Regeringens skrivelse

1998/99:97

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1998/99:97

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 31 mars 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-

min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-

naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak

utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av

sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och

landsting, sysselsättningsutvecklingen samt effekter av det

utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare presenteras hur

kostnaderna för olika kommunala verksamheter förändrats mellan åren

1996 och 1997 samt en sammanvägd redovisning av prestationer och

kostnader för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-

fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och

syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella

mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-

hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1997. Det är nu möjligt att utifrån

underlaget bedöma vissa effekter av de ökade statsbidragen åren 1997

och 1998. Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin

som sysselsättningen kan därvid noteras.

Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och

det internationella samarbetet.

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning Fel! Bokmärket är inte definierat.

1.1 Den kommunala ekonomin 3

1.2 De kommunala verksamheterna 6

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete 12

2 Kommunsektorns ekonomi 13

2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin 13

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning 18

2.3 Kommunal koncernredovisning 25

2.4 Kommunala företag 27

2.5 Kommunal personal 27

2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och

landsting 28

2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan åren 1996

och 1997 34

2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader 36

3 Hälso- och sjukvård 41

4 Äldreomsorg 57

5 Handikappomsorg 67

6 Individ- och familjeomsorg Fel! Bokmärket är inte definierat.

6.1 Missbrukarvård 80

6.2 Barn- och ungdomsvård 84

6.3 Socialbidrag 88

7 Färdtjänst 93

8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning 95

8.1 Barnomsorg 95

8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 99

8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi 113

9 Folkbibliotek 123

10 Nyanlända invandrare 129

11 Räddningstjänst i fred 137

12 Civilt försvar 141

13 Miljövård 145

14 Kommunerna och sysselsättningen 151

15 Ledning, uppgifter och organisation 157

16 Den internationella kommunen 167

1 Sammanfattning

1.1 Den kommunala ekonomin

Resursminskningen i kommunal verksamhet har varit måttlig

Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade

år 1991. Under åren 1992-1998 har, då bruttoproduktionens utveckling i

fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna

minskat med knappt en procent. Bruttoproduktionen motsvarar de

ekonomiska resurser som finns för att producera kommunala tjänster,

oavsett hur de finansieras eller om de produceras i egen regi eller på

entreprenad. Konsumtionen, som utgör den del av den kommunala

verksamheten som finansieras med annat än avgifter och

försäljningsinkomster, dvs. i huvudsak skatteinkomster och statsbidrag,

har minskat något mer. Detta beror på att avgifter och

försäljningsinkomster under 1990-talet har kommit att finansiera en allt

större andel av verksamheten. Utvecklingen sedan år 1991 framgår av

diagram 1.1.

Diagram 1.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-1998

Index (1991=100), 1991 års priser.

Källa: Statistiska centralbyrån

Kommunernas ekonomiska resultat förbättrades år 1998

Årets resultat för kommunerna sammantaget har förbättrats under

perioden 1993-1997. Denna förbättring beror till största del på ett positivt

netto av extraordinära poster. Om extraordinära intäkter och kostnader

exkluderas blir resultatet negativt samtliga år under perioden. År 1997

förbättrades emellertid det ekonomiska resultatet jämfört med året innan

oavsett om de extraordinära posterna inkluderas eller ej.

Preliminära uppgifter för år 1998 pekar sammantaget på ett årets

resultat på -0,3 miljarder kronor, varav extraordinära poster netto utgör

2,7 miljarder kronor. Utan dessa skulle resultatet således ha försämrats

ytterligare. Resultatet för år 1998 innebar dock ett förbättrat resultat

exklusive extraordinära poster för kommunerna jämfört med året innan.

För år 1998 är det ca 60 procent av kommunerna som redovisar ett

negativt resultat, vilket är en minskning jämfört med år 1997.

Landstingens ekonomiska resultat försämrades år 1998

Årets resultat för landstingen sammantaget har varit negativt samtliga år

under perioden 1993 1997. Till skillnad från kommunerna påverkas

landstingens resultat endast marginellt av extraordinära poster. Årets

resultat försämrades något år 1997 jämfört med år 1996.

För år 1998 visar preliminära uppgifter att årets resultat för landstingen

uppgick till -6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster

utgjorde -1 miljard kronor. Detta är en försämring jämfört med året

innan. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat år 1998.

Bostadsdelegationen underlättar för kommuner med

bostadsproblem

Sedan den 1 juli 1998 hanterar Delegationen för stöd till vissa kommuner

med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) frågor om stöd till

kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Endast kommuner

med en särskilt svår ekonomisk situation kan komma i fråga för stöd.

Till och med mars månad 1999 har Bostadsdelegationen tagit emot

sammanlagt 62 ansökningar och fattat beslut om bidrag till fyra

kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna

ansökningar om stöd från anslaget för särskilda insatser. Överläggningar

pågår för närvarande med 23 kommuner.

De kommunala företagen förbättrar det ekonomiska resultatet

Årets resultat för den samlade verksamheten i kommunerna, den s.k.

kommunkoncernen, uppgick år 1997 till 2,1 miljarder kronor. Resultatet

exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna var bättre än

motsvarande resultat i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar

till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är dock en

minskning med ca 1 miljard kronor sedan år 1996. Omsättningen i

landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av

landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrog

marginellt till ett förbättrat resultat år 1997.

Antalet kommunala företag minskade något år 1997

Under år 1997 minskade enligt Statistiska centralbyrån antalet

majoritetsägda företag med 20 stycken till totalt 1 576. Minskningen är

främst en följd av att antalet fastighets- och uthyrningsföretag, där

bostadsföretagen ingår, har minskat. Antalet anställda i företagen har

minskat med knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.

Personalen i kommuner och landsting ökar

Under 1990-talet fram till år 1997 har antalet anställda i kommuner och

landsting minskat. Förra året ökade emellertid antalet anställda med ca

9 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer,

varav ca 80 procent är kvinnor.

Samtidigt som de totala resurserna för kommunal verksamhet, mätt

som bruttoproduktionen, minskat marginellt under 1990-talet har

sysselsättningen i kommuner och landsting minskat betydligt mer. En

bidragande orsak till denna utveckling är att verksamhet som tidigare

bedrivits i egen regi har lagts ut på entreprenad. Ytterligare en orsak är

att personalreduceringarna i första hand gjorts bland anställda med lägre

lön än den genomsnittliga.

Utjämningssystemet omfördelar betydande resurser mellan enskilda

kommuner och landsting

Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent för enskilda

kommuner. Detta betyder att den kommun som betalar högst

utjämningsavgift, har en avgift som motsvarar knappt 29 procent av

skatteintäkter och generella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst

utjämningsbidrag, erhåller ett bidrag som motsvarar drygt hälften av

kommunens egna skatteintäkter och generella statsbidrag. Knappt två

tredjdelar av kommunerna har emellertid ett utjämningsbidrag respektive

en avgift som ligger inom intervallet +/- 10 procent av dess skatteintäkter

och generella statsbidrag.

För landstingens del varierar utjämningsbidragets/-avgiftens andel av

skatteintäkter och generella statsbidrag mindre, mellan -10,4 och +26,5

procent. Hälften av landstingens utjämningsbidrag respektive -avgift

återfinns inom intervallet +/- 5 procent av skatteintäkter och generella

statsbidrag.

De negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen är obetydliga

I debatten om inkomstutjämningen hävdas ibland att det inte lönar sig för

vissa kommuner att öka sin skattekraft eftersom en ökning av

skatteintäkterna helt eller till stor del kan reduceras av en ökning av

avgiften i inkomstutjämningen eller en minskning av motsvarande

bidrag. I teorin är det fullt möjligt att en kommun med låg skattesats och

hög skattekraft, sammantaget skulle kunna få en viss inkomstminskning

om kommunens skattekraft ökar snabbare än rikets. I praktiken har

emellertid sådana marginaleffekter varit ganska små och dessutom sällan

förekommande. Marginaleffekterna har för ett fåtal kommuner inneburit

att den sammanlagda ökningen av skatteintäkter efter inkomstutjämning

vissa år blivit något lägre än den genomsnittliga ökningen av

skattekraften i riket.

Kommunerna prioriterar grundskola och landstingen sjukvård

Ökningar av kommunernas nettokostnader år 1997 jämfört med år 1996

har framförallt skett inom grundskolan, individ- och familjeomsorgen

och äldreomsorgen. Landstingens nettokostnader har ökat inom

sjukvården och minskat inom tandvården och kollektivtrafiken.

Avgifterna i de flesta av dessa verksamheter har förändrats marginellt

under samma period.

Sammanvägd redovisning av verksamhet och ekonomi

En sammanvägning av uppgifter om prestationer och kostnader har gjorts

för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Dessa

verksamheter motsvarar tillsammans knappt sjuttiofem procent av

kommunernas sammanlagda kostnader.

Det är framförallt glesbygdskommunerna som jämfört med riket utför

många prestationer och har höga kostnader per invånare. Det omvända

förhållandet råder i princip för förortskommunerna. När hänsyn tas till

kommunernas strukturella förhållanden minskar kostnadsskillnaderna i

stor utsträckning mellan kommungrupperna, medan delar av skillnaderna

i antalet prestationer kvarstår. Högst nivå för prestationerna har

fortfarande glesbygdskommunerna, medan storstäderna har lägst nivå.

Inga statistiska samband kan dock påvisas mellan kostnadsnivå,

prestationsnivå och ekonomiskt resultat.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika

villkor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska

hälso- och sjukvården gott även om det finns vissa brister. Utvecklingen

av befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns sociala

skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna

är större bland män än bland kvinnor.

Under senare år har produktiviteten i hälso- och sjukvården i princip

varit oförändrad. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket

står i överensstämmelse med riksdagens krav att göra primärvården till

basen i sjukvården. Enligt en urvalsundersökning genomförd av

Landstingsförbundet hösten 1998, hade 25 procent av patienterna med

remiss från primärvården en väntetid på mer än tre månader.

Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna ökning har

antalet ärenden som lett till disciplinåtgärder varit nästan oförändrat

under samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten

och inte antalet fel som ökat.

Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kostnads-

ökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel

introducerats.

De sammanlagda utgifterna för sjukvården uppgick år 1997 till knappt

96 miljarder kronor, varav drygt fyra miljarder utgjordes av

investeringar. Jämfört med år 1996 har kostnaderna för hälso- och

sjukvården ökat med tre procent i löpande priser.

Äldreomsorg

De nationella målen för äldrepolitiken innebär bl.a. att äldre skall kunna

leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,

åldras i trygghet med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha

tillgång till god vård och omsorg.

En ökad efterfrågan på kommunal äldreomsorg och öppenvård har bl.a.

inneburit att kommunerna idag i allt högre utsträckning prioriterar

insatserna till de äldsta med de största hjälpbehoven. En ökad andel

vårduppgifter har förts över på anhöriga och andra närstående, vilket

innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens

bestämmelser om äldres rätt till hjälp samt till ett självständigt och

oberoende liv. Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och

omsorgen om äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det

ordinära och särskilda boendet samt när det gäller vården i livets

slutskede. Det förekommer dock mycket få fall av vanvård och grövre

underlåtelser. Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva

försöks- och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med

kvalitetsbristerna.

Andelen personer som är 65 år eller äldre som får hjälp i ordinärt eller

särskilt boende uppgick år 1997 till drygt 17 procent, vilket är en viss

minskning jämfört med året innan. Kommunernas nettoutgifter för hjälp i

ordinärt och särskilt boende år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 40

miljarder.

Handikappomsorg

Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall

kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och

omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.

Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS) har medfört förbättringar inom

handikappomsorgen. Det finns dock fortfarande brister som behöver

åtgärdas, t.ex. icke verkställda domar och beslut samt vissa brister i den

yttre miljön. Generellt sett har bostadsstandarden förbättrats för personer

med funktionshinder, men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden

har utvecklats på ett negativt sätt. Andelen personer under 65 år som får

hjälp i hemmet enligt socialtjänstlagen (1980:620) har minskat, vilket

delvis kan förklaras av att vissa fått personlig assistans enligt LSS samt

assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,

LASS.

Den 1 januari 1998 hade ca 44 000 personer beslut om insats enligt LSS i

kommunerna respektive knappt 18 000 i landstingen. Antalet har ökat

från knappt 42 000 respektive ca 17 500 sedan 1 januari år 1997.

Kommunernas och landstingens nettoutgifter för handikappomsorgen

år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 17 miljarder kronor.

Individ- och familjeomsorg

Målet för individ- och familjeomsorgen är att åstadkomma en social

omsorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser

den enskilde individens behov av stöd och bistånd samt att tillgodose att

barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden.

Det är svårt att bedöma vilken måluppfyllelse vården för missbrukare

har eftersom det för närvarande saknas utvärderingssystem på nationell

nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård

och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå

förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen

om antalet missbrukare har Socialstyrelsen föreslagit att rapportering till

nationell nivå skall ske två gånger per år.

Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn som är i behov

av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Socialstyrelsen anger

flera tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen

placerade barn har noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys

och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom

hemmet behövs.

Den höga arbetslösheten under 1990-talet har ökat kommunernas

kostnader för socialbidrag. Det har medfört att socialbidragets roll har

förändrats. Från att tidigare ha fungerat som ett kortvarigt

försörjningsstöd utgör det nu i huvudsak ett långvarigt försörjningsstöd.

Enligt det preliminära utfallet för år 1998 har utgifterna minskat med 7,6

procent jämfört med året innan. Förändringen beror dels på det

förbättrade arbetsmarknadsläget, dels på det minskade

flyktingmottagandet.

De sammanlagda kostnaderna för individ- och familjeomsorgen

uppgick år 1997 till ca 28 miljarder kronor, vilket är en ökning med

knappt en procent i fasta priser jämfört med året innan.

Färdtjänst

Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder

möjlighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen

(1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft.

Det är svårt att dra några slutsatser om tillståndet och den historiska

utvecklingen på färdtjänstens område bl.a. på grund av bristande statistik.

Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade år 1997.

Kostnaderna år 1997 uppskattas till ca 2 miljarder kronor för färdtjänsten

respektive knappt 0,1 miljard för riksfärdtjänsten.

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera

barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Det

offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla, oberoende av

kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika

tillgång till likvärdig utbildning. Vuxenutbildningen skall, med

utgångspunkt i elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet, fördjupa

och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och

fortsatta studier samt för deltagande i samhällslivet.

Barnomsorg

Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med

gällande lagstiftning. Barnantalet har fortsatt att öka inom barnomsorgen,

men i långsammare takt än tidigare. Antalet barn per årsarbetare har ökat

främst i fritidshemmen. Andelen förskollärare bland

barnomsorgspersonalen fortsätter att öka medan andelen fritidspedagoger

är oförändrad och andelen barnskötare minskar.

Bruttokostnaden uppgick år 1997 till ca 42 miljarder kronor och var i

princip densamma som år 1991 i fasta priser, trots att antalet inskrivna

barn ökat med ca 180 000 eller ca 30 procent. Avgiftsfinansieringsgraden

i verksamheten har samtidigt ökat från 10 till 16,5 procent.

Grund-, gymnasie- och särskola

Det nya betygssystemet för grundskolan som gäller från och med

avgångsåret 1998 ställer tydliga krav på att resurser och åtgärder sätts in

för de elever som inte får godkänt betyg i ett eller flera ämnen. Cirka 91

procent av eleverna i årskurs 9 uppnådde behörighet till nationellt

program. Endast cirka en procent av eleverna gick ut grundskolan utan

slutbetyg. Drygt två tredjedelar av rektorerna i grundskolan säger sig ha

fått ta del av de ökade generella statsbidragen för år 1997 och därigenom

kunnat täcka underskott, undvika besparingar eller göra vissa satsningar i

skolan.

Antalet elever i grundskolan har ökat årligen sedan år 1992. Ökningen

mellan åren 1997 och 1998 uppgick till drygt två procent. Kostnaderna

för grundskolan år 1997 uppgick till ca 50 miljarder kronor och har ökat

något i löpande priser jämfört med året innan.

Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten

1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem

procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som

avslutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en

högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta

procentenheter jämfört med vårterminen året innan.

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste åren.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De

sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år 1997

till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i löpande

priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.

Antalet elever i särskolan har ökat de senaste åren och ökningen

mellan åren 1996 och 1997 uppgick till ca 6 procent. Antalet elever i

särskolan utgör dock endast ca 1 procent av samtliga elever. Kostnaderna

i fasta priser ökade med fem procent mellan åren 1996 och 1997.

Vuxenutbildning

Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen har

varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Den gymnasiala

vuxenutbildningen har emellertid fördubblats under de senaste fyra

läsåren. De volymmål för kunskapslyftet som staten har satt upp har till

fullo uppnåtts. Den totala kostnaden för den kommunala

vuxenutbildningen, inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5

miljarder.

Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för

utvecklingsstörda har regeringen gett Skolverket i uppdrag att följa upp

måluppfyllelsen i särvux. Kostnaden för särvux uppgick år 1997 till ca

0,1 miljarder kronor.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har minskat

med drygt 40 procent mellan läsåren 1993/94 och 1997/98. Knappt

hälften av deltagarna uppnår den s.k. sfi-nivån. Kostnaden för

svenskundervisningen var år 1997 ca 0,6 miljarder kronor, vilket

motsvarar en minskning med 14 procent i löpande priser.

Folkbibliotek

De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet är bl.a. att

främja intresset för läsning och litteratur. Det finns ännu inget underlag

för utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet. De slutsatser

som kan dras av tillgänglig statistik är att kommunerna under 1990-talet

har minskat antalet filialer. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har

trots detta utvecklats positivt i sin helhet. Det återstår dock ytterligare

analyser för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet och tillgången till

folkbibliotek.

Kostnaderna för folkbiblioteken uppgick år 1997 till drygt 2,8

miljarder kronor, vilket är en ökning med ca tre procent i löpande priser

sedan år 1996.

Nyanlända invandrare

Målet för integrationspolitiken vad gäller nyanlända invandrare är att de

så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta

livet i Sverige. Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden.

Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare var under år 1998 drygt

27 procent jämfört med ca 6,5 procent för svenska medborgare.

Strukturomvandlingen i näringslivet, ökade kompetenskrav i svenska

men även diskriminering har försvårat för invandrare att komma in på

arbetsmarknaden. År 1998 mottogs totalt 11 800 flyktingar i landets

kommuner, vilket är en minskning med 11 procent jämfört med året

innan. Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av

socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats

under perioden 1990 1997. Utländska hushåll inklusive flyktinghushåll

står för nästan hälften av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för år

1998 visar dock på en minskning av de totala socialbidragskostnaderna.

Räddningstjänst i fred

Det övergripande mål som Statens räddningsverk formulerat är att

allmänheten skall garanteras en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den

lokala riskbilden. Detta innebär bl.a. att antalet olyckor skall minska och

att skador i samband med olyckor skall begränsas.

De kommunala räddningstjänsterna bedöms ha en rimlig förmåga att

lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målen. Metoder och

tekniker, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera

den förebyggande verksamheten. Räddningsverket har i samverkan med

Svenska Kommunförbundet påbörjat ett arbete med att öka effektiviteten

genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys.

Nettokostnaderna för räddningstjänsten uppgick till ca 4 miljarder

kronor år 1997, vilket är i stort sett oförändrat i fasta priser jämfört med

året innan.

Civilt försvar

Målet för det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och

tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar kommunal service vid höjd

beredskap. Överstyrelsen för civil beredskap och Svenska

Kommunförbundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra

stödet till kommunerna på beredskapsområdet. Ledningsförmågan i

kommunerna varierar. Övningsverksamheten behöver intensifieras och

planläggningen uppdateras.

Kommunernas nettokostnader för civilt försvar uppgick till knappt 0,1

miljarder kronor år 1997, vilket är mindre ökning jämfört med året innan.

Den statliga ersättningen för beredskapsförberedelser uppgick åren 1997

och 1998 till knappt 0,2 miljarder kronor.

Miljövård

De övergripande målen för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa,

minska miljöbelastningen till vad naturen tål, bevara den biologiska

mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur-

och kulturlandskapet. Kommunerna har flera centrala uppgifter i detta

arbete. Det är svårt med dagens miljömål som grund att följa upp och

bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå

målen. Den samlade bedömningen är dock att kommunernas insatser

verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet.

Drygt hälften av kommunerna har år 1998 antagit ett lokalt Agenda 21-

dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala

investeringsprogrammen har ett 40-tal kommuner beviljats statsbidrag

om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringar för perioden

1998 2000. Kostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i

kommunerna uppgick år 1997 till drygt 1,3 miljarder kronor.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den

ekonomiska politiken och är ett centralt instrument för att nå regeringens

övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning.

Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i

arbetsmarknadspolitiken. Under år 1996 skapades bl.a. möjligheter för en

del kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om

arbetsmarknadsutvecklingen. En utvärdering av försöksverksamheten av

Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har

inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt

på arbetslösheten. År 1998 tillkom kommunernas ansvar för

långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år, den s.k.

utvecklingsgarantin. I en utvärdering av Statskontoret konstateras att de

ungdomar som deltagit i utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller

påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

I de allmänna valen år 1998 fortsatte valdeltagandet att sjunka på

kommunal nivå jämfört med tidigare val. Antalet förtroendevalda och

förtroendeuppdrag fortsätter också att minska. Över hälften av de som

valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har ett lågt förtroende för

politiker. En annan allvarlig utveckling är att arbetslösa och invandrare

på många sätt står utanför det organiserade samhällslivet.

Åtskilliga kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor upp-

märksamhet i syfte att stärka den representativa demokratin. I ca tolv

procent av landets kommuner genomförs stora förändringar som tyder på

en omvärdering av de förtroendevaldas roller. I många kommuner finns

det en strävan att involvera medborgarna i lokala berednings- och

beslutsprocesser.

Den internationella kommunen

En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella

sammanhang har inte i första hand direkt påverkat kommuner och

landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när

t.ex. projekt inom ramen för det Europeiska arbetet skall förverkligas.

Vad gäller vänortssamarbetet är det regionala arbetet i Östersjö- och

Barentsregionen högt prioriterat av den svenska regeringen. Här spelar

kommuner, landsting, län och regionala organisationer en viktig roll.

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommunsektorns andel av samhällsekonomin

Kommunsektorn, dvs. kommuner, landsting och kyrkokommuner

(församlingar), utgör en betydande del av samhällsekonomin. Enligt det

preliminära utfallet från nationalräkenskaperna för år 1998 motsvarade

kommunsektorns utgifter 24,7 procent av BNP, varav kommunal

konsumtion svarade för 18 procentenheter. I övrigt består utgifterna av

transfereringar och investeringar. Kommunsektorns inkomster

motsvarade 24,6 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde

21,3 procentenheter. Till detta kommer övriga inkomster, som i huvudsak

utgörs av transfereringsinkomster av olika slag. Enligt

nationalräkenskapernas definition ingår däremot inte

försäljningsinkomster, utan dessa redovisas på utgiftssidan vid beräkning

av konsumtion och investeringsutgifter som anges netto. Kommunalt

ägda bolag och affärsdrivande verk ingår inte i kommunsektorn, utan

räknas i detta sammanhang till företagssektorn.

Kommunerna svarade år 1998 för 67 procent av sektorns utgifter,

landstingen för 30 procent och församlingarna tillsammans med

kommunalförbunden för tre procent. När relationerna mellan staten och

Svenska kyrkan ändras år 2000, kommer församlingarna inte längre att

räknas till kommunsektorn.

Hur kommunsektorns inkomster, skatter och statsbidrag samt utgifter

och konsumtion utvecklats mätt som andel av BNP åren 1980-1998

framgår av diagram 2.1.

Diagram 2.1. Kommunsektorns inkomster och utgifter åren 1980 1998,

Andel av BNP, löpande priser

Källa: Statistiska centralbyrån

Andelen kommunala utgifter respektive kommunal konsumtion av BNP

mäts i löpande priser. Att de kommunala utgifterna och konsumtionen

ökar eller minskar som andel av BNP kan ha flera orsaker. Priser och

löner kan utvecklas i olika takt i kommunsektorn respektive i övriga

delar av ekonomin. Även den reala förändringen (dvs. förändringen

rensat för pris- och löneförändringar) kan skilja sig åt. Om t.ex. både

BNP och kommunal konsumtion ökar, men BNP ökar snabbare, så

minskar konsumtionens andel av BNP. Diagram 2.1 ger därmed inte

någon direkt information om hur t.ex. kommunsektorns resurser

utvecklats. Hur resurserna utvecklats redovisas i stället längre fram.

Kommunsektorns betydelse för det offentliga finansiella sparandet

På grund av kommunsektorns storlek har sektorn stor betydelse för de

offentliga finansernas utveckling. Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt

mål för budgetpolitiken som innebär att de offentliga finanserna skall

uppvisa ett överskott på i genomsnitt två procent av BNP sett över en

konjunkturcykel. Överskotten skall användas för att amortera av den

offentliga nettoskulden. Avsikten var från början att målet skulle uppnås

år 2001. Mot bakgrund av den tilltagande oron på den finansiella

marknaden föreslog regeringen i 1999 års budgetproposition, främst i

syfte att ytterligare stärka förtroendet för den svenska ekonomin, att

budgetmålet redan år 2000 skall höjas till två procent av BNP (prop.

1998/99:1, bet. 1998/99:FiU1, rskr. 1998/99:38). Eftersom även den

kommunala sektorn omfattas av målet för de offentliga finanserna är det

av stor vikt för staten att följa utvecklingen av de kommunala finanserna.

Det mått som det budgetpolitiska målet är relaterat till är den offentliga

sektorns finansiella sparande, som utgör skillnaden mellan inkomster och

utgifter. Det är således det finansiella sparandet som ska vara positivt och

motsvara två procent av BNP. Uppgifter om inkomster, utgifter och

finansiellt sparande för den offentliga sektorn hämtas från

nationalräkenskaperna.

Beträffande kommunsektorn så skiljer sig redovisningen enligt

nationalräkenskaperna från den kommunala redovisningen. I den

kommunala redovisningen periodiseras inkomster och utgifter, och

benämns då intäkter respektive kostnader. Det kommunala balanskrav

som träder i kraft år 2000 är uttryckt i intäkts- och kostnadstermer.

Kravet innebär att en kommuns eller ett landstings budget skall upprättas

så att intäkterna överstiger kostnaderna, dvs. resultatet skall vara positivt.

Skulle bokslutet visa på ett negativt resultat har kommunen eller

landstinget två år på sig att ta igen underskottet. Vid bedömningar av den

ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn är därför

resultatutvecklingen av avgörande betydelse, men med hänsyn till målet

för de offentliga finanserna måste även det finansiella sparandet beaktas.

Resultatutvecklingen beskrivs i avsnitt 2.2.

Skillnaderna i redovisningsprinciper innebär att resultatet och det

finansiella sparandet kan skilja sig åt beloppsmässigt. Bland de poster

som måste beaktas kan nämnas investeringsutgifterna, vilka varierar över

tiden och påverkar det finansiella sparandet direkt, vilket däremot inte

gäller för resultatet. I stället påverkas resultatet av avskrivningar och

kostnaderna för framtida pensionsförpliktelser fr.o.m. år 1998. Detta

innebär att det inte går att ange en generell nivå på det finansiella

sparandet som leder till ett resultat som uppfyller balanskravet.

För att ge en bild av i vilken utsträckning kommunsektorn har påverkat

de offentliga finanserna redovisas i diagram 2.2 kommunsektorns

finansiella sparande åren 1980 1998 i kronor och som andel av BNP.

Diagram 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande åren 1980 1998

Miljarder kronor och andel av BNP

Källa: Statistiska centralbyrån

Även om det finansiella sparandet i kommunsektorn har varierat, inte

minst under 1990-talet, har variationerna inte varit lika stora som i

statens finansiella sparande. Dessutom har sparandet ofta gått i motsatt

riktning. Som exempel kan nämnas att när underskotten i den offentliga

sektorns sammanlagda finansiella sparande var som störst år 1993

(motsvarande 12,3 procent av BNP), uppvisade kommunsektorn ett

positivt finansiellt sparande motsvarande 0,7 procent av BNP.

Kommunsektorns finansiella sparande försämrades under senare delen

av 1980-talet, för att därefter kraftigt förbättras åren 1991-1992. Orsaken

till denna tillfälliga förbättring var att skatteinkomsterna ökade kraftigt

samtidigt som utgiftsökningarna bromsades upp. Eftersom

kommunalskattemedel under dessa år betalades ut från staten med två års

eftersläpning, fick de höga nominella löneökningarna i Sverige de

närmast föregående åren genomslag på de kommunala skatteinkomsterna

med ett par års fördröjning. Även lågkonjunkturen åren 1991-1993

påverkade kommunsektorn med viss eftersläpning. Den tvååriga

eftersläpningen vid utbetalningen av kommunalskattemedel upphörde i

praktiken år 1995. Numera erhåller kommuner och landsting preliminära

skattemedel baserade på en prognos, varefter en avräkning görs när

utfallet är klart.

Utvecklingen av kommunsektorns resurser

Nationalräkenskaperna kommer under våren 1999 att gå över till en

redovisning som baseras på det nya europeiska

nationalräkenskapssystemet (ENS 95). De siffror som redovisas i detta

avsnitt är baserade på det fram till nu gällande redovisningssystemet.

Uppgifter om kommunsektorns inkomster och utgifter redovisas dels för

hela sektorn, dels för tre delsektorer: kommuner, landsting samt en

"övrigsektor" bestående av församlingar och kommunalförbund.

Ofta används den kommunala konsumtionens utveckling i fasta priser

för att beskriva resursutvecklingen i kommunsektorn. Konsumtionen

motsvarar emellertid endast den del av resurserna som finansieras med

skattemedel. För att erhålla ett mått på den totala resursanvändningen i

kommunsektorn måste även den del av resurserna som finansieras med

försäljningsinkomster och avgifter beaktas. Det mått som närmast

motsvarar den totala resursanvändningen är bruttoproduktionen. Att

värdet av bruttoproduktionen jämställs med produktionskostnaderna

(resursåtgången) beror på att det är svårt att värdera tjänster som

tillhandahålls av den offentliga sektorn med marknadspriser. Hur

kommunal konsumtion och bruttoproduktion beräknas och utvecklats

redovisas i tabell 2.1.

Tabell 2.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion

Nivå 1991 (miljarder kronor) samt procentuell förändring åren 1991-1998 (1991

års priser).

Nivå 1991,

mdkr

1991-1998,

proc. förändr.

Förbrukning

65,9

24,2

Löner m.m.

220,4

-9,2

Kapitalförslitning

13,2

12,2

Bruttoproduktion

299,5

-0,9

Försäljningsinkomster

-22,0

30,3

Konsumtion

277,5

-3,4

Källa: Statistiska centralbyrån

Med förbrukning avses köp av materiel och tjänster. Löner m.m. omfattar

även arbetsgivaravgifter och indirekta löneskatter. Uppgifter om

förbrukning och löner m.m. hämtas från de kommunala

räkenskapssammandragen. Fastprisberäkningarna görs av SCB.

Kapitalförslitningen motsvarar avskrivningarna och beräknas av SCB.

Summan av dessa poster utgör bruttoproduktionen.

Kommunal konsumtion beräknas genom att försäljningsinkomster

(inkl. avgifter) dras av från bruttoproduktionen. Det innebär att

bruttoproduktion och konsumtion kan utvecklas på olika sätt, vilket

framgår av tabell 2.1. Att konsumtionen har minskat mer än

bruttoproduktionen beror på att försäljningsinkomster finansierar en

större del av resurserna jämfört med i början av 1990-talet.

Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden

kulminerade år 1991 (om församlingar och kommunalförbund

exkluderas). Under de följande åren fram t.o.m. år 1997 har, om

bruttoproduktionens utveckling i fasta priser används som ett mått på

resursutvecklingen, resurserna minskat med drygt två procent.

Exkluderas församlingar och kommunalförbund uppgår minskningen till

ca 2,5 procent. År 1998 ökade bruttoproduktionen med drygt en procent,

varför minskningen åren 1991 1998 blir knappt en procent. I dessa

siffror ingår samtliga kommunala verksamheter, även t.ex.

arbetsmarknadspolitiska åtgärder och kommunal vuxenutbildning.

Utvecklingen av bruttoproduktionen respektive konsumtionen åren 1991-

1998 framgår av diagram 2.3.

Diagram 2.3 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991

1998.

Index (1991=100), 1991 års priser.

Källa: Statistiska centralbyrån

Sysselsättningen i kommuner och landsting har dock minskat betydligt

mer än bruttoproduktionen. Förklaringen till skillnaden mellan den totala

resursutvecklingen och sysselsättningsutvecklingen framgår av tabell 2.1.

Lönesumman har i fasta priser minskat med ca nio procent, vilket

närmast motsvarar förändringen av antalet arbetade timmar. Samtidigt

har köp av materiel och tjänster ökat med ca 24 procent i fasta priser. En

bidragande orsak är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har

lagts ut på entreprenad. Dessutom har personalneddragningarna till stor

del gjorts inom personalkategorier med en lön lägre än den

genomsnittliga, vilket ger större utslag i reala termer (jfr. avsnitt 2.5

Kommunal personal).

Att enbart se till sysselsättningsutvecklingen ger därför inte alltid en

korrekt bild av den totala resursutvecklingen. Bl.a. bör förskjutningar i

lönestrukturen om möjligt beaktas, annars blir

sysselsättningsutvecklingen missvisande om den används som ett mått på

resursutvecklingen. En arbetad timme värderas i så fall lika, oavsett den

kompetens som den som utför arbetet har. Med andra ord beaktas inte

den höjning av den genomsnittliga kompetensen som skett i

kommunsektorn under 1990-talet, inte minst inom sjukvården. Även

produktivitetsmätningar kan av samma skäl bli något missvisande.

Sammanfattningsvis har resursminskningen inom kommunsektorn som

helhet varit tämligen begränsad under 1990-talet, även om

kompetenshöjningen inte beaktas. Sysselsättningen har minskat och

därmed även personalutgifterna, men detta uppvägs till stor del av att

utgifterna för materiel och tjänster har ökat. Men utvecklingen har också

inneburit att den genomsnittliga kompetensen har höjts bland de

anställda. Under 1990-talet har emellertid den demografiska utvecklingen

medfört att behoven av kommunala tjänster sammantaget har ökat, vilket

också måste beaktas vid en samlad bedömning av resurser kontra behov.

Även effektiviseringspotentialen i kommuner och landsting måste

beaktas. Det bör också framhållas att enskilda kommuner och landsting

uppvisar stora skillnader när det gäller gäller utvecklingen under 1990-

talet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt

kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och

ställning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två

tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en

tredjedel i landstingen.

Kommunerna

Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning åren 1993 1997

Miljarder kronor

År

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

74,9

Verksamhetens kostnader

-264,0

-269,5

-275,5

-290,8

-297,6

Verksamhetens nettokostnader

-182,3

-187,8

-195,4

-215,2

-222,7

Skatteintäkter

160,6

168,8

179,9

192,0

197,2

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

37,4

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

0,3

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

12,2

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-10,0

-10,2

-10,7

Förändring av pensionsskuld 1

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

-6,1

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

7,7

Årets resultat (förändring av

eget kapital)

-5,5

1,1

2,9

2,5

3,1

 exkl. extraordinära poster

-4,6

-3,3

-0,6

-6,5

-4,6

1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Årets resultat har förbättrats för kommunerna sammantaget under

perioden 1993-1997. Extraordinära poster påverkade årets resultat

negativt år 1993. För de övriga åren har dessa poster sammantaget

bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.

Extraordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt väsentliga

poster i ett mindre antal kommuner, exempelvis reavinster vid försäljning

av kommunala företag.

Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto förbättrades år 1997

jämfört med år 1996. Finansnettot består exempelvis av

räntekostnader/intäkter och valutakursförändringar. Verksamhetens

nettokostnader ökade med 3,5 procent medan skatteintäkter och generella

statsbidrag ökade med 4,4 procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i

förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag har dock ökat från

93 procent år 1993 till 95 procent år 1997. Nyckeltalet visar att det

utrymme som finns kvar för att exempelvis finansiera räntor på lån och

reinvesteringar har minskat sedan år 1993. För att kravet på god

ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga

på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. I ett längre

perspektiv innebär ett önskvärt resultatkrav att reinvesteringar kan göras

utan finansiering med nya lån. År 1997 var det 23 kommuner där

nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

översteg 100 procent.

Sammanlagt 215 av landets 288 kommuner redovisade ett negativt

årets resultat år 1997, vilket är något fler än år 1996. Däremot redovisade

19 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto år

1997, vilket är färre än för år 1996 (jfr. tabell 2.4). Antalet kommuner

som inte klarar att täcka löpande kostnader (exklusive avskrivningar)

med löpande intäkter har således minskat i antal mellan åren 1996 och

1997 trots att antalet kommuner med negativt årets resultat ökat något.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock

kraftigt. År 1997 varierade årets resultatet efter skatteintäkter och

finansnetto mellan -1.225 kr/inv. och +5.308 kr/inv. Spridningen ökar

ytterligare om hänsyn också tas till extraordinära poster.

Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna i resultatet efter

skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, omräknat i

procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom

parentes.

Tabell 2.3 Spridning i resultat för kommunerna år 1997 (år 1996)

Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Antal kommuner i respektive intervall.

Resultat efter skatteintäkter

Årets resultat

och finansnetto

upp till -10 %

0

(0)

15

(16)

-10 % -5 %

0

(5)

59

(55)

-5 % 0 %

19

(27)

141

(132)

0 % 5 %

132

(140)

58

(58)

5 % 10 %

129

(94)

3

(9)

10 % eller mer

8

(22)

12

(18)

Totalt antal

288

(288)

288

(288)

Vägt genomsnitt, %

4,3

(3,4)

0,8

(0,5)

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska

samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Variationerna i

det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget tydligt

geografiskt mönster. Kommungrupperna större städer och medelstora

städer redovisar sammantaget positiva årets resultat till skillnad från

övriga kommungrupper.

Som tidigare framgått har andelen som redovisar ett negativt årets

resultat ökat något mellan åren 1996 och 1997. Ökningen är dock mindre

än för de två föregående åren. Knappt hälften redovisade negativa

resultat år 1995 jämfört med år 1996 då andelen var uppe i närmare tre

fjärdedelar av kommunerna. Av de kommuner som redovisar ett negativt

resultat för år 1997 hade 65 procent ett negativt årets resultat även år

1996.

Från och med räkenskapsåret 1998 skall kommuner och landsting

redovisa enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta

innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis

annat sätt. En annan förändring är att pensionsförpliktelserna skall

redovisas enligt den s.k. blandade modellen vilket inledningsvis ger lägre

kostnader och även innebär att pensionskostnaderna delas upp i flera

poster i resultaträkningen. Från räkenskapsåret 1998 redovisas

pensionskostnaderna bland verksamhetens nettokostnader och ränta på

pensionsförpliktelser intjänade fr.o.m år 1998 redovisas bland finansiella

kostnader. Detta försvårar i viss mån jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning år 1998

Prognos, miljarder kronor

År

1998

Verksamhetens intäkter

73,7

Verksamhetens kostnader

-303,3

Avskrivningar

-10,7

Verksamhetens nettokostnader

-240,3

Skatteintäkter

193,4

Generella statsbidrag och utjämning

43,5

Finansnetto

0,2

Resultat före extraordinära poster

-3,0

Extraordinära poster

2,7

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-0,3

Källa: Finansdepartementets prognos utifrån preliminära uppgifter

från SCB:s räkenskapssammandrag för år 1998.

Prognosen för år 1998 pekar sammantaget på en svagt negativ förändring

av eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till -0,3

miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, utan

vilka resultatet skulle ha försämrats ytterligare. För år 1998 är det ca

60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är

en minskning jämfört med år 1997.

