Regeringens proposition

2000/01:84

Kommunal uppdragsverksamhet

Prop.

2000/01:84

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 22 mars 2001

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Britta[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att den försöksverksamhet som i dag pågår enligt lagen

(1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) skall

pågå ytterligare tre år, dvs. till utgången av år 2005. I försökslagen

preciseras också det nuvarande villkoret om särredovisning på så sätt att i

bolagens årsredovisning skall upplysningar om intäkterna, kostnaderna och

resultatet av uppdragsverksamheten lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 §

årsredovisningslagen (1995:1554). Denna lagändring föreslås träda i kraft den 1

januari 2002.

Vidare gör regeringen den bedömningen att det för närvarande inte finns

anledning att utvidga försöksverksamheten till att omfatta annan kommunal

verksamhet.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Lagtext 4

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med

rätt för kommunala aktiebolag

att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen

(1998:490) 4

2.2 Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om

försöksverksamhet med rätt för kommunala

 aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss

 trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) 5

3 Ärendet och dess beredning 6

4 Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken 6

4.1 Behovet av en försökslagstiftning 6

4.2 En utvidgad möjlighet att bedriva kommunal uppdragsverksamhet 7

5 Utvärdering av försöksverksamheten 7

5.1 Fortsatt giltighet av försökslagen 7

5.2 Villkoret om särredovisning preciseras 10

6 Uppdragsverksamhet inom andra kommunala

verksamhetsområden 12

7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser 15

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet 1998

(SOU 1998:119) 16

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (SOU 1998:119) 18

Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Kommunal

uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken -

utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118) 19

Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser (SOU 1999:118) 21

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 2001 22

1

 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt

yrkestrafiklagen (1998:490),

2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med

rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik

enligt yrkestrafiklagen (1998:490).

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt

 för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom

viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt

yrkestrafiklagen (1998:490)1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

I aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och resulatet av

uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

I aktiebolagets årsredovisning skall uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

Upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten

skall lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen

(1995:1554).

Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.

Av årsredovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2002.

2.2 Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om

försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)

Härigenom föreskrivs att lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt

yrkestrafiklagen (1998:490)1, som gäller till utgången av år 2002, skall

fortsätta att gälla till utgången av år 2005.

2

3 Ärendet och dess beredning

Den 21 augusti 1997 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle

utarbeta förslag om en utvidgning till andra verksamhetsområden av den

försöksverksamhet som bedrivs enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med

rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik

som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik (dir. 1997:96).

Lagen har numera rubriken lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt

yrkestrafiklagen (1998:490). Utredningen, som antog namnet Utredningen om vidgad

 försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet, överlämnade i september 1998

 sitt betänkande Kommunal uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119). En

sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En

sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet

(Ju1999/126/K).

Den 25 februari 1999 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle göra

en uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten (dir. 1999:12).

Utredningen antog namnet Utredningen om utvärdering av den kommunala

uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken. I oktober 1999 överlämnade

utredningen sitt betänkande Kommunal uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken -

 utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118). En sammanfattning av

betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning

över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena

finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ju1999/4835/K).

Förslagen i propositionen är av enkel beskaffenhet och innebär endast att

försökslagens giltighetstid förlängs och att det gällande kravet på

särredovisning av uppdragsverksamheten preciseras. Regeringen anser därför att

Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas.

4 Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken

4.1 Behovet av en försökslagstiftning

I propositionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik m.m.

föreslog regeringen bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av

 kommunala aktiebolag inom området för kollektivtrafik (prop. 1995/96:167). Till

 grund för propositionen låg bl.a. departementspromemorian Kommunal

uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13).

Försökslagen trädde i kraft år 1996 och gäller till utgången av år 2002. Som

skäl för en försöksverksamhet anförde regeringen i huvudsak följande. En stor

del av kollektivtrafiken upphandlas i dag i konkurrens. Bussföretagen har dock

sinsemellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrensutsatt marknad.

 De kommunala företagen är av hänsyn till den kommunalrättsliga

lokaliseringsprincipen förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt eget

geografiska område. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling medför att

kommunerna och landstingen inte kan anlita sina egna företag direkt utan

upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att

 när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudman,

kommunen eller landstinget anordnat, har de ingen rättslig möjlighet att

kompensera sig genom att söka sig till andra marknader. Kollektivtrafiken agerar

 på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns

en uppenbar risk för att de kommunala företag som i dag finns kvar och som även

framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köps upp eller tvingas

 att samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna

att stanna kvar på marknaden. Vidare finns en risk för att branschen inom en

snar framtid kan komma att karaktäriseras av bristande konkurrens. Även den höga

 graden av skattefinansiering av kollektivtrafiken talar för att de kommunala

bolagen ges ökade möjligheter att utvecklas till konkurrenskraftiga aktörer

under samma villkor som privata aktörer.

