vägledande för utformningen

av den statliga politiken på olika samhällsområden och i den konkreta

statliga och kommunala verksamheten. Genom invandrarpolitiken har

invandrarna som grupp gjorts synlig i samhället. Som en följd av poli-

tiken har också medvetenheten om att hänsyn måste tas till invand-

rarna, dvs. till dem som inte är födda i Sverige och barnen till dessa,

fått spridning i den offentliga verksamheten.

Att synliggöra invandrare som grupp har emellertid med tiden fått

följder som varken var förutsedda eller avsedda, detta av flera skäl.

När invandrarpolitiken började växa fram under sextio- och sjuttio-

talet var omfattande invandring ett tämligen nytt fenomen och de

flesta som politiken och åtgärderna riktades till hade i allmänhet varit

kort tid i Sverige. Det var naturligt att rikta politiken mot en grupp

som hade det gemensamt att de nyligen invandrat och att de hade sitt

ursprung i ett begränsat antal europeiska länder. De flesta hade också

kommit till Sverige som arbetskraftsinvandrare.

Genom fortsatt och till antalet allt mer omfattande invandring växte

den invandrade befolkningen samtidigt som den grupp invandrare som

bott länge i Sverige blev allt större. Under 1980-talet växte kritiken

bland etablerade invandrare mot statens politik. De menade att invand-

rarpolitiken glömts bort till följd av den uppmärksamhet och de resur-

ser som invandringspolitiken och asylfrågorna tog i anspråk. De hade

andra önskemål och behov än nyanlända flyktingar. För många var det

inte bara svårt att identifiera sig med nyanlända flyktingar. Som etab-

lerade i det svenska samhället önskade många bli kvitt invandrar-

stämpeln. Allt fler började också protestera mot att till och med de

som var födda och uppvuxna i Sverige eller som hade vuxit upp i en

familj där den ena föräldern var född och uppvuxen i Sverige blev

kallade invandrare.

Avsikten med invandrarpolitiken har varit att innefatta dem som har

invandrat i den svenska samhällsgemenskapen. Genom att politiken i

så stor utsträckning kommit att rikta sig till invandrare som grupp och

därmed satt invandrarskapet och den invandrades kulturella och etni-

ska bakgrund i centrum, har den emellertid bidragit till att invand-

rarskap förknippats med annorlundaskap . Invandrarpolitiken, till-

sammans med den särskilda administration som byggts upp för att ge-

nomföra den, har därigenom kommit att på ett olyckligt sätt förstärka

en uppdelning av befolkningen i ett vi och ett dom och därigenom

medverkat till uppkomsten av det utanförskap som många invandrare

och deras barn upplever i det svenska samhället.

Valfrihet, mångkultur och mångfald

Valfrihetsmålet har ända sedan det formulerades år 1975 varit det

mest omdebatterade av de tre invandrarpolitiska målen. Målet om

kulturell valfrihet har dels skapat förväntningar på en särskild politik

för etniska grupper, dels setts som ett hot mot svenskheten. Ofta har

diskussionen förts som en fråga om valfrihetens gränser . I den till-

bakadragna propositionen Aktiv flykting- och immigrationspolitik

gjorde regeringen bedömningen att staten inte kan lägga fast andra

gränser för valfriheten än vad lagar och andra författningar reglerar. I

stället behövs en fördjupad diskussion om hur Sverige skall bli ett mer

jämlikt mångkulturellt samhälle.

Den diskussion om invandrarpolitiken som mot slutet av 1980-talet

började föras i termer av mångkultur skilde sig inte mycket från de-

batten om valfrihetsmålet. Huvudintresset kretsade i båda fallen kring

invandrarnas rättigheter och möjligheter jämfört med svenskarnas.

Både valfrihet och mångkultur blev således begrepp förknippade med

invandrare. Det vanliga har varit att använda mångkulturellt som en

synonym till mångetniskt. En del har emellertid ansett att det är ge-

nom att ge begreppet fler dimensioner än den etniska som det blir me-

ningsfullt och intressant att använda.

Den invandrarpolitiska kommitté, IPOK, som tillsattes år 1980 (dir.

1980:48) och som fyra år senare avlämnade sitt slutbetänkande In-

vandrar- och minoritetspolitiken (SOU 1984:58), menade att Sverige

aldrig genom invandring kommer att bli ett mångkulturellt samhälle, i

varje fall inte i bemärkelsen att landet kommer att bestå av ett antal ur-

skiljbara grupper med olika språk och kulturer. Det skulle inte bli en

sådan geografisk och yrkesmässig koncentration som behövdes för att

grupper skulle kunna överleva en längre tid. Denna syn på etniska

gruppers överlevnad är densamma som många forskares. Invandrade

grupper brukar lösas upp som sammanhållna etniska och språkliga

grupper redan efter ett par generationer. Såvida de inte utsätts för ett

stort yttre tryck som ökar den inre sammanhållningen, utestängs från

det omgivande samhället eller får ett nytillskott till gruppen genom in-

vandring, överlever de sällan mer än fyra generationer.

1990-talets invandrarpolitiska kommitté tar i sitt slutbetänkande upp

förekomsten av de olika, och ofta motstridiga, innebörder som be-

greppen mångkultur och mångkulturell kan ges. I Sverige används de

ofta som något eftersträvansvärt, dvs. de ges en normativ innebörd.

Många forskare väljer att inte ge begreppet mångkultur en normativ

innebörd utan använder det som en beskrivning av hur ett samhälle ser

ut vad avser dess befolkning. Av en sådan beskrivning följer inte

självklart hur staten och samhället skall förhålla sig till mångfalden

eller vilka åtgärder som skall vidtas bara att ett förhållningssätt be-

hövs och att mångfalden måste få betydelse för politik och åtgärder.

Den närmare utformningen och innebörden av detta måste alltid ut-

formas med utgångspunkt i demokratiska värden och bestämmas i en

kontinuerlig demokratisk process, konstaterar kommittén.

Till följd av att begreppet mångkultur laddats med så många och

olika innebörder har regeringen alltmer övergått till att i stället tala om

samhällets mångfald. Den mångfald som är relevant för bedömningar

och förslag i denna proposition berör inte bara etnisk mångfald utan

också kulturell, religiös och språklig. Mångfald kan också syfta på alla

de livserfarenheter som landets invånare har, av vilka somliga är för-

värvade utanför Sveriges gränser.

Gränserna mellan vad som är etniskt å ena sidan och kulturellt å den

andra är inte alltid klara eller givna. Kultur, språk och religion kan

betraktas som delar som ingår i eller konstituerar det etniska. Kultur

kan också vara det överordnade som innefattar de andra delarna eller

något som inte alls har med dem att göra. Regeringen utgår i denna

proposition från att etnisk och kulturell mångfald är begrepp som in-

nefattar språklig och religiös mångfald, att etniskt och kulturellt är be-

grepp vars innebörd överlappar varandra samt att de ofta, men inte

alltid, kan användas som synonymer. Eftersom mångfald inte auto-

matiskt associeras med en bestämd sorts mångfald undviks en ensidig

fokusering på etnicitet och etnisk tillhörighet. Vidare utgår regeringen

från att en persons etniska bakgrund eller etniska tillhörighet kan vara

svensk likaväl som t.ex. samisk, finsk, kurdisk, muslimsk, etc.

5.2 Utgångspunkter för en ny politik

Regeringens bedömning: Samhällets etniska och kulturella mångfald

bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och

genomförande på alla samhällsområden och nivåer.

Politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp bör be-

gränsas till insatser och åtgärder som kan behövas under den första ti-

den i Sverige.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag att säråtgär-

der för invandrare skall begränsas till en introduktionsfas och att åt-

gärder som behövs därefter skall rymmas inom ramen för den gene-

rella politiken överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna in-

stämmer i kommitténs förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Den generella politiken

Den nuvarande politiken har haft sin styrka i att den utgått från prin-

cipen att invandrare skall omfattas av samma generella politik som

den övriga befolkningen och ha i huvudsak samma rättigheter. Som

visas bland annat i Invandrarpolitiska kommitténs analys av invand-

rarpolitiken är det i allt väsentligt den generella politiken samt förut-

sättningarna att genomföra den som avgör hur situationen för dem

som invandrat utvecklar sig. Den situation som personer med utländsk

bakgrund befinner sig i är således i huvudsak en konsekvens av den

generella politiken och dess räckvidd och möjligheter och inte av de

invandrarpolitiska säråtgärderna.

På samma sätt som för befolkningen i övrigt kommer det givetvis

också i fortsättningen att vara genom den generella politiken och dess

styrka som möjligheter ges att påverka invandrares livsvillkor och

levnadsförhållanden. Mot bakgrund bland annat av den kritik som

riktats mot invandrarpolitiken anser regeringen att det finns skäl att

ännu starkare betona den generella politikens betydelse.

Av demokratiska skäl anser regeringen att den generella politiken på

ett helt annat sätt än hittills måste utgå från och spegla den etniska och

kulturella mångfald som finns i samhället. Mångfalden måste åter-

speglas både i hur politiken formuleras och hur den genomförs. Detta

är nödvändigt för att trovärdigt kunna hävda att politiken tar sin ut-

gångspunkt i alla människors lika värde. Vidare torde möjligheterna

att bryta dagens tendenser till etnisk segregering i samhället och ge

förutsättningar för bättre levnadsförhållanden för utsatta grupper öka

om politiken utformas med utgångspunkt i befolkningens faktiska

sammansättning och bakgrund och tar till vara alla de kompetenser

och erfarenheter som finns i landet.

I den generella politiken har det alltid funnits åtgärder för individer

och grupper med särskilda behov. Regeringen anser att behov som har

sin grund i att en person inte har svenska som modersmål eller saknar

en svensk utbildningsbakgrund skall vara självklara att beakta när åt-

gärder för personer med särskilda behov utformas. Det bör således

normalt vara behovet i sig, och inte invandrarskapet, som motiverar

åtgärderna.

Säråtgärder riktade till invandrare

Mot bakgrund av hur invandrarpolitiken kommit att bidra till den fel-

aktiga föreställningen att invandrare är en från svenskar avvikande och

homogen grupp, anser regeringen att det är angeläget att framtida sär-

åtgärder riktar sig till invandrare som grupp endast när detta är be-

fogat, dvs. när invandrarskapet är en mer relevant utgångspunkt för

åtgärder än andra förhållanden. Regeringen anser att det endast är un-

der den allra första tiden i Sverige som det kan finnas skäl att låta

själva invandrarskapet stå i fokus för eventuella åtgärder men att hän-

syn även då skall tas till individuella skillnader och behov.

Under den första tiden har de flesta invandrare mycket gemensamt.

Flertalet har inte svenska som modersmål och inte heller kunskaper

om hur det svenska samhället fungerar. Däremot har en hel del av dem

som invandrar en anknytning till Sverige, genom att de har anhöriga

eller vänner som redan bor här, och har därigenom ett socialt nätverk

som kan vara till nytta när de skall orientera sig i det nya landet.

Dessa nätverk är emellertid många gånger otillräckliga, exempelvis

när det gäller att ta sig in på arbetsmarknaden. Regeringen anser där-

för att de som invandrar kan behöva stöd för att snabbt skaffa sig de

redskap de behöver för att kunna leva och försörja sig i Sverige. Sär-

skild uppmärksamhet bör ägnas skyddsbehövande för vilka det ofta

krävs stödinsatser under den första tiden och för vilka staten har ett

särskilt ekonomiskt ansvar.

Den migrationspolitiska helhetssynen bör vara vägledande vid ut-

formningen av stöd och åtgärder. Grunden i migrationspolitiken är de

mänskliga rättigheterna. Rättigheterna är individuella vilket ger en

viktig utgångspunkt för utformningen av insatserna liksom även den

internationella solidariteten och hänsynen till förhållandena i Sverige.

Att begränsa säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp till

den första tiden i Sverige och verka för att den generella politiken ut-

vecklas så att den i större utsträckning tar sin utgångspunkt i mång-

falden, bidrar till att bryta upp gränsen mellan svenskar och in-

vandrare. Det ger också människor möjlighet att själva välja identitet

och framträda som självständiga individer, med egna resurser och med

förmåga att ta ansvar för sitt eget liv.

5.3 Mål och inriktning för en framtida integrations-

politik

Regeringens förslag: Integrationspolitikens mål skall vara

- lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell

bakgrund,

- en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt

- en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt

och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i

och medansvariga för.

Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att

- ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i

samhället,

- värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors

och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt

- förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och

rasism.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag utgår från

samma grundläggande syn på samhällets etniska mångfald som rege-

ringens och från slutsatsen att en ny politik behövs.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar kom-

mitténs synsätt och drar samma slutsatser.

Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av att Sverige blivit

ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald och den i flera avseen-

den oacceptabla situationen för många med utländsk bakgrund, anser

regeringen att det är dags att ta ett definitivt steg bort från en ut-

pekande invandrarpolitik. I stället bör politiken bygga på samhällets

mångfald och ge kraft att motverka och förebygga ett utanförskap och

en marginalisering som sammanfaller med etniska gränser.

Regeringen vill samla synsätt och åtgärder som syftar till att skapa

lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell

bakgrund i begreppet integrationspolitik. Integrationspolitiken bör

formuleras som en politik som rör hela befolkningen och samhällsut-

vecklingen i stort. Vad som bör skilja integrationspolitiken från politik

som rör andra samhällsområden är att den särskilt skall uppmärk-

samma dem som på grund av härkomst eller till följd av sin etniska

och kulturella bakgrund riskerar att få ett sämre utgångsläge eller

hamna i en sämre situation än andra i befolkningen samt att den skall

uppmärksamma och åtgärda orsakerna. Det är således de i vid mening

etniska aspekterna och dimensionerna i samhället som integrations-

politiken bör ta sikte på.

Integration

Integration är ett begrepp som likt mångkultur getts ett antal olika

innebörder. Riksdagen fattade sitt beslut om de invandrarpolitiska

målen år 1975 utan att använda begreppet, men tämligen snart kom

integration att användas dels som en motsats till assimilation, dels för

att uttrycka ambitionen med jämlikhetsmålet.

Med tiden har integration använts också på många andra sätt, bland

annat som en samlande term för den statliga och kommunala sektorns

ambitioner och insatser i syfte att förverkliga invandrarpolitiken.

Uppifrånperspektivet förutsätter också ofta en ensidig anpassning till

majoritetssamhället, dvs. i praktiken en assimilation. Assimilation är

sedan länge en otänkbar politisk strategi i Sverige. Människor kan inte

påtvingas svenskhet. Däremot kan assimilation bli följden av männi-

skors egna och frivilliga ställningstaganden.

Integration kan syfta på något som skall uppnås, dvs. ett mål, eller

på en process eller en kombination av mål och process. Man kan tala

om integrationsprocesser på den individuella nivån och på sam-

hällsnivå. Integrationsprocesserna kan också knytas till t.ex. kulturella,

sociala och ekonomiska aspekter.

Staten bör inte fastställa övergripande mål för enskilda individers

integration. På den individuella nivån bör integration betraktas som ett

livsprojekt vars innehåll och mål endast kan bestämmas av individen

själv. Däremot kan staten sätta upp mål för vad som bör uppnås inom

olika samhällsområden med hjälp av arbetsmarknadspolitik, utbild-

ningspolitik osv. och stödja den individuella integrationsprocessen ge-

nom att föra en politik som ger individen möjligheter att förverkliga

sina mål i livet.

Regeringen anser att när begreppet integration används i samman-

hang som rör samhällets etniska och kulturella mångfald bör det i

första hand avse processer på individuell och samhällelig nivå.

Som process handlar integration om hur skilda delar kan förenas i

en större helhet. Den som lämnar sitt hemland för att bosätta sig i ett

annat land måste alltid skaffa sig ett förhållningssätt till det nya landet

och dess invånare, men strategierna kan skifta. För den som är i mino-

ritet kan strategin lätt bli att skydda den egna kulturen eller livsstilen

mot majoriteten. Integration måste därför handla om möjligheterna att

ingå i en större helhet utan att behöva göra våld på sin kulturella och

etniska identitet. En viss anpassning måste emellertid alltid ske i mötet

mellan människor.

Integrationsprocesserna är ömsesidiga i den bemärkelsen att alla är

delaktiga och medansvariga i dem och alla måste bidra. Integration är

inte endast en fråga om och för invandrare. I ett samhälle med etnisk

och kulturell mångfald bör människor komplettera varandra och öm-

sesidigt bidra med sin kompetens och livserfarenhet för att den poten-

tial som finns i mångfalden skall frigöras och komma till användning.

Segregation, självvald eller påtvingad, är därför lika lite önskvärd som

påtvingad assimilation.

Integrationsprocesserna är ständigt pågående. Hur de fortlöper och

utvecklar sig beror på ett stort antal, ofta samverkande, faktorer. Den

enskilda individens egna förutsättningar, önskemål och ambitioner

spelar liksom möjligheterna till egen försörjning en stor roll. Lika

viktigt är emellertid att samhället präglas av öppenhet, respekt och

tolerans och att majoritetssamhällets institutioner utvecklas med ut-

gångspunkt i mångfalden i samhället.

Integrationspolitikens mål

Lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell

bakgrund bör vara ett övergripande mål för integrationspolitiken. Med

lika rättigheter och möjligheter följer också lika skyldigheter. Detta

mål är väl förankrat i den svenska, demokratiska traditionen och har

även präglat den hittillsvarande invandrarpolitiken. Det är emellertid

inte endast formella rättigheter och möjligheter som avses utan även

reella möjligheter och det faktiska resultatet.

Individens rätt och lika värde innehåller även rätten att vara olik.

Hur man väljer att förhålla sig till och utveckla den egna etniska och

kulturella identiteten är i första hand en fråga för den enskilda indivi-

den. Samhället bör därför underlätta för individen att integrera gamla

och nya livsmönster och livsstilar på det sätt hon själv önskar. Detta är

en förutsättning för att människan skall utveckla en hel identitet och

vara stolt över sin bakgrund.

Övergripande mål bör också vara att åstadkomma en samhällsge-

menskap med samhällets mångfald som grund samt att få till stånd en

samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tole-

rans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och

medansvariga för.

Ett lands historia fungerar ofta som en förenande länk mellan män-

niskor. Eftersom en stor grupp människor har sitt ursprung i ett annat

land saknar den svenska befolkningen en gemensam historia. Den

samtida tillhörigheten i Sverige och uppslutningen kring samhällets

grundläggande värderingar har därför större betydelse för integra-

tionen än ett gemensamt historiskt ursprung.

Det svenska språket är av stor betydelse som kommunikationsmedel

och förbindelselänk mellan människor. För att kunna tillgodogöra sig

sina rättigheter, fullgöra sina skyldigheter och vara likvärdig och med-

ansvarig i samhället behöver alla kunskaper i svenska språket. En vik-

tig uppgift för staten är därför att ge möjligheter för människor som

inte har svenska som modersmål att lära sig språket. Att betona det

svenska språkets betydelse står inte i konflikt med respekten för dem

som har ett annat modersmål än svenska.

De yttersta gränserna i samhället sätts alltid av landets lagar och

andra författningar, men inom ramen för dessa bör ett stort utrymme

finnas för olika sätt att leva och tänka. Det är också nödvändigt med

en öppen och levande debatt. För att kunna utveckla samhället till-

sammans behöver en ny nationell gemenskap skapas. Ömsesidig re-

spekt och tolerans är hörnstenar i ett sådant arbete, men också krea-

tivitet och oräddhet och en önskan från alla att vilja och våga möta det

annorlunda och det främmande. Den som har stark egen identitet har

bättre förutsättningar att klara detta. Därför är den egna identitetsut-

vecklingen viktig.

Integrationspolitikens inriktning

Det integrationspolitiska arbetet bör särskilt inriktas på att ge männi-

skor förutsättningar att försörja sig och bli delaktiga i samhället, före-

bygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism

och att värna grundläggande demokratiska värden.

Till de grundläggande värdena i det svenska samhället hör jäm-

ställdhet mellan könen. Målen och ambitionerna att öka jämställdheten

gäller alla oavsett bakgrund och härkomst. Däremot kan metoder och

vägar att nå målen behöva anpassas och utvecklas med hänsyn till att

inte alla vuxit upp med den svenska traditionen vad gäller jämställdhet

mellan könen. Regeringen har tagit initiativ till en dialog mellan olika

grupper i samhället om dessa frågor.

De som är i majoritet har alltid ett särskilt ansvar gentemot dem som

är i minoritet. Majoriteten i Sverige består av personer som är födda

här, har svenska som modersmål och sannolikt utan tvekan skulle be-

skriva sig som svenskar. Maktpositionerna i samhället är en spegling

av detta förhållande. Detta reser frågan om delaktighet i samhället. För

att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i

samhället, bör i princip också alla vara med och utforma den och ta

ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i

samhällets institutioner och de demokratiska beslutsprocesserna.

5.4 Konsekvenser och genomförande

Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken

och de grunder den vilar på bör få konsekvenser för synsätt och åtgär-

der inom olika samhällsområden, som t.ex. inom arbetsmarknads- och

utbildningsområdet, hälso- sjukvården och kulturområdet.

Det faktum att Sverige i dag är ett land med betydligt större etnisk,

kulturell, språklig och religiös mångfald än tidigare leder också till ett

större behov av gränsöverskridande verksamhet och gemensamma

mötesplatser. Skolan, arbetsplatsen och bostadsområdet utgör natur-

liga och viktiga platser för kontakten mellan människor. Men det be-

hövs fler arenor för mångfalden, bl.a. sådana som kan fungera som

religiösa mötesplatser och ge plats för kulturell och tvärkulturell

verksamhet.

Förslaget till mål och inriktning för en integrationspolitik bör på sikt

påverka utformandet av vissa åtgärder och insatser som i dag riktar sig

till invandrare som grupp. Hit hör exempelvis samhällsinformation till

invandrare och stödet till invandrarorganisationer. Modersmålsunder-

visningen, rätten till tolkservice, svenskundervisning för invandrare

(sfi) och andra åtgärder och rättigheter som tillkommit inom ramen för

den nuvarande invandrarpolitiken ligger dock fast.

Regeringens förslag till mål för en integrationspolitik påverkar inte

heller de riktlinjer för återvandringspolitik som riksdagen lade fast i

samband med beslutet om en ny migrationspolitik år 1996 (prop.

1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80).

Däremot anser regeringen att det behövs vissa organisationsföränd-

ringar för att de integrationspolitiska målen skall kunna förverkligas. I

avsnitt 12 föreslår regeringen bland annat inrättandet av en ny myn-

dighet.

Behov av lokal och regional förankring och samverkan

För att de integrationspolitiska målen skall kunna omsättas i konkret

handling i hela landet krävs en tydlig regional och lokal förankring.

Kommunerna har haft en central roll i förverkligandet av invandrar-

politiken och kommer också att vara centrala för förverkligandet av

regeringens förslag till integrationspolitiska mål. Många kommuner

har utarbetat integrationsplaner som används som viktiga instrument i

detta arbete.

Under senare år har det emellertid blivit allt mer uppenbart att fler

aktörer och nivåer behöver involveras i arbetet och att framför allt den

regionala nivån behövs för genomförande och samordning av politi-

ken. Länsstyrelserna med sitt samordningsansvar för statlig och kom-

munal verksamhet och sitt breda nätverk och sina kontaktytor inom

olika samhällssektorer är en viktig resurs i arbetet med att förankra de

integrationspolitiska målen på länsnivå. Länsstyrelserna besitter också

kunskaper om näringsliv och arbetsmarknad som är värdefulla för för-

verkligandet av de integrationspolitiska målen.

Regeringen kommer att uppdra åt landshövdingarna i samtliga län

att samla berörda parter för att diskutera och komma med förslag till

hur de kan föra in de integrationspolitiska målen i sin verksamhet och

bidra med att förankra dem i sina respektive län samt hur den kompe-

tens som finns i länen i övrigt kan komma till användning i det inte-

grationspolitiska arbetet. I uppdraget kommer också att ingå att dis-

kutera och komma med förslag till på vilket sätt länsstyrelserna kan

involveras i det långsiktiga arbetet.

5.5 Invandrarbegreppet

Regeringens bedömning: Invandrarbegreppets användning i författ-

ningar bör ses över.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i behovet

av att se över invandrarbegreppets användning i författningar.

Skälen för regeringens bedömning: Invandrare är ett begrepp som

definieras på en mängd olika sätt. Ibland grundar sig definitionerna på

objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap.

Ibland handlar det om människors subjektiva kategoriseringar, an-

tingen som en uppfattning om den egna identiteten eller genom att

någon av andra utpekas som invandrare. I det senare fallet kan det

exempelvis handla om en person som talar utmärkt svenska, men med

avslöjande brytning eller om någon som uppfattas ha ett osvenskt ut-

seende synliga minoriteter är ett begrepp som ofta används i andra

länder och som av omgivningen därför beskrivs som invandrare. In-

vandrare existerar inte heller som ett entydigt rättsligt begrepp.

Invandrarbegreppet är grovt generaliserande och underförstår en

grupp med gemensamma kännetecken och en samhörighet som är

skild från svenskar. Det bör därför användas på ett sådant sätt att det

inte förstärker ett vi-och-dom-tänkande. I synnerhet bör det undvikas

som benämning på personer som är födda i Sverige och som ofta har

kallats andragenerationsinvandrare .

Problemen med invandrarbegreppets användning har lett till att Sta-

tistiska centralbyrån (SCB) och Invandrarverket tillsammans har ut-

format riktlinjer för hur redovisning av statistik bör ske. Förutom de

grundläggande indelningarna efter födelseland, medborgarskap och

kön föreslår SCB och Invandrarverket en indelning av befolkningen i

personer med utländsk bakgrund, personer med både svensk och ut-

ländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund. Bland personer

med utländsk bakgrund återfinns de som är utrikes födda samt de som

är födda i Sverige, men med två utrikes födda föräldrar. De som har

både svensk och utländsk bakgrund utgörs av personer födda i Sverige

och med en svenskfödd och en utrikes född förälder. Personer med

svensk bakgrund är de som är födda i Sverige och vars bägge föräldrar

är födda i Sverige. I riktlinjerna anges också ett antal andra indel-

ningar som ofta är viktiga att göra i statistiska redovisningar, i synner-

het vad gäller personer med utländsk bakgrund. Det gäller t.ex. bosätt-

ningstid i Sverige, grunder för bosättning och ålder. Dessa riktlinjer

bör bidra till att förändra användningen av begreppet invandrare i de

sammanhang då statistiska beskrivningar används.

Endast den som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige är i den

svenska statistiken betraktad som invandrare. Invandrarbegreppet är

alltså inte i Sverige, som i vissa andra länder, tillämpligt på asyl-

sökande och andra som väntar på beslut, utan har av tradition kopplats

till folkbokföringen i landet.

Mot bakgrund av invandrarbegreppets olika innebörd och rege-

ringens bedömning att åtgärder som riktar sig till invandrare som

grupp bör begränsas till den första tiden i Sverige, anser regeringen att

det behövs en översyn av hur invandrarbegreppet används i olika för-

fattningar. Denna översyn kan ske successivt. Regeringen kommer

senare att ta initiativ till ett sådant arbete.

I denna proposition kommer regeringen att där så är möjligt och

lämpligt utgå från de riktlinjer som SCB och Invandrarverket utfärdat.

Begreppet invandrare kommer när det används endast att syfta på per-

soner som faktiskt själva har invandrat. Möjligheterna att vara kon-

sekvent i detta kommer emellertid att begränsas av att statistik, utred-

ningar, rapporter etc. som regeringen använder som underlag för pro-

positionen normalt inte innehåller distinktioner av detta slag.

5.6 Uppföljning av integrationspolitiken

Regeringens bedömning: Förverkligandet av de integrationspolitiska

målen bör följas upp kontinuerligt.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer i sak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna

fråga instämmer i behovet av uppföljning.

Skälen för regeringens bedömning: Den generella politiken kom-

mer inte automatiskt att förändra sig utifrån de krav och behov som ett

samhälle med etnisk och kulturell mångfald ställer. Såväl enskilda in-

divider som aktörer inom offentlig och privat verksamhet tenderar att

endast långsamt anpassa sig till den nya situationen.

Det är regeringens bedömning att de integrationspolitiska målen inte

kan uppnås utan ett aktivt förändringsarbete. Ett sådant förändringsar-

bete bör beröra hela samhället på alla nivåer. För att detta arbete skall

komma till stånd behövs förändrade attityder och förhållningssätt och

åtgärder av nya slag, översyn av lagar och andra författningar samt

nya samverkans- och organisationsformer.

En av de viktigaste uppgifterna för att nå de integrationspolitiska

målen bör vara att kontinuerligt följa vad som sker på olika områden

och nivåer i samhället. Att ta reda på hur det går för människor vad

gäller levnadsförhållanden och levnadsvillkor mot bakgrund av deras

härkomst samt etniska och kulturella bakgrund eller tillhörighet och

att vara uppmärksam på hur social mobilitet, välfärd och levnadsvill-

kor utvecklas bör ingå i denna uppföljning. En annan uppgift är att

följa hur samhällsinstitutionerna och andra aktörer fullgör sina upp-

gifter. Den offentliga sektorn har i sin verksamhet inte bara ansvar för

att förverkliga de integrationspolitiska ambitionerna utan också ett

speciellt ansvar att vara en förebild. Även verksamheten och agerandet

i den privata sektorn bör följas upp.

Vad som sker den första tiden i Sverige är av stor betydelse för hur

det går fortsättningsvis. Därför är introduktionsinsatsernas betydelse

och inverkan på integrationsprocesserna av stort intresse.

Utöver det uppföljningsansvar som åvilar varje fackmyndighet be-

hövs en samlad överblick av vad som sker inom olika samhällsom-

råden. Regeringen föreslår i avsnitt 12 att en ny myndighet bildas som

får ett övergripande ansvar för att följa upp hur integrationspolitiken

förverkligas.

5.7 Integration och återvandring

Regeringens bedömning: En god integration i Sverige skapar också

goda förutsättningar för den som återvänder.

Skyddsbehövande med permanent uppehållstillstånd bör informeras

om möjligheterna till stöd vid en frivillig återvandring.

Skyddsbehövande som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör ges

stöd att förbereda sig för återvändande till hemlandet.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs bedömning överens-

stämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Ett trettiotal remissinstanser har yttrat sig om

återvandringsfrågorna. Dessa delar i huvudsak kommitténs synsätt och

förslag och ser inga principiella konflikter mellan integration och åter-

vandring. Samtliga understryker vikten av frivillighet.

Skälen för regeringens bedömning: Integrationspolitiken är in-

riktad på att ge enskilda individer stöd och möjligheter att leva och

försörja sig i Sverige. Särskilda insatser under den första tiden i Sve-

rige syftar till att öka dessa möjligheter.

All erfarenhet och kunskap tyder på att den som är bra rustad för att

klara sig i det nya landet, som kan försörja sig och på olika sätt delta i

samhällslivet, också är bra rustad att återvända. Integrationspolitiken

utgör därför inte något hinder för den som vill återvända utan kan i

stället bidra till att chanserna för ett lyckat återvändande ökar.

Det finns naturligtvis inget som hindrar den som har rätt till stadig-

varande bosättning i Sverige att lämna landet för att stadigvarande bo-

sätta sig i ett annat land. Beslutet att återvända till ursprungslandet är

den enskilda individens rättighet och ansvar. Påtryckningar från stat

och kommun får inte förekomma. Det finns i dessa avseenden inte

några skillnader mellan dem som invandrat till Sverige och andra med

utländsk bakgrund, oavsett om de är svenska eller utländska med-

borgare.

Sverige har anslutit sig till det internationella synsättet att det lång-

siktiga målet för dem som tvingats fly är att de en dag skall kunna

återvända. Skyddsbehövande med permanent uppehållstillstånd bör

därför redan under den första tiden i Sverige informeras om de möj-

ligheter som finns till stöd för återvändande. Detta bör kunna ske utan

att de integrationspolitiska målen åsidosätts. Samma åtgärd, t.ex. en

utbildningsinsats, kan ha lika stor betydelse för integrationen i Sverige

som i förberedelserna för att återvandra.

Skyddsbehövande som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör för-

beredas på att återvända. Detta bör i görligaste mån ske genom att de

ges möjlighet att leva ett så normalt liv som möjligt, försörja sig efter

förmåga och delta aktivt i samhällslivet.

I allt arbete med återvandringsfrågor bör alltid hela familjens situa-

tion uppmärksammas. Eftersom det i många fall är männen som tar

initiativ till återvandring bör kvinnors och barns situation särskilt

uppmärksammas. Bland annat är det självfallet grundläggande att på

olika sätt ge stöd åt barnen i deras utveckling av sitt modersmål.

6 Delaktighet och inflytande

De formella rättigheterna är av grundläggande betydelse för männi-

skors delaktighet och inflytande i samhället. Utländska medborgare

som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige har i stort sett samma

rättigheter som svenska medborgare. Ett av de viktiga undantagen är

rösträtten vid riksdagsval som är förbehållen svenska medborgare.

Däremot får utländska medborgare som uppfyller vissa villkor vad

gäller bosättningen i landet rösta i kommunala val. Den som har röst-

rätt är också valbar.

För att kunna delta i samhällslivet och kunna ha inflytande över sin

egen situation krävs emellertid inte bara formella rättigheter utan

också reella möjligheter att utnyttja dem. Kunskaper och information

om det samhälle man lever i och möjligheter att göra sin röst hörd är

viktiga förutsättningar för deltagande och inflytande. Situationen för

den som inte är född eller uppvuxen i Sverige kan i dessa avseenden

antas skilja sig från den som gäller för infödda svenskar.

Möjligheterna till delaktighet och inflytande påverkas av männi-

skors materiella levnadsvillkor och levnadsförhållanden. Att arbeta

och klara den egna försörjningen ger ekonomiska förutsättningar att

styra viktiga delar av privatlivet som exempelvis att kunna välja var

och hur man bor. Att delta i gemenskapen på en arbetsplats kan öka

förutsättningarna för och ge impulser till deltagandet i samhällslivet.

Regeringen tar upp frågor som rör arbete och boende i avsnitt 7

respektive 10.

