Regeringens proposition

1996/97:22

Statliga stiftelser

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 september 1996

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Laila Freivalds

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över

stiftelser som har bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats

genom bl.a. de stiftelser som staten har bildat med medel ur Allmänna

pensionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna.

 I propositionen föreslås att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas

särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten. Regeringen skall

kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar inte

är uppfyllda som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i

stiftelseförordnanden. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få

ändras eller upphävas.

 De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4

2 Lagtext.................................................... 5

3 Ärendet och dess beredning................................. 6

4 Nuvarande ordning.......................................... 8

 4.1 Allmänt om stiftelser............................... 8

 4.2 Ändring m.m. av stiftelseförordnandet - permutation. 9

 4.3 Några grundläggande civilrättsliga bestämmelser om

 stiftelser.......................................... 14

 4.4 Regleringen av kommunala verksamhetsstiftelser...... 19

 4.5 Riksdagsbehandlingen av stiftelselagen, m.m......... 20

5 Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel ............... 23

 5.1 Inledning........................................... 23

 5.2 Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning 24

 5.3 Stiftelsehögskolorna................................ 24

 5.4 Övriga fem forskningsstiftelser och kulturstiftelsen 25

 5.5 Stiftelsen för innovationsstöd...................... 27

 5.6 Översikt över stadgarnas innehåll................... 27

6 Ändringar m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande när

 stiftelsen har bildats av det allmänna..................... 31

7 Skall lagändringen gälla även äldre statliga stiftelser?... 43

8 Avvecklingen av äldre anslagsstiftelser.................... 53

9 Förslagets kostnadseffekter................................ 54

10 Författningskommentar...................................... 55

Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian

 Statliga och kommunala stiftelser - Det allmännas

 fortsatta inflytande över stiftelser som bildats

 genom politiska beslut (Ds 1995:62)................. 57

Bilaga 2 Promemorians lagförslag............................. 58

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna.................. 59

Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet Former för

 statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar. 60

Bilaga 5 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig

 verksamhet (SOU 1994:147)........................... 61

Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna.................. 62

Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag......................... 63

Bilaga 8 Lagrådets yttrande.................................. 64

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september1996 70

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 antar regeringens förslag till

 lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220).

2 Lagtext

Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)

 Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny

paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande

lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

 Ändring m.m. i fråga om statliga

 stiftelser

 4 a §

 I fråga om en stiftelse som

 har bildats av staten får rege-

 ringen även utan styrelsens

 eller förvaltarens samtycke och

 trots vad som sägs i 1 § i ett

 enskilt fall ändra eller upphäva

 föreskrifter i

 stiftelseförordnandet som angår

 sådana frågor som anges i 1 §

 första stycket 2-9.

 Regeringen får pröva frågor om

 ändring eller upphävande enligt

 första stycket utan ansökan.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

3 Ärendet och dess beredning

Under föregående mandatperiod bemyndigade riksdagen regeringen att med de

tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. Vid

utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle

säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över

stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen motsatte sig

den angivna användningen av medlen. Mot valet av stiftelser som verksamhetsform

var därvid en återkommande principiell invändning att verksamheterna skulle

komma att undandras riksdagens och regeringens inflytande. Medlen borde i

stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan

från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt.

 Den 1 januari 1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Lagen innehåller

en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet och bestämmelser om tillsyn.

Den gäller såväl för stiftelser som har bildats av enskilda som för stiftelser

som har bildats av staten eller andra offentliga rättssubjekt.

 I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om ändring m.m. av föreskrifter i

ett stiftelseförordnande (permutation). Bestämmelserna innebär att föreskrifter

i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall

åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella

föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart

onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns

andra särskilda skäl. Det är endast stiftelsens styrelse eller förvaltare som

för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändringen.

 Under hösten 1995 gjordes vissa ändringar i lagen (1994:1221) om införande av

stiftelselagen (1994:1220), införandelagen . Enligt en ny bestämmelse i 1 §

andra stycket införandelagen skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen börja

tillämpas den 1 januari 1997 på stiftelser bildade av eller tillsammans med

staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun (se prop. 1995/96:61,

bet. 1995/96:LU7, rskr. 1995/96:79, SFS 1995:1460). Skälet för att skjuta upp

ikraftträdandet av 6 kap. stiftelselagen såvitt gäller stiftelser bildade av

eller tillsammans med offentliga rättssubjekt var följande (se prop. 1995/96:61

s. 13, jfr bet. 1995/96:LU7 s. 11).

 Regeringen överväger för närvarande en ny ordning för ändring av förordnanden

för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Resultatet av dessa

överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras för riksdagen under våren

1996 och eventuella lagändringar kan träda i kraft den 1 januari 1997. För att

undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana

stiftelser och kort tid därefter ändras föreslår regeringen att bestämmelserna

om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap.

stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga

rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För

sådana stiftelser kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av

stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd

till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning.

För att undersöka hur bestämmelserna om permutation av förordnanden för

stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt fortsättningsvis bör vara

utformade utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian Statliga och

kommunala stiftelser, Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som

bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62).

 Promemorian har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i

lagstiftningsärendet (dnr Ju 95/4038).

 En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Det lagförslag som läggs

fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns

i bilaga 3.

 I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om

en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är

beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Enligt

betänkandet tillgodoser aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget väl

de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för

anslagsberoende verksamhet. För anslagsberoende verksamheter har staten tidigare

i en del fall valt att bilda stiftelser ( anslagsstiftelser ). I betänkandet

framhålls att den nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på

förutsättningarna för ändring eller upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden som meddelats av staten kommer att i mycket hög grad

försvåra för staten att anpassa verksamhet som staten bedriver i stiftelseform

till förändringar i omvärlden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m.

av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre

anslagsstiftelser som har bildats av staten. I betänkandet föreslås att dessa

stiftelser bör avvecklas fortast möjligt. I syfte att underlätta avvecklings-

processen föreslås i betänkandet bestämmelser som innebär att föreskrifter i

stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som har bildats av eller

tillsammans med ett offentligt rättssubjekt får utan hinder av bestämmelserna i

6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom en skriftlig överenskommelse

mellan stiftarna och stiftelsen.

 I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraft-

trädandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans

med offentliga rättssubjekt behandlade regeringen i propositionen även

utredningens förslag om bestämmelser för att underlätta avvecklingen av

anslagsstiftelser. Därvid anförde regeringen att den delade utredningens

bedömning att äldre anlagsstiftelser borde omprövas. Regeringen anförde vidare

att eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skulle tilllämpas på stiftelser bildade

av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år 1996, regeringen

skulle återkomma till utredningens förslag i samband med beredningen av frågan

om en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av

offentliga rättssubjekt. (Se prop. 1995/96:61 s. 13.)

 En sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)

i relevanta delar finns i bilaga 4. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 5. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns att

tillgå i Finansdepartementet (dnr Fi 94/4250).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över det

lagförslag som finns i bilaga 7.

 Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.

 Lagrådet har anfört flera invändningar i sak mot remissförslaget. Enligt

Lagrådets mening är de invändningar som kan anföras mot remissförslaget av sådan

art att förslaget inte bör läggas till grund för lagstiftning. Regeringen kommer

att närmare behandla Lagrådets synpunkter i avsnitt 6 och 7.

 Redan här skall dock nämnas att till följd av Lagrådets invändningar förslaget

i propositionen på ett par viktiga punkter avviker från förslaget i

lagrådsremissen. I propositionen tas inte upp något förslag till särskilda

bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden

för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig

kommun. Förslaget i propositionen omfattar sålunda endast stiftelser som har

bildats av staten. I propositionen föreslås inte heller några särskilda

bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser

stiftelsens ändamål.

4 Nuvarande ordning

4.1 Allmänt om stiftelser

Tidigare fanns det inte någon generell lag om stiftelser. Den 1 januari 1996

trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Fram till dess gällde för stiftelser

bestämmelserna i dels lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser

(tillsynslagen), dels permutationslagen (1972:205).

 När det gäller den civilrättsliga regleringen av stiftelserna anknyter

stiftelselagen i stora delar till äldre rätt. Några huvuddrag har här särskilt

intresse.

 En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera

stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet

för ett bestämt ändamål (1 kap. 2 §). Stiftelsen är en juridisk person, och för

dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 §). Om

förvaltningen gäller att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om

de inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen (2 kap. 1 §). Man skiljer

mellan egen förvaltning, då en eller flera fysiska personer bildar styrelse för

stiftelsen, och anknuten förvaltning, då en juridisk person är förvaltare för

stiftelsen (2 kap. 2 §). Styrelsen eller förvaltaren svarar för att

föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 §). Vid egen förvaltning

skall styrelsen utse och entlediga ledamöter, om inte annat följer av

stiftelseförordnandet (2 kap. 9 §). Vid anknuten förvaltning upphör ett uppdrag

som förvaltare efter viss anmälan av förvaltaren (2 kap. 19 §).

 En stiftelse har ingen ägare och den karakteriseras som en självständig och

självägande förmögenhet. Stiftaren har ingen rätt att bestämma över

förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. Avgörande

blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål och det sätt varpå

förvaltningen skall ske. Inte heller har den personkrets till vars förmån

stiftelsen skall verka - destinatärerna - något inflytande över förvaltningen.

Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som

stiftelselagen föreskriver (9 kap.).

4.2 Ändring m.m. av stiftelseförordnandet - permutation

Rättsläget vid sidan av tillämpningsområdet för 6 kap. stiftelselagen

När det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskilda reglerades

tidigare såväl de materiella som de formella förutsättningarna för ändring,

upphävande eller undantag i särskilt fall i permutationslagen. Från den

1 januari 1996 gäller permutationslagen dock inte för stiftelser på vilka 6 kap.

stiftelselagen är tillämpligt (5 § permutationslagen). Detta innebär att

permutationslagen numera endast i mycket begränsad utsträckning är tillämplig på

stiftelseförordnanden. 6 kap. stiftelselagen är inte tillämpligt på

stiftelseförordnanden som ligger till grund för sådana stiftelser som avses i 1

kap. 7 § stiftelselagen och 11 kap. 2 § sista stycket stiftelselagen samt i 4 §

andra stycket införandelagen (se prop. 1993/94:9 s. 241). Det är fråga om

stiftelser i vars destinatärskrets det ingår endast bestämda fysiska personer

samt insamlingsstiftelser vilkas tillgångar får användas endast till förmån för

bestämda fysiska personer. Bestämmelsen i 4 § andra stycket införandelagen

innebär att 6 kap. stiftelselagen inte är tillämpligt på församlingskyrkor,

domkyrkor, prästlönefastigheter, prästgårdar, biskopsgårdar och annan

specialreglerad kyrklig egendom av stiftelsekaraktär (se prop. 1995/96:61

s. 16 f.). En allmän förutsättning för att permutationslagen skall vara

tillämplig på sådana stiftelser som nu nämnts är att stiftelsen bildats av

enskild.

 Med enskild avses i permutationslagen inte bara fysiska personer utan också

privaträttsliga juridiska personer (se prop. 1972:8 s. 31). Det kan synas

tveksamt vad som gäller när det är fråga om ett förordnande som meddelats av

såväl en enskild som ett offentligt rättssubjekt. Frågan är inte behandlad i

förarbetena. Ordalagen ger dock närmast vid handen att permutationslagen endast

är tillämplig på sådana förordnanden som har meddelats uteslutande av enskilda

(jfr Lennart Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 104 f.).

 Permutationslagens bestämmelser innebär i korthet följande. Om inte annat

följer av stiftelseförordnandet, kan en föreskrift som stiftaren har meddelat i

stiftelseförordnandet ändras eller upphävas eller åsidosättas för särskilt fall

endast om det i materiellt hänseende föreligger tillräckliga förutsättningar för

detta och om det i formellt hänseende finns tillstånd av myndighet.

 I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i lagen att en föreskrift kan

ändras m.m. om den på grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller

har blivit uppenbart onyttig eller stridande mot stiftarens avsikter eller om

det finns annat särskilt skäl (1 § första stycket). Avser permutationen ändring

av det ändamål som skall tillgodoses, skall det nya ändamålet så nära som

möjligt motsvara det ursprungliga (1 § andra stycket).

 I formellt hänseende krävs tillstånd av Kammarkollegiet (2 §).

Kammarkollegiets beslut kan överklagas hos regeringen (4 §). Om ett ärende om

permutation avser ändrad ändamålsbestämning för egendom av mera betydande värde

eller om i ärendet uppkommer fråga av särskild vikt från allmän synpunkt, skall

Kammarkollegiet med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för

avgörande (3 §).

 Frågan om permutation tas upp på ansökan (1 § första stycket). I lagen anges

inte vem som är behörig att ansöka om permutation. Behörighet torde i första

hand tillkomma den som företräder stiftelsen, dvs. styrelsen eller förvaltaren.

Vidare anses stiftaren själv behörig att ansöka. Det är möjligt att även

personer som ingår i destinatärskretsen eller som efter den ifrågasatta

permutationen skulle komma att ingå i denna krets kan anses berörda på sådant

sätt att de är behöriga att ansöka (se prop. 1972:8 s. 32, jfr dock betänkandet

Generell permutation av donationsbestämmelser SOU 1984:60 s. 90 f.). Den som

företräder egendomen bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet, om ansökan

har gjorts av någon annan. Detsamma gäller stiftaren själv, om han är i livet

och det är möjligt att inhämta yttrande från honom (se prop. 1972:8 s. 32).

 Tidigare var det vanligt att regeringens permutationsbeslut gavs formen av ett

tillstånd för styrelsen att avvika från vad som är föreskrivet i

stiftelseförordnandet. Frågan om beslutet då innebar att styrelsen blev bunden

av detta, dvs. blev skyldig att förvalta stiftelsen i enlighet med beslutets

innehåll, är inte klart besvarad (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 471 f.).

Samtidigt skall dock noteras att i permutationspraxis - både före och efter

permutationslagens tillkomst - den principen synes ha upprätthållits att

stiftelsestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna komma

till stånd (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 461 f. samt SOU 1984:60 s. 91

och 333 f.).

 Under senare år har regeringens permutationsbeslut ibland utformats som ett

beslut om ändring av stiftelseförordnandet. Därmed torde gälla - i enlighet med

lagens ordalydelse - att permutationsbeslutet samtidigt innefattar själva

ändringen i stiftelseförordnandet. Något efterkommande beslut av styrelsen som

bekräftar permutationsbeslutet torde alltså inte krävas. Konsekvensen skulle i

stället bli att permutationen är fullbordad i och med förvaltningsbeslutet.

Detta skulle i sin tur innebära att styrelsen inte på rättsliga grunder kan

motsätta sig att följa permutationsbeslutet; styrelsen skall rätta sig efter det

stiftelseförordnande som gäller för stiftelsen, däri inbegripet de ändringar i

förordnandet som kan ha gjorts. Huruvida detta samtidigt innebär att styrelsens

medverkan inte är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma

till stånd får - trots den praxis som finns i permutationsärenden - betraktas

som en öppen fråga. I förarbetena sägs endast, som tidigare nämnts, att om an-

sökan gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör beredas

tillfälle att yttra sig i ärendet (se prop. 1972:8 s. 32).

 Vad som nu sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller alltså i den mån

inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen stiftaren med

giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan när som helst får ändra

föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om

rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävs det dock för

att föreskriften skall vara giltig att rätten i den delen har gjorts beroende av

att viss händelse inträffar som den ändringsberättigade inte kan råda över (jfr

Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 353 och 498 samt NJA 1946 s. 324).

 Rättsläget är mera oklart när det gäller stiftelseförordnanden som har

meddelats av annan än enskild, dvs. av staten, en kommun eller ett annat

offentligt rättssubjekt. Permutationslagen har aldrig varit tillämplig på sådana

stiftelser. Och som tidigare nämnts skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen

börja tillämpas på sådana stiftelser först den 1 januari 1997. I formellt

hänseende är det ändå klart att det ankommer på regeringen att pröva frågan om

permutation. Redan före permutationslagens tillkomst prövades

permutationsärenden av regeringen. Den rättsliga grunden för denna regeringens

permutationsrätt har betecknats som en konstitutionell sedvanerätt med

anknytning till området för allmän civillag (se prop. 1972:8 s. 25).

 När det gäller frågan om vilka krav som i övrigt ställs i formellt hänseende

är rättsläget oklart. Så mycket är dock klart att frågan om permutation kan tas

upp på ansökan. Behöriga att ansöka torde i vart fall styrelsen och stiftaren

vara. Beträffande en statligt bildad stiftelse skulle i så fall regeringen ex

officio kunna ta upp frågan om permutation. Så har också åtminstone i ett fall

skett i praxis (regeringsbeslut den 15 april 1993 om permutation av

stiftelseurkund för Stiftelsen Skansen). Om ärendet aktualiseras av annan än

stiftelsens styrelse torde det finnas en skyldighet att bereda styrelsen

tillfälle att yttra sig i ärendet.

 Även utanför permutationslagens tillämpningsområde torde nu ofta gälla att

permutationsbeslutet samtidigt innefattar ändring i stiftelseförordnandet. Och

detta torde i sin tur föra med sig att styrelsen inte på rättsliga grunder kan

motsätta sig att följa permutationsbeslutet. Frågan huruvida styrelsens

medverkan är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till

stånd är dock - liksom när det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av

enskild - svårbedömd.

 Även när det gäller förutsättningarna för ändring m.m. i materiellt hänseende

är rättsläget osäkert. Stiftelser bildade av staten eller en kommun med allmänna

medel torde i åtskilliga hänseenden vara underkastade andra regler än sådana som

bildas av enskilda personer. Frågor kring dessa stiftelser har dessutom en stark

anknytning till den offentliga rättens principer (se Henrik Hessler, Om

stiftelser, s. 3). Bl.a. torde möjligheten att genomföra permutation vara mer

vidsträckt än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer (se Henrik

Hessler, Om stiftelser, s. 495 f.).

 Det kan här nämnas att före ikraftträdandet av permutationslagen staten ansågs

kunna ändra stiftelseförordnanden - även sådana som meddelats av enskilda - i

samband med att ombesörjandet av stiftelsens ändamål övertagits av det allmänna.

När det gäller kommunaliserade ändamål har i åtskilliga permutationsfall

uttalats den principen att, sedan det blivit ett åliggande för kommun

(landsting, församling) att med skattemedel tillgodose visst ändamål, ett

stiftelseförordnande som fullföljer ett sådant ändamål bör ändras och sålunda

inte komma kommunen till godo som en skattelättnad (se Henrik Hessler, Om

stiftelser, s. 416 f.). Även då staten har övertagit ansvaret för att tillgodose

vissa ändamål har motsvarande princip utvecklats för ändring m.m. av

stiftelseförordnanden. Det har till och med förekommit att staten i samband med

övertagande av viss verksamhet dragit in de medel som anslagits till stiftelser

och fonder för samma verksamhet (se härom Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 420

med not 86 och 87 och även i Förvaltningsrättslig tidskrift 1952 s. 324; jfr

även Hjalmar Karlgren, Privaträttens juridiska personer s. 265 f., not 1).

Stiftelselagens bestämmelser om permutation

I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om vilka förutsättningar som måste

vara uppfyllda för att föreskrifter i ett stiftelseförordnande skall få ändras

eller upphävas eller åsidosättas i särskilt fall. Bestämmelserna i stif-

telselagen knyter i stora delar an till permutationslagens bestämmelser. Till

skillnad från permutationslagen skall dock bestämmelserna gälla för alla

stiftelser oavsett vem som är stiftare.

 Regleringen i 6 kap. innebär att det ställs upp krav för att få ändra m.m. i

såväl materiellt som formellt hänseende.

 I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i huvudsak att föreskrifter i

stiftelseförordnandet får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas

endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på

grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller

uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda

skäl (1 § andra stycket). Vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål

skall vad som antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt som möjligt (1 §

tredje stycket).

 I formellt hänseende innebär bestämmelserna - i motsats till vad som är fallet

enligt permutationslagen - att det alltid är stiftelsens styrelse eller

förvaltare som ytterst svarar för besluten i frågor om ändring m.m. Bl.a. gäller

att det endast är styrelsen eller förvaltaren som för stiftelsens räkning får

ansöka om tillstånd till ändring m.m. (se 6 kap. 2 § och prop. 1993/94:9 s. 83).

Det är således styrelsen eller förvaltaren som beslutar om ändring m.m. av

föreskriften i stiftelseförordnandet. Enligt stiftelselagen får dock ett sådant

styrelsebeslut inte tillämpas innan Kammarkollegiet gett sitt tillstånd till det

eller, om beslutet avser föreskrifter av ren detaljnatur, innan

tillsynsmyndigheten har fått tillfälle att kontrollera att beslutet inte strider

mot stiftelselagen. Kammarkollegiets beslut får överklagas hos regeringen (2 §).