I propositionen angav regeringen att den avsåg att efter tre år göra en

uppföljning av hur försöket så långt hade utfallit. Denna utvärdering skulle

sedan ligga till grund för om den kommunala kompetensen skulle utvidgas

permanent på området. Regeringen tillsatte därför Utredningen om utvärdering av

den kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken (se avsnitt 3).

4.2 En utvidgad möjlighet att bedriva kommunal uppdragsverksamhet

I betänkandet Kommunala kompetensfrågor behandlade konstitutionsutskottet bl.a.

frågan om att utvidga den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet

(bet. 1996/97:KU12). Utskottet ansåg att det var värdefullt att de kommunala

trafikföretagen hade möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra

kommuner. Utskottet menade att det fanns skäl att utvidga försöksverksamheten

till att även omfatta annan kommunal verksamhet och att regeringen därför

snarast borde lägga fram ett förslag för riksdagen med denna innebörd. Mot denna

 bakgrund tillsatte regeringen Utredningen om vidgad försöksverksamhet med

kommunal uppdragsverksamhet (se avsnitt 3).

5 Utvärdering av försöksverksamheten

5.1 Fortsatt giltighet av försökslagen

Regeringens förslag: Försöksverksamheten med kommunal uppdragsverksamhet inom

kollektivtrafiken skall pågå ytterligare tre år, dvs. till utgången av år 2005.

1999 års utrednings förslag: Försökslagstiftningen bör varken förlängas eller

permanentas.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Statskontoret, Företagarnas

Riksorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund samt

Borlänge, Umeå och Piteå kommuner, instämmer i utredningens bedömning.

Företagarnas Riksorganisation anser att det är orimligt att ha en lag som riktar

 sig till endast ett par aktörer och som medger undantag från en central

kommunalrättslig princip. Sveriges Industriförbund anför att även om

konkurrenstrycket skulle ha varit svagt vid upphandling av

kollektivtrafiktjänster så motiverar detta inte en fortsatt försöksverksamhet.

Ett av skälen till detta är att kommunmedlemmarna inte har ett intresse av att

skattemedel riskeras i verksamheter som de själva inte har nytta av. Göteborgs

och Skellefteå kommuner, Uppsala läns landsting, Göteborgs Spårvägar AB,

Skelleftebuss AB, Svenska Kommunförbundet, Tjänstemännens Centralorganisation

och Svenska Kommunalarbetareförbundet (avdelning väst) anser att

försökslagstiftningen bör permanentas. Flera av dessa remissinstanser anser i

andra hand att försöksperioden bör förlängas. Svenska Kommunförbundet pekar på

de förhållanden som råder i Göteborgsområdet, där många linjer går mellan

Göteborgs centrala delar och angränsande kommuner. Om försökslagstiftningen

upphör att gälla finns det en uppenbar risk att Göteborgs Spårvägar AB inte kan

bedriva trafik på sådana linjer. Göteborgs Spårvägar AB betonar att företaget på

 sikt kommer att förlora all busstrafik till konkurrenterna om

försökslagstiftningen varken förlängs eller permanentas.

Skälen för regeringens förslag

Aktörerna på marknaden

Den lokala och regionala persontrafiken med buss i Sverige bedrivs med cirka 7

100 bussar fördelade på knappt 500 privata och kommunala företag.

Sedan upphandlingarna av kollektivtrafik i Sverige inleddes på 1980-talet har

cirka 95 procent av bussmarknaden utsatts för konkurrens. Inom bussbranschen

omsätter den kontraktsbundna trafiken mellan 9 och 10 miljarder kronor per år.

Självfinansieringsgraden uppgår till cirka 50 procent medan den för år 1993 var

cirka 47 procent. Av den totala kollektivtrafikkostnaden svarar landstingen för

75 procent och kom-munerna för resterande 25 procent.

I hela landet finns det cirka 300 gällande avtal mellan en trafikhuvudman och

ett bussföretag. Motsvarande siffra för år 1994 var 400.

Marknaden domineras av de privata bussföretagen Swebus AB och Linjebuss AB samt

det kommunala bussföretaget BussLink AB, vilka har 3 000, 1 900 respektive 1 700

 bussar vardera. Av dessa körs 2 500, 1 600 respektive 1 700 på uppdrag av en

trafikhuvudman. År 1995 dominerades marknaden, förutom av 27 stycken kommunala

bussföretag, av Swebus AB och Linjebuss AB. I dag finns 13 kommunala bussföretag

 som sammanlagt har drygt 2 800 bussar. Dessa kommunala bolags andelar har

minskat från cirka 39 procent år 1994 till cirka 21 procent år 2001, om man

utgår från den totala vagnparken i yrkesmässig trafik. De mindre privata

bussföretagens andelar av den totala vagnparken i yrkesmässig trafik har under

motsvarande period legat i stort sett stilla.