I en demokrati bör det vara en strävan att de beslutande organen i

samhället är sammansatta så att de representerar hela befolkningen

både vad avser intressegemenskap och bakgrund. De som har invand-

rat till Sverige de senaste tjugo åren återfinns i liten utsträckning i be-

slutande organ och inflytelserika positioner i samhället. Det gör att

den etniska och kulturella mångfalden i Sverige är otillräckligt repre-

senterad i det demokratiska och politiska systemet. Förklaringarna är

flera, t.ex. att det tar en viss tid innan sådana positioner kan nås, men

det kan också bero på diskriminering. Att motverka diskriminering

och bekämpa främlingsfientlighet och rasism är nödvändigt bl.a. för

att öka delaktigheten i samhället för individer med olika bakgrund och

för att värna de demokratiska värdena.

6.1 Delaktighet i samhällsutvecklingen

Regeringens bedömning: Särskilda insatser bör vidtas för att stimu-

lera invandrares delaktighet i samhällsutvecklingen.

Skälen för regeringens bedömning: Delaktighet handlar både om

deltagande i den formella demokratin och om makt och ansvar i var-

dagslivet. Under senare år har en debatt förts om hur demokratin kan

utvecklas och förnyas i olika avseenden i syfte att öka möjligheterna

för medborgarna att vara delaktiga i samhällsutvecklingen. På kom-

munal nivå har det handlat om hur kommuninvånarna skall få ett mer

direkt inflytande och ökade möjligheter att påverka serviceutbudet.

Men det handlar också om att samhället måste öppna sig för mång-

falden.

Regeringen har låtit studera demokratiutvecklingen, nu senast i

Demokratiutvecklingskommitténs betänkande På medborgarnas vill-

kor (SOU 1996:162). I betänkandet betonas de nya utmaningar som de

etablerade demokratiska strukturerna har att möta i framtiden. Den

etniska mångfalden har ökat i befolkningen samtidigt som personer

med invandrarbakgrund är underrepresenterade i partiorganisationerna

och föreningslivet. Även Kommunala förnyelsekommittén tar upp

frågan om representation. I sitt betänkande Förnyelse av kommuner

och landsting (SOU 1996:169) redovisar kommittén att bland annat

personer med invandrarbakgrund är dåligt representerade på den

lokala nivån.

Naturaliserade svenska medborgare, dvs. tidigare utländska med-

borgare som förvärvat svenskt medborgarskap, deltar i kommunala val

i betydligt högre grad än utländska medborgare. Tidigare röstade natu-

raliserade svenska medborgare i lika hög grad eller högre än infödda

svenska medborgare, men enligt SCB:s redovisningar har valdel-

tagandet sjunkit bland dem som nyligen blivit svenska medborgare.

Till viss del kan detta förklaras med ålderssammansättningen och att

många i väljargruppen kommit från länder med samhällssystem som

skiljer sig mycket från det svenska. Att naturaliserade förstagångs-

väljare deltar i riksdagsvalet i mindre utsträckning än andra första-

gångsväljare trots att de är födda och uppvuxna i Sverige är emellertid

svårare att förklara.

Det låga och sjunkande valdeltagandet bland utländska medborgare

kan förklaras på flera sätt. En förklaring är att många av dem är unga,

ogifta och med kort utbildning, vilket normalt brukar sammanfalla

med lågt valdeltagande. Vistelsetidens längd spelar också en stor roll

för engagemang och delaktighet i det nya landet. En annan viktig för-

klaring är att utländska medborgare utgör en heterogen grupp som

ändras kraftigt mellan två val. En del blir svenska medborgare och

andra utvandrar samtidigt som gruppen fylls på med nya invandrare.

En förklaring av annat slag är att uppmärksamheten kring valet till så

stor del koncentreras till det nationella valet att kommunalvalen ham-

nar i bakgrunden. En viktig orsak kan också vara brist på information

och kunskap om politiska partier och politiska frågor och att denna

brist hänger samman med språksvårigheter och begränsade kontakter

med samhället. Skillnaden i valdeltagandet mellan män och kvinnor är

betydligt större bland utländska medborgare än i befolkningen som

helhet.

Även om det kan finnas rimliga förklaringar till att utländska med-

borgare har ett lägre valdeltagande än svenska medborgare är situa-

tionen inte tillfredsställande. Att förstagångsväljare som har en ut-

ländsk bakgrund röstar i mindre utsträckning än andra unga människor

är också djupt oroande, då detta kan vara tecken på utanförskap. För

att en demokrati skall utvecklas måste alla människors kompetens och

erfarenheter tas tillvara. Regeringen anser att det är en mycket ange-

lägen uppgift att öka delaktigheten i samhället, både generellt och i

den politiska processen. Ingen skall behöva stå utanför till följd av

bristande kunskaper om de demokratiska traditionerna och om hur det

svenska samhället fungerar.

Intresset och engagemanget för en fråga börjar ofta i vardagslivet.

Därför är det viktigt att stimulera lokala initiativ och engagemang.

Genom budgetpropositionen för år 1997 infördes ett anslag för stöd

till demokratiutveckling. Syftet med stödet är att stimulera en utveck-

ling av nya former och strukturer för medborgarnas engagemang, sär-

skilt i utsatta bostadsområden. Den myndighet som skall ha det över-

gripande ansvaret för integrationspolitiken bör ges möjligheter att sti-

mulera dem som invandrar till ett ökat deltagande i samhällslivet. I

detta syfte föreslår regeringen i budgetpropositionen för år 1998 att

medlen för stöd till demokratiutveckling förs från utgiftsområde 17

Kultur, medier, trossamfund och fritid till utgiftsområde 8 Invandrare

och flyktingar. Den myndighet som har ansvar för integrationspoli-

tiken bör disponera medlen till bl.a. detta ändamål.

6.2 Samhällsinformation

Regeringens bedömning: Statliga och kommunala myndigheter bör

inom sina respektive ansvarsområden sträva efter att samhällsinfor-

mation når alla i befolkningen oavsett härkomst och etnisk bakgrund

och att den är anpassad till mottagarnas skilda förutsättningar och be-

hov.

Utöver den generella samhällsinformationen behövs särskilda in-

formationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av

samhällsinformation.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter på

samhällsinformationen till invandrare. Stiftelsen Invandrartidningen

anser att övergripande samhällsinformation bör vara kostnadsfri under

invandrares första tid i Sverige samt att även gamla invandrare ny-

hets- och informationsbehov bör tillgodoses. Statens invandrarverk

anser att frågan om den övergripande samhällsinformationens roll och

ansvaret för denna skall utredas. Skolverket betonar behovet av en an-

passad samhällsinformation och nyhetsförmedling till nyinvandrare

och övriga med begränsade kunskaper i svenska. LO instämmer i prin-

cip med kommitténs förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund

Invandrares behov av samhällsinformation uppmärksammades vid

mitten av 1960-talet. I syfte att förbättra informationen bildades år

1967 Stiftelsen Invandrartidningen, som fick i uppgift att ge ut en tid-

ning på de vid den tiden vanligast förekommande språken. Behovet av

information uppmärksammades också i propositionen Riktlinjer för

utlänningspolitiken (prop. 1968:142), där det framhölls att det är en

primär uppgift för samhället att medverka till att utlänningar får så

goda kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället att de

inte blir avskärmade från befolkningen i övrigt.

Riksdagsbeslutet år 1975 om invandrarpolitiken innefattade rikt-

linjer för myndigheternas information till invandrare. Där slogs fast att

alla informationsansvariga organ i samhället har ett ansvar för infor-

mationen inom sitt verksamhetsområde. Invandrarverket har ett sam-

ordningsansvar för samhällsinformation till och om invandrare samt

att svara för sådan information som inte faller på någon annan myn-

dighet. Detta innebär att verket bl.a. sammanställer, producerar och

distribuerar information om det svenska samhället på olika språk.

Invandrarverket skall också ge information till allmänheten i in-

vandrarpolitiska frågor. Detta sker bland annat genom att verket pro-

ducerar informationsmaterial och dokumentation av olika slag som i

första hand vänder sig till den infödda befolkningen. Invandrare skall

också få samhällskunskap via sfi, där information om det svenska

samhället, lag och rätt och jämställdhet är en viktig del i kursplanen.

Behovet av samhällsinformation

Regeringens förslag till integrationspolitiska mål grundar sig på att var

och en på sitt område tar ansvar för att politik och åtgärder omfattar

hela befolkningen. Det innebär att de som invandrat och andra med

utländsk bakgrund bör nås av samma information som alla andra. För

att samhällsinformationen skall nå alla i befolkningen oavsett här-

komst och etnisk bakgrund bör den ta sin utgångspunkt i samhällets

mångfald och utformas efter mottagarnas skilda förutsättningar och

behov. Regeringen anser att statliga och kommunala myndigheter har

ett stort ansvar för detta och att de inom ramen för sina ordinarie upp-

gifter bör sträva efter att nå alla samhällsmedborgare med relevant in-

formation.

Utöver den generella samhällsinformationen bör det göras särskilda

informationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av

samhällsinformation. Grundläggande samhällsinformation till nyan-

lända invandrare bör så långt möjligt ges på invandrarens eget språk.

Samhällsinformation i tiden

I likhet med en rad andra industriellt utvecklade länder är Sverige på

väg in i ett nytt samhälle där informationens och kunskapens betydelse

för delaktighet och inflytande i samhället ökar i betydelse. Med stig-

ande kunskapsnivå i samhället och ökad tilltro till den egna förmågan

ökar också kraven på inflytande och delaktighet. Människor vill ha

större makt över sitt liv i närsamhället, i arbetslivet och i samhället i

stort.

Under årens lopp har olika åtgärder vidtagits för att sprida informa-

tion och kunskap. Informationstekniken utnyttjas alltmer till informa-

tions- och kunskapsspridning. Utvecklingen av Internet är ett be-

lysande exempel på detta. Via närradio, lokala TV-program och satel-

lit-TV kan information om världen och lokalsamhället nå alla männi-

skors vardagsrum. Den tekniska utvecklingen öppnar nya möjligheter

för kunskapsinhämtande och delaktighet. En förutsättning är emeller-

tid att tekniken blir tillgänglig för alla och inte bidrar till att öka klyf-

torna i samhället. Tekniken ger också nya förutsättningar för dem som

vill följa vad som händer i hemlandet.

I juli 1994 inleddes en femårig försöksverksamhet med medborgar-

kontor (prop. 1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392).

Syftet är att få ytterligare kunskaper om dels hur ett organiserat sam-

arbete över kommunala och statliga myndighetsgränser, dels hur dia-

logen mellan myndigheterna och medborgarna kan fördjupas. Effekten

kan bli en institutionell förnyelse och effektivisering av offentlig

verksamhet och en förbättrad och mer tillgänglig service för befolk-

ningen. Riksdagen beslöt våren 1997 att försöksverksamheten skall

utvidgas så att även viss myndighetsutövning omfattas (prop.

1996/97:90, bet. 1996/97:KU9, rskr. 1996/97:301)

En arbetsgrupp (In 97:A) har inrättats inom Inrikesdepartementet

för att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och

andra former av kontakter mellan enskilda människor och offentliga

organ. Arbetsgruppen skall utveckla och utarbeta förslag som innebär

att dialogen mellan medborgare och samhällsorgan fördjupas. Särskilt

betydelsefull är denna utveckling i storstädernas utsatta bostadsom-

råden vilket också skall belysas av arbetsgruppen.

Medborgarkontoren bör kunna spela en viktig roll för att nå ut med

samhällsinformation till olika grupper och öka delaktigheten i sam-

hället. De kan också bli en plats där informationsteknik kan göras till-

gänglig för medborgarna. För att medborgarkontoren skall bli den

plats människor söker sig till för information och dialog bör den lo-

kala utformningen ske tillsammans med de boende i området.

6.2.1 Stiftelsen Invandrartidningen

Regeringens bedömning: Det statliga stödet till Stiftelsen Invandrar-

tidningen bör avvecklas.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har kommente-

rat förslaget. De flesta är negativa till förslaget. Dit hör bl.a. Invand-

rarverket, Skolverket och Stiftelsen Invandrartidningen. Positiva till

förslaget är bl.a. Statskontoret, Södertälje kommun och Jönköpings

kommun.

Skälen för regeringens bedömning: Staten beslutade år 1967 att

förbättra informationen till invandrare genom att ge ut en tidning på de

vanligaste invandrarspråken och i detta syfte bildades Stiftelsen In-

vandrartidningen (prop. 1967/68:149, bet. 1967/68:StatsU174, rskr.

1967/68:358). Under budgetåret 1971/72 började också en svensk ver-

sion, På lätt svenska, att ges ut. Propositionen om den framtida verk-

samheten vid Stiftelsen Invandrartidningen (prop. 1987/88:110, bet.

1987/88:SfU24, rskr. 1987/88:301) ledde till att riksdagen beslutade

att verksamheten vid stiftelsen skulle fortsätta, men i delvis nya

former. Bestämmelser för tidningsverksamheten infördes i stiftelsens

stadgar och i ett avtal mellan staten och stiftelsen. Stiftelsen fick

långtgående frihet att själv utforma sitt redaktionella program. Tid-

ningen hade innan dessa förändringar beslutades genomfört sin verk-

samhet utan några större strukturella förändringar. Genom riksdagens

beslut rekonstruerades verksamheten så att förutsättningarna för en

modern tidningsproduktion förbättrades. Bland annat höjdes statsbi-

draget till tidningen och det tidigare förbudet att ta in kommersiella

annonser togs bort. Likaså fick en prenumerationsavgift tas ut. Syftet

med förändringen var att öka stiftelsens möjligheter att arbeta på

samma villkor som den övriga tidningsvärlden. Det statliga bidraget

beräknades till en veckoutgivning av tidningen på nio språk. Syftet var

att tidningen skulle skifta utgivningsspråk när invandringen förändra-

des och ledde till nya språkbehov.

Tidningen utkommer med 44 nummer per år och ges för närvarande

ut på finska, arabiska, serbiska/bosniska/kroatiska, spanska, persiska,

polska och engelska. Medelupplagan för de olika språkeditionerna un-

der året ligger runt 2 000. Störst är den finska editionen med ca 3 400

exemplar och minst den serbokroatiska med ca 1 300 exemplar. På lätt

svenska hade en medelupplaga år 1996 på ca 19 000. Prenumerationen

på tidningen är starkt subventionerad och kostar innevarande år 210

kronor för På lätt svenska och 170 kronor för språkeditionerna.

Många prenumeranter utgörs av myndigheter och organisationer. En

stor del av upplagan av tidningen På lätt svenska används i sfi-under-

visningen. Bland de privatpersoner som är prenumeranter på de olika

språkeditionerna finns även invandrare som varit mycket länge i Sve-

rige. På två av de språk finska och spanska som Invandrartid-

ningen utkommer på utges även tidningar på kommersiell basis. Dessa

tidningar har en prenumererad upplaga av ungefär samma storlek som

Invandrartidningen.

Förutom Invandrartidningens olika editioner har stiftelsen en verk-

samhet med framställning av informationsmaterial på lätt svenska

samt på olika språk på uppdragsbasis. Denna verksamhet har vuxit

under senare år. Stiftelsen har också påbörjat ett utvecklingsarbete i

syfte att komplettera traditionella informationskanaler med de möjlig-

heter som informationstekniken öppnar.

Det har gått trettio år sedan stiftelsen bildades. Under dessa år har

stiftelsen förvärvat stor erfarenhet av att anpassa och rikta information

till invandrare. Den ursprungliga motiveringen för att ge ut en tidning

på flera språk var att de som var nya i Sverige behövde få information

om det svenska samhället på sitt eget språk. Urvalet av språk har se-

dan dess ändrats flera gånger för att svara mot de behov som invand-

ringen aktualiserat. Invandrartidningen har emellertid bara delvis för-

mått förändra sin utgivning utifrån de språkbehov som uppkommit

allteftersom nya språkgrupper invandrat. Dessutom är antalet tryckta

exemplar litet i förhållande till antalet personer från respektive språk-

område som finns i Sverige. De ursprungliga skälen att ge ut tidningen

kan således ifrågasättas både vad gäller tidningens innehåll och

läsekretsens sammansättning.

Tidningar på andra språk än svenska fyller givetvis ett behov både

vad gäller information och som språkrör och samlande kraft för den

aktuella språkgruppen. Det kan emellertid ifrågasättas om tidningar

för grupper som sedan länge är etablerade i Sverige bör ges ut av en

statlig stiftelse. På samma sätt kan det ifrågasättas om behovet av in-

formation på lätt svenska bland dem som varit länge i Sverige skall

beaktas på annat sätt än det allmänna behov av information på lätt

svenska som finns i landet. Regeringen anser att invandrare som varit

länge i landet i princip bör få sina behov tillgodosedda på samma sätt

som andra.

Det allmänna utbudet av information på olika språk har ökat vä-

sentligt sedan Invandrartidningens tillkomst. Det har också skett för-

ändringar i utbudet av information på lätt svenska. Regeringen noterar

också med intresse det ökade kommersiella intresset för samhällets

mångfald inom mediavärlden. I synnerhet på tidningssidan har in-

tresset att nå nya målgrupper ökat väsentligt, bl.a. har en del dagstid-

ningar gett ut särskilda bilagor i områden med många invandrare.

Även artiklar och information på olika språk har prövats. Till detta

kommer de nya möjligheter att möta det framtida informationsbehovet

som informationstekniken och utvecklingen inom radio och tv öppnar.

Även tekniken vad gäller framställning av tryckta skrifter har för-

bättrats. Vidare kan en utveckling av medborgarkontoren öppna fram-

tida möjligheter till samhällsinformation på olika språk och på lätt

svenska.

Regeringen anser att utvecklingen vid Invandrartidningen under

senare år med en ökad uppdragsverksamhet och utnyttjande av infor-

mationstekniken är mycket intressant. Mot den redovisade bakgrunden

anser regeringen dock att det statliga bidraget till Stiftelsen Invandrar-

tidningen bör avvecklas. Vad gäller nyanländas behov av information

på eget språk eller på lätt svenska anser regeringen att detta är ett be-

hov som måste uppmärksammas och tillgodoses. Den nya myndighet

som föreslås i denna proposition bör ha ett övergripande ansvar för att

sådan information finns.

I budgetpropositionen för år 1998 föreslår regeringen att stödet av-

vecklas och att motsvarande medel förs till den myndighet som skall

ha ansvaret för integrationspolitiken.

Om Stiftelsen Invandrartidningens styrelse bedömer att det finns

möjligheter att bedriva delar av verksamheten vidare på uppdrags-

basis, har stiftelsen ett eget kapital som, i den mån det inte behövs för

att täcka avvecklingskostnader, bör kunna användas för att utveckla

livskraftiga delar av verksamheten.

6.3 Stöd till organisationer och deras verksamhet

Regeringens bedömning: Staten bör ge bidrag till organisationer som

bildats av invandrare eller annars på etnisk grund och vars verksamhet

ligger i linje med de integrationspolitiska målen. Även andra

organisationer bör kunna få stöd för sådan verksamhet.

 Bidragsgivningen bör resultatstyras. En särskild utredare kommer

att få regeringens uppdrag att i samråd med bl.a. invandrarnas riksor-

ganisationer utveckla former för ett nytt bidragssystem.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén har föreslagit att det

nuvarande stödet avvecklas och att den statliga bidragsgivningen skall

avse stöd till språkliga/etniska gruppers kulturella och sociala verk-

samhet samt att bidragssystemet skall bestå av ett grundbidrag och ett

projektbidrag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till kom-

mitténs förslag. Statskontoret föreslår tidsbegränsade grundbidrag där

behoven är permanenta och riksomfattande. Statliga projektmedel i

övrigt bör samordnas med andra statliga medel. Statens invandrarverk

framhåller att bidragen till etablerade riksorganisationer skall normali-

seras och att en större del av det totala stödet bör gå till projekt.

Statens kulturråd anser att statens åtagande bör begränsas till att i

första hand gälla stöd till kulturell och social verksamhet. Sam-

arbetsorganet för invandrarorganisationerna i Sverige (SIOS) för-

ordar det nuvarande bidragssystemet. Sverigefinska riksförbundet är

positivt till att det nuvarande stödet avvecklas och ersätts med ett stöd

till etniska och språkliga gruppers kulturella och sociala verksamhet.

En förutsättning är dock att stödets storlek inte urholkas.

Skälen för regeringens bedömning: Att bosätta sig i ett nytt land

innebär för många stora omställningar och det tar tid att orientera sig

och finna sig till rätta. Särskilt stora kan påfrestningarna vara för den

som av tvång lämnat sitt land. För många är kontakten med dem som

kommer från samma plats eller land, eller som talar samma språk, av

stor betydelse både känslomässigt och praktiskt. Organisationer som

bildas av invandrare kan ge trygghet i den nya tillvaron. Där kan man

som nykomling byta erfarenheter med andra och få hjälp att orientera

sig i samhället. En organisation där man möter andra som har invand-

rat kan bli starten för delaktigheten i det nya samhället. Allteftersom

man skaffar kunskaper och etablerar sig i landet bortfaller de

ursprungliga behoven, men kvar står kanske intresset att umgås med

dem som man delar språk och bakgrund med. Detta är också ett sätt att

tillgodose barns och barnbarns intresse för sina rötter.

Organisationer där den etniska bakgrunden eller flytten eller flykten

till Sverige är den gemensamma grunden bör i princip få stöd till sin

verksamhet på samma sätt som andra organisationer. Organisationer

som samlar medlemmar med gemensam etnisk och kulturell bakgrund

kan emellertid ha svårt att hävda sig gentemot traditionella svenska

organisationer och kan därför behöva särskild uppmärksamhet. Detta

är motiverat av att den etniska och kulturella mångfalden i samhället

bör vara företrädd även i organisationslivet och organisationer. Även

om huvudansvaret för att bevara och utveckla det egna kulturarvet

primärt ligger hos de enskilda individerna eller grupperna, anser rege-

ringen att ett särskild stöd till sådana organisationer är befogat.

Regeringen anser också att det finns särskilda skäl att ge stöd till

organisationer vars verksamhet är inriktad på att tillgodose nyanlända

invandrares behov.

I ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald behöver människor

även träffas över etniska och kulturella gränser. I det gränsöver-

skridande arbetet har alla organisationer en uppgift. Regeringen anser

emellertid att särskilt stöd bör kunna ges även till organisationer som

arbetar tväretniskt, antingen genom att verka för att människor med

olika bakgrund samlas kring gemensamma frågor eller genom att

bygga vidare på ett befintligt intresse.

Bland unga människor finns ett intresse att organisera sig tväretniskt

eller söka sig till organisationer där en gemensam samhällsfråga som

t.ex. miljön och inte ursprunget står i centrum. I detta sammanhang

vill regeringen betona vikten av att ungdomsorganisationer drivs av

ungdomarna själva och att föreningarna blir en naturlig mötesplats för

ungdomar med olika etnisk och kulturell bakgrund.

Det nuvarande bidragssystemet

Riksdagen beslutade om ett nytt statsbidragssystem till invandrarnas

riksorganisationer år 1986 (prop. 1985/86:98, bet. 1985/86:SfU20,

rskr. 1985/86:307). En grundläggande utgångspunkt för de övervägan-

den som gjordes för stödets utformning var att det skulle anpassas till

de allmänna principerna för statligt stöd till övriga folkrörelser. Ett

väsentligt syfte med stödet var att det skulle underlätta för organisa-

tionerna att bedriva en samordnad rikstäckande verksamhet genom ett

centralt kansli. Det nuvarande bidragssystemet till invandrarnas orga-

nisationer har således utformats efter de huvudprinciper som också

gällde för andra statsbidragssystem till föreningslivet.

Pågående utvecklingsarbete resultatstyrning av det statliga stödet till

organisationer och folkrörelser

 Ett flertal statliga utredningar har utrett den statliga bidragsgivningen

till föreningslivet. Utredningarna konstaterar relativt samstämmigt att

det finns anledning att förbättra styrning och återrapportering av de

statliga föreningsbidragens resultat och effekter. De olika utredningar-

nas resultat kan sägas utgöra en naturlig del i den process som det är

att införa ett nytt styrsystem för statliga anslag.

Den statliga budgetprocessen har under senare år förändrats och

resultatstyrningen har fått allt större genomslag i budgetarbetet. Riks-

dagen har vid flera tillfällen påtalat betydelsen av att all statligt finan-

sierad verksamhet skall resultatstyras, även s.k. sakanslag (prop.

1993/94:50, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:536). Regeringen

aviserade därför i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil.

14) att ett arbete skulle inledas för att öka resultatorienteringen av

bidragen till organisationslivet och samtidigt ge föreningslivet möjlig-

heter att visa värdet av sin verksamhet. I februari 1996 inrättades inom

dåvarande Civildepartementet en interdepartemental arbetsgrupp

(In 96:I) för resultatstyrning och uppföljning av statsbidrag till

föreningar. Arbetsgruppens uppdrag var att presentera och utveckla

metoder för resultatstyrning, uppföljning och utvärdering av

statsbidragen till föreningar och andra ideella organisationer.

Gruppen har kartlagt samtliga statliga anslag som riktar sig till före-

ningslivet. Arbetsgruppen redovisar i rapporten Resultatstyrning av

föreningsbidrag (Ds 1997:36) att de statliga bidragen måste utformas

så att aktiv förnyelse och utveckling av verksamheten premieras. En-

ligt arbetsgruppen är de regelverk som finns för många bidrag otids-

enliga och inte anpassade till den statliga resultatstyrning som sker i

övrigt.

Samtidigt konstaterar arbetsgruppen att ett förnyelsearbete pågår för

att öka resultatorienteringen av de statliga bidragen till föreningslivet.

Det statliga stödet till ungdomsorganisationerna utvärderas t.ex. vart

tredje år i förhållande till de riktlinjer som gäller för ungdomsverk-

samheten och i förhållande till de övergripande mål som angetts för

bidraget. Stödet fördelas också så att förnyelse och utveckling upp-

muntras. Stödet till kvinnoorganisationerna har också förändrats till

förmån för förnyelseverksamhet med lokala nätverk istället för att

grundas på medlemsantalet. Endast en del av bidragets storlek relate-

ras numera till antalet medlemmar.

I syfte att bl.a. förbättra resultatstyrningen utvärderar för närvarande

en parlamentarisk kommitté stödet till idrotten (dir. 1996:84). En

annan kommitté har tillkallats för att se över formerna för

statsbidragsgivningen till vissa organisationer verksamma inom det

sociala området (dir. 1997:59). Syftet är att utforma en stats-

bidragsgivning där det byggs in förnyelseincitament så att existerande

organisationer kan utveckla nya, effektivare verksamhetsformer och

att nya organisationer kan utvecklas inom området. Även stödet till

frivilligorganisationerna inom försvaret utvärderas i syfte att förbättra

resultatstyrningen av stödet.

Anpassning till annat organisationsstöd

Stödet till invandrarnas organisationer bör anpassas till den utveckling

av det statliga stödet till folkrörelser som redovisats. Organisationerna

bör kunna verka i det svenska samhällslivet på samma villkor som

andra folkrörelser och bidra till att demokratin fördjupas. Det nu-

varande stödet till invandrares riksorganisationer styrs genom en de-

taljerad förordning. En sådan detaljreglering av bidragsgivningen ska-

par inte önskvärda möjligheter till förnyelse och utveckling av verk-

samheten.

Regeringen anser att bidrag som ges till organisationer som bildats

av invandrare eller annars på etnisk grund bör relateras till de integra-

tionspolitiska målen. Det innebär att stödet kan prövas mot angelägna

mål för introduktion och integration och utvärderas i förhållande till

dessa. Därmed kan stödet bli mer effektivt och anpassas till de sam-

hällsförändringar som sker och befintliga organisationer kan stimule-

ras till utveckling samtidigt som nya organisationer kan ges ett bättre

stöd. Kriterierna för statsbidrag bör på ett tydligare sätt kopplas till

organisationernas funktion och roll i integrationsarbetet. Stödet bör

också bli mer verksamhets- och projektinriktat.

Ett resultatstyrt bidragssystem ger större möjligheter att ge stöd till

dem som driver ett aktivt integrationsarbete och befrämja samverkan

och samarbete mellan olika organisationer. Inom ramen för stödet bör

det också finnas ett utrymme för organisationerna att utifrån sina

specifika förutsättningar, som t.ex. storlek och historisk tradition,

medverka till att stärka identitet och delaktighet i det svenska sam-

hället. Samtidigt är det viktigt att organisationerna, i likhet med vad

som gäller för andra folkrörelser, kan öka sin självförsörjning och

minska sitt beroende av statsbidrag.

De närmare formerna för det nya statsbidragssystemet bör utvecklas

i nära samråd med organisationerna. I detta syfte avser regeringen att

tillkalla en särskild utredare med uppdrag att i samråd med bl.a. in-

vandrarnas riksorganisationer föreslå hur bidragsgivningen skall ut-

formas. Arbetet bör bedrivas skyndsamt. Inriktningen bör vara att det

nya statsbidragssystemet genomförs successivt med början år 1999 för

att vara fullt genomfört år 2001.

6.3.1 Bidragsfördelande myndighet

Regeringens bedömning: Den myndighet som har ansvar för integra-

tionsfrågorna bör administrera, fördela och följa upp statens bidrag till

invandrarnas riksorganisationer m. fl.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén föreslår att stödet till

organisationerna skall administreras av två nämnder vars ledamöter

utses av regeringen, en nämnd för bidrag till finskspråkig kulturell

verksamhet och en nämnd för bidrag till andra språkliga/etniska

grupper. Kommittén föreslår vidare att nämnderna i första hand in-

ordnas i Statens kulturråd.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser är tveksamma till kom-

mitténs förslag. Statens invandrarverk anser att den föreslagna nya

integrationsmyndigheten bör fördela bidraget. Statens kulturråd är po-

sitiv till förslaget om fördelning av stöd till kulturell verksamhet under

förutsättning att nödvändiga resurser ställs till förfogande. Sverige-

finska riksförbundet tillstyrker förslaget men anser att riksorganisa-

tionen har bredare ansvar än enbart för kulturell och social verksam-

het.

Skälen för regeringens bedömning: Resultatstyrningen av bi-

dragsgivningen innebär att det blir ett tydligare samband mellan

målet för stödet och målen för integrationspolitiken. Detta i sin tur

bör återverka på bidragsfördelningen så att den blir mer flexibel i för-

hållande till förändringar i samhället och till språkliga och etniska

gruppers skiftande behov. Regeringen föreslår i avsnitt 12 att en ny

myndighet inrättas som bland annat skall få i uppgift att följa och ut-

värdera samhällsutvecklingen och följa upp hur åtgärder och insatser

anpassas till samhällets etniska och kulturella mångfald. Regeringen

anser att myndigheten kommer att ha den överblick och kompetens

som gör det naturligt att den också ansvarar för bidragsfördelningen

till organisationer och deras verksamhet. Regeringen finner inget skäl

att inrätta särskilda nämnder där organisationerna är representerade.

Det bör vara myndighetens uppgift att utveckla ändamålsenliga former

för samarbete med organisationerna.

6.4 Diskriminering, främlingsfientlighet och rasism

Regeringens bedömning: Arbetet med att förebygga och motverka

diskriminering, främlingsfientlighet och rasism måste ständigt

bedrivas. Det måste ske på flera fronter och nivåer samt med olika

metoder.

Skälen för regeringens bedömning: Att förebygga och motverka

etnisk diskriminering, rasism, främlingsfientlighet och intolerans är en

av regeringens allra viktigaste uppgifter. Om inte idén om allas lika

värde kan befästas riskerar samhället att brytas sönder inifrån.

Allt arbete för att befästa alla människors lika värde måste för att bli

långsiktigt framgångsrikt, inriktas på grundläggande värderingar som

humanism, tolerans, rättvisa och respekt för andra människor. Det kan

inte begränsas till att påverka människors förhållningssätt till invand-

rare.

Kampen mot diskriminering, främlingsfientlighet och rasism måste

ständigt föras. Varje generation måste komma till insikt om alla män-

niskors lika värde. Skolan har här en ytterst viktig roll.

För att nå resultat måste arbetet bedrivas på flera fronter. Det måste

prägla i princip alla samhällsområden och alla nivåer. För att bli

effektivt måste det konkreta arbetet anpassas efter den lokala situa-

tionen och de arbetsmetoder måste väljas som fungerar bäst i varje

situation.

En viktig utgångspunkt i regeringens arbete på detta område är att

se till att det finns ett effektivt regelverk som kriminaliserar rasistiska

handlingar. En annan är att alla oavsett bakgrund ges reella möjlig-

heter till att försörja sig och bli delaktiga i samhället. Den som står

utanför upplevs ofta som hotande och upplever ofta sig själv som ho-

tad. Genom det förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken

som läggs fram i denna proposition vill regeringen skapa bättre förut-

sättningar för att motverka segregation. Med den nya myndighet som

regeringen föreslår skall inrättas kommer det för första gången att fin-

nas en myndighet med ett samlat ansvar för att följa utvecklingen i

samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv och aktivt agera för

förbättringar. Detta gäller inte minst genom den kraftsamling som blir

ett resultat av att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (Diskri-

mineringsombudsmannen) föreslås ingå i myndigheten.

Utöver dessa förslag har regeringen tagit initiativ till ett antal sär-

skilda insatser och aktiviteter i syfte att förebygga och motverka disk-

riminering, främlingsfientlighet och rasism.

Regeringen disponerar medel att användas för åtgärder mot rasism

och främlingsfientlighet. Beloppet uppgår innevarande budgetår till 20

miljoner kronor. Dessa medel har under åren i huvudsak använts som

stöd för projektverksamhet i olika former.

En arbetsgrupp för samverkan kring arbetet med skolans värdegrund

har nyligen lagt fram en rapport. Resultatet av gruppens uppdrag bör

kunna bidra till att utveckla skolans arbete med att förankra det

demokratiska samhällets värderingar hos eleverna.

En annan arbetsgrupp har tillsatts för att motverka och förebygga

rasistiskt och annat etniskt relaterat våld. En rapport skall lämnas före

utgången av år 1997.

Året 1997 har av EU förklarats vara Europaåret mot rasism. Den

svenska samordningskommittén för Europaåret arbetar bl.a. på om-

rådena skola, boende, arbetsmarknad, kultur och media. Till kom-

mitténs förfogande har ställts 10 miljoner kronor.