 När det gäller gränsdragningen mellan föreskrifter som kan ändras m.m. bara

efter tillstånd och föreskrifter som kan ändras m.m. efter kontroll av

tillsynsmyndighet lämnar stiftelselagen ett klart besked. I lagen finns nämligen

en uppräkning av sådana föreskrifter eller slag av föreskrifter som är

tillståndspliktiga (se 1 § första stycket, jfr 3 § andra stycket och 4 §).

 I 1 § första stycket sägs sålunda att styrelsen eller förvaltaren inte utan

tillstånd av Kammarkollegiet får ändra eller upphäva eller i särskilt fall

åsidosätta föreskrifter i förordnandet som avser stiftelsens ändamål (1 p.), hur

dess förmögenhet skall vara placerad (2 p.), huruvida den skall ha egen eller

anknuten förvaltning (3 p.), av vem en styrelseledamot eller förvaltaren

entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt (4 p.),

styrelsens beslutförhet eller omröstningsförfarande (5 p.), arvode till

styrelsens ledamöter eller förvaltaren (6 p.), räkenskaper eller årsredovisning

för stiftelsen (7 p.), revision (8 p.), eller rätt att föra talan om skadestånd

för stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare (9 p.).

 Den ordning som nu beskrivits gäller emellertid inte om styrelsen eller

förvaltaren enligt en av stiftaren i stiftelseförordnandet meddelad föreskrift

uttryckligen har förbehållits rätt att utan tillstånd av myndighet ändra,

upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet

som angår annan fråga än stiftelsens ändamål (ändringsförbehåll). I dylika fall

gäller inte några restriktioner för styrelsens eller förvaltarens rätt att fatta

beslut om ändring m.m. (3 § första stycket). Ett beslut som fattas med stöd av

ett ändringsförbehåll får dock inte tillämpas innan tillsynsmyndigheten haft

tillfälle att kontrollera att det rör sig om en föreskrift som omfattas av

förbehållet och att - om beslutet avser ändring eller åsidosättande i särskilt

fall - det inte står i strid med någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen

(4 §).

 Bestämmelserna i kapitlet slår alltså fast under vilka förutsättningar

föreskrifterna i ett stiftelseförordnande får ändras. I vissa fall kan före-

trädarna för en stiftelse även vara skyldiga att verka för att en ändring kommer

till stånd. Detta följer av den allmänna vårdplikt som åvilar dem i deras

egenskap av stiftelsens sysslomän. Ett sådant förhållande kan föreligga

exempelvis om det under en följd av år visat sig omöjligt att återfinna en på

visst sätt bestämd destinatärskrets och det saknas fog för annat antagande än

att detta är ett bestående förhållande (se prop. 1993/94:9 s. 176).

 I 10 § första stycket införandelagen föreskrivs att om stiftelseförordnandet

för en äldre stiftelse innehåller en bestämmelse som innebär att någon får ändra

eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en av stiftaren meddelad

föreskrift avseende stiftelsen, den bestämmelsen skall ha samma giltighet som

enligt äldre rätt. Bestämmelsen innebär att ett ändringsförbehåll i

stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse skall ha samma giltighet efter

stiftelselagens ikraftträdande som före. Härav följer att bestämmelserna i

6 kap. 1 och 3 §§ stiftelselagen inte får någon betydelse för stiftelser av nu

berört slag så länge ändringsförbehållet kvarstår i stiftelseförordnandet (se

prop. 1993/94:9 s. 236).

 Av vad som tidigare sagts framgår att enligt äldre rätt stiftaren kunde i ett

ändringsförbehåll med giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan

när som helst fick ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på

tillstånd bortföll. Om rätten att ändra m.m. avsåg stiftelsens

ändamålsföreskrifter, krävdes det dock för att föreskriften skulle vara giltig

att rätten i den delen hade gjorts beroende av att viss händelse inträffade som

den ändringsberättigade inte kunde råda över.

4.3 Några grundläggande civilrättsliga bestämmelser om stiftelser

Inledning

För att helt och fullt förstå innebörden av stiftelselagens bestämmelser om

permutation bör man även känna till några grundläggande civilrättsliga

bestämmelser om stiftelser. De civilrättsliga bestämmelserna har nämligen

betydelse även när det gäller permutation. Det är t.ex. så att stiftelselagens

tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser sätter en

yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stiftelseförordnandet som är möjliga

att besluta om med stöd av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen.

 Här redovisas därför några civilrättsliga bestämmelser i stiftelselagen som på

olika sätt kan ha betydelse för frågan om permutation. Första behandlas den

allmänna definitionen av stiftelsebegreppet. Därefter behandlas förvaltningen av

stiftelser. Slutligen behandlas ansvaret för stiftelsens åtaganden mot tredje

man och styrelseledamöternas skadeståndsansvar.

Den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet

Enligt 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen bildas en stiftelse genom att

egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt

förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål.

 Den närmare innebörden av kravet att viljeförklaringen i stiftelseförordnandet

skall innefatta ett bestämt ändamål är att ändamålet måste vara angivet med en

sådan grad av bestämdhet att det går att verkställa. I annat fall får

förordnandet inte någon rättsverkan över huvud taget. Förordnandet får inte

heller någon rättsverkan, om det av stiftaren angivna ändamålet strider mot lag

eller goda seder eller om det - även om det ges en rimlig tolkning - inte är

möjligt att främja (se prop. 1993/94:9 s. 105).

 Bestämmelsen i 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen innefattar också ett

krav på att stiftarens avsikt med stiftelseförordnandet är att skapa en

självständig förmögenhet av varaktig natur. Kravet får anses uppfyllt så snart

det av stiftaren angivna ändamålet är varaktigt och förordnandet inte innehåller

föreskrifter som i sig betyder att det endast kan vara verksamt under en kortare

tid, t.ex. två eller tre år. Ett exempel på föreskrifter av det senare slaget är

att förordnandet skall anses upphävt efter endast ett par år. Ett annat exempel

är att den avskilda egendomen snabbt skall förbrukas för ändamålet i fråga (se

prop. 1993/94:9 s. 106).

 Om kravet på varaktighet är uppfyllt får detta i allmänhet anses visa att

stiftaren med förordnandet avsett att få till stånd en självständig förmögenhet.

Den omständigheten att varaktighetskravet är uppfyllt hindrar emellertid inte

att det ändå kan uppstå tvekan om vilken självständighet stiftaren har avsett

för den ifrågavarande egendomen. Särskilt gäller detta om stiftelseförordnandet

är testamentariskt och stiftaren i stiftelseförordnandet utsett en juridisk

person, t.ex. en ideell förening, att vara mottagare av den egendom som

anslagits (se prop. 1993/94:9 s. 106). Om syftet med förordnandet är att främja

 stiftaren i ekonomiskt avseende får förordnandet inte heller av stiftaren

avsedd rättsverkan. I det förhållandet att stiftelsen skall vara en självägande

förmögenhet ligger nämligen också att den som vill gynna sig själv i ekonomiskt

hänseende är hänvisad till andra juridiska former än stiftelsen. Ett

 stiftelseförordnande som innebär att stiftaren för egen del skall åtnjuta

den löpande avkastningen på den egendom som stiftarens förmögenhetsdisposition

omfattar blir rättsligt sett att betrakta som ett uppdragsförhållande mellan

 stiftaren och egendomens mottagare (se prop. 1993/94:9 s. 44 f. och s. 106,

bet. 1993/94:LU12 s. 10, jfr Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 132 f.).

 Enligt huvudregeln i 3 § införandelagen skall en äldre förmögenhetsbildning

anses som stiftelse enligt stiftelselagen, om den närmast före ikraftträdandet

uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning. Och enligt

4 § införandelagen gäller stiftelselagens bestämmelser för sådana äldre

stiftelser som uppfyller kraven med de begränsningar som följer av

införandelagen. Vissa bestämmelser i införandelagen som innefattar begränsningar

i fråga om stiftelselagens tillämplighet på äldre stiftelser kommer att

behandlas i det följande.

Förvaltning av stiftelsen - styrelsens ansvar och stiftarens inflytande

Den principiella utgångspunkten för förvaltning av stiftelser är att före-

skrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot

tvingande bestämmelser i stiftelselagen (se 2 kap. 1 § stiftelselagen samt prop.

1993/94:9 s. 48 och 62). Stiftelselagens förvaltningsbestämmelser gäller således

för stiftelser endast i den mån stiftaren har underlåtit att i sitt förordnande

reglera de frågor som bestämmelserna behandlar. De tvingande

förvaltningsbestämmelser som finns i stiftelselagen har ansetts påkallade dels

av hänsyn till utomstående som ingår rättshandlingar med stiftelsen eller som på

annat sätt kommer i kontakt med stiftelsen, dels för att tillgodose vissa

grundläggande krav på klarhet och reda vid förvaltningen; det senare är närmast

motiverat av hänsyn till stiftaren själv och det ändamål för vilket stiftelsen

bildats (se prop. 1993/94:9 s. 62).

 Då en stiftelse har ett eget ledningsorgan - en styrelse - föreligger egen

förvaltning, och då förvaltningen ombesörjs av en annan juridisk person - en

förvaltare - föreligger anknuten förvaltning (se 2 kap. 2 § stiftelselagen). När

det i den följande framställningen talas om styrelsen avses även förvaltare, om

inte något annat uttryckligen anges.

 När det gäller styrelsens allmänna åligganden gäller enligt tvingande

bestämmelser i stiftelselagen att styrelsen bl.a. skall svara för att före-

skrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 §), att förmögenheten är

placerad på ett godtagbart sätt, i den mån det inte följer av stiftelse-

förordnandet hur den skall vara placerad (2 kap. 4 §), att stiftelsen har ett

namn (2 kap. 7 §), att stiftelsen fullgör sin bokförings- och årsredo-

visningsskyldighet (2 kap. 8 § första stycket), samt att stiftelseförordnandet

och övriga handlingar avseende stiftelsen förvaras på ett betryggande sätt

(2 kap. 8 § andra stycket).

 Det finns i och för sig inte något som hindrar att det i stiftelseförordnandet

föreskrivs att något annat organ än styrelsen skall fatta beslut om t.ex.

användningen av den löpande avkastningen, men det yttersta juridiska ansvaret

för hur stiftelsens tillgångar är placerade och för hur dess tillgångar används

ligger alltid hos styrelsen (se 2 kap. 3 § stiftelselagen och prop. 1993/94:9

s. 117 f.).

 I 10 § andra stycket införandelagen finns en bestämmelse som innebär att om

ett alltjämt giltigt äldre ändringsförbehåll föreskriver att någon annan än

styrelsen får för stiftelsens räkning fatta beslut om permutation, så gäller för

det beslutet inte bestämmelserna i 2 kap. 3 § första stycket stiftelselagen om

att styrelsen svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. Ett

giltigt äldre ändringsförbehåll kan ju som tidigare framgått t.ex. föreskriva

att någon annan än styrelsen - t.ex. stiftaren - får fatta beslut om permutation

med för styrelsen bindande verkan (se avsnitt 4.2). Ett sådant ändringsförbehåll

kan vidare föreskriva att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett

beslut om permutation skall få fattas. Bestämmelsen i 10 § andra stycket

införandelagen innebär att styrelsen i sådana fall inte kan göras ansvarig för

beslut som fattas av annan utan att de i stiftelseförordnandet föreskrivna

förutsättningarna för permutation föreligger (se prop. 1993/94:9 s. 226).

 Styrelsen skall också enligt tvingande bestämmelser företräda stiftelsen

gentemot utomstående (2 kap. 16 §, jfr beträffande förvaltaren 2 kap. 23 §). I

de stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret har styrelsen respektive

förvaltaren en ovillkorlig rätt att bemyndiga någon annan att företräda

stiftelsen och teckna dess namn och firma. Har styrelsen, förvaltaren eller

annan företrädare för stiftelsen företagit en rättshandling för stiftelsen och

därvid överskridit sin befogenhet, gäller inte rättshandlingen mot stiftelsen,

om den mot vilken rättshandlingen företogs insåg eller borde ha insett att

befogenheten överskreds (2 kap. 17 och 24 §§).

 Om inte annat följer av stiftelseförordnandet är det styrelsen som utser och

entledigar ledamöterna i styrelsen (2 kap. 9 § första stycket). Stiftaren kan

alltså föreskriva i stiftelseförordnandet att han själv skall utse eller

entlediga styrelsens ledamöter eller utse ordföranden i styrelsen. Stiftaren kan

vidare förbehålla sig själv rätt att utse eller entlediga revisorer eller

bestämma arvode åt styrelsens ledamöter eller revisorerna. När egen förvaltning

föreligger skall styrelsen därför inte svara för åtgärd som i enlighet med

stiftelseförordnandet vidtagits av någon annan än styrelsen i fråga om att utse

eller entlediga ledamöter i styrelsen eller att utse eller entlediga revisorer.

Styrelsen eller förvaltaren skall inte heller svara för åtgärd som i enlighet

med förordnandet vidtagits av någon annan i fråga om att bestämma arvode åt

styrelseledamöterna, förvaltaren eller revisorerna.

 När det gäller frågan vilket inflytande som stiftaren kan ha över för-

valtningen av stiftelsen skall till en början återigen påpekas att stiftelse-

lagen inte innehåller något hinder mot att stiftaren förbehåller sig rätten att

fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i stiftelsens styrelse. Och

inte heller i övrigt innehåller stiftelselagen några bestämmelser som generellt

begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen (se prop.

1993/94:9 s. 65 och Carl Hemström, Stiftelsernas rättsliga ställning enligt 1994

års stiftelselag, 1996, s. 40).

 Stiftelselagen innehåller emellertid i några särskilt angivna fall spärrar när

det gäller vilket inflytande stiftaren kan förbehålla sig. Styrelsen för en

stiftelse får inte bestå av enbart stiftaren eller stiftarna (2 kap. 10 §).

Stiftaren får inte heller vara förvaltare (2 kap. 19 § andra stycket). Av 7 §

införandelagen följer dock att dessa bestämmelser inte gäller i fall då

stiftaren eller stiftarna vid stiftelselagens ikraftträdande ensamma är styrelse

eller stiftaren är förvaltare för stiftelsen. Vidare innehåller stiftelselagen

bestämmelser om jäv för styrelseledamöter och förvaltare och dessa bestämmelser

gäller även för stiftaren om han deltar i den direkta förvaltningen (se 2 kap.

14 respektive 21 §§). I stiftelselagen finns även ett direkt förbud för

stiftaren att vara revisor i stiftelsen (4 kap. 6 §). Stiftelselagens låneförbud

träffar också stiftaren. Sålunda får en stiftelse inte lämna penninglån till

eller ställa säkerhet till förmån för bl.a. stiftaren (2 kap. 6 § första

stycket 1).

 Som tidigare nämnts är det en stiftelserättslig grundsats att stiftaren inte

kan använda stiftelseformen för att främja sig själv i ekonomiskt hänseende.

Denna grundsats begränsar naturligtvis också stiftarens möjlighet att påverka

förvaltningen av stiftelsen.

Ansvaret för stiftelsens åtaganden mot tredje man och styrelseledamöternas

skadeståndsansvar, m.m.

Som tidigare nämnts får en stiftelse rättskapacitet redan då den bildas (se

1 kap. 4 § första stycket stiftelselagen och prop. 1993/94:9 s. 59 f.). För en

stiftelses skulder svarar endast stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 § andra

stycket stiftelselagen). Detta gäller även för stiftelser som bedriver

näringsverksamhet. Mot denna bakgrund har det ansetts nödvändigt att i

stiftelselagen införa vissa bestämmelser till skydd för den som träder i

förbindelse med t.ex. en stor avkastningsstiftelse eller en stiftelse som utövar

näringsverksamhet (se prop. 1993/94:9 s. 62). Stiftelselagen föreskriver inte

något minsta kapitaltillskott vid bildandet av en stiftelse, men däremot finns

bestämmelser som i viss utsträckning kan skydda stiftelsens befintliga kapital.

I lagen finns t.ex. bestämmelser om bokföring, årsredovisning och revision samt

om låneförbud. Vidare finns bestämmelser om tvångslikvidation av stiftelser som

bedriver näringsverksamhet, om värdet av stiftelsens tillgångar är lägre än

summan av skulderna. I lagen finns även bestämmelser om tillsyn över stiftelser.

 Eftersom stiftelsens företrädare inte har något personligt ansvar för

stiftelsens förpliktelser har det ansetts angeläget att efterlevnaden av

stiftelselagens bestämmelser till skydd för tredje man sanktioneras med

skadeståndsbestämmelser för ledamöter i stiftelsestyrelser respektive förvaltare

av stiftelser samt för revisorer (se prop. 1993/94:9 s. 62 och 81). Bestämmelser

om dessa sysslomäns skadeståndsskyldighet finns i 5 kap. stiftelselagen.

Kapitlet innehåller bestämmelser om skadeståndsskyldighet också gentemot

stiftelsen.

 Ledamöter i en stiftelsestyrelse, förvaltaren vid anknuten förvaltning och

revisorer är sålunda skadeståndsskyldiga gentemot stiftelsen, om de uppsåtligen

eller av oaktsamhet orsakar stiftelsen ekonomisk skada då de fullgör sitt

uppdrag. De är skadeståndsskyldiga även gentemot annan som har tillfogats skada

genom en överträdelse av stiftelseförordnandet eller stiftelselagen. (Se 5 kap.

1 och 2 §§ stiftelselagen.)

 Vid sidan av talan för stiftelsens räkning medger stiftelselagen sålunda att

talan mot stiftelsens sysslomän förs jämväl av annan som har tillfogats skada

genom att någon av dessa har åsidosatt föreskrifterna i stiftelseförordnandet

eller stiftelselagen. Till de utomstående som berörs av stiftelsens verksamhet

och som därmed kan vara berättigade till skadestånd hör stiftelsens eller

förvaltarens anställda samt borgenärer eller andra som ingår rättshandlingar med

stiftelsen. Även den som ingår i stiftelsens destinatärskrets kan vara en sådan

skadeståndsberättigad utomstående (se prop. 1993/94:9 s. 170).

 På grund av att skadeståndskyldighet mot tredje man inträder endast då

stiftelseförordnandet eller stiftelselagen överträtts blir styrelsens ledamöter

eller förvaltaren inte ansvariga för skada som har tillfogats en motpart till

stiftelsen vid kontraktsbrott från stiftelsens sida. I sådana fall får motparten

i stället vända sig mot stiftelsen. Sedan skadeståndet har fastställts, kan dock

styrelsens ledamöter eller förvaltaren bli skadeståndsskyldiga mot stiftelsen

(se prop. 1993/94:9 s. 170).

 I fråga om stiftelser som utövar näringsverksamhet blir styrelseledamöterna

eller förvaltaren personligen och solidariskt ansvariga för stiftelsens

uppkommande förpliktelser, om de inte upprättar en särskild balansräkning då de

är skyldiga att göra det eller om de, trots att balansräkningen utvisar att

värdet av tillgångarna understiger värdet av skulderna, inte begär stiftelsen i

likvidation. En styrelseledamot eller förvaltaren undgår dock ansvar, om han

visar att underlåtenheten inte beror på försummelse av honom (se 7 kap. 3 §

stiftelselagen).

 Från grundregeln att endast stiftelsens tillgångar svarar för stiftelsens

skulder kan det finnas undantag som följer av allmänna rättsgrundsatser. Termen

ansvarsgenombrott brukar användas som beteckning för det ansvar för ett

aktiebolags eller en ekonomisk förenings förpliktelser som utan formellt lagstöd

kunnat förekomma för aktieägare, föreningsmedlemmar eller andra intressenter i

bolaget eller föreningen (se betänkandet Ansvarsgenombrott m.m. SOU 1987:59

s. 43). För en stiftelses del skulle ett ansvarsgenombrott närmast innebära att

stiftaren åläggs ett ansvar för stiftelsens förpliktelser. Ansvarsgenombrott har

såvitt känt inte förekommit i fråga om stiftelser. I doktrinen har dock anförts

att ansvarsgenombrott i och för sig skulle kunna förekomma vid ett illojalt

utnyttjande av stiftelseformen (se Carl Hemström, a.a. s. 80).

4.4 Regleringen av kommunala verksamhetsstiftelser

En första allmän förutsättning för att en kommun, ett landsting, eller en

kyrklig församling skall få engagera sig i en verksamhet som bedrivs av en

stiftelse eller en annan juridisk person är att verksamheten faller inom den

kommunala kompetensen, dvs. kommunens behörighet att befatta sig med ett visst

slag av angelägenheter (se Håkan[REDACTED_EFTERNAMN], Kommunalrätt, 15 uppl. 1995, s. 28

f. och 58). I 2 kap. kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om kommunernas

och landstingens befogenheter. Och i 11 kap. kyrkolagen (1992:300) finns en

uppräkning som bestämmer församlingars, pastoratssamfälligheters och flerpasto-

ratssamfälligheters kompetens.