Under de år som försöksverksamheten pågått har de tre största buss- bolagen

ytterligare förstärkt sina marknadspositioner. Många små och medelstora

bussföretag har under senare år gått samman i s.k. busspooler. Även dessa har

stärkt sina marknadspositioner.

Tendensen när det gäller kommunala bolag är däremot den motsatta. Deras andelar

av marknaden fortsätter att minska och många bolag har sålts.

Lönsamhetsutvecklingen inom hela bussbranschen är dålig och detta förhållande

gäller naturligtvis även de kommunala bolagen. I betänkandet Kommunal

uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten

anges att dålig lönsamhet kan vara en förklaring till att kommunala bussföretag

sålts under senare år (SOU 1999:118). En annan tänkbar förklaring som nämns i

betänkandet är att kommunerna velat "rensa upp" i sina organisationer och då

valt att inte längre bedriva denna typ av verksamhet. Utredningen gör

bedömningen att denna "utförsäljning" av de kommunala bolagen fortsätter och att

 det inom en ganska snar framtid endast kommer att finnas ett fåtal bolag kvar.

Konsekvenser för konkurrensförhållandena

Regeringen ansåg i förarbetena till försökslagen att det fanns risk för en

situation med bristande konkurrens inom kollektivtrafiken (prop. 1995/96:167).

Enligt utredningens bedömning tycks dessa farhågor inte ha besannats.

Utredningen konstaterar att konkurrenssituationen vid upphandling av

kollektivtrafik i de allra flesta fall är god men att förhållandena varierar

över landet. De kommunala bolagens medverkan har enligt utredningen inte

påverkat konkurrensen i någon större utsträckning. Sammanfattningsvis anser

utredningen att det i dag finns en fungerande konkurrens på kollektivtrafikens

område.

Bolagens användning av försökslagen

År 1999 var det enligt utredningen endast fyra av tolv kommunala

trafikaktiebolag som använde sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet

enligt försökslagen. Dessa bolag var Göteborgs Spårvägar AB, Uddevalla Omnibus

AB, AB Mariestads Busstrafik och Skelleftebuss AB. Av utredningens betänkande

framgår att tre kommunala bolag som ännu inte använt sig av försökslagen skulle

kunna tänka sig att göra det i framtiden. Ett av dessa bolag har lagt anbud vid

några tillfällen, men har inte lyckats vinna någon upphandling. De övriga fem

kommunala bolagen har angett att de inte har för avsikt att framöver utnyttja

möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet. Ett skäl till detta har uppgetts

vara att försöksperioden är för kort med hänsyn till de avtalstider som råder i

bussbranschen. Ett bolag har anfört att det ingår i bolagets affärsidé att

verksamheten skall bedrivas inom den egna kommunen.

Försöksverksamheten bör fortsätta

Vid en bedömning av om försökslagstiftningen bör förlängas eller permanentas kan

 inledningsvis konstateras att omfattningen av försöksverksamheten har varit

begränsad. Antalet kommunala trafikaktiebolag på marknaden är litet och endast

ett fåtal av dessa bedriver uppdragsverksamhet med stöd av försökslagen. Både

svenska och utländska aktörer har tillkommit på marknaden och de marknadsmässiga

 skäl som regeringen anförde i förarbetena till försökslagen får numera anses ha

 fallit bort.

Mot den angivna bakgrunden skulle det i och för sig kunna hävdas att det inte

finns något egentligt behov av en utvidgad kommunal kompetens på

kollektivtrafikområdet. Försöksverksamheten skulle i så fall kunna avslutas vid

utgången av år 2002. Regeringen anser emellertid att det finns flera skäl som

talar för att försöksverksamheten bör pågå ytterligare några år. Just det

förhållandet att omfattningen av verksamheten har varit så marginell gör det

svårt att dra några bestämda slutsatser vad gäller kollektivtrafikområdet enbart

 utifrån den utvärdering som utredningen gjort. En förlängning av

försöksverksamheten skulle kunna ge ett bättre underlag för ett definitivt

ställningstagande om det behövs en permanent lagstiftning på området eller inte.

 Flera remissinstanser pekar också på att försökslagstiftningen bör förlängas

för att ge ytterligare erfarenheter och ett bättre beslutsunderlag. Det är

vidare mycket som tyder på att de kommunala trafikaktiebolag som bedriver

uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken skulle drabbas hårt om

försökslagstiftningen inte förlängs. Detta gäller inte minst inom

Göteborgsområdet. Sammanfattningsvis anser regeringen att försöksverksamheten

med kommunal uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken bör pågå ytterligare tre

år. Försökslagens giltighetstid bör därför förlängas till utgången av år 2005.

Under denna försöksperiod bör ytterligare en utvärdering av försöksverksamheten

göras.

Vad gäller redan ingångna avtal vill regeringen peka på att det redan i

förarbetena till försökslagstiftningen förutsattes att avtal som ingicks med

stöd av den föreslagna lagen inte skulle sträcka sig längre än t.o.m. utgången

av år 2002 (prop. 1995/96:167, s. 28). När nu försökslagstiftningen förlängs

till utgången av år 2005 bör på motsvarande sätt nya avtal som ingås med stöd av

 lagen självfallet inte sträcka sig längre än till försöksperiodens utgång.

