Regeringens proposition

1998/99:112

Svenskt deltagande i fredsstyrka i Kosovo

Prop.

1998/99:112

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 maj 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Anna[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redogör regeringen för utvecklingen i konflikten i

provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien (FRJ),

förutsättningarna för stationering av en internationell fredsstyrka i

Kosovo och förberedelserna för svenskt deltagande i en sådan styrka.

Vidare föreslås att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad

styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell

fredsstyrka i Kosovo, efter en vapenvila eller en fredsöverenskommelse

mellan parterna i konflikten i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken

Jugoslavien, och efter ett beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller

av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) om en

sådan styrka.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 1

2 Ärendet och dess beredning 1

3 Bakgrund 1

4 Svenska humanitära och andra insatser 1

5 Internationell fredsstyrka 1

6 Avtal 1

7 Regeringens överväganden 1

8 Förkortningar 1

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 maj 1999 1

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer en väpnad

styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en internationell

fredsstyrka i Kosovo, efter en vapenvila eller en fredsöverenskommelse

mellan parterna i konflikten i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken

Jugoslavien, och efter ett beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller

av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) om en

sådan styrka.

2 Ärendet och dess beredning

Försöken att finna en förhandlingslösning på den mycket svåra

konflikten i provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien har än

så länge misslyckats. Konflikten har gått in i ett särskilt allvarligt skede.

En stor del av den kosovoalbanska befolkningen fördrivits från sina hem.

Med hänsyn till det svåra humanitära och politiska läget är det angeläget

att världssamfundet vidtar förberedelser för nödvändiga åtgärder i en

förändrad situation, där parterna i Kosovo kommit att acceptera en

vapenvila och eventuellt också undertecknat en fredsöverenskommelse.

I ett sådant läge kommer en internationell fredsstyrka att bli nödvändig

för att underlätta för flyktingarna att återvända och för att övervaka och

genomföra vapenvilan eller en eventuell fredsöverenskommelse. En

sådan fredsstyrka skulle sannolikt komma att bestå av trupper från såväl

Nato- som icke-Nato-stater. OSSE och EU kommer sannolikt att ges en

betydande roll, inte minst för att stärka demokrati och mänskliga

rättigheter, bygga upp polisväsende och genomföra val.

Regeringen lämnade den 17 februari 1999 en preliminär och icke

bindande avsiktsförklaring till försvarsalliansen Nato, som bekräftar

Sveriges intresse att medverka i en internationell fredsstyrka i Kosovo

(KFOR) som baserar sig på ett beslut av FN:s säkerhetsråd och en

överenskommelse mellan parterna. Vid alliansens konferens om

styrkeuppbyggnad med partnerländer den 26 februari förklarade Sverige

sin beredskap att delta med lämpliga delar av sin snabbinsatsstyrka

(SWERAP) i en sådan fredsstyrka. Den 4 mars meddelade Sverige till

Nato att vi avsåg att ställa upp med en del av en svensk bataljon i en

svensk-finsk styrka. Dessa åtgärder skulle möjliggöra en ökad insyn från

svensk sida i förberedelserna inför en insats. Härigenom skulle även våra

möjligheter stärkas att i ett senare skede få inflytande över styrkans

utformning och uppgifter.

Förberedelsearbetet för att kunna ingå i en fredsstyrka har inletts.

Diskussioner har ägt rum om den militära strukturen för det svenska

deltagandet. I dessa diskussioner har samverkan skett med

Försvarsmakten.

Det är av stor vikt att en betydande del av den internationella

fredsstyrkan kan påbörja sitt uppdrag i omedelbar anslutning till en

vapenvila mellan parterna eller en fredsöverenskommelse, när en sådan

föreligger. Planering och samordning mellan de stater som kan förväntas

ingå i fredsstyrkan har därför också på svensk sida påbörjats innan det

finns förutsättningar för att genomföra insatsen.