 I 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen finns bestämmelser om kommunala företag.

Enligt 3 kap. 16 § första stycket får kommuner och landsting efter beslut av

fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande

särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en

ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. I

paragrafens andra stycke erinras om bestämmelsen i 11 kap. 6 § regeringsformen,

att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får överlämnas

endast om det finns stöd för det i lag.

 I 3 kap. 16 § tredje stycket erinras om bestämmelserna i 1 kap. 9 §

sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos

vissa kommunala företag. I 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen anges att

vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar

hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla även handlingar hos bl.a.

stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande

inflytande. Sådana stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen

jämställas med myndighet. Kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt

bestämmande inflytande över en stiftelse, om de ensamma eller tillsammans har

rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för

stiftelsen (se 1 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen).

 Om en kommunal angelägenhet överlämnas till en stiftelse, gäller för

verksamheten inte de rättsregler som reglerar kommunal förvaltning. Stiftelsens

beslut kan inte överklagas, dess styrelseledamöter och anställda står inte under

tillsyn av riksdagens ombudsmän osv. Kommunallagens bestämmelser gäller dock för

de kommunala beslut som rör förhållandet mellan kommunen och stiftelsen, t.ex.

fullmäktiges beslut att bilda stiftelsen (se Håkan[REDACTED_EFTERNAMN], a.a. s. 58 f.).

 I kommunallagen finns också bestämmelser som begränsar risken för att

verksamheter undandras kommunalfullmäktiges kontroll genom att kommunen bildar

fristående företag, t.ex. i stiftelseform. Enligt 3 kap. 17 § skall fullmäktige,

innan en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal

angelägenhet, dels fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, dels

utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor, dels se till att

fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten fattas som är av

principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

 Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till en stiftelse som

kommunen eller landstinget bildar tillsammans med någon annan, skall fullmäktige

se till att stiftelsen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en

omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art

och omständigheterna i övrigt (se 3 kap. 18 § första och andra stycket).

Bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen omfattar sådana blandade stiftelser

som omnämns i 3 kap. 18 § under förutsättning att kommunen eller landstinget har

ett rättsligt bestämmande inflytande över stiftelsen. I fråga om sådana stif-

telser som inte omfattas av sagda bestämmelser skall fullmäktige verka för att

allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos stiftelsen enligt de

grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet (se 3 kap. 18 § tredje

stycket).

 Kommunallagen innehåller även i andra sammanhang särskilda bestämmelser om

kommunala stiftelser och andra fristående kommunala företag. Enligt 5 kap. 23 §

kan stiftelsens styrelse tillerkännas rätt att väcka ärenden i fullmäktige.

Bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall tillämpas vid

val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av

revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses

förvaltning (se 5 kap. 46 §). Det är möjligt att överlåta till en av fullmäktige

utsedd ledamot av en stiftelsestyrelse att besvara en interpellation eller en

fråga (se 5 kap. 53 och 54 §§). Enligt 6 kap. 27 § skall en nämndledamot inte

anses jävig vid handläggningen av ett ärende som berör en stiftelse i vilken

kommunen har ett bestämmande inflytande enbart därför att han eller hon är

ställföreträdare för stiftelsen. Vidare skall kommunstyrelsens årsredovisning

också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i stiftelseform (s.k.

koncernredovisning, se 8 kap. 17 § andra stycket).

4.5 Riksdagsbehandlingen av stiftelselagen, m.m.

Det har redan framgått att stiftaren enligt stiftelselagen har ett begränsat

inflytande över stiftelsen. Och enligt lagen skall detta gälla även stiftelser

som har bildats av staten eller en kommun.

 Det förhållandet att det allmännas inflytande över stiftelser som har bildats

av offentliga rättssubjekt kan komma att beskäras genom stiftelselagens

bestämmelser och att detta kan leda till betänkliga följder påtalades vid

riksdagsbehandlingen av förslaget till stiftelselag. I en socialdemokratisk

motion (1993/94:L1) framhölls beträffande kommunala stiftelser att dessa

tillkommit genom politiskt beslut och att därför stiftelserna också borde kunna

ändras eller upphävas genom sådana beslut; kommunala stiftelser borde därför

undantas från permutationsreglerna. I anledning härav yttrade lagutskottet att

det bör finnas garantier mot godtyckliga ändringar m.m. av stiftelseförordnanden

och att det inte finns något principiellt skäl för att möjligheten till sådana

ändringar borde vara mindre restriktiva i fråga om stiftelser bildade av en kom-

mun (se bet. 1993/94:LU12 s. 21 f.). Utskottet tillstyrkte därför de i

propositionen föreslagna bestämmelserna i 6 kap. om permutation m.m. De

socialdemokratiska utskottsledamöterna reserverade sig (bet. 1993/94:LU12

s. 27 f.). Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr.

1993/94:225).

 Frågan om stiftarens fortsatta inflytande över statliga stiftelser har ak-

tualiserats bl.a. i samband med att de tidigare löntagarfondernas medel användes

vid statliga stiftelseförordnanden som innebar bildandet av s.k.

forskningsstiftelser och en överföring av statliga högskolor till privaträttslig

form. I förgrunden har då kommit de konstitutionella betänkligheter som ligger i

att stiftelseformen kan göra det möjligt att binda kommande riksdagsmajoriteter

och att skattefinansierade verksamheter kan skapas utom räckhåll för demokratisk

insyn och kontinuerlig prövning. Tillkomsten av dessa stiftelser behandlas i

nästföljande avsnitt.

 Frågan om stiftelseformens lämplighet när det gäller att bedriva offentlig

verksamhet har också uppmärksammats i ett annat sammanhang som har viss

anknytning till de frågor som behandlas här. I betänkandet Former för statlig

verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om en lämplig form för finansiering

av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som

inte bör bedrivas i myndighetsform. Betänkandet är ett delbetänkande av

Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd. I betänkandet

anges bl.a. följande.

Som en utgångspunkt gäller att statlig verksamhet i så stor utsträckning som

möjligt bör drivas i myndighetsform. I vissa fall kan det finnas skäl för staten

att samverka med någon annan och det kan då bli aktuellt att föra över den

ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Om staten avser att

lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ, bör staten

välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften

i fråga är av intresse för en bredare allmänhet bör den under vissa

förutsättningar kunna lämnas över till en ideell förening. Aktiebolaget och den

ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de behov som för framtiden kan

finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Detta gäller

även för verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. - För

anslagsberoende verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda

anslagsberoende stiftelser ( anslagsstiftelser ). I 1 kap. 2 § första stycket

stiftelselagen uppställs ett krav på att en stiftelse skall ha varaktig natur.

Och i 1 kap. 2 § andra stycket stiftelselagen uppställs ett krav på att den för

stiftelsen avsedda egendomen måste vara avskild för att en stiftelse skall ha

kommit till stånd. Kravet på att egendomen skall vara avskild är en väsentlig

nyhet i förhållande till tillsynslagens stiftelsebegrepp. Enligt äldre rätt

kunde en anslagsstiftelse uppfylla varaktighetskravet under förutsättning att

stiftaren utställt löften om tillskott av ytterligare reala förmögenhetsvärden

när de ursprungligt tillförda har förbrukats. Enligt stiftelselagen däremot

skall bedömningen av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt ske med utgångspunkt

i den egendom som avskilts för stiftelsen och utan hänsynstagande till

eventuella utfästelser i förordnandet om ytterligare tillskott. Till skillnad

från tillsynslagens stiftelsebegrepp kommer därför stiftelselagens allmänna

definition av stiftelsebegreppet sällan att omfatta anslagsberoende

 stiftelser . Stiftelselagen godtar således inte anslagsstiftelser som

stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter den 1

januari 1996. Enligt 3 § första meningen införandelagen skall en

förmögenhetsbildning som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande och som

närmast dessförinnan uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på

stiftelsebildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen. I 3 § andra

meningen införandelagen finns en bestämmelse som innebär att en äldre

förmögenhetsbildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen trots att den

närmast före ikraftträdandet inte uppfyllde alla stiftelselagens krav på

stiftelsebildning. I bestämmelsen efterges bl.a. kravet på att besittningen av

den egendom som förmögenhetsdispositionen omfattar skall ha övergått till den

som lämnat förvaltningsåtagandet. Vid bedömning av om varaktighetsrekvisitet är

uppfyllt eller inte får man därmed beakta utfästelser om ytterligare bidrag till

stiftelsen. Härav följer att sådana äldre förmögenhetsbildningar som tillförs

nya resurser allteftersom förbrukning sker i det enskilda fallet kan vara att

betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen (se prop. 1993/94:9 s. 232). - Den

nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för

ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats

av staten kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att anpassa verk-

samhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i omvärlden.

Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av föreskrifter i stif-

telseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre stiftelser som bildats

av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas fortast möjligt. Eftersom det

är fråga om ett stort antal stiftelser och endast ett fåtal kommer att hinna

avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft, bör avvecklingsprocessen

underlättas. Därför föreslås en ny paragraf, 10 a §, i införandelagen. De

föreslagna bestämmelserna innebär att föreskrifter i stiftelseförordnandet

avseende en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten, en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna

i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse

mellan stiftarna och stiftelsen.

Regeringen föreslog i proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är

beroende av statligt stöd, m.m. att riksdagen skulle godkänna de förslag om

verksamhetsformer för statlig verksamhet som anges i propositionen. Regeringens

förslag stämde i allt väsentligt överens med förslagen i det nyss berörda

betänkandet (se prop. s. 8 f.). Riksdagen har också godkänt regeringens förslag

om verksamhetsformer för statlig verksamhet (se bet. 1995/96:LU7 och rskr.

1995/96:79).

 I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraft-

trädandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans

med offentliga rättssubjekt behandlades i propositionen utredningens förslag om

bestämmelser för att underlätta avvecklingen av anslagsstiftelser. Därvid

anförde regeringen följande (se prop. 1995/96:61 s. 13).

 Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör

omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för regeringens

överväganden om alternativ form och finansiering för sådana verksamheter.

Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på stiftelser bildade av

eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år 1996 återkommer

regeringen till utredningens förslag om att införa särskilda bestämmelser i

syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa äldre stiftelser.

Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i samband med beredningen av de

frågor som nämnts ovan.

Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd har i sitt

slutbetänkande Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) redovisat

resultatet av omprövningen av statens engagemang framför allt i anslagstiftelser

men även i privaträttsliga organisationer av annan natur. Förslagen i

betänkandet bereds för närvarande inom berörda departement.

5 Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel

5.1 Inledning

Under föregående mandatperiod bemyndigade riksdagen regeringen att med de

tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. I

och med bildandet av dessa stiftelser skedde en utskiftning av kapital som

förvaltades av de fem löntagarfondsstyrelserna. Dessa styrelser var statliga

myndigheter som ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-fondens)

förvaltningsorganisation och reglerades i lagen (1983:1092) med reglemente för

allmänna pensionsfonden. AP-fondens kapital förvaltas av ett antal styrelser.

Bland styrelserna fanns första - femte löntagarfondsstyrelserna.

Löntagarfondsstyrelserna avvecklades och förvaltningen överfördes till en

nyinrättad avvecklingsstyrelse (Fond 92-94) vid utgången av år 1991 (prop.

1991/92:36, bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:92).

 Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I en första omgång bildades

två stiftelser för strategisk respektive miljöstrategisk forskning. I samband

därmed donerades också medel till Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. Därefter

bildades två s.k. stiftelsehögskolor. Slutligen bildades ytterligare fem

forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse och en stiftelse för

innovationsstöd.

 Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle

säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över

stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen motsatte sig

den angivna användningen av medlen. Mot valet av stiftelser som verksamhetsform

var därvid en återkommande principiell invändning att verksamheterna skulle

komma att undandras riksdagens och regeringens inflytande; medlen borde i

stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan

från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt.

 De sju forskningsstiftelserna behandlas utförligt av Forskningsfinan-

sieringsutredningen i dess slutbetänkande Forskning och pengar (SOU 1996:29). I

betänkandet beskrivs forskningsstiftelsernas ändamål, resurser och styrelser (s.

184 f.). Vidare beskrivs i betänkandet forskningsstiftelsernas verksamhet och

stiftelsernas resurser i förhållande till forskningsresurserna i övrigt

(s. 191 f.). I betänkandet analyseras också frågan vilken plats

forskningsstiftelserna har i det svenska systemet för forskningsfinansiering,

varvid utredningen framhåller betydelsen av samverkan mellan

forskningsstiftelserna och övriga forskningsfinansiärer (s. 202 f.).

 Nedan ges först en kortfattad beskrivning av regeringens och riksdagens beslut

att bilda dessa stiftelser och därefter följer en översikt av innehållet i de

stiftelseförordnanden ( stadgar ) som gäller för de olika stiftelserna. I

anslutning till detta redovisas kortfattat också några av

konstitutionsutskottets granskningsärenden som har beröring med de nu aktuella

stiftelserna.

5.2 Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk forskning

I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog regeringen att ca 10

miljarder kronor av de tidigare löntagarfondsmedlen skulle avsättas till

forskning. Enligt regeringens förslag skulle huvuddelen av medlen tilldelas en

stiftelse som skulle inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig,

teknisk och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en stiftelse

skulle inrättas för miljöstrategisk forskning. Därutöver föreslog regeringen en

stiftelse för kulturvetenskaplig forskning.

 Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag

att bilda en stiftelse för dels strategisk forskning, dels miljöstrategisk

forskning. Däremot ansåg utskottet att de medel som föreslogs avsättas för en

kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Stiftelsen Riksbankens

Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning i form av en donation (bet.

1992/93:UbU16). I en reservation motsatte sig socialdemokraterna regeringens

förslag och angav att deras principiella uppfattning var att av statsmakterna

beslutade resurser till forskning skulle anvisas över statsbudgeten. Enligt

reservanterna skulle löntagarfondsmedlen kvarstanna i pensionssystemet. I en

meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört.

Riksdagen beslutade den 3 juni 1993 i enlighet med utskottets hemställan (rskr.

1992/93:387).

 Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två stiftelser benämnda

Stiftelsen för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk

forskning. Samma dag beslutade regeringen om en donation till Stiftelsen

Riksbankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning.

5.3 Stiftelsehögskolorna

I proposition 1992/93:231 Högskolor i stiftelseform - Mångfald för kvalitet

föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att till

privaträttslig form överföra två högskolor. Som stiftelsekapital och reservfond

skulle användas medel från de tidigare löntagarfonderna om sammanlagt högst 1,7

miljarder kronor.

 I bl.a. en socialdemokratisk motion (1992/93:Ub159) framhölls, utöver

reformens olämplighet från utbildningssynpunkt, att den ingav starka

konstitutionella betänkligheter genom att den på detta vis innebar ett försök

att binda kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansierade verksamheter

skapades utom räckhåll för demokratisk insyn och kontinuerlig prövning; medlen

från Allmänna pensionsfonden borde i stället användas till pensioner (se bet.

1992/93:UBU18 s. 4 f.).

 Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag

och de konstitutionella aspekterna berördes inte vidare. I en reservation av de

socialdemokratiska utskottsledamöterna anfördes liknande synpunkter som i den

ovan nämnda motionen, varvid även kritiserades att ett regeringsförslag som

bl.a. innebar att ett 15-årigt oåterkalleligt stiftelseavtal inte blivit föremål

för den beredning och remissbehandling som regeringsform och riksdagsordning

förutsatte. I en meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad

reservanterna anfört (se bet. 1992/93:UbU18 s. 12 f.).

 Riksdagen beslutade den 7 juni 1993 i enlighet med utskottets hemställan

(rskr. 1992/93:405).

 Den 26 maj 1994 beslutade regeringen att upprätta Stiftelsen Chalmers tekniska

högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Samma dag beslutade regeringen

att stiftelsekapitalet skulle överföras till stiftelserna den 1 juli 1994.

5.4 Övriga fem forskningsstiftelser och kulturstiftelsen

Under senhösten 1993 och våren 1994 blev det allt klarare att medlen i Fond 92-

94 stigit i värde och att det efter utskiftningen av medel till

forskningsstiftelser och stiftelsehögskolor skulle finnas ett flertal miljarder

kvar. Den 24 mars 1994 uppgick kvarvarande medel till 8,4 miljarder kronor.

 I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och kon-

kurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda bl.a. ytterligare fem

forskningsstiftelser. Regeringens förslag innebar att stiftelserna skulle bildas

för följande ändamål, nämligen särskild kompetensutveckling, högre utbildning

och forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt miljöuniversitet,

vårdforskning samt internationalisering av forskning och högre utbildning.

 Förutom de fem forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse

skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl för att inrätta en

sådan stiftelse angavs i propositionen att det med tanke på Sveriges närmande

till det övriga Europa också blev viktigare att utveckla den svenska

kulturtraditionen.

 Regeringen konstaterade i propositionen (s. 130 f.) att upprättandet av

stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten självständiga

rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad med

stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle

det enligt regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, som

var av betydelse för att främja de ändamål som var i fråga.

 Utbildningsutskottets majoritet beslutade att i allt väsentligt tillstyrka

regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU12). De socialdemokratiska ledamöterna

reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle kvarstanna i Allmänna

pensionsfonden eller alternativt överföras till statsverket för att förstärka

statens finanser. Vidare menade reservanterna att deras ställningstagande kunde

motiveras med flera principiella skäl. De angav bl.a. att bildandet av

stiftelserna innebar att, även om medlens förvaltning och disposition skulle

komma att styras av de riktlinjer som angivits av statsmakterna, stiftelsernas

verksamhet skulle komma att undandras såväl riksdagens som regeringens

inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn

i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor

utsträckning som möjligt (se bet. 1993/94:UbU12 s. 71 f.). En suppleant (v)

anförde i en meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i

pensionssystemet. Riksdagen beslutade den 3 juni 1994 i enlighet med utskottets

hemställan (rskr. 1993/94:399).

 Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda de fem forskningsstiftelserna

och Stiftelsen framtidens kultur.

 Regeringens utnyttjande av riksdagens bemyndigande att inrätta Stiftelsen

framtidens kultur har varit föremål för konstitutionsutskottets granskning.

Granskningen föranleddes av en anmälan och avsåg frågan om regeringens beslut

stod i överensstämmelse med riksdagens beslut i motsvarande delar.

Konstitutionsutskottet fann att det saknades anledning för utskottet att göra

något uttalande i fråga om regeringens handläggning av riksdagens beslut när det

gäller stiftelseförordnandets utformning.

 I det sammanhanget uttalade konstitutionsutskottets majoritet därutöver

följande (se bet. 1994/95:KU30 s. 221).

 Riksdagens nu aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en

kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de andra stiftelserna,

innebär att stiftelsen tillförts kapital som vid riksdagens beslut utgjorde

allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens

och riksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad som gäller för de

övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ett område som får anses falla

under det allmännas ansvar. Mot bakgrund av att regeringen beträffande de övriga

stiftelserna har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan

utskottet i fråga om Stiftelsen framtidens kultur med tillfredsställelse

konstatera att regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och

dess ordförande och därigenom tillförsäkra regering och riksdag ett visst

inflytande över stiftelsens verksamhet.

Konstitutionsutskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet, Folkpartiet

liberalerna och Centerpartiet reserverade sig mot uttalandet (se bet.

1994/95:KU30 s. 272).

5.5 Stiftelsen för innovationsstöd

I propositionen 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen att en stiftelse

skulle bildas, benämnd Stiftelsen Innovationscentrum, med ansvar för verksamhet

med innovationsstöd och andra innovationsfrämjande åtgärder. Även denna

stiftelse skulle tillföras kapital i form av de tidigare löntagarfondsmedlen.

Stiftelsen skulle tillföras drygt 500 miljoner kronor.

 Näringsutskottet behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a. regeringens

förslag att inrätta Stiftelsen Innovationscentrum. Utskottets majoritet

tillstyrkte förslaget. I en reservation (s) anfördes att regeringens förslag

borde avslås och att medlen från de tidigare löntagarfonderna borde återföras

till pensionssystemet eller till statskassan. En suppleant (v) instämde i en

meningsyttring i allt väsentligt i de synpunkter reservanterna framfört.

Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 i enlighet med utskottets hemställan (rskr.

1993/94:398).

 Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen Innovationscentrum.

5.6 Översikt över stadgarnas innehåll

Inledning

Stiftelseförordnandena är beträffande flertalet av de ovan angivna stiftelserna

upplagda efter ett enhetligt mönster. Beträffande tre av de elva stiftelserna,

nämligen Framtidens kultur, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i

Jönköping, är förordnandena upplagda på ett avvikande sätt. Här skall först

göras en översikt över de förordnanden som gäller för flertalet av stiftelserna.