5.2 Villkoret om särredovisning preciseras

Regeringens förslag: Nuvarande villkor om särredovisning i försöks- lagen

preciseras på så sätt att upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet

 av uppdragsverksamheten skall lämnas i årsredovisningen på det sätt som anges i

 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554).

1999 års utredning: Utredningen, som inte har lämnat något förslag i denna del,

har anfört att den inte funnit någon särredovisning i trafik- aktiebolagens

årsredovisningar.

Remissinstanserna: Företagarnas Riksorganisation har pekat på att inget av

trafikaktiebolagen synes ha uppfyllt kravet på att särredovisa uppdragen.

Svenska Arbetsgivareföreningen menar att det förhållandet att särredovisning

inte skett kan föranleda antaganden om att uppdragsverksamheten

internsubventionerats från annan verksamhet i bolagen eller från andra källor.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande villkor om redovisning

Av 3 § första stycket försökslagen framgår att i aktiebolagets årsredovisning

skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av uppdragsverksamheten redovisas

särskilt. I andra stycket anges att av redovisningen skall också framgå vilka

borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller

landstinget har ingått för bolaget.

Kravet på särredovisning av uppdragsverksamheten infördes för att tillse att

konkurrensneutralitet råder och att kommuner och landsting inte med skattemedel

subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan. Regeringen anförde i

propositionen till försökslagen att det borde säkerställas att den verksamhet

som bedrivs åt annan ges en sådan utformning att det går att utläsa resultat

samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten (prop.

1995/96:167, s. 30). Särredovisning ansågs även behövas för att kunna upprätta

och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Regeringen pekade också på

 att särredovisning säkerställer medborgarnas insynsmöjligheter i verksamheten.

Kravet på att även borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser skall

redovisas motiverades med att det klart bör framgå om kommunen eller landstinget

 stöder sitt företag på ett sätt som ger det otillbörliga konkurrensfördelar.

Särredovisningen måste framgå av bolagens årsredovisning

Årsredovisningslagen (1995:1554) är tillämplig på kommunala trafikaktiebolag. Av

 5 kap. 1 § i denna lag följer att årsredovisningen skall innehålla de

upplysningar som anges i 2 - 26 §§ och att upplysningarna skall lämnas i noter.

Sådana upplysningar kan exempelvis handla om nettoomsättningens fördelning på

ett företags verksamhetsgrenar (6 §). Om det inte står i strid med kravet på

överskådlighet i 2 kap. 2 § årsredovisningslagen får upplysningarna i stället

lämnas i balansräkningen eller resultaträkningen.

De fyra trafikaktiebolag som år 1999 bedrev uppdragsverksamhet med stöd av

försökslagen har efter förfrågan från utredningen uppgett att de på olika sätt

särredovisat uppdragsverksamheten i sina ekonomiska system. Eftersom utredningen

 inte funnit någon särredovisning i bolagens årsredovisningar har det inte varit

 möjligt att bedöma hur stor andel av verksamheten som belöper på

uppdragsverksamheten eller hur denna har utfallit. Det har heller inte gått att

få en uppfattning om hur ett bortfall av intäkter från uppdragsverksamheten

skulle påverka bolagen. Utredningen anger vidare att ett kommunalt

borgensåtagande endast ingåtts för ett av de bolag som bedriver

uppdragsverksamhet. Åtagandet ingicks enligt uppgift före försökslagens

tillkomst. Uppgift om borgensåtagandet saknas dock i bolagets årsredovisning.

Enligt 3 § försökslagen skall särredovisningen göras i aktiebolagets

årsredovisning. Det är således inte förenligt med denna bestämmelse att

särredovisa uppdragsverksamheten på något annat sätt, exempelvis internt i

bolaget. Ett sådant förfarande strider mot de angivna syftena med

särredovisning. Det nuvarande villkoret om särredovisning bör därför preciseras

på så sätt att i ett trafikaktiebolags årsredovisning skall upplysningar om

intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten lämnas på det

sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554). Detta innebär som

huvudregel att upplysningarna skall lämnas i noter till årsredovisningen. Med en

 sådan lösning bör det enligt regeringens mening vara möjligt att på ett enkelt

sätt ta del av särredovisningen och bl.a. få reda på hur stor andel av

trafikaktiebolagens verksamhet som belöper på uppdragsverksamheten och hur denna

 har fallit ut.

I en resultaträkning anges först intäkter och därefter kostnader och resultat.

Denna ordning bör även gälla i 3 § första stycket. I andra stycket bör slutligen

 förtydligas att den redovisning som nämns avser årsredovisningen.