Riksdagen har beslutat att införa ett krav på ekonomisk balans i

kommuner och landsting fr.o.m. år 2000. Balanskravet innebär bl.a. att

budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt

en enkätundersökning som genomförts av Statistiska centralbyrån (SCB)

på uppdrag av Finansdepartementet anger 80 procent av 225 svarande

kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli positivt. Uppgifterna

grundar sig på de ekonomiska planer som tagits fram i samband med att

budgeten för år 1999 fastställdes. Svaren indikerar att en relativt stor

andel av dessa kommuner utifrån hittills fattade beslut skulle klara

kravet på en balanserad budget.

En analys av enkätsvaren visar att över hälften av kommunerna

sannolikt måste minska verksamhetens nettokostnader för att klara ett

nollresultat år 2000. Då har inte hänsyn tagits till andra möjligheter att

förbättra resultatet. En femtedel kan behöva spara mer än fem procent av

verksamhetens nettokostnader i fasta priser under två år för att klara ett

nollresultat år 2000. Av dessa har drygt hälften uppgett att de kommer att

klara balanskravet och knappt hälften att de inte kommer att klara det.

Bland de kommuner som skulle behöva spara mest återfinns många av de

kommuner som sökt bidrag för särskilda insatser. Enkätsvaren visar en

viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt

resultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning

när svaren jämförs länsvis.

Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett

mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av

kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. Soliditeten

har minskat sedan år 1991. År 1997 var soliditeten, exklusive

pensionsskulden 60 procent, vilket är en marginell minskning sedan år

1996. Tre kommuner redovisar en negativ soliditet år 1997 beroende på

att skulderna (exkl. pensionsskulden) överstiger tillgångarna. Enligt

preliminära siffror för år 1998 har soliditeten (exkl.

pensionsavsättningar) minskat till 57 procent.

Landstingen

Tabell 2.5 Landstingens resultaträkning åren 1993 1997

Miljarder kronor

År

1993

1994

1995

1996

1997

Verksamhetens intäkter

23,6

23,3

24,0

23,2

22,3

Verksamhetens kostnader

-111,8

-117,2

-115,8

-111,5

-113,0

Verksamhetens nettokostnader

-88,3

-93,9

-91,8

-88,3

-90,6

Skatteintäkter

 90,1

87,5

87,2

85,7

86,3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

 0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto

11,2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring av pensionsskuld

-4,8

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

-0,2

-0,1

Årets resultat (förändring av eget

kapital)

1,3

-5,3

-2,7

-3,7

-4,0

 exkl. extraordinära poster

1,8

-5,6

-2,7

-3,5

-3,9

Källor: Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden

1993 1997. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt.

Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto försämrades något år

1997 jämfört med år 1996. Verksamhetens nettokostnader ökade med 2,6

procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 1,7

procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter

och generella statsbidrag har ökat från 89 procent till 97 procent under

perioden 1993-1997. I över hälften av landstingen har nettokostnadernas

andel av skatteintäkter och generella statsbidrag successivt ökat från år

1993 till år 1997. I ytterligare några landsting har ökningen skett fram till

år 1996 varefter andelen minskat något. I två av landstingen överstiger

andelen 100 procent år 1997.

Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting och spridningen

ökade mellan åren 1995 och 1996. Variationen är dock inte lika stor som

för kommunerna. För år 1997 redovisade endast ett landsting ett positivt

resultat.

Följande tabell visar spridningen mellan landstingen i resultatet efter

skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, räknat som

andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella

statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom parentes.

Tabell 2.6 Spridning i resultat för landstingen år 1997 (år 1996)

Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Antal landsting i respektive intervall.

Resultat efter skatteintäkter

och finansnetto .

Årets resultat

upp till -10 %

0

(0)

2

(2)

-10 % -5 %

2

(0)

7

(9)

-5 % 0 %

16

(3)

13

(7)

0 % 5 %

4

(9)

1

(5)

5 % 10 %

1

(11)

0

(0)

10 % eller mer

0

(0)

0

(0)

Totalt antal

23

(23)

23

(23)

Vägt genomsnitt, %

3,6

(4,4)

-4,3

(-3,6)

Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av

SCB på uppdrag av Finansdepartementet kommer 12 av samtliga 20

landsting att enligt nuvarande planer ha ett positivt resultat år 2000.

Dessa skulle därmed komma att klara balanskravet. De planer för

kommande år som gjorts i anslutning till budgeten för år 1999 får dock i

flera fall ses som framskrivningar baserade på hittills fattade beslut.

För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av

resultaträkningen och andra principer för redovisning av

pensionsförpliktelser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998

Miljarder kronor

År

1998

Verksamhetens nettokostnader

-106,0

- Varav avskrivningar

-4,6

Skatteintäkter

91,2

Generella statsbidrag och utjämning

9,1

Finansnetto

0,6

Resultat före extraordinära poster

-5,1

Extraordinära poster

-1,0

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-6,2

Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Landstingen redovisar för år 1998 en förändring av det egna kapitalet om

-6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster utgjorde

-1 miljard kronor. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat.

Landstingens soliditet var knappt 72 procent exklusive

pensionsskulden år 1997. Detta är en minskning med drygt två

procentenheter sedan året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag

för år 1994, ökat sedan år 1991. Spridningen i soliditet landstingen

emellan är inte lika kraftig som för kommunerna. Inget landsting har en

soliditet (exkl. pensionsskulden) under 50 procent. Enligt preliminära

siffror för år 1998 har den genomsnittliga soliditeten, exklusive

avsättning till pensioner, sjunkit till 62 procent.

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.

Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning

är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets

resultat uppgick år 1997 till -0,4 miljarder kronor (-0,3 miljarder kronor

år 1996). Soliditeten, exklusive pensionsskulden, var år 1997 ca 70

procent, vilket är en minskning med åtta procentenheter sedan år 1996.

Soliditeten har minskat sedan år 1994.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens

förfogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt

bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter

kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Av anslaget för bidrag

till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till

utgången av år 1998 fördelats 650 miljoner kronor för flyktingkostnader,

200 miljoner kronor för omstruktureringsprojekt samt 90 miljoner kronor

för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på knappt

340 miljoner kronor utbetalats till 12 kommuner som ansökt om särskilt

stöd.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 86 ansökningar

om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive

ansökningar för flyktingkostnader) och fyra ansökningar från

landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt flera gånger.

Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag

till 13 kommuner.

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut

Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden

(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till

kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,

bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första

hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast

kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i

fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden

som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på

kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit

nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska

situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med

enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex

möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

Vid årsskiftet 1998/99 hade Bostadsdelegationen tagit emot 57

ansökningar, varav 38 ansökningar överlämnats från regeringen, och

fattat beslut om bidrag till tre kommuner. Under de tre första månaderna

år 1999 har delegationen tagit emot ytterligare fem ansökningar och fattat

beslut om bidrag till en kommun. Överläggningar om stöd pågår för

närvarande med 23 kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu

merparten av inkomna ansökningar om särskilda insatser.

De kommuner som hittills beviljats bidrag av regeringen efter särskild

ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal

samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling

vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta

inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört

ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men

ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp

till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal

ekonomi. Bidraget till Bjuvs kommun lämnades uteslutande för att

möjliggöra en rekonstruktion av ekonomin i kommunens bostadsbolag.

Utan statligt bidrag hade åtagandena för Bjuvsbyggen blivit övermäktiga

för kommunen. Bidrag har även lämnats till Trosa kommun som efter

jordskredet i Vagnhärad drabbats av mycket stora kostnader vilket

innebar att kommunen av detta skäl inte kunde klara en ekonomi i balans.

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har

besluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i

respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats

om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för

statligt stöd.

2.3 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen

(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal

verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av

kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt

redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela

kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen

har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om

kommunen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett företag. I

resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och

kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel

med eliminering av koncerninterna mellanhavanden.

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten ( kommun-

koncernen ), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1997 till 2,1

miljarder kronor. År 1997 redovisade 203 koncerner ett negativt resultat.

Variationerna mellan koncernerna är liksom för kommunerna stora.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av

landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrar

marginellt till ett förbättrat resultat.

Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive

kommunernas resultaträkningar.

Tabell 2.8 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1997

Miljarder kronor

Koncern1

Kommun

Verksamhetens intäkter

160,5

74,9

Verksamhetens kostnader

-350,3

-297,6

Verksamhetens nettokostnader

-189,8

-222,7

Skatteintäkter

197,2

197,2

Generella statsbidrag

37,4

37,4

Finansiella intäkter

6,6

8,4

Finansiella kostnader

-24,5

-8,1

Resultat efter skatteintäkter

intäkter och finansnetto

26,9

12,2

Avskrivningar

-21,6

-10,7

Förändring av pensionsskuld

-6,1

-6,1

Extraordinära poster

3,9

7,7

Skattekostnader (bolagsskatt)

-1,0

Förändring av eget kapital

2,1

3,1

-exkl. extraordinära poster

-1,8

-4,6

1 I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och

företag

eliminerats.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med

kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger

verksamhetskostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter.

Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande

delen av de finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är

bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar

till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är en

minskning med 1 miljard kronor sedan år 1996.

Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende

extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-

och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncernen. I

kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen,

som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och

dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det

faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de

kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin

verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgens- och

andra ansvarsförbindelser uppgick till 220 miljarder kronor vid slutet av

år 1997. De totala åtagandena har därmed sjunkit något jämfört med år

1996. Borgensförbindelserna motsvarade ca 21 400 kronor per invånare,

vilket är något lägre än år 1996. Den övervägande delen, 62 procent,

avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala företag

representerar 13 procent av åtagandena. Knappt en procent av

kommunernas totala borgensförbindelser infriades under år 1997 såväl

som under år 1996.

För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt

mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997 ingått

borgensförbindelser för 3 miljarder kronor. Borgensåtagandena avser i

allt väsentligt åtaganden gentemot egna företag.

2.4 Kommunala företag

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt

som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen

är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit

relativt konstant. Den sista december 1997 fanns det enligt SCB:s

inventering totalt 1 881 kommunala majoritetsägda företag, varav 1 576

företag var rörelsedrivande. I detta sammanhang avses företag där

kommunen eller landstinget innehar minst 50 procent av rösterna i ett

företag, s.k. majoritetsägt företag. Minskningen av antalet företag mellan

åren 1996 och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt

på att antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet,

vilket inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i

företagen ökade något mellan åren 1996 och 1997 medan omsättningen

minskade efter årliga ökningar sedan år 1995. Antalet anställda har

minskat med knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.

Tabell 2.9 Antal majoritetsägda kommunala företag

År

 1993

 1994

 1995

 1996

 1997

Kommun

 1 455

 1 459

 1 450

 1 482

 1 471

Landsting

 121

 120

 126

 114

 105

Totalt

 1 576

 1 579

 1 576

 1 596

 1 576

Källa: Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är

aktiebolag. År 1997 drevs 87 procent av de kommunala företagen i

aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 9

procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste

verksamhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och

vattenförsörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller

såväl om man studerar antalet företag, antalet anställda som

omsättningen. Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329

kommunala bostadsföretag.

2.5 Kommunal personal

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting

med i genomsnitt ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år

1998 har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca

148 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer.

År 1998 är det första året under hela 1990-talet som det sammanlagda

antalet anställda har ökat jämfört med året innan. Av de anställda var år

1998 ca 80 procent kvinnor och ca 20 procent män.

Den genomsnittliga sysselsättningsgraden är ca 80 procent och således

motsvarar antalet sysselsatta ca 800 000 årsarbetare.

Sysselsättningsgraden har varit i stort sett oförändrad under 1990-talet.

Tabell 2.10 Antal anställda/anställningar i kommuner och landsting

Tusental

År 1992 1993 1994 1995 1996

 1994

 1995

 1996

 1997

 1998

Kommuner

 734

 755

 758

 742

 746

Landsting

 305

 273

 247

 251

 256

Totalt

 1 039

 1 028

 1 005

 993

 1 002

Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

Anm: Uppgifterna för år 1998 är preliminära och avser anställningar i kommuner.

Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av

lärare från staten till kommuner och landsting, vårdanställda samt

personal för omsorger och särskola från landsting till kommuner) räknas

bort har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i

kommunerna ökat med ca 11 000 under år 1998. Sedan år 1992 har

emellertid antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,6 procent per år.

Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar räknas bort har

antalet anställda i landstingen minskat med ca 2 000 under år 1998.

Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 2,9 procent

per år.

Som framgår av avsnitt 2.1 har de reala utgiftsminskningar som skett

under perioden 1991 1998 inneburit minskade löneutbetalningar

motsvarande nio procent i fasta priser. Samtidigt har utgifter för köp av

materiel och tjänster ökat kraftigt, bl.a. till följd av en växande andel

verksamhet på entreprenad. Av stor betydelse för den reala

utgiftsutvecklingen är även det sätt på vilket personalutgifterna har

minskats.

Lönesummans utveckling i fasta priser motsvarar närmast

förändringen av antalet arbetade timmar. Om utgiftsminskningarna

genomförs genom att personalminskningen i första hand görs bland

anställda med lägre lön än den genomsnittliga, blir minskningen av

antalet arbetade timmar större än om personalminskningen skulle

fördelas proportionellt över hela lönespannet. I stället ökar timlönen mer

än vad som annars varit fallet, pga. de förskjutningar i lönestrukturen

som detta medför.

Av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets statistik

framgår att personalminskningarna under 1990-talet i stor utsträckning

skett inom personalkategorier med lägre lön än genomsnittslönen. Det

gäller särskilt inom sjukvården, som är den dominerande verksamheten

inom landstingen. Följaktligen har även löneökningstakten varit högre

bland landstingsanställda än bland kommunanställda. Åren 1991-1997

ökade, enligt uppgifter från de båda kommunförbunden, den

genomsnittliga lönen (i det här fallet månadslönen) med ca 30 procent i

landstingen och med ca 21 procent i kommunerna. Effekter av

överföringar av personal mellan kommuner och landsting har då rensats

bort.

2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan

kommuner och landsting

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet.

Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning,

och införanderegler. Utjämningssystemet är ett av de viktigaste

instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser

mellan olika delar av landet. Kommuner och landsting med goda

förutsättningar i olika avseenden betalar en utjämningsavgift till staten

och kommuner och landsting med sämre förutsättningar i olika

avseenden erhåller ett utjämningsbidrag. Tillsammans med de generella

statsbidragen syftar utjämningssystemet till att garantera att alla

kommuner och landsting får likvärdiga ekonomiska förutsättningar

oavsett skattekraft och strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen

utjämnar till mycket stor del skillnader mellan kommunernas respektive

landstingens skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner och

landsting får ta del av den samhällsekonomiska utvecklingen.

År 1999 omfördelar inkomstutjämningen 8,7 miljarder från kommuner

med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre

skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,4

miljarder kronor.

Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och 4

delmodeller för landstingen. I varje modell beräknas en teoretisk kostnad

som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala

servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella

förhållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade

kostnaden utgår således från opåverkbara faktorer för kommunen eller

landstinget. Det finns därför incitament att bedriva verksamheten så

effektivt som möjligt. Det utrymme som därigenom kan uppstå kan

användas t.ex. för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller

till att sänka skatter och avgifter.

De verksamheter som mest pengar omfördelas inom för kommunerna

är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och

sjukvård. I tabell 2.11 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de

för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta

verksamheterna.

Tabell 2.11 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen

mellan kommuner respektive landsting, år 1999

 Modell

Omfördelning

(miljarder kr)

Kommuner

 Individ- och familjeomsorg

4,8

 Äldreomsorg

4,7

 Barnomsorg

2,7

 Grundskola

2,4

 Gymnasieskola

1,1

Landsting

 Hälso- och sjukvård

2,8

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska

centralbyrån.

Totalt omfördelas 5,1 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från

kommuner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med

relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 3,3 miljarder

kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala

omfördelningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av

omfördelningen i alla delmodeller är att kommunen kan få bidrag i vissa

modeller och betala en avgift i andra.

För att undvika stora effekter för enskilda kommuner och landsting vid

införandet av nuvarande utjämningssystem införs systemet successivt

under en åttaårsperiod. Införandereglerna innebär att bidragsförändringar

som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare

systemet, och som överstiger en viss nivå minskas genom särskilda

införandetillägg och -avdrag som successivt trappas ned under

införandetiden.

Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomst-

utjämning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 1999

Kronor/invånare

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska

centralbyrån.

Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går

till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en

kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av

kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta

beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa

kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i

inkomstutjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner

emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa

kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av

barnomsorg, grund- och gymnasieskola.

För landstingen är det geografiska mönstret ännu tydligare än för

kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra Sverige samt

Gotlands kommun erhåller de största utjämningsbidragen samtidigt som

flera av landstingen i Götaland och Svealand betalar en utjämningsavgift.

Figur 2.Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjämning,

kostnadsutjämning, införanderegler per landsting år 1999

Kronor/invånare

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska

centralbyrån.

Anm: För Skåne och Västra Götalands län anges 1998 års länsindelning.

Diagram 2.4 Antal kommuner i olika intervall indelade efter

utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och nivåjustering)

andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999 (antal år 1998

inom parantes)

 Utjämningsavgift Utjämningsbidrag

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska

centralbyrån.

Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella

statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent. Detta betyder att den

kommun som avstår störst andel betalar en utjämningsavgift som

motsvarar ca 29 procent av kommunens skatteintäkter och generella

statsbidrag. Den kommun som erhåller störst andel får ett

utjämningsbidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna

skatteintäkter och generella statsbidrag. Av kommunerna har emellertid

64 procent utjämningsbidrag respektive -avgift som är inom intervallet

+/- 10 procent av dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För de

kommuner med högst andel utjämningsbidrag/avgift ökar andelen något

jämfört med år 1998. Orsaken till detta är att skillnaderna i skattekraft

fortsätter att öka, vilket leder till en ökad omfördelning i

inkomstutjämningen.

För landstingen är motsvarande spridning mindre, vilket till stor del

kan förklaras med att dessa är större enheter och mer homogena än

kommunerna vad gäller skattekraft och struktur.

Diagram 2.5 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall

indelade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg och

nivåjustering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999

 Utjämningsavgift Utjämningsbidrag

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska

centralbyrån.

Tidigare gjorda jämförelser mellan förändringar i utjämningssystemet

mellan åren 1995 och 1996 och förändringar av årets resultat för samma

period har inte visat på något samband. Detsamma gäller förändringen

mellan åren 1996 1997. Det är sannolikt ett antal andra faktorer som har

betydelse för utvecklingen av kommunens resultat.

Av de 184 kommuner som får minskade inkomster från

utjämningssystemet mellan åren 1996 och 1997 redovisar 94 kommuner

en resultatförbättring mellan åren 1996 och 1997.

I debatten hävdas ibland att den långtgående inkomstutjämningen ger

vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig

för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning av

skatteintäkterna till stor del eller helt äts upp av en ökning/minskning av

utjämningsavgiften/-bidraget. En uppföljning inom Regeringskansliet

visar att tillväxten av skatteintäkter efter inkomstutjämning i flertalet av

de berörda kommunerna har varit mellan 0,01 och 0,1 procentenheter

lägre än tillväxten av skattekraften i riket trots att dessa kommuner har

haft en högre tillväxt av skattekraften än riket. Den största negativa

marginaleffekten som förekommit i inkomstutjämningen sedan

utjämningssystemet infördes den 1 januari 1996 är att en kommuns

tillväxt av skatteintäkter efter inkomstutjämning var 0,65 procentenheter

lägre än tillväxten av skattekraften i riket mellan de två åren.

2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan

åren 1996 och 1997

Ett viktigt instrument för lokala prioriteringar är hur kommuner och

landsting fördelar de ekonomiska ramarna mellan olika kommunala

verksamheter. I det fall den totala ekonomin förbättras kan det finnas ett

utrymme att fördela nya resurser. Dessutom kan omprioriteringar inom

ramen för befintliga resurser göras för att t.ex. anpassa

resursfördelningen efter den demografiska utvecklingen.

Efter förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition beslutade riksdagen

att öka de generella statsbidragen till kommuner och landsting år 1997

med 4 miljarder kronor. Tillskottet syftade bl.a. till att bibehålla och

stärka sysselsättning och kvalitet inom de prioriterade verksamheterna

skola, vård och omsorg. De ökade statsbidragen kom kommuner och

landsting till godo fr.o.m. andra halvåret 1997. Nedan redovisas hur

nettokostnaderna har förändrats mellan åren 1996 och 1997. De ökade

generella statsbidragen bör därvid också ställas i relation till ökningen av

skatteintäkterna mellan dessa två år som uppgick till knappt 6 miljarder

kronor för kommuner och landsting sammanlagt. Uppgifterna i avsnitt

2.7 avser genomgående löpande priser.

Förändring av kommunernas nettokostnader per verksamhetsområde

De totala nettokostnaderna i löpande priser, exklusive affärsverksamhet,

har enligt kommunernas driftredovisning ökat med ca 5,6 miljarder

kronor mellan åren 1996 och 1997. Sammantaget har nettokostnaderna

inom ökat mest grundskola och individ- och familjeomsorg. Relativt små

ökningar har skett inom barnomsorg och övriga verksamheter, där bl.a.

arbetsmarknadspolitiska åtgärder och infrastruktur ingår.

Diagram 2.6 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren 1996

och 1997 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska

centralbyrån

Nettokostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av

antalet personer som får del av verksamheten, vilket i sin tur påverkas av

hur många som har behov av verksamheten. Grundskolan, där antalet

som får del av verksamheten procentuellt sett har ökat mest bland de

redovisade verksamheterna, är den verksamhet vars nettokostnader ökat

näst mest i relativa termer. Detta innebär dock inte att verksamheten med

automatik har fått ökade reala resurser, eftersom såväl priser som löner

ökat.

Förändring av landstingens nettokostnader

För landstingens del har det också skett förändringar av

nettokostnaderna. Nettokostnaderna i löpande priser för hälso- och

sjukvården har ökat mest medan de största minskningarna skett inom

tandvården och kollektivtrafiken.

Diagram 2.7 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996

och 1997 för några verksamhetsområden

Miljoner kronor, löpande priser respektive procent

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet

Även för landstingens del kan den demografiska utvecklingen, med t.ex.

ett ökat antal äldre, ha betydelse för nettokostnadsutvecklingen. Hälso-

och sjukvårdskostnaderna är dock beroende av ett antal faktorer som

demografi, sjukdomspanorama, medicinskteknisk utveckling,

sjukvårdsstruktur m.m.

2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och

kostnader

För att kunna bedöma om de kommunala verksamheterna bedrivs

effektivt behövs uppgifter om hur mycket kommuner och landsting

presterar, kostnaderna för detta, vilken kvalitet de utförda prestationerna

har samt om de bidragit till målen för respektive verksamhet. Det vore

också av intresse att studera eventuella samband mellan kostnader,

prestationer, kvalitet och ekonomiskt resultat för enskilda landsting eller

kommuner eller grupper av kommuner och om det finns systematiska

skillnader, t.ex. geografiska, mellan enskilda kommuner och landsting.

Avsaknaden av relevanta mått eller nyckeltal för kvalitet gör dock att en

sammanvägd redovisning samt sambandsanalyser endast kan baseras på

uppgifter som rör prestationer och kostnader.

En sammanvägning av kostnads- respektive prestationsdata har gjorts

för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg.

Metod

För att möjliggöra sammanvägningar av produktionen i olika verksam-

heter måste dessa göras jämförbara. För varje kommun och verksamhet

har ett indextal beräknats genom att jämföra kommunens kostnader

respektive prestationer per invånare med rikets genomsnitt. Varje

indextal beskriver hur mycket kommunens kostnader eller prestationer

över- eller understiger genomsnittet för riket.

De samlade prestations- och kostnadsmåtten, eller indextalen, för res-

pektive kommun har erhållits genom att måtten för de olika verksamhe-

terna vägts samman. I tabellen nedan framgår de verksamheter,

prestationsmått och vikter som använts när det sammanvägda måttet för

prestationer beräknats. På samma sätt har bruttokostnaderna för res-

pektive verksamhet vägts samman till ett kostnadsmått per kommun. De

flesta av prestationsuppgifterna är viktade efter prestationens tyngd, t.ex.

används antal heltidsbarn inom barnomsorgen i stället för antalet

inskrivna barn. Ett viktigt undantag utgör dock äldre- och handikapp-

omsorgen, där ett heltäckande underlag om antalet hjälptimmar saknas

och där skillnader kan uppstå på grund av att det genomsnittliga antalet

hjälptimmar per person kan skilja sig åt mellan enskilda kommuner.

Tabell 2.12 Verksamheter och prestationsmått i den samlade redovisningen

Verksamhet

Prestationsmått

Vikt

Barnomsorg

Antal heltidsbarn

18 %

Grundskola

Antal elever

23 %

Gymnasieskola

Antal elever

9 %

Särskola, gymnasiesärskola och särvux

Antal elever

2 %

Vuxenutbildning

Antal heltidsstud.

2 %

Svenska för invandrare (SFI)

Antal elever

0 %

Omsorg om äldre och funktionshindrade

Antal med hjälp och stöd

35 %

Vård av barn och unga

Antal placeringsdygn

2 %

Missbrukarvård

Antal placeringsdygn

1 %

Enskilt bistånd (socialbidrag)

Antal bidragshushåll

7 %

Summa

100 %

Anm: Vikterna har avrundats till närmaste heltal. Delposterna summerar inte till

 100 % p.g.a.

avrundning. För omsorgen om äldre och funktionshindrade sker uppdelning av

kostnaderna i

kommunernas räkenskapssammandrag på respektive grupp från och med

verksamhetsåret

1998. För att möjliggöra sammanvägning av uppgifter om prestationer för dessa

två grupper

används den skattade fördelningen av kommunernas nettoutgifter som redovisas i

avsnitt 4

Äldreomsorg respektive avsnitt 5 Handikappomsorg. Nettoutgifterna för år 1996,

exklusive

färdtjänst, uppgår till totalt 55,7 miljarder kronor varav 72 procent avser

äldreomsorg och 28

procent handikappomsorg.

Ovanstående verksamheter motsvarar tillsammans knappt tre fjärdedelar

av kommunernas sammanlagda externa bruttokostnader.

En betydande del av den kommunala verksamheten är starkt beroende

av befolkningens åldersmässiga sammansättning. Även faktorer av social

karaktär, t.ex. andelen ensamhushåll, kan påverka behoven och därmed

efterfrågan på prestationer och kostnaderna för de prestationer

kommunerna utför. De sammanvägda måtten för kostnader och

prestationer som beräknats för varje enskild kommun har därför rensats

från strukturella behovsskillnader med hjälp av data från motsvarande

verksamheter i kostnadsutjämningen i utjämningsystemet. Beräkningarna

baseras på underlag från Kommunala utjämningsutredningens

betänkande (SOU 1998:151). De delar i kostnadsutjämningen som

används för att rensa för strukturella behovsskillnader förutsätts spegla

faktorer som påverkar efterfrågan på, samt kostnaderna för, enskilda

kommuners tjänster.

Resultatet av jämförelserna

Nedanstående tabell visar de sammanvägda indextalen för prestationer

respektive kostnader i de studerade verksamheterna för olika kommun-

grupper år 1997.

Tabell 2.13 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader för skola och

omsorg per kommungrupp år 1997

Per invånare samt med hänsyn till strukturella förhållanden i respektive kommun

Kommungrupp

Index för prestationer

Index för kostnader

(per inv.)

(struktur)

(per inv.)

(struktur)

Storstad

97

92

105

101

Förortskommun

96

101

92

96

Större stad

98

101

99

102

Medelstor stad

103

102

100

101

Industrikommun

103

102

100

100

Landsbygdskommun

103

100

102

99

Glesbygdskommun

117

110

117

99

Övrig större kommun

104

102

102

102

Övrig mindre kommun

105

104

102

101

Källa: Finansdepartementet

Det är framförallt glesbygdskommunerna som utför många prestationer

och har höga kostnader per invånare jämfört med rikets genomsnitt.

Omvänt förhållande råder i princip för förortskommunerna.

När hänsyn tas till strukturella faktorer minskar en del av de skillnader

som finns mellan kommungrupperna. Detta gäller särskilt

kostnadsmåtten. Det är i stort sett bara förortskommunerna som har en

kostnadsnivå som tydligt avviker från riksgenomsnittet. De skillnader

som finns i kostnader per invånare kan således till stor del hänföras till

strukturella faktorer.

För prestationsmåtten kvarstår dock vissa skillnader mellan

kommungrupperna. De ligger fortfarande högt för glesbygdskommuner

och lågt för storstäder. Efter rensning för strukturella faktorer är de

kvarstående skillnaderna mellan kommungrupperna större för

prestationer än för kostnader. Detta kan ha flera orsaker. För det första är,

som tidigare nämnts, prestationerna inom äldre- och handikappomsorgen

inte helt jämförbara kommunerna emellan, vilket kan förklara en del av

skillnaderna. Skillnaderna kan också spegla en skiftande servicenivå

bland kommunerna. En annan förklaring kan vara att kostnaderna för att

prestera samma tjänst kan variera mellan olika kommuner på grund av

skiftande kostnadseffektivitet.

Ytterligare intressanta iakttagelser kan göras om prestationsmåtten och

kostnadsmåtten ställs i relation till varandra. När såväl kostnads- som

prestationsmått rensats för strukturella behovs- respektive

kostnadsskillnader är det främst storstäderna och glesbygdskommunerna

som avviker från rikets genomsnitt. Storstädernas prestationsmått

understiger rikets genomsnitt och kostnadsmåttet överstiger

genomsnittet. För glesbygdskommunerna råder det omvända

förhållandet. Det kan, som nämnts ovan, finnas flera olika tänkbara

orsaker till dessa skillnader. Eftersom andelen äldre är relativt stor i

glesbygdskommuner och relativt låg i storstäder, är det vanskligt att dra

alltför långtgående slutsatser av underlaget om bl.a. kostnadseffektivitet.

Även inom kommungrupperna finns variationer. Nedanstående

diagram visar spridningen inom olika kommungrupper när det gäller

prestations- respektive kostnadsmått då hänsyn tagits till kommunernas

strukturella förhållanden.

Diagram 2.8 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader per

kommun för kommungrupp 1-9

Anm: De enskilda kommunerna har först sorterats i kommungruppsordning, därefter

i

stigande ordning avseende det sammanvägda måttet för prestationer.

Källa: Finansdepartementet

I diagrammet framkommer tydligt hur glesbygdskommunerna avviker

när det gäller mängden prestationer. I denna grupp återfinns såväl det

högsta som det lägsta indextalet för prestationer. Dessutom kan stora

skillnader mellan indextalet för prestationer och det för kostnader för

enskilda kommuner iakttas. De skillnader mellan måttet för prestationer

och det för kostnader som kan utläsas i diagrammet är således skillnader

som inte kan förklaras av de enskilda kommunernas strukturella

förhållanden.

I grupperna glesbygdskommuner och förortskommuner finns störst

andel kommuner vars prestationsmått överstiger motsvarande

kostnadsmått.

Analys av kostnader, prestationer och ekonomiskt resultat

Den kommunala verksamheten består, som nämnts ovan, till knappt tre

fjärdedelar av verksamheterna barnomsorg, skola, vuxenutbildning,

äldre- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg. Den

kommunala ekonomin är således starkt beroende av hur framförallt

kostnaderna inom dessa verksamheter utvecklas. Det är därför intressant

att genomföra analyser av sambandet mellan kostnaderna per invånare

för de aktuella verksamheterna och olika former av ekonomiskt resultat.

Den första resultatnivån i resultaträkningen för år 1997 är

verksamhetens nettokostnader, som består av verksamhetens intäkter

minus dess kostnader. Det är föga förvånande att det statistiska (linjära)

sambandet mellan indextalet för kostnader per invånare och detta

resultatbegrepp är starkt. (Detta framgår av att den s.k.

korrelationskoefficienten är ca 0,84 och förklaringsgraden ca 71 procent).

Däremot finns inget statistiskt samband för år 1997 mellan å ena sidan

nivån på kostnaderna per invånare och å andra sidan resultat efter

skatteintäkter och finansnetto. Detta gäller även för förhållandet mellan

kostnaderna och årets resultat (exkl. extraordinära poster). Utfallet är i

stort detsamma också om enskilda kommungrupper studeras, dvs.

statistiskt samband saknas. Detta visar bl.a. att en relativt omfattande

utjämning sker av redovisade kostnadsskillnader mellan enskilda

kommuner.

När liknande analyser utförs på indextalen för prestationer samt

indextalen för kostnader som rensats från strukturell påverkan, visar det

sig att inga samband finns med någon av nivåerna i resultaträkningen.

Detta kan förklaras med att det naturligtvis finns flera andra faktorer,

som t.ex. kostnader för övriga verksamheter, skattesats, generella

statsbidrag och utjämning, som har betydelse för det ekonomiska

resultatet i de enskilda kommunerna.

3 Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Sjukvården har en central roll i det svenska välfärdssamhället. Målet

för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor

för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso-

och sjukvården bra även om det finns vissa brister. Utvecklingen

avseende befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns

bestående sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och

dödlighet. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor.

Sverige har uppnått, eller kommer troligen till år 2000 att uppnå

mer än hälften av de mål som Världshälsorganisationen, WHO,

angivit i Hälsa för alla år 2000.

Under senare år har kostnaderna och antalet prestationer (antal

läkarbesök, intagningar, vårddagar per invånare etc.) i hälso- och

sjukvården minskat i ungefär samma takt. Denna utveckling innebär

att produktiviteten har varit oförändrad åren 1996 1997. Enligt en ur-

valsundersökning hade 25 procent av patienterna med remiss från

primärvården en väntetid på mer än tre månader. Primärvårdens andel

av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med

riksdagens krav att göra primärvården till basen i sjukvården.

Det pågår en utveckling för att säkra och utveckla hälso- och

sjukvårdens kvalitet. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt stöd

för den medicinska kvalitetsutvecklingen. Antalet inkomna ärenden

till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan ses som en

indikator på kvaliteten, har fördubblats sedan början av 1990-talet.

Trots denna ökning har antalet ärenden som lett till påföljd varit

nästan oförändrat under samma period, vilket tyder på att det är

anmälningsbenägenheten och inte antalet fel som ökat.

Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet.

Kostnadsökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt

dyrare läkemedel introducerats.

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god

hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sverige har även

anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för

hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att

erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i

vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och

sjukvårdspersonalen (3 §).

En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med

utgångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna

förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka

av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att

minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen.

Kommittén har avlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:43). Ett andra

delbetänkande skall avlämnas under hösten 1999, och utredningsarbetet

skall vara slutfört under våren år 2000.

Måluppfyllelse och kvalitet

De hälsomål som WHO angivits, följs upp genom olika indikatorer. En

utvärdering genomförd under åren 1996 1997 (Ds. 1997:62) visade att

för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var

uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Det fanns

dock två viktiga mål minskning av skillnader i hälsotillståndet mellan

olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet

att utveckla och använda sin egen hälsopotential som sannolikt inte

kommer att uppnås fram till år 2000.

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är

att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet

samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen

redovisas bland annat i Socialstyrelsens återkommande

folkhälsorapporter. Den senaste rapporten presenterades av

Socialstyrelsen i juni 1997. Nästa folkhälsorapport skall avrapporteras

senast mars 2001.

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller

hälsotillstånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora sociala

skillnader i ohälsa oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å

andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala

skillnaderna ökar. Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större

bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillnaderna större i

storstäder än i mindre tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för

män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,8 år och kvinnor

81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år

1998. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-

talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Det främsta skälet,

som förklarar nästan hela ökningen av medellivslängden, är nedgången

av insjuknande och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar. Denna

förklaras till stor del av förändringar i levnadsvillkor och i levnadsvanor,

som t.ex. rökvanor. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar idag har

dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårdagens hjärt-

och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minskningen i

dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minskningen i

nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen inom

hjärt-kärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättrats.

Samhällstrenden mot att allt fler slutar att röka samt mödrahälsovårdens

stöd till blivande mammor har lett till att rökning bland gravida har

minskat betydligt mer än bland kvinnor i allmänhet. Detta är en mycket

positiv utveckling eftersom rökning försämrar fosterutvecklingen och

nyfödda barns hälsa.

Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k.

ohälsotalet . Det partiella ohälsotalet för riket som helhet har med

mindre variationer uppåt och nedåt legat på cirka 38 dagar sedan början

av 1990-talet. Variationerna mellan olika landsting (eller de allmänna

försäkringskassorna för olika län) är dock stora. Kronobergs län med

30,8 och Skaraborgs län med 31,5 hade år 1997 de lägsta partiella

ohälsotalen. Norrbottens län med 50,2 och Västerbottens län med 47,2

hade de högsta partiella ohälsotalen år 1997. Dessa skillnader har varit i

stort sett oförändrade sedan år 1992.

Hälso- och sjukvård för äldre

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att

följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen

inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre

befolkningen. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan

mellan länssjukvård och kommunal vård är det största kvarvarande

problemet i genomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de

särskilda kommunala boendeformerna är det bristen på organiserad,

systematisk läkarmedverkan som efterlyses. Det gäller både

behandlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det

regelbundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbetet.

Regelverket hindrar kommunerna från att åta sig uppgifter som enligt lag

åligger någon annan, i det här fallet landstingen, samtidigt som

landstingen anser att kommunerna fått det övergripande ansvaret för

äldrevården. Det är uppenbart att en förbättring av samverkan mellan

huvudmännen behövs för att Ädelreformen skall kunna fullföljas.

Även med tillskott av kompetens och resurser behöver den kommunala

hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är svårigheterna att

prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till grund för

kvalitetsutveckling och uppföljning. Avsaknaden av tradition

motsvarande länssjukvårdens patientregister och liknande databaser,

innebär för närvarande att få om ens några kommuner lever upp till

riksdagens krav på ett systematiskt kvalitetsutvecklingsarbete.

Psykiatri

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag ansvaret för att följa upp och

utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Inom ramen för denna reform

har bl.a. försöksverksamheten med personliga ombud utvärderats.

Resultaten visar att effekterna av försöksverksamheten varit mycket

positiva. I rapporten God psykiatrisk vård på lika villkor? (SoS 1997:8)

gör Socialstyrelsen bedömningen att de psykiskt sjukas ställning i

samhället fortfarande är svag. De får ofta vård alltför sent som en följd

av deras egen och den närmaste omgivningens förhållande till psykisk

sjukdom. Människor som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom

sig, möts av fördomar som utgör ett allvarligt hinder för deras

rehabilitering.

Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i

öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes

ursprungliga miljö. Vid inventeringen år 1997 vårdades 6 000 personer i

sluten psykiatrisk vård (se tabell 3.3). Den fortsatta nedåtgående trenden

orsakas både av psykiatrireformen och den medicinskt motiverade

inriktningen mot öppna vårdformer, liksom av de resursminskningar som

genomförts inom hälso- och sjukvården. Liksom i all medicinsk

verksamhet innebär detta att den genomsnittliga vårdtyngden ökar

eftersom det är de sjukaste patienterna som erbjuds slutenvård. Antalet

öppenvårdsbesök befinner sig på samma nivå som år 1987.

Vid uppföljningen år 1997 hade andelen tvångsvårdade minskat med

en tredjedel sedan år 1987. Vårdtiderna vid tvångsvård hade också

minskat. Samtidigt ökade vårdtiderna för patienter som vårdades inom

rättspsykiatrisk vård. Tvångspsykiatrikommittén bekräftade de tidigare

fynden samt konstaterade att tvångsåtgärderna ökat (SOU 1998:32).

Många personer med psykisk störning har fortfarande svårt att få sina

vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att patienter, anhöriga

och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfattning påverka

vården.

Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska

problem (Barnpsykiatrikommittén) konstaterar att även med en försiktig

beräkning lider 5 till 10 procent av alla barn och ungdomar av psykiska

problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem

måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,

men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna

såsom skola och barnomsorg.