Även inom denna grupp förekommer smärre individuella avvikelser som dock inte

behöver beröras i detta sammanhang. Därefter behandlas innehållet i stadgarna

för de övriga tre stiftelserna.

Flertalet av stiftelserna

Förordnandet för flertalet av stiftelserna inleds med en bestämmelse som klargör

stiftelsens namn och ändamål. Härefter anges i en bestämmelse att stiftelsens

förmögenhet utgörs av de medel som staten har överfört till stiftelsen och av

medel som kan komma att överlämnas senare.

 I en särskild bestämmelse anges sedan mera i detalj hur verksamheten skall

bedrivas av stiftelsen. Här anges exempelvis att verksamheten skall bedrivas

genom att stöd lämnas till enskilda personer eller nystartade företag.

 I bestämmelserna om stiftelsens organisation anges hur stiftelsens styrelse

skall utses. Den består av ett ojämnt antal ledamöter, som utses av regeringen

vid bildandet. Därefter ankommer det på styrelsen att utse och entlediga

ledamöter. En ledamot utses dock av regeringen (utom såvitt gäller Stiftelsen

Innovationscentrum). Mandattiden uppgår till fyra år. Inom styrelsen skall

finnas en ordförande, som vid bildandet utses av regeringen och senare av

styrelsen. Slutligen finns bestämmelser om beslutsfattande i styrelsen. I

allmänhet krävs enkel majoritet. Ett undantag gäller dock för ansökan om

permutation av stiftelseförordnandet: för detta krävs kvalificerad majoritet.

 I särskilda bestämmelser om förmögenhetsförvaltningen anges att stiftelsens

förmögenhet eller en del av den får förbrukas, antingen på sikt eller under en

period om minst fem eller tio år. Beträffande Stiftelsen för forskning inom

områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa gäller dock att

stiftelsens kapital inte får förbrukas. Styrelsen ansvarar för att stiftelsens

förmögenhet förvaltas på betryggande sätt så att riskerna begränsas och

möjligheterna till god avkastning tillvaratas.

 Beträffande behörighet att företräda stiftelsen anges att firman tecknas av

styrelsen.

 Bestämmelserna om redovisning och revision innebär följande. Stiftelsen skall

föra räkenskaper i enlighet med bestämmelserna i bokföringslagen (1976:125). En

årsredovisning skall göras för varje kalenderår. Denna skall granskas av två

revisorer, varav minst en skall vara auktoriserad. Årsredovisning och

revisionsberättelse skall i kopia överlämnas till regeringen.

 Beträffande utvärdering anges i särskilda bestämmelser att viss institution,

exempelvis Ingenjörsvetenskapsakademin, skall ha rätt att granska stiftelsens

verksamhet.

 I en avslutande bestämmelse föreskrivs att stiftelsen skall vara undantagen

från tillsyn enligt 1929 års lag om tillsyn över stiftelser.

 I detta sammanhang kan nämnas att utbildningsministern i december 1994

tillskrev styrelserna för de sju forskningsstiftelserna för att precisera

regeringens syn på stiftelserna. I skrivelserna angavs bl.a. följande.

Regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa samma principer

om offentlighet som gäller för forskningsfinansierande myndigheter. Det

förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse ledamöter när

mandatperioden är över stämmer enligt regeringen inte överens med allmänna

demokratiska principer. Med hänsyn härtill och med tanke på behovet av samverkan

mellan regering, myndigheter och övriga forskningsfinansiärer är det önskvärt

att stiftelserna finner former för förnyelse av styrelserna vilka dels

tillfredsställer nyssnämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för

stiftelsernas arbete hos regering, riksdag och - inte minst - forskarsamhället.

Det sätt på vilket detta kan ske är att styrelserna till regeringen inkommer med

ansökningar om permutation vad avser stiftelsernas stadgar i denna del.

Permutationen bör syfta till att en förnyelse av styrelserna efter den löpande

mandatperioden sker på sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som

gäller för forskningsråden. När det gäller inriktningen av stiftelsernas

medelsanvändning anser regeringen, mot bakgrund av det allvarliga

statsfinansiella läget, det rimligt att styrelserna avsätter en del av stif-

telsernas avkastning för verksamheter som i dag stöds av statliga forsk-

ningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då kunna kompensera regeringens

besparingar så att det svenska forskningssystemet kan upprätthållas i största

möjliga utsträckning.

Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under slutet av januari 1995 med

svar på utbildningsministerns skrivelser. Stiftelserna förklarade sig villiga

att tillmötesgå utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av

principer om offentlighet. Ingen av stiftelserna förklarade sig emellertid

villig att ansöka om permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsens

förnyelse. Flera av styrelserna angav att skälet härför var att stadgarna redan

innebär att valet av ledamöter kommer att ske på sådant sätt att förtroendet för

stiftelserna och deras verksamheter bevaras. I några svar angavs därutöver att

en ändring i berört hänseende skulle stå i strid med stiftelsens gällande

stadgar. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå

utbildningsministerns önskemål om en formell överenskommelse med regeringen om

avsättning av medel i enlighet med vad som angetts i utbildningsministerns

skrivelser. Detta skulle enligt stiftelserna strida mot de stadgar som

styrelserna hade åtagit sig att följa.

 Utbildningsministerns ovan beskrivna handlande gentemot forskningsstiftelserna

har efter anmälan granskats av konstitutionsutskottet. I anmälan gjordes

gällande att utbildningsministern utövat påtryckningar som kan uppfattas som

hot. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida (se bet.

1994/95:KU30 s. 232). I en reservation från utskottets ledamöter från Moderata

samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet angavs att

utbildningsministern får anses ha agerat på ett olämpligt sätt genom att ha

försökt att förmå stiftelserna att fördela sina medel på ett sätt som skulle

strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att följa

(se bet. 1994/95:KU30 s. 273).

Övriga stiftelser

När det gäller Stiftelsen framtidens kultur har förordnandet i stort sett samma

uppläggning som för flertalet av stiftelserna enligt föregående avsnitt. En

viktig skillnad är emellertid - som tidigare framgått - att styrelsens ledamöter

inte bara vid stiftelsens bildande utan även senare skall utses av regeringen.

En annan skillnad är att det i förordnandet anges att stiftelsen skall

 successivt förbruka sin förmögenhet .

 Regeringen beslutade den 15 december 1994 att enlediga fyra personer från

uppdraget att vara ledamöter i styrelsen för Stiftelsen framtidens kultur. Samma

dag beslutade regeringen att förordna fyra nya styrelseledamöter.

 I anslutning till bytet av styrelseledamöterna tillskrev kulturministern

stiftelsen för att ge sin syn på stiftelsens arbete. I skrivelsen angav kul-

turministern bl.a. följande. Utbytet av ledamöter i styrelsen är en direkt följd

av regeringsskiftet och det syftar till att stiftelsens ändamål skall kunna

uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens intresse att stärka kulturen

i samhället. Det är önskvärt att stiftelsens bidragsgivning på ett rimligt sätt

balanseras i förhållande till fördelningen av statliga resurser på

kulturområdet. Därutöver angavs en önskvärd fördelningsmodell för stiftelsens

utdelningar.

 I en granskningsanmälan till konstitutionsutskottet angavs att utskottet borde

granska kulturministerns handlande vid avsättningen av styrelseledamöterna och

de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete som utseendet av de nya

ledamöterna förenades med. Granskningen föranledde inte något uttalande från

konstitutionsutskottets sida (se bet. 1994/95:KU30 s. 232). I en reservation

från utskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet och Folkpartiet

liberalerna angavs att den av kulturministern förordade inriktningen av

stiftelsens bidragsverksamhet saknar stöd i stiftelseförordnandet och att hon

därför inte kan anses ha handlat på ett från konstitutionella synpunkter

tillbörligt sätt i samband med utbytet av styrelseledamöter i stiftelsen (se

bet. 1994/95:KU30 s. 272 f.).

 Också stiftelseförordnandet för Högskolan i Jönköping inleds med en

bestämmelse om stiftelsens ändamål. Till detta ansluter en särskild bestämmelse

om de principer som skall vägleda verksamheten.

 I bestämmelsen om stiftelsekapitalet anges bl.a. de aktier som ingår i

kapitalet. Dessa aktier får inte avyttras. Övriga tillgångar (kontanta medel)

får omplaceras i andra tillgångar som ger betryggande säkerhet.

 Styrelsen skall bestå av sju eller nio ledamöter. Högskolans rektor skall

alltid vara ledamot. Studenterna och regeringen utser vardera en ledamot. Övriga

ledamöter utses av en särskild elektorsförsamling. Styrelsen utses första gången

av regeringen efter förslag från studenter och de organ som skall utse

elektorsförsamlingen.

 Högskolan skall som redan framgått ha en rektor, tillika verkställande

direktör, som utses av styrelsen. Rektorn har det övergripande ansvaret för

högskolan och har bl.a. vetorätt i fråga om anställning av lärare.

 Bestämmelserna om beslutsfattande i styrelsen och rätten att företräda

stiftelsen överensstämmer i stort sett med vad som gäller för flertalet av

stiftelserna.

 Den tidigare omtalade elektorsförsamlingen skall ha femton ledamöter. De utses

av sju olika organ (var och en av dem har rätt att utse en till tre ledamöter).

 Stiftelsens förvaltning skall revideras av en eller två auktoriserade re-

visorer.

 Enligt en särskild bestämmelse skall det vid högskolan finnas en disci-

plinnämnd, vars verksamhet inte regleras närmare i stiftelseförordnandet.

 I en avslutande bestämmelse anges att, om stiftelsen skulle upplösas, dess

förmögenhet skall tillfalla staten för att användas för högre utbildning och

forskning.

 För Chalmers tekniska högskola finns ett stiftelseförordnande som i stort sett

överensstämmer med det som gäller för Högskolan i Jönköping. Det finns dock inte

några bestämmelser om rektor och disciplinnämnd, frånsett en bestämmelse om att

rektor är ledamot i styrelsen.

6 Ändringar m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande när stiftelsen

har bildats av det allmänna

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: I fråga om stiftelser som har bildats av |

| staten skall regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens |

| samtycke kunna ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförord-|

| nandet. Föreskrifter om stiftelsens ändamål samt föreskrifter av|

| detaljnatur skall dock inte få ändras eller upphävas. Det skall |

| inte ställas upp några särskilda materiella förutsättningar för |

| ändring eller upphävande av sådana föreskrifter som omfattas av |

| förslaget. Regeringen skall kunna pröva frågor om ändring eller |

| upphävande utan ansökan. |

--------------------------------------------------------------------

 Promemorians förslag: Bestämmelserna om ändring eller upphävande av

stiftelseförordnanden skall gälla även för stiftelser som har bildats av en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Föreskrifter om stiftelsens

ändamål skall kunna ändras, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen. Det skall vara möjligt att i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i

ett stiftelseförordnande samt att ändra m.m. förvaltningsföreskrifter av

detaljnatur. Om stiftelsen har bildats av en kommun, ett landsting eller en

kyrklig kommun, skall frågor om ändring eller upphävande prövas på ansökan av

stiftaren. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens förslag

(se promemorian s. 30 f.).

 Remissinstanserna: Förslaget avstyrks helt av en majoritet av

remissinstanserna, häribland Juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stockholms

universitet samt Sveriges lantbruksuniversitet, Kammarkollegiet, Sveriges

advokatsamfund och Stockholms handelskammare. Bland de remissinstanser som

avstyrker förslaget finns också Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen

för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning,

Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för

internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen framtidens

kultur, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi

vid Lunds universitet, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till

Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola samt

Stiftelsen Högskolan i Jönköping (härefter Stiftelserna ).

 Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Göta hovrätt, Juridiska fakulteten vid

Lunds universitet, Riksrevisionsverket, Stiftelsen Innovationscentrum och

Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig huvudsakligen negativa till

förslaget, dock utan att direkt avstyrka det. Högskoleverket tillstyrker

förslaget såvitt gäller ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande

som avser av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses

eller hur styrelsen skall vara sammansatt, men avstyrker förslaget i övrigt.

Landstingsförbundet samt Göteborgs och Bohus läns landsting avstyrker förslaget

såvitt gäller stiftelser som har bildats av landsting.

 Den kritik som riktas mot förslaget går bl.a. ut på att det inte är förenligt

med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen.

Stiftelserna, Sveriges advokatsamfund och Stockholms handelskammare anser att

det är helt klart att förslaget strider mot bestämmelserna om egendomsskydd,

medan Juridiska fakulteterna vid Uppsala, Lunds och Stockholms universitet samt

Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om inte förslaget möjliggör

åtgärder som kan likställas med expropriativa förfoganden. Justitiekanslern och

Göta hovrätt anser att lagförslaget möjliggör så långtgående åtgärder att de i

vissa fall skulle kunna likställas med expropriativa förfoganden. I stort sett

alla remissinstanser delar emellertid - uttryckligen eller underförstått - den

bedömning som görs i promemorian, att de problem som rör frågan om

egendomsskyddets omfattning bara torde uppstå när det gäller äldre stiftelser,

dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna

bestämmelserna.

 Vidare anför Stiftelserna mot förslaget att det skulle leda till att de

egendomsbildningar som bildats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser,

bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla

stiftelselagens krav i detta hänseende. Göta hovrätt, Juridiska fakulteten vid

Stockholms universitet och Kammarkollegiet är inne på liknande tankegångar. I

nära anslutning till denna invändning anför de nu nämnda remissinstanserna -

samt även Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionsverket och Sveriges advokatsamfund

- att förslaget i vart fall leder till att det uppkommer en särskild

stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur för med sig

osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende.

 En annan invändning mot förslaget, som framförs av Stiftelserna, är att det

strider mot bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen.

Oförenligheten skulle bestå i att förslaget ger regeringen en så vidsträckt rätt

att bestämma över samtliga stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt att

det inte är fråga om en beslutanderätt i särskilt angivna fall utan i realiteten

en normgivningsbefogenhet. Denna befogenhet är av ett sådant slag som inte får

överlåtas till regeringen.

 Kammarrätten i Göteborg, Statens kulturråd, Närings- och teknik-

utvecklingsverket NUTEK, Svenska Kommunförbundet, Svenska kyrkans församlings-

och pastoratförbund, Helsingborgs kommun, Luleå kommun samt Svenska kyrkans

Centralstyrelse, tillstyrker i huvudsak förslaget eller förklarar sig inte ha

något att erinra mot det. De flesta av dessa instanser begränsar dock sitt

yttrande till särskilda områden. Sålunda yttrar sig Kammarrätten i Göteborg bara

över de konstitutionella och konventionsrättsliga frågorna, Statens kulturråd

yttrar sig över förslagets konsekvenser för Stiftelsen framtidens kultur och

NUTEK yttrar sig i huvudsak över vissa forskningsfinansieringsfrågor. De flesta

remissinstanserna på den kommunala sidan förordar ett i vissa delar längre

gående förslag som innebär att kommuner och landsting ges rätt att fritt

bestämma om permutation för de stiftelser som man har bildat.

 Skälen för regeringens förslag:

Behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av det

allmänna

Principerna att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att en stiftelses

förvaltning inte skall vara beroende av sådana önskemål hos stiftaren som inte

kommit till uttryck i stiftelseförordnandet är sedan gammalt grundläggande inom

svensk stiftelserätt. Att stiftelserna behandlas som självständiga juridiska

personer som ensamma svarar för ådragna förpliktelser bygger till stor del på

att stiftaren inte kan utnyttja denna juridiska form för att löpande tillgodose

sina egna intressen. Även om kretsen av destinatärer kan vara förhållandevis

obestämd och dessa saknar rättslig möjlighet att själva tillvarata sina

intressen, måste rättssäkerheten i regel anses kräva att man utan vidare kan

förlita sig på stiftelseförordnandet i vart fall såvitt gäller stiftelsens

ändamål och dess förvaltning. Också hänsyn till tredje man, främst stiftelsens

eventuella fordringsägare, motiverar en sådan ståndpunkt.

 I promemorian anförs att man vid en särskild typ av stiftelser emellertid kan

sätta i fråga om dessa grundsatser till alla delar bör upprätthållas. När det

gäller stiftelser inrättade av det allmänna bör man ta hänsyn också till det

starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer

utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa.

Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den

offentliga verksamheten är det enligt promemorian otillfredsställande att

ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten

under lång, kanske obegränsad tid framåt.

 I promemorian framhålls vidare att förutsättningarna för verksamheten kan

förändras även när det inte föreligger sådana ändrade förhållanden och liknande

som utgör grund för permutation enligt stiftelselagen, och man kan inte utgå

från att styrelsen eller förvaltaren tar de initiativ som enligt stiftelselagen

krävs för en omläggning. Och i de fall där det är styrelsens uppgift att utse

och entlediga styrelseledamöter, kan den vid varje tillfälle rådande politiska

ledningen inte heller påverka styrelsens sammansättning. Även om ändamålet är

fastslaget, kan detta uppnås på olika sätt, och för de enskilda besluten kan det

ha stor betydelse vilka allmänna värderingar som ligger bakom.

 De statliga stiftelsebildningar som ägt rum med medel ur Allmänna

pensionsfonden illustrerar enligt promemorian väl de nackdelar som stif-

telselagens bestämmelser om permutation kan komma att medföra i fråga om sådana

stiftelser. Genom dessa stiftelsebildningar har stora medel för forsknings- och

utbildningsverksamhet undandragits från ordinär kontroll och budgetbehandling i

ett läge där det av statsfinansiella skäl är särskilt viktigt att löpande pröva

resursernas användning. Också när kommunala stiftelser inrättas kan detta enligt

promemorian ske för att tillgodose intressen hos en tillfällig majoritet, som -

kanske inför ett väntat regimskifte i kommunen - vill ställa det nya

kommunstyret inför ett fullbordat faktum.

 I promemorian anförs vidare att det är från demokratiska utgångspunkter

rimligt att förvaltningen och användningen av medel som varit allmänna i någon

mån kan styras fortlöpande av de riktlinjer som anges av staten eller en kommun

också sedan medlen avskilts för att bilda en självständig stiftelse. Det är från

sådana utgångspunkter också rimligt att medlen även efter en stiftelsebildning

hanteras så att man kan garantera en offentlig insyn i verksamheten. I

promemorian påpekas att stiftelselagens bestämmelser om permutation av

stiftelseförordnanden skulle vid statliga och kommunala stiftelsebildningar

kunna föra med sig att de allmänna medlens fortsatta användning helt undandras

demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll.

 Av dessa skäl föreslås med sikte på dessa speciella stiftelsetyper i pro-

memorian ett undantag från principen om stiftelseförordnandets orubblighet.

 Några remissinstanser, häribland Stiftelserna och Sveriges advokatsamfund,

anser att de rättspolitiska skäl som framförs i promemorian inte utgör

tillräckliga motiv för förslaget. Göta hovrätt däremot ansluter sig till

uppfattningen som framförs i promemorian att det är otillfredsställande att man

genom vissa stiftelsebildningar, som rör stora belopp och avser väsentliga

inslag i offentlig verksamhet, har skapat en situation som innebär att de

allmänna medlens fortsatta användning undandras demokratiskt inflytande och

demokratisk kontroll. Utgångspunkten för ställningstagandet bör därför enligt

Göta hovrätt vara att försöka åstadkomma en förbättring i detta hänseende. De

flesta remissinstanserna kommenterar dock inte förslaget utifrån de ovan angivna

rättspolitiska utgångspunkterna.

 Lagrådet har uttalat förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom

det remitterade förslaget, som i huvudsak överensstämmer med

promemorieförslaget. Lagrådet har emellertid anfört att förslaget är i allt

väsentligt motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring avseende de s.k.

forskningsstiftelserna. Lagrådet har vidare anfört att det i lagrådsremissen

inte har gjorts någon närmare analys beträffande behovet av att införa särregler

även för andra statliga stiftelser än forskningsstiftelserna. Lagrådet har också

efterlyst en diskussion rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a.

ändring av stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser. Även

när det gäller förslaget i lagrådsremissen rörande stiftelser som har bildats av

en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har Lagrådet anfört att motiven

för de föreslagna bestämmelserna är bristfälliga.