Ärendet har beretts skyndsamt och regeringen ser det som nödvändigt

att redan i detta skede förelägga riksdagen ett förslag till beslut. Ärendet

kräver ingen lagstiftning och någon remissbehandling har inte skett.

3 Bakgrund

År 1989 återkallade de serbiska myndigheterna det självstyre som

provinsen Kosovo hade haft sedan 1974 inom dåvarande Socialistiska

rådsrepubliken Jugoslavien. Som svar på denna åtgärd inledde den

kosovoalbanske ledaren Ibrahim Rugova i spetsen för partiet Kosovos

demokratiska förbund (DLK) en icke-våldskampanj mot regeringen i

Belgrad. Målsättningen var att genom civilt motstånd främja en

utveckling mot självständighet för Kosovo. Målet uppnåddes inte, och

motståndet ledde till att det skapades ett parallellt kosovoalbanskt

samhälle, som exempelvis försökte anordna viss utbildning och sjukvård.

Kriget i f.d. Jugoslavien spreds i detta skede inte till provinsen.

Fredsavtalet för Bosnien från 1995 (Daytonavtalet), som satte punkt

för kriget i Bosnien-Hercegovina, innehöll inga bestämmelser om

Kosovos framtida status. Detta kom som en överraskning för många

kosovoalbaner och kan ha bidragit till att radikalisera opinionen i

provinsen.

I början av 1998 utbröt öppna strider mellan de serbiska styrkorna i

Kosovo och Kosovos befrielsearmé (UCK), en väpnad rörelse som

tidigare inte hade tilldragit sig någon större uppmärksamhet. De

omfattande striderna under förra året inleddes med att serbiska förband

gick till attack mot UCK-fästen i Drenicaregionen utanför

provinshuvudstaden Pristina.

Striderna i Drenica ledde till att UCK fick ett bredare stöd hos den

albanska befolkningen i Kosovo. Under sommaren intensifierades

striderna. Över en kvarts miljon människor tvingades fly från sina hem

och många byar utsattes för omfattande förstörelse. Omkring 2 000

människor skall ha dödats under striderna.

Striderna, och det mycket utsatta läget för många flyktingar, gjorde att

konflikten i Kosovo snabbt internationaliserades under senare delen av

1998. FN:s säkerhetsråd antog i september 1998, under svenskt

ordförandeskap, en resolution som slog fast ett antal krav på parterna,

och särskilt på regeringen i Belgrad. Bland dessa krav ingick att striderna

skulle upphöra, trupper dras tillbaka och åtgärder vidtas, som skulle göra

det möjligt för flyktingar att återvända till sina hem.

I ett läge där Nato i oktober 1998 hotat att genomföra flygbombningar

mot Förbundsrepubliken Jugoslavien, ingick Förbundsrepubliken

Jugoslaviens regering och OSSE respektive Nato två avtal,

framförhandlade av det amerikanska sändebudet Holbrooke och

president Milosevic. Resultatet blev upprättandet av OSSE:s

verifikationsmission i Kosovo (KVM) samt flygövervakning av Kosovo

med spaningsflyg under ledning av Nato. KVM och Nato hade bl.a. till

uppgift att bestyrka att de krav som hade ställts av FN:s säkerhetsråd

uppfylldes. KVM skulle dessutom stödja flyktingåtervändande och, efter

att en politisk uppgörelse träffats mellan parterna, övervaka val och bistå

vid uppbyggandet av demokratiska institutioner och polisväsende i

Kosovo. Missionen skulle utgöras av högst 2 000 obeväpnade s.k.

verifikatörer.

Missionens upprättande och verifikatörernas närvaro bidrog till att

spänningarna mellan folkgrupperna lokalt minskade, vilket gjorde det

möjligt för flyktingar att återvända. Missionen spelade även en viktig roll

genom att, efter grundliga undersökningar, rapportera till omvärlden om

inträffade incidenter. Upprepade brott mot avtalet om eldupphör och

trupptillbakadragande innebar dock att våldet trappades upp i Kosovo. I

januari 1999 utsattes kosovoalbaner i byn Racak för en massaker.