6 Uppdragsverksamhet inom andra kommunala verksamhetsområden

Regeringens bedömning: Det finns för närvarande inte anledning att utvidga

försöksverksamheten till att omfatta annan kommunal verksamhet.

1998 års utrednings bedömning: Överensstämmer med regeringens. Utredningen har

också anfört att den saknar underlag för en bedömning av om det finns

tillräckliga skäl att införa en generell reglering om kommunal

uppdragsverksamhet.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i utredningens bedömning att

försöksverksamheten inte bör utvidgas till att omfatta annan kommunal

verksamhet. Konkurrensverket anför att kommunala bolag och förvaltningar inte

bör driva näringsverksamhet på fungerande konkurrensmarknader. En utvidgning av

den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet skulle enligt verkets

bedömning riskera att komma i konflikt med regeringens uttalade ambitioner att

främja småföretagandet. Vad gäller frågan om en generell reglering anser

Konkurrensverket att eventuell lagstiftning bör anstå tills en mer ingående

analys och bedömning av vilka regler som skall gälla vid konkurrens mellan

offentliga producenter och privata företag genomförts. Några remissinstanser,

däribland Eskilstuna, Nässjö och Göteborgs kommuner samt Svenska

Kommunförbundet, föredrar en generell reglering om kommunal uppdragsverksamhet.

Göteborgs kommun menar att en generell reglering skulle skapa ett mer

överskådligt och lättförståeligt system. Svenska Kommunförbundet anser att det

är önskvärt att det införs bestämmelser som ger en kommun möjlighet att åta sig

uppdrag åt en annan kommun inom bl.a. plan- och byggområdet,

djurskyddsverksamheten och livsmedelskontrollen. Ett antal

näringslivsorganisationer, däribland Arkitekt- och ingenjörsföretagen,

Byggentreprenörerna, Företagarnas Riksorganisation, Svenska

Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund och Svenska Åkeriförbundet, har

 i ett gemensamt remissyttrande anfört att det vore oacceptabelt att utöka

utrymmet för kommunal uppdragsverksamhet och att, om det inte är angeläget att

ändra lagstiftningen för något enskilt delområde, det inte heller kan vara

angeläget med en generell reglering.

Skälen för regeringens bedömning

Allmänna utgångspunkter

En första utgångspunkt för att utvidga försöksverksamheten till ett eller flera

kommunala verksamhetsområden är att det finns ett påtagligt behov av det.

Behovet bör dessutom vara gemensamt för ett större antal kommuner eller

landsting.

En annan grundläggande förutsättning är att verksamheten finns inom den egna

kommunen eller landstinget och är förenlig med den kommunala kompetensen. De

verksamhetsområden som skulle kunna komma i fråga för en försöksverksamhet

begränsas därför till sedvanlig kommunal verksamhet och verksamheter som har en

klar anknytning till denna.

Tjänster som innefattar myndighetsutövning bör enligt regeringens mening falla

utanför området för en försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Inom

speciallagstiftningen finns bestämmelser som gör kommunal samverkan om

myndighetsutövning möjlig, t.ex. inom miljöområdet. I de fall det finns behov av

 ökade möjligheter för kommuner och landsting att samverka om myndighetsutövning

 bör det även i fortsättningen ske genom särskild reglering inom respektive

verksamhetsområde.

De möjligheter till kommunal samverkan som finns i dag bör beaktas

Kommuner och landsting har redan i dag möjlighet att med stöd av

speciallagstiftning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting

inom vissa verksamhetsområden, samt samverka i olika former. Kommunalförbund och

 gemensamma nämnder är exempel på sådana samverkansformer. Samverkan kan ske i

olika syften och för att möta olika behov. Inom ramen för kommunal samverkan har

 kommuner och landsting följaktligen goda möjligheter att gemensamt bedriva

verksamheter utan att lokaliseringsprincipen överträds. Bestämmelserna om

kommunalförbund i 3 kap. kommunallagen (1991:900) gäller för i stort sett alla

kommunala verksamhetsområden. Något undantag för konkurrensutsatt verksamhet

görs inte.

Kommuner och landsting kan även samverka i kommunala företag inom i princip alla

 kommunala verksamhetsområden om det inte är särskilt föreskrivet att

angelägenheten skall handhas av kommunen eller landstinget i egen regi.

Kommunala företag får i enlighet med 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen

inte heller ägna sig åt myndighetsutövning utan lagstöd. På det kommunaltekniska

 området, t.ex. inom renhållningsverksamheten, är kommunalt samarbete i

aktiebolagsform vanligt förekommande.

De berörda formerna för samverkan är av intresse främst när kommuner och

landsting har behov av ett mer regelbundet samarbete över en längre tidsperiod.

Regeringen har nyligen beslutat tillsätta en arbetsgrupp inom Regeringskansliet

som bl.a. har i uppdrag att föra ut kunskap om de former och möjligheter som

kommuner kan samverka inom (Fi2000/4071). Arbetsgruppen skall vid behov

rapportera eventuella rättsliga hinder mot samverkan som kan framkomma under

arbetets gång. Resultatet av arbetet skall redovisas till regeringen senast den

2 november 2001.

