Regeringens proposition 1992/93:60

med förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m.

Prop. 1992/93:60

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för Miljö- och na­turresursdepartementet.

Stockholm den 5 november 1992

På regeringens vägnar

Carl[REDACTED_EFTERNAMN]

Olof[REDACTED_EFTERNAMN]

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas införlivandet i svensk lagsliftning av vissa EG-di­rektiv pä miljöområdet.

I miljöskyddslagen (1969:387) föresläs eft bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela de föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som pä grund av Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) inte får åsidosättas.

Vidare föresläs i hälsoskyddslagen (1982:1080) ett bemyndigande för re­geringen eller den myndighet regeringen bestämmer all i den utsträckning det behövs med hänsyn lill Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt EES-avlalet, meddela föreskrifter om gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly. Om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas skall kommunen mäta förekomsten i luften av föroreningarna.

För all uppfylla bestämmelserna i elt EG-direkliv om miljökonsekvensbe­skrivningar föreslås att miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas vid pla­nering av allmän va-anläggning enligt lagen (1970:244) om allmänna vallen-och avloppsanläggningar. En miljökonsekvensbeskrivning skall i vissa fall också ingå i underlaget för en detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10). 1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

Proposition med förslag till ändring i

Prop. 1992/93:60

miljöskyddslagen (1969:387) m.m.

1 Ärendet och dess beredning

Avsikten med avtalet om elt Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde

(EES-avlalet) är att främja en fortgående och balanserad förstärkning av

handeln och de ekonomiska relationerna mellan EG och EFTA-slaterna och

all försäkra att detta sker på lika konkurrensvillkor och med beaktande av

samma rättsregler. Elt huvudsyfte med EES-avtalet är alt uppnå alt varor,

personer, tjänster och kapital fritt skall kunna röra sig inom det område som

omfattas av avtalet.

,

Texten till EES-avtalet och en utförlig kommentar lill avtalet finns i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

En allmän redogörelse för de miljöregler som omfattas av EES-avlalel finns i Miljö- och naturresursdepartementets bilaga (bilaga 13) till prop. 1991/92:170. 1 den bilagan redovisas på detta sätt ett antal EG-rättsakter saml redovisas dessa rättsakters förhällande lill den nuvarande svenska lag­stiftningen med beaktande av den speciella anpassning av EG-rättsakterna som sker genom EES-avlalet. Dessa EG-rätlsakler bedömdes inle föranleda någon lagstiftningsåtgärd av riksdagen i samband med EES-avtalels ikraft­trädande.

1 bilaga 13 till EES-proposilionen angavs också ell anlal EG-direkliv vars transformering till svensk rätt bedömdes kräva särskilda överväganden. Samtliga dessa direktiv finns i bilaga 

XX 

lill EES-avlalel. Inom Miljö- och nalurresursdepartemeniel har upprällats deparlemcnlspromcmorian (Ds 1992:43) EES-avlalel och den svenska miljöskyddslagstiflningcn med förslag till lagsliftning med anledning av bilaga 

XX. 

Promemorian återfinns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 2 finns en sammanställning av remissyttrandena.

Lagrådet har granskat lagförslagen i denna proposilion. Lagrådets änd­ringsförslag har beaktats. Lagrådets granskning har också lett till några änd­ringar av redaktionell karaktär. De till Lagrådet remitterade lagförslagen finns i bilaga 3 och Lagrådets yttrande i bilaga 4 till denna proposition.

Remissinstanserna och Lagrådet har fåll del av de i promemorian beliand-lade EG-direktiven.

2 Allmän motivering 2.1 Bakgrund

För staterna inom EG gäller pä miljöområdet utöver Romfördraget ell antal av EG antagna förordningar och direktiv. För EFTA-staterna gäller som EES-rätt sådana förordningar och direktiv som ingår i EES-avtalet med de ändringar samt övergångs- och undanlagslösningar som har angetts i avtalet. Ändringarna innebär huvudsakligen alt de ikraftlrädandelidpunkler som har föreskrivits i EG-rättsakterna i EES-rätten har ändrats till i normalfallet den dag då EES-avtalet träder i kraft.

Departementspromemorian innehåller en redogörelse för EES-avtalet Frop. 1992/93:60 med inriktning särskilt på miljöområdet. Vidare innehåller promemorian en kortfattad genomgång av de väsentliga dragen i EG:s miljörätt. I promemo­rian finns också en allmänt hållen bedömning av den inverkan på svensk mil­jölagstiftning som EES-avtalet har. I nu berörda avseenden hänvisas till pro­memorian liksom när det gäller en beskrivning av direktiven, tillämpningen av dessa inom EG samt en redogörelse för svensk rätt och svenska förhållan­den i övrigt i de frågor som behandlas i de aktuella EG-direktiven.

EFTA-staterna skall enligt EES-avtalet i sina interna rättsordningar inför­liva sådana rättsakter som motsvarar en EG-förordning. Vid införlivandet i den interna rättsordningen av en rättsakt som motsvarar ett EG-direktiv får den enskilda EFTA-staten, precis som EG-staterna, välja form och metod för genomförandet. Samtliga rättsakter som behandlas i detta sammanhang är EG-direktiv.

Sveriges och övriga EFTA-staters ståndpunkt vid EES-förhandlingarna har varit att de kravnivåer avseende miljöskydd som EG-reglerna i bilaga 

XX 

till EES-avtalet innehåller är uppfyllda genom den miljöpolitik som re­dan tillämpas i EFTA-länderna. EES-avtalet hindrar inte att någon avtals­part behåller eller inför strängare miljöskyddsåtgärder än de som föreskrivs i dessa rättsakter så länge åtgärderna är förenliga med avtalet i övrigt.

En internationell överenskommelse kan införlivas med svensk rätt an­tingen genom transformering eller genom inkorporering. Vid transforme­ring omarbetas de delar av den internationella överenskommelsen som skall införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att överenskommelsens be­stämmelser gäller i Sverige och följaktligen berör enskildas rättsförhållande och skall tillämpas av svenska myndigheter. Dock finns det vanligen ett ut­rymme för att andra nationella åtgärder än normgivning vidtas. T.ex. kan handlingsprogram, riktlinjer eller riktade anslag vara tillräckligt för att upp­fylla ett lands konventionsåtaganden.

EES-avtalet berör ett flertal länders lagstiftning. Själva genomförandefa­sen är dock individuell för varje enskilt land när det gäller införlivande av direktiv. Detta framgår såväl av Romfördraget som av EES-avtalet. Lös­ningarna måste sökas med utgångspunkt i både EG:s regelverk och den na­tionella lagstiftningen.

EG-domstolen spelar en ledande roll för den europeiska integrationen. Domstolen har i sin praxis ofta godtagit EG-kommissionens klagomål på medlemsstaternas sätt att genomföra miljödirektiven. Flera avgöranden har gällt formen för genomförandet. Under 1991 har Frankrike och Tyskland hävdat att även om tvingande lagstiftning inte införts i resp. land har EG-direktiven ändå i praktiken gällt. I Tysklands fall gällde kommissionens kla­gomål direktivet 80/68/EEG om utsläpp av vissa farliga ämnen till grundvatt­net. Domstolen fann att den tyska lagstiftningen inte med tillräcklig preci­sion och tydlighet återgav direktivets regler. Genom sin praxis har domstolen väsentligt bidragit till miljöskyddet i EG-rätten. De regler i EES-avtalet som är i sak identiska med EG:s primär- eller sekundärrätt skall tolkas i enlighet med EG-domstolens avgöranden. Lagstiftningsarbetet med anledning av

EES-avtalet innebär därför att även EG-domstolens tolkning av rättsakterna     Prop. 1992/93:60 skall beaktas.

Enligt de direktiv som behandlas i detta sammanhang skall avtalsparterna upprätta program för vissa åtgärder, lämna rapporter om vidtagna åtgärder m.m. Sädant sammanhänger inte med ikraftträdandet av EES-avtalet och kräver inte heller lagstiftning. Frågorna aktualiseras istället när avtalet skall tillämpas. Det är för närvarande inte klarlagt hur detta kommer att ske.

EG tillämpar en helt annan lagstiftningsteknik än Sverige. Rättsregler för den enskilde blandas med regler som är av folkrättslig karaktär. För EG finns det endast en konstitutionell nivä. Dessutom saknas motivtext. Direk­tiven inrymmer en skala från icke bindande deklarationer till synnerligen de­taljerade bestämmelser.

Den svenska miljölagstiftningen och EG:s rättsakter på miljöområdet är uppbyggda efter olika system, vilket medför särskilda problem när EG-di­rektivens bestämmelser skall införlivas med den svenska rättsordningen. Det mest långtgående sättet att genomföra EES-avtalet till svensk rätt på miljöområdet vore att förklara att EG-direktiven skulle gälla som svensk rätt. 1 Sverige finns dock redan i de flesta fall lagstiftning eller har andra åt­gärder vidtagits som i fräga om ett miljöproblem motsvarar EG:s regler. Den nu nämnda lagstiftningstekniken skulle därför i mänga fall leda till att flera regler skulle gälla för samma miljöproblem. Detta gäller framför allt den del av miljöskyddet som regleras i miljöskyddslagen (1969:387). Smidigare lös­ningar måste uppenbart eftersträvas.

Vid en jämförelse torde de flesta gränsvärden och andra kravnivåer som ställs upp i EG:s direktiv innehållas i den svenska miljöpolitiken. Adekvata svenska gränsvärden och kravnivåer skulle sannolikt i de flesta fall innehålla strängare regler. Berörda EG-direktiv är genomgående minimidirektiv. Där­för finns det inte heller nägot EG-rättsligt hinder mot att åsatta strängare gränsvärden än de som gäller enligt EG:s rättsakter. Miljöskyddslagen byg­ger på individuella tillstånd för miljöfarliga verksamheter. När generella gränsvärden för miljöfarliga utsläpp införs innebär det en principiell omställ­ning av den svenska normgivningen på området. Det framstår då som ange­läget att eftersträva att normerna medför en ökad ambitionsnivå.

I miljösk-yddskommitténs (ME 1989:04) uppdrag ingår att göra en övergri­pande genomgång av den svenska miljölagstiftningen och lämna förslag till en samordning av lagstiftningen. Kommittén skall enligt sina direktiv (dir 1989:32 och 1991:51) bl.a. lämna förslag lill generellt gällande utsläppsreg­ler. Utredningen skall lämna sitt huvudbetänkande senast den 1 april 1993.

Sveriges och övriga EFTA-staters ståndpunkt vid EES-förhandlingarna har som tidigare nämnts varit att de kravnivåer avseende miljöskydd som EG:s regler innehåller är uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpoli­tiken. När det gäller genomförandet av EES-avtalet är det viktigt att de reg­ler som beslutas i största utsträckning kan behällas även efter ikrafiträdandet av den lagstiftning som blir slutresultatet av miljöskyddskommitténs arbete. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar mot­svarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagslift-ningskrav eller krav vars uppfyllande i Sverige förutsätter lagsliftning bör nu

transformeras lill den svenska rättsordningen oavsett på vilken konstitutio-     Prop. 1992/93:60 nell nivä transformeringcii sker.

Enligt departementspromemorian faller följande direktiv under miljö­skyddslagens lillämpningsområde.

Rådets direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening ge­nom vissa farliga ämnen.

Rådets direktiv 76/464/EEG oni förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö.

Rådets direktiv 82/176/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksil­verutsläpp frän kloralkaliindustrin.

Rådets direktiv 83/513/EEG om grän.svärden och kvalitetsmål för kad­miumutsläpp.

Rådets direktiv 84/156/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksil­verutsläpp frän andra källor än klor-alkaliinduslrin.

Rädets direktiv 84/491/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan.

Rådets direktiv 86/280/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som ingår i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG.

Rädets direktiv 88/347/EEG om ändring i bilaga 2 lill direktiv 86/280/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som in­gär i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG.

Rådets direktiv 90/415/EEG om ändring i biiaga 2 till direktiv 86/280/EEG om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som in­går i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG.

Rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten frän tätbebyg­gelse.

Rädets direktiv 84/360/EEG om bekämpning av luftförorening från indu-.strianläggningar.

Rådets direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp lill luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar.

Rädeis direktiv 89/369/EEG om förhindrande av luftförorening från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar.

Rädeis direktiv 89/429/EEG om minskning av luftförorening frän befint­liga kommunala avfallsförbränningsanläggningar.

Rådets direktiv 87/217/EEG om att hindra och minska asbestförorening i miljön.

Rådets direktiv 75/439/EEG om omhändertagande av spilloljor.

Rådets direktiv 87/101/EEG om ändring i direktiv 75/439/EEG om om­händertagande av spilloljor.

Rådets direktiv 75/442/EEG om avfall.

Rådets direktiv 91/156/EEG om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall.

Rädets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket.

I promemorian föreslås beträffande flertalet av dessa direktiv att de an­knyts till miljöskyddslagens syslem för tillstånd och omprövning av villkor. För direktivet 80/68/EEG angående grundvatlenskydd liksom för direktiven

om avloppsslam 86/278/EEG och om spilloljehantering 75/439/EEG föreslås     Prop. 1992/93:60 dock att särskilda föreskrifter tas in direkt i miljöskyddslagen.

Beträffande rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt har i departementspromemo­rian föreslagits ändringar i plan- cx;h bygglagen (1987:10), lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och lagen (1987:12) om hus­hållning med naturresurser m.m., naturresurslagen.

Slutligen finns det i promemorian förslag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080) med anledning av följande direktiv.

Rådets direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar.

Rädets direktiv 89/427/EEG om ändring i direktiv 80/779/EEG om gräns­värden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar.

Rådets direktiv 82/884/EEG om ett gränsvärde för bly i luften.

Rädets direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid.

Flera remissinstanser har påtalat att remisstiden varit alltför kort med hän­syn till lagstiftningsärendets komplicerade beskaffenhet. Detta förhållande är beklagligt men kan förklaras med den snäva tidtabell som har gällt gene­rellt för lagstiftningsarbetet med anledning av EES-avtalet.

Den övervägande delen av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat

lagförslagen i promemorian utan erinran. Ett antal remissinstanser anser att

lagändringar med anledning av EES-avtalet kan anstå eller invänta resultatet

av miljöskyddskommitténs arbete. Enligt Sundsvalls kommun är det svårt

att se några stora och omedelbara vinster med en anpassning av svensk miljö­

lagstiftning till EES-avtalet. Göteborgs kommun anför att promemorieför­

slagen medför en olämplig splittring av miljölagstiftningen. Länsstyrelsen i

Stockholms län anlägger den generella synpunkten att den lagtekniska ut­

formningen av författningsändringarna bör bli föremål för ytterligare över­

väganden i syfte att om möjligt minska antalet detaljerade bestämmelser.

Länsstyreben i Örebro län anser att det är angeläget att nu inte införa flera

ändringar och tillägg till svenska lagar än som är nödvändigt eftersom de

ändringar som direkt måste göras i miljöskyddslagstiftningen inte får för­

svåra införandet av en ny miljöbalk. I de fall där den föreslagna utform­

ningen av lagtexten medger utrymme för regeringen eller myndighet som re­

geringen bestämmer att utarbeta ytterligare föreskrifter, gränsvärden m.m.

anser länsstyreben i Jämtlands län att dessa bör följa de strängare riktvärden

och riktlinjer som redan tillämpas här i landet. Sjöfartsverket framhåller att

implementeringen av EES-avtalet på miljöområdet bör ske så att man undvi­

ker att olika regler rörande miljön skall gälla för samma verksamhet. Indu­

striförbundet framhåller att den svenska miljöskyddslagen i de flesta fall har

lett till att utsläppen frän svenska företag understiger EG:s minimikrav.

Norrköpings kommun anser att den svenska miljöskyddslagstiftningen inte

behöver ändras pä grund av EG-direktiven. Enligt kommunen ger lagstift­

ningen redan möjligheter att vid behov anpassa kraven på olika verksamhe­

ter efter EG:s direktiv. Kommunförbundets styrebe är ytterst tveksam till om

det finns anledning att forcera fram en anpassning till EG:s miljöregler. Na­

turvårdsverket anser att det förefaller som om de föreslagna anpassningarna

6

inte är fullt tillräckliga för att fullgöra de åtaganden som följer av EES-avta­let. Endast juridbka fakultetsstyrelsen vid Uppsala umversitet anser att "samtliga EG-miljöregler som följer av EES-avtalet skall bli gällande svensk rätt".

Vi finner att remissutfallet är sådant att promemorian kan läggas till grund för lagstiftning. Flertalet remissinstanser instämmer i uppläggningen i stort av lagförslagen. Med hänsyn till EES-avtalets utformning måste lagänd­ringar med anledning av nu ifrågavarande direktiv träda i kraft samtidigt som EES-avtalet i allmänhet träder i krafl för svenskt vidkommande. Samtidigt pågår en omfattande översyn av den svenska miljölagstiftningen. Inte ens de remissinstanser som är mest kritiska till promemorieförslagen har gjort invändningar mot påståendet att den svenska miljöpolitiken i allt väsenlligt i praktiken redan uppfyller EG:s krav.

Prop. 1992/93:60

2.2 Miljöskyddslagen

Regeringens förslag: 1 miljöskyddslagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i fräga om skyddsåtgärder, begränsning av verksaniheten och försiktighetsmått i övrigt meddela de föreskrifter som på grund av Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska sam­arbetsområdet (EES-avtalet) inte får åsidosättas. Sädana föreskrifter skall gälla framför redan meddelade tillstånd.

Promemorierörslaget: Enligt promemorieförslaget skall EG-direktivens gränsvärden beaktas vid tillståndsgivning och även utgöra en grund för om­prövning. Promemorian innehåller även förslag till förbud, infört i miljö­skyddslagen, mot utsläpp av vissa ämnen i grundvattnet samt förslag till reg­lering i miljöskyddslagen av hantering av avloppsslam och förbränning av spillolja.

Remissinstanserna: I fråga om direktiven om spillolja och avloppsslam an­ser flera remissinstanser all reglering bör ske i annan lagstiftning än miljö­skyddslagen. När det gäller grundvattendirektivet ifrägasätter flera remissin­stanser det lämpliga i att införa ett förbud direkt i miljöskyddslagen. Åtskil­liga anser att den lagstadgade skyldigheten för prövningsmyndigheten att be­akta EG:s rättsakter bör bytas ut mot ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som be­hövs för alt uppfylla Sveriges åtaganden pä omrädet.

Miljöskyddskommittén anför att de delar av den kommande miljöbalken som krävs för anpassningen till EG:s rättssystem synes böra ges karaktären av ramlagstiftning. Bemyndiganderegler i den kommande balken i förening med föreskrifter meddelade av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör enligt kommittén utgöra medel för EG-reglernas införande i svensk rätt. TCO framhåller det positiva i att gränsvärden m.m. hålls utan­för den föreslagna lagstiftningen. De bör som hittills regleras via förord­ningar. Detta ger en större f\e.x\h\\\\.e\.. Juridiska fakultetsnämnden vid Stock-

holms universitet anser att föreslagna lagändringar genomgående bör omför- Prop. 1992/93:60 muleras dels så att miljöfarliga substanser och gränsvärden införs på en lista i en särskild förordning och inte i själva lagen sä att listan lättare kan revide­ras, dels, i rättssäkerhetens intresse, så att relevanta substanser, gränsvärden och förfaranden klart anges i detalj och inte blott som skett i förslaget med hänvisning till EG-direktiven och deras bilagor. Liknande synpunkter fram­förs av Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet. Koncessionsnämnden för miljöskydd finner del lämpligt med en särskild EES-förordning pä miljöskyddets område grundad pä ett bemyndigande i lag. Enligt Konkurrensverket är det angeläget att de svenska lillståndskraven snarast möjligt bringas i överensstämmelse med EES-avtalels krav. JustUie­kanslern anför att förslaget till normgivningsbemyndigande i 8 b § kan godtas i motsats lill förslagen till 8 d, 18 och 24 §§ miljöskyddslagen. I dessa fall förutsätter Justitiekanslem att direktiven fogas som bilaga till de angivna be­stämmelserna och därigenom införlivas med svensk rätt. Länsstyrelsen i Mal­möhus län anser att gränsvärden för olika utsläpp bör fastställas med ut­gångspunkt i tillåtlighetsreglerna i 5 § miljöskyddslagen. Statens natuivårds-verk påpekar att promemorieförslaget inte omfattar anmälningspliktig verk­samhet eller verksamhet som varken är tillständs- eller anmälningspliktig. Mot denna bakgrund föreslär verket att EG-normerna infogas i miljöskydds­lagen så att de blir gällande för all miljöfarlig verksamhet. Detta kan enligt verket ske så att normerna i fråga anknyts till miljöskyddslagens tillåtlighets-regler och ges generell och omedelbar verkan.

Skälen för regeringens förslag: I förhållande till merparten av de av EG:s miljöregler som behandlas i denna lagrådsremiss finns de viktigaste svenska bestämmelserna i miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddslagen är till­lämplig på

1.

utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,

2.

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten,

3.

användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig. Sädana ätgärder eller an­vändningar kallas miljöfarlig verksamhet.

Enligt miljöskyddslagen kan det krävas tillstånd eller anmälan för miljö­farlig verksamhet. För varje tillståndspliktig enskild anläggning fastställs in­dividuella utsläppsvillkor. Ett tillstånd med till detta hörande villkor kan om­fatta samtliga utsläpp från anläggningen. EG-direktiven anger bestämda ut­släppsgränser för utsläpp av vissa ämnen från anläggningar av olika slag. Dessa gränsvärden har karaktären av minimiregler. EG:s regler framgår di­rekt genom direktivtexten och ger i fräga om de gränsvärden för utsläpp som föreskrivs inte utrymme för att individuellt fastställa utsläppsvillkor som medger större utsläpp än gränsvärdena.

De direktiv som kan sägas motsvara miljöskyddslagens regler om miljöfar­lig verksamhet framgår av uppräkningen i avsnitt 2.1.

Promemorian innehåller förslag lill sådana ändringar i 18 och 24 §§ miljö-

i.

skyddslagen som innebär att flertalet av direktivens krav skulle kunna beak-     Prop. 1992/93:60 tas vid tillämpningen av den svenska lagstiftningen.

Promemorieförslaget innebär i och för sig en smidig anpassningsform mel­lan EG:s direktiv och miljöskyddslagen. Enligt förslaget skall allmänheten, dvs. i det här fallet företagen, inte vara skyldig att själv känna till innehållet i EG-direktiven. Ansvaret för den korrekta tillämpningen har istället lagts på myndigheterna, närmast Koncessionsnämnden för miljöskydd. Statens naturvårdsverk, länsstyrelserna samt vederbörande kommunala nämnder. Med hänsyn till att EG-reglerna strukturellt sett är otillgängliga och håller en hög detaljnivå är del ocksä enligt regeringens mening lämpligt att trans­formera dem lill svenska föreskrifter och inte direkt inkorporera EG-reg­lerna i svensk lag.

Vissa remissinstanser anser dock alt redan förslagen till ändringar i 18 och 24 §§ miljöskyddslagen ställer krav på inkorporering. T.ex. anser Justitie­kanslem att lagförslagen avseende 18 och 24 §§ miljöskyddslagen innebär en form av inkorporering av direktiven i svensk lagstiftning.

I Sverige används inte generellt bestämda gränsvärden och normer för ut­släpp av de aktuella förorenande ämnena. Utsläpp av ämnena från enskilda anläggningar kan dock regleras i form av gränsvärden i de villkor som be­stäms vid prövningen enligi miljöskyddslagen. Vad gäller direktiven om ut­släpp av farliga ämnen lill vattnet är användningen av samtliga ämnen som anges i de s.k. dotlerdirektiven antingen förbjuden, under aweckling eller föremål för andra begränsningar enligt föreskrifter med stöd av lagen (1985:426) om kemiska produkter. Kraven i fråga om utsläpp från förbrän­ningsanläggningar läcks nästan helt av gällande villkor enligt miljöskyddsla­gen. Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse läcks också i fråga om ulsläppsnivåer av tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen. En fullständig inkorporering av direktiven med svensk rätt framstår mot denna bakgrund som mindre lämplig eftersom del skulle innebära en dub­belreglering av en stor mängd företeelser.

Förutom Justitiekanslerns invändning om erforderlig lagstiftningsteknik kan, som vissa remissinstanser påpekat, den invändningen göras mot försla­gen i promemorian att de bara avser sådan miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen är tillståndspliktig. Detta har såvitt kan bedömas för när­varande ingen praktisk betydelse men skulle ändå kunna uppfattas som en teknik för genomförandet som inte lill fullo är ägnad att motsvara Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet.

Med hänsyn till det anförda finner regeringen att den lösning med ett be­myndigande för regeringen att meddela föreskrifter som flera remissinstan­ser har föreslagit är den lämpligaste metoden att uppfylla EES-avtalet såvitt avser flertalet av de direktiv som motsvarar miljöskyddslagens tillämpnings­område. För de direktiv som gäller förbränning och hantering av spillolja bör dock en annan lösning väljas. Regeringen återkommer strax lill detta.

Ett bemyndigande att meddela föreskrifter bör vara så allmänt hållet att

det kan tillämpas inom miljöskyddslagens område även om EES-avlalel fylls

ut med nya rättsakter frän EG. Förhandlingar om sådana kompletteringar

har redan påbörjats. Bemyndiganderegeln bör göra det möjligt för rege­

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fräga om miljö-

9

farlig verksamhet meddela sädana föreskrifter om skyddsåtgärder, begräns- Prop. 1992/93:60 ning av verksamheten och försiktighetsmått i övrigt som på grund av Sveri­ges av riksdagen godkända åtaganden enligt EES-avlalel inte får åsidosättas. Ett sådant bemyndigande, som också står i överensstämmelse med rege­ringsformens föreskrifter om normgivning, tillgodoser önskemålet från flera remissinstanser att inte tynga miljöskyddslagen med detaljregler i form av definitioner, listor med gränsvärden, m.m. Sådana bestämmelser kan istället tas in i en regeringsförordning eller myndighetsföreskrifter sä att direktiven transformeras till svensk rätt.

Som föreslagits av flera remissinstanser bör bemyndigandet inordnas un­der miljöskyddslagens lillätlighetsregler. Därmed uppkommer frågan hur föreskrifter som meddelas med stöd av ett sådant bemyndigande förhåller sig till redan meddelade tillstånd.

Statens naturvårdsverk har framfört att en systematisk avstämning av gäl­lande tillstånd mot EG-reglernas krav måste ske. Med hänsyn till vad som framkommit om förhällandet mellan de krav pä en verksamhet eller ett ut­släpp som gäller enligt EG-reglerna och den reglering som redan gäller i Sve­rige framstår en sådan avstämning som mindre lämplig inte minst av resurs­skäl. 1 stället finns det skäl att arbetet inriktas pä den grannlaga uppgiften att meddela föreskrifter i sådana fall där den svenska regleringen inte uppfyl­ler EG-kraven. Regeringen återkommer strax med exempel på vad sädana föreskrifter skulle kunna avse. När föreskrifter meddelas måste de med hän­syn till åtagandena enligt EES-avtalet även bli gällande framför tidigare meddelade tillstånd.

Frågan om gällande tillstånds förhållande till generella föreskrifter har ti­digare varit föremål för Lagrådets behandling. I en lagrådsremiss som beslu­tades av regeringen den 10 maj 1984 föreslogs i vad som nu motsvaras av 8 a § miljöskyddslagen ett bemyndigande för regeringen eller länsstyrelsen att såvitt avsäg särskilt föroreningskänsliga områden föreskriva de skyddsåtgär­der, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt för verksamhelen som be­hövdes för alt tillgodose syftet med regeringens förordnande om området. I lagrädsremissen föreslogs ocksä ett tillägg till 22 § med en hänvisning till den nu refererade bestämmelsen. I anslutning till förslaget till ändring i 22 § an­förde lagrådet (prop. 1984/85:10 s 77):

"Denna paragraf innehåller den grundläggande bestämmelsen om ett till-slåndsbesluts rättsverkan. Bestämmelsens huvudsakliga innebörd är att ett enligt lagen meddelat tillstånd till viss verksamhet inte får upphävas eller ändras i skärpande riktning "om inte annat följer" av vissa särskilt uppräk­nade bestämmelser i lagen.

I remissprotokollet föreslås den ändringen att 8 b § införs bland de särskilt uppräknade bestämmelser som anges kunna utgöra grund för ett undantag från huvudregeln om ett beviljat tillstånds i princip oinskränkta giltighet.

Vid en jämförelse med de bestämmelser till vilka förevarande paragraf nu hänvisar framträder den väsentliga skillnaden att de föreskrifter som avses i 8 b § är av generell natur och kommer att beröra ett sannolikt ganska vid­sträckt omräde medan det i samtliga andra fall gäller ett inskridande i en given situation med nya föreskrifter beträffande en enskild verksamhet för vilken elt tillståndsbeslut redan har meddelats.

En ordning som sålunda medför att ett individuellt tillständsbeslut i väx-

10

lande utsträckning kan få ändrat innehåll på grund av senare meddelade ge- Prop. 1992/93:60 nerella föreskrifter inger sä pass starka betänkligheter av principiell natur att den bör tillgripas endast om mycket tungt vägande skäl kan åberopas härför. Sådana skäl synes inte föreligga i nu aktuellt fall eftersom bestämmelserna i 24 och 25 §§ torde öppna tillräckliga möjligheter för de ändringar i skär­pande riktning av enskilda tillständsbeslut som kan tänkas bli erforderliga på grund av de förhållanden som motiverar att det omräde där verksamheten bedrivs förklaras som "särskilt föroreningskänsligt".

Det kan tilläggas att, i motsats till den som förebild närmast åberopade bestämmelsen i 8 § om generellt förbud mot utsläppande av avloppsvatten i visst vattenområde, de nu föreslagna bestämmelserna inte innehåller nägon föreskrift om alt hänsyn skall tas lill bl.a. "fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats". Av specialmotiveringen till den föreslagna 8 b § framgår emellertid att det i varje särskilt fall beträffande verksamheter för vilka tillstånd har beviljats innan de generella föreskrifterna meddelades kan "finnas skäl" att medge undantag enligt den föreslagna särskilda dispensre­geln i andra stycket (tredje stycket enligt den av lagrådet förordade lydelsen av 8 a §).

Mot bakgrund av vad som nu anförts finner lagrädet att övervägande skäl talar för den lösningen att ifrägavarande generella föreskrifter inte skall bli direkt tillämpliga beträffande verksamheter för vilka särskilda tillständsbe­slut har meddelats."

Lagrådets yttrande belyser rättsläget när generella föreskrifter övervägs. Vid bedömningen av frågan om intresset är tyngre i detla än i det åberopade lagstiftningsärendet att låta generella föreskrifter gå före meddelade till­stånd kan först göras gällande att en hänvisning till 24 och 25 §§ miljöskydds­lagen, vilka innehåller föreskrifter om omprövning, inle har samma bärighet nu som då. 1 de fall etl EG-direktiv medför att ett förbud mäste införas eller elt gränsvärde ändras finns enligt EG-direktiven i de flesta fall inte utrymme för en sädan skälighetsprövning av myndigheterna i det enskilda fallet som 24 § miljöskyddslagen ger möjlighet till. Vidare framstår det som synnerli­gen angeläget att de lagstiftningsåtgärder som vidtas möjliggör etl heltäck­ande genomförande av EG:s regler. I de fall den nuvarande svenska regle­ringen inte uppfyller EG:s krav måste bemyndigandet ha en sådan omfatt­ning att luckorna kan täppas till. Det är därför enligt regeringens mening nu befogat att de föreskrifter som meddelas i princip skall iakttas även av dem som har tillstånd med lindrigare utsläppsvillkor. Detta bör framgå genom ett tillägg till 22 § miljöskyddslagen. Det kan för övrigt anmärkas att bestäm­melserna om högsta svavelhalt i eldningsolja i förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle tar över vad som kan ha föreskrivits som villkor för sva­velutsläpp i ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen.

Flera EG-direktiv innehåller krav på att utsläpp av farliga ämnen får ske

först efter tillstånd. Här ger redan 10 § miljöskyddslagen de möjligheter som

behövs för att föreskriva krav pä tillstånd. Därutöver innehåller flera direk­

tiv regler om att givna tillstånd skall omprövas vart fjärde år. Enligt 24 § mil­

jöskyddslagen får omprövning av tillständsvillkor ske när tio är förflutit från

tiUståndsbeslutet samt därutöver bl.a. om det genom verksamheten upp­

kommit någon olägenhet som inte förutsågs när verksamheten tilläts och ett

förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd, om förhållandena i omgiv­

ningen har ändrats väsentligt, om en från miljösynpunkt väsentlig förbätt-

.,

ring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik Prop. 1992/93:60 samt om användandet av nägon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsätt­ningar för alt kontrollera verksamhelen. För att själva tillståndet skall om­prövas, dvs. upphävas, krävs enligt 23 § mycket starka skäl. Däremot kan enligt 18 § 1 st 2 meningen ett tillstånd enligt miljöskyddslagen tidsbegrän­sas.

Flera av remissinstanserna har gjort invändningar mot att en möjlighet in­förs till omprövning redan efter fyra är. Värmeverksföreningen anför att en övergång från tillstånd där villkoren omprövas vart tionde år till tillstånd som skall omprövas vart fjärde är ökar osäkerheten i anläggningsägarnas lång­tidsplanering. Enligt Kraftsam är sä täta omprövningar inte befogade när det gäller deponering av avfall från förbränningsanläggningar. Vattenfall menar att det generella kravet pä omprövning vart fjärde är endast medför ökad byråkrati och högre kostnader ulan alt miljöskyddet förbättras. I regering­ens direktiv (dir. 1989:32) till miljöskyddskommittén aktualiseras onipröv-ningstiden. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om nuvarande möjligheter till omprövning av villkor är till fyllest för att anpassa tillstånden till ändrade miljöförhållanden.

Med hänsyn till den allsidiga prövning av en verksamhet som enligt 18 § miljöskyddslagen skall ske när tillstånd meddelas, till att de omprövnings-möjligheter som finns i vissa fall kan aktualiseras redan innan fyra år förflutit från lillslåndsbeslulel samt då frågan behandlas av en utredning som skall lämna sitt slutbetänkande i början av år 1993, finner regeringen inte för när­varande skäl att på grund av EES-avtalet föreslå ändring i miljöskyddslagens omprövningsregler.

Direktiven innehåller också bestämmelser av tillsynskaraktär, närmast om uppgiftsskyldighet. Eftersom dessa regler i första hand inte gäller skyldighe­ter för enskilda ulan staternas förhållande till gemensamma övervakningsor­gan föranleder de inte lagstiftning. För den tillsyn som behövs med anled­ning av de föreskrifter som kan komma att meddelas innehåller miljöskydds­lagen, främst i 40 §, redan de regler som behövs.

Särskilda frågor

Utöver de generellt verkande förslagen innehåller också departementspro­memorian förslag lill ändringar i miljöskyddslagen i vissa särskilda frägor.

När det gäller direktivet 75/439/EEG ändrat genom direktivet 87/101/EEG om spillolja föreslås i promemorian att en hänvisning till EG:s regler införs i miljöskyddslagen rörande utsläpp till luften vid förbränning av spillolja samt att en förordning om hantering av spillolja utfärdas i anslutning till lagen om kemiska produkter.

Spillolja är en kemisk produkt och räknas till kategorin oljeavfall. I rätts­ligt avseende är det alltsä lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) och närmast förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall som reglerar hante­ringen av produkten. I den utsträckning det är fråga om utsläpp till omgiv­ningen av spillolja eller rester därav kan dock miljöskyddslagen vara aktuell

12

alt tillämpa. Vissa supplerande regler återfinns ocksä i renhållningslagstift-     Prop. 1992/93:60 ningen.

Direktivet 75/439/EEG ändrat genom direktivet 87/101/EEG innefattar både generella och mer detaljerade regler till skydd för människors hälsa och miljön. De artiklar som är allmänt hållna täcks redan i dag av gällande svensk lagstiftning. Även frågor om tillständstvång och uppgiftsskyldighet finns reglerade i gällande svensk lagstiftning. Den mer detaljerade regle­ringen, t.ex om vad som skall gälla i fråga om regenerering av spillolja, sak­nas dock i Sverige liksom vad gäller de krav vid förbränning som framgår av arlikel 8 i direktiv 87/101/EEG jämfört med bilagan.Med hänsyn främst till all föreskrifterna i arlikel 8 i direktivet och den till artikeln knutna bilagan saknar motsvarande svensk reglering krävs en komplettering av befintliga svenska föreskrifter. Redan nu innehåller 5 § lagen om kemiska produkter ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen be-stämmcr att meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Detta be­myndigande torde vara tillräckligt för alt reglera hanteringen, inklusive för­bränningen, av spillolja. Som ett komplement till förordningen om miljöfar­ligt avfall bör för genomförande av direktivet utfärdas en särskild förordning om hantering av spillolja.

En sådan förordning om liantcriiig av spillolja kan utformas i nära anslut­ning till direktivet 87/101/EEG och alltså inledningsvis innehålla en defini­tion av vad som avses med spillolja. Därefter anges de försiktighetsmått, in­nefattande gränsvärden för högsta tillåtna utsläpp vid förbränning samt öv­riga åtgärder som skall iakttas av den som befattar sig med spillolja på olika sätt. Särskilda regler om tillståndsgivning måste också ingå i förordningen. 1 frågor om tillsyn ocli ansvar kan hänvisas till lagen om kemiska produkter.

Individuella gränsvärden för utsläpp av vissa ämnen vid förbränning av spillolja prövas i vissa fall enligt miljöskyddslagen i samband med faststäl­lande av tillståndsvillkor för miljöfarlig verksamhet. 1 en förordning under LKP fastställda gränsvärden för högsta tillåtna utsläpp vid förbränning av spillolja blir generellt tillämpliga och kommer således även att gälla då så­dana bestämmelser innebär strängare krav än ett tillståndsvillkor enligt mil­jöskyddslagen.

Vidare föreslås i departementspromcniorian i anslutning till direktivet S0/68/EEG föreskrifter i miljöskyddslagen om skydd för grundvattnet.Av Naturvårdsverkets allmänna råd (90; 15) framgår att den svenska ambitionen pä området är att tillförsel till grundvattnet av farliga ämnen inte skall före­komma. Reglerna i direktivet om tillståndsgivning har redan motsvarigheter i miljöskyddslagen. Direktivets delaljregler om otillåtna utsläpp samt om­prövningsreglerna saknar dock motsvarighet i den relevanta svenska författ­ningen, miljöskyddslagen. Dessa regler är inte heller direkt förenliga med miljöskyddslagens bestämmelser. Av redogörelsen i departementsprome­morian för tillämpningen inom EG framgår all EG-domstolen ställer upp stränga formkrav för genomförandet i den nationella lagstiftningen av ifräga­varande direktiv. I direktivet sägs också att de nationella åtgärderna skall vidtas genom lagstiftning.

Enligt direktivet skall direkta utsläpp av de ämnen som upptas i direktivets

kategori 1, med vissa niycket begränsade undantagsmöjligheler, förbjudas.

13

De förbud och andra restriktioner som krävs pä detta område kan medde-     Prop. 1992/93:60 las med stöd av det nya bemyndigandet i lagen.

Även i fråga om användning av avloppsslam i jordbruket föresläs i depar­tementspromemorian särskilda föreskrifter i miljöskyddslagen. Som fram­hållits i promemorian finirs det inte någon svensk lagstiftning som särskilt reglerar hantering av avloppsslam. Miljöskyddslagen är dock tillämplig på användning av mark, byggnad eller anläggning pä sätt som (eljest) kan med­föra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten.

I 6 b § lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen) finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter om försiktighetsmått för gödsel­hantering. Bemyndigandet avser inte i första hand slamhantering utan an­vändningen av stallgödsel, (prop. 1987/88:128 s 46 ff).

I förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark regleras bl.a. un­der vilken tidpunkt på året som stallgödsel och andra organiska gödselmedel inte får spridas.

Enligt 5 § lagen om kemiska produkter får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om försiktighetsmått vid kemikaliehantering.

Naturvärdsverkets gällande allmänna råd (90:13) anger följande riktvär­den för metaller i slam för jordbruksanvändning och för grönytor (mg/kg torrsubstans):

Bly

100

Kadmium

2

Koppar

600

Krom

150

Kvicksilver

2,5

Nickel

100

Zink                                                                           1 500

Vid en jämförelse med EG:s direktiv framgår att naturvårdsverkets riktlin­jer anger betydligt lägre lungmetallhaller än direktivet.

För att uppfylla Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet bör den svenska lagstiftningen innehålla regler om högsta tungmetallhalt i det avloppsslam som används för jordbruksändamäl. Föreskrifter om della bör meddelas med stöd av 5 § lagen om kemiska produkter. Det bör föreskrivas att slam inte får saluföras eller överlåtas för jordbruksändamål om innehållet av tungmetaller överskrider ett visst angivet gränsvärde. Därigenom läggs an­svaret för tungmetallhalten på dem som överlåter slam till jordbruket.

Därutöver innehåller direktivet bestämmelser som gäller själva markan­vändningen och som därför snarare faller inom miljöskyddslagens tillämp­ningsområde. Med anledning av dessa bestämmelser kan det t. ex. finnas anledning att i svenska föreskrifter ange hur stor ärlig mängd avloppsslam som får tillföras marken. Vidare bör det finnas bestämmelser om alt slam inte får användas pä betesmark eller på mark där grönfoder produceras inom en viss tid, lägst tre veckor före användningen eller skörd. Slam skall inte

14

heller fä användas på mark med odlingar av frukt och grönsaker utom frukt- Prop. 1992/93:60 träd. Vidare bör det vara förbjudet att använda slam på mark avsedd för odling av sädan frukt och sådana grönsaker som normalt är i direkt kontakt med jorden och normalt konsumeras råa, under tio månader före skörden samt under skörden. Det bör ocksä vara förbjudet att använda slam på jord­bruksmark som innehåller höga halter av tungmetaller. De nu uppräknade bestämmelserna kan genomföras med stöd av det nya bemyndigandet i mil­jöskyddslagen.

Statens naturvårdsverk redovisar i sin rapport den 30 juni 1992, Vägen lill ett renare slam, föranledd av ett regeringsuppdrag, åtgärder som bör genom­föras vad avser slam frän kommunala avloppsreningsverk i syfte att få slam som riskfritt kan användas även i elt långsiktigt perspektiv. Regeringen avser all i en planerad proposition om ett kretsloppssamhälle behandla förslag lill sådana åtgärder.

När det gäller de övriga föreskrifter som kan bli aktuella att meddela med stöd av det nya bemyndigandet har hittills följande framkommit.

Regeringen delar promeinorians bedömning att Sverige i praktiken väl uppfyller EG:s gränsvärden för utsläpp såvitt avser direktivet 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vatten­miljö med därtill hörande dotlerdirekliv (84/491/EEG, 86/280/EEG, 88/347/EEG, 90/415/EEG, 82/156/EEG, 84/176/EEG, 83/513/EEG). Verk­samheter med utsläpp av sådana ämnen som anges i dotlerdirektiven före­kommer i Sverige i myckel begränsad omfattning och är då, såvitt bekant, föremål lör tillstånd enligt miljöskyddslagen, vilket bör tas med i bilden när föreskrifter i hithörande frågor övervägs.

Direktivet 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse in­nehåller dels bestämmelser om i vilka fall avloppsanläggningar skall finnas, dels krav pä de anläggningar som skall finnas. Som framgår av promemorian innehåller svensk lagsliftning sammantagen redan de regler som behövs i frå­gor om anläggningsskyldighetens inträde.

Reniiigsnivån bestäms enligt svensk lag inom ramen för miljöskyddslagens prövningssystem. Sådana utsläpp av avloppsvatten skall alltid tillståndprö-vas. Delta följer av 3 § samt avsnitt 92 i bilagan till miljöskyddsförordningen. Tillslåndsvillkoren för anläggningarna utformas individuellt och skall enligt 18 § miljöskyddslagen noggrant anges i tiUståndsbeslutet. Det finns också vägledande allmänna räd (86:4) som har fastställts av Naturvårdsverket. Dessa allmänna råd har stor betydelse vid villkorsprövningen. Frånsett de krav på kvävereduktion som finns i EG:s direktiv torde vid den svenska vill­korsprövningen de av EG uppställda kraven innehållas. Regler om kvävere­duktion kan meddelas med stöd av det föreslagna bemyndigandet. EG-reg­lerna träder i detta avseende i kraft den 1 januari 1998.

EES-avtalet omfattar vidare ett ramdirektiv, 84/360/EEG om bekämpning

av luftförorening från industrianläggningar. Gränsvärden för luftförore­

ningar anges i direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp lill luften av

vissa föroreningar frän stora förbränningsanläggningar, direktiv 89/369/EEG

om förhindrande av luftförorening frän nya kommunala avfallsförbrännings­

anläggningar saml direktiv 89/429/EEG om minskning av luftförorening från

befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar. Enligt ramdirekli-

15

vet anges del viktigaste målel vara att berörda anläggningar blir tillständs-     Prop. 1992/93:60 pliktiga. Sedan tillkomsten av miljöskyddslagen (1969:387) har verksamhet vid sådana anläggningar som avses med förevarande fyra direktiv varit till-ståndspliktiga.

Regeringen beslöt 1987 om högsta tillåtna halter vid utsläpp av olika äm­nen från soptörbränningsanläggningar och att kraven skulle vara uppfyllda för befintliga anläggningar före 1992. Samtliga 22 sopförbränningsanlägg­ningar i Sverige har nu utsläpp som ligger klart under de av regeringen fast­ställda kraven.

De svenska kraven överensslämmer i huvudsak med de som gäller inom EG, vilket närmare framgår av promemorian. I några avseenden, som också anges i promemorian, innehåller dock EG:s regler strängare krav. Såvitt av­ser dessa direktiv finns därför anledning all tillämpa det nya bemyndigandet.

På luflföroreningssidan finns också direktivet 87/217/EEG om att hindra och minska asbeslförorening i miljön.

I Sverige har asbestproblemet främst behandlats som ett arbetsmiljöpro­blem med föreskrifter enligt arbetsmiljölagen. Regeringen har i en skrivelse (1986/87:68) redovisat de samlade åtgärderna mot asbest. Som komplement till föreskrifterna enligt arbetsmiljölagen har föreskrifter meddelats i viss mån till skydd för den yttre miljön genom förordningen (1985:997) om an­mälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar och förord­ningen (1986:683) om asbesthalliga friklionsbelägg i fordon.

Arbelarskyddsslyrelscn (ASS) har utfärdat kungörelsen (AFS 1992:2) med föreskrifter om asbest. Enligt kungörelsen gäller ett generellt förbud mot användning, bearbetning och behandling av asbest och asbesthaltigt ma­terial. Den enda kända industriella asbcslhanteringen som förekommer sker i bromsbandsfabriken i Sollefteå med tillstånd från ASS i enlighet med den nyssnämnda kungörelsen. Asbesthantering kan komma under prövning en­ligt miljöskyddslagen t.ex. vid prövning av villkor för en deponeringsanlägg-ning.

Sammantaget innebär den svenska regleringen etl förbud mot nyanvänd­ning av asbest och så långl gående restriktioner mol befintliga asbestinsialla-tioner och asbesthantering att de begränsningar av asbestpåverkan som di­rektivet syftar till uppnås i Sverige. Del saknas därför anledning att ändra den svenska lagstiftningen till följd av det aktuella direktivet.

Det bör ankomma på Statens naturvårdsverk att meddela föreskrifter en­ligt det nya bemyndigandet. Del är angelägel att förslag till sådana föreskrif­ter remitteras till berörda organisationer i synnerhet i de fall föreskrifterna medför inskränkningar i gällande tillstånd. När det gäller tillståndshavarnas tillämpning av de strängare reglerna bör särskilda anpassningsåtgärder över­vägas.

16

2.3 Hälsoskyddslagen

Prop. 1992/93:60

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen be­stämmer får i den utsträckning det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekono­miska samarbetsrådet (EES-avtalet) meddela föreskrifter om gräns­värden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kväve­dioxid, svaveldioxid, sot och bly. Kommunen skall om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas mäta förekomsten i luf­ten av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana mätresultat.

Promemorieforslaget: Direktiven om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, svaveldioxid och sot samt bly bör föranleda lagstiftning i form av tillägg till hälsoskyddslagen. De nya bestämmelserna bör innehålla regler om att hal­terna i luften av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly inte får överstiga EG:s motsvarande gränsvärden. Vidare bör kommunen åläggas att genom­föra mätningar av dessa föroreningar. I fråga om plan- och bygglagen före­slås en bestämmelse om att översiktsplanen skall beakta kvalitetsnormer i enlighet med Sveriges intemattonella åtaganden.

Remissinstansema: Flertalet har inte ifrågasatt behovet av lagstiftning. Några anser dock att regleringen bör tas in i miljöskyddslagen istället för i hälsoskyddslagen. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att miljökvalitetsnor­mer för luften också skall omfatta störningar genom buller. Kommunförbun­det har ifrågasatt förfarandet att staten överför sina internationella åtagan­den på kommunerna samt har liksom vissa kommuner och Naturvårdsverket påpekat att förslaget kan medföra behov av ökade ekonomiska resurser. En majoritet av remissinstanserna har påpekat att åliggandet för kommunen att mäta föroreningar endast bör omfatta de kommuner där det finns risk för att de svenska motsvarande rekommenderade luftkvalitetsvärdena, som ibland är hårdare än EG:s gränsvärden, överskrids. Flertalet remissinstanser, däri­bland Boverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket, har invänd­ningar mot förslaget att komplettera bestämmelserna i 4 kap. 1 § PBL av­seende luftkvalitet.

Skälen för regeringens förslag: Enligt promemorian behövs inte några sär­skilda åtgärder vidtas för att i Sverige bringa halterna av luftförorening till de nivåer som krävs enligt EG:s direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande par­tiklar. Detsamma antas i fråga om direktiven 82/884/EEG om ett gränsvärde för bly i luften och 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Nå­gon annan uppfattning har inte framkommit under remissförfarandet.

Även om direktiven därför inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att minska luftföroreningarna i luften krävs enligt EES-avtalet att Sverige anpassar sin lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som finns i direktivet. I Sverige saknas - med undantag för lagen (1990:1079) om tillfäl­liga bilförbud - lagstiftning om kvalitetsnormer i form av fastställda gräns­värden för förorenande ämnen.

17

Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

Flera remissinstanser sätter frågetecken för att regleringen införs i hälso-     Prop. 1992/93:60 skyddslagen.

Med hälsoskydd avses i hälsoskyddslagen ätgärder för att hindra upp­komsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sädana olägenheter. Med sanitär olägenhet avses en stöming som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig.

I inledningen till de nu aktuella direktiven anges att syftet är att skydda människors hälsa och miljön. Det är därför nödvändigt att införa gränsvär­den som inte får överskridas inom medlemsstaternas territorier under be­stämda perioder. Detta värde skall grunda sig på resultaten av det arbete som utförts för Världshälsoorganisationen, särskilt i fråga om de samband mellan dos och effekt som fastställs för den aktuella typen av förorening. Trots de åtgärder som vidtas kan det visa sig omöjligt att följa detta gräns­värde inom vissa områden. Tillfälliga avvikelser är därför tillåtna. Det är en­ligt direktiven nödvändigt att upprätta mätstationer för kontrollen av att gränsvärdena följs. När det gäller luftföroreningar av bly skall medlemssta­terna säkerställa att provtagningsstationer upprättas och drivs på platser där människor kan komma att exponeras kontinuerligt under läng tid och där medlemsstaterna bedömer att det årliga gränsvärdet 2 mikrogram Pb/m-*, ut­tryckt som årlig, genomsnittlig koncentration inte kan efterlevas. För att mäta sådana föroreningar som avses i direktivet 80/779/EEG om svavel­dioxid och sot skall mätstationer upprättas som kan tillhandahälla de uppgif­ter som behövs för tillämpningen av direktivet, särskilt i områden där det är sannolikt att föroreningshalterna kommer att närma sig eller överskrida gränsvärdena. Vid övervakning av koncentrationen av kvävedioxid är det två olika fall som måste beaktas. Det är för det första områden som framför allt påverkas av förorening från motorfordon och därför begränsas till områ­den intill tungt trafikerade vägar. Aktiviteterna enligt direktivet skall också avse mer vidsträckta områden, där utsläpp frän fasta källor ocksä bidrar till föroreningen i väsentlig grad.

För samtliga tre nu ifrägavarande direktiv gäller att lämpliga åtgärder skall vidtas för att föroreningshalterna inte skall överskrida de föreskrivna gräns­värdena. Av direktiven framgår inte närmare vilka åtgärder som skall vidtas.

Den materiellt sett viktigaste föreskriften i direktiven synes vara skyldig­heten att utföra mätningar. Av direktiven framgår att mätningsverksamhe­ten är en förebyggande åtgärd för att motverka sådana olägenheter som fal­ler inom hälsoskyddslagens tillämpningsområde.

Direktiven är ett led i ansträngningarna att motverka spridning från dif­

fusa källor. Miljöskyddslagen har ett mer begränsat tillämpningsområde.

Den avser enskilda fasta anläggningar där det bedrivs miljöfarlig verksam­

het. I motsats till vad som gäller i fråga om hälsoskyddslagen skulle alltså

miljöskyddslagens tillämpningsområde behöva utökas om de aktuella reg­

lerna skulle införas i den lagen. Med anledning av vad någon remissinstans

anfört finns det i sammanhanget skäl att påpeka att även hälsoskyddslagen

tillhör den centrala miljölagstiftningen. Detta framgår bl.a. av regeringens

direktiv till miljöskyddskommittén. Enligt direktiven förutsätts hälsoskydds­

lagen ingå i den samordnade lagstiftning som förväntas bli slutresultatet av

kommitténs arbete. Detta framgår även av regeringens prop. (1990/91:90)

18

En god livsmiljö. Någon tvekan om det lämpliga i att inordna de nu aktuella     Prop. 1992/93:60 bestämmelserna i hälsoskyddslagen kan enligt regeringens mening därför inte föreligga.Den reglering som är direkt nödvändig till följd av direktiven är föreskrifter om mätning samt om gränsvärden.

1 promemorian har föreslagits en skyldighet för kommunen att mäta före­komsten i luften av de aktuella föroreningarna. Denna generella skyldighet har kritiserats av flera remissinstanser på den grunden att det saknas skäl att utföra mätningar i de kommuner där det inte finns någon risk för att gräns­värdena överskrids. Kommunförbundet invänder mot att promemorieför­slaget medför att statliga myndigheter får avkräva enskilda kommuner mät­ningar, som i många fall är mycket dyrbara oberoende av om det över huvud taget föreligger någon risk för att gränsvärden överskrids.

Enligt 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) får kom­muner och landsting inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möj­lighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter.

Lagtexten bör med hänsyn till angivna omständigheter utformas så att det framgår att mätning behöver ske endast om det kan antas att det finns risk för att gränsvärdena överskrids. Med den begränsningen kommer den obli­gatoriska mätningsplikten inte att omfatta flera kommuner än de som redan mäter luftföroreningar. Mätningsskyldigheten torde därför inte medföra ökade kostnader för kommunerna.

I remissyttranden finns uppgifter om att Sverige tillämpar en avsevärt lägre gräns för högsta tillåtna luftföroreningar än vad som följer av EG-nor­merna. EG:s gränsvärden kan också komma att skärpas i framtiden. Dessa förhållanden medför att det är olämpligt att direkt i lagtexten fastställa till­lämpliga gränsvärden. I hälsoskyddslagen bör i stället införas ett bemyndi­gande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i den utsträckning det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åta­ganden enligt EES-avtalet meddela för hela Sverige gällande föreskrifter om gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av de föroreningar som omfattas av EG-direktiven. De i sådana föreskrifter meddelade gränsvärdena får inte vara högre än motsvarande EG-gränsvärden som ingår i EES-avtalet. När sådana föreskrifter meddelats uppfylls också formkravet enligt EG:s direktiv att det skall finnas gränsvärden i föreskrifter som gäller för hela territoriet.

Vidare bör det finnas en lagstadgad skyldighet för konununema att till re­geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna rapport om utförda mätningar. Enligt dessa föreskrifter bör kommunerna vara skyldiga att följa de mätmetoder som föreskrivs i EG:s direktiv.

Direktiven anger inte vilka åtgärder som skall vidtas om gränsvärdena överskrids. Även om regler om mätningar av luftföroreningar införs med stöd av hälsoskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden, d.v.s. en kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av pla­nerna i form av förbud m.m. som en norm i praktiken kan iakttas. En kvali­tetsnorm blir därför i första hand styrande för myndigheternas verksamhet och berör i allmänhet endast indirekt medborgarna.

I miljöskyddslagen finns inte någon klart angiven gräns för hur mycket

omgivningen får påverkas i negativ riktning. Lagen reglerar i huvudsak en-

19

dast enskilda verksamheter. Mot bakgrund av lagtexten går det inte att få ett Prop. 1992/93:60 klart besked huruvida en planerad ny verksamhet ryms inom tillåtlighetsreg­lerna eller om miljön skulle bli så mycket sämre på grund av den nya verk­samheten, att den därför inte kan tillåtas. Likväl har bedömningsgrunder motsvarande kvalitetsnormer haft ett avgörande inflytande över tillstånds­givningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen. Detta har varit särskilt tydligt i fråga om lokaliseringen av nya verksamheter. Det har såle­des inte varit ovanligt att en ansökan om miljöfarlig verksamhet av visst slag inte har bifallits med hänvisning till att tillkomsten kan befaras leda till en oönskad ökning av belastningen på omgivningen. Det nu föreslagna införan­det av bindande luftkvalitetsnormer i hälsoskyddslagstiftningen underlättar sådana bedömningar.

Vissa remissinstanser har haft invändningar mot förslaget att reglerna om luftkvalitetsnormer också skulle få ett genomslag i reglerna om översiktsplan enligt PBL. Syftet med direktiven är bl.a. att medlemsstaterna i handlings­program eller årsrapporter skall redovisa hur luftkvaliteten gradvis skall för­bättras i områden, där gränsvärden överskrids. Eftersom kommunen själv avgör när översiktsplanen skall upprättas eller revideras kommer den före­slagna ändringen i PBL, enligt dessa remissinstanser, inte att ge underlag för nationella handlingsprogram eller årsrapporter.

Vidare kan översiktsplanens konsekvenser för luftkvaliteten beaktas utan uttrycklig lagreglering i PBL. Regeringen utgår från att länsstyrelsen i sitt s.k. granskningsyttrande över översiktsplanen kommer att ta upp sådana fall där gränsvärden för luftkvalitet kan komma att överskridas. Däremot anser regeringen i likhet med Boverket m.fl. remissinstanser att översiktsplanens nytta i det förebyggande miljöarbetet bör utvecklas ytterligare, bl.a. i fråga om miljökonsekvenser. Regeringen utesluter inte heller att det kan finnas behov av att i framtiden skärpa kraven på översiktsplanen i frågor som miljö, hälsa och säkerhet. Såsom bl.a. Boverket pekar på är frågan nära förknippad med de överväganden som görs i pågående utredningar om en ny miljöbalk och om konununemas arbete för en god livsmiljö. Regeringen instämmer i att frågan kan komma upp på nytt i samband med arbetet på en ny miljöbalk. Den kan också komma att beröras i samband med en allmän översyn av PBL.

Att förbättra luftkvaliteten lokalt kräver ofta en rad samverkande ätgär­der för ett större omräde. Den enskilda kommunens möjligheter att vidta åtgärder som förbättrar luftkvaliteten är relativt begränsade. Också av dessa skäl är det olämpligt att kommunen åläggs att i översiktsplanen redovisa hur luftkvaliteten kan förbättras.

Som Statens naturvårdsverk påpekar är underlaget om gränsvärden, cen­trala miljömål och miljödirektiv ofta alltför omfattande och svåröverskådligt för att bli direkt användbart i den kommunala planeringen. Regeringen de­lar verkets bedömning att länsstyrelsernas arbete med s.k. regionala miljö­analyser bör kunna utveckla en samlad regional bild som underlag för dis­kussioner om ätgärder, handlingsprogram etc.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte nu är lämpligt att lagreg­lera krav på översiktsplanens innehåll i fråga om konsekvenser för miljön.

20

Det föreslagna tillägget i hälsoskyddslagen är tillräckligt för att uppfylla     Prop. 1992/93:60 EG:s direktiv avseende luftkvalitet.

2.4 Miljökonsekvensbeskrivningar m.m.

Regeringens förslag: I plan- och bygglagen (1987:10), PBL, införs en bestämmelse att vissa detaljplaner som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i vissa fall skall föregås av ett program som innefattar en miljökonsekvensbeskrivning. Som en följdändring införs i 8 kap 2 § PBL kabinbanor bland bygglovsplikliga företag.

I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen) införs krav på en miljökonsekvensbeskrivning när en all­män va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras, om an­läggningen kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Promemorians förslag: Överensslämmer i princip med regeringens för­slag. Dessutom föresläs i promemorian tiUståndsplikt enligt naturresursla­gen för vissa jämvägsprojekt.

Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslagen eller lämnar dem ulan erinran såvitt avser plan- och bygglagen och lagen om allmänna vatlen-och avloppsanläggningar. Flertalet anser alt en särskild lagsliftning är alt fö­redra när det gäller krav på järnvägar. Boverket förordar ett mera generellt utformat krav på miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner. Några fö­reslår att projekt utöver dem som anges i direktivet skall omfattas av elt sä­dant krav. Naturvårdsverket framhåller vikten av precisering av terminologi och definitioner. Svenska koiyiinunförbundet och några kommuner har av­styrkt alt etl krav pä miljökonsekvensbeskrivningar införs i PBL. Kommun­förbundet anser att de allmänna kraven på planeringsunderlag och avväg­ningar i fysisk planering tillsammans med gällande regler om miljökonse­kvensbeskrivningar väl uppfyller de intentioner som ligger bakom EG:s di­rektiv.

Skälen för regeringens förslag: Regler om miljökonsekvensbeskrivningar motsvarande rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på mil­jön av vissa offentliga och privata projekt finns i flera olika svenska lagar. I naturresurslagen har tagits in bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv­ningar i ett nytt 5 kap, I promemorian finns en redogörelse för den svenska lagstiftningen på omrädet och dess förhållande lill ifrågavarande EG-direk­tiv. Av den redogörelsen framgår att direktivet i de flesta fall har motsvarig­heter i den svenska lagstiftningen.

Avsikten med nu aktuella lagförslag är enbart att införa kompletterande bestämmelser med anledning av EG-direktivet.

Flera remissinstanser anser emellertid att ändringar i den svenska lagstift­ningen om miljökonsekvensbeskrivningar också bör ske utanför ramen för EG-direktivet.

Vad gäller plan- och bygglagen, PBL förordar Boverket ett generellt ut­format krav pä miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen ansluter sig till

21

den av Boverket redovisade uppfattningen att grundtankarna i PBL om ak- Prop. 1992/93:60 tivt och tidigt deltagande av medborgarna samt om utvecklingsarbete frän program till färdig plan passar väl samman med användning av miljökonse­kvensbeskrivningar för att främja en hållbar utveckling. Vid tillämpningen av PBL finns det goda förutsättningar för att miljökonsekvensbeskrivningar kan komma in pä ett tidigt stadium i beslutsprocessen. Miljökonsekvensbe­skrivningar som en del av beslutsunderlaget vid arbetet med den fysiska pla­neringen bör kunna ge ett bra stöd för bedömning av lämpliga alternativ för lokalisering av stora projekt och anläggningar som har väsentlig omgivnings­påverkan eller som rör särskilt värdefulla områden. I detta sammanhang bör dock endast krav på miljökonsekvensbeskrivningar införas i den utsträck­ning det krävs på grund av EG-direktivet. Ett mer allmänt krav i PBL på miljökonsekvensbeskrivningar bör utredas i ett vidare sammanhang, där vunna erfarenheter av tillämpningen av de nu föreslagna reglerna kan vara ett värdefullt underlagsmaterial.

I 1991 års miljöpolitiska proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) fann även den dåvarande regeringen starka skäl för att använda miljökonse­kvensbeskrivningar vid tillämpningen av PBL. Dock ansågs inte tiden mo­gen för att lagstifta i frågan. Vid genomförandet av EG:s direktiv gör sig dock lagstiftningskrav gällande med särskild styrka. Vid kontrollen av med­lemsstaternas tillämpning av EG:s rättsakter har EG-kommissionen visat tydliga ambitioner att åstadkomma en god efterlevnad av direktivet om mil­jökonsekvensbeskrivningar. Det är därför inte tillräckligt att konstalera att Sverige kan anses uppfylla de intentioner som ligger bakom direktivet ulan att lagregler beslutas. Däremot finns det inte skäl att nu införa krav på miljö­konsekvensbeskrivningar i vidare mån än som krävs för att uppfylla direkti­vets krav.

I likhet med vad som föreslås i promemorian bör krav pä miljökonse­kvensbeskrivningar införas som ett led i detaljplaneförfarandel. Ell förtydli­gande kan här vara på sin plats. I 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL uppställs som huvudregel krav på detaljplan för ny enstaka byggnad vars användning fär betydande inverkan pä omgivningen. Detta uttryck är inte liktydigt med betydande miljöpåverkan, som innebär en större omgivningspåverkan. Det kan inte råda nägon fvekan om att en åtgärd som har betydande miljöpåver­kan skall prövas genom detaljplan och inte med stöd av den undantagsbe­stämmelse som medger att prövning kan ske i samband med prövning av an­sökan om bygglov eller förhandsbesked. Det finns således inte skäl att införa krav pä miljökonsekvensbeskrivningar vid bygglovsprövning.

Enligt promemorian bör reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar an­knytas till ett krav på obligatoriskt program i 5 kap. 18 § PBL i ärenden om sammanhållen bebyggelse, industrianläggningar, fritidsanläggningar eller hotellkomplex som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Som påpekats av någon remissinstans är dock denna uppräkning inte helt klar och innebär en viss diskrepans i förhällande till direktivet. De fall som skall medföra miljökonsekvensbeskrivningar bör istället preciseras till fall när mark används för industriändamål, ny sammanhållen bebyggelse, skid­liftar eller kabinbanor, hotellkomplex eller fritidsbyar eller permanenta täv-

22

lings- eller teslbanor för bilar eller motorcyklar. Detta bör medföra en kon-     Prop. 1992/93:60 sekvensändring i 8 kap. 2 § PBL såvitt avser bygglovsplikt för kabinbanor.

Som föreslagits i promemorian bör reglerna om miljökonsekvensbeskriv­ningar anknytas till elt krav på obligatoriska program i 5 kap. 18 § PBL.

Programmet skall sammanfatta vilka utgångspunkter och mäl som bör gälla för detaljplanen och kan också ange rekommendationer för bebyggel­sens utveckling och för utformning av miljön inom planområdet. Den miljö­konsekvensbeskrivning, som skall knytas till programmet, skall enligt 5 kap. 3 § naturresurslagen möjliggöra en samlad bedömning av konsekvenserna för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Enligt förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar skall dessa bl.a. innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar och utformningar av en tänkt åtgärd.

Det finns i det här sammanhanget anledning att understryka viklen av det planeringsunderlag som en miljökonsekvensbeskrivning utgör under hela planprocessen. För att arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning skall kunna ge ett så bra underlag som möjligt bör del påbörjas redan under arbe­tet med översiktsplanen och utvecklas successivt under detaljplanens pro­gramskede. För att ge fullt utbyte bör emellertid miljökonsekvensbeskriv­ningen kompletteras parallellt med färdigställandet av detaljplanen.

Regeringen delar Riksantikvarieämbetets och Naturvårdsverkets uppfatt­ning att översiktsplanen i mänga fall bör vara tillräcklig som program för de­taljplaneläggning. Det är inget som i princip hindrar att en redovisning av översiktsplanens innehåll anses uppfylla kravet på program som följer av vårt förslag. Nägon uttrycklig lagreglering av detla erfordras inte. I sädana fall tillkommer utarbetandet av en miljökonsekvensbeskrivning som en komplettering till en översiktsplan när en sådan plan kan anses motsvara kraven på program för delaljplaneläggning.

I EG-direktivet finns i bilaga 2 angivna projekt för vilka skall finnas möj­lighet att kräva miljökonsekvensbeskrivning innan tillstånd ges om med­lemsstaterna anser att delta krävs pä grund av projektels karaktär. Om det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering, skall en miljökonsekvensbeskrivning göras. I di­rektivels bilaga 2 upptas anläggning av vattenledningar över långa avstånd. Detta regleras i svensk lagstiftning i va-lagen. I den lagen finns inga bestäm­melser om miljökonsekvensbeskrivningar. Därför föreslås i promemorian att en bestämmelse om krav pä sädana införs i lagen.