En särskild utredare har tillsatts för att se över lagen mot etnisk dis-

kriminering (dir. 1997:11). Utredaren skall senast den 1 december

1997 föreslå sådana lagändringar eller åtgärder i övrigt som bedöms

motiverade för att effektivt förebygga och motverka etnisk diskrimine-

ring på arbetsmarknaden.

För att förbättra möjligheterna att ingripa mot spridning av rasis-

tiska budskap bland barn och ungdomar, t.ex. genom vit-makt-mu-

sik på CD-skivor, har Mediakommittén föreslagit en

grundlagsändring (SOU 1997:49). Ändringen innebär att

bestämmelsen i brottsbalken om förledande av ungdom, som i dag

endast gäller för skrifter och bilder skall kunna göras tillämplig också

på ljudupptagningar. Förslaget remissbehandlas för närvarande.

Härutöver deltar Sverige aktivt i ett växande internationellt samar-

bete mot rasism och etnisk diskriminering, bl.a. inom Europarådet och

EU. Ett viktigt steg framåt i det internationella samarbetet utgörs av

det övervakningscentrum mot rasism och främlingsfientlighet, som

enligt ett beslut i juni 1997 snarast skall upprättas inom EU i nära

samarbete med Europarådet.

Som en följd av en forskningsrapport som visat stora brister i ung-

domars kunskaper om nazismen och folkmordet på judar kommer

regeringen att under hösten 1997 erbjuda information om vad som

hände under andra världskriget och om den människosyn som låg

bakom förintelsen av bland andra judarna.

Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 1998 att de medel

som disponeras för åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet förs

över till ett anslag för integrationsåtgärder. Anslaget skall disponeras

för åtgärder i syfte att stödja integrationsprocesser och främja lika rät-

tigheter och möjligheter för alla samt åtgärder för att motverka disk-

riminering, främlingsfientlighet och rasism.

6.5 Medborgarskap

Det har varit en strävan i svensk politik att den som fått permanent

uppehållstillstånd och är folkbokförd i landet i princip skall ha samma

rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. I dag är skillna-

derna i formella rättigheter mellan utländska medborgare och svenska

medborgare få.

Genom att sociala och andra rättigheter utvidgats till utländska

medborgare, har medborgarskapet minskat i betydelse. Men det finns

fortfarande avgörande skillnader. Det är bara svenska medborgare som

har rätt att rösta i riksdagsvalen och som är valbara till riksdagen. En

invandrare kan således inte delta i hela den politiska processen förrän

hon eller han förvärvat svenskt medborgarskap. Vissa arbeten, framför

allt sådana med anknytning till landets säkerhet, kan inte heller inne-

has av andra än svenska medborgare. Med medborgarskapet följer

plikten att göra militärtjänst.

Det är vidare bara den som är svensk medborgare som har en ovill-

korlig rätt att vistas i landet. Svenska medborgare kan alltså inte lands-

förvisas och ett svenskt medborgarskap kan aldrig återkallas. Att

inneha ett svenskt pass innebär också möjligheter att resa till länder

som man annars skulle ha svårt att få tillträde till på grund av det tidi-

gare medborgarskapet och det ger också rätt till svenska statens skydd.

Sett ur statens synvinkel är det svenska medborgarskapet en förutsätt-

ning för att staten skall kunna ge landets invånare konsulärt bistånd

och annan hjälp vid vistelse utomlands. En komplikation i detta sam-

manhang utgör de dubbla medborgarskapen.

Jämfört med många andra länder är det förhållandevis lätt att bli

svensk medborgare. Trots det är det många som av känslomässiga och

andra skäl inte ansöker om svenskt medborgarskap. Av dem som

söker svenskt medborgarskap är det i dag många som får avslag. Det

hänger samman med ökade svårigheter att fastställa de sökandes iden-

titet. Detta i sin tur beror på att många av dem som i dag ansöker om

svenskt medborgarskap kommer från länder där det saknas en funge-

rande administration. Detta innebär att många hamnar i en situation

där de i praktiken inte kan skaffa sig svenskt medborgarskap. Ett annat

problem är att det i vissa länder går lätt att skaffa falska identitets-

handlingar.

Eftersom medborgarskapet har stor betydelse för integrationspro-

cessen och i hög grad är en fråga om inflytande och delaktighet finns

det skäl att närmare studera dessa och andra medborgarskapsfrågor.

Regeringen har därför beslutat tillkalla en kommitté som skall göra en

översyn av lagen om svenskt medborgarskap (dir. 1997:5). Enligt

direktiven ingår det bl.a. i kommitténs uppdrag att överväga vilka åt-

gärder som kan vidtas för att stärka medborgarskapets status. I upp-

draget ingår också att analysera och föreslå regeländringar för att

komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet

att styrka sin identitet och därför inte kan beviljas medborgarskap.

Kommittén skall vidare analysera för- och nackdelar med att erbjuda

svenskt medborgarskap till barn som föds i Sverige om föräldrarna har

permanent uppehållstillstånd. Kommittén skall även undersöka om-

fattningen av dubbla medborgarskap i dag samt överväga om ytter-

ligare åtgärder kan vidtas för att underlätta för statslösa personer att

bli svenska medborgare. En ny europeisk konvention om medborgar-

skap har utarbetats inom Europarådet. Kommittén skall överväga och

föreslå de ändringar i medborgarskapslagstiftningen som kan krävas

för en svensk anslutning till konventionen. Kommitténs arbete skall

vidare ske i kontakt med övriga nordiska länder så att den

gemensamma nordiska utgångspunkten för medborgarskapslagstift-

ningen kan upprätthållas.

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 september 1998. I den

del som gäller kravet på styrkande av identitet skall dock arbetet ske

med förtur och redovisas senast den 1 december 1997.

7 Arbete och försörjning

Arbete är centralt utifrån både sociala och ekonomiska perspektiv.

Genom arbete deltar individen i ett samhälleligt och socialt samman-

hang, blir en del i produktionen och bidrar till den ekonomiska till-

växten. Arbetslösheten har emellertid slagit olika hårt mot olika

grupper. Den för enskilda individer och familjer allt svårare sociala

och ekonomiska situationen har inte drabbat alla i den svenska befolk-

ningen. I genomsnitt har emellertid fler personer med utländskt här-

komst än infödda svenskar drabbats.

Förklaringarna är flera och komplexa. Strukturomvandling, sam-

hällsekonomisk utveckling, ändrade kompetenskrav, men också för-

hållningssätt till och kunskaper om de arbetssökande och deras bak-

grund, är förklaringsfaktorer som har en direkt anknytning till för-

hållandena och situationen i Sverige. Vidare har de sektorer där många

 ingångsarbeten funnits trängts tillbaka, vilket har medfört ökade in-

trädessvårigheter på arbetsmarknaden. Andra förklaringar är knutna

till dem som har invandrat och till deras individuella förutsättningar

och möjligheter vad gäller utbildningsbakgrund, yrkeslivserfarenhet

etc. Här spelar även sådana faktorer som skälen till invandringen, vis-

telsetiden och tillgången till nätverk i Sverige en stor roll.

Den svenska välfärden bygger på hela den arbetsföra befolkningens

förmåga att bidra till den samhällsekonomiska utvecklingen. I dag när

många arbetsföra står utanför arbetsmarknaden undergrävs välfärden

samtidigt som de sociala och ekonomiska klyftorna växer i samhället.

Detta är ett slöseri med mänskliga resurser.

Hos dem som invandrat till Sverige finns många personer vars

kompetens och kunnande inte utnyttjas. Dessa människor skulle kunna

bidra till den ekonomiska tillväxten om de förvärvsarbetade. Negativa

attityder, bristande kunskaper och oförmåga utgör hinder för detta. Det

alltmer internationaliserade samhället skulle kunna göra betydande

vinster genom att ta till vara det humankapital som finns i

befolkningen i form av t.ex. språkkunskaper och nätverk i andra

länder.

7.1 Ökad mångfald

Regeringens bedömning: Samhällets mångfald bör genomsyra ar-

betslivet. För detta behövs attitydförändringar både i arbetslivet och i

samhället som helhet. Staten har ett särskilt ansvar som föredöme i

denna strävan.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige är i dag ett samhälle

med etnisk och kulturell mångfald. Detta ställer krav på förändring

och anpassning. Samhällets mångfald behöver avspeglas i arbetslivets

alla grenar. Jämsides med detta behövs samlade insatser för att för-

ändra attityderna till arbetssökande med utländsk bakgrund och öka

medvetenheten om alla människors lika värde.

Internationaliseringen av ekonomi och näringsliv ställer allt större

krav på förnyelse och kreativitet. Detta har lett till en växande insikt

om mångfaldens betydelse. I flera länder, inte minst i USA och Stor-

britannien, betraktas mångfalden i kultur och arbetsliv som en vitalise-

rande samt kvalitets- och kompetenshöjande egenskap. Många företag

och myndigheter satsar medvetet på att öka mångfalden bland sina an-

ställda och har särskilda program för detta.

Även i Sverige växer insikten om mångfaldens betydelse. Globali-

seringen och den allt större konkurrensen mellan länder ställer krav

på att alla resurser i landet tas till vara, inte minst de resurser som

finns hos personer med en erfarenhets- och kunskapsbakgrund som

inte är förvärvad i Sverige. En ökad mångfald i verksamheten kan

innebära fler marknadsandelar, större lönsamhet, högre produktivitet

etc. Flera svenska företag har anammat detta synsätt och ändrat sin re-

kryteringspolicy i syfte att öka mångfalden vid företaget. Regeringen

välkomnar denna utveckling och ser fram emot att insikten om mång-

faldens betydelse får ännu större spridning i näringslivet liksom i

samhället i övrigt.

För att öka mångfalden i samhället behövs attitydförändringar. Stat-

liga myndigheter har i detta sammanhang ett stort ansvar som norm-

givare och bör genom tydliga signaler och budskap motverka stereo-

typa uppfattningar och generaliseringar om olika grupper i samhället.

Ett konkret sätt att visa detta bör vara att statsförvaltningen i ökad ut-

sträckning strävar efter att avspegla den arbetsföra befolkningens et-

niska sammansättning. Detta bör synas bl.a. i rekryteringsbeteenden,

personalstruktur och kompetensförsörjning. Detta är också viktigt för

den demokratiska legitimiteten och trovärdigheten. Under hösten 1997

kommer regeringen också att samla landshövdingar, generaldirektörer,

personalchefer m.fl. för att tillsammans med dem starta en dialog om

dessa frågor.

Många med utländsk bakgrund lever i föreställningen att de inte

passar för alla yrken eller att det är omöjligt för dem att ta sig fram på

den svenska arbetsmarknaden. Det behövs därför förebilder som de

kan identifiera sig med. Närvaron av förebilder i sådana delar av stats-

förvaltningen där det finns utåtriktade verksamheter och kontakter

med allmänheten kan ge signaler om möjligheterna på arbetsmarkna-

den.

Det behövs en offensiv rekrytering för att förändra situationen. Ett

sätt att göra detta på kan vara att göra en plan för ökad mångfald i lik-

het med en jämställdhetsplan som sedan följs upp. Den utredare som

fått i uppgift att göra en översyn av lagen mot etnisk diskriminering

skall bl.a. överväga möjligheterna att i lagen införa en regel om skyl-

dighet för arbetsgivare att upprätta en motsvarighet till jämställdhets-

lagens jämställdhetsplaner (dir. 1997:11).

Ett annat sätt att arbeta för en ökad mångfald på arbetsmarknaden är

att öka kunskapen hos arbetsförmedlare och personalrekryterare om de

resurser som finns i mångfalden. Arbetsförmedlare har även möjlighet

att se till att denna kunskap i högre utsträckning än hittills överförs till

arbetsgivare för att upprätthålla en god kvalitet i förmedlingsarbetet.

7.2 Vidtagna och pågående åtgärder

En fortsatt gynnsam utveckling av den svenska ekonomin med en

ökad ekonomisk tillväxt och en allmänt förbättrad arbetsmarknadssi-

tuation är av avgörande betydelse för att den rådande situationen skall

förändras.

Regeringens målsättning är att halvera den öppna arbetslösheten till

år 2000. Detta skall bland annat ske genom att främja en god ekono-

misk politik som kan generera allmän tillväxt och öka sysselsätt-

ningen. I regeringens handlingsplan ingår även kompetenshöjande åt-

gärder och att stimulera utveckling av småföretag. Dessa generella

satsningar för att skapa fler arbetstillfällen och öka sysselsättningen

öppnar nya möjligheter också för åtskillliga invandrare som står utan-

för arbetsmarknaden.

Utöver detta har regeringen tagit initiativ till att också på andra sätt

förbättra situationen, dels genom generella åtgärder, dels genom insat-

ser som riktar sig direkt till invandrare. En del åtgärder har redan trätt

i kraft. Andra träder i kraft under hösten 1997.

Kompetenshöjning

Såväl bland svenska som utomnordiska medborgare som är anmälda

vid arbetsförmedlingen finns många med kort skolbakgrund, vilket

begränsar valmöjligheterna när det gäller arbete och arbetsmarknads-

utbildning. Andelen med kort skolgång utgör 40 procent av de utom-

nordiska medborgare som är inskrivna vid arbetsförmedlingarna.

Regeringens femåriga utbildningssatsning, Kunskapslyftet, syftar

till att höja kunskapsnivån hos i första hand arbetslösa och i andra

hand anställda som helt eller delvis saknar treårig gymnasiekompe-

tens. Såväl i Kunskapslyftet som i den reguljära kommunala vuxenut-

bildningen prioriteras sökande som har en kort tidigare utbildning.

Eftersom en stor del av de utomnordiska medborgarna ingår i mål-

gruppen för Kunskapslyftet, ökar deras möjligheter till kompetenshöj-

ning på gymnasial nivå.

Sedan den 1 januari 1997 får utbildning inom det reguljära utbild-

ningsväsendet på grundskole- och gymnasienivå beviljas som arbets-

marknadsutbildning till arbetslösa utomnordiska medborgare. Ett vill-

kor är att de under två år eller längre har varit anmälda som arbets-

sökande hos arbetsförmedlingen.

Regeringen har tillsammans med Industriförbundet och företrädare

för IT-företagen kommit överens om ett nationellt program för IT-

utbildning. Under de närmaste två åren kommer ca 10 000 personer att

få datautbildning. Satsningen riktar sig i första hand till arbetslösa och

förväntas ge goda chanser till arbete. Särskild hänsyn bör tas till

kvinnor för att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden och till

invandrare. Utbildningen är lämplig för många invandrare inte minst

med tanke på att utbildningen inte förutsätter fullständiga kunskaper i

svenska.

Förlängd arbetsplatsintroduktion

Den som för första gången skall ta sig ut i svenskt arbetsliv, utan refe-

renser och med en utbildning och yrkeserfarenhet som kan vara svår-

bedömd, kan ha stora svårigheter att konkurrera på arbetsmarknaden.

Praktik är ett av det bästa sätten att få fotfäste på arbetsmarknaden.

Det har också visat sig att arbetsplatsintroduktion (API) är en generell

arbetsmarknadsåtgärd som är av särskild betydelse för många invand-

rare. API har varit tidsbegränsad till högst sex månader. Från och med

1 juli 1997 kan API förlängas med högst sex månader för utom-

nordiska medborgare. Detta förbättrar möjligheterna till arbetslivsan-

knytning för dessa.

Resurs- och kompetensförstärkning till arbetsförmedlingar i invandrar-

täta områden.

Arbetsförmedlingarnas arbete med dem som har invandrat kräver ofta

större resurser och mer tid än arbetet med andra arbetssökande. Många

behöver mer information, kvalificerad vägledning och platsförmed-

lingsinsatser i sina kontakter med arbetslivet. För att undvika rund-

gång mellan arbetslöshetsperioder och åtgärder behöver stor vikt läg-

gas vid arbetet med individuella handlingsplaner. Arbetsmarknadsver-

ket har under år 1997 (prop. 1995/96:222) fått 600 miljoner kronor för

tillfällig personalförstärkning till arbetsförmedlingar och arbetsmark-

nadsinstitut. En stor del av dessa medel skall användas vid arbetsför-

medlingar i invandrartäta områden.

På grund av den fortsatt höga arbetslösheten får Arbetsmarknads-

verket använda ytterligare 100 miljoner under år 1997 (prop.

1996/97:150) för tillfälliga personalförstärkningar, för att upprätthålla

god kvalitet i förmedlingsarbetet samt för kontroll och uppföljning av

åtgärderna. Detta ger större möjligheter att möta kraven på arbetsför-

medlingarna och att åstadkomma arbetsformer som är anpassade till

de enskilda sökandes servicebehov. Regeringen bedömer att det även

under år 1998 finns ett stort behov av tillfälliga personalförstärk-

ningar. I budgetpropositonen föreslås att medelsramen för

Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader för tillfälliga

personalförstärkningar vid arbetsförmedlingen och arbetsmarknads-

institutioner höjs med 250 miljoner kronor under 1998.

Utökad medelsram för otraditionella insatser

Som ett komplement till de ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgär-

derna finns i dag medel för så kallade otraditionella insatser. Medlen

är avsedda för att förbättra förutsättningarna att hitta skräddarsydda

lösningar för dem som behöver sådana. Vid användningen av dessa

medel skall speciellt invandrares och ungdomars behov uppmärksam-

mas. Medelsramen för dessa insatser har höjts från 450 till 550 miljo-

ner för budgetåret 1997 (prop. 1996/97:150). I budgetpropositionen

föreslås att medelsramen för otraditionella insatser höjs till 750

miljoner för budgetåret 1998.

Sverige 2000-institutet

Regeringen ger ekonomisk stöd till Sverige 2000-institutet, som är en

intresseförening med medlemmar från svenskt näringsliv, myndig-

heter m.fl. Institutet arbetar med faktainsamling, kunskapsförmedling

och opinionsbildning för att främja ökad mångfald inom arbetslivet

och därmed förbättra möjligheterna på arbetsmarknaden för männi-

skor med utländsk bakgrund. Under senare år har flera initiativ tagits

av företag, myndigheter och organisationer för att uppmärksamma och

öka mångfaldens betydelse i arbetslivet. Regeringen välkomnar dessa

initiativ och ser fram emot att berörda parter fortsätter att arbeta aktivt

för att gå från ord till handling.

7.3 Framtida insatser inom arbetsmarknadspolitiken

Regeringens bedömning: Arbetsmarknadspolitiken bör i större ut-

sträckning än hittills utformas med hänsyn till samhällets mångfald

och främja likvärdiga möjligheter för alla.

Insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör i ökad utsträckning

präglas av individualisering och flexibilitet. Den utbildning och kom-

petens som invandrare och andra med utländsk bakgrund har bör tas

till vara.

Särskilda insatser bör göras för långtidsarbetslösa med kort skol-

gång och begränsade förutsättningar att förbättra sina kunskaper i

svenska språket. Särskilt vad gäller denna grupp bör samverkan ske

lokalt mellan arbetsförmedling, försäkringskassa och kommun. I

denna samverkan bör arbetsförmedlingsnämnderna ha en central roll.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs allmänna syn på ut-

formningen av den framtida arbetsmarknadspolitiken överensstämmer

i stort med regeringens. Bland kommitténs förslag till konkreta åtgär-

der finns flera förslag som har invandrare som målgrupp, bl.a. en sär-

skild lånegaranti och ett etableringsstöd för invandrare som vill starta

eget samt lönebidrag för vissa långtidsarbetslösa invandrare.

Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i behovet av in-

dividualisering och flexibilitet. Remissinstanserna anser överlag att

invandrares situation på arbetsmarknaden är en mycket angelägen

fråga och att behovet av insatser för att förbättra situationen är av stort

intresse för alla. Remissinstanserna är dock inte samstämmiga vad

gäller synen på kommitténs olika förslag till åtgärder. Bl.a. tar flera

avstånd från förslag som riktar sig till invandrare som grupp.

Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Vissa åtgärder

för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222) har rege-

ringen fastslagit att invandrares behov av arbetsmarknadspolitiska in-

satser i huvudsak bör lösas inom ramen för de generella arbetsmark-

nadspolitiska åtgärderna och inte genom särskilda åtgärder.

Regeringen har tidigare tagit ställning till flera av Invandrarpolitiska

kommitténs förslag till åtgärder för att öka sysselsättningen. Förslagen

om att inrätta en särskild bankgaranti för att göra det lättare för in-

vandrare att låna pengar till start och expansion av egna företag, om

statliga etableringsstöd för att gynna tillkomsten av konsultföretag

drivna av invandrare med inriktning på svenska exportföretag samt om

att privata och offentliga arbetsgivare bör upprätta och genomföra sär-

skilda program som resulterar i att invandrare anställs i större ut-

sträckning har behandlats i propositionen 1995/96:222. När det gäller

program för anställning av invandrare välkomnar regeringen de initia-

tiv som tagits av företag, myndigheter och organisationer för att

främja invandrarnas situation på arbetsmarknaden.

Regeringen anser inte att några nya särskilda bankgarantier eller

etableringsstöd till invandrare bör införas. Däremot anser regeringen

att det finns anledning att närmare studera invandrares kapitalanskaff-

ning och kreditmöjligheter. En kritik som förs fram av blivande före-

tagare är bl.a. att kreditgivare inte förstår deras affärsidéer.

Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att

studera och analysera frågor av detta slag, bl.a. om personer med

utländsk bakgrund särbehandlas på ett otillbörligt sätt.

Kommitténs förslag om 50 procent statligt lönebidrag till invandrare

med långvariga och dokumenterade språksvårigheter har behandlats i

1997 års ekonomiska vårproposition. Regeringen anser att invandrare

med bristande kunskaper i svenska språket inte bör kunna omfattas av

lönebidrag. Brister i språkfärdigheter kan inte likställas med ett ar-

betshandikapp utan kräver helt andra insatser.

Invandrare som målgrupp

Inom arbetsmarknadspolitiken har målsättningen varit att ge hög prio-

ritet till dem som av olika anledningar har svag ställning på arbets-

marknaden. I den generella arbetsmarknadspolitiken har vid olika pe-

rioder funnits säråtgärder för personer med handikapp eller språk-

svårigheter eller med bristfällig utbildning. Invandrare har ofta utgjort

en stor andel av de prioriterade grupperna.

I flera fall har dessa åtgärder eller prioriteringar riktats till utomnor-

diska medborgare. Utomnordiska medborgare har alltså ofta varit den

målgrupp som arbetsmarknadspolitiska säråtgärder i praktiken riktat

sig till, även om de i dagligt tal ofta omnämnts som åtgärder riktade

till invandrare . Målet är att de utomnordiska medborgarna skall ha

en högre andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna än vad som

motsvaras av deras andel av samtliga arbetssökande utan arbete. Vid

anslagsfördelningen för arbetsförmedlingskontoren tas också hänsyn

till andelen utomnordiska medborgare inom förmedlingens upptag-

ningsområde.

Anledningen till att utomnordiska medborgare urskiljts är att de dels

utgör en grupp som är statistiskt urskiljbar, dels att de generellt har

sämre ställning på arbetsmarknaden både i jämförelse med svenska

och nordiska medborgare. Det råder dock stora skillnader inom den

utomnordiska gruppen. Det kan därför ifrågasättas om inte

 utomnordiska medborgare ibland är en alltför stor och heterogen

grupp att rikta åtgärder till även om den i flera avseenden, t.ex. vad

gäller sysselsättningsgrad och arbetslöshet, statistiskt kan urskiljas

från gruppen svenska och nordiska medborgare. De som kommer från

Afrika och Asien har exempelvis högre genomsnittlig arbetslöshet och

lägre sysselsättningstal än andra utomnordiska medborgare, medan

förhållandet är omvänt för exempelvis medborgare från vissa länder i

Västeuropa.

Mångfald och individualisering

Arbetsmarknadspolitiken bör också i fortsättningen i första hand ut-

formas utifrån individens behov och förutsättningar. Genom indivi-

dualisering ges stora möjligheter att ta hänsyn till mångfalden. I vissa

fall är det emellertid mest ändamålsenligt att utforma insatser utifrån

en grupps behov. Specifika gruppbehov kan ha sin grund bl.a. i grup-

pens etniska identitet och samhörighet.

En huvuduppgift för arbetsmarknadspolitiken är att förbättra an-

passningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, dvs. hjälpa ar-

betssökande att finna arbete och arbetsgivare att få arbetskraft. När de

arbetssökande och de lediga platserna inte passar ihop är det arbets-

marknadspolitikens uppgift att försöka åstadkomma en anpassning

mellan dessa.

En grundläggande förutsättning för att arbetsförmedlingen skall

kunna ge likvärdig service till alla oavsett bakgrund och härkomst är

att stor vikt läggs vid individualisering och flexibilitet. Individualise-

ring innebär att invandrares yrkesutbildning och erfarenheter från

hemlandet kan tas till vara och vid behov kompletteras med utbildning

inom olika yrkesområden. I de handlingsplaner som upprättas vid ar-

betsförmedlingarna måste de individuella behoven tydligt stå i cent-

rum.

Under senare år har arbetsmarknadspolitiken i allt större utsträck-

ning anpassats till den enskildes förutsättningar och lokala behov.

Detta har främst skett genom en ökad decentralisering. Denna utveck-

ling måste fortsätta. Genom att förmedlingen aktivt medverkar vid an-

skaffningen av lediga arbetstillfällen kan flera problem överbryggas

samtidigt som förmedlingens insatser utgör ett effektivt stöd i kon-

takten med arbetsgivare. I samband med anskaffningen av lediga plat-

ser kan förmedlingen även medverka till attitydförändringar bland ar-

betsgivare.

Tillvaratagande av utbildnings- och yrkeskompetens

De som kommer till Sverige med en utländsk utbildning kan få den

värderad och bedömd gentemot svenska examina. Det är många

gånger det första steget på vägen till ett arbete. Men detta är ofta långt

ifrån tillräckligt för att få ett arbete med anknytning till sin utbildning.

Även de med utländsk bakgrund som har fått sin akademiska

utbildning i Sverige har ofta stora problem att få en anställning. Vid

slutet av år 1996 hade var femte utomnordisk medborgare som var

arbetssökande vid arbetsförmedlingen en högskoleutbildning och av

dessa hade var femte en teknisk utbildning. I förhållande till sin andel

av befolkningen är högutbildade utländska medborgare överrepresen-

terade i arbetslöshetsstatistiken.

Fördomsfullhet men också en allmän osäkerhet om invandrade aka-

demikers kompetens och traditionella rekryteringssätt är några av de

omständigheter som kan leda till att personer med utländsk bakgrund

går miste om en anställning trots att de är väl kvalificerade. Doku-

menterade erfarenheter visar att en stor del av problemen kan undan-

röjas med hjälp av intensiva platsfömedlingsinsatser.

Genom yrkesprövning för invandrare (YPI) finns inte bara möjlig-

het att bedöma värdet av utländsk utbildning utan också av utländsk

yrkeserfarenhet. Yrkesprövning för invandrare anordnas i dag inom

AMU-gruppen, gymnasieskolan, högskolan eller annan anordnare och

avser yrkesutbildningar och yrkeskunskaper motsvarande gymnasie-

nivå samt en del eftergymnasiala utbildningar som inte motsvaras av

högskoleutbildning i Sverige.

För den som har ett yrke som inte är eller förefaller vara direkt an-

vändbart på den svenska arbetsmarknaden ger YPI en möjlighet att få

kompetensen prövad. Yrkesprövningen kan innehålla praktikinslag

som ger behövlig förankring på arbetsmarknaden för en arbets-

sökande. Inträdet på arbetsmarknaden kan underlättas ytterligare i de

fall det går att engagera företag som YPI-anordnare. Om komplette-

rande utbildning behövs skulle även den kunna ges direkt på ett före-

tag.

Många invandrare, framför allt nyanlända, har svårt att uppfylla de

krav som ställs på utbildning, kunskaper i svenska, arbetslivserfaren-

het och annan kompetens. Arbetsplatsförlagd utbildning kan vara en

bra lösning för dem som annars har svårt att i konkurrens få arbete. En

sådan utbildning skulle kunna kombineras med arbetsplatsintroduktion

och bekostas med medel för otraditionella insatser . Arbetsplatsför-

lagd utbildning kan också anordnas inom ramen för Kunskapslyftet

liksom inom reguljär kommunal vuxenutbildning (komvux).

Insatser för personer med kort utbildning och otillräckliga kunskaper i

svenska

Invandrare med kort skolgång och bristfälliga kunskaper i svenska har

mycket svårt att få ett stadigvarande arbete. Kommunerna har det

huvudsakliga ansvaret för att ge dessa personer grundläggande

svenskundervisning, men för många är förutsättningarna att genom

ytterligare undervisning förbättra kunskaperna i svenska begränsade.

För många är det inte heller aktuellt att komplettera den korta utbild-

ningen samtidigt som traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder är

otillräckliga. Trots stora ansträngningar och insatser har många fastnat

i en rundgång mellan arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgär-

der. Traditionellt har enklare och monotona arbeten inom service och

industri varit en inkörsport till arbetslivet. Men denna väg in på ar-

betsmarknaden har på senare år blivit svårare, då kraven har blivit allt

högre t.ex. när det gäller datakunskaper och kunskaper i svenska. För

att komma åt dessa personers problem och motverka passivt bidrags-

beroende behövs nya synsätt och okonventionella lösningar.

Många med bristfälliga kunskaper i svenska har andra resurser i

form av kunskaper i andra språk och kulturer samt yrkeserfarenheter.

Bland kvinnor utan egen yrkeserfarenhet finns kunskaper i sömnad,

matlagning m.m. Genom samverkan mellan de lokala aktörerna i

kommunen och arbetsförmedlingen bör det gå att finna uppgifter

inom kommunal och statlig förvaltning, och även inom den privata

sektorn, där sådana kunskaper och erfarenheter kan tas tillvara och

även kombineras med språkträning och samhällskunskap. Arbetsför-

medlingsnämnderna har en central roll i arbetet med dessa personer.

7.4 Ökad sysselsättning genom eget företagande

Regeringens bedömning: Starta-eget-bidraget bör kunna förlängas

med som längst sex månader för en utomnordisk medborgare i de fall

den påbörjade egna företagsamheten bedöms vara den bästa lösningen.

Vägledning och information till utrikes födda som vill starta eget bör

utvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett stort intresse av

att starta eget bland många med utländsk bakgrund. Det gäller

personer med såväl lång som kort utbildning. Detta har lett till att

antalet egna företagare med utländsk bakgrund har ökat i Sverige

under senare år. Varje år startas omkring 3 000 nya företag av utrikes

födda personer vilket ger upphov till ca 5 000 heltidsarbeten som

främst kommer personer med utländsk bakgrund till godo.

Intresset för att etablera näringsverksamhet beror dels på att många

invandrare kommer från länder där eget företagande är en vanlig för-

sörjningsform, dels på arbetslöshet eller risk för arbetslöshet. Med

tanke på de svårigheter som många invandrare har på arbetsmarkna-

den kan man anta att flera kommer att starta eget åtminstone under

några år framöver.

Utomnordiska medborgare är dock i minoritet bland personer som

får starta-eget-bidrag. De utgör i dag ca 5 procent av bidragstagarna,

vilket klart understiger deras andel bland de arbetssökande. Rege-

ringen utgår från att ökade ansträngningar görs inom Arbetsmark-

nadsverket för att denna grupp i större utsträckning får del av detta

stöd.

En del företag behöver längre tid på sig än den nuvarande bidrags-

perioden för att uppnå lönsamhet. En förlängning av starta-eget-bi-

draget kan motverka konkurser och öka chansen för att nystartade

företag skall ha uppnått lönsamhet och kunna fortsätta sin verksamhet

efter det att bidraget upphört. För att skapa bättre förutsättningar för

detta föreslår regeringen i budgetpropositionen för år 1998 att det in-

förs en möjlighet att förlänga starta-eget-bidraget med som längst sex

månader för utomnordiska medborgare i de fall där arbetsförmed-

lingen bedömer att en förlängning är enda möjligheten för företagets

överlevnad och lönsamhet och den påbörjade egna företagsamheten

bedöms vara den bästa lösningen för individen.

Vägledning och information

Många invandrare som vill starta eget företag anser att svårigheterna

att erhålla krediter och bristen på marknadskännedom är de största

hindren. Andra svårigheter som dessa företagare brukar anföra är att

de saknar kunskap om svenska lagar och regler, har bristande kun-

skaper i svenska språket och behöver hjälp med att utveckla affärs-

idéer. En del vittnar också om svårigheter att ses som trovärdig i mötet

med olika samhällsföreträdare. Med större kunskaper om de personer

som söker vägledning och information skulle många av svårigheterna

undanröjas.

Det finns i dag vissa stödverksamheter för företagare med utländsk

bakgrund. Dessa bedrivs i form av olika kommunala projekt och ideell

verksamhet. Verksamheterna är långt ifrån tillräckliga för att till-

godose de växande servicebehoven hos dessa företagare. Det behövs

flera insatser i form av vägledning och konsultstöd för dem som inte

har tillräckliga kunskaper om det svenska samhällssystemet och i det

svenska språket.

De som vill starta eget kan behöva hjälp med att t.ex. utveckla

affärsidéer och etablera bankkontakter. De som redan driver egna

rörelser kan behöva affärsstrategisk rådgivning och planering, hjälp

med utveckling, expansion och omstrukturering av företaget samt

med arbetsledarträning och produktutveckling. I propositionen Vissa

åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 (prop. 1995/96:222)

har regeringen förordat att invandrare som erhåller starta-eget-bidrag

får särskild information samt att ALMI Företagarpartner AB, NUTEK

och Arbetsmarknadsverket bör samverka kring information och råd-

givning. Regeringen har också i direktiv till ALMI angivit att

koncernen särskilt skall uppmärksamma de behov av rådgivning och

information som finns bland företagare med utländsk bakgrund.

8 Språk och utbildning

För att kunna skapa lika förutsättningar och möjligheter för alla krävs

att de resurser i form av språk och utbildning som finns i samhället tas

som utgångspunkt för hur politiken på olika samhällsområden utfor-

mas och genomförs. Detta berör i hög grad utbildningspolitiken.