Det finns för närvarande inte anledning att utvidga försöksverksamheten

Försöksverksamheten med kommunal uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken

motiverades främst av behovet av ökad konkurrens inom verksamhetsområdet (se

avsnitt 4.1). Oavsett i vad mån dessa skäl kvarstår bör det vid en jämförelse

med konkurrenssituationen inom andra kommunala verksamhetsområden beaktas att

förutsättningarna på marknaden för kollektivtrafiken i viktiga avseenden skiljer

 sig från vad som gäller på andra konkurrensmarknader. Kommuner och landsting

ansvarar enligt lag för att denna trafik tillhandahålls invånarna. De är också

de enda köparna av dessa tjänster. Trafiken finansieras till ungefär hälften med

 skattemedel medan övrig finansiering utgörs av avgifter från resenärerna.

Den kartläggning som gjordes av Utredningen om vidgad försöksverksamhet med

kommunal uppdragsverksamhet visar att många kommuner och några landsting känner

ett stort behov av att bedriva uppdragsverksamhet för att kunna upprätthålla

kompetens och kvalitet samt för att kunna utnyttja knappa resurser effektivare

(SOU 1998:119). Alla kommuner och landsting är dock inte av samma åsikt. Några

kommuner har framfört till utredningen att de inte anser sig ha behov av en

utvidgad möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet.

Kartläggningen visar också att tillfrågade kommuner och landsting har angett en

rad olika verksamhetsområden som de anser lämpliga för en försöksverksamhet med

kommunal uppdragsverksamhet. Det finns en stor spridning mellan dessa

verksamhetsområden. Regeringen konstaterar att det behov som påtalats för en

utvidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet varierar mellan olika

 kommuner och landsting. Behovet torde dessutom förändras från en tid till en

annan. Kartläggningen tyder således på att det inte finns något klart avgränsat

verksamhetsområde inom vilket det finns ett påtagligt behov av att bedriva

uppdragsverksamhet. Vidare är flera av de verksamhetsområden som angetts för

snäva för att överhuvudtaget komma i fråga. Detta gäller exempelvis

specialisttjänster av olika slag. Andra föreslagna verksamheter är inte aktuella

 av det skälet att det kan ifrågasättas om de är förenliga med den kommunala

kompetensen. Som anförts bör också beaktas att kommunerna har stora möjligheter

att samverka med stöd av nuvarande lagstiftning. Det går heller inte att bortse

från att en utvidgad försöksverksamhet kan komma att påverka konkurrensen och

minska effektiviteten i den privata sektorn.

Sammantaget anser regeringen att det för närvarande inte finns anledning att

utvidga den pågående försöksverksamheten till att omfatta annan kommunal

verksamhet. Av detta följer att det inte heller är aktuellt att föreslå en

generell reglering om kommunal uppdragsverksamhet.

7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser

Ändringen i 3 § försökslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2002.

Förslaget om att försöksverksamheten med kommunal uppdragsverksamhet inom

kollektivtrafiken skall pågå i ytterligare tre år bedöms inte föranleda några

ökade kostnader för kommunerna eller landstingen. Försöksverksamheten baseras på

 frivilligt deltagande från kommunala aktiebolag. Förslaget om ändring i 3 §

försökslagen bedöms inte heller medföra några kostnadskonsekvenser för

kommunerna och landstingen. Inte heller för statens del uppkommer några ökade

kostnader med anledning av förslagen.

Sammanfattning av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119)

Utgångspunkter

I lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktie- bolag att

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om

rätt att driva linjetrafik ges kommunala aktiebolag rätt att under vissa

förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet inom området för

kollektivtrafik. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1996. Utredningen har fått i

uppdrag att föreslå inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den

pågående försöksverksamheten kan utvidgas. Enligt utredningens tolkning tar

direktiven inte sikte på en generell reglering som omfattar alla kommunala

verksamhetsområden. Vidare skall den vidgade försöksverksamheten endast avse

kommuners och landstings möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt andra

kommuner och landsting.

Kartläggning

En viktig del av utredningens arbete har varit att kartlägga inom vilket eller

vilka verksamhetsområden det finns ett för flertalet kommuner eller landsting

mer framträdande behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt

varandra. Ett antal kommuner och landsting har beretts tillfälle att lämna

synpunkter till utredningen. För att kunna bedöma kommunernas och landstingens

behov har utredningen även kartlagt vilken kompetens som kommunerna och

landstingen har i dag och vilka möjligheter till samverkan som ges inom det

kommunala området.