Kvalitet

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och

problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-

och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit

till HSAN har fördubblats sedan början av 1990-talet. År 1998 uppgick

antal inkomna ärenden till ca 3 000 av dessa var det ca 400 som ledde

till påföljd. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock inte blivit fler

under senare år, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten

snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser

behandling, diagnos samt operationer.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och

sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan

hämtas från olika håll och på olika sätt. Hösten 1997 gjorde

Socialstyrelsen en kartläggning av i vilken utsträckning

verksamhetschefer i hälso- och sjukvården kände till Socialstyrelsens

föreskrifter om kvalitetssystem i hälso- och sjukvården samt om de

tillämpades. De intervjuade uppgav att det fanns rutiner för hur anmälan

enligt Lex Maria skall göras vid 90 procent av enheterna. 70 procent av

de intervjuade uppgav också att deras enhet har rutiner för att säkerställa

att personalen har och underhåller den utbildning, erfarenhet och

kompetens som behövs. 60 procent av de tillfrågade uppgav att det fanns

rutiner för hur klagomål och förslag från patienter och anhöriga skall tas

om hand och beaktas. Endast hälften uppgav att det fanns dokumenterade

rutiner för hur patienter skall visas omtanke och respekt. Minst

utvecklade var rutinerna för hur nya metoder för diagnostik, vård och

omhändertagande skulle introduceras. Undersökningen visade också att

cirka hälften av enheterna genomför egenkontroll minst en gång varje

halvår, och att de övriga gör det mera sällan eller aldrig. Endast en

fjärdedel av enheterna gör en utvärdering av patienternas åsikter minst en

gång per halvår. Drygt 80 procent av de tillfrågade ansåg att de i mycket

eller ganska stor utsträckning arbetar med kvalitetssäkring.

Sammanfattningsvis kan sägas att minst 50 procent av vårdenheterna

uppger att de tillämpar Socialstyrelsens krav på kvalitetssystem i någon

del av verksamheten. Det går däremot inte att fastställa om enheterna har

ändamålsenliga kvalitetssystem för hela eller delar av verksamheten

enbart på grundval av denna undersökning.

Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k.

kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Totalt finns det

för närvarande ett fyrtiotal olika nationella kvalitetsregister i varierande

grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta

värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kliniker med

avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.

Ett exempel är det nationella kvalitetsregistret för bråckkirurgi, som

bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, operationsmetod, de

opererade som efter viss tid fått återfall osv. Under den tid

bråckregistreringen pågått har det skett en sänkning av den efterföljande

risken för omoperation inom två år. Det är rimligt att förvänta sig att

behovet av omoperation inom svensk bråckkirurgi kommer att fortsätta

att minska under kommande år.

Det nationella kataraktregistret , som startade 1 januari 1992, är ett

annat exempel. Registreringen har visat att väntetiden till operation har

ökat under de senaste fyra åren. Operationsfrekvensen varierar mycket

mellan landstingen liksom vilken synskärpa man genomsnittligt har vid

tiden för operation. Utfallsregistreringen har visat på goda resultat av

kirurgin. Samtidigt har nyttoregistreringen inneburit utveckling av en ny

teknik.

Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och

slutenvårdsregistret saknas idag för primärvården. Socialstyrelsen anser

att de system som idag används för att följa upp primärvårdens innehåll

och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och

anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärksamhet bör

ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver

konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldrevård,

hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vidare

behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med

uppföljning och utvärdering på nationell nivå.

Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur

patientens perspektiv. SCB genomförde under våren 1998 en

undersökning som riktade sig till 50 000 patienter i Västra Götalands län.

Resultaten visar att på en indexskala, NPI (NPI=Nöjd Patient Index) från

1 till 100 får sjukhusens slutenvård betyget 79, medan primärvården och

sjukhusvårdens öppna verksamhet får betyget 75. Undersökningen visar

också att äldre patienter samt patienter med sämre hälsa är mer nöjda

med vården än yngre patienter och patienter med god hälsa. Män och

kvinnor gav i huvudsak samma betyg på vården.

Vårdköer

Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år

1997 ingicks en ny vårdgaranti som tog sikte på att öka tillgängligheten

till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen mellan

staten och Landstingsförbundet om ersättningar under år 1999 för

insatser för att stärka patientens ställning m.m. enades staten och

landstingen om att bibehålla vårdgarantin, och att under åren 1998 1999

koncentrera insatserna för att förbättra tillgängligheten i vården.

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett frågan om hur en

behandlingsgaranti förhåller sig till besluten om prioriteringar i hälso-

och sjukvården, och dragit slutsatsen att köproblemen i vården inte löses

med en behandlingsgaranti. I rapporten En behandlingsgaranti i hälso-

och sjukvården förutsättningar och konsekvenser betonas att

väntetidsgarantier kan leda till att vårdinsatser för redan diagnostiserade

patienter och patienter under långtidsbehandling trängs undan. Under

hösten 1998 uppskattades att mer än 100 000 patienter fanns på väntelista

för operation och annan icke akut behandling.

Som en led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller

patientens väntetid med remiss från primärvården till specialist på

sjukhus har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av

väntetiderna vid ett 25 tal sjukhus i hela landet under en vecka i mars

och oktober 1998. Oktoberundersökningen visar att drygt hälften av

patienterna med oklar diagnos fick träffa en specialist inom en månad

vilket är i stort sett oförändrat jämfört med året innan. Cirka 69 procent

av patienterna med en fastställd diagnos fick träffa en specialist inom

vårdgarantins tre månader vilket kan jämföras med 90 procent i oktober

1997. Av samtliga patienter hade 25 procent en väntetid på mer än tre

månader. Jämfört med undersökningen i mars 1998 har andelen patienter

med klar diagnos som väntat mer än tre månader ökat, från 22 procent till

31 procent. Andelen som fått komma till specialist inom en månad har

minskat från 36 procent till 30 procent.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1997 till 24,7 miljoner, vilket är

en minskning med 2,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett

har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad

vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd

bl.a. i avsaknad av allmänläkare. Under tioårsperioden 1986 1996 har

läkartillgången i primärvården ökat så att antalet invånare per

distriktsläkare (per heltidstjänst, vakanssituationen ej inräknad) sjunkit

från 3 109 till 2 370. Detta har dock inte varit tillräckligt för att förbättra

Sveriges bottenläge i Europa när det gäller läkartäthet i primärvården. De

senaste årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis

kommunernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt

långtidssjuka, satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård,

innebär dock en klar förskjutning mot en ökad andel öppen vård. Som

framgår av tabell 3.1 har det totala antalet läkarbesök per invånare inom

allmänmedicin ökat starkt de senaste femton åren.

Eftersom det totala antalet läkarbesök per invånare varit i stort sett

oförändrat innebär detta att fördelningen av läkarbesöken på sjukhus

respektive vårdcentraler successivt förskjutits i riktning mot

vårdcentralerna. Sålunda sjönk andelen läkarbesök på sjukhus (av

samtliga läkarbesök) mellan åren 1985 och 1997 från 54 till 45 procent.

Denna utveckling är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall

utgöra basen i sjukvården.

Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna

inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten

för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta

och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och

barnhälsovård)

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Somatisk korttidsvård

1 182

1 049

1 005

1 022

1 022

940

907

Psykiatrisk vård

94

83

80

77

75

72

65

Långtidsvården (>70år)

151

125

89

99

99

88

93

Allmänmedicin

973

1 042

1 072

1 216

1 233

1 157

1 302

Övrigt

66

101

151

95

76

110

 92

Totalt

2 334

2 291

2 320

2 413

2 419

2 290

2 378

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal

primärvård

pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården

har

beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70 år).

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under

hela perioden 1985 1997. En stor del av minskningen beror av Ädel-

reformen, men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har

dock dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för

den slutna vården till sju dagar jämfört med 10,1 dagar år 1992, vilket

motsvarar en nedgång med 7 procent per år. Denna mycket snabba

nedgång beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett

reducerat antal platser i psykiatrisk vård och långtidsvård (jämför tabell

3.3 och 3.4).

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård

har fortsatt att minska. Sedan år 1992 har en fjärdedel av vårdplatserna

inom kortidsvården försvunnit, eller mer än 5 procent per år. Likaså har

antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska

korttidsvården fortsatt att sjunka (jämför tabell 3.2). Bättre

behandlingsmetoder och en mer behandlingsintensiv vård kan vara en av

förklaringarna till minskningen av medelvårdtiden. Den mer

behandlingsintensiva vården avspeglas i att antalet vårdplatser och

vårdtillfällen i den slutna vården minskar, medan antalet behandlingar i

den öppna vården ökar. Nya kunskaper och tekniker har möjliggjort vård

i mer öppna former som ingriper mindre i den normala livsföringen.

Skillnader mellan huvudmännen är betydande när det gäller antalet

vårddagar. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän, som

har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård åt andra

sjukvårdshuvudmän.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Antal vårdplatser

38 700

35 400

31 700

28 100

26 800

25 000

23 800

Vårdplatser per 1000

inv.

4,4

4,1

3,7

3,2

3,0

2,8

2,7

Intagningar per 1000

inv.

169

163

170

165

161

158

153

Medelvårdtid (dagar)

7,5

6,6

5,8

5,4

5,2

5,0

5,0

Vårddagar per 1000 inv.

1 270

1 080

991

895

839

795

759

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat mycket kraftigt

ända sedan början av 1980-talet. Under perioden 1992 1997 nästan

halverades antalet psykiatriska vårdplatser (tabell 3.3) och minskningen

det senaste året har varit lika stor som tidigare år. Gruppbostäder med

primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens

slutna vård.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Antal vårdplatser

20 900

14 500

11 800

9 800

8 400

7 300

 6 300

Vårdplatser per 1000 inv.

2,5

1,7

1,4

1,1

0,9

0,8

0,7

Intagningar per 1000 inv.

14

13

12

12

12

12

10

Medelvårdtid (dagar)

54,7

40,5

36,2

29,2

26,4

23,0

27,7

Vårddagar per 1000 inv.

777

513

433

365

319

269

276

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl. geriatriken har också minskat

kraftigt sedan 1980-talets mitt (tabell 3.4). Endast ca 30 procent av de

platser, som återstod inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns

kvar år 1997. Den totala minskningen av långvårdsplatserna överstiger

alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till

kommunerna genom reformen. Samtidigt har medelvårdtiderna inom den

geriatriska vården minskat drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt

med mer kortvariga stödjande och rehabiliterande insatser.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl. geriatrik

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Antal vårdplatser

51 500

46 000

12 600

6 300

5 600

4 700

 3 700

Vårdplatser per 1000 inv

(70>år)

50,9

42,4

11,3

5,5

4,9

4,1

3,2

Intagningar per 1000 inv

(70>år)

95

105

60

57

60

63

57

Medelvårdtid (dagar)

185,0

137,8

64,9

33,6

29,2

22,7

20,0

Vårddagar per 1000 inv

(70>år)

17 548

14 504

3 912

1 905

1 749

1 422

1 139

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i fasta priser har

sjunkit med totalt 7,5 procent under perioden 1992 1997, vilket

motsvarar 1,5% per år. Från år 1996 till år 1997 ökade dock kostnaderna

något (tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har

varit i stort sett oförändrad under perioden 1985 1996 efter korrigering

med hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel,

sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för

läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under

tidsperioden. Andelen av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården,

som utgörs av offentlig konsumtion, har därigenom minskat från 74

procent år 1985 till 62 procent år 1996. Omkring hälften av denna

minskning beror dock på Ädel-reformen.

Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård

(miljarder kronor)

Miljarder kronor, löpande respektive fasta priser (1995 års nivå)

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997*

Löpande priser

Total kostnad/utgift

71,1

108,5

99,5

100,3

102,4

104,4

95,6

Fasta priser

Total kostnad/utgift

118,2

128,6

108,4

104,1

102,4

99,0

93,5

varav

Läns- och regions-sjukvård

104,1

78,4

75,8

74,4

73,5

69,8

67,8

Primärvård

1)

38,8

22,5

20,0

18,9

19,2

18,3

Tandvård

5,5

6,0

5,7

5,5

5,6

5,6

3,1

Investeringar

8,7

5,5

4,4

4,1

4,3

4,4

4,3

Kostnad/utgift per inv.

14 139

14 973

12 474

11 803

11 582

11 197

10571

1) Ingår i belopppet för läns- och regionsjukvård.

Källa: Socialdepartementet.

Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator.

* OBS! Fr o m År 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare

driftkostnader.

Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 mrd.

Kostnadsökningen i

löpande priser jämfört med år 1996 blir då 3,0 procent. I fasta priser blir

ökningen 1,8

procent.

De totala utgifterna för hälso- och sjukvårdsändamål enligt Statistiska

centralbyråns nationalräkenskaper uppgick år 1996 till 127,9 miljarder

kronor. Detta motsvarade 7,6 procent av bruttonationalprodukten (BNP).

Andelen har sedan år 1985 sjunkit från 8,9 procent . Som jämförelse kan

nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av BNP år 1996 uppgick till

14,0 procent i USA, 10,5 i Tyskland, 6,9 i Storbritannien och 6,3 procent

i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock vara missvisande,

eftersom definitionen av hälso- och sjukvård och sättet att mäta de totala

kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den svenska minskningen nästan

helt och hållet på huvudmannaskapsförändringar. Den omfattande

verksamhet inom långtidsvård och psykiatri, som därmed överförts från

landstingen till kommunerna, räknas alltså numera inte in i den svenska

hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner

man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger

sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län med 38 procent

motsvarande kostnad i Malmöhus län . Dessa kostnadsskillnader har

varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-talet.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.5) framkommer att

huvuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården

faller på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (år 1990) var

läns- och regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade

andelen till 75 procent (år 1993). Under perioden 1993 1997 minskade

denna andel till 73 procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan

läns- och regionsjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan

huvudmännen. Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade

sedan 1990-talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan

huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella

investeringsprojekt.

Under perioden 1991 1994 ökade produktiviteten inom hälso- och

sjukvården med hela 14 procent. Produktivitetsökningen var störst i

början av perioden och därefter har den successivt dämpats. Bakom den

stora produktivitetsökningen år 1992 (6,7 procent) och år 1993 (4,0

procent) ligger ett antal faktorer. En av de viktigaste faktorerna är

sannolikt Ädel-reformen år 1992 som medförde bl.a. att kapacitet

frigjordes på akutsjukhusen genom att kommunerna fick incitament att

överföra medicinskt färdigbehandlade patienter till vård i

primärkommunal regi. År 1995 ökade produktiviteten med 0,6 procent.

År 1996 och år 1997 var produktiviteten inom hälso- och sjukvården

oförändrad.

Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare

perspektiv t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och

sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet

med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och

sjukvård (FINSAM) bedrevs åren 1993 1997. I en utvärderingsrapport

(Finansiell samordning 1997:1) hävdas bl.a. att samarbetet mellan de

deltagande organisationerna påtagligt har förbättrats och att viktiga

insatser har kunnat göras i försöket att skapa insikt och medvetenhet om

vilka fördelar som kan utvinnas för patienter och försäkrade av

gemensamma insatser. Regeringen har därefter i proposition 1996/97:63

Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration,

m.m. lämnat förslag till inriktningen av samverkansformerna inom

rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12, rskr.

1996/97:273). I propositionen anförde regeringen bl.a. att det är dags att

införa en möjlighet till frivillig samverkan för berörda myndigheter i

syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser och att arbetet

därför bör inriktas på generella lösningar.

Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan

försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).

Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De

genomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

Läkemedel

Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande

förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för

förändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade

resurserna används så effektivt som möjligt i ett långsiktigt perspektiv.

Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år 1997.

Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick år 1998 till

landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis att

lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall

landstingen år 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar för

läkemedel. Avsikten är att det nuvarande särskilda statsbidraget då skall

inordnas i det generella statsbidraget till landstingen.

Under åren 1990 1998 ökade statens kostnader för

läkemedelsförmånerna från 6,9 miljarder kronor till 13,4 miljarder

kronor är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna

som lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård

framförallt tillkomsten av nya och dyrare läkemedel.

Den snabba ökningen av läkemedelskostnaderna under tidigare år

hejdades dock år 1997. Minskningen förklaras av att riksdagen beslutade

om en lag (1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.

Beslutet ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att

läkemedel hamstrades under hösten 1996. Kostnadsminskningen år 1997

har dock följts av åter ökade kostnader år 1998. En förklaring till de

ökande kostnaderna är att patienternas egenavgift av den totala

läkemedelskostnaden minskat i förhållande till år 1997. Eftersom år 1998

var det första året då kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen

överfördes från staten till landstingen, är det ännu för tidigt att uttala sig

om effekterna av denna överföring.

Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper.

Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen,

som är 75 år eller äldre, för ca 25 procent av den totala

läkemedelsförbrukningen. Det råder även skillnader i

läkemedelskonsumtion mellan könen kvinnor konsumerar mer

läkemedel än män.

I samband med läkemedelsreformen år 1997 fick Socialstyrelsen

ansvar att följa upp läkemedelsförskrivningen. Inom ramen för detta

genomförde SCB på uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i

oktober 1997 med syfte att ta reda på om människor avstår från att köpa

ut receptförskrivna läkemedel. Knappt 5 procent av alla hushåll hade

någon gång under år 1997 av kostnadsskäl avstått från att hämta

receptförskrivna läkemedel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit

andra åtgärder att minska kostnaden för läkemedel. Knappt 10 procent

angav att de minskat sin användning av läkemedel medan 11 procent av

alla hushåll hade av kostnadsskäl väntat med att hämta ut

receptförskrivna läkemedel. Vidare visade det sig att man i första hand

avstod att lösa ut recept för vuxna och i mindre grad när det gäller barn.

Det går inte att utläsa från resultatet om vissa socioekonomiska grupper

är mer drabbade än andra.

Personal

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under

perioden 1987 1997 med 136 000 personer. Av denna minskning hänför

sig dock omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har i

första hand berört timanställda och personal med kortare utbildning.

Denna utveckling har särskilt påverkat kvinnorna eftersom dessa är i

majoritet inom de korttidsutbildade yrkeskategorierna i hälso- och

sjukvården. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare ökade

under perioden 1985 1997 från 21 200 till 25 900 personer. Mellan åren

1996 och 1997 ökade antalet anställda med 5 500 personer. Detta

beroende på att 13 300 anställda från Sahlgrenska sjukhuset och Östra

sjukhuset från år 1997 ingår i Landstingsförbundets statistik. Detta

betyder att antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården i

praktiken minskat med ca 8 000 personer mellan år 1996 och år 1997.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och

sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget

mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1997 (från 3,5 procent till 8,8

procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 procent till 28,3 procent) och

undersköterskor (från 5,3 procent till 15,1 procent) har också ökat medan

andelen sjukvårdsbiträden har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till

1,4 procent). Den största rollen i denna omvandling har emellertid spelats

av de organisatoriska förändringarna. Framförallt handlar det om

överföring av verksamheter och personal från landstinget till

primärkommunerna. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av

tabell 3.6 nedan.

Tabell 3.6 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

År

1985

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Läkare

16 112

18 731

19 205

19 448

19 805

19 909

21 509

Tandläkare

4 383

4 401

4 190

3 992

3 909

3 723

3 625

Sjuksköterskor

74 536

85 391

77 541

75 531

75 710

73 975

78 854

Undersköterskor,

biträden

119 402

125 182

74 376

58 617

55 404

49 986

48 990

Övrig sjukvårds-

personal

1 092

2 134

2 023

128

136

130

156

Totalt

215 525

235 839

177 335

157 716

154 964

147 723

153 134

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen

sjuksköterskor

inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats

 mellan åren

1993 och 1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

4 Äldreomsorg

Sammanfattande slutsatser

Ökade åtaganden i samband med Ädel-reformen samt en betydande

minskning av antalet vårdplatser inom den slutna sjukvården har

skapat ett kraftigt ökat tryck på kommunernas äldreomsorg samt på

den öppna vården. Kommunerna har i allt högre utsträckning

prioriterat sina insatser till de allra äldsta med de största

hjälpbehoven. En följd av denna utveckling är att en ökad andel vård-

och omsorgsuppgifter har förts över på anhöriga och andra

närstående. Den minskade täckningsgraden för äldreomsorgens

tjänster innebär en försämrad måluppfyllelse med avseende på

socialtjänstlagens bestämmelser om äldres rätt till hjälp i hemmet, till

ett anpassat boende samt till ett självständigt och oberoende liv.

Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om

äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och

särskilda boendet. Vissa diagnosgrupper får inte den vård och omsorg

de behöver. Det gäller bl.a. psykiskt sjuka, personer med stroke och

frakturer samt reumatiker. Även vården i livets slutskede är bristfällig.

Dock förekommer mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser.

Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks-

och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med

kvalitetsbristerna.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras huvudsakligen i

socialtjänstlagen (1980:620), SoL, men vissa regleringar finns även i

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt 5 § SoL skall

socialnämnden i kommunen genom uppsökande verksamhet och på annat

sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. I samma

paragraf anges att socialnämnden genom stöd och avlösning bör

underlätta för dem som vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller

äldre eller som har funktionshinder. I 6f § anges att den som inte själv

kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har

rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet samt särskilt boende för service

och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för

funktionshindrade. I 7a § anges att socialtjänsten skall vara av god

kvalitet. I 8 § anges bl.a. att socialnämnden i den uppsökande

verksamheten skall upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och

enskilda sin hjälp. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst,

dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den

enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får

möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och

med respekt för deras självbestämmande och integritet.

I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får

goda bostäder. Socialnämnden skall också ge dem som behöver det stöd

och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare anges att

kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och

omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna

paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall

upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre. Möjligheterna för

kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och boende regleras i 35 §. Här

anges att avgifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga

kommunens självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas

tillräckliga medel för sina personliga behov. Vidare anges att kommunen

skall försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas

av en oskäligt försämrad ekonomisk situation till följd av ett

avgiftsbeslut.

Riksdagen har den 8 juni 1998 beslutat om nationella mål för

äldrepolitiken. I målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin

vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

Målen korresponderar mot vissa av de bestämmelser i SoL och HSL som

rör verksamhet med inriktning mot äldre och funktionshindrade personer.

Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete som syftar till att

utveckla kvalitetsindikatorer samt system för uppföljning av dessa mål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den senast tillgängliga statistiken om utvecklingen av andelen personer

med hjälp i ordinärt boende samt utvecklingen av andelen personer inom

det särskilda boendet visar att allt färre personer erhåller dessa tjänster

(se vidare tabell 4.2 - 4.4). Socialstyrelsen har i sina uppföljningar inom

äldreomsorgen kunnat visa på att den minskade andelen personer med

vård och hjälp (täckningsgraden) till stor del förklaras av att

kommunerna prioriterar hårdare bland hjälptagarna. Idag är det i första

hand de svårast sjuka och mest hjälpbehövande som prioriteras när de

totala hjälpresurserna skall fördelas. Även innehållet i tjänsterna har

ändrat karaktär. Såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna har i sina

uppföljningar kunnat konstatera att kommunerna blivit allt mer

restriktiva med att ge hjälp med vardagsaktiviteter såsom städning, tvätt

inköp av dagligvaror samt matlagning.

Den omfördelning och hårdare prioritering av insatser inom

äldreomsorgen som ägt rum under senare år förklaras bl.a. av en fortsatt

svag ekonomisk utveckling i kommunerna i kombination med ökade

kommunala åtaganden och en kraftig omstrukturering inom sjukvården.

Förändringarna har skapat ett ökat tryck inom kommunernas äldreomsorg

och inom den öppna sjukvården som innebär svårigheter för kommuner

och landsting att fullt ut tillgodose de äldre kommuninvånarnas behov av

vård- och omsorgsinsatser.

Det är således främst begränsade ekonomiska resurser i kommunernas

äldreomsorg i kombination med ett ökat kommunalt åtagande som

förklarar den minskade täckningsgraden för vård och hjälp enligt SoL

och inte minskade behov hos den enskilde. Denna slutsats gäller även vid

beaktande av att det finns faktorer som talar för att äldres behov av vård

och omsorgstjänster kan ha minskat något sedan år 1980. Dessa faktorer

är bl.a. ett förbättrat hälsotillstånd bland äldre samt en förbättrad

boendestandard i det ordinära boendet.

Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen blir slutsatsen att mål-

uppfyllelsen med avseende på 6f § SoL har försämrats under perioden.

Kommunerna erbjuder idag inte äldre med behov av bistånd i form av

hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer sådan hjälp och sådant

boende med samma täckningsgrad som för fem år sedan. Denna bild

bekräftas också av uppföljningar som genomförts av länsstyrelserna och

Socialstyrelsen. Därmed har även måluppfyllelsen med avseende på 10

och 20 §§ SoL om kommunernas ansvar för att erbjuda hemtjänst m.m. åt

den enskilde, stöd och hjälp i hemmet m.m. samt särskilda boendeformer

för äldre med behov av särskilt stöd försämrats. Även möjligheterna för

äldre att bo självständigt under trygga former med respekt för deras

självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL påverkas negativt när

omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna minskar.

Socialstyrelsens uppföljningar av boendestandarden i det särskilda

boendet visar att allt fler äldre har tillgång till egen toalett. Även andelen

bostäder i flerbäddsrum minskar (se vidare avsnitt om kostnader och

prestationer). Dessa uppgifter om utvecklingen av bostadsstandarden i

det särskilda boendet indikerar att måluppfyllelsen med avseende på 20 §

SoL om kommunens skyldighet att verka för att äldre får goda bostäder

har ökat under perioden inom det särskilda boendet. Det bör dock beaktas

att det saknas aktuella uppgifter om hur utvecklingen har varit i det

ordinära boendet eftersom den senaste folk- och bostadsräkningen (FoB)

genomfördes år 1990.

Socialstyrelsen har i en nyligen genomförd undersökning konstaterat

att knappt tre fjärdedelar av kommunerna bedriver någon form av

uppsökande verksamhet inom äldreomsorgen. Endast ett fåtal av dessa

utför emellertid uppsökande verksamhet av mer systematisk karaktär.

Det saknas bra underlag för att kunna bedöma hur den uppsökande

verksamheten har utvecklats under senare år, men enligt bl.a. Svenska

Kommunförbudet och Folkhälsoinstitutet var intresset för förebyggande

och hälsobefrämjande arbete i kommunerna betydligt lägre i början av

1990-talet än vad som är fallet idag. Detta tyder på att måluppfyllelsen

med avseende på 5, 7, 8 och 20 §§ SoL om kommunernas uppsökande

verksamhet har ökat något under senare år, dock från en mycket låg nivå.

Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av kommunernas avgifter inom

äldreomsorgen under de senaste åren konstaterat bl.a. att det år 1997

fortfarande var vanligt att vissa kommuner fastställde förbehållsbeloppen

i nivå med gällande socialbidragsnorm. Det innebär att hänsyn inte togs

till att äldre har många kostnader som inte ingår i socialbidragsnormen,

t.ex. kostnader för läkarvård, tandvård, medicin och resor. Kommunerna

tar heller inte alltid hänsyn till den äldres verkliga boendekostnad. En av

Socialstyrelsen genomförd studie av äldrehushållens ekonomi visar att

omkring en femtedel av de hushåll som har hemtjänst låg under

socialbidragsnormen redan före betalning av hemtjänstavgiften. När

äldreomsorgsavgiften är betald ökade andelen under norm till en

tredjedel av alla hemtjänsttagare. Studien visade samtidigt att de mest

avgörande faktorerna för ett lågt kvarvarande konsumtionsutrymme var

brister i systemet för bostadsstöd och låga pensionsnivåer. Avgifter för

äldreomsorg och sjukvård var totalt sett av mindre betydelse.

Tillgängliga uppgifter om utvecklingen på avgiftsområdet medger inte

att jämförelser görs mellan olika år i resultatperioden. Utifrån de

uppgifter som finns kan slutsatsen ändå dras att måluppfyllelsen med

avseende på bestämmelserna i 35 § SoL om kommunernas skyldighet att

garantera den enskilde ett förbehållsbelopp är bristfällig och har så varit

under senare år.

Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet. För att kunna

bedöma hur kvaliteten har utvecklats krävs dels att det finns bra

kvalitetsindikatorer, dels att en sammanvägning kan göras av dessa

indikatorer på ett sätt som ger en rättvisande bild av utvecklingen. I

Regeringskansliet och inom Socialstyrelsen pågår ett utvecklingsarbete

för att utveckla de nationella indikatorerna på detta område.

Socialstyrelsen har också gett ut allmänna råd för hur kvalitetsarbetet i

kommunerna bör bedrivas och följas upp.

Socialstyrelsens bedömning av kvalitetsutvecklingen i kommunerna

under senare år ger en något motsägelsefull bild. Verksamheten fungerar

bra i de allra flesta kommuner och merparten av de äldre får den vård och

omsorg som de är i behov av. Vanvård, övergrepp och grava

underlåtelser är mycket ovanliga. Samtidigt finns det brister som gör att

vissa grupper samt personer som befinner sig i specifika vård- och

omsorgssituationer får en sämre vård och omsorg än vad som kan anses

vara rimligt. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det särskilda

boendet och i de ordinära boendet. Socialstyrelsen kan också konstatera

att bl.a. äldre med psykiska besvär och äldre med reumatiska sjukdomar

tenderar att bli bortglömda i vårdsystemet. Vidare har Socialstyrelsen

funnit att vården i livets slutskede är bristfällig. Socialstyrelsens bild är

att kommunerna inte lyckats förbättra kvaliteten på dessa och andra

områden nämnvärt under senare år trots att många av dessa

kvalitetsbrister länge har varit kända. Samtidigt bör beaktas att

kommunerna i allmänhet är mycket medvetna om bristerna i

äldreomsorgen och många arbetar aktivt på att förbättra situationen. Det

sker bl.a. genom olika typer av försöks- och utvecklingsarbeten, delvis

finansierade med statliga medel.

Kostnader och prestationer

Kostnader

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av

att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte

särredovisar kostnader för omsorger om äldre respektive

funktionshindrade. Driftkostnaden för vård av och omsorg om äldre och

funktionshindrade i kommunerna uppgick år 1997 (i 1995-års priser) till

ca 84 miljarder kronor jämfört med ca 56 miljarder kronor år 1993, en

ökning med 50 procent. En starkt bidragande orsak till denna

kostnadsutveckling har varit att kommunerna har fått ansvar för ny

verksamhet för de funktionshindrade genom handikappreformen (år

1994) och psykiatrireformen (år 1995).

Den statistik som Sverige rapporterar in till EU (ESSPROS) kan

användas för att följa utvecklingen av utgifterna enbart för omsorgerna

om äldre. Enligt denna redovisning som bygger på skattningar utifrån

verksamhetsvolymen utförda av SCB uppgick de totala offentliga

nettoutgifterna för omsorg om och hjälp till äldre personer till drygt 41

miljarder kronor år 1996. (Nettoutgifter fås genom att de totala utgifter

reduceras med inkomster, bl.a. avgifter.) År 1993 uppgick nettoutgifterna

drygt 39 miljarder kronor i 1995 års priser. Detta innebär en ökning

under dessa tre år med 6 procent.

Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre

Miljoner kronor, 1995 års priser

(deflaterat med BNP-deflatorn)

1993

1994

1995

1996

Förändring

1993-1996

Vård och hjälp i särskilt

boende

27 981

28 937

27 591

30 135

7,7%

kommunal

95%

94%

93%

92%

privat produktion 1

5%

6%

7%

8%

Vård och hjälp i ordinärt

boende

9 657

9 416

9 210

9 973

3,3%

kommunal

95%

94%

95%

92%

privat produktion 1

5%

6%

7%

8%

Färdtjänst

1 435

1 537

1 429

1 317

-8,2%

kommunal

59%

61%

65%

65%

landsting

41%

39%

35%

35%

Totala utgifter för äldre

(exkl. pensioner)

39 073

39 890

38 230

41 425

6,0%

kommunal

94%

93%

92%

91%

2,8%

landsting

2%

2%

1%

1%

-21,6%

privat produktion 1

4%

6%

7%

8%

85,4%

Kronor per inv. 65+ år

25 436

25 901

24 771

26 842

5,5%

Kronor per inv. 80+ år

98 226

97 739

92 178

98 448

0,2%

1 Offentligt finansierad

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över

utgifter och

inkomster för det sociala skyddet) Fördelningen av utgifterna för

funktionshindrade (0-64 år)

och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet

årsarbetare,

timstatistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang.

personaltätheten i

olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s rapport

(Linköpings

universitet) ang.uppföljningsstudier av handikappreformen 1994 och 1995.

Insatser enligt

LSS (exkl personlig assistans) avser alla oavsett ålder.

Avgifter

Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen kan användas dels som en

finansieringskälla, dels för att påverka omfattningen av och inriktningen

på efterfrågan. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller

avgiftsintäkter i förhållande till bruttodriftskostnader är mycket stora. De

varierar år 1997 från 2 till 19 procent medan medianen för riket ligger på

9 procent. Variationerna mellan kommunerna beror till en del på att olika

principer för redovisningen tillämpas i olika kommuner. Bland annat

redovisar en del kommuner inte enbart avgifter för vård och omsorg utan

också avgifter för kost och boende.

Vård och hjälp totalt

År 1997 fick 17 procent av samtliga ålderspensionärer vård och hjälp

vilket kan jämföras med drygt 18 procent år 1993. Jämfört med år 1980

har andelen med vård och hjälp minskat med ca en fjärdedel. Det är de

yngre pensionärerna som har fått minskad hjälp. Gruppen 80 år och äldre

med hjälp har ökat starkt i antal, men ändå minskat som andel av

samtliga pensionärer i denna åldersgrupp trots en utbyggnad av vården

och omsorgen. Denna utveckling förklaras av den kraftiga ökningen av

antalet personer 80 år och äldre i befolkningen totalt.

Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med

vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men

har avtagit efter år 1995. Även de 50 procent av kommunerna med en

servicenivå närmast medianen visar en avtagande spridning och ligger år

1997 på en servicenivå på mellan 15 och 19 procent. Medianen är 17

procent.

Tabell 4.2 Antal och andel äldre med hjälp i ordinärt boende

65-w

(per 100

invånare)

65-79

(per 100

invånare)

80-w

(per 100

invånare)

1980

215 600

15,8

125 500

11,4

90 100

34,2

1993

149 700

9,7

57 500

5,1

92 200

23,2

1994

145 100

9,4

54 400

4,8

90 700

22,2

1995

137 600

8,9

50 900

4,5

86 700

20,9

1996 1)

133 800

8,7

48 100

4,3

85 700

20,4

1997

130 100

8,4

45 300

4,1

84 800

19,8

1) 1996-års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall

från vissa

kommuner

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta, 1999-02-01

Andelen personer som får hjälp i det ordinära boendet har successivt

minskat från 9,7 procent år 1993 till 8,4 procent år 1997. Jämfört med år

1980 har andelen personer med vård och hjälp i det ordinära boendet

minskat med en dryg tredjedel. Andelen personer med hjälp varierar

mellan 3 och 21 procent i olika kommuner. I de 50 procent av

kommunerna som ligger närmast medianvärdet, varierar andelen mellan

sju och tio procent. Ingen nämnvärd förändring av spridningen har skett

sedan år 1993.

Hemtjänsttimmar

Nedanstående tabell visar hur fördelningen av hemtjänstens insats har

förändrats sedan år 1988. Enkäten ger information om det antal personer

i ordinärt boende och i vissa särskilda boendeformer som erhållit

hemtjänst enligt ett individuellt beslut om social hemhjälp.

Tabell 4.3 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick

ett individuellt beslut om social hemhjälp i ordinärt boende eller i vissa

särskilda boendeformer, fördelade efter hjälptidens omfattning

Totalt antal

därav med hjälp i genomsnitt

(i % av samtl. med indiv. beslut)

65-w år

0 1 tim/dag

1 2 tim/dag

2-w tim/dag

1988

215 571

72,7 %

14,1 %

13,2 %

1992

183 284

66,3 %

15,8 %

17,8 %

1993

173 411

65,0 %

16,1 %

18,8 %

1994

175 942

63,8 %

16,7 %

19,5 %

1995

169 919

61,5 %

17,4 %

21,0 %

1996

163 777

61,1%

17,2%

21,6%

1997

159 642

60,5%

17,2%

22,3%

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Anm; Det bör observeras att det för närvarande inte finns någon särredovisning

av

timfördelningen till hjälptagare i ordinärt boende. Från och med år 1999 kommer

Socialstyrelsens statistik att vara uppdelad på ordinärt och särskilt boende.

Den totala hjälpvolymen inom hemtjänsten och i servicehusen har

förändrats endast marginellt under de senaste åren om man ser till det

absoluta antalet hemtjänsttimmar som har delats ut respektive år. Om

man däremot väger in att andelen äldre har ökat, så har hjälpvolymen

minskat med ca 10 procent sedan år 1988. Räknat per person med hjälp

har i stället antalet hjälptimmar ökat från i genomsnitt 25 timmar i

månaden år 1988 till i genomsnitt 33 timmar i månaden år 1997.

En nordisk jämförelse av täckningsgrader inom den öppna hemtjänsten

åren 1993 - 1997 som Socialstyrelsen genomfört visar att det offentliga

åtagandet har ökat något i Danmark medan det minskat i de övriga

länderna, där Finland svarar för den största minskningen. År 1997

återfanns den högsta täckningsgraden i Danmark där drygt 24 procent av

antalet personer 65 år och äldre erhåller hemtjänst och/eller hemsjukvård

jämfört med knappt 19 procent i Norge, drygt 8 procent i Sverige och

knappt 7 procent i Finland. Utvecklingen i Danmark speglar en mycket

medveten satsning som där skett på en generell och alltmer generös

tilldelning av hjälpinsatser i hemtjänsten. Syftet med satsningen är bl.a.

att öka förutsättningarna för äldre att bo kvar hemma för att därigenom

minska belastningen på sjukhus och i särskilda boenden.

En annan och mer precis parameter på hemtjänstens omfattning är

antalet erhållna timmar hemtjänst för de äldre. Den genomsnittliga

hjälptiden per hjälpt person och månad uppgick i Sverige till drygt 33

timmar år 1997 att jämföra med knappt 22 timmar i Danmark.

Vård och omsorg i särskilt boende

Andelen personer i särskilt boende har varit i stort sett oförändrad under

perioden 1993 1997 om man inkluderar landstingens långvård (numera

geriatriska avdelningar).

Tabell 4.4 Antal och andel äldre i särskilt boende inklusive landstingens

långvård/geriatrik 1

65-w

(per 100

65-79

(per 100

80-w

(per 100

invånare)

invånare)

invånare)

1980

111 600

8,2

37 700

3,4

73 900

28,1

1993

129 600

8,4

34 500

3,0

95 100

23,9

1994

132 700

8,6

35 400

3,1

97 300

23,8

1995

134 000

8,7

35 600

3,2

98 400

23,7

1996 2

133 800

8,7

34 700

3,1

99 100

23,6

1997

133 500

8,7

34 200

3,1

99 300

23,2

1 landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att siffermaterialet före och

efter Ädel-

reformen skall kunna jämföras.

2 1996 års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från

vissa

 kommuner

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Ökningen av antalet platser i särskilt boende sedan år 1993 förklaras

huvudsakligen av det ökande antalet personer 80 år och äldre. Under

perioden 1993-1997 har antalet personer i denna åldersgrupp ökat med

7,5 procent. Jämfört med år 1980 är ökningen 60 procent. Andelen

personer med hjälp i det ordinära boendet har succcessivt minskat under

1980- och 90-talen. Det finns troligen ett samband mellan möjligheten att

erhålla hjälp i det ordinära boendet och efterfrågan på platser i det

särskilda boendet. Det minskade antalet platser inom hälso- och

sjukvården har också inneburit att de som idag bor i ett särskilt boende

har ett betydligt större vårdbehov än i slutet av 1980-talet.

Variationen av andelen personer i särskilt boende har ökat mellan

kommunerna jämfört med år 1993. I den kommun som vårdar högst

andel äldre i särskilt boende får 16 procent hjälp år 1997 mot knappt 5

procent i kommunen med den lägsta andelen. År 1993 var spridningen

ungefär densamma. Bland de 50 procent av kommunerna vars

servicenivå ligger närmast medianvärdet varierar hjälpen mellan 8 och 10

procent. Ingen nämnvärd förändring har skett sedan år 1993.

Som redovisats tidigare år finns det inte heller år 1997 något enhetligt

samband mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och hjälp i

särskilt boende i de enskilda kommunerna. I vissa kommuner finns både

en hög andel personer i särskilt boende och en hög andel i ordinärt

boende. På andra håll är täckningsgraden mycket låg i bägge

omsorgsformerna. I vissa kommuner kompenserar man låg täckningsgrad

i ordinärt boende med högre täckningsgrad i särskilda boendeformer. I

andra kommuner råder det omvända förhållandet.

Trots dessa olikheter har det förekommit en för alla kommuner

gemensam utvecklingstrend mot en allt lägre andel hjälpmottagare i

ordinärt boende. År 1997 är första året då det för riket i genomsnitt går

mindre än en vårdad person i ordinärt boende på en plats i de särskilda

boendeformer. År 1993 var genomsnittet i riket 1,6 vårdade personer i

ordinärt boende per plats i särskilt boende.

I 57 procent av samtliga kommuner i riket finns fler vårdade personer i

särskilda boendeformer än i ordinärt boende.

Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika

standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget

rum. År 1997 saknade 22 procent av alla personer i särskilt boende egen

toalett. Detta är något fler än år 1996 (19 procent). År 1993 var det dock

betydligt fler av de boende som saknade tillgång till egen toalett (28

procent). Mellan enskilda kommuner varierar det mellan 0 och 100

procent. Det finns fortfarande en kommun där inte någon boende i

särskilda boendeformer har egen toalett.

Andelen personer i det särskilda boendet som delar rum med annan än

make/maka uppgick år 1997 till 9 procent, dvs. 1 procentenhet mindre än

år 1996 och 6 procentenheter mindre än år 1993. Variationen mellan

kommunerna ligger mellan 0 och 39 procent vilket är samma spridning

som år 1996.

Andelen personer i det särskilda boendet som saknade tillgång till

kokvrå/kök uppgick år 1997 till 32 procent, dvs. 1 procentenhet mindre

än 1996. År 1993 var det 45 procent av de boende som saknade tillgång

till kokvrå/kök. Andelen varierar mellan olika kommuner från 0 till 100

procent.

Personal

Det finns idag ingen statistik som omfattar all personal inom den

offentligt finansierade äldreomsorgen, dvs. personal i såväl kommunal

som i privat regi. Svenska Kommunförbundets personalstatistik avser

enbart verksamhet i kommunal regi och omfattar både omsorgen om

äldre och omsorgen om funktionshindrade. De största yrkeskategorierna

inom kommunernas äldre- och handikappomsorg är vårdbiträden/

undersköterskor, sjuksköterskor samt arbetsledare/biståndshandläggare.

En bearbetning av Svenska kommunförbundets personalstatistik visar att

inom kommunernas äldre- och handikappomsorg arbetar de flesta deltid,

med undantag för yrkeskategorierna arbetsledare, arbetsterapeuter och

sjukgymnaster. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden för

vårdbiträden/undersköterskor respektive sjuksköterskor är drygt 70

procent. Kvinnorna är i majoritet och har en lägre sysselsättningsgrad än

män i samtliga yrkeskategorier. Av vårdbiträden/undersköterskor var år

1997 drygt 67 procent tillsvidareanställda, 9 procent visstidsanställda och

drygt 23 procent timanställda. Detta innebär en minskning av andelen

tillsvidareanställda och en ökning av andelen timanställda jämfört med år

1996 då 72 procent var tillsvidareanställda, 9 procent vikarier och 19

procent timanställda.

Medelåldern för nästan samtliga yrkeskategorier är över 40 år, i några

över 45 år. Av månadsanställda vårdbiträden/undersköterskor har drygt

60 procent en vårdinriktad utbildning. Av vårdbiträden/undersköterskor

som är timanställda är det drygt hälften så många som har en vårdinriktad

utbildning jämfört med de som är månadsanställda. Det är stor variation

mellan kommuner när det gäller andelen av vårdbiträden/undersköterskor

som har en vårdinriktad utbildning. Den externa personalrörligheten har

varit relativt låg under senare år om man undantar förändringarna av

huvudmannaskap. Personalrörligheten är störst bland de yngsta och bland

de äldsta.

5 Handikappomsorg

Sammanfattande slutsatser

Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall

kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och

omvårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.

Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade, LSS, har medfört förbättringar inom

handikappomsorgen. Situationen för barn med särskilda behov har

uppmärksammats. Trots detta finns det fortfarande brister som

behöver åtgärdas. Det förekommer t.ex. fortfarande icke verkställda

domar och beslut. Handikappombudsmannen har också konstaterat att

Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler. Standardreglerna har

tillkommit för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning

delaktighet och jämlikhet. Det finns brister i bl.a. den yttre miljön.

Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för

personer med funktionshinder men kvaliteten i det individuella stödet

i bostaden har utvecklats på ett negativt sätt.

Med personer med funktionshinder avses i de delar som gäller

socialtjänstlagen (1980:620), SoL, och i vissa delar rörande personlig

assistans enligt LSS och assistansersättning enligt lagen (1993:389)

om assistansersättning, LASS, personer med fysiska och/eller

psykiska funktionshinder i åldern 0-64 år.

Andelen personer med funktionshinder som får social hemhjälp har

minskat. Störst har minskningen varit bland de personer som hade

hemhjälp under längre tid än 3 timmar om dagen. En del av dessa

personer kan dock ha fått personlig assistans enligt LSS samt

assistansersättning enligt LASS då antalet personer med dessa insatser

ökar.

Innan LSS trädde i kraft 1994 hade de personer som idag ingår i

lagens personkrets grupp 1 och 2 (ca 37 000 personer) rätt till stöd

enligt omsorgslagen (1985:568). Statistik den 1 januari 1998 över

antalet beslut enligt LSS visar att antalet personer i grupp 1 och 2 har

varit i stort sett oförändrat sedan lagens tillkomst. I den grupp som

tidigare ej hade stöd enligt omsorgslagen (grupp 3) hade ca 8 000

personer beslut om insats i kommunerna respektive knappt 1 400 i

landstingen jämfört med de 60 000 som beräknades ingå i gruppen.

När det gäller personer med psykiska funktionshinder har nu ett

stort antal projektverksamheter startat i kommuner och landsting.

Nationella mål

Den svenska handikappolitiken bygger på principerna om full

delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och

tillgänglighet.

I 6f § socialtjänstlagen (SoL) anges att funktionshindrade som inte

själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat

sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild

service. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamhet

eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo

hemma och ha kontakt med andra. Enligt 21 § SoL skall socialnämnden i

kommunen verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra

skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att

delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen skall bl.a.

medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning utformad

på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Enligt 18 och 18a §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är

kommunerna skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård,

inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i en

sådan bostad som avses i 20 eller 21§ SoL samt till dem som vistas i

dagverksamhet enligt 10§ SoL.

Den som tillhör LSS personkrets skall enligt 7 § i denna lag

tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och

samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov. LSS

omfattar enligt 1§ tre grupper. Det är personer med utvecklingsstörning,

autism eller autismliknande tillstånd (grupp 1), personer med betydande

och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i

vuxen ålder (grupp 2) eller personer med andra varaktiga fysiska eller

psykiska stora funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i

den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller

service (grupp 3).

I regeringens skrivelse om handikappolitik (1996/97:120) har

regeringen i princip ställt sig bakom målen i FN:s standardregler samt

artikel 23 i FN:s konvention om barnets rättigheter som innehåller

särskilda regler om barn med funktionshinder. Målet är att personer med

funktionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till god

omsorg och vård som bygger på den enskilda människans delaktighet och

självbestämmande.

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Utöver de mer generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för

människor med funktionshinder har de individuella stöden till

funktionshindrade stor betydelse för att underlätta ett så självständigt liv

som möjligt. Det finns dock fortfarande brister såväl när det gäller

tillgänglighet i samhällsmiljön som helhet som när det gäller de

individuella stöden.

Handikappombudsmannen konstaterade i sin årsrapport till regeringen

för år 1997 att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler för att

tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och

jämlikhet. Sverige är bra på individinriktade åtgärder för att kompensera

funktionsnedsättning såsom stöd, service och ekonomiskt bistånd enligt

SoL och LSS. Däremot finns det brister t.ex. i tillgängligheten i den yttre

miljön och inom allmänna kommunikationer (se även avsnitt 7 om

färdtjänst) när det gäller kommunens ansvarsområden.

Handikappombudsmannen konstaterade också att många personer med

funktionshinder har upplevt en ökande tendens hos ansvariga huvudmän

att bolla människor och ärenden mellan olika instanser.

Handikappombudsmannen menar att sparbetingen inom den offentliga

sektorn har ökat incitamenten för att lägga kostnaderna för åtgärder hos

någon annan huvudman än den egna.

Boverket konstaterar att tillgängligheten och användbarheten har blivit

sämre i nyproducerade bostäder i flerbostadshus i mitten av 1990-talet.

(Bostadsutformning och tillgänglighet, Boverket Rapport 1997:9.)

Förändringarna avseende de individuella stöden inom socialtjänsten

och LSS beskrivs i den följande texten.

Socialtjänsten

Länsstyrelsernas uppföljningar av vården och omsorgen visar att det

fortfarande finns brister. Cirka en tredjedel av länsstyrelserna

rapporterade att ekonomiska åtstramningar har lett till försämringar i

handikappomsorgen under år 1997 medan några konstaterade att

verksamheten håller god kvalitet men under stora påfrestningar. Övriga

länsstyrelser har inte kommenterat situationen. (Socialtjänsten i

länsstyrelsernas årsrapporter, Nationell tillsyn Socialtjänst,

Socialstyrelsen.)

Psykiatrireformen

I tidigare uppföljningsrapporter rörande psykiatrireformen har

Socialstyrelsen framförallt uppmärksammat att reformarbetet försenades

bl.a. på grund av att överenskommelserna mellan kommuner och

landsting drog ut på tiden. Efter många års kritik sker nu enligt

Socialstyrelsen en förbättring i behandlingen och omhändertagandet av

personer med psykiska funktionshinder. Samverkan utvecklas mellan

socialtjänsten och den psykiatriska öppenvården. Idag har ett stort antal

projektverksamheter startat i kommuner och landsting. Enligt

Socialstyrelsen finns det dock en oro i vissa verksamheter för att

verksamheter som finansieras med stimulansmedel hotas när dessa

försvinner. (Reformens första tusen dagar, Årsrapport för

psykiatrireformen 1998, Socialstyrelsen följer upp och utvärderar

1998:4.)

Stöd enligt LSS

Införandet av LSS har, enligt länsstyrelsernas bedömningar, lett till

förbättringar inom handikappomsorgen. Kvalitetsutvecklingsprojekt

pågår i många kommuner. Personalens kompetens är under utveckling

och fortbildning pågår på flera håll. En positiv utveckling sker också vad

gäller daglig verksamhet. Villkoren för barn med särskilda behov har

uppmärksammats av kommunerna i högre grad.

Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för

personer med funktionshinder. För dem som tidigare bott på vårdhem har

det inneburit en positiv utveckling att få egna bostäder.

Funktionshindrade personers möjlighet att få individuellt anpassat stöd i

en lämplig boendeform och kvaliteten på det individuella stödet i

bostaden har dock utvecklats negativt. Som exempel på försämringar

nämns den s.k. trapphusmodellen, som inte är lämplig för personer med

vissa funktionshinder, och samlokalisering av gruppbostäder för olika

handikappgrupper. Länsstyrelserna har också iakttagit bristande tillgång

till bostäder och bristfällig bostadsstandard, t. ex. otidsenliga

gruppbostäder. Respekten för den enskildes integritet måste

uppmärksammas i det vardagliga arbetet och i fortbildningen för

personal, påpekar länsstyrelserna. (Socialtjänsten, Länsstyrelsernas

årsrapporter 1997.)

Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport 1998 för psykiatrireformen

att betydligt färre psykiskt funktionshindrade personer än förväntat

hittills har fått insatser enligt LSS. Handläggare gör ofta ingen skillnad i

tillämpningen mellan SoL och LSS och anser att tillämpningen av LSS

för denna målgrupp är svår.

Icke verkställda domar

Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande enligt

länsstyrelsernas årsrapporter 1997. Det gäller särskilt bostäder med

särskild service men länsstyrelserna nämner också personlig assistent,

kontaktperson och familjehem.

En begränsad uppföljning av icke verkställda domar genomfördes i sex

län under år 1997. Under år 1996 hade 40 gynnande domar avkunnats

varav 11 ännu inte var verkställda. Resursbrist har angetts som skäl i två

fall. I alla sex länen fanns domar från åren 1994 och 1995 som i mars

1997 inte var verkställda. Av sammanlagt 47 domar som följdes upp, var

36 ännu inte verkställda.

Kostnader och prestationer

Allmänt

Det är svårt att urskilja personer med funktionshinder ur statistiken över

socialtjänstinsatserna. Insatserna är i huvudsak desamma som för äldre

som får stöd genom socialtjänsten och orsaken till behovet av stöd

redovisas inte. Det är också svårt att få entydiga uppgifter om antalet

personer i befolkningen med funktionshinder eftersom gruppen inte klart

kan avgränsas. Definitionen av vad som är att betrakta som ett

funktionshinder är flytande. Många människor har flera funktionshinder.

Om handikapp uppstår beror det dessutom på att den miljö som personen

med funktionshinder vistas i inte är tillgänglig.

Kostnader

De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med

funktionshinder genom kommunerna, landstingen, staten och privata

anordnare av handikappomsorg redovisas i tabell 5.4. Utgifterna för

kommunernas stöd och service till människor med funktionshinder

redovisas inte uppdelat på insatser enligt LSS respektive SoL eftersom

verksamheterna ofta är integrerade med varandra. På samma sätt är råd

och stöd enligt LSS inkluderat i landstingens övriga utgifter för stöd till

funktionshindrade. Det går därför inte att särskilja kostnaderna för

insatser enligt de olika lagrummen från varandra.

Den stora omfördelningen mellan landstingen och kommunerna

avseende kostnader för vård och stöd i särskilt boende respektive Övrig

service från år 1994 till år 1996 bör kunna hänföras till

huvudmannaskapsförändringen avseende ansvaret för insatser till

personer med utvecklingsstörning.

Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade

fördelade på funktion och ansvarig huvudman

Miljoner kronor, 1995-års priser

1993

1994

1995

1996

Föränd-

ring

1993-1996

Totala utgifter för funktions-

hindrade (exkl. pensioner)

15 914

17 440

23 050

22 923

44%

(Kronor per invånare 0-64 år

2 208

2 397

3 160

2 957)

Kommun

24%

22%

48%

61%

261%

Landsting

61%

52%

20%

7%

-83%

Privat produktion1

7%

7%

8%

7%

43%

Staten

8%

19%

24%

25%

368%

varav:

Vård och stöd i särskilt boende

9 056

8 774

8 434

7 514

-17%

Kommun

13%

15%

51%

84%

Landsting

78%

76%

39%

8%

Privat produktion 1

9%

9%

10%

7%

Stöd i den dagliga livsföringen

1 724

3 132

7 665

8 918

417%

Kommun

90%

34%

45%

47%

Privat produktion 1

10%

8%

6%

7%

Staten

0%

59%

48%

46%

Rehabilitering

1 886

2 049

2 170

2 041

8%

Landsting

51%

42%

29%

37%

Staten

49%

58%

71%

63%

Övrig service

3 248

3 485

4 781

4 450

37%

Kommun

34%

45%

70%

77%

Landsting

52%

44%

15%

5%

Privat produktion 1

5%

3%

9%

10%

Staten

10%

8%

6%

8%

1 Offentligt finansierad

Anm: Ansvarig huvudman för varje insats bör inte förväxlas med

finansieringsansvarig.

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över

utgifter och

inkomster för det sociala skyddet). Fördelningen av utgifterna för

funktionshindrade (0-64 år)

och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet

årsarbetare,

timstatistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang.

personaltätheten i

olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för

utvärdering

av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport

ang.uppföljningsstudier av

handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl personlig assistans)

avser alla

oavsett ålder.

Vård och stöd i särskilt boende: Särskilda boendeformer (kommunal resp privat

produktion),

boende för utvecklingsstörda (landsting t o m 1995)

Stöd i den dagliga livsföringen: Assistansersättning och vårdartjänst (staten),

stöd i ordinärt

boende inkl. personlig assistans (kommunal resp. privat produktion),

Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, arbetshjälpsmedel, annan

rehabilitering (staten),

hjälpmedels-, rehabiliterings- och habiliteringsverksamhet (landsting)

Övrig service: Förmedlingstjänst för textelefon, befordran av

blindskriftförsändelser, bilstöd

(staten), färdtjänst till funktionshindrade 0-64 år, daglig verksamhet

(landsting t o m 1995,

därefter kommun), bostadsanpassningsbidrag (kommun), ideella organisationers

verksamhet

för handikappade (offentligt finansierat).

Stödinsatser enligt olika lagar

Det är svårt att få en helhetsbild av vilket stöd den enskilde personen får.

Som framgår av diagram 5.1 är det flera huvudmän, såväl kommuner

som landsting och staten, som svarar för olika delar av

handikappomsorgen och verksamheternas delar regleras i flera lagar.

Diagram 5.1 Antal personer som fått insatser enligt SoL, LSS och LASS

För att förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och

utvärdering av stödet till funktionshindrade har Socialstyrelsen fått i

uppdrag att utarbeta ett förslag till system för rikstäckande

individbaserad statistik. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars

2000.

Tabell 5.1 Antal personer per 10 000 invånare i åldersgruppen 0-64 år med

stöd i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS respektive särskilt

boende enligt lagarna SoL och LSS.

 Stöd i ordinärt boende

 Stöd i särskilt boende

Årskiftet

1995/96

1996/97

1997/98

1995/96

1996/97

1997/98

SoL

23,6

21,1

21,6

SoL

7,7

8,2

7,4

LSS *)

4,5

5,3

5,4

LSS **)

19,6

20,6

21,2

LASS

9,9

10,4

10,7

Totalt

38,0

36,8

37,7

27,3

28,8

28,6

Källa: Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket

*) personlig assistans

**) boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar

och vuxna eller

annan anpassad bostad för vuxna.

Som framgår av tabellen ovan finns det en svag tendens att insatserna

enligt SoL minskar medan antalet beslut enligt LSS ökar. Bland dem som

har social hemhjälp minskar andelen med litet antal servicetimmar i

långsam takt medan antalet med mycket stöd och service (mer än 4

timmar per vecka) har minskat kraftigt mellan åren 1993 och 1997. Dessa

förändringar kan sedan år 1994, när LSS och LASS infördes, till en del

förklaras av att personer i egen bostad får tillgång till personlig assistans

i stället för kommunal hemhjälp. I dessa fall övergår ansvaret för den del

av kostnaden som överstiger 20 timmar per vecka till staten i form av

assistansersättning. Antalet personer med beslut om assistansersättning

ökar också.

Diagram 5.2 Variation mellan enskilda kommuner vad gäller stöd i form av

social hemhjälp eller personlig assistans i ordinärt boende respektive stöd i

särskilda boendeformer, totalt samt enligt SoL, LSS och LASS.

Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Läsanvisning: Diagrammet visar spridningen av en variabel mellan olika kommuner.

 Hälften

av kommunerna, vars värden ligger närmast medianvärdet, visas i det mörka

fältet, med

medianvärdet i mitten. Den fjärdedel av kommunerna, vars värden ligger högst

respektive

lägst, visas i de ljusgrå fälten.

Funktionshindrade inom socialtjänsten

Vid årsskiftet 1997/98 fick totalt 21 300 personer med funktionshinder

stöd enligt SoL inom kommunernas äldre- och handikappomsorg.

Det faktiska antalet personer med funktionshinder som bor i ordinärt

boende och har beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård har

minskat från knappt 21 000 personer år 1993 till knappt 16 000 år 1996

för att öka något året därefter. I relativa tal har andelen som får

kommunal hemhjälp enligt SoL minskat från 29 personer per 10 000

invånare till 22 personer per 10 000 invånare 0-64 år under perioden

1993-1997. Detta är bl.a. en följd av införandet av LSS.

Bland funktionshindrade har antalet hemhjälpstimmar, som tidigare

nämnts, minskat. Till skillnad från dem som är över 65 år är minskningen

i denna grupp störst bland dem som har ett stödbehov på mer än 1 timme

per dag.

Tabell 5.2 Antal personer med social hemhjälp i ordinärt boende och i vissa

särskilda boendeformer1 fördelade efter antal hjälptimmar

1995

1996

1997

per

per

per

förändring

antal

10 000

antal

10 000

antal

10 000

1995-1997

 0-64 år totalt

17 555

24,1

16 672

22,8

16 375

22,4

-6,9%

0 1 timme/dag

11 956

16,4

11 396

15,6

11 363

15,6

-5,1%

1 3 timmar/dag

3 940

5,4

3 736

5,1

3 522

4,8

-10,7%

Fler än 3 timmar/dag

1 659

2,3

1 540

2,1

1 490

2,0

-10,3%

1 Från och med verksamhetsåret 1998 kommer Socialstyrelsen att kunna presentera

siffror

fördelade på ordinärt och särskilt boende vilket hittills inte varit möjligt.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Antalet boende i särskilda boendeformer per 10 000 i befolkningen i

samma åldersgrupp har varit relativt oförändrat mellan åren 1993 och

1997. I absoluta tal har dock en liten minskning skett. Ca 80 procent av

dem som bor i särskilda boendeformer är i åldern 45-64 år.

Andelen personer med funktionshinder med stöd enligt SoL varierar

stort mellan kommunerna. Detta gäller både andelen personer med

hemhjälp i ordinärt boende och andelen under 65 år som bor i särskilda

boendeformer. För år 1997 gav samtliga kommuner social hemhjälp till

personer under 65 år i ordinärt boende. Däremot finns det kommuner där

ingen under 65 år bor i särskilt boende. I 16 kommuner bor det fler

personer under 65 år i särskilda boendeformer än som har social

hemhjälp i ordinärt boende. Bland dessa återfinns såväl stora som små

kommuner även om de mindre kommunerna dominerar.

Diagram 5.3 Variation mellan kommunerna , personer med stöd enligt SoL

Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Insatser enligt LSS

Mellan 48 000 och 50 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS

den 1 januari 1998. Det motsvarar drygt 0,5 procent av landets

befolkning. Kommunerna har redovisat att drygt 44 000 personer hade ett

eller flera beslut om insatser enligt LSS och landstingen har uppgivit att

ca 18 000 personer hade beviljats råd och stöd enligt LSS. Enligt

Socialstyrelsen hade en dryg fjärdedel av de personer som har råd och

stöd enligt LSS enbart denna insats.

Det finns påfallande stora variationer mellan huvudmännen, när det

gäller antalet personer som beviljats råd och stöd. Dessa skillnader kan

bero på hur utbyggda habiliterings- och rehabiliteringsverksamheterna är

och i vilken mån de faktiskt tillgodoser enskildas behov. Det har under

Socialstyrelsens uppföljning bl.a. konstaterats att landstingen inte har

tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex. när det

gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del kan skillnaderna

bero på hur verksamheter vuxit fram och olika förvaltningskulturer

utvecklats. (Handikappreformen, Slutrapport 1997, Socialstyrelsen följer

upp och utvärderar 1997:4.)

En jämförelse mellan statistik från den 1 januari 1997 och 1998 visar

att det har skett en ökning av antal personer med beslut enligt LSS (ca 7

procent). Den procentuella ökningen är större i grupperna 2 och 3 än i

grupp 1 i LSS personkrets. Den 1 januari 1998 var det drygt 8 000

personer i grupp 3 som hade beslut om insats i kommunerna respektive

drygt 1 400 i landstingen, jämfört med tidigare förväntade 60 000

personer. Antalet har ökat från ca 6 200 respektive knappt 650.

Även antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat något mellan åren.

De insatser som procentuellt sett har ökat mest är ledsagarservice,

avlösarservice och kontaktperson. För två av insatserna råd och stöd

samt boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och

ungdomar har en viss minskning av antal beslut mellan åren skett.

Som framgår av tabell 5.3 gäller endast en liten del av alla beslut år

1998 personlig assistans. Personlig assistans är dock den insats som har

fått mest uppmärksamhet när det gäller LSS vilket lett till att hela

handikappreformen ibland felaktigt beskrivits som en assistansreform.

Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive

insats

Insats *)

 Antal beslut om insatser

Jan. 1996

Jan. 1997

Jan. 1998

Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner)

24 000

23 100

22 100

Assistansersättning enligt LASS

6 500

7 600

7 800

Personlig assistans enligt LSS

3 300

3 900

4 000

Ledsagarservice

3 300

4 600

5 600

Kontaktperson

10 500

11 800

13 100

Avlösarservice

2 200

2 800

3 200

Korttidsvistelse

7 500

8 000

8 500

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

Boende i familjehem eller bostad med särskild service

för barn och ungdomar som behöver bo utanför

föräldrahemmet

1 700

1 500

1 500

Bostad med särskild service för vuxna eller annan

särskilt anpassad bostad för vuxna

14 700

15 100

15 600

Daglig verksamhet

17 800

18 400

19 100

*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och

samma

person kan redovisas på fler än en insats.

Källa: Socialstyrelsens statistik, socialtjänst 1998:6 samt

Riksförsäkringsverkets statistik

rörande assistansersättning

Bostadsanpassningsbidrag

Bostadsanpassningsbidraget skall ge personer med funktionshinder

möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. De sammanlagda årliga

kostnaderna för bostadsanpassningsbidraget fortsätter att sjunka. År 1997

var kostnaderma 601 miljoner kronor vilket innebär en minskning i

löpande priser sedan år 1995 med 27 miljoner kronor. I fast penningvärde

kan man se en tendens till minskade kostnader ända sedan år 1988.

Antalet beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1997 ökat från

38 500 till över 50 000. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i

genomsnitt är ersättningen mindre. Det finns ett klart samband mellan

höga bidragskostnader och hög andel äldre i befolkningen. Det är ofta de

små kommunerna som har de högsta bidragskostnaderna.

6 Individ- och familjeomsorg

Nationella mål

Riksdagen har i samband med budgetpropositionen för år 1998 uttryckt

följande övergripande mål för individ- och familjeomsorgen.

- Att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv

resursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av

stöd och bistånd i samband med sociala eller andra handikapp,

missbruksproblem och försörjningssvårigheter samt tillgodose att barn

och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden.

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande

verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar,

missbrukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till

individ- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det

familjerättsliga området. I socialtjänstlagen (1980:620), SoL, slås fast att

verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och

andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas

och gruppers egna resurser.

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen

uppgick till 28,0 miljarder kronor i löpande priser år 1997 jämfört med

27,6 miljarder kronor året innan. I fasta priser uppgick ökningen till 0,8

procent mellan åren 1996 och 1997.

Nedanstående tabell visar kostnadernas fördelning på olika

utgiftsposter.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och familje-

omsorg inklusive flyktingmottagande i löpande priser samt förändring av

den procentuella fördelningen på delsektorer

1995

1996

1997

Total kostnad i miljarder kronor

26,3

27,6

28,0

därav:

Socialbidrag

41,0%

43,0%

44,2%

Placering av vuxna missbrukare

10,7%

10,2%

9,4%

Placering barn o ungdom

16,0%

17,2%

17,5%

Öppen vård o beh. samt råd och stöd

15,3%

13,8%

14,3%

Kostnader för utredning

17,1%

15,8%

14,6%

1 Totala kostnader exklusive intäkter

Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1997

I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i Sverige

samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård och

behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och unga,

till missbrukare och övriga samt råd och stöd till enskilda, t.ex.

familjerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk

rådgivning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning ingår

samtliga administrativa kostnader och utredningskostnader för

utbetalning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar

inkl. tolkarvoden.

6.1 Missbrukarvård

Sammanfattande slutsatser

I dagsläget är det svårt att bedöma resultaten av olika vårdinsatser

eftersom det för närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på

nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av

institutionsvård och insatser i öppna former bör dock ge goda

förutsättningar att nå förbättrade resultat.

I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om aktuella

förändringar när det gäller antalet missbrukare i den öppna och slutna

vården har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag lämnat förslag till

en rapportering som skall göras vid två tillfällen årligen.

Det är även svårt att bedöma kostnaderna för missbrukarvården

eftersom det saknas nationella uppgifter om kostnaderna för de öppna

vårdinsatserna. Från och med år 1998 kommer dock kommunernas

kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas på ett heltäckande

sätt för samtliga kommuner i riket. Kostnaden för placering av

missbrukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner.

Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans

mellan öppenvårdsinsatser och institutionsvård för att få till stånd en

effektiv vårdkedja. Av de 25 procent av kommunerna med högsta

andelen intagna missbrukare utgörs drygt hälften av

storstadskommuner, Stockholmsförorter och kommuner från fem av

de nordligaste länen.

Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg har

minskat något de tre senaste åren.

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att

minska alkoholens skadeverkningar. Kommunernas skyldighet att

tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11 §§ SoL och, i de

fall tvångsvård kan komma ifråga, i lagen (1988:870) om vård av

missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § SoL stadgas bl.a. att kommunerna

skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och

andra beroendeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom

bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att

aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som

han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket.

Måluppfyllelse och kvalitet

Sammanfattningvis kan konstateras att det inte finns stöd för att någon

enskild behandlingsmetod är bättre än andra för människor med

alkoholproblem. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna

former bedöms dock ha goda förutsättningar att nå goda resultat. Det är

mer oklart vilken effekt vården har vid behandling av

narkotikamissbrukare. På nationell nivå saknas för närvarande mått och

utvärderingsmetoder för olika behandlingsmetoder.

Behandlingsforskningen ger inte heller några entydiga svar om vårdens

effekter.

Det finns brister i kommunernas dokumentation och uppföljning, bl.a.

saknas nationella uppgifter om kommunernas kostnader för olika delar av

vården samt det antal missbrukare som fått bistånd genom öppna

vårdinsatser. Det finns vissa tecken på att andelen missbrukare som får

den hjälp och vård de behöver har minskat. Socialstyrelsen har givit ut

skriften Dokumentation inom missbrukarvården (CUS 1996) som

redovisar olika system för dokumentation och uppföljning för att

stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling.

Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare

som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att

utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en

försöksverksamhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och

socialtjänst. I årsrapporten (1998:4) från 1998 framgår att man ofta inom

psykiatrisk- och missbruksbehandling bortser från dubbelproblematiken

som dessa människor har. Det saknas både kunskap om och tillgång till

behandling i såväl öppen vård som inom behandlingshem. Vidare saknas

möjligheter till avgiftning under tillräckligt lång tid. Socialstyrelsens

slutrapport beräknas vara klar i maj 1999.

Socialstyrelsen har i december 1998 inkommit med ett förslag till ett

system som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i

antalet missbrukare i den öppna och slutna missbrukarvården.

Kostnader och prestationer

Kostnader

De sammanlagda kostnaderna för öppna vårdinsatser för missbrukare,

barn och unga inklusive vård och stöd till enskilda har minskat något i

löpande priser de senaste tre åren. Kommunernas totala kostnader för

missbrukarvården kan för närvarande inte särskiljas från övriga

verksamheter. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer dock

kommunernas prestationer och kostnader för missbrukarvården att kunna

redovisas på ett heltäckande sätt.

Driftkostnaderna för intagna missbrukare har minskat under de senaste

tre åren.

Tabell 6.2 Kommunernas kostnader för placering av vuxna missbrukare

Miljoner kronor, fasta priser i 1995-års nivå (defl. med BNP-deflator)

1995

1996

1997

förändring i

procent

Institutionsvård för vuxna

2 430

2 334

2 227

-8,3

Familjehemsvård för vuxna

377

445

333

-11,6

Kostnad för placering av

vuxna missbrukare

2 807

2 779

2 561

-8,8

Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag samt Socialdepartementets beräkning

 i

fasta priser

Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan

olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker:

ålderssammansättning, upphandlingskompetens, typ och grad av

missbruk osv.

Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen

missbrukare intagen i hem för vård eller boende enligt SoL eller LVM

uppgick år 1997 till knappt 1 000 kronor. Medianen ligger strax ovanför

1 000 kronor och har inte förändrats nämnvärt sedan år 1994.

Kostnadsbilden för de olika kommuntyperna är mycket spridd. Endast

storstäderna utmärker sig med en tydlig lägsta genomsnittliga

vårdkostnad per dygn. Däremot har de den längsta placeringstiden (110

dagar), närmast följda av förortskommunerna. Den genomsnittliga

placeringstiden i riket uppgick till 100 dagar år 1997 vilket är en

minskning med ca 25 procent jämfört med år 1996.

Prestationer

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av

inackorderingshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem

för vård eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem.

Personer som tas in för avgiftning inom den slutna hälso- och

sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och som sedan

fortsätter i institutionsvård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas

in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso-

och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av

samtliga avgiftade år 1990 till 13 procent år 1997. För avgiftade

missbrukare över 65 år har andelen som placeras i institutionsvård

minskat från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 1997.

Utbyggnaden av öppenvården samt kommunernas ansträngda

ekonomiska situation kan vara tänkbara orsaker till minskningen.

Informationen om avgiftade missbrukare erhålles från Socialstyrelsens

patientregister. Med all sannolikhet påverkar ett klassifikationsskifte

(från ICD 9 till ICD 10) jämförbarheten mellan åren 1996 och 1997.

Diagram 6.1 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i

hem för vård eller boende den 3l december respektive år enligt de lagar som

reglerar vården av missbrukare.

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och

Socialstyrelsen,

Socialtjänst 1998:5

Det totala antalet kvinnor intagna för vård har minskat under 1990-talet

med ca 10 procent. Minskningen av antalet män intagna för vård har

under samma period varit det tredubbla. Merparten av all vård ges i

frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund av missbruk

var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har minskat sedan år

1991.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende andelen

intagna missbrukare, om de 50 procenten av kommunerna närmast

medianen undantas. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av

befolkningen i åldrarna 18 64 år kan man jämföra förhållandena åren

1993 - 1997 i nedanstående diagram.

Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende med

stöd av LVM eller SoL

Variation mellan kommunerna

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och

Socialstyrelsen,

Socialtjänst 1998:5

Av de 25 procent av kommunerna med högsta andelen intagna

missbrukare utgörs drygt hälften av storstadskommuner,

stockholmsförorter och kommuner från fem av de nordligaste länen.

Kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare utgörs till drygt 60

procent av glesbygdskommuner, landsbygdskommuner samt övriga

mindre kommuner (kommuner med mindre än 15 000 invånare).

6.2 Barn- och ungdomsvård

Sammanfattande slutsatser

De ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari

1998 gällande kvalitet i socialtjänstens insatser för barn och ungdomar

och deras familjer har genererat åtskilligt utvecklingsarbete i

kommunerna. Resultatet från detta arbete kommer att kunna redovisas

under kommande år. Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar

om barn som är i behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida

ökat. Styrelsen anger flera, och delvis motstridiga, tänkbara orsaker

till denna ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har

noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys och uppföljning av

öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs.

Nationella mål

Socialnämnden har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar

växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som

riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen,

ges det skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat,

placeras utanför det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa

specificerade situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1

§ SoL som anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets

bästa särskilt beaktas.

Föräldrar skall vidare enligt 12a § SoL erbjudas möjlighet till

samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och

umgänge. Socialnämnden skall tillgodose det behov av stöd och hjälp

som kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller

adoption har avgjorts.

Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för

socialnämnden att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är

gifta med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar

gällande vårdnad, boende och umgänge.

Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra

regeringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga

åtgärder inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till

kriminalitet.

Måluppfyllelse och kvalitet

SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att

staten och kommunerna konkretiserar de nationella målen. I många

kommuner utvecklas i dag metoder för att på lokal nivå på ett mer

systematiskt sätt kunna följa arbetet med utsatta barn. Socialstyrelsen

följer detta utvecklingsarbete. Det är vanskligt att dra långtgående

slutsatser om kvalitet och måluppfyllelse i vården av barn och unga

enbart utifrån den nationella statistiken. Från och med år 1998 kommer

den nationella statistiken att utökas med uppgifter om vård i öppna

former samt inom det familjerättsliga området med uppgifter om

vårdnads/umgängesrättsutredningar och samarbetssamtal.

Den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 gällande kvalitet

i socialtjänstens arbete samt krav på dokumentation har genererat

åtskilligt utvecklingsarbete i kommunerna. Eftersom arbetet påbörjats

under år 1998 är det, enligt Socialstyrelsen, ännu för tidigt att uttala sig

om vad det resulterat i. Det kan dock vara av intresse att kortfattat

redogöra för utvecklingen hittills.

Påbörjad kvalitetsstudie

Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen

(CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbete inom barn- och

ungdomsområdet i socialtjänsten påbörjats. Endast mycket preliminära

resultat kan redovisas detta år. Cirka 90 procent av kommunerna arbetar

specialiserat med barn och ungdomar. Kommunerna anser att de har god

inblick i personalens kompetens, den egna verksamhetens

kostnadsredovisning och kostnadsuppföljning. Tre fjärdedelar anser att

de har god inblick i att bedöma kvaliteten på verksamheten när det gäller

rättssäkerhetsaspekter på handläggningen. Drygt hälften uppger att de har

tillräcklig inblick i att bedöma kvaliteten ur aspekten klienternas

erfarenheter och synpunkter på verksamheten . Drygt en tredjedel av

cheferna anser att de inte har tillräcklig inblick i verksamheten för att

kunna bedöma kvaliteten när det gäller klienteffekter i verksamheten.

Barnets bästa i barnavårdsarbetet

Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt

uppmärksamma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i

verksamheten. Ett fåtal rapporter över 1998 års verksamhet har

redovisats. Där framkommer att det finns ett stort intresse i kommunerna

att arbeta med att barnets ställning stärks genom kompetenshöjande och

metodutvecklande insatser.

Kostnader och prestationer

Socialnämnden skall enligt SoL utreda barns och ungas förhållanden och

vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp

vidtagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem

eller hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i

öppenvård är exempel på vanligt förekommande insatser. Den officiella

socialtjänststatistiken redovisar inte insatser i öppenvård, vilket gör det

vanskligt att dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom

socialtjänstens arbete enbart med utgångspunkt i den befintliga

statistiken.

Nedanstående redovisning bygger dels på den officiella statistiken för

verksamhetsåret 1997, dels på två mer omfattande kartläggningar som

Socialstyrelsen presenterade under år 1998 Anmälan, utredning, insats

(SoS-rapport 1998:4) och Individ- och familjeomsorgens arbete med

ungdomar (SoS-rapport 1998:5).

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för vården av barn och unga kan för

närvarande inte presenteras då den öppna vården för barn och unga

samredovisas med den för vuxna missbrukare samt inkluderar även råd

och stöd till enskilda. De förbättringar av den nationella statistiken fr o m

år 1998, som tidigare nämnts, kommer att göra en heltäckande

redovisning möjlig.

Kostnaderna för placering av barn och unga, se tabell 6.6, har ökat med

närmare 80 procent sedan år 1992. Kostnaden för HVB-vården

fördubblades medan familjehemskostnaden ökade med ca 50 procent.