 Det finns ett stort antal stiftelser som har bildats av staten. De statliga

stiftelserna har kartlagts i olika sammanhang. I betänkandet Stiftelser för

samverkan (SOU 1989:50) görs en inventering av stiftelser som har bildats för

samverkan mellan högskola och näringsliv. I betänkandet Former för statlig

verksamhet (SOU 1994:147) finns en redovisning av bl.a. statliga stiftelser som

har fått organisationsanslag. Och i betänkandet Omprövning av statliga åtaganden

(SOU 1995:93) beskrivs bl.a. statliga stiftelser som är verksamma inom tre

särskilda områden: kultur, forskning och utveckling samt organisationer med

verksamhet i utlandet. I betänkandet redovisas också sådana stiftelser som olika

myndigheter har bildat utan att inhämta tillstånd från statsmakterna i strid med

regeringsformens bestämmelser. I de ovan nämnda betänkandena lämnas också för

några av de statliga stiftelserna en närmare beskrivning av stiftelsens stadgar

och verksamhet. De kartläggningar av statliga stiftelser som finns är dock inte

heltäckande. För att bedöma behovet av lagstiftning är det enligt regeringens

mening inte heller nödvändigt att göra en fullständig inventering av de

stiftelser som staten har bildat.

 För de flesta av de statliga stiftelserna torde stiftelseförordnandet vara så

utformat att det tillfredsställer det starka offentliga intresset av att

förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska

principer och för det allmännas bästa. Det finns också skäl att anta att en

offentlig insyn är garanterad i de flesta statliga stiftelser. Och för de

statliga stiftelser som uppfyller rimliga krav på demokratiskt inflytande och

demokratisk kontroll behöver i normala fall inte heller några andra

permutationsbestämmelser tillämpas än de som för närvarande finns i 6 kap.

stiftelselagen. Behovet av särskilda permutationsbestämmelser uppkommer framför

allt i fall där de ovan nämnda kraven har åsidosatts. Som tidigare framhållits

är en brist på demokratiskt inflytande särskilt besvärande i fråga om stiftelser

där förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga

verksamheten. Även om de särskilda bestämmelserna skulle komma att tillämpas

endast i ett mindre antal fall, anser regeringen att behovet av lagstiftning är

starkt. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att lagbestämmelser om

permutation bör ges en generell avfattning och att de bör gälla även för

statliga stiftelser som bildas i framtiden.

 Regeringen har därför samma uppfattning som uttrycks i promemorian om behovet

av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av staten. Frågan

om det behövs särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun behandlas i ett särskilt avsnitt

nedan.

Vilken betydelse för frågan har egendomsskyddet i regeringsformen och

Europakonventionen?

I promemorian framhålls att man vid utformningen av de särskilda per-

mutationsreglerna får hålla i sikte förslagets förenlighet med vedertagna

allmänna rättsprinciper, bl.a. de som fastslagits i regeringsformen och genom

Europakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen), som nu är införlivad med svensk

rätt. Här kan det enligt promemorian uppkomma särskilda problem framför allt när

det gäller det grundlagsfästa skyddet för egendom.

 I promemorian konstateras dock att de problem som rör frågan om

egendomsskyddets omfattning torde uppstå bara när det gäller äldre stiftelser,

dvs. stiftelser som kommit till före ikraftträdandet av de nu diskuterade

lagändringarna. De nya stiftelser som bildas efter ikraftträdandet tillkommer

under de förutsättningar som lagen anger och får därmed redan från början den

mera osjälvständiga ställning som följer med bestämmelserna om permutation. När

stiftaren sedan utnyttjar sin rätt att ändra stiftelseförordnandet, innebär det

inte att stiftelsen berövas någon rätt som den har. Ett annat sätt att uttrycka

saken är enligt promemorian att stiftelser som har bildats av offentliga

rättssubjekt redan från början får en mera begränsad eller villkorad rätt att

bestämma över stiftelseegendomen än vad andra stiftelser normalt får.

 Bedömningen i promemorian är därför att varken regeringsformens eller

Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar den förordade

ändringen såvitt gäller stiftelser som bildas efter ikraftträdandet. De flesta

remissinstanser delar promemorians bedömning på denna punkt. Regeringen är av

samma mening. Frågan om egendomsskyddets betydelse för de äldre stiftelserna

behandlas i avsnitt 7.

Bör möjligheterna till permutation begränsas av andra skäl?

Några remissinstanser anför att förslaget skulle leda till att de egen-

domsbildningar som skapats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser, bl.a.

därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla stiftel-

selagens krav i detta hänseende. Stiftelselagen skulle därmed inte bli

tillämplig på dessa offentliga egendomsbildningar. Flera instanser framför den

mindre långtgående, men i sak närliggande invändningen att förslaget i vart fall

skulle leda till att det uppkommer en särskild stiftelsetyp som är av mera

osjälvständigt slag än vanliga stiftelser och att detta i sin tur för med sig

osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende. En

osäkerhet skulle enligt dessa instanser uppkomma bl.a. när det gäller frågor om

ansvarsfördelningen mellan styrelsen och stiftaren, styrelseledamöternas

skadeståndsansvar, ansvaret för stiftelsens åtaganden och andra frågor som

hänför sig till förhållandet till tredje man.

 Det är helt klart att promemorians förslag om permutation innebär att staten

och kommunerna får ett i förhållande till stiftelselagens nuvarande bestämmelser

ökat inflytande över de aktuella stiftelserna. Ett klart uttalat syfte med

förslaget är också att i viss mån säkra det allmännas fortsatta inflytande över

stiftelser som har bildats genom politiska beslut. En ofrånkomlig följd av

förslaget är att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt kommer att i

vissa hänseenden vara mindre självständiga i förhållande till stiftaren än vad

de flesta andra stiftelser är. Avsikten med förslaget är dock inte att ge staten

eller en kommun något som liknar ägarbefogenheter över stiftelserna och de

bestämmelser om permutation som föreslås i promemorian kan enligt regeringens

mening inte heller anses ge sådana långtgående befogenheter.

 Till en början sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa

stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av

stiftelseförordnandet som är möjliga att besluta om med stöd av de föreslagna

bestämmelserna. Sålunda skulle bestämmelserna om ändring m.m. inte göra det

möjligt att ändra stiftelsens ändamål så att syftet skulle vara att gynna

stiftaren genom att denne skulle åtnjuta den löpande avkastningen av

stiftelsekapitalet. En sådan ändring skulle i rättslig mening innebära att

stiftelseförordnandet upphävdes och ersattes av ett uppdragsförhållande mellan

 stiftaren och egendomens förvaltare. Och de bestämmelser som föreslås i

promemorian gäller inte för upphävande av stiftelseändamålet utan endast för

ändring av detta. Bestämmelserna om ändring m.m. ger naturligtvis inte heller

stiftaren stöd för att till förmån för sig själv eller annan medverka till en

överträdelse av stiftelselagens låneförbud.

 Promemorieförslaget innehåller också i sig en begränsningsregel för ändringar

av stiftelseändamålet. Regeln motiveras i promemorian av det skyddsbehov som

finns för destinatärernas del och den innebär att ändamålsförordnandet får

ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

 Vidare begränsas möjligheterna till ändring m.m. av stiftelselagens tvingande

bestämmelser om styrelsens eller förvaltarens ansvar, bl.a. när det gäller att

se till att stiftelseförordnandet följs. De föreslagna bestämmelserna gör det

därför inte möjligt att ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller

förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret för stiftelsen.

 Bestämmelserna gör det däremot möjligt att ändra föreskrifter som avser av vem

en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen

skall vara sammansatt. Även i detta avseende finns i stiftelselagen en viss

begränsning genom de tvingande bestämmelserna om att stiftaren inte får vara

förvaltare och att styrelsen för en stiftelse inte får bestå enbart av stiftaren

eller stiftarna.

 När det sedan gäller att bedöma den fråga som remissinstanserna väckt, att

förslaget skulle leda till att stiftelser bildade av offentliga rättsubjekt inte

skulle falla under stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebegreppet, är

det till en början av visst intresse att jämföra dessa stiftelser dels med

stiftelser som i dag kan bildas enligt stiftelselagens bestämmelser, dels med

vissa äldre stiftelser som faller under stiftelselagen till följd av

införandelagens bestämmelser.

 Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.3 innehåller stiftelselagen inte

några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över

förvaltningen av stiftelsen. För vissa fall finns särskilda bestämmelser. Det är

sålunda möjligt för stiftaren att i stiftelseförordnandet förbehålla sig själv

rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i styrelsen.

Vidare får stiftaren själv ingå i styrelsen, dock att styrelsen inte får bestå

endast av stiftaren. Stiftaren kan vidare i stiftelseförordnandet ta in ett

ändringsförbehåll av innebörd att styrelsen eller förvaltaren skall ha rätt att

utan tillstånd av myndighet ändra m.m. särskilt angivna föreskrifter i

stiftelseförordnandet som angår annan fråga än stiftelsens ändamål. I dylika

fall gäller inte några restriktioner för styrelsens eller förvaltarens rätt att

fatta beslut om ändring m.m.

 Av 7 § införandelagen följer att stiftelselagen kan vara tillämplig på äldre

stiftelser där styrelsen består av enbart stiftaren eller stiftarna.

Stiftelselagen kan också vara tillämplig på en äldre stiftelse vars förordnande

innehåller ett ändringsförbehåll av innebörd att stiftaren själv får ändra

föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om

rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävs det dock för

att föreskriften skall vara giltig att rätten i den delen har gjorts beroende av

att viss händelse inträffar som den ändringsberättigade, dvs. stiftaren, inte

kan råda över (se 10 § införandelagen och prop. 1993/94:9 s. 44 och 226).

 Det sagda visar att stiftelselagen redan i dag är tillämplig på stiftelser,

särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över

förvaltningen. Det skulle mot denna bakgrund kunna hävdas att de i promemorian

föreslagna bestämmelserna inte medför att de aktuella stiftelserna skulle bli så

osjälvständiga i förhållande till stiftaren att de inte uppfyller

stiftelselagens krav i detta hänseende.

 Lagrådet har dock anfört att det remitterade förslaget medför att det kommer

att finnas skillnader mellan olika typer av stiftelser och att detta väcker

betänkligheter. Enligt Lagrådet avviker de föreslagna reglerna på väsentliga

punkter från de principer som i dag gäller på stiftelseområdet.

 För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stif-

telselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att varaktigt

förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål . Lagrådet

påpekar att det av förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106)

framgår att det inte bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av

stiftaren angivna ändamålet som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för

regeringen att förändra stiftelseändamålet som följer av remissförslaget stämmer

enligt Lagrådet dåligt med kravet på varaktighet.

 Lagrådet pekar också på att de nuvarande bestämmelserna om permutation i

6 kap. 1 § stiftelselagen innebär att föreskrifter i stiftelseförordnanden får

ändras bara i klara undantagsfall, varvid man vid ändring av föreskrifterna om

stiftelsens ändamål så långt som möjligt skall beakta vad som kan antas ha varit

stiftarens avsikt.

 Lagrådet anför att sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst

rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är

bildade av offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande

till stiftaren än de flesta andra stiftelser. Enligt Lagrådets mening kan det

hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot allmänna

stiftelserättsliga principer och liksom några remissinstanser anför Lagrådet att

det rentav kan ifrågasättas om stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i

fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens stiftelsebegrepp.

 Den snäva begränsningsregeln för ändringar av ändamålsförordnandet som

föreslås i promemorian motiveras av att en sådan ändring är ett vittgående

ingrepp som kan innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär och inriktning; det

anges att en sådan ändring därför bör kunna ske endast i undantagsfall och bara

om starka skäl motiverar det. Det sagda innebär att bestämmelsen om ändring av

stiftelseändamålet sällan skulle komma i tillämpning. Till detta kommer att de

övriga bestämmelserna i promemorieförslaget i de allra flesta fall torde vara

tillräckliga för att tillgodose de rättspolitiska skäl som bär upp hela

förslaget.

 Mot denna bakgrund - och då Lagrådet har anfört att det främst är rätten för

regeringen att ändra stiftelseändamålet som medför betänkliga skillnader i

regelsystemet och som innebär ett alltför stort brott mot allmänna

stiftelserättsliga principer - bör det enligt regeringens mening inte införas

någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring av föreskrifter om

stiftelsens ändamål. Därmed torde det inte råda någon tvekan om att

stiftelselagen blir tillämplig på sådana stiftelser som omfattas av

lagförslaget.

 Som tidigare nämnts har flera remissinstanser framfört att även om

promemorieförslaget inte för med sig att stiftelser bildade av offentliga

rättssubjekt faller utanför stiftelselagens tillämpningområde, förslaget i vart

fall medför att det uppstår osäkerhet om vad som i civilrättsligt hänseende

gäller för dessa stiftelser.

 Göta hovrätt anser att om promemorieförslaget genomförs, det inte längre blir

styrelsen som ensam och under skadeståndsansvar skall tolka och tillämpa

stiftelseförordnandet, vilket leder till en oklar ansvars- och rollfördelning.

Kammarkollegiet anser att förslaget leder till att den i stiftelselagen

fastlagda principen att styrelsen eller förvaltaren bär det yttersta ansvaret

för förvaltningen och att förvaltningen inte får vara delad mellan olika organ

sätts ur spel. Stiftelserna anser att förslaget innebär att regeringen får ett i

det närmaste obegränsat inflytande över stiftelser bildade av staten.

Stiftelserna anser vidare att förslaget leder till att regeringen i praktiken

kan diskretionärt bestämma över stiftelsernas hela existens och att

stiftelsernas styrelser blir helt beroende av de beslut som regeringen från tid

till annan finner för gott att fatta. Detta torde enligt Stiftelserna få

återverkningar på styrelsens ansvar.

 Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet har framfört som en brist i

promemorian att den inte behandlar frågan hur statens ansvar kan komma att

påverkas av att den åtar sig den yttersta bestämmanderätten i ett antal

stiftelsers angelägenheter. Och Stiftelserna anser att eftersom förslaget leder

till en intressegemenskap mellan stiftaren och stiftelsen så ökar tredje mans

möjlighet att göra stiftaren ansvarig för stiftelsens förbindelser enligt

reglerna om ansvarsgenombrott.

 Som framgått ovan föreslår regeringen att promemorieförslaget begränsas på så

sätt att det inte skall vara möjligt att ändra föreskrifter om stiftelsens

ändamål. Denna väsentliga begränsning bör enligt regeringens mening undanröja en

del av den civilrättsliga osäkerhet som remissinstanserna befarat. Vad som

återstår att undersöka är om den i promemorian föreslagna möjligheten att ändra

förvaltningsföreskrifterna för stiftelserna kan medföra en sådan civilrättslig

osäkerhet.

 Syftet med de föreslagna bestämmelserna är inte att göra det möjligt för

stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen av stiftelsen. De föreslagna

bestämmelserna ger inte heller något stöd för ett sådant agerande från

stiftarens sida. För att ytterligare markera att bestämmelserna inte skall kunna

användas som ett medel för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen

bör promemorieförslaget begränsas i ett par avseenden. För det första bör

bestämmelsen inte omfatta föreskrifter av ren detaljnatur. Endast sådana

föreskrifter som normalt kräver Kammarkollegiets tillstånd för ändring (se

6 kap. 1 § stiftelselagen) bör kunna ändras med tillämpning av de föreslagna

bestämmelserna. Vidare bör det inte vara tillåtet att med stöd av bestämmelserna

åsidosätta en förvaltningsföreskrift i ett särskilt fall.

 Även när det gäller frågan om förslaget för med sig osäkerhet om vad som

gäller i civilrättsligt hänseende för stiftelser som bildats av offentliga

rättssubjekt är det enligt regeringens mening av intresse att jämföra dessa

stiftelser med vissa stiftelser som inte omfattas av lagförslaget men som

tveklöst faller under stiftelselagens tillämpningsområde. Som ovan anförts är

stiftelselagens bestämmelser redan i dag tillämpliga på stiftelser, särskilt

äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över

förvaltningen. Det kan enligt regeringens mening inte med fog hävdas att det

förhållandet att ett sådant inflytande föreligger skulle kunna påverka t.ex.

styrelsens grundläggande förvaltningsansvar för dessa stiftelser.

 Som tidigare framgått sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt

vissa stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m.

av stiftelseförordnandet som det är möjligt att besluta om med stöd av de

föreslagna bestämmelserna. Bl.a. gäller som nyss nämnts att det inte är möjligt

att med stöd av de föreslagna bestämmelserna ändra förvaltningsföreskrifterna så

att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret.

Bestämmelserna skall inte heller göra det möjligt för stiftaren att lägga sig i

den löpande förvaltningen av stiftelsen. Det är därför svårt att se hur de

föreslagna bestämmelserna skulle kunna leda till en oklar ansvars- och

rollfördelning mellan stiftaren och stiftelsens styrelse. I vart fall bör de

modifieringar av promemorieförslaget som regeringen föreslår undanröja eventuell

oklarhet i det hänseendet.

 Mot den angivna bakgrunden kommer regeringen till slutsatsen att de särskilda

bestämmelserna om permutation som nu föreslås inte kan anses medföra att det

beträffande statliga stiftelser uppstår rättsosäkerhet av sådan betydelse att

det sålunda begränsade förslaget inte bör genomföras.

 Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att för stiftelser som staten

har bildat det skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande

av föreskrifter i stiftelseförordnandet såvitt avser sådana frågor som anges i

6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen. Det är således fråga om ändring

eller upphävande av föreskrifter som behandlar bl.a. förvaltningen av

stiftelsen, hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad samt av vem en

styrelseledamot eller förvaltare entledigas eller utses eller hur styrelsen

skall vara sammansatt. Det kan här anmärkas att förslaget därmed motsvarar den

lösning som Lagrådet ansåg vara värd att pröva närmare som ett alternativ till

det remitterade och av Lagrådet avstyrkta lagförslaget.

Regeringens prövning av permutationsärenden, m.m.

Frågor om ändring m.m. av stiftelseförordnanden i nu angivna fall bör prövas av

regeringen. Permutationsbeslut bör kunna komma till stånd utan styrelsens eller

förvaltarens medverkan. Frågan om permutation skall alltså kunna prövas utan att

styrelsen eller förvaltaren begär det. Och att styrelsen eller förvaltaren

motsätter sig permutation skall inte vara ett hinder mot ett sådant beslut.

Regeln bör i stället vara att regeringen skall kunna pröva frågor om ändring

m.m. utan ansökan (ex officio), om stiftelsen har bildats av staten. - Styrelsen

eller förvaltaren bör dock självfallet beredas tillfälle att yttra sig i

ärendet; någon uttrycklig föreskrift om detta torde inte behövas.

 På ansökan av en enskild part kan regeringens beslut i ett permutationsärende

prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (jfr

prop. 1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan sålunda pröva om avgörandet i

ärendet strider mot någon rättsregel. Stiftelsen genom dess styrelse eller

förvaltare torde normalt vara behörig att ansöka om rättsprövning.

Skall bestämmelserna gälla även för stiftelser som har bildats av en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun?

I promemorian föreslås att bestämmelserna om permutation skall vara tillämpliga

inte bara på statliga stiftelser utan även på stiftelser som har bildats av en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.

 Landstingsförbundet samt Göteborgs och Bohus läns landsting anför att

promemorieförslaget grundar sig på missförhållanden som hänför sig till

stiftelser som staten har bildat och att några motsvarande missförhållanden inte

förekommit bland landstingen. Dessa remissinstanser anser därför att förslaget

inte bör genomföras såvitt gäller stiftelser som har bildats av ett landsting.

 Flera remissinstanser på den kommunala sidan pekar på att kommunala

verksamhetsstiftelser i dag skall bildas i enlighet med bestämmelserna i

kommunallagen (1991:900) och att detta i tillräcklig grad garanterar dels den

politiska styrningen och kontrollen av stiftelserna, dels den offentliga insynen

i stiftelsernas verksamhet. Svenska Kommunförbundet anför att förbundets

grundsyn är att kommunerna själva bör kunna disponera över kommunala

verksamhetsstiftelsers ändamål och verksamhet. Landstingsförbundet anser att

promemorieförslaget innebär ett avsteg från den övergripande uppfattningen att

kommuner och landsting bör ges stor frihet att själva bestämma sina organisa-

tionsformer. De flesta remissinstanserna på den kommunala sidan förordar också

ett längre gående förslag som innebär att kommuner, landsting och kyrkliga

kommuner ges rätt att fritt bestämma om permutation för de stiftelser som man

har bildat.

 Lagrådet har anfört att motiven för de föreslagna bestämmelserna är

bristfälliga när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun. Lagrådet har särskilt pekat på dels att

Svenska Kommunförbundet i sitt remissvar framhållit att det inte finns något

rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera en statlig kontroll

över ändring av kommunala stiftelsestadgar, dels att Landstingsförbundet för sin

del anfört att det är av avgörande betydelse, om man vill diskutera förslaget

beträffande kommunalt inrättade stiftelser, att veta om och i så fall hur många

och vilken typ av stiftelser det kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur

promemorian.

 Kommunallagens bestämmelser om kommunala verksamhetsstiftelser är så utformade

att de i flera viktiga hänseenden tillgodoser det starka offentliga intresse som

finns av att stiftelsernas förvaltning sker enligt riktlinjer utformade med

respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också

bestämmelser som på ett tillfredsställande sätt garanterar en offentlig insyn i

verksamheten.