Till följd av invandringen finns en mycket stor spännvidd i befolk-

ningen vad gäller utbildningsbakgrund. Många som har invandrat är

mycket välutbildade, men många har också en mycket kort utbildning

eller ingen alls. Den framtida politiken måste således inriktas dels på

att ta till vara den kunskap och kompetens som välutbildade invand-

rare har samt i mån av behov erbjuda lämpliga kompletteringar, dels

på att erbjuda utbildningsmöjligheter till dem som har kort utbildning

eller är analfabeter.

I detta avsnitt tas vissa, huvudsakligen generella, språk- och

utbildningsfrågor upp. Språk- och utbildningsfrågor som specifikt rör

den första tiden i Sverige tas upp i avsnitt 11.

8.1 Behovet av kunskaper i svenska språket

Regeringens bedömning: Att kunna tala och förstå svenska under-

lättar integrationen. Därför bör alla som är permanent bosatta i Sverige

ha kunskaper i svenska språket.

Invandrarpolitiska kommitténs förslag: Kommitténs bedömning

överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan

instämmer med kommittén.

Skälen för regeringens bedömning: Språket spelar en avgörande

roll i varje enskild människas liv. Förutom att vara ett kommunika-

tionsmedel och ett tankeredskap har språk en social och kulturbärande

funktion. Det är genom språket vi förstår och får tillträde till det sam-

hälle vi lever i.

För den som bor i Sverige är det svenska språket en nyckel till sam-

hället och en nödvändig länk mellan människor för att skapa förståelse

och ömsesidig respekt. Utan kunskaper i svenska är det svårt att förstå

koderna i samhället och lära sig hur det fungerar, vilket bland annat

kan leda till marginalisering och utanförskap. Med kunskaper i

svenska ökar förutsättningarna för arbete och deltagande i samhälls-

livet. För föräldrar är det viktigt att kunna ta del i barnens skolgång

och förstå och ha insyn i den värld utanför hemmet som barnen växer

upp i. Utan kunskaper i svenska kan det vara svårt för föräldrar att

axla sin roll som uppfostrare.

Tidigare fanns regler om kunskaper i det svenska språket för dem

som ville bli svenska medborgare. Sedan början av 1980-talet saknar

språkkunskaperna helt betydelse i medborgarskapsärenden. 1997 års

medborgarskapskommitté skall i sin översyn av lagen om svenskt

medborgarskap överväga om krav på kunskaper i svenska språket

skulle stärka medborgarskapets status (dir. 1997:5).

Det är regeringens bedömning att kunskaper i svenska språket är av

stor betydelse för hur integrationen utvecklar sig både för den en-

skilda individen och i samhället i stort. Därför är det önskvärt att alla

som är permanent bosatta i Sverige i någon utsträckning kan förstå

och tala svenska. Normalt delas denna uppfattning av dem som inte

har svenska som modersmål. Regeringen utgår därför från att alla uti-

från sina förutsättningar medverkar till att förvärva kunskaper i

svenska.

Förutsättningar och möjligheter att lära ett nytt språk

Människors möjligheter att lära sig ett nytt språk är begränsade och

inte lika för alla. Av den anledningen kan man inte ställa krav på att

förmågan att förstå och tala svenska skall vara av visst slag eller ligga

på samma nivå för alla. För små barn är det exempelvis lättare att lära

sig ett nytt språk än för äldre. Vanligtvis är det också lättare för dem

som är välutbildade och dem som redan har tillägnat sig ett främ-

mande språk.

Motivationen är en viktig faktor i all språkinlärning. Intresset för att

lära sig ett nytt språk beror bland annat på om den som lär sig språket

tror att han eller hon kommer att få användning för det. Ålder, hälsa,

familjeomständigheter och anledningen till uppbrottet från hemlandet

är andra faktorer som påverkar språkinlärningen. Förvärvandet av

svenskkunskaper förutsätter också att det finns tillgång till språk-

undervisning och att den är av god kvalitet. Undervisning är emellertid

inte tillräckligt. Den som skall lära sig ett nytt språk måste också, både

för inlärningens och motivationens skull, kunna använda språket utan-

för undervisningslokalen på arbetsplatsen, i skolan, på fritiden och i

bostadsområdet.

Det är ytterst de enskilda individerna som måste ta ansvar för sin

språkinlärning. Det allmännas huvuduppgift bör emellertid också fort-

sättningsvis vara att se till att professionell undervisning erbjuds och

är av god kvalitet samt att undervisningen så långt möjligt anpassas till

individuella förutsättningar och behov. Detta sker i dag genom att

kommunerna för vuxna invandrare tillhandahåller svenskundervisning

för invandrare (sfi) och svenska som andra språk.

Den språkundervisning för barn och vuxna som kommunerna har

det direkta ansvaret för lägger grunden för svenskkunskaperna. Att

lära sig ett nytt språk är emellertid ett långsiktigt projekt och den

grundläggande språkinlärningen behöver kompletteras med språkträ-

ning och ofta även med fortsatta språkstudier. Arbetslösheten och bo-

endesegregationen har dessvärre kraftigt begränsat möjligheterna att

använda de förvärvade kunskaperna i en svenskspråkig miljö. Läraren

i sfi-undervisningen är många gånger den enda svensktalande de stu-

derande möter.

Studieförbunden kan erbjuda tillfällen att träna och förbättra språk-

färdigheterna genom att erbjuda kurser som samlar svensktalande och

icke svensktalande kring gemensamma intressen. Studieförbunden kan

också med sin verksamhet nå grupper för vilka en reguljär undervis-

ningssituation inte alltid passar. Frivilligorganisationerna kan på

samma sätt erbjuda tväretniska mötesplatser och verksamhet som

leder till förbättrade kunskaper i svenska och det svenska samhället.

Det finns flera tecken på att intresset för att förbättra svenskkun-

skaperna ökar inom invandrarorganisationerna. I flera föreningar har

t.ex. kvinnor tagit initiativ till att lära sig läsa och skriva svenska. Ge-

nom föreningslivet kan också barn och ungdomar fångas upp i fri-

tidsaktiviteter där de möter andra barn och får tala svenska.

Genom regeringens satsningar på att öka sysselsättningen och mot-

verka boendesegregationen kommer förutsättningarna för att förvärva

kunskaper i svenska, både direkt och indirekt, att öka. Som ett extra

stöd i svenska språket för elever i invandrartäta bostadsområden har

regeringen under år 1997 avsatt 5 miljoner kronor, som disponeras av

Skolverket.

Många invandrare kommer emellertid aldrig, trots möda och livs-

långt lärande, att nå en nivå som går att jämföra med en infödd svensk.

Detta behöver emellertid inte vara liktydigt med att språket är dåligt

eller oanvändbart som kommunikationsmedel. Ibland kan språket vara

perfekt och den enda skillnaden vara en brytning. För att det svenska

språket skall kunna fungera som en brygga mellan människor är det

nödvändigt att toleransen ökar för svenska som inte talas helt perfekt

eller med utländsk brytning.

8.1.1 Sfi och svenska som andraspråk

Regeringens bedömning: Kommunerna bör inom ramen för gällande

regelsystem och resurser öka sina ansträngningar att erbjuda sfi-

undervisning till alla som har behov av sådan undervisning.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer med regeringens bedömning. Kommittén har också lagt fram

vissa förslag i fråga om utformningen och organisationen av sfi-

undervisningen.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har i de flesta fall tillstyrkt

kommitténs förslag. Ett antal remissinstanser påtalar behoven av

flexibilitet och individualisering av sfi-undervisningen för att uppnå

ökad effektivitet.

Skälen för regeringens bedömning

Undervisning i sfi

Undervisningsämnet svenska som andraspråk utvecklades i vux-

enutbildning, gymnasieskola och grundskola efter 1960-talets arbets-

kraftsinvandring. En tämligen intensiv forsknings- och utvecklings-

verksamhet har bedrivits sedan 1970-talet och år 1973 infördes lärar-

utbildning i svenska som andraspråk. I grundskolan infördes ämnet

svenska som andraspråk som ett eget ämne år 1982. Ämnet fick dock

resurser och riktlinjer redan på 1960-talet. Det är dock först genom

den nya kursplanen, som fastställdes av regeringen den 15 juni 1995,

som undervisningen från att ha varit en stödundervisning övergick till

att bli ett med övriga ämnen likvärdigt skolämne.

En särskild utbildningsform för vuxna infördes år 1986 genom

lagen (1986:159) om grundläggande svenskundervisning för invand-

rare. Lagen reformerades år 1991, varvid kommunerna fick ansvar för

utbildningen och ett nytt statsbidragssystem infördes med skilda typer

av anslag för flyktingar respektive för andra invandrare. År 1991 över-

fördes bestämmelserna om svenskundervisnig för invandrare till

skollagen (1985:1100). Den 1 juli 1994 fick sfi en ny kursplan.

Rätten till utbildning i svenska för vuxna invandrare gäller alla oav-

sett på vilka grunder uppehållstillstånd givits förutsatt att uppehålls-

tillståndet ger rätt till folkbokföring, och kvarstår oberoende av hur

länge den invandrade har bott i Sverige. Enligt skollagen har

kommunerna ansvar för att söka upp och motivera dem som har

bristande kunskaper i svenska språket att delta i sfi-utbildning. Sfi-

undervisningen är alltså inte begränsad till dem som nyligen kommit

till Sverige eller till skyddsbehövande. Genom schablonbidragen för

flyktingmottagandet ersätter staten kommunerna för sfi-utbildning

som ges till skyddsbehövande och deras anhöriga. För övriga sfi-stu-

derande utgår medel via det s.k. utjämningsbidraget till kommunerna.

Kommunerna har emellertid i mycket liten omfattning ägnat sig åt

regelrätt uppsökande verksamhet. Detta har lett till att t.ex. en del an-

höriginvandrare inte i ett tidigt skede blivit informerade om vilka

möjligheter som finns att studera svenska eller att de först efter en

längre tid i Sverige insett behovet av svenskkunskaper. En av flera

förklaringar är att det inte alltid har varit möjligt för kommunerna att

identifiera vilka som haft behov av språkundervisning.

Under senare år har det inträffat att personer nekats sfi-undervisning

med hänvisning till bristande resurser. Det händer också att personer

nekas undervisning därför att man i kommunen inte tror att de skall

klara av undervisningen eller håller för troligt att de aldrig kommer att

få ett arbete. I somliga kommuner förekommer även åldersgränser för

deltagandet i sfi-undervisningen.

Kunskaper i svenska är av vikt för alla. Regeringen är väl medveten

om kommunernas ansträngda ekonomi, men anser ändå att varje

kommun måste anstränga sig för att inom ramen för befintliga resurser

se till att den formella rätten till undervisning i svenska också i prak-

tiken kan utnyttjas. Regeringens bedömning är att undervisningsutbu-

det kan förbättras genom ökad samverkan mellan kommuner. Ett ut-

nyttjande av informationstekniken kommer sannolikt också att bidra

till att utveckla pedagogiken, förbättra undervisningen och inlärningen

och därigenom också på sikt minska kommunernas kostnader för

svenskundervisningen.

Undervisningens organisation och innehåll

Enligt förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare

bör sfi bedrivas under hela året och uppehåll endast göras för semes-

ter. Regeringen vill framhålla vikten av att kommunerna strävar efter

en mer flexibel organisation som möjliggör kontinuerlig undervisning.

Inom utbildningsväsendet pågår en utveckling som innebär att man

alltmer utnyttjar hela kalenderåret för undervisning. Regeringen anser

att Kunskapslyftet kan vara en förebild för hur man kan organisera ut-

bildning genom nya arbetsformer. En flexibel organisation bör inne-

bära fördelar både för den enskilda individen och den kommunala

ekonomin. Kunskapslyftet kan också på andra sätt ge inspiration till

att förbättra utbildningen, exempelvis vad gäller att utveckla och för-

nya innehåll, pedagogik och arbetsformer inom sfi.

Vad gäller tillhandahållandet av sfi-utbildning är det naturligtvis bra

att undervisningen kommer igång så snart som möjligt. Invandrarpoli-

tiska kommitténs förslag att utbildning alltid skall erbjudas inom en

månad kolliderar emellertid med kravet på att få väl sammansatta

grupper och kompetenta lärare. I viss utsträckning kan dessa problem

lösas med interkommunalt samarbete. I övrigt förordar regeringen

flexibilitet och hänsyn till den enskilda individens situation. Eftersom

väntetiden dessutom är kortare än en månad i hälften av landets kom-

muner, finner regeringen inga skäl att föreslå en ändring av den nu-

varande ordningen som innebär att väntetiden inte får överskrida tre

månader.

För att höja kvaliteten på undervisningen i svenska som andra språk

och sfi behöver pedagogik och undervisningsmetoder utvecklas. Rege-

ringen beslutade den 6 juni 1997 att Lärarhögskolan i Stockholm skall

verka som ett nationellt centrum för svenska som andraspråk och sfi.

Detta skall utgöra ett resurscentrum för nya former av kompetensut-

veckling. Vidare skall det samla, sammanställa och förmedla kun-

skaper och erfarenheter samt stödja och informera om utvecklingen av

läromedel och användandet av informationsteknik. Regeringen har för

budgetåret 1997 anslagit 1 250 000 kronor för verksamheten. Fortsatta

medel har föreslagits för år 1998.

En bra kursplan är ett annat viktigt instrument för att få till stånd en

bra sfi-undervisning. Kursplanen för sfi (SKOLFS 1994:28) har varit i

bruk sedan den 1 juli 1994. Ett nationellt prov i sfi, som bygger på

kursplanen, har utvecklats och användes för första gången hösten

1996.

Det är svårt att redan nu bedöma behovet av en revidering, särskilt

som skolväsendet och därigenom också sfi under de senare åren har

undergått stora förändringar bl.a. genom övergången till en mål- och

resultatinriktad styrning av skolan.

I en nationell utvärdering av sfi som nyligen publicerats i Skol-

verkets rapport nr 131, Vem älskar sfi?, framkom dock att en del

lärare är kritiska mot kursplanen. Skolverket bör därför få i uppdrag

att överväga behovet av en översyn av kursplanen för sfi. Utgångs-

punkten bör vara behovet av en individualisering av sfi-undervis-

ningen så att den i ökad grad anpassas till varje individs förutsätt-

ningar och behov.

För att förbättra sfi-undervisningen är det speciellt viktigt att lärarna

får möjlighet till vidareutbildning och fortbildning. De måste kunna ta

del av de erfarenheter och goda exempel som utvecklas i olika kom-

muner och få information om utvecklingen av läromedel och IT-tekni-

ken.

Lärarutbildningen måste också förändras och förbättras. Regeringen

har tillsatt en parlamentarisk utredning med uppgift att lämna förslag

till förnyelse av lärarutbildningen (dir. 1997:54). Utredningen skall

bl.a. överväga insatser för att rekrytera fler studenter med utländsk

bakgrund. Utredningen skall också analysera vilka krav som skall

ställas på lärarutbildningen för att tillgodose behovet av vuxenpeda-

gogik och även överväga en särskild vuxenpedagogisk examen.

Vidare skall utredningen analysera behovet av och lämna förslag till

de förändringar i lärarutbildningen för hemspråkslärare som bedöms

påkallade. Regeringens förslag i propositionen Vissa skolfrågor m.m.

(prop. 1996/97:110) skall härvid beaktas.

8.2 Andra modersmål än svenska

Regeringens bedömning: Barn med annat modersmål än svenska bör

uppmuntras att utveckla detta parallellt med att de tillägnar sig det

svenska språket.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer till viss del med regeringens bedömning. Bl.a. föreslår kom-

mittén att begreppet hemspråksundervisning bör ersättas av benäm-

ningen modersmålsundervisning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalar sig om

barns modersmål och kunskaper i svenska understryker behoven av att

stärka barns språkutveckling på bägge språken.

Skälen för regeringens bedömning: Modersmålet är av betydelse

för människans identitet och förmåga att lära och en nyckel till det

kulturella arvet. Det är därför viktigt att barn med annat modersmål än

svenska uppmuntras att utveckla detta parallellt med att de lär sig och

utvecklar det svenska språket. På så vis får de också möjlighet att ut-

veckla en identitet med rötter i flera kulturer.

Genom hemspråksreformen, som trädde i kraft läsåret 1977/78, har

hemspråksundervisningen medverkat till alla elevers identitetsutveck-

ling och gett eleverna möjlighet att utveckla en tvåspråkighet. Den har

också, i synnerhet för elever som nyligen kommit till Sverige, fungerat

som en länk till den svenska skolans innehåll och förhållningssätt.

I propositionen Vissa skolfrågor m.m. (prop. 1996/97:110) har rege-

ringen redovisat sin syn på situationen och utvecklingen vad gäller

hemspråksundervisningen. Bland annat redovisade regeringen sina av-

sikter att ersätta benämningen hemspråk med modersmål. Genom

regeringens beslut om ändring av bl.a. grundskoleförordningen, gym-

nasieförordningen och förordningen om kursplaner för grundskolan

har termen hemspråk nu ersatts med modersmål. Detta är en föränd-

ring som ligger i linje med den förstärkta ställning som ämnet fått i de

nya läroplanerna.

Barn har rätt till modersmålsundervisning om en eller båda vård-

nadshavarna använder språket i sitt dagliga umgänge med barnet.

Rätten inkluderar även studiehandledning på modersmålet. Moders-

målsundervisningen som ämne är frivillig för eleverna, men studie-

handledning skall ges de elever som behöver sådan hjälp. Läsåret

1996/97 uppgick andelen elever i grundskolan som deltog i moders-

målsundervisning till knappt 55 procent.

Samiska, tornedalsfinska och romska (zigenska) barn har rätt till

modersmålsundervisning även om språket inte är ett dagligt um-

gängesspråk. Detta gäller även adoptivbarn. Elever med finska eller

annat nordiskt språk som modersmål har också de en särställning till

följd av att den regel som begränsar rätten till modersmålsundervis-

ning till högst sju år inte gäller dem.

Regeringen har tillsatt en kommitté, Minoritetsspråkskommittén,

som har till uppgift att utreda om, och i så fall på vad sätt, Sverige bör

ratificera Europarådets konvention om regionala språk och minoritets-

språk och dess ramkonvention för skydd av nationella minoriteter (dir.

1995:84). Kommitténs förslag skall ligga till grund för eventuella sär-

åtgärder som kan behövas gentemot minoriteter. Kommittén skall bl.a.

ta ställning till om en anslutning även kan omfatta det finska språket.

Kommittén skall överlämna sitt betänkande till regeringen senast den

30 september 1997.

Kursplanen för modersmålsundervisning i grundskolan är utformad

med hänsyn till att ämnet kan läsas som språkval eller som elevens

val. Ämnet kan också läsas utanför timplanebunden tid. Detta ger

eleverna möjlighet att läsa sitt modersmål utan att gå miste om annan

undervisning. För gymnasieskolan och komvux finns tre kursplaner:

Individen och språkanvändningen, Språk-kultur-samhälle och Aktiv

tvåspråkighet i praktiken.

Förutom den modersmålsundervisning som anordnas i det allmänna

skolväsendet finns det också fristående skolor med inriktning på annat

språk än svenska. De flesta av dessa skolor har en finsk eller ara-

bisk/muslimsk inriktning, men det finns även skolor med engelsk, est-

nisk, fransk, hebreisk och tysk inriktning.

I förskolan är modersmålsstödet inte lagreglerat. Under 1990-talet

har andelen barn i förskolan som får modersmålsstöd sjunkit. År 1996

fick 20 procent av barnen med annat modersmål än svenska moders-

målsstöd jämfört med 50 procent år 1994.

Regeringen anser att det är viktigt att följa barns och ungdomars

identititetsutveckling och hur tvåspråkighet utvecklas, bl.a. vad gäller

hur elever väljer bland de alternativ som numera finns och vad som

avgör deras val samt vad de fristående skolornas betyder för barnens

modersmålsutvecklingen.

8.3 Utbildning och lärande

Regeringens bedömning: Behovet av goda utbildningsmöjligheter

för dem som vuxit upp i ett annat land, som har en utbildning som inte

är förvärvad i Sverige och som inte har svenska som modersmål bör

uppmärksammas på alla nivåer inom utbildningssystemet.

Skälen för regeringens bedömning: I en skrivelse till riksdagen

Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning Kvalitet

och likvärdighet (skr. 1996/97:112) redovisar regeringen sin syn på ut-

bildningens roll i samhället och på hur kvaliteten inom skolområdet

bör höjas.

Regeringens strävan är att skolan skall erbjuda alla elever undervis-

ning av hög kvalitet som stärker individens utvecklingsmöjligheter.

Utbildningen för vuxna har som central uppgift att ge alla vuxna

möjlighet att skaffa sig nya kunskaper och att komplettera brister i

tidigare utbildning. Särskilt angeläget är det att nå dem med kort ut-

bildning. Vidare måste vuxenutbildningen anpassas så att vuxna som

inte tidigare har fått tillräckliga kunskaper ges möjligheter att höja sin

kunskapsnivå.

Många vuxna saknar den kompetens som gymnasieskolan numera

erbjuder alla ungdomar. Detta gäller bland annat många av dem som

har invandrat och då i synnerhet kvinnor.

Utbildningssystemet är avsett för alla i samhället. Klass, kön och

tidigare utbildningsbakgrund får inte begränsa människors möjligheter

att utbilda sig. Regeringen anser vidare att det måste finnas goda ut-

bildningsmöjligheter också för dem som vuxit upp i ett annat land,

som har en utbildning som inte är förvärvad i Sverige och som inte har

svenska som modersmål. Detta är något som måste uppmärksammas

på alla nivåer inom utbildningssystemet.

Den större kulturella och etniska mångfalden i samhället ställer

vuxenutbildningen inför nya utmaningar. Det utvecklingsarbete som

bedrivs inom ramen för Kunskapslyftet och försöksverksamheterna

med kvalificerad yrkesutbildning och med distansutbildning kommer

att lägga grunden för en reformering av vuxenutbildningen som bättre

än hittills speglar samhällets mångfald. Det är regeringens ambition att

vuxenutbildningen i början av 2000-talet skall kunna tillgodose indi-

videns, arbetslivets och samhällets krav på ett livslångt lärande för

alla.

Den svenska högskolan har sedan lång tid arbetat för att ge invand-

rade studenter goda studiemöjligheter. Även forskning om invandring

har uppmärksammats. I budgetpropositionen för år 1997 fastlades att

universitet och högskolor bör ta hänsyn till att studenter som har in-

vandrat kan behöva särskilt stöd och ansvara för att stödundervisning i

svenska anordnas. Vidare skall de vid behov anordna kompletterande

utbildning för personer med utländsk akademisk utbildning. Full-

följandet av dessa åtaganden skall rapporteras i årsredovisningen.

Lärarhögskolan i Stockholm har tilldelats medel för rekrytering av

lärarstudenter med invandrarbakgrund. Vidare har Göteborgs

universitet tilldelats medel för forskning om svenska som andraspråk

och utveckling av svenskundervisning för invandrare. I årets

budgetproposition föreslås medel för Tema Etnicitet vid Linköpings

universitet, Campus Norrköping. Vidare utvecklar Södertörns

högskola en mångkulturell profil och Malmö högskola kommer att ha

internationell migration och etniska relationer som ett av fem

profilområden. I årets budgetproposition föreslås också medel för

Göteborgs universitet för utveckling av tvärvetenskaplig forskarut-

bildning i globalisering och transnationella relationer.

Regeringen vill också understryka behovet av internationella forsk-

ningsinsatser inom områdena migration och integration. Sverige har i

förhandlingarna om EU:s femte ramprogram, vilket avser perioden

1998 2002, föreslagit ett utvidgat program för humanistisk och sam-

hällsvetenskaplig forskning vilket bl.a. inkluderar migrations- och in-

tegrationsforskning.

8.3.1 Förskola och skola som mötesplats och läroplats

Regeringens bedömning: Förskolan och skolan bör präglas av en öp-

pen attityd till mångfalden i samhället och till människors livserfaren-

heter och förankring i skilda kulturer och samhällen. Förskola och

skola bör utgöra trygga och attraktiva mötesplatser för alla oavsett et-

nisk och kulturell bakgrund.

Skälen för regeringens bedömning: En femtedel av barnen i sko-

lan har en anknytning till ett annat land antingen genom att de själva

eller någon av deras föräldrar har invandrat till Sverige.

Närvaron av olika traditioner, språk och religioner ställer nya krav

på skolsystemet. Samtidigt har behovet av mötesplatser för människor

med olika bakgrund blivit allt viktigare. Förskolan och skolan kan ut-

göra platser där man både kan lära känna varandra och lära av var-

andra. Förutsatt att de visar öppenhet för mångfalden kan förskolan

och skolan utvecklas till attraktiva mötesplatser som alla föräldrar

oavsett etnisk och kulturell bakgrund med förtroende sänder sina barn

till. Ingen skall behöva vända förskolan eller skolan ryggen på grund

av rädsla och otrygghet.

I skolan ges unga människor en chans att tidigt få kännedom om

andra människors villkor och vanor, om andra kulturer och om andra

sätt att leva. Att byta perspektiv kan föda tankar och idéer som kan

vara en tillgång både för individerna och för samhället.

De vidgade klassklyftorna och den tilltagande segregationen i sam-

hället är dessvärre märkbar också i skolan. För att inte segregationen

skall förvärras är det än angelägnare att skolan utgår från alla elevers

erfarenheter och ser till att barn med olika bakgrund arbetar tillsam-

mans och lär av varandra. Vidare måste skolan uppmärksamma de

barn och familjer som har traumatiska upplevelser med sig till Sve-

rige.

 Förskola och skola bör i likhet med andra arbetsplatser i samhället

spegla samhällets mångfald. I delbetänkandet Den mångkulturella

skolan (SOU 1996:143) har Skolkommittén diskuterat olika möjlig-

heter att få in fler lärare med utländsk bakgrund i skolan. För att

bredda rekryteringen har regeringen därför tilldelat Lärarhögskolan i

Stockholm medel för metodutveckling som syftar till att underlätta för

personer med utländsk bakgrund att fullfölja sin lärarutbildning ge-

nom utbildning i svenska språket och om svenska samhällsförhållan-

den.

Barn med utländsk bakgrund kan ha behov av särskilt stöd i skolan.

För dessa elever är skolan skyldig att upprätta åtgärdsprogram. Det har

emellertid visat sig att få elever har fått sådana program. Enligt regle-

ringsbrevet för budgetåret 1997 skall Skolverket vidta särskilda utvär-

derings- och utvecklingsåtgärder vad gäller elever med behov av sär-

skilt stöd.

Förskolan grundstenen i skolsystemet

De flesta barn har flera år av förskoleverksamhet i grupp bakom sig

när de kommer till skolan. Det innebär att de har gemensamma normer

och värderingar med sig som grund för arbetet i skolan.

Barn till arbetslösa riskerar att hamna utanför barnomsorgen. Efter-

som invandrare tillhör dem som är särskilt drabbade av arbetslöshet,

hör barn med utländsk bakgrund till dem som riskerar att börja skolan

utan att ha deltagit i förskoleverksamheten. Skillnaderna är i dag lokalt

märkbara i vissa kommuner och bostadsområden. Det är endast för

sexåringar samt för barn med behov av särskilt stöd som kommunerna

har skyldighet att erbjuda förskola oavsett familjesituationen. Barn till

vårdnadshavare som står utanför arbetskraften kan tas emot i den

öppna förskolan eller i språkförskolor. I den öppna förskolan kan man

även nå föräldrarna. På flera håll deltar mammorna i svenskundervis-

ning medan barnen deltar i förskoleverksamheten.

Under förskoleåldern har barn unika möjligheter att lägga grunden

för tvåspråkighet och att utveckla ett rikt språk som underlättar den

senare läs- och skrivutvecklingen. För barn med annat modersmål än

svenska är därför förskoleverksamheten av särskilt stor vikt. Även för

föräldrarna ger mötet med förskoleverksamheten tillfälle att tidigt be-

kanta sig med det svenska samhället.

Den 1 juli 1996 överfördes ansvaret för barnomsorgen från Social-

departementet till Utbildningsdepartementet. Genom att integrera för-

skola, skola och skolbarnomsorg vill regeringen förstärka och förtyd-

liga förskolans pedagogiska roll och därmed göra förskolan till den

första grundstenen i utbildningssystemet. Som ett led i detta arbete har

regeringen givit Barnomsorg och skola-kommittén i uppdrag att utar-

beta förslag till måldokument för den pedagogiska verksamheten i för-

skolan samt göra en översyn av de krav som en integration ställer på

skollagen och förslagen till nya måldokument (dir. 1996:04). Förslaget

skall överlämnas till regeringen senaste den 1 november 1997. För-

skolans nya roll ger bättre förutsättningar för alla barns lärande och

blir därigenom också ett starkt stöd för barn med utländsk bakgrund.

Vad gäller barn till föräldrar som blivit arbetslösa har regeringen i

sin skrivelse till riksdagen Utvecklingsplan för förskola, skola och

vuxenutbildning (skr. 1996/97:112) konstaterat att det finns kommu-

ner som trots detta låter barnen behålla sin barnomsorgsplats under

hela förskoleåldern. En slutsats som regeringen drar av detta är att det

inte bara handlar om en kommunalekonomisk fråga utan också om ett

förhållningssätt. Kommunerna tolkar barnomsorgslagstiftningen på

olika sätt och somliga gör en mycket snäv tolkning av barnens behov.

Regeringen anser det viktigt att barn med särskilda behov får det stöd

som förskolan kan ge och förutsätter att kommunerna tar sitt ansvar i

enlighet med lagstiftningen. Många barn med utländsk bakgrund hör

till dem som har behov av särskilt stöd.

9 Kultur och religion

Kulturer och kulturarv är inte statiska utan är i ständig förändring. Det

kulturarv vi kallar svenskt har alltid påverkats och formats av import

och impulser från andra länder. I Sverige finns även kulturarv knutna

till de minoriteter som under lång tid funnits i Sverige. Även om det

kan vara svårt att entydigt säga vad som är svenskt är det kulturella

livet i Sverige starkt präglat av det svenska kulturarvet.

Regeringen anser att den etniska och kulturella mångfalden måste

speglas i det nationella kulturutbudet. Mångfalden bör synliggöras

också genom att de som uppträder på de kulturella arenorna och arbe-

tar vid kulturinstitutionerna speglar hela befolkningens sammansätt-

ning. Kulturinstitutionerna bör sträva efter en personalsammansättning

som motsvarar mångfalden i samhället.

Som en följd av invandringen har det bildats ett stort antal organi-

sationer och sammanslutningar som verkar inom språkliga eller et-

niska grupper. Dessa bedriver kulturell verksamhet i form av konser-

ter, teater, utställningar, föredrag m.m. som till stor del sker vid sidan

av det kulturliv som sker på svenska. Genom dessa kulturella aktivi-

teter utövade på andra språk eller på etnisk grund manifesteras den et-

niska och kulturella mångfalden i landet.

I regeringens proposition Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) framhålls

att en viktig förutsättning för ökad tolerans och förståelse för de män-

niskor som bosatt sig i Sverige och deras respektive kulturarv är dels

att det finns kunskap om mångfalden och variationen inom landet, dels

att människor har trygghet och förankring i en egen kulturell identitet.

Inget säger att stolthet över det svenska måste stå i motsats till tolerans

och förståelse för andra kulturer och kulturarv, eller tvärtom. En förut-

sättning för att individen skall kunna tillägna sig och respektera ett

främmande kulturarv är således att hon har insikt i sitt eget. Kulturen

har alltså stor betydelse för individens förståelse av sig själv och

andra. Regeringen anser därför att kulturliv på etnisk grund bör

stödjas. Frågan om statligt stöd till invandrarnas organisationer be-

handlas i avsnitt 6.

I juni 1997 gav regeringen de centrala kulturarvsinstitutionerna

(Statens historiska museer, Naturhistoriska riksmuseet, Statens

konstmuseer, Folkens museum, Nordiska museet, Riksantikvarieäm-

betet, Riksarkivet och Riksutställningar) i uppdrag att genomföra sär-

skilda insatser mot främlingsfientlighet och rasism. Ett årligt anslag på

1 miljon kronor har avsatts för förberedelser för nya utställningar, in-

ventering av tidigare insatser på området samt utbildning av museer-

nas personal m.m. Till grund för detta arbete ligger den rapport som

Statens historiska museum utarbetat på uppdrag av regeringen.

Rapporten analyserar de dolda, omedvetna och oavsiktliga budskapen

i museernas utställningar liksom relationen mellan attityder i sam-

hället och tolkningar av kulturarvet (Kunskap som kraft. Hur muse-

erna genom sitt arbete kan motverka främlingsfientlighet och rasism.

Ds 1996:74). Avsikten med uppdraget är dels att öka allmänhetens

kunskap och insikter i dessa frågor, dels att öka medvetenheten hos

kulturarvsinstitutionerna om hur kulturarvet kan och har missbrukats.

Stockholm har utnämnts till europeisk kulturhuvudstad år 1998.

Regeringen har likaså tagit initiativ till att år 1998 skall bli ett kulturår

för hela landet med satsningar på att utveckla det lokala kulturlivet.

Genom arbetsgruppen Kultur i hela landet ger regeringen under år

1998 ekonomiskt stöd till lokala projekt som syftar till att utveckla det

lokala kulturlivet och visa kulturens mångfald och styrka.

Ungdomar väljer ofta att arbeta med kultur. I en skrivelse till riks-

dagen Redovisning för fördelningen av medel från Allmänna arvsfon-

den (skr. 1996/97:125) budgetåret 1995/96, anger regeringen att ung-

domars egna initiativ som förenar ungdomar med och utan invandrar-

bakgund i gemensam verksamhet skall prioriteras i den kommande

fördelningen av stöd ur fonden. För att ge prioriteringen tyngd och

genomslagskraft kommer regeringen att avsätta särskilda medel ur

Allmänna arvsfonden för detta ändamål och samtidigt ange riktlinjer

för medlens tilldelning.

Ett syfte med stödet är att ge ungdomar med olika kulturell och

etnisk bakgrund möjlighet att tillsammans undersöka och visa upp

både sina respektive bakgrunder och den sammansmältning av olika

kulturer till något nytt, som är en så självklar livsmiljö för många

unga. De kulturprojekt som får stöd genom dessa medel kan lämna

intressanta bidrag till 1998 års kulturmanifestation, Kultur i hela

landet.