Utredningens kartläggning pekar inte entydigt på ett särskilt avgränsat

verksamhetsområde. Flertalet tillfrågade kommuner och några landsting uppgav att

 de känner ett stort behov av att bedriva uppdragsverksamhet för att kunna

upprätthålla kompetens och kvalitet samt för att kunna utnyttja knappa resurser

effektivare. Kommunerna angav en rad olika verksamhetsområden såsom lämpliga för

 en försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Spridningen mellan vilka

verksamhetsområden som respektive kommun påtalade var stor och flera av

verksamhetsområdena snäva, t.ex. vissa specialisttjänster.

Utredningens genomgång av gällande rätt visar att kommuner och landsting redan i

 dag har möjlighet att med stöd av speciallagstiftning bedriva

uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom vissa verksamhetsområden

 samt att utbyta tjänster genom samverkan i olika former.

Utredningens ställningstaganden

Effektivitets-, kvalitets- och kompetensskäl kan enligt utredningens mening tala

 för att det också finns skäl att vidga kommunernas och landstingens kompetens

att bedriva uppdragsverksamhet. Samtidigt måste emellertid effekterna i den

privata sektorn av en vidgad kompetens beaktas. Åtgärden måste totalt sett ge en

 samhällelig effektivitet.

För att tillräckliga skäl skall anses föreligga att särskilt lagstifta om den

kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett visst klart

avgränsat verksamhetsområde krävs att behovet av den vidgade kompetensen är

påtagligt och gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting. Tjänster

som innefattar myndighetsutövning bör falla utanför området för kommunal

uppdragsverksamhet. De verksamhetsområden som kan komma ifråga bör begränsas

till sedvanlig kommunal verksamhet och verksamheter som har en klar anknytning

till sådan verksamhet. Kommunal service- och tjänsteproduktion inom såväl den

obligatoriska som frivilliga sektorn kan komma ifråga. Verksamheter som i

huvudsak ankommer på det egentliga näringslivet bör däremot inte ingå i

försöksverksamheten. Vid behovsprövningen bör de möjligheter till interkommunal

samverkan som finns i dag beaktas.

Mot bakgrund av ovan nämnda förutsättningar och på grundval av företagen

kartläggning, konstaterar utredningen att det saknas förutsättningar att - inom

ramen för en försöksverksamhet - vidga den kommunala kompetensen att bedriva

uppdragsverksamhet inom ett eller flera särskilt avgränsade verksamhetsområden.

Den rättsliga regleringen av kommunernas och landstingens kompetens att samverka

 och bedriva uppdragsverksamhet är svåröverskådlig. Det har framkommit att det

hos kommuner och landsting råder en viss osäkerhet beträffande den kommunala

kompetensen i detta sammanhang. Under senare år har det skett flera lagändringar

 och nya bestämmelser tillkommit. Det finns anledning att ifrågasätta om

kommunerna och landstingen till fullo utnyttjar sina möjligheter enligt gällande

 rätt. Utredningen föreslår därför att Inrikesdepartementet tillsammans med

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet bör verka för ökade kunskaper

hos kommuner och landsting om nuvarande möjligheter till kommunal samverkan i

olika former samt om kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva

uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting.

Förteckning över remissinstanser (SOU 1998:119)

Efter remiss av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119) har

svar kommit in från: Statskontoret, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Uppsala

län, Solna kommun, Eskilstuna kommun, Nässjö kommun, Karlshamns kommun, Varbergs

 kommun, Göteborgs kommun, Arboga kommun, Bollnäs kommun, Timrå kommun, Älvsbyns

 kommun, Södermanlands läns landsting, Hallands läns landsting,

Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Svenska

Renhållningsverksföreningen och Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen.

Ett gemensamt svar har kommit in från: Arkitekt- och Ingenjörsföretagen,

Byggentreprenörerna, Företagarnas Riksorganisation, Privatvårdens

Arbetsgivarförbund, Svensk Handel, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska

Personaluthyrnings- och Rekryteringsförbundet (SPUR), Svenska Åkeriförbundet,

Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR), Sveriges Industriförbund,

Sveriges Städentreprenörers Förbund (SSEF) och Tjänsteförbundet.

Hammarö kommun har svarat att kommunen avstår från att yttra sig. Länsstyrelsen

i Blekinge län har svarat att länsstyrelsen inte har några synpunkter på

utredningens förslag.

Sammanfattning av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken

 - utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118)

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att göra en uppföljning och utvärdering av lagen

(1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490).

Enligt direktiven, som fogas som bilaga 1 till betänkandet, har utredningen haft

 att utreda i vilken omfattning rätten enligt försökslagen har använts av

kommunala aktiebolag, att göra en uppföljning och utvärdering av dels den

uppdragsverksamhet som bedrivs och har bedrivits i enlighet med lagen, dels

erfarenheterna från de upphandlingar som har ägt rum innan ett kommunalt

aktiebolag har fått bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, att

utvärdera hur konkurrensförhållandena har påverkats av den kommunala

uppdragsverksamheten på kollektivtrafikområdet genom att bl.a. klarlägga

effekterna på kostnader, priser och kvalitet, att utvärdera vilka effekterna

blivit för konkurrerande företag på kort och om möjligt längre sikt, samt att

utifrån resultatet av utvärderingen bedöma om försöksverksamheten bör förlängas

eller inte eller om kommunala aktiebolag permanent bör få möjlighet att bedriva

uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken i andra kommuner och landsting. Om

utredaren finner att uppdragsverksamheten bör fortsätta i någon form skall

utredaren bedöma behovet av ändringar i lagstiftningen och vid behov föreslå de

förändringar som kan anses nödvändiga.

Gällande ordning

Kommunala aktiebolag har genom försökslagen getts en möjlighet att på försök

bedriva kollektivtrafik i andra kommuner och landsting. I lagen anges bl.a.

följande villkor för att sådan uppdragsverksamhet skall få bedrivas. Kommunala

aktiebolag får bedriva verksamheten endast på uppdrag av en kommun eller ett

landsting eller av sådan trafikhuvudman som avses i lagen (1997:734) om ansvar

för viss kollektiv persontrafik. Försöksverksamheten innebär att den kommunala

kompetensen utvidgas inom kollektivtrafiken på så sätt att verksamheten inte

behöver ha sådan anknytning till kommunen, landstinget eller dess medlemmar som

avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Uppdragsverksamheten skall drivas

affärsmässigt och får inte stödjas på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas.

En kommun eller ett landsting får inte heller i övrigt tillämpa något annat

konkurrensbegränsande förfarande. Försöksverksamheten avser tiden från och med

den 1 juli 1996 till och med den 31 december 2002.

En närmare presentation av försökslagstiftningen och motiven för denna återfinns

 i kapitel 2.

Utredningens förslag

Omfattningen av försöksverksamheten har varit ytterst marginell. Endast fyra av

tolv kommunala aktiebolag har använt sig av möjligheten att bedriva

uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Endast tre av de kommunala bolag som

ännu inte använt sig av möjligheterna i försökslagen kan tänka sig att framöver

utnyttja möjligheten. De övriga fem kommunala bolagen har inte för avsikt att

framöver utnyttja möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet.

Effekterna av försöksverksamheten har också varit ytterst marginella. Det är

därför inte möjligt att dra några mera bestämda - om ens några - slutsatser när

det gäller effekter på konkurrens eller andra förhållanden. Utredningen gör dock

 den bedömningen att det i dag finns en fungerande konkurrens vid upphandling av

 kollektivtrafiktjänster.

Utredningen anser inte att det föreligger behov av att låta kommunala

trafikbolag få bedriva uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen.

Försökslagstiftningen bör därför inte vare sig förlängas eller permanentas.

Däremot förutser utredningen att gällande avtal mellan å ena sidan de kommunala

bolag som i dag bedriver uppdragsverksamhet och å andra sidan

länstrafikhuvudmännen får löpa ut i enlighet med villkoren i respektive avtal.

Härigenom får dessa bolag möjlighet att anpassa sin organisation till kommande

förutsättningar.

Med tanke på den viktiga roll som trafikhuvudmännen har när det gäller

upphandling av kollektivtrafik föreslår utredningen att de länstrafikansvarigas

och därmed trafikhuvudmännens roller och uppgifter närmare utreds.

Förteckning över remissinstanser (SOU 1999:118)

Efter remiss av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken -

 utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118) har svar kommit in från:

Statskontoret, Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i

Västernorrlands län, Malmö kommun, Ystads kommun, Göteborgs kommun, Mariestads

kommun, Uddevalla kommun, Borlänge kommun, Skellefteå kommun, Umeå kommun, Piteå

 kommun, Pajala kommun, Uppsala läns landsting, Skåne läns landsting,

Företagarnas Riksorganisation, Göteborgs Spårvägar AB, Landsorganisationen i

Sverige, Svenska Arbetsgivareföreningen, Skelleftebuss AB, Svenska

Bussbranschens Riksförbund, Svenska Kommunförbundet, Svenska

Lokaltrafikföreningen, Sveriges Industriförbund och Tjänstemännens

Centralorganisation.

Riksrevisionsverket, Stockholms kommun, Eskilstuna kommun, Trelleborgs kommun,

Askersunds kommun och Södermanlands läns landsting har svarat att de avstår från

 att yttra sig.

Svar har också kommit in från Svenska Kommunalarbetareförbundet (avdelning väst)

 och Örnsköldsviks kommun.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 2001

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 2000/01:84 Kommunal uppdragsverksamhet.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1998:498.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1998:498.

Prop. 2000/01:84

20

1

Prop. 2000/01:84

Prop. 2000/01:84

Bilaga 1

Prop. 2000/01:84

Bilaga 1

Prop. 2000/01:84

Bilaga 2

Prop. 2000/01:84

Bilaga 3

Prop. 2000/01:84

Bilaga 3

Prop. 2000/01:84

Bilaga 4

Prop. 2000/01:84