 Av redogörelsen för regleringen av de kommunala verksamhetsstiftelserna i

avsnitt 4.4 framgår bl.a. att fullmäktige skall, innan en kommun eller ett

landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet, dels

fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, dels utse samtliga

styrelseledamöter och minst en revisor, dels se till att fullmäktige får yttra

sig innan sådana beslut i verksamheten fattas som är av principiell beskaffenhet

eller annars av större vikt. Bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt

valsätt skall tillämpas vid val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för en

stiftelse samt vid val av revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en

sådan styrelses förvaltning.

 De nämnda bestämmelserna gör det i och för sig inte möjligt att ändra

stiftelseförordnandet för kommunala stiftelser. Bestämmelserna garanterar dock i

tillräcklig grad att den vid varje tillfälle rådande politiska ledningen kan

påverka styrelsens sammansättning. Som framgått ovan bör det enligt regeringens

mening inte införas någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring av

föreskrifter om stiftelsens ändamål. Mot denna bakgrund är behovet av särskilda

permutationsbestämmelser som rör förvaltningsföreskrifter för kommunala

stiftelser inte särskilt trängande. Till detta skall läggas den kritik som

Lagrådet framfört mot förslaget i denna del.

 Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt starka skäl för att

införa särskilda permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats av en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För dessa stiftelser bör sålunda

stiftelseförordnandena kunna ändras m.m. endast enligt de övriga bestämmelserna

i 6 kap. stiftelselagen.

Är förslaget förenligt med bestämmelserna om normgivning i 8 kap.

regeringsformen?

Stiftelserna anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen ger regeringen

en så stor och vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats

av offentliga rättssubjekt att vad som i praktiken överlåts till regeringen inte

bara är en beslutanderätt i vissa särskilt angivna fall, utan en ren

normgivningsbefogenhet. Stiftelserna menar att regeringen med stöd av

bestämmelsen kan fatta identiska beslut avseende alla berörda stiftelser med ett

resultat som är detsamma som om regeringen fattade beslut om en generell norm.

Vidare anför stiftelserna att det inte är tillåtet enligt bestämmelserna i

8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter att genom lag till

regeringen delegera behörighet att besluta om generella föreskrifter om

stiftelser.

 Det är otvivelaktigt riktigt att föreskrifter om bl.a. stiftelser hör till

sådana civilrättsliga föreskrifter som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skall

meddelas genom lag. Det är också helt klart att enligt regeringsformens

bestämmelser det inte är tillåtet att delegera normgivningsmakten för sådana

föreskrifter.

 Regeringsformen upprätthåller en skillnad mellan normbeslut å ena sidan och

rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden å den andra. Regeringen handlägger

för närvarande ärenden om permutation av stiftelseförordnanden som

förvaltningsärenden med det beredningskrav som för regeringsärenden följer av

7 kap. 2 § regeringsformen. Beredningskravet innefattar bl.a. en skyldighet att

i den omfattning som behövs bereda sammanslutningar och enskilda tillfälle att

yttra sig.

 Regeringen har svårt att se att lagförslaget skulle innefatta en delegation av

normgivningsmakt. Frågan om permutation bör beslutas skall avgöras efter en

allmän lämplighetsbedömning. Även om regeringens prövning således föreslås bli

diskretionär och beslut om permutation avses kunna fattas utan styrelsens eller

förvaltarens samtycke, är avsikten med bestämmelsen ändå att

lämplighetsprövningen skall ske i varje enskilt fall. I promemorian har

framhållits att styrelsen eller förvaltaren självfallet skall beredas tillfälle

att yttra sig i ärendet och de sakskäl som den enskilda styrelsen eller

förvaltaren framför skall naturligvis vägas in vid prövningen. Lagtexten bör

dock utformas så att det klarare framgår att den tar sikte på en prövning i ett

enskilt fall. Därmed torde det inte kunna råda någon tvekan om att lagförslaget

inte innefattar någon delegation av normgivningsmakt.

7 Skall lagändringen gälla även äldre statliga stiftelser?

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: De nya reglerna skall träda i kraft den |

| 1 januari 1997. De skall gälla även statliga stiftelser som har |

| tillkommit före ikraftträdandet. |

--------------------------------------------------------------------

 Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens

förslag (se promemorian s. 37 f.).

 Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna avstyrker förslaget om att de

nya reglerna skall gälla även äldre stiftelser. Den kritik som riktats mot att

förslaget ges retroaktiv tillämpning går framför allt ut på att en sådan

tillämpning inte är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i

regeringsformen och Europakonventionen. Stiftelserna, Sveriges advokatsamfund

och Stockholms handelskammare anser att det är helt klart att förslaget strider

mot bestämmelserna om egendomsskydd, medan Juridiska fakulteterna vid Uppsala,

Lunds och Stockholms universitet samt Kammarkollegiet anser att det kan ifråga-

sättas om inte förslaget möjliggör åtgärder som kan likställas med expropriativa

förfoganden. Justitiekanslern och Göta hovrätt anser att lagförslaget möjliggör

så långtgående åtgärder att de i vissa fall skulle kunna likställas med

expropriativa förfoganden.

 Kammarrätten i Göteborg ansluter sig till den bedömning som redovisas i

promemorian att förslaget är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i

regeringsformen och Europakonventionen.

 Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna bör kunna träda i kraft den

1 januari 1997. Som tidigare nämnts skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen

om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande börja tillämpas på stiftelser

bildade av offentliga rättssubjekt den 1 januari 1997 (se 1 § andra stycket

införandelagen).

 De rättspolitiska skäl som anförts för att göra ett undantag från principen om

stiftelseförordnandets orubblighet har enligt regeringens mening bärkraft även

när det gäller äldre statliga stiftelser. Allmänt sett är det en fördel att ha

samma lagregler för alla stiftelser som har bildats av staten oavsett när

stiftelsebildningen ägt rum. Utgångspunkten bör därför vara att lagändringen

skall gälla även äldre statliga stiftelser, om inte regeringsformens eller

Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar detta.

 I promemorian framhålls att det finns en betydande rättslig osäkerhet om vilka

närmare materiella och formella krav som finns i dag när det gäller permutation

av stiftelseförordnanden som meddelats av offentliga rättssubjekt. Det torde

dock enligt promemorian vara klart att möjligheten att genomföra permutation är

mer vidsträckt beträffande stiftelser som har bildats av det allmänna än vid

stiftelser som har bildats av enskilda personer; det är inte ens säkert att de

lagbestämmelser som föreslås ger större möjligheter till ändring av

stiftelseförordnanden än vad som är fallet enligt gällande rätt. Även när det

gäller äldre stiftelser kan därför enligt promemorian ifrågasättas om inte de

föreslagna lagbestämmelserna är förenliga med bestämmelserna om egendomsskydd

redan av det skälet att förslaget inte innebär någon ändring i förhållande till

gällande rätt. Promemorians bedömning är dock att den osäkerhet som trots allt

finns om innehållet i gällande rätt medför att det är nödvändigt att för de

äldre stiftelsernas del närmare undersöka vilken omfattning regeringsformens och

Europakonventionens egendomsskydd har.

 Kammarkollegiet och Stiftelserna anser att den redovisning av gällande rätt

som görs i promemorian avseende permutation av stiftelseförordnanden som

meddelats av offentliga rättssubjekt är felaktig i vissa delar.

Remissinstanserna anser framför allt att rättsläget är klart på några punkter

där det i promemorian anges finnas en osäkerhet om innebörden av gällande rätt.

De nämnda remissinstanserna hävdar att det är helt klart att gällande rätt

innebär att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsättning för

permutation och att detta gäller oavsett om stiftelsen bildats av en enskild

eller av ett offentligt rättssubjekt. Stiftelserna anser vidare att det

uttalande av Henrik Hessler som återges i promemorian, att möjligheten att

genomföra permutation torde vara mer vidsträckt vid stiftelser som har grundats

med allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer, inte

kan utgöra grund för att påstå att promemorieförslaget överensstämmer med

gällande rätt.

 Som tidigare anförts synes i permutationspraxis - både före och efter

permutationslagens tillkomst - den principen ha upprätthållits att stiftel-

sestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna komma till

stånd. Det finns dock inte någon bestämmelse om detta i permutationslagen. Det

är klart att andra än styrelsen, t.ex. stiftaren, är behöriga att ansöka om

permutation. I permutationslagens förarbeten sägs i frågan endast att om ansökan

gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör beredas tillfälle att

yttra sig i ärendet. I litteraturen har anförts att kravet på styrelsens

medverkan främst tycks ha tillkommit för att tillgodose önskemål av

administrativ karaktär. Vidare har i litteraturen anförts kritik mot att låta en

ansökningsrätt vara beroende av om annan samtycker till ansökan (se Lennart

Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 112).

 Enligt regeringens mening kan det ifrågasättas om den icke lagfästa principen,

att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsättning för permutation,

växt sig så stark och dessutom bärs upp av så starka sakskäl att den inte under

några förhållanden kan frångås. Det är fullt möjligt att föreställa sig fall där

det vore från rättslig synpunkt ohållbart att upprätthålla principen. Antag

t.ex. att stiftaren ansöker om permutation av en föreskrift i

stiftelseförordnandet om stiftelsens ändamål. Stiftaren anför som skäl för

permutation att ändamålsföreskriften på grund av ändrade förhållanden kommit att

strida mot hans avsikt (jfr 1 § andra stycket permutationslagen). Stiftaren

styrker också sitt påstående genom att lägga fram utredning. De förutsättningar

för permutation som lagen uppställer är sålunda uppfyllda. Stiftelsens styrelse

bereds tillfälle att yttra sig över ansökan och avstyrker bifall utan att ange

något sakligt skäl för det. - Det är naturligtvis möjligt att tänka sig fall där

frågan om betydelsen av styrelsens medverkan är mer svårbedömd än i det nu

angivna exemplet.

 Det är en självklarhet att Henrik Hesslers uttalande, att möjligheten att

genomföra permutation är mer vidsträckt vid stiftelser som har grundats med

allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskild, inte utgör

tillräcklig grund för att säkert kunna påstå att promemorieförslaget

överensstämmer med gällande rätt. Detta görs inte heller i promemorian. I

promemorian dras i stället den slutsatsen att rättsläget är osäkert och att det

inte ens är säkert att förslaget ger större möjligheter till permutation än vad

som är fallet enligt gällande rätt.

 Det är en mycket svår och omfattande uppgift att genom undersökningar av

permutationspraxis försöka närmare fastställa gällande rätt i fråga om

förutsättningarna för permutation vid stiftelser som bildats av offentliga

rättssubjekt. I fråga om praxis i permutationsärenden finns praxisöversikter

avseende enstaka år i prop. 1972:8 bilaga 1 s. 35 f. (vissa regeringsbeslut från

år 1968) och i Mikael[REDACTED_EFTERNAMN], Några anteckningar om praxis i

permutationsärenden, FT 1974 s. 172 f. (vissa beslut av Kammarkollegiet från år

1973). I betänkandet Generell permutation av donationsbestämmelser (SOU 1984:60)

presenteras ett urval av regeringens och Kammarkollegiets beslut angående

permutation under perioden från permutationslagens ikraftträdande den 1 juli

1972 fram till den 1 januari 1984 (se s. 163 f.). Viss redovisning av praxis

finns också i Lennart Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989

s. 120 f. De praxisöversikter som finns är emellertid långt ifrån heltäckande.

 Enligt regeringens mening är det inte nödvändigt att i detta lagstift-

ningsärende göra en omfattande genomgång av praxis. Det är för övrigt inte ens

säkert att en sådan genomgång skulle ge ett säkrare svar på frågan om den

närmare innebörden av gällande rätt.

 Mot denna bakgrund gör regeringen samma bedömning som görs i promemorian, dvs.

att rättsläget är osäkert på flera punkter och att det därför är nödvändigt att

närmare undersöka vilken omfattning bestämmelserna om egendomsskydd har.

 Det bör dock redan här påpekas att regeringens förslag på en för frågan om

egendomsskydd viktig punkt skiljer sig från förslaget i promemorian och i

lagrådsremissen. Som framgått i avsnitt 6 föreslår regeringen inte några

särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som

avser stiftelsens ändamål. Denna inskränkning av lagförslaget får naturligtvis

betydelse även för frågan om förslagets förenlighet med bestämmelserna om

egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. En ändring av

förvaltningsföreskrifterna för en äldre stiftelse kan visserligen innebära ett

ingrepp i stiftelsernas bestämmanderätt över stiftelseegendomen, men det torde

stå helt klart att ett sådant ingrepp allmänt sett måste bedömas som mindre all-

varligt än en ändring av stiftelsens ändamål.

Betydelsen av regeringsformen

Av betydelse i detta sammanhang är till en början de ändringar i regeringsformen

som gjordes i samband med inkorporeringen av Europakonventionen.

Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen har en ny

lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995. I propositionen uttalas att ändringen i

regeringsformen innebär en precisering av det egendomsskydd som

Europakonventionen anger. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket uttalar att

varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin

egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat

sådant förfogande . Men detta är enligt grundlagen tillåtet, om det krävs för

att tillgodose angelägna allmänna intressen; i så fall skyddas den enskilde

genom sin rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket. Någon annan

garanti ger inte grundlagsregeln, såvitt gäller lös egendom.

 Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket andra ledet avser fall då det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad . Som Lagrådet har

anfört torde bestämmelsen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad

avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte sådana typer av

rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta

egendom. Som Lagrådet vidare har påpekat tar det remitterade förslaget

uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska användningen av sådan mark eller

sådana byggnader som eventuellt kan ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär

att bestämmelsen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad saknar

intresse i sammanhanget.

 Frågan är till en början om en ändring av ett stiftelseförordnande för en

äldre stiftelse i enlighet med de föreslagna bestämmelserna utgör expropriation

eller annat sådant förfogande i regeringsformens mening.

 I promemorian anges att vad som avses med lagens regler om expropriativa

förordnanden är tvångsöverföring av annans egendom, inte bara föreskrifter om

dess användning. Motiven talar om tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som

innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten (se bl.a. prop.

1993/94:117 s. 49). Det står enligt promemorian klart att man genom en ändring

av stiftelsens ändamål inte tar i anspråk stiftelseförmögenheten; den behålls av

stiftelsen. Än mindre kan enligt promemorian ett sådant ianspråktagande anses

förekomma, om man bara ändrar förvaltningsföreskrifterna.

Vissa närliggande frågor har berörts av Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] i Ersättning vid

offentliga ingrepp I (1986). I ett sammanhang diskuteras om regeln i 2 kap. 18 §

regeringsformen (i äldre utformning) var tillämplig beträffande övergång av

bestämmanderätt: den enskilde ägaren behåller rätten till egendomens avkastning

och nyttjande, men rätten att bestämma över den tilläggs det allmänna eller

något annat enskilt rättssubjekt än ägaren; det skulle alltså inte vara fråga om

bara en inskränkning utan också om en överföring av rådigheten. Enligt Bertil
[REDACTED_EFTERNAMN] är likheten med expropriativa förfoganden mera påtaglig i dessa fall

än vid rådighetsinskränkning; om den överflyttade bestämmanderätten var att

betrakta som egendom i grundlagens mening, kan ersättningsgarantin i paragrafen

bli tillämplig. Efter en diskussion av olika fall kommer Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] fram

till att, åtminstone när staten eller kommunen skaffar sig aktiemajoriteten i

ett företag eller tillsätter majoriteten av styrelseledamöter, det är tänkbart

att förfogandet likställs med expropriation, varvid dock det bör krävas

åtminstone att det är rätten att råda över egendomen i förvärvssyfte som

överförs; i annat fall kunde man knappast tala om vinning på det allmännas sida,

och då är skillnaden mot expropriation påtaglig. Man skulle alltså kräva en

förmögenhetsöverföring. Som jämförelse nämns ett norskt pleniavgörande (Norsk

rettstidende 1979 s. 572) där aktieägarna fråntogs bestämmanderätten över

affärsbankernas drift; detta ansågs som expropriation enligt norsk rätt. Det

påpekas dock att den norska rätten inte överensstämde med den svenska. (A.a. s.

110 f.)

 I ett annat sammanhang behandlas återkrav av en förmån som ett enskilt

rättssubjekt har fått av det allmänna på den grund att den tidigare överföringen

får anses oriktig enligt vissa allmänna värderingar eller från politisk

synpunkt; åtgärden går åter, fast den från början varit laglig. Som exempel

nämns bl.a. att återgång av överförd egendom kan aktualiseras efter ett

regeringsskifte eller möjligen efter ett maktskifte i en kommun; medlen kan

t.ex. ha tilldelats en stiftelse eller en organisation som tidigare makthavande

av politiska eller andra ideologiska skäl velat gynna men som de nuvarande tar

avstånd ifrån. Om den tidigare överföringen varit (uppenbart) grundlagsstridig,

verkar det enligt Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] inte otänkbart att en lagstiftning om

återgång från enskilda kan godtas, men i övrigt skulle det inte vara möjligt att

återställa egendom till tidigare ägare utan kompensation enligt 2 kap. 18 §

regeringsformen. (A.a. s. 138 f.)

 I sammanhanget kan nämnas att Fri- och rättighetskommittén, närmast på tal om

bostadsförvaltningslagen (1977:792) och den nu upphävda bostadssaneringslagen

(1973:351), ansett att det möjligen finns anledning ifrågasätta om inte ett

överflyttande av bestämmanderätten i vissa fall utgör ett ingrepp i annans

egendom som borde medföra att 2 kap. 18 § regeringsformen blir tillämplig.

Kommittén framhöll emellertid att ingen av de nämnda lagarna avsåg ett

fullständigt överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen

ansetts förenliga med grundlagsregeln. (SOU 1993:40 Del A s. 64 f.)

I promemorian påpekas att varken i Bertil Bengtssons framställning eller i något

annat sammanhang den situation som detta lagstiftningsärende berör synes ha

uppmärksammats. Att ändamålet med en stiftelse förändras framstår visserligen

som ett mera vittgående ingrepp än att bara rätten att bestämma över stiftelsen

överförs. En ändring av stiftelseändamålet kan ju innebära att stiftelsen helt

ändrar karaktär och inriktning. Det finns dock enligt promemorian inte något

stöd för att en ändring av stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig

med ett expropriativt förordnande. I promemorian anförs att skillnaden vid en

jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig: en ändring av

stiftelseändamålet lämnar stiftelsens förmögenhet orörd, och ändringen innebär

inte någon direkt ekonomisk vinning för staten. Att ändringen kan medföra en

nackdel för vissa destinatärer och en fördel för andra innebär enligt

promemorian inte någon sådan överföring som grundlagen avser.

 Enligt promemorian talar därför vägande skäl mot att en ändring i fråga om

stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett expropriativt

förfogande och omfattas av de särskilda reglerna i 2 kap. 18 § första och andra

stycket regeringsformen.

 Vad angår ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, torde

den enligt promemorian sakna betydelse i sammanhanget även om åtgärden skulle

likställas med expropriation. En ändring av stiftelsens ändamål lämnar ju

stiftelseförmögenheten orörd. Om någon ekonomisk skada för stiftelsen lär alltså

enligt promemorian inte bli tal.

 Promemorians bedömning är således att de beslut som kan fattas med stöd av de

föreslagna bestämmelserna inte utgör sådana expropriativa förfoganden som avses

i regeringsformen.

 Som tidigare framgått anser flera remissinstanser att förslaget i promemorian

inte är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen.

 Kammarkollegiet anser att en ändring av stiftelseändamålet innebär att

stiftelseförmögenheten tas i anspråk. Kammarkollegiet anför att eftersom

stiftelser har en annan karaktär än andra juridiska personer, egendomsbildningen

inte kan jämföras med en äganderätt där man har fri rådighet och

dispositionsrätt. Äganderätten för en stiftelse är enligt Kammarkollegiet helt

knuten till ändamålet. Även om förmögenheten formellt finns kvar i stiftelsen,

innebär ett upphävande av det ursprungliga ändamålet att staten förfogar över

egendomen på ett sätt som är jämförbart med förfogande över äganderätt.

 Stiftelserna anför att de åtgärder som kommer att kunna vidtas om lagförslaget

genomförs framstår som betydligt mera långtgående än de fall som Bertil
[REDACTED_EFTERNAMN] diskuterar och som refererats ovan. Stiftelserna anför vidare att

Bertil Bengtssons uttalanden gjordes vid en tidpunkt (år 1986) då det var

klarlagt att rena rådighetsinskränkningar inte omfattades av 2 kap. 18 §

regeringsformen. Regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd omfattar numera

rådighetsinskränkningar. Eftersom Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] tidigare ansåg att det var

mer sannolikt att sådana åtgärder som var mindre långtgående än de i

promemorieförslaget borde omfattas av bestämmelserna om egendomsskydd än rena

rådighetsinskränkningar, betyder detta enligt Stiftelserna att överfört till

dagens förhållanden de föreslagna åtgärderna tveklöst omfattas av 2 kap. 18 §

regeringsformen.