Forum för Världskultur

I kulturpropositionen understryker regeringen bl.a. att konsten och

kulturen, det seriösa samtalet och den öppna debatten är viktiga red-

skap för att bygga en ny gemenskap där motsättningar mellan kulturer

och grupper kan överbryggas. Att bli bekant och förtrogen med andra

kulturyttringar kan vara ett sätt att öka toleransen och vetgirigheten.

Särskilt bör spridningen underlättas för kulturyttringar från länder och

miljöer som inte blir tillgängliga genom etablerade kommersiella eller

institutionella kanaler.

 Regeringen vill öka de kulturella uttrycksmöjligheterna för hela be-

folkningen oavsett etnisk bakgrund. I budgetpropositionen under ut-

giftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid redovisar rege-

ringen sitt ställningstagande till betänkandet Forum för Världskultur

en rapport om ett rikare kulturliv (SOU 1997:95). Regeringen avser att

tillsätta en kommitté med uppgift att under en inledande försöksperiod

fungera som ett Forum för Världskultur. I uppgiften ingår att initiera,

samordna och stimulera verksamhet med inriktning på världskultur

inom det svenska kulturlivet. Kommittén skall pröva olika arbetssätt

och samverkansformer, så att det utifrån vunna erfarenheter skall gå

att hitta den lämpligaste permanenta formen för verksamheten. Rege-

ringen avser att inom kort sluta ett avtal med Stockholms stad om

försöksverksamhetens organisation och finansiering. Statens andel av

finansieringen sker med medel från anslaget B 3. Integrationsåtgärder

inom utgiftsområde 8 samt anslag inom utgiftsområde 17.

Religion

Många invandrade har ett starkt förhållande till religionen redan före

ankomsten till Sverige. Religionens betydelse förstärks ofta för den

som har lämnat sitt födelseland. I religionen kan människor finna

trygghet och en känsla av sammanhang när tillvaron i övrigt ter sig

kaotisk.

Sverige har under de senaste två decennierna utvecklats till ett fler-

religiöst land. De sex stora världsreligionerna är alla representerade i

det svenska församlingsväsendet. Det faktum att en stigande andel av

befolkningen bekänner sig till religioner utan lång tradition i Sverige

har medfört ökade krav på möjligheter till religionsutövning. Önske-

mål om att kunna begrava sina anhöriga i Sverige enligt egna religiösa

sedvänjor och att få sina behov av kyrkor, moskéer och tempel till-

godosedda är tecken på att de invandrade har rotat sig och ser sin till-

varo som permanent.

I ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald bör det finnas en

beredvillighet att tillmötesgå människors olika religiösa intressen och

önskemål, även när de inte överensstämmer med de egna. Öppenhet

och respekt gentemot andra religioner och trosuppfattningar än den

egna följer naturligt av den i Sverige grundlagsfästa religionsfriheten.

Genom bidrag ges stöd till den religiösa mångfalden i landet enligt

förordningen (1989:271) om statsbidrag till andra trossamfund än

Svenska kyrkan. Stödet fördelas mellan samfunden av Samarbets-

nämnden för statsbidrag till trossamfund.

10 Utsatta bostadsområden

Regeringens bedömning: En fortsatt satsning på utsatta bostadsom-

råden bör göras under de närmaste åren. Ett mindre antal bostadsom-

råden bör få möjlighet att vidareutveckla sitt arbete i syfte att åstad-

komma en varaktig förbättring av situationen och därigenom kunna

fungera som nationella exempel.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag till en

aktionsplan överensstämmer i stort med regeringens bedömning vad

gäller den del av aktionsplanen som är inriktad på socialt och etniskt

segregerade bostadsområden.

Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig är positiva

till kommitténs förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund

De svenska städerna växte snabbt i befolkning och geografisk utbred-

ning under 1960- och 70-talen. Mellan åren 1965 och 1975 byggdes en

miljon lägenheter i det s.k. miljonprogrammet. Hushåll med minst en

vuxen född utomlands är starkt överrepresenterade i miljonpro-

grammet. Nästan var fjärde av dessa hushåll bodde år 1990 i hyres-

lägenheter. Motsvarande siffra för svenska hushåll var 12 procent.

Trots att hela-Sverige-strategin har tillämpats för nya flykting-

grupper sedan år 1985 och åstadkommit en något mer utjämnad geo-

grafisk fördelning över landet kvarstår en betydande geografisk kon-

centration av de flesta utlandsföddas bosättning i Sverige. Hälften av

de utlandsfödda återfinns i endast elva kommuner. Merparten av dessa

bor i storstadsområden. För att fånga in hälften av den svenskfödda

befolkningen behöver däremot de fyrtio största kommunerna summe-

ras.

Sverige har i dag ett segregerat boende vars utveckling och nuva-

rande situation har uppkommit under perioder av såväl hög- som låg-

konjunkturer. Därtill har det segregerade boendet fått en allt mer et-

nisk dimension från åttiotalet och framåt. En på många sätt ambitiös

välfärdspolitik har inte kunnat förhindra tilltagande segregation och i

vissa fall stora brister i bostadsmiljön. I första hand är det ett problem

som rör storstadsregionerna. Storstadsutredningen identifierade drygt

50 utsatta bostadsområden i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg

och Malmö (SOU 1990:36). Alla dessa områden hade minst dubbelt så

hög andel socialbidragstagare som storstadsregionerna i stort. Sam-

tidigt förekommer hög arbetslöshet, lägre inkomstnivåer, högt social-

bidragsberoende, höga ohälsotal, större sjukfrånvaro osv. i dessa bo-

stadsområden. Det finns därför anledning att tala om utsatta bostads-

områden snarare än invandrartäta.

I Storstadskommitténs betänkande Delade städer (SOU 1997:118)

konstateras att av storstadsregionernas 433 bostadsområden kunde 49

hänföras till kategorin utsatta bostadsområden. En viss justering av

områdesindelningarna har gjorts mellan de båda utredningarna. Stor-

stadskommittén har även utvecklat begreppet utsatta bostadsområden

till att avse relationen mellan antalet hög- och låginkomsttagare. Sett

över tiden är situationen oförändrat allvarlig.

Under åren har åtskilliga projekt startats och andra satsningar gjorts

i dessa bostadsområden. Även om ett enskilt projekt har varit fram-

gångsrikt har effekterna i stort på ett områdes utveckling mer sällan

märkts. En helhetssyn på ett bostadsområdes utveckling, som tar fasta

på de boendes egna idéer och engagemang har under senare år kommit

alltmer i fokus för det lokala arbetet, t.ex. i det tvärsektoriella arbets-

sättet i Kronogårdsprocessen i Trollhättans kommun. Även Invandrar-

politiska kommittén har föreslagit att utvecklingen av utsatta bostads-

områden måste söka sina lösningar på det lokala planet med starkt en-

gagemang från de boendes sida. Ett liknande synsätt återfinns i Bo-

stadspolitiska kommitténs förslag om lokala utvecklingsprogram

(SOU 1996:156).

Särskilda insatser i invandrartäta områden

Den generella politiken har hittills inte gett tillräckligt stöd för en ut-

veckling som hindrar boendesegregationen att tillta och etnifieras. En

samhällelig kraftsamling behövs för att stoppa den långvariga negativa

utvecklingen. Sett i ett internationellt perspektiv kan en fortsatt nega-

tiv utveckling också föra med sig ökade spänningar och våldstenden-

ser. Den otrygghet som finns bland de boende är en varningssignal att

ta på allvar.

Huvudansvaret för levnadsvillkoren i bostadsområdena åvilar kom-

munerna. Verksamheter av central betydelse för utvecklingen i bo-

stadsområdena samhällsplanering, vård och omsorg, skolverksam-

het, bostadsförsörjning m.m. är huvudsakligen kommunala ange-

lägenheter. Svenska och internationella erfarenheter visar att arbetet

med att bryta en negativ utveckling för ett bostadsområde och dess in-

vånare måste präglas av uthållighet och kontinuitet samt baseras på

samordnade och sektorsövergripande åtgärder. Lösningarna måste

sökas lokalt och bygga på ett starkt engagemang hos de boende om de

skall ha förutsättningar att fungera långsiktigt. Detta ger kommunerna

en nyckelroll för att lokalt samordna olika aktörers insatser.

Att bryta segregationen är emellertid även ett nationellt intresse.

Den redovisade utvecklingen visar svårigheterna för kommunerna att

initiera och samordna den mängd varierande och kompletterande in-

satser som behövs för att få till stånd mer omfattande och varaktiga

resultat för ett bostadsområdes utveckling.

Budgetåret 1995/96 inrättades ett nytt anslag i statsbudgeten för sär-

skilda insatser i invandrartäta områden. Syftet är att finna metoder för

att bryta den tilltagande segregationen och på sikt vända utvecklingen

i positiv riktning. Under budgetåren 1995/96 och 1997 har totalt 250

miljoner kronor avsatts för metodutvecklande insatser. Stödet är ett

stimulansbidrag för ett begränsat antal kommuner. I en första omgång

utsåg regeringen åtta storstadskommuner att ingå i satsningen, Bot-

kyrka, Göteborgs, Haninge, Huddinge, Malmö, Solna, Stockholms och

Södertälje kommuner. I maj 1997 utsåg regeringen ytterligare fyra

kommuner att ingå i satsningen, Eskilstuna, Landskrona, Norrköpings

och Trollhättans kommuner. De erfarenheter som görs i dessa kom-

muner skall sedan spridas till andra bostadsområden. Stor vikt läggs

därför från statens sida vid uppföljning, utvärdering och erfarenhets-

spridning av dessa kommuners insatser. Av särskilt intresse är vilka

strukturella effekter insatserna får och hur kommunerna tar till vara

och medverkar till att utveckla de boendes egen aktivitet.

Det statliga stödet förutsätter bl.a. en övergripande och samordnad

handlingsplan för insatserna i bostadsområdet och kommunal med-

finansiering på minst 50 procent av kostnaderna för handlingsplanen.

Syftet med insatserna skall vara att öka arbetskraftsdeltagandet bland

personer med utländsk bakgrund i bostadsområdet, stärka deras kom-

petens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta språkinlärning och mot-

verka utanförskap. Detta kan ske bl.a. genom att skapa träffpunkter

som bidrar till en god social och kulturell utveckling. Kommunerna

har stor frihet att utforma lokala mål och utveckla de insatser som

efter lokala förutsättningar har störst möjligheter att nå de statliga och

kommunala målen. Bidragsmottagande kommun är skyldig att avsätta

resurser för lokal utvärdering.

Under hösten 1997 presenteras en första samlad redovisning av hit-

tillsvarande erfarenheter från insatserna i storstadskommunerna.

Inriktningen på det fortsatta stödet nationella exempel

För att få fördjupade erfarenheter av hur utvecklingen kan vändas i ut-

satta bostadsområden och för att få till stånd långsiktiga och bestående

förbättringar bör vissa bostadsområden få möjlighet att vidareutveckla

sitt arbete på ett sätt som garanterar en långsiktighet och kontinuitet i

det arbete som kommunerna lagt grunden till. Det stöd för metodut-

veckling av bostadsområden som kommuner erhållit bör därför kunna

omvandlas till ett ekonomiskt tillskott för en mindre grupp av bo-

stadsområden. Dessa bör utvecklas till nationella exempel och ge im-

pulser till hur en förbättrad situation i andra utsatta bostadsområden

kan åstadkommas.

Vilka bostadsområden som skall få denna möjlighet bestäms i en

dialog mellan staten och respektive kommun som inleds under hösten

1997. Bostadsområden där insatserna tar sikte på ökat arbetskrafts-

deltagande bland de boende, kvaliteten i skolan och förbättrad offent-

lig och kommersiell service bör betraktas som särskilt betydelsefulla.

För perioden 1998 2000 avser regeringen att avsätta totalt 500

miljoner kronor för fortsatt stöd till utvecklingen av utsatta bostads-

områden.

För övriga bostadsområden bör huvudinriktningen för statens stöd

vara att underlätta att de insatser som bedöms vara framgångsrika

övergår till ordinarie verksamhet och att dessa insatser präglas av en

helhetssyn med ett ökat arbetskraftsdeltagande som övergripande mål.

Den fortsatta inriktningen på statens stöd till de aktuella kommunerna

bör vidare vara att i linje med de integrationspolitiska målen se till att

verksamheten präglas av ömsesidighet och att insatserna kommer hela

bostadsområdet till godo och inte enbart tar sikte på invandrare som

målgrupp. Regeringen anser att detta är ytterligare ett skäl att tala om

särskilda insatser i utsatta bostadsområden i stället för som hittills om

särskilda insatser i invandrartäta områden. Ur integrationspolitisk syn-

vinkel är inte alla bostadsområden som kan betraktas som utsatta av

samma intresse utan endast de där det också finns en etnisk dimen-

sion.

Andra insatser

Av betydelse för satsningen på utsatta bostadsområden är även ett an-

tal andra åtgärder. Regeringen presenterade i 1997 års ekonomiska

vårproposition (prop. 1996/97:150) ett fempunktsprogram för att sti-

mulera sysselsättningen och minska arbetslösheten. Flera av de insat-

ser som ingår i programmet kan få särskild betydelse för invånarna i

utsatta bostadsområden. Av betydelse är även de ändringar som gjorts

i kommunalskattelagen och hyresförhandlingslagen för att främja bo-

endemedverkan i form av självförvaltning av hyresfastigheter (prop.

1996/97:119, bet. 1996/97:24, rskr. 1996/97:277). Vidare inrättades i

december 1996 en arbetsgrupp i Inrikesdepartementet (In 1997:A) för

att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och

andra former av kontakter mellan medborgarna och offentliga organ.

Arbetsgruppens uppdrag innebär bl.a. att ett underlag bör tas fram som

belyser medborgarkontorens möjligheter att genom sektorsöver-

gripande arbetssätt bidra till det utvecklingsarbete som pågår i stor-

stadsregionerna inom ramen för särskilda insatser i invandrartäta bo-

stadsområden. Vid årsskiftet 1997/98 kommer även ett slutbetänkande

att avges av utredningen om levnadsvillkor i storstadsområden, den

s.k. Storstadskommittén (dir. 1995:35).

Uppföljning av utvecklingen i utsatta bostadsområden

Regeringen vill särskilt betona behovet av att långsiktigt och systema-

tiskt följa utvecklingen i utsatta bostadsområden. När det gäller sats-

ningen på utsatta områden läggs som tidigare nämnts stor vikt vid

uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Att samla natio-

nella och internationella erfarenheter och kunskaper kring lokalt ut-

vecklingsarbete i utsatta bostadsområden är en viktig hjälp för kom-

munerna. Trots larmrapporter har den negativa utvecklingen i vissa

bostadsområden inte i tillräcklig omfattning avspeglats i kommuner-

nas prioriteringar. En bidragande orsak synes vara bristen på samlad

kunskap.

Även om lösningar måste sökas i det egna bostadsområdets förut-

sättningar har lokala utvecklingsprocesser också gemensamma drag

som kommuner kan lära av, om de samlas in och görs tillgängliga för

andra. Den nya myndighet som regeringen föreslår skall inrättas bör

svara för att bygga upp en kunskapsbas kring lokalt utvecklingsarbete,

följa utvecklingen i utsatta bostadsområden med särskilt fokus där det

finns en etnisk dimension, föreslå åtgärder om så erfordras, bidra till

kunskaps- och erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och

andra aktörer samt i övrigt svara för uppbyggnaden av erforderlig na-

tionell kunskap och kompetens. Även skillnader i utvecklingen mellan

kommuner som ingår i statens särskilda satsning på utsatta bostadsom-

råden och sådana som står utanför bör ingå i uppföljningen.

Regeringen anser att ytterligare ställningstaganden vad gäller sta-

tens roll för att förbättra situationen i utsatta bostadsområden inte bör

göras för närvarande. Det arbete som påbörjats i kommunerna bör få

tid att finna sina lokala former, utvecklas och utvärderas. Vidare bör

Storstadskommitténs slutbetänkande som skall presenteras vid års-

skiftet 1997/98 avvaktas. Det är angeläget att fördjupade kunskaper

om villkoren för det lokala arbetet och de lämpliga formerna för sam-

arbetet mellan stat och kommun ligger till grund för fortsatta ställ-

ningstaganden om statens roll.

11 Särskilda insatser för nyanlända invandrare

11.1 Nyanlända invandrares behov av stöd

Regeringens bedömning: Statliga och kommunala myndigheter bör

uppmärksamma alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att

underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället. Även barns

och ungdomars behov bör uppmärksammas.

Individens behov och förutsättningar bör vara utgångspunkt för stö-

det.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs bedömning överens-

stämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om detta in-

stämmer i kommitténs bedömning.

Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt

en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området

(fortsättningsvis benämnd Utredningen): Utredningens syn på nyan-

ländas behov av stöd överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig har inga in-

vändningar mot utredningens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Att inte förstå landets språk

och att inte förstå hur samhället fungerar är gemensamt för många

nyinvandrade. Dessutom saknar många sociala kontaktnät och övriga

kontakter som är av betydelse för att etablera sig i det nya landet. Den

som kan orientera sig i det svenska samhället och som kan kom-

municera med den övriga befolkningen samt har kännedom om

normer och förhållningssätt har större chans att kunna påverka och

styra sitt eget liv.

Den som är nykomling i landet behöver ha någonstans att bo och

möjligheter till skolgång och annan utbildning, liksom sjukvård vid

behov. Sådana behov är inte unika för nyanlända invandrare, men är

förknippade med större svårigheter för den som inte känner till landet.

Även om alla nyanlända invandrare i stor utsträckning har likartade

behov kan de individuella variationerna vara stora. Behoven kan också

variera beroende på om man kommer som anhörig till någon som re-

dan är bosatt i landet eller saknar anknytning till det nya landet. Fysisk

och psykisk ohälsa kan också leda till särskilda behov. En del har

traumatiska upplevelser bakom sig som kräver speciella insatser. Även

åldern och familjesituationen påverkar de behov nyanlända invandrare

har, liksom de individuella förutsättningarna vad gäller t.ex.

utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet. En del har tankar på att

återvända till sitt hemland och har behov av att få en realistisk bild av

situationen såväl i Sverige som i hemlandet.

Barn och ungdomar har andra behov än vuxna. Framför allt behöver

de så snabbt som möjligt få stöd så att de kan delta i och tillgodogöra

sig verksamheten inom förskola och skola. I förskolan har barnen en

unik möjlighet att förbereda sig inför skolstarten. De barn som börjar i

svensk skola utan att ha genomgått förskola bör få hjälp att ta igen det

försprång som förskolebarnen har. Särskild uppmärksamhet bör riktas

mot de behov som ungdomar som inte längre är skolpliktiga har.

Riskerna är annars stora för utanförskap och negativa sociala

konsekvenser. Även barns och ungdomars hälsosituation bör särskilt

uppmärksammas.

Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av

stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra invand-

rare genom att de inte har möjlighet att fritt återvända till sina hem-

länder. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har traumatiska

upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser.

Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken

bygger på att de som invandrar så snart som möjligt skall kunna skaffa

sig en god grund för sitt fortsatta liv i Sverige. Ju förr man kan skaffa

sig den, desto bättre bör det vara ur individens synvinkel. Det är också

värdefullt från ett samhälleligt perspektiv att detta kan ske så snart

som möjligt, eftersom det ökar möjligheterna till egen försörjning och

minskar beroendet av stöd från det allmänna. Att snabbt komma igång

med sin integration ger också bättre förutsättningar till delaktighet i

samhället och motverkar misstänksamhet och negativa attityder mot

dem som kommit.

För att underlätta för nyanlända invandrare att kunna försörja sig

och bli delaktiga i samhället bör statliga och kommunala myndigheter

i sin verksamhet därför särskilt uppmärksamma deras behov av stöd

under den första tiden. Detta gäller inte bara de myndigheter som har

ett särskilt ansvar för nyanlända invandrare, utan alla myndigheter

som dessa människor kommer i kontakt med.

Nyanlända invandrares behov av stöd bör i stor utsträckning kunna

tillgodoses genom den generella politiken. En förutsättning för att

behoven skall kunna tillgodoses är emellertid att samhällsservice och

åtgärder präglas av flexibilitet och lyhördhet för de nyanländas behov.

Därutöver finns tolkservice för dem som har behov av detta samt vissa

möjligheter att få information på sitt eget modersmål. Vidare bör

särskilt behovet av svenskkunskaper uppmärksammas och de

nyinvandrade bör så snart som möjligt erbjudas sfi-undervisning enligt

skollagen. Även de invandrades utbildningsbehov i övrigt bör

uppmärksammas. Detta gäller i synnerhet dem som har en kort

skolbakgrund och som kan behöva en kompletterande utbildning för

att öka sina chanser att få arbete.

11.2 Introduktionen för skyddsbehövande och vissa

andra invandrare

11.2.1 Utgångspunkter

Förutom de åtgärder och insatser som står till buds för nyanlända in-

vandrare inom ramen för den generella politiken och vad gäller sfi-

undervisning finns i dag särskilda introduktionsinsatser för skyddsbe-

hövande och vissa anhöriga till dessa. Säråtgärderna för denna grupp

har kommit till dels för att skyddsbehövade ofta har särskilda behov,

dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell för-

pliktelse att ta emot skyddsbehövande. Därför har Sverige sedan lång

tid tillbaka ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mot-

tagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär en positiv

särbehandling i jämförelse med andra invandrare.

Som skyddsbehövande räknas enligt utlänningslagen (1989:529)

flyktingar enligt flyktingkonventionen samt andra utlänningar som

- känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med

kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning,

- på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på

grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

- på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan

för förföljelse.

I den proposition som ligger till grund för nuvarande introduktion

av skyddsbehövande, Samordnat flyktingmottagande och nytt system

för ersättning till kommunerna, m.m. (prop. 1989/90:105), slås det fast

att samhällets samlade insatser under den första tiden skall syfta till att

ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en re-

guljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga svenskkun-

skaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet.

Staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar för mottagandet av

skyddsbehövande. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och kommun.

För asylsökande har staten det fulla ekonomiska ansvaret medan

asylansökan prövas. Det gäller oberoende av om den asylsökande bor

på någon av Invandrarverkets förläggningar eller ej. När skydds-

behövande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tillfälligt

uppehållstillstånd som ger rätt till folkbokföring i Sverige är det

kommunerna som svarar för introduktionen i det svenska samhället.

För dem som bor på förläggning medverkar Invandrarverket vid bo-

sättning i en kommun med vilken verket har träffat en överenskom-

melse om flyktingmottagande. Skyddsbehövande som själva ordnat

sitt boende i en kommun under den tid som deras ansökan om uppe-

hållstillstånd prövas bor som regel kvar i samma kommun, som då tar

över ansvaret.

Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband

med mottagandet och introduktionen av skyddsbehövande. Ersättning

lämnas också för utlänningar som av humanitära skäl fått uppehålls-

tillstånd för bosättning i Sverige och för anhöriga till skydds-

behövande om dessa har ansökt om uppehållstillstånd inom två år från

det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun. Huvud-

delen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas

med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver lämnas ersättning

bl.a. för vissa kostnader för äldre och för personer med funk-

tionshinder. Vidare får varje kommun som träffat överenskommelse

med Invandrarverket om mottagande av flyktingar en grundersättning

som syftar till att underlätta kommunens planering.

För att schablonersättning skall lämnas krävs att kommunen till-

sammans med den berörda personen upprättar en individuell intro-

duktionsplan. Samråd skall alltid ske med andra myndigheter som

deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet är att in-

dividen skall bli självförsörjande.

Svenskundervisning är en viktig del av introduktionen. Av stor be-

tydelse är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt ar-

betsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsverket skall svara för

de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som behövs för att skyddsbe-

hövande skall komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande.

Under den första tiden i en kommun får skyddsbehövande som regel

sin försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Bidrag lämnas i en-

lighet med den socialbidragsnorm som varje kommun fastställt.

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068)

om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar

getts möjlighet att bevilja introduktionsersättning till den person för

vilken statlig ersättning lämnas. Storleken på introduktionsersätt-

ningen bestäms av kommunen och ett villkor för att ersättning skall

kunna beviljas är att introduktionsplanen följs. Ett sextiotal kommuner

har hittills utnyttjat möjligheten att lämna introduktionsersättning.

Oförändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Regeringen anser att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat

och kommun för mottagande och introduktion av skyddsbehövande

skall bestå. Det innebär att staten skall ha ett ekonomiskt ansvar och

att kommunerna även i framtiden skall ha ansvar för själva genom-

förandet av introduktionen för skyddsbehövande. Staten skall också ha

ett ansvar för att se till att det finns tillräcklig mottagningskapacitet för

de skyddsbehövande som kommer till landet och för att stödja kom-

munernas introduktion. Genom arbetsmarknadsmyndigheterna har

staten också samma ansvar för att hjälpa skyddsbehövande att komma

in på arbetsmarknaden som man har för andra nytillträdande på ar-

betsmarknaden. Statlig ersättning till kommuner bör lämnas för

samma kategori personer som hittills.

11.2.2 Förbättrad introduktion för skyddsbehövande

Regeringens bedömning: Kommunerna bör även i fortsättningen an-

ordna individuellt inriktad introduktion för skyddsbehövande och

andra invandrare som kommunen får särskilda statliga bidrag för.

Introduktionen bör dock förbättras i flera avseenden inom den nu-

varande ramen. Detta bör ske genom att introduktionen i större ut-

sträckning än hittills utgår från individens behov och förutsättningar

och i högre grad utformas tillsammans med denne samt planeras och

genomförs i samverkan mellan olika parter. Inte minst folkrörelserna

bör kunna spela en viktig roll. Introduktionen bör också utformas så

att den kan följas upp och resultatet återföras till anordnarna.

Stöd och insatser bör samlas i ett introduktionsprogram som liksom

i dag kommer till uttryck i en individuell introduktionsplan.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i kom-

mitténs förslag.

Utredningen: Utredningen föreslår att kommunerna skall vara

skyldiga att erbjuda introduktionsprogram enligt en ny lag som bl.a.

skall innehålla en reglering av introduktionsprogrammens innehåll i

stort. Utredningen föreslår vidare att nationella mål för introduktionen

skall anges i lagen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är negativa till utred-

ningens förslag till en ny lag. Statens invandrarverk, Arbetsmark-

nadsstyrelsen, Göteborgs kommun och Svenska Flyktingrådet anser att

de nationella målen kan uppnås utan lagstiftning genom frivilliga avtal

med kommunerna och styrning av den statliga ersättningen. Stats-

kontoret saknar en analys om i vilken mån lagstiftning innebär en am-

bitionshöjning i förhållande till nuvarande situation. Riksrevisions-

verket ser inga fördelar med lagreglering, eftersom sanktionsmöjlig-

heterna kommer att vara desamma. Svenska Kommunförbundet har

viss förståelse för att lagbinda introduktionsprogram men anser bl.a.

att utredningsförslaget inte leder till en bättre introduktion och att för-

slaget är alltför inriktat på kommunens skyldigheter. Svea hovrätt,

Kammarrätten i Göteborg samt Folkbildningsförbundet är positivt in-

ställda till förslaget liksom bl.a. Botkyrka kommun och Uppsala kom-

mun som anser att staten bör kunna styra introduktionsverksamheten

bättre än hittills.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att kommu-

nerna även i fortsättningen bör anordna individuellt inriktad introduk-

tion för skyddsbehövande och andra invandrare som kommunen er-

håller särskilda statsbidrag för. Introduktionsprogram bör även erbju-

das barn och ungdomar.

Ett sammanhållet introduktionsprogram kan vara ett mycket viktigt

instrument i introduktionen. Stora delar av det som bör vara innehållet

i introduktionsverksamheten är redan reglerat genom lagstiftning. För

vuxna bör sfi utgöra grunden i introduktionsprogrammet. Här har

kommunen redan en skyldighet genom annan lagstiftning. Kommu-

nerna är också enligt skollagen och socialtjänstlagen skyldiga att på

olika sätt ge stöd åt barn med särskilda behov inom skolan och för-

skolan. I stora delar faller de stödinsatser som krävs för nyanlända

barn inom ramen för dessa kommunala skyldigheter. Regeringen anser

därför att förutsättningarna för att ge de nyinvandrade en bra intro-

duktion redan finns. Något skäl att reglera introduktionen genom lag-

stiftning föreligger därför inte.

Eftersom varje kommun är skyldig att ordna huvuddelen av den

verksamhet som ingår i ett introduktionsprogram och också är skyldig

att utge ekonomiskt bistånd till nyanlända invandrare som saknar egen

försörjning finns tillräckliga incitament för kommunerna att anordna

introduktionsprogram för samtliga de personer som man har rätt att få

statlig ersättning för. Det bör också ligga i kommunens eget intresse

att nyanlända invandrare genomför programmen på ett sådant sätt att

det underlättar integrationen.

Regeringen anser emellertid att introduktionen behöver vidareut-

vecklas i syfte att höja kvaliteten och nå bättre resultat. Detta kan ske

genom att kommunerna utformar konkreta och uppföljningsbara intro-

duktionsprogram.

Problemet med den nuvarande introduktionen är inte i första hand

knutet till syftet med introduktionen eller innehållet i den så som det

är formulerat genom regeringens och riksdagens ställningstaganden.

Problemen är snarare knutna till det konkreta genomförandet och vilka

resultat som uppnås.

Ett annat problem är de ökade svårigheterna att nå målet självför-

sörjning efter en begränsad introduktionstid. Detta är till stor del be-

roende av situationen på arbetsmarknaden. Måluppfyllelsen påverkas

också i viss utsträckning av brister i själva introduktionen. Ett problem

som tidigare berörts gäller svenskundervisningen och svenskkun-

skaper. Ett annat problem är den dåliga samordning som förekommer

mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen. Uppföljningar

har också visat att det på många håll inte tas tillräcklig hänsyn till de

nyanländas individuella förutsättningar och behov. Introduktionen har

i alltför stor utsträckning innehållit kollektiva lösningar. Det har även

visats att barnen kommit i skymundan under introduktionen till

förmån för föräldrarna.

Uppföljningar har vidare visat på ett problem som hänger samman

med utformningen av introduktionsplanen. Den enskilda invandraren

har ofta inte deltagit på det sätt som är önskvärt med den följden att

planen ofta kommit att präglas av ett ensidigt myndighetsperspektiv.

Intresset har i vissa fall också mer fokuserats på själva

introduktionsplanen som sådan och mindre på innehållet. För att

introduktionen skall bli bra måste den utformas tillsammans med den

enskilda invandraren eller för barn dennes vårdnadshavare samt utgå

från varje individs behov och förutsättningar. Utgångspunkten är och

måste vara att det är individens eget ansvar att skapa sig en bra tillvaro

i Sverige och att berörda myndigheter på bästa sätt skall stödja

individens initiativ för att uppnå detta. Det är viktigt att denna

ansvarsfördelning klargörs.

För att introduktionen skall kunna bedrivas så effektivt som möjligt

för den enskilde och för samhället krävs att information från berörda

myndigheter lämnas och inhämtas på ett smidigt sätt och att det inte

uppstår onödiga väntetider under introduktionen. Uppföljningar har

visat att det bland annat finns problem med informationsöverföringen

från Invandrarverket till kommunerna. Vidare uppstår ibland onödiga

väntetider till följd av bristande samverkan mellan berörda myndig-

heter.

Arbetsförmedlingens roll i introduktionen är svår och samtidigt be-

tydelsefull. Ibland kritiseras arbetsförmedlingen för att inte tillräckligt

tidigt delta i introduktionen. Likaså finns kritik mot arbetsförmedling-

ens insatser i slutet av introduktionen, där erfarenheten ibland är att

arbetsförmedlingen anser att invandrarna trots genomgången svensk-

undervisning och yrkeskunskaper inte är färdiga för arbetsmarknaden

och därför inte bistår med den hjälp som de har behövt.

Ett annat problem rör uppföljningen av introduktionen. Den har i

stor utsträckning koncentrerats på upprättandet av introduktionsplaner

i stället för på de faktiska resultaten. Detta hänger i viss utsträckning

samman med att de mål som varit angivna för introduktionen inte varit

tillräckligt bra formulerade för utvärderingen av resultatet. Flera

kommuner har också efterfrågat tydligare angivna mål.

De beskrivna problemen berör både statliga och kommunala myn-

digheter och kräver olika slags åtgärder på olika nivåer för att kunna

lösas. Bland annat behöver syftet med introduktionen och innehållet i

den tydliggöras. Vidare är det viktigt att varje myndighets ansvar pre-

ciseras och klargörs samtidigt som det sker en samverkan mellan olika

parter. Av stor vikt för att förbättra introduktionen över hela landet är

också uppföljning och erfarenhetsspridning. Genom mer utvecklad

resultatuppföljning och jämförelser mellan olika kommuner kan såväl

statliga myndigheter som kommunerna få bättre vägledning för hur

arbetet kan förbättras och utvecklas.

Samverkan kring introduktionsprogrammet

Kommunen bör tillsammans med den nyanlände ha ansvaret för att ut-

forma ett introduktionsprogram och se till att det genomförs. Även

andra myndigheter bör medverka i genomförandet. Att samverkan

sker mellan de olika aktörerna är avgörande för helheten i

programmet.

Inom kommunen är det viktigt att samverkan sker mellan olika

verksamhetsområden. Samverkan bör även ske mellan kommunen och

den lokala arbetsförmedlingen för att deltagarna skall få en orientering

om och en realistisk bild av svensk arbetsmarknad. För personer inom

vissa yrkeskategorier är det viktigt att på ett tidigt stadium få kontakt

med de instanser som värderar och bedömer den i utlandet uppnådda

kompetensen. För en del personer är det viktigt att så snabbt som

möjligt få kontakt med en högskola, och för andra kan det vara av vikt

att så snart som möjligt komma i kontakt med tänkbara

entreprenörspartner. Varje vägval som den enskilde står inför kräver

att samhällets olika aktörer snabbt och effektivt kan ge den vägledning

som behövs.

För att öka möjligheterna att utforma introduktionsprogrammen

efter vars och ens behov kan det också vara av värde att söka sam-

verkan utanför den egna kommunen. Interkommunal samverkan kan

t.ex. underlätta sammansättningen av undervisningsgrupper och öka

flexibiliteten inom sfi-undervisningen och användandet av olika

pedagogiska metoder. Regeringen anser att det behövs ett utökat

samarbete mellan kommuner i syfte att individualisera och

effektivisera introduktionen.

Vid sidan av de statliga och kommunala aktörerna spelar förenings-

livet en viktig roll. Föreningslivet kan bidra till att den enskilde får

möjligheter att etablera ett svenskt nätverk och skaffa sig strategiska

kontakter som kan underlätta inträdet på arbetsmarknaden eller som på

annat sätt kan vara av värde i framtiden. Föreningslivet kan även spela

en betydelsefull roll för språkinlärningen.

Vidare har landstinget en viktig roll eftersom deltagarens hälsa kan

vara avgörande för möjligheterna att tillgodogöra sig ett in-

troduktionsprogram. Samverkan mellan landsting och kommun vid

genomförandet av introduktionsprogrammet är mycket viktigt i de fall

det finns rehabiliteringsbehov eller andra hälsoproblem. Det är också

viktigt att samverkan sker mellan olika enheter inom landstinget samt

mellan olika landsting så att erforderliga sjukvårdshandlingar kan

vidarebefordras till aktuellt landstingsområde i samband med att en

person bosätter sig i en kommun.

Ett effektivt introduktionsprogram förutsätter att samtliga in-

blandade parter i sin verksamhet sätter individen i centrum och att de

olika insatserna tillsammans bidrar till att deltagarna får de kunskaper

och det stöd som behövs för att de efter introduktionsperioden inte

längre skall vara i behov av säråtgärder. Introduktionsprogrammet bör

därför påbörjas utan dröjsmål och övergången från t.ex. kommunen till

arbetsförmedlingen eller utbildningsväsendet bör ske smidigt och

snabbt. En flexibel samverkan mellan olika aktörer, där samtliga in-

blandade inser värdet av att samarbeta, bidrar till en god kvalitet på

introduktionsprogrammet. Kommunen har ett särskilt ansvar för att

samverkan kommer till stånd.

Eftersom introduktionsprogrammet bör utgå från varje individs be-

hov och förutsättningar bör de erfarenheter deltagaren har med sig

från hemlandet beaktas. Många har varit registrerade som asylsökande

hos Invandrarverket och under den tiden tagit del av den verksamhet

som Invandrarverket bedriver i väntan på beslut i tillståndsfrågan.

Förvärvade svenskkunskaper och erfarenheter av denna verksamhet

bör vara styrande för utformningen av introduktionsprogrammet så att

deltagaren inte behöver börja om från början i kommunens

introduktionsverksamhet. Av den anledningen är det även viktigt att

samverkan sker mellan kommunerna och Invandrarverket.

Introduktionsperiodens längd

Syftet med ett introduktionsprogram är att det skall ge deltagarna en

grund som ger bästa möjliga förutsättningar för att leva och arbeta i

Sverige på likvärdiga villkor med landets infödda invånare. Hur lång

tid som behövs för att ge en tillräckligt stabil grund varierar bland

annat beroende på deltagarens utbildningsbakgrund. I normalfallet bör

dock en bas för det fortsatta livet i Sverige kunna erhållas inom två år

förutsatt att programmet bedrivs på heltid. Eftersom avsikten med in-

troduktionen är att deltagarna skall bli självförsörjande, är det naturligt

att avbryta den så snart en deltagare får ett stadigvarande arbete. Ett

tillfälligt arbete kan också vara en viktig inkörsport till arbetslivet. In-

troduktionsprogrammet bör i sådana fall kunna anpassas till det till-

fälliga arbetet. Det kan t.ex. handla om att förlägga svenskundervis-

ningen till kvällstid.

För en del är dock två år inte tillräckligt lång tid för att uppnå den

basnivå som introduktionen syftar till. Det gäller framför allt för de

personer som har mycket kort skolbakgrund och de som av medi-

cinska skäl har svårt att delta i ett introduktionsprogram på heltid.

Situationer kan även uppkomma när introduktionen inte kan påbörjas

direkt vid ankomsten till kommunen. Det kan t.ex. bero på medicinska

skäl eller barnafödande. En utgångspunkt bör dock vara att ett intro-

duktionsprogram inte bör påbörjas senare än ett år efter det att

uppehållstillstånd beviljats.

11.2.3 Innehållet i introduktionsprogrammen

Regeringens bedömning: Introduktionsprogram för vuxna bör

innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den ut-

sträckning som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållan-

den och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en

kommun.

 Introduktionsprogram för barn och ungdomar bör innehålla de in-

satser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-

verksamhet och skolverksamhet.

Inom ramen för introduktionsprogrammet bör nyanlända invandrare

ges möjlighet att få svenska kontakter.

Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet upp-

märksamma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta

initiativ till rehabiliterande insatser.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De som har yttrat sig instämmer i kommitténs

förslag.

Utredningen: Utredningens förslag om introduktionsprogrammens

innehåll överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna

är positiva till förslaget. Många av remissinstanserna är mycket posi-

tiva till att hälsans betydelse för nyanlända invandrare betonas.

Skälen för regeringens bedömning: Vuxna invandrare behöver få

möjligheter att rusta sig för framtiden vad gäller kunskaper i det

svenska språket och om svenskt samhälls- och arbetsliv. Introduk-

tionsprogram för vuxna bör därför innehålla svenskundervisning för

invandrare (sfi), praktik i den utsträckning som är möjligt, orientering

om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv samt informa-

tion om vardagslivet i kommunen.

Barn och ungdomar behöver få stöd så att de kan delta i och till-

godogöra sig förskole- och skolverksamhet. Introduktionsprogram för

barn och ungdomar bör därför innehålla de stödåtgärder som behövs

för att de skall kunna delta i och tillgodogöra sig denna verksamhet.

Med hänsyn till skillnaderna mellan olika individer vad gäller t.ex.

ålder, kön och utbildningsbakgrund bör introduktionen läggas upp så

att olika individers behov kan tillgodoses. De som beviljats

tidsbegränsade uppehållstillstånd bör få en introduktion som både ger

en god grund för livet i Sverige och samtidigt förbereder dem för ett

återvändande. Återvandringsaspekter bör även uppmärksammas för

skyddsbehövande som beviljats permanent uppehållstillstånd men som

vill hålla öppet för möjligheten att återvända till hemlandet om

förhållandena så medger.

De mål för introduktionen som kommunen sätter upp tillsammans

med individen bör vara både differentierade och tydliga. Med tydligt

angivna mål är det lättare för individen att delta i programmet och se

sitt eget ansvar för att nå de eftersträvade resultaten. Det gör det också

lättare för kommuner och myndigheter att följa upp resultatet av

introduktionen.

Svenskundervisning

Svenskundervisning bör utgöra grunden för introduktionsprogrammet

och bör i möjligaste mån kombineras med praktik. Undervisningen

bör utgå från varje individs behov och förutsättningar och utformas

med hänsyn till individens mål och till övriga moment i introduktions-

programmet, så att helheten i introduktionsprogrammet understryks.

Svenskundervisningen bör t.ex. knyta an till de erfarenheter som del-

tagaren förvärvat under praktiken. Genom undervisningen bör vuxna

invandrare få sådana kunskaper att språket fungerar som ett kommu-

nikationsmedel både i vardagsliv och utbildning eller yrkesliv. Nu-

varande kursplan för sfi anger detta som mål för undervisningen.

Regeringen anser att denna målformulering täcker in de olika kun-

skapsnivåer som bör inrymmas inom undervisningen i ett introduk-

tionsprogram.

Eftersom språket skall fungera som ett kommunikationsmedel i

olika miljöer, bör utbildningsanordnaren noga kartlägga vilka förkun-

skaper den enskilda invandraren har och vilken typ av svenskunder-

visning som bäst svarar mot den enskildes behov. Det är också viktigt

att kartlägga eventuella hinder för språkinlärning såsom t.ex.

förekomst av dyslexi eller nedsatt hörsel.

Vidare behöver nyanlända invandrare med barn sådana svenskkun-

skaper att de kan ta del av och förstå verksamheten på en svensk för-

skola eller skola. Med en mer individualiserad svenskundervisning

enligt de intentioner som tidigare nämnts bedöms möjligheterna att

kunna individanpassa undervisningen öka. Undervisningstakten bör

anpassas efter elevens förmåga. Högskoleutbildade som redan till-

ägnat sig ett främmande språk kan i regel tillgodogöra sig undervis-

ningen relativt snabbt och bör kunna erbjudas en komprimerad under-

visning. Av betydelse för hur lång och omfattande undervisningen be-

höver vara är också om invandraren deltagit i och tillgodogjort sig

svenskundervisning inom ramen för Invandrarverkets organiserade

verksamhet för asylsökande.

Praktik

Praktik är ett viktigt inslag i introduktionen och bör i normalfallet ingå

i ett introduktionsprogram. Situationer kan dock uppstå då antalet ny-

anlända skyddsbehövande kraftigt ökar. I en sådan situation kan

kommunernas möjligheter att erbjuda samtliga deltagare praktik

minska. Med praktik menas frivilliga åtaganden från privata och

offentliga arbetsgivare som möjliggör för deltagare i ett introduktions-

program att komma i kontakt med det svenska arbetslivet.

Syftet med praktiken bör vara att underlätta språkinlärningen och

förmedla kunskaper om svenska samhällsförhållanden och svenskt

yrkesliv. Praktiken ger också värdefulla möjligheter för den nyan-

lände att skapa svenska kontakter. Många kommuner som i dag inom

sina introduktionsprogram kombinerar sfi och praktik har goda erfa-

renheter av detta. Praktiken bör anpassas efter deltagarens bakgrund

och intressen och så långt som möjligt erbjudas inom ett yrkesområde

som ligger i linje med individens framtidsplaner. Det är vidare viktigt

att praktiken förläggs till svenskspråkiga miljöer så att språkinlär-

ningen underlättas. Med hänsyn till betydelsen av praktik kommer

regeringen att ta initiativ till att samla arbetsmarknadens parter till

överläggningar om hur antalet praktikplatser kan utökas och hur de

kan utformas till meningsfulla inslag i introduktionen.

Orientering om svenska samhällsförhållanden

Sfi-undervisningen skall ge kunskaper om det svenska samhället, om

lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i det

svenska samhället. Utöver detta kan det också behövas särskilda

informationsinsatser på invandrarens eget språk, vilket redan i dag ges

av många kommuner. För att den nyanlände skall kunna bli delaktig i

det svenska samhället är det dessutom viktigt att han eller hon lär sig

att förstå de outtalade normer och sociala koder som styr människors

umgänge i vardagslivet. Denna typ av kunskap kan endast förvärvas

genom kontakter med andra människor. Vid utformningen och

genomförandet av introduktionsprogrammet bör kommunen därför

beakta möjligheterna för deltagaren att komma i kontakt med svenskt

vardags- och samhällsliv. Kontakter med föreningslivet är här av stor

betydelse. Kontakter som kan vara av betydelse för möjligheterna att

komma in på arbetsmarknaden bör särskilt uppmärksammas.

Syftet med samhällsorienteringen bör vara att ge de invandrade de

kunskaper som de behöver om det svenska samhället. Behovet kan

variera beroende på i vilken miljö kunskaperna skall användas, vilket

kan påverka utformningen av programmet. För en del bör tyngdpunk-

ten ligga på orientering i närsamhället och för andra bör kunskaperna

förbereda för kommande studier eller yrkesliv.

Nyanlända invandrare med kort skolbakgrund

Invandrare utan grundskolekompetens har i dagens arbetsmarknads-

läge små chanser att få arbete. Precis som infödda invånare i samma

situation måste de som regel först gå igenom en kompletterande

utbildning innan det finns några möjligheter för dem att etablera sig på

den ordinarie arbetsmarknaden i Sverige. För nyanlända invandrare

med kort skolbakgrund bör introduktionen därför vara inriktad på att

de skall komplettera sin grundutbildning alternativt skaffa sig en bas-

utbildning. Detta gäller dem som är i arbetsför ålder, dvs. personer

som inte längre är skolpliktiga och som ännu inte uppnått pensions-

ålder. Tyngdpunkten för dem som inte bedöms kunna stå till arbets-

marknadens förfogande skulle som alternativ kunna ligga på oriente-

ring om svenska samhällsförhållanden och om information om var-

dagslivet i en kommun.

Introduktionsprogram för barn och ungdomar

Introduktionen för barn och ungdomar bör vara inriktad på att de får

sådant stöd att de kan delta i och tillgodogöra sig förskole- och skol-

verksamhet. Stödåtgärderna kan vara av olika slag. Det kan vara både

förberedelser för att kunna påbörja skolundervisning eller förskole-

verksamhet och stödinsatser inom skolan och förskolan för de barn

som deltar. Bland annat behöver de bli medvetna om och införstådda

med de normer som genomsyrar skolan. Föräldrakontakten är vidare

av betydelse för att barnen skall kunna känna sig trygga i förskolan

och skolan. Att föräldrarna förstår skolsystemet och kan identifiera de

normer som är vägledande underlättar barnens anpassning sig till den

nya miljön. Barn och ungdomar som har haft oregelbunden eller

ofullständig skolgång före ankomsten till Sverige behöver särskilda

insatser för att uppnå den nivå som behövs för att kunna följa

undervisningen i den årskurs de normalt skulle tillhöra.

Barns och ungdomars förmåga att kunna tillgodogöra sig verksam-

heten inom förskola och skola hänger nära samman med deras fysiska

och psykiska hälsa. Det är därför värdefullt att de unga vid behov ges

möjligheter att bearbeta sina upplevelser inom ordinarie

förskoleverksamhet och skola genom att arbeta med t.ex. bild, form

och drama. Dessutom bör de som behöver professionell hjälp att

bearbeta svåra upplevelser få det.

De barn som börjar i svensk skola utan att ha genomgått förskola

bör få hjälp att ta igen det försprång som förskolebarnen har.

När det gäller de äldre ungdomarna som inte längre är skolpliktiga,

anser regeringen att introduktionen bör syfta till att snabbt få dem att

delta i samma aktiviteter som infödda ungdomar deltar i. Riskerna för

utanförskap och negativa sociala konsekvenser är annars stora. Ung-

domar mellan 16 och 20 år bör därför i regel ha påbörjat gymna-

sieutbildning under introduktionperioden. Beroende på den enskildes

bakgrund kan det dock ibland vara ett bättre alternativ att någon annan

form av studier anordnas, t.ex. studier på folkhögskola. Insatser enligt

lagen (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar kan också bli

aktuellt. I den ges kommunerna möjligheter att anordna praktik eller

annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar under tjugo år

som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning.

Det är viktigt att sfi-undervisningen även för denna grupp utgår från

den enskilde individens erfarenheter och förutsättningar. Rätten till sfi

är knuten till det andra kalenderhalvåret det år då man fyller 16 år.

Inom ramen för introduktionsprogrammet bör nyanlända barn och

ungdomar erbjudas fritidssysselsättning genom samverkan med fri-

villigorganisationer. Barn och ungdomar som bor i bostadsområden

där det svenska språket talas i liten utsträckning bör ha fått möjligheter

att etablera svenska kontakter inom ramen för sina fritidsaktiviteter.

Svenska kontakter

Ett av introduktionens syften bör vara att nyanlända invandrare får

svenska kontakter. Kommunen bör därför uppmuntra deltagarna att

skaffa sig svenska kontaktytor. Ett svenskt kontaktnät kan vara av

strategisk betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarkna-

den, eftersom många rekryteringar i dag sker genom direktkontakt

med arbetsgivaren efter rekommendationer från en referensperson. Ett

svenskt kontaktnät kan också förmedla kunskaper om hur arbetslivet

fungerar och hur man förväntas uppträda på en arbetsplats. Erfaren-

heter har visat att en gemensam yrkesbakgrund eller utbildning, lik-

som gemensamma intressen och värderingar, är en viktig förutsättning

för att kontakterna skall fungera mellan flyktingar och svenskar. Detta

bör vara vägledande för kommunens arbete med att stimulera kontak-

ter mellan invandrare och svenskar. Det bör givetvis vara den enskil-

des egna val som styr vilka kontakter som tas. Därför kommer

självfallet kontakterna med det svenska samhället att se olika ut för

olika personer.

Gemensam yrkesbakgrund kan också öppna dörren för ett frivilligt

mentorskap inom arbetslivet. Det kan vara värdefullt för både den ny-

anlände och den infödde att få ett utbyte med en kollega från ett annat

land. I takt med den alltmer ökade internationaliseringen på arbets-

marknaden bör fackföreningsrörelsen ha ett intresse av att möjliggöra

dessa internationella kollegiala möten, som givetvis också kan leda till

ökad insyn i svenskt yrkes- och samhällsliv. Branschkontakter under

introduktionsperioden kan också innebära att nyanlända som är in-

riktade på att starta eget får möjligheter att träffa potentiella företagar-

partner i ett tidigt skede.

Svenskt föreningsliv är rikt och omfattar i någon form nästan alla

invånare i landet. Olika typer av föreningsaktiviteter och annat fri-

villigarbete är därför en potential att räkna med under introduktions-

perioden. För att frivilligarbetet verkligen skall kunna bli ett komple-

ment till den mer myndighetsbaserade introduktionen, krävs dock att

föreningslivet engagerar sig och tar ett tydligt ansvar under introduk-

tionsperioden. Kommunen bör verka för att involvera föreningslivet

vid genomförandet av introduktionsprogrammet samt att informera om

föreningsutbudet och möjligheter till andra kontakter så att individen

kan göra egna val. Föreningslivet och folkrörelserna måste sedan vara

aktiva i att rekrytera och bibehålla nyanlända invandrare inom sina

verksamhetsgrenar.

Som nyanländ med barn kan det vara bra att i ett tidigt skede

komma i kontakt med andra föräldrar. I kontakter med andra föräldrar

kan man få hjälp att förstå den svenska synen på barnuppfostran och

hur förskolan och skolsystemet fungerar. Härigenom kan man undvika

eventuella missförstånd, t.ex. i mötet med den svenska ungdomskultu-

ren.

Många invandrare har ett starkare förhållande till religionen än

majoriteten av den svenskfödda befolkningen. Trossamfunden kan

därför spela en viktig roll för de nyanlända och deras företrädare kan

sprida kunskaper om det svenska samhället. Likaså kan trosfränder bli

del av det kontaktnät som alla nyanlända behöver. I in-

troduktionsprogrammet bör kommunen informera nyanlända om hur

de kan komma i kontakt med sina respektive trossamfund.

Hälsoaspekter

Vid utformandet och genomförandet av introduktionsprogrammen bör

hänsyn tas till att flyktingsituationen kan ha inneburit både psykiska

och fysiska hälsorisker. Viss ohälsa kan ha sin grund i själva flyktor-

saken. Detta gäller framför allt personer som flytt från krig och krigs-

liknande situationer. Annan ohälsa kan ha sin förklaring i förlusten av

nära anhöriga eller förlusten av den del av den egna identiteten som

hör samman med det yrke och status man hade i hemlandet.

Fysiska och psykiska men av t.ex. tortyr och krigsskador likaväl

som obearbetade kriser kan försvåra möjligheterna för den enskilde att

tillgodogöra sig ett introduktionsprogram. Det är därför viktigt att

eventuella hälsoproblem uppmärksammas och att kommunen vid be-

hov tar initiativ till rehabiliterande insatser. Detta kräver samverkan

med sjukvårdshuvudmannen som i regel har ansvaret för att genom-

föra rehabiliterande insatser efter en egen bedömning av vilka insatser

som bör göras. Sjukvårdshuvudmannen bör i normalfallet ha fått kän-

nedom om eventuella vårdbehov genom uppgifter från den primärvård

som personen i fråga har haft kontakt med under den tid asylansökan

prövats. Om den nyanlände trots behov inte får adekvat hjälp inom

hälso- och sjukvården riskerar introduktionsprogrammet att bli brist-

fälligt hur väl kommunen och den enskilde än planerar genomföran-

det.

Barnen till de vuxna som bär på svåra upplevelser är i en speciellt

utsatt situation. De har ofta inte förstått orsaken till flykten och kan ha

svårt att uttrycka och bearbeta sina upplevelser om inte en vuxen tar

sig tid och orkar lyssna. Barnens hälsosituation bör därför särskilt

uppmärksammas under introduktionsperioden. Vissa kommuner har

med gott resultat etablerat samarbete med psykiatriska barn- och ung-

domsvården där föräldrar fått stöd samtidigt som barnens upplevelser

bearbetats. Om föräldrarna ges stöd i att vara föräldrar och barnen

tillåts bearbeta sina upplevelser, underlättas möjligheterna för hela

familjen att kunna tillgodogöra sig introduktionsprogrammet och för-

bättra sitt hälsotillstånd.

För en del med rehabiliteringsbehov kan medverkan i ett introduk-

tionsprogram på hel- eller deltid vara av godo om de under program-

mets gång får det stöd som behövs. För andra bör introduktionspro-

grammet föregås av rehabilitering. Kommunerna bör sträva efter att så

långt som möjligt anpassa svenskundervisning och övriga insatser så

att deltagare med olika typer av rehabiliteringsbehov har möjligheter

att genomgå ett introduktionsprogram.

Sammanfattning

Introduktionen bör sammanfattningsvis leda till att

- vuxna invandrare får sådan svenskundervisning att språket fungerar

som ett kommunikationsmedel både i vardagsliv och utbildning

eller yrkesliv,

- praktik ges i den utsträckning detta är möjligt,

- vuxna invandrare får orientering om svenska samhällsförhållanden

och grundläggande fri- och rättigheter samt skyldigheter,

- de som är i arbetsför ålder och saknar utbildning motsvarande

svensk grundskola kompletterar sin grundutbildning alternativt

skaffar sig en basutbildning,

- ungdomar som inte har genomgått gymnasieutbildning eller mot-

svarande utbildning ges stöd att delta i sådan utbildning eller i åt-

gärder inom ramen för kommunernas ansvar för ungdomar,

- barn i förskoleåldern och skolpliktiga barn får sådant stöd att de på

bästa sätt kan delta i förskoleverksamhet och skolverksamhet,

- nyanlända invandrare får möjlighet att skapa kontakter med

svenska medborgare och svenskt föreningsliv, samt att

- hälsoproblem uppmärksammas och att initiativ tas till rehabilite-

rande insatser.

11.2.4 Uppföljning

Regeringens bedömning: Den statliga myndighet som skall ansvara

för integrationsfrågor bör följa upp introduktionen och återföra resul-

tatet av uppföljningen till kommunerna. Uppgifter från kommunerna

är ett viktigt underlag i myndighetens uppföljning.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag om uppfölj-

ning av introduktionen överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat för-

slaget instämmer med kommittén.

Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med regering-

ens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig om detta har

inte haft några erinringar mot förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Eftersom staten avsätter eko-

nomiska resurser till introduktionsåtgärderna är det angeläget att följa

upp resultatet av introduktionen. Som tidigare sagts är det av av-

görande betydelse för det fortsatta livet i Sverige att den nyanlände in-

vandraren har fått en stabil grund under introduktionsperioden. Upp-

följningen bör därför visa i vilken mån introduktionsprogrammen har

underlättat för de nyanlända invandrarna att etablera sig i Sverige.

Varje myndighet förväntas följa upp och utvärdera sin egen verksam-

het men det samlade uppföljningsansvaret bör läggas på den myndig-

het som skall utöva tillsyn över introduktionsverksamheten.

Myndighetens uppföljningsarbete bör ske så att det utvecklar

kommunernas eget arbete med introduktionen. Det bör utföras i dia-

logform och bidra till erfarenhetsspridning. Uppföljningen bör ingå

som en naturlig del i det stöd till kommunerna som staten bör ge.

För att uppföljningen skall fungera tillfredsställande för både stat

och kommun är det av vikt att kommunerna förser myndigheten med

de uppgifter som den behöver för uppföljningen. Myndigheten bör

därför ha möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för uppfölj-

ningen.

I huvudsak bör uppföljningen basera sig på uppgifter och fakta som

de olika kommunerna själva samlar och redovisar. Därutöver kan det

bli aktuellt att myndigheten gör egna undersökningar och utvärde-

ringar. Uppföljningen bör vidare läggas upp så att det blir möjligt att

göra jämförelser mellan olika kommuner. Genom sådana jämförelser

kan en kommun få en bättre uppfattning om resultatet i den egna

kommunen och även få en uppfattning om på vilket sätt

introduktionen skulle kunna förbättras. Det är således inte fråga om att

följa upp introduktionen av varje enskild individ utan att få en bild av

hur introduktionen är upplagd i kommunen och hur det samlade

resultatet ser ut.

11.2.5 Riktlinjer för Invandrarverket

Regeringens bedömning: Invandrarverkets verksamhet för asyl-

sökande skall underlätta genomförandet av introduktionsprogram.

Invandrarverket skall ge kommunerna information om de personer

som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund folkbokföring,

så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas så snart

den nyanlände kommit till kommunen.

Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med regering-

ens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna är negativ till för-

slaget.

Skälen för regeringens bedömning: Invandrarverket har ansvaret

för de asylsökande medan de väntar på beslut i tillståndsärendet. Det

är viktigt att de asylsökande på ett tidigt stadium får information om

svenska samhällsförhållanden och att de blir förberedda på vad ett

kommande introduktionsprogram kommer att innebära om de beviljas

uppehållstillstånd. Information måste vara balanserad och även

inbegripa återvändandeaspekter. Information bör också ges om hur

förutsättningarna för en god introduktion påverkas av valet av

bostadsort. Denna information bör även ges till asylsökande som kan

ordna eget boende hos släkt eller vänner under den tid asylansökan

prövas.

Under väntetiden bedriver Invandrarverket olika former av organi-

serad verksamhet i syfte att aktivera de asylsökande. Syftet med denna

verksamhet är att aktiviteterna så långt det är möjligt skall utgå från

individens intressen och önskemål och att verksamheten skall vara av

värde för den asylsökande oavsett om personen i fråga senare får

uppehållstillstånd eller skall återvända. Det är viktigt att aktiviteterna i

de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige utformas på så sätt att

de förbereder de asylsökande på kommunernas introduktionsprogram.

Under aktiviteternas genomförande bör hänsyn tas till eventuella häl-

soproblem som kan vara av betydelse för den asylsökandes möjlig-

heter att senare kunna delta i ett kommunalt introduktionsprogram.

I samband med att de skyddsbehövande och deras anhöriga tas emot

i en kommun är det viktigt att kommunen får den information som be-

hövs och finns tillgänglig hos Invandrarverket för att det individuella

introduktionsprogrammet skall kunna utformas och påbörjas utan

dröjsmål. Av särskild vikt är uppgifter om förvärvade svenskkunska-

per, utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet liksom information

om vilken typ av verksamhet som personen har deltagit i under den tid

asylansökan prövats. Erfarenheter visar att det finns vissa brister i

informationen mellan Invandrarverket och kommunerna i samband

med bosättningen i kommunen. För att undanröja dessa brister bör In-

vandrarverket säkerställa att kommunerna får nödvändig information

om varje person som efter att ha varit registrerad hos Invandrarverket

för första gången tas emot i en kommun. För vissa uppgifter kan det

föreligga sekretess. I sådana fall krävs samtycke från den enskilde

innan informationen lämnas ut. Landstinget ansvarar för sjukvården

för asylsökande och bör, med beaktande av den sekretess som råder

inom hälso- och sjukvården, se till att erforderliga handlingar överförs

till aktuellt landstingsområde i samband med att en person bosätter

sig i en kommun.

11.2.6 Riktlinjer för Arbetsmarknadsverket

Regeringens bedömning: Arbetsförmedlingen skall

- i samråd med kommunen informera deltagarna i ett introduktions-

program om svensk arbetsmarknad,

- bistå kommunen med sin kompetens vid utformandet av introduk-

tionsprogram,

- utgå från att godkänt betyg i sfi är tillräckligt för att en person skall

kunna ta del av arbetsförmedlingens insatser och åtgärder, samt

- prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått intro-

duktionsprogram och vidta åtgärder för att undvika väntetider och

passivisering.

Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak

med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har varit negativ

till förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen instämmer i förslaget. Några

remissinstanser anser dock att riktlinjerna är för otydliga och att de

bör preciseras.

Skälen för regeringens bedömning: Den nyanlände har nytta av

att så snart som möjligt få en realistisk bild av svensk arbetsmarknad,

framtidsutsikter och kvalifikationskrav för olika yrkesområden. Det är

även angeläget för den nyanlände att få examina från hemlandet vär-

derade och bedömda i ett tidigt skede så att introduktionen inte

fördröjs till följd av formella hinder. Arbetsförmedlingen bör därför i

ett tidigt skede informera om svensk arbetsmarknad och

arbetsförmedlingens roll. Under den tidigare delen av introduk-

tionsprogrammet kan arbetsförmedlingens insatser vara av allmän

karaktär. Så snart den nyanlände har fått kunskaper om svenskt

arbetsliv och inhämtat kunskaper i svenska språket kan dock

arbetsförmedlingen ge en individuellt anpassad rådgivning. I takt med

att behovet av individuell vägledning växer fram bör

arbetsförmedlingen därför sträva efter att tillgodose kommunens

önskemål om samverkan. I slutskedet av introduktionen ökar kraven

på aktiva insatser från arbetsförmedlingen.

Erfarenheter visar att arbetsförmedlingen i sina utredningar inte i

tillräcklig grad har tagit hänsyn till den information som redan finns

om individens bakgrund samt att man inte alltid godtar att en sökande

har tillräckliga kunskaper i svenska trots godkänd sfi-utbildning. För

att introduktionsprogrammet skall kunna genomföras utan onödiga

väntetider bör arbetsförmedlingen utgå från den information som

redan finns om den enskilde. Vidare bör det inte råda något tvivel om

legitimiteten i betygssystemet för sfi. Arbetsförmedlingen bör utgå

från att godkänt betyg i sfi är tillräckligt för att en person skall kunna

ta del av arbetsförmedlingens insatser och åtgärder. Detta får dock inte

medföra att arbetssökande invandrare utan godkänt betyg i sfi i princip

utestängs från arbetsförmedlingens service. Arbetsförmedlingen kan

naturligtvis bedöma att en invandrare som inte har klarat sfi-provet

ändå har tillräckliga kunskaper i det svenska språket för att kunna ta

ett arbete där kraven på kunskaper i svenska inte är så stora. Kravet på

kunskaper i svenska bör alltid ses i relation till arbetsinnehåll och

arbetsuppgifter.

Efter genomfört introduktionsprogram är det viktigt att

arbetsförmedlingen prioriterar arbetslösa nyanlända invandrare som

genomgått ett introduktionsprogram och vidtar åtgärder för att

undvika väntetider och passivisering.

11.2.7 Statens roll vid nyanlända invandrares bosättning

Regeringens bedömning: Skyddsbehövandes möjligheter att välja

bosättningsort bör inte inskränkas. Ökade ansträngningar bör emeller-

tid göras för att minska koncentrationen av nyanlända invandrare till

vissa kommuner.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén har föreslagit att en

central statlig myndighet skall upphandla introduktionsprogram av i

första hand kommuner och att denna upphandling i första hand skall

koncentreras till orter med goda möjligheter till en introduktion av god

kvalitet. Kommittén har vidare föreslagit att lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande m.fl. bör ändras så att rätten till eget

boende för en person som sökt asyl och väntar på besked begränsas.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är negativa

till en ökad styrning av bosättningen. Några kommuner samt Svenska

Kommunförbundet anser dock att lagen om mottagande av

asylsökande bör ändras så att rätten till eget boende för den som sökt

asyl och väntar på besked begränsas.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det inte

bör göras någon inskränkning i skyddsbehövandes möjligheter att

välja bostadsort. Invandrares första bosättning bör därför inte styras

till vissa orter enligt den modell som Invandrarpolitiska kommittén

har föreslagit. Principen att varje enskild individ själv måste få be-

stämma var hon eller han skall bosätta sig innebär emellertid inte att

staten helt kommer att sakna möjligheter att styra nyanlända invand-

rares bosättning. Det finns en del skyddsbehövande som inte har an-

knytning i landet eller av andra skäl inte kan ordna bostad själv. Dessa

personer måste få hjälp vid bosättningen. I synnerhet är det angeläget

att ge sådan hjälp till dem som befinner sig på en förläggning och till

organiserat överförda flyktingar (kvotflyktingar). En utgångspunkt bör

vara att bosättning skall ske i en kommun där förutsättningarna är

goda för den enskilde att delta i ett introduktionsprogram anpassat till

hans eller hennes bakgrund.

Den statliga myndighet som på central nivå kommer att ha det över-

gripande ansvaret för frågor som rör introduktionen av nyanlända in-

vandrare bör också ha det direkta ansvaret för att vid behov medverka

vid skyddsbehövandes bosättning. Det är i dessa fall mycket viktigt att

bosättningen föregås av kontakter med den kommun som anses lämp-

lig och att kommunen har goda förutsättningar för introduktionen. Den

ansvariga myndigheten bör liksom hittills skett träffa överens-

kommelser med kommuner om att de med kort varsel skall kunna ta

emot organiserat överförda flyktingar och personer som vistas på för-

läggning när de beviljas uppehållstillstånd.

En strävan i den statliga myndighetens medverkan i bosättningen

bör vara att koncentrationen av invandrare till vissa kommuner mot-

verkas. Personer som inte har några egna önskemål om bosättningsort

och som saknar anknytning till någon viss kommun bör inte erbjudas

bostad i en kommun där det redan finns en stor koncentration av

invandrare. Detta kräver att det finns överenskommelser om mot-

tagande mellan myndigheten och andra kommuner i tillräcklig omfatt-

ning. Det är också viktigt att personer som skall flytta ut till en kom-

mun får information om olika alternativ till bosättning, vilket kan bi-

dra till ett bättre beslutsunderlag och ökad valmöjlighet för personen i

fråga. De personer som kan ordna eget boende hos släktingar och vän-

ner under den tid asylansökan prövas bör också få information om vad

val av bostadsort betyder för möjligheterna vad gäller försörjning,

utbildning och förvärvande av svenskkunskaper.

Den ansvariga statliga myndigheten måste se till att kommunernas

beredskap att ta emot skyddsbehövande svarar mot det totala behovet.

Det kan därför vara nödvändigt att teckna överenskommelse med ett

antal kommuner om att ha särskild beredskap. I en massflyktsituation

kan det uppstå behov av särskilda åtgärder för att åstadkomma en

styrning av bosättningen till orter där det finns särskild beredskap. I

den mån det skulle krävas får regeringen i en sådan situation

återkomma till riksdagen med förslag om ändring av lagen om

mottagande av asylsökande eller annan lagstiftning.

11.3 Introduktionsersättning

Regeringens förslag: Nuvarande system med möjlighet för

kommunerna att betala ut introduktionsersättning bibehålls. En nyhet

är dock att en kommun om det finns särskilda skäl till det får bevilja

introduktionsersättning till andra invandrare än skyddsbehövande och

deras anhöriga om de deltar i ett introduktionsprogram.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommittén har föreslagit en stat-

lig introduktionsersättning för skyddsbehövande och att även andra

invandrare efter behovsprövning skall kunna få en sådan statlig ersätt-

ning om de deltar i ett introduktionsprogram.

Remissinstanserna: Majoriteten av dem som yttrat sig i frågan är

positiva till kommitténs förslag.

Arbetsgruppen för introduktionsersättning för nyanlända in-

vandrare: Arbetsgruppen har presenterat tre alternativ till utformning

av introduktionsersättning till nyanlända invandrare som deltar i in-

troduktionsprogram och som det utgår särskild statlig ersättning för.

Det första alternativet innebär en statlig beskattad grundersättning på

5 000 kronor per månad kombinerat med ett kommunalt behovsprövat

och obeskattat tilläggsbelopp. Det andra alternativet innebär att både

den statliga grundersättningen och tilläggsbeloppet skall vara obe-

skattat. Det tredje alternativet innebär att nuvarande system med

kommunal introduktionsersättning bibehålls. Arbetsgruppen har

dessutom föreslagit att introduktionsersättning skall kunna betalas ut

till andra invandrare än skyddsbehövande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att introduk-

tionsersättning bör lämnas i stället för socialbidrag till dem som deltar

i ett introduktionsprogram. Flera remissinstanser, däribland Social-

styrelsen och Röda Korset anser att det bör bli en lagstadgad skyldig-

het för kommunerna att utbetala introduktionsersättning. Flertalet av

de myndigheter och frivilligorganisationer som yttrat sig förordar det

första alternativet. Detsamma gör Svenska Kommunförbundet som

därutöver föreslår att staten bör svara för hela introduktionsersätt-

ningen. Statskontoret anser att det pedagogiska argumentet för be-

skattning i det första alternativet är för svagt och att det blir ett komp-

licerat system eftersom ekonomiska regleringar behöver göras mellan

stat och kommun respektive landsting. Endast ett par remissinstanser

förordar det andra alternativet. Bland kommunerna förordar hälften

det tredje alternativet, något färre det första och resterande tar inte

ställning för något speciellt alternativ. De som är positiva till det tredje

alternativet anför bland annat att detta system bäst tillgodoser kom-

munernas behov av ekonomiska incitament för att bedriva bra in-

troduktion och att det skapar en kontinuitet för de kommuner som re-

dan har ett lokalt fungerande ersättningssystem.

Skälen för regeringens förslag: Socialbidrag är för närvarande den

vanligaste försörjningskällan för nyanlända invandrare. Detta är av

flera skäl olyckligt. Ett skäl är att socialbidraget är konstruerat för att

ge hjälp åt personer som tillfälligt har ekonomiska problem. Bidraget

är således inte avsett att vara en långsiktig försörjningskälla. Erfaren-

heter visar också att långvarig försörjning genom socialbidrag kan

leda till passivitet och försvåra för den enskilde att komma ut i ar-

betslivet.

Ytterligare en nackdel är att incitamenten till att ta egna initiativ

riskerar att minska. I samma utsträckning som en socialbidragsbe-

rättigad person anstränger sig för att förbättra den egna ekonomin,

t.ex. genom att flytta till ett billigare boende eller att arbeta extra på

kvällarna, reduceras socialbidraget.

Regeringen anser att det är önskvärt med ett annat försörjningsstöd

än socialbidrag för dem som deltar i ett introduktionsprogram. Det

skulle av flera skäl vara önskvärt med en enhetlig generell ersättning

utan någon individuell prövning. En sådan ersättning är dock inte

möjlig att införa eftersom den riskerar att bli alltför kostnadsdrivande

för samhället och även orättvis för den enskilde. En viktig orsak till

detta är att skillnaderna i hyreskostnader är betydande mellan olika

hushåll och mellan olika delar av landet. För att inte en stor del av

dem som får introduktionsersättning skulle bli tvungna att söka

socialbidrag till hyran skulle det krävas att nivån på ersättningen läggs

tämligen högt, vilket skulle leda till ökade kostnader och att de som

har en lägre hyra skulle bli överkompenserade. Om nivån på

ersättningen å andra sidan läggs för lågt skulle en stor del av dem som

får introduktionsersättning behöva söka kompletterande socialbidrag,

vilket skulle motverka syftet med ersättningen.

Invandrarpolitiska kommitténs förslag innebär att staten borde svara

för introduktionsersättningen i sin helhet. Om staten skulle bära de

direkta kostnaderna för nyanlända skyddsbehövandes försörjning un-

der introduktionstiden skulle emellertid incitamenten för kommunerna

att bedriva en effektiv introduktionsverksamhet delvis gå förlorade.

Även om det under senare år har varit svårt för flertalet

skyddsbehövande att få ett arbete efter att ha gått igenom ett

introduktionsprogram, anser regeringen att det är viktigt att bibehålla

ekonomiska incitament för att uppnå en effektiv introduktion. Detta är

särskilt viktigt inför en förändrad situation på arbetsmarknaden med

ökad efterfrågan på arbetskraft.

Sedan år 1993 har kommunerna möjlighet att betala ut intro-

duktionsersättning till skyddsbehövande och andra som omfattas av

det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduk-

tionsprogram. Ett sextiotal kommuner har valt att införa introduk-

tionsersättning. Kommunerna fastställer själva introduktionsersätt-

ningens utformning och storlek. De modeller som utvecklats i olika

kommuner är uppbyggda efter lokala förutsättningar.

Regeringen anser att det är viktigt att bygga vidare på kommunernas

erfarenheter. Nuvarande system med introduktionsersättning bör där-

för bibehållas. Detta innebär också att de ekonomiska incitamenten

för kommunerna att bedriva en bra introduktion förblir oförändrade.

Som tidigare anförts anser inte regeringen att det är lämpligt att

socialbidrag i så stor utsträckning som i dag utgör normalförsörj-

ningen för nyanlända invandrare. En introduktionsersättning som är

kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram är ett

lämpligare försörjningsstöd. Det är därför önskvärt att fler kommuner

inför introduktionsersättning och att ersättningen handläggs utanför

socialtjänsten.

Den statliga myndighet som skall ansvara för uppföljning av

introduktionen bör aktivt verka för att fler kommuner inför

introduktionsersättning. Det kan ske genom spridning av erfarenheter

från kommuner med bra modeller för introduktionsersättning. Om så-

dana insatser inte är tillräckliga för att fler kommuner skall välja att

införa introduktionsersättning kommer regeringen att överväga om

lagstiftningen bör ändras på området.

Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och

vissa andra utlänningar omfattar den personkrets som staten i dag

lämnar statlig ersättning för till kommunerna. Även andra nyanlända

invandrare kan ha samma behov av stöd som denna grupp. Flera

kommuner har efterfrågat en möjlighet att utbetala introduktions-

ersättning till dessa. Regeringen anser att kommunerna bör få möjlig-

het att med kommunala medel betala ut introduktionsersättning till

andra nyanlända invandrare än skyddsbehövande. Ersättning bör dock

endast kunna betalas ut när den enskilda invandraren följer ett intro-

duktionsprogram. Regeringen föreslår därför att lagen ändras så att

kommunerna får denna möjlighet. Detta innebär ökad flexibilitet för

kommunerna

12 Ansvariga myndigheter

12.1 Nuvarande myndighetsorganisation

Invandrarpolitikens genomförande bygger på att varje myndighet tar

ansvar för invandrare på samma sätt som för infödda inom ramen för

sin verksamhet. Därutöver har Invandrarverket som central förvalt-

ningsmyndighet för vissa utlännings-, flykting-, invandrar- och med-

borgarskapsfrågor ett särskilt ansvar för invandrarpolitikens genom-

förande. Genom sin uppgift att verka för att etnisk diskriminering inte

förekommer i arbetslivet eller i övrigt i samhällslivet har även Om-

budsmannen mot etnisk diskriminering ett särskilt ansvar för invand-

rarpolitikens förverkligande.

Invandrarverket bildades år 1969 och har enligt sin instruktion bl.a.

att fullgöra uppgifter som verket har enligt utlänningslagstiftningen,

svara för överföring av organiserat uttagna flyktingar och mottagande

av asylsökande samt medverka till att kommuner erbjuder flyktingar

bostad. Verket beslutar även om statlig ersättning för

flyktingmottagande i kommunerna och för vissa sjukvårdskostnader.

Vidare skall verket fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att

främja invandrares sociala och kulturella situation i Sverige samt föra

register och statistik över utlänningar i landet, i den utsträckning det

behövs för verksamheten, samt svara för den officiella statistiken

inom området invandring och asylsökande. Verket har även ansvar för

att samordna samhällsinformation till och om invandrare och för in-

formation till allmänheten i invandrarpolitiska frågor samt svara för

sådan dokumentation om invandrares och språkliga minoriteters

sociala och kulturella situation som inte är någon annan myndighets

uppgift. Verket skall också vara kontaktorgan mellan samhället och

invandrare, språkliga minoriteter samt deras sammanslutningar,

Invandrarverket ansvarar för utlännings-, invandrar- och med-

borgarskapsfrågor i den mån frågorna inte handläggs av annan myn-

dighet. Verket lyder under Utrikesdepartementet, men Inrikesdepar-

tementet svarar inom Regeringskansliet för frågor rörande invandrares

integration samt medborgarskap.

Invandrarverket leds av en generaldirektör och har sitt huvudkontor

i Norrköping. Verket kommer från den 1 oktober 1997 att vara indelat

i fem regioner vilka var och en leds av en regionchef. Vid denna tid-

punkt övertar Invandrarverket från polisen ansvaret att ta emot och ut-

reda ansökningar i ärenden om medborgarskap samt tillstånd som inte

gäller skyddsbehov. Likaså övergår förvarsverksamheten enligt utlän-

ningslagen vid samma tidpunkt till Invandrarverket. Den lokala verk-

samheten hos verket sker på ett 25-tal orter. Medborgarskapspröv-

ningen kommer huvudsakligen att ske vid en central enhet.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades 1986. Diskri-

mineringsombudsmannen är en självständig myndighet och samtidigt

en av regeringen utsedd ombudsman. Verksamheten regleras i lagen

(1994:134) mot etnisk diskriminering och förordningen (1988:895)

med instruktion för Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Med

etnisk diskriminering avses enligt lagen att en person eller en grupp

människor missgynnas i förhållande till andra eller på annat sätt ut-

sätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av ras, hudfärg,

nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

Diskrimineringsombudsmannens uppgift är att verka för att etnisk

diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden

av samhällslivet samt att ge råd och på annat sätt medverka till att den

som utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter.

Diskrimineringsombudsmannen skall ta initiativ till åtgärder mot et-

nisk diskriminering genom opinionsbildning, information samt över-

läggningar med myndigheter, företag och organisationer.

Diskrimineringsombudsmannen skall särskilt motverka att arbets-

sökande utsätts för etnisk diskriminering. Enligt särskilda regler i la-

gen får Diskrimineringsombudsmannen föra talan i tvister om otillåten

särbehandling av arbetssökande och arbetstagare. Diskrimineringsom-

budsmannen har alltså att såväl handlägga klagomål från enskilda som

att vidta generellt syftande åtgärder. Enligt sin instruktion skall Dis-

krimineringsombudsmannen även föreslå regeringen författningsänd-

ringar och andra åtgärder ägnade att motverka diskriminering.

Till sin hjälp har Diskrimineringsombudsmannen ett kansli bestå-

ende av sex personer, varav två handläggare, tre biträdande hand-

läggare och en registrator. Tidvis anlitas extrapersonal och konsulter.

En särskild nämnd mot etnisk diskriminering finns också med bl.a.

uppgiften att ge Diskrimineringsombudsmannen råd i principiellt vik-

tiga frågor.

12.2 En ny myndighet för integrationspolitiken

Regeringens förslag: En ny myndighet inrättas med ansvar för att in-

tegrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhälls-

områden samt för att aktivt stimulera integrationsprocesserna i sam-

hället.

Myndigheten skall ha det övergripande ansvaret för att verka för

lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell

bakgrund, förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlig-

het och rasism samt för att nyanlända invandrare får stöd för sin integ-

ration i det svenska samhället. Myndigheten skall vidare följa och ut-

värdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och

kulturella mångfald.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inordnas i myndighetens

organisation, men med en självständig ställning.

Invandrarpolitiska kommittén: Kommitténs förslag överens-

stämmer med regeringens vad avser ansvaret för nyanländas

introduktion, men inte vad avser uppföljningen och utvärderingen av

samhällsutvecklingen. Kommittén föreslår i stället att ett organ skall

inrättas inom Regeringskansliet med uppgift att följa och utvärdera

samhällsutvecklingen. Vad avser arbetet med att förebygga och mot-

verka rasism och främlingsfientlighet lämnar kommittén den frågan

öppen men menar att detta arbete låter sig väl förenas med uppfölj-

ningsorganets uppgifter.

Remissinstanserna: Av det fyrtiotal remissinstanser som yttrat sig

över de organisatoriska frågorna stöder ungefär hälften förslaget att

flytta ansvaret för nyanländas introduktion till en ny myndighet. De

övriga anser antingen att ansvaret skall ligga kvar hos Invandrarverket

eller att underlaget för att kunna ta ställning till förslaget inte är till-

räckligt.

Utredningen: Överensstämmer till stora delar med regeringens för-

slag. Utredningen föreslår dock att endast vissa av Diskriminerings-

ombudsmannens uppgifter skall föras till den nya myndigheten.

Remissinstanserna: Drygt hälften av remissinstanserna har yttrat

sig om utredningens förslag. Av dessa stöder knappt hälften förslaget.

Flera av remissinstanserna är kritiska till att delar av

Diskrimineringsombudsmannens uppgifter skall föras till den nya

myndigheten, bl.a. för att detta skulle försvaga Diskrimineringsom-

budsmannens möjligheter att motverka diskriminering. Socialstyrel-

sen, Svenska Kommunförbundet, Röda korset och LO hör till dem som

stöder inrättandet av en ny myndighet. Negativa till förslaget är bl.a.

Invandrarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och TCO. Diskrimine-

ringsombudsmannen stöder inrättandet av en ny myndighet, men in-

vänder mot den föreslagna gränsdragningen mellan Diskriminerings-

ombudsmannen och den föreslagna myndigheten.

Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag till mål och

inriktning för integrationspolitiken grundar sig på det faktum att Sve-

rige i dag är ett land med etnisk och kulturell mångfald. Naturliga

konsekvenser av detta bör vara dels att politik och åtgärder på skilda

samhällsområden i större utsträckning än hittills utformas med ut-

gångspunkt i mångfalden, dels att alla behandlas på likvärdigt sätt

oavsett härkomst och bakgrund. Vidare bör de som invandrar till Sve-

rige få möjligheter att snabbt ta ansvar för och forma sina egna liv

samt bli delaktiga i samhället. Det är viktigt att statsmakterna följer

upp och aktivt verkar för att detta sker samt främjar integrations-

processerna i samhället.

Integrationspolitiken bör tydligt inriktas på förhållanden och meka-

nismer i hela samhället och inte som den nuvarande invandrarpolitiken

primärt vara inriktad på invandrare och samhällets relationer till dem.

Integrationspolitiken har således både en annan och en betydligt vi-

dare inriktning än den nuvarande invandrarpolitiken.

Det är regeringens bestämda uppfattning att en organisatorisk för-

ändring är nödvändig för att integrationspolitiken skall uppfattas som

trovärdig och kunna förverkligas och för att de synsätt som ligger till

grund för politiken redan från början skall kunna göras tydliga. Detta

görs bäst genom att inrätta en ny myndighet som har sin grund i integ-

rationspolitikens mål och inriktning. Ingen myndighet har i dag ett

samlat ansvar och en samlad kompetens för frågor med anknytning till

samhällets etniska och kulturella mångfald. Det är heller ingen myn-

dighet som har ett övergripande ansvar att följa och utvärdera utveck-

lingen i samhället i ett integrationspolitiskt perspektiv. Det senare är

inte minst viktigt mot bakgrund av den ökande segregeringen och

marginaliseringen i samhället och risken för att en underklass växer

fram som har härkomst och etnisk tillhörighet som gemensam

nämnare. Det är också nödvändigt att finna och utveckla nya arbets-

former och metoder för att förverkliga politiken. En ny myndighet

med ett samlat ansvar för att förverkliga de integrationspolitiska målen

bör få större kraft att stimulera och stödja integrationsprocesserna i

samhället och främja en samhällsutveckling som är till gagn för hela

befolkningen.

Den nya myndigheten bör ha ett övergripande ansvar för att verka

för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell

bakgrund samt förebygga och motverka diskriminering, främlings-

fientlighet och rasism. I dag har Invandrarverket och Diskriminerings-

ombudsmannen uppgifter på detta område som delvis överlappar var-

andra. Arbetsgruppen för arbetet mot rasism (AGAR) som tillsattes

inom Regeringskansliet i januari 1995 med uppgift att utreda formerna

för hur arbetet mot främlingsfientlighet och rasism skall bedrivas, fann

att det behövs ett centralt organ som kan fungera som en motor i ar-

betet. Arbetsgruppen fann vidare många beröringspunkter mellan ar-

betet med att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfient-

lighet och rasism samt det långsiktiga integrationsarbetet och ansåg att

en samordning av arbetet skulle leda till större effektivitet. Arbets-

gruppen tog inte slutlig ställning till hur ett samordnat arbete skulle

kunna bedrivas, men presenterade tre alternativa modeller, varav en

var att alla de nämnda delarna skulle samlas inom samma organisato-

riska ram.

Att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet

och rasism hör till de allra viktigaste uppgifterna i arbetet med att för-

verkliga de integrationspolitiska målen. Genom att samla ansvar, kun-

skaper och kompetens på ett ställe kan arbetet bedrivas kontinuerligt

och med större kraft. Regeringen anser därför att Diskrimineringsom-

budsmannen bör inordnas i myndighetens organisation. Detta kommer

att förstärka både Diskrimineringsombudsmannens och den nya myn-

dighetens arbete. Diskrimineringsombudsmannen får möjlighet att ut-

nyttja de utredningsresurser som finns inom myndigheten och kan

samtidigt bidra med sina kunskaper om diskriminering i samhället i

myndighetens arbete. Handläggningen av enskilda ärenden kräver

emellertid att Diskrimineringsombudsmannen har en i förhållande till

myndigheten självständig ställning. De närmare formerna för

organisationen bör övervägas av den organisationskommitté som skall

förbereda inrättandet av den nya myndigheten (se avsnitt 12.4).

Som tidigare nämnts är lagen mot etnisk diskriminering för närva-

rande föremål för översyn (dir. 1997:11). Inriktningen är att få fram en

lagstiftning som mer effektivt än den nuvarande förebygger och mot-

verkar etnisk diskriminering på arbetsmarknaden. Arbetet skall vara

avslutat under hösten 1997. Den organisatoriska förändring som nu

föreslås är dock inte beroende av detta förslag. Nämnden mot etnisk

diskriminering bör i avvaktan på utredningsarbetet finnas kvar med

oförändrade uppgifter.

I ett integrationspolitiskt perspektiv är den första tiden i Sverige av

stor betydelse. Hur integrationsprocessen startar för de enskilda indi-

viderna har också betydelse för hur relationerna mellan människor

med olika bakgrund utvecklas. Den nya myndighetens övergripande

ansvar för nyanlända invandrares introduktion och integration ökar

möjligheterna att främja en god och långsiktig utveckling för såväl

samhälle som individer. Det är därför naturligt att en myndighet som

skall ha ansvar för integrationspolitiken också har ansvar för dessa

frågor.

Det är vidare angeläget att myndighetsansvaret för integrations-

frågorna tydligt skiljs från invandringsfrågorna. Att förena ansvar för

dessa olika områden var visserligen huvudtanken med upprättandet av

Invandrarverket år 1969 och verket har i denna utformning sedan dess

ansetts vara ett instrument för att genomföra och upprätthålla ett efter-

strävat samband mellan områdena. Det svenska samhället har emel-

lertid förändrats sedan Invandrarverkets tillkomst då nyinvandringen

stod i centrum för politiken. Inrättandet av en ny myndighet för inte-

grationsfrågor innebär en tydlig markering av dessa frågors betydelse.

Mot denna bakgrund anser regeringen att en ny myndighet bör in-

rättas med ett samlat och övergripande ansvar för integrations-

frågorna. Den nya myndigheten bör starta sin verksamhet den 1 juni

1998. Den nya myndighetens ansvar förändrar inte det ansvar för

integrationsfrågorna som varje statlig myndighet har inom sitt verk-

samhetsområde. I den nya myndigheten bör Diskrimineringsombuds-

mannen inordnas med en självständig ställning. Regeringens förslag

innebär inga förändringar vad gäller Diskrimineringsombudsmannens

nuvarande uppgifter och verksamhetsområde.

12.3 Myndighetens uppgifter

Regeringens bedömning: Myndighetens uppgifter bör vara att

- främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och

kulturell bakgrund samt förebygga och motverka diskriminering,

främlingsfientlighet och rasism,

- verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksam-

mas,

- särskilt följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande

och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig

ersättning,

- följa och utvärdera samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt

perspektiv,

- verka för att integrationspolitikens mål och synsätt genomsyrar

statliga myndigheters och kommuners verksamhet liksom sam-

hället i övrigt,

- vid behov medverka vid nyanlända invandrares bosättning i

kommuner,

- besluta om statlig ersättning till kommuner,

- ge stöd till organisationer,

- följa tillämpningen av den nordiska språkkonventionen,

- ha ett beställar- och samordningsansvar för statistikfrågor inom

myndighetens ansvarsområde, samt

- delta i internationellt samarbete och utveckla internationella och

andra betydelsefulla kontakter som bidrar till att öka kunskaperna

inom myndighetens ansvarsområden.

Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer i stort med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstansernas syn på vilka uppgifter en

ny myndighet skall ha hänger nära samman med hur de förhåller sig

till inrättandet av en ny myndighet. De remissinstanser som är positiva

till att en ny myndighet inrättas instämmer i utredningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Allmänt om ansvarsfördelningen

Den nya myndighetens ansvarsområde sträcker sig över flera sam-

hällssektorer. Detta innebär emellertid inte att den skall ta över andra

fackmyndigheters uppgifter. Tvärtom är det en av den föreslagna

myndighetens mest angelägna uppgifter att verka för att alla berörda

myndigheter tar ett reellt ansvar för att inom sina respektive verksam-

hetsområden aktivt arbeta i linje med de integrationspolitiska målen.

Detta gäller även i förhållande till kommunal och annan verksamhet i

samhället.

Regeringen avser att göra en ändring i förordningen (1986:856) om

statliga myndigheters ansvar för invandrare m.fl. Syftet är att anpassa

den till regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspoli-

tiken.

Ansvar för nyanlända invandrare

En av myndighetens huvuduppgifter bör vara att ha ett övergripande

ansvar för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas

och att de får kännedom om vilka rättigheter och skyldigheter de har. I

detta bör ingå ett övergripande ansvar för att åtgärder och insatser

inom den generella politiken planeras och utformas så att de kommer

även nyanlända invandrare till nytta.

Myndigheten bör ha ett särskilt ansvar för uppföljning av

kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända

invandrare för vilka kommunerna får statlig ersättning. I den uppgiften

bör ligga att utveckla metoder för uppföljningen och dess

genomförande samt återföra resultatet till kommunerna, andra

myndigheter och regeringen. Myndighetens uppföljningsarbete bör

ske så att den utvecklar kommunernas eget arbete med introduktionen

och därigenom lägger en god grund för de invandrades integration i

det svenska samhället. För detta krävs kontakter och dialog med

kommunerna som ger möjlighet till metodutveckling och

erfarenhetsutbyte.

De flesta som invandrar till Sverige väljer i dag själva var de skall

bosätta sig, vilket för närvarande leder till en ökad koncentration till

storstadsområdena. Regeringen anser att även alla nya invandrare

måste ha rätten att fritt bestämma var de vill bo samtidigt som det är

önskvärt med en större spridning över landet. Den som är nyinflyttad

till Sverige känner normalt inte till hur det ser ut i alla delar av landet

och vilka möjligheter som kan finnas där. Den nya myndigheten bör

agera för att nyinflyttade får sådan information att de kan fatta ett väl

underbyggt beslut om var de skall bosätta sig. Myndigheten kan även

mer direkt behöva medverka vid bosättningen av organiserat

överförda skyddsbehövande och personer som bor på förläggning och

inte själva kan ordna bostad. En annan uppgift är att verka för att

kommunerna har beredskap och kapacitet att ta emot

skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd i Sverige.

Främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kultu-

rell bakgrund samt förebygga och motverka diskriminering, främlings-

fientlighet och rasism

En annan av myndighetens huvuduppgifter bör vara att främja lika

rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak-

grund samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfient-

lighet och rasism. I detta bör ingå att följa utvecklingen och de insatser

som görs för att skapa ett samhälle där människors rättigheter och

möjligheter inte begränsas eller hindras av deras härkomst eller et-

niska tillhörighet. Myndigheten bör fungera som en pådrivande kraft

och en kunskapsbas för andras arbete med dessa frågor.

Det är nödvändigt att arbetet på detta område bygger på den kun-

skap och erfarenhet som finns i Sverige och på andra håll. För att ar-

betet skall bli framgångsrikt måste också nya arbetsformer och meto-

der prövas. Vidare bör arbetet ske offensivt och utåtriktat. I myndig-

hetens uppgifter bör ingå kontakter och dialog med aktörer på olika

nivåer inom såväl den offentliga sektorn som den privata. Myndig-

heten bör disponera medel för att kunna stimulera och stödja utveck-

lingsarbete inom området.

Uppföljning och utvärdering av samhällsutvecklingen och integrations-

processerna

Myndighetens tredje huvuduppgift bör vara att följa och utvärdera

samhällsutvecklingen och på vilket sätt samhället och dess institutio-

ner utgår från och tar hänsyn till mångfalden i befolkningen. I denna

uppgift bör inte endast ingå att bevaka de formella rättigheterna och

möjligheterna, utan också att följa det faktiska utfallet och analysera

vad som orsakat det. Om delar av befolkningen till följd av härkomst

eller etnisk tillhörighet på ett systematiskt sätt missgynnas eller på

annat sätt har en sämre situation än befolkningen i övrigt, bör det vara

myndighetens uppgift att synliggöra dessa förhållanden, analysera

vad de beror på och föreslå hur situationen kan förbättras. Även bety-

delsen av det stöd som nyanlända invandrare får under den första tiden

i Sverige bör beaktas i myndighetens utvärdering.

Myndigheten bör inte endast intressera sig för hur det går för en-

skilda individer eller grupper av individer i det svenska samhället utan

bör också följa hur samhället och dess institutioner fungerar och an-

passar sig till den etniska och kulturella mångfalden i samhället. Den

offentliga förvaltningen är av särskilt intresse, dels för att det är den

som skall förverkliga vad regering och riksdag beslutat om, dels för att

den är en viktig förebild för andra. Myndighetens intresse bör emel-

lertid inte begränsas till den offentliga sektorn utan även riktas mot

hur samhället i övrigt fungerar.

Det konkreta arbetet med att förverkliga de integrationspolitiska

målen sker till betydande del inom ramen för den kommunala verk-

samheten. Denna bör därför ägnas stor uppmärksamhet. En utgångs-

punkt för en dialog med kommunerna kan vara de integrationsplaner

som flera kommuner utarbetat för sin verksamhet.

För att följa utvecklingen bör myndigheten ha en överblick över

kunskapsläge och forskning i Sverige och i andra länder samt aktivt

delta i såväl nationellt som internationellt samarbete. Myndigheten bör

också initiera konferenser och möten, verka för ett ömsesidigt erfaren-

hetsutbyte mellan forskare och brukare av forskning samt ta initiativ

till forsknings- och utvärderingsprojekt. Andra myndigheters utvärde-

ringar och uppföljningar inom området bör utgöra en viktig del av

myndighetens kunskapsunderlag.

Syftet med uppföljningen och utvärderingen är att kunna verka för

förändringar. Detta bör ske bland annat genom dialog med statliga

myndigheter, kommuner, organisationer, arbetsgivare och andra för

området viktiga aktörer. Som ett underlag för regeringens och riks-

dagens ställningstaganden bör myndigheten i en årlig rapport till rege-

ringen ge perspektiv på samhällsutvecklingen och förmedla kunskaper

om hur integrationsprocesserna fortlöper.

Myndigheten bör ha en överblick och följa utvecklingen av befolk-

ningens levnadsförhållanden med fokus på situationen för dem som

till följd av sin härkomst eller etniska och kulturella bakgrund eller

tillhörighet riskerar att missgynnas eller på annat sätt hamna i en

sämre situation än andra i samhället. En annan angelägen uppgift för

myndigheten i detta sammanhang bör vara att följa utvecklingen i ut-

satta bostadsområden.

Övriga uppgifter

Myndigheten skall verka för att nyanlända invandrare får den infor-

mation de behöver om det svenska samhället och att befolkningen får

information om nya invandrare som bosätter sig i landet. Detta bör i

första hand ske genom att myndigheten verkar för att andra tar ansvar

för att producera och sprida den erforderliga informationen.

Myndigheten bör vidare ha beställaransvar för statistiken på för

myndigheten relevanta områden.

Bland myndighetens uppgifter bör också ingå att ge stöd till invand-

rares organisationer och andra organisationer som bildats på etnisk

grund samt till annan verksamhet som ligger i linje med de integra-

tionspolitiska målen. Vidare bör myndigheten svara för den statliga

ersättningen till kommuner för introduktionen av nyanlända invand-

rare.

Myndigheten bör vidare ta över ansvaret från Invandrarverket att

följa tillämpningen av den nordiska språkkonventionen.

12.4 Konsekvenser och myndighetens organisering

Konsekvenser av förslaget

Regeringens förslag att inrätta en ny myndighet innebär att Invandrar-

verket inte kommer att ha kvar de uppgifter som rör integrations-

frågor, däribland de uppgifter som rör kommunernas mottagande av

nya invandrare. I vissa delar blir det aktuellt att överföra dessa upp-

gifter till den nya myndigheten, men innehållet i arbetet kommer att

behöva förändras i flera avseenden mot bakgrund av integrationspoli-

tikens nya inriktning. Det är inte säkert att uppgifterna kommer att få

samma volym och sysselsätta lika många som på Invandrarverket.

Vissa av den nya myndighetens uppgifter har ingen direkt motsvarig-

het vid Invandrarverket eller kräver en ny typ av kompetens. Detta

gäller i synnerhet uppgifter med anknytning till det långsiktiga integ-

rationsarbetet och uppföljning och utvärdering av samhällsutveck-

lingen. De arbetsrättsliga reglerna ger möjlighet för viss personal att

följa med verksamheten till den nya myndigheten. De kan därvid bidra

till att kompetens överförs mellan myndigheterna.

Mottagandet av asylsökande och överföring till Sverige av personer

som uttagits på den s.k. flyktingkvoten är uppgifter som ligger kvar

hos Invandrarverket. Även ansvaret för medborgarskapsärendena bör

ligga kvar på Invandrarverket.

De uppgifter som försvinner utgör endast en mindre del av Invand-

rarverkets nuvarande verksamhet. Vad gäller överföringen av resurser

till den nya myndigheten torde Invandrarverkets kvarvarande

verksamhet påverkas i begränsad omfattning. Inrättandet av en ny

myndighet bör således inte få några avgörande negativa konsekvenser

för den kvarvarande verksamheten. Omfattningen av denna bör vara

tillräcklig för att även i fortsättningen kunna bibehålla en regional

verksamhet, trots att flera av de uppgifter som det blir aktuellt att

överföra till den nya myndigheten i dag finns inom Invandrarverkets

regionala verksamhet.

Inrättandet av en ny myndighet är inget hinder för att föra en sam-

manhållen migrationspolitik. Migrationspolitik innefattar inte bara in-

tegrationsfrågor och flykting-, invandrings- och återvandringsfrågor.

Migrationspolitiska frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, han-

dels- och biståndspolitiken som är inriktad på Sveriges omvärld lik-

som av t.ex. utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitiken, som är

inriktad främst på inhemska förhållanden. Det finns inte alltid en na-

turlig skärningspunkt mellan de olika politikområdena och var än

gränsen sätts uppstår behov av samordning. Regeringen anser att det

finns goda förutsättningar för ett lika gott samarbete mellan Invand-

rarverket och den nya myndigheten, som mellan för närvarande In-

vandrarverket och andra statliga myndigheter, som t.ex. Skolverket.

Enligt regeringens bedömning skall den nya myndigheten vid behov

medverka vid inflyttning i kommuner. I de flesta fall väljer den nyan-

lända invandraren själv var hon eller han vill bosätta sig. I vissa fall,

t.ex. när det gäller personer som vistas på förläggning, kan myndig-

heten i samarbete med Invandrarverket behöva medverka vid inflytt-

ningen. Den nya myndigheten får genom sitt övergripande ansvar för

nyanländas introduktion i det svenska samhället både kompetens och

motivation att medverka till att invandrares inflyttning i kommuner

sker snabbt och effektivt. När det gäller personer som vistas på för-

läggning är det särskilt viktigt att den nya myndigheten och Invandrar-

verket samarbetar. Nära samarbete behövs också för att den nya myn-

digheten skall kunna se till att kommunerna har beredskap för att klara

en ökning i det totala antalet skyddsbehövande som beviljas uppe-

hållstillstånd och för att ta emot nya grupper. Även kvotflyktingars in-

flyttning i kommuner kräver ett nära samarbete med Invandrarverket.

En översikt av de ekonomiska konsekvenserna av att inrätta en ny

myndighet redovisas i avsnitt 13 och förslag om medel för år 1998

läggs fram i budgetpropositionen.

Myndighetens organisering

Regeringen anser att den nya myndigheten bör ledas av en verkschef

och en styrelse. Denna styrelseform är motiverad av bredden i myn-

dighetens verksamhet samt behovet av samverkan med andra myndig-

heter och organisationer.

Regeringen anser att en flexibel organisation skapar de bästa förut-

sättningarna för myndigheten att fullgöra sina uppgifter och att samla

och utveckla nödvändig kompetens inom verksamhetsområdet. Myn-

digheten bör därför få stor frihet att besluta om sin egen organisation,

om tjänster m.m.

I Invandrarverkets uppgifter ingår att träffa överenskommelser med

kommuner om mottagande av skyddsbehövande. I detta arbete behövs

i dag en viss regional förankring. Regeringen vill inte nu ta ställning

till huruvida den nya myndigheten har behov av en regional

organisation utan anser att denna fråga bör övervägas närmare och att

myndigheten bör ha stor frihet att själv fatta beslut i saken.

Regeringen avser att tillsätta en organisationskommitté med uppgift

att lämna förslag till närmare utformning av myndighetens organisa-

tion. I ett sådant uppdrag bör också ligga att närmare överväga frågor

som rör Diskrimineringsombudsmannens ställning. Organisations-

kommittén skall även lämna förslag till hur samarbetet skall ske

mellan den nya myndigheten och Invandrarverket. En annan uppgift

för organisationskommittén blir att lämna förslag till namn på

myndigheten

13 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser

Regeringens förslag till mål och inriktning för integrationspolitiken

och de grunder den vilar på bör få konsekvenser för synsätt och åtgär-

der inom olika samhällsområden, som t.ex. arbetsmarknads-,

utbildnings- och kulturområdena samt hälso- och sjukvården. Detta

bedöms dock inte medföra några ökade kostnader av betydelse vare

sig för stat eller kommun. Syftet är bl.a. att på ett mer ändamålsenligt

sätt ta till vara den kompetens och de resurser som finns hos landets

hela befolkning.

De förbättringar som bör ske i introduktionen för nyanlända invand-

rare syftar också till att deras kompetens och resurser skall kunna tas

till vara på ett bättre sätt och till effektivisering som på länge sikt bör

kunna minska samhällets kostnader. Inte heller på kort sikt bedöms

förbättringarna leda till kostnadsökningar av någon betydelse.

Ändringen i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för

flyktingar och vissa andra utlänningar föreslås träda i kraft den 1 mars

1998. Den medför inte några ekonomiska konsekvenser.

Den nya integrationsmyndigheten föreslås börja sin verksamhet den

1 juni 1998. Inordnandet av Ombudsmannen mot etnisk

diskriminering i myndigheten bör ske vid samma tidpunkt. En

organisationskommitté kommer att tillsättas för att förbereda

inrättandet av den föreslagna nya myndigheten och inordnandet av

Diskrimineringsombudsmannen i den.

Den föreslagna integrationsmyndigheten avses bli finansierad ge-

nom omdisponering av befintliga anslag och medför därför inget ut-

ökat utgiftsåtagande.

Den del av anslaget för Statens invandrarverk som avser verkets

integrationsverksamhet samt vissa samkostnader lyfts över till den nya

myndigheten. Vidare flyttas det anslag som nu finansierar Diskrimine-

ringsombudsmannen i sin helhet till integrationsmyndigheten. Statsbi-

dragsgivningen till Stiftelsen invandrartidningen upphör och mot-

svarande medel delfinansierar integrationsmyndigheten som dessutom

tillförs det mindre belopp för utvärderingar som i dag ingår i anslaget

för ersättning till kommunerna för deras flyktingmottagande.

Invandrarverkets avvecklingskostnader och integrationsmyndig-

hetens etableringskostnader som tillsammans beräknas uppgå till

knappt 15 miljoner kronor skall tas inom oförändrat totalt anslagsut-

rymme och kommer att fördelas på år 1998 och 1999.

Anslagsberäkningarna redovisas närmare i budgetpropositionen un-

der utgiftsområde 8.

14 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra

utlänningar

2 a §

I den nya paragrafen ges en kommun rätt att bevilja introduktionser-

sättning till andra nyanlända invandrare än dem som omfattas av det

kommunala flyktingmottagandet. Ersättning kan härigenom betalas ut

även till nyanlända invandrare som inte är skyddsbehövande enligt

gällande lagstiftning. En invandrare skall anses som nyanländ när han

eller hon tagits emot för första gången i en kommun. För att intro-

duktionsersättning skall kunna betalas ut till andra invandrare än

skyddsbehövande skall det föreligga särskilda skäl till det. Det bör

således finnas ett behov av stöd i samband med att en introduktion på-

går. Introduktionsersättning bör t.ex. inte betalas ut till personer som

har en försörjning. Inte heller bör ersättning utgå till personer som på-

börjat en utbildning som ger rätt till studiestöd. I övrigt gäller samma

bestämmelser för introduktionsersättning till denna personkrets som

för skyddsbehövande.

Sammanfattning av slutbetänkandet Sverige,

framtiden och mångfalden (SOU 1996:55)

På kort tid har den svenska befolkningens etniska sammansättning för-

ändrats påtagligt utan större konflikter mellan olika befolknings-

grupper. På sen tid har dock en ökande social segregering med etniska

inslag konstaterats.

Invandrarpolitiska kommittén har därför fått i uppdrag av rege-

ringen att göra en bred och omfattande översyn av den nuvarande in-

vandrarpolitiken. Kommittén har engagerat ett stort antal forskare och

tjänstemän för att få fram ett underlagsmaterial och genomfört ge-

mensamma besök i Rosengård, Hammarkullen och norra Botkyrka

samt organiserat konferenser, seminarier och hearings. Efter en in-

ledande analys koncentrerades det fortsatta arbetet till frågor om ar-

bete och utbildning. Ett delbetänkande med förslag till arbetsmark-

nadsåtgärder presenterades i juli 1995 och i en skrivelse till regeringen

i februari 1996 kompletterade kommittén dessa förslag.

Kommittén har genomfört omfattande analyser av den invandrade

befolkningens levnadsförhållanden. Förutom de allmänna förhållan-

den som gäller i Sverige för inflyttade påverkas den långsiktiga integ-

rationen av faktorer som personliga förutsättningar, utbildning, vistel-

setid och kulturell bakgrund. Kommittén har även analyserat den på-

gående inflyttningen till Sverige, inklusive mottagningen av flyktingar

och deras anhöriga.

Resultatet av uppdraget är att kommittén föreslår nya mål och rikt-

linjer för invandrarpolitiken vilket medför att den ändras i viktiga av-

seenden. Kommitténs förslag är genomgripande och kan därför kräva

ytterligare överväganden och utredningar innan de kan genomföras i

konsekvens med de nya föreslagna riktlinjerna.

Sverige har blivit ett mångkulturellt samhälle

I genomsnitt det senaste decenniet har 50 000 personer per år flyttat

till Sverige. Knappt två tredjedelar är flyktingar eller anhöriga till

flyktingar. Med undantag av åren 1993 och 1994, då flyktingvågen

från f.d. Jugoslavien kulminerade, kommer många inflyttare från län-

der utanför Europa, sammanlagt 227 000 under det senaste decenniet.

I Sverige bor idag cirka 300 000 personer födda i andra nordiska län-

der, 300 000 födda i övriga Europa, 300 000 födda i Asien, Afrika och

Sydamerika samt 20 000 födda i Nordamerika. Antalet personer som

är födda i Sverige men har minst en förälder född i ett annat land är

cirka 700 000.

Det finns således en etnisk och kulturell mångfald som delvis beror

på att allt fler har en utländsk bakgrund men också på andra förhållan-

den t.ex. att internationella impulser allt lättare når in i landet. Sverige

är genom detta ett mångkulturellt samhälle. Denna mångfald är ett

faktum och den skall enligt kommitténs uppfattning bejakas och bli en

naturlig del av den svenska vardagen. Mångfalden skall vara en själv-

klar utgångspunkt för den framtida generella politikens utformning på

alla nivåer.

Det mångkulturella samhället är inte statiskt och målet bör enligt

kommittén inte heller vara att bibehålla och bevara det som gäller vid

en viss tidpunkt. Ett mångkulturellt samhälle består av en mångfald

värderingar och förhållnings-sätt som successivt påverkar varandra

och utvecklas till nya livsformer bl.a. inom ramen för de demokratiska

processerna.

Kommittén har inte tagit ställning till hur ett mångkulturellt sam-

hälle idealt borde utvecklas framgent. All erfarenhet från politiskt ar-

bete visar att det varken är lätt att enas om en önskvärd framtid eller

den praktiska politik som behövs för att nå detta tillstånd.

Kommittén har dock tagit klar ställning för tanken att invandrade

personer eller anhöriga till dem skall ha samma rättigheter och skyl-

digheter som alla andra som bor i Sverige. Invandrade skall inte sär-

behandlas i svensk politik. Målet är ett integrerat samhälle där alla be-

handlas likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. Erfarenheterna från

andra samhällen där befolkningen skiktas ojämlikt i etniska grupper

med olika rättigheter och skyldigheter beroende på börd är av-

skräckande.

Säråtgärder bör gälla personer med särskilda behov, t.ex. lågut-

bildade eller arbetslösa, eller personer som bor i geografiskt avgrän-

sade områden, t.ex. glesbygdskommuner eller bostadsområden med

många socialbidragstagare. Egenskapen att vara född i ett annat land

eller att ha minst en förälder född utomlands skall varken innebära för-

eller nackdelar i det svenska regelverket.

Kommittén menar således att staten inte annat än undantagsvis, t.ex.

när det gäller stöd för organisering, kan särbehandla etniska och språk-

liga grupper. Ett generellt undantag utgör de inhemska minoriteterna

som inte behandlas i detta betänkande.

Den nya invandrarpolitiken

Efter en kortvarig introduktionsperiod i det nya hemlandet Sverige

skall således en invandrad person inte särbehandlas. Invandrarbe-

greppet i det statliga regelverket skall begränsas till att gälla för in-

flyttare till Sverige som varit här kortare tid än fem år. Den nya in-

vandrarpolitiken kommer enligt kommitténs förslag endast att omfatta

den första tiden i Sverige.

Målen för den framtida nya invandrarpolitiken föreslås få samma

inriktning som i den generella politiken. Den egna försörjningen, del-

aktighet och medansvar i samhällslivet oavsett etnisk kulturell och

social bakgrund skall prioriteras.

Vuxna invandrare som behöver hjälp med introduktionen i det

svenska samhället, flyktingar och vissa anhöriga, skall få en försörj-

ningsinriktad utbildning där kunskaper i svenska språket och yrkes-

praktik blir de viktigaste inslagen. För att undvika att socialbidrag blir

en normal försörjningskälla föreslås en beskattningsbar introduk-

tionsersättning. Syftet är också att komma bort från ett passiviserande

omhändertagande som ofta blivit resultatet av den nuvarande mottag-

ningen.

Kommitténs utgångspunkt är att alla människor är resurser i ett

samhälle och skall behandlas med respekt. Grundsynen är att männi-

skor är självständiga och ansvarstagande. Det gäller självfallet också

inflyttare till vårt land. En introduktionsplan skall därför i framtiden

utarbetas av den enskilde invandraren i samarbete med den mot-

tagande kommunen och få formen av ett för bägge parter bindande

avtal. Detta avtal grundar rätten till introduktionsersättning.

Den nya invandrarpolitiken skall således förstärka nyinvandrades

förutsättningar att leva och försörja sig i Sverige. Staten skall enligt

kommitténs förslag ha ett övergripande ansvar för åtgärderna genom

att avsätta resurser och skapa en central myndighet för genomförandet.

Den långsiktiga integrationen

Den mångkulturella vardagen måste på sikt fungera utan diskrimine-

ring och marginalisering. Ansvaret för den långsiktiga integrationen

och för att vissa grupper i ett mångkulturella samhälle inte ställs utan-

för vilar på alla aktörer i samhället. Inom den statliga sfären skall

respektive myndighet beakta befolkningens nya sammansättning i sitt

agerande. Kommittén föreslår här en genomgripande översyn av olika

förordningar för att säkerställa ett framtida jämlikt bemötande.

Kommittén föreslår också i betänkandet ett antal åtgärder i den ge-

nerella politiken som redan nu skulle gynna den långsiktiga integra-

tionen. Förslagen berör förhållanden på daghem, i skolor, på arbets-

platser, i fritidssektorn och i bostadsområden.

Som ett komplement till åtgärder inom den generella politikens

olika sektorer föreslår kommittén att en särskild grupp inrättas i rege-

ringskansliet för att följa den långsiktiga integrationen. Gruppen skall

årligen rapportera om det mångkulturella samhällets utveckling, om

hur befolkningens sammansättning kommer till uttryck i olika delar av

samhället, i föreningar, i fackliga sammanhang, i de politiska partierna

och i olika yrkesgrupper. Gruppen skall även identifiera och särskilt

analysera olika problem som behöver beaktas i den statliga politikens

olika sektorer.

En temporär aktionsplan mot arbetslöshet och segregation

Kommitténs förslag till en ny invandrarpolitik och ett nytt hänsyns-

tagande till det mångkulturella samhället syftar till att skapa bättre

förutsättningar för välfärd i framtiden. Men situationen idag behöver

också åtgärdas för att komma till rätta med problem som hänger sam-

man med den hittillsvarande invandringen.

Det mest omfattande problemet både för dem som drabbas och för

svenska samhället i sin helhet är den svaga kontakten med arbetslivet

som återfinns i många grupper. Ett utanförskap på arbetsmarknaden

och permanent bidragsberoende är en problematisk verklighet för

många. Kommittén belyser med statistik i betänkandet hur särskilt in-

vandrade drabbas av arbetslösheten både konjunkturellt och struktu-

rellt.

Ytterligare 140 000 personer skulle exempelvis behöva vara syssel-

satta bland de 650 000 vuxna utlandsfödda för att andelen skulle vara

lika hög som bland svenskfödda. Särskilt lågt är deltagandet på ar-

betsmarknaden bland sentida invandrare och bland dem som kommer

från länder som Somalia, Irak, Vietnam, Libanon och Iran. År 1993

hade endast var tredje vuxen född i Iran en inkomst på över 37 000

kronor.

Marginaliseringen av många med invandrarbakgrund på arbets-

marknaden och det därmed sammanhängande växande bidragsberoen-

det är både ett socialt och ekonomiskt problem. Roten till flera andra

missförhållanden i familjer med invandrarbakgrund kan många gånger

sökas i utanförskapet när det gäller arbete och anständig försörjning.

Också för kommunernas ekonomi kommer de växande socialbidragen

att bli en orimlig börda om de nuvarande trenderna inte kan brytas.

Enligt kommitténs mening är den nuvarande situationen för allvarlig

för att kunna accepteras. Kommittén föreslår därför att 500 miljoner

kronor per år satsas på en särskild aktionsplan inriktad mot arbetslös-

het och segregation.

Enligt kommitténs huvudprincip skall den generella arbetsmark-

nadspolitiken vara utformad så att den inte skiljer ut invandrade per-

soner från andra. Eftersom många som flyttat till Sverige, framför allt

under senare år, idag är missgynnade innebär aktionsplanen ett avsteg

från den huvudprincipen. Motivet är att sysselsättningsgapet mellan

invandrade och andra är så stort och det riskerar att resultera i ett per-

manent bidragsberoende för så många. Målgruppen för kommitténs

aktionsplan är de som invandrat det senaste decenniet och därför

drabbats ovanligt hårt av den senaste tidens strukturomvandling på ar-

betsmarknaden. Sammanlagt föreslås att 15 000 20 000 sysselsätt-

ningstillfällen skapas.

Kommitténs aktionsplan innehåller också åtgärder riktade till bo-

stadsområden där det bor många bidragsberoende med invandrarbak-

grund. Huvudförslaget är att staten delfinansierar kommunala åt-

gärdsprogram.

Kommitténs förslag

Kommitténs slutbetänkande disponeras i tre delar. Först ges en bak-

grund till den nuvarande situationen, sedan genomförs en analys och

utvärdering av invandrarpolitiken och de invandrades situation i Sve-

rige, avslutningsvis re-dovisas kommitténs förslag till åtgärder. För-

slagen, som är av olika karaktär och består av både allmänna riktlinjer

och konkreta åtgärder, berör följande områden:

Förslagen inom den nya invandrarpolitiken berör:

- Höjd introduktionspeng

- Beskattad introduktionsersättning

- Utökat tillträde till introduktion för anhöriga

- Behovsprövad förlängd introduktion

- Ny invandrarmyndighet

- Satsning på förskolor

- Borttaget ekonomiskt stöd till Lagen om mottagande av asyl-

sökande

- Utökad svenskundervisning i skola och förskola

- Utvecklingscentrum för sfi

- Återvandringsinformation

- Skräddarsydda utbildningar

- Yrkesprövning för invandrare

Förslagen inom den generella politiken berör:

- Åtgärder som kompenserar språkliga handikapp

- Kompletteringsutbildningar

- Aktivitetscentra för arbetslösa akademiker

- Omvandling av det nuvarande anslaget till Statens invandrarverk

för organisationsstöd

- Basutbildning för högskolestuderande

- Förändringar av hemspråksundervisningen

- Uppföljningsorgan för mångfaldspolitik

Förslagen inom aktionsplanen berör:

- Lån till företagare

- Etableringsstöd till internationella konsultföretag

- Program för anställning av invandrare

- Statligt lönebidrag

- Statligt projektbidrag

- Uppsökande verksamhet för långtidsarbetslösa

- Grundutbildning för vuxna

- Kommunala åtgärdsprogram för bostadsområden

Förteckning över remissinstanserna (SOU 1996:55)

Remissinstanser: Svea hovrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammar-

rätten i Göteborg, Rikspolisstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Social-

styrelsen, Statens institut för psykosocial miljömedicin, Folkhälsoin-

stitutet, Barnombudsmannen, Socialvetenskapliga forskningsrådet,

Jämställdhetsombudsmannen, Statskontoret, Statistiska centralbyrån,

Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Statens

skolverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Länsarbetsnämnden i Stockholms

län, Länsarbetsnämnden i Malmöhus län, Länsarbetsnämnden i

Göteborgs och Bohus län, Arbetslivsinstitutet, Rådet för arbetslivs-

forskning, Högskoleverket, Lärarhögskolan i Stockholm, Stockholms

universitet, Högskolan i Växjö, Högskolan i Trollhättan/Uddevalla,

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Statens invandrar-

verk, Stiftelsen invandrartidningen, Statens kulturråd, Konkurrens-

verket, Boverket, Statens råd för byggnadsforskning, Samarbets-

nämnden för statsbidrag till trossamfund SST, Ungdomsstyrelsen,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Östergötlands län,

Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus

län, Botkyrka kommun, Haninge kommun, Huddinge kommun, Solna

kommun, Stockholms kommun, Sundbybergs kommun, Södertälje

kommun, Vaxholms kommun, Uppsala kommun, Eskilstuna kommun,

Norrköpings kommun, Gnosjö kommun, Jönköpings kommun, Växjö

kommun, Olofströms kommun, Landskronas kommun, Malmö

kommun, Göteborgs kommun, Lysekil kommun, Strömstads kommun,

Ale kommun, Herrljunga kommun, Trollhättans kommun, Arvika

kommun, Karlskoga kommun, Västerås kommun, Sandvikens

kommun, Bollnäs kommun, Åre kommun, Lycksele kommun, Umeå

kommun, Älvsbyns kommun, Stockholms läns landsting, Östergöt-

lands läns landsting, Värmlands läns landsting, Örebro läns landsting,

Västernorrlands läns landsting, Svenska Röda korset, Rädda Barnen,

Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges köpman-

naförbund, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers

centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska

arbetsgivarföreningen, Centrum för invandrarforskning, Centrum för

tvåspråkighetsforskning, Bostadspolitiska kommittén, Skolkommittén,

Storstadskommittén, Minoritetsspråkskommittén, Folkbild-

ningsförbundet, Försäkringskasseförbundet, Sveriges Allmännyttiga

Bostadsföretag, ALMI företagspartner, Riksförbundet för personal vid

invandrarbyråer, Mångkulturellt centrum Botkyrka, Svenska

flyktingrådet,, Sveriges kristna råd, Frikyrkorådet, Förenade islamiska

församlingar i Sverige, Islamiska Kulturcenterunionen i Sverige,

Judiska Församlingarna i Sverige, Stockholms katolska stift, Sveriges

Muslimska Förbund, Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i

Sverige, Bosnien-Hercegovina Riksförbund, Chilenska Riksförbundet,

Eritreanska Riksförbundet, Immigranternas Centralförbund, Immi-

granternas Riksförbund, Internationella Kvinnoförbundet, Kurdiska

Riksförbundet, Riksförbundet internationella föreningar för invand-

rarkvinnor, RIFFI, Somaliska riksförbundet, Sverigefinska riksför-

bundet, Östeuropagruppen, Sveriges folkhögskolestuderandes för-

bund, Sveriges förenade studentkårer, Samarbetsorganisationen för

Sveriges Vuxenstuderande.

Några kommuner och ett antal organisationer har ej besvarat

remissen.

Dessutom har ett antal, kommuner, myndigheter, organisationer och

enskilda personer på eget initiativ inkommit med yttranden.

Sammanfattning av betänkandet Lika möjligheter

(SOU 1997:82)

Introduktion av nyanlända invandrare

Utredningen konstaterar att en ny syn på invandrarpolitiken gör att in-

troduktionsperioden blir ännu viktigare i framtiden för både den en-

skilde invandraren och samhället i övrigt. Det är då den nödvändiga

grunden skall läggas för ett fortsatt liv i Sverige. Utredningen uttalar

att ett övergripande mål för introduktionen bör vara att den skall ge

alla nyanlända invandrare bästa möjliga förutsättningar att kunna leva

och arbeta i Sverige på likvärdiga villkor som landets infödda in-

vånare.

En uppgift för utredningen har varit att föreslå nationella mål för

introduktionen av skyddsbehövande invandrare, dvs. personer som får

"asyl" enligt utlänningslagen, och deras närmaste anhöriga. Kom-

munerna har det operativa ansvaret för denna introduktion och uppbär

särskild ersättning av staten. Därmed har staten ett berättigat intresse

av att kunna styra introduktionen och följa upp den. Utredningen före-

slår ett antal bindande nationella mål och riktlinjer för introduktionen

och lägger fram ett förslag till lag om introduktionsprogram för nyss-

nämnda grupp invandrare. Dess innebörd är i huvudsak följande:

Introduktionen gäller för en tid av normalt högst två år. En indivi-

duell introduktionsplan skall upprättas i samråd med den enskilde in-

vandraren och så långt som möjligt anpassas till individens behov och

förutsättningar. Eventuella hälsoproblem skall uppmärksammas tidigt

och vid behov skall initiativ tas till rehabiliterande insatser. Introduk-

tionen skall för vuxna i princip bedrivas på heltid och vara obligato-

risk för den enskilde att delta i.

De nationella målen tar sikte på förutsättningarna för ett bra liv i

Sverige när det gäller arbete och delaktighet i samhällslivet. Mål finns

för olika grupper, vuxna, barn och ungdomar. Några mål är ge-

mensamma för alla vuxna. De skall under introduktionstiden delta i

svenskundervisning, få grundläggande kunskaper om svenska sam-

hällsförhållanden och erbjudas kontakter med landets invånare och

föreningslivet.

För vuxna i arbetsför ålder är introduktionen inriktad mot att trygga

den egna försörjningen genom arbete. Stora skillnader finns dock

mellan dessa personer. Vissa är högutbildade, andra är analfabeter.

Många har allvarliga hälsoproblem.

Utredningen föreslår att målet för invandrare i arbetsför ålder med

nödvändig grundutbildning skall vara att under introduktionstiden

uppnå sådana kunskaper i svenska språket och om svenskt arbetsliv att

man av Arbetsförmedlingen kan anvisas arbete eller arbetsmarknads-

politisk åtgärd. För invandrare i arbetsför ålder utan nödvändig

grundutbildning är målet att man påbörjar kompletterande grundut-

bildning eller alfabetiseringsundervisning.

För barn och ungdomar gäller särskilda mål. Introduktionsprogram

för förskolebarn och skolpliktiga barn skall innehålla sådana stödjande

insatser att de kan delta i normal förskole- och skolverksamhet.

Ungdomar under 20 år som inte längre är skolpliktiga skall med hjälp

av olika stödinsatser erbjudas att delta i gymnasieutbildning eller vid

behov i andra gymnasieersättande utbildningar eller praktik.

Utredningen föreslår också ett antal bindande riktlinjer gentemot In-

vandrarverket och Arbetsmarknadsverket för att underlätta att de na-

tionella målen kan uppfyllas.

Utredningen bedömer att förslagen om introduktion sammantaget

inte innebär en ambitionshöjning jämförbart med de riktlinjer som nu

gäller. Men förslagen skall förhoppningsvis innebära att introduk-

tionen kan bedrivas mera målinriktat och effektivare än i dag.

Det långsiktiga arbetet inom det integrationspolitiska området

Utredningen tar också upp det långsiktiga arbetet inom det integra-

tionspolitiska området. Det handlar enligt direktiven om att främja lika

rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk bakgrund och att

motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Det handlar

också om att följa samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets

etniska och kulturella mångfald.

Utredningen understryker det ansvar som olika myndigheter har för

att inom ramen för den generella politiken fånga upp enskilda indi-

viders problem och beakta deras förutsättningar. Det är också viktigt

att alla, myndigheter, organisationer och enskilda engagerar sig för att

bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Samtidigt är problemen

komplexa och mångskiftande, varför det behövs en "motor" som är

pådrivande i arbetet inom området och särskilt följer samhällsutveck-

lingen. I dagsläget är resurserna splittrade mellan Invandrarverket, DO

och regeringskansliet.

Utredningen anser dock att DO skall finnas kvar i sin funktion som

diskrimineringsombudsman och också ha kvar ett ansvar för aktiva åt-

gärder inom arbetslivet. Med detta förslag blir DO:s uppgifter att ge-

nom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för etnisk

diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter samt särskilt motverka

att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering och i kontakt med

arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott för-

hållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet. Därmed utgår

DO:s skyldighet att verka för att diskriminering inte förekommer i

samhällslivet i övrigt.

En ny myndighet bör bildas

Utredningen föreslår att en ny myndighet bildas för att ha ansvar för

introduktionen i kommunerna och för den långsiktiga integrations-

politiken. Tre tunga motiv anges för detta jämfört med att låta Invand-

rarverket ha ansvaret. Det första är att en kraftsamling måste göras på

integrationsområdet, som Invandrarverket har svårt att klara med

andra tunga politiska mål att uppfylla. Det andra är att presumtionen

måste vara emot att två områden med så skilda politiska mål och inne-

håll som gäller för integrationsfrågor respektive asylprövning - och

vad därtill hör av förläggningsfrågor och tvångsåtgärder m.m. - ligger

inom ramen för en myndighets ansvar. Det tredje skälet är en trovär-

dighetsfråga. Samtidigt som man inom Invandrarverket har att nog-

grant utreda individens skäl för att få stanna i landet och fatta svåra

och känsliga beslut om avlägsnande ur landet skall man med full kraft

kunna ägna sig åt integrationsfrågor. Det ställer stora krav på verket

när det gäller att upprätthålla ett stort förtroende bland de berörda.

Dessa svårigheter kommer att öka i och med att verket tar över allt fler

uppgifter från polismyndigheterna.

Integrationspersonalen finns i dag på ett tiotal olika kontor ute i lan-

det. Utredningen har kommit fram till att en ny myndighet för integra-

tionsfrågor bör vara en sammanhållen enhet på en ort i landet. Detta

bör medföra en ökad kostnadseffektivitet som kan uppväga de ökande

resekostnaderna. Förslaget innebär att medel för ca 80 årsarbets-

krafter samt del i centrala samkostnader bryts ut ur Invandrarverket.

Totalt förs 60,8 mkr från Invandrarverket och DO till den nya myn-

digheten. Därtill kommer vissa resurser i regeringskansliet för åtgär-

der mot främlingsfientlighet och rasism.

Utredningen understryker hur viktigt det är med en bred politisk för-

ankring av den nya verksamheten och med ett engagerat stöd från re-

gering och riksdag. Det krävs därutöver en kraftfull ledning av den

nya myndigheten som verkligen vill och vågar lägga sig i andra myn-

digheters och organisationers beslut och handlingar inom detta om-

råde.

När det gäller namn på den nya myndigheten ligger Statens integra-

tionsverk nära till hands. Ett annat alternativ enligt engelsk förebild

kan vara Verket för etnisk jämlikhet.

Sammanfattning av promemorian Introduktionser-

sättning tre alternativ (Ds 1997:47)

I denna promemoria redovisas tre alternativ till utformning av intro-

duktionsersättning till nyanlända invandrare som deltar i särskilda

introduktionsprogram. Den personkategori som föreslås komma i

fråga för introduktionsersättningen är samma kategori som staten idag

betalar schablonersättning för. Introduktionsersättning skall kunna

betalas ut i högst två år.

Förslaget skall ses mot bakgrund av de förslag till nationella mål

och riktlinjer som föreslås av Utredningen om introduktion för nyan-

lända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det integrations-

politiska området i betänkandet Lika möjligheter (SOU 1997:82).

Introduktionsersättning skall ersätta socialbidrag som försörjnings-

stöd för dem som deltar i ett introduktionsprogram. I samtliga alterna-

tiv är ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram på heltid ett vill-

kor för att hel introduktionsersättning skall kunna betalas ut.

I det första alternativet utgörs introduktionsersättningen av en statlig

beskattad grundersättning på 5 000 kronor per månad kombinerat med

ett kommunalt behovsprövat och obeskattat tilläggsbelopp. Tilläggs-

beloppet bör alltid lämnas inom ramen för introduktionsersättningen

och ej i form av socialbidrag. Ersättningen skall tillförsäkra den en-

skilde tillräckliga medel för sin försörjning. Kommunerna får själva

bestämma över tilläggsbeloppets nivå och dess närmare utformning.

Kommunerna kan välja att schablonisera tilläggsbeloppet.

För att individen inte skall få introduktionsersättningen utbetalad

från två olika myndigheter bör grundersättningen och tilläggsbeloppet

samordnas i en utbetalning. Kommunerna föreslås få ansvar för att

betala ut hela introduktionsersättningen och därefter återsöka de fak-

tiska kostnaderna för grundersättningen hos staten.

Det andra alternativet skiljer sig från det första enbart genom att

grundersättningen är obeskattad och därmed lägre.

Som ett tredje alternativ föreslås att den nuvarande kommunala in-

troduktionsersättningen bibehålls och utvecklas. Idag har ett 60-tal

kommuner på frivillig bas valt att införa introduktionsersättning och

det bör vara möjligt att öka detta antal väsentligt genom erfarenhets-

spridning och andra åtgärder. Målet är att samtliga kommuner skall in-

föra introduktionsersättning. Vill man ha sådana garantier är det

emellertid nödvändigt att ändra nuvarande lag om introduktionsersätt-

ning så att det blir en skyldighet och inte bara en möjlighet för kom-

muner att ersätta socialbidrag med introduktionsersättning.

Promemorian innehåller även förslag om att kommunerna skall ges

möjligheter att med kommunala medel betala ut introduktionsersätt-

ning även för andra invandrare än skyddsbehövande och deras

anhöriga. Många har samma behov som denna grupp och det finns

inte något alternativ till socialbidrag för personer som har liknande

behov.

Kommunerna föreslås också få möjligheter att med kommunal

finansiering betala ut introduktionsersättning för skyddsbehövande

och deras anhöriga under längre tid än två år om behov finns.

Introduktionsersättningen skall finansieras inom ramen för nu-

varande schablonersättning till kommunerna. De första två alterna-

tiven innebär att staten direkt tar över en stor del av de försörjnings-

kostnader som idag finansieras genom den statliga schablonersätt-

ningen. Det innebär att schablonersättningen i dessa två alternativ i

princip bör minskas med ett belopp som motsvarar kommunernas

minskade kostnader för försörjning. I det första alternativet bör också

de generella statsbidragen till kommunerna reduceras med hänsyn till

att kommunerna får ökade skatteintäkter.

Förteckning över remissinstanserna (SOU 1997:82

och Ds 1997:47)

Såväl betänkandet som promemorian har remitterats till Svea hovrätt,

Kammarrätten i Göteborg, Statens invandrarverk, Utlänningsnämn-

den, Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Barnombudsmannen,

Statskontoret, Riksrevisionsverket, Statens skolverk, Arbetsmarknads-

styrelsen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Länsstyrelsen i

Östergötlands län, Arbetsgivarverket, Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorgani-

sationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges aka-

demikers centralorganisation, Svenska Röda Korset, Rädda Barnen,

Sveriges kristna råd, Folkbildningsförbundet. Promemorian har även

remitterats till Riksskatteverket och Centrala studiestödsnämnden.

Dessutom har ett antal kommuner, myndigheter och organisationer

på eget initiativ kommit in med synpunkter.

INRIKESDEPARTEMENTET

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 1997

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1997/98:16 Sverige, mångfalden och

framtiden från invandrarpolitik till integrationspolitik.

Prop. 1997/98:16

12

123

Prop. 1997/98:16

Bilaga 1

Prop. 1997/98:16

Bilaga 1

Prop. 1997/98:16

Bilaga 2

Prop. 1997/98:16

Bilaga 2

Prop. 1997/98:16

Bilaga 3

Prop. 1997/98:16

Bilaga 3

Prop. 1997/98:16

Bilaga 4

Prop. 1997/98:16

Bilaga 4

Prop. 1997/98:16

Prop. 1997/98:16

Bilaga 5