De internationella ansträngningarna att få till stånd en uppgörelse om

Kosovos framtida status intensifierades därefter under ledning av den s.k.

internationella kontaktgruppen för f.d. Jugoslavien. I Rambouillet utanför

Paris ägde förhandlingar rum mellan parterna den 6-23 februari i år,

under brittiskt och franskt ordförandeskap. Förhandlingarnas syfte var att

åstadkomma en politisk uppgörelse för en övergångsperiod på tre år, där

Kosovo, inom Förbundsrepubliken Jugoslaviens gränser, skulle

tillerkännas ett omfattande självstyre. Frågan om Kosovos framtida status

lämnades således öppen. De svåraste frågorna under förhandlingarna

gällde dels huruvida en folkomröstning skulle hållas efter tre år för att

avgöra om Kosovo skulle få självständighet, dels närvaron av utländsk

trupp på Förbundsrepubliken Jugoslaviens territorium för att övervaka

överenskommelsen.

Sedan förhandlingarna ajournerats utan att något avtal undertecknats

ägde en ny förhandlingsomgång rum i Paris den 15-19 mars.

Kosovoalbanska representanter undertecknade kontaktgruppens förslag

till interimsavtal; det gjorde däremot inte Förbundsrepubliken

Jugoslavien. Alltmedan förhandlingarna pågick fortsatte en omfattande

serbisk militär uppladdning i och omkring Kosovo och säkerhetsläget

försämrades fortlöpande. OSSE beslutade därför den 19 mars att

evakuera samtliga verifikatörer från Kosovo.

Efter Förbundsrepubliken Jugoslaviens vägran att underteckna

kontaktgruppens föreslagna interimsavtal, inledde Nato den 24 mars

flyg- och robotattacker mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. Därpå

intensifierade serbisk militär och specialpolis samt paramilitära styrkor

etniska rensningsaktioner i Kosovo, med resultat att flyktingströmmarna

ut ur Kosovo accelererade explosionsartat. Drygt en halv miljon

kosovoalbaner har flytt till grannländerna sedan Belgrad-regeringen

intensifierade sin kampanj.

Utvecklingen i Kosovo inverkar negativt på säkerhet och stabilitet i ett

antal länder i regionen, särskilt i Albanien och Makedonien. Den får

negativa återverkningar även för den jugoslaviska delrepubliken

Montenegro, och för förutsättningarna för en demokratisk utveckling i

Förbundsrepubliken Jugoslavien i dess helhet.

Det är också uppenbart att utvecklingen i Kosovo och på västra Balkan

 liksom internationella åtgärder för att söka åstadkomma fred, säkerhet

och demokrati i denna region har en utomordentligt stor

säkerhetspolitisk betydelse också i ett bredare europeiskt och globalt

sammanhang, liksom också genom dess effekter på FN och FN:s

säkerhetsråd.

4 Svenska humanitära och andra insatser

Under 1999 har Sverige avsatt drygt 82 miljoner kronor i humanitärt

bistånd till Kosovo. Av denna summa har beslut redan tagits om drygt 49

miljoner kronor. Huvudmottagare har varit FN:s flyktingkommissarie

(UNHCR), som har samordningsansvaret för de humanitära insatserna i

Kosovo (och på övriga Balkan). Avsikten är att kanalisera resterande 32

miljoner kronor huvudsakligen till svenska enskilda organisationer och

FN-organ på fältet. Utöver det humanitära biståndet finns även medel

avsatta för långsiktigt stöd till Kosovo. Detta stöd är dock för närvarande

fruset på grund av den pågående konflikten i Kosovo.