 Stiftelserna anser att det inte finns någon skillnad mellan lagförslaget och

det fallet att staten exproprierar stiftelseförmögenheter. Enligt stiftelserna

uppnår regeringen samma effekt som vid en expropriation, eftersom lagförslaget

ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera

användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott.

Stiftelserna anför också att mot bakgrund av vad som förevarit innan

lagförslaget presenterades det är uppenbart att regeringen genom förslaget avser

att kompensera sig för de besparingar som görs inom den offentliga sektorn; det

är därför enligt Stiftelserna omöjligt att med framgång påstå att förslaget inte

innebär någon ekonomisk vinning för staten. Mot denna bakgrund anser

Stiftelserna det klarlagt att ett så långtgående ingrepp som det kan bli fråga

om genom förslaget är ett sådant expropriativt förfogande som avses i 2 kap.

18 § regeringsformen.

 Stiftelserna anför vidare att det resonemang som förs i promemorian också kan

föras avseende stiftelser som bildats av enskilda. Och om resonemanget är

riktigt skulle det enligt Stiftelserna betyda att grundlagen inte hindrar att

regeringen på motsvarande sätt skaffar sig ett bestämmande inflytande över envar

av de stiftelser som bildats av enskilda. Stiftelserna menar att detta exempel

klargör att den argumentation som förs i promemorian inte är riktig. Sveriges

advokatsamfund åberopar samma exempel och anför att det visar att bedömningen i

promemorian inte kan godtas.

 Lagrådet anför att det står klart att regeringen med stöd av de i lag-

rådsremissen föreslagna bestämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om

såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Lagrådet

anför vidare att regeringen inom de ramar som anges i bestämmelsen kan skaffa

sig kontroll över hur stiftelsens tillgångar används. Även om stiftelseändamålet

inte kan ändras så att stiftelsens avkastning tillfaller staten, kan

stiftelsemedlen enligt Lagrådet dirigeras så att de indirekt blir till nytta för

statskassan, exempelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha

bekostats av staten. Enligt Lagrådets mening är det dock tveksamt om denna nytta

för statskassan innebär att det kan anses ha uppstått en sådan

förmögenhetsöverföring som bör krävas för att det skall vara fråga om en

expropriation eller ett därmed likställt förfarande.

 Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det remitterade

förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att det inte

föreligger någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen. Lagrådet anför

vidare att saken emellertid måste bedömas som tveksam och att redan detta kan

åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs.

 En grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets

grundlagsenlighet måste enligt regeringens mening vara att det inte gör det

möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten

eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att avstå egendom på sätt som

anges i 2 kap. 18 § första stycket. Den nyligen tillkomna grundlagsregeln måste

här tolkas efter sin ordalydelse. Regeringen delar också promemorians

uppfattning att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är

påtaglig och skillnaden blir än mer påtaglig när förslaget inte omfattar

ändringar av stiftelsens ändamål. Skillnaden visar sig inte minst genom att det

är svårt att tänka sig något fall där en stiftelse skulle kunna lida en

ekonomisk förlust genom ett permutationsbeslut enligt den föreslagna regeln.

 Det förhållandet att det införts en grundlagsfäst rätt till ersättning för

rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kan inte gärna anses ha

förändrat rättsläget när det gäller grundlagsskyddet för övriga typer av egendom

(jfr SOU 1993:40 s. 90 f. och 234 samt prop. 1993/94:117 s. 49). Regeringen

delar därför inte Stiftelsernas uppfattning att grundlagsändringen skulle ha en

inverkan på bedömningen av förevarande lagförslags grundlagsenlighet. - Vad

gäller de speciella fall som Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] diskuterar och som refererats

ovan, kan för övrigt noteras att Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] uttalat att

promemorieförslaget inte lär innebära något expropriativt förfogande i

grundlagens mening (se Bertil[REDACTED_EFTERNAMN], Grundlagen och fastighetsrätten, 1996,

s. 26 not 2).

 Regeringen delar inte heller Stiftelsernas uppfattning att förslaget ger

regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera

användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Av

betydelse vid den bedömningen är de begränsningar som ligger inbyggda i själva

lagförslaget, särskilt med de modifieringar regeringen föreslår. Vidare framgår

av redogörelsen i avsnitt 6 om förslagets inverkan på de statliga stiftelsernas

civilrättsliga ställning att stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa

stiftelserättsliga grundsatser i inte obetydlig utsträckning begränsar

regeringens handlingsfrihet.

 Det förhållandet att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter att

åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering kan enligt regeringens

mening inte göra det befogat att tala om en vinning för staten och det kan

inte heller påverka bedömningen av förslagets grundlagsenlighet.

 Regeringen delar inte Stiftelsernas och Advokatsamfundets uppfattning att det

resonemang som förs i promemorian utan vidare kan överföras till ett motsvarande

förslag som tar sikte på stiftelser som bildats av enskilda. Frågan om ett

lagförslag som det förevarande är grundlagsenligt bör enligt regeringens mening

avgöras utifrån en helhetsbedömning där en grundläggande utgångspunkt

visserligen är att stiftelsen behåller äganderätten till egendomen, men där även

andra omständigheter skall kunna vägas in vid bedömningen av hur vittgående

ingreppet är. En sådan omständighet är att förevarande förslag handlar om för-

hållandet mellan stiftaren och stiftelsen, medan i remissinstansernas exempel

karaktären av angrepp utifrån är långt mera framträdande. Förutom att en

motsvarande reglering beträffande stiftelser som enskilda har bildat skulle vara

klart olämplig ur flera synvinklar, är det enligt regeringens mening alltså

fullt möjligt att en prövning av grundlagsenligheten i det fallet skulle få

motsatt utgång. Även om det skulle vara så att det utan vidare skulle vara

möjligt att överföra promemorians resonemang till stiftelser som enskilda har

bildat, innebär naturligtvis inte detta med nödvändighet att promemorieförslaget

är grundlagsstridigt. Slutsatsen skulle också kunna bli att

grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd är så utformad att den inte omfattar ett

fall som de allra flesta skulle betrakta som skyddsvärt. Det är inte särskilt

märkligt att det som staten får göra inte alltid sammanfaller med det som den

bör göra.

 Som framgått ovan har Lagrådet ansett att övervägande skäl talar för att det

remitterade förslaget inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser

om egendomsskydd. De eventuella tveksamheter som kan ha funnits kring frågan om

förslagets tillåtlighet enligt regeringsformen har enligt regeringens mening

undanröjts genom att förslaget i propositionen inskränkts så att det inte

omfattar ändringar av föreskrifter om stiftelsens ändamål.

 På grund av det anförda kommer regeringen till slutsatsen att beslut som kan

fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriativa

förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om

egendomsskydd.

Tillåtligheten enligt Europakonventionen

I fråga om det skydd för äganderätten som behandlas i Europakonventionens första

tilläggsprotokoll, artikel 1, gäller numera lagen (1994:1219) om den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Lagen innebär att Europakonventionen med de tillägg som gjorts bl.a.

i det första tilläggsprotokollet skall gälla som lag här i landet (prop.

1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och rskr. 1993/94:246). Och enligt 2 kap. 23 §

regeringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med Sveriges

åtaganden på grund av Europakonventionen. Lagen trädde i kraft den 1 januari

1995. Europakonventionen har år 1994 nyöversatts till svenska (se bet.

1994/95:KU5). I artikeln om egendomsskydd i Europakonventionen sägs följande:

 Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom.

Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de

förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.

 Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra

sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av

egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa

betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Vad angår de föreslagna bestämmelsernas tillåtlighet enligt Europakonventionen

har den aktuella typen av ingrepp i bestämmanderätten över egendom inte prövats

i något avgörande av Europeiska kommissionen eller Europeiska domstolen för

mänskliga rättigheter (Europadomstolen).

 Det är enligt promemorian mindre sannolikt att en ändring av stiftelse-

ändamålet, som inte berör stiftelseförmögenheten, skulle betraktas som ett

otillåtet egendomsberövande. Möjligen skulle den kunna uppfattas som en sådan

reglering av nyttjandet som avses i andra stycket i artikel 1 av

tilläggsprotokollet och som i regeringsformen bara motsvaras av bestämmelsen om

inskränkning av användningen av mark eller byggnad. I promemorian anförs att

lagändringen i vart fall torde ligga inom den margin of appreciation som

spelar så stor roll i Europadomstolens praxis just i dessa sammanhang (jfr Hans

Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 249 f.).

 Stiftelserna anser att promemorieförslaget innebär ett otillåtet egen-

domsberövande enligt Europakonventionens bestämmelser. Stiftelserna anser vidare

att om förslaget inte skulle uppfattas som ett egendomsberövande utan som en

reglering av nyttjandet, det i förevarande fall saknas sådana konkreta och

preciserade samhällsbehov som skulle kunna göra en sådan reglering tillåten.

 När det gäller att bedöma om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt

Europakonventionen gör i allt väsentligt samma omständigheter sig gällande som

vid prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt

2 kap. 18 § regeringsformen. Och enligt regeringens mening bör bedömningen bli

densamma, nämligen att förslaget inte innebär ett egendomsberövande. Som

tidigare anförts blir skillnaden vid en jämförelse med ett egendomsberövande än

mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål.

 Lagrådet anför att till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar

bestämmelserna i artikel 1 i Europakonventionens tilläggsprotokoll allt

nyttjande av egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Lagrådet

påpekar att det i artikeln dock anges att bestämmelserna inte inskränker en

stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att

bl.a. reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas

intresse . Med beaktande bl.a. av denna formulering finner Lagrådet att, i den

mån förslaget innebär en rätt för regeringen att bestämma över användningen av

stiftelsegendom, förslaget inte kan anses stå i strid med Europakonventionen.

Inte heller i övrigt utgör Europakonventionen enligt Lagrådets mening något

hinder mot att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning.

 I den inledande bestämmelsen i artikel 1 anges att varje fysisk eller juridisk

person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Enligt Europadomstolens

tolkning har denna bestämmelse om respekt för egendom, som saknar motsvarighet i

den svenska grundlagsregeln, en viss självständig betydelse utöver vad som i

övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där det inte är fråga om ett

egendomsberövande och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av

egendom i det allmännas intresse kan alltså ett visst ingrepp i äganderätten

ändå strida mot den allmänna bestämmelsen i första meningen av artikel 1 (se

Hans Danelius, a.a. s. 256 f.).

 Europadomstolen har tillämpat den nyss nämnda bestämmelsen bl.a. i fall där en

stat inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det

allmänna intresset. I de fall där Europadomstolen funnit att en stat brutit mot

bestämmelsen har omständigheterna varit väsentligt annorlunda än de som skulle

uppstå genom den föreslagna lagändringen.

 Stiftelserna anser att Europadomstolen vid en intresseavvägning mellan det

allmännas och den enskildes intresse troligen skulle uppfatta förslaget som

oproportionerligt, eftersom det innefattar ett långtgående samt ersättningslöst

ingrepp i stiftelsernas äganderätt. Stiftelserna anser därför att förslaget

innebär ett brott också mot den inledande bestämmelsen i artikel 1.

 Som tidigare framgått delar regeringen inte Stiftelsernas uppfattning när det

gäller omfattningen av förslagets inverkan på stiftelsernas ställning. Och

enligt regeringens mening är det med stor säkerhet så att Europadomstolen vid en

intresseavvägning skulle finna att förslaget inte innebär att Sverige inte

upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset.

Även vid denna bedömning skall beaktas att regeringens förslag är mindre

ingripande än promemorieförslaget.

 Sammanfattningsvis anser regeringen att inte heller Europakonventionen hindrar

att de föreslagna bestämmelserna skall kunna gälla även för äldre statliga

stiftelser.

8 Avvecklingen av äldre anslagsstiftelser

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens bedömning: Det bör inte införas några nya bestämmelser|

| för att göra det lättare att avveckla äldre statliga och kommunala|

| anslagsstiftelser. |

--------------------------------------------------------------------

 Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall det införas en ny

paragraf, 10 a §, i införandelagen. Förslaget innebär att föreskrifter i ett

stiftelseförordnande avseende en äldre stiftelse som har bildats av eller

tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får

utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas

genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. (Se

betänkandet Former för statlig verksamhet SOU 1994:147 s. 19 och 99 f., jfr

avsnitt 4.3.)

 Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av flertalet av de

remissinstanser som yttrar sig i frågan. Ett mindre antal är dock negativa till

förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma att innebära

betydande avsteg från stiftelselagen.

 Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare uttalat att vi delar

utredningens uppfattning att äldre anslagsstiftelser som har bildats av staten

eller en kommun bör omprövas (se prop. 1995/96:61 s. 13). Utredningens förslag

avser att göra det lättare att avveckla sådana stiftelser.

 Det lagförslag som utredningen lagt fram omfattar emellertid inte bara

anslagsstiftelser utan alla äldre stiftelser som har bildats av eller tillsam-

mans med offentliga rättssubjekt. Förslaget kommer därmed att omfatta även

statliga och kommunala stiftelser som inte är anslagsberoende. En del av dessa

stiftelser har betydande egendom. Det gäller bl.a. de stiftelser som har

inrättats med löntagarfondsmedel.

 I avsnitt 7 framhålls att en grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av

lagförslagets grundlagsenlighet är att det inte gör det möjligt att överföra

äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Om

utredningens förslag genomförs, skulle det emellertid bli möjligt att genom en

skriftlig överenskommelse mellan stiftaren och stiftelsen upphäva

stiftelseförordnandet, varvid stiftelseegendomen skall återgå till stiftaren.

 Enligt regeringens mening är det mot bakgrund av de överväganden som görs i

avsnitt 6 och 7 inte förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i

regeringsformen och Europakonventionen att i förening med de tidigare lämnade

förslagen genomföra också det förslag för att underlätta avveckling av äldre

statliga stiftelser som utredningen lagt fram.

 I avsnitt 6 och 7 framgår att regeringen inte föreslår några särskilda

permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats av en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun. Enligt regeringens mening medför emellertid

redan den omständigheten att utredningens lagförslag omfattar inte bara

anslagsstiftelser utan även kommunala stiftelser som kan ha betydande egendom,

att det uppstår en tveksamhet i frågan om utredningens förslag i alla delar är

förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd. Utredningens förslag bör därför

inte genomföras.

9 Förslagets kostnadseffekter

De föreslagna ändringarna innebär inte några stora avsteg från vad som redan

gäller. Det kan antas att förslaget inte kommer att medföra någon betydande

ökning av antalet förvaltningsärenden hos regeringen. Några remissinstanser

anser att det finns skäl att befara att statens kostnader kommer att öka genom

förslaget, eftersom det medför ökade möjligheter för fordringsägare att göra

staten ansvarig för stiftelsernas förpliktelser enligt reglerna om

ansvarsgenombrott. (Se närmare om dessa regler i avsnitt 4.3.) Ansvarsgenombrott

torde i och för sig kunna förekomma vid ett illojalt utnyttjande av

stiftelseformen. Enligt regeringens mening medför förslaget dock inte att risken

för ansvarsgenombrott ökar. Mot denna bakgrund finns det skäl att anta att

förslaget inte kommer att leda till några ökade kostnader för det allmänna.

10 Författningskommentar

Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)

6 kap.

4 a §

 I fråga om en stiftelse som har bildats av staten får regeringen även utan

styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett

enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår

sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9.

 Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket

utan ansökan.

Paragrafen är ny. Den ingår i 6 kap. stiftelselagen, som innehåller bestämmelser

om vilka förutsättningar som måste föreligga för att föreskrifter i

stiftelseförordnanden skall få ändras eller upphävas eller åsidosättas i

särskilt fall.

 Paragrafen gäller bara för stiftelser som har bildats av staten och den

innefattar ett undantag från principen i 1 § första stycket att det ytterst är

styrelsen eller förvaltaren som svarar för beslut om ändring m.m. av

stiftelseförordnandet. Den innehåller också undantag från de allmänna

förutsättningar som i materiellt hänseende måste vara uppfyllda för att en

föreskrift i ett stiftelseförordnande skall få ändras m.m. och som slås fast i 1

§ andra stycket.

 Av första stycket framgår att paragrafen endast är tillämplig på stiftelser

som har bildats av staten. Bestämmelserna gäller inte för stiftelser som har

bildats av eller tillsammans med ett annat offentligt rättssubjekt, såsom en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Bestämmelserna gäller inte heller

för stiftelser som har bildats av eller tillsammans med enskilda. Att enskilda

efter bildandet tillför medel till en stiftelse som staten ensam har bildat

medför självfallet inte att bestämmelserna förlorar sin tillämplighet.

 Av första stycket framgår också att paragrafen tar sikte på en prövning i ett

enskilt fall. Det är således inte möjligt att med stöd av paragrafen fatta

generella permutationsbeslut för flera stiftelser.

 Regeringen får ändra eller upphäva en föreskrift i ett stiftelseförordnande

även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke. Även om styrelsen eller

förvaltaren motsätter sig ändringen eller upphävandet får regeringen alltså

besluta om den. Styrelsen eller förvaltaren bör dock självfallet beredas

tillfälle att yttra sig i ärendet.

 Av första stycket framgår vidare att en ändring eller ett upphävande får ske

trots vad som sägs i 1 §. Det krävs således inte att de materiella

förutsättningarna för ändring m.m. som ställs upp i 1 § andra stycket

föreligger. Frågan om ändring eller upphävande får i stället avgöras efter en

allmän lämplighetsbedömning.

 Bestämmelserna gäller endast för ändring eller upphävande av föreskrifter i

ett stiftelseförordnande. Det är således inte möjligt att med stöd av

bestämmelsen i ett särskilt fall åsidosätta en föreskrift.

 Bestämmelsen gäller endast för permutation av föreskrifter i ett stiftel-

seförordnande som angår sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9

stiftelselagen, dvs. föreskrifter som i andra fall bara kan ändras m.m. efter

tillstånd av Kammarkollegiet. Det är således inte möjligt att med stöd av

förevarande paragraf besluta om ändring eller upphävande av en sådan

detaljföreskrift som styrelsen eller förvaltaren kan ändra m.m. utan tillstånd.

Det är inte heller möjligt att med stöd av paragrafen besluta om ändring eller

upphävande av föreskrifter som avser stiftelsens ändamål.

 I andra stycket anges de formella förutsättningarna för ändring eller

upphävande. Där föreskrivs att regeringen får pröva frågor om ändring eller

upphävande enligt första stycket utan ansökan. Regeringen kan sålunda

beträffande statliga stiftelser ta upp frågan om ändring eller upphävande ex

officio, dvs. utan att stiftelsens styrelse eller förvaltare begär det.

Förevarande paragraf hindrar dock inte att styrelsen eller förvaltaren

aktualiserar en ändring m.m. enligt de övriga bestämmelserna i 6 kap.

Sammanfattning av departementspromemorian Statliga och kommunala stiftelser -

Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska

beslut (Ds 1995:62)

I promemorian behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över stiftelser

som bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats genom bl.a. de

stiftelser som staten bildat med medel ur Allmänna pensionsfonden, medel som

härrör från avvecklingen av löntagarfonderna.

 I promemorian föreslås särskilda bestämmelser om ändring, upphävande eller

åsidosättande i särskilt fall av föreskrifter i stiftelseförordnanden för

stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig

kommun. Regeringen skall kunna ändra m.m. sådana föreskrifter trots att de

förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för ändring av enskildas

stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål

skall dock få ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna

intressen.

 De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)

 Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny

paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande

lydelse.

Ändring m.m. i fråga om statliga och kommunala stiftelser

4 a §

 I fråga om stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en

kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke

och trots vad som sägs i 1 §

 1. ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta sådana föreskrifter i

stiftelseförordnandet som inte avser stiftelsens ändamål, samt

 2. ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål, om det krävs för att tillgodose

angelägna allmänna intressen.

 När stiftelsen bildats av staten får frågor om ändring m.m. enligt första

stycket prövas utan ansökan. När stiftelsen bildats av en kommun, ett landsting

eller en kyrklig kommun prövas frågor om ändring m.m. på ansökan av stiftaren.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Statliga och kommunala

stiftelser - Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats

genom politiska beslut (Ds 1995:62) avgetts av Riksdagens ombudsmän,

Justitiekanslern, Göta hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Juridiska fakulteten

vid Uppsala universitet, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Juridiska

fakulteten vid Stockholms universitet, Sveriges lantbruksuniversitet,

Högskoleverket, Kammarkollegiet, Riksrevisionsverket, Statens kulturråd,

Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Sveriges advokatsamfund, Svenska

Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och

pastoratförbund, Helsingborgs kommun, Luleå kommun, Göteborgs och Bohus läns

landsting, Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk

forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskaps-

och kompetensutveckling, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning

och forskning, Stiftelsen Innovationscentrum, Stiftelsen framtidens kultur,

Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds

universitet, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till

Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola samt

Stiftelsen Högskolan i Jönköping.