Tabell 6.3 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga åren

Miljoner kronor, 1995 års priser (deflaterat med BNP-deflatorn)

Verksamhet

1992

1993

1994

1995

1996

1997

HVB-vård

1 504,8

1 579,4

1 715,8

2 619,0

2 905,8

2 990,1

Familjehem

1 237,9

1 216,2

1 340,5

1 588,0

1 791,4

1 804,0

Totala

kostnader

2 742,7

2 795,6

3 168,6

4 207,0

4 697,2

4 794,1

Källa: Statistiska centralbyrån och Socialdepartementets beräkning av fasta

priser.

Kostnaderna för placering av barn och unga i fasta priser har ökat

successivt under 1990-talet. Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad

för vården i HVB och i familjehem har däremot förändrats mycket lite

sedan 1994. Spridningen av den genomsnittliga dygnskostnaden i olika

kommuner varierade år 1997 mellan 700 kronor och 3 000 kronor för

HVB och för familjehem mellan 117 kronor och 629 kronor.

Prestationer

Enligt Socialstyrelsens kartläggning har antalet anmälningar vad gäller

barns behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. De skäl

som anges till ökningen är bl.a. att anmälningsskyldigheten efterlevs

bättre, att anmälningarna registeras på ett mer effektivt sätt av

socialtjänsten, att skolproblem definieras som sociala problem och att en

bättre utvecklad samverkan på lokal nivå ger fler anmälningar. Samtidigt

ställs frågan om det är så att fler barn far illa. Tänkbara orsaker till detta

kan exempelvis vara den ekonomiska krisen och flyktinginvandringen

under 1990-talets tidigare år med de integrationssvårigheter detta fört

med sig. Från flera länder i västvärlden rapporteras en liknande

utveckling som här i Sverige.

Andra rapporter tyder på en viss underrapportering från

barnavårdscentralernas och från barnomsorgens och skolans sida.

Socialstyrelsen följer utvecklingen.

Socialstyrelsen redovisar i sin kartläggning också en specialstudie

gällande invandrarungdomar, som visar att dessa i högre utsträckning än

svenska barn vårdas utom hemmet men att andelen minskar i andra

generationen . Utrikes födda ungdomar blir oftare föremål för

omedelbara omhändertaganden än övriga ungdomar.

Under år 1997 var cirka 31 000 barn och ungdomar någon gång under

året föremål för insatser från socialtjänstens sida som visas i tabellen. Av

dessa är cirka 17 000 pojkar och 14 000 flickor. De senaste åren har

denna siffra varit relativt stabil i absoluta tal men ökat svagt beräknat

som andel av befolkningen i åldersgruppen 0-17 år.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0 17 år, som har varit

föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året

1990

1993

1994

1995

1996

1997

Barn med någon insats *)

129

140

144

151

158

159

därav:

Med kontaktperson enl SoL

61

78

84

91

97

99

Vård utom hemmet enl SoL

59

58

57

59

61

61

Med kontaktperson enl LVU

0,3

0,3

0,2

0,2

0,4

0,3

Omedelb. omhändert. enl LVU

6

7

7

7

7

7

Barn med vård enligt LVU totalt

23

22

23

23

23

23

SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga

*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive

insats inte

summerar till totala antalet barn som haft någon insats.

Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11

Andelen barn som vårdas utanför hemmet har mellan åren 1993 och 1997

ökat från 74 till 77 barn per 10 000 barn i befolkningen 0-17 år. Under

samma tidsperiod har den genomsnittliga placeringstiden per individ

förändrats mycket litet. Det har dock skett en viss en ökning under år

1997. Variationen mellan kommunerna är stor, men har minskat under de

senaste åren. Hög andel placerade barn förekommer oftare i storstäderna

och i en del förortskommuner, medan låg andel företrädesvis

förekommer i några landsbygds-, glesbygds- och övriga mindre

kommuner.

Socialstyrelsen och några länsstyrelser har redovisat att antalet

omedelbara omhändertaganden har ökat, främst bland ungdomar. En

fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till

placeringar utom hemmet är enligt Socialstyrelsen nödvändig.

Familjerätt

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det

gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap. Under år

1997 föddes drygt 90 000 barn i landet. Av dessa föddes drygt hälften i

familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan samtliga

dessa barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Antalet faderskap

som fastställts genom dom har minskat under hela 1990-talet.

6.3 Socialbidrag

Sammanfattande slutsatser

Den höga arbetslösheten under 1990-talet har utsatt

socialbidragssystemet för en ökad påfrestning. En tydlig konsekvens

är att socialbidragets roll förändrats. Från att tidigare i allt väsentligt

ha fungerat som ett sista skyddsnät för människor med

försörjningssvårigheter som uppkommit under kortare perioder har

socialbidraget nu för vissa grupper kommit att fungera som ett

långvarigt försörjningsstöd. Den kraftiga ökning av socialbidragen

som skett större delen av under 1990-talet har emellertid planat ut och

enligt preliminära uppgifter för år 1998 har utgifterna minskat med

7,6 procent jämfört med föregående år. Förändringen avspeglar dels

det förbättrade arbetsmarknadsläget, dels det minskade

flyktingmottagandet.

Nationella mål

Rätten till ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag, regleras i SoL.

Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta skyddsnät mot

fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom

förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när

socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället

inte kan garantera tillräcklig försörjning. Den enskilde skall genom

biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till

egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker

hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Den första januari 1998 infördes en rad ändringar i SoL. En av de

viktigaste förändringarna gäller socialbidraget där den enskildes rätt till

bistånd preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd och

annat bistånd. I socialtjänstlagen anges vad som ingår i den s.k.

riksnormen samt vilka övriga kostnader som skall täckas av

försörjningsstödet. Som ett komplement till försörjningsstödet har

kommunen rätt att ge bistånd även i andra fall. Detta stöd kan omfatta

t.ex. mer omfattande tandvård, hemutrustning, psykoterapikostnader samt

olika former av stöd, vård- och behandlingsinsatser. Beslut om bistånd av

detta slag kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen har i uppdrag att följa effekterna av ändringarna i SoL.

Förändringen har inneburit en ökad frihet för kommunerna att besluta om

bistånd utöver försörjningsstödet. Kommunerna har dock fortfarande

ansvar för att uppfylla socialtjänstens intentioner om att tillförsäkra den

enskilde en skälig levnadsnivå. Genom uppföljningarna erhålles

information om hur kommunerna hanterar ekonomiskt bistånd och i

vilken utsträckning individen genom biståndet tillförsäkras en skälig

levnadsnivå.

I studien "Inskränkt besvärsrätt i Socialtjänstlagen Ny praxis?" (SoS-

rapport 1999:2), görs en första kartläggning av hur kommunerna under

våren 1998 ändrat sin praxis och sina riktlinjer för den del av biståndet

som ligger utanför det lagstadgade försörjningsstödet. Ändringen i SoL

innebär att domstolarnas möjlighet att utforma en vägledande praxis för

detta område har försvunnit. Resultaten av studien tyder på att det finns

en tendens till en större återhållsamhet när det gäller att bevilja bistånd.

Hälften av kommunerna har infört nya mer restriktiva riktlinjer. Störst

var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till

tandvård.

Studien visar också att det i vissa avseenden finns stora variationer när

det gäller kommunernas ställningstagande till den enskildes ansökan om

bistånd. Variationerna följer tydliga sociala och regionala mönster. Den

som bor i en kommun där många andra är beroende av socialtjänsten

tycks ha sämre förutsättningar att få bistånd utöver försörjningsstödet än

den som bor i en kommun som definieras som mindre "socialt utsatt".

Resultaten måste dock tolkas försiktigt, med tanke på den korta tid de

nya lagreglerna varit i kraft samt det begränsade urval studien bygger på.

Länsstyrelsen bidrar till den samlade kunskapen om individ-och

familjeomsorgen genom en redovisning av erfarenheterna från

tillsynsarbetet. Man pekar på en fortsatt positiv utveckling när det gäller

kommunernas aktiva arbete för att socialbidragstagare skall komma ur

sitt bidragsberoende. Många kommuner samverkar med andra

myndigheter som arbetsförmedlingen och eller försäkringskassan. Några

kommuner samarbetar även med frivilligorganisationer. Detta möjliggör

en effektivare planering för individen och bidrar till att bryta isolering

och att bygga upp sociala nätverk. Några länsstyrelser uppger att antalet

klagomål som rör kränkande bemötande har minskat något under år 1997

jämfört med år 1996.

En kärv ekonomisk situation och hög arbetslöshet präglar alltjämt

många kommuner, villket påverkar socialtjänstens handläggning av

ekonomiska biståndsärenden. Flera länsstyrelser konstaterar i likhet med

tidigare år att man med oro iakttar hur begreppet "skälig levnadsnivå" har

urholkats och att ärendena hanteras på ett alltför schablonartat sätt.

En tydlig konsekvens av de samhällsförändringar som skett under

1990-talet är att socialbidragets roll förändrats. Socialbidraget är tänkt att

vara ett yttersta skyddsnät främst vid tillfälliga sociala eller ekonomiska

problem. De flesta socialbidragstagare har också bidrag under kort tid,

men för en allt större grupp har socialbidraget kommit att fungera som ett

långvarigt försörjningsstöd. Det långvariga socialbidragstagande har ökat

kraftigt under 1990-talet. För ungdomar och nyanlända invandrare är det

i huvudsak 90-talets höga arbetslöshet i kombination med avsaknad av

arbetslöshetsersättning som ökat bidragstagandet. Ett ökat antal ålders-

pensionärer med invandrarbakgrund är inte berättigade till full

folkpension. Inom ramen för Socialstyrelsens s.k. försörjningsprojekt

pågår en analys av det långvariga socialbidragstagandets orsaker och

konsekvenser.

En särskild utredare har i uppdrag att till den 31 maj 1999 analysera

och lämna förslag som bl.a. rör socialtjänstens uppgifter och

kompetensområden (dir. 1997:109). Utredaren skall även lämna förslag

på hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall

utformas (dir. 1997:109).

Kostnader och prestationer

Antalet hushåll med socialbidrag sjönk något under år 1997 och utgör nu

närmare elva procent av det totala antalet hushåll i befolkningen mellan

18 och 64 år. Minskningen i antalet bidragshushåll beror helt och hållet

på att antalet flyktinghushåll med socialbidrag sjunkit, vilket i sin tur är

en avspegling av det kraftigt minskade flyktningmottagandet under de

senaste åren. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushållen

De utgör drygt 60 procent.

Andelen personer med socialbidrag av den totala befolkningen uppgick

år 1997 till 8,5 procent, dvs. samma andel som året innan.

Socialbidragstagandet varierar över landet. Skillnaderna mellan olika

kommuner har successivt ökat under 1990-talet avseende

socialbidragstagarnas genomsnittliga andel av befolkningen, från 1 10

procent år 1990 till 2-13 procent år 1997. I storstäderna och i de större

städerna återfinns den högsta andelen socialbidragstagare i befolkningen.

Andelen bidragstagare i storstäderna fortsatte att öka under år 1997. I

övriga kommuntyper har andelen bidragstagare minskat under år 1997.

Lägre andelar av befolkningen med socialbidrag återfinns i de norra

delarna av Sverige. I glesbygdskommuner är det istället en högre andel

som erhåller statliga transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och

sjukbidrag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118,

underlagsrapport till Storstadskommittén).

Utgifterna för socialbidrag har ökat under hela 1990-talet fram till år

1997, sammanlagt drygt en fördubbling i fasta priser. Under år 1998 kom

en vändning. Enligt det preliminära resultatet för helåret 1998 har

utgifterna (inkl. introduktionsersättning till flyktingar) sjunkit med 7,6

procent under året, räknat i fasta priser. I nedanstående diagram redovisas

socialbidragsutbetalningar totalt respektive fördelad på flyktinghushåll

och samtliga icke flyktinghushåll.

Diagram 6.3 Utgivet socialbidrag till totalt samt till flyktinghushåll och till

samtliga icke flyktinghushåll åren 1990 1998

Miljoner kronor, fasta priser enl. KPI, basår 1995

Källa: SCB, S33 1990 1994 och SoS, Socialtjänst 1995:6 - 1998:8

Orsaken till de minskande socialbidragsutbetalningarna är den

förbättrade arbetsmarknadssituationen samt den minskade mottagningen

av flyktingar. Utbetalningen till flyktinghushållen minskar för tredje året

i rad medan utbetalningarna till samtliga icke flyktinghushåll fortfarande

ökar något, dock med en utplanande tendens. Detta beror på att många

flyktingar behöver socialbidrag även efter det att den sk.

introduktionsperioden upphört.

Tabell 6.5 Socialbidrag, antal bidragshushåll, bidragstagare,

bidragsmånader och utbetald socialbidrag

Miljoner kronor, löpande o fasta priser (KPI, basår 1995)

År

Antal

bidrags-

Förändr.

från

Antal

bidrags-

Förändr.

från

Antal

bidrags-

Social-

bidrag i

Social-

bidrag i

Förändr

från.

hushåll

föreg.

år %

mottagar

e

föreg.

år %

månader

löpande

priser

fasta

priser

föreg.

 år %

1985

293 354

535 557

4,2

942

1 561

1990

277 146

516 825

4,1

4 721

5 797

1991

297 498

7,3%

537 653

4,0%

4,2

5 642

6 329

9,2%

1992

327 824

10,2%

589 371

9,6%

4,4

7 012

7 689

21,5%

1993

373 034

13,8%

671 303

13,9%

4,6

8 712

9 126

18,7%

1994

391 800

5,0%

715 212

6,5%

5,0

10 285

10 546

15,6%

1995

388 702

-0,8%

720 783

0,8%

5,3

10 786

10 786

2,3%

1996

403 204

3,7%

753 109

4,5%

5,5

11 884

11 827

9,6%

1997

402 869

-0,1%

749 104

-0,5%

5,6

12 377

12 259

3,7%

1998*

..

..

..

..

 ..

11 420

11 327

-7,6%

* preliminärt utfall

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1999-02-01 med komplettering

av

preliminärt utfall för 1998 års socialbidrag.

I landets kommuner uppgick genomsnittligt utbetalt socialbidrag per

bidragshushåll till ca 26 900 kronor år och ca 30 400 kronor år 1997.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan

olika kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och

högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den

genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner

och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds-

kommunerna.

Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för

socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990

då den i medeltal var 4,1 månader till 5,6 månader år 1997. En fjärdedel

av hushållen hade en långvarig bidragstid år 1997, vilket var oförändrat

jämfört med året innan. År 1992 hade 14 procent av samtliga

bidragshushåll långvariga bidragstider. Enligt socialstyrelsen har det

långvariga bidragstagandet ökat med 180 procent under hela 1990-talet.

7 Färdtjänst

Sammanfattande slutsatser

Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder

möjlighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde

lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om

riksfärdtjänst i kraft. Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men

kostnaderna kan uppskattas till ca 2 miljarder kronor per år. För att

bl.a. möjliggöra minskade färdtjänstkostnader har riksdagen beslutat

om ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder för

anpassning av kollektivtrafiken till funktionshindrades behov. En

utvärdering av färdtjänstlagarna, statsbidraget och övrig

handikappolitik inom transportområdet har påbörjats år 1998. Det är

dock för tidigt att entydigt uttala sig om effekterna av lagarna och

statsbidraget.

Nationella mål

Målet för färdtjänsten är att bereda dem, som på grund av

funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand

eller att resa med allmänna kommunikationsmedel, möjlighet att resa

med särskilt anordnade transporter. Målet för riksfärdtjänsten är att

kommuner skall lämna ersättning för kostnader för resor mellan

kommuner för personer, som till följd av stora och varaktiga

funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt.

Kostnaderna för färdtjänsten är delvis beroende av hur tillgänglig

kollektivtrafiken är. I propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop.

1996/97:115) lades flera förslag, som syftade till att göra

kollektivtrafiken mer tillgänglig samt sänka kostnaderna för färdtjänst

och riksfärdtjänst. Genom att ge kommuner och landsting en möjlighet

att hantera såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie

kollektivtrafik genom trafikhuvudmannen ges ekonomiska incitament till

bättre samordning och handikappanpassning av kollektivtrafiken. Detta

realiserades via nya lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst, vilka trädde i

kraft den 1 januari 1998. Lagen om färdtjänst ersätter den tidigare

regleringen i socialtjänstlagen (1980:620).

För att skynda på denna utveckling beslöt riksdagen att för åren 1998

t.o.m. 2002 anvisa ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder,

med syfte att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade.

Ett villkor för bidrag är bl.a. att det har skett en samordning av planerna

för färdtjänst respektive kollektivtrafik.

Måluppfyllelse och kvalitet

Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål-

formuleringar och någon måluppfyllelse är därför svår att mäta.

I samband med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig

kollektivtrafik uttalade Riksdagen att handikappolitiken inom

trafikområdet skall utvärderas. Regeringen har gett Vägverket m.fl. i

uppdrag att genomföra utvärderingen. Här ingår bl.a. att studera hur

kostnaderna för och kvaliteten i färdtjänsten har utvecklats samt om det

finns behov av en tillsynsmyndighet.

Handikappombudsmannen har nyligen redovisat en undersökning där

man analyserat länsrätternas tillämpning av färdtjänstlagen. Majoriteten

av de ca 700 färdtjänstmål som har prövats av länsrätterna under 1998

har lett till att överklagandena har avslagits. Dock har drygt 20% av

överklagandena avseende färdtjänsttillstånd bifallits. Handikappombuds-

mannen anser att vissa resultat tyder på att kvinnor missgynnas i

förhållande till män med avseende på rätten till färdtjänst.

Kostnader och prestationer

Det saknas tillförlitlig statistik för färdtjänsten och riksfärdtjänsten.

Kommunförbundet uppskattar kostnaderna till i storleksordningen 2

miljarder kronor per år. Den 31 december 1997 var knappt 419 000

personer färdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. Andelen

personer i åldern 0-64 år med färdtjänsttillstånd är mindre än 1 procent. I

kategorin 65 år och äldre är andelen ca 23 procent. Andelarna har i stort

varit oförändrade under åren 1993 1997. Andelen varierar mycket

mellan enskilda kommuner, som mest mellan 9 och 37 procent. Uppgifter

om kvaliteten i tjänsterna saknas.

Kommunförbundet inventerar f.n. uppgifter om antal tillstånd,

föreskrifter, organisation, samordning, upphandling och rättsfall m.m.

om färdtjänsten i landets kommuner. Statens Institut för

Kommunikationsanalys m.fl. driver med stöd av

Kommunikationsforskningsberedningen ett utvecklingsprojekt för att ta

fram bättre system för statistik om kollektivtrafik och samhällsbetalda

resor.

Regeringen bedömer att dessa insatser samt den utvärdering, som

nämnts tidigare kommer att ge bättre underlag för utvärdering av

verksamheten under kommande år.

8 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

8.1 Barnomsorg

Sammanfattande slutsatser

Barnantalet fortsätter att öka inom barnomsorgen, men i långsammare

takt än tidigare. Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna

i enlighet med gällande lagstiftning. Antalet barn i daghem har

minskat det senaste året, vilket är första gången sedan utbyggnaden

påbörjades i början av 1970-talet. Antalet årsarbetare i daghem har

också minskat, men ökat i fritidshem och deltidsgrupper. Familje-

daghemmen minskade med 14 procent. Förskollärarnas andel av de

anställda fortsätter att öka, medan fritidspedagogernas andel är

oförändrad trots att barnantalet i fritidshem ökat kraftigt. Antal barn

per årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Bruttokostnaden var

densamma år 1997 som år 1991, trots att ca 180 000 fler barn skrivits

in. Ökningen under år 1997 var dock relativt liten.

Skolverket har aviserat kvalitetsstudier under de närmaste tre åren

avseende tillgång till förskola bland olika grupper i befolkningen,

fritidshemmen, barn i behov av särskilt stöd, de yngsta barnen i

daghem samt arbete i mångkulturella grupper.

Nationella mål

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att genom

pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande

samt bidra till goda uppväxtvillkor. Barn i behov av särskilt stöd skall

ges den omsorg de behöver. Verksamheten skall utformas i samarbete

med föräldrarna och underlätta för dem att förena förvärvsarbete och

föräldraskap. Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att, utan oskäligt

dröjsmål, tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för

barn i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till

föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Det

skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens

behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses.

Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek, lokalerna

skall vara ändamålsenliga.

Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

överfördes från socialtjänstlagen till skollagen den 1 januari 1998. Vid

samma tidpunkt blev Skolverket tillsynsmyndighet för barnomsorgen.

Förskolans pedagogiska roll har förstärkts och tydliggjorts genom att en

läroplan (Lpfö 98) infördes den 1 augusti 1998.

Måluppfyllelse och kvalitet

Behovstäckning

Under år 1997 ökade andelen inskrivna barn i alla åldersgrupper. Cirka

85 procent av de förvärvsarbetande och studerande föräldrarnas barn har

plats inom barnomsorgen, vilket motsvarar efterfrågan. Av sexåringarna

gick 94 procent i förskola, vilket är en oförändrad andel sedan flera år.

Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med

gällande lagstiftning inom såväl förskoleverksamheten som

skolbarnsomsorgen. Enstaka kommuner kan dock fortfarande ha mer

eller mindre tillfälliga problem att tillhandahålla barnomsorg utan

oskäligt dröjsmål.

Tabell 8.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp)

fritidshem och familjedaghem

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp

År

Åldersgrupp

1-6 år

7-9 år

10-12 år

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

1997

72

58

7

Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och

personal

Kvalitet

Barnomsorgen har varit utsatt för stora besparingar under nittiotalet.

Trots att barnantalet ökade med ca 180 000 barn var bruttokostnaden

densamma år 1997 som år 1991, 42 miljarder kronor. Någon utvärdering

av kvaliteten på nationell nivå har emellertid inte gjorts under senare år.

Förändringar i den strukturella kvaliteten går dock att följa löpande i

den officiella statistiken. Barngrupperna i daghem och fritidshem har

blivit större. Samtidigt har personaltätheten minskat och antalet barn per

årsarbetare ökat. Utbudet av öppna förskolor samt öppen

fritidsverksamhet fortsätter att minska och har i det närmaste halverats

under nittiotalet. Andelen barn som får modersmålsstöd i förskolan

fortsätter att minska och är nu 17 procent av barnen med annat

modersmål än svenska. År 1990 var denna andel 57 procent.

Personalens utbildningsnivå har höjts inom samtliga

verksamhetsformer. Andelen högskoleutbildade förskollärare och

fritidspedagoger är nära 60 procent. Utvärderingar tyder på att

resurserna för barn i behov av särskilt stöd inte har minskat under 1990-

talet. Rapporter visar dock att även om inte resurserna skurits ned så har

behoven ökat.

Skolverket har i oktober 1998 i en rapport till regeringen om planer

och prioriteringar för sitt arbete med barnomsorgen redovisat ett antal

områden som verket bedömer särskilt bör uppmärksammas under den

närmaste treårsperioden. Områdena rör tillgång till förskola bland olika

grupper i befolkningen, barnomsorgens kvalitet - särskilt för de yngsta

barnen, barn i behov av särskilt stöd, kvaliteten i fritidshem och i

mångkulturella grupper, samt genomförandet av förskolans läroplan.

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Antalet årsarbetare i daghem har minskat under 1990-talet, trots att

antalet inskrivna barn ökat kraftigt. I fritidshem och deltidsgrupp har

antalet årsarbetare ökat, dock inte lika snabbt som antalet inskrivna barn.

Tabell 8.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper

fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

(inklusive enskilda utförare)

År

 Daghem

Fritidshem

 Deltidsgr.

 Total

antal

barn/

antal

barn/

antal

barn/

antal

barn/

årsarb

årsarb1

årsarb

årsarb1

årsarb

årsarb1

årsarb

årsarb1

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

17,0

79 044

6,4

1994

65 296

5,2

16 870

10,6

3 618

18,4

85 784

6,8

1995

66 040

5,5

18 268

11,4

4 367

15,3

88 675

8,0

1996

66 983

5,4

20 911

11,4

4 084

18,3

91 978

8,5

1997

63 590

5,7

21 262

12,4

5 396

15,0

90 256

8,4

1 Inskrivna barn per årsarbetare

Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har

medfört

svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer.

Uppgifterna

om antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför

tolkas med viss

försiktighet.

Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och

personal.

Barngruppernas storlek har ökat i daghem och fritidshem under 1990-

talet. År 1997 fortsatte ökningen framför allt vid fritidshemmen, där den

genomsnittliga gruppstorleken ökade från 24,1 barn till 26,2. Detta

innebär att den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen ökat

med nästan 50 procent under 1990-talet. Vid daghemmen förändrades

inte den genomsnittliga gruppstorleken under år 1997. Sedan år 1990 är

ökningen av barngruppernas storlek i daghemmen 22 procent. I slutet av

år 1997 fanns det 18 eller fler barn i mer än var tredje daghemsgrupp.

Ökningen av gruppstorlekarna har inte bara skett som en följd av

besparingskrav, utan har också varit ett sätt för kommunerna att

tillgodose behovet av platser som de höga födelsetalen i slutet av 1980

talet och början av nittiotalet medförde. Skillnaderna mellan

kommunerna när det gäller barngruppernas storlek är relativt stora.

Många kommuner har en uttalad ambition att hålla nere gruppstorlekarna

för de yngsta barnen. Trots detta befinner sig 62 procent av barnen under

tre år i barngrupper med 16 eller fler barn.

Personalens utbildning

Utbildningsnivån bland de anställda har höjts under nittiotalet. Enstaka

procent av de anställda saknar utbildning för arbete med barn. Andelen

personal med pedagogisk högskoleutbildning förskollärare och

fritidspedagoger, har ökat med tre procent från året innan. En knapp

procent hade lärarutbildning. Även bland dagbarnvårdarna har

utbildningsnivån höjts, där 72 procent har utbildning för arbete med barn.

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna barn

Vid slutet av år 1997 var cirka 753 000 barn i åldrarna 1-12 år inskrivna i

någon form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg - knappt 6 000

fler än året innan. Antalet barn i fritidshemmen har ökat mest, bl.a.

beroende på att den s.k. sexårsverksamheten (förskoleklassen fr.o.m. den

1 januari 1998) integrerats med skola och fritidshem, vilket innebär att

många sexåringar går i en kombination av förskoleklass och fritidshem.

Samma år minskade för första gången antalet inskrivna barn i daghem.

Minskningen beror framför allt på att sexåringarna lämnat daghemmen

och i stället går i särskilda sexårsgrupper. Antalet barn i familjedaghem

har minskat under hela 1990-talet.

Tabell 8.3 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp),

fritidshem och familjedaghem (1000-tal) samt bruttokostnad för

barnomsorgen år 1990 samt åren 1994 1997

År Antal inskrivna barn i Summa2

Netto3 Brutto-

 daghem deltids- fritids- familjedaghem

 kostn.

 grupp1 hem 0-6 år 7-12 år totalt

mdkr

1990 268 63 109 111 45 156 595

 571 42,0

1994 338 66 178 101 28 129 712

 679 40,1

1995 361 67 210 100 24 123 761

 725 40,9

1996 366 75 239 92 18 110 790

 747 42,0

1997 363 84 264 81 15 96 807

 753 42,3

1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem

är

dubbelräknade

3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem

är räknade

endast en gång

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen, Skolverket, rapport nr 155,

Barnomsorg och

skola i siffror 1998, del 3, Kostnader

Ökningen av antalet inskrivna barn under 1990-talet motsvarar cirka 30

procent. Trots detta har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat.

Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket år 1997 som år 1991.

Personalkostnaderna utgör i genomsnitt 70 procent av de totala

kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas andel är i

genomsnitt 12,3 procent, högst i storstäder och lägst i medelstora städer.

Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i barnomsorgen var

56 200 kronor. I daghem var den genomsnittliga kostnaden per inskrivet

barn 71 200 kronor, i familjedaghem 60 300 kronor och i fritidshem

26 400 kronor.

Avgifter

Den andel av kommunernas bruttokostnad för barnomsorgen som

finansieras genom föräldraavgifter år 1997 var 16,5 procent, vilket är en

ökning med en och en halv procentenhet jämfört med året innan. År 1991

var andelen tio procent. Skillnaden mellan och inom kommungrupperna

är stora, från 12 procent i glesbygdskommuner till 18 procent i

förortskommuner. Under nittiotalet har flertalet kommuner förändrat sina

barnomsorgsavgifter. Så gott som samtliga kommuner har infört någon

form av tidsrelaterade avgifter. Andelen kommuner med

inkomstrelaterade avgifter har ökat under 1990-talet och är nu omkring

85 procent.

Kombinationen av avgiftsnivå och tids- och inkomstrelaterade taxor

gör att avgiften för enskilda familjer kan variera mycket kraftigt

beroende på bosättningsort, vistelsetid och inkomst.

Barnomsorg vid arbetslöshet

Kommunernas regelsystem för barnomsorg vid arbetslöshet skiljer sig åt.

I 60 procent av kommunerna behåller förskolebarn sin plats om någon av

föräldrarna blir arbetslös. I resterande kommuner mister barnet platsen

direkt eller efter kort tid. För barn till arbetslösa som inte har någon

barnomsorgsplats erbjuder endast 28 procent av kommunerna plats.

Från den 1 juli 1999 kommer 150 miljoner kronor per helår under en

treårsperiod att fördelas till ett antal kommuner i storstadsområdena, för

att dessa skall anordna förskola i socialt utsatta bostadsområden.

Förskolan skall avse barn i åldern 3-5 år som står utanför den reguljära

barnomsorgen. Verksamheten skall vara avgiftsfri, omfatta minst tre

timmar om dagen och ha en särskild inriktning på barns språkutveckling.

Syftet är att förbättra barnens integrationsmöjligheter i samhället.

8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

Sammanfattande slutsatser

Skolorna ägnar en allt större uppmärksamhet åt den lokala

uppföljningen, utvärderingen och egenkontrollen. Ett intensivt

utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den kommunala

organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många

organisatoriska förändringar. Det nya betygssystemet som gäller från

och med avgångsåret 1998 ställer tydliga krav på skolan när det gäller

att sätta in resurser och åtgärder för de elever som inte får godkänt

betyg i något ämne. Cirka 91 procent av eleverna i grundskolan

uppnådde behörighet till nationellt program och endast cirka en

procent av eleverna slutade årskurs 9 utan slutbetyg. Under år 1998

har Skolverket genomfört kvalitetsgranskningar av den svenska

skolan inom tre områden; rektorsuppdraget, undervisningen för elever

i behov av särskilt stöd samt läs- och skrivprocesserna i

undervisningen.

Kostnaderna för grundskolan har ökat något år 1997 jämfört med år

1996. Tre fjärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev

mellan 47 500 kronor och 55 000 kronor. De ökade statsbidragen har i

större utsträckning riktats till grundskolan, där drygt två av tre

rektorer säger sig ha blivit berörda, än till gymnasieskolan.

Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten

1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem

procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som

avslutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en

högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta

procentenheter jämfört med vårterminen året innan.

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste

åren. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De

sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år

1997 till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i

löpande priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.

En mycket liten andel, ca en procent, av eleverna har valt

grundskola i stället för särskola med stöd av försökslagen med val av

skolform inför läsåret 1996/97. Flertalet av dessa elever har

svårigheter att uppnå eller uppges inte ha förutsättningar att nå

grundskolans mål.

Under år 1998 var 15 481 antal barn inskrivna i särskolan, varav

11 148 i den obligatoriska. Allt fler elever har skrivits in i skolformen

de senaste åren, men fortfarande rör det sig om ca 1 procent av

samtliga elever i grundskoleåldern. Antalet elever ökade med ca 6

procent mellan åren 1996 och 1997 medan kostnaderna i fasta priser

ökade med 5 procent.

8.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper

och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i

samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i

gymnasieskolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna

utbildning i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte

skall gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja

sin skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i Läroplan för det

obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för

grundskolan (SKOLFS 1994:3). I läroplanen formuleras målen som

anger inriktningen på en rad olika områden, som t.ex. kunskaper och

normer och värden. De är av två slag, dels de mål som skolan skall sträva

mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla elever skall ges

möjlighet att nå. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i riktning mot

målen åvilar såväl skolhuvudmannen och rektorn, som skolans övriga

personal. I kursplanerna anges för varje ämne mål att sträva mot och

vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde

skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes med

början i årskurserna 1 7 från och med hösten 1995.

Måluppfyllelse och kvalitet

Styrningen

Styrsystemet för det svenska skolväsendet innebär en ansvarsfördelning

mellan central och lokal nivå. Skolhuvudmännen har genom innehåll,

utvärdering och uppföljning av den kommunala skolplanen ett

grundläggande ansvar att styra sin skolverksamhet mot de nationella mål

som staten ställer upp. På motsvarande sätt ställs kravet på en lokal

arbetsplan för den enskilda skolan.

I en granskning av den kommunala styrningen konstaterar Skolverket

att det inom kommunerna finns stora brister i den lokala uppföljningen,

utvärderingen och egenkontrollen. Den kommunala styrningen av skolan

har inte hittat rätt tillvägagångssätt och skolan saknar också former för

uppföljning och utvärdering av det egna arbetet. Skolorna visar nu detta

område en allt större uppmärksamhet. (Skola i utveckling - en temabild

av grundskolan 1998).

Ett intensivt utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den

kommunala organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många

organisatoriska förändringar. Rapporten konstaterar att det finns en stor

legitimitet för grundskolans läroplan och kursplaner bland skolor och

kommuner. Dock finns det en tendens till att kursplaner och

betygskriterier inte uppfattas ge den stora frihet i undervisningen som var

avsikten. Däremot är legitimiteten för skolplaner och i viss mån

arbetsplaner låg. Kopplingen mellan skolplaner och arbetsplaner är,

enligt Skolverket, i många kommuner dålig eller obefintlig och

skolplanerna saknar koppling till budget.

Grundskoleelevers kunskaper

Från och med avgångsåret 1998 får eleverna i årskurs nio slutbetyg enligt

det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet

innefattar tre steg: Godkänt, Väl Godkänt och Mycket Väl Godkänt. För

nivån VG finns centralt fastställda kriterier för årskurs 9. De elever som

inte når upp till målen för godkänt i ämnet får inget betyg. För att vara

behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs minst

betyget godkänt i ämnena svenska/svenska 2, engelska och matematik.

Det nya betygssystemet ställer tydliga krav på skolan när det gäller att

sätta in resurser och åtgärder för elever som inte får godkänt betyg i

något ämne. Den andel elever som i dag inte når betyget godkänt i ett av

ämnena är cirka sex procent.

Tabell 8.4 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1998

Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen

Totalt

I ett ämne

I två eller fler

ämnen

I alla ämnen

(saknar slutbetyg)

Samtliga kommuner

20,3

7,2

12,1

1,0

Storstäder

24,1

7,6

14,7

1,9

Förortskommuner

21,7

7,5

13,0

1,3

Större städer

19,6

6,7

11,8

1,1

Medelstora städer

18,5

6,9

10,7

0,8

Industrikommuner

20,3

7,5

11,9

0,9

Landsbygdskommuner

20,3

7,4

12,5

0,5

Glesbygdskommuner

17,2

6,6

10,3

0,3

Övr. större kommuner

20,2

7,5

12,1

0,7

Övr. mindre kommuner

18,4

7,3

10,6

0,5

Fristående skolor

25,0

12,2

12,4

0,4

Källa: Skolverket

Skolverket beskriver i sin rapport Barnomsorg och skola i siffror att cirka

91 procent av eleverna uppnådde våren 1998 behörighet, dvs. godkänt

betyg i svenska/svenska 2, engelska och matematik, till ett nationellt

program.

Flickor klarar sig bättre i skolan än vad pojkar gör, sett till det

genomsnittliga meritvärdet. Flickorna hade i större utsträckning betygen

VG eller MVG utom i ämnena Idrott och hälsa, Fysik och Teknik där

pojkarna i större utsträckning fick betyget MVG. Skolverket ställer

frågan om skillnaderna mellan pojkar och flickor uttrycker faktiska

skillnader i kunskap eller om det är uttryck för en ojämlikhet i

bedömningssystemet. Här finns det, enligt Skolverket, anledning att i

uppföljande studier kring betyg och betygssystem särskilt

uppmärksamma könsskillnaderna.

Sveriges Lärarförbund genomförde våren 1998 en undersökning som

belyser vad kommunerna gör för de elever som går ut årskurs nio utan

slutbetyg. I stort sett samtliga av de 239 undersökta kommunerna hade

vidtagit särskilda åtgärder för de elever som inte fått godkänt betyg i

svenska, engelska och matematik. Mer undervisningstid i det eller de

ämnen eleverna inte förväntats klara under terminen har erbjudits i 88

procent av kommunerna. Ungefär hälften av kommunerna har gett

eleverna specialprogram och cirka en femtedel har utformat individuella

åtgärdsprogram.

Kvaliteten i skolan

Skolverket har enligt ett särskilt regeringsuppdrag under år 1998

genomfört granskningar av kvaliteten i skolan med avseende på tre

områden; rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt

stöd samt läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Ett 70-tal grund-

och gymnasieskolor i 15 kommuner har granskats och genom

urvalsförfarandet bedömer Skolverket att slutsatserna i rapporten speglar

förhållanden på svenska skolor i allmänhet.

När det gäller granskningen av rektorsuppdraget så konstateras att

rektorerna i allmänhet är högt motiverade för sitt uppdrag och

engagerade i sin skolas utveckling. De har en stor arbetsbörda vilket gör

det svårt att utveckla kvaliteten i undervisningen samt att bedöma

personalens arbetsinsatser vilket oftast leder till att personal som bidrar

till att höja kvaliteten inte blir belönade. Inspektörerna konstaterar att

ansvarsområdena behöver klargöras som gör det möjligt för rektorn att

utöva ett verkligt ledarskap.

Granskningen av insatser för elever i behov av särskilt stöd visar att

området nästan alltid är prioriterat i skolplaner och på skolor. Stora

ansträngningar görs för att hitta dessa elever tidigt genom t.ex. tester och

diagnoser. Stödundervisningen behöver emellertid en bättre pedagogisk

ledning och uppföljningen och utvärderingen behöver förbättras.

Detsamma gäller för kvaliteten på åtgärdsprogrammen.

Läs- och skrivprocessen har granskats med inriktning på vilka

förutsättningar elever ges att utveckla sitt läsande och skrivande i olika

ämnen och hur dessa kan förbättras. Granskningen visar att stor variation

råder på skolorna och det vanligaste är att arbetet sker mindre

systematiskt och medvetet. Vidare pekar granskningen på att en översyn

av grundutbildningen för skolans personal behövs och att skolledare bör

ges särskilda möjligheter att förbättra sina kunskaper om

andraspråksutveckling.

IT i skolan

Under år 1997 fanns det en dator per 13 elever i grundskolan. I

gymnasieskolan är däremot tillgången på datorer per elev mer än dubbelt

så stor. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och datorerna

placeras allt oftare i klassrummen. Under år 1998 initierades ett nationellt

program, "Lärandets verktyg", som innebär en strategisk satsning på IT i

skolan. Utgångspunkten är att alla elever skall ges kunskap och möjlighet

att använda datorer som ett modernt informationsverktyg. Under tre år,

1999 2001, kommer nära 1,5 miljarder kronor att satsas på detta

program.

Internationella jämförelser

OECD har i en undersökning (Education at a Glance 1998) bedömt i

vilken mån beslutsnivåerna för grundskolans högstadium är

decentraliserade. Av undersökningen framgår att det centrala inflytandet

över skolornas verksamhet omfattar relativt få beslut jämfört med de

andra OECD-länderna. Detta gäller även beslut om fördelning och

användning av ekonomiska resurser inom skolan.

TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) är en

världsomspännande undersökning där Sverige deltar. De svenska 13-

åriga elevernas resultat skiljer sig inte särskilt från genomsnittet. De

befinner sig på ungefär samma nivå som Irland och Kanada.