Vattenöverdomstolen och Kommunförbundet är tveksamma till behovet

att i va-lagen införa en bestämmelse om krav på miljökonsekvensbeskriv­

ningar. Vattenöverdomstolen ifrågasätter om inte del behov av miljökonse­

kvensbeskrivningar som möjligen kan föreligga i fråga om va-anläggningar

blir tillräckligt tillgodosett genom den i promemorian föreslagna ändringen

i 5 kap. 18 § plan- och bygglagen. Kommunförbundet menar att eftersom

alla va-anläggningar med betydande miljöpåverkan prövas enligt reglerna i

miljöskyddslagen, där det redan finns ett krav pä miljökonsekvensbeskriv­

ning, det saknas behov av en ändring i va-lagen i samband med EES-avtalet.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att det inte finns skäl att generellt kräva

miljökonsekvensbeskrivningar vid planering av allmänna va-anläggningar

23

utan kravet bör endast avse större allmänna va-anläggningar som kan antas     Prop. 1992/93:60 medföra en betydande miljöpåverkan exempelvis vattenledningar över långa avstånd.

Prövningen enligt miljöskyddslagen avser inte ledningarna som sädana utan tar sikte på utsläppen från avloppen. Det ligger väl i linje med säker­hetskraven i 12 § va-lagen att införa regler om miljökonsekvensbeskriv­ningar. Regeringens bedömning är därför att det krävs en bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivningar i va-lagen för att uppfylla direktivet. Kravet bör dock i enlighet med direktivet begränsas till att omfatta anläggningar som kan antas ha en betydande miljöpåverkan.

I det aktuella direktivet och i departementspromemorian finns också krav på miljökonsekvensbeskrivningar för järnvägslinjer för fjärrtrafik och för spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar, hängbanor eller lik­nande banor av speciell typ som endast eller i huvudsak används för passage-rartrafik om de har en betydande miljöpåverkan.

I promemorian föreslås att en ny paragraf skall införas i 4 kap. NRL, 1 a §, för att uppfylla direktivets krav angående denna spårbundna trafik. Enligt förslaget skulle tillstånd krävas av regeringen för att bygga järnvägslinjer för fjärrtrafik samt för anläggningar för annan spårbunden trafik som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Därmed skulle dessa omfattas av kra­vet pä miljökonsekvensbeskrivningar som gäller alla ansökningar om till­stånd enligt 4 kap. NRL.

Regeringen kan redan nu med stöd av 4 kap. 2 § NRL pröva anläggningar som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet. I sädana ärenden finns det krav på miljökonsekvensbeskrivning. Därmed uppfylls dock inte det obligatoriska kravet på miljökonsekvensbeskrivning för järnvägar för fjärrtrafik enligt direktivet.

I promemorian anges också att det finns ett utredningsförslag (Ds 1989:69) till en ny lag om markanvändning för järnväg - en banlag - som bereds i Kommunikationsdepartementet. Detta lagförslag innehåller be­stämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. I promemorian anges att om detta förslag leder till lagstiftning kan direktivet bli uppfyllt utan särskilda regler i NRL.

De flesta remissinstansema förespråkar alternativet att en särskild banlag införs. Statens Järnvägar ställer sig helt avvisande till ett tillägg i NRL och förordar i stället en banlag med bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv­ningar. Banverket förespråkar också en särskild banlag. Banverket kan en­dast i andra hand tänka sig en prövning enligt NRL. Denna bör då endast omfatta projekt där en betydande påverkan på miljön kan antas. Boverket anser att förslaget om ändring i NRL bryter det mönster som nu präglar 4 kap. NRL men eftersom det saknas annan möjlighet till tidig prövning av järnvägar anser verket förslaget ändå acceptabelt som en temporär lösning. Naturvårdsverket anser det angeläget att en särskild banlag snarast utarbe­tas. I awaktan på detta anser naturvärdsverket att alternativet att göra järn­vägar prövningspliktiga enligt miljöskyddslagen är att föredra framför en prövningsplikt enligt NRL.

Beredningen av utredningsförslaget Markanvändning för järnväg pågår

alljämt i Kommunikationsdepartementet. Regeringen har dock för avsikt alt

24

till riksdagen överlämna en proposition om lagom markanvändning för järn- Prop. 1992/93:60 väg under våren 1993. Avsikten är att i lagen föra in regler om lokalisering av järnvägar. Lagen kommer att knytas till NRL och innehålla krav pä miljö­konsekvensbeskrivningar. Sädana beskrivningar bör komma in på ett tidigt skede i beslutsprocessen. Genom den lagsliftning som då kominer att före­släs kommer kraven i EG-direktivet att vara uppfyllda. Lagen kan träda i kraft tidigast den 1 juli 1993. Det finns emellertid inte tillräckliga skäl att nu, i awaktan på denna lagstiftning och med beaktande av regeringens nuva­rande prövningsmöjlighet enligt 4 kap. 2 § NRL, temporärt införa krav på prövning enligt NRL av vissa järnvägslinjer endast för att uppfylla kravet på miljökonsekvensbeskrivningar enligt direktivet.

Frågan om miljökonsekvensbeskrivningar avser också de areella näring­arna. Som framgår av departementspromemorian pågår viss utredningsverk­samhet på det omrädet. I avbidan på det slutliga resultatet av dessa utred­ningar är regeringen för närvarande inte beredd att föreslå hur föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar såvitt avser skogsbruket och jordbruket skall utformas.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har inom Miljö- och naturresursdepartementet upprättats förslag till

1.

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

2.

lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

3.

lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

4.

lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps­anläggningar.

Förslaget under 2 har upprättats i samråd med Socialdepartementet.

4 Specialmotivering

4.1 Lag om ändring i miljöskyddslagen

5§

I paragrafen har införts ett nytt sista stycke.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 2.2 och har tillkommit för att möjliggöra ett uppfyllande av Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet i fråga om reglering av miljöfarlig verksamhet. Genom bestäm­melsen bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter om bl.a. gränsvärden för utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön och i luften, förbud att släppa ut vissa ämnen i grund­vattnet samt försiktighetsmått vid t.ex. slamhantering.

Bemyndigandet avser endast sådana åtaganden enligt EES-avtalet som

har godkänts av riksdagen. För att ändringar i EES-avtalet skall kunna trans­

formeras till svensk rätt med stöd av bemyndigandet krävs alltsä riksdagens

25

godkännande.

Lagrådet har föreslagit en ändring i förhållande till förslaget i lagrädsre-     Prop. 1992/93:60 missen. Regeringen ansluter sig lill Lagrådets överväganden.

Bestämmelsen har därför utformats i enlighet med Lagrådets förslag enligt bilaga 4.

22 

§

I paragrafen regleras ett tillständsbesluls rättskraft. I vissa avseenden har det varit ofrånkomligt att inskränkningar i denna rättskraft kan bli följden av EES-avtalet. Det gäller i detta sammanhang föreskrifter som meddelats med stöd av den nya bestämmelsen i 5 § sista stycket. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 2.2

45 

§

Paragrafen har ändrats med hänsyn till det nya bemyndigandet i 5 § sista stycket.

4.2 Lag om ändring i hälsoskyddslagen

14 a §

Paragrafen är ny.

Som framgår av den allmänna motiveringen under avsnitt 2.3 har Sverige enligt EES-avtalet åtagit sig att utföra sådana mätningar av luftföroreningar som avses i direktiven 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar, 82/884/EEG om ett gränsvärde för bly i luften samt 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid.

Enligt första stycket skall regeringen eller den myndighet regeringen be­stämmer meddela föreskrifter om gränsvärden. Detta innebär att de all­männa råd och riktlinjer som redan finns utgivna av Naturvårdsverket bör omarbetas och ges en juridiskt bindande form.

Mätningarna som föreskrivs i andra stycket skall ha till syfte att klarlägga om luftkvaliteten i kommunen är tillfredsställande med hänsyn till de gräns­värden som föreskrivs med stöd av bemyndigandet i första stycket. Mät­ningar behöver endast utföras om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas. Mätningsskyldigheten omfattar förutom utförandet av mätningarna även skyldighet att vid mätningarna använda mätmetoder och redovisa mätresultat enligt föreskrifter som meddelats med stöd av para­grafens tredje stycke.

Med hänsyn till de erfarenheter som Naturvårdsverket redan har på områ­det bör det ankomma på verket att besluta om föreskrifter om gränsvärden, mätning och om redovisning av mätresultat.

De nu aktuella EG-direktiven är ett led i ansträngningarna att motverka

spridning av luftföroreningar från källor som inte är bestämda till art och

ursprung. De mätningar som föreskrivs i paragrafens andra stycke skall klar­

lägga luftkvaliteten på matplatsen. Mätningar skall således inte ske i syfte att

utpeka nägon viss egendom som föroreningskälla. Ett sådant föreläggande

eller förbud som kan meddelas med stöd av 18-21 §§ skall därför inte medde-

26

las pä den grunden att nu aktuella mätningar utvisar att sädana gränsvärden     Prop. 1992/93:60 som föreskrivits med stöd av paragrafens första stycke överskridils.

4.3 Lag om ändring i plan- och bygglagen

5 kap. 18 §

Av avsnitt 2.4 framgår att EG:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar 85/337/EEG saknar motsvarighet i svensk lagstiftning när det gäller anlägg­ning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabin­banor, fritidsbyar, hotellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor för bilar och motorcyklar. Av den anledningen införs genom två nya stycken krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall göras när detaljplaner upp­rättas för sådana ändamål. Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar gäller ocksä om användningen för sådana ändamäl som anges i paragrafen inte av­ser planomrädet i dess helhet.

Eftersom miljökonsekvensbeskrivningar bör upprättas innan en detalj­plan fått ett alltför konkret innehåll har programskedet gjorts obligatoriskt och miljökonsekvensbeskrivningen införts som en del av programmet. Av den allmänna motiveringen framgår att arbetet med miljökonsekvensbesk­rivningen bör följa hela planprocessen och att den obligatoriska miljökon­sekvensbeskrivningen i programskedet således bör följas upp och ytterligare konkretiseras under det fortsatta planarbetet.

De åtgärder som omfattas av direktivet är av sådan art att det är uteslutet alt de skulle kunna omfattas av undantaget från detaljplanekravet i 5 kap. 1 § första stycket 2, i synnerhet som de skall antas medföra betydande miljö­påverkan.Bedömningen av ett projekts miljöpåverkan skall särskilt avse de direkta och indirekta effekterna beträffande följande faktorer:

-människor, fauna och flora,

-

mark, vatten, luft, klimat och landskap,

-

samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,

-

materiella tillgångar och kulturarvet.

5 kap. 21 §

I paragrafen har gjorts det tillägget att en miljökonsekvensbeskrivning som har upprättats som en grund för en detaljplan skall ingå i det underlag som skall redovisas under det samråd som föreskrivs i 5 kap. 20 §.

5 kap. 26 §

Enligt elt tillägg till första stycket 3 skall planförslaget under utställningsti­den åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning om en sådan har upprättats.

8 kap.2 §

Genom ett tillägg i första stycket 1 införs bygglovsplikt för kabinbanor så att det inte skall kunna råda någon tvekan om att det är hela anläggningens inverkan som skall prövas. Tillägget får närmast ses som ett förtydligande eftersom kabinbanor alltid torde kräva uppförande av i vart fall byggnader

som redan nu är bygglovspliktiga.

27

4.4    Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten-        Prop. 1992/93:60

och avloppsanläggningar

12 a §

Paragrafen, som är ny, ansluter till EG:s direktiv 85/337/EEG rörande be­dömning av miljöeffekterna av vissa projekt.

När en ny allmän avloppsanläggning eller en utvidgning av en sådan plane­ras skall det enligt paragrafen göras en miljökonsekvensbeskrivning om an­läggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Bedömningen av en anläggnings miljöpåverkan skall särskilt avse de di­rekta och indirekta effekterna beträffande följande faktorer:

-

människor, fauna och flora,

-

mark, vatten, luft, klimat och landskap,

-

samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,

-

materiella tillgångar och kulturarvet.

4.5    Ikraftträdandebestämmelser

Enligt de föreslagna ikraftträdandebestämmelserna får regeringen före­skriva när lagändringarna skall träda i kraft. Bakgrunden är att en viss osä­kerhet råder om när EES-avtalet kommer att träda i kraft.

5 Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen antar förslagen till

1.

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

2.

lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

3.

lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

4.

lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps­anläggningar.

Ärendet bör behandlas av riksdagen under år 1992.

28

Propositionens lagförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

Härigenom föreskrivs att 5, 22 och 45 §§ miljöskyddslagen (1969:387)' skall ha följande lydelse.

Prop. 1992/93:60

Propositionens

lagförslag

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydelse

5f

Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de för­siktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller av­hjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa ölägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört.

Omfattningen av åligganden enligt första styckel bedöms med utgångs­punkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fräga och iped beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen.

Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn lagas lill ä ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och bety­delsen av störningens verkningar, ä andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av för­siktighetsmått som kommer i fråga.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar de föreskrifter angående skyddsåt­gärder, begränsningar och försiktig-lielsmått i övrigt som på giTind av Sveriges a\' riksdagen godkända åta­ganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inte får åsidosättas.

22 

§

Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet kan ej pä grund av bestämmelse i la­gen eller i hälsoskyddslagen (1982:1080) eller i renhållningslagen (1979:596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av­seende på denna vidtaga försiktig­hetsmått utöver vad som anges i till-ständsbeslutet, om ej annal följer av 23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40 § andra stycket.

Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet kan inte pä grund av bestämmelse i lagen eller i hälsoskyddslagen (1982:1080) eller i renhållningsla­gen (1979:596) åläggas all upphöra med verksamhelen eller all med av­seende på denna vidta försiktighets­mått utöver vad som anges i till-ståndsbeslulct, om inte annal följer av 23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40 § andra styckel eller av föreskrif­ter som meddelats med stöd av 5§ sista stycket.

45 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller

' Lagen omtryckt 1989:363. Senaste lydelse 1988:924.

29

åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje styckel,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

3. åsidosätter beslut, villkor eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra styckel, 18 § första stycket, 19 - 21 §, 21 a § andra styckel, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra stycket, 38 a §, 38 b § andra stycket eller 41 §,

3. åsidosätter beslut, villkor eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av 5:? sista stycket, 8a§ andra stycket, 18 § första stycket, 19 - 21 §, 21 a § andra stycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra stycket, 38 a §, 38 b § andra stycket eller 41 §,

4.

underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 § första stycket eller andra stycket första meningen,

5.

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myn­dighet orikliga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen, döms, om gärningen inte är ringa, lill böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och avsett förpliktelse av väsentlig betydelse från miljöskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst två år.

Om elt vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

Prop. 1992/93:60

Propositionens

lagförslag

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

30

2 Förslag till

Prop. 1992/93:60

Lag om ändring i häjsoskyddslagen (1982:1080)

Propositionens

Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas     lagförslag en ny paragraf, 14 a §, samt närmast före den nya 14 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydebe

Gränsvärden för luftföroreningar

14 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i den utsträckning det behövs med hänsyn tdl Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Euro­peiska ekonomiska samarbetsområ­det meddela föreskrifter om gräns­värden för högsta tillåtna hall i luften av föroreningar i form av kväve­dioxid, svaveldioxid, sot och bly.

Om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas skall kommunen mäta förekomsten i luf­ten av föroreningania.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får tyied-dela närmare föreskrifter om mätme­toder och redovisning av mätresultat.

Denna lag träder i krafl den dag regeringen bestämmer.

31

3 Förslag till

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18, 21 och 26 §§ och 8 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10)' skall ha följande lydelse.

Prop. 1992/93:60

Propositionens

lagförslag

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

18 §

Detaljplanen bör grundas pä ett program som anger utgångspunkter och mäl

för planen.

En detaljplan som medger en an­vändning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som inne­bär betydande miljöpåverkan skall grundas på ett sådant program som anges i första stycket, om detaljpla­nen innebär alt planområdet får tas i anspråk för

1.

industriändamål,

2.

ny sammanhållen bebyggelse,

3.

skidliftar eller kabinbanor,

4.

liotellkomplex eller fritidsbyar eller

5.

permanenta tävlings- eller testba­nor för bilar eller motorcyklar.

1 de fall som anges i andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om Inis-Siållning med natutresurser m.m. upprättas vid utarbetandet av pro-graitimet.

21 §

dessa redovisas. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.

Samrådet syftar lill elt utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse saml de viktigaste följderna av för­slaget redovisas. Om det finns ell program för planen, skall också prgrammel redovisas.

Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av för­slaget redovisas. Om det finns elt program eller en miljökonsekvens-beskrivning för planen, skall också

26 § Under utställningstiden skall planförslagel åtföljas av

' Lagen omtryckt ] 987:246.

32

1.

planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,

2.

samrådsredogörelsen,

3.

program för planen, grundkarta 3. program för planen,/Mi7/ö/:oA!se/c-och fastighelsförteckning, om sä- vensbeskrivning, grundkarta och dana handlingar har upprättats,

fastighetsförteckning,   om   sådana

handlingar har upprättats,

4. annal planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en

bedömning av förslaget.

I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av il­lustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget av­viker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.

Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också stäl­las ut.

Prop. 1992/93:60

Propositionens

lagförslag

8 kap.

2 

§

2

I fråga om andra anläggningar än byggnader krävs bygglov iöi att

1. anordna nöjesparker, djurpar­ker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, frilufts­bad, molorbanor och golfbanor.

I fräga om andra anläggningar än byggnader krävs bygglov för att

1. anordna nöjesparker, djurpar­ker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motor­banor och golfbanor.

2.

anordna upplag eller materialgårdar,

3.

anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift,

4.

inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska pro­dukter, som är hälso- och miljöfarliga, och förvaror som kan medföra brand eller andra olyckshändelser,

5.

uppföra radio- eller telemaster eller torn,

6.

uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är slörre än två me­ter eller om kraftverket placeras på ett avstånd frän gränsen som är mindre än kraftverkels höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på en byggnad,

7.

uppföra murar eller plank,

8.

anordna parkeringsplatser utomhus,

9.

anordna begravningsplatser,

10.    väsentligt ändra anläggningar som avses i 1-9.

Bygglov för all inrätta eller uppföra en anläggning enligt första stycket 4 eller 5 eller för att ändra anläggningen krävs inte, om det är fräga om en mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för ätgärder enligt första stycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns en­dast ett eller tvä enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen an­läggs med stöd av väglagen (1971:948) eller pä mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.

Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 fär kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav. I 10 § finns särskilda bestämmelser förvissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

2          Senaste lydelse 1991:604.

3 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

33

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och

avloppsanläggningar

Härigenom föreskrivs att del i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar' skall införas cn ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse.

Prop. 1992/93:60

Propositionens

lagförslag

Nuvarande lydel.se

Föreslagen lydelse

12 a §

När en allmän va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras skall, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåver­kan, huvudmannen upprätta en mU­jökonsekvensbeskrivning som möj­liggör en samlad bedöinnitig av den inverkan anläggningen har på mil­jön, hälsan och hushållningen med natunesiirserna.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Lagen omtryckt 1976:842.

34

EES-avtalet och den svenska

Prop. 1992/93:60

miljöskyddslagstiftningen

Bilaga i

Ds 1992:43

Sammanfattning

Bilaga 

XX 

till EES-avtalet innebär att ett antal av EG:s miljödirektiv skall transformeras till svensk lagstiftning.

Denna promemoria innehåller en genomgång av EG:s direktiv och en jämförelse mellan EG:s direktiv och den motsvarande svenska miljöskydds-lagstiftningen.

En utgångspunkt vid förhandlingarna om EES-avtalet har varit att den svenska miljöpolitiken i praktiken uppfyller de krav som ställs i EG:s rätts­akter och att den svenska lagstiftningen också skall uppfylla dessa krav i for­mellt avseende.

Flertalet av EG:s direktiv har närmast svensk motsvarighet i miljöskydds­lagen (1969:387). Direktiven har liksom miljöskyddslagen krav på tillstånds­plikt för miljöfarliga verksamheter. Med hänsyn till direktiven finns det inte anledning att utöka antalet tillståndspliktiga verksamheter enligt miljö­skyddslagen. Däremot bör, för att ett EG-direktiv om miljökonsekvensbe­skrivningar skall kunna uppfyllas, tillståndsplikt införas enligt lagen om hus­hållning med naturresurser m.m. för större järnvägsanläggningar och för järnvägsanläggningar med större miljöpåverkan.

För att uppfylla det nyss nämnda direktivet föreslås ocksä ett tillägg i den s.k. Va-lagen.

För att uppfylla direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar föreslås också att sådana beskrivningar skall ingå i underlaget för en detaljplan enligt plan- och bygglagen om ett projekt kan antas medföra befydande miljöpå­verkan.

Miljöskyddslagen innehåller inga föreskrifter om generellt bestämda ut­släppsgränser. Villkoren i tillständsbesluten prövas individuellt för varje mil­jöfarligverksamhet. Direktiven innehåller generella gränsvärden för utsläpp av farliga ämnen. För att motsvara direktiven bör de myndigheter som prö­var tillstånd och villkor enligt miljöskyddslagen åläggas att beakta tillämp­liga gränsvärden i EG;s direktiv. Ett närmande till EG torde på sikt medföra ytterligare ändringar i miljöskyddslagen eller motsvarande. Med hänsyn till den översyn som f.n. sker inom miljöskyddskommiltén finns del inte skäl att gå in på sådana ändringar utöver vad som krävs till följd av EES-avtalet. Dock bör särskilda bestämmelser införas om grundvattenskydd, gränsvär­den för tungmetaller i slam som används för jordbruksändamål samt spill­olja.

Till skillnad från svensk lagstiftning innehåller EG:s direktiv särskilda reg­ler om miljökvalitetsnormer. Detta medför att kommunerna i hälsoskyddsla­gen bör åläggas att utföra mätningar av luftföroreningar. Av kommunernas översiktsplaner enligt plan- och bygglagen bör framgå hur kommunerna av­ser att uppfylla sådana föreskrifter om miljökvalitetsnormer.

35

LAGFORSLAG

1 Förslag till

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)'

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)

deb att 18, 22, 24, 29 och 45 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 b, 8 c och 8 d §§ av följande lydelse.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8b§

Följande ämnen eller gmpper av ämnen får inte släppas ut direkt i grundvattnet:

1.

Orgunisku halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana för­eningar i vattenmiljön,

2.

Organiska fosjoifureningar,

3.

Orgunisku teimförcniiigar,

4.    Amncn som liar cuncerogcnu, mu-

tuieiia eller Icratogcnu egenskupcr i

eller gcnoni vuttenmiljön,

5.

Kvicksilver och dess föreningur,

6.

Kudmium och dess föreningur,

7.

Mineraloljor ocli kolväten, S. Cyanider

Regeringen eller den myndigliet .sum regeiingen bestämmer får i cii-/ig/ict ined EG:s direktiv S0/6S/EEG om s/cydd mot föroreningar av grundvattnet förcskiivu om förbud mot eller til/stånd lill utsläpp av undra fnrligu umncn eller grupper av ämnen till grundvuttnet än vad som Ullges i första stycket och som inte omfhlius UV tillstund eidigt denna lag.

c

§

Under vii\-tsäsongcii fur slam inte användus på växunde grödor på be­tesmark eller på mark där foder pro-diiccrus, eller på mark med odling av grönsaker eUer frukt Mom fruktträd eUcr rotfrukter utom sockerbetor

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med­dela föreskrifter om högsta tillålen limginctullltall i slum, om högsta till-låten årlig mängd slam som fur an-

' Lagen omtryckt 1989:363.

36

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydebe

Prop. 1992/93:60

vändas  samt  om försiktighetsmått     Bilaga 1 som skall iakttas vid slamhantering för jordbruksändamål.

8d§

Vid förbränning av spillolja i en anläggning med en tillförd värmeef­fekt av 3 MW eller mer, får de gräns­värden inte överskridas som anges i bilagan till EG.s direktiv 87/101/EEG om omhändertagande av spilloljor

18 § I ett tillständsbeslut skall noggrant anges den miljöfariiga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Om särskilda skäl föreligger fär tillstånd lämnas för begränsad tid.

Tillåtna utsläpp får inte överstiga motsvarande värden enligt de EG-di­rektiv som omfattas av bilaga 

XX 

till avtalet om Europeiska ekonombka samarbetsområdet (EES-avtalet). I beslutet skall fastställas en viss tid, högst tio år, inom vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts igång.

22

§

Den som fått tillstånd enligt

Den som fått tillstånd enligt

denna lag till miljöfarlig verksamhet

denna lag till miljöfarlig verksamhet

kan ej pä grund av bestämmelse i la-

kan inte på grund av bestämmelse i

gen eller i hälsoskyddslagen

lagen eller i hälsoskyddslagen

(1982:1080) eller i renhållningslagen

(1982:1080) eller i renhållningslagen

(1979:596) åläggas att upphöra med

(1979:596) åläggas att upphöra med

verksamheten eller att med av-

verksamheten eller att med av­

seende på denna vidtaga försiktig-

seende på denna vidta försiktighets-

hetsmått utöver vad som anges i till-

mått utöver vad som anges i till­

ståndsbeslutet, om ej annat följer av

ståndsbeslutet, om inte annat följer

23-25 §§, 29 § andra sfycket eller 40

av 8 b, - 8 d §§, 23-25 §§, 29 § andra

§ andra sfycket.

sfycket eller 40 § andra sfycket.

24 § Koncessionsnämnden får, efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en miljöfarlig verksamhet eller meddela nya villkor för den

1.

när tio år förflutit från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft,

2.

om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten ge­nom att lämna oriktiga uppgifter av befydelse för tillståndet och ett förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd,

3.

när villkor som gäller för verksamheten åsidosatts på ett sätt som varit av mer än ringa befydelse,

4.

om det genom verksamheten uppkommit någon olägenhet som inte för­utsågs när verksamheten tilläts och ett förbud framstår som en alltför ingri­pande åtgärd,

5.

om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

37

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydebe

Prop. 1992/93:60

6.

om en från miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnäs med an-     Bilaga 1 vändning av nägon ny process- eller reningsteknik,

7.

om användandet av någon ny 7. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskatt- teknik för mätning eller uppskatt­ning av förorening eller annan stör- ning av förorening eller annan stör­ning skulle medföra väsentligt bättre ning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera förutsättningar för att kontrollera verksamheten.

verksamheten,

8. om villkoren för verksamheten in­nebär att gränsvärden som anges i ett EG-direktiv som omfattas av bilaga 

XX 

lill Avtalet om Europebka sam ­arbetsområdet (EES-avtalet) får överskridas.

I fall som avses i första sfycket 4 får koncessionsnämnden också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

29 §

Ett tillstånd förfaller, om den med

Ett tillstånd förfaller om den med

tillståndet avsedda verksamheten tillståndet avsedda verksamheten

inte har satts igång inom den tid som inte har satts igång inom den tid som

har föreskrivits med stöd av 18 § har föreskrivits med stöd av 18 §

andra sfycket.

tredje sfycket.

45

§

Den  som  med  uppsåt  eller av        Den  som  med  uppsåt eller  av

oaktsamhet

oaktsamhet

1.     bryter mot förbud som har

1. bryter mot Si>-Ä (i Me//er för­

meddelats med stöd av 8, 23 eller

bud som har meddelats med stöd av

41 § eller åsidosätter sådana bestäm-

8, 23 eller 41 § eller åsidosätter så-

melser som har meddelats med stöd

dana bestänunelser som har medde-

av 2 § tredje sfycket,

lats med stöd av 2 § tredje sfycket,

2.

underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 10 §,

3.

åsidosätter beslut, villkor eller 3. åsidosätter beslut, villkor eller andra föreskrifter som meddelats andra föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra sfycket, 18 § med stöd av 8 a § andra sfycket, 8c-första sfycket, 19 - 21 §, 21 a § andra d §§, 18 § första sfycket, 19 - 21 §, 21 sfycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra a § andra sfycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 sfycket, 38 a §, 38 b § andra sfycket § andra sfycket, 38 a §, 38 b § andra eller 41 §,

sfycket eller 41 §,

4.

underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 § första sfycket eller andra sfycket första meningen,

5.

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myn­dighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av befydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen, döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och avsett förpliktelse av väsentlig befydelse frän miljöskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst tvä är.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första

38

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydebe

Prop. 1992/93:60

sfycket för gärning som omfattas av föreläggandet. Till ansvar enligt första     Bilaga 1 sfycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

39

2 Förslag till

Prop. 1992/93:60

Lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)

Bilaga 1

Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas en ny 8a§ av följande lydelse.

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydelse

8a§

Halterna i luften av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly får inle överstiga gränsvärden enligt EG-di­rektiv som ingår i bilaga 

XX

till avta­let om Europeiska ekonomiska sam­arbetsområdet (EES-avtalet).

Kommunen skall mäta förekoms­ten i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med­dela de föreskrifter som behövs om mätning och om redovisiung av mät­resultat.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

40

3 Förslag till

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § samt 5 kap. 18, 21 och 26 i bygglagen (1987:10)' skall ha följande lydelse.

i plan- och

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

1 §

1 översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå

1.

grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vatten­områden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebygg­else,

2.

hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushällning med naturresurser m.m.

Om planen redovisar en använd­ning av eu mark- eller vattenområde som kan innebära rbk för kränkning av sådana föreskrifter till skydd för människors hälsa och miljön som följer av Sveriges inlernalionella åta­ganden skall i planen anges hur kom­munen avser all uppfylla föreskrif­terna.

5           kap.

18 §

Detaljplanen bör grundas pä ett program som anger utgångspunkter och mäl för planen.

En detaljplan som innebär att ett område får användas för samman­hållen bebyggelse, industrianlägg­ningar, fiitidsanläggningar eller ho­tellkomplex som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall gnmdas på en sådant program som anges i första stycket. Vid utarbe­tande av programmet skall en miljö­konsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m. upprättas.

21 §

Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av befydelse samt de viktigaste följderna av för­slaget redovisas. Om det finns ett

Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av befydelse samt de viktigaste följderna av för­slaget redovisas. Om det finns ett

' Lagen omtryckt 1987:246.

41

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydebe

Prop. 1992/93:60

program för planen, skall också pro-     program eller en miljökonsekvens-     Bilaga 1

grammet redovisas.

beskrivning för planen, skall också

dessa redovisas. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.

26 § Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av

1.

planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,

2.

samrådsredogörelsen,

3.

program för planen, grundkarta 3. program för planen, miljökon-och fastighetsförteckning, om så- sekvensbeskrivning, grundkarta och dana handlingar har upprättats,

fastighetsförteckning,   om   sådana

handlingar har upprättats,

4.   annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av befydelse för

en bedömning av förslaget.

I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av il­lustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget av­viker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.

Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också stäl­las ut.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

42

4 Förslag till

Prop. 1992/93:60

Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och       Bilaga 1 avloppsanläggningar

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall införas en ny 12 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydelse

12 a §

När en allmän va-anläggning pla­neras skall huvudmannen upprätta en miljökonsekvensbeskrivning som möjUggör en samlad bedömning av den inverkan anläggningen har på miljön, hälsan och hushållningen med nalurresuKsema.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

43

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med

naturresurser m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om i lagen (1987:12) om hushällning med na­turresurser m.m.

dels att 4 kap. 4 och 6 §§ skall ha följande lydelse,

deb att det i lagen skall införas en ny paragraf, 4 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap. la§

Tillstånd av regeringen krävs för att bygga jäm vägslinjer för fjärrtrafik eller anläggningar för annan spår­bunden trafik som kan antas med­föra en betydande miljöpåverkan.

Sådant tillstånd får lämnas om hin­der inte möter på grund av bestäm­melsema i 2 och 3 kap. eller med hänsyn tiU andra allmänna plane-ringssynpunkter. Ett tillstånd får för­enas med villkor för att tillgodose all­männa intressen.

Om det finns särskilda skäl, fär re­geringen i ett visst fall medge undan­lag frän kravet på tillstånd enligt 1 §.

4

§

Om det finns särskilda skäl, får re­geringen i etl visst fall medge undan­tag från kravet pä tillstånd enligt 1 och 1 a §§.

undantag från kravet på tillstånd,

2.

påböljar eller fortsätter utförandet av en anläggning eller en åtgärd se­dan regeringen enligt 2 § har beslutat alt anläggningen eller åtgärder inte fär utföras utan tillstånd, eller

3.

inte rättar sig efter ett villkor eller en föreskrift som regeringen har med­delat med stöd av detta kapitel, om överträdelsen inte är ringa.

Till böter eller fängelse i högst tvä år skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. påbörjar en anläggning eller vidtar nägon annan åtgärd som an­ges i 1 § utan att regeringen har med­delat tillstånd eller medgett undan­tag från kravet på tillstånd.

6§

Till böter eller fängelse i högst två år skall den dömas som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. påbörjar en anläggning eller vidtar någon annan åtgärd som an­ges i 1 § eller, om överträdeben inte är ringa, i 1 a § utan att regeringen har meddelat tillstånd eller medgett

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

44

1  INLEDNING

Prop. 1992/93:60

Bilaga 1 1.1 Bakgrund

Denna promemoria innehåller förslag till ändringar i den svenska miljölag­stiftningen i samband med att avtalet om Europeiska Ekonomiska Samar­betsområdet m.m. (EES-avtalet) träder i kraft.

Miljöregler finns i bilaga 

II 

och bilaga 

XX 

till EES-avtalet. Promemorian behandlar endast sådana EG-direktiv som kräver en särskild bedömning frän rättsteknisk synpunkt. För en allmän redogörelse för de miljöregler som omfattas av EES-avtalet hänvisas till bilaga 13 till prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

I promemorian återges de behandlade rättsakterna i den utsträckning som behövs för jämförelsen med svensk lagstiftning. För den fullständiga lydel­sen av resp. rättsakt hänvisas till den utgivning av EG:s rättsakter som sker i anslutning till riksdagsbehandlingen av EES-avtalet. Remissinstanserna lill denna promemoria fär dessutom ett exemplar var av de direktiv som be­handlas.

1.2 EES-avtalet

EES-avtalet är etl avtal mellan EG, kol- och stälunionen, EG:s medlemssta­ter och de enskilda staterna inom EFTA. Avsikten med avtalet är att främja en konstant och balanserad förstärkning av handeln och de ekonomiska rela­tionerna mellan EG och EFTA-staterna och att försäkra alt detta sker på lika konkurrensvillkor och med beaktande av samma rättsregler. Etl huvud­syfte med EES-avlalet är att uppnå att varor, personer, tjänster och kapital fritt skall kunna röra sig inom det område som omfattas av avtalet.

För staterna inom EG gäller pä miljöområdet de av EG antagna förord­ningarna och direktiven. För EFTA-staterna gäller som EES-rätt nämnda rättsakter med de ändringar som har angetts i avtalet. Dessa ändringar inne­bär i huvudsak att de ikraftträdandetidpunkter som har föreskrivits i EG-rättsakterna i EES-rätten har ändrais till i normalfallet den 1 januari 1993 eller den senare dag dä EES-avtalet träder i kraft. För vissa EG-regler har i avtalet utarbetats övergångs- och undanlagslösningar för EFTA-staterna. Vidare har för EFTA-staterna irrelevanta regler utmönstrats. I detla sam­manhang behandlas inte rättsakter som på grund av övergångsarrangemang i EES-avlalet för EFTA-staternas vidkommande träder i krafl efter den 1 januari 1993.

De regler i EES-avtalet som är i sak identiska med EG:s primär- eller se-kundärrätl skall, när de införs och tillämpas, tolkas i överensstämmelse med de domar från Europeiska gemenskapernas domstol (EG-domstolen) som meddelats före tidpunkten för avtalets undertecknande. Enligt avtalet skall EFTA-staterna upprätta en domstol (EFTA-domstolen). Denna skall vara behörig att lösa tvister mellan tvä eller flera EFTA-stater, all pröva mål eller ärenden som rör övervakningsförfarandet avseende EFTA-staterna samt att pröva överklaganden av beslut pä konkurrensområdet i ärenden initierade av EFTA:s övervakningsmyndighet. För all främja en så enhetlig tolkning

45

av avtalet som möjligt skall ett system upprättas för utbyte av information     Prop. 1992/93:60 rörande domar av EFTA-domstolen, EG-domstolen och Europeiska gemen-     Bilaga 1 skapernas första instans samt EFTA-staternas domstolar som utgör sista in­stans.

I Sverige finns ingen motsvarighet till den nu angivna internationella mil­jörättsliga rättskipningen, innefattande en prövning av nationell lagsliftning. Inom de områden som omfattas av EG:s direktiv kan man därför vänta att den miljörättsliga utvecklingen i praxis får ett betydande inflytande från andra organ än de nationella.

EFTA-staterna skall införliva de bindande EES-rättsakterna i sina interna rättsordningar på följande sätt.

En rättsakt som motsvarar en EG-förordning skall som sådan införlivas med den interna rättsordningen hos de avtalsslutande parterna.

Vid införlivandet i den interna rättsordningen av en rättsakt som motsva­rar ett EG-direktiv får den enskilda EFTA-staten pä motsvarande sätt som EG-staterna välja form och metod för genomförandet.

På miljöområdet utgörs de rättsaker som ingår i EES-avtalet med ett un­dantag av EG:s direktiv. De rättsakter som behandlas i denna promemoria är uteslutande direktiv.

Enligt lagrådsremissen om införlivande av EES-avtalet m.m. är en ut­gängspunkt för att i så stor utsträckning som möjligt åstadkomma rättslikhet och enhetlighet inom EES att EES-avtalets bestämmelser införiivas i EFTA-ländernas rättssystem på ett sådant sätt att det resulterar i en tillämpning som i största möjliga utsträckning är likvärdig med den ordning som gäller inom EG.

Miljörelaterade regler finns i avtalet dels inom avsnittet om fri rörlighet för varor och dels inom avsnittet om generella bestämmelser avseende de fyra friheterna.

För all uppnå fria varuströmmar förbjuds, beträffande importen och ex­porten mellan avtalsparterna, kvantitativa restriktioner och alla andra åtgär­der med motsvarande verkan. Avtalsparterna har dock möjlighet att undan­tagsvis förbjuda eller införa restriktioner på importen, exporten eller på va­ror som transporteras genom landet på vissa i avtalet särskilt angivna grun­der. Den miljörättsligt mest intressanta av dessa grunder finns i artikel 13 och medger att sådana förbud eller restriktioner införs för att skydda männi­skors och djurs hälsa samt för att bevara växter.

Sädana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för god­fycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan avtalsparterna. I ett annex (bilaga 

II) 

till avsnittet om fri rörlighet för varor finns angivna de EES-modifierade EG-regler om tekniska föreskrifter, standarder, provning och certifiering som skall gälla för produkter inom av­talsområdet.

De icke handelsrelaterade miljöreglerna återfinns i EES-avtalet inom av­

snittet om generella bestämmelser avseende de fya friheterna. Enligt artikel

73 skall avtalsparternas ätgärder på miljöområdet ha till syfte att bevara,

skydda och förbättra miljön, att bidra till skydd av människors hälsa samt att

säkerställa ell varsamt och rationellt utnyttjande av naturresursema. Avtals­

parternas åtgärder på miljöområdet skall baseras på principerna att förebyg-

46

gande ätgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis skall åtgärdas vid     Prop. 1992/93:60 källan samt att förorenaren skall betala. Avtalet slår ocksä fast att behovet     Bilaga 1 av miljöskydd skall beaktas av avtalsparterna även på områden utanför mil­jöområdet.

Till avtalet finns en bilaga (bilaga 

XX) 

som innehåller en uppräkning av de miljöskyddsregler som skall gälla. Avtalet förhindrar inte någon avtals­part från att behålla eller införa strängare miljöskyddsåtgärder än de i bilaga 

XX 

upptagna så länge åtgärderna är förenliga med avtalet.

De ikraftträdandetider som föreskrivs i EG-direktiven skall inte tillämpas av EFTA-länderna. I stället gäller enligt arlikel 129 i EES-avtalet och proto­koll 1.11 till avtalet att EFTA-ländernas lagstiftning med anledning av EES-avtalet skall träda ikraft den dag EES-avtalet träder i kraft.

1.3 EG:s miljörätt

Fram till juli 1987, dä enhetsakten trädde i kraft, fanns det inte något direkt stöd i Romfördraget för att utfärda rättsregler lill skydd för miljön. I gengäld utfärdades ett antal sådana regler med stöd av fördragets artikel 235. Denna artikel stadgar att om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nöd­vändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål, och om Romfördraget inte innehåller de nödvändiga be-fogénhelerna, skall rådet genom enhälligt beslut pä förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de ätgärder som behövs.

Innan enhetsakten trädde i kraft kunde miljöhänsyn även beaktas i sam­band med lillämpningen av artikel 100 som stadgar att rädet enhälligt pä för­slag av kommissionen skall utfärda direktiv för en tillnärmning av sädana bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion. Ofta åberopades både artikel 100 och artikel 235 till stöd för ett direktiv.

Artiklarna 30-37 i Romfördraget avser avskaffande av kvantitativa restrik­tioner mellan medlemsstaterna.

För att uppnå fria varuströmmar förbjuds, beträffande importen och ex­porten mellan medlemsstaterna, kvantitativa restriktioner och alla andra åt­gärder med motsvarande verkan. Medlemsstaterna har dock enligt artikel 36 möjlighet att undanlagsvis förbjuda eller införa restriktioner på importen, exporten eller på varor som transporteras genom landet på vissa i avtalet särskilt angivna grunder. Den miljörättsligt mest intressanta av dessa grun­der medger liksom artikel 13 i EES-avtalet att sådana förbud eller restriktio­ner införs för att skydda människors, och djurs liv och hälsa saml för att be­vara växter. Sådana förbud eller restriktioner får dock inle utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av han­deln mellan medlemsstaterna.

Genom enhetsakten infördes direkta miljöregler i Romfördraget. Enligt

arlikel 100 a kan rådet efter förslag från kommissionen och med kvalificerad

majoritet enligt artikel 148 vidla åtgärder för tillnärmning av sådana bestäm­

melser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar lill alt

upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Pä samtliga de områden

där det kan bli aktuellt med miljöhänsyn skall artikel 100 a användas istället

47

för som tidigare artikel 100. Inom tillämpningsomrädet för artikel 100 a skall     Prop. 1992/93:60 kommissionen i sina beslut utgä från en hög skyddsnivå i sina förslag rörande     Bilaga 1 hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd.

Harmoniseringsåtgärder, vilka antagits av rådet med kvalificerad majori­tet, kan åsidosättas av medlemsstat till förmån för tillämpningen av natio­nella bestämmelser med hänvisning till de väsentliga behov som anges i arti­kel 36 eller med hänvisning till miljö- eller arbetsmiljöskydd. Om så sker, skall medlemsstaten notifiera kommissionen dessa nationella regler. Kom­missionen och enskilda medlemsstater har möjlighet att få denna s.k. miljö­garanti prövad av EG-domstolen. Detta har hittills inte skett.

Genom enhetsakten infördes också tre miljöartiklar i Romfördraget, nämligen artiklarna 130 r, 130 s och 130 t.

Artikel 130 r stadgar alt gemenskapens ätgärder i fråga om miljön skall ha till syfte att bevara, skydda och förbättra miljön, att bidra till skyddet av människors hälsa och att säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna. Gemenskapen skall vidta åtgärder rörande miljön i den utsträckning som miljöskydd bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på de enskilda medlemsstaternas nivå. Med förbehåll för vissa regler av gemen­skapskaraktär skall medlemsstaterna finansiera och genomföra övriga åtgär­der. Gemenskapens ätgärder i fråga om miljön skall grundas på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala. Miljöskydds­kraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik.

Enligt artikel 130 s skall rådet genom enhälliga beslut och pä förslag av kommissionen efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och So­ciala kommittén bestämma vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen. Enligt arlikel 130 t skall de skyddsåtgärder som antagits gemensamt enligt artikel 130 s inte hindra nägon medlemsstat från att bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder under förutsättning att åtgärderna är förenliga med Romfördraget.

Bestämmelserna har ändrais genom fördraget om en europeisk union i Maastricht i december 1991. Bl.a. skall beslut enligt 130 s-artikeln när för­draget träder i kraft fattas som majoritetsbeslut. Fördraget har ännu ej ratifi­cerats av medlemsländerna.

EG-rättsakterna har på miljöområdet oftast karaktären av direktiv. Dessa är bindande för varje medlemsstat, till vilken ett direktiv är riktat, med av­seende på det resultat som skall uppnås till en given tidpunkt men lämnar ät varje medlemsstat att själv bestämma form och metod (inom ramen för den nationella rätten) för att uppnå det i direktivet åsyftade resultatet. Direkti­ven kan till sin karaktär närmast liknas vid konventioner, vilka brukar förut­sätta nägon form av införlivande med de nationella rättssystemen för att kunna tillämpas där.

En förordning skall ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bin­dande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.

EG tillämpar en annan lagstiftningsteknik än Sverige. Rättsregler för den

enskilde blandas med regler som är av folkrättslig karaktär. För EG finns

det endast en konstitutionell nivå. Dessutom saknas motivtext. Direktiven

innehåller därför allting från icke bindande deklarationer till synnerligen de-

48

taljerade bestämmelser. Därför kommer det ofta att vara svårt att känna     Prop. 1992/93:60

igen en transformerad EG-regel i den svenska lagstiftningen.

Bilaga 1

Det svenska lagstiftningsarbetet med anledning av EES-avtalet innebär att även EG-domstolens tolkning av rättsakterna bör beaktas.

EG-domstolen spelar en ledande roll för den europeiska integrationen. Domstolen har i sin praxis ofta godtagit kommissionens klagomål på med­lemsstaternas sätt att genomföra miljödirektiven. Flera avgöranden har gällt formen för genomförandet. Under 1991 har Frankrike och Tyskland inför domstolen hävdat att även om tvingande lagstiftning inte införts, EG-direk­tiven ändå i praktiken tillämpades. I Tysklands fall gällde komissionens kla­gomål direktivet 80/68/EEG om utsläpp av vissa farliga ämnen till grundvatt­net. Domstolen fann att den fyska lagstiftningen inte med tillräcklig preci­sion och fydlighet återgav direktivets regler. En utförligare redogörelse för ärendet finns i avsnitt 3.1. Genom sin praxis har domstolen väsentligt bidra­git till miljöskyddet i EG-rätten.

I promemorian hänvisas på flera ställen till tillämpningen inom EG. Un­derlaget utgörs av EG-kommissionens övervakningsrapport avseende år 1990 samt EG-domstolens domar.

Lagstiftning och då främst i form av direktiv kan sägas ha varit det mest framträdande sfyrmedlet för EG:s miljöpolitik.

I det av kommissionen nyligen framlagda förslaget till ett femte miljö­handlingsprogram signaleras en delvis annan inriktning. Man avser att göra ett noggrannare urval och en mer omsorgsfull förberedelse av sfyrmedel. Det är enligt programmet inte säkert att lagstiftning alltid är det bästa valet även om lagstiftningen kommer att ha en väsentlig roll att spela på lång sikt.

För närvarande är det dock svårt att se någon minskad takt i EG:s verk­samhet på miljölagstiftningens område. Flera direktiv har tillkommit efter de direktiv som nu omfattas av EES-avtalet. Detta omfattar inte sådana EG-rättsakter som antagits och publicerats efter "cut-off date" den 31 juli 1991. EG:s aktuella lista för lagstiftningsprojekt pä miljöområdet under 1992 upp­tar 37 ärenden i olika stadier av fullbordan.

1.4 EES-avtalets inverkan på svensk lagstiftning

När en internationell överenskommelse skall införlivas med svensk rätt kan två olika metoder komma i fråga. Överenskommelsens bestämmelser kan införlivas med svensk rätt antingen genom transformation eller genom in­korporering. Vid transformation omarbetas de delar av den internationella överenskommelsen som skall införlivas med svensk rätt till svensk författ­ningstext. Dock finns det vanligen ett utrymme för att andra nationella åt­gärder än lagstiftning vidtas. T.ex. kan handlingsprogram, riktlinjer eller budgetanslag vara tillräckligt för att uppfylla ett lands konventionsåtagan­den.

Inkorporering innebär aft det i en lag eller annan författning föreskrivs

att överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen skall

tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. Jämför departementspromemo­

rian (Ds 1990:58 s.26) Ett europeiskt samarbetsomräde (EES) och den

svenska grundlagen.

49

4 Riksdagen 1992/93 1 saml. Nr 60

Vid införlivandet i den svenska rättsordningen av internationella överens- Prop. 1992/93:60 kommelser måste stadgandet i 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) beaktas. Bilaga 1 Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag. Även föreskrifter an­gående kommunernas befogenheter och åligganden skall enligt 8 kap. 5 § RF meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 och 11 §§ RF kan frågor om bl.a. miljövård delegeras till regeringen eller myndighet under regeringen. Andra former för genomförande av internationella överenskommelser än lagstift­ning kan övervägas i den män de bestämmelser som skall införlivas med svensk rätt inte ger upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda eller kommuner. Föreskrifter som enbart riktar sig till statliga myndigheter behö­ver inte meddelas i lagform.

Enligt direktiven som behandlas i denna promemoria skall avtalsparterna upprätta program för vissa åtgärder, lämna rapporter om vidtagna åtgärder m.m. Sådant sammanhänger inte med ikraftträdandet av EES-avtalet och kräver inte heller lagstiftning. Frågorna aktualiseras istället när avtalet skall tillämpas. Vidare innehåller direktiven genomgående ett antal definitioner. Dessa behöver inte tas in i den svenska lagtexten. I vissa fall har definitio­nerna kommenterats i motivtexten. Givelvis skall definitionerna beaktas vid rättstillämpningen.

Sveriges och övriga EFTA-staters ståndpunkt vid EES-förhandlingarna har varit att de kravnivåer frän miljöskyddssynpunkt som EG:s regler inne­håller är uppfyllda genom den iniljöpolitik som redan tillämpas i EFTA-län­derna. Denna principiella inställning ligger naturligtvis även till grund för denna promemoria. Eftersom samtliga rättsakter som behandlas i detta sam­manhang är EG-direktiv får den enskilda EFTA-staten välja form och metod för genomförandet. En fråga i förhandlingarna om EES-avtalet gällde villko­ren i gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387). Från EG:s sida krävdes länge att samtliga sådana tillstånd skulle ses över i samband med genomförandet av EES-avtalet. Kravet finns dock inte uttryckt i EES-avta­let.

I de fall EFTA-länderna upprätthåller handelsrelaterade miljökrav som är strängare än vad som gäller inom EG eller i nägot fall saknar lagstiftning till motsvarighet av EG:s regler har träffats s.k. övergängsarrangemang som innebär att EFTA-länderna under en viss tid får behälla sina gällande regler eller fär vänta under en viss tid med att införa motsvarande lagstiftning.

De krav på implementering och transformering som EES-avtalet och EG-

domstolens avgöranden medför gör det nödvändigt att överväga lagtekniska

frågor på ett sådant sätt att det är klarlagt att Sverige uppfyller sina åtagan­

den enligt EES-avtalet. I förhållande till den del av EG:s miljöregler som

behandlas i denna promemoria finns de viktigaste svenska bestämmelserna

i miljöskyddslagen. Denna lag innebär att det krävs tillstånd för miljöfarlig

verksamhet. För varje enskild anläggning fastställs individuella utsläppsvill­

kor till omgivningen. EG-direktiven anger bestämda utsläppsgränser för ut­

släpp av vissa ämnen frän anläggningar av olika slag. Dessa gränsvärden har

karaktären av minimiregler. Medlemsstaterna får därför införa strängare

regler. EG:s regler framgår direkt genom författningstexten och kan i fråga

50

om gränsvärden som föreskrivs i ett direktiv ge utrymme för att individuellt     Prop. 1992/93:60

fastställa strängare utsläppsvillkor.

Bilaga 1

Det mest långtgående sättet att implementera EES-avtalet till svensk rätt på miljöområdet vore att förklara att de relevanta EG-direktiven skulle gälla som svensk rätt. I Sverige finns dock redan i de flesta fall lagstiftning eller andra åtgärder vidtagna med syfte som motsvarar EG:s regler. Den nu nämnda lagstiftningstekniken skulle därför i många fall leda till att flera reg­ler skulle gälla för samma miljöproblem. Smidigare lösningar måste uppen­bart eftersträvas.

På vissa punkter kan man enligt EG-direktiven finna strängare gränsvär­den än vad som brukar tillämpas i praxis enligt miljöskyddslagen. I sådana fall bör det finnas anledning till omprövning av de fastställda tillståndsvillko­ren.

En särskild fräga gäller på vilken konstitutionell nivå svensk lagstiftning bör ändras. I denna promemoria har frågan lösts så att bemyndigande att meddela föreskrifter har föreslagits när EG-direktivet ger ett handlingsut­rymme för en myndighet. I övriga fall har bestämmelser tagits in direkt i den föreslagna lagtexten.

Vid en jämförelse torde de flesta gränsvärden enligt EG:s direktiv inne­hållas i den svenska miljöpolitiken. Generella svenska gränsvärden skulle sannolikt i de flesta fall innehålla befydligt strängare utsläppsgränser än EG-reglerna. Berörda EG-direktiv är genomgående minimidirektiv. Därför finns det inte heller något EG-rättsligt hinder mot att åsatta strängare gräns­värden än de som gäller enligt EG:s rättsakter. När gränsvärden för miljöfar­liga utsläpp införs i svensk rätt i form av generellt gällande föreskrifter inne­bär det en principiell omställning av den svenska normgivningen på områ­det. Det framstår då som angeläget att normerna medför en ökad ambitions­nivå. EG:s regler är inte de bästa för detta syfte. Miljöskyddskommittén skall enligt sina direktiv (Dir 1989:32 och 1991:51) lämna förslag till generellt gällande utsläppsregler. Det finns skäl att anta att dessa förslag kommer att ligga pä en hög ambitionsnivå. När det gäller implementeringen av EES-av­talet är det därför viktigt att de regler som beslutas inte i onödan bryter upp miljöskyddslagens regelsystem.

Miljöregler är av naturliga skäl lämpliga att utforma efter internationella överenskommelser. Ehuru svära att härleda för det mottagande landet och dess myndigheter är vatten- och luftföroreningar i ett land i dess helhet näs­tan alltid av såväl inhemskt som utländskt ursprung. En aldrig så god in­hemsk lagstiftning är därför på miljöområdet inte ett tillräckligt sfyrmedel.

Utvecklingen måste ske i samspel mellan nationell och internationell lag­

stiftning. Enskilda stater måste ha möjlighet att i den nationella lagstift­

ningen bestämma regler som, om tillämpningen ger en gynnsam miljöeffekt,

kan tjäna som förebilder för internationella överenskommelser. Men det in­

ternationella konventionsarbetet ger också möjligheter att i enskilda länder

motivera en mer skärpt miljölagstiftning än vad som annars skulle ha åstad­

kommits. Den angivna grundsynen finns det goda möjligheter att behålla

också i förhällandet till EG. Detta beror bl.a. pä att EG har kommit längre

än flertalet av de enskilda medlemsstaterna när det gäller utvecklingen av

miljölagstiftningen.

51

Genom EG:s rättsordning och EES-avtalet berörs ett flertal länders lag­stiftning. Själva implementeringsfasen är dock individuell för varje enskilt land när det gäller införlivande av direktiv. Detta framgår såväl av Romför­draget som av EES-avlalel. Lösningarna måste sökas med utgängspunkt i bäde EG:s regelverk och den nationella lagstiftningen. Under arbetet med denna promemoria har kontakter med EG:s miljödircktorat förekommit i den här frågan. Det har därvid inte visat sig möjligt alt få exempel pä lagslift­ning frän nägot annal land som skulle kunna tjäna som förebild för svenskt vidkommande.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

2 MILJÖKONSEKVENSBESKRIVNINGAR

Förslag: Krav pä miljökonsekvensbeskrivningar införs i ärenden en­ligt VA-lagen och plan- och bygglagen samt beträffande vissa jäm­vägsprojekt.

Rådets direktiv S5/337/EEG om bedömning av inverkan pu miljön uv vissa offentliga ochprivutu projekt har -dnVägita med stöd av Romfördraget, särskilt arlikel 100 och 235. I direktivets inledning hänvisas till EG:s iniljöhandlings-program från år 1973, 1977 och 1983. I dessa framhålls nödvändigheten av att inverkan på miljön beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser.

Direktivet skall lilläinpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra betydande påverkan pä miljön. Undantag gäller för projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning eftersom syftena med direktivet, bl.a. all tillhandahålla uppgifier, då uppnäs genom lagstiftningen.

Staterna skall vidla alla nödvändiga åtgärder för all säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande iniljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påver­kan innan tillstånd ges.

1 undanlagsfall behöver föreskrifterna i direktivet inle tillämpas hell eller delvis beträffande ell visst projekt. 1 så fall skall medlemsstaterna undersöka om någon annan fyp av bedömning är lämplig och om det finns uppgifier som bör göras tillgängliga för allinänheten. Uppgifier om undantaget samt skälen för detta skall vara tillgängliga för dem som särskilt berörs.

Bedömningen av miljöpåverkan skall på ett lämpligt sätt identifiera, be­skriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av elt projekt beträf­fande följande faktorer:

-

människor, fauna och flora,

-

mark, vatten, luft, klimat och landskap,

-

samspelet mellan dessa faktorer

-

materiella tillgångar och kulturarvet.

De projekt som anges i bilaga 1 lill direktivet skall bli föremål för en be­dömning (miljökonsekvensbeskrivning). Del är bl.a. oljeraffinaderier, vär-

52

mekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en värmeproduktion Prop. 1992/93:60 på minst 300 megawatt, kärnkraftverk och anläggningar för lagring av kärn- Bilaga 1 avfall. Vidare omfattas järn- och stålverk, integrerade kemiska anlägg­ningar, motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik, flygplat­ser med en banlängd av 2 100 m eller mer, hamnar och inre vattenvägar för farfyg på mer än 1 350 ton samt anläggningar för omhändertagande av giftigt och farligt avfall.

De projekt som anges i bilaga 2 till direktivet skall bli föremål för en miljö­konsekvensbeskrivning när det krävs på grund av projektets karaktär. I detta syfte kan medlemsstaterna bl.a. bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt enligt bilaga 2 som skall bli föremål för en bedömning. Denna bestämmelse skall läsas tillsammans med artikel 2 i direktivet som säger att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgär­der för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en befydande miljö­påverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. Bilaga 2 omfattar ett stort antal verksamheter inom jordbruk, utvinningsindustri (däribland utvin­ning av torv, malm och råolja), anläggningar för energiproduktion, bearbet­ning av metaller, glastillverkning, kemisk industri (som inte omfattas av bi­laga 1), livsmedelsindustri (bl.a. bryggerier, mejerier och slakterier), textil-,läder-, trä- och pappersindustri, gummiindustri, infrastrukturprojekt (bl.a. vägar, hamnar och flygfält som inte omfattas av bilaga 1 samt byggande av rörledningar för gas och olja) samt andra verksamheter bl.a. avloppsrenings­verk. Ändringar av projekt som anges i bilaga 1 omfattas också av bilaga 2.

Exploatören skall enligt artikel 5 i skälig omfattning lämna åtminstone föl­jande uppgifter:

-

en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

-

en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa befydande skadliga verkningar,

-

de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra,

-

en icke-teknisk sammanfattning av dessa uppgifter.

Ytterligare uppgifter som exploatören kan avkrävas om det anses relevant anges i bilaga 3 till direktivet. Där nämns bl.a. en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna.

Myndigheter med miljöansvar som kan antas bli berörda av ett projekt skall enligt artikel 6 ges möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd. Medlemsstaterna skall genom allmänna föreskrifter eller i vaije enskilt fall utse de myndigheter som skall höras oeh dessa myndigheter skall ges tillgång till de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5.

Varje tillståndsansökan och de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5

skall göras tillgängliga för allmänheten. De som är särskilt berörda skall ges

tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. Den närmare utformningen av

informationen och samrådet skall bestämmas av medlemsstaterna. Bero­

ende på respektive projekts karaktär och lokalisering får medlemsstaterna

53

bestämma vilka som är särskilt berörda, ange var informationen skall finnas     Prop. 1992/93:60

att tillgå samt fastställa på vilka sätt allmänheten skall informeras. Vidare     Bilaga 1

får medlemsstaterna bestämma hur allmänheten skall ges tillfälle att yttra

sig, t.ex. skriftligen eller genom en offentlig utfrågning samt bestämma

lämpliga tidsgränser för de olika stegen i proceduren i syfte att säkerställa

att ett beslut fattas inom rimlig tid.

En medlemsstat som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en befydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat skall översända informationen som inhämtats enligt artikel 5 till den andra staten och sam­råda med detta underlag (artikel 7).

De uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid till­ståndsgivningen (artikel 8).

När ett beslut har fattats skall den ansvariga myndigheten eller myndighe­terna informera dem som är särskilt berörda om innehållet i beslutet och om de villkor som är knutna till detta. De skäl och överväganden som beslutet grundar sig på skall också anges om medlemsstaternas lagstiftning så kräver (artikel 9).

Bestämmelserna i direktivet skall inte begränsa myndigheternas skyldig­het att tillämpa nationella regler om industri- och affärshemligheter och att ta hänsyn till allmänna intressen (artikel 10).

Artikel 11 reglerar hur information skall utbytas mellan kommissionen och medlemsstaterna. Medlemsstaterna skulle inom tre år från anmälan av direktivet, dvs. inom tre år från juli 1985, ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa direktivet (artikel 12). Direktivet begränsar inte medlemsstaternas möjligheter att fastställa strängare regler i fråga om bedömningar av inver­kan på miljön.

Inom EG pågår för närvarande ett arbete med att omarbeta detta direktiv i anledning av Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Det nya direktivet kan föreligga i slutet av 1992.

Tillämpningen inom EG

Direktivet trädde i kraft 1988. Enligt EG:s övervakningsrapport avseende 1990 är direktivet fortfarande på ett övergångsstadium. Utom i extrema fall avstår kommissionen från att vidta åtgärder när det gäller innehåll och slut­satser i miljökonsekvensbeskrivningarna eftersom direktivet är neutralt på denna punkt. Följaktligen är konsekvensanalyser ofta av medelmåttig kvali­tet och underskattar nästan alltid skadan för miljön även där man följer den procedur som är föreskriven i direktivet. Dessutom ges åsikter som uttrycks av allmänheten inte tillräcklig fyngd av myndigheterna. Miljökonsekvens-beskrivningen tenderar sålunda ofta att bli en formell process avsedd att be­rättiga genomförandet av ett projekt som har bestämts i förväg på basis av ekonomiska och tekniska kriterier.

Kommissionen har avslutat åtgärder mot Grekland, Portugal och Tysk­

land för att inte ha underrättat kommissionen om nationella implemente-

ringsåtgärder, varefter samtliga dessa stater antagit lagstiftning under är

1990. Luxemburg hade år 1990 inte någon lagstiftning på området. Belgien

54

har fått synpunkter såvitt avser landets samtliga tre regioner. Brysselregio- Prop. 1992/93:60 nen har ingen lagstiftning på området. Såväl den vallonska som den fiam- Bilaga 1 ländska regionen hade fått anmärkningar för felaktig transformering. Ifråga­varande direktiv var det enda som Danmark fick anmärkningar för i över­vakningsrapporten. Kritiken gällde försenad implementering. Såvitt avser Italien anges i rapporten att den effektiva tillämpningen av direktivet ofta hindras på grund av frånvaron av väl definierade och enhetliga kriterier för implementeringen av direktivet. I Nederländerna har enligt rapporten allt­för många projekt av myndigheterna beviljats undantag från direktivets reg­ler.

I övervakningsrapporten betonas särskilt att den nationella lagstiftningen skall ta hänsyn inte bara till bilaga 1 utan också till bilaga 2. Antalet klagomål frän enskilda mot särskilda projekt ökar konstant, i synnerhet mot projekt som gäller infrastrukturen och uppförande av avfallsbehandlingsanlägg-ningar.

På grund av brister i den nationella lagstiftningen har kommissionen inlett åtgärder enligt Romfördraget mot Spanien och Storbrittanien.

Överväganden och förslag

Den svenska lagstiftningen på området utgörs av 5 kap. lagen (1987:12) om hushällning med naturresurser m.m. (NRL), 13 § miljöskyddslagen, 13 kap. 19 § vattenlagen (1983:291), 15 § väglagen (1971:948), 3 § lagen (1977:439) om kommunal energiplanering, förordningen (1991:738) om miljökonse­kvensbeskrivningar, 25 § naturvårdsförordningen (1976:484), 11 § miljö­skyddsförordningen (1989:364) samt 24 och 38 §§ vägkungörelsen (1971:954).

Beträffande de tre lagar som anknyts till naturresurslagen från den 1 juli 1992, dvs. minerallagen (1991:45), lagen (1966:314) om kontinentabockeln och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän far­led kan regeringen genom denna NR-Lanknytning föreskriva om krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt dessa lagar från nämnda datum. Av propositionen 1990/91:90 framgår att avsikten är att införa sädana krav. Re­geringen har därför den 21 maj 1992 beslutat om tillägg till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.

Enligt 5 kap. 1 § NRL skall en ansökan om tillstånd för en anläggning eller en åtgärd som avses i 4 kap. NRL innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att en ansökan om tillstånd för anläggningar eller åtgärder som omfattas av obligatorisk prövningsplikt enligt 4 kap. 1 § NRL skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Den obligatoriska prövningsplikten omfat­tar bl.a. olika fyper av industrianläggningar som järn- och stålverk, massafa­briker och stora energianläggningar. Där innefattas alltså de flesta av de verksamheter som omfattas av EG-direktivets bilaga 1.

Även sädana anläggningar som efter särskilt beslut av regeringen prövas

enligt 4 kap. 2 § skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt den

bestämmelsen kan regeringen pröva anläggningar eller åtgärder som kan an­

tas fä befydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet men som

inte omfattas av kravet på obligatorisk prövning enligt 4 kap. 1 §, t.ex vissa

55

kommunikationsanläggningar. Ett exempel på en anläggning som skall prö-     Prop. 1992/93:60

vas enligt 4 kap. 2 § är den planerade fasta förbindelsen över Öresund.

Bilaga 1

I miljöskyddslagen (1969:387) har i 13 § föreskrivits att en ansökan om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds in­verkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Regeringen får enligt miljöskyddslagen föreskriva vilka anläggningar som skall tlll­ståndsprövas enligt lagen. Detta har regeringen gjort i en bilaga till miljö­skyddsförordningen (1989:364). Bland de tillståndspliktiga verksamheterna finns de flesta av de verksamheter som anges i EG-direktivets bilaga 1 och 2.

Enligt 10 § miljöskyddslagen och bilagan till miljöskyddsförordningen gäl­ler för ett befydande antal anläggningar, inrättningar, utsläpp m.m. att rege­ringen har föreskrivit skyldighet om anmälan i stället för tillståndplikt. Så­dana verksamheter omfattas inte av regler om miljökonsekvensbeskriv­ningar. Lagtexten innehåller inga kriterier för indelningen i tillstånds- resp. anmälningspliktiga verksamheter. I 1988 års miljöpolitiska proposition (prop. 1987/88:85 s 260) sägs att utgångspunkten för vilket ansvarsområde resp. myndighet skall ha bör vara de miljöeffekter som är förbundna med verksamheten. Av befydelse är hur länge en störningseffekt varar, hur stort geografiskt område som påverkas och hur allvarliga effekterna är för hälsa och miljö. Enligt direktivet skall reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar omfatta alla projekt som kan ha en befydande miljöpåverkan. Att införa kri­terier för när en verksamhet skall vara tillstånds- resp. anmälningsskyldig samt att bedöma om miljökonsekvensbeskrivningar skall göras för anmäl­ningspliktiga verksamheter bör inte göras i detta sammanhang utan tas upp t.ex. i samband med miljöskyddskommitténs arbete.

Beträffande vattenlagen (1983:291) föreskrivs i 13 kap. 19 § vad en ansö­kan i ett ansökningsmål skall innehålla. Denna bestämmelse har komplette­rats med krav på att en ansökan även skall innehålla en miljökonsekvens­beskrivning.