 Stockholms kommun har beretts tillfälle att avge yttrande men avstått från att

yttra sig.

 Yttrande över promemorian har också avgetts av Stockholms Handelskammare,

Länsstyrelsen i Stockholms län och Svenska Kyrkans Centralstyrelse.

 Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning,

Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskaps- och

kompetensutveckling samt Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning

och forskning har givit in ett yttrande från[REDACTED_EFTERNAMN] &[REDACTED_EFTERNAMN] Advokatbyrå.

Advokatbyrån har i sin tur bifogat utlåtanden från juris doktor Joakim

Nergelius, professor Gunnar Bramstång, professor Michael Bogdan och doktoranden

Katarina[REDACTED_EFTERNAMN].

Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i

relevanta delar

Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser

Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i

stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser (äldre

stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas. Det är

emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är endast ett fåtal som

kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft.

 Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas.

 Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats av

eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelserna i 6 kap.

stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom skriftlig

överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmelse om detta bör tas

in i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Betänkandet innehåller

ett förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna bestämmelsen gäller även

för äldre stiftelser som bildats av eller tillsammans med en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun.

 Vid avvecklingen av en av staten bildad stiftelse skall - om den verksamhet

som stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses som ett statligt

åtagande - valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning av de principer som

redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså myndighet, aktiebolag och

ideell förening.

Lagförslaget i betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av

stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 a §,

av följande lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

10 a §

--------------------------------------------------------------------

 Föreskrifter i

 stiftelseförordnandet avseende en

 äldre stiftelse som bildats av

 eller tillsammans med staten, en

 kommun, ett landsting eller en

 kyrklig kommun, får utan hinder av

 bestämmelserna i 6 kap.

 stiftelselagen (1994:1220) ändras

 eller upphävas genom skriftlig

 överenskommelse mellan stiftarna

 och stiftelsen. Vad som anges i

 2-10 kap. stiftelselagen om före-

 skrifter i ett

 stiftelseförordnande skall därvid

 gälla även föreskrifter som har

 meddelats genom en sådan

 överenskommelse.

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttrande över delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU

1994:147) avgetts av Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen,

Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Riksskatteverket, Länsskattekontoret i Stockholms län, Bokföringsnämnden, Lunds

universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Mitthögskolan,

Forskningsrådsnämnden, Samhall AB, Stiftelsen Invandrartidningen, Statens

kulturråd, Kungliga Teatern AB, Musikaliska akademien, Stiftelsen Skansen,

Stiftelsen Riksutställningar, Stiftelsen Svenska filminstitutet, Svenska

språknämnden, Kommittén om kulturpolitikens inriktning (1993:03), Närings- och

teknikutvecklingsverket, Ingenjörsvetenskapsakademien, Stiftelsen Sveriges

Tekniska Attachéer, Kammarkollegiet, Stiftelsen Stockholm Environment Institute,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i

Västernorrlands län, Statens naturvårdsverk, Stiftelsen Chalmers tekniska

högskola, Stiftelsen Jordbrukets Forskningsinstitut, Utrikespolitiska

Institutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

 Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Statens invandrarverk, Riks-

antikvarieämbetet, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning,

Stiftelsen Edsbergs Musikinstitut, Stiftelsen för utvecklande av god

redovisningssed och Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén har avstått från att

yttra sig.

 Yttrande har också inkommit från FAR, SkogForsk, Nordiska Museet, Sveriges

Hembygdsförbund, Teatrarnas Riksförbund, Länsmuseernas Länssamarbetsråd och

Redovisningsrådet.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)

 Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny

paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande

lydelse.

--------------------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

--------------------------------------------------------------------

 Ändring m.m. i fråga om statliga

 och kommunala stiftelser

 4 a §

 I fråga om en stiftelse som

 har bildats av staten, en kom-

 mun, ett landsting eller en

 kyrklig kommun får regeringen

 även utan styrelsens eller

 förvaltarens samtycke och trots

 vad som sägs i 1 § i ett enskilt

 fall

 1. ändra eller upphäva före-

 skrifter i stiftelseförordnandet

 som angår sådana frågor som anges

 i 1 § första stycket 2-9, och

 2. ändra föreskrifter i

 stiftelseförordnandet om

 stiftelsens ändamål, om det krävs

 för att tillgodose angelägna

 allmänna intressen.

 Om stiftelsen har bildats av

 staten, får frågor om ändring

 eller upphävande enligt första

 stycket prövas utan ansökan. Om

 stiftelsen har bildats av en

 kommun, ett landsting eller en

 kyrklig kommun, skall frågor om

 ändring eller upphävande prövas på

 ansökan av stiftaren.

 Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-06-04

Närvarande: justitierådet Staffan[REDACTED_EFTERNAMN], f.d. presidenten i Försäk-

ringsöverdomstolen Leif[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Leif Lindstam.

Enligt en lagrådsremiss den 23 maj 1996 (Justitiedepartementet) har regeringen

beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i

stiftelselagen (1994:1220).

 Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats[REDACTED_EFTERNAMN].

 Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

I lagrådsremissen föreslås att det i stiftelselagen skall föras in särskilda

bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden

för stiftelser som har bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en

kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter

trots att de förutsättningar som stiftelselagen annars ställer upp för ändring

av föreskrifter i stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om

stiftelsens ändamål skall dock inte få upphävas och de skall få ändras endast om

det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

 De föreslagna ändringarna i stiftelselagen har aktualiserats främst genom de

stiftelser som staten har bildat med medel som har överförts från Allmänna

Pensionsfonden och som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Det

framhålls i remissprotokollet att man, när det gäller stiftelser inrättade av

det allmänna, bör ta hänsyn också till det starka offentliga intresset av att

förvaltningen sker enligt riktlinjer som är utformade med respekt för

demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen

rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är

det enligt remissprotokollet otillfredsställande att ansvariga demokratiska

institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske

obegränsad tid framåt.

 Till grund för det remitterade förslaget ligger promemorian (Ds 1995:62)

Statliga och kommunala stiftelser, som har blivit föremål för remissbehandling.

Det aktuella förslaget överensstämmer i allt väsentligt med promemorieförslaget.

 Under remissbehandlingen utsattes promemorieförslaget för en omfattande

kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att förslaget inte var förenligt med

bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. Det

ansågs dock allmänt att de problem som rörde egendomsskyddets omfattning bara

uppstod i fråga om äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före

ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna. När det gäller framtida

stiftelser påpekades emellertid från en del håll bl.a. att förslaget skulle leda

till att det uppkom en särskild stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att

detta i sin tur skulle föra med sig en osäkerhet om vad som gäller för dessa

stiftelser i civilrättsligt hänseende.

 Bestämmelser om egendomsskydd finns i 2 kap. 18 § regeringsformen. I

paragrafens första stycke sägs att varje medborgares egendom är tryggad genom

att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon

enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för

att tillgodose angelägna allmänna intressen.

 I remissprotokollet understryks att det framlagda förslaget inte gör det

möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten

eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att avstå egendom på det sätt

som anges i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Det påpekas också i

remissprotokollet att grundlagsbestämmelsen beträffande inskränkningar i rätten

att använda egendom är begränsad till mark eller byggnad. Slutsatsen är enligt

remissprotokollet att beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna

bestämmelserna inte utgör expropriativa förfoganden och att förslaget är

förenligt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd.

 Regler om skydd för äganderätten finns också i Europakonventionens första

tilläggsprotokoll, artikel 1. Det talas där bl.a. om egendomsberövande och om

inskränkningar i rätten att nyttja egendom.

 Vid bedömningen av om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt

Europakonventionen gör sig, enligt vad som framhålls i remissprotokollet, i allt

väsentligt samma omständigheter gällande som vid prövningen av om förslaget

innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Det

innebär att det inte är fråga om något egendomsberövande. I remissprotokollet

framhålls också att Europadomstolen vid en intresseavvägning med stor säkerhet

skulle finna att förslaget inte innebär att Sverige inte har upprätthållit en

rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset.

 När det gäller de statliga och kommunala stiftelsernas civilrättsliga

ställning sägs i remissprotokollet att det är en ofrånkomlig följd av förslaget

att dessa stiftelser kommer att i vissa hänseenden vara mindre självständiga i

förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Det bestrids

emellertid att det beträffande de angivna stiftelserna skulle uppstå

rättsosäkerhet av sådan betydelse att det skulle hindra förslagets genomförande.

 Lagrådet vill inledningsvis uttala förståelse för de rättspolitiska skäl som

ligger bakom det remitterade förslaget. Även om åtgärder kan behöva vidtas, är

det emellertid självklart att åtgärderna inte får stå i strid med

regeringsformen eller Europakonventionen. Vidare måste ändringar i

stiftelselagen vara förenliga med det stiftelserättsliga systemet i stort.

 När det först gäller förslagets grundlagsenlighet konstaterar Lagrådet att,

som har framhållits i remissprotokollet, de föreslagna bestämmelserna inte gör

det möjligt för regeringen att föra över äganderätten beträffande stiftelsernas

förmögenhet till staten eller till någon annan. Så långt uppstår - åtminstone

formellt sett - inte någon konflikt med bestämmelserna i 2 kap. 18 §

regeringsformen.

 Det står emellertid klart att regeringen med stöd av de föreslagna be-

stämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om såväl en stiftelses

förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Inom de ramar som anges i

bestämmelserna kan regeringen skaffa sig kontroll över hur stiftelsens

tillgångar används. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att

stiftelsernas avkastning direkt tillfaller staten, kan stiftelsemedlen dirigeras

så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de

används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten.

 Frågan i vad mån rådighetsinskränkningar och liknande åtgärder beträffande

viss egendom faller under 2 kap. 18 § regeringsformen har i litteraturen

diskuterats av bl.a. Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] (Ersättning vid offentliga ingrepp 1 s.

110 ff.). Det är emellertid att märka att Bengtssons uttalanden avsåg lagrummet

i dess lydelse år 1986. Vid den tidpunkten tog lagrummet endast sikte på fall då

egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande .

 Enligt[REDACTED_EFTERNAMN] omfattades en ren rådighetsinskränkning inte av 2 kap. 18 §

(jfr Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 136). Det var emellertid enligt

Bengtssons uppfattning inte uteslutet att tillämpa lagrummet i fall då det var

fråga om en övergång av bestämmanderätten beträffande viss egendom, dvs. då

rätten att vidta positiva åtgärder med egendomen överfördes till det allmänna.

För att förfogandet skulle likställas med expropriation torde man dock enligt
[REDACTED_EFTERNAMN] böra kräva åtminstone att det var rätten att råda över egendomen i

förvärvssyfte som överfördes och att det alltså gjordes en vinning på det

allmännas sida.

 Frågor om rådighetsinskränkningar och deras förhållande till grundlagen togs

också upp av Fri- och rättighetskommittén i betänkandet SOU 1993:40. Kommittén

konstaterade där (bet. del A s. 64 f.) att en ren rådighetsinskränkning inte

föll under 2 kap. 18 § regeringsformen. Det kunde däremot, ansåg kommittén,

möjligen finnas anledning att ifrågasätta om inte ett överflyttande av

bestämmanderätten i vissa fall utgjorde ett sådant ingrepp i annans egendom som

borde medföra att lagrummet blev tillämpligt. Som exempel på lagar som kunde

medföra att en person fråntogs bestämmanderätten över egendom nämnde kommittén

bostadssaneringslagen (1973:531) och bostadsförvaltningslagen (1977:792).

Kommittén konstaterade dock att ingen av dessa lagar avsåg ett fullständigt

överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen hade ansetts

förenliga med 2 kap. 18 § regeringsformen.

 Som tidigare nämnts är det tänkbart att stiftelseegendom med stöd av de nu

föreslagna bestämmelserna kan komma att användas på ett sätt som är till nytta

för statskassan. Det kan hävdas att rekvisitet att vinning skall ha uppstått för

det allmänna därmed är uppfyllt. Enligt Lagrådets mening är det dock tveksamt om

det kan anses ha uppstått en sådan förmögenhetsöverföring som bör krävas för att

det skall vara fråga om en expropriation eller ett därmed likställt förfarande.

Att en ändring av stiftelseändamålet kan medföra en ekonomisk nackdel för vissa

destinatärer och en fördel för andra kan också svårligen betecknas som en sådan

överföring av egendom som 2 kap. 18 § regeringsformen avser.

 Som framgår av den tidigare redogörelsen är 2 kap. 18 § regeringsformen i sin

nuvarande lydelse tillämplig inte bara på expropriation och annat sådant

förfogande utan också på fall då det allmänna inskränker användningen av mark

och byggnad . Regeln om inskränkning i användningen av mark och byggnad torde

avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte sådana typer av

rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta

egendom (se prop. 1993/94:117 s. 48 f.). I sitt arbete Grundlagen och

fastighetsrätten (s. 25 f.) har Bertil[REDACTED_EFTERNAMN] uttalat att lagtexten och

motivuttalandena inte tyder på att äganderätten skyddas i andra avseenden än

paragrafen behandlar. Detta innebär enligt[REDACTED_EFTERNAMN] att det inte förefaller

möjligt att åberopa 2 kap. 18 § regeringsformen exempelvis mot lagstiftning som

ger det allmänna visst inflytande över enskilda stiftelser. Enligt[REDACTED_EFTERNAMN] är

det i sådana fall fråga om en sorts rådighetsinskränkning beträffande lös

egendom.

 Den nu föreslagna möjligheten för regeringen att beträffande vissa stiftelser

ändra stiftelseändamålet tar uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska

användningen av sådan mark eller sådana byggnader som eventuellt kan ingå i

stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmelsen i 2 kap. 18 §

regeringsformen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad saknar

intresse i sammanhanget.

 Det kan anmärkas att[REDACTED_EFTERNAMN] i arbetet Grundlagen och fastighetsrätten

(s. 26 not 2) har berört den promemoria som ligger till grund för det aktuella

lagförslaget och därvid uttalat att promemorieförslaget inte lär innebära något

expropriativt förfogande i grundlagens mening.

 Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det remitterade

förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att det inte

föreligger någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen. Saken måste

emellertid bedömas som tveksam. Redan detta kan åberopas som ett skäl mot att

förslaget genomförs.

 Till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar bestämmelserna i

artikel 1 i Europakonventionens tilläggsprotokoll allt nyttjande av egendom,

alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Det anges dock i artikeln att

bestämmelserna inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning

som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av egendom i

överensstämmelse med det allmännas intresse . Med beaktande bl.a. av denna

formulering finner Lagrådet att, i den mån förslaget innebär en rätt för

regeringen att bestämma över användningen av stiftelsegendom, förslaget inte kan

anses stå i strid med Europakonventionen. Inte heller i övrigt utgör

Europakonventionen enligt Lagrådets mening något hinder mot att det remitterade

förslaget läggs till grund för lagstiftning.

 Något som emellertid väcker betänkligheter är de skillnader i regelsystemet

som kommer att finnas mellan olika typer av stiftelser, om förslaget genomförs.

De regler som föreslås i fråga om statliga och kommunala stiftelser avviker på

väsentliga punkter från de principer som i dag gäller på stiftelseområdet.

 För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stif-

telselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att varaktigt

förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål . Av

förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106) framgår att det inte

bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av stiftaren angivna ändamålet

som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för regeringen att förändra

stiftelseändamålet som följer av remissförslaget stämmer dåligt med kravet på

varaktighet.

 De nuvarande bestämmelserna om permutation i 6 kap. 1 § stiftelselagen innebär

att föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras bara i klara undantagsfall.

Kammarkollegiets remissyttrande ger också vid handen att praxis när det gäller

tillstånd till permutation är restriktiv. Till detta kommer att, enligt en

särskild bestämmelse i 6 kap. 1 § tredje stycket stiftelselagen, man vid ändring

av föreskrifter om stiftelsens ändamål så långt möjligt skall beakta vad som kan

antas ha varit stiftarens avsikt.

 Någon regel motsvarande den sist angivna föreslås inte när det gäller den

föreslagna rätten för regeringen att ändra stiftelseändamål. Däremot har

lagförslaget försetts med den spärren att en förändring av stiftelseändamålet

får ske bara om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen .

Samma formulering finns i 2 kap. 18 § regeringsformen när det gäller

förutsättningarna för expropriation och därmed likställda förfaranden. Uttrycket

 angelägna allmänna intressen är emellertid tämligen obestämt. I förarbetena

till regeringsformen (prop. 1993/94:117 s. 48) har gjorts vissa uttalanden om

uttryckets innebörd. Det är emellertid tveksamt om vad som sägs där har någon

relevans för den nu föreslagna lagstiftningen.

 I remissprotollet ges inte något enda exempel på vilka angelägna allmänna

intressen som det kan bli fråga om, frånsett ett uttalande om att förslaget

bl.a. kommer att öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad

forskningsfinansiering . Det framhålls i remissprotokollet att det enligt

regeringens mening inte är lämpligt att i detta lagstiftningsärende försöka

närmare precisera innebörden av uttrycket.

 Sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen

att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är bildade av offentliga

rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de

flesta andra stiftelser. Det framgår av remissprotokollet att en sådan följd är

avsedd. Det framhålls också att följden är ofrånkomlig, om man vill säkra det

allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska

beslut. Enligt Lagrådets mening kan det emellertid hävdas att lagförslaget

innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer. Som

har påpekats av en del remissinstanser kan det rentav ifrågasättas om stiftelser

bildade av offentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under

stiftelselagens stiftelsebegrepp (jfr prop. 1993/94:9 s. 104).

 Till stöd för lagförslaget uttalas i remissprotokollet att stiftelser som är

bildade av staten eller en kommun med allmänna medel redan nu i åtskilliga

hänseenden är underkastade andra regler än sådana som har bildats av enskilda

personer. Bl.a., sägs det, torde möjligheten att genomföra permutation vara mera

vidsträckt. I sammanhanget hänvisas till ett uttalande av Henrik Hessler i

arbetet Om stiftelser (s. 495 f.).

 Under remissbehandlingen har det från flera håll ifrågasatts om Hesslers

uttalande bör tillmätas en sådan betydelse som har gjorts i motiven till det

framlagda förslaget. Det har påpekats att Hessler i sitt arbete i allt

väsentligt har lämnat frågor rörande offentliga stiftelser åt sidan.

Kammarkollegiet har i sitt remissyttrande anfört att, enligt kollegiets

erfarenhet, regeringen när det gäller de offentligt bildade stiftelserna har

följt samma principer som gäller för ändringar enligt bestämmelserna i

permutationslagen, nämligen att ändamålet inte skall ändras om styrelsen eller

förvaltaren inte kan visa att ändamålet inte går att tillämpa.

 Det remitterade förslaget är i allt väsentligt motiverat av en önskan att

åstadkomma en förändring avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Som förslaget

är utformat kommer det emellertid att gälla även andra stiftelser som är bildade

av staten, liksom alla kommunala stiftelser.

 I remissprotokollet har inte gjorts någon närmare analys beträffande behovet

av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forsk-

ningsstiftelserna. Inte heller innehåller remissprotokollet någon diskussion

rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av

stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser.

 Även när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting

eller en kyrklig kommun är motiven för de föreslagna bestämmelserna

bristfälliga. Kommunförbundet har i sitt remissvar framhållit att det inte finns

något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera en statlig

kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar. Enligt Landstingsförbundet

är det av grundläggande betydelse, om man vill diskutera förslaget beträffande

kommunalt inrättade stiftelser, att veta om och i så fall hur många och vilken

typ av stiftelser det kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur

promemorian.

 Som tidigare framhållits har Lagrådet i och för sig förståelse för de

rättspolitiska skäl som ligger bakom den föreslagna lagstiftningen. Enligt

Lagrådets mening är emellertid de invändningar som kan anföras mot

remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund för

lagstiftning. Vill man komma till rätta med de missförhållanden som man anser

föreligga, bör alltså andra vägar prövas.

 Vilka alternativ som skulle kunna vara lämpliga saknar Lagrådet möjlighet att

bedöma. Under remissbehandlingen har emellertid förts fram den tanken att man -

åtminstone tills vidare - skulle nöja sig med att genomföra bestämmelsen i

6 kap. 4 a § första stycket punkt 1 och alltså begränsa regeringens möjligheter

att påverka stiftelseförordnanden till att avse sådana frågor som anges i 6 kap.

1 § första stycket 2-9. Enligt Lagrådets uppfattning kan denna möjlighet vara

värd att pröva närmare.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser.