Regeringens skrivelse

1998/99:59

Öppen handel - rättvisa spelregler

Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda

Skr.

1998/99:59

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 8 mars 1999

Laila Freivalds

 Leif[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen ges en översikt av läget inför de förhandlingar om ytterligare

liberalisering av handeln och förbättring av de handelspolitiska

spelreglerna som väntas starta i Världshandelsorganisationen (WTO) år

2000.

Innehållsförteckning

1 Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor 3

1.1 Tillväxt och sysselsättning 5

1.2 En hållbar utveckling 5

1.3 Ett öppet Europa 6

1.4 Ekonomisk utveckling i fattiga länder 7

1.5 Demokrati och säkerhet 8

2 Världshandel i förändring 8

2.1 Den globala ekonomiska och handelspolitiska utvecklingen 10

2.1.1 Den finansiella krisen och nya protektionistiska hot 10

2.1.2 Utvecklingen under WTO:s första år 11

2.1.3 Regional samverkan hjälp eller hinder för fri handel? 12

2.1.4 U-länderna inför en ny WTO-förhandling 13

2.2 Den svenska hemmamarknaden och EG:s inre marknad 14

2.2.1 Konsumenternas intresse 14

2.2.2 Näringslivets möjligheter 15

2.2.3 EU:s utvidgning 16

3 Inför WTO:s tredje ministerkonferens 17

3.1 EG:s initiativ till en ny förhandlingsrunda 17

3.2 Andra länders syn på nya förhandlingar 18

3.3 Förberedelsearbetet i WTO 19

4 Omfattningen av en ny förhandling 19

4.1 Beslutade förhandlingsområden 20

4.1.1 Jordbruket en nyckelfråga 20

4.1.2 Hinder för en friare handel med tjänster 22

4.1.3 Beslutade översyner av WTO:s avtal 23

4.2 Möjliga förhandlingsområden 24

4.2.1 Industritullar och andra marknadstillträdesfrågor 24

4.2.2 Behovet av multilaterala regler för investeringar 26

4.2.3 Konkurrenspolitik och antidumpning 27

4.2.4 Handelsrelaterade immateriella rättigheter (TRIPS) 29

4.2.5 Nya möjligheter för offentlig upphandling 30

4.2.6 Handelspolitik och miljöfrågor 31

4.2.7 Handel och arbetsvillkor 32

4.2.8 Korruption ett stort handelshinder 34

4.2.9 Elektroniska handeln ökar 34

4.2.10 Tvistlösningssystemet ses över 35

4.2.11 Övriga frågor 35

5 U-ländernas intressen i en ny förhandling 36

6 Öppenhet i WTO och den framtida beredningsprocessen 38

7 Slutsatser 39

Ordlista 41

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 1999 43

1 Handelns bidrag till bättre levnadsvillkor

Regeringens bedömning: Samarbetet i Världshandelsorganisationen

(WTO) är av stor vikt och syftar ytterst till att förbättra levnadsvillkoren

för människor världen över. Medlet är att skapa goda förutsättningar för

handel genom färre hinder samt fasta och rättvisa spelregler. WTO bidrar

också till ekonomiska förutsättningar för alla länders strävan mot en

hållbar utveckling.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige är en liten öppen ekonomi,

som är starkt beroende av omvärlden. Vår export motsvarar drygt 40

procent av vår bruttonationalprodukt (BNP) och importens värde

motsvarar mer än en tredjedel av BNP. Handelsutbytet är livsnerven för

den svenska ekonomin.

Världshandelns kraftiga uppsving under de senaste 50 åren har bidragit

till ekonomiska framsteg och välstånd i många länder. Den gynnsamma

trenden har varit särskilt betydelsefull för små, öppna ekonomier som

den svenska. Liberaliseringen av det globala handelssystemet, först inom

Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) och sedan i dess efterföljare

WTO, som sedan år 1995 är huvudorganisation för det handelspolitiska

regelverket, har varit en starkt pådrivande kraft bakom den positiva

utvecklingen. Möjligheterna att bedriva handel har förbättrats i takt med

att tullmurar har raserats och andra handelshinder undanröjts.

Att riva hinder för handel är emellertid inget självändamål. Åtgärder

som vidtas för att underlätta export och import skall bidra till att förbättra

levnadsvillkoren för enskilda konsumenter och hushåll. Det har t.ex.

uppskattats att en svensk tvåbarnsfamilj kan komma att tjäna omkring

950 kronor om året på klädinköp till barnen när nu gällande importkvoter

på tekovaror tas bort. Ökad välfärd är ett huvudmål för samarbetet mellan

de 134 länder som är medlemmar av WTO. Bättre villkor för

världshandeln genom WTO är ett medel, av flera, för att nå detta mål.

Strävan efter ökad ekonomisk tillväxt och sysselsättning genom att

avskaffa handelshinder kan inte ses i ett politiskt vakuum. Den

handelspolitiska utvecklingen i WTO, och i andra institutioner, måste

drivas framåt på ett sätt som också gör den förenlig med viktiga politiska

mål inom andra samhällsområden. Under beaktande av gällande

regelverk skall de möjligheter som handelssystemet ger tas till vara för

att bidra till förutsättningar för en hållbar utveckling, stödja arbetet för

mänskliga rättigheter samt främja utveckling i tredje världen.

Sverige har en lång tradition av att stå upp för fri handel och rättvisa

spelregler baserade på principen om icke-diskriminering i GATT och

WTO. Denna grundsyn har byggt på en utbredd enighet i vårt land om

mål och medel i handelspolitiken. Enigheten har gjort att Sverige kan

agera med ett stort mått av både trovärdighet och kraft i frågor som rör

GATT och WTO. Med denna breda samsyn som grund står vi väl rustade

när förberedelserna för nya handelsförhandlingar i WTO nu börjar.

Sverige har ett starkt intresse av en ny, omfattande förhandlingsrunda i

WTO därför att en sådan dels kan lämna värdefulla bidrag till ekonomisk

tillväxt, dels kan stödja utvecklingen på flera andra områden som är

prioriterade i regeringens politik.

Det är mot denna bakgrund som Sverige aktivt medverkat till

Europeiska gemenskapens (EG) initiativ att starta en ny

förhandlingsrunda i WTO år 2000 och är starkt engagerat i

förberedelsearbetet. Ambitionen är att anpassa och reformera de

handelspolitiska spelreglerna så att de uppfyller de krav som ställs i en

världsekonomi som präglas av ökad integration. WTO:s regelverk

behöver utvecklas så att det hjälper medlemsländerna i WTO att ta till

vara globaliseringens möjligheter och begränsa dess risker. Vi vill uppnå

resultat som bidrar till bättre levnadsvillkor för enskilda individer och

bättre förutsättningar för näringslivet att utvecklas och växa. Vi kommer

samtidigt att fästa stor vikt vid att framtidens handelsregler utformas så

att de bidrar till en bättre miljö och mänskliga rättigheter i arbetslivet.

Regeringen verkar för att arbetet i WTO skall bidra till:

 tillväxt och sysselsättning,

 en hållbar utveckling,

 ett öppet Europa,

 ekonomisk utveckling i fattiga länder samt

 demokrati och säkerhet.

Syftet med denna skrivelse är att informera om arbetet i WTO inför

organisationens tredje ministermöte i slutet av året och förberedelserna

för en ny bred och samlad handelsförhandling. WTO-avtalet

presenterades i prop. 1994/95:35 Sveriges anslutning till

Världshandelsorganisationen m.m., som bl.a. redogjorde för de

förhandlingar, den s.k. Uruguayrundan, och de överväganden som ledde

fram till att WTO skapades. I skr. 1996/97:71 Sverige, EU och

handelspolitiken inför 2000-talet redogjorde regeringen för hela den

svenska handelspolitiska strategin inför 2000-talet.

 I föreliggande skrivelse diskuteras i avsnitt 1 världshandelns och

WTO:s bidrag till förbättrade levnadsvillkor i ett bredare perspektiv.

Avsnitt 2 behandlar behovet av en ny omfattande handelsförhandling i

WTO. Avsnitt 3 redogör för förberedelserna inför WTO:s tredje

ministermöte år 1999, vid vilket beslut förväntas fattas om omfattningen

av de nya förhandlingarna. Avsnitt 4 innehåller en genomgång av redan

beslutade områden för förhandlingar och andra möjliga

förhandlingsområden. I avsnitt 5 behandlas u-ländernas intresse av nya

WTO-förhandlingar. Avsnitt 6 redogör för behovet av öppenhet i

förhandlingsprocessen och den framtida svenska beredningsprocessen.

Avsnitt 7 innehåller skrivelsens slutsatser.

1.1 Tillväxt och sysselsättning

Stabila och rättvisa spelregler för ett fritt utbyte av varor och tjänster

mellan länder är en avgörande förutsättning för ekonomisk tillväxt och

sysselsättning. Detta är det viktigaste skälet för vårt engagemang i WTO

och en betydelsefull del av våra ansträngningar för ökad tillväxt.

Samhällsekonomin stärks av fri handel på fungerande marknader. Den

prispress som uppstår då handelshinder rivs och konkurrensen ökar

bidrar till att hålla nere inflation och räntor, vilket i sin tur gynnar

tillväxt och sysselsättning. Alla konsumenter både enskilda och företag

 gynnas av de positiva effekterna av lägre priser, större utbud av varor

och tjänster samt bättre kvalitet.

Öppen handel leder till att befintliga resurser kan utnyttjas på ett mer

effektivt sätt. De samhällsekonomiska vinsterna av minskade

handelshinder på hemmamarknaden är t.o.m. ofta större än vinsterna av

bättre tillgång till andra länders marknader. Produktiviteten är oftast

högre i sektorer som är utsatta för internationell konkurrens än i sådana

som inte är det. Samtidigt är naturligtvis företagens ökade möjligheter att

avsätta sina produkter på exportmarknaderna av stor betydelse för

näringslivets utveckling.

Till detta skall läggas positiva effekter av mer långsiktig karaktär som

uppstår t.ex. genom att fasta kostnader kan slås ut på ett större antal

kunder. Omvandlingstrycket i ekonomin tilltar med ökad konkurrens.

Därmed påskyndas en modernisering av produktionsapparaten.

Sammantaget resulterar dessa faktorer i bättre fungerande marknader,

ökad sysselsättning och högre välfärd.

 Problemet är att omställningens kostnader fördelas ojämnt. Priset kan

bli högt för dem som drabbas när företag läggs ned och regioner hamnar i

kris. Ett brett folkligt stöd för en allt snabbare internationalisering av

världsekonomin förutsätter att kostnaderna för omvandlingen fördelas

rättvist.

Idén om det nationella oberoendet som ekonomisk doktrin, som genom

åren har praktiserats av flera länder i Afrika, Asien och Latinamerika har

inte visat sig ge önskade resultat. Allt fler länder har därför dragit

slutsatsen att de har fördel av att delta i den internationella ekonomin,

koncentrera sig på det som de är bra på och handla med sina grannländer.

I Sverige har vi sedan lång tid tillbaka uppfattat detta som något

självklart.

1.2 En hållbar utveckling

Målet är att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett

föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling.

Regeringen arbetar för att ekonomisk utveckling och social välfärd skall

gå hand i hand med skyddet av miljön och hushållningen med

naturresurser. Särskild hänsyn behöver tas till u-ländernas situation.

En hållbar utveckling är ett uttalat mål för WTO. Det återstår dock

viktigt arbete för att göra handels- och miljöpolitiken än mer ömsesidigt

stödjande. En kommande förhandlingsrunda bör utformas så att

resultaten främjar nationella och internationella mål på miljöområdet och

rimliga krav på mänskliga rättigheter i arbetslivet. Samtidigt måste

arbetet beakta de problem som uppstår om enskilda länder ignorerar

dessa mål på nationell nivå.

I flera industriländer finns en utbredd oro för följderna av import från

främst fattiga länder som inte respekterar rimliga miljöregler eller

åsidosätter grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet.

Konkurrensfördelar som bygger på brister i dessa hänseenden kan inte

accepteras. Handelssystemet och WTO måste engageras och ge sitt

bidrag till lösningen även av dessa problem för att förtroendet för

systemet och organisationen skall upprätthållas och för att förståelsen för

fördelarna med en öppen handel skall kunna ökas. WTO är dock varken

avsett för, eller har möjlighet, att ensamt lösa problemen. På det globala

planet bekämpas miljöhot i första hand genom multilaterala miljöavtal.

Arbetet med att garantera mänskliga rättigheter i arbetslivet sker främst i

Internationella arbetsorganisationen (ILO). WTO måste ta sin del av

ansvaret, men varken kan eller skall ta över huvudansvaret från

miljöavtalen och ILO. Viktigt är dock att WTO-regelverket inte

försvårar, försvagar eller motverkar andra regelverk. För att lyckas i

denna strävan måste den rika världens länder bygga upp sin trovärdighet

som sanna frihandelsvänner, och inte bara värna den fria handeln när det

gynnar deras egna snäva intressen. I detta perspektiv kan Sverige spela

en viktig roll som brobyggare tack vare vår konsekventa frihandelslinje.

Vår omsorg om miljön och mänskliga rättigheter i arbetslivet får aldrig

misstänkas vara en täckmantel för protektionistiska motiv. Vi måste vara

trovärdiga för att en konstruktiv dialog kring dessa frågor skall kunna

komma till stånd i WTO. Det bästa sättet att driva utvecklingen framåt är

att använda WTO:s modell, som innebär att man enhälligt fattar beslut

som binder alla medlemsländer.

Utmaningen för framtiden i WTO blir att finna rätt balans mellan

lämpliga åtgärder till stöd för en hållbar utveckling, å ena sidan, och krav

på att dessa inte skall kunna missbrukas i protektionistiskt syfte å den

andra. Stöd till kapacitetsuppbyggnad i u-länder är en viktig del i detta

arbete.

1.3 Ett öppet Europa

Efter det att Sverige har blivit medlem av Europeiska unionen (EU)

arbetar Sverige genom gemenskapen för att reformera det globala

handelssystemet. I WTO talar gemenskapen, genom EG-kommissionen,

med en röst.

Europeiska gemenskapens (EG) inre marknad fungerar i huvudsak

effektivt och har på ett verksamt sätt bidragit till ökat välstånd i Europa.

För svensk del har effekterna av ökade utländska investeringar i Sverige

uppskattats till 0,2 procent per år i ökad tillväxt.

På de flesta varuområdena är EU också öppet för omvärlden. En väl

fungerande inre marknad med gemensamma regler på många områden,

utgör en styrkefaktor inför förhandlingarna i WTO. På vissa områden

hämmas dock effektiviteten på den inre marknaden av

importbegränsningar. Tullar och andra handelshinder kvarstår t.ex. inom

områden som jordbruk samt textil- och konfektionsindustri.

Förhandlingar i WTO kan ytterligare bidra till att effektiviteten på den

inre marknaden höjs.

Att EG nu för första gången i historien går i spetsen för kravet på att

inleda en ny förhandlingsrunda i WTO och är den tydligaste försvararen

av det multilaterala regelverket är en betydande framgång för Sveriges

ansträngningar att påverka EG:s handelspolitik.

1.4 Ekonomisk utveckling i fattiga länder

Sverige har en lång tradition av aktiv solidaritet med världens fattiga

länder. Vårt globala engagemang vägleds av en strävan efter ökad

rättvisa, demokrati, mänskliga rättigheter samt ekonomisk och social

utveckling. Den nedmontering av handelshinder som sker inom WTO

och de fasta spelregler som organisationen ställer upp skapar

förutsättningar för ekonomisk utveckling, och gör det lättare att också nå

övriga mål.

WTO kan dock inte ensamt skapa tillräckliga förutsättningar för

mänskliga rättigheter, rättvisa och social utveckling i enskilda länder.

Dessa förutsättningar måste i första hand åstadkommas nationellt i form

av ändamålsenliga institutioner, lämplig infrastruktur och ansvarsfull och

utvecklingsfrämjande politik. Särskilt i de minst utvecklade länderna

behövs ekonomiska och institutionella reformer på det nationella planet

innan dessa länder kan dra full nytta av de möjligheter som WTO och

dess regelverk erbjuder. Biståndspolitiken och andra former av

internationellt samarbete, främst inom FN, är bättre lämpade för att

uppnå dessa mål än arbetet i WTO. Det avgörande är att de regelverk

som skapas inte försvårar för länder att uppnå dessa mål. Det behöver

finnas en överensstämmelse mellan WTO:s regelverk och övriga

internationella konventioner och principer på dessa områden.

Liberalisering av världshandeln har varit en motor för ekonomisk

tillväxt i olika delar av världen. Den ekonomiska historien lär oss att u-

länder som varit förhållandevis öppna för handel med omvärlden har

klarat sig bäst. Utvecklingen har också visat att liberalisering av handel

och internationella kapitalrörelser inte är tillräcklig för att uppnå en

långsiktigt hållbar ekonomisk och social utveckling. Lika nödvändig är

en fattigdomsorienterad utvecklingspolitik och ett offentligt

ansvarstagande för den politiken. God samhällsstyrning innefattar även

tillräckliga styrinstrument för den ekonomiska politiken.

Frihandel är ett betydelsefullt medel för att uppnå de bredare

utvecklingsmålen. De nyare handelsfrågorna som investeringar,

konkurrenspolitik, miljö och arbetsrätt är exempel på frågor som har

betydelse för utvecklingspolitiken. Utmaningen för världssamfundet är

att utveckla ett brett regelverk som svarar mot de nya krav som

globaliseringen ställer. De planerade WTO-förhandlingarna kommer här

att spela en central roll. Många industriländer, inklusive EU, har

fortfarande betydande hinder för import av varor som är viktiga för u-

länderna. Sverige kommer även i fortsättningen att driva på för att dessa

hinder skall tas bort.

Även från migrationspolitisk utgångspunkt är det av vikt att förbättra

u-ländernas möjligheter att bedriva handel eftersom detta bidrar till

ekonomisk utveckling som på längre sikt kan minska utflyttning.

Sverige fäster stor vikt vid samspelet mellan handels- och

biståndspolitiska åtgärder. Vår strävan är att kommande WTO-

förhandlingar skall bidra till en hållbar ekonomisk och social utveckling

för alla jordens länder. Samtidigt är det viktigt att hänsyn tas till de

fattigaste ländernas behov av särskild och förmånlig behandling. Vårt

engagemang för konsekvent frihandel är också ett uttryck för solidaritet

med den tredje världen.

1.5 Demokrati och säkerhet

Handel är inte bara ett medel för att åstadkomma ekonomiskt välstånd

utan också en betydelsefull del av en strategi för demokrati, politisk

stabilitet, mänskliga rättigheter och säkerhet. En positiv ekonomisk

utveckling minskar risken för spänningar inom länder och understödjer

en demokratisk utveckling. Handel och fred är nära förknippade med

varandra. Ekonomisk integration är ett verkningsfullt medel för att

minska risken för konflikter mellan länder.

Fredstanken har hela tiden varit central i uppbyggnaden av det

europeiska samarbetet. Samma sak gällde då WTO:s föregångare,

GATT, förhandlades fram efter det andra världskrigets slut. WTO har

fortsatt en roll att spela i ett konfliktförebyggande perspektiv.

Samtidigt är WTO:s gemensamma regler för handel och dess system

för att lösa tvister ett sätt att stärka det politiska och det demokratiska

inflytandet över världshandeln. Det faktum att alla viktiga beslut i WTO

fattas med konsensus bidrar till detta. Systemet bygger på ömsesidig

nytta och respekt. Alla måste ge och ta och när balansen rubbas försvagas

WTO. För små länder är WTO:s regelsystem en garant mot övergrepp

från större och mäktigare länder.

2 Världshandel i förändring

Regeringens bedömning: En ny förhandlingsrunda i WTO behövs för

att förbättra förutsättningarna för tillväxt i världsekonomin, ge

krisdrabbade länder bättre möjligheter att återhämta sig, motverka nya

protektionistiska tendenser, minska handelshinder mellan handelsblock,

effektivisera EG:s inre marknad samt ge näringslivet bättre möjligheter

att sälja sina produkter på marknader utanför Europa. Ytterst är det

konsumenterna som drar nytta av minskade handelshinder.

Skälen för regeringens bedömning: Det multilaterala handelssystemet

har sedan GATT trädde i kraft år 1948 utvecklats kontinuerligt.

Världshandeln har blivit friare. Dess spelregler har blivit tydligare och

mer rättvisa samtidigt som de har accepterats av allt fler länder. Den

senaste stora förhandlingsrundan, Uruguayrundan, 1986-1994, innebar

ytterligare ett viktigt steg i denna riktning.

Där införlivades handeln med jordbruksprodukter för första gången på

allvar i det internationella handelspolitiska regelverket. Nya avtal slöts

för bl.a. handel med tjänster och immaterialrättsliga frågor med

anknytning till handel. Samtidigt omvandlades GATT från ett formellt

sett provisoriskt avtal till en permanent organisation,

Världshandelsorganisationen, som startade den 1 januari 1995. WTO har

ett bredare ansvarsfält än GATT. GATT, som gäller handeln med varor,

kvarstår som ett av tre huvudavtal i WTO, de övriga två omfattar tjänster

respektive immaterialrättigheter. Till dessa avtal knöts förstärkta regler

för tvistlösning, som bl.a. innebär snabbare handläggning och högre grad

av automatik jämfört med tidigare. Högsta beslutande organ i WTO är

ministerkonferensen. Två ministerkonferenser har anordnats hittills. Den

tredje skall hållas i Seattle i USA, 30 november - 3 december i år.

WTO är med sina idag 134 medlemsländer den viktigaste

organisationen för samarbete mellan länder i handelspolitiska frågor på

global nivå. Organisationen spelar en central roll för att åstadkomma en

öppen handel på rättvisa villkor. WTO ställer upp stabila spelregler för

handel och utgör ett värn mot protektionistiska krav.

WTO:s grundprincip om icke-diskriminering gör organisationen med

sitt tvistlösningssystem särskilt värdefull för små länder, som skulle ha

svårt att hävda sig mot starkare länder om "djungelns lag" fick råda.

Genom WTO ges dessutom internationellt stöd för reformer på nationell

nivå för att förbättra marknadernas funktionssätt.

Även om stora framsteg har gjorts, mot ökad frihandel och utveckling

av regelverket i GATT och WTO, återstår mycket att göra. Handeln

hämmas fortfarande av protektionism inom flera sektorer, särskilt inom

sådana som är viktiga för u-länderna. WTO:s regelverk kan också

förbättras och göras mer rättvist på flera punkter. Det var mot den

bakgrunden som deltagarna i Uruguayrundan i slutuppgörelsen skrev in

att förhandlingar om fri handel och översyn av regler skulle fortsätta eller

återupptas inom flera områden efter WTO-avtalets ikraftträdande. Det är

av samma skäl som EG har tagit initiativ till att inleda en ny bred

förhandlingsrunda.

Utvecklingen av WTO måste fortsätta i takt med den tilltagande

globaliseringen av världsekonomin. WTO visar på en framkomlig metod

för att förena och knyta samman nationella ekonomier på en global

marknad. Den består av att förhandla fram bindande spelregler som alla

medlemsländer är beredda att acceptera och att sedan koppla dessa regler

till ett fungerande system för att lösa tvister. Denna metod måste

tillämpas på nytt för att vidareutveckla regelverket och säkerställa att det

fortsatt kan bidra till bättre levnadsvillkor för människor runt om i

världen. Frågan om elektronisk handel var t.ex. inte aktuell för fem år

sedan. Elektronisk handel väntas enligt beräkningar öka till omkring

2 500 miljarder kronor per år efter sekelskiftet, och frågan finns uppsatt

på WTO:s dagordning. Behovet av nya WTO-förhandlingar kan ses både

i ett globalt perspektiv och i ett mer närliggande svenskt och europeiskt

perspektiv.

2.1 Den globala ekonomiska och handelspolitiska

utvecklingen

2.1.1 Den finansiella krisen och nya protektionistiska hot

Trenden för handelns tillväxt har under hela efterkrigstiden varit kraftigt

uppåtgående. Världshandelns volym är i dag 17 gånger större än för

femtio år sedan. Handeln har vuxit avsevärt snabbare än produktionen,

vilken ökade sex gånger i volym under samma period. Den positiva

utvecklingen har varit nära förknippad med den avveckling av

handelshinder som överenskommits inom GATT och WTO.

Industriländernas genomsnittliga tullnivåer för industrivaror har t.ex.

sänkts från omkring 40 till fyra procent under den senaste

femtioårsperioden.

Under några år i mitten av 1990-talet ökade världshandeln mycket

kraftigt. Efter utbrottet av Asienkrisen i mitten av år 1997 och den

därefter följande finansiella oron i Ryssland och Latinamerika, har

tillväxten av produktion och handel bromsats upp. År 1998 växte

handelns volym med fyra procent, jämfört med en tillväxt av

produktionen på två procent.

Behovet av WTO som institution och behovet av nya

handelsförhandlingar framstår tydligt mot bakgrund av den senaste tidens

turbulenta utveckling i världsekonomin. Handelsflödena har ändrats

drastiskt på grund av den finansiella krisen. De drabbade ländernas

import minskar, medan exporten ökar till följd av fallande kurser på

dessa länders valutor.

På samma sätt som Internationella valutafonden (IMF) spelar en

central roll i arbetet med att hantera de finansiella problem som utlöste

den finansiella krisen har WTO en viktig uppgift, som består i att hålla

handelsvägarna öppna så att drabbade länder ges möjlighet att exportera

sig ur krisen. Denna möjlighet hotas av att protektionistiska stämningar

återuppväckts på flera håll i världen i de ändrade handelsströmmarnas

spår. Antidumpningsundersökningar, med direkt effekt på handeln, har

genomförts både i USA och inom EG, främst på stålområdet.

USA:s handelsunderskott växer åter. USA har utövat påtryckningar

mot Japan och flera andra länder för att dessa skall minska exporten av, i

första hand, stål till USA. Lagstiftning som gör det möjligt att ensidigt

tillgripa sanktioner mot andra länder, som inte anses vara tillräckligt

öppna för amerikansk export, har återupplivats.

Till detta skall läggas den osäkerhet som olösta handelskonflikter

mellan USA och EG bidrar med. Tvisten om EG:s regler för import av

bananer är ett exempel på vikten av att frågorna löses inom ramen för

WTO:s system för lösning av tvister för att undvika ett "handelskrig".

Längre fram i vår riskerar EG:s förbud mot import av hormonbehandlat

kött, som USA anmält till WTO, att framkalla en ny allvarlig

handelspolitisk konflikt.

I detta läge utgör WTO:s regler ett viktigt värn mot ensidiga sanktioner

och regelvidrig protektionism. Ökad frihandel och rättvisa spelregler gör

det lättare att stå emot krav på motsatta åtgärder från ett litet antal

särintressen. Nya förhandlingar gör det lättare att avvisa protektionistiska

krav.

Liksom i tidigare GATT-förhandlingar kan man förvänta ett åtagande

om s.k. "stand-still", dvs. en politisk utfästelse om att inte införa nya

handelsrestriktioner under förhandlingens gång. Nya förhandlingar kan

dessutom förbättra möjligheterna för särskilt hårt drabbade länder att ta

sig ur krisen, och därmed åter förbättra förutsättningarna för tillväxt av

handel och produktion i världsekonomin.

2.1.2 Utvecklingen under WTO:s första år

Efter den utdragna Uruguayrundan var tanken att utvecklingen av WTO

skulle föras framåt stegvis genom tidsmässigt kortare förhandlingar på

mer begränsade områden. Ministerkonferenser minst vartannat år skulle

säkerställa kontinuitet och framsteg. Detta lyckades också förhållandevis

väl under WTO:s första år. Tre viktiga avtal kunde slutföras 1996-1997.

Två av avtalen gäller tjänstehandelsområdet och omfattar handel med

telekommunikationstjänster och finansiella tjänster. Det tredje avtalet

innebär att tullarna avskaffas för produkter med anknytning till

informationsteknik. Ministerkonferenserna bidrog i hög grad till

framstegen. Samtidigt står det klart att förutsättningarna för liberalisering

var gynnsamma i just dessa sektorer. Flertalet producenter och

konsumenter i de länder som anslöt sig till uppgörelserna såg fördelar

med en liberalisering av handeln.

Det har däremot visat sig svårt i WTO att nå framsteg i förhandlingar

på separata områden där stora motsättningar rått mellan

medlemsländerna. Försöken att nå en uppgörelse för handeln med

sjöfartstjänster strandade tidigt. Förhandlingarna om ökade möjligheter

för enskilda tjänsteleverantörer att verka på marknader utanför den egna

ledde enbart till begränsade resultat. Senast har försöken att vidga avtalet

om produkter för informationsteknik hejdats av ett par länder som vägrat

acceptera de marknadsöppningar som övriga deltagare i förhandlingen

var beredda att godta.

Utvecklingen antyder att det blir svårare att nå framgångsrika resultat

enligt den stegvisa förhandlingsmodellen. En bred förhandling krävs

sannolikt för att man skall komma vidare. Varje land måste finna något

av intresse på dagordningen och ges möjlighet att balansera

förhandlingsresultat från olika områden mot varandra. Samtidigt är det av

vikt att en sådan uppläggning av förhandlingsarbetet inte utesluter att

man, inom den breda ramen, träffar långtgående och snabbare avtal om

frihandel för enskilda sektorer.

2.1.3 Regional samverkan hjälp eller hinder för fri handel?

Samverkan inom och mellan regioner på det ekonomiska området blir allt

vanligare. Från global utgångspunkt är denna utveckling av godo,

förutsatt att den leder till ny handel och inte enbart omfördelar

existerande handelsflöden.

Det är mot denna bakgrund som WTO:s regler medger undantag från

principen om icke-diskriminering för regional ekonomisk integration. De

undersökningar som gjorts om långtgående avtal om integration visar

också att dessa avtal har skapat mer ny handel än de omfördelat. Ett

belysande exempel är EU.

EU utgör en föregångare i regionalt samarbete. Det samarbete och den

ekonomiska integration som har uppnåtts genom bildandet av Europeiska

gemenskaperna och senare även Europeiska unionen har fått allt fler

efterföljare i andra delar av världen. North American Free Trade

Agreement (NAFTA), Association of South East Asian Nations (Asean)

och Mercado Comun del Sur (Mercosur) är några exempel på det.

De senaste åren har även samverkan mellan olika regioner ökat. Ett av

de större projekten är Asia Pacific Economic Co-operation (APEC) som

omfattar flertalet länder i Stillahavsområdet och därmed flertalet av

världens ledande handelsnationer förutom EU-länderna.

EG förhandlar om frihandelsavtal och samarbetsavtal med många

länder och regioner. Förra året kom EG och USA överens om ett närmare

samarbete inom ramen för det Transatlantiska ekonomiska partnerskapet

(TEP). Detta syftar dels till att utveckla handeln mellan parterna genom

att t.ex. förenkla reglerna för godkännande av produkter, dels till

samarbete i frågor som diskuteras i WTO.

EG förhandlar om frihandelsavtal med Mexiko och står i begrepp att

förhandla med Mercosur och Chile. Dessa förhandlingar är viktiga för att

europeiska företag skall kunna konkurrera på lika villkor med företag

från Nordamerika på dessa marknader. Utan en överenskommelse om

detta är risken stor att europeiska företag hamnar i bakvattnet i den

process som har inletts för att skapa ett enda stort frihandelsområde för

hela Amerika. Samtidigt syftar avtalen till vinster för konsumenter på

båda sidor om Atlanten i form av lägre priser på produkter som ges fri

tillgång till respektive parts marknad.

EG förhandlar dessutom om ett frihandelsavtal med Sydafrika. Avtal

föreligger redan mellan EG och flera arabiska länder och länder runt

Medelhavet. EG har även inlett en dialog med de ledande asiatiska

länderna inom ramen för ASEM (Asia Europe-meeting), som syftar till

förbättrade möjligheter för handel och investeringar i de båda regionerna.

Från svensk utgångspunkt är målet om fri handel på global nivå

överordnat målet om frihandel i en mindre krets av länder. All regional

samverkan bör enligt vår uppfattning inriktas mot det överordnade målet.

Detta hindrar inte att regionalt samarbete kan vara motiverat för att under

en övergångsperiod förbättra industrins konkurrenskraft och

infrastrukturens kapacitet i svaga ekonomier.

Även om höga handelshinder kvarstår på vissa områden har bildandet

av EG medverkat till ökad öppenhet gentemot omvärlden. För Sverige

och EG är det samtidigt av vikt att bevaka att andra regionala avtal leder

till liknande resultat, dvs. att bildandet av en tullunion eller ett

frihandelsområde inte får leda till ökade handelshinder mot omvärlden.

En ny WTO-runda kan fylla en viktig funktion genom att bidra till att

kvarvarande handelsmurar mellan regionala sammanslutningar rivs helt

eller delvis så att utvecklingen går mot samverkande, snarare än

konkurrerande, handelsblock i världsekonomin.

2.1.4 U-länderna inför en ny WTO-förhandling

U-länderna är som grupp mer beroende av internationell handel än i-

länderna. Export och import motsvarar i genomsnitt 38 procent av u-

ländernas bruttonationalprodukt, vilket skall jämföras med 24 procent för

i-länderna. Multilaterala regler gynnar särskilt mindre och ekonomiskt

svagare länder. Därmed bör u-länder ha ett starkt intresse av att delta i

utvecklandet av internationella spelregler på det handelspolitiska

området. I en förhandling måste dock hänsyn tas till u-ländernas speciella

problem och svårigheter att utnyttja regelverket. Effekterna av den

finansiella krisen förstärker dessa slutsatser.

Fram till Uruguayrundan stod många av de u-länder som var

medlemmar av GATT i praktiken vid sidan av det multilaterala

handelssystemet. De hade långtgående undantag från regelverket,

samtidigt som deras produkter ofta utestängdes från i-landsmarknader på

grund av tullar, kvoter och andra handelshinder. Detta förhållande

ändrades i och med WTO, som blev resultatet av Uruguayrundan. U-

länderna spelade en större roll än i tidigare förhandlingar. De förhandlade

fram fördelar i form av gynnsammare villkor för handeln med

jordbruksvaror, avskaffande av kvoteringarna för tekohandeln, förbud

mot frivilliga exportbegränsningar, m.m. Dessutom godtog u-länderna i

högre grad än tidigare det gemensamma handelspolitiska regelverket.

Detta var bl.a. en följd av att u-länderna i ökad utsträckning dragit

slutsatsen att det inte var genom att fjärma sig från handelssystemets

regelverk, utan genom att ansluta sig till det, som man hade vinster att

hämta. Parallellt medförde denna insikt att många u-länder ensidigt

avskaffade handelshinder på flera områden.

Resultatet av Uruguayrundan blev emellertid inte heller för u-länderna

så långtgående som de hade önskat. För handeln med såväl

jordbruksprodukter som textil och konfektion kvarstår betydande

handelshinder i industriländerna. Dessa restriktioner för med sig att u-

länderna inte ges möjlighet att utnyttja hela sin potential för handel.

Dessutom begränsar antidumpningstullar i främst USA och EU u-

ländernas möjligheter att ta till vara sina fördelar i form av låga

tillverkningskostnader för flera andra konsumentvaror. Dessa tullar

införs inte sällan på godtyckliga grunder. Även u-länderna bör ha

fördelar att vinna i WTO-förhandlingar för sin fortsatta ekonomiska

utveckling och integration i handelssystemet.

2.2 Den svenska hemmamarknaden och EG:s inre

marknad

Svenska företag skall kunna konkurrera fritt på marknader runt om i

världen. Företag från andra länder skall mötas av samma öppenhet i vårt

land. Dessa principer ställer sig Sverige bakom, inte för att de gynnar

näringslivet, utan därför att de gagnar hela det svenska samhället. Ett

yttre tryck för ökad konkurrens på hemmamarknaden och goda

möjligheter att avsätta egna produkter på exportmarknaden är viktiga

förutsättningar för tillväxt och sysselsättning, särskilt i en liten, öppen

ekonomi som den svenska. Handelspolitiken syftar till att skapa dessa

förutsättningar genom att ställa upp stabila och öppna ramvillkor för

handeln mellan länder.

2.2.1 Konsumenternas intresse

Genom att utveckla EG:s inre marknad vill vi skapa en modern, öppen

och effektiv europeisk ekonomi, till gagn för alla EU-medborgare och

konsumenter. Den inre marknadens fördelar är samtidigt en tillgång för

världsekonomin.

De flesta varumarknaderna i Sverige och EU är väl fungerande och

utsatta för stark internationell konkurrens. På den svenska marknaden är

andelen importerade varor och tjänster högre än genomsnittet i OECD

(Organisation for Economic Co-operation and Development).

Alla marknader i EU fungerar emellertid inte lika väl. Flera faktorer

bidrar till att hålla tillbaka den stora potential som den inre marknaden

har. EG:s jordbrukssektor omgärdas fortfarande av högt gränsskydd och

höga stödnivåer. Produktmarknaderna för jordbruksvaror är därmed i hög

grad avskärmade från korrekta prissignaler. Detsamma gäller för sektorer

som teko och skor, som fortfarande skyddas av kvantitativa restriktioner

och/eller tullar.

De begränsningskvoter på kläder, som Sverige nödgades införa vid

medlemskapet i EU, kostar en tvåbarnsfamilj uppskattningsvis omkring

950 kronor per år enbart för inköp av barnkläder. Som jämförelse kan

nämnas att en OECD-studie från 1998 fann att konsumenterna i

Storbritannien har betalat 500 miljoner pund extra per år för sina kläder

som följd av EG:s importrestriktioner. I samma OECD-studie framgår

också att samhällskostnaden för att behålla dessa importbegränsningar

ofta kraftigt överstiger lönekostnaden för de arbetstillfällen som man vill

skydda. Höga tullar finns även inom vissa andra områden.

En annan faktor som hämmar effektiviteten på den inre marknaden är

EG:s antidumpningsåtgärder. Konsumenterna får genom högre priser

betala skyddet för företag som inte kan hävda sig mot importkonkurrens.

Detta gäller bl.a. flera produkter inom hemelektronik. Åtgärderna

hämmar också näringslivets förnyelse och är därför ett hinder för tillväxt

och löneutveckling. Statsstöd i olika former snedvrider fortfarande

konkurrensen på den inre marknaden. Utvecklingen inom flera

tjänstesektorer hämmas också av regleringar som minskar konkurrensen.

Sverige verkar också inom EG för att parallellimport från länder utanför

EU/EES skall bli tillåtet vilket tidigare var fallet i Sverige.

Parallellimport är viktig ur frihandelssynpunkt och bidrar till sänkta

konsumentpriser.

Ökad öppenhet för utländska varor och tjänster är ett viktigt medel för

att säkerställa den inre marknadens effektivitet. Priskonkurrens utifrån,

inklusive parallellimport leder till effektivt utnyttjande av resurser, till

gagn för medborgarna i Europa. Regleringarna utgör en hämsko på

tillväxt och bromsar en nödvändig modernisering av näringslivet i

Europa. Reformer på dessa områden är angelägna.

Förhandlingar i WTO kan bidra till lägre priser genom att öka

öppenheten utåt på t.ex. jordbruks- och tekoområdet samt genom

reformering av WTO-reglerna om t.ex. antidumpning och statsstöd.

Åtgärder för att underlätta handel med tjänster kan leda till liknande

resultat samt bidra till en positiv utveckling av ekonomin i övrigt,

eftersom en effektiv tjänstesektor ofta är en central förutsättning för

annan ekonomisk aktivitet.

2.2.2 Näringslivets möjligheter

Ett huvudskäl för nya WTO-förhandlingar är att en ny runda utgör ett

verkningsfullt medel att undanröja handelshinder. Att ge svenska företag

tillgång till öppna marknader i vår omvärld är en viktig förutsättning för

ökad tillväxt och sysselsättning.

USA är EU:s största exportmarknad, och Sveriges största enskilda

exportmarknad utanför EU/EES. Trots att handeln mellan EU och USA

präglas av stor öppenhet möter europeiska företag fortfarande hinder på

flera områden. Olikheter i föreskrifter om tekniska regler för varor

försvårar handeln mellan EU och USA. Omvärlden är fortfarande i hög

grad förhindrad att konkurrera på lika villkor i den offentliga

upphandlingen på den amerikanska marknaden. Exporten av tjänster till

USA försvåras bl.a. av att olika delstater upprätthåller sinsemellan

mycket olika regler. Detta gäller särskilt etableringar inom bank- och

försäkringssektorerna. Handeln försvåras också på grund av olikheter i

det amerikanska och europeiska immaterialrättsliga regelverket.

Liknande problem finns på den kanadensiska marknaden.

Utvecklingen i Asiens och Latinamerikas dynamiska ekonomier är,

trots bakslag på grund av den finansiella oron, långsiktigt uppåtriktad.

Många har byggt upp offensiva exportindustrier som ännu är beroende av

förhållandevis låga löne- och materialkostnader och en snabbt

expanderande hemmamarknad och vill därför ofta stödja sin exportbas

genom att stänga importen ute.

Möjligheterna för svenska och andra företag inom EU på den

latinamerikanska marknaden hämmas fortfarande av förhållandevis höga

tullar och diskriminerande villkor vid direktinvesteringar. Tullnivåerna

har i och för sig sänkts påtagligt de senaste åren, men de nivåer som

garanteras av WTO ligger betydligt högre än de tullar som faktiskt tas ut,

vilket utgör ett osäkerhetsmoment för företagen. Till detta kommer att

amerikanska företag redan sett till att komma runt dessa hinder på många

marknader genom bilaterala arrangemang.

Den japanska marknaden är fortsatt svår att komma in på. Detta beror

ofta inte så mycket på formella importhinder som tullar, utan på att t.ex.

de japanska reglerna för godkännande av produkter och tjänster i hög

grad skiljer sig från EG:s regler och missgynnar utländska produkter.

Handeln med övriga länder i Asien möter liknande svårigheter. Bl.a.

fordon är ofta belagda med höga importtullar i de asiatiska länderna. I

flera länder är dessutom tullprocedurerna krångliga, godtyckliga och

omständliga. Svenska exportörer drabbas även av att tekniska regler

uppställer onödiga handelshinder, t.ex. i form av krav på dyra,

komplicerade och tidskrävande tester för certifiering. Offentlig

upphandling och immaterialrätt är andra problemområden i det senare

fallet är läkemedelsindustrin och skivbranschen särskilt utsatta.

Diskriminerande villkor vid direktinvesteringar förekommer i flera

asiatiska länder. Man kan också notera att antalet

antidumpningsundersökningar under senare år ökat markant i de flesta

asiatiska länder, främst Indien och Sydkorea. Även om de i dag i

huvudsak riktas mot u-länder visar detta på protektionistiska tendenser.

Handeln med flera länder i Afrika skulle också underlättas om tullar

bands och sänktes och andra handelshinder togs bort. För många av de

fattigaste länderna räcker det emellertid inte med att formella

handelshinder begränsas, eftersom de mänskliga resurserna,

infrastrukturen, institutionerna och de nationella regelverken är

otillräckligt utvecklade.

I många länder runt om i världen utgör korruption i olika former ett

betydande hinder för handel.

Sverige bedriver ett kontinuerligt arbete med att söka undanröja

handelshinder dels genom våra egna bilaterala kontakter med olika länder

och regioner, dels via EG:s särskilda strategi för tillträde till marknader

utanför unionen. En ny WTO-runda skulle dock bli ett mer effektivt

medel för att bekämpa korruption, särskilt med tanke på den förväntade

omfattningen av en sådan.

2.2.3 EU:s utvidgning

De kommande WTO-förhandlingarna kommer att sammanfalla i tiden

med EU:s utvidgning österut. Detta kommer att påverka både EU och

WTO-förhandlingarna. Anslutningsprocessen har inletts med Estland,

Polen, Tjeckien, Ungern, Slovenien, Lettland, Litauen, Slovakien,

Rumänien, Bulgarien och Cypern.

Formella förhandlingar har inletts med sex av länderna. EU:s och

Sveriges utgångspunkt i förhandlingarna är att kandidatländerna helt

skall överta EG:s regelverk inklusive avtal med tredje land, så som det är

vid tidpunkten för anslutningen. Om det behövs några övergångsåtgärder

skall de vara få och begränsade i tid och omfattning.

Enligt svensk uppfattning finns det redan anledning att reformera EU:s

politik på flera områden, inte minst jordbrukspolitiken. Utvidgningen och

kommande WTO-förhandlingar understryker bara behovet. Det är

angeläget att i god tid före utvidgningen besluta om en genomgripande

reformering av EG:s gemensamma jordbrukspolitik.

Trycket från omvärlden kommer dock att bestå. De kommande

förhandlingarna i WTO kan på så sätt bidra till att underlätta

utvidgningen.

På industrivarusidan kan WTO-förhandlingen bidra till att minska

avståndet mellan EG:s och kandidatländernas varutullar, vilket i sin tur

kan underlätta omställningen till EU-medlemskap i dessa länder och

minska behovet av övergångsarrangemang.

3 Inför WTO:s tredje ministerkonferens

Regeringens bedömning: Förberedelseprocessen i WTO inför beslut om

en ny förhandlingsrunda fortskrider enligt planerna. EG har varit den

ledande förespråkaren av en ny omfattande runda. Möjligheten att

gemenskapens linje skall accepteras är relativt god under förutsättning att

samtliga WTO-länders legitima intressen kan tillgodoses på ett

balanserat sätt.

Skälen för regeringens bedömning: Den 30 november i år inleds

WTO:s tredje ministerkonferens i Seattle, USA. Huvuduppgiften för

konferensen blir att ta ställning till de förslag som kommer att föreligga

om att inleda en ny omfattande förhandling om handelsliberalisering och

förbättringar i det handelspolitiska regelverket. Sedan USA slutligen

accepterat och uttalat stöd för en samlad förhandling (en s.k. runda) där

resultaten på olika förhandlingsområden länkas till varandra, finns ett

växande stöd för en sådan förhandling. Fram till ministerkonferensen

kommer omfattande diskussioner att föras nationellt, inom EU och i

WTO om vad en sådan förhandling bör omfatta.

3.1 EG:s initiativ till en ny förhandlingsrunda

Det råder bred enighet i EG-kretsen om behovet av en ny samlad

handelsförhandling i WTO. EG har också gått i spetsen för initiativet i

WTO och därmed övertagit den ledarroll i handelssystemet som hittills

innehafts av USA. Handelsministrarna i EU-länderna har utvecklat synen

på WTO:s framtida arbete och behovet av en ny förhandlingsrunda både

vid WTO:s första ministerkonferens i Singapore i december 1996 och vid

den andra ministerkonferensen i Genève i maj år 1998.

EG har presenterat sina ståndpunkter om innehållet i en ny runda inom

ramen för den pågående förberedelseprocessen i WTO:s allmänna råd

som inleddes i september 1998. Grundinställningen är att samtliga frågor

som finns på WTO:s s.k. inbyggda dagordning (som omfattar avtalen

från Uruguayrundan) och de frågor som varit föremål för beslut vid

WTO:s ministerkonferenser bör kunna bli föremål för förhandlingar. En

bred, omfattande förhandling, där samtliga parter kan få gehör för sina

prioriteringar och där förhandlingsresultat på olika områden kan

balanseras mot varandra, utgör enligt EG en förutsättning för framgång.

En annan viktig förutsättning för en ny runda är att den blir kort.

Uruguayrundan pågick i åtta år. En så lång tidsperiod är inte acceptabel.

EG har föreslagit en tidsram på tre år.

Under våren förväntas handelsministrarna i EU-länderna diskutera de

närmare riktlinjerna för EG:s mål och prioriteringar i en ny runda. Ett

informellt möte med handelsministrarna kommer att hållas i Berlin 10-11

maj. Ett mer definitivt förhandlingsmandat inför ministerkonferensen lär

inte föreligga förrän senare under hösten. Detta kommer sannolikt endast

att precisera EG:s övergripande mål. De mer precisa positionerna i

enskilda förhandlingsfrågor kommer sannolikt att börja diskuteras först

efter årsskiftet.

3.2 Andra länders syn på nya förhandlingar

USA har traditionellt varit pådrivande i handelspolitiska förhandlingar i

GATT och WTO. Denna gång har USA dock varit mer återhållsamt. En

av anledningarna till detta har varit att administrationen har misslyckats

med att få kongressens stöd för sitt agerande. Kongressen har inte

beviljat administrationen det mandat för handelsförhandlingar, det s.k.

snabbspårsmandatet, som administrationen har begärt. Enligt ett sådant

mandat ges administrationen rätt att förhandla fram ett handelsavtal som

kongressen därefter endast har att godta eller förkasta i sin helhet, utan

att kunna kräva ändringar i detaljerna. Denna beslutsform är nödvändig

för att den amerikanska administrationen skall utgöra en trovärdig

förhandlingspart i de andra deltagarnas ögon.

USA verkade länge för begränsade förhandlingar på områden där man

själv har starka offensiva intressen. I sitt tal om tillståndet i (den

amerikanska) unionen i januari i år uttryckte president Clinton dock stöd

för en ny runda enligt en modell som ligger nära EG:s initiativ och USA

kan därmed förväntas bli mer aktivt i förberedelseprocessen.

Övriga OECD-länder, inklusive länderna i Central- och Östeuropa är

för nya förhandlingar.

En viktig grupp inom WTO är den s.k. Cairns-gruppen, som består av

länder med starka exportintressen på jordbruksområdet. Denna koalition

av jordbruksproducerande länder omfattar både u- och i-länder. Bland

medlemmarna återfinns Australien, Nya Zeeland och Kanada, flera

sydamerikanska länder, som Argentina, Brasilien och Chile samt

asiatiska länder som Indonesien och Malaysia. Cairns-gruppen driver

särskilt på för att förhandlingarna på jordbruksområdet sätts i gång som

planerat vid sekelskiftet. Flera av länderna i gruppen har även starka

intressen inom andra områden.

Inställningen till nya förhandlingar bland WTO:s u-landsmedlemmar

är splittrad. Flertalet större länder i Latinamerika har i princip uttalat sitt

stöd för nya handelsförhandlingar i WTO. Länder som Indien, Pakistan

och Egypten samt flera länder i Afrika är mer återhållsamma. Bland

dessa länder finns en utbredd tveksamhet till att ge sig in i nya

förhandlingar innan resultaten av Uruguayrundan har genomförts helt

och börjat tillämpas nationellt.

3.3 Förberedelsearbetet i WTO

Beslut om att utreda förutsättningarna för nya förhandlingar togs vid

WTO:s ministerkonferens i Genève i maj år 1998. Förberedelseprocessen

pågår sedan september år 1998 med månatliga möten i WTO:s allmänna

råd i vilka ett antal centrala frågor diskuteras. Bland dessa märks den

inbyggda dagordningen, dvs. frågor angående vilka beslut om

förhandlingar eller översyner redan finns i WTO-avtalen, t.ex. jordbruk

och tjänster, investeringar och konkurrensregler, problem i samband med

genomförandet av befintliga avtal samt de minst utvecklade ländernas

roll i WTO. Under våren år 1999 kommer detta arbete att fortsätta för att

under hösten år 1999 leda fram till konkreta förslag om förhandlingarnas

omfattning som handelsministrarna skall ta ställning till vid årets

ministerkonferens. Även inom andra organisationer såsom OECD och

UNCTAD analyseras och diskuteras förutsättningarna för en ny runda.

Detta bidrar också på ett värdefullt sätt till förberedelserna.

4 Omfattningen av en ny förhandling

Regeringens bedömning: En viktig förutsättning för att en ny

förhandlingsrunda skall lyckas är att den får en bred och omfattande

dagordning. Jordbruk och tjänster skall ingå i en sådan förhandling och

utgör prioriterade områden. Att förhandlingen även skall omfatta tullar är

ett viktigt mål för regeringen. Därtill kommer ett antal nya frågor som är

nära sammanlänkade med handel och viktiga för att skapa ett

sammanhängande och väl fungerande multilateralt handelsregelverk. Dit

hör investeringsregler och konkurrensrättsliga riktlinjer. Det är dessutom

angeläget att frågor om handel och miljö integreras i förhandlingarna,

liksom frågan om hur WTO-systemet bäst hanterar sambandet mellan

handel och grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet.

Skälen för regeringens bedömning: Inför en kommande WTO-runda

diskuteras ett tjugotal möjliga förhandlingsområden. En del av dessa är

redan beslutade, som handel med tjänster och med jordbruksprodukter.

Andra tillhör traditionella förhandlingsområden, t.ex. frågan om

marknadstillträde för industrivaror. Därtill kommer ett antal nya

förhandlingsområden, sambandet mellan handel och investeringar,

konkurrenspolitik och offentlig upphandling.

En huvuduppgift för WTO är att förvalta och utveckla det nuvarande

regelverket. WTO är också det centrala förhandlingsforumet i

handelsfrågor. Enligt regeringens uppfattning är det dessutom en viktig

framtida uppgift för WTO att vara policyskapande även när det gäller

sambandet mellan handel och andra politikområden, t.ex. grundläggande

arbetsvillkor och miljö. I takt med att de yttre gränshindren avvecklas

riktas alltmer av den handelspolitiska uppmärksamheten på ländernas

interna lagstiftning och regleringar, t.ex. konkurrensfrågor, statsstöd eller

produktsäkerhet.

För svensk del gäller att huvuddelen av den lagstiftning som berör

gränsöverskridande handel harmoniserats i EG genom den inre

marknadslagstiftningen och att det är på basis av denna som EG

förhandlar i WTO.

Inom Europeiska gemenskapen råder bred enighet om behovet av en

omfattande förhandlingsrunda i WTO. Detaljerade positioner inom

respektive förhandlingsområde har dock inte fastställts.

Positionsbestämningen utgör en kontinuerlig process där arbete nu pågår

för att fastställa de övergripande mål som bör ligga till grund för besluten

vid årets ministerkonferens. Den svenska regeringen eftersträvar en bred

debatt i Sverige om dessa frågor. Nedanstående beskrivning av beslutade

och möjliga förhandlingsområden skall ses som ett underlag för en sådan

debatt.

4.1 Beslutade förhandlingsområden

Att förhandlingar när det gäller jordbruk och tjänster skall inledas i WTO

år 2000 slogs fast redan i Uruguayrundan. Detta som en följd av att flera

länder ansåg förhandlingsresultatet vara otillräckligt. Dessutom

beslutades i Uruguayrundan att flera av de delavtal som ryms under

WTO skall bli föremål för översyn och beslut om möjliga reformer skall

fattas under de närmaste åren. Dessa frågor ryms på WTO:s s.k.

inbyggda dagordning.

4.1.1 Jordbruket en nyckelfråga

I många länder präglas jordbruket fortfarande av nationella regleringar

och stödsystem och handeln med jordbruksprodukter är ofta utsatt för

restriktioner. Utgångspunkten för WTO-förhandlingarna är att

marknaderna för jordbruksprodukter fungerar dåligt. Jordbruket utgör en

av de viktigaste, om inte den allra viktigaste, frågan och lösningen av den

kommer sannolikt att spela en stor roll för att nå en paketuppgörelse i

rundan.

Huvudfrågorna för den kommande jordbruksförhandlingen gäller

ytterligare neddragningar av tullskydd, exportbidrag och andra former av

produktionsstimulerande stödåtgärder. Dessutom kommer miljö-,

konsument-, arbetsrätts-, djurskydds- och etikhänsyn att behandlas. Det

gäller t.ex. handel med genmodifierade livsmedel och hormonbehandlat

kött. Dessa frågor har kommit att hamna alltmer i fokus i

handelspolitiken och förväntas medföra ett antal nya tvister i WTO.

I detta sammanhang aktualiseras bl.a. den i WTO-regelverket

grundläggande principen om att importbegränsande åtgärder skall

baseras på vetenskapliga grunder samt det utrymme som den s.k.

försiktighetsprincipen i WTO ger för att säkerställa konsumentintresset.

Förutsättningarna för handel med hormonbehandlat kött är ett

illustrativt och aktuellt exempel på en viktig fråga med såväl betydande

handelspolitiska som konsumentpolitiska aspekter.

Sverige värnar om efterlevnaden av gjorda handelspolitiska åtaganden

och EG har också förbundit sig att respektera de tvistlösningsbeslut som

följer av den rättsliga WTO-proceduren.

För att säkerställa förutsättningarna för ett tillfredsställande av

konsumentintresset kan olika handlingsvägar övervägas, såsom

exempelvis olika former av märkningskrav och, vid behov, kompensation

genom tullsänkningar.

Redan i Uruguayrundan beslutades att den kommande

jordbruksförhandlingen syftar till fortsatt liberalisering av den

internationella jordbrukshandeln. Marknadsorienteringen av

jordbrukspolitiken i de kommande förhandlingarna underlättas av det i

Uruguayrundan skapade nya regelsystemet för jordbrukssektorn. Genom

att bygga vidare på detta system bör förhandlingarna kunna genomföras

enklare och snabbare än tidigare.

Förberedelsearbetet i WTO har inletts med analys och

informationsutbyte. Som en del i detta arbete ingår att utvärdera

effekterna av jordbruksuppgörelsen i Uruguayrundan.

För ett stort antal u-länder med exportintresse är nya

marknadsöppningar, dvs. lägre tullskydd, i i-länderna av helt avgörande

intresse i den nya rundan. Stora jordbruksexportörsländer som Nya

Zeeland, Australien och Kanada har varit pådrivande i analysarbetet. De

har huvudsakligen drivit frågor rörande export- och internstödens

produktionsstimulerande och handelspåverkande effekt med syfte att

avskaffa sådana stödformer.

Med den genomförda omläggningen av den inhemska

jordbrukspolitiken och avskaffandet av landets tidigare stödsystem har

USA starka offensiva intressen i framtida förhandlingar. USA har också

ifrågasatt behovet av produktionsbegränsande direktstöd som EG:s djur-

och arealbidrag, vilka hittills inte varit föremål för neddragningskrav.

Denna stödform väntas spela en nyckelroll i kommande

förhandlingsrunda. I sammanhanget kan nämnas att EG i Agenda 2000

föreslår en omläggning till direktstöd i stället för prisstöd.

Länder med högt skydd för jordbruket, som Japan, Korea, Schweiz och

Norge, har hittills i förberedelsearbetet framhållit

jordbruksproduktionens "multifunktionalitet", dvs. dess betydelse för att

nå många olika samhällsmål. Man pekar på jordbrukets roll för säkra

livsmedel, livsmedelsförsörjning, miljö och landsbygdsutveckling. Även

EG anser att den fortsatta liberaliseringen bör ske på ett sätt som beaktar

värdet av jordbrukets multifunktionalitet. Flertalet länder kan enas om

vikten av de mål som eftersträvas. Oenighet råder dock om vilka medel

som, utan att vara handelssnedvridande, uppnår målen.

Sverige har från tiden före EU-inträdet egna positiva erfarenheter av

avreglering och marknadsorientering av jordbrukspolitiken. Av såväl

konsument- som handelspolitiska skäl har därför Sverige, i den nya

rundan, ett starkt intresse av framsteg som möjliggör en genomgripande

reformering av jordbrukspolitiken, framförallt inom EG, men också i

andra WTO-länder. Den jordbrukspolitiskt reglerade högprislinjen inom

EU och ett antal andra i-länder driver produktionen inom dessa länder

och resulterar i en överskottssituation. Utöver att konsumenterna belastas

genom höga livsmedelspriser har skattebetalarna att bidra till

avsättningen av denna överskottsproduktion i form av budgetkostnader

för intervention och exportbidrag. Härutöver missgynnas också

producenterna i u-länderna av konstlat låga priser på världsmarknaden.

Sverige är inom EG pådrivande i förberedelsearbetet för fortsatta

handelsliberaliseringar på jordbruksområdet. Detta gäller inte enbart

traditionella marknadstillträdesfrågor. Även interna jordbruksstöd bör bli

mindre handelsstörande. Denna inriktning har också präglat den svenska

inställningen i arbetet med att reformera EG:s gemensamma

jordbrukspolitik inom ramen för Agenda 2000. Genom att reformera den

egna jordbrukspolitiken tidigt stärker EG sin förhandlingsposition och

kan därigenom starkare driva offensiva intressen inom och utom

jordbruksområdet. Ett framgångsrikt resultat i WTO-förhandlingen kan

även påtagligt förbättra u-ländernas möjlighet att exportera

jordbruksvaror till bl.a. EU.

4.1.2 Hinder för en friare handel med tjänster

Tjänster av olika slag står numera för omkring två tredjedelar av den

totala produktionen i Sverige. Vi ligger därmed något över EU-

genomsnittet. Även om världshandeln med tjänster ökar snabbare än

varuhandeln är dock tjänstehandeln betydligt mindre än handeln med

varor. Olika typer av handelsbegränsningar och diskriminerande

nationella regleringar hämmar tjänstehandelns utveckling.

Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS), som tillkom som ett resultat

av Uruguayrundan, föreskriver att en "gradvis ökad liberalisering av

tjänstehandeln skall uppnås genom återkommande multilaterala

förhandlingsrundor". Enligt avtalet skall den första rundan (GATS 2000)

inledas senast i januari år 2000. Förberedelserna har redan påbörjats i

WTO.

I syfte att ge samtliga WTO:s medlemsländer ett likvärdigt utgångsläge

görs en omfattande genomgång av läget i de viktigaste tjänstesektorerna.

Avsikten är att detta arbete skall vara avslutat under första kvartalet

1999. Det skall följas av en diskussion om förhandlingsriktlinjer och

mandat i syfte att WTO:s ministerkonferens skall fatta beslut om med

vilka mål och under vilka former GATS 2000 skall bedrivas.

Förberedelserna har hittills präglats av ett relativt brett samförstånd. I

stort sett samtliga WTO-medlemmar är inställda på att GATS 2000 skall

omfatta all tjänstehandel, både vad gäller sektorer och de olika sätt på

vilka tjänstehandel bedrivs. Länderna har ännu inte angivit några

prioriteringar. Det står dock redan klart att sektorer som bank- och

försäkringsverksamhet, telekommunikationer och distributionstjänster,

både i kraft av sin ekonomiska storlek och sin stora betydelse för all

handel, kommer att ägnas särskilt intresse. Däremot är det mer osäkert i

vilken omfattning den ekonomiskt lika viktiga transportsektorn kommer

att ingå i förhandlingarna. Flygtransporter är ännu undantagna från

avtalet och i fråga om sjöfart nåddes inget resultat i Uruguayrundan.

Regeringens strävan är att transporttjänsterna i större utsträckning än

hittills skall omfattas i GATS 2000.

Ett område som säkert kommer att uppmärksammas är den

audiovisuella sektorn, bl.a. film och TV. Här har USA starka intressen av

förbättrade villkor för handel, medan EG agerar defensivt eftersom

sektorn är politiskt känslig i flera medlemsländer. Vidare förutses

diskussioner om förbättrade möjligheter för fysiska personer att erbjuda

och leverera tjänster utanför det egna landets gränser.

EG och några större i-länder har hittills varit mest pådrivande i

förberedelserna för GATS 2000. Tjänstehandeln är dock inte längre ett

område som endast i-länder intresserar sig för. Den tveksamhet som

många u-länder kände när frågan om ett tjänsteavtal för första gången

fördes på tal inför Uruguayrundan har minskat avsevärt. En viktig orsak

är den flexibilitet som byggdes in i GATS-avtalet. Liberalisering skall

genomföras med "vederbörlig hänsyn till nationella målsättningar och

utvecklingsnivån i de enskilda länderna". Vidare har under 1990-talet

insikten hos många u-länder växt om vilka positiva effekter en

avreglering och effektivisering av nyckelsektorer på tjänsteområdet har

för den ekonomiska utvecklingen. Flera länder har på senare år ensidigt

öppnat tjänstesektorer för utländsk konkurrens. Både i WTO och EG

pågår ett arbete med att identifiera särskilda u-landsintressen i GATS

2000. Sverige verkar för att EG i förhållande till u-länderna skall agera

med största möjliga öppenhet och flexibilitet.

Sverige är ett av världens 20 största tjänsteexporterande länder och har

ett av de mest liberala nationella regelverken för tjänstehandel.

Huvudmålet för Sverige i GATS 2000 är att eliminera eller reducera

hinder som begränsar eller försvårar svensk export av tjänster. Arbetet

med att fastställa svenska prioriteringar och positioner befinner sig ännu

i ett inledningsskede och det är därför för tidigt att peka ut sektorer av

särskilt svenskt intresse. En övergripande strävan är dock att samtliga

WTO:s medlemsländer skall göra mer långtgående åtaganden än vad som

var fallet i Uruguayrundan. För EG:s del bör processen även leda till

ökad effektivitet på den inre marknaden.

4.1.3 Beslutade översyner av WTO:s avtal

Flera av de nya avtal som förhandlades fram under Uruguayrundan

innehåller artiklar om att reglerna skall ses över efter en tid och ändras

vid behov. Ett antal sådana översyner har redan börjat. Bland dessa

märks översynerna av avtalen som gäller tvistlösning, vissa

investeringsåtgärder, immaterialrätt, tekniska handelshinder och

ursprungsregler. Flera av dessa översyner kan komma att övergå i

förhandlingar om att förbättra avtalen.

4.2 Möjliga förhandlingsområden

Utöver det redan beslutade arbetet har ett antal andra frågor tagits upp till

behandling vid de två föregående ministerkonferenserna. Detta har

resulterat i särskilda arbetsprogram för att närmare undersöka

förutsättningarna för förhandlingar när det gäller investeringar,

konkurrenspolitik, öppenhet i offentlig upphandling, förenkling av

handelsprocedurer samt elektronisk handel. Diskussioner har också

förekommit om handel och grundläggande arbetsvillkor. Frågor som

gäller förhållandet mellan handel och miljöpolitik har också fått stort

utrymme vid ministerkonferenserna med utgångspunkt från det arbete

som utförts i WTO:s kommitté för "handel och miljö". Samtliga dessa

frågor, liksom traditionella tullförhandlingar, utgör möjliga

förhandlingsområden i en kommande runda.

4.2.1 Industritullar och andra marknadstillträdesfrågor

Tullarnas betydelse som handelshinder har minskat avsevärt genom de

förhandlingsrundor som ägt rum inom ramen för GATT.

Genomsnittstullen för industrivaror i i-länderna har sjunkit från omkring

40 procent för ett halvt sekel sedan till cirka fyra procent efter

Uruguayrundan. Den genomsnittliga tullnivån i EG är numera endast tre

procent och därmed lägre än de genomsnittliga svenska industritullarna

före medlemskapet. Inom vissa sektorer är tullarna dock fortfarande

relativt höga och leder till att konsumenter tvingas betala högre priser än

nödvändigt. Inom industrin medför tullar på insatsvaror att den inhemska

produktionen fördyras, med negativa konkurrenseffekter som följd. En

fråga som kan vara särskilt problematisk för vissa u-länder är s.k.

tulleskalering, dvs. när tullskyddet ökar i förhållande till förädlingsvärde.

Från svensk utgångspunkt är frågan om tillträde till andra länders

marknader prioriterad i en ny runda. Sverige verkar för att ytterligare

reducera tullnivåerna både i gemenskapen och i andra länder. Därför bör

den kommande WTO-rundan omfatta alla tullar, på hela

industrivaruområdet. Målet bör vara total tullfrihet för industrivaror i de

ekonomiskt mest utvecklade länderna år 2010.

Detta mål kan nås på olika sätt, t.ex. genom generella tullsänkningar,

genom att avveckla låga tullar, genom att särskilt sänka höga tullar eller

genom ytterligare sektorsöverenskommelser.

Textil och konfektion är en sektor där behovet av en friare handel är

särskilt påkallat, inte minst för att hålla kostnaderna för kläder nere för

barnfamiljer. Förutom att tullskyddet för tekosektorn är förhållandevis

högt har gemenskapen fortfarande begränsningar i form av kvoter mot ett

tjugotal länder. Dessutom övervakas handeln med lika många länder.

Enligt Uruguayrundans textilavtal skall en gradvis avveckling av alla

begränsningskvoter mellan WTO:s medlemsländer genomföras till den 1

januari 2005. Avvecklingen kommer att sammanfalla med den nya

WTO-rundan. De flesta tekoexporterande u-länderna är måna om en så

snabb avveckling av dessa restriktioner som möjligt. Främst vill man att

USA och gemenskapen snarast avvecklar begränsningarna för varor som

är av särskild vikt för u-länderna.

Sverige verkar både för att samtliga kvantitativa tekobegränsningar

skall upphöra snarast och för tullsänkningar. Detta är av betydelse inte

bara för de exporterande länderna utan i minst lika hög grad för

importländernas konsumenter.

Sverige har också ett intresse av att man identifierar fler sektorer inom

vilka kraftiga liberaliseringar, och helst nolltullar, kan genomföras så

snart som möjligt. Handeln med miljörelaterade varor och tjänster är en

sektor som regeringen fokuserar särskilt på i detta sammanhang. APEC-

länderna, med USA i spetsen, har lanserat nolltull-initiativ inom denna

och flera andra sektorer.

Handeln med produkter inom informationsteknik är fortsatt högt

prioriterad för Sverige. Det särskilda avtalet om informationsteknik som

ingicks år 1997, och som innebär att tullarna för IT-produkter elimineras

till år 2000 (till år 2005 i vissa u-länder), var en stor framgång för

Sverige, inte minst på grund av dess omfattning på

telekommunikationsområdet. Regeringen fäster stor vikt vid att avtalet

skall utvidgas enligt planerna. Om detta inte kan ske innan en ny runda

startar bör frågan ges prioritet i de kommande förhandlingarna.

Även om deras samlade effekt på världshandeln är relativt begränsad

finns huvuddelen av de kvarvarande tullhindren i u-länderna. Här ligger

genomsnittstullarna för industrivaror ofta omkring 30 procent och inte

sällan även över denna nivå. Tullar används även för att skydda inhemsk

industri temporärt under en uppbyggnadsfas och kan därmed bidra till att

understödja landets industriella utveckling. Dock kan sådana tullar

permanentas, vilket leder till ineffektivitet och svag konkurrensförmåga.

Tullintäkter är dessutom i många u-länder fortfarande en viktig

inkomstkälla för statskassan.

Ett särskilt problem är att u-länderna i avsevärt mindre utsträckning än

i-länderna har bundit sina tullar enligt WTO:s regler. Det innebär att

exportörer inte har någon garanti för att tullarna inte höjs i framtiden,

vilket i sin tur ökar osäkerheten på ett sätt som kan hämma handel.

Medan i-länderna bundit 99 procent av sina tullar är motsvarande andel

för u-länderna endast 72 procent. Sverige verkar för att förutsättningarna

för handel skall förbättras genom att u-länderna i ökad utsträckning

binder sina tullar.

Sänkningarna av industrivarutullarna i många länder har inneburit att

de låga genomsnittstullar på några procent som nu tillämpas i flera fall

inte längre har någon avgörande inverkan på handelsflödena och

utvecklingen av inhemsk industri. Däremot skapar dessa tullar onödiga

administrativa kostnader för såväl företag som tullmyndigheter, vilket

ger utslag i form av högre konsumentpriser. Sverige verkar för att sådana

onödiga tullar skall avskaffas helt i kommande WTO-förhandlingar.

De administrativa kostnaderna för olika procedurer i samband med

export och import utgör i sig ett betydande handelshinder. Kostnaderna

vid gränspassager i samband med t.ex. förtullning och beskattning av

varor kan uppgå till mellan två och tio procent av ett företags kostnader

för en affärstransaktion. Genom att förenkla dessa procedurer kan man

således göra omfattande besparingar, som i sin tur kan leda till lägre

priser för konsumenterna. Problemen med handelsprocedurer har kommit

i tydligare dager i takt med att andra handelshinder avvecklats.

WTO analyserar möjligheten till förenklingar av handelsprocedurer

sedan ett par år tillbaka. Tidigare har arbetet bedrivits inom olika

internationella organisationer. Syftet med att ta upp frågan i WTO är att

skapa ett regelverk som skall vara bindande för samtliga WTO-

medlemmar. Arbetet i WTO startade på EG:s initiativ och med starkt

svenskt stöd. Sverige, som har en lång tradition på området, deltar aktivt

i arbetet. Ett för Sverige prioriterat område är användningen av

elektroniskt överförda meddelanden som ersättning för dokument i

pappersform. Internationellt accepterade standarder bör eftersträvas, så

att exempelvis meddelanden från myndigheter till företag direkt kan

användas i företagens egna datasystem.

4.2.2 Behovet av multilaterala regler för investeringar

Ett investeringsavtal i WTO skulle innebära en fortsättning på tidigare

arbete inom organisationen på investeringsområdet. Sedan drygt två år

studerar WTO-länderna sambandet mellan handel och investeringar i en

särskild arbetsgrupp i WTO, dock utan att binda sig för nya

förhandlingar. Arbetet i gruppen sker i samarbete med FN:s konferens

för handel och utveckling (UNCTAD). Det finns även WTO-avtal som

berör investeringar. GATS täcker investeringar på tjänsteområdet.

Härutöver finns investeringsrelaterade regler i avtalet om

handelsrelaterade investeringsvillkor TRIM:s (där beslut även finns

om att se över avtalet och eventuellt komplettera det med bestämmelser

om investeringspolitik och konkurrenspolitik), avtalet om

handelsrelaterade immaterialrättigheter och subventionsavtalet.

Det är Sveriges och övriga EG:s mål att förhandlingar inom WTO om

ett regelverk för investeringar skall kunna inledas vid sekelskiftet som en

del av nästa förhandlingsrunda. I dagsläget är det oklart hur ett framtida

investeringsavtal i WTO skulle kunna se ut. Något färdigt "recept" för ett

sådant avtal finns inte. En överföring av MAI-utkastet till WTO är inte

aktuell. (I OECD gjordes ett försök att skapa heltäckande

investeringsregler genom förhandlingen om ett multilateralt avtal om

investeringar - MAI. MAI-förhandlingen som utsattes för kraftig kritik

har nu de facto upphört.) En investeringsförhandling i WTO bör starta

från början. Omfattning, målsättning och prioriteringar i förhandlingen

bör diskuteras. I en konsensusorganisation som WTO måste givetvis

samtliga medlemsländer vara överens om förhandlingsupplägget.

Från svensk utgångspunkt är det önskvärt med regler som stimulerar

till öppnare marknader och minskar risken att investerare utsätts för

diskriminerande och godtycklig behandling, såväl när det gäller en

investerings etablering som dess fortsatta verksamhet. Det är också

angeläget att ett avtal innehåller regler om investeringsskydd. Tydlighet

bör även åstadkommas vad gäller investerares ansvar. Vidare eftersträvas

från svensk sida ett WTO-avtal som bidrar till ett ökat deltagande för u-

länderna i världsekonomin. Ett avtal bör även så långt som möjligt stävja

osund konkurrens om utländska investeringar. Exempel på sådan osund

konkurrenssnedvridning är skatterabatter, subventioner, sänkta miljökrav

och försämrad arbetsrätt.

Ett WTO-avtal om investeringar kan inte ses isolerat från andra

politikområden. Dess förenlighet med t.ex. målen för en hållbar

utveckling och grundläggande mänskliga rättigheter måste framgå. I

likhet med t.ex. gällande regler i GATS måste ländernas möjligheter att

skydda sig mot balansrubbande spekulativa kapitalrörelser tillvaratas. En

viktig utgångspunkt för arbetet är att slå vakt om ländernas

handlingsfrihet att i nationell lagstiftning förverkliga andra

internationella åtaganden som världssamfundet ställt sig bakom och slå

vakt om utrymmet till nationella regleringar inom miljö-, social- och

regionalpolitik. Ett investeringsavtal i WTO bör också förankra relevanta

principer om multinationella företags uppförande som har utarbetats i

OECD och ILO. Samtidigt måste u-ländernas särskilda behov beaktas

under hänsynstagande av deras olika grad av industriell utveckling.

För att arbetet med investeringsfrågor skall kunna förankras i

samhället är det också av stor vikt att det präglas av öppenhet så att

företrädare för t.ex. fackföreningsrörelsen, näringslivet,

frivilligorganisationer och andra opinionsbildare kan följa utvecklingen.

4.2.3 Konkurrenspolitik och antidumpning

Handels- och konkurrenspolitik har många gemensamma nämnare och

syftar ofta till liknande ekonomiska mål. Handelspolitiken bidrar till ökad

konkurrens främst genom en fortsatt reducering av alla former av

handelshinder. Införandet av olika handelsrelaterade skyddsåtgärder, t.ex.

antidumpnings- och utjämningstullar, kan dock ha

konkurrensbegränsande effekter. Effektiv konkurrens är en viktig

förutsättning för att de vinster som uppnås när världshandeln liberaliseras

inte skall undergrävas av att företag, privata såväl som statliga, tillåts

agera på sätt som begränsar konkurrensen. Flera av WTO:s

medlemsländer saknar ännu konkurrenspolitik medan andra brister i den

effektiva tillämpningen av sina existerande regler.

Det finns därför skäl att multilateralt närmare analysera det

ömsesidiga beroendet mellan handels- och konkurrenspolitik. Därtill har

antalet nationella konkurrensärenden med en internationell dimension

ökat i takt med näringslivets internationalisering, vilket förstärkt behovet

av internationellt samarbete rörande konkurrensfrågor.

I WTO pågår sedan två år ett arbete med att studera sambandet mellan

handel och konkurrens. Syftet är att avgöra om, och i så fall med vilken

inriktning, konkurrensfrågorna bör inkluderas på WTO:s

förhandlingsdagordning. Diskussionerna hittills har visat att

ambitionsnivån, liksom synen på vilka aspekter av sambandet mellan

handel och konkurrens som bör behandlas i WTO, varierar avsevärt

mellan olika länder. EG har tillhört de starkaste förespråkarna för att

konkurrensfrågor skall tas upp i WTO, medan t.ex. USA hittills intagit

en förhållandevis skeptisk attityd.

Regeringens förhoppning är att konkurrensfrågorna skall ingå som en

del i en kommande WTO-runda. Målet bör vara att uppmuntra WTO:s

medlemsländer att införa och effektivt tillämpa en konkurrenspolitik

baserad på ett multilateralt ramverk på konkurrensområdet. Sverige

verkar för att alla aspekter av sambandet mellan handel och konkurrens

skall uppmärksammas i detta sammanhang.

Det är dock osäkert om det under år 1999 går att skapa enighet i WTO

kring en rekommendation om det framtida arbetet som tillgodoser alla

parter. Den stora tvistefrågan är inte konkurrenspolitiken utan i vilken

utsträckning olika handelspolitiska åtgärder, som t.ex. antidumpning,

även skall diskuteras. Både u- och i-länder, vars export drabbas av

antidumpningstullar, har pekat på att de negativt påverkar konkurrensen

på en marknad och krävt att också handelspolitikens konkurrenseffekter

skall analyseras. Sverige stöder denna uppfattning. USA, men även

Kanada och vissa av EU:s medlemsländer, har dock varit mycket

motvilliga att ta upp antidumpningsaspekterna. Bilden kompliceras

ytterligare av att vissa u-länder, t.ex. Indien och Pakistan, anser att det

ännu är för tidigt att ta upp konkurrenspolitiken på WTO:s

förhandlingsdagordning.

Reglerna om antidumpning är direkt kopplade till konkurrenspolitiken.

De är politiskt både viktiga och känsliga i många länder eftersom

antidumpning är den vanligast förekommande skyddsåtgärden mot

importkonkurrens. Ingen har ännu föreslagit att antidumpning skall bli en

särskild förhandlingsfråga i de kommande förhandlingarna. Möjligen kan

det bero på ett motstånd hos några viktiga i-länder mot att ta upp denna

kontroversiella fråga till diskussion endast några år efter Uruguayrundans

avslutning och det nya WTO-avtalets ikraftträdande. Samtidigt har de

länder, bland annat vissa asiatiska länder, för vilka frågan är av stort

intresse, ännu inte på något märkbart sätt agerat för att föra upp

antidumpning på förhandlingsdagordningen.

Sverige har ett starkt intresse av att tillämpningen av antidumpning och

andra handelspolitiska skyddsåtgärder begränsas. De minskar

konkurrensen och omvandlingstrycket i ekonomin och har därmed

negativa effekter för tillväxt och sysselsättning. Regeringen anser att

sådana åtgärder är skadliga inte endast för de drabbade exportörerna utan

också för importlandet och bör tillgripas endast i undantagsfall. Mycket

restriktiva villkor bör gälla internationellt. Regeringen önskar att även

antidumpning finns med bland ämnena för en ny förhandling när

mandatet läggs fast.

4.2.4 Handelsrelaterade immateriella rättigheter (TRIPS)

Högteknologiska produkter och kreativa alster som skyddas av

immaterialrättsliga regler utgör en allt viktigare del av den internationella

handeln. Rådande olikheter mellan länder när det gäller skyddet av de

immateriella rättigheterna blir alltmer tydliga. Detta har lett till tvister

och störningar i handeln. Det var därför en väsentlig landvinning när

TRIPS-avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrättigheter

inkorporerades med det multilaterala handelspolitiska regelverket i

samband med tillkomsten av WTO. U-länderna fick i förhandlingarna

långa övergångstider för sina åtaganden (5, 10 resp. 11 år). I-länderna

tillämpar avtalet sedan den 1 januari 1996.

I WTO har man gjort stora ansträngningar på att försäkra sig om att i-

länderna genomför och tillämpar avtalet på rätt sätt. Fr.o.m. år 2000

kommer u-ländernas genomförande och tillämpning att börja granskas på

samma sätt. Ett mycket omfattande tekniskt samarbete erbjuds därför för

närvarande u-länderna.

På några punkter innehåller avtalet i sin nuvarande form inbyggda

åtaganden om fortsatta översyner och förhandlingar. Detta gäller

geografiska ursprungsbeteckningar, undantaget för patent på växter och

djur m.m. En översyn av hela avtalets tillämpning skall ske år 2000 och

därefter vartannat år. Detta arbete kan komma att ske inom ramen för en

ny runda.

För svensk del är det viktigt att nuvarande åtaganden verkligen

uppfylls av både i- och u-länder och att slå vakt om de åtaganden som

gjorts. Avtalet är i det stora hela väl balanserat i nuvarande skick även

om självfallet förbättringar kan göras. Dataåldern påverkar även det

immaterialrättsliga området. Sverige har därför ett intresse av att avtalet

införlivar de resultat som uppnåtts på senare tid inom FN:s särskilda

organ för immaterialrätt, WIPO, särskilt de senaste konventionerna på

upphovsrättsområdet.

Sveriges intressen ligger nära övriga EU-länders och andra i-länders. I

många frågor går en skiljelinje mellan u- och i-länder. Generellt sett

verkar u-länderna motsätta sig utvidgningar av avtalet. Eftersom avtalet

år 2000 just har börjat tillämpas av majoriteten u-länder för de minst

utvecklade länderna har det inte ens trätt i kraft torde det knappast

finnas förutsättningar för stora förändringar vid detta tillfälle.

Det är oklart vilken omfattning och form översynen av de undantag

som gäller bl.a. patent för växter och djur, den s.k. biotekniköversynen

kommer att få. En informationsinsamling för att kartlägga hur WTO-

länderna tillämpar dessa bestämmelser inleddes i början av året. U-

länderna deltar endast på frivillig basis eftersom de utnyttjar

övergångstider även för detta område i avtalet. För flera u-länder är

frågan om det immaterialrättsliga skyddet för biotekniska uppfinningar

och för växtsorter känslig, vilket manifesterades redan när TRIPS-avtalet

förhandlades. Det har bl.a. ifrågasatts hur det immaterialrättsliga skyddet

påverkar livsmedelssäkerhet, länders rätt att råda över sina egna

biologiska och genetiska resurser samt böndernas situation i u-länderna.

4.2.5 Nya möjligheter för offentlig upphandling

Den offentliga sektorn köper årligen varor och tjänster för enorma

belopp. Enbart inom EU motsvarade den offentliga upphandlingen år

1994 11,5 procent av medlemsstaternas samlade bruttonationalprodukt.

Många länder vill gynna de inhemska företagen när inköp görs för

offentliga medel. Den offentliga upphandlingen är därför fortfarande

relativt sluten. En ökad konkurrens kan ge betydande

nationalekonomiska vinster, samtidigt som den internationella handeln

främjas.

Sverige tillämpar en konkurrensutsatt, öppen och icke-diskriminerande

upphandling i enlighet med EG:s regler på området. Nuvarande WTO-

avtal är bristfälligt vad gäller deltagande länder, täckning och

konstruktion. Endast en femtedel av WTO:s medlemsstater har

undertecknat avtalet. Vissa sektorer ingår inte alls och många undantag

görs från den i WTO grundläggande regeln om att mest-gynnad-nations-

behandling.

Enligt avtalsbestämmelserna inleddes en översyn under fjolåret. Den

syftar till att vidga medlemskretsen, främst genom att göra avtalet mer

attraktivt. Borttagande av nuvarande undantag och en utvidgad täckning

kräver emellertid nya förhandlingar. Sådana förhandlingar är sannolikt

bäst lämpade som en del i en samlad förhandlingsrunda.

Sverige vill se förenklingar i avtalets innehåll och struktur och är öppet

för att utvidga omfattningen genom förhandlingar.

Sverige har mycket att vinna på ytterligare liberalisering av den

offentliga upphandlingen. Av stort intresse är också att resterande i-

länder och viktigare u-länder ansluter sig till upphandlingsavtalet.

Avtalet anses dock för komplicerat och många länder ser inte tillräckliga

vinster för egen del med att öppna sina upphandlingsmarknader för

internationell konkurrens. Den vid sidan av EG viktigaste aktören, USA,

har hittills visat sig kallsinnig till att utvidga upphandlingsavtalet.

En viktig fråga för Sverige är att miljökrav skall kunna ställas vid

offentlig upphandling. Förhållandet mellan miljökrav och nuvarande

regelverk kan därför behöva ses över.

I WTO studeras också öppenheten i den offentliga upphandlingen

enligt ett beslut från 1996 års ministerkonferens i Singapore. Enligt

beslutet skall ett förslag till avtal, som skulle gälla för alla WTO-

medlemmar, utarbetas. Resultatet skall presenteras för 1999 års

ministerkonferens. Flertalet u-länder har en avvaktande hållning till det

pågående arbetet som löper långsamt. Ämnet berör problemet med

korruption i den offentliga upphandlingen, som är särskilt känsligt för

många u-länder. Korruption av detta slag är ett stort problem. Det

drabbar de företag som spelar enligt reglerna och inte kommer ifråga för

kontrakt som andra får genom att muta sig fram. Dessutom hämmas den

ekonomiska utvecklingen i de länder där korruptionen i den offentliga

sektorn har slagit rot. Sverige fäster särskild vikt vid att utnyttja arbetet i

WTO för att bekämpa mutor och korruption av detta slag (jfr.

avsnitt 4.2.8).

Förhoppningsvis kommer pågående arbete om öppenhet att bli en

språngbräda för fortsatt multilateralt arbete. Samtidigt har diskussionerna

hittills illustrerat att vägen till ett multilateralt avtal kan bli lång.

4.2.6 Handelspolitik och miljöfrågor

Regeringen verkar för att ekonomisk tillväxt och hållbar ekologisk

utveckling i alla länder skall bidra till en bättre hushållning av

naturresurserna och till minskade miljöproblem.

Handel och miljö är fortfarande en relativt ny och kontroversiell fråga i

WTO-sammanhang. Ett stort antal frågor som rör sambandet mellan

handelspolitik och miljöpolitik står på arbetsprogrammet.

Arbetet har hittills karaktäriserats av stora motsättningar mellan i- och

u-länder. Många u-länder är starka motståndare till att miljöfrågor

diskuteras i WTO. Synen i dessa länder präglas av en misstänksamhet att

miljöhänsyn skall användas i protektionistiskt syfte från i-ländernas sida.

Arbetet har hittills lett till få rekommendationer och konkreta förslag till

hur handelsreglerna skulle kunna ändras. Detta motsvarar knappast

Sveriges höga ambitionsnivå på området.

Sambandet mellan handelspolitik och miljöfrågor är ett prioriterat

område för Sverige och gemenskapen som helhet i WTO-sammanhang.

Ett viktigt övergripande svenskt mål är att så långt som möjligt undanröja

risken för konflikt mellan miljöpolitiska och handelspolitiska beslut.

Målet är att Sveriges internationellt jämförelsevis progressiva

miljöpolitik skall få internationell spridning samtidigt som våra

handelsförbindelser skall vara intakta eller förbättras. Svenska företags

tidiga miljöanpassning skall kunna utgöra en konkurrensfördel.

Sveriges strävan att åstadkomma en ömsesidigt stödjande handels- och

miljöpolitik innebär bl.a. att vi verkar för att en allmän liberalisering av

handeln kopplas till minskad miljöbelastning till förmån för en hållbar

utveckling. Ur miljösynpunkt är ytterligare liberaliseringar av

internationell handel av godo, eftersom den skapar förutsättningar för

effektiv resursanvändning. En förutsättning för denna positiva effekt är

emellertid att handeln åtföljs av en effektiv miljöpolitik, så att ökad

miljöbelastning kan undvikas. I detta sammanhang är det särskilt viktigt

att söka undanröja handelshinder som kan ha en negativ miljöpåverkan.

Detta kan t.ex. gälla subventioner inom jordbruk, fiske och

energiområdet. Subventioner kan få negativa miljöeffekter eftersom de

bidrar till att snedvrida marknaderna och minska konkurrensen, vilket

kan leda till bl.a. ett alltför hårt utnyttjande av naturresurser och till

överexploatering på vissa områden. Inom energiområdet kan

subventioner också innebära att ansträngningarna till hushållning och

utveckling av miljöanpassade alternativ minskar.

WTO-regelverket påverkar inte nationella möjligheter att ställa

miljökrav förutsatt att de grundas på vetenskapliga belägg och inte syftar

till att diskriminera. Det är dock viktigt att analysera hur WTO också

skulle kunna stödja det globala miljöarbetet genom att t.ex. söka anpassa

sig till och så långt som möjligt införliva vissa grundläggande

miljöpolitiska principer, som försiktighetsprincipen.

Förhandlingspositionerna är fortsatt låsta och konkreta framsteg inom

området handel och miljö kommer endast att kunna vara möjliga genom

att lyfta in det som en del i en större förhandlingsrunda.

EG-kommissionen och EU:s medlemsländer verkar inom WTO för att

handel och miljö skall omfattas av en ny runda. Regeringen ser det som

angeläget att miljöperspektiven kan integreras i de kommande

förhandlingarna och att handel och miljöfrågorna ges en skarpare profil i

WTO. Mot denna bakgrund föreslog kommissionen i samband med

ministerkonferensen i Genève i maj att WTO skulle organisera ett

högnivåmöte om handel och miljö. Detta hålls i mars 1999. Syftet med

mötet är, enligt svensk uppfattning, att skapa förtroende mellan i- och u-

länder och undanröja den misstänksamhet som präglar många u-länders

syn på dessa frågor.

Framsteg på handel och miljöområdet i samband med en ny runda

förutsätter också att man inleder ett mer långsiktigt tänkande om hur

dessa frågor bäst kan integreras och vad som bör prioriteras. Handel och

miljöfrågan har bäring på många olika avtal i WTO. EG kommer under

våren att inleda en analys, som bl.a. omfattar en översyn av tidigare

positioner.

EG:s principinställning, att handel och miljö bör inkluderas inom

ramen för en ny runda, har uttalat stöd hos många i-länder. Många u-

länder är dock fortsatt skeptiska till området, som man inte anser bör

behandlas inom WTO:s ram över huvud taget.

4.2.7 Handel och arbetsvillkor

Ekonomisk utveckling i ett land leder som regel till förbättrade sociala

villkor för landets medborgare. Fri handel kan bidra till detta genom den

ekonomiska tillväxt som följer i dess spår. Samarbetet mellan länder på

det handelspolitiska området kan även utgöra en hävstång för förbättrade

arbetsvillkor.

Vid WTO:s första ministerkonferens i Singapore år 1996 uttalade

världens handelsministrar sitt stöd för grundläggande mänskliga

rättigheter i arbetslivet och ILO:s arbete på området. Sverige och flera

andra länder påtalade vid denna ministerkonferens och vid förra årets

konferens i Genève vikten av att denna fråga integreras i WTO:s fortsatta

arbete.

Det är ILO som har huvudansvaret för den fortsatta utvecklingen och

efterlevnaden av de konventioner som reglerar grundläggande mänskliga

rättigheter inom arbetslivet. Dessa kommer till uttryck i ILO:s

konventioner om förbud mot tvångsarbete och diskriminering, rätt att

bilda och ansluta sig till fackliga organisationer samt om minimiålder för

arbetstagare.

Samtidigt är det rimligt att utvecklingen av WTO:s regelverk sker på

ett sådant sätt att arbetsvillkoren kontinuerligt förbättras. Det faktum att

frågan tagits upp i WTO utgjorde även ett positivt bidrag till arbetet i

ILO i samband med att ILO i juni 1998 antog en deklaration om

grundläggande rättigheter i arbetslivet. Deklarationen förbättrar ILO:s

möjligheter att vidareutveckla sitt arbete inom detta område och utgör

grunden för ett förstärkt övervakningsmaskineri i ILO. Vid samma

tillfälle uttalade sig ILO även för en ny konvention om barnarbete, som

är under utarbetande och som skall slutföras under år 1999.

WTO och dess återkommande ministerkonferenser erbjuder ökade

möjligheter att även i handelssammanhang föra en dialog om mänskliga

rättigheter på arbetsområdet. Situationen kompliceras dock av att en

samlad u-landsgrupp befarar att krav avseende mänskliga rättigheter i

WTO skall utnyttjas i protektionistiskt syfte för att stänga ute

konkurrenter från u-länderna från t.ex. USA:s och EU:s marknader.

Denna misstänksamhet kvarstår trots att syftet inte är att behandla t.ex.

löneskillnader, vilket direkt skulle slå mot vissa u-länders

konkurrensfördelar i världshandeln, utan endast grundläggande

mänskliga rättigheter.

Regeringen anser att det finns behov av att utveckla dialogen om dessa

frågor i WTO. Om framsteg skall nås måste diskussionerna bygga på

förtroende och inte på hot om handelsrepressalier. En sådan dialog skulle

även utgöra ett fortsatt stöd för det arbete som ILO utför för att förbättra

efterlevnaden av grundläggande mänskliga rättigheter på arbetslivets

område. Samtidigt skulle den bidra till att undanröja den oro som många

u-länder känner för hur dessa frågor integreras i handelspolitiken.

Sverige har som frihandelsförespråkare och stor biståndsgivare en

möjlighet att agera brobyggare. En möjlig väg är att låta de regelbundna

handelspolitiska ländergranskningar som görs inom WTO även behandla

frågan om villkor i arbetslivet. Då skulle man få till stånd en dialog utan

att den direkt skulle leda till handelspolitiska sanktioner eller andra

åtgärder. Även detta är dock kontroversiellt i WTO. Frågan om

grundläggande rättigheter i arbetslivet och handel har en sådan

sprängkraft att den skulle kunna äventyra starten av en ny förhandling.

WTO är en organisation där enighet krävs i beslutsfattandet och

effekterna av ett sådant misslyckande för handelsystemet skulle även

negativt påverka den ekonomiska och därmed också den sociala

utvecklingen.

Inom EG råder bred enighet om vikten av att man på detta område

arbetar med förtroendeskapande initiativ och inte i konfrontation med u-

länderna, t.ex. genom hot om repressalier. Försök har gjorts att utnyttja

positiva incitament, genom att i det Generella systemet för preferenser

(Generalised System of Preferences, GSP), där u-länderna erbjuds lägre

tullar, bevilja ytterligare tullnedsättningar för länder som respekterar

ILO-konventionerna. De åtgärder som föreslagits har dock varit alltför

blygsamma, samtidigt som flera u-länder uttalat skepsis eftersom

systemet genom att ge olika länder olika behandling innebär ett avsteg

från principen om icke-diskriminering.

Ett särskilt problem i sammanhanget är de orättvisa konkurrensvillkor

som kan uppstå då ett land sänker kraven på företagen när det gäller

rättigheter och arbetsvillkor, s.k. social dumpning.

WTO måste kunna hantera alla frågor som har betydelse för handelns

utveckling. Den politiska dialogen inom WTO kan utgöra ett stöd för

opinionsbildande verksamhet och för frivilliga åtgärder, t.ex.

uppförandekoder, inom näringslivet. FN:s generalsekreterare har i januari

i år även presenterat ett viktigt förslag om samverkan mellan FN och

näringslivet för att ge företagen stöd att utveckla strategier om

grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet.

4.2.8 Korruption ett stort handelshinder

Korruption utgör idag ett allvarligt handelshinder i många länder, inte

minst i u-länder och tidigare statshandelsländer. Kampen mot korruption

är något regeringen uppmärksammar även i ett handelspolitiskt

sammanhang. Inom ramen för OECD antogs år 1997 en konvention med

syfte att förbjuda bestickning av utländska offentliga tjänstemän i

internationella affärstransaktioner. Konventionen trädde i kraft den 15

februari i år och är öppen att ansluta sig till även för länder som inte är

med i OECD. Regeringen anser att korruption är ett område som bör tas

upp till diskussion inom WTO.

Den diskussion som förs i WTO för att förbättra öppenheten inom

området offentlig upphandling utgör ett första steg i denna riktning. När

det gäller offentlig upphandling medför ökad öppenhet och insyn, att

möjligheterna till korruption minskar (jfr. avsnitt 4.2.5). Förenkling av

handelsprocedurer är ett annat område som kan bidra till minskad

korruption. Minskad byråkrati vad gäller t.ex. tillstånd för att importera

varor i ett land, minskar risken för korruption.

Från svensk sida menar vi att det finns behov av att inom WTO redan

nu utvidga denna diskussion för att, med OECD-arbetet som förlaga,

fortsätta kampen mot korruption även i handelspolitiska sammanhang.

Inom OECD avser regeringen att fortsätta arbeta med att få fler länder att

ansluta sig till konventionen.

4.2.9 Elektroniska handeln ökar

Marknaden för elektronisk handel har under de senaste åren vuxit

lavinartat, både när det gäller vanlig konsumenthandel och handel mellan

företag. År 1997 uppskattades handeln till drygt 200 miljarder kronor och

år 2001 spår man att den skall ha ökat till omkring 2 500 miljarder

kronor. Förra årets ministermöte i WTO beslutade dels att

handelspolitiska frågor i samband med elektronisk handel skall

analyseras ytterligare i WTO, dels att den elektroniska handeln också

fortsättningsvis skall vara fri från tullar och avgifter utöver dem som

gäller för vid normal handel (dvs. en vara som beställs elektroniskt från

ett annat land beläggs med tull på sedvanligt sätt då den passerar gränsen,

medan den elektroniska transaktionen inte belastas med avgifter från

myndigheternas sida).

Målet är att utreda om och hur WTO:s regelverk beträffande varor,

tjänster och immaterialrätt omfattar den elektroniska handeln. Det är

oklart vad som kan bli föremål för kommande förhandlingar. Om man i

arbetsprogrammet konstaterar att viktiga handelspolitiska aspekter av

elektronisk handel ej täcks av nuvarande regelverk så behöver detta

kompletteras.

Flera u-länder uttrycker oro för att den elektroniska handeln kommer

att innebära att de hamnar ytterligare på efterkälken i den internationella

handeln eftersom de saknar infrastrukturen och den nödvändiga

kunskapsbasen. Stora satsningar på utbildning och en utbyggnad av

infrastrukturen, främst av telenäten, kommer att bli nödvändiga. De flesta

är dock överens om att den elektroniska handeln kommer att innebära

stora möjligheter för u-länderna då de kommer att kunna delta i den

internationella handeln på helt nya villkor.

Ett omfattande analysarbete angående olika aspekter av elektronisk

handel, inklusive konsumentsäkerhet och skattetekniska frågor, pågår i

OECD parallellt med arbetet i WTO.

4.2.10 Tvistlösningssystemet ses över

En översyn av avtalet för tvistlösning i WTO påbörjades år 1998.

Tvistlösningssystemet skall säkerställa efterlevnad av WTO-avtalen och

systemet anses av såväl medlemsländer som utomstående experter

fungera ganska väl. Detta hindrar inte att det lagts fram många relativt

långtgående förslag till förändringar, bl.a. från EG, USA och Japan.

 Banankriget mellan USA och EG demonstrerar en del av

tvistlösningssystemets brister. Båda parter i konflikten hävdar att man

följer WTO:s regelverk. Tolkningarna är så vitt skilda att parterna, trots

långt utdragna förhandlingar, inte kunnat komma överens utan balanserat

på randen till ett handelskrig. Detta belyser den viktigaste frågan när det

gäller oklarheterna i tvistlösningsmekanismen, nämligen hur avtalet

reglerar efterlevnaden av fattade WTO-beslut. T.ex. om en part efter

tvistlösning gjort förändringar i sin lagstiftning och därmed anser sig ha

följt utslaget, medan motparten anser att förändringarna är otillräckliga.

Sverige, liksom övriga EU-länder och USA, arbetar för ökad öppenhet

och insyn i tvistlösningsprocessen. Parternas inlagor och dokumentation

bör kunna göras offentliga så att det blir möjligt för allmänheten att följa

argumenten i den handelspolitiska debatten. Detta möter tyvärr stort

motstånd, framförallt från u-landshåll.

4.2.11 Övriga frågor

Andra frågor som kan bli föremål för förhandlingar är revideringar av

befintliga avtal, som t.ex. avtalen om subventioner, ursprungsregler,

tullvärde, statlig handel eller tekniska handelshinder (TBT). Det

sistnämnda området är av stor vikt för handeln och utgör en av de

viktigaste frågorna i de handelspolitiska diskussionerna mellan EG och

USA. Frågan om att vidareutveckla nuvarande TBT-avtal i WTO kan

därmed även komma att behandlas i en ny runda. Dessutom kan en rad

institutionella frågor, som bland annat omfattar styrningen av

organisationen, komma att ingå. Det är idag för tidigt att bedöma i vilken

utsträckning dessa frågor kommer att ingå i en ny förhandlingsrunda.

Förbättringar och förändringar av regelverket utgör en process och

omfattningen av dessa förändringar blir avgörande för om de kommer att

ingå som särskilda förhandlingsområden eller ej.

5 U-ländernas intressen i en ny förhandling

Regeringens bedömning: Multilaterala regler gynnar särskilt mindre

och ekonomiskt svagare länder. Utvecklingsländerna har därför ett starkt

intresse av att de kommande förhandlingarna blir framgångsrika. Det

gäller särskilt handeln med jordbruksprodukter samt textil och

konfektion. Utvecklingsländerna måste erbjudas bättre tillgång till

industriländernas marknader och att handeln mellan u-länderna

underlättas. Särskilt viktigt blir att se till att resultatet blir till fördel

för

de minst utvecklade länderna.

Skälen för regeringens bedömning: WTO är idag en global

organisation med 134 medlemsländer. Ett trettiotal länder ansöker och

förhandlar om medlemskap. De länder som fortfarande står utanför är i

första hand tidigare statshandelsländer, t.ex. Kina, Ryssland och flertalet

övriga tidigare Sovjetrepubliker, samt vissa oljeproducerande stater i

Mellanöstern. Lettland blev medlem i WTO 1998. Regeringen fäster stor

vikt vid att även Estland och Litauen inom kort skall kunna upptas i

WTO:s medlemsskara.

U-länderna utgör en klar majoritet av WTO:s medlemsländer med de

möjligheter detta innebär att påverka organisationens framtid. Det stora

antalet u-länder i medlemskretsen illustrerar även betydelsen av WTO

och dess regelverk för de mindre och svagare länderna i världen. Ett

starkt WTO är i u-ländernas intresse. U-länderna utgör däremot ingen

homogen grupp och agerar sällan som en sådan i WTO.

Det finns ett antal frågor där flera u-länder har gemensamma intressen.

Många u-länder har t.ex. ett starkt intresse av att minska de hinder för

import av teko-produkter som flera i-länder upprätthåller. Bl.a. USA och

EG tillämpar fortfarande kvantitativa importbegränsningar och relativt

höga tullnivåer. Handel med jordbruksprodukter är ett annat område där

många u-länder har exportintressen.

Tillvaratagandet av u-ländernas intressen i en ny WTO-förhandling

utgör ett viktigt inslag i Sveriges solidariska utrikespolitik. Det bästa

medlet för att uppnå detta är att EG, övriga industriländer och u-länderna

själva verkar för ökad öppenhet på det handelspolitiska området. Även de

mer utvecklade u-länderna har en viktig roll att spela i sammanhanget.

För små och sårbara länder är det särskilt angeläget att andra länder,

inklusive u-länder, erbjuder säkra och förutsebara villkor för handeln. Att

alla tullar binds i WTO på den nivå som tillämpas, så att de inte ensidigt

kan ändras, blir därför särskilt viktigt för u-länderna. Det faktum att u-

länderna ännu har många tullar obundna verkar också hämmande för

handeln mellan u-länderna själva.

Flertalet i-länder tillämpar särskilda förmånssystem, s.k. GSP, där

varor från u-länder kan importeras till lägre tull än normalt. De minst

utvecklade länderna ges extra förmåner. EG:s avtal med ett 70-tal

tidigare kolonier, det s.k. Lomé-avtalet, bidrar ytterligare till att varor

från de fattigaste länderna ges kostnads- och konkurrensfördelar och i

flertalet fall inte beläggs med tull. EU:s medlemsländer har satt som mål

att alla de minst utvecklade länderna skall erbjudas nolltullar för i princip

alla varor. EG strävar mot att detta mål skall omfattas av alla i-länder och

de mer utvecklade u-länderna. Ansträngningarna försvåras av

protektionistiska intressen, inte minst inom teko-området, både inom EU

och i USA.

För de u-länder som främst har behov av en säker tillgång till billiga

livsmedel via världsmarknaden, eller som önskar öka sin egen

jordbruksproduktion för att uppnå en hög självförsörjningsgrad, framstår

WTO:s jordbruksavtal som bristfälligt, bl.a. på grund av fokuseringen på

exportintresset. Dessa u-länder anser att större hänsyn bör tas till de

importerande ländernas intressen och även till andra frågor än enbart

handelsrelaterade, främst livsmedelssäkerhet. För många u-länder är det

därför angeläget att det finns utrymme att bedriva en jordbrukspolitik

som stimulerar en ökad inhemsk jordbruksproduktion samtidigt som de

exporterande länderna inte begränsar sitt utbud på världsmarknaden. Det

är därför möjligt att en rad u-länder kommer att motsätta sig ytterligare

begränsningar när det gäller internstöd för jordbruk. Det är viktigt att

också nettoimporterande u-länders intressen av livsmedelssäkerhet

beaktas i de kommande WTO-förhandlingarna.

Samtidigt står det klart att särskilt de minst utvecklade ländernas

problem ofta är mer förknippade med nationella svårigheter än med

utformningen av WTO:s regler. För att kunna ta till vara

handelssystemets möjligheter måste grundläggande ekonomiska

förutsättningar föreligga på nationell nivå i form av bl.a. ändamålsenlig

infrastruktur och lämpliga institutioner. För att vinster av handel skall

komma de fattiga till godo krävs dessutom fördelningspolitiska

ambitioner hos de styrande, inklusive ökade satsningar på utbildning och

social grundtrygghet. Så länge dessa villkor inte är uppfyllda är WTO

och dess regelverk till begränsad hjälp. I detta utvecklingsarbete är

biståndspolitiska insatser ofta mer verkningsfulla än handelspolitiska.

Det svenska handelsrelaterade biståndet har ökat under senare år.

Korruption utgör ett särskilt problem i detta sammanhang. Med

korrupta regimer vid makten leder inte ens förhållandevis höga

exportinkomster till ekonomisk utveckling och bättre

levnadsförhållanden för de fattiga. Detta illustreras t.ex. av utvecklingen i

länder som Nigeria och Zaire.

Förberedelserna inför det kommande ministermötet i WTO har visat att

många u-länder kommer att prioritera frågor som gäller genomförandet

av befintliga WTO-avtal i nästa runda. Det kan t.ex. gälla frågor om

övergångsregler i olika avtal, men också vissa substansregler som man

vill se ändrade. Omfattningen av sådana krav kan ännu inte överblickas. I

den mån det finns legitima skäl till ytterligare flexibilitet, t.ex. i form av

förlängda övergångsregler, bör detta noga övervägas. Å andra sidan är

det viktigt att värna om den överenskomna balansen i de befintliga

avtalen.

Såväl GATT som WTO erkänner behovet av särskilda åtgärder för att

stödja u-ländernas handel och integration i handelssystemet. Inom ramen

för WTO-systemet ges således utrymme för olika former av

särbehandling av u-länder. I första hand innebär dessa fördelar att u-

länder ges längre tid på sig för att börja tillämpa regelsystemet och att

tekniskt bistånd erbjuds för att klara tillämpningen av reglerna. Sverige,

liksom flera andra i-länder, bidrar med medel för att WTO skall kunna

bistå u-länderna. Idag ligger dessa medel i nationella fonder inom WTO,

men Sverige har föreslagit att de skall samordnas i en gemensam fond för

att bättre samordna verksamheten.

Under år 1998 har ett initiativ tagits till skapandet av ett center i

Genève för bistånd till u-länder i tvistlösningsärenden i WTO. Sverige

stöder denna tanke och är berett att bistå ekonomiskt.

6 Öppenhet i WTO och den framtida

beredningsprocessen

Regeringens bedömning: En central fråga för WTO:s framtid är

organisationens öppenhet. Det gäller handelsreglerna i sig, men också i

allt högre grad insynen i verksamheten. Formerna för WTO:s kontakter

med allmänheten och olika intresseorganisationer behöver

vidareutvecklas. Den svenska beredningsorganisationen kommer att

förstärkas för att öka allmänhetens insyn.

Skälen för regeringens bedömning: I takt med den ökade

globaliseringen av världsekonomin breddas den handelspolitiska

dagordningen. Miljö- och livsmedelsfrågor, som tidigare betraktades som

enbart inhemska angelägenheter, är i dag föremål för mellanstatliga

förhandlingar. Därmed tränger handelspolitiken närmare in i människors

vardag. För att handelssystemet skall uppfattas som legitimt måste det

åtnjuta allmänhetens förtroende och vara demokratiskt förankrat. Detta

ökar kraven på insyn i WTO och de förhandlingar som förs inom

organisationens ram.

Flera åtgärder har redan vidtagits för att förbättra öppenheten i WTO.

Dokument är tillgängliga i högre grad än tidigare, numera också via

Internet. Frivilligorganisationer (Non Governmental Organisations,

NGOs) deltar i ökad utsträckning i organisationens verksamhet. Ett

särskilt NGO-forum har inrättats vid WTO:s ministermöten, genom

vilket möjlighet har funnits att på plats följa överläggningarna, ta del av

dokumentation etc.

 Flera förslag har redan väckts om att gå vidare på denna väg. En

möjlighet som diskuteras är att skapa ett permanent kontaktforum för

företrädare för näringslivet, fackföreningar och andra NGO:s.

Ansträngningar kommer att göras för att nå enighet om arrangemang av

detta slag redan före ministermötet i Seattle, men givet att frågan om

öppenhet är politiskt känslig för många länder kan det inte uteslutas att

den blir ett förhandlingsämne i en kommande runda. Sverige verkar inom

EG:s ram aktivt för att så effektiva arrangemang som möjligt skall kunna

uppnås i dessa avseenden.

Debatten om MAI-avtalet i OECD visade på vikten av öppenhet och

förbättrad kommunikation i handelspolitiska frågor. De internationella

organisationerna har själva ett viktigt ansvar i det avseendet, men det är

framför allt på det nationella planet som den nödvändiga öppenheten kan

säkerställas.

I Sverige har vi en lång tradition av ett öppet beredningsförfarande och

nära kontakter med bl.a. myndigheter, näringslivet och fackliga

organisationer i formuleringen av regeringens mål och prioriteringar i

handelspolitiken. Inför den kommande, brett upplagda, WTO-

förhandlingen vill regeringen bygga vidare på denna tradition.

Regeringen skapar därför en särskild beredningsorganisation. En

statssekreterargrupp ges i uppdrag att svara för den övergripande

styrningen av arbetet. Under statssekreterarna tillsätts en

beredningsgrupp, som har till uppgift att bereda alla frågor av betydelse

för Sveriges deltagande i förhandlingarna. Denna beredningsgrupp skall

etablera sådana kontakter med näringslivs-, fackförenings- och andra

intresseorganisationer som behövs för att få till stånd en dialog i

samhället med alla berörda intressenter.

7 Slutsatser

Ett ökat internationellt samarbete på det ekonomiska området genom

handel och investeringar bidrar till ekonomisk och social utveckling.

Världshandelsorganisationen är den centrala institutionen för samarbete

av detta slag på handelns område.

Erfarenheterna av efterkrigstidens handelspolitiska samarbete visar att

landvinningar kontinuerligt måste försvaras. Längre perioder av

inaktivitet kan leda till att protektionistiska krafter växer i styrka. Vi ser

tydliga risker i det avseendet också i dag.

Den senaste tidens tendenser till ökade protektionistiska stämningar, i

främst USA, men även annorstädes, är oroande, särskilt mot bakgrund av

det känsliga läge som världsekonomin befinner sig i efter den finansiella

oron i Asien, Ryssland och Latinamerika. WTO utgör redan ett värn mot

protektionism och bidrar genom förutsägbara villkor för handeln till ökad

stabilitet även på de finansiella marknaderna. Detta skulle bli än mer

effektivt efter en ny förhandlingsrunda, som resulterat i bättre regler som

omfattas av alla.

En ny förhandlingsrunda i WTO behövs också av andra skäl. På

viktiga områden, som t.ex. jordbruk, textil och konfektion samt tjänster,

återstår betydande hinder för handel. Inte minst för u-länderna finns stora

ekonomiska vinster att hämta hem genom ytterligare liberalisering.

Ytterst är det konsumenterna som gynnas av minskade handelshinder.

Den fortgående globaliseringen av världsekonomin skapar nya

handels- och investeringsflöden, men aktualiserar också nya problem.

Den allt snabbare omvandlingen får inte ske till priset av ökade klyftor i

samhället. Ekonomiska framsteg måste vara förenliga med en hållbar

utveckling och grundläggande mänskliga rättigheter i arbetslivet.

Det multilaterala regelverket måste successivt anpassas till förändrade

ekonomiska realiteter. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att se

över och förbättra WTO:s regelverk. Detta inte minst för att skapa

förutsättningar för en bättre integration av u-länderna i handelssystemet.

Särskilt de minst utvecklade länderna måste i högre grad kunna dra nytta

av handelssystemets och världshandelns fördelar.

Det multilaterala handelssystemet behöver stärkas. Nya förhandlingar

behövs för att knyta annars konkurrerande handelsblock närmare

varandra. Behovet av att effektivisera EG:s inre marknad utgör

ytterligare ett skäl, liksom näringslivets behov av öppna marknader

utanför EU.

Sverige verkar i EG för att vår traditionella frihandelslinje ska få

största möjliga genomslag i gemenskapens yttre handelspolitik. Det har

därför varit naturligt att ge stöd åt och aktivt driva förslaget om att starta

en ny, bred handelsförhandling vid WTO:s tredje ministerkonferens i

slutet av år 1999. EG visar styrka genom att nu ta ledningen i

formuleringen av 2000-talets handelsfrågor.

Det är ännu för tidigt att säga hur omfattande de kommande WTO-

förhandlingarna blir och i vilken utsträckning EG kommer att lyckas i sin

strävan att föra upp nya områden på dagordningen. Det är inte heller

möjligt att redan på det här stadiet ha en klar uppfattning om hur långt

det går att nå på andra för Sverige prioriterade områden, som miljö och

mänskliga rättigheter i arbetslivet.

Det faktum att WTO är en organisation i vilken alla beslut av vikt

fattas enhälligt begränsar möjligheterna härvidlag. Denna beslutsmetod

utgör samtidigt WTO:s styrka. Inget medlemsland kan tvingas att

acceptera regler eller liberaliseringar som det inte vill ha. Det är först när

man nått en balanserad förhandlingsuppgörelse, vilken alla anser sig

vinna på att godkänna, som resultat kan nås. Därmed blir det också av

avgörande betydelse att man kan åstadkomma en dagordning för nästa

runda som innehåller tillräckligt av intresse för samtliga WTO:s

medlemsländer.

Innan konkreta förhandlingar inleds efter årsskiftet är det viktigt att

Sveriges ställningstaganden blir föremål för en så bred och öppen debatt

som möjligt. Denna skrivelse har tillkommit i syfte att utgöra grund för

en sådan debatt. Genom den beredningsorganisation som lagts fast inför

de kommande förhandlingarna avser regeringen inhämta synpunkter från

ett brett spektrum av intressen i vårt samhälle. Förutom

fackföreningsrörelsen och näringslivets organisationer kommer andra

intresserade grupper och folkrörelser att ges möjlighet att delta i

beredningsprocessen.

Ordlista

APEC (Asia Pacific Economic Co-operation): Ekonomisk

samarbetsorganisation med följande medlemmar: Thailand, Malaysia,

Indonesien, Singapore, Brunei, Filippinerna, Vietnam, USA, Kanada,

Japan, Sydkorea, Australien, Nya Zeeland, Kina, Hongkong, Taiwan och

Mexiko.

Asean (Association of South East Asian Nations): Frihandelsavtal med

följande medlemmar: Thailand, Malaysia, Indonesien, Singapore, Brunei,

Filippinerna och Vietnam.

ASEM (Asia Europe Meeting): Forum för diskussion av olika frågor

mellan EU:s medlemsländer och kommissionen å ena sidan och Kina,

Japan, Sydkorea, Malaysia, Indonesien, Filippinerna, Singapore,

Thailand, Vietnam samt Brunei å den andra sidan.

EU och EG: Samarbetet inom Europeiska unionen (EU) brukar

beskrivas som ett samarbete inom tre pelare. Det traditionella

gemenskapssamarbetet inom Europeiska gemenskapen (EG) återfinns i

den första pelaren. Samarbetet i bl.a. tull och handelspolitiska frågor och

den inre marknaden hör hemma i första pelaren. På dessa områden kan

gemenskapen lagstifta. Samarbetet i den första pelaren skiljer sig från

sedvanligt internationellt samarbete genom att medlemsstaterna har

överlåtit vissa beslutsbefogenheter till gemenskapsinstitutionerna. Det

gäller bl.a. befogenheten att ingå internationella överenskommelser inom

exempelvis det handelspolitiska området. Samarbetet inom den andra och

den tredje pelaren rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

samt inrikes- och rättsliga frågor. Här har inga beslutsbefogenheter förts

över från medlemsstaterna till EU. Begreppet EU används i skrivelsen

när samarbetet inte enbart sker i den första pelaren samt för att beteckna

det geografiska område som utgörs av samtliga medlemsstater i unionen.

GATS (General Agreement on Trade in Services): Det Allmänna

tjänstehandelsavtalet. Tillkom som en del av Uruguayrundan. Utgör ett

av avtalen som förvaltas av WTO.

GSP (Generalized System of Preferences): Det Generella systemet för

preferenser. Ett handelspolitiskt system från i-ländernas sida som syftar

till att främja u-ländernas utveckling genom att erbjuda dem tullsänkning

alt. tullfrihet för varor de producerar.

GATT (General Agreement on Tariffs and Trade): Allmänna tull- och

handelsavtalet. Trädde i kraft 1948. Utgör i dag ett av huvudavtalen i

WTO.

Immaterialrätt: Frågor om bl.a. patent, upphovsrätt.

Lomé-avtalet: EG:s avtal med ett 70-tal tidigare kolonier

MAI (Multilateral Agreement on Investment): En numera avbruten

förhandling i OECD om ett multilateralt investeringsavtal.

Mest-gynnad-nation: Huvudregel i GATT (art I) och GATS (art II) som

säger att de mest gynnsamma av förmåner som ges till något land måste

utsträckas till samtliga GATT- och numera WTO-medlemmar.

Mercosur (Mercado Comun del Sur): Latinamerikansk tullunion

omfattande Argentina, Brasilien, Paraguay och Uruguay.

Minst utvecklade länder: Beteckning för de 48 länder som ingår i en

av FN definierad grupp av de mest fattiga u-länderna.

NAFTA (North American Free Trade Agreement): Amerikanskt

frihandelsområde som omfattar USA, Kanada och Mexiko.

NGO (Non Governmental Organisations): Beteckning för frivilliga

intresseorganisationer utan koppling till regeringar.

OECD (Organisation of Economic Co-operation and Development) =

Industriländernas samarbetsorganisation, med numera 29 medlemmar.

TEP (Transatlantic Economic Partnership): Det Transatlantiska

ekonomiska partnerskapet, samarbete mellan USA och EU om

utveckling av handel.

TRIPS (Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights): WTO-

avtalet om handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter, t.ex.

patent och varumärke.

Uruguayrundan: GATT:s åttonde förhandlingsrunda 1986-1994.

WTO (World Trade Organization): Världshandelsorganisationen med

högkvarter i Genève.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 1999

Närvarande: statsrådet Freivalds, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN].

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

_________________________________

Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:59 Öppen handel rättvisa

spelregler: Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda

Skr. 1998/99:59

43

1