I väglagen (1971:948) finns det sedan 1987 bestämmelser om miljökonse­kvensbeskrivningar. En arbetsplan för byggande av väg skall enligt 15 § väg­lagen innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt paragrafen skall en sådan miljökonsekvensbeskrivning innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till skyddsåtgärder som behövs för att före­bygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

Enligt 5 kap. 2 § NRL får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att det i ärenden enligt någon av de NRL-anknutna lagar som anges i 1 kap. 2 § skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Här följer en kort genomgång av de lagar som inte redan behandlats.

När det gäller p/an- och bygglagen (1987:10) (PBL) har inte något direkt lagkrav införts om att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskriv­ningar. Kommunerna förväntas frivilligt tillämpa detta arbetssätt, vilket många kommuner redan gör. I propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö uttalades också att miljökonsekvensbeskrivningar som en del av beslutsun­derlaget för den fysiska planeringen bör kunna ge ett bra stöd för bedöm-

56

ningen bl.a. av lämpliga alternativ för lokalisering av stora projekt och an-     Prop. 1992/93:60

läggningar som har en väsentlig omgivningspåverkan.

Bilaga 1

Beträffande naturvårtblagen (1964:822) har regeringen med stöd av be­myndigandet i 5 kap. 2 § NRL i 25 § naturvårdsförordningen (1976:484) före­skrivit att vissa fyper av ansökan om tillstånd enligt naturvårdslagen skall vara åtföljda av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL i den ut­sträckning som behövs i det enskilda fallet.

När det gäller övriga lagar som är NRL-anknutna har regeringen i enlighet med 5 kap. 2 § NRL utfärdat förordningen (1991:738) om miljökonsekvens­beskrivningar. Där har beträffande lagen (1985:620) om vbsa torvfyndigheter i 3 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivits att till en ansökan om bearbetningskoncession enligt lagen skall bifogas en miljökon­sekvensbeskrivning. Beträffande lagen (1902:71 s.I), innefattande vbsa be­stämmeber om elektriska anläggningar föreskrivs i 4 § förordningen om mil­jökonsekvensbeskrivningar att till en ansökan om koncession enligt lagen skall bifogas en miljökonsekvensbeskrivning. Vad gäller lagen (1978:160) om vissa rörledningar skall enligt 5 § förordningen om miljökonsekvensbe­skrivningar till en ansökan om koncession enligt lagen bifogas en miljökon­sekvensbeskrivning. När det slutligen gäller luftfartslagen (1957:297) har i 6 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivits att till en an­sökan om tillstånd till allmän flygplats enligt luftfartslagen skall bifogas en miljökonsekvensbeskrivning.

Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering skall det i varje kommun finnas en aktuell energiplan. Till detta har nu i lagen införts ett krav på att till energiplanen skall höra en miljökonsekvensbeskrivning.

Av denna genomgång framgår att samtliga av de verksamheter som är upptagna i EG-direktivets bilaga 1 omfattas eller från den 1 juli 1992 kom­mer att omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt svensk lag­stiftning med undantag för järnvägslinjer för fjärrtrafik (Artikel 4.1 och punkt 7 i bilaga 1 till direktivet). En sådan anläggning kan emellertid prövas av regeringen enligt 4 kap. 2 § NRL. I så fall skall en miljökonsekvensbesk­rivning upprättas. Därmed uppfylls dock inte det obligatoriska kravet enligt direktivet på miljökonsekvensbeskrivningar. Artikel 2.1 fömtsätter att de förfaranden tillskapas som krävs för att målsättningarna i direktivet skall uppfyllas. Ett sätt att uppfylla direktivet är att lagstiftningen innehåller ut­tryckliga bestämmelser om prövning av nya järnvägsanläggningar som är av­sedda för fjärrtrafik.

Samtidigt finns det ett utredningsförslag till en lag om markanvändning för järnväg (Ds 1989:69). Detta lagförslag, som f.n. bereds i kommunika­tionsdepartementet, innehåller bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv­ningar som överensstämmer med väglagens bestämmelser. Om detta förslag leder till lagstiftning kan direktivet bli uppfyllt utan särskilda regler i 4 kap. NRL. Syftet med denna promemoria är emellertid att presentera de lagför­slag som krävs för EES-avtalet. En prövning enligt NRL tar endast upp en av de aspekter som tas upp i det nyssnämnda utredningsförslaget. Därför föreslås här en utvidgning av NRL som ett alternativ till utredningsförslaget.

Lagförslaget bör genomföras som en ny 4 kap. 1 a § i NRL. Därmed kom­

mer inte bestämmelserna om det kommunala vetot enligt 4 kap. 3 § att bli

57

tillämpliga pä järnvägar för fjärrtrafik, som ju regelmässigt berör och korsar     Prop. 1992/93:60 ett befydande antal kommuner. En följdändring bör göras i 4 § så att det blir     Bilaga 1 möjligt för regeringen att medge undantag. Detta är i enlighet med artikel 2.3 i direktivet. Däremot krävs inte någon följdändring i 5 § för att uppfylla direktivet.

I EG-direktivets bilaga 1 finns en fyp av anläggningar som endast undan­tagsvis får finnas i Sverige, nämligen anläggningar för utvinning av asbest och behandling och omvandling av asbest och produkter som innehåller as­best. Sådan verksamhet behandlas i avsnitt 4.3.

Beträffande verksamheter som anges i bilaga 2 till EG-direktivet skall det finnas möjlighet att kräva en miljökonsekvensbeskrivning innan tillstånd ges men det är medlemsstaterna som avgör när en miljökonsekvensbeskrivning krävs på grund av projektets karaktär. För de flesta av dessa verksamheter finns det som framgått av redogörelsen förvår lagstiftning krav på miljökon­sekvensbeskrivning i Sverige. Punkterna 2 - 9 i bilaga 2 upptar olika fyper av utvinningsindustri och tillverkningsindustri. För i stort sett samtliga dessa verksamheter krävs tillstånd enligt miljöskyddslagen i de fall de skulle med­föra en befydande miljöpåverkan. För många av verksamheterna krävs också tillstånd enligt någon annan NRL-anknuten lag med krav på miljökon­sekvensbeskrivning. När lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar infördes gjorde regering och riksdag därför den bedömningen att den inne­bar att de flesta av de verksamheter som anges i EG:s direktiv därmed om­fattas av krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Detta innebär alltsä att svensk lagstiftning till skillnad från EG:s direktiv föreskriver att en miljö­konsekvensbeskrivning alltid skall göras och inte bara när det krävs på grund av projektets karaktär. Detta framgår också av följande jämförelse.

Bilaga 2 i EG-direktivet inleds med ett antal projekt under punkt 1 med rubriken jordbruk. Vissa verksamheter som upptas där är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen om de har stor omfattning. Det gäller e-g) uppföd­ning av fjärderfä och svin samt laxodling. Endast större anläggningar kan antas medföra en befydande miljöpåverkan och därmed är EG-direktivet uppfyllt beträffande dessa verksamheter.

I övrigt upptas under denna punkt 1 a-d) i bilaga 2 projekt för omstruktu­rering av fastighetsbildningen på landsbygden, projekt för utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk, vat­tenförsörjningsprojekt inom jordbruket, nyplantering av skog - där detta kan medföra negativa ekologiska förändringar - samt röjning i syfte att an­vända marken för annat ändamål.

De areella näringarna regleras genom bl.a. skogsvårdslagen (1979:429) oeh lagen (1979:425) om skötsel av jordbmksmark. Dessa lagar är inte NRL-anknutna och omfattas därför inte av lagstiftningen om miljökonsekvensbe­skrivningar. Beträffande de areella näringarna uttalades emellertid i rege­ringens proposition 1990/91:90 att det med hänsyn till att denna verksamhet fått en allt större inverkan på miljön under senare år är viktigt att förutsätt­ningar införs för att kunna ställa krav på miljökonsekvensbeskrivningar när behov föreligger.

Beträffande skogsbruket framgår av propositionen att den år 1990 tillsatta

skogspolitiska utredningen (Jo 1990:3) även kommer att behandla frågan om

58

systematiska miljökonsekvensbeskrivningar inom skogspolitiken och skogs- Prop. 1992/93:60 bruket. Förslag i denna fråga bör därför enligt propositionen utformas av Bilaga 1 utredningen. Beträffande miljökonsekvensbeskrivningar inom jordbruket sägs i propositionen att motsvarande övervägande bör göras av statens jord­bruksverk. Riksdagen ställde sig bakom detta och regeringen har i beslut i augusti 1991 gett ett sådant uppdrag till jordbruksverket. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1992.

Förslag om bestämmelser håller alltså på att utformas som bör innebära att krav pä miljökonsekvensbeskrivningar kan ställas när behov föreligger vid de projekt som anges i punkt 1 a-d) i bilaga 2. Tilläggas bör att i de fall befydande miljöpåverkan kan antas vid angivna projekt det kan bli aktuellt med krav pä en miljökonsekvensbeskrivning enligt naturvårdslagen om pro­jektet berör delvis orörda naturområden som blivit naturreservat. Vid vat­tenförsörjningsprojekt kan tillstånd enligt vattenlagen krävas vilket innebär att en miljökonsekvensbeskrivning skall göras.

I sista punkten 1 h) upptas återvinning av land från havet. Sådan verksam­het har hittills inte varit aktuell i Sverige. Sådana projekt torde dock bedö­mas som markawattning enligt 18 c § naturvårdslagen och därmed omfattas av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 25 § naturvårdsför­ordningen.

I punkt 2 b) upptas djupborrning och då särskilt geotermisk borrning, borrning för lagring av kärnavfall samt borrning efter vatten.

Något särskilt tillstånd krävs inte enligt svensk lagstiftning för geotermisk borrning. För arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön krävs emellertid samråd med länssfyrelsen enligt 20 § naturvårdslagen. Om länssfyrelsen då anser att det kan medföra befydande miljöpåverkan kan länssfyrelsen ställa krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 25 § natur­vårdsförordningen.

Borrning för lagring av kärnavfall kräver tillstånd enligt kärntekniklagen och skall även prövas enligt 4 kap. 1 § NRL. För borrning efter vatten krävs tillstånd enligt vattenlagen utom för husbehovstäkter eller då det är uppen­bart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas. Detta innebär att svensk lagstiftning redan kräver en miljökonsekvensbeskrivning i de fall en djupborrning kan antas medföra en befydande påverkan på miljön.

I bilaga 2 punkt 10 med rubriken Infrastrukturprojekt anges i a-c) anlägg­ning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabin-banor. Som angetts tidigare finns i PBL inget krav på miljökonsekvensbe­skrivningar. Därför bör sådana krav övervägas. Med hänsyn till att PBL in­nehåller detaljerade regler om hur planer skall upprättas samt det är fråga om ett åläggande för kommunerna bör en ändring göras i PBL.

I bilaga 2 punkt 10 d) anges anläggning av vägar, hamnar (inkl. fiskeham­nar) samt flygfält-projekt som inte anges i bilaga 1-och i punkt 10 j) anges hamnar för fritidsbåtar. Sverige har, som tidigare angetts, krav på miljökon­sekvensbeskrivningar i väglagen och luftfartslagen. Regeringen har i da­garna beslutat att införa sådana krav i lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.

I punkt 10 e-f) anges anläggningar för reglering av vattenflöden och dam­

mar och andra fördämningar eller vattenmagasin för långvarigt bruk. För

59

dessa krävs tillstånd enligt vattenlagen som innehåller krav på miljökonsek-     Prop. 1992/93:60

vensbeskrivning.

Bilaga 1

I punkt 10 g) upptas spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar, hängbanor eller liknande banor av speciell fyp som endast eller i huvudsak används för passagerartrafik. Som angetts tidigare finns i Sverige inte några krav på miljökonsekvensbeskrivningar för dessa verksamheter men det finns ett förslag till lag om markanvändning för järnväg med sådana bestämmel­ser. Om detta leder till lagstiftning uppfylls direktivet. Då behöver inte heller i detta avseende ske en ändring av 4 kap. NRL så att järnvägslinjer med befy­dande miljöpåverkan obligatoriskt prövas enligt nämnda paragraf. Annars bör den tidigare föreslagna ändringen i NRL också omfatta sådana anlägg­ningar med befydande miljöpåverkan som avses i punkt 10 g.

10 h) omfattar byggande av rörledningar för gas och olja. Enligt 5 § förord­ningen om miljökonsekvensbeskrivningar krävs för koncession enligt rörled­ningslagen en miljökonsekvensbeskrivning.

Slutligen anges i punkt 10 i) anläggning av vattenledningar över långa av­stånd. Detta regleras i Sverige i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, (Va-lagen). I den lagen finns inga bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar men lagen anger (12 §) att en anläggning skall tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Lagen bör dock kompletteras med bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar.

I bilaga 2 punkt 11 upptas under rubriken Andra projekt till att börja med a-b) fritidsbyar, hotellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor för bilar och motorcyklar. I svensk lagstiftning finns inte krav på miljökonse­kvensbeskrivningar för dessa verksamheter eftersom plan- och bygglagen inte har krav på detta och banor för motorsport enligt miljöskyddsförord­ningen (1989:364) endast behöver anmälas till kommunen. Såsom angetts i anslutning till punkt 10 i bilaga 2 bör regler om miljökonsekvensbeskriv­ningar tas in i PBL avseende detaljplaner som omfattar infrastrukturprojekt. Ändringen i PBL bör utformas sä att den omfattar även nu berörda verksam­heter. Regeringen har, när det gäller motorbanor, också den möjligheten att genom ändring i bilagan till miljöskyddsförordningen (1989:364) införa krav på tillstånd. Därigenom skulle det enligt 13 § miljöskyddslagen också bli ob­ligatoriskt med miljökonsekvensbeskrivning i samband med ansökan om till­stånd att anlägga en motorbana.

Avslutningsvis upptas i punkt 11 e, f, g, h och j) deponering av slam från reningsverk, lagring av järnskrot, provbänkar för motorer, turbiner eller re­aktorer, tillverkning av konstgjorda mineralfibrer samt skrotupplag.

När det gäller slamhantering föreslås i avsnitt 5 Avfall särskilda föreskrif­ter i miljöskyddslagen om bl.a. tungmetallinnehåll och försiktighetsmått. Utöver den sålunda föreslagna utökade kontrollen av slamhanteringen kan det för svenskt vidkommande inte anses obligatoriskt att införa särskilda be­stämmelser om slamhantering. De övriga nyss nämnda projekten enligt punkt 11 omfattas vid fall av befydande miljöpåverkan av miljöskyddslagens tillståndsbestämmelser.

Enligt 5 kap. 3 § NRL skall en miljökonsekvensbeskrivning möjliggöra en

samlad bedömning av inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med na­

turresurser. Vad den närmare skall innehålla får bestämmas genom de före-

60

skrifter som skall utfärdas och med hänsyn till den verksamhet eller åtgärd     Prop. 1992/93:60 som avses, dvs. dess art och omfattning, samt det geografiska område som     Bilaga 1 berörs. Alternativ till den åsyftade anläggningen eller åtgärden skall anges och även konsekvenserna av dessa altemativ. Då bör även anges vad alterna­tivet att ingen åtgärd vidtas, det s.k. noll-alternativet, får för konsekvenser. Detta uppfyller kraven i artikel 3 och i bilaga 3 i EG-direktivet.

Miljökonsekvensbeskrivningen skall ingå som en del i beslutsunderlaget och detta underlags kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att besluta i det ärende där beskrivningen har upprättats. Men det är sökanden som ansvarar för och bekostar att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och att den uppfyller kraven. Detta framgår av 5 kap. 4 § NRL.

Ett ytterligare moment i kvalitetskontrollen av en miljökonsekvensbesk­rivning är att länssfyrelsen skall yttra sig över den även i de ärenden länssfy­relsen inte är beslutande myndighet.

Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att fä till stånd en offentlig redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd fär pä miljön och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. I flertalet av de NRL-anknutna lagarna finns bestämmelser om offentliggörande. I naturvärdslagen, lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och luftfartsla­gen saknas dock sädana bestämmelser. Därför har bestämmelser om detta tagits in i naturvårdsförordningens 25 § och i de paragrafer i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar som behandlar dessa verksamheter (4 och 6 §§). I 8 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivs att i kungörelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall anges var beskriv­ningen hålls tillgänglig och att platsen för detta bör bestämmas i samråd med kommunen.

Därmed uppfylls bestämmelserna även i artikel 6 i EG-direktivet om myn­digheters yttrande och om offentliggörande m.m. av miljökonsekvensbesk­rivningen.

När det gäller bestämmelsen i EG-direktivets art. 7 att en medlemsstat som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en befydande inver­kan pä miljön i en annan medlemsstat skall översända informationen som inhämtats enligt artikel 5 till den andra staten och samråda med detta som underlag har de nordiska länderna år 1974 undertecknat en miljöskyddskon­vention. 1 konventionen, som gäller som svensk lag enligt SFS 1974:268, skall de nordiska länderna informera varandra om verksamheter som kan medföra störning av befydelse i annan fördragsslutande part. Sverige har också ratificerat Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang och kommer att i förordningen om miljö­konsekvensbeskrivningar införa de bestämmelser som behövs i anledning av att den konventionen träder i kraft.

Sammanfattningsvb har Sverige krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende de flesta verksamheter som anges i bilaga 1 och 2 i EG:s direktiv. För att med säkerhet omfatta alla verksamheter bör dock införas regler om miljökonsekvensbeskrivning i PBL, Va-lagen, skogsvärdslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark samt för byggande av järnväg i de fall en befy­dande påverkan på miljön kan antas.

Vad gäller PBL kan man ifrågasätta om inle ell generellt krav pä miljö-

61

konsekvensbeskrivningar bör införas vid planläggning i stället för en be­gränsning till de projekt som omfattas av de aktuella direktiven. Frägan dis­kuterades i miljöpropositionen (prop. 1990/91:90 En god livsmiljö). De ar­gument som dä framfördes av bl.a. Svenska kommunförbundet har fortfa­rande giltighet. Det finns därför inte skäl att nu föreslå ett generellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i PBL.

Det finns emellertid anledning att understryka vikten av det planeringsun­derlag som en miljökonsekvensbeskrivning utgör. För att arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning under elt planarbete skall kunna ge ett så bra underlag som möjligt bör det påbörjas redan under arbetet med översikts­planen för alt utmynna i en i och för sig komplett miljökonsekvensbeskriv­ning under detaljplanens programskede. För att ge fullt utbyte bör emeller­tid miljökonsekvensbeskrivningen kompletteras parallellt med färdigställan­det av detaljplanen.

Slutligen kan ett förfydligande vara på sin plats. I 5 kap. 1 § 2 PBL upp­ställs ett krav på detaljplan för lokalisering av ny enstaka byggnad vars an­vändning fär befydande inverkan på omgivningen. Detta uttryck är inte lik-fydigt med betydande miljöpåverkan, som innebär en större omgivningspå­verkan. Detla medför att det inte finns skäl att införa krav pä miljökonse­kvensbeskrivningar vid bygglovsprövning, eftersom de nu aktuella projek­ten alltid träffas av detaljplanekravet.

Som tidigare framgått behandlas lagstifiningen om de areella näringarna i ett annat sammanhang. När det gäller innehållet i en miljökonsekvensbesk­rivning krävs med anledning av EES-avtalet ingen ändring i svensk lagstift­ning.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

3 VATTEN

3.1 Skydd för grundvatten

Förslag: I enlighet med EG-direktivet 80/68/EEG kompletteras miljö­skyddslagen med särskilda bestämmelser om grundvattenförorening.

Direktivet 80I68IEEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen syftar till att hindra förorening av grundvatten genom sär­skilt angivna ämnen och så långt som möjligt hejda eller undanröja konse­kvenserna av förorening som redan skett.

Direktivet gäller inte utsläpp

a)

av avloppsvatten frän glesbebyggelse utan anslutning till avloppssys-lem, om bebyggelsen är belägen utanför områden som är skyddade pä grund av sin betydelse för vattenförsörjningen,

b)

av sä smä mängder och koncentrationer av de särskilt angivna ämnena att del nu eller i framtiden inte föreligger någon risk för att det mottagande vattnets kvalitet skall försämras,

c)

som innehåller radioaktiva ämnen.

62

Lista I

Prop. 1992/93:60

Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra tJilaga 1 tillförsel till grundvatten av organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sädana föreningar i vattenmiljön, organiska tennföreningar, orga­niska fosforföreningar, ämnen som har cancerogena, mutagena eller terato-gena egenskaper i eller genom vattenmiljön, kvicksilver och dess föreningar, kadmium och dess föreningar, mineralolja och kolväten samt cyanider.

Lista 

II

Medlemsstaterna skall också begränsa tillförsel till grundvatten av följande särskilt angivna ämnen för att undvika att vattnet förorenas med ämnena: zink, koppar, nickel, krom, bly, selen, arsenik, antimon, molybden, titan, tenn, barium, beryllium, bor, uran, vanadin, kobolt, tallium, tellur, silver, biocider och derivat som inte tillhör Lista I, ämnen som har en negativ effekt på grundvattens smak eller lukt samt föreningar som kan orsaka bildandet av sädana ämnen i grundvatten och göra vattnet olämpligt som dricksvatten, giftiga eller svåmedbrytbara organiska föreningar av kisel samt ämnen som kan orsaka bildandet av sådana föreningar i vatten, dock med undantag för föreningar eller ämnen som är biologiskt oskadliga eller snabbt omvandlas till ofarliga ämnen, vidare oorganiska föreningar av fosfor och elementärt fosfor, fluoridersamt ammoniak och nitriter.

Direkta utsläpp av de till Lista I hörande ämnena skall förbjudas.

Alla former av slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slut­ligt omhänderta ämnena som kan medföra indirekta utsläpp till grundvattnet skall granskas i förväg. Pä grundval av denna förhandsgranskning skall med­lemsstaterna antingen förbjuda verksamhelen eller meddela tillstånd pä vill­kor att alla förebyggande tekniska ätgärder vidtas som krävs för att förhindra sådana utsläpp.

Medlemsstaterna skall också vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att förhindra sädana indirekta utsläpp av ämnen i Lista I som orsakas av andra verksamheter ovan eller underjord.

Etl undantag finns när det gäller Lista I-ämnena. Om en förhandsgransk­ning visar att det grundvatten till vilket utsläppen kommer att ske är olämp­ligt för annan användning, särskilt i hushåll eller för jordbruksändamäl och om det inle försvårar utnyttjandet av andra markresurser, får medlemssta­terna tillåta utsläpp av Lista I-ämnena. Sädana tillstånd får meddelas endast om alla förebyggande tekniska åtgärder har vidtagits för att säkerställa att ämnena inte kan nå andra vattensystem eller skada andra ekosystem.

Medlemsstaterna fär efter undersökning tillåta utsläpp genom återinfiltra-tion till samma valtenförande lager av vatten som använts geotermiskt, vat­ten från gruvor och dagbrott eller vatten som pumpats ut i samband med byggnads- och anläggningsarbeten.

För all uppfylla direktivet när det gäller Lista Il-ämnen skall medlemssta­terna förhandsgranska dels alla direkta utsläpp av ämnena, med målsätt­ningen alt begränsa utsläppen, dels sådant slutligt omhändertagande eller så­dan deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra in-

63

direkta utsläpp. Med utgångspunkt i denna förhandsgranskning fär med-     Prop. 1992/93:60 lemsstaterna bevilja tillstånd, om alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas     Bilaga 1 för att förhindra förorening av grundvattnet med ämnena.

Medlemsstaterna skall vidare vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att begränsa alla sådana indirekta utsläpp av ämnena i Lista 

II 

som orsa­kas av andra verksamheter ovan eller underjord än de nyss angivna.

Utöver vad som har sagts tidigare skall för konstgjord infiltration av grundvatten krävas ett särskilt tillstånd i varje enskilt fall. Tillstånd får en­dast meddelas om det inte föreligger någon risk för förorening av grundvatt­net.

I artikel 7 i direktivet anges närmare vad de nyss nämnda förhandsgransk-ningärna skall omfatta. Tillstånd som kan lämnas enligt direktivet får ges först sedan det konstaterats att grundvattnet blir föremål för den övervak­ning som behövs. I artikel 9 och 10 anges vad tillståndsvillkoren skall inne­hålla.

För alla tillstånd utom sädana som avser infiltration av grundvattnet gäller att de skall meddelas för en begränsad tidsperiod och att de skall omprövas minst vart fjärde år. Tillstånden kan då förnyas, ändras eller upphävas. Ett tillstånd kan också upphävas om de meddelade villkoren inte följs.

Myndigheterna i medlemsstaterna skall tillse att de villkor som gäller en­ligt tillstånden uppfylls och övervaka utsläppens inverkan på grundvattnet.

Artikel 14 - som innehåller regler om övergångsfrist skall enligt bilaga 

XX

till EES-avtalet inte tillämpas av EFTA-länderna.

Genomförandet av de åtgärder som vidtas enligt direktivet får inte i något fall direkt eller indirekt leda till en förorening av grundvatten. Vid behov kan en eller flera medlemsstater enskilt eller tillsammans vidta strängare åt­gärder än de som föreskrivs genom direktivet.

Direktivet kan bli föremål för omarbetning, bl.a. pä grund av påverkan av sjövatten i vissa områden.

Tillämpningen inom EG

Belgien har inte låtit dessa direktiv bli föremål för någon implementeringsåt-gärd såvitt avser den vallonska regionen, och detta trots ett avgörande i EG-domstolen. Detsamma gäller Holland. I Tyskland har ansvaret på vattenmil-jöomrädet överlämnats ät myndigheterna i delstaterna. Dessa har i det för­flutna endast i ringa utsträckning tagit med bl.a. nu ifrågavarande direktiv i räkningen. En förbättring lär dock ha inträtt.

Direktivet har varit uppe till prövning i EG-domstolen vid flera tillfällen.

1 ärendet C- 291/84 ansågs Holland, bl.a. genom en på vissa punkter ofydlig

lagstiftning, ha brutit sina åtaganden enligt Romfördraget. Av större princi­

piellt intresse i förevarande sammanhang är dock ett avgörande den 28 feb­

ruari 1991 mot Tyskland i ärendet C-131/88.1 domen diskuteras hur direkti­

vet borde ha transformerats till fysk rätt. Domstolen fann att Tysklands lag­

stiftning generellt sett inte svarade mot kraven i direktivet och påpekade att

det saknade relevans att praktiska problem med avseende på grundvatten­

föroreningar inte hade påvisats. Lagstiftning, som gäller rättigheter och skyl­

digheter för enskilda, mäste enligt domstolen vara så fydlig att den enskilde

64

själv kan se vad som gäller. Enligt artikel 4.1 skall medlemsstaterna för-     Prop. 1992/93:60

hindra alla direkta utsläpp som avses under punkt I. Domstolen konstate-     Bilaga 1

rade att direktivet inte medger att behöriga myndigheter i medlemsstaterna

från fall till fall bedömer om ett utsläpp är skadligt eller inte. I stället är det

enligt domstolen oeftergivligt att förbuden enligt direktivet är uttryckligt

fastställda i de nationella författningarna.

Även i fråga om åtgärder mot indirekta utsläpp hävdade Tyskland att vid­tagna nationella åtgärder redan garanterade att kraven i direktivet innehölls. I fråga om uppräkningarna av ämnen i direktivet framhöll domstolen att den fyska lagen endast innehöll allmänna och oprecisa definitioner.

Domstolen påpekade också att Tysklands lagstiftning tillämpades inom ra­men för den gängse administrativa proceduren. Däri saknades den specifika­tion, precision och klarhet som krävs för att fullt tillfredsställa kravet på juri­disk klarhet. Den fyska lagstiftningen garanterar inte att tillstånden innehål­ler sådana villkor som krävs i direktiven. En fysk invändning att den fyska lagstiftningen i själva verket var strängare än direktivet avvisades därför att den fyska lagstiftningen brast i precision och fydlighet.

I fråga om proceduren för tillståndsgivning och omprövning gjorde Tysk­land gällande att de befintliga reglerna var tillfyllest.

Domstolen konstaterade bl.a. att artikel 11 i direktivet uttryckligt kräver att tillstånden skall vara tidsbegränsade och omprövas minst vart fjärde år. Följaktligen täcker det faktum att den administrativa myndigheten fritt kan bestämma eller inte bestämma en tidsgräns inte artikel 11 i direktivet.

Samma dag som Tyskland - den 28 februari 1991 - fälldes även Italien i EG-domstolen för underlåtenhet att implementera grundvattendirektivet (C-368/87).

Överväganden och förslag

I direktivet sägs att de nationella åtgärderna skall vidtas genom lagstiftning.

Av naturvårdsverkets allmänna råd (90:15) framgår att den svenska ambi­tionen på området är att tillförsel till grundvattnet av farliga ämnen inte skall förekomma. Av de allmänna råden framgår också vilken lagstiftning som kan tillämpas i grundvattenfrågor. Detaljreglerna om otillåtna utsläpp samt omprövningsreglerna saknar dock motsvarighet i den relevanta svenska för­fattningen, miljöskyddslagen (1969:387). Dessa regler är inte heller direkt förenliga med miljöskyddslagens bestämmelser. Det finns därför skäl att in­föra en kompletterande lagstiftning på dessa punkter.

Reglerna om tillståndsgivning har redan motsvarigheter i miljöskyddsla­gen.

Frågor om skydd mot föroreningar genom utsläpp till grundvattnet faller alltså inom miljöskyddslagens tillämpningsområde. De kompletterande be­stämmelser som behövs med anledning av EG-direktivet bör därför föras in i miljöskyddslagen.

En särskild fråga blir då hur EG:s regler skall anses förhålla sig till gäl­

lande tillstånd enligt miljöskyddslagen. Med tanke på de faktiska förhållan­

dena i Sverige är det med all sannolikhet i detta fall inget problem att ta över

EG-reglerna.

65

5 Riksdagen 1992/91 1 saml. Nr 60

Det resonemang om omprövningsreglerna och om tillståndsvillkor som förs i avsnitt 3.2 är tillämpliga på nu ifrägavarande direktiv.

De möjligheter som finns i direktivet att i undantagsfall ge tillstånd till di­rekta utsläpp av ämnen tillhöriga Lista I bör inte gälla i den svenska lagstift­ningen.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

3.2 Utsläpp av farliga ämnen i marin miljö

Förslag: Vid prövning enligt miljöskyddslagen skall alltid direktivens minimikrav om gränsvärden beaktas. Om ett tillstånd innehåller vill­kor som innebär att direktivens gränsvärden kan åsidosättas skall detla utgöra grund för omprövning av villkoret.

Rådets direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö innehåller en förteckning av farliga äm­nen. Den omfattar sådana enskilda ämnen som hör till familjer och grupper av ämnen som är utvalda främst med hänsyn till giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhel med undantag för ämnen som är biologiskt ofarliga eller som snabbt omvandlas till ofarliga ämnen.

Förteckningen omfattar följande ämnen:

Lista I

1.

organiska halogenföreningar och ämnen som kan bilda sådana föreningar i vattenmiljön,

2.

organiska fosforföreningar,

3.

organiska tennföreningar,

4.

ämnen som visats ha cancerogena egenskaper i eller genom vatten,

5.

kvicksilver och dess föreningar,

6.

kadmium och dess föreningar,

7.

svåmedbrytbara mineraloljor och kolväten som härrör från petroleum­produkter, samt, för tillämpningen av art. 2,8,9 och 14 i direktivet:

8.

svåmedbrytbara syntetiska ämnen som kan flyta, kvarbli i suspension eller sjunka och som kan försvåra vattenanvändningen.

Varje utsläpp till vatten som kan innehålla elt sådant ämne som omfattas av förteckningen kräver tillstånd frän myndighet. 1 tillståndet skall fastställas utsläppsnormer för utsläpp av varje sådant ämne lill vatten, saml om det är nödvändigt för att genomföra direktivet, för utsläpp av varje sådant ämne till avlopp.

Utsläppsnormerna skall ange den högsta tillåtna koncentrationen av ell ämne i ett utsläpp och den största tillåtna mängden av elt ämne i utsläpp under en eller flera angivna tidsperioder.

Om det behövs får tiUståndsmyndigheten föreskriva om strängare ut­släppsnormer än de som följer av de gränsvärden som fastställs - i enlighet med arlikel 6, - med beaktande särskilt av det aktuella ämnets giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhel i den miljö i vilken det släpps ut.

Tillstånd fär inle meddelas, om den som an.svarar för utsläppen uppger all

66

han inte kan uppfylla de fastställda utsläppsnormerna eller om detta förhål-     Prop. 1992/93:60

lande är uppenbart för tiUståndsmyndigheten.

Bilaga 1

Om utsläppsnormerna inte uppfylls, skall myndigheten vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att villkoren i tillståndet uppfylls eller, om så är nödvändigt, att utsläppet förbjuds.

I artikel 6 i direktivet sägs att EG (rådet efter förslag frän kommissionen) skall fastställa de gränsvärden som inte fär överskridas i utsläppsnormerna för olika farliga ämnen, huvudsakligen pä grundval av giftighet, svårnedbryt­barhet och bioackumulerbarhel och med beaktande av bästa tillgängliga tek­nik.

Om det är lämpligt skall gränsvärden för industriellt avloppsvatten fast­ställas med hänsyn till bransch och produkttyp.

EG skall efter förslag från kommissionen fastställa kvalitetsmål som avser ämnena i förteckningen i bilagan. Kvalitetsmålen skall huvudsakligen fast­ställas på grundval av ämnenas giftighet, svårnedbrytbarhet och ackumuler-barhet i levande organismer och sediment, enligt vad som framgår av de se­naste vetenskapliga uppgiftema samt med beaktande av olikheter i egenska­perna hos saltvatten och sötvatten.

Gränsvärdena skall gälla utom i fall då en medlemsstat kan visa för kom­missionen, genom ett kontrollförfarande som fastställts av rädet efter förslag från kommissionen, att kvalitetsmål som fastställts enligt vad som nyss har nämnts eller strängare kvalitetsmål av gemenskapsnatur uppfylls och fortlö­pande upprätthålls inom hela det område som kan påverkas av utsläppen på grund av åtgärder som har vidtagits av bl.a. den medlemsstaten.

Bilagan till direktivet innehåller ännu en förteckning. Lista 

II;

-

ämnen som hör till den första förteckningen men för vilka gränsvärden enligt artikel 6 inte har bestämts,

-

följande enskilda ämnen och kategorier av ämnen:

1. Zink, 2. Koppar, 3. Nickel, 4. Krom, 5. Bly, 6. Selen, 7. Arsenik, 8. Anti­mon, 9. Molybden, 10. Titan, 11. Tenn, 12. Barium, 13. Beryllium, 14. Bor, 15. Uran, 16. Vanadin, 17. Kobolt, 18. Tallium, 19. Tellur, 20. Silver

Vidare:

1.

Biocider och deras derivat som inte upptas i den första förteckningen,

2.

Ämnen som negativt påverkar smak eller lukt hos varor avsedda att för­läras av människor och som härrör frän vallenmiljön och föreningar som kan orsaka att sådana ämnen bildas i vatten,

3.

Giftiga eller svåmedbrytbara organiska föreningar av kisel samt ämnen som kan orsaka att sådana föreningar bildas i vatten, dock med undantag för sådana som är biologiskt ofarliga eller snabbt omvandlas till ofarliga ämnen i vatten,

4.

Oorganiska fosforföreningar och elementärt fosfor,

5.

Lätt nedbrytbara mineraloljor och kolväten som härrör från petro­leumprodukter,

6.

Cyanider och fluorider,

7.

Ämnen som har en skadlig inverkan på syrebalansen, särskilt ammo­niak och nitriter.

För att begränsa vallenförorening genom sädana ämnen som avses i den

67

andra förteckningen skall medlemsstaterna upprätta program som skall ge-     Prop. 1992/93:60

nomföras med vissa metoder:

Bilaga 1

Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som omfattas av direktivet och som kan innehålla något av de förtecknade äm­nena. Genom tillståndet skall utsläppsnormer fastställas vilka skall grundas pä kvalitetsmål enligt direktivet.

Programmen skall innehålla kvalitetsmål för vatten. Dessa mål skall över­ensstämma med befintliga rådsdirektiv. Programmen får även innehålla sär­skilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen el­ler grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tek­niska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.

Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet. Sammanfatt­ningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.

Medlemsstaterna skall se till att genomförandet av de åtgärder som de be­slutat enligt detta direktiv inte leder till en ökning av föroreningen av sädana vatten som inte omfattas av direktivet. De skall dessutom förbjuda varje handling som utförs i syfte att kringgå eller som leder till kringgående av be­stämmelserna i detta direktiv. Genomförandet av åtgärder enligt direktivet fär inte i något fall direkt eller indirekt leda till en ökad förorening av de vatten som omfattas av direktivet.

Om det är lämpligt fär en eller flera medlemsstater enskilt eller tillsam­mans vidla strängare åtgärder än de som föreskrivs genom direktivet. Den behöriga myndigheten skall upprätta en förteckning över utsläpp som sker till de vatten som omfattas av direktivet och som kan innehålla sådana äm­nen i den första förteckningen som omfattas av utsläppsnormer.

Dottcrdirektiv

Direktiv om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från kloral­kaliindustrin 821176/EEG, kadmiumutsläpp 83/513/EEG, kvicksilverutsläpp från andra källor än klor-alkaliinduslrin 84/156/EEG, utsläpp av hexaklor­cyklohexan, HCH 84/491/EEG, utsläpp av vbsa farliga ämnen som ingår i förteckning 1 i bilagan tiU direktiv 76/464/EE-86/280/EEG, 88/347/EEG, 90/415/EEG.

Genom direktiven

-

fastställs i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 16/464/EEG gränsvärden för utsläppsnormer gällande kvicksilver i utsläpp frän sådana industrianlägg­ningar i vilka kvicksilverceller används för elektrolys av alkaliska klorider 82/176/EEG, kadmium i utsläpp från industrianläggningar i vilka kad­mium eller ett kadmiumhaltigt ämne hanteras 83/516/EEG, andra indu­strianläggningar i vilka kvicksilver eller ett kvicksilverhaltigt ämne hante­ras än sådana anläggningar som avses i direktiv 84/156/EEG samt gräns­värden för utsläppsnormer avseende HCH i utsläpp frän anläggningar i vilka HCH eller något annat ämne som innehåller HCH behandlas 84/491/EEG,

-

fastställs i enlighet med arlikel 6.2 i direktiv 76/464/EEG kvalitetsmål för

68

kvicksilver i vattenmiljön 82/176/EEG, 84/156/EEG, kadmium i vatten-     Prop. 1992/93:60

miljön 83/516/EEG, HCH i vattenmiljön 84/491/EEG,

Bilaga 1

-

fastställs utsläppsgränser och kvalitetsmål avseende industriella utsläpp och förekomsten i vattenmiljön av koltetraklorid, DDT, pentaklorfenol 86/280/EEG, aldrin, dieldrin, endrin, isodrin, hexaklorbensen, hexaklor-butadien, kloroform 88/347/EEG, samt 1,2 dikloretan, triklorefylen, per-klorefylen och triklorbensen 90/415/EEG,

-

fastställs i enlighet med artikel 6.4 i direktiv 76/464/EEG tidsfrister för uppfyllande av villkoren i de tillstånd som har lämnats av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och som avser redan förekommande utsläpp,

-

fastställs i enlighet med artikel 12.1 i direktiv 76/464/EEG referensmät­metoder som gör det möjligt att fastställa kvicksilverhalten, kadmiumhal­ten samt koncentrationen av HCH i utsläpp och i vattenmiljön,

-

inrättas ett övervakningsförfarande i enlighet med artikel 6.3 i direktiv 76/464/EEG,

-

åläggs medlemsstaterna att samarbeta när utsläpp påverkar vattnen i mer än en medlemsstat.

När det gäller utformningen av gränsvärdena hänvisas till direktivtexterna. Gränsvärdena för kvicksilver och HCH skall i normalfallet gälla den punkt där kvicksilverhaltigt avloppsvatten lämnar industrianläggningen. Om kvicksilverhaltigt avloppsvatten eller avloppsvatten som innehåller HCH be­handlas utanför industrianläggningen i en behandlingsanläggning för bortta­gande av kvicksilver eller HCH, får gränsvärdena gälla den punkt där av­loppsvattnet lämnar behandlingsanläggningen. Motsvarande gäller enligt di­rektiv 86/280/EEG.

I direktiv 84/156/EEG föreskrivs att medlemsstaterna skall utarbeta sär­skilda program som avser kvicksilverutsläpp från källor som förekommer i stort antal, vilka inte är industrianläggningar och för vilka utsläppsnormerna inte kan tillämpas i praktiken. Syftet med programmen skall vara att undvika eller eliminera förorening. De skall innefatta de åtgärder och metoder som är mest lämpliga för ersättning, avskiljning och återvinning av kvicksilver. Slutligt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall skall utföras i enlighet med rådets direktiv 78/319/EEG om giftigt och farligt avfall.

De tillstånd som avses i artikel 3 i direktiv 76/464/EEG skall innehålla vill­kor som är minst lika stränga som de som anges i bilaga 1 om inte en med­lemsstat istället följer uppställda kvalitetsmål.

Tillstånden skall omprövas minst vart fjärde år.

Utan hinder av bestämmelserna i direktiv 76/464/EEG och de skyldigheter som följer av punkt 1 och 2 får medlemsstaterna meddela tillstånd för nya anläggningar endast om tillstånden innehåller en hänvisning till standarder som motsvarar bästa tillgängliga teknik för att undvika kvicksilverutsläpp.

Oavsett vilken metod som används skall medlemsstaten om de planerade åtgärderna av tekniska skäl inte motsvarar bästa tillgängliga teknik lämna uppgifter till kommissionen som visar på de tekniska svårigheterna innan till­stånd meddelas. Enligt direktiv 86/280/EEG får medlemsstaterna utan hin­der av bestämmelserna i direktiv 76/464/EEG och de skyldigheter som följer

69

av punkt 1-3 (om gränsvärden) i 86/280/EEG meddela tillstånd för nya an-     Prop. 1992/93:60 läggningar endast om bästa tillgängliga teknik tillämpas och det är nödvän-     Bilaga 1 digt  för  att  eliminera  förorening  i  enlighet  med  artikel  2  i  direktiv 76/464/EEG eller för att förhindra snedvriden konkurrens.

I flera av dessa dotterdirektiv finns den till synes självklara föreskriften att ätgärder som vidtas i enlighet med direktivet inte får leda till ökad förorening med de ämnen som omfattas av direktivet.

Tillämpningen inom EG

Inom detta område finns det alltsä ett antal direktiv som gäller skyddet av vattenmiljön mot föroreningar genom farliga ämnen. De grundläggande reg­lerna finns i ett ramdirektiv från år 1976 (direktiv 76/464/EEG). Olika fariiga ämnen anges i detta direktiv genom tvä listor. Lista I innehåller ämnen som är särskilt farliga på grund av toxicitet, persistens och bioackumulering me­dan sju olika grupper farliga ämnen omfattas av Lista 

II. 

För Lista I-ämnen, föreskrivs att gränsvärden skall upprättas. För att undvika att dessa gräns­värden överskrids skall det finnas utsläppsvillkor för enskilda utsläppskällor. I stället för gränsvärden kan medlemsstaterna välja utsläppsstandards base­rade på av EG antagna kvalitetsnormer.

Tills gränsvärden och kvalitetsnormer har blivit bestämda för Lista I-äm­nen skall dessa behandlas enligt de bestämmelser om program och förhands­tillstånd som gäller för Lista ll-ämnen. Medlemsstaterna skall upprätta pro­gram för Lista Il-ämnen baserade på nationella eller Gemenskapens kvali­tetsnormer. Programmen skall leda till minskad vattenförorening.

Kommissionen har angett 1500 ämnen lämpliga att föra in på Lista I. Av dessa skall 129 undersökas med prioritet. Kvalitetsnormer för Lista Il-äm­nen har ännu inte införts.

De ifrågavarande direktiven har ännu inte uppfyllts till form och innehåll i alla medlemsstater. Endast vissa länder har dragit upp program för minsk­ning av föroreningar för vissa ämnen på Lista 

II. 

En jämförelse mellan de enskilda programmen, såsom har föreskrivits i direktiv 76/464/EEG, har inte genomförts av kommissionen. Kommissionen har inte heller producerat jämförande bedömningar av implementeringen av direktiven om kvicksil­ver, kadmium och HCH.

Gemenskapsarbetet försenades avsevärt genom en meningsskiljaktighet

mellan Storbritannien och de andra medlemsstaterna. Storbritanniens åsikt

är att beslutsnormen för alla ämnen är den utsträckning i vilken de är skad­

liga för miljön. Följaktligen skulle det endast vara nödvändigt att bestämma

och kontrollera kvalitetsnormer. Detta stod i motsats till uppfattningen att

de särskilt farliga ämnena på Lista I borde regleras genom gränsvärden för

högsta utsläpp eller belastningar. Kompromissen som är inskriven i direktiv

76/464/EEG och som tillåter medlemsstaterna ett val mellan de tvä meto­

derna innebar inte ett slut på denna diskussion. Dessutom har kommissionen

inte underrättat rådet om de tillfällen då den har accepterat tillämpning av

alternativet med kvalitetsnormer, fastän ramdirektivet innehåller särskilda

regler om detta. Vidare har jämförande bedömningar av de faktiska effek­

terna av direktiven än så länge inte skett.

70

I kommissionens övervakningsrapport för är 1990 sägs i fråga om direkti- Prop. 1992/93:60 vet 74/464/EEG att ingen medlemsstat till kommissionen överlämnat uppgif- Bilaga 1 ter om sina åtgärder för att fastställa kvalitetsnormer för ämnena i Lista 

II, 

och åtminstone tio medlemsstater har underlåtit att underrätta kommissio­nen om vidtagna reningsåtgärder. Rapporterna som gäller tillämpningen av åtgärderna för de olika sektorerna enligt Lista I är snarare undantagsvis överlämnade till kommissionen och ger ingen tillfredsställande bild vad gäl­ler en effektiv tillämpning av direktiven.

Överväganden och förslag

Ramdirektivet 76/464/EEG innehåller krav på förhandstillstånd och pro­gram med kvalitetsmål för att hindra vattenföroreningar. Rättslägel inom EG är oklart.

I Sverige används inte generellt bestämda gränsvärden och ulsläppsnor-mer för utsläpp av de aktuella ämnena till vatten. Utsläpp av ämnena frän enskilda industrianläggningar kan dock regleras i form av gränsvärden inom ramen för prövningen enligt miljöskyddslagen. Därtill är användningen av samtliga aktuella ämnen antingen förbjuden, under aweckling eller föremål för andra begränsningar enligt föreskrifter med stöd av lagen om kemiska produkter.

Begränsningarna av kvicksilverulsläpp i direktiven 82/176/EEG och 84/156/EEG är i Sverige i princip i kraft för alla berörda verksamheter. EG:s krav på noggrannhet och precision i analysmetoderna för kvicksilver och kadmium är relativt låga och tillåtna koncentrationer i avlopps- och reci-pientvatten höga. HCH (84/491/EEG) får ej användas inom landet. Det fö­rekommer ej heller tillverkning, varför utsläppsgränser ej är aktuella. När det gäller direktiven 86/280/EEG och 88/347/EEG är EG:s krav pä utsläpps­begränsningar i princip i kraft för alla berörda verksamheter. I flera fall före­kommer ingen tillverkning. Samtliga ämnen som regleras genom direktiv 90/415/EEG är föremål för begränsningar. Sådana kemikalier omfattas av förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel.

De begränsningar som enligt svensk rätt gäller i förhållande till de ämnen som regleras genom dotterdirektiven framgår schematiskt och ungefärligt av följande uppställning.

Ämne/användningsområde

Begränsningsätgärd

84/491 Lindan (bek.medel)

All.anv.förbj-88

86/280 CC14 (Gift)

Begränsad anv.

DDT (bek.medel)

Förbud som bek.medel

Pentaklorfenol

.. » -. -

88/347 Aldrin Bek.medel

Förbud 1970

Dieldrin

Förbud 1970

Endrin

Förbud 1966

Isodrin

Används ej i Sverige

Hexaklorbensen

Ingen tillverkning i Sverige

Hexaklorbutidien

Ingen tillverkning i Sverige

Kloroform

Mindre mängder används

71

90/415 1,2-Dikloretan

Begränsad kontrollerad användning     Prop. 1992/93:60

Triklorefylen

Användningen awecklas 1995, till-     Bilaga 1

verkas inte

Perklorefylen

Kraftig begränsning

Triklorbensen

Kontrollerad användning

82/176 Kvicksilver

Kraftig begränsning

84/176 Kvicksilver

Kraftig begränsning

83/513 Kadmium

Förbud

EG-reglerna avser utsläpp av vissa kemikalier från industrianläggningar. Re­gleringen går ut på att i författningstexten direkt ange de farliga ämnena. Miljöskyddslagen medger en total reglering av alla vattenförorenande ut­släpp från en industrianläggning utan att de reglerade ämnena eller gränsvär­dena för dessa anges direkt i lagtexten. Föreskrifter om hantering av farliga ämnen utfärdas med stöd av lagen om kemiska produkter.

EG-direktiven anger som ett alternativ till gränsvärden att en miljökvali­tet skall uppnås. Direktiven medger alltså olika metoder för att kravnivåerna skall uppnås. Det kan vara gränsvärden, tillståndskrav, kvalitetsgränser och miljöprogram. Gränsvärden och tillståndskrav innebär regler som riktar sig mot enskilda och kräver lagstiftning. Program med kvalitetsnivåer kan upp­nås utan lagstiftning. De nu behandlade direktiven har därmed inte samma fydliga kravspecifikation som grundvattendirektivet. För sistnämnda direk­tiv finns det - i motsats till övriga vattenskyddsdirektiv flera vägledande ut­slag i EG-domstolen. Av den utredning som hittills föreligger framgår att den svenska miljölagstiftningen och den svenska miljöpolitiken - samt det förhällandet att vissa i direktiven berörda verksamheter inte förekommer i Sverige sammantaget har lett till att utsläpp som överstiger dotterdirektivens gränsvärden inte förekommer i Sverige. Det kan hävdas att detta vid en prövning inför EG-domstolen inte skulle vara tillräckliga skäl för att inte ge­nomföra en fullständig lagteknisk anpassning av den svenska lagstiftningen till EG:s bestämmelser. Till detta kommer dock en befydande osäkerhet om hur man bland EG:s medlemsstater ser på tillämpningen av dessa direktiv.

I länder som saknar motsvarighet till EG-reglerna, där man lagstiftnings­mässigt börjar från noll, borde de rättstekniska problemen vara minst. Ändå har det inte gått att från EG-kommissiönen få uppgifter om medlemslagstift­ning som enligt kommissionen skulle vara exempel på en lämplig anpassning till EG-direktiven.

Direktiven är uppenbart konträra till miljöskyddslagen i vad avser kravet på fyraårig omprövning av tillståndsvillkor samt de generellt bestämda ut­släppsgränserna. Miljöskyddslagen har som huvudregel en tioårsgräns för villkorsprövning samt har som nyss nämnts endast individuellt bestämda gränsvärden. Genom de ändringar som föreslås i miljöskyddslagen med an­ledning av grundvattendirektivet sker visserligen redan nu ett genombrott i desiia principer enligt miljöskyddslagen om individuella tillstånd och om om­prövning. Detta genombrott är dock i praktiken av synnerligen begränsad omfattning. Dessutom kan knappast hävdas att den skärpning av miljö­skyddslagen som detta skulle kunna innebära inkräktar på tillståndshavarens berättigade rättssäkerhetskrav. Men pä det stora hela finns inte tillräckliga

skäl att enbart under den relativt korta tid det här är fråga om - mellan EES- Prop. 1992/93:60 avtalets ikraftträdande och ikraftträdandet av den lagstiftning som blir ett Bilaga 1 resultat av miljöskyddskommitténs arbete införa regler som generellt rubbar de grundläggande principerna i miljöskyddslagen om individuell prövning av vattenföroreningar. På sikt kanske EG:s regelverk kommer att föranleda ändringar i miljöskyddslagen vad gäller individuella tillstånd och ompröv­ningsfrister. Ett EG-sammanhang förutsätter ett mera explicit regelsystem. Det finns inte heller anledning att ifrågasätta behovet av att i EG-kretsen ha kravnivåer och gränsvärden angivna i bindande författningar. Liksom miljö­skyddslagen förutsätter EG:s direktiv avvägningar mellan å ena sidan miljö­skyddets krav och å andra sidan den berörda verksamhetens tekniska och ekonomiska förutsättningar. Det är rimligt att anta att sädana avvägnings-regler kommer att finnas även i den framtida svenska miljöskyddslagstift­ningen. Det ingår dock i miljöskyddskommitténs uppdrag att föreslå sådana skärpningar av dessa regler att större hänsyn kan tas till miljöskyddets intres­sen. Detta strider inte mot EG:s direktiv eftersom dessa har karaktären av minimiregler.

Omprövningsreglerna i EG:s direktiv har en något annorlunda utform­ning än den svenska lagstiftningen. Det kan givetvis diskuteras vad som är bäst frän miljösynpunkt. Sveriges internationella åtaganden påkallar dock att den svenska lagstiftningen rättstekniskt anpassas efter dessa åtaganden. Även härvidlag kan dock inskjutas att EG:s regler har karaktären av minimi­regler eller golv.

Som en form av alternativ reglering finns i EG:s direktiv bestämmelser om vattenkvalitetskontroll. Sådan kontroll förekommer sedan länge i Sverige, även om den inte är författningsreglerad. Det är också rimligt att de fast­ställda gränsvärdena följs upp med kvalitetskontroller. Huruvida dessa kon­troller bör bli föremål för lagstiftning på vattenföroreningssidan är tveksamt både av rättsliga och andra skäl. I det nyss nämnda kortsiktiga perspektivet finns dock inte anledning att införa generella bestämmelser om kvalitetskon­troller när det gäller förekomsten i vattnet av sådana farliga ämnen som om­fattas av EG:s nu behandlade direktiv.

Även om det nu anförda leder till att en detaljreglering i svensk lagstift­ning inte föranleds av EG:s direktiv om skydd mot vattenförorening genom farliga ämnen, bör det ändå finnas en bestämmelse som vid prövningsförfa­randet ålägger myndigheterna att beakta förekommande EG-regler. Detta kan ske genom att det i miljöskyddslagen införs en bestämmelse som ålägger myndigheterna att vid tillstånds- och villkorsprövning fastställa sådana vill­kor att det inte blir tillåtet att överskrida gränsvärdena enligt EG:s direktiv. En sådan bestämmelse kan knappast kritiseras för bristande precisering. Re­dan den gällande lagtexten i 18 § miljöskyddslagen ger avsevärt utrymme för en skönsmässig bedömning från prövningsmyndighelens sida.

Som har nämnts tidigare skall tillståndsbeslut enligt EG:s direktiv om­

prövas vart fjärde år. Enligt 24 § miljöskyddslagen får koncessionsnämnden,

efter vad som är skäligt, ändra eller upphäva gällande villkor för en miljöfar­

lig verksamhet eller meddela nya villkor för den när tio år förflutit från det

att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Paragrafen innehåller flera andra förut­

sättningar för omprövning av tillstånden. Dock finns det ingen bestämmelse

73

som gör det möjligt att regelmässigt ompröva inom fyra år eller i andra fall när tillståndet innehåller villkor som är lindrigare än EG:s gränsvärden. För sådana eventuella utsläpp som inte följer EG:s gränsvärden bör säledes en sådan omprövningsmöjlighet införas. Detta är inte första gången som en be­gränsad ändring har skett i miljöskyddslagens omprövningsregler (se prop 1987/88:85 s 268 f.f.).

Prop. 1992/93:60 

Bilaga 1

3.3 Rening av kommunalt avloppsvatten

Förslag: Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen skall direkti­vets kravnivåer alltid innehållas.

Rådets direktivet 91/271IEEG om rening av kommunah avloppsvatten I tät-bebyggebe gäller hopsamling, transport, rening och utsläpp av avloppsvatten samt rening och utsläpp av avloppsvatten frän vissa industrisektorer.

Det skall finnas avloppsledningsnät i alla tätorter, senast den 31 december 2000 i tätorter med mer än 15 000 personekvivalenter (pe) och senast den 31 december 2005 i tätorter med mellan 2 000 och 15 000 pe. I fråga om känsliga omräden med mer än 15 000 pe skall ledningsnät finnas senast den 31 decem­ber 1998. Vad som avses med känsliga områden anges i bilaga 2 lill direkti­vet.

För känsliga områden gäller särskilda reningskrav i tabell 2 till bilaga 1 B. Dessa krav skall vara uppfyllda senast den 31 december 1998.

Avloppsvattnet skall renas sekundärt eller pä motsvarande sätt, senast den 31 december 2000 om utsläppen härrör från tätorter med mer än 15 000 pe och senast den 31 december 2005 om utsläppen härrör från tätorter med mel­lan 10 000 och 15 000 pe samt senast den 31 december 2005 i fräga om utsläpp i sötvatten eller flodmynningar, om utsläppen härrör från tätorter med mel­lan 2 000 och 10 000 pe.

För utsläppen skall gälla särskilda krav.

På visst sätt definierade känsliga områden skall anges senast den 31 de­cember 1993. Ett land behöver dock för tillämpningen av direktivet inte be­stämma vilka områden som är känsliga om reningsåtgärderna är likartade inom hela medlemsstatens territorium. Direktivet medger staterna att i vissa fall uppställa mindre stränga regler för sådana omräden som enligt särskilda kriterier anges som mindre känsliga. Detta gäller utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse som härrör från tätorter med mellan 10 000 och 150 000 pe och som sker till kustvatten, samt i fråga om utsläpp från tätorter med mellan 2 000 och 10 000 pe som sker till flodmynningar i mindre känsliga områden. De särskilda kraven för känsliga områden behöver inte tillämpas, om det kan visas att den sammanlagda belastning som tillförs samtliga re­ningsverk för avloppsvatten i ett område reduceras med minst 75 % såvitt avser total mängd fosfor och kväve.

Indelningen i känsliga och mindre känsliga områden skall ses över med fyra års mellanrum.

Avloppsvatten från tätbebyggelse som tillförs ledningsnäten skall senast

74

den 31 december 2005 renas på lämpligt sätt innan utsläpp sker till sötvatten     Prop. 1992/93:60 och flodmynningar med mindre än 2 000 pe eller utsläpp sker till kustvatten     Bilaga 1 från tätorter med mindre än 10 000 pe.

Industrispillvatten som skall ledas till ledningsnät och reningsverk för av­loppsvatten frän tätbebyggelse skall senast den 31 december 1993 omfattas av på förhand fastställda villkor eller särskilda tillstånd. För sädana tillstånd skall gälla ett antal allmänt hållna krav, t.ex. att reningen skall vara sådan som krävs för att säkerställa att utsläppen från reningsverken varken skadar miljön eller förhindrar att de krav pä recipienten som gäller enligt andra di­rektiv kan uppfyllas.

Även utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse skall omfattas av pä förhand fastställda villkor eller särskilda tillstånd. Därvid skall i direktivet angivna krav och kontrollförfaranden tillämpas.

Överväganden och förslag

Direktivet innehåller dels bestämmelser om i vilka fall avloppsanläggningar skall finnas, dels krav pä de anläggningar som skall finnas.

Enligt 7 § miljöskyddslagen får avloppsvatten inte släppas ut i vattendrag, sjö eller annat vattenområde om det inte är uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Detta gäller avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller härrör från tätbebyggelse och som inte undergått längre gående rening än slamavskiljning.

Enligt 8 § miljöskyddslagen kan regeringen under vissa förhållanden för en särskild del av landet förbjuda allt utsläpp av avloppsvatten. Den bestäm­melsen behöver dock inte tillämpas för implementeringen av direktivet. Dock skall mer och mindre känsliga områden anges senast den 31 december 1993. Till vem dessa uppgifter skall lämnas framgår i och för sig inte av direk­tivet. Enligt artikel 18 skall EG-kommissionen biträdas av en särskild kom­mitté. Granskningen av tillämpningen kommer därför att ske av dessa or­gan. Hur motsvarande situation skall se ut på EFTA-sidan är oklart.

Skyldigheten att anlägga allmänna avloppsanläggningar ligger enligt 2 § lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar på kommu­nen. Lagen innehåller inte nägon kvantitativ gräns som anger när kommu­nens skyldighet inträder. För bostadsbebyggelse är det dock uppenbart att gränsen vida understiger de gränser som anges i EG-direktivet. Sannolikt inträder skyldigheten redan när några tiotal fastigheter har behov av av­loppsanläggning.

Enligt 7 § hälsoskyddslagen (1982:1080) gäller att avloppsvatten skall avle­das, renas eller på annat sätt tas om hand så att sanitär olägenhet inte upp­kommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar inrättas.

Sammantaget innehåller svensk lagstiftning redan regler som behövs när det gäller anläggningsskyldighetens inträde.

Reningsnivän bestäms enligt svensk lag inom ramen för miljöskyddslagens

prövningssystem. Sådana utsläpp av avloppsvatten som omfattas av direkti­

vet skall alltid tillståndprövas. Detta följer av 3 § samt avsnitt 92 i bilagan till

miljöskyddsförordningen. Tillståndsvillkoren för anläggningarna utformas

individuellt och skall enligt 18 § miljöskyddslagen noggrannt anges i till-

75

ståndsbeslutet. Det finns också vägledande allmänna råd (86:3) som har fast­ställts av Naturvårdsverket. Dessa allmänna råd har stor befydelse vid vill­korsprövningen.

Frånsett de krav på kvävereduktion som finns i EG:s direktiv torde vid den svenska villkorsprövningen de av EG uppställda kraven innehållas.

Kraven i direktiven framstår i många avseenden som högst detaljerade. Men samtidigt finns i flera avseenden möjligheter till undantag. För just dessa direktiv framstår det förfarande som redan gäller enligt miljöskyddsla­gen som en lämplig metod för att implementera direktivet. Tills ett rapporte­ringsförfarande inom EFTA har upprättats gäller det också reglerna om mer eller mindre känsliga områden. Bestämmelsen att EG-direktiv skall beaktas (se avsnitt 3.2) kan gälla även detta direktiv.

De övergångstider som finns i direktivet gör det möjligt för de svenska myndigheterna att i samband med omprövningsförfaranden enligt miljö­skyddslagen bevaka att EG-reglerna beaktas. En bestämmelse om att detta skall ske bör tas in i miljöskyddslagen. Denna bestämmelse kan få samma utformning som den författningsändring om omprövningsgrunderna som föranleds av vattenföroreningsdirektiven (se avsnitt 3.2).

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

4 LUFT

4.1 Miljökvalitetsdirektiv

Förslag: Direktiven om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, svavel­dioxid och sot samt bly bör föranleda lagstiftning i form av tillägg till hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen. Plan- och bygglagen bör in­nehålla en bestämmelse om att översiktsplanen skall beakta kvalitets­normer i enlighet med Sveriges internationella åtaganden.

Enligt inledningen till direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormerför kvä­vedioxider år det nödvändigt att medlemsstaterna fastställer ett gränsvärde för kvävedioxid i luften, vilket värde under bestämda perioder inte får över­skridas. Gränsvärdet skall bygga på det arbete som utförts för Världshäl­soorganisationen. Utöver ett gränsvärde bör även riktvärden fastställas för att på så sätt förbättra skyddet för människors hälsa och miljön. För att kon­trollera gränsvärdet är det nödvändigt att inrätta mätstationer.

Syftet med direktivet är att fastställa ett gränsvärde och riktvärden för att på så sätt skydda människor och miljön mot verkningar av kvävedioxid. Gränsvärden för kvävedioxid i luft anges bidra till att skydda människor mot verkningar av kvävedioxid i miljön medan riktvärdena anges förbättra skyd­det för människors hälsa och samtidigt bidra till ett långsiktigt skydd för mil­jön.

Artikel 1 hänvisar till bilagorna 1 och 2 som anger vilket gränsvärde som skall gälla i medlemsstaternas område som helhet och vilka riktvärden som skall vara vägledande för medlemsstaterna.

76

Genom artikel 3 förpliktas medlemsstaterna att iaktta det i bilaga 1 fast- Prop. 1992/93:60 ställda gränsvärdet och att vid fastställandet av koncentrationen kvävedioxid Bilaga 1 i luften följa de mätmetoder som anges i bilaga 3. Om mätningarna, den dag direktivet träder i kraft, visar att gränsvärdet överskrids, åligger det med­lemsstaten att underrätta kommissionen om detta och så snart som möjligt lämna en plan till kommissionen. Denna plan skall ange hur luftkvaliteten inom berörda omräden gradvis skall förbättras och vilka åtgärder som med­lemsstaten har vidtagit eller avser att vidta för att åstadkomma detta. Målet skall vara att snarast och senast till den 1 januari 1994 nedbringa koncentra­tionerna kvävedioxid i luften inom berörda områden till det fastställda gränsvärdet.

Medlemsstaterna har i enlighet med artiklama 4 och 5 rätt att fastställa lägre gränsvärden än vad som anges i bilaga 1 till direktivet. För omräden, där en medlemsstat anser särskilda ätgärder till skydd för miljön nödvän­diga, bör lägre värden än riktvärdena fastställas.

Mätstationer skall placeras särskilt i områden där gränsvärdena överskrids eller sannolikt kommer att överskridas samt i områden där medlemsstaten anser att det är nödvändigt att begränsa eller förhindra en väntad ökning av sådana föroreningar som förorsakas av utsläpp av kväveoxider.

De åtgärder som vidtas enligt direktivet får inte leda till en väsentlig för­sämring av luftkvaliteten i sådana områden som ligger utanför tätorterna, d.v.s. områden där nivän pä luftföroreningarna är låg jämförd med i direkti­vet angivna värden.

Direktivet innehåller regler om förfaranden för tillämpningen av direkti­vet och anpassningen till tekniska framsteg i fråga om analysmetoder m.m. Medlemsstaterna är skyldiga att underrätta kommissionen om de tillfällen dä gränsvärdet har överskridits. Senast ett år efter utgängen av den åriiga referensperioden skall enligt artikel 7 den berörda medlemsstaten meddela kommissionen om orsaken till överskridandet och vilka åtgärder som har vidtagits.

Medlemsstaterna skall på begäran lämna kommissionen upplysningar om bl.a. vilka koncentrationer som har uppmätts och vilka åtgärder som har vid­tagits. Kommissionen i sin tur är skyldig att regelbundet sammanställa och offentliggöra en rapport om hur direktivet tillämpas. Företrädare för kom­missionen och medlemsstaterna skall ingå i en särskild kommitté, som skall anpassa direktivet till vetenskapliga och tekniska framsteg.

Bilaga 1 avser som nämnts gränsvärde och bilaga 2 riktvärde. Bilaga 3 re­dogör närmare för val av lämpliga matplatser m.m. och bilaga 4 hänför sig lill analysmetoder för tillämpningen av direktivet.

Luflkvalitetsnormen för kvävedioxid enligt bilaga 1 är 200 ug/m-* vid vissa temperaturer och tryck och beräknat som 98-percentilen av limmedelvär­dena över ett år.

Direktivet trädde i kraft den 1 januari 1987.

Direktiv 80/779/EEG, ändrat 89/427/EEG om gränsvärden och kvalltets-nonnerför svuveldioxid och sot innehåller gränsvärden (bilaga 1) och vägle­dande värden (bilaga 2) för svaveldioxid och sol i luften samt prov-, mät- och referensmetoder (bilaga 3, 4 och 5).

Medlemsstaterna skall gradvis tillämpa strängare vägledande värden. De

77

vägledande värdena gäller för åtgärder som vidtas i tvä områdesfyper som     Prop. 1992/93:60 kan pekas ut för att förebygga en förutsebar ökning av föroreningarna som     Bilaga 1 en följd av den urbana eller industriella utvecklingen eller i områden som behöver vara särskilda miljöskyddsområden.

Luftkvaliteten får inte försämras väsentligt i sädana omräden som redan ligger under de i direktivet fastställda gränsvärdena.

Medlemsstaterna skall upprätta övervakningsstationer och regelbundet sända upplysningar till kommissionen. När det rör sig om gränstrakter mel­lan flera stater skall medlemsstaten konsultera grannlandet och kommissio­nen innan ett gränsvärde bestäms.

Kommissionen skall publicera en årsrapport som är baserad på de uppgif­ter som medlemsstaterna har sänt in till kommissionen.

Direktiv 82/884/EEG om gränsvärde för bly i luften innehåller regler om ett maximalt gränsvärde för blykoncentrationen i luften på 2 ug/m uttryckt som ärlig medelkoncentration. Det gäller dock inte yrkesmässig påverkan. Strängare gränsvärden fär införas.

Provtagning skall ske på platser där enskilda under längre perioder kan bli utsatta för konstant exponering och där det finns risk för att gränsvärdet överskrids. Efter den 9 december 1987 flck gränsvärdet inte överskridas.

På sådana platser, där gränsvärdet överskreds fyra år efter direktivels an­tagande den 3 december 1982, ålåg det medlemsstaterna att fastställa pro­gram för förbättring av luftkvaliteten och sända dessa program till kommis­sionen. Senast den 9 december 1989, sju är efter det att direktivet meddela­des, skulle gränsvärdet innehållas även på sådana platser.

Medlemsstaterna skall före den 1 juli ärligen informera kommissionen om var gränsvärdena överskrids, och med hur mycket, samt vilka ätgärder som vidtas för att nedbringa blykoncentrationen under gränsvärdet.

I en bilaga till direktivet anges kriterier för urval av provmetoder och refe­rensmetoder för att bestämma blykoncentrationen i luften.

Tillämpningen inom EG

Alla direktiv till skydd mol luftföroreningar innehåller krav om en konti­nuerlig aktivitet av de administrativa myndigheterna för en effektiv tillämp­ning av de skyddsåtgärder som omfattas av direktiven. Detla gäller i första hand luilkvalilelsdirekliven 80/779/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG. I praktiken kräver dessa direktiv att medlemsstaterna inrättar mätstationer där föroreningarna är som högst. För områden där gränsvärdena har över­skridils eller riskerar att överskridas skall särskilda program utarbetas i syfte att föroreningarna skall reduceras så snart som möjligt.

Reglerna i direktiven i fråga om det nödvändiga antalet mätstationer är

oprecisa. Detla har skapat skilda förhållanden i medlemsländerna. Medan

Tyskland har mer än 200 stationer, Frankrike 85 och Holland 42 (gäller di­

rektiv S5/203/EEG), har Spanien 15 och Storbritannien endasl sex. Kravet

att gränsvärdena inte fär överskridas någonstans inom en medlemsstats terri­

torium är likaså omöjligt all kontrollera. Vid upprepade tillfällen när kom­

missionen frågat en medlemsstat om uppgifier om koncentrationerna av kvä­

vedioxid eller svaveldioxid på en viss plats, har svaret blivit alt mätstation

78

saknats på den platsen.

Det finns ocksä allvarliga problem med de program för reduktion av för-     Prop. 1992/93:60 oreningar i de områden som medlemsstaterna särskilt har angett. Antalet     Bilaga 1 program - åtta i 56 svaveldioxidområden, inget i de fyra "blyzonerna" och inget i de 35 kvävedioxidområdena - och åtgärderna när det gäller reduktion av föroreningar framstår som ineffektiva. (EG-kommissionens årsrapport 1990).

I fråga om direktivet om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid finns ett av­görande av EG-domstolen från oktober 1991 rörande Frankrikes implemen­tering av direktivet (C-14/90). Domen är tillämplig på samtliga nu berörda direktiv 0"fr. C-13/90 och C-64/90).

Domstolen prövade om Frankrike inom föreskriven tid hade vidtagit alla nödvändiga ätgärder för att implementera direktivet.

Bakgrunden till målet var följande. Kommissionen hade den 25 maj 1987 från Frankrike erhållit texten till ett cirkulär utfärdat av det franska miljömi­nisteriet och ställt till vad som närmast kan betecknas som länssfyrelserna (préfels) om direktivet. Cirkuläret informerade länssfyrelserna att det ålåg dem all bevaka den lokala lillämpningen av direktivet.

Som grund för sin talan åberopade kommissionen att Frankrike inte hade fullgjort sina skyldigheter i enlighet med direktivets artiklar 2 och 3, d.v.s. att Frankrike hade brustit i sina skyldigheter genom att inte för hela landet införa en bindande regel i syfte att förbjuda överskridande av gränsvärdet. Frankrike å sin sida hävdade att man hade planer att införa korrekta regler och alt del inte hade förekommit nägra problem i praktiken alt tillämpa di­rektivet.

Domstolen, som hänvisade till tidigare avgöranden, påpekade att imple­menteringen av elt direktiv i den nationella rättsordningen inte med nödvän­dighet kräver ett ordagrant återgivande av direktivet. Det är enligt domsto­len i och för sig tillräckligt att - utan ändring i sak - med allmänna formule­ringar återge direktivets innebörd så länge som delta förfarande på ett effek­tivt sätt säkerställer att hela direktivet tillämpas på ett sä klart och enfydigt sätt alt, i de fall direktivet syftar till alt skapa rättigheter för enskilda, en person kan utläsa sina rättigheter och också åberopa dessa rättigheter inför nationella domstolar.

Del franska cirkuläret ansåg domstolen varken vara tillräckligt klart eller juridiskt bindande. Domstolen underkände också argumentet att direktivet fungerade i praktiken. Domstolen fann därför att Frankrike hade brutit mot Romfördraget.

Över\'äganden och förslag

Kvävedioxid, bly, svaveldioxid och sot som luftförorening

Trafiken anses vara den dominerande källan lill utsläpp lill luften av olika kväveoxider. En annan slor ulsläppskälla är energianläggningar. Även ut­släpp från industrin bidrar lill halten k"väveoxider i luften.

Bättre rening av bilavgaser har varit etl medel att minska utsläpp av kvä­veoxider från trafiken. Samtidigt har dock antalet fordon ökat. Vägtrafik, sjöfart och flyg anses svara för ca 60 % av kvävedioxidutsläppen. 1 storsläder

79

som Stockholm och Göteborg svarar enbart vägtrafiken för mer än 60 % av     Prop. 1992/93:60 utsläppen av kvävedioxider. Luften i Stockholm innehåller tidvis i särskilt     Bilaga 1 starkt trafikerade omräden föroreningshalter över de nivåer som Världshäl­soorganisationen har angett som riktvärden för halten kvävedioxid i luft.

Naturvårdsverket gav är 1990 ut Allmänna Råd för riktvärden för luftkva­litet i tätorter. Riktvärdena omfattar värden för koldioxid, kvävedioxid, sva­veldioxid och sot och är i första hand avsedda att skydda befolkningen mot hälsoeffekter och att minska korrosionen hos olika material.

Riktvärdena skall i första hand tillämpas av länssfyrelser och miljö- och hälsoskyddsnämnder och avser att vara ett hjälpmedel för att bedöma luft­föroreningssituationen i tätorter och utgöra underlag för olika former av kommunal trafik-, energi- och bebyggelseplanering.

Riktvärdena för kvävedioxid är följande:

1 timmes medelvärde        110 ug/m-

1 dygns medelvärde

75 ug/m'

vinterhalvår

50 ug/m'

De båda första värdena avser 98-percentiler för vinterhalvår, medan det tredje värdet avser aritmetiskt medelvärde.

I propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö har som mål för miljön i tät­ortema angetts att vid är 2000 skall halterna av luftföroreningar underskrida de riktvärden som utarbetats av naturvårdsverket. Detta är alltså ett mål som lagts fast av riksdag och regering och som anger vilken miljökvalitet som skall uppnås.

Luftkvaliteten i tätorter bör bestämmas genom mätningar, helst i långa tidsserier. Två principiellt olika metoder finns, och naturvårdsverkets all­männa räd innehåller anvisningar om hur mätningarna bör genomföras för att ge en bild av den allmänna föroreningssituationen i en tätort. Som ett komplement till mätningar finns också beräkningsmetoder. Beräkningsme­toden för bilavgaser kan användas för kartläggning av bilavgassituationen pä olika gator i en tätort.

I allmänhet svarar kommunerna för mätningar av luftföroreningar och övervakningen av luftkvaliteten i tätorter. Institutet för vatten- och luft­värdsforskning (IVL) har i det s.k. Urban-projektet genomfört mätningar i 51 kommuner. Av resultatet framgår att de flesta kommunerna klarar rikt­värdena för kvävedioxid ovan taknivå. Däremot förekommer troligen över­skridanden pä enskilda hårt trafikerade vägar av timriktvärdet.

SCB har genom särskilda enkäter kartlagt mätprogrammen i kommu­nerna samt resultaten av mätningarna. En ny sammanställning från decem­ber 1991 visar resultat i allmänhet klart under riktvärdena enligt SNV:s all­männa råd. Della innebär i praktiken att även de krav som ställs i EG:s di­rektiv är uppfyllda i allt väsentligt. (Statistiska centralbyrån. Luftkvalitet i tätorter 1986-1991, Statistiska meddelanden. Beställningsnummer NA 24 SM 9201).

1 Sverige saknas - med undantag för lagen (1990:1079) om tillfälliga bil­

förbud - lagstiftning om kvalitetsnormer i form av fastställda gränsvärden

för förorenande ämnen. Kvävedioxiddirektivets gräns- och vägledandevär-

den stämmer med naturvårdsverkets allmänna råd. De anbefallda värdena

80

bygger på Världshälsoorganisationens rekommendationer om luftkvalitet,     Pröp. 1992/93:60 vilket återspeglas såväl i direktivet som de allmänna råden. Emellertid finns     Bilaga 1 det enligt naturvårdsverket vissa praktiska problem i form av ändrade mät-rutiner som måste anpassas till direktivet.

Det kan vidare noteras att riksdagen har fastlagt riktlinjer för en fortsatt minskning av utsläppen. Dessa skall naturligtvis beaktas när åtgärder över­vägs på området även om de inte är bindande i varje enskilt fall.

Mot den redovisade bakgrunden kan det inte finnas anledning att vidta några särskilda generella åtgärder i form av lagstiftning för att nedbringa hal­ten av kvävedioxid i luften på grund av direktivet.

Naturvårdsverkets allmänna råd gäller också svaveldioxid och sot. Enligt uppgifter från naturvårdsverket stämmer verkets råd med motsvarande för­oreningsvärden enligt direktiv 80/779/EEG. Sverige har dock inte årsmedel­värden utan endast vinterhalvårsmedelvärden. Ändringar av svenska rutiner kan ocksä bli aktuella när det gäller mätrutiner och val av mätstationsplace­ring.

I fråga om bly i luften finns i Sverige inga gränsvärden.

Den mängd bly som släpps ut till luften har i Sverige halverats på tio år. Fortfarande kommer merparten, ca 600 ton per år, från blytillsats i bensin. Blytillsatsen i bensin började sänkas 1970, och skall på sikt helt försvinna.

Blymätningar i trafikerad gatumiljö visar att blyhalten i luften har minskat under senare är och ligger under WHO:s rekommenderade riktvärde, 0,5-1 mikrogram/m och är. Analyser av blyhalten bl.a. i blod visar att halterna i människorna också sjunker.

Luftföroreningssituationen har förändrats under de senaste decennierna. Utsläppen av svaveldioxid i Sverige kulminerade i slutet av 1970-talet. De har minskat kraftigt sedan 1970 vilket återspeglas i minskade halter av sva­veldioxid i tätorterna. De värden som har uppmätts under senare år i svenska tätorter ligger långt under EG:s luftkvalitetsnormer.

Sothalterna i svenska tätorter är relativt låga och ligger under 40 ug/m-* som medelvärden för vinterhalvåret. Högre sothalter kan förekomma vid s.k. episoder och vid hårt trafikerade gator. En svagt ökande trend finns idag i de större städerna på grund av en ökande trafik. Sotpartiklarna är viktiga ur hälsosynpunkt då de är bärare av cancerframkallande ämnen.

Riksdagen har lagt fast att utsläppen av cancerframkallande ämnen i tätor­ter skall begränsas. Som ett delmål har angivits att utsläppen skall halveras till år 2005. För att upnå målet krävs en kraftig minskning av partikelutsläp­pen, vilket är möjligt genom skärpta krav pä såväl fordon som dieselbräns­len.

Även om direktiven inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att ned­bringa luftföroreningarna i luften krävs enligt EES-avtalet att Sverige anpas­sar sin lagstiftning till att reglera de krav om miljökvalitetsnorm m.m. som finns i direktivet. De lagar som därvid kan beröras behandlas i det följande.

Häboskyddslagen

Hälsoskyddslagen (1982:1080) kan utnyttjas till att ingripa mot alla fyper av

störningskällor, d.v.s. även mot motorfordon, under förutsättning att olä-

81

6 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

genheten förorsakar eller kan förosaka sanitär olägenhet. Eftersom höga Prop. 1992/93:60 halter kvävedioxid m.m. i luften är föroreningar som fypiskt finns i största- Bilaga 1 dernas stadskärnor och då ett stort antal människor pä grund därav utsätts för olägenheter som kan skada deras hälsa, d.v.s. en sanitär olägenhet, ligger det nära till hands att införa bestämmelser om mätningar av aktuella förore­ningar i anslutning till hälsoskyddslagen. Det är, som tidigare påpekats, van­ligt att kommuner med stöd av bemyndigande i lagen och hälsoskyddsför­ordningen reglererar tomgångskörning med motorfordon. Att införa regler som rör luftkvalitet med stöd av hälsoskyddslagen framstår därför som na­turiigt.

Av EG-domstolens dom beträffande Frankrikes implementering av direk­tivet om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid framgår att bestämmelser som har utfärdats med stöd av direktivet skall gälla på samma sätt i hela landet.

För att regleringen skall få en sådan generell karaktär bör det ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med stöd av hälsoskyddslagen meddela föreskrifter om mätningar av luftföroreningar. Enligt den tidigare nämnda övervakningsrapporten är kommissionen av den uppfattningen att de värden som skall gälla för en stats hela territorium, bör implementeras i den nationella lagstiftningen pä så sätt att gränsvärdet fram­går av den nationella lagstiftningen. Tyskland är av en annan uppfattning och en process pågår i EG-domstolen. Ärendet är, såvitt bekant, inte avgjort. Av föreskrifterna bör dock framgå att EG-direktivens gränsvärden inte får överskridas även om gränsvärdena som sådana inte förs in i lagtexten.

Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skydd mot sanitär olägenhet finns i 13 § hälsoskyddslagen. Detta bemyndigande bör ut­vidgas till att omfatta åliggande för kommunerna att utföra de mätningar som krävs för att utröna förekomsten av farliga föroreningar i luften. Vidare bör det finnas en lagstadgad skyldighet att till regeringen eller den myndig­het som regeringen bestämmer lämna rapport i de fall EG:s gränsvärden överskrids.

Genom hälsoskyddsförordningen kan de svenska åliggandena närmare regleras. Det bör ankomma på Statens naturvårdsverk att utfärda sådana föreskrifter. Enligt dessa föreskrifter bör kommunerna vara skyldiga alt följa de mätmetoder som föreskrivs i EG:s direktiv.

Även om en kvalitetsnorm, om så behövs, skall ha en styrande effekt är det samtidigt klart att enskilda inte kan göras ansvariga om ett visst gräns­värde för luftkvaliteten har överskridits. Ett eventuellt överskridande av ett gränsvärde för kvävedioxid i luften orsakas normalt av utsläpp från flera störningskällor och andra samverkande faktorer som t.ex. väder och vind, förhållanden som har stor befydelse för nivän på halten luftförorenande äm­nen. En norm av nu angivet slag kan därför inte göras bindande för enskilda personer.

Även om regler om mätningar av luftföroreningar införs med stöd av häl­

soskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden, d.v.s. en

kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering

inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form

av förbud m.m. som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm blir

därför i första hand styrande för myndigheternas verksamhet och endasl in-

82

direkt mot medborgarna. Det nu sagda innebär att det också finns skäl att     Prop. 1992/93:60 överväga om en miljökvalitetsnorm också skall återspeglas i den reglering     Bilaga 1 som gäller myndigheternas tillståndsgivning, planering och andra åtgärder, d.v.s. i första hand NRL, PBL, miljöskyddslagen, väglagen och vägtrafik­kungörelsen.

Naturresurslagen

Vid övervägandet av frågan hur direktivet rör annan lagstiftning än hälso­skyddslagen framstår det som naturiigt att inledningsvis behandla NRL. Till denna lag är ett flertal andra lagar knutna, bl.a. PBL och miljöskyddslagen. NRL kan i frågor om planering och hushållning sägas vara överordnad annan lagstiftning. Lagen, som innehåller föreskrifter för avvägning mellan olika intressen skall tillämpas vid beslut enligt NRL-anknutna lagar. Det är också att märka att hälsoskyddslagen, som reglerar lokala förhållanden, inte är knuten till NRL. Mot denna bakgrund saknas anledning att på grund av ifrå­gavarande direktiv göra någon ändring i NRL.

Plan- och bygglagen

PBL innhåller bl.a. bestämmelser om planläggning av mark och vatten. I PBL:s plansystem ingår regionplan, översiktsplan, detaljplan och områdes­bestämmelser. Av intresse i detta sammanhang är översiktsplan och detalj­plan samt områdesbestämmelser.

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kom­munen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktspla­nen är inte bindande för myndigheter och enskilda. 1 översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå bl.a. grunddragen i fräga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse.

Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan är bindande för myndigheter och en­skilda. Den omfattar endast en begränsad del av kommunen, i praktiken ofta endast en eller ett par registerfastigheter.

Områdesbestämmelser, som fär användas för begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan medger en mindre omfattande reglering än en detaljplan. Områdesbestämmelser får endast användas för vissa i lagen angivna syften.

Det förhållandet att de rättsligt bindande planformerna detaljplan och

områdesbestämmelser i allmänhet omfattar relativt små områden innebär

att de i allmänhet inte är några lämpliga instrument för att i t.ex. en stads­

kärna komma till rätta med förhöjda värden av de ämnen som omfattas av

t.ex. luftkvalitetsnormer. Den ändring som föreslås i hälsoskyddslagen om

en skyldighet för kommunerna att utföra mätningar kommer emellertid att

utgöra ett värdefullt planeringsunderlag, som man kan förutsätta att kom­

munerna beaktar vid planarbete.

83

Det är av stor vikt att luftkvalitetsnormer beaktas i elt tidigt skede i plane- Prop. 1992/93:60 ringsprocessen. Detta bör också tydligt framgå, särskilt mot bakgrund av Bilaga 1 Sveriges internationella åtaganden. Grunddragen i tätorternas framtida markanvändning och bebyggelseutveckling studeras i allmänhet i den kom­munala översiktsplaneringen. Det bör därför införas en bestämmelse i reg­lerna om översiktsplan som understyrker vikten av en omsorgsfull planering i syfte att främja en god luftkvalitet.

Miljöskyddslagen

1 miljöskyddslagen finns inte någon klart angiven gräns för hur mycket om­givningen får påverkas i negativ riktning. Detta gäller såväl generellt som för särskilda verksamheter. Lagen reglerar i huvudsak endast enskilda verksam­heter. Mot bakgrund av lagtexten går det inte att få ett klart besked huruvida en planerad ny verksamhet ryms inom tiUåtiighetsreglema eller om miljön skulle bli så mycket sämre på grund av den nya verksamheten, att den därför inte kan tillåtas. Likväl har bedömningsgrunder motsvarande kvalitetsnor­mer haft ett avgörande inflytande över tillståndsgivningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen. Detla har varit särskilt tydligt i fråga om lokaliseringen av nya verksamheter. Det har säledes inte varit ovanligt att en ansökan om miljöfarlig verksamhet av visst slag inle har bifallits med hänvisning till att tillkomsten kan befaras leda lill en oönskad ökning av be­lastningen på omgivningen. Det skulle mol bakgrund därav och direktivets krav kunna övervägas att med stöd av miljöskyddslagen införa konkreta mil­jökvalitetsnormer i svensk lagstiftning. Då är det väsentligt vilka störnings­källor som skall bli föremål för reglering.

Med stöd av miljöskyddslagen regleras i bilagan till miljöskyddsförord­ningen (1989:364) vilka verksamheter som är underkastade tillstånds- eller anmälningsplikt. Industri- och energianläggningar med en tillförd effekt av mer än 10 MW, kräver tillstånd. En tillståndsgivande myndighet skall pröva frågor om utsläpp av luftföroreningar.

För att uppfylla EES-avtalet finns det skäl att i reglerna om tillstånd enligt miljöskyddslagen införa bestämmelser för prövningen med innebörden att föreskrifterna i en miljökvalitelsnorm skall beaktas. Huruvida hänsynsta­gandet lil EG:s gränsvärden om luftföroreningar påverkar redan givna till­stånd och ger anledning lill oinprövning av meddelade villkor kan inte med säkerhet avgöras. 1 flertalet fall torde omprövningsreglerna redan ge tillräck­ligt stöd för att begära omprövning. Med hänsyn till EES-avtalet bör dock bristande överensstämmelse med EG-reglerna upptas som en ny ompröv-ningsgrund. Den angivna ändringen i miljöskyddslagen bör lämpligen utfor­mas som elt allmänt åliggande för tillständs- och tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen att i sin verksainhet beakta att i miljöfarlig verksamhet de krav som finns i de EG-regler som omfattas av EES-avtalets innehåll samt som en ny omprövningsgrund. En sådan bestämmelse stämmer överens med förslagen i avsnitt 3.2 om vattenföroreningar.

Det bör ännu en gäng anmärkas att miljöskyddskommittén enligt sina di­rektiv skall presentera förslag lill bestämmelser om miljökvalitetsnormer.

84

Väg- och trafiklagstiftning

Föroreningar i luften från fasta anläggningar som energianläggningar och in­dustrier regleras med stöd av miljöskyddslagen. Utsläppen frän vägtrafiken låter sig dock inte inordnas i ett sådant system med mindre en utvidgning av tillståndsplikten kommer till stånd så att befintliga vägar underkastas pröv­ning enligt miljöskyddslagen eller lagens tillämpningsområde ändras till att också avse användningen av motorfordon. Frågan om planerade trafikan­läggningar skall underkastas prövning enligt miljöskyddslagen har vid upp­repade tillfällen behandlats av riksdagen, men frågan väntar ännu på sin lös­ning. Den kommer att prövas av miljöskyddskommittén. En sädan ändring skulle förbättra möjligheterna till opartiska miljökonsekvensbeskrivningar vid nya vägar. Att föreskriva prövning av befintliga fasta trafikanläggningar har aldrig varit pä tal och skulle innebära ett ofantligt arbete för prövnings­myndigheterna. Redan detta skäl talar mot att använda miljöskyddslagen för att i fall som förevarande reglera trafikens miljöstörningar. I stället faller det sig naturligt att överväga om de befintliga reglerna för byggande av väg och trafikplanering i övrigt är tillräckliga.

Enligt väglagen skall en arbetsplan innehålla en miljökonsekvensbeskriv­ning. En sådan reglering torde vara tillräcklig för att krav på en miljökvali­tetsnorm skall iakttas. För fydlighetens skull kan dessutom vägkungörelsen i avsnittet om miljökonsekvensbeskrivningar tillföras en bestämmelse som hänvisar till eventuella kvalitetsnormer.

I 147 § vägtrafikkungörelsen ges utrymme att meddela lokala trafikföre­skrifter. Redan i dag kan frågor som angår människors hälsa och miljön vara en omständighet som ligger till grund för en reglering med stöd av den an­givna paragrafen. När bindande föreskrifter om en miljökvalitetsnorm som reglerar luftkvalitet, som påverkas av vägtrafiken, skall införas kan det fin­nas anledning att fydligare reglera vägtrafikens hälso- och miljöfrågor med stöd av 147 §.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

4.2 Luftföroreningar från förbränningsanläggningar m.m.

Förslag: BG:s direktiv skall innehållas vid prövning enligt miljö­skyddslagen. Om utsläpp från en anläggning i Sverige överskrider gränsvärdena enligt EG:s direktiv skall detta vara en ny omprövnings-grund.

Rådets direktiv 84/360/EEG om luftförorening från industriella anlägg­ningar är utfärdat med stöd av artikel 100 och artikel 235 i Romfördraget. I inledningen påpekas att olikheter mellan de bestämmelser om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar som redan tillämpades eller omarbetades i de olika medlemsstaterna kunde ge upphov till ojämlika kon­kurrensvillkor och direkt påverka den gemensamma marknadens funktion. Medlemsstaterna bör enligt direktivet införa ett system med förhandstill­stånd för drift och väsentliga ändringar av sådana fasta industrianläggningar som kan orsaka luftförorening.

85

I fråga om områden som är särskilt förorenade och områden som är i sär- Prop. 1992/93:60 skilt behov av skydd bör särskilda bestämmelser kunna tillämpas. Ytterli- Bilaga 1 gare krav utanför ramen för direktiven får dock inte medföra oskäliga kost­nader för den berörda verksamheten. Tillämpningen av de bestämmelser som antas genom direktivet bör ske stegvis i fråga om befintliga anlägg­ningar, varvid särskild hänsyn bör tas till tekniska förhållanden och ekono­miska effekter. Tillståndspliktiga anläggningar anges i bilaga 1 till direktivet. Det är anläggningar inom sektorerna energiindustri, produktion och bear­betning av metaller, tillverkning av icke-metalliska mineralprodukter, ke­misk industri, avfallshantering och framställning av pappersmassa (> 25 000 t/år). Om inte annat följer av nationella bestämmelser eller gemenskapsbe­stämmelser med andra syften än ifrågavarande direktiv, får tillstånd utfärdas endast om:

1.

alla lämpliga förebyggande åtgärder mot luftförorening har vidtagits, inklusive tillämpning av bästa tillgängliga teknik, under förutsättning att så­dana åtgärder inte medför oskäliga kostnader,

2.

driften av anläggningen inte orsakar befydande luftförorening, särskilt på grund av utsläpp av:

1.

Svaveldioxid och andra svavelföreningar

2.

Kväveoxider och andra kväveföreningar

3.

Kolmonoxid

4.

Organiska föreningar, särskilt kolväten (utom metan)

5.

Tungmetaller och tungmetallföreningar

6.

Stoft i form av: asbest (luftburna partiklar och fibrer), glas- och mi­neralfibrer

7.

Klor och klorföreningar

8.

Fluor och fluorföreningar

3.

inte något av de gällande gränsvärdena för utsläpp överskrids, och

4.

samtliga gällande gränsvärden för luftkvalitet har beaktats.

Medlemsstaterna får ange särskilt förorenade områden, för vilka sträng­are gränsvärden får fastställas samt områden som särskilt skall skyddas. Sta­terna får också besluta att vissa anläggningar enligt bilaga 1 endast får upp­föras eller drivas inom de skyddade områdena om särskilda villkor är upp­fyllda.

I artikel 8 i direktivet sägs att rådet, efter förslag från kommissionen, vid behov skall fastställa gränsvärden för utsläpp. Sådana gränsvärden skall be­stämmas på grundval av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader och med beaktande av utsläppens art, omfattning och skadlighet. Efter förslag från kommissionen skall rådet vidare genom enhälligt beslut fastställa lämpliga metoder och förfaranden för mätning och utvärdering. Direktivet innehåller vidare vissa regler om offentliggörande av ansöknings­handlingarna och om kontrollmetoder (artikel 9-11).

Enligt artikel 12 skall medlemsstaterna följa utvecklingen i fråga om bästa

tillgängliga teknik och miljösituationen och vid behov föreskriva om lämp­

liga villkor för tillståndspliktiga anläggningar med beaktande av att anlägg­

ningarna inte skall drabbas av oskäligt höga kostnader. Särskilt skall då

beaktas den ekonomiska situationen för verksamheterna i den kategori som

86

är aktuell.

Medlemsstaterna får i syfte att skydda folkhälsan och miljön anta sträng-     Prop. 1992/93:60 are bestämmelser än de som föreskrivs genom direktivet. Medlemsstaterna     Bilaga 1 skulle senast den 30 juni 1987 sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet och till kommissionen överlämna texterna till den nationella lagstiftningen.

Rådets direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar hänvisar inledningsvis till artikel 8 i direktivet 84/360/EEG om luftföroreningar från industriella an­läggningar. Det är enligt förevarande direktivs inledning nödvändigt att dels sätta upp övergripande mål för en stegvis och förutbestämd minskning av de totala årliga utsläppen av svaveldioxid och kvävedioxid från befintliga för­bränningsanläggningar och dels fastställa gränsvärden för utsläpp av svavel­dioxid, kväveoxider och stoft från nya anläggningar enligt de principer som redovisas i artikel 8 i direktiv 84/360/EEG.

Direktivet gäller för förbränningsanläggningar med en nominell termisk effekt på 50 MW och därutöver, oavsett vilket bränsle som används (fast, flytande eller gasformigt).

Medlemsstaterna skulle senast den 1 juli 1990 ha utarbetat lämpliga pro­gram för en gradvis reducering av de totala årliga utsläppen från befintliga anläggningar. Programmen skulle innehålla tidsplaner och en redogörelse för hur åtgärderna skulle genomföras.

Programmen skulle upprättas och genomföras i syfte att minska utsläppen så att åtminstone de krav i fråga om utsläppstak och procentuella reduktio­ner som fastställs för svaveldioxid i bilaga 1, kolumn 1-6, och för kväveoxider i bilaga 2, kolumn 1-4 uppfylls vid de tidpunkter som anges i bilagorna.

När programmen genomförs skall medlemsstaterna också bestämma de totala årliga utsläppen i enlighet med bilaga 9, punkt 6.

Kommissionen skall år 1994 på grundval av sammanfattande rapporter från medlemsstaterna avge en rapport till rådet om genomförande av direkti­vets artikel 3.

Om behovet av energi förändras pä ett beaktansvärt och oväntat sätt eller om tillgången till vissa bränslen eller utnyttjandet av vissa energiproduk­tionsenheter medför allvarliga tekniska svårigheter för en medlemsstat vid genomförande av ett program, skall kommissionen på begäran frän med­lemsstaten, besluta om ändringar i fråga om utsläppstaken eller tidpunk­terna i bilaga 1 och 2 såvitt gäller den medlemsstaten. Enligt bilaga 

XX 

till EES-avtalet finns för EFTA-länderna avvikande bestämmelser för utsläpps­tak, reduceringsmål och förfarande.

Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att samt­liga tillstånd till uppförande eller, i avsaknad av ett sådant förfarande, samt­liga drifttillstånd avseende nya anläggningar innehåller villkor som följer de gränsvärden för utsläpp som anges i bilaga 3-7 för svaveldioxid, kväveoxider och stoft.

Vissa undantagsregler gäller i förhållande till bilaga 3:

För nya anläggningar som använder fast inhemskt bränsle får gränsvär­

dena i bilaga 3 överskridas, om anläggningen pä grund av bränslets särskilda

beskaffenhet inte kan följa det för en sådan anläggning fastställda gränsvär­

det för svaveldioxid utan att använda oskäligt kostsam teknik. Sådana an-

87

läggningar skall åtminstone uppfylla de krav i fråga om avsvavling som fast-     Prop. 1992/93:60

ställs i bilaga 8.

Bilaga 1

De fastställda gränsvärdena får överskridas ifråga om anläggningar som använder inhemskt brunkol om det behövs med hänsyn till väsentliga pro­blem som beror på brunkolens beskaffenhet och som uppstår trots att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader har tillämpats, samt om brunkol är en väsentlig bränslekälla för anläggningarna.

I direktivet finns bestämmelser om åtgärder av den driftansvarige om gränsvärdena för utsläpp inte kan följas.

Den behöriga myndigheten får medge att skyldigheten att tillämpa gräns­värdena för utsläpp av svaveldioxid inte skall gälla för en period av högst sex månader i fråga om en anläggning som normalt använder bränsle med låg svavelhalt, om den driftansvarige inte kan följa gränsvärdena på grund av ett avbrott i försörjningen med svavelfattigt bränsle, vilket avbrott har orsakats av en allvarlig brist på bränslet i fråga. Motsvarande undantagsmöjligheter föreligger för anläggningar som normalt använder gasformiga bränslen.

Vid beviljande av ett tillstånd för en ny flerbränsleanläggning som samti­digt utnyttjar två eller flera bränslefyper, skall de behöriga myndigheterna fastställa gränsvärden för utsläpp enligt följande:

-

för det första genom att använda det gränsvärde för utsläpp för varje bränsletyp och förorening som svarar mot anläggningens nominella tek­niska effekt enligt bilaga 3-7,

-

för det andra genom att bestämma de vägda gränsvärdena för utsläpp, vilka erhålls genom att multiplicera de individuella gränsvärdena med den termiska effekten för varje bränslefyp och därefter dividera produk­ten med summan av de termiska effekterna för samtliga bränslen,

-

för det tredje genom att addera de bränslevägda gränsvärdena för ut­släpp.

Vidare finns bestämmelser för flerbränsleanläggningar som för egen för­brukning använder destillations- och omvandlingsprodukter från råoljeraffi­nering, separat eller tillsammans med andra bränslefyper. Det finns också regler om skorstenar och om effektökningar med minst 50 MW.

Om sådana förbränningsanläggningar uppförs som kan förväntas ha befy­dande effekter på miljön i andra medlemsstater, skall medlemsstaterna sä­kerställa att tillräcklig information lämnas och samråd sker i enlighet med artikel 7 i rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av effekterna på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för övervak­ning av utsläpp från de förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet och av alla andra värden som behöver kontrolleras vid genomförandet lik­som all annan utrustning som används för att utvärdera resultaten.

Artikel 14 innehåller regler om uppgiftsskyldighet med avseende på prov­resultatet.

Rådets direktiv 89/369/EEG, 89/429/EEG om förhindrande av luftförore­ningar från nya resp. befintliga kommunala avfalbförbränningsanläggningar är utfärdade med stöd av artiklarna 130 s och 130 t i Romfördraget. Det är alltså fråga om direktiv som beslutas enhälligt av rädet men som inte innebär

hinder mot att de enskilda medlemsstaterna upprätthåller eller inför sträng-     Prop. 1992/93:60

are skyddskrav, om dessa är förenliga med Romfördraget.

Bilaga 1

Det finns ett generellt krav att alla nya förbränningsanläggningar skall konstrueras, utrustas och drivas så att temperaturen hos den rökgas som bil­das vid förbränningen efter den sista insprutningen av förbränningsluft på ett kontrollerat och homogent sätt, även under de mest ogynnsamma förhållan­den, ökas till minst 850° C under minst 2 sekunder och i närvaro av minst 6 % syre.

En ambition är att befintliga anläggningar skall hålla samma standard som nya anläggningar.

Följande utsläppsgränsvärden skall gälla för nya förbränningsanlägg­ningar:

Förorening(mg/nm') kap:

1 t/h

1-3 t/h

>3 t/h

5

5

1

1

0,2

0,2

100

50

4

2

300

300

Pb-l-C+Cn-l-Mn

Ni-t-As

Cd och Hg

HCL   "

250

HF

SO2

I nya anläggningar får under betingelser som anges i direktiven koncentra­tionerna i förbränningsgaserna av kolmonoxid och organiska föroreningar inte överstiga 100 resp. 20 mg/nm'. Alla nya förbränningsanläggningar skall också vara utrustade med hjälpbrännare som skall slå till automatiskt om förbränningsgasernas temperatur sjunker under 850°C.

Vidare finns preciserade krav rörande tekniskt oundvikliga driftstopp i re­ningsanläggningen .

Befintliga förbränningsanläggningar skall i princip, om de har en nominell kapacitet som motsvarar minst 6 ton avfall per timme, uppfylla kraven för nya förbränningsanläggningar senast den 1 december 1996. Anläggningar under denna kapacitet skall senast den 1 december 1995 uppfylla vissa i di­rektiven angivna villkor och senast den 1 december 2000 samma villkor som fastställs för nya förbränningsanläggningar. Nödvändiga anpassningar skall utföras så snart som möjligt. De behöriga myndigheterna skall övervaka att detta sker.

För befintliga avfallsanläggningar skall under angivna omständigheter se­nast den 1 december 1995 följande utsläppsgränser gälla:

a)       anläggningar vars nominella kapacitet är mindre än 6 ton avfall per timme

men minst 1 ton per timme:

-                          total mängd stoft:

100 mg/nm

b)       anläggningar vars nominella kapacitet understiger 1 ton avfall per timme:

-                          total mängd stoft:

600 mg/nm-*

För anläggningar vars kapacitet understiger 1 ton per timme gäller särskilda,

preciserade regler.

De behöriga myndigheterna skall fastställa gränsvärden för utsläpp av

89

andra förorenande ämnen om de anser att detta är nödvändigt pä grund av Prop. 1992/93:60 sammansättningen hos det avfall som skall förbrännas och på grund av för- Bilaga 1 bränningsanläggningens egenskaper. För att fastställa dessa gränsvärden för utsläpp skall myndigheterna ta hänsyn till de förorenande ämnenas poten­tiella skadeverkningar på människors hälsa och på miljön, samt till bästa till­gängliga teknik som inte medför orimliga kostnader. Myndigheterna kan sär­skilt fastställa gränsvärden för dioxiner och furaner.

Befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar med en kapacitet på minst 6 ton per timme skall senast den 1 december 1996 uppfylla de för­bränningsvillkoren att de gaser som resulterar från förbränningen av avfallet efter den sista injiceringen av förbränningsluft och även under de mest ogynnsamma villkor skall värmas till en temperatur av minst 850°C i minst två sekunder i närvaro av minst sex procent syre. Om detta medför större tekniska svårigheter skall emellertid bestämmelserna om tvåsekunderspe-rioden tillämpas senast då ugnarna byts.

Andra befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar skall upp­

fylla följande förbränningsvillkor: De gaser som resulterar från förbrän-

,

ningen av avfallet skall efter den sista injiceringen av förbränningsluft och

även under de mest ogynnsamma villkor värmas till en temperatur av minst

850°C i närvaro av minst sex procent syre under en tillräcklig tid som fast­

ställs av de behöriga myndigheterna.

Inom de fastställda tidsfristema skall alla befintliga kommunala avfallsför­bränningsanläggningar tillämpa ett gränsvärde under angivna normala be­tingelser av 100 mg/nm' för koncentrationen av kolmonoxid (CO) i förbrän­ningsgaserna när anläggningen är i drift.

Andra villkor får tillåtas om lämpliga metoder används i förbränningsug­narna eller i behandlingsutrustningen för förbränningsgaserna, under förut­sättning att utsläppsnivåerna för polyklorerade dibezodioxiner (PCDD) och polyklorerade dibenzenfuraner (PCDF) svarar mot eller är lägre än de som uppnås under tekniska förhållanden som tidigare föreskrivits.

Den angivna temperaturen(850°C) och syrehalten är minimivärden som alltid skall iakttas när anläggningen är i drift.

Bestämmelser finns också om koncentrationen av kolmonoxid.

Beträffande stoftkoncentrationer som skall övervakas kontinuerligt (i en­lighet med artikel 6) får inget av de löpande dygnsmedelvärdena över sju dagar för de uppmätta koncentrationerna överskrida motsvarande gränsvär­den. Inte heller får något av dygnsmedelvärdena för de uppmätta koncentra­tionerna av dessa ämnen överskrida motsvarande gränsvärde med mer än 30%.

Den totala stoftmängden får inte överskrida gränsvärdena.

Om mätningar visar att gränsvärdena har överskridits skall en behörig

myndighet informeras om detta så snart som möjligt. Myndigheten skall sä­

kerställa att anläggningen inte drivs vidare sä länge utsläppsnormerna inte

uppfylls, och den skall vidta alla de åtgärder som krävs för att säkerställa

att anläggningen ändras eller att driften upphör. Tillsynsmyndigheterna skall

fastställa den maximalt tillåtna tidsperioden för tekniskt oundvikliga drift­

stopp i reningsanläggningen, under vilken utsläppskoncentrationerna av de

föroreningar som reningsanläggningen är avsedd att reducera överskrider

90

fastställda gränsvärden. Om ett haveri inträffar skall den driftsansvarige Prop. 1992/93:60 minska eller stoppa driften av anläggningen sä snart det är praktiskt möjligt Bilaga 1 och till dess att den normala driften kan återupptas. Driften av anläggningen vid haveri får inte under några omständigheter fortsätta oavbrutet under mer än 16 timmar. Vidare skall den totala drifttiden under ett år under sådana förhållanden vara mindre än 200 timmar. Stofthalten i utsläppen får inte un­der några omständigheter överskrida 600 mg/nm under de tidsperioder som angetts nyss och alla övriga villkor, särskilt förbränningsförhållandena skall då vara uppfyllda.

I undantagsfall kan medlemsstaterna göra undantag från vissa av bestäm­melserna i direktivet om nya förbränningsanläggningar när det gäller anlägg­ningar som är konstruerade särskilt för förbränning av bränsle som utvinns ur avfall. Direktivet innehåller en närmare precisering av vad slags bränsle som avses. Awikelse tilläts endast under förutsättning att uppfyllandet av direktivets krav skulle innebära höga kostnader eller om direktivets bestäm­melser på grund av anläggningens tekniska uppbyggnad är tekniskt olämp­liga, under förutsättning att sådana anläggningar uteslutande används för förbränning av avfall samt bestämmelserna i direktiv 84/360/EEG uppfylls.

Tillämpningen inom EG

Medlemsstaterna skulle senast den 1 december 1990 ha satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktiv gällande nya och befintliga anläggningar. Ännu våren 1992 har direktiven inte omsatts till lagstiftning av medlemsländerna.

Överväganden och förslag

Enligt ramdirektivet anges det viktigaste målet för samordningen vara att berörda anläggningar blir tillständspliktiga.

Sedan tillkomsten av miljöskyddslagen (1969:387) har verksamhet vid så­dana anläggningar som avses med förevarande fyra direktiv varit tillstånds­pliktiga.

ENA-utredningen föreslog år 1986 krav på högsta tillåtna halter vid ut­släpp av olika ämnen från sopförbränningsanläggningar. Regeringen beslöt är 1987 att kraven skulle vara uppfyllda för befintliga anläggningar före 1992. Samtliga 22 sopförbränningsanläggningar i Sverige har nu utsläpp som ligger klart under de av regeringen fastställda kraven.

De svenska kraven överensstämmer i huvudsak med de som gäller inom EG vilket framgår av nedanstående tabell.

91

Tabell

Prop. 1992/93:60

Högsta tillåtna utsläpp från sopförbränningsanläggningar

Bilaga i

Sverige 1992

EG 1989

befintliga &

nya anläggn.

nya anläggn.

av viss storlek

mg/nm'

mg/nm-'

Pb,Cr,Cu,Mn

Ni, As

Cd

Hg

HCl

HF

SO2

NO,

Stoff

CO

Corganiskt

PCDD/PCDF (TCDD

ekv enl Eadon)

-

5

-

1

-

0,2

0,08

0,2

100

50

_

2

-

300

20

30

100

100

0,1 (ng/nm')

_

För ett ämne, klorväte (HCl), har Sverige högre normer än EG. För vissa metaller, liksom för svaveldioxid (SO2) och väteflorid (HF) har EG men inte Sverige satt upp normer. De svenska normerna för dioxinutsläpp har ingen motsvarighet i EG. De svenska anläggningarnas utsläpp av HCl ligger i all­mänhet i dag runt det svenska tillåtna värdet. Det finns dock inga hinder för att i tillgängliga anläggningar genom en ökad tillsats av kalk klara även EG:s krav. Det medför vidare att även HF-kravet klaras.

Avseende metallerna bly (Pb), krom (Cr), koppar (Cu), mangan (Mn), nickel (Ni) och arsenik (As) uppfylls EG-kraven med god marginal. Utsläp­pen av dessa metaller begränsas genom att stoftvillkoren klaras. I Sverige är dessutom stoftutsläppen i praktiken befydligt lägre än den uppsatta normen.

Utsläppen av svaveldioxid från svenska sopförbränningsanläggningar lig­ger i nivä med EG-kraven. Vad gäller dioxinutsläpp har Tyskland antagit samma normer som Sverige.

Sverige uppfyller alltså, såväl vad avser uppställda normer som i praktiken uppmätta halter, i huvudsak EG:s normer för högsta tillåtna utsläpp frän sopförbränningsanläggningar.

Direktiven är att betrakta som minimiregler. Under EES-förhandlingarna har bedömts att berörda svenska anläggningar uppfyller kraven i sak. Vid förhandlingarna har bedömts att utsläppstak och reduceringsmål enligt bi­laga 1 till direktiv 88/609/EEG skall kunna uppnås med stöd av gällande lag­stiftning. I direktiven finns flera undantagsmöjligheter. Tillämpade svenska regler bygger på andra utsläppsparametrar än de parametrar som EG-direk­tiven omfattar. Mot angiven bakgrund kan inte Sverige anses ha skyldigheter att införa generella bestämmelser om anpassning.

Däremot bör vid tillstånds- och omprövningsärenden beaktas att villkoren i tillstånden uppfyller EG:s krav. Detta innebär att även de nu behandlade direktiven omfattas av de föreslagna ändringarna i miljöskyddslagen. Av de uppgifter som framkommit vid arbetet med denna promemoria framgår att de nya reglerna om tillståndsprövning och omprövning i förhällande till fler­talet EG-direktiv som bedöms i denna promemoria visseriigen behövs av

92

formella skäl. Den individuella tillståndsgivningen enligt miljöskyddslagen samt i vissa fall särskilda begränsningar enligt lagen om kemiska produkter gör att tillämpningen i Sverige för det mesta innehåller strängare krav än EG:s regler. När det gäller de nu behandlade direktiven framgår dock av de gjorda jämförelserna att de svenska kraven pä vissa punkter inte är lika stränga som EG:s regler. Detta bör givetvis beaktas vid överväganden om tillämpningen av de nya bestämmelserna.

Tillsyns- och mätningsregler innehålls i motsvarande bestämmelser i mil­jöskyddslagen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns bl.a. i 38 a § mil­jöskyddslagen.

För att uppfylla EES-avtalet framstår det mot denna bakgrund inte som nödvändigt att ändra den svenska lagstiftningen i slörre utsträckning än att prövningsmyndigheterna enligt miljöskyddslagen åläggs att beakta att till­ståndsvillkoren aldrig medför större utsläpp än vad som följer av dessa direk­tiv. Det bör också vara en särskild omprövningsgrund att tillståndsvillkor inte uppfyller kraven enligt direktiven.

Prop. 1992/93:60 

Bilaga 1

4.3 Asbest

Förslag: Det saknas anledning att ändra den svenska lagstiftningen med anledning av EG:s asbestdirektiv.

Rådets direktiv 87/217/EEG om att hindra och minska asbestförorening i miljön gäller luftförorening men också vattenförorening från asbesthante­ring. Vidare skall uppkomsten av asbestavfall i fast form så långt det är prak­tiskt möjligt minskas vid källan eller hindras.

Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att asbestulsläpp till luften och vattenmiljön samt uppkomsten av asbestavfall i fast form sä långt det är praktiskt möjligt minskas vid källan eller hindras. I fråga om asbestanvändning skall dessa åtgärder inbegripa utnyttjandet av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader saml även åter­vinning eller behandling där så är lämpligt. För befintliga anläggningar skall vad som föreskrivs i arlikel 13 i direktiv 84/360/EEG beaktas vid tillämp­ningen av kravet i punkt 1, all bästa tillgängliga teknik som inte medför oskä­liga kostnader skall utnyttjas för att minska och eliminera utsläpp av asljest lill luften.

Om inte annat följer av vad som nyss sagts skall medlemsstatema vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att koncentrationen av den asbest som släpps ut genom ulloppskanalerna till luften i samband med asbestanvänd­ning inte överstiger gränsvärdet 0,1 mg/m-* (milligram asbest per m-* utsläppt luft). Undantag gäller för anläggningar, vilkas totala gasformiga utsläpp per timme understiger 5 000 m' och vilkas utsläpp av asbest till luften inte över­stiger 0,5 gram per timme vid någon tidpunkt under normala driftförhållan­den.

Allt spillvalten som uppkommer vid tillverkning av asbestcement skall återanvändas. Om en sädan återanvändning inte är genomförbar av ekono-

93

miska skäl, skall medlemsstaterna vidta de ätgärder som krävs för att säker-     Prop. 1992/93:60 ställa att spillvatten som innehåller asbest inte leder till förorening av vatten-     Bilaga 1 miljön och andra delar av miljön, inklusive luften. För det nyss angivna ändamålet skall

-

gränsvärdet 30 gram suspenderat material per m' utsläppt spillvatten till-lämpas,

-

de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna för varje berörd anlägg­ning bestämma den volym som släpps ut till vatten eller den totala mäng­den suspenderat material som släpps ut per ton som produceras, med hänsyn tagen till de särskilda förhållandena vid varje anläggning.

Allt spillvatten som uppkommer vid tillverkning av asbestpapper eller as­bestkartong skall återanvändas. Utsläpp av spillvatten som inte innehåller mer än 30 gram suspenderat material per m-* vatten får tillåtas i samband med rengöring eller underhåll av anläggningen som sker rutinmässigt.

Vidare skall de åtgärder vidtas som krävs för att säkerställa att verksamhe­ter som innefattar bearbetning av produkter som innehåller asbest inte för­orsakar befydande förorening av miljön genom asbestfibrer eller asbest­damm samt att rivning av byggnader, anläggningar och installationer som in­nehåller asbest samt bortforsling av asbest eller material som innehåller as­best, varvid asbestfibrer eller asbestdamm frigörs, inte orsakar betydande förorening av miljön.

Man skall vidare ombesörja att asbestfibrer och asbestdamm inte släpps ut till luften, att vätskor som innehåller asbestfibrer inte spills ut i samband med transport och deponering av avfall som innehåller asbestfibrer eller as­bestdamm samt att avfall som innehåller asbestfibrer eller asbestdamm och som deponeras pä platser som godkänts för detta ändamål med hänsyn till lokala förhållanden behandlas, förpackas eller täcks över på ett sådant sätt alt utsläpp av asbestpartiklar till miljön förhindras.

Genom direktivet 91/659/EEG har EG:s asbestregler kompletterats med förbud mot vissa produkter som innehåller asbestfibrer. Detta direktiv ingår inte i EES-avtalet.

Överväganden och förslag

Den berörda svenska lagstiftningen utgörs av miljöskyddslagen (1969:387), lagen (1985:426) om kemiska produkter och arbetsmiljölagen (1977:1160) samt av föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar.

I Sverige har asbestproblemet främst behandlats som ett arbetsmiljöpro­blem med föreskrifter enligt arbetsmiljölagen. Regeringen har i en skrivelse (1986/87:68) redovisat de samlade åtgärderna mot asbest.

Som komplement till föreskrifterna enligt arbetsmiljölagen har föreskrif­ter meddelats i viss män till skydd för den yttre miljön genom förordningen (1985:997) om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanlägg­ningar och förordningen (1986:683) om asbesthalliga friktionsbelägg i for­don.

Arbetarskyddssfyrelsen har utfärdat kungörelsen (AFS 1986:2) med före­

skrifter om asbest. Enligt kungörelsen gäller ett generellt förbud mot an­

vändning, bearbetning och behandling av asbest och asbesthaltigt material.

94

Den enda kända industriella asbcslhanteringen som förekommer i Sverige sker i bromsbandsfabriken i Sollefteå med dispens från ASS i enlighet med den nyssnämnda kungörelsen. Sammantaget innebär den svenska regle­ringen ett förbud mot nyanvändning av asbest och så långt gående restriktio­ner mot befintliga asbestinstallalioner alt de begränsningar av asbestpåver­kan som direktivet syftar lill uppnås i Sverige. Det saknas därför anledning att ändra den svenska lagstiftningen lill följd av det aktuella direktivet. Om den situationen inträffar, t.ex. vid prövning av villkor för en deponeringsan-läggning att asbesthantering aktualiseras kommer enligt den tidigare före­slagna ändringen i miljöskyddslagen myndighetens prövning att omfatta även dessa direktiv.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

5 AVFALL

Förslag: I miljöskyddslagen införs förbud mot viss användning av slam samt gränsvärden för tungmetallinnehället i slam som används för jordbruksändamål. En hänvisning lill EG:s regler införs i miljö­skyddslagen rörande utsläpp vid förbränning av spillolja. 1 anslutning lill lagen om kemiska produkter utfärdas dessutom en förordning om hantering av spillolja.

Rådets direktiv 75/442/EEG ändrat 91/156/EEG om avfall gäller inle radio­aktivt avfall, gruvavfall, vissa typer av lantbruksavfall, avloppsslam samt av­fall som underställs särskilda gemenskapsregler.

Direktivet innehåller sådana definitioner av avfall, hantering m.m. som väl stämmer överens med den svenska lagstifiningen på området.

Syftet med direktivet är främst att främja att avfall inte uppkommer och alt avfall inte har skadliga egenskaper.

Mängden avfall och avfallels skadlighel skall begränsas, särskilt genom

-

utveckling av ren teknik som förbättrar hushållningen med naturresur­ser,

-

teknisk utveckling och saluförande av sådana produkter som inte bidrar lill eller endasl i minsla möjliga utsträckning bidrar lill att öka avfallets mängd och skadlighel eller föroreningsriskerna, beroende pä de säll på vilka produkterna framställs, används eller slutligt bortskaffas,

-

utveckling av lämplig teknik för slutligt bortskaffande av farliga ämnen som ingår i avfall som är avsett all återvinnas.

Syftet är ocksä all främja all avfall återvinns genom återanvändning, vida-reulnytljande, malerialälervinnig eller andra processer som syftar till att ut­vinna sekundära råvaror. Man skall också främja att avfall används som energikälla.

De ätgärder skall vidtas som krävs för alt säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas ulan fara för människors hälsa och ulan all processer eller meioder används som kan skada miljön, särskilt

95

-

utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,

Prop. 1992/93:60

-

utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt.

Bilaga 1

-

utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse. Övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall skall

vara förbjudet.

I en bilaga anges återvinningsförfaranden som anknyter till reglerna om risker som skall undvikas. För varje företag eller inrättning som tillämpar de förfaranden som anges i bilagan skall det gälla tillståndsplikt.

Det förutsätts i 1991 ärs tilläggsdirektiv att medlemsstaterna anordnar ett nätverk av anläggningar för bl.a. bortskaffande av avfall.

För att uppnå de angivna målen för avfallshanteringen skall planer upprät­tas för avfallshanteringen omfattande

-

fyp, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas,

-

allmänna tekniska krav,

-

speciella ätgärder i fråga om vissa fyper av avfall,

-

lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande.

I planerna kan exempelvis anges de fysiska eller juridiska personer som fär hantera avfall, beräknade kostnader för återvinnings- och bortskaffande-förfaranden samt lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av in­samling, sortering och behandling av avfall.

Den som ger upphov till avfall skall antingen överlåta avfallet till omhän­dertagande eller själv omhänderta avfallet i enlighet med reglerna i direkti­vet.

Företag som omhändertar avfall skall ha tillstånd som omfattar

-

mängder och slag av avfall,

-

tekniska krav,

-

de säkerhetsåtgärder som skall vidtas,

-

platsen för bortskaffandet,

-

behandlingsmetoden.

Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas sä att de skall förnyas och sä att de innefattar villkor och förpliktelser.

Tillstånd behövs inte för inrättningar eller företag som själva bortskaffar sitt avfall på den plats där detta uppkommer och inrättningar eller företag som återvinner avfall.

I enlighet med principen "förorenaren betalar" skall kostnaden för bort­skaffande av avfall belasta den som avlämnar avfall för omhändertagande eller de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör.

Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 1 april 1993. Vart tredje år med böljan den 1 april 1995 skall medlemsstaterna sända en rapport till kommis­sionen om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra direktivet.

Rådets direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskiU marken, när

avloppsslam används i jordbruket syftar till att reglera användningen av av­

loppsslam i jordbruket pä ett sådant sätt att skadliga effekter på mark, vege­

tation, djur och människor hindras samtidigt som en riktig användning av

sådant avloppsslam uppmuntras.

96

Direktivet innehåller gränsvärden för koncentrationen av ett antal tung-     Prop. 1992/93:60 metaller i marken, i slam för användning i jordbruket samt för den årliga     Bilaga 1 mängd tungmetaller som enligt ett tioårigt genomsnitt bör tillföras odlad jordbruksmark. Analysmetoder föreskrivs för slammet, förbud meddelas att under vissa perioder använda slam i bl.a. grönsaks- och fruktodlingar, betes­mark etc. samt vissa regler för provtagning.

Användning i jordbruket av slam från reningsverk som behandlar avlopps­vatten från hushåll eller tätorter eller avloppsvatten med liknande samman­sättning får endast ske i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Slam från flerkammarbrunnar eller liknande anläggningar får användas i jordbruket i enlighet med villkor som är nödvändiga för att skydda människors hälsa och miljön. Användning av slam från andra avloppsreningsverk får endast ske i jordbruket om användningen är reglerad i den nationella lagstiftningen.

I direktivet anges gränsvärden (mg/kg torr vikt från mark med ett pH-värde mellan 6 och 7) för halter av tungmetaller i marken (bilaga 1 A):

Kadmium

1-3

Koppar

50-140

Nickel

30-75

Bly

50-300

Zink

150-300

Kvicksilver

1-1,5

Krom

Vidare finns det gränsvärden (mg/torr vikt) för halter av tungmetaller i slam avsett alt användas i jordbruket (bilaga 1 B):

Kadmium

20-40

Koppar

1000-1750

Nickel

300-400

Bfy

750-1200

Zink

2500-4000

Kvicksilver

16-25

Krom

-

Slutligen finns en bilaga med gränsvärden (kg/ha/år) för den årliga mängden tungmetaller som i genomsnitt under en tioårsperiod får tillföras jordbruks­mark (Bilaga 1 C):

Kadmium

0,15

Koppar

12

Nickel

3

Bfy

15

Zink

30

Kvicksilver

0,1

Krom

Det finns möjligheter att fastställa högre gränsvärden än vad som anges i tabellerna ovan, bl.a. i fråga om mark som endast används för framställning av djurfoder.

Användning av slam får inte förekomma om halterna av en eller flera

97

tungmetaller i jorden överstiger gränsvärdena enligt bilaga 1 A. 

7 Riksdagen 1992/93 1 saml. Nr 60

Det skall finnas regler om användningen av slam, så att anrikningen av     Prop. 1992/93:60 tungmetaller i jorden inte leder till att de gränsvärden som fastställs enligt     Bilaga 1 bilaga 1 A överskrids.

Detta kan enligt direktivet ske på något av följande sätt:

Antingen skall det finnas regler om den största slammängd, som årligen får användas per ytenhet, med beaktande av de gränsvärden för tungmetall­koncentrationer i slam som fastställts i enlighet med bilaga 1 B.

Eller skall det finnas regler som säkerställer att de i bilaga 1 C fastställda gränsvärdena för mängden metaller som tillförs marken per ytenhet och tids­enhet efterlevs.

Slammet skall behandlas innan det används i jordbruket. Det är dock möj­ligt att i enlighet med särskilda villkor tillåta användning av obehandlat slam om detta nedbrukas i marken.

Det skall vara förbjudet alt använda eller tillhandahålla slam för följande ändamål:

a)

Användning på gräsbevuxen mark eller pä mark där foder produceras, om marken skall användas som betesmark eller grödorna skall skördas inom en bestämd tidsperiod. Denna period skall fastställas med särskild hänsyn till de geografiska förhållandena och klimalsiluationen, men fär inte under­stiga tre veckor.

b)

Användning på mark med odlingar av frukt och grönsaker utom frukt­träd.

c)

Användning på mark avsedd för odling av sådan frukt och sädana grön­saker som normalt är i direkt kontakt med jorden och normalt konsumeras råa, under tio månader före skörden samt under skörden.

Vid användning av slam skall följande regler gälla:

-

Slammet skall användas med beaktande av växternas näringsbehov och pä ett sådant sätt att kvaliteten hos jorden samt yt- och grundvattnet inte försämras.

-

Om slam används pä marker som har etl pH-värde lägre än 6, skall med­lemsstaterna ta hänsyn till tungmetallernas större rörlighet och tillgäng­lighet för grödan och vid behov sänka de gränsvärden som de har fast­ställt i enlighet med bilaga 1 A.

Slutligen bör nämnas att det är tillåtet att införa bestämmelser som är strängare än de som föreskrivs i direktivet.

1 Rådels direktiv om spillolja, 75/439/EEG och 87/101/EEG, regleras han­tering och förbränning av spilloljor. 1 frågor som rör slutligt omhänderta­gande av spilloljor hänvisas ocksä lill andra direktiv särskilt direktivet 78/319/EEG om farligt och giftigt avfall.

I direktiven definieras spillolja som mineralbaserade smörjoljor eller oljor för industriellt bruk, vilka inte längre är lämpliga att användas för det av­sedda ändamålet.

Direktiven innehåller krav pä att medlemsstaterna skall ta hand om spill­oljor på ett sådant sätt att skador på människors hälsa och miljön undviks. Det ställs ocksä krav pä all allmänheten skall informeras om hur spilloljor skall hanteras för att på sä säll undvika skador.

Direktiven betonar att spilloljor i första hand bör las om hand genom rege-

nering, d.v.s. genom en process som avlägsnar föroreningarna och genom

98

vilken s.k. basoljor kan erhållas. För regenering och för sådana anläggningar     Prop. 1992/93:60 där detta sker anger direktiven särskilda regler. Om regenering inte är möjlig     Bilaga 1 på grund av tekniska eller ekonomiska faktorer får oljan brännas under för­hållanden som är godtagbara ur miljösynpunkt.

Direktiven stadgar tillståndstvång för dem som omhändertar spilloljor. Ett tillståndsförfarande innebär att myndigheterna utifrån hälso- och miljö­skyddssynpunkter skall pröva sökandens lämplighet för att kunna ta hand om oljorna. Varje företag som samlar in, innehar eller omhändertar spillol­jor skall på begäran lämna myndigheterna uppgifter om omhändertagandet och om spilloljan. Varje företag som samlar in spilloljor skall vara registrerat hos myndigheterna.

Medlemsstaterna är skyldiga att se till att förbud gäller i fråga om att släppa ut spillolja till grundvatten, andra vatten och dräneringssystem. Också i fråga om skydd för marken gäller att medlemsländerna genom för­bud skall säkerställa att förvaring eller utsläpp inte skadar marken. Med­lemsstaterna skall också vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att förbud gäller mot behandling av spilloljor som ger upphov till luftförorening utöver de nivåer som anges i direktivet.

Direktivet 87/101/EEG reglerar särskilt frågan om förbränning och de för­siktighetsmått som skall iakttas. Sålunda skall medlemsstaterna förvissa sig om att särskilt angivna gränsvärden för vissa miljöfarliga ämnen, som anges i en bilaga till direktivet, inte överskrids vid förbränning av oljor i anlägg­ningar med en tillförd värmeeffekt av 3 MW eller mer, beräknad som det lägre värmevärdet. I fråga om förbränning av spilloljor i anläggningar med en lägre tillförd effekt än 3 MW, beräknad som det lägre värmevärdet, gäller att medlemsstaterna skall vidta sådana åtgärder som de anser nödvändiga för att säkerställa att förbränningen sker under tillräcklig kontroll. I samma artikel (artikel 8) stadgas också att det åligger medlemsstaterna som använ­der spillolja som bränsle att se till att oljan inte utgör giftigt eller farligt avfall enligt direktiv 78/319/EEG eller innehåller PCB/PCT i koncentrationer över 50 ppm.

Direktiven ger medlemsstaterna möjlighet att med iakttagande av Rom­fördraget införa strängare nationell reglering till skydd för miljön än vad som stadgas i direktiven.

Överväganden och förslag

Det allmänna avfallsdirektivet 75/442/EEG ändrat genom 91/156/EEG, har sin motsvarighet i den svenska lagstiftningen i miljöskyddslagen (1969:387) och renhållningslagen (1979:596). Dessa lagar innehåller också i allt väsent­ligt regler som behövs för att uppfylla kraven enligt direktivet.

Om särskilda skäl föreligger får enligt 18 § miljöskyddslagen ett tillstånd vara begränsat till viss tid.

Det omprövningsförfarande som finns enligt miljöskyddslagen (se bl.a. 24 §) torde från miljösynpunkt vara lika effektivt som reglerna i direktivet.

En skillnad mellan EG:s tillståndsregler och vad som föreskrivs i miljö­

skyddslagen är att EG-reglerna kräver tillstånd för vissa särskilt angivna för­

faranden medan miljöskyddslagens tillståndskrav gäller hela anläggningen

99

som sädan.

I EG-direktivet anges att - i enlighet med principen "förorenaren beta- Prop. 1992/93:60 lar" - kostnaden för bortskaffande av avfall skall belasta den som lämnar Bilaga 1 avfallet till ett företag med tillstånd att slutligt ta hand om avfallet. 1 detta avseende är för svensk del en tillräcklig motsvarighet redan gällande genom renhållningslagens kommunala sophämtningsavgifter som kan tas ut av den som lämnar avfall för bortforsling och slutligt omhändertagande. Dessutom skall dock enligt direktivet kostnaden för bortskaffande belasta de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör. Med bortskaffande avses inte bara avfailstransporter. Begreppet omfattar också bl.a. deponering, permanent lagring, utsläpp av fast avfall i vattendrag samt förbränning. Ett motsvarande producentansvar för kostnaderna för av­fallshanteringen har ännu inle införts i den svenska lagstiftningen. I miljöav-giftsulredningens betänkande (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön! föreslogs en avfallsavgift. Ett förslag till en avgift är föremål för särskild beredning inom regeringskansliet. En särskild arbetsgrupp skall klarlägga effekterna av en avfallsskatt och pröva dess lämplighet som kostnadseffektivt sfyrmedel. Avsiklen är att regeringen skall ta ställning till eventuella förslag före årsskif­tet 1992-93. För all Sverige skall kunna fullgöra åtagandet mot EG torde dock krävas att det nyssnämnda beredningsarbetet resulterar i en utvidgning av producenternas ekonomiska ansvar för avfallet utöver vad som följer av den redan gällande svenska lagstiftningen.

Medlemsstaternas lagstifining med anledning av direktivet skall sättas i kraft den 1 april 1993. Dä skall kommissionen ha upprättat en specificerad . lista över de avfallsslag som omfattas av direktivet. När denna lista har upp­rättats kan det finnas anledning att ånyo överväga ändringar i den svenska lagstifiningen pä området.

Del kan tilläggas att den tidigare nämnda beredningen inom regerings­kansliet omfattar inte bara en avfallsavgift utan även andra styrmedel för av­fallshanteringen.

Den tidigare (avsnitt 3.2) föreslagna bestämmelsen att EG-direktiv skall beaktas vid prövningen enligt miljöskyddslagen kan komma att omfatta även detla direktiv.

Nägon svensk lagstifining som särskilt reglerar slamhantering finns inte. Miljöskyddslagen är dock lillämplig på användning av mark, byggnad eller anläggning på säll som (eljest) kan medföra förorening av mark, av vatten­drag, sjö eller annal vattenområde eller av grundvatten.

I förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark regleras bl.a. un­der vilken tidpunkt pä året som stallgödsel och andra organiska gödselmedel inle fär spridas. Reglerna grundar sig på elt bemyndigande i 6 b § lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark om föreskrifter om försiktighets­mått för gödselhanteringen. Bemyndigandet avser inte i första hand slam­hantering. (prop. 1987/88:128 s 46 ff).

Naturvårdsverkets gällande allmänna råd (90:13) anger följande gränsvär­den för metaller i slam för jordbruksanvändning och för grönytor (mg/kg torrsubstans):

Bfy

100

Kadmium

2

100

Koppar

600

Krom

150

Kvicksilver

2,5

Nickel

100

Zink

1500

Prop. 1992/93:60 Bilaga 1

Vid en jämförelse med EG:s direktiv framgår att naturvårdsverkets riktlin­jer förutsätter befydligt lägre tungmelallhalter än direktivet.

Statens naturvårdsverk har i uppdrag att senast till den 1 juli 1992 redovisa regeringen förslag till ätgärder i fråga om slamhanteringen.

Förslaget skall innehålla program för stegvis aweckling av innehållet i slam av stabila organiska miljöskadliga ämnen samt åtgärdsprogram vad av­ser slam från kommunala reningsverk. 1 uppdraget ingår inte att utforma lag­förslag eller att ta hänsyn till EG-reglerna.

För att uppfylla Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet bör den svenska lagstiftningen åtminstone innehålla regler om högsta tungmetallhalt i det slam som används för jordbruksändamäl. Sådana föreskrifter bör utfärdas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Föreskrifterna bör ange tungmetallhalter som motsvarar de gränsvärden som anges i Natur­värdsverkets allmänna räd.

I direktivet anges inte hur stor den ärliga slammängden fär vara. Det får ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med­dela föreskrifter om detta.

I lagstiftningen skall finnas bestämmelser om att slam inte får användas på betesmark eller på mark där foder produceras inom en viss tid, lägst tre veckor före användningen eller skörd. Slam skall inte heller fä användas pä mark med odlingar av frukt och grönsaker utom fruktträd. Vidare skall det vara förbjudet att använda slam på mark avsedd för odling av sädan frukt och sädana grönsaker som normalt är i direkt kontakt med jorden och nor­malt konsumeras råa, under tio månader före skörden samt under skörden. Direktiven innehåller minimiregler. För att upprätthälla ambitionerna i Na­turvårdsverkets riktlinjer bör de svenska bestämmelserna vara skarpare än EG:s regler. Slamhantering bör därför inte fä förekomma inom ett år före användningen av marken eller skörden av grödan.

Med hänsyn till de övriga bestämmelserna i direktivet bör Statens natur­värdsverk bemyndigas att meddela föreskrifter om försiktighetsmått som skall gälla vid slamhantering.

Bestämmelserna bör tas in i miljöskyddslagen. I den lagen finns redan till­synsbestämmelser som behövs med hänsyn till bestämmelserna i direktivet om uppgiftsskyldighet m.m.

Det bör tilläggas att direktivet, i bilaga 1 A och 1 C, anger andra metoder än den ovan föreslagna för reglering av tungmetallinnehållet i slammet. Gränsvärden enligt bilaga 1 B framstår dock som den mest praktiska meto­den i sammanhanget.

De nu redovisade förslagen till lagstiftning beror pä kraven enligt EES-avtalet på EFTA-länderna att anpassa sin lagstiftning till de EG-direktiv som ingår i avtalet. Skulle den tidigare nämnda rapporten från Statens natur­vårdsverk innehålla förslag som gör andra lagtekniska lösningar lämpligare.

101

finns givetvis inget hinder mot detta, förutsatt att den valda regleringen över-     Prop. 1992/93:60

ensstämmer med EES-avtalet.

Bilaga 1

För svenskt vidkommande kan konstateras att spillolja är en kemisk pro­dukt och räknas till kategorin oljeavfall. I rättsligt avseende är det alltså la­gen (1985:426) om kemiska produkter och närmast förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall som reglerar hanteringen av produkten. I den utsträck­ning det är fråga om utsläpp till omgivningen av spillolja eller rester därav kan också miljöskyddslagen (1969:387) vara aktuell att tillämpa.

Direktiven innefattar både generella och mer detaljartade regler till skydd för människors hälsa och miljön. De artiklar som är allmännt hållna täcks redan i dag av befintlig svensk lagstiftning. Även frågor om tillståndstvång och uppgiftsskyldighet finns reglerade. Den mer detaljartade regleringen t.ex vad som skall gälla i fråga om regenering av spillolja saknas dock i Sve­rige liksom vad gäller de krav vid förbränning som framgår av artikel 8 i di­rektiv 87/101/EEG jämfört med bilagan.

Med hänsyn främst till att föreskrifterna i artikel 8 och den till artikeln knutna bilagan saknar motsvarande svensk reglering krävs en komplettering av befintliga svenska föreskrifter. Ett lämpligt sätt att lösa frågan är att ge­nom förordning närmare reglera frågor som rör hantering av spillolja. En sådan förordning bör med hänsyn till den hantering och övriga användning som det kan vara frågan om bygga på bemyndiganden i lagen om kemiska produkter.

Redan i dag innehåller 5 § lagen om kemiska produkter ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med­dela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått. Detta bemyndigande torde vara tillräckligt för att reglera själva hanteringen av produkten. Som ett komplement till förordningen om miljöfarligt avfall bör för genomförande av direktivet utfärdas en särskild förordning om hantering av spillolja. För att närmare reglera vad som släpps ut till omgivningen, särskilt vid förbrän­ning av spillolja i någon form, bör dessutom miljöskyddslagen kompletteras med en särskild förbudsregel som hänvisar till gränsvärdet enligt EG:s direk­tiv. Därmed klargörs att förbudet även gäller sådan verksamhet som omfat­tas av tillstånd enligt miljöskyddslagen.

En förordning om hantering av spillolja kan utformas i nära anslutning till direktivet 87/101/EEG och alltså inledningsvis innehålla en definition av vad som avses med spillolja. Därefter anges de försiktighetsmått och övriga åt­gärder som skall iakttas av den som befattar sig med spillolja på olika sätt. Särskilda regler om tillståndsgivning måste ocksä ingå i förordningen. I frå­gor om tillsyn och ansvar kan hänvisas till lagen om kemiska produkter. För­ordningen om kemiska produkter och förordningen om miljöfarligt avfall bör hänvisa särskilt till förordningen om spillolja.

102

6  SPECIALMOTIVERING

Prop. 1992/93:60

Bilaga 1 6.1 Lag om ändring i miljöskyddslagen

8b§

Paragrafen, som är ny, ansluter till EG-direktivet (80/68/EEG) om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen i dess lydelse enligt bilaga 

XX 

till EES-avlalet.

I artikel 1 i direktivet finns definitioner av grundvatten m.m. som bör beaktas vid tillämpningen av paragrafen.

Första sfycket motsvarar direktivets lista över ämnen eller grupper av äm­nen som det är förbjudet att släppa ul direkt i grundvattnet. Med direkt till­försel avses tillförsel av ämnena ulan infiltration genom markytan eller un­derliggande jordlager.

Bemyndigandet i andra sfycket ger möjlighet till begränsningar av ämnen eller grupper av ämnen som avses i lista 2 i direktivet. Del kan vara bäde förbud eller begränsningar. Restriktionerna behöver inte anknytas till så­dana föreskrifter om tillstånd som avses i 10 § miljöskyddslagen.

Med hänsyn till EES-avlalet måste restriktionerna enligt paragrafen kunna inkräkta pä gällande tillstånd. Della framgår av förslaget till ändring i22§.

8c§

Paragrafen utgör en transformering av direktivet 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket.

Artikel 2 i direktivet innehåller definitioner som är relevanta vid lillämp­ningen av den nya paragrafen. Med slam avses enligt direktivet slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter eller från andra reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande samman­sättning. Med slam avses också slam frän flerkammarbrunnar och andra lik­nande anläggningar för rening av avloppsvatten samt slam från andra av­loppsreningsverk än de nyss nämnda.

Enligt/öry/fl sfycket, som motsvarar artikel 7 i direktivet, får slam inte an­vändas för vissa ändamål - pä växande grödor under växtsäsongen. Slammet måste vara nedplöjt i jorden före sådd.

Enligt andra sfycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om högsta tillåtna tungmetallhalt i slam som används för jordbruksändamål. Som framgår av avsnitt 5 bör dessa före­skrifter motsvara de gränsvärden som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd (90:13).

Enligt artikel 1 i direktivet är syftet med EG:s bestämmelser att reglera användningen av avloppsslam i jordbruket på ett sådant sätt att skadliga ef­fekter på mark, vegetation, djur och människor hindras samtidigt som en riktig användning av sädant avloppsslam uppmuntras. För att Sverige skall nä upp till detta syfte innehåller andra sfycket också ett bemyndigande alt meddela föreskrifter om försiktighetsmått som skall iakttas vid slamhante­ring. Föreskrifterna om försiktighetsmått kan bl.a. avse hänsynstagande till

befintliga tungmetallhalter i marken. Som ett försiktighetsmått kan också     Prop. 1992/93:60

föreskrivas att viss tid måste gå mellan nedplöjning av slam och sådd av grö-     Bilaga 1

dan.

8d§

Paragrafen, som är ny, ansluter till EG:s direktiv 75/439/EEG, ändrat genom direktiv 87/101/EEG, om omhändertagande av spilloljor. Enligt paragrafen får de gränsvärden, som anges i bilagan till EG:s direktiv 87/101/EEG, inte överskridas vid förbränning av spillolja i en anläggning med en tillförd vär­meeffekt av 3 MW eller mer. Bestämmelsen avser direktivet i dess lydelse enligt bilaga 

XX 

till EES-avtalet. Spillolja, förbränning, m.m. definieras i artikel 1 i direktivet. Eftersom det rör sig om ett minimidirektiv påverkar de nya reglerna inte strängare utsläppsregler som har fastställts som villkor i tillstånd som har meddelats med stöd av föreskrifter enligt 10 §.

18 §

Andra sfycket i paragrafen är nytt.

När en myndighet - koncessionsnämnden för miljöskydd eller länssfyrel­sen - lämnar tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, skall myndigheten alltid beakta de utsläppsvärden som kan vara relevanta enligt de EG-direktiv som omfattas av EES-avtalet. Ett utsläppsvillkor skall aldrig vara mindre strängt än EG:s jämförbara gränsvärde.

Tredje sfycket motsvarar utan ändring paragrafens tidigare andra sfycke.

22 

§

I paragrafen anges gränserna för verkningarna av ett tillståndsbeslut. I vissa avseenden har det varit ofrånkomligt att denna rättssäkerhet för en tiU­ståndshavare har jämkats på grund av EES-avtalet. Det gäller i detta sam­manhang för det första de nya bestämmelserna i 8 b och 8 d §§ med förbud mot utsläpp till grundvattnet av vissa farliga ämnen eller grupper av ämnen och gränsvärden vid förbränning av spillolja. Sådan slamhantering som avses i 8 c § omfattas inte av tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen.

24 

§

I paragrafen har införts en ny omprövningsgrund som ansluter till EG:s di­rektiv.

Sett ur tillståndshavares synvinkel visar utredningen att EG:s gränsvär­den - vilka särskilt förekommer inom områdena vattenföroreningar och luftföroreningar - är mindre stränga än de enligt miljöskyddslagen indivi­duellt bestämda utsläppsvillkoren. För fullgörandet av EES-avtalet är det dock - som föreskrivs i den nya omprövningsgrunden - nödvändigt att om­prövning får ske om villkoren för en verksamhet innebär att gränsvärden som anges i ett EG-direktiv får överskridas.

104

29 §

Prop. 1992/93:60

På grund av ändringen i 18 § har paragrafen ändrats redaktionellt.

tsiiaga 1

45 §

Paragrafen har ändrais med hänsyn till de nya förbuden och bemyndigan­dena att meddela föreskrifter enligt 8 b - d §§.

6.2 Lag om ändring i hälsoskyddslagen

8a§

Paragrafen är ny.

Genom EES-avlalel har Sverige att iaktta de gränsvärden som anges i bi­laga 1 till direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar. När det gäller bly framgår av artikel 2 i direktiv 82/884/EEG att gränsvärdet är 2 mikrogram Pb/m-', uttryckt som årlig, genomsnittlig koncentration. Luftföroreningarna får inte heller överskrida det gränsvärde som anges i bilaga 1 i direktivet 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid.

Sverige har enligt EES-avtalet åtagit sig alt ulföra sådana mätningar av luftföroreningar som avses i direktiven 80/779/EEG om gränsvärden och kvalitetsnormer för svaveldioxid och .sot, 82/884/EEG om gränsvärde för bly i luften samt 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid. Mätning­arna som föreskrivs i andra sfycket skall ha till avsikt alt utreda om luftkvali­teten i kommunen är tillfredsställande med hänsyn till de gränsvärden som avses i första sfycket.

Enligt Iredje sfycket skall regeringen eller den myndighet regeringen be­stämmer meddela de föreskrifter som behövs om mätning och om redovis­ning av mätresultat. Detta innebär att de allmänna råd och riktlinjer som redan finns utgivna av naturvärdsverket fär en juridiskt bindande form. Med hänsyn till de erfarenheter som verket redan har på omrädet bör det an­komma pä naturvårdsverket att besluta om sädana föreskrifter som avses i tredje sfycket.

6.3 Lag om ändring i plan- och bygglagen

4 kap. 1 §

Enligt ett nytt andra sfycke skall kommunen för sädana projekt som redovi­

sas i översiktsplanen och som kan komma i konflikt med föreskrifter till

skydd för människors hälsa och miljön som följer av Sveriges internationella

åtaganden, redovisa hur kommunen avser att uppfylla föreskrifterna. Be­

stämmelsen innebär alt det införs ett krav på att det i de aktuella fallen skall

göras en sädan analys som visar att de aktuella föreskrifterna kan innehållas.

Som exempel på internationella åtaganden som omfattas av den nya be­

stämmelsen kan nämnas de EG-direktiv om miljökvalitetsnormer avseende

luftföroreningar 80/779/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG som omfattas av

EES-avtalet. Det åligger enligt en ny bestämmelse, 8 a § hälsoskyddslagen,

105

kommunerna att mäta de luftföroreningar som omfattas av dessa direktiv.     Prop. 1992/93:60 Härigenom får kommunerna ett underlag för bedömningen av om en redo-     Bilaga 1 visning enligt den nu aktuella bestämmelsen behöver ske.

5 kap. 18 §

Av avsnitt 2 framgår att EG:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar 85/337/EEG saknar motsvarighet i svensk lagstiftning när det gäller anlägg­ning av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabin­banor, fritidsbyar, hotellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor för bilar och motorcyklar.

Av den anledningen införs genom ett nytt andra sfycke krav pä att miljö­konsekvensbeskrivningar skall upprättas när detaljplaner skall upprättas för sådana ändamål. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningar bör upprättas in­nan en detaljplan fått ett alltför konkret innehåll har programskedet gjorts obligatoriskt och miljökonsekvensbeskrivningen införts som en del av pro­grammet. Av den allmänna motiveringen framgår att arbetet med miljökon­sekvensbeskrivningen bör följa hela planprocessen och att den obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningen i programskedet således bör följas upp och ytterligare konkretiseras. Skyldigheten att upprätta miljökonsekvensbe­skrivningar gäller för projekt som kan antas medföra en befydande miljöpå­verkan. Av direktivet 85/337/EEG framgår vilka allmänna kriterier som bör gälla vid bedömningen av ett projekts miljöpåverkan.

Skåp. 21 §

I paragrafen har gjorts det tillägget att en miljökonsekvensbeskrivning som har upprättats som en grund för en detaljplan skall ingå i del underlag som redovisas vid samråd enligt 5 kap 20 §.

5 kap. 26 §

Enligt ett tillägg till första sfycket 3 skall planförslaget under utställningsti­den åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning i de fall en sådan har upprät­tats.

6.4 Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten-och avloppsanläggningar

12 a §

Paragrafen, som är ny, ansluter till EG:s direktiv 85/337/EEG rörande be­dömning av miljöeffekterna av vissa projekt.

När en ny allmän avloppsanläggning planeras skall enligt paragrafen göras en miljökonsekvensbeskrivning. En korrekt tillämpning medför att en miljö­konsekvensbeskrivning upprättas fidigt under planeringen.

106

6.5                                                               Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med

Prop. 1992/93:60

naturresurser m.m.

Bilaga 1

4 kap. la, 4 och 6 §§

På grund av EG:s direktiv 85/337/EEG rörande bedömning av miljöeffekter av vissa projekt har i paragrafen föreskrivits om tillståndsprövning av järn­vägsanläggningar för fjärrtrafik samt andra järnvägar som har en befydande miljöpåverkan. Med andra järnvägar som har en befydande miljöpåverkan avses enligt direktivet spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar, hängbanor eller liknande banor av speciell fyp som endast eller i huvudsak används för passagerartransport. EG-direktivet innehåller ingen definition av utttycket befydande miljöpåverkan. Det finns inte heller några vägle­dande avgöranden av EG-domstolen. Detta innebär att det måste finnas ett sådant uttymme att inte varje anläggning som sker utan tillstånd från rege­ringen innebär en lagöverträdelse. Dels kan den som avser att inrätta en an­läggning medges undantag från tillståndskravet enligt ändringen i 4 §. Vidare innebär ändringen i 6 § att ringa överträdelser av 1 a § inte är straffbara.

6.6    Ikraftträdandebestämmelser

Enligt de föreslagna ikraftträdandebestämmelserna får regeringen före­skriva när lagändringarna skall träda i kraft. Bakgrunden är att en viss osä­kerhet räder om när EES-avtalet kommer att träda i kraft.

107

Sammanställning av remissyttranden över

Prop. 1992/93:60

departementspromemorian (Ds 1992:43) EES-avtalet och den    Bilaga 2 svenska miljöskyddslagstiftningen

1 INLEDNING

Efter remiss har yttrande över promemorian avgetts av Justitiekanslem, Riksåklagaren, Kommerskollegium, Socialstyrelsen, Statens Järnvägar, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydro­logiska institut. Generaltullstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Jordbruksver­ket, Skogssfyrelsen, Fiskeriverket, Arbelsmarknadssfyrelsen, Arbetar­skyddsstyrelsen, Boverket, Statens va-nämnd, Sveriges geologiska under­sökning. Affärsverket Svenska kraftnät. Närings- och teknikutvecklingsver­ket, Kammarkollegiet, Statistiska centralbyrån, Rikspolissfyrelsen, Konkur­rensverket, Statens naturvårdsverk. Koncessionsnämnden för miljöskydd. Kemikalieinspektionen, Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforsk­ning, Svea hovrätt-Vattenöverdomstolen, Universitetet i Stockholm, Uni­versitetet i Uppsala, Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN], Länssfyrelsen i Stockholms län, Länssfyrelsen i Östergötlands län, Länssfyrelsen i Malmöhus län, Länssfy­relsen i Göteborgs o. Bohus län. Länsstyrelsen i Skaraborgs län. Länsstyrel­sen i Örebro län. Länsstyrelsen i Västemorrlands län, Länssfyrelsen i Jämt­lands län, Uppsala kommun, Norrköpings kommun, Kalmar kommun, Gö­teborgs kommun, Sundsvalls kommun, Umeå kommun (miljökontoret). Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Lantbrukarnas Riksförbund, Svenska kraftverksföreningen. Värmeverksföreningen, Föreningen Skogs­industrierna, Tjänstemännens Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Företagens Uppgiftslämnardelegation, Kraflsam, Kommittén (ME 1989:04) om översyn av miljöskyddslagstiftningen. Svenska Gruvföre­ningen, Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen, Sveriges Kemiska In­dustrikontor, Utredningen (Jo 1990:03) om utvärdering och översyn av skogspolitiken och Vallenfall AB.

Något yttrande har inle inkommit frän remissinstanserna Naturskydds­föreningen, Svenska Petroleum Institutet, Sveriges Akademikers Centralor­ganisation, Föreningen för samhällsplanering. Fältbiologerna, Greenpeace, Jordens Vänner, Näringslivets byggnadsdelegation. Skogsägarnas Riksför­bund och Svenska Lokaltrafikföreningen.

2 ALLMÄNNA SYNPUNKTER

Socialstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Statens va-nämnd. Landstingsför­bundet och Grossistförbundet Svensk Handel har inga erinringar mot pro­memorieförslaget.

Generaltullsfyrelsen, Arbelsmarknadssfyrelsen, Affärsverket Svenska

Kraftnät, Kammarkollegiet, Kemikalieinspektionen, Stiftelsen Institutet för

vatten- och luftvårdsforskning och Utredningen (Jo 1990:03) om utvärdering

och översyn av skogspolitiken har i remissyttrandena inte lämnat nägra syn-

108

punkter pä promemorieförslaget.

Föreningen Skogsindustrierna och Sveriges Kemiska Industrikontor (Ke-     Prop. 1992/93:60

mikontoret) har hänvisat till Sveriges Industriförbunds remissyttrande.

Bilaga 2

2.1    Justitiekanslem

Beträffande främst den föreslagna tekniken med hänvisningar till olika EG-direktiv som förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:389) och förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080) innehåller vill jag anföra följande författningstekniska synpunkter.

Den hänvisning till EG:s direktiv 80/68/EEG som gjorts i förslaget till normgivningsbemyndigande i 8 b § andra sfycket miljöskyddslagen synes ha utformats i överensstämmelse med vad departementschefen anfört i prop. 1991/92:170, bil. 1, s. 187. För utnyttjandet av bemyndigandet synes det mig inte nödvändigt att direktivet som sådant mäste införlivas med svensk rätt utan den föreslagna hänvisningen förefaller vara tillfyllest. En annan sak är att, i samband med att regeringen eller den myndighet regeringen bestäm­mer använder bemyndigandet, det fär övervägas att inkorporera eller trans­formera direktivet. Införlivandet med svensk rätt av direktivet kommer där­med att kunna göras på lämplig konstitutionell nivå.

Även bestämmelserna i 8 d, 18 och 24 §§ miljöskyddslagen samt i 8 a § hälsoskyddslagen innehåller hänvisningar till olika EG-direktiv. Åberopan­det av dessa direktiv är emellertid av annat slag än i den tidigare nämnda paragrafen. Innehållet i dessa direktiv blir av direkt betydelse för rättstill-lämpningen bl.a. på straffrättens område. Genom de föreslagna hänvisning­arna har dock direktivens innehåll i åberopade delar inte införlivats med svensk rätt genom inkorporering eller transformering. Det förekonuner att man till vissa lagar och förordningar har lagt en internationell överenskom­melse i form av en bilaga och därmed genomfört inkorporeringen. Den tek­niken är avsedd att kunna komma till användning i fräga om de till EES-avtalet bakomliggande rättsakterna. Jag anser de gjorda hänvisningarna i lagförslagen otillräckliga och förutsätter att direktiven fogas som bilaga till de här aktuella bestämmelserna och därigenom införlivas med svensk rätt.

I lagförslagen har inte nägon notapparat tagits med, jfr dock vad som sagts om notapparaten i anförd prop, bil. 1, avsnitt 16.5.

2.2    Riksåklagaren

Jag har inte någon invändning mot den lagtekniska metod som har använts för att transformera de miljödirektiv som omfatts av EES-avtalet till svensk lagstiftning.

Min genomgång av förslaget har dock huvudsakligen ägnats frägan om an­svarsbestämmelsernas utformning. Jag instämmer i vad som anförts i bifo­gade yttranden avgivna av överåklagarna vid åklagarmyndigheten i Stock­holm och regionåklagarmyndigheten i Karlstad. (Vad överåklagaren i Karl­stad anfört utelämnas här.)

Åklagarmyndigheten i Stockholm: Jag har inga invändningar mot den laglek-niska metod man tillämpat för att uppfylla åtagandena enligt EES-avtalet.

Av naturiiga skäl har jag i övrigt vid min genomgång av förslagen främst     Prop. 1992/93:60

ägnat uppmärksamhet ät utformningen av ansvarsbestämmelserna.

Bilaga 2

Det är bl.a. av konstitutionella skäl viktigt att man vid utformningen av ansvarsregler gör klart för sig om en straffbestämmelse tar sikte pä brott mot en lagregel eller överträdelse av handlingsnormer av lägre dignitet. De före­slagna ändringarna i 45 § miljöskyddslagen kan enligt min mening behöva förfydligas i dessa hänseenden. Saken kompliceras av att de nya materiella reglerna förekommer i tre olika former: direkt i lagen preciserade normer, i lagen genom hänvisning lill vissa EG-direktiv angivna normer, samt normer som utfärdas med stöd av bemyndigande i lagen. 45 § skulle enligt min me­ning vinna i tydlighet om man mera konsekvent i anslutning till den systema­lik som föreslås i 8 b - 8 d §§ anger vilka brottsliga förfaranden som avses i de skilda punkterna i paragrafen. Del är enligt min mening ägnat att förvirra läsaren att exempelvis 8 b § och 8 c § anges i sin helhet i punkt 1 första ledet (som väl egentligen bara kan syfta på paragrafernas första sfycken), medan 8 b § inte alls omnämns i tredje punkten (där väl 8 b § 2 st egentligen bör anges) och 8 c § äter anges där i sin helhet (i stället för 8 c § 2 st). I förslaget upptas 8 d § både under punkt 1 och punkt 3. Om jag tolkat bestämmelsen i 8 d § rätt har den väl närmast karaktär av en sädan lagregel som man endast kan bryta direkt emot, dvs. den hör med den systematik som i övrigt använts i 45 § hemma under punkt 1 i paragrafen.

2.3 Kommerskollegium

Den svenska miljöskyddslagstiflningcn innehåller i de flesta avseenden strängare regler än EG:s minimidirektiv. Della innebär att svensk produk­tion möts av strängare miljökrav än i många konkurrentländer. En ambition hos mänga EG-länder, liksom hos kommissionen, är all successivt skärpa miljölagstiftningen. Etl svenskt intresse måste vara all pä allt sätt påskynda denna utveckling för alt därigenom uppnä en internationell likvärdig lagstift­ning.

Av stor betydelse för svensk industris konkurrensvillkor är alt avtalets be­stämmelser efterlevs i alla EES-länder. Eftersom en grundprincip är alt för­orenaren skall betala kommer annars konkurrensvillkoren att bli relativt sämre för de "laglydiga" än för producenter i de EES-länder, vilka inte fullt ut efteriever avtalets regler. Frän svensk sida är det därför av stor betydelse att kontrollmöjligheterna utökas på detta omräde, sä att efterlevnaden för­bättras. Möjligheterna att i enlighet med EES-avtalets slödbeslämmelser få kompensation för skillnader i miljökrav i form av offentligt stöd är mycket begränsade.

Eftersom de flesta miljöproblem inte kan begränsas till elt land, är det väsentligt att eftersträva internationella överenskommelser.

På tvä områden innehåller direktiven bestämmelser om direkta krav på

produkters beskaffenhet, nämligen direktivet om avloppsslam och i viss mån

direktiven om spillolja. 1 föreliggande lagförslag (8 c § miljöskyddslagen) ges

lagstöd för föreskrifter om bl a högsta tilläten tungmetallhall i slam. Förslag

lill sädana föreskrifter torde föranleda underrättelse till kommerskollegium

och, om produkten är föremål för internationell handel, notifiering enligt

110

internationella handelspolitiska informationsprocedurer, särskilt som före-     Prop. 1992/93:60 skrifterna förutsätts ange befydligt lägre tungmetallhalter än de halter som     Bilaga 2 anges i direktiven (förordning 1990:986 om tekniska regler). I promemorian förutses även en förordning om hanteringen av spillolja, som under vissa be­tingelser kan behöva notifieras.

2.4    Sjöfartsverket

Implementeringen av EES-avtalet till svensk rätt på miljöområdet bör ske så att man undviker att olika regler rörande miljön skall gälla för samma verksamhet. Omprövningen av fastställda tillståndsvillkor enligt miljö­skyddslagen bör ske om EG-direktiven anger strängare krav än vad tillstån­det medger. I samband med en ändring av miljöskyddslagen bör även frågan om tillståndsplikt diskuteras för sådan miljöfarlig verksamhet som inte är prövad enligt lagen.

Sjöfartsverket anser att det är viktigt att miljöreglerna utformas efter in­ternationella överenskommelser då speciellt luft- och vattenföroreningar of­tast är av gränsöverskridande karaktär.

2.5    Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

SMHI anser det vara mycket tillfredsställande att svensk lagstiftning och föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar nu vidgas och kompletteras enligt förslaget till att omfatta alla de verksamheter som specifieras i EG:s direktiv 85/337/EEG.

Att de svenska kraven på utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar nu ökas aktualiserar behovet av att de myndigheter som utför mätningar i naturmiljön samt sammanställer och utvärderar sådan kunskap tilldelas de resurser som behövs för att fortsätta sina mätserier samt att bibehålla och utveckla sin kompetens och metoder för detta arbete. SMHI avser att för sin del närmare belysa detta i sin fördjupade anslagsframställan.

2.6    Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet har inte funnit anledning att ifrågasätta huvudinrikt­ningen i den transformering av EG:s miljödirektiv till svensk lagstifining som föresläs i promemorian, utan begränsar sig i det följande till att kom­mentera vissa delförslag.

2.7    Skogsstyrelsen

Skogssfyrelsen har - mot bakgrund av de åtaganden Sverige gjort genom EES-avtalet - inget att erinra mot att de författningar som upptagits i prome­morian kompletteras i de hänseenden som föreslagits.

Miljöskyddslagen

I förslagels 8 b § används begreppet grundvatten. Det anges i specialmotive-

\\\

ringen all EG-direktivets definition av delta begrepp bör användas vid lill-

lämpningen. Det vore lämpligt att i författningstexten ta in denna definition     Prop. 1992/93:60

eller hänvisa till den.

Bilaga 2

I förslagets 8 c § används begreppet slam. I EG-direktivet finns definierat vad som där avses med slam. Om avsikten är att EG-direktivets definition skall gälla vid tillämpningen av 8 c § bör definitionen tas in i författningstex­ten eller bör i densamma hänvisning göras till EG-direktivet.

I förslagets 8 d § används begreppen förbränning och spillolja. Det anges i specialmotiveringen att definitioner finns i EG-direktivet. Om dessa defini­tioner skall användas vid tillämpningen av författningen bör i författnings­texten, på samma sätt som ovan angetts, antingen hänvisas till direktivet el­ler definitionerna tas med.

I förslagets 18 § och 24 § har beträffande värden hänvisats till EG-direktiv ingående i bilaga 

XX 

till EES-avtalet. Det vore enligt Skogssfyrelsens me­ning bra om det gick att i författningstexten hänvisa direkt till de EG-direktiv som kan vara tillämpliga.

Hälsoskyddslagen

I förslagets 8 a § har också beträffande gränsvärden hänvisats till EG-direk­tiv ingående i bilaga 

XX. 

På samma sätt som ovan angetts vore det bra om det gick att i författningstexten hänvisa direkt till de EG-direktiv som kan vara tillämpliga.

2.8    Fiskeriverket

Fiskeriverket har inget att invända mot de föreslagna ändringarna i miljö­skyddslagstiftningen.

I Sverige finns redan lagstiftning som motsvarar EG:s regler varför EES-avtalet inte fär så stora konsekvenser för den svenska miljöskyddslagstift­ningen. Kravet pä komplettering av miljökonsekvensbeskrivningar även i plan- och bygglagen samt i lagen om allmänna vatten- och avloppsanlägg­ningar är dock positivt ur fiskets synpunkt. I övrigt har fiskeriverket inget att anföra.

2.9    Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK)

I sitt remissvar (Dnr 11-92-3006) till Departementspromemorian (Ds 1992:14) om EES-avtalets införiivande m.m. har NUTEK behandlat införii­vandet av EES-avtalet till svensk rätt. Enligt departementspromemorian fö­reslås detla huvudsakligen ske genom inkorporering. Enligt verkets åsikt är detta ett ändamålsenligt tillvägagångssätt inte minst beroende på att regel­verket kontinuerligt kommer att byggas ut och att införlivandet omfattar både EGs primärrätt och dess sekundärrätt.

I denna process är det nödvändigt att myndigheterna kontinuerligt följer

rättsutvecklingen och fär möjlighet att vidta de ätgärder som behövs för att

löpande anpassa regelsystemen till gällande rätt enligt EES-avtalet. För att

detta skall kunna ske på ett så enkelt sätt som möjligt föreslår NUTEK att

aktuella förordningar tillförs en klausul som bemyndigar verket att vidta så-

112

dana åtgärder.

Det som anförts generellt angående införlivandet av EES-avtalet till     Prop. 1992/93:60

svensk rätt gäller även miljöskyddslagstiftningen.

Bilaga 2

2.10  Statistiska centralbyrån

Några statistiska aspekter på utredningens förslag föreligger inte. Vi vill dock påpeka att SCB i samverkan med SNV framställer statistik över miljö­skyddslagens tillämpning. Denna statistik som skall genomföras avseende 1992, redovisar bl.a. antalet miljöfarliga verksamheter samt verksamheter med tillstånd och kontrollprogram. I framtiden kommer denna undersök­ning att påverkas av anpassningen av svensk lagstiftning till EG:s.

2.11  Rikspolisstyrelsen

Från de intressen som Rikspolissfyrelsen har att beakta finns i allt väsentligt inget att erinra mot vad som föreslagits eller eljest anförts i promemorian.

EES-avtalet innebär såvitt sfyrelsen kan bedöma inga större skärpningar i förhållande till den svenska lagstiftningen som oftast innehåller strängare krav än vad EES-direktiven stipulerar. I en del fall saknas svensk lagstiftning men de faktiska förhållandena i Sverige synes ändå vara bättre än EES-kra-ven.

Dock torde - som ocksä anförts - det få anses väsentligt att de myndighe­ter som bevakar tillstånd och föreskriver villkor beträffande miljöfarliga verksamheter också åläggs att beakta de gränsvärden som anges i EG:s di­rektiv oaktat miljöskyddslagen inte nu innehåller nägra föreskrifter om ge­nerellt bestämda utsläppsgränser.

I några få avseenden krävs dock en skärpning av svenska regler samt en sänkning av nu gällande gränsvärden (ex saltsyra i utsläpp från sopförbrän­ning, som mäste sänkas från 100 till 50 mg/m).

Sfyrelsen vill också särskilt framhålla vikten av att statsmakterna vid fram­tida mätningar av luftföroreningar och övriga miljöutsläpp samt vid brott mot gällande bestämmelser ocksä beaktar de kostnader som de rättstilläm­pande och övervakande myndigheterna kan ställas inför. Ett utökat och in­tensifierat undersöknings- och utredningsförfarande rörande miljöbrotten torde i sig kunna medföra vissa kostnadsökningar för polisverksamheten, dels för den utbildningsinsats som erfordras och dels för den tekniska upp­rustning som kan komma att krävas för att uppnä en acceptabel standard.

2.12  Konkurrensverket

Enligt Konkurrensverkets uppfattning är skyddet av miljön en angelägen

uppgift av utpräglat internationell karaktär. Det är därför viktigt att Sverige

tillämpar stränga regler för skyddet av miljön samt på olika sätt verkar för

internationella överenskommelser om miljöskydd. Verket vill dock samti­

digt peka på att nationella särkrav i vissa fall kan få handelshindrande effek­

ter och skapa etableringshinder, vilket kan leda till samhällsekonomiska för­

luster genom bl.a. försämrad konkurrens. Det är säledes angeläget att, vid

fastställande av regler för miljöstörande utsläpp m.m., en avvägning görs

113

8 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

mellan miljöintresset och intresset av en fungerande internationell konkur-     Prop. 1992/93:60

rens.

Bilaga 2

Konkurrensverket anser att EG-direktivens regler med fastställda gräns­värden för utsläpp m.m. ger möjligheter till en likformig tillämpning inom EES-området. Därigenom torde risken för uppkomsten av tekniska handels­hinder vara liten, vilket är ändamålsenligt frän konkurrenssynpunkt. Direk­tiven medger dock att de enskilda länderna tillämpar strängare regler än de föreskrivna minimikraven, om förhållandena i landet sä kräver. Detta inne­bär bl.a. att nationella avvikelser vad gäller miljöproblemens storlek och vil­jan att komma till rätta med dessa problem pä sikt kan komma att påverka lokaliseringsbesluten vad gäller olika miljöpåverkande verksamheter.

De ändringar som föreslås i promemorian avseende den svenska miljö­skyddslagstiftningen torde, enligt Konkurrensverkets uppfattning, inte med­verka till uppkomsten av sådana handels- eller etableringshinder som i nä­gon väsentlig omfattning snedvrider konkurrensen. Verket har därför i hu­vudsak inget att erinra mot de föreslagna förändringarna.

1 promemorian anges att man pä vissa punkter enligt EG-direktiven kan finna strängare gränsvärden än vad som brukar tillämpas i praxis enligt den svenska miljöskyddslagen. 1 sådana fall bör det finnas anledning till ompröv­ning av de nu gällande tillståndsvillkoren. Enligt Konkurrensverket är det angeläget att de svenska tillståndskraven snarast möjligt bringas i överens­stämmelse med EES-avtalets krav.

I promemorian konstateras att tillämpningen av EGs miljödirektiv varie­rar starkt mellan medlemsländerna, och att övervakningen av att miljökon­sekvensbeskrivningar görs delvis är bristfällig. Mot denna bakgrund är det enligt Konkurrensverket viktigt att man från svensk sida bevakar hur denna process fortgår inom EG och att man inte i Sverige inför detaljkrav som fun­gerar som etableringshinder.

2.13 Statens naturvårdsverk

Genom EES-avtalet kommer Sverige och övriga EFTA-länder att knytas närmare till det omfattande miljösamarbetet som pågår inom EG. Natur­vårdsverket anser delta vara önskvärt, eftersom mänga av de stora miljöpro­blemen i Europa är gränsöverskridande och fordrar internationell samver­kan för att kunna lösas.

Verket tillsfyrker huvudparten av de förslag till ändringar i miljölagstift­ningen som har föreslagits. 1 några avseenden förefaller det emellertid som om de föreslagna anpassningarna inle är fullt tillräckliga för att fullgöra de åtaganden, som följer av EES-avlalet. 1 dessa avseenden föreslår verket ju­steringar. I vissa andra fall har verket synpunkter på de sätt som föreslagits för att uppfylla innehållet av berörda direktiv.

Oavsett på vilket sätt den ifrågavarande implementeringen av EG-reg­

lerna kommer att genomföras är det uppenbart att EES-avtalet kommer att

kräva nya kunskaper inom alla berörda myndigheter. Det blir en viktig upp­

gift för Naturvårdsverket att medverka till erforderlig kunskapsförmedling

till länssfyrelser, kommunala miljönämnder m.fl. I promemorian tas ingen­

stans frågan om myndighetsresurser upp. För verkets arbete blir det viktigt

114

att det snarast klaras ut hur stor resursinsatsen förväntas bli samt att det klar-     Prop. 1992/93:60 läggs vid vilka tidpunkter föreskrifter senast måste föreligga med hänsyn till     Bilaga 2 EES-avtalet.

2.14  Svea hovrätt - Vattenöverdomstolen

Vattenöverdomstolen delar i huvudsak de bedömningar som görs i prome­morian avseende vilka ändringar i den svenska miljöskyddslagstiftningen som bör göras i samband med att EES-avtalet träder i kraft. Vattenöverdom­stolen tillsfyrker följaktligen huvuddelen av de förslag till lagändringar som framförs i promemorian.

2.15  Universitetet i Stockholm

Juridiska fakultetsnämnden finner att departementspromemorian i huvud­sak redovisar de ändringar som bör införas i svensk lagstiftning till följd av EES-avtalet särskilt vad avser miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, plan-och bygglagen samt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar.

Det sätt på vilket föreslagna ändringar skall införas är dock inte alltid lämpligt. Juridiska fakultetsnämnden anser sålunda att föreslagna lagänd­ringar genomgående bör omformuleras dels så att miljöfarliga substanser och gränsvärden införes på lista i särskild förordning och icke i själva lagen så att nämnda lista lättare kan revideras, dels, i rättsäkerhetens intresse, så att relevanta substanser, gränsvärden och förfarande klart angives i detalj och icke blott som skett i förslaget med hänvisning till EG-direktiven och deras bilagor.

2.16  Universitetet i Uppsala

Riktpunkter för yttrandet är främst följande:

1.

Samtliga EG-miljöregler som följer av EES-avtalet ska bli gällande svensk rätt. Sverige ska i gott uppsåt eftersträva att införa samtliga aktuella regler i deras helhet.

2.

Systematiken i svensk miljölagstiftning ska inte förändras i onödan till följd av de nya reglernas införande, såvida inte förändringen med goda skäl kan antas ligga i linje med det arbete som miljöskyddskommittén är syssel­satt med.

3.

De nya reglerna ska så långt möjligt vara lätta att förstå även för dem som inte är utbildade i juridik.

Ett stort problem när det gäller att överblicka de i promemorian föreslagna lagändringarna i förhållande till EES-avtalet är att viktiga frågor som rör ke­mikaliehantering inte omfattas av promemorian. Därför måste detta ytt­rande ses som starkt avgränsat till sådana frågor som tas upp, eller klart borde ha tagits upp, i den föreliggande promemorian.

Promemorians utgångspunkt att svensk miljöpolitik redan uppfyller EG:s

miljökrav är förhastad och i vissa hänseenden rent felaktig, under förutsätt­

ning av att man med svensk miljöpolitik avser inte endast allmänna uttalan-

115

den, utan vad som har gjorts gällande inom landet.

Detta yttrande utgår från att rådande svensk miljöpolitik endast är sådan     Prop. 1992/93:60

som

'

Bilaga 2

-

antingen återspeglas i svensk lag och i författningar med stöd i svensk lag

-

eller är uttalad av riksdag etc och helt och hållet tveklöst tyms inom gäl­lande svensk lag.

Som ett exempel på skillnaden mellan svensk miljöpolitik och EG-regler kan pekas pä att svensk rätt inte har några som helst bestämda gränser för hur förorenade vatten eller luft får vara. Av detta följer att svensk miljöpoli­tik ännu inte har satt någon smärtgräns för miljöpåverkan. Detta innebär en grundläggande skillnad mellan svensk rätt och EG-regler.

Promemorians felsyn när det gäller svensk miljöpolitiks förhällande till EG-regler har emellertid inte i sig medfört att lagförslagen blivit helt oan­vändbara. Möjligen kan felsynen ha inverkat på beredvilligheten att införa de aktuella EG-reglerna. Problemställningen är dock främst en annan: Oav­sett huruvida nägon tror eller inte tror att svensk miljöpolitik når upp till EG-regler, så är uppgiften för landet och för promemorieförfattarna ändå att åstadkomma att EG-reglerna införs respektive att åstadkomma att de fullt ut återspeglas i den nationella rätten. Eftersom många av de aktuella EG-reglerna är minimiregler, kan Sverige gå längre, men inte kortare, än vad de aktuella reglerna innebär.

När EES-avtalets betydelse utvärderas angående vilka skyldigheter Sve­rige har när det gäller att genom lagstiftning genomföra olika direktiv, är det givetvis EG-rätten som måste vara grunden. Bland annat följer av detta att allt i direktiven på ett eller annat sätt måste återspeglas i nationell lag eller med full säkerhet kunna komma att genomföras inom ramen för redan gäl­lande lag.

2.17 Universitetet i[REDACTED_EFTERNAMN]

Matematisk-naturvetenskapliga fakultetsstyrelsen: Promemorian innehåller en saklig och fydlig genomgång av hur väl den svenska miljölagstiftningen överensstämmer eller inte med de direktiv som utfärdats av och skall tilläm­pas inom EG. Även hur väl övriga länder uppfyller kraven belyses. I vissa avseende krävs en justering av svensk lagstiftning och promemorians vikti­gaste del utgör dessa förslag.

Förslagen utgör en justering av olika svenska miljöparagrafer till EG:s di­rektiv. I flera avseenden utgör dessa justeringar en förbättring och förstärk­ning av de nuvarande svenska miljölagarna och kan hälsas med tillfredsstäl­lelse sett ur ekologisk synvinkel. Detta gäller t ex specificeringärna avseende utsläpp till grundvatten och och markpäverkan av slam, krav pä kommu­nerna rörande en ökad miljöövervakning avseende vissa luftföroreningar, ökade krav avseende miljökonsekvensbeskrivning i byggärenden och VAan-läggningar m m.

Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd: Materiellt sett uppfyller

Sverige i de flesta fall EG:s miljöregler, häri inbegripet även de nu aktuella

direktiven, med god marginal. Inom vissa områden, särskilt när det gäller

miljökrav på olika fyper av produkter, skulle en EG-anpassning snarast med-

116

föra en nedrustning av svensk miljörätt. De direktiv som behandlas i EES-     Prop. 1992/93:60 avtalet är dock i huvudsak minimidirektiv, d.v.s. de tillåter strängare natio-     Bilaga 2 nella regler (som inte strider mot övrig EG-rätt).

I lagtekniskt hänseende krävs däremot relativt stora förändringar vid en EES-anpassning av svensk miljörätt. Som även konstateras i promemorian, lägger EG-domstolen vikt vid att direktiven transformeras på ett formellt korrekt sätt. Det räcker inte att myndigheterna faktiskt tillämpar dem i varje konkret beslutssituation.

Inom svensk miljörätt pågår för närvarande åtminstone två stora och svåra projekt för förändring av lagstiftningen. Samtidigt med den här aktuella ut­redningen, arbetar miljöskyddskommittén med en genomgripande översyn av miljölagstiftningen i syfte att samordna lagreglering och procedurer i olika lagar. Fråga är om det inte hade varit lämpligt att i större utsträckning än vad som skett samordna dessa två utredningar. Möjligheten att utforma smidiga lösningar skulle vara större. Promemorieförslaget om EES-anpass­ning av svensk miljölagstiftning fycks väl ägnat att ge kommittén ytterligare arbete.

Detta yttrande, i likhet med promemorieförslaget, innebär i huvudsak ett försök att anpassa miljöskyddslagen till direktiven. Frågan är om detta är den smidigaste lösningen. De nödvändiga förändringarna innebär i stort sett en ny miljöskyddslag.

Direktiven reglerar i huvudsak begränsningar av utsläpp av olika skadliga ämnen. Det finns redan en svensk lag som behandlar just farliga ämnen, nämligen lagen om kemiska produkter. Syftet med denna lag är att före­bygga skador som orsakas av kemiska ämnen. Lagen ger möjlighet att med­dela generella föreskrifter av skilda slag. LKP:s konstruktion och innehåll ansluter mera till EG-direktiven än vad ML gör. En alternativ - och möjligen lämpligare - lösning vore därför att ändra LKP på de punkter som behövs.

De ämnen och ämnesgrupper som nämns i direktiven syns åtminstone för en lekman i huvudsak vara kemiska ämnen av olika slag. Skulle det visa sig att något av de aktuella ämnena faller utanför den snäva definitionen "ke­miska produkter" i LKP kunde man lämpligen utvidga tillämpningsområdet.

En invändning mot denna lösning är frågan om hanteringsbegreppets om­fattning. LKP är tillämplig på hantering m.m. av kemiska produkter. Hante­ringsbegreppet omfattar bl.a. avfallshantering, men det är tveksamt om det omfattar utsläpp av ämnen i den utsträckning som krävs för att direktiven skall kunna överföras till förordningar under lagen. Direktiven ställer krav på generella utsläppsbegränsningar av olika ämnen, oavsett vilken fyp av produkt som ger upphov till utsläppen. Problemet borde dock inte vara olös­ligt om man ansäg förslaget beaktansvärt.

Miljöskyddskommitténs arbete innebär förhoppningsvis att frågan om man skall utnyttja ML eller LKP relativt snart kommer att vara ointressant.

Sammanfattningsvis anser forskningsnämnden att de flesta av de i prome­

morian föreslagna metoderna att införliva de EGdirektiv som omfattas av

EES-avtalet är klart otillräckliga och olämpliga för sitt syfte. För att genom­

föra så ingripande förändringar i svensk miljörätt krävs omfattande utred­

ning av vilka lagtekniska metoder som bör användas, och vad dessa får för

117

konsiekvenser utöver den eftersträvade EES-anpassningen. Denna utred-     Prop. 1992/93:60 ning göres lämpligen av den kommitté som redan på regeringens uppdrag     Bilaga 2 arbetar med förslag till förändring av miljöskyddslagarna, med beaktande av de synpunkter som framförts i detta yttrande.

2.18  Länsstyrelsen i Stockholms län

Länssfyrelsen har i sak ingen erinran mot de bedömningar som görs i prome­morian beträffande behovet att på grund av EG-rättens krav på lagform samt EES-avtalets förpliktelser i vissa fall komplettera gällande lagstiftning. Länssfyrelsen vill emellertid anlägga den generella synpunkten att den lag­tekniska utformningen av de föreslagna författningsändringarna bör bli före­mål för ytterligare överväganden i syfte att om möjligt minska antalet detal­jerade bestämmelser.

2.19  Länsstyrelsen i Östergötlands län

De upprättade lagförslagen innebär huvudsakligen kompletteringar av den svenska miljöskyddslagstiftningen och är till övervägande del förenliga med redan gällande svenska rättsregler. Vid tillkomsten av nyare svenska regler har det för övrigt ofta utttyckligen angetts att reglerna anpassats till EG:s standard, t.ex. utformningen av lagstiftningen om miljökonsekvensbeskriv­ningar. Direkt i strid med gällande svenska regler står några av de EG-direk­tiv som närmast har motsvarighet i miljöskyddslagen. I miljöskyddslagens ordning med individuella tillståndsprövningar ingår inte regler med gene­rella utsläppsgränser. Införande av generella utsläppsgränser är dock inte främmande för svensk del. Frågan utreds för närvarande, liksom ett antal andra frågor som berörs i promemorian, av miljöskyddskommittén som dock inte hinner lämna sitt förslag innan den tidigaste möjliga tidpunkten för EES-avtalets ikraftträdande. Vissa direktiv (särskilt 80/68/EEG och 75/439/EEG) innebär vid implementering till svensk rätt risk för att miljö­skyddslagens regler om tillstånds rättskraft måste urholkas. Länsstyrelsen anser dock att man i berörda delar med förslagen i promemorian på ett god­tagbart sätt lyckats minska kollisionen mellan de båda rättssystemen. Läns­styrelsen har alltså i och för sig ingen invändning mot de upprättade lagför­slagen, som syftar till att uppfylla en minimistandard motsvarande regle­ringen i EES-avtalet.

Av redovisningen i promemorian framgår vidare att EG:s medlemsstater beträffande flera av de direktiv som för svenskt vidkommande innehåller strängare regler antingen inte alls eller ofta bristfälligt omsatt reglerna till nationell lagstiftning eller på andra sätt inte efterkommit direktiven. Läns­styrelsen har därför ingen invändning mot att regeringen för närvarande och i awaktan på miljöskyddskommitténs olika förslag inte föreslår detaljan­passning till EG:s regler på fler punkter utan istället föreslår sådana gene­rella regler som 18 § 2 st och 24 § 8 p miljöskyddslagen.

118

2.20                                                              Länsstyrelsen i Malmöhus län

Prop. 1992/93:60

Den inverkan på svensk miljölagstiftning som blir följden av EES-avtalet är

i första hand ett utökat och mera uttalat krav på miljökonsekvensbeskriv­ningar för olika åsyftade verksamheter. Inom länssfyrelsens verksamhetsfält har sedan en tid redan sådana utredningar genomförts. De förändringar som EES-avtalet medför på denna punkt tycks därför inte särskilt dramatiska.

En utgångspunkt vid EES-förhandlingarna har varit att den svenska miljö­politiken i praktiken uppfyller de krav som ställs i EG:s rättsakter och att den svenska lagstiftningen också skall uppfylla dessa krav i formellt av­seende. De svenska miljöskyddskraven är i praktiken i mänga fall mer långt­gående än de krav som gäller inom EG. Sverige fycks dock i avtalet ha fått behålla sina strängare krav mot bakgrund av att EG strävar efter att inom några år närma sig Sveriges ambitioner på miljöområdet.

Ett område som inte berörs i det aktuella EES-avtalet gäller de transnatio­neUa föroreningarna. Inom EG har man för avsikt att ta upp denna fråga till behandling under de kommande åren. För Sydsveriges vidkommande är denna fråga befydelsefull eftersom en stor del av bla de luftburna förorening­arna härrör från länder inom EG.

2.21  Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

Såsom framgår av promemorian uppfyller den svenska miljölagstiftningen på de flesta områden redan de krav som ställs på medlemsländerna enligt EG-s rättsakter. I vissa fall innehåller promemorian förslag till svenska regel­ändringar. För det mesta tillsfyrker Länssfyrelsen dessa förslag och i sä fall kommenteras de inte närmare.

Särskilt nägra övergripande synpunkter bör framhållas. Den svenska mil­jölagstiftningen är uppdelad på ett antal lagar med särskilda tillämpningsom­råden. Avgränsningarna mellan exempelvis miljöskyddslagen, hälsoskydds­lagen och lagen om kemiska produkter är dock inte särskilt klar. I flera fall överlappar lagarna varandra och detta ger upphov till praktiska problem vid tillämpningen av lagarna. När man nu genom EES-avtalet inför flera princi­piella nyheter i lagstiftningen, såsom generella utsläppsgränser och miljö­kvalitetsnormer och en ny förordning under lagen om kemiska produkter, innebär detta en ytterligare uppluckring i systematiken i miljölagstiftningen. Tillämpningssvårigheterna kommer att öka liksom svårigheterna att förutse utgängen av rättsliga tvister.

Först när en ny miljöbalk träder i kraft kan en mer enhetlig struktur på detta lagområde förväntas.

En principiell nyhet i miljölagstiftningen är föreslagen i 8 b §, 8 d § och 22 § ML att inkorporera kompletta EG-direktiv i svensk lag. Detta kan ses som en extrem utvidgning där det är svårt eller omöjligt att av en lagtext utläsa vilka rättigheter och skyldigheter som gäller för enskilda. Det är dock möj­ligt att det, med hänsyn till tidspressen att införliva EES-avtalet med dess bilagor i svensk lagstiftning och det pågående reformarbetet inom miljö­skyddskommittén, är ofrånkomligt att nu tillämpa denna lagstiftningsmetod som emellertid medför stora problem för den som tillämpar lagarna.

Ändringarna i miljölagstiftningen berör ett stort antal olika verksamheter. Prop. 1992/93:60 De kommer att väcka stort intresse hos enskilda, organisationer och myndig- Bilaga 2 heter och vara av största befydelse vid tillståndsprövningar i en mångfald ärenden. För att upprätthålla grundläggande rättssäkerhetskrav i fräga om enhetliga bedömningar och förutsebarhet i besluten måste alla de EG-direk­tiv som kommer att bli gällande lag översättas, sammanställas och spridas på ett effektivt sätt. Vidare behöver systematiken när de nya rättsreglerna in­förs i olika lagar att övervägas noggrant så att de nya reglerna kan återfinnas där de sakligt sett hör hemma. Slutligen är det önskvärt att berörda myndig­heter informeras om vad lagändringarna egentligen innebär och får för följ­der i fråga om exempelvis omprövning av gällande tillståndsvillkor enligt miljöskyddslagen. Den omfattande textmassa som EG-direktiven utgör en­ligt remisshandlingarna visar i sig på att en kraftfull insats på informationssi­dan är nödvändig. Därtill kan man också informera om utvecklingen av mil­jörättspraxis från bl.a. EG-domstolen.

2.22  Länsstyrelsen i Örebro län

Länssfyrelsen anser att det är utomordentligt viktigt att Sverige upprätthål­ler en fortsatt hög ambitionsnivå på miljöpolitikens och miljölagstiftningens område. De lagändringar som nu föreslås för att uppfylla EES-avtalet är framtagna på relativt kort tid jämfört med det långsiktiga arbete som utförs av kommittén om översyn av miljöskyddslagstiftningen. Det är angeläget att nu inte införa fler ändringar och tillägg till svenska lagar än som är nödvän­digt eftersom de ändringar som direkt måste göras i miljöskyddslagstift­ningen på gmnd av EES-avtalet inte får försvåra införandet av en ny miljö­balk.

Länssfyrelsen anser att de förslag till lagändringar som nu föreligger i hu­vudsak kan tillsfyrkas.

1 departementspromemorian anges att de definitioner som finns i EG-di­rektiven inte behöver tas in i den svenska lagtexten. Enligt länssfyrelsens er­farenhet är det istället så att behovet av att definiera vissa termer i lagstift­ningen ökar. Detta gäller kanske särskilt avfall och då i synnerhet miljöfar­ligt avfall. Den lagstiftning vi har idag har visat sig ha flera svagheter och det fria flödet av varor inom EG accentuerar behovet av gränsdragningar mellan "varor" och "avfall". Möjligheterna att kontrollera och ställa miljökrav på hantering, transport, destruktion m m av avfall riskerar annars att bli mycket små. De definitioner som anges i direktiv 75/439/EEG och 75/442/EEG bör skrivas in i lagen om kemiska produkter och i renhållningslagen.

2.23  Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Utifrån länets miljösituation noterar vi med uppskattning den bedömning

som görs i rapporten att tillämpning av EES-avtalet över Europa kan ge

högre miljöstandard (samordnad kravnivå) än vad de flesta enskilda med­

lemsstater i EG (därmed också ett utvidgat EG) ger, och att en ny, samord­

nad miljöpolitik kan generera ett ännu vidare kraftfält inom internationell

miljövård.

120

Vi noterar också att de föreslagna formella kraven på luftkvalitet och kon-     Prop. 1992/93:60 troll i tätorter i kombination med krav på miljökonsekvensbeskrivningar i     Bilaga 2 samband med planläggning kan ge nya förutsättningar för den fysiska plane­ringen, bl.a. vad gäller energieffektivitet och trafik- och transportplanering. Vi ser detta som ändamålsenligt.

2.24  Länsstyrelsen i Jämtlands län

Länssfyrelsen har inga erinringar mot föreslagna ändringar i lagstiftningen.

Såvitt länssfyrelsen kan bedöma verkar det inte bli fråga om nägra påtag­liga eller anmärkningsvärt ökade extrabördor på företagare och andra vars verksamheter berör eller påverkar miljön i olika avseenden.

I de fall där den föreslagna utformningen av lagtexten medger uttymme för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utarbeta ytter­ligare föreskrifter, gränsvärden mm anser länsstyrelsen att dessa bör följa de strängare riktyärden och riktlinjer som redan tillämpas här i landet.

Länssfyrelsen vill avslutningsvis påpeka att lagstiftningen i sin tillämpning måste ge uttyrrune för en anpassning till regionala förhållanden. Det innebär att kraven på miljöinsatser måste kunna differentieras med hänsyn till natu­rens tålighet. I detta fall råder stora olikheter mellan ett glesbygdslän som Jämtland och stora delar av Centraleuropa.

2.25  Norrköpings kommun

Kommunen anser att den svenska miljöskyddslagstiftningen inte behöver ändras på grund av EG-direktiven. Lagstiftningen ger redan nu möjligheter att, vid behov, anpassa kraven på olika verksamheter efter EG:s direktiv. Det arbete som pågår med MKB bör utvärderas innan nya krav på MKB ställs.

2.26 Kalmar kommun

På sidan 32, 2 st. i promemorian sägs att de definitioner som finns i de olika miljödirektiv som omfattas av EES-avtalet inte behöver tas in i den svenska lagstiftningen. Vi hävdar tvärtemot att detta är nödvändigt om avsikten är att de presenterade lagförslagen ska få en faktisk rättstillämpning.

En svårighet i det praktiska tillsynsarbetet är nämligen att det inte finns några ur juridisk synpunkt otvetydiga definitioner av vissa allmänt förekom­mande och centrala begrepp som exempelvis avfall och spillolja. Det har i sin tur gjort att mänga angelägna miljöskyddsärenden fått låg prioritet eller helt fått anstå eftersom välbehövliga krav på åtgärder saknat stöd i lagstift­ningen och därmed även i den juridiska tillämpningen.

Däremot instämmer vi i att definitionerna i de flesta fall inte bör föras in i själva lagama. De kan i stället med fördel tas upp i underordnade förord­ningar eller verksförfattningar.

121

2.27                                                              Göteborgs kommun

Prop. 1992/93:60

De i promemorian redovisade konsekvenserna av EES-avtalet för svensk

°

miljölagstiftning är inte särskilt omfattande. Ur ett kommunalt perspektiv kan vi inte finna att EES-avtalet totalt sett medför några nackdelar på mil­jöområdet.

2.28  Sundsvalls kommun

Det är svårt att se några stora och omedelbara vinster med en anpassning av svensk miljölagstiftning till EES-avtalet. Den arbetsmodell som används inom EG med direktiv, domstol osv. ger dock möjligheter att i framtiden skärpa det totala miljöskyddsarbetet i Europa. Kraven kan då komma att ställas högre även mot Sverige.

Promemorians förslag för att anpassa den svenska miljöskyddslagstift­ningen till EES-avtalet påverkar sannolikt inte kommunens arbete i någon större omfattning. Detta beror på den inriktning kommunen valt för miljöar­betet, med en hög ambition utttyckt genom egna miljömål och en plan anta­gen av kommunfullmäktige.

Med tanke på den långsamma takt i vilken EG-länderna själva genomför EG:s direktiv på miljöområdet ter det sig egendomligt att Sverige ska göra en snabb omläggning av sin miljöskyddslagstiftning för att anpassa den till EG-direktiven. Noggrannhet i utformningen av miljölagarna bör gå före en snabb anpassning till EES-avtalet. Detta motiveras också av att miljöskydds­kommittén sedan flera år förbereder en radikal förändring av den svenska miljölagstiftningen. Resultatet av kommitténs arbete ska redovisas inom ett

o

ar.

2.29  Umeå kommun

Miljökontoret: Av utredningen framgår att den svenska miljöpolitiken i praktiken uppfyller de kravnivåer som anges i EG:s direktiv. Med utgångs­punkt från detta kan ifrågasättas om det behöver vara sådan brådska med att nu införa föreslagna lagändringar.

Det är viktigt att lagändringarna föregås av en ordentlig analys dels för att lagstiftningen ska bli klar till sitt innehåll och dels för att få de ekonomiska konsekvenserna klarlagda. Det hade varit lämpligt att ge bl a miljöskydds-kommittén i uppdrag att se över detta då de redan nu arbetar med många av de frågeställningar som berörs i promemorian.

Inom mänga områden är Sveriges miljökrav befydligt högre än EG:s krav. Sverige har en erkänt högklassig miljöpolitik som ligger som föredöme för många länder. Sverige bör därför på grund av sina insatser inom miljöområ­det väl kunna hävda sina miljökrav och som nafion få en ledande roll och bli ett riktmärke i miljöarbetet i Europa vilket skulle vara positivt.

I förslaget är det relativt små förändringar i lagen som föreslås, men det sägs också att EG:s regler ska tillämpas i Sverige. Detta kan skapa oklarhe­ter. Det är ytterst viktigt att den svenska lagstiftningen utformas sä att det alldeles klart framgår vad som ska gälla efter det att de nya reglerna trätt i

kraft. Detta är inte minst viktigt för tillsynsmyndigheterna som ska tillämpa     Prop. 1992/93:60

bestämmelserna.

Bilaga 2

I det praktiska tillsynsarbetet är det nödvändigt att de definitioner som finns i de olika miljödirektiven skrivs in i den svenska lagsfiftnlngen som ex­empel kan nämnas begrepp som spillolja, slam och avfall. Vad menas med "befydande miljöpåverkan" och "skälig kostnad"?

Det finns också enligt promemorian möjlighet för de olika nationerna att notifiera kommissionen nationella regler. Bestämmelser och miljökrav som gäller i det egna landet och avviker från EG:s direktiv kan tas upp. Sådana anmärkningar torde kunna vara av vikt vid miljömål som behandlas i EG-domstolen. Denna möjlighet bör alltså utnyttjas där Sverige bedömer det påkallat.

2.30 Svenska Kommunförbundet

Styrelsen: I promemorian anges att en utgångspunkt vid förhandlingarna om EES-avtalet har varit att den svenska miljöpolitiken i praktiken uppfyller de krav som ställs i EG:s rättsakter. Sfyrelsen är mot denna bakgrund ytterst tveksam till om det finns anledning att forcera fram en anpassning till EG:s miljöregler - en anpassning som anges vara i allt väsentligt av formell karak­tär. Forceringen synes också onödig i ljuset av att det bland EG-medlemssta-terna finns befydande brister i fråga om appliceringen av EG:s miljökrav.

Dessutom är såvitt sfyrelsen kan bedöma de förslag som läggs fram i pro­memorian inte av den karaktär som påstås vara det som erfordras för att EES-avtalet också formellt ska uppfyllas. Förslagen är i flera fall av påtagligt materiell karaktär.

Vidare har EG:s rättsakter på miljöområdet oftast karaktären av direktiv, som är bindande för medlemsstaten. Eftersom varje stat själv äger rätt att bestämma form och metod för att uppnå det i direktivet åsyftade resultatet, anser sfyrelsen att denna möjlighet bör utnyttjas så långt möjligt och på ett sätt som inte åsamkar samhället onödiga kostnader eller leder till mera om­fattande ändringar i svensk miljöskyddslagstiftning än vad som just fordras för att uppfylla EES-avtalet. Sfyrelsen har inget att erinra mot en fortsatt utveckling av svensk miljöpolitik och därmed bl.a. svensk miljölagstiftning, men anser att detta bör ske inom ramen för särskilda utredningar med den insyn och påverkansmöjlighet som normalt präglat vär samhällsutveckling.

EES-avtalet är en uppgörelse mellan EG, dess medlemsstater och med­lemsstaterna i EFTA och alltså bindande endast på statsnivå. Enligt artikel 7 i avtalet har de avtalsslutande parternas myndigheter rätt att välja form och metod för genomförandet av en rättsakt som motsvarar ett EG-direktiv.

Regeln har sin förebild i Romfördragets artikel 189, där det anges att ett direktiv är bindande för varje medlemsstat till vilket det är riktat med av­seende på det resultat som ska uppnås men att man överlåter åt de nafionella myndigheterna att välja form och tillvägagångssätt.

Sfyrelsen är därför också tveksam till att överföra avtalsintentionerna di­

rekt på kommunerna utan djupare överväganden, särskilt som den svenska

lagstiftningen på miljöområdet i flertalet fall väl uppfyller EG:s intentioner

när det gäller miljöskydd.

123

Innan vi i Sverige har prövat hur vårt rättssystem med mera målrelaterade     Prop. 1992/93:60 regler fungerar i EG-sammanhang, anser sfyrelsen att det saknas anledning     Bilaga 2 att genomföra detaljjusteringar i svensk lagstiftning, som leder till utökad byråkrati och begränsar möjligheterna för kommunerna att fullfölja decent­raliseringsåtaganden och utveckla en lokalt anpassad samhällsutveckling.

Eftersom flera av de förslag som promemorian behandlar skulle få känn­bara ekonomiska konsekvenser för kommunerna om de genomfördes, är sfyrelsen förvånad över att de ekonomiska effekterna av de materiella för­slag som framförs inte har uppskattats.

2.31  Sveriges Industriförbund

EES-avtalet medför i regel inga större konsekvenser för svenska företag i deras miljöarbete. Den svenska miljöskyddslagens tillämpade regler för ut­släpp till miljön medför i de flesta fall att utsläppen frän svenska företag un­derstiger EG:s minimikrav. Det svenska regelarbetet beträffande storskalig kemikaliehantering, som inte direkt har någon motsvarighet i EG:s s.k. Se-vesodirektiv, motsvaras i stort av ASS-föreskrifter och Kemikontorets hand­böcker om riskhantering. EES-avtalet föranleder emellertid några kommen­tarer av mer speciell karaktär.

Det kan kanske fyckas väl anspråksfullt med de många direktivanpass­ningar som genomförs i Sverige bl.a. mot bakgrund att många direktiv inte ännu fullt tillämpas av alla EG-länder samt att Enhetsakten medger enskilda länder att införa eller bibehålla strängare regler på miljöområdet under för­utsättning att de inte medför ett handelshinder.

2.32 Svenska kraftverksföreningen

Föreningen instämmer i de gmndläggande tankarna i gemenskapens (EG) Syn om att ätgärder för förbättring av miljön skall grundas på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala. Betalningen bör dock ha den formen att den verkar självawecklande genom att orsaken till densamma minskar eller försvinner. Det innebär att avgiften inte bör ingå i den allmänna statsfinansiella skattesystemet utan bör ha riktad verkan för att sfyra miljöarbetet i önskad riktning.

2.33  Värmeverksföreningen

1 stort delar föreningen utredningens bedömningar och förslag till lagänd­ringar men önskar lämna några detaljsynpunkter.

Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ger uttymme för god­tyckliga bedömningar. Även om förslaget om beskrivningar genomförs, kan varje enskilt land tillåta olika nivåer av miljöbelastning.

Det finns också risk för ökad byråkrati. I Sverige finns exempel på att pro­

jekt försvåras eller fördyras på grund av alltför långtgående krav på utred­

ningar och undersökningar. Föreningen ser dock fördelar med att kommu­

nerna genomför MKB och noggranna luftundersökningar för att kontrollera

124

luftkvalitén. Detla material kan utnyttjas för att underlätta bedömningen av     Prop. 1992/93:60

nya projekt t ex för fjärrvärme.

Bilaga 2

2.34  Tjänstemännens Centralorganisation

De förändringar och kompletteringar som föresläs i promemorian innebär att den svenska miljöskyddslagstiftningen anpassas till befintliga direktiv och förordningar inom EG i enlighet med avtalet om ett Europeiskt Ekonomiskt Samarbetsomräde. TCO tillsfyrker de föreslagna förändringarna.

TCO vill samtidigt framhålla det positiva i att gränsvärden m.m. hålls utanför den föreslagna lagstiftningen. De bör som hittills kommer att regle­ras via förordningar från relevanta myndigheter. Detta ger en större flexibili­tet än ett system där faktiska värden skrivs direkt in i lagstiftningen.

TCO vill dessutom understtyka vad som sägs i promemorian om att avtalet inte förhindrar någon avtalspart frän att behålla eller införa strängare miljö­skyddsåtgärder så länge de är förenliga med avtalet, dvs inte fungerar som handelshinder. Det är enligt TCO nödvändigt att Sverige bibehåller en hög ambitionsgrad på miljöskyddsområdet. Det måste således finnas en på­gående kontroll av miljöeffekter och en medvetenhet sä att EG:s minimi­gränser inte slentrianmässigt blir standardgränser.

2.35  Landsorganisationen i Sverige

LO instämmer med beaktande av nedan givna kommentarer i allt väsentligt i de förslag till kompletteringar av svensk miljölagstiftning som föresläs med anledning av EES-avtalets ikraftträdande.

En central fräga i EES-avlalet gäller de fria varuströmmarna. I promemo­rian berörs frägan om nationella regler som riskerar att klassas som kvantita­tiva restriktioner pä handeln länderna emellan. Därvid redovisas också att restriktioner som utgör skydd för hälsa och miljö kan accepteras inom EG, om de ej utgör förtäckta handelshinder.

Sädana diskussioner om inhemska miljöregler har emellertid redan före­kommit, bl a kring importförbudet av CFC-produkter och kring avgaskraven för motorfordon. LO anser att någon form av närmare analys av förutsätt­ningar och konfliklrisker vore av värde när det gäller fortsatt tillämpning av handelsrelaterade miljöregler, i syfte alt förebygga framtida problem.

2.36  Företagens Uppgiftslämnardelegation

Tillsynen över miljön i svenska företag har på senare är byggts ut med krav på exempelvis omfattande dokumentation i form av miljörapporter. Företa­gen har ambitiöst ställt upp för alt klara detta uppgiftslämnande, men de har ofta erfarit att tillsynsmyndigheterna inte har förmåga att beakta det insam­lade materialet, svara pä frågor om rapporterna är tillfredsställande etc. Bl.a. mot denna bakgrund anser FUD alt slalen bör vara utomordentligt re­striktiv med att tills vidare lägga ytterligare dokumentationskrav på företa­gen.

FUD anser att man borde pröva som etl handlingsalternativ att anmäl-

125

ningspliktiga verksamheter helt ska undantas frän krav på miljökonsekvens-     Prop. 1992/93:60

beskrivningar och miljörapporter.

Bilaga 2

Dokumentationskraven gentemot myndigheterna borde f.ö. enligt FUD:s mening kunna minskas väsentligt genom att tillsynen sker som viss kontroll av att den s.k. egenkontroUen i företagen fungerar tillfredsställande. Det finns tyvärr exempel, i varje fall på kommunal nivå, på att myndigheterna ställer krav på både egenkontroll och mer rapportering till myndigheterna. Sådana dubbla krav leder till oklar ansvarsfördelning, merarbete och mins­kad förståelse för myndigheternas verksamhet. Statsmakterna bör stävja dy­lika utvecklingstendenser i tillsynen.

2.37  Kraftsam

Kraftsam noterar att de lagändringar som föreslås är relativt få och av liten omfattning. Kraftsam har generellt sett inte något att erinra mot dessa änd­ringsförslag.

2.38  Kommittén (ME 1989:04) om översyn av

miljöskyddslagstiftningen

Sekretariatet har inte något att erinra mot de lagförslag som läggs fram i pro­memorian och som avses skola gälla i princip till dess en miljöbalk kan träda ikraft.

Genom de ändringar som föreslås i promemorian genomförs en stor del av den anpassning som krävs till EG:s rättssystem pä miljöområdet. Änd­ringarna kan till stor del läggas lill grund för kommitténs arbete med miljö­balken. De har emellertid en i viss mån provisorisk karaktär. De kan karak­teriseras av en hög men något ojämn detaljnivå. Miljöbalken synes böra få en mer generell utformning. Även de delar av balken som krävs för anpass­ning till EG:s rättssystem synes böra ges karaktären av ramlagstiftning. Be­myndiganderegler i balken i förening med föreskrifter meddelade av rege­ringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör alltsä utgöra medel för EG-reglernas införande i svensk rätt.

EG:s direktiv innehåller allting frän icke bindande deklarationer till syn­nerligen detaljerade bestämmelser. De kan inte rimligen i alla delar återges i svensk lagtext. En grundläggande princip för tillämpning av svensk lag som grundar sig på Sveriges internationella förpliktelser är att tolkningen skall vara konventionstrogen. Den svenska lagtexten skall sålunda ges samma in­nebörd som den internationella rättsakt som den grundar sig pä. EG:s direk­tiv upptar exempelvis ett stort antal definitioner. När motsvarande begrepp används i svensk lag, som grundar sig på EG-rätten, skall begreppen alltså användas i enlighet med EG:s definitioner, utan att dessa behöver upprepas i den svenska lagtexten.

2.39  Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen

Svenska vallen- och avloppsverksföreningen, VAV, har inget alt invända

mol de föreslagna anpassningarna av svensk lagstifining lill EGs miljödirek-

126

liv.

2.40 Vattenfall AB

Prop. 1992/93:60

Bilaga 2

Vattenfall AB:s verksamheter berör eller kan komma att beröra EES-avtalet

°

vad gäller: 1. Miljökonsekvensbeskrivningar 2. Skydd för grundvatten 3. Ut­släpp av farliga ämnen i marin miljö 4. Utsläpp av industriellt spillvatten till kommunall avloppsvaltennät 5. Luftföroreningar frän förbränningsanlägg­ningar 6. Avfall - särskilt förbränningsavfall och kontaminerade oljor

Beträffande punkterna 1,3,4 och de delar av punkt 6 som berör kontami­nerade oljor har Vattenfall inget att erinra mot den analys och de förslag som lämnas i promemorian.

3 MILJÖSKYDDSLAGEN 

3.1 Allmänt

3.1.1    Sjöfartsverket: Den internationella sjöfarten omfattas inte av miljö­

skyddslagens bestämmelser utan regleras genom av Sverige antagna före­

skrifter utarbetade inom IMO och Helsingforskommissionen. Regler är fast­

ställda för hur utsläpp till marin miljö fär ske. Det finns även regler för den

nationella sjöfarten. Sjöfartsverket driver aktivt miljöfrågor inom ramen för

arbetet i IMO och Helsingforskommissionen.

Avseende lidsaspekten rörande gällande villkor stöder Sjöfartsverket för­slaget att en omprövningsmöjlighet införs i miljöskyddslagen.

3.1.2

Sveriges geologiska undersökning: Det kan konstateras all miljö­skyddslagen inte innehåller föreskrifter om generellt bestämda utsläppsgrän­ser. Villkoren i beslut om tillstånd prövas individuellt för varje miljöfarlig verksamhet. EG-direktiven innehåller generella gränsvärden för utsläpp av farliga ämnen. SGU tillstyrker all myndigheter som prövar tillstånd och vill­kor enligt miljöskyddslagen åläggs att beakta tillämpliga gränsvärden i EGs direktiv.

3.1.3

Statens naturvårdsverk: Flertalet av direktiven som behandlas i pro-meinorian berör miljöskyddslagens (ML) tillämpningsområde. Verket vill peka på all förslaget till lag om ändring i ML inte gör det möjligt alt göra EG-normerna gällande pä hela omrädet tillståndspliktig verksamhet (bl.a. skulle verksamhet som oförändrat bedrivits sedan före ML:s ikraftträdande eller med s.k. dispens före 1981-07-01 inte näs av EG-normerna). Detta an­ser verket vara mindre tillfredsställande.

Även om EG-direktiven på ML:s omräde huvudsakligen rör sädan verk­

samhet som är tillståndspliktig, finns det vidare anledning att räkna med att

utsläpp av ämnen, för vilka EG-kraven gäller, torde förekomma även från

anmälningspliktig verksamhet och verksamhet som varken är tillstånds- eller

anmälningspliktig. Mot denna bakgrund föreslår verket att EG-normerna

infogas i ML så att de blir gällande för all sådan verksamhet. Detta kan ske

så all normerna ifråga anknyts lill ML:s lillätlighetsregler och ges generell

och omedelbar giltighet. Alternativt skulle möjligen kunna föreskrivas att

kraven skall (som minimikrav) tillämpas vid prövning av miljöfarlig verk­

samhet. Det senare skulle dock innebära en väsentligt ökad prövningsbörda

127

särskilt för berörda kommunala nämnder. Bl.a. av detta skäl förordar verket     Prop. 1992/93:60

det förstnämnda alternativet.

Bilaga 2

I avsnitt 3.2 i promemorian behandlas EG:s regler om utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön. Enligt artikel 2 i direktiv 76/464/EEG skall utsläpps­normer, d.v.s. gränsvärden, anges för utsläpp av varje ämne som finns upp­taget i förteckning 1 i bilaga 1 till direktivet. Detta krav gäller oavsett om generella gränsvärden har fastställts i s.k. dotterdirektiv till direktivet 76/464/EEG. Med hänsyn härtill kan det ifrågasättas om inte ML behöver kompletteras med ett motsvarande krav t.ex. genom ett nytt stycke i 18 § (istället för det i PM:n föreslagna). Avsaknad av gränsvärden av det aktuella slaget borde också övervägas som en ny omprövningsgrund i 24 § ML (som därvid ocksä skulle ersätta den i PM:n föreslagna nya omprövningsgrunden som skulle bli överflödig vid genomförande av verkets nyss berörda huvud­förslag om infogande i svensk rätt av de nu aktuella EG-normerna).

När det gäller hävdandet av EG-normerna på området pågående miljöfar­lig verksamhet, anser verket att det är angeläget att ta ställning till vilka tids­frister för att uppfylla villkoren som gäller för svenskt vidkommande, t.ex vid tillämpningen av direktiven om utsläpp av farliga ämnen till vattenmil­jön. Inte heller fycks frågan om i vilken utsträckning som redan meddelade tillstånd enligt ML systematiskt måste gås igenom för avstämning mot EG-normerna helt klarlagd.

Vissa av EG-direktiven anger att tillstånd endast får beviljas för en be­gränsad tidsperiod. Mot denna bakgrund anser verket det tveksamt om ML:s princip om att tillstånden gäller för all framtid kan bibehållas oföränd­rad.

3.1.4 Koncessionsnämnden för miljöskydd: När det gäller frågan om på vil­ken konstitutionell nivå som föreliggande direktiv skall införlivas föreslås i promemorian att en myndighet får bemyndigande att meddela föreskrifter när EG-direktivet ger ett handlingsuttymme för en myndighet. I övriga fall har bestämmelser tagits in direkt i lagen. Koncessionsnämnden anser att det är mycket olämpligt att på föreslaget sätt tynga miljöskyddslagen med spe­cialbestämmelser om utsläpp av vissa ämnen, bedrivande av vissa verksam­heter etc. Den enda paragraf i lagen som för närvarande innehåller sädana bestämmelser är 7 §, som stadgar förbud mot att släppa ut vissa slags av-sloppsvatten. Flera av de nu föreslagna bestämmelserna ger ett egendomligt inttyck i miljöskyddslagssammanhang.

Nya direktiv kommer alt tynga miljöskyddslagen ytterligare och göra den ännu mera svåröverskådlig.

I den utsträckning som regeringsformen sä medger och det är lämpligt bör nu ifrägavarande bestämmelser enligt Koncessionsnämndens mening i stället efter etl allmänt bemyndigande i lag av riksdagen enligt 8 kap. 7 § regerings­formen meddelas av regeringen, som i sin tur bör få möjlighet att delegera till en myndighet. Nämnden anser härvidlag att del inte bör vara avgörande om ett EGdirektiv ger handlingsuttymme för en myndighet eller ej. Det kan vara lämpligt med en särskild EES-förordning på miljöskyddets omräde.

Bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § regeringsformen har i miljöskyddslagen

tidigare meddelats i 2 § tredje styckel och 10 §. I den män man anser att

128

riksdagen bör ha en inblick i lagstiftningen, bör det räcka med att vidtagna     Prop. 1992/93:60 lagstiftningsåtgärder med jämna mellanrum i efterhand anmäls i skrivelser     Bilaga 2 till riksdagen.

När det däremot gäller föreskrifter i EG-direktiv som inte är förenliga med gällande bestämmelser i miljöskyddslagen bör sådana införas direkt i lagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i artikel 11 i direktiv 80/68/EEG.

Koncessionsnämnden föreslår därför att det i miljöskyddslagen tas in ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i anledning av EG­direktiv såvitt gäller miljöskyddslagens tillämpningsområde och att rege­ringen därefter i en särskild "EG-förordning" inför sådana föreskrifter som behövs för att ett införlivande av EG-direktiven skall kunna anses ha skett. Med detta tillvägagångssätt kan de föreslagna paragraferna 8 b-8 d och 18 andra stycket utgå ur promemorians lagförslag.

Om regeringen väljer den i promemorian föreslagna metoden för införliv-ning av EG-direktiven direkt i miljöskyddslagen vill nämnden framföra föl­jande synpunkter på de föreslagna lagändringarna. De synpunkter som läm­nas nedan om promemorians förslag till ändringar i 22 § och 24 § första stycket 8 gäller även om nämndens förslag enligt ovan följs.

Innan nämnden går in på de enskilda lagförslagen vill nämnden erinra om följande. Enligt miljöskyddslagen kan Koncessionsnämnden eller en länssty­relse lämna tillstånd till en miljöfarlig verksamhet. Tillståndet avser alltid något slag av verksamhet som bedrivs, t.ex. en fabrik, en energianläggning, en avfallsanläggning eller ett utsläpp av avloppsvatten. Tillstånd lämnas där­emot aldrig till utsläpp av ett visst ämne eller grupp av ämnen. Vilka förore­ningar, föroreningsmängder etc som ett avloppsvatten får innehålla bestäms i stället i villkor enligt 18 § för tillståndet till verksamheten. Detta har bety­delse på det sättet, att ett tillstånd i princip blir gällande för all framtid, me­dan ett villkor kan prövas om. När det i EG-direktiven talas om tillstånd att släppa ut ett visst ämne bör ordet tillstånd därför inte anses ha samma bety­delse som ett tillstånd enligt miljöskyddslagen, utan det bör i stället anses motsvara ett villkor i ett tillståndsbeslut.

8b§ andra stycket

Regeringen eller en myndighet torde inte kunna bemyndigas att genom ge­nerella föreskrifter meddela tillstånd lill utsläpp av visst ämne. Det är vidare tveksamt vilken funktion inskränkningen "och som inte omfattas av tillstånd enligt denna lag" har i detta sammanhang. Koncessionsnämnden föreslär att stycket får följande lydelse:

- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om utsläpp av andra farliga ämnen eller grupper av ämnen till grundvattnet än som sägs i första stycket meddela föreskrifter som behövs för att uppfylla EG:s direktiv 80/68/EEG.

18 § andra stycket

För att markera att det föreslagna stadgandet endast gäller vid meddelande av nya tillstånd och inte gäller redan meddelade sådana bör det inledningsvis

129

9 Riksdagen 1992/93. 1 sand. Nr 60

formuleras t.ex. sålunda: 1 beslutet får inte medges utsläpp som överstiger...     Prop. 1992/93:60

22 §

Bilaga 2

Någon hänvisning till 8 b-8 d §§ behöver inte göras i 22 §. Som framgår av det tidigare sagda regleras nämligen frågor som avses i 8 b §, 8 c § andra stycket och 8 d § i villkor för ett tillstånd. Eftersom grundsatsen i promemo­rian är att bestämmelserna i nämnda paragrafer inte skall bli direkt tillämp­liga på villkor, som redan föreskrivits för ett tillstånd utan först efter ompröv­ning, omfattas de av hänvisningen i paragrafen till 24 §. Som anförs nedan kan det dock finnas skäl att reglera omprövning på grund av EG-direktiv i en särskild paragraf, varför den i sä fall bör nämnas bland undantagen i 22 §.

24 § första stycket 8

Enligt 24 första stycket får Koncessionsnämnden (och länssfyrelsen) efter vad som är skäligt ändra eller upphäva gällande villkor etc. I EG-direktiven saknas uttymme för en skälighetsbedömning. Om denna skillnad skall finnas måste omprövningsbestämmelser med anledning av EG-direktiv därför in­förlivas genom en särskild paragraf. En sådan paragraf bör även omfatta sä­dana villkorsändringar som kan bli nödvändiga till följd av bestämmelserna i 8 b-8 d §§ och de andra direktiv som föreskriver att vissa föroreningshalter etc. inle fär överskridas och alt en omprövning skall ske senast efter fyra år.

3.1.5

Svea hovrätt-Vatfenöverdonistolen: De direktiv som reglerar skydd för grundvallen saml utsläpp av farliga ämnen i marin miljö och som behandlas under avsnitten 3.1 och 3.2 i promemorian, föreslås medföra vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969:389), såsom varande den relevanta författningen. Vattenöverdomstolen vill här peka pä de samordnings- och gränsdragnings­problem som kan föreligga när företag i vatten omfattar olika moment och därmed kan falla under tillämpningsområdet för flera författningar, t.ex. miljöskyddslagen och vattenlagen (1983:291). Samordnings- och gränsdrag­ningsproblemen belyses bl.a. i propositionen 1984/85:10 om ändringar i mil­jöskyddslagen m.m., s. 16 ff. Särskilt den möjligheten att etl företag, som faller under tillämpningsomrädet för något av nu aktuella direktiv, kan komma att förprövas enligt vattenlagens bestämmelser, bör enligt vatten­överdomstolens mening beaktas och närmare övervägas i lagstiftningsären­det.

3.1.6

Universitetet i Uppsala: Yttrandet övergår nu till frägan om grundvat­tenskyddets reglering. Den teknik som där används för att granska hur di­rektivet i fräga överensslämmer med svensk rätt, förutsatt att promemorians förslag genomförs, kan fungera som förebild för hur även andra direktiv pä miljöområdet måste gås igenom, något .som inte har gjorts i promemorian och som inle heller kan ske i detalj i detta yttranden. För att föra över grund-vaitendirektivel till svensk rätt föreslår promemorian en ny paragraf i ML (8 b §). Av systematiska skäl börden istället ingå som en 7 a §. ML är rätt lag för denna regel. Emellertid bör begreppet "släppas ut direkt i grundvattnet" definieras; del visar sig all personer som sysslar med miljöskyddstillsyn står frågande - med viss rätt - inför utttycket. Andra stycket i samma paragraf

förefaller ge regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer en rätt

130

all bestämma vissa saker.

Om man emellertid går till själva direktivet och utifrån detta letar sig fill-     Prop. 1992/93:60 baka till svenska författningar, ser man att den föreslagna lagändringen är     Bilaga 2 helt otillräcklig.

Promemorian anger att naturvårdsverkets allmänna råd har viss innebörd. Dessa råd är inte gällande svensk rätt och de följs heller inte om de skulle tolkas som att all tillförsel till grundvatten av farliga ämnen inte tillåts före­komma.

Kravet i direktivet på omprövning och även möjlighet till hävande av till­stånd återspeglas inte i promemorians förslag.

Kravreglerna i 5 och 6 §§ ML föreslås i promemorian oförändrade. Kravet i grundvattendirektivets art. 4.1 återspeglas inte i lagförslaget och går längre än ML:s kravregler. Samma gäller bl.a även för art 5.1.

Kravet på tillståndsprövningen i art 7 återspeglas inte i någon svensk för­fattning, inte heller kravet i art 8, art 9 eller art 10. Den sistnämnda torde i stort sett ändå uppfyllas i praxis hos koncessionsnämnden, mera varierande hos länssfyrelserna. Även art 12.1 saknas i svenska författningar, medan art 12.2 får anses inbyggd i ML:s regler om rättsverkan av tillstånd och fillsyn, men den är illa efterlevd.

Denna genomgång av grundvattendirektivet och det svenska lagförslaget visar att befydande delar av direktivet inte heller efter genomförandet av lag­förslaget kommer att återspeglas i svensk rätt. Promemorian har här inte löst uppgiften.

Frågan som dä uppkommer är hur man bäst åstadkommer vad promemo­rian kallar en transformering med iakttagande av de kriterier som angetts i inledningen till detta yttrande.

Den metod som förefaller ligga närmast till hands är att i en 7 a § lägga de grundläggande kraven samt att i samma paragraf ange att grundvattendirek­tivets mera detaljerade bestämmelser ska gälla som minimikrav. Vidare krä­ver detta att 5 § ML ändras så att det där anges att dess nuvarande krav är minimikrav och att därutöver vissa angivna direktiv, bl.a. grundvattendirek­tivet, gäller som svensk rätt. Givetvis förutsätter detta att direktivet eller di­rektiven i fråga hålls tillgängliga pä svenska.

Ett alternativ till att göra direktivet direkt tillämpligt är att transformera detsamma till en förordning som enligt en paragraf i själva lagen har giltighet utöver de mera allmänna bestämmelserna i själva lagen.

Det kan däremot inte anses tillräckligt från EES-rättslig synpunkt att bara ta över vissa delar av direktivet till en svensk kravregelparagraf och att sedan eventuellt förutsätta att tillståndsmyndigheter och andra ändå tillämpar di­rektivet. En sädan passiv hållning till transformeringsfrågor har redan un­derkänts av EG-domstolen, vilket för övrigt även promemorian som sådan har redovisat, uppenbarligen utan att för den skull låta denna insikt påverka lagförslagsarbetet.

Enligt regeringsformen sker utövandet av den offentliga makten under la­garna. Alltså måste det finnas ett slags oklanderlig kedja mellan i detta fall ML och det som stär i direktivet. Promemorian har inte åstadkommit nägot sådant.

Promemorian förefaller inte helt enfydigt ha löst överförandet av den tiU­

ståndsplikt som följer av olika EES-anknutna direktiv till ML. Anlingen kan

131

miljöskyddsförordningen ändras sä att den täcker 100 % av tillståndspliken     Prop. 1992/93:60 i direktiven eller ocksä görs en koppling mellan 10 § ML och EG-direktiven.     Bilaga 2 Den förstnämnda lösningen förordas.

I 13 § ML, eller i miljöskyddsförordningen, måste införas, eller göras en koppling till, de olika regler i de aktuella direktiven som anger vad som (som minimum) ska vara föremål för prövning.

Det föreslagna andra stycket i 18 § är helt fel placerat. Sfycket utgör, om det verkligen avses innebära ett överförande av direktivbestämmelser, en kravregel och inle en regel om vad som ska stå i ett tillståndsdokument.

Förslagställarna har här försökt, och misslyckats, att föra över de direktiv­bestämmelser som rör maximalulsläpp för olika ämnen och/eller anlägg-ningsfyper. Tvä stora problem orsakas genom promemorians förslag. Det ena är villrådighet när det gäller vad som är kravregler. Det andra är att, så som promemorian utformat lagförslaget, direktiven i dessa delar bara skulle bli gällande för sådana verksamheter som tillständsprövas respektive om­prövas efter den nya regelns ikraftträdande. Därmed uppfylls inle EES-avta­let.

Direktiven avser nämligen inte bara sådant som i Sverige tillständsprövas efter en viss tidpunkt. Direktiven avser där angivna ämnen och verksamhets-fyper. För samtliga dessa ska gälla att utsläppen inte fär vara större än vad direktiven anger. Detta ska alltsä gälla även verksamheter som är föremål för tillsyn enligt ML. Därtill kommer att Sverige måste införa tiUståndsplikt och omprövningsplikt (det senare har promemorian inte åstadkommit).

Följaktligen föreslås att en 5 a § införs i ML och att del som i sak står i förslagets 18 § andra stycke formuleras bättre saml kommer att utgöra nämnda 5 a §. Där saml i 5 § ska framgå alt EG-kraven är minimikrav, dvs. att de inte fär medföra lägre krav än som följer av 5 § ML. Lämpligen bör det i 5 § framgå att ytterligare krav kan finnas i LKP och förordningar under denna, men ett sädant förfydligande är inle nödvändigt.

22 § ML är problematisk, även efter den föreslagna ändringen. Kopp­lingen till hälsoskyddslagen är här särskilt betydelsefull för den händelse att man häller fast vid att luftkvalitetsreglerna ska finnas i hälsoskyddslagen. I sä fall kommer Sverige inte att uppfylla EES-avtalet, eftersom omprövnings-förutsättningarna i ML samt skyddsreglerna i 22 § ML för tiUståndshavare skulle skydda företagare från att drabbas av krav i omräden, där luftkvali­tetsnormer inte uppfylls.

24 § i den föreslagna lydelsen uppfyller inte EES-avtalet. Bristerna är främst följande.

Omprövningstiden tio år i 1 punkten måste för bl.a..ett antal verksamhets-fyper ändras till 4 år.

Omprövningen måste göras obligatorisk, inte som nu vara beroende av

initiativ frän naturvårdsverket respektive länssfyrelsen. Detta är väsenlligt

inte bara vad gäller 4-årsomprövningarna m.fl. utan ocksä omprövningen/-

skärpningen enligt den föreslagna helt nya 8 punkten. Den senare bör även

anpassas sä att skärpning kan ske för den händelse kvalitetsnormer för luft

eller rävaltentäkler inte är uppfyllda. Detta sistnämnda är dock inte tving­

ande till följd av EES-avtalet och direktiven i bilaga 

XX, 

men lämpligt för

att Sverige ska kunna visa att man har ett genomförandesystem för sådana

132

kvalitetsnormer som följer av bilaga 

XX. 

För att förstå det ovan anförda om     Prop. 1992/93:60 24 § mäste man ta i beaktande 26 § som måste ändras i konsekvens med ovan-     Bilaga 2 stående. Som denna nu är utformad, skulle det ligga i naturvärdsverkets re­spektive länssfyrelsernas händer huruvida omprövning verkligen sker. Detta stämmer inte med de aktuella direktiven.

Lämpligaste ändringen är att införa en skyldighet för utövarna av miljöfar­lig verksamhet att i god tid före respektive periods slut (säsom 4-ärsperio-den) söka nytt tillstånd. Det är svårt att se nägon alternativ lösning som skulle stämma lika bra med EES-avtalet och dess bilaga 

XX.

3.1.7 Universitetet i Lund: I promemorian sägs att svensk rätt i materiellt hänseende i allmänhet väl uppfyller EES-avtalets krav. Det finns ingen an­ledning att betvivla detta. Men EG:s miljörätt innehåller vissa lagtekniska lösningar och tankesätt som inte förekommer i Sverige.

Hittils har svensk miljörätt i stor utsträckning varit inriktad på att reglera speciella verksamhetsfyper. EES-avtalets miljöregler går i huvudsak ut på att begränsa utsläpp av olika ämnen.

Sättet att formulera kraven på verksamhetsutövare är inte heller det­samma i Sverige som i EG. Enligt miljöskyddslagen skall var och en som utövar miljöfarlig verksamhet vidta skäliga försiktighetsmått - men inte mer. Prövningen av vad som är skäligt är individuell. Enligt EES-direktiven skall utsläppsnormer fastställas, vilka gäller för envar som vill släppa ut det ak­tuella ämnet. I många fall är dessa utsläppsnormer knutna till kvalitetsmål för luft och vatten.

Den principiella skillnaden är, att i Sverige bedöms kraven pä miljöhänsyn utifrån den enskilde företagarens situation, medan EG-direktiven utgår frän risken för miljöskador (graden naturligtvis beroende av vilka kvalitetsmål man sätter upp!).

En anpassning av svensk miljörätt med anledning av EES-avtalet måste beakta dessa skillnader. Som framgår av det följande har detta enligt forsk­ningsnämndens mening inte skett på ett tillfredsställande sätt i promemo­rieutredningen.

Direktiv 80/68/EEG innehåller bestämmelser om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen. Direktiv 76/464/EEG med följd-direktiv avser förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenska­pens vattenmiljö.

Det ligger, som utredningen föreslår, närmast till hands att implementera dessa regler genom miljöskyddslagen. Direktivens regler om tiUståndsplikt och skyldighet att begränsa utsläpp av farliga ämnen omfattas av miljö­skyddslagen i nuvarande lydelse. (Möjligen får bilagan till ML justeras nå­got, eftersom tillståndsplikten enligt ML grundas på verksamhetens omfatt­ning, inte på förekomsten av speciella ämnen). De krav som ställs enligt mil­jöskyddslagen uppfyller i allmänhet mer än väl de materiella kraven enligt direktiven. Men direktiven innehåller nägra moment som inte passar in i mil­jöskyddslagen.

Generella utsläppsnormer är oförenliga med lagens nuvarande uppbygg­nad. Miljöskyddslagens kravregler bygger på individuell prövning av varje enskild verksamhet. Generella föreskrifter om försiktighetsmått kan endast

meddelas i områden som utsetts till särskilt föroreningskänsliga områden.     Prop. 1992/93:60 Sådana föreskrifter skall bestämmas med stöd av ML:s allmänna fillåtlig-     Bilaga 2 hetsregler. De kan inte innehålla högre krav än vad som följer av ML:s regler i övrigt (prop. 1984/85:10 s.76 och s. 79 f).

Möjligheten att med stöd av ML förbjuda en verksamhet är mycket be­gränsad. Var och en som bedriver miljöfarlig verksamhet skall vidta skäliga försiktighetsåtgärder. Men endast om den medför olägenhet av väsentlig be­fydelse, och det inte finns andra faktorer som talar för att den ändå skall tillåtas, kan man hindra en verksamhet (6 §).

Ett tillstånd enligt ML gäller i princip för all framtid. Endast om särskilda skäl föreligger får tillståndet meddelas för begränsad tid (18 §), eller dras tillbaka (23 §). En av de grundläggande tankarna bakom miljöskyddslagen var just att verksamhetsutövaren skulle få en relativt ttygg rättslig grund för sin verksamhet (se t.ex. prop. 1969:28 s 235). Villkor kan dock omprövas efter tio år eller om det dessförinnan föreligger någon angiven omprövnings­grund.

I promemorian lägger man fram förslag som innebär ingripande föränd­ringar i miljöskyddslagens konstruktion. Förändringarna är dock bara av­sedda att gälla punktvis, nämligen på de områden EG-direktiven reglerar. Det finns ingen principiell anledning att invända emot en förändring av mil­jöskyddslagen i den riktning promemorian föreslår, men denna bör dä vara av mer generell karaktär. Den föreslagna detaljregleringen i en för övrigt allmänt hållen ramlag är anmärkningsvärd. Man får inttyck av att skyddet för hälsa och miljö i huvudsak är beroende av hur man lyckas reglera spillol­jeförbränningen. Dessa frågor regleras bättre i förordning eller andra bin­dande föreskrifter.

I promemorian har man vidare föreslagit bestämmelser i ML 18 och 24 §§ med innebörd att villkor inte kan meddelas i strid mot EG-direktiven. Men man har inte föreslagit någon möjlighet att ställa högre krav pä en verksam­het än vad som följer av 5 §, vilket torde vara nödvändigt i en sädan situation.

Enligt forskningsnämnden bör miljöskyddslagen istället för den före­slagna lösningen kompletteras med befogenhet för regeringen eller myndig­het som regeringen föreslår att meddela generella föreskrifter om utsläpps­gränser, skyddsåtgärder och förbud. Därefter kan nödvändiga förordningar utfärdas i enlighet med direktiven. I dessa föreskrifter måste finnas möjlig­het att ställa högre krav än vad som följer av ML 5 §. I något fall innehåller direktiven redan nu strängare utsläppsvillkor än vad som följer av tillämp­ningen av ML 5 §, och de innehåller anvisningar om att gränsvärden m.m. skall skärpas efter hand. Vi kan inte utgå från att Sverige i all framtid kom­mer att ha en materiellt strängare tillämpning av miljölagarna.

Generella föreskrifter mäste, enligt forskningsnämndens mening, ange miniminivåer. I annat fall accepterar vi en nedrustning av den svenska miljö­skyddslagen. Tillämpningen av ML 5 § resulterar ofta i högre miljökrav än vad direktiven anger. Om det är befogat enligt 5 § kan strängare krav gälla vid den individuella prövningen. Detta måste klargöras i lagtext på något sätt. En möjlighet är att i 18 § ange att villkor inte fär strida mot tillåtlighets­reglerna.

Direktiven gäller även befintlig verksamhet. Efter en viss tidsfrist skall

134

också sådan uppfylla direktivens krav. För Sveriges del innebär detta att om-     Prop. 1992/93:60 prövningsreglerna i ML måste ändras. Villkor som innebär att generella     Bilaga 2 föreskrifter överskrids kan omprövas. En sådan regel omfattar även den si­tuationen att föreskrifterna skärpts.

Miljöskyddslagen måste också kompletteras med en utökad möjlighet att meddela tidsbegränsade tillstånd.

Visserligen kan en sådan ordning som den föreslagna generellt rubba de grundläggande principerna i miljöskyddslagen (jfr. promemorian s.74). Sä länge reglerna endast utnyttjas för att implementera de aktuella EG-direkti­ven, torde de emellertid i praktiken inte göra detta i större utsträckning än den i promemorian föreslagna lösningen, samtidigt som den rent lagtekniskt klart är att föredra.

Den av forskningsnämnden ovan föreslagna lösningen är tillämplig även i fråga om implementering av Direktiv 91/271/EEG om rening av kommunalt avloppsvatten i tätbebyggelse. Det aktuella direktivet innehåller bestämmel­ser om dels när avloppsanläggningar skall finnas, och dels vilka krav som ställs på anläggningarna.

Som utredningen konstaterar innehåller svensk lagsfiftning de bestämmel­ser om behövs för anläggningsskyldighetens inträde.

Rening av avloppsvatten regleras enligt miljöskyddslagen. Sådana utsläpp som omfattas av direktiven skall tillständsprövas enligt ML. Bortsett från EG:s krav på kvävereduktion uppfyller villkorsprövningen direktivets be­stämmelser. Dock har vi här samma problem som ovan, nämligen individuel] prövning i Sverige och generella krav på utsläppsnormer o.d. i EG-direkti­vet.

Direktiv 84/360/EEG, om bekämpning av luftföroreningar från industri­anläggningar innebär krav på tillståndsplikt för vissa fyper av anläggningar. Tillstånd får endast utfärdas om alla lämpliga åtgärder har vidtagits och an­läggningen inte orsakar befydande luftförorening. Gränsvärden för utsläpps-normer och metoder för mätning och utvärdering skall fastställas för olika ämnen. Vid tillståndsprövningen skall utsläppsnormer och luftkvalitetsnor­mer beaktas.

Direktiven 88/609/EEG, 89/369/EEG och 89/429/EEG om begränsning av luftföroreningar från förbränningsanläggningar och kommunala avfallsför­bränningsanläggningar innehåller mera detaljerade bestämmelser, bl.a. gränsvärden för olika ämnen, tekniska lösningar och regler för mätning. Di­rektiven innehåller bestämmelser om hur man skall förfara vid haveri eller tekniska fel i reningsanläggningen. Det finns ett uttalat krav på att driften begränsas eller upphör om utsläppsgränser inte kan hållas (art.8, 8 och 7).

Sverige har redan tillståndsplikt för de fyper av verksamheter som avses med direktiven genom bestämmelserna i miljöskyddslagen.

Enligt promemorian uppfyller Sverige i praktiken de flesta av de gränsvär­den som anges i direktiven. Det innebär inga större svårigheter att justera de värden som är för höga i Sverige. Svenska regler bygger dock på andra utsläppsparametrar.

Men liksom tidigare kräver EES-avtalet att vi skapar möjlighet att införa generella bindande gränsvärden i svensk lag. Det kan ske genom en förord-

135

ning med stöd av miljöskyddslagen enligt forskningsnämndens tidigare för-     Prop. 1992/93:60

slag.

Bilaga 2

Beträffande direktiv 87/217/EEG om att hindra och minska asbestförore­ningar i miljön konstaterar forskningsnämnden liksom utredningen att svensk lag innehåller de bestämmelser som krävs. Asbesthantering är i prin­cip förbjudet, och förekommer ytterst sparsamt i Sverige. De föreslagna till­läggen till ML är tillräckliga för att uppfylla formkraven.

3.1.8

Länsstyrelsen i Stockholms län: Länssfyrelsen delar - med utgångs­punkt från sina erfarenheter som tillstånds- och tillsynsmyndighet - den i promemorian framförda uppfattningen att den svenska miljöpolitiken och den kravnivå som upprätts i vårt individuella prövnings- och tillsynssystem i de flesta fall väl uppfyller de krav som ställs i EG:s rättsakter. En systematisk samordning mellan den svenska miljöskyddslagstiftningen och EG-rätten bör därför kunna ske på sätt föreslås i 18 § andra sfycket respektive 24 § punkten 8 i förslaget till ny lydelse av miljöskyddslagen. Föreslagna änd­ringar och tillägg i miljöskyddslagen är enligt länssfyrelsens mening även i övrigt - med den generella reservation som gjorts ovan - ändamålsenliga an­passningar till kraven i EES-avtalet.

3.1.9

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Förslaget att i miljöskyddslagen ta in föreskrifter om utsläpps- och kvalitetsnormer innebär att en helt ny princip införs i miljöskyddslagen. MUjöskyddskommittén har bl.a. fått i uppdrag att utreda förutsättningarna och möjligheterna att i den svenska miljöskydds­lagstiftningen införa utsläpps- och kvalitetsnormer. Att nu till del föregripa detta arbete förefaller tveksamt.

EG:s direktiv inom miljöområdet avser reglering av de miljöproblem som inom gemenskapen är särskilt angelägna att åtgärda. Många av dessa pro­blem är gemensamma och därför också aktuella i vårt land. Det finns dock miljöproblem som är speciella för Sverige och minst lika angelägna att åt­gärda. Införande av enbart de utsläppsnormer som gäller inom EG i miljö­skyddslagen utan anpassning och komplettering med hänsyn till de svenska förhållandena kan därför komma att ge en felaktig bild och prioritering av de här aktuella miljöproblemen.

Förslaget innebär i flertalet fall att de niväer för olika utsläpp som gäller inom EG också införs som bestämmelser i miljöskyddslagen. Dessa ut­släppsnormer kan lätt komma att tolkas som den kravnivå lagen ställer. Vid tillämpning av lagens tillåtlighetsregler i 5 § torde i det enskilda fallet kraven i många fall komma att ligga avsevärt högre. En annan följd av förslaget blir att det i miljöskyddslagen införs förbud mot och gränsvärden för utsläpp av vissa ämnen vars tillverkning och användning inte är tillåten i Sverige eller där tillverkning inte förekommer och användningen av aktuella ämnen skall awecklas enligt riksdagsbeslut och särskild lagstiftning. Detta ger felaktiga signaler till de som har att följa och tillämpa miljöskyddslagen.

Mot denna bakgrund anser länsstyrelsen att en ändring av miljöskyddsla­

gen i den riktning som nu föresläs bör föregås av en noggrannare utredning

och analys än vad som nu redovisats. Införandet av utsläpps- och kvalitets­

normer bör närmare analyseras i förhållande till lagens tillätlighetsregler och

övrig berörd lagstifining inom miljöskyddsområdet exempelvis lagen om ke-

136

miska produkter. Normerna bör anpassas till svenska förhållanden och avse     Prop. 1992/93:60 de miljöproblem som frän svensk utgångspunkt är mest angelägna att åt-     Bilaga 2 gärda. Vidare bör gränsvärden för olika utsläpp fastställas med utgängs­punkt från tillåtlighetsreglerna i 5 § miljöskyddslagen.

3.1.10  Länsstyrelsen Göteborgs och Bohus län: I de olika direktiv och dotter­

direktiv som reglerar utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön ställs krav på

generellt bestämda utsläppsgränser och omprövning av villkor vart fjärde år.

I motsats till vad som anges i promemorian (sid. 73) utgår Länsstyrelsen från

att det skulle medföra en högst avsevärd arbetsbelastning om villkoren

skulle omprövas enligt direktiven, åtminstone med nuvarande omprövnings-

förfarande. Även rättsäkerhetskraven talar mot en så ofta återkommande

Omprövning om inte de förhållanden har inträtt som i övrigt anges i 24 § ML.

Länsstyrelsen anser därför att det finns mycket goda skäl att låta miljö­

skyddskommittén noggrant överväga denna frågan innan den leder till ny

lagstiftning.

Möjligheten att ompröva utsläppsvillkor som medger större utsläpp än vad som fillåts i berörda EG-direktiv innebär enligt promemorian inget större extraarbete för berörda myndigheter. Det är dock troligt att det finns en hel del villkor i gamla tillståndsbeslut som medger betydligt större utsläpp än vad som i dag brukar tillåtas och vad som är godtagbart enligt direktiven. Den föreslagna nya omprövningsmöjligheten i 24 § punkt 8 medför att till­ståndsmyndigheterna måste inhämta kunskaper inom ett avsevärt utvidgat regelområde.

Föreskriften om att ett utsläpp inte får överstiga ett visst värde är sakligt sett en tillåtlighetsregel. Det är inte bra att en ändring av dessa fundamentala regler inte hinner föregås av ett noggrannare utredningsarbete. 18 § ML in­nehåller för närvarande vissa formella regler för beslut och står närmast un­der rubriken Tillständsbeslut. Lagförslaget bör därför tas in under Tillåtlig­hetsreglerna i 4-8 a §§, förslagsvis som en ny 8 e § eller ett nytt femte stycket i 5 §. Effekt av detta skulle dessutom bli att vid förelägganden som tillsyns­myndigheter gör enligt 40 § ML skall minimireglerna enligt direktiven beak­tas.

3.1.11

Länsstyrelsen i Örebro län: Tillägget till 18 § miljöskyddslagen angå­ende vissa gränsvärden borde i stället stå under lagens tillåtlighetsregler, detta skulle innebära att även verksamheter som inte tillståndsprövats också omfattas av gränsvärdena. Lagändringen innebär att tillåtlighetsreglernas avvägning mellan vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljö­mässigt motiverat, i vissa fall kompletteras med generella regler.

3.1.12

Norrköpings kommun: Kommunen anser att den svenska miljö­skyddslagstiftningen mer än väl uppfyller de krav som ställs i EG-direktiven. Som redogörs för i promemorian innehåller miljöskyddslagen i dag inga krav på generellt bestämda utsläppsgränser. Detta medför att, i de fall dä EG-direktiven ställer mer detaljerade krav än de svenska tillstånden till miljöfar­lig verksamhet, det är inget som hindrar den tillståndsgivande myndigheten att redan nu anpassa kraven efter EG:s direktiv. I andra fall ställer EG:s di­rektiv lägre krav eller krav som är annorlunda formulerade (t ex kan tillstånd

137

enligt bubble-modellen, där flera anläggningar i en region får gemensamma     Prop. 1992/93:60 gräns- eller riktvärden för sina utsläpp, inte ges enligt direktiven). I direkti-     Bilaga 2 ven finns också flera möjligheter till dispenser från gränsvärdena. Det vore synnerligen olyckligt om en anpassning till EG:s direktiv medförde en tillba­kagång för miljöarbetet i Sverige.

3.1.13

Umeå kommun: I betänkandet föreslås ett tillägg fill 18 § miljöskydds­lagen som säger att tillåtna utsläpp inte får överstiga motsvarande värden enligt EG:s direktiv. Denna paragraf gäller enbart tillståndspliktiga verk­samheter, vilket innebär att kraven inte kommer att gälla för övrig miljöfar­lig verksamhet.

3.1.14

Svenska Kommunförbundet: Sfyrelsen har inget att erinra mot en an­passning av skyddet av vatten till EG:s regler men också här förordar sfyrel­sen att vi bör nöja oss med målrelaterade regler i själva lagen.

Med hänsyn till den befydande osäkerhet som råder inom EG när det gäl­ler tillämpningen av direktiven på vattenområdet, anser sfyrelsen att det i nuläget saknas skäl till annat än en mycket försiktig anpassning som medger att Sverige har kvar sina i många sfycken högre generella krav.

3.1.15

Sveriges Industriförbund: Vad avser 22 § ML saknas det skäl att i denna paragraf föra in en hänvisning till 8 b och d. För det fall ett tillständs­villkor innebär överträdelse av en norm som omfattas av 8 b eller d skall villkoret omprövas. Att omprövning skall kunna ske följer redan av den föreslagna p 8 i 24 §. Hänvisningen i 22 § till 8 § b eller d är således överflö­dig.

3.1.16

Landsorganisationen i Sverige: I promemorian bedöms de svenska miljökraven nästan genomgående uppfylla eller vara strängare än motsva­rande EG-direktiv inom skilda sakområden som avloppsrening, utsläpp av farliga ämnen till vatten, luftföroreningar, avfallshantering etc. Genom vissa kompletteringar till befinflig lagstiftning, framförallt miljöskyddslagen, kan gränsvärden etc i EG-direktiven tillämpas i samband med sedvanlig till­ståndsprövning. LO delar denna bedömning. LO vill särskilt understtyka att EGs asbestdirektiv, vilka behandlas i luftvårdsavsnittet, ej föranleder änd­ringar i det svenska asbestförbudet.

En fråga som återkommer inom flera berörda områden gäller ompröv­ningen av befintliga tillstånd. När gamla tillståndsvillkor riskerar åsidosätta EG-direktivens bestämmelse föreslås detta kunna utgöra grund för ompröv­ning av tillstånden. Vilka effekter ett vidgat och påskyndat omprövningsför­farande kan få för berörda branscher och myndigheter redovisas ej. LO de­lar i princip promemorians synsätt men, med hänsyn till att en allmän över­syn av omprövningsinstrumentet för närvarande sker inom miljöskyddskom­mittén, anser LO att en mer samlad bedömning bör ske inom denna.

3.1.17 Svenska Gruvföreningen: I det föreslagna tillägget till 18 § miljö­

skyddslagen talas om "motsvarande värden". Vad som avses måste rimligen

vara "motsvarande gränsvärden", vilket i och för sig också framgår av spe­

cialmotiveringen till paragrafen. För att undvika sammanblandning med de

kvalitetsmål, som anges för vissa ämnen, bör det dock för tydlighetens skull

138

även av lagtexten framgå att det är gränsvärden som avses. Jämför även hur     Prop. 1992/93:60

den föreslagna texten till 24 § 8 är formulerad.

Bilaga 2

3.2 Grundvattenskydd

3.2.1

Sveriges geologiska undersökning: SGU tillstyrker att särskilda be­stämmelser införes om grundvattenskydd, för gränsvärden för tungmetaller i slam som används för jordbruksändamål samt för spillolja. Genom bestäm­melserna skulle förbud införas bl.a. mot direkt utsläpp i grundvattnet av kadmium, kvicksilver m.fl. miljöfarliga ämnen. Förslaget är därmed längre gående än EG-direktivet som anger alternativ till gränsvärden innebärande att tillstånd kan meddelas på villkor att alla förebyggande tekniska åtgärder vidtas som krävs för att förhindra utsläpp.

3.2.2

Statens Naturvårdsverk: Verket kan stödja den föreslagna ändringen (en ny paragraf 8 b) om skydd för grundvatten. Det hade dock varit önskvärt om vissa frägor hade utvecklats i motivskrivningen. Det gäller bl.a. frågor om den praktiska konsekvensen av ett förbud mot direkt utsläpp i grundvatt­net av vissa ämnen och vissa tolkningsproblem.

3.2.3

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Utttycket "direkt i grundvattnet" kan innebära tolkningsproblem. En fri grundvattenyta är inte så vanlig samtidigt som grundvattennivåer i mark kan variera högst avsevärt. För att kunna medge infiltration måste då högsta grundvattenyta klarläggas. Infiltration i zoner alldeles över grundvattenytans läge kan vid rörelse av gmndvattenni­vån medföra att grundvattnet når upp i infiltrationszonen. Vidare kan inte uteslutas att infiltration i grovt material gör att vissa ämnen relativt lätt kan nå grundvattnet med klar påverkan som följd. Kan infiltration godtas i en zon omedelbart över grundvattenytan (10 cm)?

Istället för att införa ett svårefterlevt förbud kan tillståndsplikt för sådan här verksamhet övervägas. För detta talar även att tillsynen efter tillstånds­givning i normalfallet ligger hos Länsstyrelsen medan övrig tillsyn ankom­mer på kommunernas Miljö- och hälsoskyddsnämnder att fullgöra. Miljö­och hälsoskyddsnämndernas möjligheter att fullgöra tillsynen är mycket va­rierande med hänsyn till kommunernas storlek, bemanning m.m.

Enligt direkfivet gäller inte förbudet exempelvis avloppsvatten från gles­bebyggelse, men organiska fosforföreningar kommer även genom avlopps­vatten.

3.2.4

Länsstyrelsen i Jämtlands län: Beträffande det föreslagna skyddet av grundvatten enligt 8 b § miljöskyddslagen, förutsätter länsstyrelsen att lydel­sen inte innebär nägot hinder för infiltration av avloppsvatten, vilket är en vedertagen metod bl a i detta län. Specialmotiveringen (sid 127) anger att tillförsel genom infiltration inte omfattas av bestämmelsen.

3.2.5

Kalmar kommun: Direktutsläpp till grundvatten såsom det definieras i direktiv 80/68/EEG torde vara mycket sälllan förekommande i Sverige. Med den formulering som föresläs i en ny 8b§ i ML skulle alla direkta utsläpp till grundvattnet av de åtta ämnena eller ämnesgrupperna bli förbjudna.

Även de tre generella undantag som nämns i direktivets artikel 2 skulle enligt

139

vår bedömning komma att omfattas av förbudet som det formulerats i förslå-     Prop. 1992/93:60

get.

Bilaga 2

Är avsiklen alt trots allt behålla de tre undantagen bör för den praktiska tillämplighetens skull antingen de anges direkt i lagtexten efter ämnesg­ruppsräkningen eller elt fillägg göras till 2 st. i paragrafen. Tillägget kan för­slagsvis ges följande lydelse och placering:....av grundvattnet föreskriva dels om undantag från förbudet enligt 1 st. för vissa typer av utsläpp, dels om förbud mot eller ... Detaljreglering kan därefter göras i exempelvis natur­vårdsverkets författningssamling, där såväl definitionerna i artikel 1 som en precisering av undantagen i artikel 2 anges.

3.2.6

Göteborgs kommun: De förslag till tillägg i miljöskyddslagen enligt 8b och 8c §§ som utredningen redovisar finns inget att erinra emot. Grundvat­tenskyddet blir genom förslaget tydligare samtidigt som reglerna för slaman-vändning blir mer entydiga än hittills.

3.2.7

Umeå kommun: Under avsnittet skydd för grundvatten ges i EG:s di­rektiv möjligheter att i undantagsfall ge tillstånd till direkta utsläpp av äm­nen tillhöriga lista 1. Det talas om utsläpp till grundvatten som inte står i kontakt med andra vatten där skada av utsläppet kan uppstå. Sädana grund­vatten finns inte och indikerar brist på hänsynstagande till kretsloppen. Det måste vara ett grundläggande krav att utsläpp av farliga ämnen till grundvat­ten inte fär förekomma. EG:s direktiv bör därför inte gälla den svenska lag­stiftningen, vilket också föresläs i promemorian.

3.2.8

Sveriges Industriförbund: Lagförslag 8 b § ML har föreslagits en ly­delse som innebär ett totalt förbud mot direkt utsläpp till grundvattnet av vissa ämnen och grupper av ämnen. Direktiv 80/68/EEG innehåller emeller­tid i artikel 4.2 en möjlighet att tillåta utsläpp om "det grundvatten till vilket utsläppen kommer att ske varaktigt är olämpligt för annan användning". Möjligheten att tillåta utsläpp av detta slag bör finnas även enligt den svenska lagstiftningen. Det bör också vara tillåtet med sådan äterinfiltration av vatten som anges i artikel 4.3 i direktivet.

18 b § ML bör texten lämpligen förtydligas genom att orden "krav pä" förs in mellan orden "mot eller ... tillstånd". Risken finns annars att man lätt kan få uppfattningen att regeringen kan ge tillstånd till utsläpp av ämnen som är förbjudna i annan lagstiftning.

3.2.9    Svenska kraftverksföreningen: Föreningen vill med anledning av di­

rektivet 80/68/EEG, angående frekvensen för omprövning för grundvatten­

föroreningar vart fjärde är, framföra att för deponering av avfall frän för­

bränningsanläggningar (slagg, flygaskor och gips) är det inte rimligt med så

täta omprövningar. Härigenom förbättras inte miljöskyddet eftersom lakvat-

tenbildning uppträder först efter ca 50 år och föroreningshalterna är låga.

Vidare medför ett sådant system att en administration byggs upp som inte

ger nägot mervärde ur miljösynpunkt. Problemet med att uppfylla syftet

med EG-direktivet kan lösas genom att Sverige driver frågan om att låta

klassificera avfallet som miljömässigt ofarliga med standardiserade metoder.

3.2.10 Värmeverksforeningen: Risken finns att de lokala tillsynsmyndighe-

140

terna kräver mätningar av varje i EG-direktiv 80/68/EEG angivet ämne,     Prop. 1992/93:60 oavsett om detta förekommer eller ej. Föreningen anser att denna risk måste     Bilaga 2 beaktas och att endast de ämnen som anges i de enskilda tillstånden skall kontrolleras.

Övergängen frän tio-årstillstånd till fyra-års ökar osäkerheten i anlägg­ningsägarnas långtidsplanering. Om EG:s system väljs, införs generella vill­kor vilket ännu ej tillämpats i Sverige. Anammas EG:s regler bör de helt ersätta de svenska, oavsett om dessa är lägre eller högre. Föreningen vill för sin del förorda att de individuella villkoren behålls.

3.2.11

Kraftsam: Dock vill Kraftsam fästa uppmärksamheten pä den om­prövning av tillstånden enligt direktiv 80/68/EEG som skall ske vart fjärde år. I de fall tillstånden gäller deponier för avfall från förbränningsanlägg­ningar (bl.a. slagg, flygaskor och gips) är, enligt Kraftsams mening, så täta omprövningar inte befogade. Lakvattenbildning uppträder i dessa fall i regel inte förrän efter mer än 50 år och det är då fråga om lakvatten med mycket låga föroreningshalter.

3.2.12

Svenska Gruvföreningen: Vad avser den nya 8 b § i Miljöskyddslagen, har föreslagits en lydelse, som innebär ett totalt förbud mot direkt utsläpp till grundvattnet av vissa ämnen och grupper av ämnen.

Direktiv 80/68/EEG innehåller emellertid i artikel 4.2 en möjlighet att till-låta utsläpp om "det grundvatten till vilket utsläppen kommer att ske varak­tigt är olämpligt för annan användning".

Gruvföreningen anser att denna möjlighet att tillåta utsläpp bör finnas även enligt svensk lagsliftning. Är grundvattnet ändå otjänligt t ex till följd av gruvdrift eller annan industriell verksamhet under läng tid, finns ingen anledning till att det skall vara totalförbjudet att släppa ut mindre mängder av t ex kvicksilver eller kadmium. Gruvföreningen anser därför alt elt sädant undantag, som är medgivet enligt direktivet, bör införas i lagen.

Gruvföreningen anser ocksä att det enligt den svenska lagstiftningen bör vara tillätet med äterinfiltration av vatten som avses i artikel 4.3 i direktivet.

3.2.13  Vattenfall AB: Beträffande punkt 2 ovan (skydd för grundvatten) lik­

som den del av punkt 6 (avfall-särskilt förbränningsavfall och kontaminerade

oljor), som behandlar deponering av avfall från förbränningsanläggningar

såsom slagg, flygaskor och gips menar Vattenfall att det generella kravet på

omprövning vart fjärde är endasl medför ökad byråkrati och högre kostna­

der utan att miljöskyddet förbättras. Skälen lill Vattenfalls synsätt är dels att

lakvattenbildning för de exempliflerade restprodukterna normalt inte inträf­

far förrän efter femtio år eller vanligen ännu senare, dels att lakvatten ifråga

har mycket låga föroreningshalter. Vattenfall menar i anslutning lill denna

synpunkt att Sverige borde driva frägan om att EG-bestämmelsen inte skulle

gälla avfall, som efter standardiserade laktesler, kan klassificeras som miljö­

mässigt harmlösa även om de innehåller ämnen som i annal sammanhang är

skadliga för miljön.

141

3.3 Utsläpp av farliga ämnen i övrig vattenmiljö

Prop. 1992/93:60

3.3.1                                                                                                    Kalmar kommun: Vi instämmer i att de föreslagna tilläggen i 18 och

°

24 §§ ML är tillräckliga för att uppfylla minimikraven i direktiv 76/464/EEG

inklusive följddirektiv. På lokal nivä har vi ett förslag lill reviderat miljö­

skyddsprogram för kommunen formulerat kvalitetsmål för vissa av de äm­

nen som omfattas av direktivet. Kvalitetsmålen gäller både halter i vattnet

och i vattenlevande organismer, i första hand sötvaltenlevande mossa och blämussla. Värt tillvägagångssätt borde kunna tillämpas pä såväl annan lokal som regional och central nivä.

3.3.2    Lantbrukarnas Riksförbund: På sid 62 i promemorian behandlas ut­

släpp av farliga ämnen i marin miljö. Det första direktivet som behandlas -

direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i

gemenskapens vattenmiljö - torde omfatta utsläpp till allt vatten och inte

endast utsläpp till marin miljö som promemorian ger sken av.

Det bör klart framgå vilka utsläppskällor som omfattas av detta direktiv och dess dotterdirektiv. På sid 72 sägs att EG-reglerna avser utsläpp av vissa kemikalier från industrianläggningar. I listan över ämnen som har en skadlig inverkan på syrebalansen finns ammoniak och nitriter med, ämnen som lätt kan kopplas till jordbruket. Här efterlyses ett klarläggande över huruvida direktivet innefattar jordbruket eller inte.

LRF vill också uppmärksamma det s k nitritdirektivet, 91/676/EEG som antogs i december 1991. Direktivets motsvarighet i svensk lagstiftning finns i lagen om skötsel av jordbruksmark med bestämmelser om begränsningar av antalet djur, försiktighetsmått vid gödselhantering samt växtodling.

3.4 Rening av avloppsvatten

3.4.1    Kalmar kommun: Det aktuella direktivet (91/271) hör till de mest

svårtolkade av de som ingår i miljöbilagan till EES-avtalet. Vi delar dock

helt uppfattningen att de villkor som normalt ställs i samband med prövning

enligt ML gör att kraven i direktivet uppfylls för samtliga utsläppsparamele-

rar utom kväve. Såvitt vi kan fyda texten kommer reningskravet vad gäller

kväve alt höjas jämfört med nuvarande svenska riktlinjer.

För Kalmar tätorts reningsverk (nuvarande anslutning knappt 90.000 pe) skulle kravet enligt direktivet bli minst 70% rening med avseende på kväve. Vi har dä utgått från det rimliga antagandet att hela egentliga Östersjön in­klusive dess avrinningsomräde räknas som ett känsligt område enligt defini­tionerna i bilaga 2 till direktivet. Då direklivtexten innehåller ell flertal val­möjligheter behövs ett klargörande från central nivå om vad som ska tilläm­pas beträffande kväverening vid svenska avloppsreningsverk.

3.4.2

Umeå kommun: Kraven pä rening av kommunalt avloppsvatten ställs i samband med prövningen enligt miljöskyddslagen. Kravet i EG:s direktiv för utsläpp av kväve ligger högre än nuvarande svenska krav. Det bör när­mare klarläggas pä vilket sätt EG:s krav pä kväverening ska tillämpas vid svenska avloppsreningsverk.

3.4.3

Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen: Under pkt 2 i arlikel 4 i

142

direktivet 91/271/EEG anges att för högt belägna bergsregioner (över 1500 Prop. 1992/93:60 m över havet) kan p.g.a. låga temperaturer mindre stränga reningskrav till- Bilaga 2 lämpas avseende biologisk rening om det kan ske utan olägenhet. I norra Sverige räder sådana förhållanden som är grund för lindringen också pä lägre höjder än 1500 m över havet. Vid fortsatta kontakter med EG angående detla direktiv bör man därför göra en framställning om tolkning av denna paragraf så att det minskade reningskravet kan hänföras till en viss tempera­tur eller ett visst klimat i stället.

Under artikel 11 i direktivet anges att "behörig myndighet" eller "annat behörigt organ" skall fastställa villkor eller utfärda tillstånd för anslutning av industrier till kommunall ledningsnät och reningsverk. VAV förutsätter att med "annal behörigt organ" avses en anläggnings huvudman. Kraven enligt bilaga IC i direktivet skall uppfyllas för att anslutning av en industri skall få ske. Ell av kraven för att tillåta anslutningen är att industrispillvattnet skall undergå sådan rening som krävs för att säkerställa att slammet kan omhän­dertas pä ett säkert och miljömässigt godtagbart sätt. För att kunna innehålla bl.a. det kravet krävs sannolikt en ändring av va-lagen. Naturvårdsverket har nämligen i utredningen "Vägen till renare slam" framfört uppfattningen att en huvudman för ett avloppsanläggning ej skulle ha stöd i va-lagen för att neka en industrianslutning p g a att slammet förorenas och har föreslagit en ändring sä att en industrianslutning kan villkoras.

VAV föreslär att vid det fortsatta arbetet med direktivet en framställning görs till EG beträffande tolkning av reducerad biologisk rening i högt be­lägna bergsregioner. Den reducerade reningen bör kunna tillåtas ocksä för kallt klimat i Norrland. En framställning angående tolkning av begreppet eutrofiering - d v s en definition av detsamma - bör också begäras.

Förutom det tillägg till va-lagen som föresläs i departementspromemorian föreslär VAV att - om sä skulle visa sig nödvändigt - va-lagen kompletteras sä att huvudmannen för allmän va-anläggning kan föreskriva villkor för eller neka anslutning av sädant industriellt avloppsvatten till anläggningen som kan äventyra slammels användning för jordbruksändamål eller medföra an­nan negativ miljöpåverkan.

3.5 Utsläpp av farliga ämnen i luft

3.5.1

Kalmar kommun: Enligt promemorian är de föreslagna ändringama i ML och då främst i 18 och 24 §§ tillräckliga för att uppfylla minimikraven i de aktuella direktiven. Vi delar denna principiella inställning men ställer oss frägande till om inte de direktiv som ligger till grund för den föreslagna punkt 8 i 24 § ML gör alt den första raden i paragraftexten behöver komplet­teras eller formuleras om. Idag ges prövningsmyndigheten möjlighet att ändra villkor ("fär" i texten). Med hänsyn tagen till mänga direktivs tving­ande karaktär bör den nya punkt 8 kopplas till ett "ska".

3.5.2

Svenska kraftverksföreningen: Kraftverksföreningen anser del ange­lägel alt beakta de stora reservkraftanläggningarnas (termisk effekt större än 50 MW) extremt korta drifttider och därmed låga utsläpp av luftförore­ningar i absoluta tal. Härmed avses anläggningar av fypen Karlshamnsverkel

men även reservkraftanläggningar med gasturbiner. Dessa kraftanlägg- Prop. 1992/93:60 ningar används för energiproduktion enbart vid torrår eller vid extremt kallt Bilaga 2 väder. För närvarande har Sverige härdare bestämmelser än EG i övrigt, men vid en eventuell skärpning av utsläppsrestriktioner inom EG bör ovan­stående användningssätt beaktas frän svensk sida. Omprövning av villkoren för kraftanläggningar och speciellt för reservkraftanläggningar bör få avgö­ras från fall till fall av svenska myndigheter. Koncessionsnämnden har denna möjlighet redan idag. I lagförslaget bibehålls denna.

3.5.3    Värmeverksföreningen: I direktiven definieras "befintlig anläggning"

som anläggning i drift före 1 juli 1987 eller som uppförts eller erhållit tillstånd

före detta datum. I direktiven anges att det är dessa anläggningars utsläpp

som skall minskas enligt överenskommen plan (Bilaga 1 och 2 i dir

88/609/EEG). Detta avviker frän det synsätt som för närvarande gäller i Sve­

rige som inkluderar alla anläggningar som är i drift. EGs definition gör det

enklare att innehålla uppställda mål. Föreningen anser att det behöver klar­

läggas alt EGs tolkning även gäller EES-avtalet.

I direktiv 88/609/EEG artikel 15 redovisas regler gällande utsläppsvillkor. Reglerna avviker i sin konstruktion frän dagens svenska regler. Föreningen anser i första hand alt den nationella redovisningen skall följa dagens svenska regler och all myndigheterna i sin redovisning räknar om till EES-avtalets regler och metoder. Alternativt bör de svenska reglerna anpassas till EGs om de svenska ej kan existera på egen hand.

I bilaga 9 C 2 (dir 88/609/EEG) anges all den metod som skall användas vid redovisningen, är den som tillämpades vid fastställande av utsläppen 1980. Enligt föreningens uppfattning gjordes utsläppsberäkningarna 1980 mycket godfyckligt med hjälp av tillståndsvärden och enstaka mätningar och ifrägasätter det lämpliga i alt denna metod skall tillämpas även i fortsätt­ningen.

Rådets direktiv (89/369/EEG) anger en lägsta tillåtna temperatur för en zon varigenom rökgasen skall passera. Denna temperatur kan vara svär att klara under startförlopp och under korta driftstillfällen i CFB-pannor utan att förbränningen därför är dålig. Risken för rökgasstråk i dessa pannor är obefintlig. Föreningen anser all det bör klarläggas om dessa tillfällen kan undantas t ex på samma sätt som för utsläppen av svavel.

Av direktiv 91/156/EEG bilaga 2B återvinningsförfaranden framgår att förbränning av avfall för produktion av fjärrvärme betraktas som en återvin­ningsmetod, en värdering som enligt föreningen bör gälla och dokumenteras även i svenska sammanhang.

Direktiv 84/360/EEG arlikel 10 anger att nationell information även skall vara tillgänglig för övriga medlemsländer. Föreningen anser att ett klarläg­gande behövs i ansvarsfrägan, krav pä eventuell översättning samt hur kost­nader skall läckas.

3.5.4    Kraftsam: Kraflsam noterar vidare att de utsläppskrav för SO2 och

NOx som EG tillämpar, och som enligt föreslagen ändring av 18 § i miljö­

skyddslagen minst måste uppfyllas i Sverige, är väsentligt mindre härda än

de som Sverige tillämpar eller enligt riksdagsbeslut kommer att tillämpa i

framtiden. Vid eventuella framtida skärpningar av EG:s gränsvärden är det

144

dock viktigt att det frän svensk sida tillses att det sätt på vilket de svenska     Prop. 1992/93:60 oljekondenskraftverken används beaktas. Dessa verk utnyttjas mycket lite     Bilaga 2 under flertalet år men kan under enstaka år - torrår i vattenkraftshän­seende - få långa driftstider.

I den till remissen fogade kopian av bilaga 

XX 

lill EES-avtalet anges under punkt 19 svenska utsläppsvärden för SO2 och NOx för år 1980 som inle kan återfinnas i annan statistik. Dessa utsläppsvärden avser enligt EG-direktivet (88/609/EEG) utsläpp från stora förbränningsanläggningar (större än 50 MW tillförd effekt). De för Sverige angivna siffrorna "känns låga" och bör kontrolleras eftersom de direkt påverkar de utsläppskvoter som EES-avtalet lägger pä Sverige.

3.5.5 Vattenfall AB: Beträffande punkt 5 ovan om skydd mot luftförore­ningar från förbränningsanläggningar, särskilt värmekraftverk med en till­förd effekt av 50 MW eller mer, är utgångspunkterna för EG:s krav om alt bästa möjliga teknik skall tillämpas - en fräga som regelmässigt skall prövas vart tionde är väsentligt annorlunda än i Sverige. I det svenska kraftsystemet finns nämligen ett fåtal stora värmekraftverk, som endast har uppgiften alt fungera som reservkraftanläggningar. För Vattenfalls del kan detta exempli­fieras med Stenungsundsverket, som under de senaste åren haft drifttider pä något hundratal timmar per år eller ännu mindre.

Om de stora svenska reservkraftverken skulle behöva byggas om vart tionde är skulle detta leda till orimliga kostnadskonsekvenser och att re-servkraftfrägan fär finna andra lösningar än dagens. För säväl Vattenfalls som den övriga kraftinduslrins planering är det väsentligt att tidigt fä känne­dom om den svenska hållningen i omprövningsfrägan; dvs om Sverige inför EG kommer att hävda att utsläppens omfattning är sä ringa att frågan om omprövning får avgöras av svenska myndigheter frän fall till fall.

4 LUFTKVALITET

4.1 Allmänt

4.1.1 Sjöfartsverket: Genom att sjöfarten tillsammans med vägtrafik och flyg anses svara för ca 60 % av kvävedioxidutsläppen kommer de att bli be­rörda av en sädan lagändring. För sjöfartens del kan det innebära att kom­muner och länssfyrelser ges möj lighet att med restriktioner ingripa i farleder och hamnar med för höga ulsläppsvärden.

Sjöfartsverket ställer sig tveksamt till sädana ingripande åtgärder eftersom länssfyrelser och kommuner knappast har tillräcklig överblick över vilka rea­listiska krav som kan ställas på den internationellt verksamma sjöfarten. Principiellt kan dock trafikreglering vara en av de åtgärder som är aktuella för att minska luftföroreningarna från transportsektorn. En slor fråga som Sjöfartsverket nu driver internationellt är mUjöklassning av farfyg varige­nom farfyg som t.ex. installerar rökgasrening eller övergår till lägre svavel­halt i bränslet kan ges möjlighet att erhålla lägre kostnader i samband med . hamnbesök.

145

10 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

4.1.2    Riksantikvarieämbetet: Svenska luftföroreningshalter ligger i dag,     Prop. 1992/93:60

med mindre undantag, alltid långt under EG:s normer. Trots detta är en yl-     Bilaga 2

terligare sänkning angelägen. Koncentrationer av kvävedioxid, svaveldioxid

och sot i nivå med EG:s luftkvalitetsnormer bedöms kunna orsaka bety­dande skador på kulturminnen utförda i känsliga material som sandsten och kalksten. En grundlig studie från Statens institut för byggnadsforskning visar att sådana luftföroreningsnivåer också medför påtagligt högre underhålls­kostnader på fastighetsbeståndet i tätorterna.

Huvudmålet i EG:s direktiv synes vara att förbättra miljön i de värst för­orenade områdena, utan att en "väsenflig försämring" uppstår i andra omrä­den. RAÄ:s uppfattning är att lagstiftning och tillämpningspraxis måste ut­formas sä att miljön även i måttligt förorenade områden kan förbättras ytter­ligare. Förslagen i promemorian är som ovan nämnts, i avsnittet om behand­ling av hälsa och miljö i översiktsplan, inte ägnade att bidra till en sådan ut­veckling, utan kan i värsta fall till och med motverka denna.

4.1.3    Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket anser det önskvärt att man

lagsfiftar om miljökvalitet och i synnerhet om luftkvalitet. Det bör ankomma

på föreskrivande myndighet (SNV) att utforma ett system för hur kommu­

nerna skall säkerställa att man klarar kraven. På det sättet kan man begränsa

mätverksamheten. Det kan inte vara rimligt att alla kommuner skall genom­

föra mätningar, alltså även sådana kommuner som med säkerhet klarar

normvärdena.

Verket föreslår därför att 2:a stycket i föreslagen 8 a § utgår, och att 3:e stycket ändras enligt följande: "Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs om kommuners skyldig­het och form för att redovisa förekomsten i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly". Om inte detta är tllräckligt för att uppfylla 8 kap. 5 § RF föreslår verket alternativt att 2:a stycket ändras enligt följande: "Det ankommer på kommunen att i erforderlig utsträckning mäta eller på annat sätt dokumentera förekomsten . .."

4.1.4    Universitetet i Uppsala: Promemorian föreslår här att luftkvalitetsnor­

mer ska införas i svensk rätt genom en 8 a § hälsoskyddslagen.

Med föreslagen lydelse kommer Sverige därigenom att btyta grovt mot EES-avtalet. Som promemorian mycket riktigt på annat håll påpekar, med hänvisning till EG-domstolens hantering av mål rörande Tyskland och Frankrike, måste direktivens regler helt och hållet reflekteras i lag (eller lik­värdig författning). Luftkvalitetsdirektiven handlar om mer än att man ska mäta luftkvaliteten. Direktiven innebär, sedda i ett EG-rättsligt samman­hang, att nationerna ska ha ett sådant regel- och genomförandesystem att luftkvaliteten verkligen blir och är den föreskrivna.

Den fundamentala bristen i promemorians förslag är att det inle finns nä­gon adressat för själva kvalitetsnormerna annat än möjligen luften själv. Från vissa öststater, varav Sovjetunionen och Polen är två kända exempel, finns omfattande erfarenheter av totalt misslyckande när det gäller just den lagstiftningsteknik som promemorian föreslår.

En annan allmän nackdel i förslaget är att luftkvaliteten, om den regleras

i hälsoskyddslagen, underordnas tillstånds rättsverkan enligt ML, nägot som

146

har nämnts ovan.

Från systematiska synpunkter är det vidare direkt olämpligt att reglera     Prop. 1992/93:60 luftkvalitet i annan lag än ML. ML är den primära svenska luftvårdslagen.     Bilaga 2 Där ska luftkvalitetsnormerna tas in. Nedan återkommer yttrandet fill en lämplig uppbyggnad av miljöregelsystemet där de kvalitetsnormer som föl­jer av bilaga 

XX 

införs i svensk rätt.

Införandet i svensk rätt av kvalitetsnormer innebär stora förändringar, delvis berörda ovan i samband med luftkvalitetsdirektiven. Eftersom ML är både en vattenvårds- och luftvårdslag med en grupp gemensamma kravreg­ler (4,5 och 6 §§) följda av vissa speciella kravregler (7 §), kan kvalitetsnorm-regeltekniken behandlas likartat för vatten och luft. Att miljöskyddskom­mittén arbetar med kvalitetsnormer är ingen EES-rättsligt godtagbar anled­ning för Sverige att inte nu i svensk rätt införa regler som motsvarar bilaga 

XX 

till EES-avtalet.

I ett kort perspektiv förefaller den lämpligaste systematiska lösningen vara att i nära anslutning till 6 § ML införa regler som reflekterar de EG-direktiv i bilaga 

XX 

till EES-avtalet, som avser kvalitetsnormer. Det är alltså dels nämnda ytvattentäktdirektiv, dels tidigare nämnda luftkvalitetsdirekliv.

Orsaken till att 6 § är lämplig som "angöringspunkt" i ML är att denna § är den enda som antyder ett perspektiv utifrån effekter (olägenhet av väsentlig betydelse) och inte utifrån vad olika verksamheter klarar av tekniskt och ekonomiskt.

De luflkvalitetsdirektiv och ytvattendirektiv som finns i bilaga 

XX 

och därmed hör till EES-avtalet måste på ett eller annat sätt göras till gällande svensk rätt. En klar bestämmelse i själva ML med antingen direkt koppling till de olika direktivens normer, eller med koppling till en förordning med samma direktiv, är det minsta som måste åstadkommas för att EES-avtalet i jdenna del ska uppfyllas.

Eftersom promemorian inte alls tar upp det aktuella ytvattendirektivet samt för luftkvalitetsdirektiven föreslår lagändringar som inte uppfyller di­rektiven och därmed EES-avtalet, saknas i promemorian ett förslag till det kanske mest omvälvande för svensk miljöskyddslagstiftnings del, nämligen kvalitetsnormer och sådanas rättsliga genomförande.

Huruvida detta beror på att promemorieförfattarna avser att inte genom­föra det som EES-avtalet kräver, eller annan orsak, är obekant. I detta ytt­rande kan inte hela frägan om denna del av de EES-anknutna reglernas in­förande i svensk rätt behandlas; det måste krävas åtminstone någon form av förslag i ett betänkande för att ägna ett yttrande åt en ingående sådan granskning. Huvudfrågorna måste dock behandlas här.

I EG-rätten och i princip därmed även i EES-rätten ligger det i direktiv­tekniken att medlemsländerna/avtalsparterna utifrån sina egna rättsordning­ars förutsättningar och sin rättskultur åstadkommer det resultat som direkti­ven anges.

Direktiven på miljöområdet är i många hänseenden mycket detaljerade och/eller precisa. Oavsett detaljeringsgraden är det dock en EG-rättslig och i princip därmed även en EES-rättslig skyldighet att aktivt verka för att verk­ligen åstadkomma det som direktiven föreskriver.

När det gäller kvalitetsnormer för luft enligt promemorians förslag kom­

mer, om förslaget genomförs, svensk rätt inte att innehålla nägra regler som

147

medför att sämre luftkvalitet än normerna i ett bestämt område mäste in-     Prop. 1992/93:60 verka på krav på olika slags verksamheter, på rättsliga beslut om markan-     Bilaga 2 vändning och liknande. Med andra ord saknar promemorian förslag till reg­ler med rättsverkan. Detta är i klart motsatsförhållande till EG-rätten och EES-rätten, och att det är så följer i och för sig redan av det som skrivs på vissa ställen i promemorian, bl.a. ovan angivna sidor.

Det finns relativt ingående litteratur när det gäller olika metoder att ge­nomföra kvalitetsnormer och att ge sådana rättsverkningar. I huvudsak finns följande metodgrupper.

1.

Tvärstoppsmetoden. I ett område där kvalitesnormer inte är uppfyllda, får ingen ytteriigare verksamhet inledas och ingen befintlig verksamhet ut­ökas eller på andra sätt förändras i för kvaliteten försämrande inriktning.

2.

Osthyvelmetoden. I ett område där kvalitetsnormer inte är uppfyllda, måste alla föroreningskällor minska sina utsläpp med samma procentsats ända tills laglig luftkvalitet uppnås.

3.

Utbytes- eller bubbelmetoden. I ett område där kvalitetsnormer inte är uppfyllda, får ingen föroreningskälla öka sina utsläpp och inget nytt till­komma, utan att detta har samband (direkt eller indirekt) med att annan förorening av liknande slag minskas med en större mängd än nytillskottet. Denna metod är den som kan antas ha framtiden för sig och den är i bruk i USA.

Planläggning av utvecklat slag blir ett viktigt redskap för genomförandet av olika slags miljökvalitetsnormer.

I ett kort tidsperspektiv och i syfte att efterleva EESavtalet är det mest lämpligt att i ML, i nära anknytning till 6 § ML, införa sådana regler att de olika kvalitetsnormerna i bilaga 

XX 

får en rättsverkan som uppfyller EG-rättsliga och därmed i princip EES-rättsliga minimikrav.

4.1.5 Universitetet i Lund: Direktiven 80/779/EEG, 89/427/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG innehåller bestämmelser om gränsvärden och vägledande värden för kvalitetsnormer beträffande svaveldioxid och svä­vande partiklar, bly och kvävedioxid i luften. Direktiven reglerar högsta till-lätna halter av dessa ämnen i luften, och mät- och analysmetoder för kon­troll. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att fastställda kvali­tetsnormer skall hållas. Om halterna överskrids i något område skall den be­rörda medlemsstaten upprätta planer för förbättring.

Enligt promemorian uppfyller Sverige i allt väsentligt de materiella be­stämmelserna i direktiven. Naturvårdsverkets allmänna råd om riktvärden för kvävedioxid och svaveldioxid och sot stämmer med de gräns- och riktvär­den som anges i direktiven. En sammanställning frän december 1991 av kommunernas mätningar visar resultat som i allmänhet klart understiger dessa värden. Ändringar kan dock bli aktuella när det gäller mätrutiner och val av mätstationsplaceringar. Beträffande bly finns inga gränsvärden i Sve­rige.

Men, som tidigare sagts, även om den materiella rätten i huvudsak över­ensstämmer med direktiven, mäste reglerna få formellt stöd i svensk lag. EG-direktiven innehåller regler om bindande luftkvalitetsnormer, medan

naturvårdsverkets allmänna råd mera är att ses som rekommendationer.

148

I promemorian förelås ett tillägg till hälsoskyddslagen om luftkvalitetsnor-     Prop. 1992/93:60 mer och mätning, och till PBL 4 kap om planer för att åtgärda överskridande     Bilaga 2 av dessa normer.

Kvalitetsnormer enligt direktiven skall antas i första hand med hänsyn fill skyddet för människors hälsa. Överskridande av normerna torde i sådana fall innebära "sanitär olägenhet", och därmed vara angripbart med stöd av hälsoskyddslagen. I den mån man fastställer lägre värden, t.ex. för att skydda miljön eller förbättra skyddet för människor, (se t.ex. art 1 andra strecksatsen i direkfiv om svaveldioxid, art. 1.1 andra strecksatsen dir. om kvävedioxid) är hälsoskyddslagen inte tillämplig.

Kommunen bör, som utredningen föreslår, med stöd av hälsoskyddslagen åläggas att kontinuerligt mäta förekomsten av luftföroreningar. Möjligheterna att åtgärda eventuella överskridanden av normerna med stöd av hälsoskyddslagen är emellertid begränsade.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan meddela de förelägganden och för­bud som behövs för att lagen skall efterlevas. Dess tillämplighet är dock som redan påpekats begränsat till företeelser som kan betecknas som sanitär olä­genhet. Åtgärderna skall riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare till be­rörd egendom. Regeringen, eller efter bemyndigande, kommunen, kan meddela ytterligare föreskrifter fill skydd mot sanitär olägenhet.

Förelägganden eller föreskrifter får emellertid inte innebära åligganden utöver villkor i tillståndsbeslut enligt ML (ML 22 §). Man kan m.a.o. med stöd av hälsoskyddslagen endast reglera enskilda verksamheter som inte till­ståndsprövats enligt ML.

Det i promemorian föreslagna tillägget till ML 18 § anges gälla utsläpps­gränser för enskilda verksamheter, dvs. inte gränsvärden för miljökvalitet. I annat fall skulle det innebära tvärstopp för nya verksamheter i områden med risk för att kvalitetsnormerna kunde överskridas.

För att luftkvalitetsnormer skall kunna hävdas av myndigheterna måste det finnas möjlighet att ompröva tillstånd enligt ML (och NRL) i områden där kvalitetsnormer, meddelade med stöd av ML eller hälsoskyddslagen, överskrids. Dessa omprövningsregler måste utformas med stor noggrannhet. Svensk rättssäkerhet och EG:s konkurrensregler tillåter knappast en god­fycklig omprövning av de företag myndigheterna anser svara för en alltför stor andel av utsläppen.

När det gäller kvävedioxidföroreningar i tätorter är trafiken ett stort pro­blem. För att åtgärda detta måste man framför allt ställa höga krav på källan, dvs. fordonet. Ett närmande till EG torde tyvärr innebära försämrade möj­ligheter för Sverige i detta avseende. Det måste också finnas uttymme att meddela generella inskränkningar i rätten att fritt förgifta sina medmänni­skor med hjälp av automobil och andra fordon. Lag (1990:1079) om tillfäl­liga bilförbud innehåller i viss mån sådan möjlighet, men bara för akuta si­tuationer. På detta område behövs en skärpning av svensk lag, om det skall vara fakfiskt möjligt att åtgärda för höga halter av kvävedioxid.

4.1.6 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen har ingen erinran i sak mot förslaget till lagstiftning om luftkvalitetsnormer. Enligt länsstyrelsens

uppfattning är ett konsekvent system med styrande miljökvalitetsnormer en     Prop. 1992/93:60 förutsättning för att en god luftkvalitet skall kunna uppnås och upprätthållas     Bilaga 2 i alla miljöer. Enligt förslaget kan medlemsstaterna tillämpa lägre haltnivåer än vad EG-normen anger. Enligt länssfyrelsens bedömning kan detta bli ak­tuellt för Sveriges del med hänsyn till de riktlinjer som anges i Naturvårds­verkets Allmänna Råd 90:9, Riktvärden för luftkvalitet i tätorter.

I EG-direktiven anges att luftkvaliteteten inte får försämras väsentligt i de områden som redan ligger under de fastställda gränsvärdena. Avsevärda mätinsatser - lokalt och regionalt - kommer att erfordras för att kontrollera att direktiven innehålls i denna del. Spridning av luftföroreningar sker mel­lan kommuner, regioner och län. Därför är samordningen av luftkvalitets-övervakningen viktig. Länssfyrelsen har redan idag ett övergripande ansvar för miljöövervakningen i länet. Länssfyrelsens regionala ansvar och roll som samordnare bör fastställas i de föreskrifter som skall utfärdas med stöd av 8 a § tredje sfycket hälsoskyddslagen.

4.1.7   Länsstyrelsen i Malmöhus län: På samma sätt som för miljöskyddsla­

gen innebär införande av miljökvalitetsnormer i hälsoskyddslagen att en ny

princip införs.

Förslaget avser gränsvärden för kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly. Krav ställs på kommunerna att mäta dessa luftföroreningar. I förhållande till naturvårdsverkets nuvarande riktvärden för luftkvalitet ingår i förslaget inte koloxid. Naturvårdsverkets riktvärde för kvävedioxid är strängare än EG-normen.

Ett relativt stort antal människor i våra större tätorter är utsatta för förore­ningshalter över dessa niväer. Trafiken är vanligen den dominerande luftför­oreningskällan. Trafiken ger också upphov fill buller. Avsevärt fler männi­skor än beträffande luftföroreningar är utsatta för höga bullernivåer varför buller vanligen är ett större miljöproblem än luftföroreningar.

Mot denna bakgrund är det minst lika. angeläget att införa immissions-gränser för buller som för luftföroreningar.

Föreslaget krav på mätning bör ändras till krav på kartläggning då i många fall beräkning av såväl buller- som luftföroreningsnivån är ett bättre sätt än mätning. Särskilt gäller detta när trafiken är den dominerande förorenings­källan.

Luftföroreningsvärdena bör också omfatta koloxid i enlighet med natur­vårdsverkets riktvärde.

4.1.8   Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Enligt direktiv 85/203/EEG

skall medlemsländerna fastställa ett gränsvärde för kvävedioxid i luften. Ett

gränsvärde får inte överskridas under angivna tidsperioder. Enligt den refe­

rerade domen från EG-domstolen angående Frankrikes implementering av

direktivet är ett cirkulär från ett ministerium om att direktivet skall följas

inte tillräckligt klart eller juridiskt bindande. I Sverige finns Allmänna råd

och riksdagsuttalanden om begränsningar av kväveoxidutsläpp. - Enligt

Länsstyrelsens bedömning uppfyller inte dessa svenska uttalanden om kvali­

tetsnormer för kvävedioxid i luft de krav som domstolen har ställt för att

direktivet skall säkerställas i den nationella lagstiftningen (Jfr sid 90 fjärde

sfycket och sid 131 överst). Lagstiftningsåtgärder bör därför krävas för att

150

Sverige skall uppfylla EES-avtalet i fråga om utsläpp av kvävedioxid. Detta Prop. 1992/93:60 kan ske såsom också föreslagits i promemorian på sid 131 genom att SNV:s Bilaga 2 allmänna råd och luftkvalitet i tätorter görs om fill bindande föreskrifter, ut­färdade med stöd av hälsoskyddslagen .Trots att det vore lämpligt att alla reg­ler om miljöskydd införs i miljöskyddslagen har de föreslagna miljökvalitets-normerna ett sådant samband med hälsoskyddsfrågor att förslaget får god­tas. Länssfyrelsen anser dock att det är olyckligt om utttycket "gränsvärde" införs för en kvalitetsnorm som inte blir straffsanktionerad (se sid 91) och att miljökvalitetsnormer nu införs i hälsoskyddslagen som i övrigt syftar till att tillgodose hälsoskyddet och motverka sanitär olägenhet.

4.1.9   Länsstyrelsen 1 Skaraborgs län: Dessa bestämmelser kräver klara di­

rektiv, från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, för

inom vilka delar i kommunen mätningar skall ske och på vilket sätt det skall

genomföras. Lämpligen bör detta ske i samråd mellan tillsynsmyndigheten

och kommunerna.

4.1.10 Uppsala Kommun: I promemorian föreslås att EG:s luftkvalitetsnor­

mer skall tas in i hälsoskyddslagen. Enligt Uppsala kommuns mening bör

luftkvalitetsreglerna istället inarbetas i miljöskyddslagen. Argumenten här­

för är flera.

För det första är miljöskyddslagen huvudlagstiftning för luftvård och detta gör det naturiigt att inarbeta luftkvalitetsnormer just i denna lagstiftning. För det andra viker hälsoskyddslagen för fillstånd enligt miljöskyddslagen. Ska EG-reglerna om luftkvalitet tillämpas i områden med föroreningskällor som redan har tillstånd kommer tillämpningssvårigheter att uppstå med den i promemorian föreslagna konstruktionen. För det tredje är det ur kommunal synvinkel att föredra att luftkvalitetsnormerna placeras i miljöskyddslagen eftersom det förbättrar finansieringsmöjligheterna för kommunen.

Är tanken att EG:s direktiv om luftkvalitetsnormer skall ges rättsverkan i Sverige framstår promemorians förslag som otillräckligt eftersom där enbart läggs en skyldighet på kommunerna att mäta luftkvaliteten. Därmed har ingen direkt rättsverkan knutits till mätningarna. I promemorians förslag läggs det direkta mätansvaret på kommunen. Uppsala kommun har i och för sig inget att invända mot att det görs fill ett kommunalt ansvar att se fill att erforderiiga mätningar kommer till stånd, men det bör av lagtexten fydligt framgå att också annan än kommun kan få utföra de mätningarna. Detta framstår som angeläget, dels med tanke på de nya arbetsformer som nu är under utveckling i kommunerna, dels med hänsyn till promemorians påstå­ende om att EG-direktiven i fråga om det nödvändiga antalet mätstationer är mycket oprecisa. Är sex mätstationer ett tillräckligt antal stationer för Storbrittaniens del kan det ifrågasättas om minst en mätstation i varje kom­mun är kostnadseffektivt eller ens eftersträvansvärt för Sveriges del.

4.1.11 Norrköpings kommun: I förslaget till ändring av hälsoskyddslagen

ställs krav på konununema att mäta förekomsten av vissa luftföroreningar.

Kommunen vill framhålla vikten av att den kunskap och erfarenhet som

finns hos regionala luft- och vattenvårdsförbund även tas tillvara. Om beslut

fattas som innebär ökade kostnader för kommunerna förutsätter kommunen

att kommunernas ekonomi inte kommer att belastas.

4.1.12 Kalmar kommun: Förslaget om obligatoriska mätningar av luftkvali-     Prop. 1992/93:60

teten överensstämmer helt med den ambition som miljönämnden redovisat     Bilaga 2

i förslaget till reviderat miljöskyddsprogram för Kalmar kommun. Däremot

ställer vi oss tveksamma till att bestämmelserna förs in i HL. Ett tillägg till de

inledande bestämmelserna i ML vore enligt vår bedömning klart att föredra,

vilket utvecklas under avsnitt 4.2.

Oavsett placeringen behövs emellertid en precisiering av själva lagtexten såväl i form av föreskrifterna som riktlinjer, exempelvis om alternativ mät-metodik, placering av mätstationer samt rekommendationer om mätfrek-vens i tätorter av olika storlek. Det kan exempelvis knappast anses vara be­hövligt att genomföra årliga mätningar på orter med omkring 10.000 invå­nare. Det är således av stor vikt att arbete med de av natutyårdsverket sedan lång tid föraviserade allmänna råden för övervakning av luftkvalitet i tätor­ter snarast slutförs och att publicering sker.

De lagstadgade mätningarna av svaveldioxid, kvävedioxid, sot och bly konuner att kräva extrapengar för de kommuner som i likhet med Kalmar idag inte har något löpande mätprögram. Årskostnaden för mätning i enlig­het med de aktuella EG-direktiven kommer uppskattningsvis att bli minst omkring 70.000 kronor exklusive rrioms. I en fid av indragningar, nedskär­ningar och omfördelningar av den kommunala verksamheten är det nödvän­digt att en eventuell ekonomisk skyldighet för kommunen regleras genom bindande föreskrifter.

Det är dock inte enbart kommunen som tillhör intressenterna vad gäller mätning av luftföroreningar. I de nämnda föreskrifterna måste det klargöras hur och av vem som mätningarna skall bekostas; av kommunen genom skat­temedel, av de som förorenar t.ex. väghållare, industrier och energibolag, av staten via miljötillsynsavgifterna i form av en utbyggd regional miljööver­vakning eller gemensamt av samtliga nämnda intressenter.

Avslutningsvis kan det inte nog betonas befydelsen av att redovisningar av mätresultaten utformas på ett sådant sätt att de kan förstås av en genomsnitt­lig kommuninvånare.

Samtidigt måste vi peka på de negativa konsekvenserna av att som i lagför­slagen föra imission- och emissionsnormer till olika lagstiftning (HL resp. ML).

Lydelsen av den föreslagna punkt 8 i 24§ ML innebär att utsläpp från t.ex. en förbränningsanläggning ska klara både utsläpps- och luftkvalitetskraven för exempelvis svaveldioxid. Detta överensstämmer också så vitt vi kan be­döma med artikel 4, punkt 4 i det allmänna direktivet om luftföroreningar från industrianläggningar (84/360).

Överskridande antingen av imissions- eller emissionsnormerna bör följ­aktligen vara lika goda gmnder för omprövning av ett utsläppsvillkor. Mot den bakgrunden kan det knappast anses vara rationellt att placera in kvali­tetsnormerna i en annan lagstiftning. Enligt förslaget ges de därtill lägre sta­tus genom placeringen i HL, en lagstiftning som enligt gällande svensk miljö­rättslig praxis är underordnad ML.

Vi föreslär därför att den föreslagna lydelsen av 8a§ HL lyfts över till ML

som en ny 8e§. De föreslagna placeringen i HL kommer enligt vår bedöm­

ning att medföra helt onödiga administrativa problern när mätresultaten ska

152

tillämpas i det praktiska tillsynsarbete. Risken är stor för att mätningarna     Prop. 1992/93:60 enbart kommer ätt göras för dess egen skull, det vill säga utan att resultaten     Bilaga 2 kan ligga till grund för åtgärder.

4.1.13 Göteborgs kommun: Enligt EG:s direktiv skall de gränsvärden som

gäller för luftföroreningar ha som utgångspunkt WHO:s riktvärden, dvs häl­

soaspekter. Mot detta finns inget att erinra, eftersom de faktiska hälsoris­

kerna av olika luftföroreningar står i relation till exponeringen av olika för­

oreningar. Det är emellertid inte lämpligt att låta hälsoskyddslagen utgöra

grund för miljöskydd.

Speciellt beträffande kväveoxiders miljöeffekter är sådana rekommenda­tioner dock inte tillräckliga. Såvitt kan bedömas, finns det inget hinder i EES-avtalet att också i miljöskyddslagen låta t.ex. kvävebelastningen kom­binerad med känslighet för nedfall i olika delar av landet utgöra grund för vad som skall anses vara särskilt föroreningskänsliga miljöer.

Sothalt är en mätvariabel som i allt högre grad börjar ersättas av partikel-halt. Förekomst av partiklar har en större relevans för hälsoeffekter än en­bart sot. Det vore därför bättre att införa krav på sådana mätningar i belas­tade omräden.

Generellt sett varierar behovet av att genomföra de föreslagna mätning­ama av luftkvalitet från kommun till kommun. En tvingande bestänunelse är inte bra ur svensk synvinkel. En glesbygdskonmiun i Norrland kan knappast anses ha behov av att genomföra de aktuella mätningarna. Här kan regionala mätsystem vara att föredra.

Mätning av blyförekomst i luft är inte särskilt aktuellt i Sverige. Blyproble­matiken har minskat och fortsätter att minska i befydelse ur hälsosynpunkt -andra miljörelaterade parametrar växer i befydelse. Se exemplet med kvä­veoxidbelastning ovan.

4.1.14

Sundsvalls kommun: Sundsvalls kommun anser också att promemo­rians förslag till ändring i hälsoskyddslagen fått en alltför kategorisk lydelse. Lagtexten lyder enligt förslaget "Kommunen skall mäta förekomsten i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly". För många kommuner med små tätorter och små utsläpp av luftföroreningar kan ett så­dant absolut krav leda till felaktiga prioriteringar av miljöarbetet

4.1.15

Umeå kommun: I hälsoskyddslagen föreslås att kommunen ska ut­föra mätningar för att kontrollera att luftkvalitetsnormen uppfylls. Det ver­kar orimligt att landets samtliga kommuner ska åläggas att utföra mätningar. Innan en sådan bestämmelse förs in i lagen bör det närmare klarläggas i vil­ken omfattning mätningarna ska genomföras och kostnaderna för detta samt hur finansieringen ska ordnas.

I stället för att alla kommuner ska mäta bör ett program för övervakning av luftkvalitetsnormerna utarbetas och bevakas på central nivå, lämpligen av naturvårdsverket. Pågående arbete med den nationella och regionala mil­jöövervakningen kompletterad med mätningar av tätortsluften i ett antal kommuner bör vara tillräcklig för att luftkvalitetsnormerna ska kunna över­vakas. I dag utför många av landets kommuner mätningar och beräkningar på luftkvaliteten. Resultaten från dessa mätningar görs bl a för att kontrol-

lera att de svenska riktvärdena för god luftkvalitet uppfylls. Dessa värden     Prop. 1992/93:60

bör användas.

Bilaga 2

Det kan också diskuteras om bestämmelsen om övervakning av luftkvali­tetsnormerna ska införas i hälsoskyddslagen eller om den istället ska skrivas in i miljöskyddslagen. Lagtexten bör ocksä kompletteras med föreskrifter eller riktlinjer som närmare preciserar mätmetodik, matplatser samt när och hur ofta mätningarna ska genomföras.

4.1.16  Svenska Kommunförbundet: Sfyrelsen kan inte ställa sig bakom de

förslag till lagändringar som föresläs för att uppfylla EG:s direktiv till skydd

mot luftföroreningar. EG-direktiven binder som sfyrelsen tidigare påpekat

stater. Detta sammantaget med att EG i sina direktiv endast kräver provtag­

ning på platser där enskilda under längre perioder kan bli utsatta för kon­

stant exponering eller där det finns risk att gränsvärdena överskrids, gör att

sfyrelsen inte kan inse alt det skulle behövas ett obligatorisk krav på mät­

ningar av luftkvaliteten för landets kommuner som en följd av EES-avtalet.

Förslaget bemyndigar statliga myndigheter att avkräva enskilda kommuner

mätningar, som i mänga fall är mycket dyrbara oberoende av om det över

huvud taget föreligger risk för att gränsvärden överskrids.

Sfyrelsen anser att det ska åligga staten att svara för bevakningen av svensk luftkvalitet i ett Europaperspektiv. Eftersom många kommuner re­dan idag har infört kontinuerliga mätprögram, så finns möjlighet för staten att till rimliga kostnader införskaffa nödvändiga mätdata från kommunerna.

Sfyrelsen föreslår all frågan om en eventuell utvidgad reglering av luftkva-litelsfrägor överlämnas till miljöskyddskommittén för närmare övervägan­den, bl.a för att åstadkomma en ur tillämpningssynpunkt riktig samordning med tillståndsreglerna i miljöskyddslagen. Samordnas inte reglerna, kom­mer det att saknas möjligheter att ingripa vid överskridande av normera om verksamheten har tillståndsprövats tidigare.

I nuläget är det fullt tillräckligt med en komplettering i svensk lag om att EG-direktivens gränsvärden inte fär överskridas.

4.1.17  Sveriges Industriförbund: Lagförslag 8 a § hälsoskyddslagen omnäm­

ner krav på kommunal mätverksamhet. Sådan sker i många fall för att kart­

lägga industriutsläpp. Det är däremot tveksamt, om EES-avtalet medger att

sådana mätningar skall ske överallt. Lagförslagets formulering kan tolkas

som att alla kommuner skall genomföra mätningar. Det vore bättre om for­

muleringen omarbetas sä att den föreslår mätverksamhet som kan motiveras

av miljömässiga skäl.

4.2 Plan- och bygglagen (översiktsplan)

4.2.1 Riksantikvarieämbetet: I översiktsplan skall enligt förslaget anges hur

kommunen avser att uppfylla sådana föreskrifter till skydd för människors

hälsa och miljön som följer av Sveriges internationella åtaganden, om mark-

eller vattenanvändningen kan innebära kränkning av dessa. Bestämmelsen

är analog med det krav pä redovisning av hur kommunen avser att tillgodose

riksintressen, som redan ställs i denna paragraf.

4 kap. 1 § PBL har anknytning till 9 § i samma kapitel och till 12 kapiflet,

154

som behandlar statens roll i förhållande till den kommunala planeringen.     Prop. 1992/93:60

Enligt dessa är hälsa och skydd mot olyckshändelser sådana frågor som i lik-     Bilaga 2

het med riksintressen skall bevakas av staten. Förslag har därför förekommit

om att dessa frågor också skall tas in i 4 kap. 1 § PBL, men de har av olika

skäl avvisats. Ett skäl är svårigheten att pä förhand klarlägga vad som skall

redovisas.

Den föreslagna konstruktionen innebär att sådana anspråk som följer av internationella åtaganden skall behandlas mer ingående i kommunernas översiktsplanering än sådana som följer av svensk lagstiftning i övrigt. Det exempel som nämns i specialmotiveringen är EG-direktiven om miljökvali­tetsnormer avseende luftföroreningar. På detta omräde är EG:s miljökvali­tetsnormer mer än tre gånger så toleranta som de svenska, vilka för övrigt är ifrågasatta som alltför toleranta även de (80 resp. 25 ppm för svaveldioxid). Det befyder att förslag som det borde vara utsiktslöst att få igenom en svensk miljöskyddsprövning skall behandlas särskilt i kommunernas översiktspla­ner, medan det inte ställs något motsvarande krav i intervallet mellan svenska och internationella kvalitetsnormer, där ett sådant krav skulle fylla en praktisk funktion. Det urholkar trovärdigheten i översiktsplaneinstitutet som instrument för hantering av miljöfrågor och statens ambition att särskilt bevaka dessa i den fysiska planeringen.

Enligt Riksantikvarieämbetets mening bör eventuella anspråk på redovis­ning i översiktsplan knytas till de kvalitetsnormer som är dimensionerade för den bevakning av hälsa och säkerhet i planeringssammanhang som faktiskt skall ske enligt PBL. Där har strävan sagts vara att undvika bakslag vid efter­följande miljöskyddsprövning. Från den utgångspunkten är gränser som sätts av internationella överenskommelser ovidkommande. Sambandet mel­lan å ena sidan 4 kap. 1 § och å andra sidan 4 kap. 9 § och 12 kap. PBL behöver klarläggas närmare om den föreslagna ändringen skall tas in i PBL.

4.2.2 Boverket: Boverket instämmer i möjligheten att använda översiktspla­nen för att hantera frägor om miljöhänsyn. Översiktsplanen, eller en för­djupning av den, har för många frägor den rätta nivän för att ge en samlad bild av problem och möjligheter. För att det ska vara möjligt att med fram­gång hantera en fräga, måste emellertid hela systemet ge förutsättningar till det, från kravet på kunskapsförsörjning via formella och materiella regler om process och tillstånd i olika former till reella möjligheter att genomföra slutsatserna. Det pågår arbete med några av dessa frågor bl a inom kommit­téerna som behandlar en ny miljöbalk respektive kommunernas arbete för en god livsmiljö samt centralt och regionalt med regionala miljöananlyser (RMA). En fråga av avgörande befydelse för det aktuella förslaget är just anpassningen av nationella - och internationella - mål till lokala och speci­fika förhållanden. När RMA fullföljts bör kravet på den hänsyn som måste visas kopplas till översiktsplanen. Det bör då även klarläggas i vilka fall det är inom kommunens behörighet att påverka de förhållanden som avses. Frå­gor om ansvar och därmed ekonomiska förhållanden mäste klarläggas innan en förpliktelse som den föreslagna åläggs kommunerna.

Boverket anser således att det ännu inte finns tillräckliga förutsättningar för att genomföra förslaget med konkret resultat.

Boverket har följande principiella synpunkter på förslaget i övrigt.

Prop. 1992/93:60

Med tanke på att översiktsplanen inte är bindande, kan ifrågasättas om man     Bilaga 2 genom denna koppling uppfyller kravet på att tillgodose de internationellt ingångna avtalen.

Vidare kan ifrågasättas om rätt plannivå föreslås. Förslaget innebär ett re­dovisningskrav på kommunerna, att ange hur vissa luftkvalitetsnivåer ska in­nehållas vid ändrad markanvändning, och detta torde kräva långtgående de­taljredovisning av nuvarande förhållanden, den tänkta förändringens konse­kvenser direkt och indirekt och tänkbara motåtgärder/förändringar och dess konsekvenser direkt och indirekt. Denna detaljerade och fördjupade be­skrivning är systematiskt främmande i översiktsplanesammanhang. Det skulle innebära att detaljplaneliknande avsnitt vävs in i den översiktliga pla­nen. En koppling av kravet till detaljplaners genomförandebeskrivning skulle kunna ge den bindande form som torde krävas för att uppfylla kravet och då även för att binda parter utanför kommunen. Med stöd av de miljö­konsekvensbeskrivningar som kunde krävas för planer med befydande mil­jöpåverkan, skulle även beslutsunderlaget vara på rätt detaljeringsnivå för att ge möjlighet till konkreta ätgärder.

En god tillämpning på detaljnivå förutsätter emellertid att man redan på strategisk, översiktlig nivå, behandlat konsekvenserna av markanvändning och samhällsutveckling. Detta är emellertid i vidare bemärkelse än för just de frågor som omfattas av de nämnda internationella åtaganden. Boverket har som ovan nämnts, framfört att ÖP kan användas pä skilda sätt för dessa frägor. ÖP kan vara kommunens beställning av utredning inom särskilda om­råden, och då fungera som "varningsflagga" för exploatering inom t ex käns­liga områden. De beskrivningar som finns i ÖP kan vidare utgöra basinfor­mation, vara "skafferi", för MKB vid efterföljande detaljplaner eller pröv­ningar enligt speciallagar. ÖP kan även i sig fungera som en översiktlig MKB, vara ett instrument för en samlad beskrivning av konsekvenserna av olika beslut. Det är det sistnämnda fallet som liknar utredningens förslag. Skillnaden är dock den, att det i ÖP rimligen handlar om just översiktliga beskrivningar och, som nämnts ovan, inte kan ge den detaljkunskap som torde krävas för att visa i vad mån gränsvärdena kränks och vilka skadeföre­byggande åtgärder som skulle motverka de förhöjda värdena och som där­med rekommenderas vid senare, bindande prövning. Även i detta fall föror­das således en generell tillämpning av MKB. Boverket avsfyrker därför för­slaget i denna del.

4.2.3 Statens naturvårdsverk: Lagstiftningen måste vara fydlig och lättill­gänglig. I departementspromemorian föreslås beträffande miljöskyddslagen en rad konkreta åtgärder, då det däremot i PBL endast hänvisas till Sveriges internationella åtaganden.

Den konstruktion som nu valts i 4 kap. 1 § PBL om vad en översiktsplan obligatoriskt skall innehålla kan inte förväntas ge ett konkret resultat direkt i kommunerna. Det krävs omfattande kartläggning och resurser för att göra det omfattande och svåröverskådliga materialet tillgängligt och användbart i kommunerna. Vidare är det ingenting som säger att det är just vad som följer av internationella åtaganden som är det viktigaste från miljösynpunkt att få belyst i en översiktsplan.

Det är angeläget att miljökvalitetsnormer, centrala miljömål och andra Prop. 1992/93:60 miljödirektiv blir överskådliga och tillgängliga för kommunerna i deras pla- Bilaga 2 nering. En möjlighet att åstadkomma detta pä någol längre sikt är att i arbe­tet med regionala miljöanalyser (RMA) en av huvuduppgifterna för länssfy­relserna blir att reda ut och framför allt utkristallisera på vilket sätt miljökva­litetsnormerna m.m. är tillämpliga i respektive län. I så fall måste RMA bli en författningsenlig uppgift för kommunerna och därmed underlag för den kommunala planeringen. Med den nu föreslagna lagtexten i 4 kap 1 § skulle framöver kunna göras ett tillägg av ungefär följande lydelse: "hur kommu­nen avser att tillgodose fastlagda miljökvalitetsnormer i antagen regional miljöanalys".

Kommunen kan i en översiktsplan ställa krav pä miljökonsekvensbeskriv­ningar (MKB). Dessa krav blir annorlunda än i samband med enskilda pro­jekt. Om föreskrifter om MKB:s obligatoriska innehåll utfärdas (av rege­ringen eller central myndighet) torde detta som regel räcka för att genom krav på MKB i översiktsplanesammanhang garantera att miljöfrågorna blir godtagbart belysta. Ett tillägg lill 4 kap 1 § PBL kunde då ha följande ly­delse: "vilka övergripande miljökonsekvenser de angivna grunddragen kan bedömas få samt i vilka fall kommunen kommer att ställa krav pä miljökon­sekvensbeskrivningar (MKB) enligt 5 kap NRL".

Oavsett innehållet i 4 kap 1 § PBL bör den konstruktionen som väljs åter­komma i bestämmelserna i såväl 4 och 5 Kap. PBL om vad länssfyrelserna har att särskilt bevaka vid samråd. Likaså bör 12 kap PBL justeras så att kravet på miljöhänsyn i 4 och 5 kap blir en överprövningsgrund.

4.2.4

Länsstyrelsen i Östergötlands län: I detta sammanhang vill länssfyrel­sen påpeka att förslaget till tillägg till 4 kap. 1 § plan- och bygglagen ställer stora krav pä i första hand kommunerna men ocksä på de statliga myndighe­terna. När det gäller t.ex. miljökvalitelsnormerna för luftkvalitet fär kom­munerna visserligen genom den i 8 a § hälsoskyddslagen föreslagna skyldig­heten att utföra mätningar etl underlag för bedömning av den föreslagna skyldigheten att redovisa hur kommunen avser att uppfylla föreskrifterna. Sädana mätningar kan dock inle göras i förväg. Den föreslagna regeln i 4 kap. 1 § plan- och bygglagen ställer därför, enligt länsstyrelsens mening, i stället krav pä elt fördjupat samarbete mellan statliga och kommunala myn­digheter, inte minst för att göra innehållet i Sveriges internationella åtagan­den känt. Enligt länssfyrelsens mening skulle ocksä en ökad användning av miljökonsekvensbeskrivningar kunna underlätta bedömningarna.

4.2.5

Länssfyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Den föreslagna nya bestäm­melsen innebär troligen all ännu större resurser måste sättas av för arbetet att ta fram eller förnya en översiktsplan. Detla borde ha påpekats i prome­morian.

För att kommunen, länssfyrelsen, allmänheten m fl skall kunna ta ställ­ning till när det är risk att översiktsplanens föreslagna markanvändning kränker ett EG-direkliv ställs stora krav på information om dessa direktiv och deras innehåll.

4.2.6 Länsstyrelsen i Örebro län: Krav på kommunerna att i översiktsplaner

157

redovisa hur föreskrifter till skydd för att människors hälsa påverkas vid änd-     Prop. 1992/93:60 rad markanvändning, kan bli svårt att uppfylla. Vid översiktsplaneringen har     Bilaga 2 man ofta inte den detaljkännedom om tillkommande verksamheter som krävs för att kunna göra erforderliga bedömningar av hur t ex luftkvaliletsni-våer påverkas.

4.2.7

Kalmar kommun: Som nämns i promermorian är det väsentligt att ar­betet med MKB inleds redan i samband med översiktsplanen och fullföljs i detaljplanläggningen. Del är emellertid tveksamt om det föreslagna tillägget till 4 kap., 1§ PBL i praktiken kommer att ge det resultatet. Om ambitionen från statens sida är att fä etl MKB-tänkande redan i översiktsplaneringen, om än bara för de väsentligaste intressekonflikterna, måste den föreslagna lagtexten göras betydligt klarare på den punkten. Den föreslagna skriv­ningen kan tolkas som enbart en bekräftelse i lag av det som svenska rege­ringsföreträdare under läng lid sagt gäller i Sverige, nämligen alt vi följer vad vi åtagit oss internationellt exempelvis i olika konventioner.

4.2.8

Göteborgs kommun: Den föreslagna förändringen i 4 kap 1 § är bra, speciellt med tanke på den växande internationella samordningen av mil­jöåtgärder. Kopplat till utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar ska­pas en bra utgångspunkt för en mUjöinriktad fysisk planering.

4.2.9

Umeå kommun: I promemorian sägs all det är angelägel att arbetet med MKB påbörjas redan under arbetet med översiktsplan för att mynna i en komplett MKB i detaljplanläggningen. Utredningens förslag alt i över­siktsplan ta in hur kommunen avser att uppfylla föreskrifterna kan vara läinpligt men frågan arom det är tillräckligt dä översiktsplan inle är juridiskt bindande.

4.2.10  Svenska Kommunförbundet: Förutom att regeln inte behövs med an­

ledning av EES-avlalel, motsätter sig sfyrelsen förslaget lill en komplette­

ring av PBL 4:1 ocksä av andra skäl. I PBL 2:1 finns redan allmänna formule­

ringar om god bostads-, arbets, trafik- och frilidsmiljö soni bl.a. innebär att

en god luftkvalitet ska främjas. Dessutom strider idén orn komplettering av

PBL 4:1 i grunden mot de ursprungliga intentionerna med översiktsplanen

som kommunens plan för den framtida mark- och vattenanvändningen ulan

några som helst rättsverkningar.

5 AVFALL

5.1 Allmänt

5.1.1 Statens Naturvårdsverk: I departementspromemorian hävdas alt de definitioner av avfall, hantering m.m. soin finns i EG:s ramdirektiv väl stäm­mer överens med den svenska lagstiftningen på området. Någon legal defini­tion av avfallsbegreppet finns inle i svensk rätt. Frågan har behandlats i flera rättsfall. Naturvårdsverket har lämnat synpunkter i arbetet med en ny miljö­balk som syftat till att en definition av avfall bör införas i svensk miljölagstift-

"'"S-

158

5.1.2   Universitetet i Lund: Kravet på tillståndsplikt för olika fyper av avfalls-     Prop. 1992/93:60

hantering finns i miljöskyddslagen. Möjligen måste bilagan kompletteras nå-     Bilaga 2

got. EG-direktivet reglerar olika fyper av förfaranden, medan ML reglerar anläggningar utöver en viss storlek eller omfattning.

Utöver miljöskyddslagen gäller för avfall renhållningslagen och förord­ningen om miljöfarligt avfall. Dessa lagar innehåller de regler som behövs för att uppfylla de krav som ställs i direktivet.

5.1.3   Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Frågan om hur gränsen skall

dras mellan en produkt som är en vara och en produkt som har övergått fill

att bli ett avfall är fundamental för all lagstiftning som gäller för avfall, sär­

skilt förordningen om miljöfarligt avfall. I promemorian påstås avfallsdirek­

tivet innehåller sådana definifioner av avfall som väl stämmer överens med

den svenska lagstiftningen på området. Detta påstående är inte riktigt.

I direktivet definieras avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Den svenska lagstiftningen exempelvis produktkontrollagstiftningen innehåller inte någon motsvarighet till det sista understrukna ledet i direktivets definition av avfall. Om en spill­olja är miljöfarligt avfall enligt definitionen i förordningen om miljöfarligt avfall kan oljan naturligtvis ändå ha ett ekonomiskt värde på marknaden för oljans ägare. Då är oljan definitionsmässigt inte längre ell avfall ulan en vara som dess ägare kan sälja eller nyttiggöra för sig som vilken annan vara som helst. Jfr HD:s dom den 29 augusti 1991, DB 23, B 797/88.

EG-direktivet definierar avfall bl.a. som en produkt som ägaren är skyldig att göra sig av med medan svensk lagstiftning bygger på principen att det är ägarens bedömning av produktens värde som bestämmer om den är en vara eller ett avfall. EG-lagstiftningen förefaller i detta avseende vara befydligt effektivare än den svenska i frågor om att reglera hanteringen av de mest miljöskadliga restprodukterna.

Direktivet om omhändertagande av spilloljor anger att med spillolja avses bl.a. vissa oljor som inte längre är avsedda för det avsedda ändamålet. Även här bestäms begreppet i möjligaste mån objektivt och inte främst utifrån vil­ken avsikt ägaren har med oljan. Observera att 1975 års direktiv om omhän­dertagande av spilloljor hade en definition av sådana oljor som är ganska lik den nuvarande svenska men att den bestämningen av begreppet fydligen ansågs dålig och därför ändrades 1986.

För att direktiven om avfall och spilloljor skall kunna implementeras pä ett sätt som gör det möjligt att tillämpa direktiven efter deras syften behöver det införas ett nytt avfallsbegrepp i den svenska lagstiftningen.

5.1.4   Kalmar kommun: Principen att förorenaren skall betala ("Pölluter

Pays Principle") slås klart och enfydigt fast i det grundläggande avfallsdirek­

tivet (91/156). I praktiken torde detta leda till att hanteringen av varje av­

fallsslag ska vara ekonomiskt självbärande. Då kan inte elt ekonomiskt

överskott från hanteringen av ett avfallsslag användas för att i viss mån sub­

ventionera omhändertagandet av ett mer komplicerat avfall.

För kommunernas del kommer det i förlängningen att innebära behov av

en utökad differentiering av avfallstaxan, där komplicerade och svärbehand-

159

lade avfallsslag åsatts väsenfligt högre avgifter än enkla och mer lättbehand-     Prop. 1992/93:60 lade avfallsslag. Centralt utfärdade bestämmelser med krav på särskild be-   Bilaga 2 handling av olika avfallstyper skulle otvivelaktigt underlätta arbetet för kommunerna.

Det kan också ifrågasättas om ett kommunalt renhållningsmonopol är för­enligt med EG:s allmänna avfallsbestämmelser (artikel 8, första strecksatsen i direktiv 91/156). Texten kan såvitt vi bedömer det inte tolkas på annat sätt än att det måste finnas såväl offentliga som privata insamlare av avfall. Ett snabbt klargörande på den här punkten från centralt håll vore av största vikt.

Av direktivtexten framgår också att EG prioriterar åtgärder som leder till minskad produktion av avfall före insatser för ökad återvinning och återan­vändning av material. Liknande mål för avfallshanteringen finns även i Sve­rige med skillnaden att vi här inte gjort en prioritering mellan målen.

5.1.5   Sveriges Industriförbund: Vad avser kapiflet om avfall finns där över­

väganden och förslag på sid. 121 där det i 5:e sfycket anges att enligt direktiv

skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta de tidigare innehavarna

eller tillverkaren av den produkt från vilket avfallet härrör. Enligt direktivet

är det i själva verket avfallslämnare eller tidigare innehavare eller tillverkare

av produkt som orsakat avfallet som skall belastas. Ur departementets tolk­

ning dras slutsatsen att producentens ansvar för avfallet måste utvidgas ut­

över vad som följer av redan gällande svensk lagstiftning. Det är tveksamt

om slutsatsen är riktig och under alla förhållanden kräver eventuell förslag i

denna riktning ordentlig begrundan och klara avgränsningar, inte minst i

fråga om vilka fyper av produkter som skall innefattas av ett sådant förslag.

5.1.6   Landsorganisationen i Sverige: Vad slufligen avfallsfrågorna beträffar

markeras i EG-direktivet ett ekonomiskt producentansvar för avfallet.

Några egentliga förslag läggs inte i promemorian med hänvisning till annat

utredningsarbete. LO vill för sin del utttycka stöd för principen med avfalls­

avgifter som styrinstrument i syfte att begränsa och fraktionera avfallet.

5.2 Slamhantering

S.2.1 Jordbruksverket: Trots att det saknas lagstiftning i Sverige som särskilt reglerar slamhanteringen, har hanteringen och användningen av slam inom jordbruket i stor utsträckning styrts av de miljöaspekter som är förknippade med slamhanteringen.

Trots slammels stora värde från växtnärings- och jordförbättringssyn-, punkt har lantbrukarna intagit en restriktiv hållning till slam som innehåller tungmetaller och främmande organiska ämnen i sådan mängd att det förelig­ger misstanke om att en eventuell spridning på jordbruksmark äventyrar markens framtida produktionsförmåga.

Det är därför viktigt att den kommande lagstiftningen fär en sådan utform­ning att den nuvarande inställningen bland lantbrukarna om stor hänsyn till människors hälsa och till miljön bibehålls i samband med slamspridning pä jordbruksmark.

Med della som bakgrund delar Statens jordbruksverk den uppfattning

160

som redovisas i promemorian att de föreskrifter som utfärdas för att uppfylla Prop. 1992/93:60 Sveriges åtagande enligt EES-avtalet bör ange tungmetallhalter som motsva- Bilaga 2 rar de gränsvärden som anges i naturvårdsverkels allmänna räd. Detsamma bör gälla beträffande högsta tilläten ärlig mängd som fär spridas per hektar. Enligt verkets uppfattning kan formuleringen av förslaget till 8c § ML tol­kas så att slam inte får användas i samband med foderspannmålsodling. Detta är sannolikt inte avsikten. Däremot bör slam inte få spridas i växande gröda avsedd för bete, hö eller ensilage. Formuleringen "foder produceras" bör förslagsvis bytas mot "hö eller ensilage skall skördas".

5.2.2    Universitetet i Uppsala: 8 c § första sfycket har ett syfte och en inne­

börd som gör att den inte har i ML att göra. Med slam avses såvitt kan förstås

endast avloppsvattenslam (rölslam etc).

Sådant slam är kemisk produkt enligt lagen om kemiska produkter och syftet är att förhindra att livsmedel från jordbruk försämras. Därför föreslås att 8 c § första sfycket flyttas till en förordning under lagen om kemiska pro-d, kter.

5.2.3    Universitetet i Lund: Direktiv 86/278/EEG om användning av avlopps­

slam i jordbruk innebär att avloppsslam fär användas endast om särskilda

gränsvärden för halter av tungmetaller inte överskrids. Vissa ytterligare be­

gränsningar av användningen anges. Den som producerar avloppsslam skall

till användarna lämna uppgifter om haller m.m. Register skall föras med

uppgifter om slammet, användarnas namn och adress och platsen där slam­

met skall användas.

Här aktuella frågor regleras i svensk lag genom miljöskyddslagen. Jord­bruksfrågor regleras ocksä i lagen om skötsel av jordbruksmark.

Direktivets regler är riktade till tre parter. Jordbrukarna får inle sprida avloppsslam om inte förutsättningarna är uppfyllda. Slamproducenten är skyldig att undersöka slammet och vidarebefordra relevanta uppgifter. Myn­digheterna är skyldiga att tillse att användningen registreras.

De beslut som måste tas i producentledet kan redan idag meddelas med stöd av ML. Frågan är hur man skall gå lill väga för alt förbjuda användning av slam. Promemorieforslaget innebär ell tillägg lill ML med förbud och möjligheter att meddela generella föreskrifter om slamhantering. Som tidi­gare påpekats är det olämpligt att i en lag av så allmän karaktär stoppa in en detaljerad specialregel som strider mot lagen. Den av forskningsnämnden tidigare föreslagna lösningen fungerar även i detta fall.

Beträffande jordbruk finns emellertid redan en speciallag, lagen om sköt­sel av jordbruksmark, enligt vilken regeringen eller den myndighet rege­ringen bestämmer kan meddela de föreskrifter som behövs ur miljösyn­punkt. Forskningsnämnden anser det lämpligt att utnyttja den speciallag­stiftning som finns för att reglera frågor som faller under sådan lags tillämp­ningsområde. Skötsellagen bör kompletteras med ett tillägg till 6 b §, i form av elt tredje stycke. "Regeringen eller myndighet som regeringen bestäm­mer fär meddela föreskrifter om användning av avloppsslam i jordbruket". Informations- tillsyns-, och ansvarsregler finns i lagen.

5.2.4 Länsstyrelsen i Malmöhus län: I förslaget lill ny 8 c § anges bla att un-

11 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

161

der växtsäsongen får slam inte användas på växande grödor pä betesmark     Prop. 1992/93:60 eller pä mark där foder produceras. Enligt länsstyrelsens tolkning får be-     Bilaga 2 stämmeisen i denna lydelse den tveksamma konsekvensen att slam inte fär användas vid odling av foderspannmäl men väl vid odling av spannmål som skall användas till livsmedel.

5.2.5 Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: I Sverige studerades avlopps-slammets användbarhet i jordbruket intensivt under 1960-70-talen vid dåva­rande Lantbrukshögskolan. Till en början undersöktes slammels effekt på grödornas avkastning. Senare koncentrerades verksamheten på slammels, den slamgödslade jorden och skördeprodukternas innehåll av tungmetaller som kadmium, nickel och bly. Undersökningarna ledde till att avloppsslam i olika former kom till användning i jordbruket. Dessutom lade slampprodu-centerna ner mycket arbete på att sänka metallhalterna i slammet genom alt stoppa utsläppen av metaller vid källan.

Den allmänna uppfattningen vid Lantbrukshögskolan var att om slammet höll sig inom vissa gränsvärden kunde det utan risk användas i jordbruket för alt på så sätt uppnä en önskvärd recirkulation av näringsämnen. Man var dock inle enig om slammels välsignelse utan några forskare varnade tidigt för tungmetallernas långsiktiga påverkan på mikroorganismerna i marken.

För att ta ett exempel från länet kan nämnas att Ryaverkel i Göteborg satsade på kalkinblandning i slammet för att öka dess värde för jordbruka­ren. Ryaslammet gick också under många är ut till jordbruket i Västsverige som elt populärt jordförbätlringsmedel. Ryaverkel hade ocksä lyckats bra med att sänka tungmetallhalterna i slammet.

Under är 1987 kom användningen av slam pä jordbruksmark äter under debatt. Förutom tungmetallerna togs då även upp slammels innehåll av or­ganiska föroreningar, vars effekter pä mark framtida effekterna av slammet pä mark och gröda. Följden blev att slamanvändningen i jordbruket mins­kade drastiskt. För Ryaverkets del betydde det att större delen av slammet fick deponeras.

I EG:s direktiv anges att man skall förhindra skadliga effekter av slam på mark, gröda, djur och människor. Del redovisas också regler för slammels användning, samt gränsvärden för lungmetallhaller i slam och mark samt för den ärliga tungmelalltillförseln till jordbruksmarken. Jämfört med svenska normer, skrivna och oskrivna, synes EG:s regler mycket "generösa". Exem­pelvis ligger gränsvärdena för lungmetallhaller i slam mellan två och tio gånger högre i EG än i Sverige.

Under rubriken "Överväganden och förslag" påpekas att de svenska be­stämmelserna bör vara skarpare än EG:s regler. Detla håller Länsstyrelsen gärna med om men vill också peka på nägra detaljer där ytterligare skärp­ning är befogad.

1.

Avloppsslam skall endast få spridas över mark där slammet kan brukas ned omedelbart. Det kan därför inte användas pä mark med vallväxter av­sedda för slätter eller bete.

2.

Inte heller skall slam fä spridas över mark där man planerar att inom överskådlig tid odla grönsaker eller potatis.

Det är viktigt att slammels innehåll av kända och "okända" ämnen under-

söks och bevakas. Detta gäller då inte enbart tungmetallerna utan även orga-     Prop. 1992/93:60 niska och oorganiska ämnen av mer komplex natur. Först när slammels kva-     Bilaga 2 litet är sådan att konsumenter och lantbrukare accepterar att det sprids på åkermark kan vi åstadkomma en önskvärd recirkulation av viktiga närings­ämnen.

5.2.6

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Följande lydelse föreslås "Under växt­säsong får slam inte användas i växande grödor ... osv".

5.2.7

Kalmar kommun: Vi ser det som positivt att bestämmelser om metall­halter i avloppsslam förs in i ML. Det bör öppna vägen för konstruktiva dis­kussioner mellan kommunerna och lantbrukets företrädare. För till syvende og sidst är det ju lantbrukarna som bestämmer om slammmet skall användas pä åkermark eller inte och det oavsett hur lagstiftningen utformas.

Däremot är vi tveksamma till att den föreslagna 8c§ ML uppfyller minimi­kraven i direktiv 86/278. Av artikel 5 framgår enligt vår bedömning att det i Sverige måste finnas bestämmelser både för högsta tungmetallhalt i åker­mark som ska användas för slamspridning och högsta metallhalt i slam. Al­ternativ till det senare är bestämmelser om högsta mängd slam som fär spri­das per ytenhet.

Den föreslagna lydelsen av 8c§ ML behandlar enbart del senare, det vill säga bara det som sägs under punkt 2 i artikel 5 i direktivet. För att uppfylla kraven bör texten kompletteras med förslagsvis följande: ".. tillålen tungme­tallhalt i åkermark och slam...".

Gränsvärden för metallhalter i åkermark måste enligt vad som sägs i arti­kel 8, andra stecksatsen, anpassas till svenska förhållanden. Halterna måste dä justeras nedåt beroende på att en stor del av den svenska åkerjorden idag normalt har ett pH mellan 5 och 6. Ett alternativ är alt i de aviserade före­skrifterna meddela förbud mot spridning av slam på åkermark med pH-vär-den under 6.

För kontroll av de faktiska halterna i åkermarken gentemot gränsvärdena krävs analyser. I föreskrifterna bör därför kostnadsfördelningen mellan slamproducenl, främst kommuner, och lantbrukare för provtagning och ana­lys klargöras.

5.2.8

Göteborgs kommun: De förslag till tillägg i miljöskyddslagen enligt 8b och 8c §§ som utredningen redovisar finns inget att erinra emot. Grundvat-lenskyddel blir genom förslaget fydligare samtidigt som reglerna för slaman-vändning blir mer enfydiga än hittills. EG:s direktiv för slamanvändning är utformade som minimikrav, vilket inte förhindrar att en svensk tillämpning av EES-avtalet kan innehålla strängare villkor. Säväl klimat- som markke­miska förhållanden i Sverige (långsammare nedbtytning, försurningskänsli-gare mark) motiverar en sådan strängare tillämpning.

5.2.9

Lantbrukarnas Riksförbund: För att undvika missförstånd i den lag­text som föresläs pä sid 6,8 c § första stycket i miljöskyddslagen föreslår LRF att ordet foder ersätts med grönfoder. Foder omfattar även fodersäd vilket inle är avsikten.

Beträffande regler (sid 124) avseende tiden mellan spridning av slam och

skörd föreskrivs i EG-direktivet 10 månader medan utredningen föreslår 1

163

är. För denna awikelse redovisar promemorian inga sakskäl.

LRF har principiellt inget alt erinra mot 8 c § andra stycket i lagförslaget,     Prop. 1992/93:60 men önskar i detta sammanhang påpeka att LRF förordar skärpta gränsvär-     Bilaga 2 den i förhällande till de riktvärden som SNV anger i sina Allmänna Råd. Om slam skall användas på livsmedelsproducerande åkermark räcker det inte med ett gränsvärdestänkande utan en källsortering av avlopp mäste ske.

5.2.10 Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen: Direktivet "syftar lill att reglera användningen av avloppsslam i jordbruket på ett sådant sätt alt skadliga effekter pä mark, vegetation, djur och människor hindras samtidigt som en riktig användning av sådant avloppsslam uppmuntras". (Sid 116 i de­partementspromemorian). 1 direktivet pä sid 1 anges ocksä att "Använd­ningen av avloppsslam fär inte negativt påverka markens eller jordbrukspro­dukternas kvalitet."

Trots vad ovan sagts påstås det pä sid 124 i departementspromemorian att, "För att upprätthålla ambitionerna i Naturvärdsverkets riktlinjer bör de svenska bestämmelserna vara skarpare än EG:s regler".

EG-direktiven är utformade så all slamspridning ej fär utgöra nägon risk för människors hälsa och för miljön. EG-direktiven borde därför vara till­räckliga. Del får inte vara sä alt man t.ex. p.g.a. kunskapsbrist eller för alt vara "på den säkra sidan" föreskriver att alla tungmetaller skall elemineras så långt del är möjligt. Delta är inte ekonomiskt försvarbart. Det måste fin­nas starka motiv för en sä avsevärd skärpning av EG:s krav som SNVs rikt­linjer innebär. Motiven bör redovisas.

Vi vill ocksä påpeka alt i direktivels artikel 9 står att bäde slammet och den jord på vilken det skall användas skall analyseras. Anvisningar bör alltsä utarbetas för provtagning och analys för della. Gränsvärden för tungmetal­ler i jord måste fastställas.

5.3 Spilloljehantering

5.3.1    Sjöfartsverket: Genom direktiven om avfall täcks de flesta reglerna av

den svenska lagstiftningen utom vad gäller hantering av spillolja. Spillolja är

en kemisk produkt och räknas till kategorin oljeavfall.

Inom sjöfarten förekommer myckel oljeavfall och Sjöfartsverket anser att det enbart är positivt att denna fråga kan regleras enhetligt genom en förord­ning om hantering av spillolja. Enligt nu gällande regler är hamnarna under vissa villkor skyldiga att kostnadsfritt la emot bl.a. oljeavfall frän fartygen.

5.3.2    Universitetet i Uppsala: 8 d § i förslaget använder en annan teknik än

de tidigare nämnda, nämligen en direkt hänvisning till etl EG-direkliv. Om

den föreslagna paragrafen är följande all säga.

Spillolja är en kemisk produkt enligt LKP, även om den används lill bränsle. Det är svårt att länka sig nägon situation i Sverige där det skulle vara förenligt med subslitutionsprincipen i 5 § LKP att använda spillolja som bränsle. Rättslig reglering av oljor har i Sverige hittills skett primärt genom antingen LKP eller speciallagstiftning rörande svavelhalt i olja.

Om man eftersträvar att göra systemaliken så ren som möjligt, kan man

överväga att i stället för en 8 d § i ML införa en särskild förordning om spill­

olja. Det finns positiva bieffekter av en sådan åtgärd, eftersom man där sam-

164

tidigt kan konkretisera subslitutionsprincipen för spillolja som bränsle, en Prop. 1992/93:60 fråga som ger stora problem i den praktiska lillämpningen i stora delar av Bilaga 2 landet. Det är nämligen hell klart att subslitutionsprincipen innebär att man måste använda bästa rimliga bränsle och det är aldrig spillolja, utom möjli­gen (vilket får bedömas från fall till fall utifrån just 5 § LKP och 5 § ML) i anläggningar med mycket hög och driftsäker reningsteknik. Detla gäller även anläggningar långt under den storleksordning som avses i EG-direkti­vet.

Alltså bör i en sådan förordning under LKP bestämmas att spillolja aldrig får användas som bränsle utom i anläggningar där en tillståndsprövning en­ligt ML har skett samt, i samma förordning, införas det som nu står i försla­get till 8 d § ML.

5.3.3

Universitetet i Lund: Direktiv 75/439/EEG och 87/101/EEG om spil­lolja bör, som promemorian föreslår, införlivas genom en förordning under LKP. Något tillägg till ML, såsom utredningen föreslår, behövs inle med an­ledning av detta, eftersom det redan nu framgår att annan lagstiftning gäller utöver reglerna i ML (2 § ML).

5.3.4

Kalmar kommun: Den särskilda förordning om spillolja, innehållande bland annat en definition av begreppet spillolja, som aviseras i promemorian hälsar vi varmt välkommen. I det praktiska tillsynsarbetet har vi upplevt av­saknaden av en juridiskt hållbar definition av begreppet spillolja som en all­varlig hämsko.

Däremot anser vi att den föreslagna lydelsen av 8d§ ML innebär en klar sänkning av den ambition som för närvarande råder vad gäller omhänderta­gandet av spillolja. Idag betraktas i pincip all förbränning av spillolja, i likhet med förbränning av kabelskrot etc, som otillåten sävida inte förbrännings­anläggningen har fillstånd enligt ML (punkt 92.05.02 i bilagan till MF). Vår erfarenhet är också att de största problemen med störande luftföroreningar från spilloljeförbränning uppstår vid små anläggningar, fyp pannor för en­skilda villor eller verkstadslokaler. Det hör till undantagen att sådana pannor har en tillförd effekt som överstiger 3 MW.

Förslaget bör därför enligt vår mening ändras fill att omfatta all förbrän­ning av spillolja oavsett anläggningens storlek. Något annat vore elt avsteg från det som nämns på flera ställen i promemorian och prop. 1991/92:170, nämligen att vi i Sverige gentemot EG ska upprätthålla våra i flera sfycken högre ambitioner på miljöområdet.

5.3.5    Göteborgs kommun: Med hänvisning till EG:s intentioner att i första

hand eftersträva regenerering av spilloljor, bör 8 d § kompletteras med en

motsvarande prioritering, dvs. att förbränning av spilloljor endasl bör tillgri­

pas i den mån regenerering inte kan åstadkommas. Sådan förbränning av

spillolja bör ske i för ändamålet särskilt utformade anläggningar.

Med tanke pä möjligheten att införa strängare nationella bestämmelser om spilioljehantering, bör lagförslaget kompletteras med en skrivning om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fär meddela ylter­ligare föreskrifter.

5.3.6                                                                                                                   Sveriges Industriförbund: Lagförslag 8 d § ML omnämner spillolje-

165

bränning, vilket emellertid kan vara olämpligt, då det kan ge inttyck av en     Prop. 1992/93:60 särskild legitimitet för sådana aktiviteter, som kanske inte alltid är önskvärd.     Bilaga 2 En särskild förordning vore i stället att föredra.

6 MILJÖKONSEKVENSBESKRIVNINGAR

6.1 Allmänt

6.1.1    Statens Järnvägar: SJ vill understtyka vad som sägs om miljökonsek­

vensbeskrivningarnas uppgifier och utformning i Rädets direktiv

85/337/EEG bilaga 3 - nämligen att beskrivningen bör innefatta inte endast

den direkta inverkan på miljön av en verksamhet, utan också "varje indi­

rekt, sekundär, kumulativ, kort eller långsiktig, bestående eller tillfällig, po­

sitiv eller negativ inverkan av projektet". När det gäller trafikanläggningar

skulle detta direktiv, enligt SJ:s mening, innebära att inte bara störningar

under anläggningstiden och marginaleffekter av tillkommande arbete skall

beskrivas. Även långsiktiga omfördelningseffekter på trafikarbetet, och de

miljöeffekter detta innebär - positiva eller negativa skall redovisas.

Della skulle innebära en utvidgning av miljökonsekvensbeskrivningarnas omfattning jämfört med dagens förhållanden vid t.ex. väganläggningar. En­ligt SJ:s uppfattning är dock en sädan utvidgning välmotiverad när del gäller infrastrukturinvesleringar med tanke på deras långsiktiga karaktär och sty­rande effekt på transportsystemet. Det är även i linje med de tankegångar om miljökonsekvensbeskrivningarnas uppgifter som redovisas i förarbeten till NRL. Enligt SJ:s mening borde de miljökonsekvensbeskrivningar som uiförs enligt väglagen och luftfartslagen - och i framtiden enligt banlagen och lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän faried och allmän hamn - samtliga utformas så att de lever upp till direktivets krav som de cite­rats ovan.

6.1.2    Banverket: Banverket upprättar normalt miljökonsekvensbeskriv­

ningar för alla projekt vid byggande av nya järnvägar och vid väsentlig om­

byggnad. Avsikten är att i ell sä tidigt skede som möjligt beakta miljöfrå­

gorna.

Banverkets miljökonsekvensbeskrivningar uppfyller de krav som redovi­sas i utredningen vad avser säväl innehåll som arbetssätt. Verket har nyligen färdigställt anvisningar för hur dessa miljökonsekvensbeskrivningar skall ut­föras och redovisas. Detta har skett bl.a. i samråd med Boverket och Natur­vårdsverket.

6.1.3    Vägverket: Principiella krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)

i vägplanering och vägprojektering finns inte endast i väglagen utan även i

förordningen om rikstäckande väghåUningsplan, regionala väghållningspla­

ner och planer för länstrafikanläggningar. Vägverket har givit ut en policy

och föreskrifter om MKB.

Kravet på MKB omfattar i dag alla projekt som prövas enligt väglagen, dvs. det finns ingen begränsning till endast stora projekt som EG anger. Väg­verket har i förslag till räd angett en modell för att klargöra när ingen djupare

166

miljökonsekvensbeskrivning erfordras. Förslaget innebär att en analys av Prop. 1992/93:60 miljöeffekter i samråd miljömyndigheter (länssfyrelse och kommun), skrift- Bilaga 2 ligt dokumenterad och underskriven, godkänns som miljökonsekvensbesk­rivning. Detta liknar den sållningsprocedur som görs i USA. Denna sållning kommer vanligen att ske i samband med den förstudie som kommer att in­leda projekteringsprocessen och som liknar den scopning som rekommende­ras av Europakommissionen. Råd om förstudie avses ges ut av Vägverket i September 1992. Vägverket eftersträvar en integrerad miljöhänsyn varvid MKB-dokument ska tas fram som en del i den övergripande väghållningspla­neringen och i projekteringen. Detta stämmer väl överens med Esbokonven-tionens text om att MKB i skälig utsträckning skall tillämpas även för planer och program. Enligt uppgift kommer EG inom kort med direktiv om MKB i planer och program.

Förslagen i departementspromemorian är enligt Vägverkets mening till­räckliga för att tillgodose syftet med EG:s direktiv. Obligatorisk prövning av vägprojekt enligt miljöskyddslagen skulle inte ge bättre resultat miljömäs­sigt jämfört med dagens system. En jämförelse av prövning enligt miljö­skyddslagen respektive väglagen har gjort i rapport till regeringen (W publ. 1990:26 (bifogas)). Efter att den jämförelsen gjordes har även krav på läns­sfyrelsens godkännande av MKB tillkommit i väglagstiftningen. Vissa tolk­ningsproblem förekommer nu beträffande vad godkännande innebär. Det är därför bra att som i promemorian ange att godkännande avser kvalitetskon­troll.

EG-direktiven om MKB uppmärksammar inte behovet av att dela in pro­jekteringsplaneringen i flera skeden. Det anges att MKB skall göras så tidigt som möjligt. Krav på tidighet står alltid i motsättning till detaljinformation och redovisning av åtgärder. Stegvis MKB tillämpas inom vägsektom och har börjat uppmärksammas internationellt som ett lämpligt arbetssätt för att göra MKB effektiv.

Eftersom de vägprojekt som kan komma att prövas enligt 4 kap naturre­surslagen troligen är stora och berör flera kommuner är det rimligt att för vägar liksom för vissa järnvägslinjer inte tillåta kommunalt veto. Det skulle därför vara lämpligt att även större vägprojekt får prövas på motsvarande sätt som nu föreslås för järnvägslinjer.

6.1.4    Sjöfartsverket: Verket vill när det gäller farleder och liknande, som

nämns i bilaga 1, påpeka att det kommunala vetot enligt NRL inte bör vara

tillämpligt.

Efter 1 juli 1992 omfattas ärenden enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlyssning av allmän farled och allmän hamn av miljökonsekvensbesk­rivning genom en ändring i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (§8).

Sjöfartsverket anser att det är positivt om det i Plan- och bygglagen införs ett krav på miljökonsekvensbeskrivning därför att det är viktigt att frågan om miljöpåverkan i ett planärende kommer in i ett tidigt skede. Samtidigt ställer sig Sjöfartsverket tveksam till att kravet skall gälla generellt då det innebär att varje mindre detaljplan skall miljökonsekvensbeskrivas.

6.1.5                                                                                                                   Riksantikvarieämbetet:   Behovet  av  miljökonsekvensbeskrivningar

167

inom jord- och skogsbruket utreds för närvarande av skogspolitiska utred- Prop. 1992/93:60 ningen (Jo 1990:03) och av jordbruksverket. Den senare utredningen, som Bilaga 2 föreligger i koncept, redovisar uppfattningen att brukningsåtgärder inom jordbruket inte är tillståndspliktiga i den utsträckningen att anspråk pä mil­jökonsekvensbeskrivning av sädana åtgärder blir meningsfulla. Däremot menar sig Jordbruksverket ha skäl att miljökonsekvensbeskriva många av de beslut som verket fattar med generell verkan för jordbruket. RAA stöder i huvudsak denna uppfattning, men menar alt skalan och därmed miljöpåver­kan, av många av de beslut om brukningsåtgärder som fattas inom jordbru­ket, är sådan att MKB kan vara motiverad i större omfattning än vad som svarar mot kravet på fillstånd till olika slag av åtgärder. Detsamma gäller i princip storskaliga åtgärder inom skogsbruket.

6.1.6

Skogsstyrelsen: I båda dessa författningar (Plan- och bygglagen samt Va-lagen) föreslås införandet av bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv­ningar. I förslaget till ändring i plan- och bygglagen har hänvisats till naturre­surslagens 5 kap. I naturresurslagen finns inte - liksom inte heller i den sär­skilda förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar - nägra mer precisa bestämmelser om vad som skall finnas med i en miljökonsek­vensbeskrivning. 1 EG-direktivet finns däremot bestämt vissa minimikrav på en miljökonsekvensbeskrivning. Med hänsyn härtill borde dessa krav tas in i författningarna, eller borde en hänvisning till EG-direktivet göras i författ­ningstexten, eller borde kanske de i direktivet angivna minimikraven tas in i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar med en kompletterande bestämmelse om att dessa minimikrav skall gälla i samtliga fall där del i en författning anges att en miljökonsekvensbeskrivning skall göras.

6.1.7

Boverket: MKB-kravet utökas till VA-lagen (längre vattenledningar) och i denna del har Boverket inga synpunkter. Beträffande tillämpningen inom skog bör, som promemorian anger, skogspolitiska utredningen awak­tas. Utredningen inom jordbrukets omräde är emellertid klar, och slutsat­serna är att krav på MKB inte behöver införas i något fall, utom då Jord­bruksverket utfärdar föreskrifter eller genomför utredningar inom jord­bruksområdet. Slutsatsen grundar sig i princip på att i de fall det är möjligt och lämpligt, utförs motsvarande utredningar redan i dagsläget. Det är enligt Boverkets mening tveksamt, om de projekt som anges i bilaga 

II 

nu utreds på ett sätt som uppfyller EGs krav på MKB. Ytterligare förslag skulle där­med vara nödvändiga inom detta område.

6.1.8

Sveriges geologiska undersökning: SGU tillsfyrker att krav på miljö­konsekvensbeskrivningar införs för att uppfylla det nyssnämnda EG-direkti­vet även för större järnvägar och för järnvägsanläggningar med större miljö­påverkan samt för detaljplan enligt plan- och bygglagen om ett projekt kan antas medföra befydande miljöpåverkan.

6.1.9

Universitetet i Lund: De flesta av de verksamheter som nämns i direk­tivet omfattas av nägon form av regler för miljöbedömning enligt svensk lag. De svenska reglerna är dock utspridda i etl stort antal lagar och förord­ningar, och utformningen av reglerna är långt ifrån enhetlig.

I direktivet ställs inte krav på att bestämmelserna måste genomföras enligt

168

särskild lag. Tvärtom, bedömningen kan integreras i del befintliga tillstånds-     Prop. 1992/93:60 systemet enligt art 2. Men medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åt-     Bilaga 2 gärder för att säkerställa att en bedömning i enlighet med direktivet kommer till stånd.

I förarbetena till nya 5 kap. NRL diskuterades innehållet i MKB. Dep.ch. ansåg det olämpligt (prop. 1990/91:90 s. 187) att i detalj ange vad en MKB skall innehålla. Detta är säkert riktigt. En detaljreglering skulle förmodligen leda fill ett stelbent och formellt system. Det mäste finnas uttymme att ut­forma en handling av denna typ ganska individuellt för att den skall fylla sin funktion i det enskilda fallet. Men även regeringen ansåg att kraven på en MKB måste ställas höga.

Med hänsyn bl.a. till EG-anpassningen vore det kanske på sin plats att Sverige lämnade den lagstiftningsteknik som innebär att all väsentlig infor­mation mäste hämtas i förarbetena. Det är rimligt att man i lagtexten i grova drag anger vad en MKB skall innehålla.

De i promemorian föreslagna lagändringarna är nödvändiga i någon form. En rimlig åtgärd borde vara att införa en lagreglering av MKB som är någor­lunda begriplig och överskådlig. Man frågar sig om det finns någon tanke bakom att vissa MKB regleras i lag och andra i förordning. Det behövs en total översyn och samordning av regleringen av miljökonsekvensbeskriv­ningar i Sverige, något man kan hoppas att miljöskyddskommiltén är i full gång med.

Tillsvidare föreslår forskningsnämnden att NRL 5 kap. bör utformas som en (självständig och) fullständig lag om miljökonsekvensbeskrivningar. Åt­minstone så mycket som nämns i direktivets art. 5.2 bör ingå i svensk lagtext. Det torde vara svårt att ta fram en ändamålsenligt MKB utan att beröra de punkter som anges i bilaga 3, varför det inte framstår som någon nackedel om även dessa får vara med i lagen. I lagen bör fydliga hänvisningar finnas till de övriga lagar som berörs av miljökonsekvensbeskrivningar, och vice versa.

6.1.10

Länsstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: Det är viktigt att beakta, när man nu gör ändringar i NRL, PBL, ML med flera lagar, att del får vitt skilda konsekvenser för sökanden, allmänheten, och prövningsmyndigheterna om en verksamhet föranleder myndighetsprövning genom att den utlöser rege­ringsprövning enligt 4 kap NRL, detaljplanekrav enligt PBL, yttrande över en MKB, tillståndsprövning enligt miljölagen eller prövning enligt någon av de andra nämnda lagarna. I departementspromemorian utnyttjas de flesta av dessa vägar när man implementerar EES-avtalet.

6.1.11

Länsstyrelsen i Örebro län: De lagändringar som föresläs när det gäl­ler att införa utökade bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar inne­bär enligt länsstyrelsens bedömning risk för att detta viktiga beslutsunderlag kan bli urvattnat. Lagändringarna måste följas upp med föreskrifter om vad miljökonsekvensbeskrivningar skall innehålla i samband med prövning en­ligt de olika lagarna. Svärigheter finns, enligt länsstyrelsens uppfattning, re­dan nu när det gäller olika myndigheters bedömningar av miljökonsekvens­beskrivningarnas omfattning i olika fall.

6.1.12 Norrköpings kommun: Vad gäller förslaget om krav pä miljökonse-

169

kvensbeskrivningar (MKB) så har detta utretts så sent som förra året. Slut- Prop. 1992/93:60 satsen dä var att kommunerna arbetar aktivt med att la fram MKB för olika Bilaga 2 projekt, och att någon lagstiftning på omrädet, utöver de tillägg i olika lag­stiftningar som gjordes då, inte var aktuell förrän mer erfarenhet av MKB erhållits. Någon sammanställning och utvärdering av det arbete som pågår med MKB inom landet har inte skett. Det finns därför inget skäl att i detta skede ställa nya krav på MKB.

6.1.13 Kalmar kommun: För att stimulera lillämpningen av MKB i plane­

ringsarbete behövs dessutom rikflinjer eller liknande vad gäller innehållet.

Några tillämpningsföreskrifter finns för närvarande inte till bestämmelserna

i NRL om MKB. Vi vill därför betona att tillämpliga delar av direktiv

85/337/EEG snarast ges ut i boverkets författningssamling.

Erfarenhetsmässigt kan ett sådant arbete bli långt utdraget i tiden. Det förtjänar därför påpekas att det redan idag finns lagstöd för att nå det resul­tat som nämns i promemorietexten. Med stöd av 4§ ML kan en "exploatör" avkrävas en redovisning av miljöeffekterna vid olika alternativa lokalise­ringar. I praktiken förekommer sådana redovisningar enbart i samband med förprövning av verksamheter som är tillståndspliktiga enligt ML.

Genom ett mindre tillägg i bilagan till MF skulle det resultat som åsyftas i promemorian kunna uppnås åtminstone för de verksamheter som omfattas av det obligatoriska kravet på MKB enligt direktiv 85/337. Tillägget skulle då bestå i att motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik samt hamnar i likhet med flygplatser görs förprövningspliktiga enligt ML. Ett så­dant tillvägagångssätt utesluter naturligtvis inte särskilda föreskrifter knutna till NRL. Däremot skulle det vara ett förhållandevis enkelt och snabbt sätt att uppfylla minimikraven i ovannämnda EG-direktiv och därigenom över­btygga tiden fram till dess att mer genomarbetade detaljföreskrifter antagits eller den nya miljöbalken förverkligats. Därigenom skulle även det före­slagna tillägget i form av en la § till 4 kap. NRL kunna utgå helt. Enligt vår mening skulle ett tillägg till MF också på ett bättre sätt jämställa olika kom­munikationsslag ur miljösynpunkt än vad som är fallet idag.

I proposition 1991/92:170, sidan 5 i bilaga 13 framhäller departementsche­fen att "Sverige inom EES-avtalets ram (kan) driva på det miljöpolitiska ar­betet i Europa". En lämplig åtgärd i den riktningen är enligt vår bedömning att kommande tillämpningsföreskrifter om MKB innehåller som krav att "exploatören" alltid måste redovisa miljöeffekterna av andra alternativa lo­kaliseringar inklusive det s.k. nollalternativet. En sådan åtgärd skulle inne­bära att Sverige gick ett steg längre än EG i tillämpningen av 2 st, bilaga 3 i direktiv 85/337, samtidigt som vi för övriga länder betonade vikten av en genomtänkt planering för att förebygga miljöproblem innan de uppkommer, det senare en av EG:s miljöpolitiska hörnstenar.

Avslutningsvis vill vi framhålla det väsentliga i att skogsvårdslagen och la­gen om skötsel av jordbruksmark - de lagrum som behandlar två av våra viktigaste naturresurser snarast omfattas av bestämmelserna i NRL.

6.1.14                                                                                           Sveriges Industriförbund: EG-direktivet om miljökonsekvensbe­

skrivningar 85/337/EG samt de nya möjligheter till inskränkning och om­

prövning av tillståndsbeslut som omnämns i 22 § och 24 § ML, kan uppfattas

170

stå i visst motsatsförhållande till varandra. Omständigheter som föreslås Prop. 1992/93:60 medföra inskränkning resp. omprövning av ett tillståndsbeslut bör ställas i Bilaga 2 relation till miljöeffekterna i omgivningen. Anpassningen av svensk lagstift­ning till EG:s direktiv får inte leda till att vare sig rättssäkerheten eller möj­ligheten att genomföra en tillförlitlig miljökonsekvensbeskrivning ävenfy-ras. En tiUståndshavare måste ges tillräcklig tid för att ordentligt utreda mil­jöeffekterna samt medges möjlighet att inrätta sig efter ny lagstiftning.

6.1.15 Landsorganisationen i Sverige: EGs krav pä miljökonsekvensbe­skrivningar i beslutsunderlaget (MKB) inför olika miljöpåverkande projekt motsvaras enligt promemorian till stor del av de bestämmelser om MKB som nyligen införts i skilda delar av svensk miljölagstiftning. Vissa komplette­ringar erfordras dock i PBL, VA-lagen m m. LO delar denna uppfattning.

MKB ska omfatta påverkan på såväl hälsa som miljö. Med hälsa avses van­ligen hälsoeffekter i allmänhet, utan särskild koppling fill arbetsmiljöeffek­ter. LO vill i detta sammanhang poängtera att ingenting hindrar att svenska tillämpningen mer uttalat omfattar arbetsmiljöeffekter. I synnerhet bör detta göras i frågor där direkta samband mellan inre och yttre miljöskydd finns och då inte minst i de fall "konfliktrisker" kan förekomma.

6.2 Plan- och bygglagen (detaljplan)

6.2.1   Vägverket: Vägverket har tidigare efterfrågat samma krav för vägpro­

jekt, oavsett om prövningen sker enligt PBL eller väglagen. Vi tillsfyrker

därför föreslagen ändring i PBL.

I förslaget till ändring i PBL anges att MKB skall göras för detaljplaner med "befydande påverkan". I likhet med många andra länder vore det bra om terminologin kunde förenklas så att Sverige kunde enas om ett begrepp som motsvarar den engelska termen "significant". Eftersom "påtaglig" an­vänds i naturresurslagen vore det naturligt att använda samma begrepp även i andra lagar och regler, under förutsättning att samma innebörd åsyftas.

6.2.2   Riksantikvarieämbetet: 5 kap 18 § PBL har anknytning till 5 kap 1 §

PBL som reglerar när detaljplan skall upprättas. Den knyter i sin tur an till

8 kap 2 § PBL som anger vilka anläggningar som berörs av detaljplanekravet

till följd av att de kräver lov. Av promemorian framgår att endast en del av

de anläggningar som berörs av detaljplanekravet behöver omfattas av krav

på miljökonsekvensbeskrivning och dessa räknas därför upp i förslaget till 5

kap 18 §. Uppräkningen skiljer sig dock terminologiskt frän den uppräkning

som görs i 8 kap 2 § PBL och den synes heller inte i sak motsvara den uppräk­

ning av anläggningar som görs i specialmotiveringen till den föreslagna lydel­

sen av paragrafen. Om t.ex. ordet fritidsanläggningar i förslaget innebär att

alla anläggningar enligt 8 kap 2 § 1 PBL omfattas av kraven i 5 kap 18 § bör

detta klarläggas.

Skillnadena i terminologi skapar osäkerhet om huruvida den föreslagna

uppräkningen av åtgärder syftar till en precisering i förhållande till 5:1 och

8:2 PBL, eller om det är samma krets av ätgärder som avses i 5:18, men ut­

ttyckt på annat sätt. Om uppräkningen syftar till en precisering och avgräns­

ning i förhållande till 8:2 PBL, bör denna göras helt entydig. I annat fall är

171

den mer allmänt hållna formuleringen "som kan antas medföra en befydande     Prop. 1992/93:60

miljöpåverkan" att föredra.

Bilaga 2

Huvudmotivet för att ställa ett obligatoriskt krav på program för detalj­planläggning i vissa situationer är uppenbarligen önskan att kunna knyta elt krav på miljökonsekvensbeskrivningar lill detta. I sak kan detaljplanepro­grammets funktion i mänga fall fyllas av en fördjupning av översiktsplanen för det berörda omrädet. I valet mellan ett specifikt detaljplaneprogram och en fördjupning av översiktsplanen är den senare ofta att föredra, dä den kan väntas ge en mer allsidig belysning av den aktuella markanvändningen. Det obligatoriska programkravet bör därför kunna anses uppfyllt av översikts­planen eller en fördjupning av denna i den mån man där tillfredsställande behandlat den aktuella markanvändningen i sak och därvid upprättat en mil­jökonsekvensbeskrivning. Delta bör framgå av lagtexten. I annat fall redu­ceras programkravet lill en formell galge att hänga MKB-krav på, där i värsta fall - av resursskäl - detaljplaneprogrammet får ersätta en fördjup­ning av översiktsplanen i omräden där en sädan kanske är som mest motive­rad.

6.2.3 Boverket: Boverket tillsfyrker att MKB-krav införs för detaljplaner, men förordar ett generellt utformat krav.

PBL karakteriseras bl.a. av ett generellt synsätt/utttyckssätt på likartade frågor. Den föreslagna lydelsen av 5 kap 18 § PBL är i sin detaljrikedom artfrämmande och överensstämmer inte heller med den terminologi som i övrigt används i 5 kap. Det är t.ex. otydligt om den föreslagna kategorin "fri­tidsanläggningar" avser fritidsbyar, tävlingsbanor och skidliftar endast, eller även de fritidsanläggningar som avses i 8 kap 2 § 1 st 1 p. Uppräkningen tycks dessutom inte motsvara den som görs i bilaga 

II. 

öm MKB införs endast för vissa i lagtexten angivna detaljplaneprojekt, måste det vara otvetydigt vilka projekt som avses.

PBL:s grundtankar om aktivt och tidigt deltagande av medborgarna samt om utvecklingsarbete från program till färdig plan, passar väl samman med förutsättningarna för att använda MKB som "sfyrmedel" mot en hållbar ut­veckling, till skillnad från annan lagstiftning där beslutsunderlaget MKB ska föreligga först när det i realiteten är för dyrt alt ändra i någon väsentlig om­fattning. Boverket förordar således att del införs ett generellt krav på MKB för detaljplaner med befydande miljöpåverkan, och att de uppräknade pro­jekten, jämte andra som anses väsentliga, anges i motivtexten som exempel på projekt som förväntas innebära befydande miljöpåverkan.

Boverket har följande detaljsynpunkter i övrigt.

De projekt som berör PBL i EG's bilaga 

II 

är anläggning av industriområ­den, projekt för tätortsbebyggelse, skidliftar och kabinbanor, fritidsbyar, ho­tellkomplex samt permanenta tävlings- och testbanor för bilar och motorcyk­lar. Det kan ifrågasättas om den föreslagna termen "industrianläggningar" motsvarar EG:s "anläggning av industriområde", vilket snarare fycks inbe­gripa mer av helhetssyn pä och utveckling av ett omräde än blott en anlägg­ning.

Formuleringen av 18 § beträffande "befydande miljöpåverkan" är ofydlig, då lydelsen syftar endast på hotellkomplex men torde vara avseti för samt­liga uppräknade projekt.

Del avgörande begreppet "befydande miljöpåverkan" är inte närmare de- Prop. 1992/93:60 finierat. Det är nödvändigt att detaljplanens följder och därmed krav på Bilaga 2 MKB bedöms tidigt, för att inte tidsödande "steg tillbaka" ska bli följden. I likhet med vad ovan angavs för järnvägar, är det lämpligt att det sker i sam­råd med länssfyrelsen. Det är också av betydelse att allmänheten ges möjlig­het att delta i det initiala skedet, för att fä de avgörande frågorna belysta från början. Förslaget med obligatoriskt program för de fall dä man i förberedel­seskedet funnit att förändringarna medför befydande miljöpåverkan, är där­för lämpligt. Programmet torde emellertid kunna undvaras i de fall över­siktsplanen, eller en fördjupning av den, har behandlat frågan tillräckligt. I den rapport över erfarenheterna av översiktsplanearbetet som Boverket tillställt regeringen i juni 1992, behandlas frågan om ÖP och MKB. En ut­veckling av det förslag som lämnas där, alt kommunen i ÖP kan redovisa de omräden där kommunen ställer särskilda krav på MKB med tanke på områ­denas förutsättningar, kunde komplettera kravet pä program, öm översikts­planen innehåller en beskrivning av följderna för miljön, hälsan och hushåll­ningen i den aktuella frågan kunde program således utgä. Boverket framhål­ler i rapporten översiktsplanens möjligheter att sfyra MKB så all inte onödig utredningsverksamhet bedrivs och besluts- och planeringsprocesser förlängs i onödan, (sid 41 ff)

6.2.4    Statens Naturvårdsverk: Kravet pä miljökonsekvensbeskrivning i de­

taljplanesammanhang är bra. Likaså är det bra att i lagbestämmelsen ställa

krav pä att program i de angivna fallen skall utarbetas som underlag för de-

laljplanearbelet. Verket vill dock föreslå etl tillägg i 5 kap 18 § PBL, som

gör det möjligt att driva programarbetet i form av fördjupad översiktsplan.

Därmed säkerställs att programmet stämmer med översiktsplanens övergri­

pande intentioner samtidigt som samråds- och beslulsförfarandet garanterar

förutsättningar för etl brett deltagande frän medborgare och myndigheter.

Verket vill också peka på nödvändigheten alt sådana detaljplaner som om­fattar trafikanläggningar åtföljs av en MKB. Till de anläggningar som redan angivits i 5 kap 18 §, 2 st bör därför trafikanläggningar föras.

Verket vill emellertid hävda som huvudförslag, all det mest ändamålsen­liga och konsekventa alternativet, som ocksä är det mest tydliga, är att som regel föreskriva krav pä MKB vid upprättande av detaljplan. Härigenom skulle regelsystemet stämma överens med vad som i övrigt gäller för NRL och MKB-syslemet. Det ansluter ocksä till vad Boverket och Naturvårdsver­ket år 1990 föreslog i sin gemensamma utredning om MKB i del svenska pla­nerings- och beslutssystemet.

Verket vill slutligen understtyka alt det är nödvändigt att preciseringen av terminologi och definitioner ägnas slor omsorg när det slutliga förslaget utarbetas. Del är avgörande för den framtida regeltillämpningen all begrep­pen är entydiga, d.v.s. har samma innehåll oavsett om svensk lagstifining eller EG-lagsliftningens terminologi används.

6.2.5                                                                                                                   Universitetet i Uppsala: PBL 5:18 föreslås ändrad genom elt andra

sfycke där kraven i EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar införs

för detaljplan vissa typer av markanvändning inklusive sammanhållen be­

byggelse som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

173

Detta räcker inte för att uppfylla EG-direktivet och därmed EES-avtalet.     Prop. 1992/93:60

Bristen är främst följande.

Bilaga 2

Kravet på detaljplan i PBL är vagt och dessutom illa tillämpat, vilket med­för alt en del av de projekt, som avses i EG-direktivet, kan komma att ge­nomföras i Sverige utan detaljplan (genom områdesbestämmelser plus bygg­lov eller bara bygglov). För att uppfylla direktivet mäste antingen plankravet ändras och skärpas avsevärt vad gäller innebörd och framför allt vad gäller tillämpning (den sistnämnda ändringen kan inte förväntas ske utan författ­ningsändring som inskärper detta), eller också kravet pä MKB knytas till projekt och verkningar på samma sätt som i direktivet.

6.2.6

Länsstyrelsen 1 Östergötlands län: Beträffande plan- och bygglagen an­ser länssfyrelsen att regeringen, oavsett EG-anpassningen bör överväga ett generellt krav på att miljökonsekvensbeskrivningar skall ingå i beslutsunder­laget vid planläggning. Vid t.ex. byggande av allmän väg gäller ju att miljö­konsekvensbeskrivning skall ingå i beslutsunderlaget. Den nu föreslagna lagtekniska lösningen medför, förutom olikhet i kraven beroende på vilken lag som ett aktuellt projekt omfattas av, ofta svära förhandsbedömningar av befydelsen av kommande miljöpåverkan. För fydlighetens skull bör försla­get till tillägg till 5 kap. 18 § plan- och bygglagen därför innehålla en hänvis­ning till vad som sägs i direktivet 85/337/EEG om hur ett projekts miljöpå­verkan bör bedömas.

6.2.7

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen har ingen erinran beträf­fande förslagen lill ändringar i plan- och bygglagen.

Enligt länsstyrelsens uppfattning finns emellertid de största problemen i dessa hänseenden när det gäller byggande i befintlig lälorlsmiljö. Det finns därför starka skäl att ställa krav pä miljökonsekvensbeskrivning även i de fall då tveksamhet råder om planerad bebyggelse kan bli utsatt för sådan extern miljöpåverkan från befintliga verksamheter all områdets lämplighet för t.ex. bostadsbebyggelse kan ifrågasättas.

6.2.8    Lansstyrelsen i Göteborgs o. Bohus län: I promemorian föreslås elt till-

lägg om miljökonsekvensbeskrivningar för vissa infrastrukturprojekt genom

en ändring i 5 kap 18 § PBL. Härigenom kommer en MKB alt krävas när

detaljplan upprättas för vissa angivna ändamål. En för en detaljplan för in­

dustriändamål blir med nödvändighet ganska opreciserad eftersom man på

planeringsstadiet oftast inte har detaljerade uppgifter om de industrier som

avses etableras inom omrädet. Del innebär alt en ny MKB kommer att få

upprättas senare vid industrietableringar för tillständspliktiga verksamheter.

Detta förefaller vara en tungrodd dubbelprövning.

Det framgår inle av departementspromemorian om och på vilket sätt läns­styrelsen skall ta ställning till innehållet i MKB i planärenden.

6.2.9    Uppsala kommun: Uppsala kommun har inga allvarligare invänd­

ningar mol all miljökonsekvensbeskrivningar införs i planprocessen pä sätt

som föresläs i promemorian. Från byggnadsnämndens sida har dock påpe­

kats att det i praktiken kan visa sig svårt att åstadkomma bra konsekvensbe­

skrivningar redan på programstadiet i detaljplanearbelel. Del är mer troligt

att programmet måste ges formen av en fördjupad översiktsplan för att mil-

174

jökonsekvensbeskrivningen skall bli godtagbar.

6.2.10  Kalmar kommun: Vi hälsar med tillfredsställelse förslaget att MKB     Prop. 1992/93:60

införs som krav för vissa detaljplaner. Förslaget överensstämmer med den     Bilaga 2

linje som miljönämnden under senare är drivit internt inom kommunen. En stor svårighet i arbetet har dock varit att vi saknat en juridisk grund för vårt förslag.

I praktiken kommer lagförslaget att omfatta merparten av alla detaljpla­ner som produceras i kommunen. Förslaget kan även indirekt få den positiva effekten att detaljplanerna i fortsättningen kommer att omfatta större områ­den i stället för de kvartersplaner eller s.k. frimärksplaner som ofta förekom­mer i dag.

6.2.11

Umeå kommun: MKB är ett viktigt underlag för de beslut i mark- och vattenanvändningsfrågor som las inom ramen för PBL. MKB skapar förut­sättningar för ett ökat hänsynstagande till miljön och hushållningen av natur­resurser. En väl genomtänkt planering är det bästa sättet att förebygga miljö­problem innan det uppkommer vilket ocksä är en grundläggande princip inom EG.

6.2.12

Svenska Kommunförbundet: I yttrandet (1990-10-05) över betänkan­det "Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i det svenska planerings- och be­slutssystemet" har förbundsstyrelsen ställt sig bakom en mera systematisk användning av MKB. Men förbundet har samtidigt pekat på det olämpliga i all under det utvecklingsskede som vi fortfarande befinner oss i dels ge breda bemyndiganden till statliga myndigheter att på otillräcklig kunskapsgrund föreskriva om innehållet i MKB, dels kräva miljökonsekvensbeskrivningar i samband med fysiska planer enligt PBL. Den centrala utgångspunkten för sfyrelsens ställningstagande var och är fortfarande att del är olämpligt att lagstifta kring ett begrepp vars definition, innehåll och funktion behöver ut­vecklas ytterligare innan slutlig ställning tas till lämplig lagstiftning.

Ett formellt krav pä MKB i fysiska planer ger i sig inga miljövinster. Grun­den för en större hänsyn till miljöfrågorna finns enligt styrelsen mening i PBL:s och NRL:s inledande bestämmelser. Kraven pä avvägningar mellan olika intressen, som utgör basen för arbetet med fysiska planer, uppväger mer än väl de krav på miljökonsekvensbeskrivningar som ställs i EG-lagstift­ningen. Det saknas därför enligt sfyrelsens mening skäl att förändra vår in­ternationellt erkända fysiska planeringsprocess med hänvisning till EES-av­lalet.

Förbundet har i en s.k. minirapport 1990 utvecklat idéer om hur MKB kan utnyttjas som elt stöd vid projektering och fysisk planering och därmed integreras i den svenska fysiska planeringstraditionen ulan att försvära denna. Enligt sfyrelsen är det behoven i det enskilda fallet som ska avgöra hur en s.k. MKB kan förfydliga och förbättra de ställningstaganden som ska göras i en fysisk plan och inte ett formellt krav.

Sfyrelsen kan heller inte ställa sig bakom promemorians resonemang om

att påbörja en MKB-process i översiktsplanen och fullfölja den i detaljpla­

nens programskede. Fysisk planering och MKB utgör parallella och till stora

delar sammanvävda skeenden. I de inledande och mera översiktliga skedena

handlar det mera om att klargöra förutsättningar och bedöma behoven av

mer detaljerade utredningar i senare skeden. I de allra flesta planuppdrag

175

ingär redan nu en form av miljöanalys i klarläggandet av planeringsförutsätt- Prop. 1992/93:60 ningama. Alternativt kan givetvis en MICB göras eller ännu bättre en s.k. Bilaga 2 riktningsanalys, det senare något som förbundet presenterade i en annan mi­nirapport 1991 och som enligt sfyrelsens mening kanske är det bäst lämpade instrumentet för att verkligen utröna hur elt planförslags miljökonsekvenser påverkar möjligheterna att åstadkomma en uthållig samhällsutveckling. Riktningsanalysen är för närvarande föremål för utvecklingsinsatser.

Mot bakgrund av vad som nu anförts, anser sfyrelsen att de allmänna kra­ven på planeringsunderlag och avvägningar i fysisk planering, som återfinns i 2 kap. PBL, tillsammans med reglerna om MKB i nalurresurslagen (NRL) samt förordningen om MICB väl uppfyller de intentioner som ligger bakom EG:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar. Styrelsen avsfyrker där­med förslaget att MKB ska ingå i underlaget för fysiska planer enligt PBL.

6.3 Naturresurslagen (järnvägsprojekt)

6.3.1

Statens Järnvägar: SJ delar promemorians bedömning att de miljö­krav som ställs i EG:s rättsakter i praktiken sä gott som alllid uppfylls i Sve­rige. SJ delar också bedömningen att miljökonsekvensbeskrivningar bör vara obligatoriska för större jämvägsprojekt. Här är dock parallellitet med väglagen en viktig princip. SJ ställer sig därför helt avvisande till en särskild skrivning i 4 kap NRL angående järnvägsanläggningar, och förordar i stället alt bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar inarbetas i den s.k. "banlagen", dvs. det förslag till lag om markanvändning för järnväg (Ds 1989:69) som f.n. bereds inom Kommunikationsdepartementet, och som kan väntas föreligga redan under hösten 1992.1 promemorian konstateras (s 45) att en skrivning enligt ovan i banlagen innebär att de aktuella EG-direkti­ven blir uppfyllda utan särskilda tilläggsregler i NRL.

6.3.2

Banverket: Banverket förordar en prövning enligt särskild järnvägs­lagstiftning. Fördelarna är främst följande:

-

Den föreslagna banlagen är väl genomarbetad och har i sina huvuddrag tillsfyrkts av de väsentliga remissinstanserna.

-

Banlagen ger en med väglagen hell analog lösning bl.a. innebärande att väg- och banprojekt kan prövas samtidigt. Della är av stor befydelse då om-och nybyggnad av järnväg kräver betydande omläggningar av vägnätet för att skapa planskilda korsningar mellan väg och järnväg.

-

Banprojekt bör prövas pä etl enhetligt sätt och beaktande att den tek­niska lösningen uppfyller skäliga krav på etl ekonomiskt rimligt sätt. Del vä­sentligaste är att avsett ändamäl uppnås vilket ofta är en svär teknisk-ekono­misk avvägningsfråga med aspekter som regional utveckling och alternativa kommunikationslösningar. Därvid måste alltid inträng och olägenheter för omgivningen minimeras men är ändå enbart en delfråga i den totala sam­manvägningen.

-

Banlagen innehåller inte bara regler för tillståndsprövning av järnväg utan även bestämmelser om borttagande av vägkorsningar i samma plan samt möjlighet till skogsröjning utefter befintlig järnväg. Dessa senare aspekter av väsentlig betydelse för trafiksäkerheten och driften av banan.

-

Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar för järnväg kan utformas helt     Prop. 1992/93:60 analogt med kraven för vägobjekt.

Bilaga 2

-

Genom den med väglagen analoga delegeringen till en myndighet vad gäller den grundläggande prövningen kan regeringen avlastas arbete genom den sortering som sker på lokal och regional nivå genom markägare, kom­mun respektive länssfyrelse så att endast de frågor som är av riksintresse el­ler är stridiga på lokal respektive regional nivå förs vidare. Bred erfarenhet från väglagens tillämpning finns såväl hos kommuner och länssfyrelser som hos konsulterna.

-

Hittillsvarande prövning med användning av expropriationslagen har vi­sat sig mycket tidsödande och ohanterlig och bör snarast ersättas.

Banverket kan endast i andra hand tänka sig en prövning av järnvägspro­jekt enligt naturresurslagen (NRL). Denna ska då enbart omfatta objekt där befydande påverkan på miljön kan antas. En fömtsättning är dock att ett tillägg görs i naturresurslagens 4 kap. liknande det som föreslagits, dvs. en ny paragraf (la) införs.

Tillägget får dock inte ha den föreslagna lydelsen, om ett generellt krav på tillståndsprövning av järnvägsprojekt för fjärrtrafik. Departementets förslag till tillägg i naturresurslagen bör därför omformuleras. Prövningen bör avse alla järnvägsprojekt som avser ny- eller väsenflig ombyggnad som kan antas medföra befydande påverkan på miljön.

En generell prövning är både kostsam, tidskrävande och ur miljösynpunkt onödig. Risken är uppenbar att angelägna projekt försenas och fördyras utan att nägra egentliga miljövinster görs. EG-direktiven har inte heller för avsikt att få till stånd en generell tillståndsprövning.

Fördelen med att införa en speciell paragraf (la) i 4 kap. naturresurslagen är att inte bestämmelserna om det kommunala vetot enligt 4 kap. 3 § inte blir tillämpliga. Järnvägsprojekt berör ju och korsar regelmässigt ett stort antal kommuner.

Länssfyrelsen bör ensam få rätten att hos regeringen begära att en anlägg­ning ska NRL-prövas.

Som ett tredje alternativ kan en prövning av järnvägsprojekt ske enligt miljöskyddslagen i de fall en befydande påverkan på miljön kan antas. Läns­sfyrelsen torde vara mest lämplig för att hålla i en sådan tillståndsprövning. Länssfyrelsen svarar ju normalt för tillsynen över plan- och byggväsendet inom länet och ska samverka med kommunerna i deras långsiktiga planlägg­ning av mark- och vattenområdena. Enligt plan- och bygglagen åligger det länssfyrelsen att särskilt att bevaka riksintressen, mellankommunala intres­sen och olika hälso-och säkerhetsfrågor.

Järnvägsprojekt som berör flera län kan prövas av koncessionsnämnden.

Krav på tillstånd för vissa järnvägsprojekt införs då i miljöskyddsförord­ningen med ev. följdändringar i miljöskyddslagen. Denna prövning skulle då ersätta en NRL-prövning.

6.3.3 Riksantikvarieämbetet: Riksantikvarieämbetet har sedan länge önskat en järnvägslagstiflning knuten till NRL och förslaget är från den utgångs­punkten välkommet. Till formen framställs det som en övergångslösning, som kan komma att ersättas med en ny lag efter mönster av Väglagen, vad

177

12 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 60

gäller kravet på miljökonsekvensbeskrivningar. Tekniskt har förslaget utfor-     Prop. 1992/93:60

mats så att det inte omfattas av det kommunala vetot enligt 4 kap 3 § NRL     Bilaga 2

och att underlåtenhet att söka tillstånd inte är straffbart enligt 4 kap. 6 §

NRL, om förseelsen är ringa. Detta kan möjligen vara praktiskt motiverat i

avsaknad av en särskild järnvägslag, men btyter mönstret i 4 kap. NRL på

ett sätt som gör att det inte kan ses som ett tillfredsställande alternativ till en

sådan lag.

6.3.4 Boverket: Syftet med att införa 4 kap prövning för järnvägslinjer är att uppfylla EG:s krav på miljökonsekvensbeskrivningar. EG:s krav på MKB för järnvägar återfinns dels i bilaga I med obligatorisk MKB (järnvägslinjer för fjärrtrafik) och dels i bilaga 

II 

där MKB kan villkoras (spårvägar, upp­höjda eller underjordiska järnvägar m m i huvudsak för passagerartrafik). Förslaget innebär att EG-kraven på MKB uppfylls.

Förslaget följer i flera avseenden inte det mönster som nu präglar 4 kap. Del framgår inte direkt av lagen vilka projekt som är prövningspliktiga. Un­danlag görs för det kommunala vetot och ringa förseelser undantas från straffansvar. Det bör föreligga starka skäl för sådana artfrämmande föränd­ringar, och enligt Boverkets mening är enbart kravet på MKB inte tillräckligt skäl.

För förslaget talar emellertid det förhållandet, att det nu saknas möjlighet till en tidig prövning av järnvägar, där planeringsttygghet erhålls genom be­sked om projektets tillåfiighet och lokalisering. Detta gäller inte bara järnvä­gar utan även andra infrastrukturprojekt som t ex vägar. Av detta skäl anser Boverket att förslaget ändå är acceptabelt som en temporär lösning. En bre­dare översyn av NRL bör följa.

En möjlig lösning, som Boverket i samarbete med Banverket för närva­rande undersöker, är att använda reglerna om områdesbestämmelser. Det avser såväl möjligheten att skapa en form av lösensrätt (jämför begreppet vågrätt) som att reglera de fysiska åtgärderna för att minimera ingreppen i miljön.

Boverket har följande detaljsynpunkter på förslaget.

Inle alla fjärrjärnvägar medför sådan miljöpåverkan att en 4 kap prövning är behövlig, och möjligheten att medge undantag med stöd av 4 § är därför viktig. I dessa fall torde emellertid inte MKB-kravet bli tillgodosett, med mindre kravet återfinns i annan prövning av projektet. Sä är inte fallet i dags­lägel, dä lagen om markanvändning för järnväg inle fullföljts.

För övriga järnvägar krävs att de innebär befydande miljöpåverkan, för att prövning enligt 4 kap ska bli aktuell. Närmare stöd för tolkningen av detta väsentliga kriterium anges inte, utöver hänvisning till EG's kriterier att projektets art, storlek samt lokalisering inverkar på bedömningen. En inledande bedömning av projektets följder bör, till stöd för projektörens be­dömning av prövningsplikten, göras tillsammans med berörda länssfyrelser, med tanke på länsstyrelsens bevaknings- och samordningsroll i MKB-sam-manhang samt 4 kap 2 § 2 st. Detta bör framgå av exempelvis MKB-förord-ningen.

Hanteringen av undantag enligt 4 § kan komma att innebära en onödig

arbetsbelastning för regeringen. Boverket vill framhålla möjligheten att

178

även i denna del nyttja länssfyrelsen, som normalt deltar i tidiga samråd i     Prop. 1992/93:60

projekten, för att göra en initial bedömning i frågan.

Bilaga 2

Undantaget från det kommunala vetot är motiverat vid infrastrukturpro­jekt. Boverket har närmare utvecklat synpunkterna i yttranden till miljöde­partementet angående Arlanda och Rödkobbsleden (M90/3590 resp 3015/7).

6.3.5    Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket anser det angeläget att en

särskild järnvägslag snarast utarbetas med bestämmelser om miljökonse­

kvensbeskrivningar som överensstämmer med väglagens bestämmelser.

Verket har i awaktan på utarbetandet av en sådan lag övervägt två alter­nativ, antingen en lösning som föreslagits i promemorian om en utvidgning av NRL eller genom att införa förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen, som innehåller en MKB-bestämmelse som motsvarar NRL:s.

Enligt verkets mening åstadkommas syftet, att temporärt finna en lösning som säkerställer att en MKB utarbetas som beslutsunderlag vid utbyggnad av järnvägsföretag, på ett smidigare sätt genom att järnvägsanläggningar gö­ras förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen. Anläggningar som ingår i fjärrtrafiknätet skulle därvid kunna införas som "A-anläggningar" och mera lokala sträckningar som "B-anläggningar".

I fall att regeringen ändock väljer att använda NRL vill verket bl.a. peka på följande. Den föreslagna 1 a § i 4 kap NRL anger som prövningsgrund att anläggningen kan antas medföra en befydande miljöpåverkan. I 4 kap 2 § föreskrivs att regeringen i ett visst fall kan besluta att anläggning eller åtgärd av befydande omfattning eller ingripande beskaffenhet inte får utföras ulan tillstånd enligt bestämmelserna i detta kapitel. Om NRL-lösningen bibehålls är det angeläget att det i motivskrivningen klarläggs på vilket sätt de båda prövningsgrunderna skiljer sig åt. Prövningsgrunden i 1 a § kan snarast upp­fattas snävare än i 2 § och skulle kunna tolkas som att t.ex. hushållnings­aspekterna inte utgör motiv för en prövning.

Förslaget om undantag i 4 § från 1 a § är inkonsekvent och bör utgå. Beho­vet av att ha en undantagsregel föreligger endast vad gäller 1 §, enligt vilken samtliga däri angivna anläggningar oeh åtgärder, oavsett omfattning och ka­raktär, är prövningspliktiga.

I del fall en NRL-lösning välj i awaktan på att en angelägen järnvägslag läggs fram, föreslår verket att byggande av järnvägslinje för fjärrtrafik tas in i 4 kap. 1 § som ett tredje sfycke, medan övriga anläggningar för spårbunden trafik hänförs till 2 §.

6.3.6    Universitetet i Uppsala: Konsekvenserna av den förslagna 4 kap 1 a §

är omfattande och den föreslagna ändringen förefaller gå längre än som be­

hövs för att uppfylla EES-avtalet. Paragrafen innebär en kortslutning av ML

itan kommunal vetorätt. Det skulle vara i bättre enlighet med utvecklingen

av svensk miljölagstiftning alt tillslåndsplikten för där angivna projekt inför­

des i ML samt att koncessionsnämnden blev tillståndsmyndighet. Även pä

det sättet utlöses krav på MKB.

Den föreslagna ändringen i 4 § gör det svårt att överblicka kravet pä MKB

i enlighet med EG-direktivet. En MKB-lag (i framtiden ett MKB-kapitel i

en miljöbalk) skulle däremot lösa detta och många andra liknande problem.

på kan en enkel och hundraprocentig koppling mellan svensk lag och EG-

179

direktivet bättre åstadkommas.

6.3.7    Universitetet i Lund: Vad gäller den i promemorian föreslagna nya §     Prop. 1992/93:60

NRL 4:1 a, vore det kanske mer i linje med kapitlet i övrigt att i 4 kap 1 §     Bilaga 2

införa en punkt 12, och, om det befinns nödvändigt, ett tillägg till 4:3.2.

Om man tillsvidare väljer att behälla den splittrade regleringen av MKB borde det i promemorian (s. 45) omtalade alternativet att reglera MKB för järnvägar i en särskild lagom markanvändning för järnväg vara att föredra.

6.3.8

Länsstyrelsen i Stockholms län: Länssfyrelsen har i flera sammanhang med anledning av aktuella projekt inom regionen framhållit önskvärdheten av en reglering av förfarandet vid byggande av järnväg. - De föreslagna änd­ringarna i naturresurslagen tillsfyrks.

6.3.9

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Förslaget att införa krav pä prövning även för järnvägsprojekt tillsfyrks mot bakgrund av den omfattning och be­fydelse för miljön dylika projekt för med sig. En sädan prövning innebär au­tomatiskt krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Användandet av sädana beskrivningar vid större järnvägsprojekt i länet har redan börjat tillämpas.

6.3.10

Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Det är bra att konsekvenserna för in­frastrukturen beaktas, men dessa kan fydligare belysas om väg- och järn­vägsbyggandet jämställs, vilket bäst sker i en egen järvägslag.

6.3.11

Uppsala kommun: Under rubriken miljökonsekvensbeskrivningar behandlas i promemorian också ett förslag till utvidgning av 4 kap 1 a § i naturresurslagen. Den föreslagna bestämmelsen innebär att "tillstånd av re­geringen krävs för att bygga järnvägslinjer för fjärrtrafik eller anläggningar för annan spårbunden trafik som kan antas medföra en befydande miljöpå­verkan". Den föreslagna utformningen och placeringen i lagtext innebär att ett kommunalt veto inte kan göras gällande. Uppsala kommun avvisar tan­ken på en sådan konstruktion och hävdar att det är naturligt och skäligt att kommunal vetorätt kan göras gällande i della sammanhang.

6.3.12

Göteborgs kommun: Att större järnvägsanläggningar omfattas av till­ståndsplikt förefaller rimligt.

Väglagen föreskriver endast att miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas i arbetsplanerna. I konsekvens med förslaget om järnvägsanläggningars till­ståndsplikt förefaller det rimligt att införa tillståndsprövning baserad på en miljökonsekvensbeskrivning också för större väganläggningar.

6.3.13

Umeå kommun: I promemorian föresläs att järnvägslinjer för fjärrt­rafik eller anläggningar för annan spårbunden trafik som kan antas medföra befydande miljöpåverkan prövas enligt naturresurslagen 4 kap la §. Detta bedöms rimligt då denna typ av anläggningar har stor påverkan på omgiv­ningen. Den kommunala vetorätten skall dock gälla också här.

6.3.14

Svenska Kommunförbundet

Styrelsen är positiv till att järnvägslinjer för fjärrtrafik blir föremål för pröv­

ning enligt bl.a.'haturresurslagens regler i fjärde kapitlet. Utan tvekan har

sådana järnvägslinjer så stor omgivningspåverkan att de bör prövas. Men

sfyrelsen kan inte förstå att järnvägslinjers interkommunala utbredning mo-

i og

tiverar etl undantag från den kommunala vetorätten med hänvisning till Prop. 1992/93:60 EES-avtalet. Ska vetorätten åter ifrägasättas, bör detta ske från andra grun- Bilaga 2 der och utredas i särskild ordning med möjligheter till bred lokal debatt. Därvid bör uppmärksammas att flertalet av de anläggningar som f.n. omfat­tas av reglerna i 4:e kapitlet NRL i regel påverkar fler än den kommun dit de lokaliseras. När det gäller järnvägar finns det enligt sfyrelsen många skäl lill att kommunerna ska kunna påverka bl.a. linjesträckningen så att säker­hets- och miljöproblem så långt möjligt kan förebyggas. Kommunernas på­drivande arbete i de järnvägsprojekt som nu är aktuella i Mälardalen, längs Norrbotlenskusten och längs västkusten visar att kommunerna knappast lär fördröja prövning genom att missbruka vetorätten. Hittills har denna utnytt­jats endast i fem fall. Sfyrelsen kan inte finna att EES-avtalet kan motivera att undandra stora järnvägslinjer från den kommunala vetorätten.

6.4 Va-lagen

6.4.1 Svea hovrätt-Vattenöverdomstolen: Vattenöverdomstolen är tveksam till förslaget att i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg­ningar (va-lagen) låta införa en bestämmelse om krav på miljökonsekvens­beskrivningar. I promemorian (s. 50) hänvisas till punkten 10 i) i bilaga 2 till direktivet 85/337/EEG som avser anläggning av vattenledningar över långa avstånd. Mänga av de anläggningar som regleras av va-lagen, kanske till och med de flesta, torde emellertid inte vara sådana som avses i direktivet. Mot bakgrund av syftet med direktivet passar också den föreslagna bestämmelsen mindre väl in i va-lagens regelsystem. De miljökonsekvensbeskrivningar som upprättats i enlighet med direktivet skall bl.a. göras tillgängliga för all­mänheten och skall, tillsammans med berörda myndigheters och enskildas yttranden, beaktas vid fillståndsgivningen. Va-lagen reglerar huvudsakligen förhällandet mellan anläggningens huvudman och brukarna av denna och la­gen innehåller inte några bestämmelser om fillståndskrav eller informations­plikt.

Vattenöverdomstolen ifrågasätter om inte det behov av miljökonsekvens­beskrivningar som möjligen kan föreligga i fråga om va-anläggningar blir fill­räckligt tillgodosett genom den i promemorian föreslagna ändringen i 5 kap. 18 § plan- och bygglagen. Förslaget innebär att paragrafen i ett nytt andra sfycke upptar bestämmelser med krav på program och miljökonsekvens­beskrivning i fräga om detaljplaner som innebär att ett område får användas för bl.a. sammanhållen bebyggelse, industrianläggningar och fritidsanlägg­ningar. Med hänsyn fill kraven på god hygienisk standard är det självfallet nödvändigt för kommunen att samordna bebyggelseplaneringen och genom­förandet av planerna med utformningen av det allmänna va-nätet. Mot denna bakgrund synes det enligt vattenöverdomstolen naturligt att såväl den planerade bebyggelseutyeckligen som dess effekter för va-nätet behandlas i miljökonsekvensbeskrivningen enligt 5 kap. 18 § plan- och bygglagen. Om förslaget i denna del genomförs, förefaller därmed det eventuella behovet av miljökonsekvensbeskrivning för va-utbyggnader bli tillgodosett.

I detta sammanhang vill vattenöverdomstolen erinra om att bestämmelser

om' anläggande av va-ledningar m.m. finns även i expropriafionslagen (2

181

kap. 3 §), ledningsrättslagen (2 §) och vattenlagen (8 kap. 1 §). Krav på mil-     Prop. 1992/93:60 jökonsekvensbeskrivning finns endast i vattenlagen (13 kap. 19 §). Det kan     Bilaga 2 finnas anledning att beakta även dessa bestämmelser när behovet av miljö­konsekvensbeskrivningar för vattenledningar nu övervägs.

6.4.2

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Enligt länssfyrelsens mening finns inte skäl att generellt kräva miljökonsekvensbeskrivningar vid planering av all­männa va-anläggningar. Sådana anläggningar har vanligen i sig mycket liten miljöpåverkan. Däremot medför användningen av en allmän avloppsanlägg­ning stora miljövinster. Länssfyrelsen anser således att kravet på miljökon­sekvensbeskrivning i va-lagen endast bör avse större allmänna va-anlägg­ningar som kan antas medföra en befydande miljöpåverkan exempelvis vat­tenledningar över långa avstånd.

6.4.3

Länsstyrelsen i Örebro län: Länsfyrelsen vill understtyka behovet av miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller planering av allmänna VA-an-läggningar. Behovet av miljökonsekvensbeskrivningar är redan ofta fillgo-dosett eftersom många allmänna va-anläggningar omfattas av tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen.

6.4.4

Göteborgs kommun: Större enskilda va-anläggningar omfattas inte av kravet på miljökonsekvensbeskrivning enligt va-lagen (12 a §). Sådana an­läggningar bör rimligen omfattas av samma villkor som allmänna anlägg­ningar. Frågan kan prövas inom ramen för utredningen om en sammanlägg­ning av miljölagstiftningen lill en miljöbalk.

6.4.5

Svenska Kommunförbundet: Styrelsen är också tveksam till behovet av särskilda regler om MKB för allmänna va-anläggningar med hänvisning till EES-avtalet. Eftersom alla va-anläggningar med betydande miljöpåverkan prövas enligt reglerna i miljöskyddslagen, där det redan finns ett krav på MKB, så ser styrelsen inget behov av en ändring av va-lagen i samband rned EES-avtalet. Det är enligt styrelsens uppfattning under inga omständigheter rimligt att kräva MKB vid planering av alla nya allmänna va-anläggningar eftersom många av dessa är mycket begränsade. Styrelsen konstaterar också att enskilda va-anläggningar kan ha stor omgivningspåverkan. Dessa faller utanför kravet på MKB med den lösning som presenteras i promemorian.

182

De till Lagrådet remitterade lagförslagen

1 Förslag till

Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)'

deb att 22 och 45 §§ skall ha följande lydelse,

deb att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 3

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydelse

5 a§

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgär­der, begränsning av verksamheten och försiktighetsmått i övrigt som be­hövs för att uppfylla Sveriges av riks­dagen godkända åtaganden enligt av­talet om Europebka ekonombka samarbetsområdet.

22 

§

Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i la­gen eller i hälsoskyddslagen (1982:1080) eller i renhållningsla­gen (1979:596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av­seende på denna vidtaga försiktig­hetsmått utöver vad som anges i till­ståndsbeslutet, om ej annat följer av 23-25 §§, 29 § andra stycket eller 40 § andra stycket.

Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet kan inte på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsoskyddslagen (1982:1080) eller i renhållningslagen (1979:596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av­seende på denna vidta försiktighets­mått utöver vad som anges i till­ståndsbeslutet, om inte annat följer av föreskrifter som meddelats med stöd av 5 a§ eller av 23-25§§, 29§ andra stycket eller 40 § andra stycket.

45 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.

btyter mot förbud som har meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sädana bestämmelser som har meddelats med stöd av 2 § tredje stycket,

2.

underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd avlO§,

3. åsidosätter beslut, villkor eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av 8 a § andra stycket, 18 § första stycket, 19 - 21 §, 21 a § andra sfycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra sfycket, 38 a §, 38 b § andra sfycket eller 41 §,

' Lagen omtryckt 1989:363

3. åsidosätter beslut, villkor eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av 5 a 8 a§ andra sfycket, 18 § första sfycket, 19-21 §, 21 a § andra sfycket, 24 §, 25 §, 27 §, 29 § andra sfycket, 38 a§, 38 b§ andra stycket eller 41 §,

183

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydebe

Prop. 1992/93:60

4.

underlåter att iaktta föreläggande som har meddelats med stöd av 43 §     Bilaga 3 första sfycket eller andra sfycket första meningen,

5.

i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myn­dighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av befydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för tillsynen, döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse i högst två år. Har brottet begåtts med uppsåt och avsett förpliktelse av väsentlig befydelse från miljöskyddssynpunkt, dörris till fängelse i högst två år.

Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första sfycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första sfycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

184

2 Förslag till

Prop. 1992/93:60

Lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080)

Bilaga 3

Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas en ny paragraf, 14 a §, samt närmast före den nya 14 a § en ny rubrik av föl­jande lydelse.

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydelse

Gränsvärden för luftföroreningar

14 a§

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i den utsträckning det behövs med hänsyn till Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Euro­pebka ekonombka samarbetsområ­det meddela föreskrifter om gräns­värden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kväve­dioxid, svaveldioxid, sot och bly.

Om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas skall kommunen mäta förekomsten i luf­ten av föroreningarna.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med­dela närmare föreskrifter om mätme­toder och redovbning av mätresultat.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

185

3 Förslag till

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18, 21 och 26 §§ och 8 kap. 2§ plan- och bygglagen (1987:10)' skall ha följande lydelse.

Prop. 1992/93:60 Bilaga 3

Nuvarande lydebe

Föreslagen lydelse

5 kap. 18 § Detaljplanen bör grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen.

En detaljplan som medger en an­vändning som har betydande miljö­påverkan skall grundas på ett sådant program som anges i första stycket om detaljplanen innebär att ett om­rådefår tas i anspråk för

1.

industriändamål,

2.

ny sammanhållen bebyggebe,

3.

skidliftar eller kabinbanor,

4.

hotellkomplex eller frititbbyar eller

5.

permanenta tävlings- eller test­banor för bilar eller motorcyklar.

I de fall som anges i andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen (1987:12) om hus­hållning med naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet av pro­grammet.

21 

§

dessa redovisas.

Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.

Samrådet syftar lill elt utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av för­slaget redovisas. Om det finns ett program för planen, skall också pro­grammet redovisas.

Samrådet syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av befydelse samt de viktigaste följderna av för­slaget redovisas. Om det finns ett program eller en miljökonsekvens­beskrivning för planen, skall också

26 § Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av

1.

planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,

2.

samrådsredogörelsen,

3.

program för planen, grundkarta

3. program för planen, miljökon-och fastighetsförteckning, om så- sekvensbeskrivning, grundkarta och dana handlingar har upprättats,            fastighetsförteckning,   om   sådana

handlingar har upprättats.

' Lagen omtryckt 1987:246

186

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydebe

Prop. 1992/93:60

4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av befydelse för     Buaga 3 en bedömning av förslaget.

I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning. Beskrivningen skall åtföljas av il­lustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget av­viker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen fill denna redovisas i beskrivningen.

Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också stäl­las ut.

8 kap.

2f

I fråga om andra anläggningar än

I fråga om andra anläggningar än

byggnader krävs bygglov för att

byggnader krävs bygglov för att

1.

anordna nöjesparker, djurpar-

1. anordna nöjesparker, djurpar­ker, idrottsplatser, skidbackar med ker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, campingplatser, skjutbanor, liftar, kabinbanor, campingplatser, småbåtshamnar, friluftsbad, motor- skjutbanor, småbåtshamnar, frilufts-banor och golfbanor,                             bad, motorbanor och golfbanor,

2.

anordna upplag eller materialgårdar,

3.

anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift,

4.

inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska pro­dukter, som är hälso- och miljöfarliga, och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser,

5.

uppföra radio- eller telemaster eller torn,

6.

uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två me­ter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på en byggnad,

7.

uppföra murar eller plank,

8.

anordna parkeringsplatser utomhus,

9.

anordna begravningsplatser,

10.   väsentligt ändra anläggningar som avses i 1-9.

Bygglov för att inrätta eller uppföra en anläggning enligt första sfycket 4 eller 5 eller för att ändra anläggningen krävs inte, om det är fråga om en mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för åtgärder enligt första sfycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns en­dast ett eller tvä enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen äi avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen an­läggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.

Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 får kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav. 110 § finns särskilda bestäm­melser för vissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Senaste lydelse 1991:604

187

4 Förslag till

Prop. 1992/93:60

Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och       Bilaga 3 avloppsanläggningar

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar' skall införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 a §

När en allmän va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras skall, om anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåver­kan, huvudmannen upprätta en mil­jökonsekvensbeskrivning som möj­liggör en samlad bedömning av den inverkan anläggningen har på mil­jön, hälsan och hushållningen med naturresursema.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

' Lagen omtryckt 1976:842

188

Lagrådet

Prop. 1992/93:60

Bilaga 4 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-11-05

Närvarande: f.d. justitierådet[REDACTED_EFTERNAMN][REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Lars Å[REDACTED_EFTERNAMN], regeringsrådet Sigvard Holstad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 8 oktober 1992 har rege­ringen på hemställan av statsrådet Olof[REDACTED_EFTERNAMN] beslutat inhämta lagrå­dets yttrande över förslag till

1.

lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

2.

lag om ändring hälsoskyddslagen (1982:1080),

3.

lag om ändring i plan-och bygglagen (1987:10),

4.

lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsan­läggningar.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessor Lars-Eric[REDACTED_EFTERNAMN]. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)

5a§

I 4-8 a §§ miljöskyddslagen i nu gällande lydelse finns bestämmelser som skall reglera Ullåfligheten av s.k. miljöfarlig verksamhet enligt lagen (jfr. 1 § lagen). Av särskilt intresse här är 5 §, som innehåller regler om skyl­dighet för den som utövar eller skall utöva sådan verksamhet att vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de för-sikfighetsmått i övrigt "som skäligen kan fordras" for att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Vid bedömningen av åliggandena skall ske den av­vägning i olika hänseenden som framgår av paragrafens andra och tredje stycke. Hänsyn skall tas fill vad som är tekniskt möjligt och till allmänna och enskilda intressen, varvid bl.a. frågor om nyttan med verksamheten i förhållande till kostnadema för aktuella skyddsåtgärder etc. skall prövas.

Bestämmelsema skall ligga till grund vid den tillstAndsprövning som är föreskriven för olika verksamhetsformer som omfattas av lagen.

Flertalet av de EG-direktiv som rör miljöskyddslagens tillämpningsom­råde föreslås i lagrådsremissen bli tiansformerade till svensk rätt genom föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Ett bemyndigande med detta syfte har i det remitterade lagförslaget tagits upp under en ny paragraf bland de s.k. tiUåtiighetsreglema, nämligen 5 a §.

189

Frågan uppkommer därmed hur föreskriftema kommer att förhålla sig till   Prop. 1992/93:60

de nyss angivna bestämmelsema i 5 §.

Bilaga 4

Det framgår av lagrådsremissen, att de aktuella EG-direktiven, som genomgående är minimidirektiv, ställer upp gränsvärden och andra kravni­våer som sannolikt är mindre stiänga än de värden som faktiskt tillämpas i den svenska miljöpolitiken och således när tillståndsfrågor prövas. Av­sikten synes inte vara att miljökraven i Sverige skall sänkas. Detta måste betyda att föreskriftema enligt bemyndigandet inte skall fylla funktionen av en precisering av hur bestämmelsema i 5 § skall tiUämpas.

Syftet med den nya regleringen synes i stället vara att de allmänna kra­ven i 5 § skall gälla som hittills i den mån de är stingare än eller lik­värdiga med föreskriftema (EG-kraven). Samtidigt skall föreskriftemas gränsvärden alltid ta över, om en awägning enligt 5 § skulle leda till lägre krav. Denna innebörd kan inte utiäsas av den lagtext som föreslagits. Lagrådet förordar att bemyndigandet i stället tas in som ett sista stycke i 5 § med följande lydelse:

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar de föreskrifter angående skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighets­mått i övrigt som på grund av Sveriges av riksdagen godkända åtaganden enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inte får åsido­sättas."

Om lagrådets förslag godtas skall i 22 och 45 §§ i det remitterade lag­förslaget "5 a §" bytas ut mot "5 § sista sfycket".

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

190

Miljö- och naturresursdepartementet

Prop. 1992/93:60

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november 1992

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden B. Wester­berg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Laurén,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], P.[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] anmäler/öw/ag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m.

Regeringen beslutar alt genom proposilion lämna förslag lill riksdagen om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. i enlighet med bilagan lill della protokoll.

Ur protokollet: Maud[REDACTED_EFTERNAMN]

191

Innehållsförteckning

Pp. 1992/93:60

Propositionens huvudsakliga innehåll........................... 

......... 

1

1

Ärendet och dess beredning................................... 

2

2

Allmän motivering................................................... 

2

2.1

Bakgrund.......................................................... 

2

2.2

Miljöskyddslagen.............................................. 

7

2.3

Hälsoskyddslagen............................................ 

17

2.4

Miljökonsekvensbeskrivningar m.m.................. 

21

3

Upprättade lagförslag............................................. 

....... 

25

4

Specialmolivering.................................................... 

....... 

25

4.1

Lag om ändring i miljöskyddslagen.................. 

25

4.2

Lag om ändring i hälsoskyddslagen................. 

26

4.3

Lag om ändring i plan- och bygglagen............. 

27

4.4

Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten-

och avloppsanläggningar................................. 

....... 

28

4.5 Ikraftträdande bestämmelser........................... 

28

5     Ärendet till riksdagen.............................................. 

28

Propositionens lagförslag.............................................. 

29

Bilaga 1 Departementspromemorian (Ds 1992:43) EES-avlalet och

den svenska miljöskyddslagstiftningen............. 

35

Sammanfattning............................................... 

35

Lagförslag........................................................ 

36

1

Inledning....................................................... 

45

2

Miljökonsekvensbeskrivningar....................... 

....... 

52

3

Vatten........................................................... 

62

4

Luft................................................................ 

76

5

Avfall............................................................. 

....... 

95

6

Specialmolivering........................................... 

103

Bilaga 2   Sammanställning av remissyttranden över departements­promemorian (Ds 1992:43) EES-avtalet och den svenska

miljöskyddslagstiftningen................................. 

108

Bilaga 3   De till Lagrådet remitterade lagförslagen...... 

183

Bilaga 4   Lagrådets yttrande....................................... 

189

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november

1992............................................................................. 

191

gotab   42061, Stockholm 1992

192