Regeringen fäster stor vikt vid insatser för att stärka det civila

samhället i Kosovo. Biståndet måste utformas så att det stöder

demokratiska lokala strukturer, som kan bidra till en fredlig utveckling i

regionen, på en grundval av respekt för mänskliga rättigheter och

rättsstatens principer. Regeringen tog därför initiativet till ett

internationellt möte i Stockholm i februari i år för att diskutera hur olika

former av bistånd kan utformas och hur givare och andra aktörer kan

samverka i detta syfte.

Förutom ovannämnda bistånd har ett betydande svenskt stöd lämnats

till OSSE:s verifikationsmission i Kosovo, där Sverige deltog med ett

sjuttiotal verifikatörer.

Så snart situationen tillåter och säkerheten kan garanteras, förutses

merparten av de kosovoalbanska flyktingarna återvända. Ett omfattande

bistånd för återuppbyggnad och försoningsfrämjande kommer då att

krävas.

Sedan Nato tvingades ingripa den 24 mars i år har massflykt och

deportationer av den kosovoalbanska civilbefolkningen ägt rum.

Samverkan behövs nu internationellt för att kunna bistå de utsatta

länderna i regionen och för att solidariskt dela ansvaret för att ta emot

flyktingar. I enlighet med UNHCR:s rekommendationer kommer en

ordning med tillfälligt skydd att tillämpas. Sverige är berett att i

samverkan med UNHCR vid behov ta emot upp till 5 000 personer från

regionen.

Sverige har sedan länge, genom fredsbevarande insatser i regionen och

genom omfattande humanitärt bistånd och andra insatser, engagerat sig i

fredsprocessen. Det finns ett starkt svenskt intresse av att delta i en

eventuell fredsstyrka i Kosovo. Sverige har bidragit med FN-trupp till

FN:s skyddsstyrka (UNPROFOR) i Bosnien-Hercegovina, i den f.d.

jugoslaviska republiken Makedonien och i Kroatien. Sverige deltog

också i UNPROFOR:s efterföljare, dvs. den internationella fredsstyrkan

(IFOR), när den i december 1995 övertog ansvaret i Bosnien-

Hercegovina från UNPROFOR, liksom i den preventiva FN-styrkan

(UNPREDEP) i Makedonien. Sverige deltar nu i fredsstyrkan efter IFOR

(SFOR), i OSSE-missioner i Bosnien, Kroatien och Albanien, samt i

VEU:s rådgivande polismission i Albanien (MAPE). Sverige deltog även

i OSSE:s verifikationsmission i Kosovo (KVM) från hösten 1998 och

fram till i mars 1999, när missionen evakuerades från Kosovo. KVM

utför f.n. humanitära uppgifter i Makedonien och Albanien. Svenskt

deltagande i FN-insatser i regionen består f.n. av civilpoliser i FN:s

internationella polisstyrka (IPTF) i Bosnien-Hercegovina och av en

militär observatör i FN:s observatörsgrupp (UNMOP) på den kroatiska

Prevlaka-halvön.

Andra svenska engagemang utgörs av civila observatörer i EU:s

övervakningsorganisation på Balkan (ECMM). Därtill har Sverige

ledningsansvar för den av EU initierade och av VEU utförda

rådgivningsinsatsen för minröjning i Kroatien (WEUDAM). Svenska

civilpoliser fanns tidigare i FN:s numera avslutade

övergångsadministration för Östra Slavonien (UNTAES) i Kroatien.

Slutligen bör också nämnas att Sverige på nationell basis bidrog med ca

6,6 miljoner kronor till den Höge representantens verksamhet

(sekonderingar och projekt) i Bosnien-Hercegovina (OHR). Sverige har

också del i EU:s bidrag till OHR, vilket utgör huvuddelen av OHR:s

finansiering.