Kostnader och prestationer

Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1997 till 49,7

miljarder kronor, inklusive hemkommunens kostnad för skolskjuts. Detta

motsvarar en kostnad på 52 400 kronor per elev, vilket är en ökning med

en procent i löpande priser jämfört med år 1996. De fristående

grundskolorna kostade totalt 1 174 miljoner kronor år 1997.

Tabell 8.5 Elever, lärare och kostnader

År

Elever i

kommunal

grundskola

Lärare i

kommunal

grundskola

Lärare per

100 elever

Elever i

fristående

grundskola

Kostnader

(miljarder kronor)

samtliga huvudmän

1994

889 703

73 524

8,31

15 481

44,2

1995

908 882

73 380

8,11

18 760

46,6

1996

927 004

72 669

7,8

21 778

49,02

1997

946 444

71 894

7,6

25 105

49,4

1998

968 229

73 006

7,5

28 808

Anm.: Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret

1996/97).

Källa: Skolverket

1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för åren 1994 och 1995

räknats om

för att bli jämförbara med senare år.

2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 miljarder kronor

Lärartätheten i grundskolan har minskat under 1990-talet på grund av att

antalet lärare inte ökat i samma takt som antalet elever. På grund av

resursbrist har kommunerna försökt hålla tillbaka kostnaderna för

undervisningen, särskilt inom hemspråk, svenska som andraspråk och

specialundervisning. År 1991 uppgick lärartätheten till 9,1 lärare per 100

elever vilket kan jämföras med 7,6 lärare per 100 elever år 1997.

Vid en internationell jämförelse var antalet lärare per 100 elever år

1996 genomgående högre i Sverige både på grundskole- och

gymnasienivåerna. En undersökning gjord av OECD (Education at a

Glance 1998) visar att på utbildningsnivån primary och lower secondary,

vilket motsvarar grundskolan, går det cirka 7,9 respektive 8,2 lärare per

100 elever. Genomsnittet för OECD-länderna är ungefär 5,5 respektive

6,7 lärare per 100 elever. Andelen manliga lärare var lägre än

genomsnittet i övriga OECD-länder på grundskolenivån motsvarande

årskurs 1-6.

Kostnaden per elev varierade mellan de kommunala skolhuvudmännen

från 37 300 kronor till 73 100. Skillnaderna i kostnader mellan

kommunerna kan till drygt hälften förklaras av bebyggelsestruktur, dvs.

ju längre avstånd mellan invånarna och många mindre skolor i en

kommun, desto högre är kostnaden per elev, invandrarbakgrund hos

eleverna samt befolkningsminskning. Den övervägande delen, tre

fjärdedelar, av kommunerna redovisar en kostnad per elev mellan 47 500

kronor och 55 000 kronor. De fristående grundskolorna kostade totalt sett

1 174 miljoner kronor år 1997.

Diagram 8.1 Förändringav kostnaden per elev för några kostnadsslag

Index (1991=100), fasta priser enligt skolkostnadsindex

Källa: Skolverket

För den kommunala skolan är läromedel, utrustning och skolbibliotek det

kostnadsslag som ökat mest sedan föregående år. Förklaringen till detta

kan vara den ökade satsning på IT-användning som många skolor nu

genomför med bland annat stöd från KK-stiftelsen. Undervisningens

kostnader är de enda som minskat under perioden. Lokalkostnaderna är

nästan tillbaka på samma nivå som år 1991.

Det statliga resurstillskottet till kommunerna

I syfte att kartlägga om kommunerna fattat särskilda beslut om de höjda

generella statsbidragen år 1997 inom skolans verksamhet gjorde

Skolverket en undersökning i början av år 1998. Undersökningen visar

att av de 190 kommuner av totalt 280 svarande som fattat särskilda beslut

i fullmäktige och/eller på nämndnivå, hade ca 57 procent fattat beslut om

en eller flera åtgärder som kan härledas till intentionerna i

vårpropositionen inom skolverksamheten. Den övervägande delen

satsningar som beslutats om är inriktade på elever i behov av särskilt stöd

och personalförstärkningar. Resurstillskottet har i större utsträckning

riktats till grundskolan än till gymnasieskolan. Drygt två av tre rektorer i

grundskolan säger sig ha blivit berörda.

I Svenska Kommunförbundets rapport, Kommunernas ekonomiska

läge, beräknas kostnaderna för grundskolan öka under år 1998 med 1,3

procent i fasta priser jämfört med år 1997. Kommunförbundet gör

bedömningen att detta till en del speglar hur de ökade statsbidragen, de

s.k. Perssonpengarna, har använts. Orsaker till de beräknade ökade

kostnaderna är, enligt kommunerna, ett ökat antal elever, högre lärarlöner

och olika former av åtgärder, t.ex. sommarskola och läxhjälp med syfte

att hjälpa elever att klara betygskraven för inträde till gymnasieskolans

nationella program. Finansdepartementet genomförde i början av år 1999

en fördjupad analys av hur den ekonomiska situationen utvecklas i

kommuner och landsting. Totalt 227 kommuner svarade på enkäten och

nio av tio uppgav bl.a. att grundskolans volym kommer att öka eller vara

oförändrad under år 1999 jämfört med år 1998. Grundskolan är den

verksamhet av de undersökta verksamheterna som enligt enkätsvaren i

störst utsträckning får utökade reala resurser. Den huvudsakliga orsaken

till volymförändringarna uppges i enkätundersökningen vara

demografiska förändringar.

8.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas

kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid

universitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som

samhällsmedborgare och ansvariga för sina liv.

Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på

nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan

för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat

grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller

i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.

Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.

Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas

med hänsyn till elevernas önskemål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Det är en större andel av en årskull som idag slutför gymnasieskolan än

som överhuvudtaget togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all

gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en

avsevärd förbättring av gymnasieskolans måluppfyllelse och vad gäller

innehållet i utbildningen en kvalitetshöjning genom att alla nu får en

bredare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen.

Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella

och specialutformade program har de tre senaste läsåren (1995/96

1997/98) hållit sig till ca 85 procent. Antalet elever i år 1 på det

individuella programmet ökade till läsåret 1998/99 med ca 15 procent.

Ökningen kan huvudsakligen antas bero på de nya

behörighetsbestämmelserna för tillträde till nationella och

specialutformade program vilka beslutades i oktober 1996 men

tillämpades första ingången inför läsåret 1998/99.

Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller

linjer läsåret 1994/95 hade 74 procent fullföljt sin utbildning på samma

eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande

till de som börjat läsåret 1993/94 då 80 procent fullföljt utbildningen

inom 4 år. Graden av fullföljande är högre på

naturvetenskapsprogrammet, drygt 91 procent, och

samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande linjer (drygt 86

procent) än på program linjer med yrkesämnen, där övergångsfrekvensen

varierar mellan knappt 60 procent för industriprogrammet och drygt 85

procent för medieprogrammet.

Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen

1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom tre år. Det var en

ökning med åtta procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade

gymnasieskolan våren 1994. Motsvarande andel för de som avslutade

gymnasieskolan våren 1990 var 32 procent. Variationen i

övergångsfrekvens var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel

uppvisar elever från storstäder och större städer medan lägst andel har

glesbygdskommuner. Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i

betydligt större utsträckning över till högskolan än elever från övriga

linjer och kvinnor hade högre övergångsfrekvens än män.

Bedömning och betyg

Av de elever som avslutade gymnasieskolan läsåret 1997/98 var det 83

procent som erhöll slutbetyg. Andelen elever med slutbetyg varierar

mellan de olika programmen. Störst andel hade

naturvetenskapsprogrammet (92%) medan den lägsta andelen gällde för

industriprogrammet (68%). Trots att det individuella programmet (IV)

främst syftar till att leda eleven över till ett nationellt program återfanns

läsåret 1997/98 ett litet antal elever i år 3 på IV. Av dessa erhöll 27%

slutbetyg. Drygt 19 % av eleverna på nationellt program som erhöll

slutbetyg läsåret 1997/98 hade utökat studieprogram medan 7 % hade

reducerat program.

Den genomsnittliga betygsfördelningen i alla kärnämnen på nationella

program vårterminen 1998 framgår av följande sammanställning.

Tabell 8.6 Betygsfördelning på nationella och individuellt program

Ämne Betyg

 Nationellt program Individuellt program

 IG G VG MVG IG G VG MVG

Engelska A 4 43 40 13 25 54

18 3

Estetisk verksamhet 2 49 40 10 20

59 18 3

Idrott och hälsa 4 43 39 13 33 52

14 1

Matematik A 6 49 32 13 36 54 9

1

Naturkunskap A 4 50 34 12 35 60 5

0

ReligionskunskapA 5 44 36 15 34 55

11 0

Samhällskunskap 4 49 36 11 26 57 15

2

Svenska A 1 54 37 7 24 66

10 1

Svenska B 5 45 39 11 43 49

 6 2

Svenska 2 A 3 65 30 3 20 80

 0 0

Svenska 2 B 10 52 29 9

 - - - -

Högst andel icke godkänd bland kärnämnen fanns om man undantar

svenska som andraspråk i matematik. Samtidigt som det kan vara stor

andel IG inte godkänd i kärnämnen på vissa program kan resultaten i

karaktärsämnen dessa program vara goda eller t.o.m. mycket goda.

De olika programmen visar stor variation mellan de olika

betygsvärdena. Andelen IG var störst för elever på de yrkesförberedande

programmen samtidigt som dessa elever hade förhållandevis bra resultat i

karaktärsämnena.

Individuellt program

Individuellt program (IV) skall erbjudas elever som inte tagits in på ett

nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad

utbildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt

program dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan.

Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare

studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en

tredjedel av eleverna som hösten 1997 fanns på individuellt program gick

nämligen på ett nationellt program hösten 1997.

Lokal gren

Styrelsen för kommunens gymnasieskola får enligt 2 kap. 9 §

gymnasieförordningen (1992:394) besluta att inrätta lokala grenar för att

tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de

nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser. En lokal

gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på

programmet. En lokal gren kan få vara riksrekryterande enligt beslut av

regeringen vilket innebär bl.a. att en elev har rätt att söka och bli

mottagen på en sådan utbildning utan hemkommunens samtycke.

Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 70 lokala grenar som

i allt väsentligt avser yrkesutbildningar. Av antalet kontinuerligt

inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för riksrekrytering för

lokal gren noteras.

Specialutformade program

Specialutformade program, som är likvärdiga med nationellt program, är

avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses inom de

nationella programmen. Samma kärnämneskurser som på nationellt

program skall ingå i specialutformade program. Intresset för att inrätta

specialutformade program tenderar att öka. Det är främst fem program

som bildar basen vid konstruktion av specialutformade program

nämligen naturvetenskapsprogrammet, industriprogrammet,

elprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och mediaprogrammet.

Regeringen kan medge en kommun att ett specialutformat program får

anordnas med riksrekrytering. Regeringen har medgivit riksrekrytering

för nio specialutformade program.

Elever med behov av särskilt stöd

Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov

av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en

faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad

uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det

nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Av rektorernas svar på

en enkät Skolverket riktade till rektorerna för grund- och gymnasieskolor

framgår att en större andel elever fått möjlighet att ta del av ett ökat

utrymmet för fördelning av resurser i behov av särskilt stöd år 1998 i

jämförelse med föregående år.

Arbetsplatsförlagd utbildning

Många elever får inte tillgång till arbetsplatsförlagd utbildning (APU) i

den utsträckning som föreskrivs i 5 kap. 17 § gymnasieförordningen.

Räknat på samtliga program kommer 63% av eleverna i år 3 att ha fått

APU. Tiden för APU varierar starkt mellan olika program. Program som

lyckas bäst är barn- och fritidsprogrammet och omvårdnadsprogrammet

som också har bäst stöd från avnämarna. En bedömning av APU:s

betydelse för att nå programmets program- och kursplanemål visar att

den växer i betydelse för varje läsår. Mer än tre fjärdedelar av eleverna i

år 3 anser att den arbetsplatsförlagda utbildningen har "Stor betydelse"

eller "Mycket stor betydelse" för att nå utbildningens mål. (Skolverket:

Samverkan Skola-Arbetsliv. Rapport nr 153.)

Kostnader och prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste

sex läsåren.

Tabell 8.7 Elevutvecklingen under åren 1993 1998

År

Gymnasieskolan

Kommunala

Landstingskom.

 Fristående

totalt

skolor

(%)

skolor

(%)

skolor

(%)

1993

313 662

281 216

(90)

 26 876

(9)

 5 570

(2)

1994

309 952

279 509

(90)

 24 375

(8)

 6 068

(2)

1995

312 375

284 484

(91)

 20 691

(7)

 7 200

(2)

1996

309 661

283 462

(92)

 17 886

(6)

 8 313

(3)

1997

312 936

286 576

(92)

 16 781

(5)

 9 579

(3)

1998

309 118

284 964

(92)

 13 238

(4)

10 916

(4)

Intresset inför hösten 1999 för de 16 nationella programmen varierar,

störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (ca 26 procent av

antalet förstahandssökande) respektive naturvetenskapsprogrammet (ca

23 procent). Lägst andel sökande hade livsmedelsprogrammet (ca en halv

procent) och energiprogrammet (knappt en procent).

Kostnader

De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller

landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom

elevantalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden

något per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i

enbart kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i

landstingskommunal gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer

som lokalutnyttjande och lärartäthet samt programutbud.

Antalet lärare läsåret 1998/99 var 28 929 varav 627 lektorer en

ökning/minskning i förhållande till läsåret 1997/98 då antalet var 28 460

varav 697 var lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 499

lärare läsåret 1998/99 vilket ger 13,2 elever per lärare. Motsvarande tal

för år 1997 var 13,6.

Tabell 8.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan

1995 1997

Löpande priser, kronor per elev respektive miljoner kronor

Huvudman År 1995 År 1996 År 1997

kommuner/ landsting

Samtliga

 Totalt, mkr 19 100 19 108

 19 914

 Kostnad per elev, kr 60 800 63 000

 64 100

Kommun

 Totalt, mkr 17 247 17 314

 17 617

 Kostnad per elev, kr 60 850 60 900

 61 800

Landsting

 Totalt, mkr 1 876 1 793

 1 676

 Kostnad per elev, kr 89 000 100 400 100 000

Anm: Kostnaderna redovisas exklusive kostnader för skolskjutsar och

reseersättningar

Av de totala kostnaderna utgör ca 40% undervisningskostnader och

ungefär 25 % kostnader för lokaler och inventarier.

8.2.3 Särskolan

Nationella mål

Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar

som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och

gymnasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar.

Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och

träningsskola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och

individuella program). För särskolan gäller läroplanen för det

obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive läroplanen för de

frivilliga skolformerna (Lpf 94). Särskolan har därtill särskilda

kursplaner som är anpassade efter elevernas förutsättningar. Eleverna i

den obligatoriska särskolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt

till ett tionde skolår. Gymnasiesärskolans utbildning är fyraårig.

Måluppfyllelse och kvalitet

Att bedöma måluppfyllelsen i särskolan stöter på svårigheter. Elevernas

individuella förutsättningar varierar stort genom att elevgruppen är

mycket heterogen. Skolverket har fått i uppdrag att presentera en samlad

redogörelse för prioriteringar och planerade insatser i syfte att öka tillsyn,

uppföljning och utvärdering av särskolan.

Sedan läsåret 1996/97 fram till juni år 2000 gäller en lag om

försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda

barns skolgång. I oktober 1998 redovisades att ca 1 procent av de som

kunnat åberopa lagen hade använt den. I de kommuner där föräldrarna

fått information hade betydligt fler använt sig av lagen än i de kommuner

där ingen information lämnats av de kommunalt ansvariga.

De flesta elever som valt grundskola i stället för särskola inför läsåret

1996/97 har flyttat upp en årskurs trots att flertalet inte klarat

grundskolans mål. Det framkom att det för vissa elever inte varit möjligt

att ha samma mål som för grundskolans övriga elever trots att de fått

extra individuell hjälp. Skolverket kommer att slutredovisa

försöksverksamheten i slutet av sommaren 1999.

Under 1998 har Skolverket studerat fem av gymnasiesärskolans åtta

nationella program. Undersökningen visar att i Industriprogrammet och

Medieprogrammet ges möjligheter att i hög grad individualisera

utbildningen efter elevernas behov, önskemål och förutsättningar. Det

framkommer dock att en översyn av målen behöver göras. Den sociala

kompetensen anses viktigare än betygen för elevernas möjligheter att få

ett arbete efter utbildningen.

Kostnader och prestationer

Kommunernas kostnader för den kommunala särskolan var 2,7 miljarder

kronor år 1997. Varje elev kostade i genomsnitt 218 700 kronor, två

procent mer i löpande priser än föregående år. Kostnaden per elev är

något högre i den obligatoriska särskolan än i gymnasiesärskolan. Den

därnäst största posten är lokalkostnaderna. De genomsnittliga

kostnaderna för riket säger emellertid inte mycket om de enskilda

elevernas eller kommunernas kostnader. Variationerna är stora p.g.a.

elevernas olika förutsättningar samt skillnader i elevantal.

Tabell 8.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader

Antal elever

Lärare

Kostnader

Obligatoriska

särskola

Gymnasie-

heltid/100

mkr, fasta

Kalenderår

särskolan

särskolan

Totalt

elever

priser

1993

8 426

3 713

12 139

32,9

2 145

1994

8 857

3 766

12 623

30,9

2 285

1995

9 320

3 814

13 134

29,3

2 362

2

9,

3

1996

9 708

3 962

13 670

27,6

2 535

1997

10 291

4 186

14 477

26,6

2 724

1998

11 148

4 333

15 481

25,8

..

Källa: Skolverket

Antalet elever i särskolan har successivt ökat de senaste åren, vilket

enligt Skolverket kan bero på att särskolan blivit mer accepterad och

geografiskt mer tillgänglig sedan den blev kommunaliserad. Övergången

från grundskola till särskola sker under hela grundskoletiden.

Av de 4 510 eleverna inskriva i gymnasiesärskolan läsåret 1998/99 går

2 341 på specialutformade/nationella program. De vanligaste nationella

programmen är hotell- och restaurangprogrammet och

industriprogrammet.

I särskolan fanns hösten 1998 5 219 lärare, vilka omräknade till

heltidstjänster blir 3 537. I grundsärskolan är antalet heltidstjänster

2 486. Drygt 90 procent av dessa har pedagogisk utbildning, något färre

än föregående läsår. Lärartätheten i den obligatoriska särskolan har

sjunkit i och med att allt fler elever skrivits in i särskolan.

8.3 Vuxenutbildning komvux, särvux, sfi

Sammanfattande slutsatser

Vuxenutbildningen befinner sig mitt i ett omfattande förnyelse- och

reformarbete och omfattar genom kunskapslyftet samtliga kommuner.

De volymmål som staten har satt upp har till fullo uppnåtts.

Att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta

studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de

senaste åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet

studerande under de senaste fyra läsåren. Den totala omfattningen av

den grundläggande vuxenutbildningen, motsvarande grundskolenivån,

har dock varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Bland

kommunerna är däremot variationerna stora.

Platserna i påbyggnadsutbildningarna skall som ett led i den

pågående reformeringen av vuxenutbildningen fr.o.m. andra halvåret

1999 fördelas utifrån ett tydligare arbetsmarknadsbehov.

Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för

utvecklingsstörda (särvux) har regeringen i regleringsbrev för

budgetåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina

utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till

målsättningen för särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att

kvalitetssäkra särvux.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi)

kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar

från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår

till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 procent.

Nationella mål för det offentliga skolväsendet för vuxna

Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i

skollagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna

(Lpf 94) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala

vuxenutbildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning

och livserfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas

kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för

deltagande i samhällslivet.

Orienteringskurser syftar till att ge den studerande underlag för väl

underbyggda beslut om studie- och yrkesval, att ge ökade studietekniska

färdigheter och att utgöra introduktion till kurser i olika ämnen.

Orienteringskursernas omfattning och innehåll skall utgå från de enskilda

individernas behov och kan i tid omfatta allt från en dag till ett par

veckor eller månader. Studiestöd kan utgå om kursen omfattar minst 12

dagar.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och

färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till

att lägga en grund för fortsatta studier.

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att vuxna skall ha möjlighet att få

kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i

gymnasieskolan.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder

till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

Påbyggnadsutbildning tillkom genom gymnasie- och

vuxenutbildningsreformen i början på 90-talet. Ett antal utbildningar som

inte kom att inrymmas inom de nationella programmen anordnas därefter

som påbyggnadsutbildningar enbart inom vuxenutbildningen.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för

utvecklingsstörda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter

motsvarande dem som ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och

på de nationella eller specialutformade programmen i gymnasieskolan.

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända

invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det

svenska samhället.

Kunskapslyftet, som en del i den kommunala vuxenutbildningen

inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning. Målgruppen för

kunskapslyftet är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis

saknar treårig gymnasiekompetens, men också anställda med kort

utbildning. Kunskapslyftet skall medverka till en utveckling och

förnyelse av vuxenutbildningen för att svara mot de förändrade krav som

individen, arbetslivet och samhället kommer att ställa på 2000-talet.

Särskilt viktigt är att förnya utbildningen vad gäller organisation, innehåll

och arbetssätt så att den kan nå och motivera nya grupper vuxna till

studier.

8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Orienteringskurser

I samband med kunskapslyftet infördes under år 1997 orienteringskurser

i komvux. Orienteringskurserna, med de inslag av vägledning som

förekommer för att motivera studieovana och kortutbildade människor

till fortsatta studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen.

Att ett ökande antal studerande sökt sig till orienteringskurserna stämmer

med de mål som satts upp.

Grundläggande vuxenutbildning

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare

som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning får

tillgång till det. Kommunerna skall aktivt verka för att nå dem i

kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera

dem att delta.

De uppgifter som i dagsläget samlas in är inte av karaktären att man

kan utläsa i vilken utsträckning och hur kommunerna aktivt verkar för att

nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Det

finns därför anledning att fördjupa uppföljningen av den grundläggande

vuxenutbildningen

Gymnasial vuxenutbildning

Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial

nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt

svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att

delta i komvux från och med andra kalenderhalvåret personen ifråga

fyller 20 år.

Även vad gäller måluppfyllelsen för den gymnasiala

vuxenutbildningen saknas det i dagsläget närmare preciserade uppgifter

om i vilken utsträckning kommunerna har erbjudit utbildning utifrån

individens efterfrågan och behov. Däremot ger uppgifterna om

förändringen av exempelvis antalet studerande, den ökande andelen

externa utbildningsanordnare, förändringar i kurstyp etc. vissa

indikationer på en ökad individualisering av utbildningen och på att en

högre måluppfyllelse har uppnåtts. Detta är en följd av utvecklingen och

förnyelsen av vuxenutbildningen som sker genom kunskapslyftet.

Påbyggnadsutbildning

Kommuner, landsting och skolhuvudmän har under senare år framfört

önskemål om förändringar av påbyggnadsutbildningar. Huvuddelen av

frågorna har rört de riksrekryterande platserna. För att få en bild av dessa

utbildningar genomförde Skolverket under våren 1998 en enkätstudie.

Resultaten från studien visar att endast drygt hälften av platserna

utnyttjas. Den nuvarande grunden för fördelning av riksrekryterande

platser utgår från förhållanden som rådde år 1991. Många av dagens

utbildningar uppfyller enligt regeringens bedömning inte det

ursprungliga syftet och motsvarar inte dagens krav från arbetsmarknaden.

Som ett led i den pågående reformeringen av vuxenutbildningen, och

för att nå bättre måluppfyllelse beslutade regeringen i januari 1999 om

nya regler för fördelning av riksrekryterande platser som kan ge rätt till

interkommunal ersättning. Skolverket har enligt förordning direktiv att

vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt

respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om

utbildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens

inom ett yrkesområde och om utbildningen främjar kvinnors och mäns

otraditionella yrkesval.

Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov

År 1997 genomförde Skolverket en undersökning i syfte att kartlägga om

andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning

förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resultatet av

Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med

funktionshinder har ökat i komvux under jämförelseperioden. Av

utredningen framgår också att funktionshindrade som grupp har en lägre

utbildningsnivå än befolkningen i stort. Trots att andelen

funktionshindrade har ökat inom komvux så föreligger många hinder

inom vuxenutbildningen för dessa personer.

I Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla?

Andra året med Kunskapslyftet (SoU 1999:39) 1 april 1999 redovisas

olika undersökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har

ett funktionshinder som försvårar deltagande i utbildning.

Kunskapslyftskommittén har fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att

utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former

av vuxenutbildning. Kommittén har fått förlängd tid för uppdraget som

skall redovisas senast 1 mars år 2000.

Större andel kurser på dagtid

Under nittiotalet har andelen kvällskurser inom den kommunala

vuxenutbildningen minskat kraftigt. Läsåret 1994/95 studerade drygt 15

procent av kursdeltagarna på kvällstid och läsåret 1997/98 hade

motsvarande andel minskat till 8,6 procent. Det är främst inom den

gymnasiala vuxenutbildningen och påbyggnadsutbildningarna som

minskningen skett. Det är sannolikt till stor del den ökade andelen

arbetslösa i vuxenutbildningen till följd av kunskapslyftet som medför att

fler studerar på dagtid. Kvinnor studerar i något högre grad på dagtid än

män. Antalet studerande på kvällstid har inte minskat i absoluta tal men i

förhållande till att antalet studerande totalt sett ökat har andelen

kvällsstuderande blivit mindre. Även detta tyder på att kunskapslyftets

tillskott av i första hand arbetslösa bidragit till att andelen dagstuderande

ökat.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret 1997/98 till 12 600

varav 5 403 män och 7 197 kvinnor. Av dem hade ca 80 procent

pedagogisk utbildning. Antalet tjänstgörande lärare har ökat med drygt

2 000 sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor del på

kunskapslyftet. Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,4

heltidstjänstgörande lärare per 100 heltidsstuderande i komvux läsåret

1997/98 vilket är en minskning jämfört med föregående läsår då

lärartätheten var 5,0 per 100 studerande. Skolverket anger dock att

lärartätheten kan vara något underskattad då det bl.a. är svårt att få in

uppgifter från de externa utbildningsanordnarna som tillkommit genom

kunskapslyftet.

Resultat och studieavbrott

Tabell 8.10 Kursdeltagare* som slutfört, avbrutit eller fortsätter

utbildningen

Procentuell andel

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Kursdeltagare som slutfört kurs

Grundläggande vuxenutbildning

54

55

54

60

Gymnasial vuxenutbildning

76

77

77

80

Påbyggnadsutbildning

82

82

80

86

Kursdeltagare som avbrutit kurs

Grundläggande vuxenutbildning

24

24

25

23

Gymnasial vuxenutbildning

16

15

16

13

Påbyggnadsutbildning

8

8

8

10

Kursdeltagare som fortsätter

Grundläggande vuxenutbildning

22

20

21

17

Gymnasial vuxenutbildning

8

7

6

7

Påbyggnadsutbildning

10

9

12

4

Antal kursdeltagare totalt

920 152

1 015 242

1 214 347

1 717 655

*Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En

studerande kan

således utgöra flera kursdeltagare.

Källa: Skolverket

Under läsåret 1997/98 slutförde ca 80 procent av kursdeltagarna inom

den kommunala vuxenutbildningen sina kurser. Kursavbrotten inom både

den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildningen har minskat

under det senaste läsåret. Inom påbyggnadsutbildningen har däremot

andelen som avbrutit studierna ökat jämfört med föregående läsår.

Kursavbrott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas

även när kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en

kurs på för hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper.

Ytterligare en anledning till kursavbrott är att man har fått arbete.

Tabell 8.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Procentuell andel

1994/95

1995/96

1996/97

1997/98

 varav

 män kvinnor

Icke godkänd

6

6

7

7

10

6

Godkänd

46

42

40

38

41

37

Väl godkänd

36

38

38

38

34

40

Mycket väl godkänd

11

13

14

16

14

17

Källa: Skolverket

Anm: För kursdeltagare med avslutad kurs under läsåret 1997/98 saknas uppgift om

 betyg

för 17 procent.

Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det

målrelaterade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att

vuxenstuderande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter.

Det har inte skett några dramatiska förändringar av de studerandes

resultat under dessa år. Andelen icke godkända betyg har ökat något de

senaste läsåren. Liksom i grund- och gymnasieskolan hade kvinnorna i

genomsnitt högre betyg än männen.

Kostnader och prestationer

Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning av det första året med

kunskapslyftet anordnar samtliga kommuner gymnasial vuxenutbildning

läsåret 1997/98. Under våren 1998 har 74 procent av utbildningen

bedrivits i egen regi. Sju procent har bedrivits av annan kommun eller

landsting. 19 procent av utbildningen har bedrivits av andra än kommun

eller landsting. Andelen utbildning hos annan utbildningsanordnare har

ökat från 14 till 19 procent mellan hösten 1997 och våren 1998.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom den totala

komvux till 316 698 vilket innebär en ökning med 34 procent jämfört

med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av befokningen

mellan 20-64 år har ökat från knappt fyra procent läsåret 1994/95 till att

utgöra ungefär sex procent läsåret 1997/98. Varje studerande har i

genomsnitt deltagit i 5,4 kurser.

Mellan hösten 1997 och våren 1998 ökade orienteringskursernas

omfattning med 25 procent. Trots ökningen var omfattningen inte lika

stor som kommunerna hade planerat.

Inom ramen för Kunskapslyftet avsatte regeringen under åren 1997 och

1998 medel motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande

vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 125 kommuner.

För att få del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera

en utökning om 10 procent av tidigare års omfattning av grundläggande

vuxenutbildning.

På riksnivå är omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen i

det närmaste konstant under de senaste åren. På kommunnivå är däremot

variationerna stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på

den grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat

volymökningar på över 10 procent.

Tabell 8.12 Antal studerande* i komvux på olika nivåer

Läsåret

1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

varav

kvinnor

1997/98

Grundläggande

vuxenutbildning

48 460

47 643

47 422

47 705

64 %

Gymnasial vuxen-

utbildning

140 868

157 599

177 732

260 612

65 %

Påbyggnadsutbildning

6 563

5 798

11 974

8 381

52 %

Samtliga nivåer

195 891

211 040

237 128

316 698

65,2 %

*Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser

Källa: Skolverket

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste

åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studerande under

de senaste fyra läsåren. Denna kraftiga expansion kan i första hand

förklaras av kunskapslyftet och de särskilda arbetslöshetskurser som

infördes i komvux läsåret 1993/94 och föregick kunskapslyftet.

Kunskapslyftet har medfört en ökning av antalet kursdeltagare det

senaste läsåret med närmare 50 procent. Den stora ökningen från läsåret

1996/97 till 1997/98 kan bl.a. förklaras av att många kommuner behövde

tid att bygga upp en organisation för kunskapslyftet. Det rörde sig också

om rutiner för information, uppsökande verksamhet och vägledning,

vilket tillsammans med insatser för upphandling av utbildning hos olika

utbildningsanordnare innebar att all undervisning inte kom igång i full

omfattning det första halvåret.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom

påbyggnadsutbildningen till ca 8 400.

Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive

kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder. Räknat per

genomsnittsstuderande var kostnaden 33 900 kronor.

8.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall

sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan

inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om

möjligheterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar

i sådan utbildning. Någon rättighet för den enskilde att delta i särvux - på

samma sätt som för grundläggande vuxenutbildning finns inte.

Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och

träningsskolenivå.

Regeringen har identifierat vissa problemområden när det gäller

särvux. Mot den bakgrunden har regeringen därför i regleringsbrev för

budgetåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina

utvärderingsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till

målsättningen för särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att

kvalitetssäkra särvux.

Kostnader och prestationer

Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000.

De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 1 300

personer. Denna ökning kan troligen förklaras av att särvux blivit mer

känt i och med övergången till kommunalt huvudmannaskap och

därigenom på många håll integrerats i den kommunala

vuxenutbildningen. Grundsärskolenivån utgör dock ett undantag där

antalet deltagare minskat det senaste läsåret.

Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 48 procent.

Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1997 räknat per

genomsnittsstuderande till 23 900 kronor. Undervisningskostnaden

uppgick 1997 till 15 800 kronor, vilket är två tredjedelar av den totala

kostnaden.

Tabell 8.13 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor

läsåret 1997/98

Läsåret

 1994/95

Läsåret

1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

varav

andel

kvinnor

Träningsskolenivå

1 430

1 448

1 442

1 494

46 %

Grundsärskolenivå

1 733

1 873

2 066

1 918

49 %

Gymnasiesärskolenivå

208

299

389

585

50 %

Samtliga nivåer

3 371

3 620

3 897

3 997

48 %

Källa: Skolverket

Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 3 997

särvuxdeltagarna gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt

fick varje studerande undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per

vecka läsåret 1997/98 vilket är något högre än läsåret 1995/96 då

motsvarande siffra var 2,0.

Av såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika

enskild undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika

varandra utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet

deltagare per undervisningsgrupp är 2 personer, något som delvis kan

förklaras av att antalet deltagare är litet i flertalet kommuner. En annan

förklaring kan vara praktiska problem i små kommuner och

glesbygdskommuner. Antalet deltagare per undervisningsgrupp i stora

kommuner är något lägre än genomsnittet, vilket tyder på att detta inte är

enda förklaringen.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1997/98 var 371, varav

318 kvinnor och 53 män. Andelen lärare med pedagogisk utbildning var

91 procent. Lärartätheten per 100 elever var 5,2 läsåret 1997/98.

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och

studieavbrott.

8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar

grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret

det år de fyller sexton. Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast

i anslutning till komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på

annan anordnare som t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata

utbildningsanordnare.

Sfi är en skolform där de studerande kan börja och sluta utbildningen

när som helst under året. Undervisningen skall kunna påbörjas så snart

som möjligt dock senast inom tre månader från det att den nyanlända

invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens

omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas

beroende på hur mycket undervisning den studerande behöver för att

uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom

deltagaren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när

målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För

att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som börjat

under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod.

Tabell 8.14 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98

Studieresultat läsår 1997/98 för deltagare

som påbörjade studierna

läsåret

95/96

läsåret

96/97

läsåret

97/98

Avslutat med sfi-nivå

37%

30%

16%

Avslutat utan sfi-nivå

9%

6%

2%

Avbrutit utbildningen

44%

43%

22%

Fortsätter utbildningen

10%

21%

60%

Källa Skolverket

Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret

1995/96 hade 37 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98, medan

44 procent då hade avbrutit studierna och 10 procent fortsätter att studera

även under läsåret 1998/99. Av de deltagare som påbörjade sfi-studierna

läsåret 1996/97 hade 30 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98

och 21 procent fortsätter att studera även 1998/99. Av dem som

påbörjade sfi-studierna läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån

redan under samma läsår och 60 procent fortsätte sina sfi-studier.

Kostnader och prestationer

Kommunens totala kostnader för sfi var år 1997, 610 miljoner kronor,

vilket var 101 miljoner, eller 14 procent, lägre än år 1996 i löpande

priser.

Tabell 8.15 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal

elever

Läsår

Studieanordnare

Antal

Kommuner

Antal studie-

anordnare

Antal

elever

1994/95 totalt

Kommun

277

255

310

262

61 017

53 092

Studieförbund

 24

 29

 5 169

Annan

 16

 19

 2 756

1995/96 totalt

Kommun

276

259

309

267

51 486

45 995

Studieförbund

 18

 20

 2 796

Annan

 19

 22

 2 695

1996/97 totalt

Kommun

268

255

306

273

41 134

37 550

Studieförbund

 12

 14

 1 521

Annan

 13

 19

 2 063

1997/98 totalt

Kommun

255

245

288

260

35 746

32 421

Studieförbund

 9

 10

 1 007

Annan

 16

 18

 2 318

Källa: Skolverket

Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort

antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från

detta läsår till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40

procent. Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 60,5 procent.

Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i

grundläggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna

redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av

detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar

i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara

underskattade.

Antalet heltidstjänster var läsåret 1997/98 1 153, vilket är en

minskning jämfört med läsåret innan. Andelen lärare med pedagogisk

utbildning var läsåret 1997/98 drygt 82 procent, vilket var oförändrat

sedan läsåret 1996/97. Inom sfi som bedrivs i kommunal regi är andelen

lärare med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig

vuxenutbildning. I verksamhet som lagts ut på annan anordnare än

kommunen är andelen däremot lägre.

9 Folkbibliotek

Sammanfattande slutsatser

De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet anges i

Bibliotekslagen som infördes 1997. Något underlag med utvärdering

av kommunernas folkbiblioteksverksamhet föreligger ännu inte.

Däremot finns sedan många år en relativt utförlig biblioteksstatistik.

De slutsatser som kan dras av denna statistik är att kommunerna

totalt sett under 1990-talet har rationaliserat

folkbiblioteksverksamheten genom att minska antalet filialer,

bokbussar och därmed personal. Med ett mindre antal filialer och

bokbussar kan dock tillgången till biblioteksservice ha försämrats för

många människor i första hand barn, äldre och boende i

förortsområden i stora befolkningstäta kommuner.

Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har dock utvecklats positivt

i sin helhet trots nedskärningar. Biblioteken köper in färre nya böcker

än i början av 1990-talet men har i takt med medieutvecklingen köpt

in och lånat ut allt fler audiovisuella medier (AV-medier). Genom

bl.a. det statliga inköpsstödet har kurvan över inköp av barn- och

ungdomsböcker nu åter vänt uppåt. Få kommuner sparar på sina

bokanslag.

Det återstår ytterligare analyser för att regeringen skall kunna

bedöma folkbibliotekens kvalitet och om service och tillgång, i

enlighet med 2 § bibliotekslagen (1996:1596), skall anses

tillfredställande för landets invånare. Situationen för skolbiblioteken

har under 1998 närmare studerats av Statens kulturråd i samarbete

med Statens skolverk. Utredningen publiceras under våren 1999.

Nationella mål

Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks-

lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa

bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och

tillgänglighet för alla.

Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där

stadgas att Till främjande av intresse för läsning och litteratur,

information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i

övrigt skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek.

Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs

tillgänglig för alla medborgare. I 7 § slås ansvarsfördelningen mellan

stat, landsting och kommuner fast. Kommuner ansvarar för folk- och

skolbiblioteksverksamheten och landstingen ansvarar för länsbiblioteken

och för biblioteken vid högskolor med landstingskommunalt

huvudmannaskap. Staten ansvarar för övriga högskolebibliotek och för

lånecentralerna.

Måluppfyllelse och kvalitet

I propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen

att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar

folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen

för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva

bestämma i vilken form detta skall ske.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till bibliotekslag

ansåg kulturutskottet att en viss översyn av lagen borde göras bl.a. med

anledning av en motion med förslag om att det i lagen bör finnas en

bestämmelse om att kommuner och landsting bör upprätta planer för sin

biblioteksverksamhet (bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Frågan om

en eventuell ny bestämmelse i lagen som anger huvudmännens ansvar för

att upprätta planer för sin biblioteksverksamhet övervägs för närvarande

inom Regeringskansliet.

Antalet bibliotek

Statistiken visar att det finns ett kommunalt huvudbibliotek i alla

Sveriges kommuner. Flertalet kommuner har dessutom biblioteksfilialer.

Antalet filialer har minskat med 16 procent under 1990-talet. Även

antalet bokbussar har minskat under samma period. Vissa bokbussar var

dock verksamma i mer än en kommun. Sammanlagt 118 av landets

kommuner hade bokbusservice år 1997.

Tabell 9.1 Antal filialbiblitek och bokbussar

År 1990

År 1995

År 1997

Filialbibliotek

Bokbussar

1 447

141

1 251

136

1 219

102

Källa: Statistiska centralbyrån

Nedläggning av biblioteksfilialer har skett i alla län, men flest har lagts

ned i befolkningsmässigt stora kommuner, vilket även gäller

minskningen av bokbussar.

När det gäller skolbiblioteken uppger Statens kulturråd i sin fördjupade

anslagsframställning 1997-1999 att flera skolbibliotekscentraler har lagts

ned, att lärarbibliotekarie- och skolbibliotekarietjänster har dragits in och

att medieanslagen under 1990-talet har minskat.

Samtliga län/regioner i landet har ett länsbibliotek. Därutöver finns 36

fristående sjukhusbibliotek i 15 län.

Medieutbud och utlåning

Av tabellen nedan framgår att det totala mediebeståndet har minskat

mellan åren 1992 och 1997. Bilden är dock motstridig. Medan

bokbeståndet har minskat, har beståndet av audiovisuella medier (AV-

medier) ökat. AV-medier utgörs av talböcker, grammofonskivor, CD-

skivor, kassettböcker, musikkassetter och videogram.

Tabell 9.2 Mediebestånd och nyinköp av böcker

År

Medie-

bestånd

totalt

(tusental)

därav

bok-

bestånd

(tusental)

AV-

medier

(tusental)

Nyinköp

av böcker

(tusental)

Andel

barnboks-

inköp

Antal nya

böcker

per 1 000

inv

1992

1996

1997

47 702

46 051

46 098

45 547

43 711

43 659

2 155

2 340

2 439

2 005

1 852

1 858

36%

29%

31%

230,7

209,0

209,0

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av tabellen ovan framgår att folkbiblioteken köpte in färre nya böcker år

1997 än de gjorde 1992. Andelen barnboksinköp har dock ökat något

sedan år 1996. Kommunerna har sedan år 1997 möjlighet att ansöka om

statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur till folk- och

skolbiblioteken. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina

bokanslag, uppfylldes av 269 kommuner som fick del av stödet.

När det gäller låneverksamheten, så visar utvecklingen att en tidigare

nedåtgående trend har vänt under 1990-talet. Främst gäller detta

utlåningen av AV-medier. Denna har nästan fördubblats mellan åren

1992 och 1997. Av AV-medier är det i första hand utlåningen av

talböcker som har ökat.

Tabell 9.3 Utlåning totalt och per invånare

År

Antal

medielån

totalt

(tusental)

därav

boklån

(tusental)

AV-

medier

(tusental)

Andel

utlån.

barnlitt

Medie-

lån per

inv

Barnboks-

lån/barn

1992

1996

1997

71 073

81 168

80 479

66 535

73 348

72 345

4 539

7 820

8 134

42%

41%

41%

8,2

9,2

9,1

19,7

21,0

20,5

Källa: Statistiska centralbyrån

Statens kulturråd uppger att bibliotekens uppsökande verksamhet har

minskat i omfattning under 1990-talet. År 1990 nåddes ca 70 procent av

landets förskolor och fritidshem av någon form av uppsökande

biblioteksverksamhet. Tre år senare var motsvarande siffra 54 procent. I

20 kommuner hade den uppsökande verksamheten lagts ned under den

aktuella perioden. (Statens kulturråds fördjupade anslagsframställning

1997-1999.)

Undersökningar visar vidare att 100 av landets kommuner har

genomfört en viss anpassning för rörelsehindrade av biblioteken i

kommunen. I 35 kommuner saknas däremot all form av anpassning för

rörelsehindrade. Teknik särskilt anpassad för funktionshindrade

förekommer på ett fåtal bibliotek och vissa bibliotek har inrättat

avdelningar med lättläst litteratur anpassade för utvecklingsstörda

(rapport från Statens kulturråd 1998:3, Funktionshindrades tillgång till

kultur).

Allt fler kommunbibliotek erbjuder datorbaserad information till sina

besökare. Mer än hälften av landets folkbibliotek tillhandahåller i dag

internettjänster.

Öppettider

Folkbibliotekens öppethållande under 1997 varierade avsevärt mellan

olika kommuner. I kommuner med färre än 15 000 invånare höll

huvudbiblioteket öppet i genomsnitt 37 timmar. Motsvarande värde för

kommuner med fler än 30 000 invånare var ett öppethållande med mer än

50 timmar per vecka.

Folkbibliotekens sammanlagda öppettider under en vintervecka (exkl.

bokbussar) minskade med 2 000 timmar mellan åren 1992 och 1997, från

33 000 till 31 000 timmar. En minskning som kan relateras till att antalet

filialbibliotek minskat markant under samma tid.

Kostnader och prestationer

De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1997 till

drygt 2,8 miljarder kronor, vilket motsvarar 321 kronor per invånare.

Kostnaderna har därmed ökat med tre procent per invånare jämfört med

året innan. Bibliotekens investeringsutgifter uppgick samtidigt till 80

miljoner kronor.

Av kostnaderna för drift stod personalkostnaderna för knappt hälften

och lokalkostnaderna för en fjärdedel. Samtidigt köpte biblioteken

medier för 354,7 miljoner kronor, vilket motsvarar tolv procent av de

totala driftkostnaderna.

Tabell 9.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter

Tusentals kronor, löpande priser

 1992

1996

 1997

Driftkostnader totalt

2 670 957

2 761 491

2 837 093

därav medier

332 848

342 210

 354 735

därav personal

1 316 530

1 311 707

1 358 834

därav lokaler o övrigt

1 021 579

1 107 574

1 123 524

Investeringar

 88 265

 68 535

 79 584

Källa: Statistiska centralbyrån

Som framgår av tabellen har driftkostnaderna i löpande priser successivt

ökat under 1990-talet. Mediekostnadernas andel ökade med drygt sex

procent och andelen kostnader för lokaler/övrigt med tio procent, medan

personalkostnaderna endast ökade med drygt tre procent. Mellan åren

1996 och 1997 har driftkostnaderna ökat med ca tre procent.

Investeringsutgifterna har mellan åren 1992 och 1997 minskat med tio

procent.

Antalet årsarbetare vid de kommunala folkbiblioteken var år 1997

5 228 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster). Det är en

minskning med en procent jämfört med år 1996 och en minskning med

tolv procent jämfört med år 1992. Andelen bibliotekarier har under hela

1990-talet ökat på bekostnad av kontors- och övrig personal. Under 1997

utgjorde andelen bibliotekarier 45 procent.

Totalt sett har huvudbiblioteken tagit emot 48 miljoner besök under

1997. Det är en ökning med två procent jämfört med 1996. De små

kommunerna har hög besöksfrekvens medan de största kommunerna har

en jämförelsevis låg besöksfrekvens.

10 Nyanlända invandrare

Sammanfattande slutsatser

Riksdagen beslutade år 1997 om mål och riktlinjer för den framtida

integrationspolitiken. Målet för nyanlända invandrare är att de så

snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta

livet i Sverige.

Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden. Enligt SCB

var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare under år 1997

33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen som helhet.

Arbetslösheten har dock minskat. Under år 1998 var 27,2 procent av

de utomnordiska medborgarna arbetslösa medan motsvarande siffra

för befolkningen som helhet var 6,5 procent. Det finns emellertid

stora skillnader mellan olika invandrargrupper där nyanlända

invandrare som regel har haft större svårigheter att få fotfäste på

arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare

har svårt att komma in på arbetsmarknaden är t.ex.

strukturomvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i

svenska språket, men också diskriminering. Ytterligare en orsak är att

det kom särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt

som arbetslösheten ökade.

Bland annat till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen

av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än

fördubblats under perioden 1990-1997. Hushåll med utländska

medborgare inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa

kostnader. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en

minskning av de totala socialbidragskostnaderna.

De kostnadsuppföljningar som gjorts av olika instanser visar att

kommunerna i stort sett fått kostnadstäckning för 1991 års mottagna

flyktingar. För 1992 och 1993 års mottagna flyktingar beräknas ett

mindre underskott och för flyktingar mottagna år 1994 beräknas ett

motsvarande överskott. Regeringen har också kompenserat kommuner

som haft stort flyktingmottagande med särskilda statsbidrag på

sammanlagt 650 miljoner kronor under åren 1996-1998.

Nationella mål

Riksdagen beslutade i december 1997 om mål och riktlinjer för den

framtida integrationspolitiken. Enligt regeringens proposition Sverige,

framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik

1997/98:16 skall samhällets etniska och kulturella mångfald tas som

utgångspunkt för den generella politikens utformning på alla

samhällsområden och nivåer. Målet för integrationspolitiken är lika

rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

De som invandrar skall så snart som möjligt kunna skaffa sig en god

grund för det fortsatta livet i Sverige. Ju förr detta sker, desto bättre bör

det vara både ur individens synvinkel och samhällets perspektiv,

eftersom det ökar möjligheterna till egen försörjning och minskar

beroendet av stöd från det allmänna.

Flyktingar och skyddsbehövande

Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av

samhällets stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra

invandrare genom att de inte har möjligheter att fritt återvända till sina

hemländer. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har

traumatiska upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser.

Skyddsbehövande och vissa anhöriga till dem erbjuds därför särskild

introduktion i form av kommunala introduktionsprogram. Staten lämnar

ersättning till kommunerna för denna verksamhet och det övergripande

målet är att individen skall bli självförsörjande. I normalfallet bör en bas

för det fortsatta livet i Sverige kunna erhållas inom två år förutsatt att

introduktionen bedrivs på heltid. Regeringen har i nämnda proposition

understrukit att introduktionen för nyanlända bör förbättras i flera av-

seenden, bland annat genom att introduktionen bör individualiseras i

högre grad.

Måluppfyllelse och kvalitet

En ny statlig myndighet, Integrationsverket, inrättades den 1 juni 1998

med övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får

genomslag på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera

integrationsprocesserna i samhället. Integrationsverket skall även stödja

och tillsammans med kommunerna vidareutveckla introduktions-

programmen för skyddsbehövande enligt intentionerna i regeringens

proposition samt följa upp att nyanlända invandrares behov av samhällets

stöd även i övrigt uppmärksammas.

Mot bakgrund av svårigheterna för nyanlända invandrare att komma in

på den svenska arbetsmarknaden skall Integrationsverket särskilt

uppmärksamma strukturella hinder för vuxna nyanlända att få arbete.

I syfte att motverka koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa

storstadsområden har Integrationsverket bl.a. fått i uppdrag att utveckla

och fördjupa den information som ges till nyanlända invandrare.

Vägar till arbete för invandrare

Svenska Kommunförbundet utkom år 1998 med en rapport om

förhållanden som har betydelse för flyktingars och invandrares

möjligheter att få arbete. I de verksamheter som på ett framgångsrikt sätt

lyckas hjälpa flyktingar och invandrare att få arbete tycks det finnas

några gemensamma inslag, av vilka en del är följande:

- Individuellt arbetssätt och bemötande av den enskilde

- En noggrann och strukturerad genomgång av individens bakgrund,

utbildning och yrkeserfarenhet m.m. i syfte att klargöra resurser och

behov

- Hjälp att utveckla ett socialt nätverk och den sociala kompetensen

(språk, information om regler i arbetslivet, sociala koder etc.)

- Tidigt strukturerat samarbete mellan olika aktörer samt samordning av

insatserna

- Praktik som ett led i en medveten, genomtänkt strategi för arbete

I rapporten betonas bland annat att det är viktigt att vara medveten om att

olika instanser har olika utgångspunkter när det gäller att bistå människor

som saknar arbete. Enligt rapporten kan den strikta arbetsfördelning som

i bland finns mellan arbetsförmedling och socialtjänst leda till att inte

någon av parterna får ett helhetsperspektiv och tar ansvar för att hjälpa

dem.

Vidare omnämns att den riktlinje som finns på många håll, och som

innebär att flyktingar inte får registrera sig som arbetssökande på

arbetsförmedlingen innan svenskundervisningen är avslutad, inte är

lyckad ur den enskilda människans synvinkel.

Avslutningsvis framhålls i rapporten att samhällets stöd till arbetslösa i

dag består av kortsiktiga, kollektiva arbetsmarknadsåtgärder och ett

individuellt behovsprövat försörjningsstöd, dvs. socialbidrag. Frågan

ställs om det inte borde vara tvärtom, dvs. individualiserade

arbetsmarknadsåtgärder och ett generellt försörjningsstöd.

Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare

Sedan år 1995 har arbetslösheten bland flyktingar och invandrare

minskat något. Enligt SCB var arbetslösheten bland utomnordiska

medborgare under år 1997 33,1 procent jämfört med 8,0 procent för

befolkningen som helhet. År 1998 uppgick den till 27,2 procent, vilket

kan jämföras med 6,5 procent för svenska medborgare.

Andelen utomnordiska medborgare som har arbete har ökat sedan år

1995. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå. Framför allt har

andelen som har arbete ökat för medborgare från östeuropeiska länder,

där även flyktingar från f.d. Jugoslavien ingår, vilket kan bero på att

invandrare från Östeuropa generellt sett har en mer gedigen

utbildningsbakgrund.

Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper och

nyanlända invandrare har som regel haft större svårigheter att få fotfäste

på arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare

har svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden är t.ex.

strukturomvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska

språket, men också etnisk diskriminering. Ytterligare en orsak är att det

kom särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som

arbetslösheten ökade.

En fristående forskare, Mats Wingborg, har på uppdrag av

Arbetsmarknadsdepartementet under år 1998 genomfört en studie om

somaliska och irakiska kvinnor på arbetsmarknaden. I rapporten

framkommer att de somaliska kvinnornas ställning på den svenska

arbetsmarknaden är extremt svag. En av orsakerna uppges vara att de i

regel har låg utbildning och dåliga kunskaper i det svenska språket. De

har ofta många småbarn vilket minskar möjligheten både att studera

svenska och ta ett arbete.

En stor del av de irakiska kvinnorna är högutbildade. Kvinnor från

denna grupp har ofta haft stora förhoppningar om att kunna fortsätta sitt

yrkesverksamma liv när de kommit till Sverige. Möjligheterna att få

arbete i Sverige inom de områden de är utbildade för har dock visat sig

vara mindre än vad de förväntat sig. Tänkbara förklaringar som lyfts

fram i studien är bland annat den allmänt höga arbetslösheten i Sverige,

att deras betyg och arbetslivserfarenhet undervärderas i Sverige eller att

de inte alltid uppfyller kraven på kunskaper i svenska. En annan orsak

som lyfts fram är etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Villkoren för lågutbildade irakiska kvinnor har stora likheter med

villkoren för somaliska kvinnor i Sverige.

Kostnader och prestationer

Kostnader för socialbidrag

Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag

och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under

perioden 1990-1997. Hushåll med utländska medborgare inklusive

flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostnader.

Flyktinghushållens andel av utbetalda socialbidrag varierar mellan 18

procent och 29 procent under den senaste femårsperioden. Under år 1998

har dock kostnaderna för socialbidrag generellt sett minskat beroende på

den sjunkande arbetslösheten samt det minskade flyktingmottagandet.

Diagram 10.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat

efter svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1993 1997

Miljoner kronor, fasta priser

Källa: Socialstyrelsen

Statlig ersättning till kommunerna

Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig

ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och

vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget skall täcka

kommunens kostnader för svenskundervisning och försörjning från det år

flyktingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader

som följer av flyktingmottagandet. För att erhålla statsbidrag måste

kommunen, tillsammans med flyktingen, upprätta en individuell

introduktionsplan som skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att

snabbast möjligt få arbete och bli delaktig i det svenska samhället. Som

komplement till denna schablonersättning finns vissa andra

ersättningsformer avsedda att täcka kommunens kostnader för särskilda

flyktinggrupper och speciella situationer. Statens utgifter för

kommunernas flyktingmottagande har minskat väsentligt från och med år

1996 till följd av minskad flyktinginvandring. År 1998 ökade dock

kostnaderna med cirka 0,7 miljarder jämfört med föregående år.

Tabell 10.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande

Miljarder kronor

År

1994

1995

1996

1997

1998

Statsbidrag

6,8

6,0

2,7

1,6

2,3

Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket

Uppgiften att betala ut dessa ersättningar överfördes den 1 juni 1998 från

Statens invandrarverk till Integrationsverket. Regeringen har också

kompenserat kommuner som haft ett stort flyktingmottagande med ett

särskild statsbidrag på sammanlagt 400 miljoner kronor under åren 1996

och 1997. Ytterligare 250 miljoner kronor har utbetalats under år 1998

till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar.

Kostnadsuppföljning av flyktingar mottagna åren 1991 1994

Uppföljningen av kostnader för 1991 och 1992 års mottagna flyktingar

har genomförts av en arbetsgrupp knuten till Regeringskansliet.

Kostnader för flyktingar mottagna åren 1993 och 1994 har undersökts av

Invandrarverket i samverkan med Svenska Kommunförbundet.

De flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fått sina

kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 bedöms däremot av

arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna

på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras

med att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som

togs emot under år 1991.

För 1993 års mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och

Kommunförbundet ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än

mindre. För cirka hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll

kommunerna en extra statlig ersättning i form av stimulansbidrag.

Inräknat stimulansbidraget bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju

procent för låg ersättning för 1993 års mottagna flyktingar. Drygt hälften

av flyktingarna som ingår i denna årskontingent kommer från Europa till

skillnad från tidigare kontingenter som till övervägande del haft

utomeuropeisk bakgrund. Utbildningsnivån har även varit högre i denna

grupp jämfört med 1991 och 1992 års kontingenter.

År 1994 uppskattades ett genomsnittligt överskott på nio procent.

Detta år utbetalades ett stimulansbidrag på totalt 1,5 miljarder kronor.

Utan stimulansbidraget skulle ett underskott på 0,5 miljarder kronor ha

uppstått. I 1994 års flyktingkontingent hade 80 procent europeisk

bakgrund. Enligt Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet är den

främsta orsaken till underskotten att få flyktingar fått arbete.

Antal kommunplacerade

Flyktingmottagandet har minskat drastiskt från år 1994 då över 60 000

flyktingar togs emot i landets kommuner. Merparten av dessa flyktingar

kom från f.d. Jugoslavien. Antalet minskade under år 1996 till följd av

viseringsplikt och slutet på krigsförhållandena i Bosnien-Hercegovina.

År 1997 ökade antalet flyktingar och år 1998 bosatte sig totalt knappt 12

000 personer i landets kommuner. De dominerande grupperna kom ifrån

Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Bosnien-Hercegovina.

Tabell 10.2 Mottagna flyktingar i landet kommuner år 1994 1998

År

1994

1995

1996

1997

1998

Mottagna flyktingar

61 500

15 900

6 700

13 200

11 800

Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket

Integrationsverket har från och med den 1 juni 1998 övertagit

Invandrarverkets uppgift att träffa överenskommelser med kommunerna

om flyktingmottagande. Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna

bostad på egen hand och i dag väljer merparten av de asylsökande att bo

hos vänner och släktingar under utredningstiden. Det innebär att de

kommuner som inte har någon överenskommelse med Integrationsverket

ändå får ta emot flyktingar i den mån asylsökande som redan bor i en

kommun beviljas uppehållstillstånd. I slutet av år 1998 hade

Integrationsverket överenskommelser med 115 kommuner om totalt 10

440 platser. Dessutom hade 43 kommuner tagit emot flyktingar från

förläggningar eller kvotflyktingar utan gällande överenskommelse.

11 Räddningstjänst i fred

Sammanfattande slutsatser

För landet som helhet bedöms de kommunala räddningstjänsterna ha

en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de

övergripande målsättningarna. En fortsatt utveckling av samverkan

mellan kommunala och statliga räddningstjänster samt övriga aktörer

är önskvärd.

Bedömningen vad gäller den olycks- och skadeförebyggande

verksamheten är att det finns en förändringsvilja inom de kommunala

räddningstjänsterna. Metoder och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver

dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.

Den kommunala räddningstjänsten är i dag i stora drag

produktionsinriktad. Statens räddningsverk (SRV) har i samverkan

med Svenska kommunförbundet påbörjat ett arbete med att genom

förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys öka

effektiviteten. Detta är ett löpande arbete som utvärderas

kontinuerligt.

Räddningsverksutredningens betänkande Räddningstjänsten i

Sverige Rädda och Skydda (SOU 1998:59) överlämnades i april

1998 till regeringen. Betänkandet har behandlats i regeringens

proposition Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1997/98:74)

i mars 1999.

Nationella mål för den kommunala verksamheten

Med begreppet räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten och

kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara

för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller

egendom eller i miljön.

Räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen

(1986:1107) föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras

och bedrivas. Lagen delar in samhällets räddningstjänst i kommunal och

statlig räddningstjänst. Den statliga räddningstjänsten omfattar fjäll-,

flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra

fall, miljöräddningstjänst till sjöss samt räddningstjänst vid utsläpp av

radioaktiva ämnen från kärnteknisk anläggning och sanering efter sådant

utsläpp. All annan räddningstjänst är kommunal.

Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men

Räddningsverket har, som sektorsansvarig myndighet, formulerat

följande mål:

 antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

 begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

 skall begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad

 som möjligt,

- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och

 informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet

 eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och riskanaly-

 serna skall varning utomhus kunna ges.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för

att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan

olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Dessutom har

Räddningsverket, som nämnts ovan, formulerat mål för verksamheten.

Förebyggande arbete

Alla kommuner har nu genomfört riskinventeringar/-analyser. Dessa

ligger som underlag för de förebyggande åtgärder som inplaneras. Den

kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det totala

olycksutfallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas vad gäller det

förebyggande arbetet främst till åtgärder som är inriktade mot

brandhändelser.

Länsstyrelsernas bedömning är att de personresurser som kommunerna

lägger ned på förebyggande arbete i genomsnitt har ökat med 40 procent

jämfört med år 1996. Kostnaden för förebyggande arbete motsvarar dock

endast någon procent av kommunernas totala kostnader för

räddningstjänst.

Antalet olyckor skall minska

Antalet olyckor mätt i totala antalet räddningstjänstinsatser har legat

relativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 11.2). Behovet av insatser vid

annan typ av olyckor än brand har minskat kraftigt i antal i förhållande

till perioden 1993-95. Antalet insatser vid brand är däremot mer eller

mindre konstant under perioden 1993-97.

Skador skall begränsas så långt som möjligt

I bränder omkommer årligen ca 100 personer. Denna siffra har varit

relativt konstant över åren med undantag för år då mycket stora olyckor

inträffat. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i försäkringsbolagens

skadebelopp, har legat på mellan 3 000 och 3 500 miljoner kronor under

perioden 1993-96. För år 1997 blev utfallet 3 000 miljoner kronor.

Statistiken avseende skadeutfall är dock inte heltäckande.

För att öka insatsförmågan samordnar sig de kommunala

räddningstjänsterna i allt högre utsträckning i räddningstjänstkommuner

och ingår olika typer av samverkansavtal.

Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall

begränsas så långt som möjligt

Säkerheten inom området bedöms som hög och olyckstillbuden har varit

få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan dock bli mycket

stora. Beredskapen och räddningstjänstens kunskap om kemikalieolyckor

förbättras successivt vilket sker genom utbildning och

materielutveckling.

Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som

möjligt

Räddningsverket gör bedömningen en översiktlig stabilitetskartering för

ras och skred kan vara gjord för samtliga kommuner inom en

tioårsperiod, förutsatt nuvarande resursinsats vad gäller riskområden. För

översvämningar finns en färdig fyraårig planering. I och med den ökade

kunskapen i kommunerna ökar också effektiviteten i de förebyggande

åtgärderna.

Vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och

informeras.

Information via radio och TV bedöms fungera väl. Systemet för

utomhusvarning är uppbyggt främst för att användas under höjd

beredskap. Då driftskostnaderna för telesambandet blivit allt högre har

några kommuner i lågriskkategorier lagt dessa i malpåse.

Kostnader och prestationer

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till

övervägande del av personalkostnader, dvs att tillhandahålla beredskap,

och uppgick år 1997 till 4 miljarder kronor vilket är en minskning med

0,1 miljarder kronor i löpande priser jämfört med året innan.

Tabell 11.1 Ersättning enligt räddningstjänstlagstiftningen, budgetåren

1993/94-1998

Miljoner kronor

1993/94

1994/95

1995/96

1997

1998

Enligt 36, 37 §§

4,4

16,5

7,0

11,7

10,2

Enligt 65 §

1,6

3,4

3,9

4,8

7,5

SUMMA

6,0

19,9

10,9

16,5

17,7

Anm.: 36 och 37 §§ Räddningstjänstlagen samt 65 § Räddningstjänstförordningen.

Siffror i

löpande priser.

Källa: Statens räddningsverk

Enligt räddningstjänstlagstiftningen kan kommunerna söka statlig

ersättning för kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens

självrisk. Utfallet ger för åren en indikation på mängden mycket stora

olyckor eller omfattningen därav.

Tabell 11.2 Kommunala räddningsinsatser åren 1993-1997

1993

1994

1995

1996

1997

Brand

Brand i byggnad

20 880

21 417

21 193

13 266

12 290

Brand, ej i byggnad

15 630

17 787

14 052

17 417

18 677

Delsumma, brand

36 510

39 204

35 245

30 683

30 967

Räddning

Trafikolycka

7 849

7 646

8 052

7 530

7 835

Utsläpp av farligt ämne

3 566

3 836

3 932

2 451

2 008

Stormskada

2 102

937

1 006

477

1 256

Vattenskada

2 229

2 948

2 785

2 000

2 394

Övrig räddning

6 563

6 258

7 125

5 758

5 384

Delsumma, räddn.

22 309

21 625

22 900

18 216

18 877

Summa, skarplarm

58 819

60 829

58 145

48 899

49 844

Ej skarpa larm

27 413

29 605

31 061

30 926

32 036

SUMMA

88 281

92 412

91 074

88 651

91 403

Anm.: För åren 1996-97 har inte olyckstypen Falsklarm (inkl. förmodad brand)

specifiserats

eftersom den ej fanns med i insatsredovisningen för åren 1993-95.

Källa: Statens räddningsverk

Antalet räddningsinsatser har legat tämligen konstant under 90-talet, ca

90 000 insatser per år. Ungefär 45 procent av dessa insatser härrör från

omotiverade automatlarm och falsklarm. Framförallt är den stora andelen

automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner

kronor per år. För närvarande håller Räddningsverket på med en översyn

av denna fråga.

12 Civilt försvar

Sammanfattande slutsatser

Ledningsförmågan i kommunerna varierar. Det finns vissa brister när

det gäller övningsverksamheten, planläggningen och kommunernas

samordningsroll.

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Svenska

Kommunförbundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att

förbättra det statliga stödet till kommunerna på beredskapsområdet.

Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld - omdanat

försvar (prop. 1998/99:74) lämnat vissa förslag som kan komma att

påverka kommunerna. Här sägs bl.a. att förberedelser när det gäller

väpnat angrepp i form av invasion skall minskas. Detta kan därvid

komma att påverka ambitionsnivån vad gäller uppförande och

modernisering av skyddsrum. Vidare anges att behovet skall styra

inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna

minska. Regeringen föreslår därför att ca 1 500 personer per år skall

utbildas till kommunala räddnings- och beredskapsmän under de

kommande två åren.

Nationella mål för den kommunala verksamheten

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras bl.a. av lagen

(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de

beredskapsförberedelser som behövs för verksamhet under höjd

beredskap. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda

statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner.

I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret samt för

de 18 olika funktionerna under perioden 1997-2001. Målen avser

verksamheten under höjd beredskap, men de resurser som skapas för

detta skall även kunna nyttjas vid internationella insatser och vid svåra

påfrestningar på samhället i fred.

Allmänt sett kan målet för kommunernas verksamhet inom det civila

försvaret sägas vara att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kom-

muninnevånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap i

enlighet med den lagstiftning som då gäller.

År 1994 träffade staten en överenskommelse med Svenska

Kommunförbundet om kommunernas skyldigheter inom totalförsvaret

och den statliga ersättningen för kommunernas uppgifter. Enligt

överenskommelsen skall en särskild utvärdering genomföras under år

1999. Inom Regeringskansliet har en arbetsgrupp tillsatts med uppgift att

förbereda denna utvärdering.

Måluppfyllelse och kvalitet

Graden av måluppfyllelse baseras på de bedömningar Överstyrelsen för

civil beredskap (ÖCB) och Statens räddningsverk (SRV) redovisat

avseende beredskapsläget i kommunerna för år 1998.

Relativt få kommuner har antagit övergripande mål för kommunens

beredskap, säkerhet eller verksamhetsmål för prioriterade områden på

basis av 1996 års totalförsvarsbeslut. En bidragande orsak till detta är att

planeringsunderlag i form av länsstyrelsens och försvarsområdets

gemensamma grundsyn funnits färdigt först under senare delen av år

1998.

Övningsverksamheten avseende ledningsförmåga behöver intensifieras

och planläggningen uppdateras.

Den absolut största delen av landets kommuner har ändrat inriktning

på verksamheten mot en tyngdpunkt i svåra påfrestningar i fred.

Samverkan mellan kommunerna och Försvarsmakten har ökat

betydligt de senaste åren, framför allt avseende övningar och

materielutnyttjande.

Beträffande räddningstjänsten i krig anger försvarsbeslutet att den skall

vara uppbyggd inom en tioårsperiod dvs. till år 2007. Så gott som

samtliga kommuner har dock fastställda räddningstjänstplaner som även

omfattar räddningstjänst under höjd beredskap.

Tabell 12.1 Ersättning till kommunerna, budgetåren 1995/96-1998

Miljoner kronor

1995/96

(18 mån)

1997

1998

SUMMA

243,3

162,8

163,1

Anm: Siffrorna avser löpande priser.

Källa: Överstyrelsen för civil beredskap

Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser

regleras i lag och förordning om civilt försvar. Ersättning utgår med ett

grundbidrag om 100 000 kr samt tilläggsbelopp som är beroende av

kommunens riskutsatthet i krig, 8-24 kr per invånare och år.

Ersättningsbeloppet bestäms och betalas ut av ÖCB. Ersättningssystemet

kommer att ses över av den ovan nämnda arbetsgruppen. Kommunernas

sammanlagda nettokostnader för civilförsvarsverksamheten uppgick år

1997 till ca 40 miljoner kronor, vilket är mindre ökning jämfört med året

innan. Huvuddelen av kostnaderna finansieras således med den statliga

ersättningen.

Tabell 12.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar

1995/96-1998

Miljoner kronor

1995/96

(18 mån)

1997

1998

Räddningscentraler

155,1

85,8

81,3

Samband

27,1

51,5

33,0

Reservkraft

37,7

20,4

28,1

Anm: Siffrorna avser löpande priser.

Källor: Statens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap

Räddningsverket ger ekonomiskt stöd till kommunerna för de

merkostnader som uppstår för att upprätta räddningscentraler och

sambandssystem för ledning under höjd beredskap och i fredstida kriser.

ÖCB ger ekonomiskt stöd vid installation av bl.a. reservkraft syftande till

att minska sårbarheten, t.ex. i vattenförsörjningen.

Av ÖCB:s och Räddningsverkets redovisning över beredskapsläget i

kommunerna framgår bl.a. följande:

- Så gott som alla kommuner har en bemannad ledningsgrupp, som

kan träda i tjänst med kort varsel om en särskild händelse drabbar

kommunen. Statusen är dock ojämn i fråga om övning och

planläggning.

- Drygt 40 kommuner har haft en ledningsövning under året,

motsvarande ungefär 15 procent av samtliga kommuner. Under år

1997 övade ungefär 10 procent av kommunerna. Flera länsstyrelser

har på grund av resursbrist inte haft möjlighet att stödja

kommunerna i samband med övning.

- Något mindre än hälften av landets kommuner har aktuella

informationsplaner. De små och medelstora kommunerna har som

regel sämre beredskap på området, framförallt beroende på att man

saknar specialistkunskap.

- Endast i ett fåtal län har kommunerna uppdaterat sina

beredskapsplaner under de senaste åren. I de flesta länen har

kommunerna nu börjat revidera sina planverk, som i regel är från

slutet av 80-talet eller början av 1990-talet.

- I och med att den kommunala räddningsledningen för krig är

integrerad med den fredstida vad gäller personal och teknik finns

den ständigt i beredskap.

Tabell 12.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i

kommunerna

1995/96

(18 mån)

1997

1998

Räddningsmän

946

715

946

Sanerare

51

96

44

Ammunitionsröjare

32

46

47

Beredskapsman

-

408

777

 Källa: Statens räddningsverk

Utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt bekostas i huvudsak

av statliga medel via Räddningsverkets anslag.

Riksdagen beslutade år 1994 och 1996 att förstärka det civila försvaret

med grundutbildad pliktpersonal, såsom exempelvis räddningsmän och

beredskapsmän för kommunernas krigsorganisation. Den långsiktiga

inriktningen har varit att inkalla och utbilda 10 000 civilpliktiga per år.

Regeringen har i propositionen 1998/99:74 angett att behovet skall styra

inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna

minska. Regeringen föreslår att ca 1 500 personer per år skall utbildas till

kommunala räddnings- och beredskapsmän under de kommande två åren

13 Miljövård

Sammanfattande slutsatser

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation

kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige

är lösta. Kommunerna har flera centrala uppgifter i miljöpolitiken och

i arbetet för en hållbar utveckling. Det är svårt åtminstone med

nuvarande mål som grund att följa upp och bedöma den kommunala

verksamhetens specifika betydelse för att nå miljömålen. Den samlade

bedömningen blir dock att kommunernas insatser verksamt bidragit

till att förbättra miljötillståndet i landet.

Drygt hälften av kommunerna har fram till år 1998 antagit ett lokalt

Agenda 21-dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de

lokala investeringsprogrammen har 42 kommuner under år 1998

beviljats statsbidrag om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till

investeringar för perioden 1998-2000. Bruttokostnaden för miljö- och

hälsoskyddsverksamheten i kommunerna uppgick år 1997 till drygt

1,3 miljarder kronor.

Nationella mål

Miljömål

Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, , bevara den

biologiska mångfalden, främja en långsiktigt god hushållning med

naturresurser och att skydda natur- och kulturlandskapet. Sverige har i

dag en mängd nationella miljömål. Naturvårdsverket redovisar i en

rapport cirka 170 miljömål av olika slag för olika nivåer (se Skr.

1997/98:155).

Regeringen föreslår i proposition 1997/98:145 Svenska miljömål

Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, som behandlas av riksdagen under

våren 1999, en ny struktur för miljömålen. Målen anger vilket

miljötillstånd som skall uppnås inom en generation. En förutsättning för

att målen skall få genomslag och kunna uppnås är bl.a. att de är tydliga

och uppföljningsbara. De nationella målen skall kunna utgöra en grund

för de regionala och lokala målen.

Med utgångspunkt i de övergripande målen för en hållbar utveckling

pågår ett arbete med att utveckla nyckeltal eller indikatorer som kan ge

vägledning huruvida utvecklingen går åt rätt håll och i rätt takt eller inte.

Svenska kommunförbundet och Naturvårdsverket, enskilda kommuner

och andra aktörer medverkar i arbetet.

Ett av kommunens starkaste instrument för att verka för att miljömålen

nås sker i samband med utövandet av miljötillsyn enligt ett antal lagar

och föreskrifter med regler av direkt betydelse för en ekologiskt hållbar

utveckling. Flertalet av dessa lagar är från och med den 1 januari 1999

samlade i miljöbalken (1998:808). Inom renhållningen har kommunerna

också det operativa ansvaret.

Mål för den fysiska planeringen

Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om

planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna

syftar till att bl.a. främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för

människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela

kommunen. Översiktsplanen fungerar som dels ett samlat

beslutsunderlag för lokaliseringsprövningar och en kunskapsöversikt för

miljöarbetet, dels ett styrinstrument för bebyggelseutvecklingen.

Det kommunala Agenda 21-arbetet

Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och

utveckling i Rio de Janeiro år 1992, har kommunerna fått både ett större

ansvar och förutsättningar för att på ett mer aktivt sätt driva på arbetet

med att nå en ekologiskt hållbar utveckling.

Lokala investeringsprogram

Riksdagen beslöt med anledning av regeringens förslag i

budgetpropositionen för år 1998 om ett stöd till lokala

investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (prop. 1997/98:1, utg.omr.

18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81). Stödet syftar till att dels

påtagligt öka takten i omställningen av Sverige till ett ekologiskt hållbart

samhälle, dels bidra till ökad sysselsättning. Kommunerna har möjlighet

att i samverkan med lokala företag och organisationer ansöka om stöd till

investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna har således en mycket viktig roll i miljöpolitiken och

arbetet för en hållbar utveckling. Uppgiften som lokal tillsynsmyndighet

inom miljö- och hälsoskyddsområdet har av tradition varit den viktigaste.

I och med insikten om miljöproblemens komplexitet har under senare år

den fysiska planeringens betydelse för en hållbar samhällsutveckling

uppmärksammats allt mer. Kommunerna fungerar också som dels

producenter, dels konsumenter av en rad varor och tjänster. Även här har

kommunerna stora möjligheter att påverka miljöarbetet i positiv riktning.

Villkoren för kommunernas miljöarbete har förändrats snabbt under de

senaste åren. Riokonferensens initiativ till lokala Agenda 21 har fått ett

stort genomslag i landets kommuner. Även på andra sätt har

förutsättningarna för arbetet med miljö- och resurshushållningsfrågor

förändrats, bl.a. genom den nya miljöbalken och en ny energipolitik.

Genom de lokala investeringsprogrammen ökar nu takten i arbetet med

att ställa om Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle.

Med hänsyn till de nuvarande miljömålens karaktär är det svårt att

fastställa kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Även i den fysiska

planeringen är det svårt att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i

planeringen i det enskilda fallet och om miljömålen beaktats. Den

föreslagna nya målstrukturen bör avsevärt underlätta uppföljningen och

värderingen av olika sektorers och aktörers betydelse för möjligheterna

att nå miljömålen.

Enligt de bedömningar som gjorts, bl.a. av Naturvårdsverket, har

medvetenheten och kunskapen om miljöfrågornas betydelse ökat i

kommunerna. Det tvärsektoriella arbetssättet har utvecklats, men också

samarbetet mellan kommuner och mellan kommuner, föreningar och

organisationer. En annan effekt är att kommunerna i ökande utsträckning

ställer miljökrav i samband med upphandling. I många kommuner arbetar

man med att integrera frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i

planer och program, särskilt i den fysiska översiktsplaneringen. Den

största förändringen i miljön som brukar framhållas är de kraftigt

minskade avfallsmängderna. Exakt vilken roll kommunerna spelat för

den utvecklingen är givetvis svårt att bedöma.

Kostnader och prestationer

Lokalt Agenda 21-arbete

Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden för ett vidareutvecklat

samarbete med företag, organisationer och andra aktörer i arbetet för en

hållbar utveckling.

Under hösten 1998 genomförde Statsvetenskapliga institutionen vid

Umeå universitet en enkätundersökning om Agenda 21-arbetet i

kommunerna. Resultatet av enkäten visar bl.a. att cirka två tredjedelar av

kommunerna har en eller flera tjänstemän som på hel- eller deltid arbetar

med samordning av Agenda 21-arbetet. Förändringen av resurserna för

Agenda 21-arbetet framgår av följande tabell.

Tabell 13.1 Förändring av resurser för Agenda 21-arbetet mellan åren 1996

och 1998.

Andel av kommunerna

Ekonomiska

Personal-

resurser

resurser

Ökat

25%

20%

Oförändrade

42%

45%

Minskat

27%

30%

Summa

94%

95%

Bortfall/ej svar

6%

5%

Anm: Sammanlagt 273 kommuner har besvarat enkäten.

Resultaten av enkätundersökningen tyder på att ambitionsnivån i Agenda

21-arbetet sammantaget minskat något.

Drygt hälften av kommunerna har antagit ett lokalt Agenda 21-

dokument eller en handlingsplan. Ungefär hälften av kommunerna

arbetar med gröna nyckeltal eller indikatorer för att följa upp arbetet.

Två tredjedelar av kommunerna använder miljökriterier vid upphandling

av varor.