5 Internationell fredsstyrka

Enligt den planering som förelåg i februari 1999 i anslutning till

fredsförhandlingarna i Rambouillet skulle en internationell fredsstyrka

(KFOR) omfatta uppemot 30 000 personer. Hela styrkan (fem förstärkta

brigader) bedömdes kunna vara på plats ca 60 dagar efter beslut om en

insats. Styrkan avsågs ledas av högkvarteret för Natos

snabbinsatsförband (ARRC). Insatsen skulle föregås av ett beslut av FN:s

säkerhetsråd. Större truppbidragare till den fredsstyrka som planerades

skulle vara Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Förenta staterna, Italien

och Spanien. Förbanden förutsågs vara utrustade och utbildade för

fredsframtvingande uppgifter. Det svenska truppbidraget skulle bestå av

en del av en svensk bataljon i en svensk-finsk styrka under ledning av en

svensk bataljonschef. Frågan om finansiering av denna styrka

behandlades av regeringen i tilläggsbudget till statsbudgeten för år 1999

(prop.1998/99:100).

Utvecklingen efter den andra misslyckade förhandlingsomgången i

Paris har inneburit att KFOR-planeringen inte förts vidare. Betydande

Nato-styrkor finns emellertid i Makedonien. Styrkornas kärna utgjordes

ursprungligen av förband som hade till uppgift att i ett nödläge kunna

bistå vid en evakuering av KVM-missionen. Därefter har ytterligare

förband tillförts för att utgöra förtrupp för en eventuell markinsats.

Det står också klart att en internationell fredsstyrka i Kosovo är en

förutsättning både för att flyktingar skall kunna återvända och för att en

vapenvila eller fredsöverenskommelse skall kunna bli hållbar. En

fredsstyrka skulle också vara en förutsättning för OSSE, och sannolikt

också för FN, att i samarbete med EU övervaka och samordna

genomförandet av en civil del av ett fredsavtal.

Det katastrofala läget i Kosovo kommer uppenbarligen att påverka de

uppgifter som i ett första skede skall fastställas för en internationell

fredsstyrka. Skyddet av flyktingar, och av det humanitära och

återuppbyggnadsinriktade arbetet, torde rimligen komma att stå i

centrum. För att fullgöra denna uppgift är det viktigt att fredsstyrkan får

ett tydligt mandat i förhållande till andra aktörer på bistånds- och MR-

området.

En viktig förutsättning för en fredsstyrka av den typ som här behandlas

är att en vapenvila råder, eller att parterna skall ha gått med på en

fredsöverenskommelse. Det är sannolikt att Nato, genom sin unika

kapacitet att organisera en styrka av denna typ och storlek, kommer att

spela en central roll, samtidigt som deltagande av icke-Nato-medlemmar

torde bli av stor politisk betydelse.

Det är politiskt av stor vikt att en insats av detta slag äger rum efter ett

beslut av FN:s säkerhetsråd eller eventuellt av OSSE. Därigenom

säkerställs att insatsen åtnjuter det breda internationella stöd som torde

vara en förutsättning för dess genomförande. Det är också betydelsefullt

inför ett sannolikt deltagande av Ryssland.

Den fortsatta utvecklingen i Kosovo kan komma att förändra

förutsättningarna för den internationella fredsstyrkan bl.a. med ökade

krav på deltagande från militärt alliansfria stater. Tidsförhållanden vad

gäller stationeringen av fredsstyrkan, liksom kraven på dess

sammansättning, utrustning och storlek går ännu inte att ange på grund

av det osäkra läget. Dessa frågor kan komma att klarna under

riksdagsbehandlingen av föreliggande proposition. Regeringen kan

eventuellt få anledning att återkomma till riksdagen.

6 Avtal

Sveriges deltagande i en internationell fredsstyrka förutsätts regleras

genom ett avtal om deltagande mellan Sverige och den organisation som

leder styrkan. Ett sådant avtal skulle även komma att reglera rättslig

status för fredsstyrkans personal gentemot truppmottagarlandet samt det

interna förhållandet mellan den aktuella organisationen och de stater som

ingår i styrkan.

7 Regeringens överväganden

Regeringens förslag: Riksdagen medger att regeringen ställer en

väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag till en

internationell fredsstyrka i Kosovo, efter en vapenvila eller en

fredsöverenskommelse mellan parterna i konflikten i provinsen

Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien, och efter ett beslut av

Förenta nationernas säkerhetsråd eller av Organisationen för säkerhet

och samarbete i Europa (OSSE) om en sådan styrka.

Skälen till regeringens förslag: En internationell fredsstyrka i Kosovo

är av avgörande betydelse för att flyktingar skall kunna återvända och för

att fred och förutsättningar för en demokratisk utveckling skall kunna

skapas. Sverige kan göra en mycket viktig insats genom att bidra till en

sådan styrka. Flyktingåtervändande förutsätter också säkra och stabila

förhållanden för de omfattande återuppbyggnadsinsatser som kommer att

bli nödvändiga.

Svenskt deltagande i en fredsstyrka i Kosovo skulle ligga i linje med

Sveriges redan mycket starka engagemang på Balkan. Insatsen skulle

vara av stor betydelse för säkerhet och stabilitet i regionen i dess helhet,

liksom för det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet.

Regeringen avser att överlägga med Utrikesnämnden före ett

regeringsbeslut om medverkan i styrkan.

8 Förkortningar

ARRC Allied Rapid Reaction Corps

 (Natos snabbinsatsförband)

DLK Democratic League of Kosovo

 (Kosovos demokratiska förbund)

ECMM European Community Monitoring

 Mission

 (EU:s övervakningsorganisation

 på Balkan)

EU Europeiska unionen

FRJ Förbundsrepubliken Jugoslavien

IFOR Implementation Force

 (internationell fredsstyrka i

 Bosnien-Hercegovina)

IPTF International Police Task Force

 (FN:s internationella polisstyrka i

 Bosnien-Hercegovina)

KFOR Kosovo Force

 (Nato-ledd styrka i Kosovo)

KVM Kosovo Verification Mission

 (OSSE:s verifikationsmission i

 Kosovo)

MAPE Multinational Advisory Police

 Element

 (VEU:s rådgivande polismission i

 Albanien)

Nato North Atlantic Treaty

 Organization

 (Nordatlantiska försvars-

 organisationen)

OHR Office of the High Representative

 for Bosnia and Herzegovina

 (Höge representantens kontor i

 Bosnien-Hercegovina)

OSSE Organisationen för säkerhet och

 samarbete i Europa

SFOR Stabilization Force

 (FN:s stabiliseringsstyrka i

 Bosnien-Hercegovina)

SWERAP Swedish Rapid Reaction Unit

 (Svenska snabbinsatsstyrkan)

UCK Kosovos befrielsearmé

UNHCR United Nations High

 Commissioner for Refugees

 (FN:s flyktingkommissarie)

UNMOP United Nations Mission of

 Observers in Prevlaka

(FN:s observatörsgrupp på

Prevlaka)

UNPREDEP United Nations Preventive

 Deployment Force - Macedonia

 (FN:s förebyggande militära

 insats i Makedonien)

UNPROFOR United Nations Protection Force

 (FN:s skyddsstyrka i f.d.

 Jugoslavien)

UNTAES United Nations Transitional

 Administration for Eastern

 Slavonia, Baranja and Western

 Sirmium

 (FN:s övergångsadministration för

 Östra Slavonien, Baranja och

 Västra Sirmium)

VEU Västeuropeiska unionen

WEUDAM Western European Union

 Demining Assistance Mission

 (EU/VEU:s rådgivningsinsats på

 minröjningsområdet i Kroatien)

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 maj 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: Anna[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1998/99:112 Svenskt deltagande i

fredsstyrka i Kosovo

Prop. 1998/99:112

12

1