Nära hälften av kommunerna har formellt beslutat att integrera det

lokala Agenda 21-arbetet i översiktsplaneringen. Detta överensstämmer

väl med det ökade intresset för översiktsplaneringen som noterats i

Agenda 21-arbetets spår.

Lokala investeringsprogram

Det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen innebär att

kommunerna ges möjlighet att söka stöd till lokala investeringsprogram

som ökar den ekologiska hållbarheten. Programmen tas fram i samverkan

med lokala företag, organisationer och enskilda. Det är kommunens

ansvar att bedöma deras förslag samt att prioritera och ställa samman ett

investeringsprogram som kommunen står bakom. De kommuner vars

investeringsprogram bedöms ge de bästa miljömässiga resultaten får

statligt stöd till sina investeringar.

Drygt hundra kommuner hade ansökt om investeringsstöd inför det

första beslutstillfället år 1998. Under den första omgången beslut om stöd

har regeringen beviljat 42 kommuner statsbidrag om sammanlagt drygt

2,3 miljarder kronor till investeringsprogram för perioden 1998 - 2000.

De investerare som får del av dessa medel satsar omkring 5,5 miljarder

kronor av egna medel. Enligt bedömningar från berörda kommuner

beräknas investeringarna sammantaget skapa drygt 8 000 årsarbeten

under den treåriga programperioden (eventuella undanträngningseffekter

ej medräknade). Investeringarna kan också antas öka efterfrågan på olika

produkter och tjänster vilket ger arbetstillfällen i de företag som

tillhandahåller dessa.

De åtgärder som beviljats stöd under år 1998 berör många olika

sektorer. Omkring en tredjedel av stödet lämnas till åtgärder inom

byggande och boende. Åtgärderna omfattar insatser inom exempelvis

energihushållning, vatten och avlopp samt avfallshantering. Omkring en

fjärdedel av stödet går till åtgärder inom energisystemet, såsom

effektivare energianvändning och utveckling av förnyelsebara

energikällor. Sanering av förorenade markområden samt vatten- och

naturvårdsprojekt erhåller vardera en tiondel av stödet.

Regeringen avser att fortsätta arbetet med de lokala

investeringsprogrammen. Det är 176 kommuner som har ansökt om stöd

för lokala investeringsprogram för perioden 1999 - 2001. De program

som redan beviljats stöd kommer att följas upp och utvärderas.

Övrigt

Av Svenska Kommunförbundets personalstatistik framgår att cirka 2 100

personer var verksamma inom miljö- och hälsoskyddsområdet år 1997.

Inga större neddragningar av verksamheten har skett under de senaste

åren. År 1997 var den totala bruttokostnaden för miljö- och

hälsoskyddsnämndernas verksamhet cirka 1,3 miljarder kronor. Enligt

Svenska kommunförbundets beräkningar var kostnadstäckningen genom

avgifter för kommunernas myndighetsutövning på området totalt

omkring 24 procent år 1996 för de områden där det då fanns lagstöd att ta

ut avgifter .

14 Kommunerna och sysselsättningen

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna har under de senaste åren givits en ökad roll i

arbetsmarknadspolitiken. Den 1 oktober 1996 infördes

arbetsförmedlingsnämnder som skall ha kommunal majoritet.

Förändringen genomfördes som ett led i statens strävan att föra ut

ansvaret för arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån.

Under år 1996 skapades även möjligheterna för en del kommuner att

bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om

arbetsmarknadsutvecklingen och en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,

offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA), infördes.

Åtgärden kan, liksom resursarbete som infördes den 1 juli 1997,

tillämpas inom den offentliga sektorn. Försöksverksamheten med

lokal samverkan har utvärderats av Centrum för

arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. Högskolan

har inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt

effekt på arbetslösheten. Statskontoret har utvärderat OTA och

kommit fram till att åtgärden sällan leder till reguljära arbeten.

År 1995 fick kommunerna ansvaret för arbetslösa ungdomar under

20 år och år 1998 även för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24

år, den s.k. utvecklingsgarantin. Ungdomsstyrelsens utvärdering av

det kommunala programmet för ungdomar under 20 år visar att 58

procent av de ungdomar som genomgått programmet har gått vidare

till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver

Statskontoret i sin utvärdering att ungdomar som deltagit i

utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning

snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

Nationella mål

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den

ekonomiska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå

regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis

fördelning. Den har till uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att

främja arbetskraftens anpassning till den reguljära marknadens krav

(tillväxt). Den har också till uppgift att i samverkan med andra

politikområden utjämna konjunkturerna genom att omfattningen av

åtgärderna anpassas till konjunkturutvecklingen (stabilitet). Vidare skall

arbetsmarknadspolitiken bidra till att arbetssökande oavsett

förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssökande

inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).

Effektmålen för Arbetsmarknadsverket (AMV) anger att den aktiva

arbetsmarknadspolitiken allt mer skall inriktas mot att tillgodose behovet

av arbetskraft genom en snabb tillsättning av lediga platser och

kompetensutveckling. Detta skall medverka till att uppnå regeringens

mål att öka sysselsättningsgraden för åldersgruppen 20-64 år till 80

procent år 2004 samt delmålet att halvera den öppna arbetslösheten till 4

procent vid slutet av år 2000.

Kommunernas ansvar för ungdomar

Regeringens mål är att ingen ungdom skall vara arbetslös i mer än 100

dagar utan att få ett erbjudande om arbete, utbildning eller

arbetsmarknadspolitisk åtgärd. År 1995 infördes en möjlighet för

kommunen att ta ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och

den 1 januari 1998 tillkom den s.k. utvecklingsgarantin, vilket innebär att

kommunen, efter överenskommelse med staten övertar ansvaret för

långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år. De båda programmen

omfattar ca 40 % av de ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Syftet med åtgärderna är att genom olika individanpassade

insatser underlätta ungas inträde på arbetsmarknaden eller övergång till

reguljär utbildning.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20

år som Ungdomsstyrelsen redovisade till regeringen i augusti 1997 visar

att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har kunnat gå

vidare till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver

Statskontoret i utvärderingen Utvecklingsgarantin för ungdomar - det

första året, att de som deltagit i garantin hittar i genomsnitt hittar ett

arbete på mindre än hälften av den tid som ungdomar som inte gått

igenom garantin behöver. Detta gäller även när tiden i

utvecklingsgarantin räknas in i arbetslösheten. Under år 1998 har det

skett en kraftig minskning av antalet långtidsarbetslösa ungdomar från 13

900 i december 1997 till 4 200 i december 1998. Totalt 87 procent av de

långtidsarbetslösa ungdomarna hade ett beslut eller erbjudande om att

påbörja utbildning, praktik eller sysselsättningsprogram. Regeringens

mål att ingen ungdom skall bli långtidsarbetslös utan att dessförinnan fått

beslut om eller erbjudande om en aktivitet är alltså inte helt uppfyllt.

Prestationer

Det kommunala programmet för 18-19-åringarna har sedan hösten 1997

minskat från drygt 16 000 till 12 000 i slutet av år 1998. Detta är en

avspegling av det minskade antalet 18-19-åringar som är registrerade vid

Arbetsförmedlingen. Av dessa ungdomar var 53 % kvinnor och 47 %

män.

Den nytillkomna utvecklingsgarantin för 20-24-åringarna har under

året omfattat i genomsnitt 2 800 ungdomar. I samband med att avtalen

blev klara i flertalet kommuner ökade dock antalet snabbt under hösten

1998 och uppgick vid årsskiftet till drygt 6 000 deltagare. Av dessa

ungdomar var 43 % kvinnor och 57 % män.

Arbetsförmedlingsnämnder

Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1

oktober 1996 i så gott som samtliga kommuner där några kommuner har

valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd med ordförande utsedd av

kommunerna. Dessa nämnder beslutar i de frågor som länsarbets-

nämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där ett utökat

ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för

en lokal anpassning av verksamheten. Denna förändring är ett led i

statens strävan att föra ut ansvaret för att förverkliga

arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån. Institutet för

arbetsmarknadspolitisk utvärdering fick den 10 december 1998 i uppdrag

att utvärdera effekterna på den lokala arbetsmarknadspolitiken av

arbetsförmedlingsnämndernas förändrade och utökade roll. Institutet

skall lämna en slutrapport till regeringen senast den 16 augusti 1999.

Försöksverksamhet med lokal samverkan

Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och

pågick till den 31 december 1999. Regeringen tecknade avtal om

försöksverksamhet med 28 kommuner. Försöksverksamheten innebar att

medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder fördelades till

projekt som en arbetsförmedling och en kommun drev gemensamt.

Kommunerna bidrog med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga

medel som ingick i projektet fick användas otraditionellt. En del

kommuner satte också upp särskilda mål för sin försöksverksamhet, som

att arbetslösheten i målgruppen skulle sjunka.

Måluppfyllelse och kvalitet

Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har

utvärderat den lokala samverkan och överlämnade i juni 1998 en rapport

till regeringen. I ungefär hälften av försökskommunerna uppmättes

effekter med avseende på en eller flera av de tre målvariablerna:

genomsnittligt antal arbetslöshetsdagar, andelen återinskrivningar och

genomsnittligt antal dagar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I de flesta

fall rör det sig om effekter på en eller två av dessa variabler. Denna

utvärdering av lokal samverkan har inte kunnat konstatera något entydigt

resultat vad gäller målrelaterade effektvariabler. Högskolan anser att en

möjlig förklaring kan vara att de studerade verksamheterna har haft

alltför begränsad omfattning och varaktighet. En annan tänkbar tolkning

av resultaten är, enligt Högskolan, att den lokala samverkan faktiskt inte

har haft någon effekt på arbetsmarknadens funktionssätt.

Högskolan i Växjö har fått ett förnyat uppdrag att utvärdera

försöksverksamheten i de 19 kommuner som bedrivit verksamhet under

år 1998. Rapporten skall lämnas till regeringen senast den 31 maj 1999.

Resursarbete

Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall

pågå till och med utgången av december 1999. Den bygger på

försöksverksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete

regleras i kollektivavtal och är ett slags beredskapsarbete, vilket innebär

att den som deltar utför reguljära arbetsuppgifter och betraktas som

anställd, utan att lagen om anställningsskydd gäller.

Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid

arbetsförmedling under en sammanhängande tid av sex månader och som

uppbär arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en

arbetsgivare under 90 procent av en heltidstjänst. Under resterande del av

en heltidstjänst deltar personen i kompetensutveckling enligt en

individuell handlingsplan som upprättats tillsammans med

arbetsförmedlingen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i

vilken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få

ut fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har dock

utvärderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och

eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k.

tvillinggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och

arbetsmarknadsstatus) visar att de som deltog i försöksverksamheten ett

halvår efteråt hade högre lön och arbetade fler timmar än tvillinggruppen.

Undanträngningen uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med

andra åtgärder får beaktas som måttlig.

Prestationer

Antalet deltagare i resursarbete har ökat från drygt 1 500 i december

1997 till 4 500 i december 1998. I genomsnitt under året har programmet

omfattat 4 100 personer per månad. 82 procent av deltagarna i åtgärden

var kvinnor. Av samtliga resursarbeten var 90 procent inrättade i

kommunerna och den genomsnittliga tiden i resursarbete uppgick till 20

veckor.

Aktiv arbetslöshetsersättning

För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen

bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel

för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Därför prövas till och

med utgången av september år 1999 att i begränsad omfattning lämna

arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än öppen arbetslöshet.

Exempel på sådana situationer är praktik som inte ryms inom de vanliga

praktiksystemen och ökade möjligheter till utbildning. Projekt inom den

aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen får inte medföra

inlåsningseffekter, konkurrenssnedvridningar eller leda till

undanträngning av ordinarie arbetstillfällen. Projekt skall kunna gälla

hela arbetsmarknaden.

Kostnader och prestationer

Försöksverksamheten inleddes den 1 juli 1997 och fick under år 1997

uppgå till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år

1998 uppgick summan till 1 000 miljoner kronor. Vid utgången av 1998

hade beslut tagits som omfattade 3 500 personer. Institutet för

arbetsmarknadspolitisk utvärdering skall på uppdrag av regeringen följa

upp den aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen. Uppdraget

skall redovisas till Näringsdepartementet den 2 augusti 1999.

Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,

offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har

fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning

från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden.

Staten, kommunerna, landsting, kommunalt eller landstingskommunalt

finansierade privata och kooperativa alternativ, och de allmänna

försäkringskassorna kan vara anordnare, kommunalt eller

landstingskommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ.

Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt

att höja kvaliten i verksamheten. Åtgärden fanns under budgetåren 1997

och 1998 och anvisningstiden var inom denna ram obegränsad.

Deltagaren fick utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45

kronor per dag.

Måluppfyllelse och kvalitet

I Statskontorets rapport, Offentliga tillfälliga arbeten (1997:9) redovisas

att en majoritet av besluten om OTA avser verksamhet i kommuner eller

föreningar. Av utvärderingen framgår även att åtgärden sällan leder till

reguljära arbeten. Regeringen föredrog därför i budgetpropositionen för

1999 att åtgärden skulle fasas ut under år 1999.

Kostnader och prestationer

Antalet som påbörjade offentligt tillfälligt arbete uppgick år 1998 till

8 800 vilket var 1 400 färre än 1997. Ca 47 procent av deltagarna i

offentligt tillfälligt arbete var kvinnor. Kostnaden för OTA uppgick

under budgetåret 1998 till knappt 972 miljoner kronor.

15 Ledning, uppgifter och organisation

Kommunal indelning

Fr.o.m. den 1 januari 1999 finns det 20 landsting och 289 kommuner i

och med att det bildades två nya kommuner. Den ena kommunen

benämns Nykvarns kommun och omfattar området för Taxinge och

Turinge församlingar. Den andra kommunen skall benämnas Södertälje

kommun och omfatta övriga delar av nuvarande Södertälje kommun. En

ny länsindelning har skett i Skåne och Västra Götaland då en

sammanslagning av landsting genomförts. De allmänna valen år 1998 var

de första till de nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län.

I Skåne, Kalmar och Gotlands län fortsätter den försöksverksamhet

med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes den 1 juli år 1997.

Den 1 januari år 1999 inleddes även en försöksverksamhet med ändrad

regional ansvarsfördelning i Västra Götalands län. Försöksverksamheten

pågår t.o.m. utgången av år 2002.

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Medborgaren har höga förväntningar och anspråk på det politiska

systemet

Det finns tydliga samband mellan medborgarens möjligheter att delta och

påverka, tillfredsställelse med gemensam service och graden av politiker-

och systemtilltro. Det finns också ett tydligt och starkt samband mellan

känslan av samhörighet med andra människor och tilltron till det

politiska systemet.

Den demokratiska processen i våra kommuner ger medborgaren

möjligheten att engagera sig i de frågor som står medborgaren nära och

samtidigt ta ett ansvar för gemensamma angelägenheter. Verksamheterna

i kommunerna har stor betydelse för sysselsättningen, samhällsekonomin

och den enskildes välfärd. När beslutanderätten också utövas av lokala

kommunala organ med representativt styrelseskick sprids makten i

samhället genom att fler medborgare deltar aktivt, påverkar och utövar

inflytande över verksamheten. Medborgaren kan i dag delta aktivt och

utöva meningsfull påverkan i roller som medborgare, väljare,

partipolitiskt aktiva, brukare, föreningsaktiva, förtroendevalda, etc.

Oberoende av generationstillhörighet och partipolitisk uppfattning

finns det höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet.

Medborgarna uppskattar välfärdsstaten. Det finns ett grundläggande

förtroende för de politiska institutionerna hos medborgarna och därtill en

god tilltro till den egna förmågan att påverka (Politikerförakt eller mogen

misstro?, Tommy[REDACTED_EFTERNAMN], 1998). Tilltron till de egna möjligheterna att

påverka i samhället ökar dessutom över tiden. Inom flera delar av

samhällslivet förefaller demokratiska beslutsprocesser numera ha blivit

rutin. I rollerna som förvärvsarbetande, småbarnsförälder och

skolbarnsförälder är det för många naturligt att kanalisera sitt missnöje,

ställa bestämda krav, själva ta initiativ och förvänta sig resultat. Det finns

bland medborgaren också en tilltro till systemets öppenhet. Det pågår

därtill en generationsbetingad förändring i riktning mot tolerans och

vidsynthet. (Demokrati och medborgarskap, Olof[REDACTED_EFTERNAMN] m.fl., 1998.)

Arbetslösa och personer med utländsk bakgrund står i högre grad

utanför det organiserade samhällslivet

Av en omfattande intervjuundersökning som SNS Demokratiråd har gjort

med ett urval av befolkningen framgår att det finns stora skillnader

mellan olika delar av befolkningen. Arbetslösa står i stor utsträckning

utanför det organiserade samhällslivet. De arbetslösa har betydligt lägre

föreningsengagemang och tar sällan kontakter för att påverka allmänna

samhällsfrågor. Även när det gäller valdeltagande och andra politiska

uttrycksformer är de arbetslösa relativt passiva.

Representationen av utomeuropeiska kandidater i kommunfullmäktige

ökade i och med 1998 års allmänna val. Den steg med 25 procent jämfört

med valet år 1994 i de 20 mest invandrartäta kommunerna. Personer med

utländsk bakgrund fortsätter emellertid även efter det senaste valet att

vara underrepresenterade vad gäller valdeltagande i de kommunala

beslutande församlingarna och i de politiska partiernas arbete.

Storstäderna ligger under genomsnittet och segregationen i

valdeltagandet är tydlig. I vissa invandrartäta områden i Göteborg och

Malmö röstade endast omkring 35 procent av de röstberättigade, trots

särskilda satsningar på ökat valdeltagande. Personer med utländsk

bakgrund anser sig ha sämre möjligheter att överklaga beslut av en

myndighet, sämre möjligheter att påverka sin situation och tar färre

initiativ för att påverka sin situation i olika sociala roller. Utvecklingen

över tid är nedslående. Under det senaste årtiondet har klyftorna mellan

invandrare och resten av befolkningen vidmakthållits eller vidgats.

Demokratirådet menar att bakom dessa fakta ligger en kombination av

svaga individuella resurser och bristfälligt fungerande institutioner enligt

Demokratirådets bedömning.

Det allmänna valet år 1998 på kommunal nivå

Valdeltagandet sjönk kraftigt

Ett högt valdeltagande är viktigt för demokratins legitimitet. Inter-

nationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt. Sedan mitten av

1980-talet har dock valdeltagandet sjunkit. Vid 1998 års allmänna val

sjönk valdeltagandet i riksdagsvalet från 87 procent till strax över 81

procent och i kommun- och landstingsvalen från drygt 84 procent till

cirka 78 procent. Nästan en femtedel av befolkningen avstod från att

använda sin rösträtt. Efter förra årets val är det uppenbart att

valdeltagandet avtar över tiden.

Mot bakgrund av det låga valdeltagandet har regeringen låtit initiera ett

antal studier och forskningsinsatser. Regeringen har givit Integrations-

verket i uppdrag att påbörja en undersökning kring det låga valdeltag-

andet bland invandrare (In98/2272/IE). Regeringen har även givit Rådet

för utvärdering av 1998 års val (dir. 1997:87) i uppdrag att studera det

låga valdeltagandet.

Vidare har den s.k. Demokratiutredningen (SB 1997:01), uppdragit åt

tre forskargrupper att analysera varför deltagandet i valet 1998 sjönk.

Tillsammans kommer dessa studier ge en god bild av valrörelsen och

valdeltagande.

Mandatfördelningen för män och kvinnor är i huvudsak oförändrad efter de

allmänna valen år 1998

Det dröjde ända till 1970-talet innan kvinnorna fick ett starkt genombrott

i svensk kommunalpolitik. Men det var först vid valet år 1994 som

kvinnor fick fler än 40 procent av platserna i kommunfullmäktige. Efter

de allmänna valen år 1998 är mandatfördelningen för män och kvinnor i

huvudsak oförändrad både vad gäller landstingsfullmäktige och

kommunfullmäktige.

Tabell 15.1 Mandatfördelning för män och kvinnor och typ av val åren 1994

och 1998.

Antal och procent

Typ av val

Andel kvinnor

Förändring

1998

1994

1994-1998

Landstingsfullmäktigeval

48,2

47,6

+0,6%

Kommunfullmäktigeval

41,6

41,3

+0,3%

Den medborgarundersökning som Maktutredningen (dir. 1985:36) lät

genomföra år 1987 visade att kvinnors och mäns deltagande skiljde sig

åt, där kvinnor inom vissa områden hade ett betydligt högre deltagande.

Demokratirådets studie år 1997 visade att kvinnor är mer benägna att

ta initiativ inom ramen för den lilla demokratin, särskilt i rollen som

småbarnsförälder och i rollen som patient eller anhörig. Däremot

dominerar männen i partiaktiviteter och kontakter med politiska

företrädare och tjänstemän. Demokratirådets undersökning visar

emellertid att könsskillnaderna i detta avseende har minskat sedan

undersökningen år 1987 (Demokrati och medborgarskap, 1998).

Över hälften av de som valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har litet

förtroende för politiker

Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Vid det senaste

allmänna valet år 1998 uttryckte nästan 60 procent av de som valde att gå

och rösta att de hade litet förtroende för politiker. Mätningarna visar att

medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker och politiska

partier succesivt har minskat under de senaste tjugo åren. Resultaten

tolkas vanligtvis som att det finns ett relativt utbrett missnöje mot

politiker i riksdagen, landstingen och kommunerna. Samtidigt det är

naturligt att vara kritisk mot beslutsfattare i en demokrati. Missnöje med

vissa politiska beslut eller partier behöver inte vara detsamma som en

grundläggande misstro mot den representativa demokratin eller de

demokratiska processerna. (Demokrati och medborgarskap, Olof
[REDACTED_EFTERNAMN] m.fl., 1998.)

Det finns dock ett tydligt samband mellan missnöjets styrka och

förmågan att påverka och få gehör för synpunkter. Intervjuer med

föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav

bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte

lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom

påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro

mot det politiska systemet (Möller, Brukare och klienter i välfärdsstaten,

1996).

Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar

Antalet politiskt förtroendevalda minskade från cirka 200 000 före år

1952 till cirka 50 000 år 1974. En viss ökning av antalet uppdrag och en

större spridning av uppdragen ökade antalet förtroendevalda till cirka

70 000 år 1980. Därefter har antalet minskat igen till cirka 50 000 år

1995, bl.a. genom förändringar i organisationsstrukturer och färre antal

nämnder. Inför mandatperioden 1998 - 2002 har kommunerna enligt

enkäter i tidningen Kommunaktuellt planer på att plocka bort ytterligare

3 000 förtroendemannauppdrag. I dag har varje förtroendevald i

genomsnitt 1,5 uppdrag. Väljarnas personliga bekantskap och kontakter

med de valda har succesivt minskat. Alltmer av de förtroendevaldas tid

avsätts till ledning och styrning. Detta kan till viss del förklaras av

reduceringen och koncentrationen av uppdrag till färre förtroendevalda.

Allt färre medborgare är medlemmar i de politiska partierna

Enligt idén om den kommunala folkstyrelsen bör partier tillsammans

med medborgarorganiseringar (folkrörelser m.m.) vara aktiva i att

definiera problem, andra behov och utmaningar i lokalsamhället. I dag

uppger färre än åtta procent av den svenska befolkningen att de är

medlemmar i något politiskt parti (Demokrati och medborgarskap, 1998).

Medborgarnas deltagande i och förtroende för de etablerade partiernas

problemlösnings- och handlingsförmåga försvagas successivt. Detta

samtidigt som medborgarnas kunnande i och intresse för samhällsfrågor

är större än någonsin. Partierna utsätts i dag för allt starkare konkurrens

från andra former av politiskt deltagande och inflytande. Medborgarna

väljer även andra kanaler för politiskt inflytande än partierna och de

förtroendevalda, t.ex. direktkontakter med tjänstemän i förvaltningen,

brukarstyrda verksamheter eller brukarinflytande i olika former. Det är

andra organisationer och händelser än partierna och deras verksamhet

som mobiliserar medborgarna, t.ex. kampanjer, intresse- och ideella

organisationer (Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44 och

Kommunala förnyelseproblem, bilaga 1 till Förnyelse av kommuner och

landsting, SOU 1996:169, Demokrati och medborgarskap, 1998 samt

politikerförakt eller mogen misstro?,[REDACTED_EFTERNAMN], 1998).

De lokala partierna blir fler och nya majoriteter formas

Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden.

Under de senaste 15 åren har det dock skett stora förändringar.

Partibytena mellan valen har ökat. Den ökade rörligheten bland väljarna

har flera orsaker. Klassröstningen har minskat. Den social strukturen

betyder mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många

väljare att byta parti. Partidentifikationen, eller individens känslomässiga

bindning till ett parti har minskat. I Sverige har andelen som på detta sätt

uppger sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två

tredjedelar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. En

liknande minskning har skett bland gruppen starkt övertygade

partianhängare. Sverige är ett av de länder i europa där minskningen av

andelen partianhängare varit störst. Denna utveckling gäller framförallt

de yngre (På medborgarnas villkor, SOU 1996:162).

Kommun- och landstingsvalen år 1998 kännetecknades av oklara

majoriteter och omfattande förhandlingar mellan många olika partier.

Nya tidigare otänkbara allianser har ingåtts. Lokala partier och

småpartier stärkte på nytt sina positioner. De finns nu i nästan hälften av

landets fullmäktige och utgör vågmästare i 64 kommuner. Nästan 95

procent av de kommunala väljarna röstar dock på rikspartier (Uppdrag

demokrati, Kommunaktuellt, 1998). Antalet lokala partier utan

riksrepresentation har ökat kraftigt under senare år.

Erfarenheterna av lokala demokratiexperiment kan stärka den

representativa demokratin

De lokala demokratiförsök som i dag pågår på kommunal nivå och där

medborgarna på ett aktivt sätt involveras i lokala berednings- och

beslutsprocesser ger en god träning i demokratin och dess arbetsmetoder.

De ger också i många fall en möjlighet att tillföra politiken ett aktuellt

innehåll som baseras på lokalt intressanta frågor.

Den av regeringen inrättade Demokratiutredningen (SB 1997:01) skall

bl.a. närmare studera hur medborgarnas deltagande kan underlättas. I

slutet av år 1998 publicerade Demokratiutredningen sin nionde skrift

Lokala demokratiexperiment - exempel och analyser (SOU 1998:155).

Med skriften vill Demokratiutredningen lyfta fram de många lokala och

kommunala försök som pågår i landet på temat demokrati.

I skriften ges en bild av det svenska samhället med engagerade

medborgare som på lokal nivå tar sig an gemensamma angelägenheter.

Föräldrar engagerar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att skapa en

positiv utveckling i hembygden och många kommuner genomför lokala

demokratiutvecklingsprogram.

När medborgare och brukare samarbetar för att finna lösningar på

gemensamma angelägenheter skapas ett socialt kapital som stärker deras

demokratiska identitet och legitimitet. Förståelsen för den kommunala

politikens olika avvägningsproblem ökar genom täta kontakter med

politiker och tjänstemän. Relationen mellan lokala utvecklingsgrupper

och kommunen beskrivs ofta på detta sätt och diskussioner om socialt

kapital, medborgaranda m.m. innehåller ofta tanken att engagemang i

t.ex. en lokal brukarstyrelse leder till att medborgaren blir intresserad av

den kommunala politiken i vidare mening och engagerar sig i ett politiskt

parti.

Men om allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls utanför de

representativa organen av andra former av brukar- och

medborgarsammanslutningar uppstår ett antal väsentliga frågor. Hur

skall den politiskt förtroendevalde göra för att helhetssynen skall vara

vägledande för resursfördelningen? Hur kommer relationen mellan den

partibaserade representativa demokratin och de olika formerna av

medborgarorganisering som sker i lokalsamhället att utvecklas?

I skriften Lokala demokratiförsök - exempel och analyser framhålls att

det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de

politiska institutionerna fungerar, hur etablerade normer och regler kring

gemensam problemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika

organiseringar. Om inte de etablerade politiska institutionerna har

förmåga att på ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns

en risk att det sociala kapitalet leder till en odemokratisk utveckling

snarare än en demokratisk.

En slutsats är att demokratiska institutioner såsom partier och

representativa organ inte kan ersättas av ett vittförgrenat nätverk av

föreningar, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser. Det sociala

kapital som utvecklas i dessa organiseringar måste länkas till de politiska

institutionerna för att undvika en fragmentering. De olika demokrati-

experimenten kan ses som en spridning av makt. Fler människor

engageras och utövar inflytande. Samtidigt är det viktigt att påpeka att

denna maktspridning faktiskt innebär att nya lokala eliter framträder.

Vilket i sin tur föranleder frågor om t.ex. hur dessa eliter representerar

andra i lokalsamhället och hur deras ansvar kan utkrävas?

Kommuner och landsting i förening med de politiska partierna har här

en uppgift att bl.a. utveckla arbetsformer som tillvaratar medborgarnas

engagemang och medborgarnas nyfikenhet på politikens innehåll.

Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer

Regeringen har i tidigare skrivelser till riksdagen om utvecklingen i den

kommunala sektorn (skr 1996/97:118 s. 136 ff. och skr 1997/98:155 s.

149 ff.) beskrivit hur det kommunala förnyelsearbetet vad gäller styr-,

organisations-, verksamhetsformer utvecklas över tiden. En slutsats är att

mångfalden har ökat genom att kommunala styr-, verksamhets- och

organisationsformer har blivit fler och mer lokalt anpassade. Åtskilliga

kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor uppmärksamhet.

Regeringen gav i april år 1998 Statskontoret i uppdrag (In98/1166/KL)

att kartlägga samtliga kommuners och landstings organisations-, styr-

och verksamhetsformer samt att föreslå former för ett fortsatt

utvecklingsarbete vad gäller en kontinuerlig nationell uppföljning av

förnyelsearbetets effekter på demokrati och rättsäkerhet. Arbetet bedrivs

i nära samarbete med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,

forskare och forskningsinstitutioner. Avsikten är att i möjligaste mån

använda redan tillgängliga data och befintlig metodkunskap. Uppdraget

skall slutredovisas till regeringen den 1 november år 1999. I skrivelsen

till riksdagen år 2000 om utvecklingen i den kommunala sektorn kommer

regeringen att kunna lämna en närmare redogörelse för styr-,

organisations- och verksamhetsformer samt föreslå former för en fortsatt

uppföljning av förnyelsearbetets effekter i kommuner och landsting.

Statskontoret har lämnat en delrapport till regeringen den 1 mars år

1999 (Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska

organisation åren 1995 1998). Rapporten avser enbart förändringar i

organisationsformer under perioden 1995 1998 och därmed endast en

begränsad del av det samlade uppdraget.

En slutsats är att det finns skäl att tro att en del av den styrning som

tidigare låg på nämnder i växande utsträckning lagts på politiska organ

med en mer varierad och oklar ställning i organisationen. I vissa fall

handlar det om utskott/delegationer/beredningar direkt under full-

mäktige. I andra fall om motsvarande typ av organ under kommun-

styrelsen/landstingsstyrelsen. Det har också blivit vanligare med

gemensamma nämnder mellan enskilda kommuner/landsting. Detta är en

utveckling som förefaller ha gått längre inom landstingen än inom

kommunerna. I det följande redovisas i korthet resultaten från denna

delrapport.

Förändringar i kommunernas organisation

Det totala antalet nämnder/styrelser i landets kommuner år 1998 var

enligt Statskontorets kartläggning 2 927. Under mandatperioden 1995-

1998 har antalet nämnder minskat med cirka tre procent. Andelen

kommuner som minskat antalet nämnder utgör drygt 30 procent och de

som ökat antalet uppgår till cirka 13 procent. Som helhet gäller dock att

det rör sig om relativt små förändringar mellan åren. Totalt är det tolv

procent av kommunerna som genomfört en stor förändring (tillskapat

eller avskaffat mellan 3 49 nämnder) av sin nämndorganisation. Det är

också svårt att kunna se några entydiga genomgående tendenser eller

mönster i de förändringar som skett. Det finns dock förändringar i sättet

att organisera sig i vissa kommuner som i dessa kommuner tyder på en

omvärdering av kommunfullmäktige, kommunstyrelsens och de

förtroendevaldas roller.

Omvärderingen innebär ofta åtgärder som syftar till att stärka

kommunstyrelsen grepp om den kommunala ekonomin och aktivera

kommunfullmäktige. I vissa kommuner slopas t.ex. flertalet

facknämnder. Det gäller t.ex. för Upplands Väsby, Surahammar,

Stenungsund och Nordanstig. (Kommunaktuellt nr 20 och 35, 1997 samt

Kommunaktuellt nr 8, 1998). En utvärdering av försöken i Stenungsund

visade att det hade blivit lättare att komma överens över partigränserna

och att partiernas aktivitet hade ökat. Däremot hade det inte blivit lättare

för medborgarna att hitta rätt person i kommunen och medborgarnas

intresse för kommunala frågor hade inte ökat (Lokala

demokratiexperiment, SOU 1998:155).

Försöken att flytta ner den representativa demokratin till distrikt inom

kommunerna tar sikte på de demokratiska arbetsformerna i lokalsamhäll-

et. Sedan 1980 har kommunerna haft möjlighet att inrätta sektors-

övergripande lokala beslutande nämnder. År 1998 var det 21 kommuner

som hade inrättat sådana s.k. kommundelsnämnder eller motsvarande

områdesstyrelser. Det var dock endast 14 kommuner som år 1998 hade

en heltäckande kommundelsorganisation. Dit räknas de tre storstäderna

Stockholm, Göteborg och Malmö. De övriga kommunerna hade en

kommundelsorganisation som endast omfattade en del av kommunens

yta och där ansvaret för resterande delar av kommunen exempelvis låg på

olika kommuncentrala sektorsanknytna nämnder. Det totala antalet

kommundelsnämnder har ökat från 139 år 1995 till 163 år 1998.

(Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska organisation

1995 1998, Statskontoret.)

Förändringar i landstingens organisation

Det totala antalet politiska organ i landets 23 landsting var 1998, enligt

Statskontorets kartläggning, 365 stycken. Motsvarande uppgift för år

1995 var 360 stycken. Förändringarna av politiska organ har generellt

sett varit små från år 1995 till år 1998. Det totala antalet politiska organ

var i praktiken oförändrat men någon motsvarighet till den fasta kärna av

politiska organ som fanns under 1995 när 10 av 23 landsting hade 15 till

17 politiska organ fanns inte i slutet av mandatperioden. Det finns stora

skillnader mellan landstingen.

Bortsett från Västerbotten och Värmland utgör landstingen med en

beställarstyrning en homogen grupp i mellansverige. På samma sätt är de

södra och norra delarna av Sverige områden med traditionell styrning av

sjukvården.

Tabell 15.2 Styrsystem av sjukvården i landstingen 1998

Traditionell styrning

Beställarstyrning

Samling till

Västernorrland

Sörmland

länsnivå

Jönköping

Skaraborg

Blekinge

Östergötland

Kalmar

Jämtland

Lokala politiska

Värmland

Västmanland

organ

Kronoberg

Bohus

Norrbotten

Älvsborg

Halland

Stockholm

Malmöhus

Örebro

Kristianstad

Gävleborg

Västerbotten

Uppsala

Dalarna

År 1998 var det lika vanligt med beställarstyrning av sjukvården som en

mer traditionell form.

För att räknas in i gruppen med stora organisatoriska förändringar krävs

att minst hälften av de frivilliga politiska organen tillkommit eller

avskaffats under mandatperioden. Dalarna, Kalmar, Malmöhus och

Kristianstad har genomfört omfattande förändringar vad gäller nämnd-

strukturen. Malmöhus och Kristianstads organisationsförändringar kan

till stor del härledas till integrationsarbetet inför region Skånes start den 1

januari 1999.

16 Den internationella kommunen

En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella

sammanhang har inte i första hand nämnvärt påverkat kommuner och

landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när

t.ex. projekt skall förverkligas.

Ordförandeskapet i EU och EU:s regionkommitté

Sverige är angeläget om att följa de frågor, som funnits på tidigare och

nuvarande dagordningar. Även om många frågeställningar ursprungligen

är av en mera övergripande karaktär kan de vid införlivandet i nationell

lagstiftning få genomslag på den lokala och regionala nivån. Det finns

därför skäl att bevaka bl.a. frågor kring utvidgningen av medlemskretsen

i EU samt sysselsättningen.

I Regionkommittén finns representanter för olika regionala och lokala

organ i de femton medlemsstaterna. Under år 1998 har Regionkommitt-

éns andra mandatperiod påbörjats. Mandatperioden upphör den 25

januari 2002. De svenska ledamöterna i Regionkommittén nomineras av

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Regionkommitténs arbete under år 1998 har beskrivits i regeringens

skrivelse , Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen

(1998/99:60), vartill hänvisas. Den svenska delegationen har svarat för

sju rapportörskap under året, dvs yttranden som antagits av

plenarsessionen. En viktig del av kommitténs arbete under året har varit

arbetet med yttranden kring Agenda 2000.

Europarådet

Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för

Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och

utvecklingen på kommunal och regional nivå.

Regeringen har i skrivelsen 1998/99:55 om verksamheten inom

Europarådets ministerkommitté under år 1998 redogjort för

verksamheten under ministerkommittén. I skrivelsen beskrivs bl. a.

arbetet inom styrkommittén för kommunala och regionala myndigheter

(CDLR) och Ministerkommitténs arbete med övervakning av

efterlevnaden av medlemstaternas åtaganden.

Vad gällde den lokala demokratin var den kanske viktigaste slutsatsen

av ministerkommitténs arbete att författningarna i många medlemsländer

saknar garantier för lokalt självstyre.

Vänortssamarbete

Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av

den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för

Östersjöstaternas råd och Barentsområdet. En viktig roll spelar det

samarbete där kommuner, landsting, län och regionala organisationer

direkt samverkar med motparter i grannländerna.

Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun-

förbundet sedan år 1990 årliga medel för stöd till kommunernas

fördjupade vänorts-samarbete med Östeuropa. Under år 1998 fick 152

projekt stöd till en sammanlagd summa av närmare 29 miljoner kronor.

Drygt hälften av alla projekt var inriktade på samarbete med orter i de

baltiska länderna. Därnäst följde projekt i Bosnien. Demokratiprojekt

samt samarbete kring skola, social omsorg och miljö dominerade. Den

tidigare trenden mot allt mer konkret inriktade sakprojekt (till skillnad

från generella informationsprojekt) håller i sig.

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den

kommunala sektorn.

 Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för

 ohälsa.

Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning,

arbetsskadesjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar

med

partiell ersättning räknas om till heldagar.

 Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de

regelförändringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning

under

sjukfallets 14 första dagar inte längre finns med i statistiken samt att

rehabiliteringspenning

och förebyggande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.

 Sedan 1979 undersöker Socialstyrelsen vart tredje år hur många patienter som

behandlas i

den slutna psykiatriska vården.

 Lex Maria-ärenden avser bestämmelser för hälso- och sjukvårdens personal samt

vårdgivare vad gäller skyldigheten att göra anmälan till Socialstyrelsen i de

fall då en

patient drabbats eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller

sjukdom.

 För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet i registret. Från

privata kliniker

rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella

kataraktregistret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.

 Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga

myndigheter minus

intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som

summan av

löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i

verksamheten. Värdet

av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den.

För hälso-

och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna

för

sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig

regi.

Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som

offentlig

konsumtion.

 Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av

verksamheten.

Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års

priser (1,1

procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till

den

kommunala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att

redovisas

i Nationalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och

handikappomsorg inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och

sjukvård.

 Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet

 är det

svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa

kostnadsskillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling,

skillnader i

behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa

resurser.

Skr. 1998/99:97

13

1

32

14

54

42

64

1

74

1

88

1

90

2

117

1

122

1

128

133

132

133

135

1

140

133

145

155

154

155

156

155

157

13