Regeringens proposition

1995/96:167

Kommunal uppdragsverksamhet avseende

kollektivtrafik, m.m..

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till en lag om försöksverksamhet med rätt för

kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses

i lagen (1985:449) om rätt att bedriva linjetrafik. Förslaget innebär en

utvidgning av den kommunala kompetensen inom den s.k. kollektivtrafiken. För att

få bedriva uppdragsverksamhet i en annan kommun eller i ett annat landsting

uppställs ett antal villkor i syfte att ge de kommunala och privata aktörerna

lika konkurrensvillkor. Villkor som uppställs är bl.a. att uppdragsverksamheten

skall bedrivas på affärsmässiga grunder, kostnadskalkyleras och särredovisas.

Borgens- och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget ingått

för bolaget skall också redovisas. Vidare föreslås regler om förbud för kommuner

och landsting att ge konkurrensbegränsande stöd till bolagen eller i övrigt

tillämpa annat konkurrensbegränsande förfarande.

 I propositionen föreslås också ändringar i miljöskyddslagen (1969:387), ren-

hållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen (1985:426) om

kemiska produkter. Ändringarna avser att göra det möjligt för kommuner att dels

delegera beslutanderätt till anställda i andra kommuner, dels att anlita annan

kommun för utredningar, tillsynsuppgifter och liknande.

 Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. Lagen om försöks-

verksamhet föreslås gälla till utgången av år 2002.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Lagtext 5

 2.1 Förslag till lag om försöksverksamhet med rätt för

 kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet

 inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt

 att bedriva viss linjetrafik 5

 2.2 Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen

 (1969:387) 62.3 Förslag till lag om

ändring i renhållningslagen

 (1979:596) 7

 2.4 Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen

 (1982:1080) 8

 2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) kemiska

 produkter 9

3 Ärendet och dess beredning 10

4 Kommunal verksamhet 11

 4.1 Serviceproduktion och myndighetsutövning 11

 4.2 Kommunalrättsliga principer styr 11

 4.3 Ökat inslag av konkurrens 14

 4.4 Kommunal samverkan i dag 14

 4.4.1 Viljan och behov av samverkan 14

 4.4.2 Företag och kommunalförbund 15

 4.4.3 Samverkansavtal 16

 4.4.4 Andra former för samverkan 16

 4.5 Behov av utökad kompetens inom vissa sektorer17

 4.5.1 Kommunalteknik 17

 4.5.2 Det sociala området 20

 4.5.3 Hälso- och sjukvården 22

5 Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal

 och regional kollektivtrafik 23

 5.1 Vidgad kommunal kompetens i Danmark och Finland23

 5.2 Vidgad kommunal kompetens för kommunala

 trafikaktiebolag 24

 5.3Villkor för kommunal kompetens 28

6 Kommunal samverkan om myndighetsutövning 37

7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser 44

 2

8 Författningskommentar 45

 8.1 Förslaget till lag om försöksverksamhet med rätt för

 kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhetinom sådan trafik som

avses i lagen (1985:449) om rätt

 att driva linjetrafik 45

 8.2 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen

 (1969:387) 47

 8.3 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen

 (1979:596) 48

 8.4 Förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen

 (1982:1080) 48

 8.5 Förslaget till om ändring av lagen (1985:426) om kemiska

 produkter 49

Bilaga 1Arbetsgruppens sammanfattning av betänkandet Kommu-nal

uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds

1995:13) 51

Bilaga 2Arbetsgruppens lagförslag (Ds 1995:13) 53

Bilaga 3Förteckning över remissinstanser (Ds 1995:13)55

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996.56

 3

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

 antar regeringens förslag till

1. lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att

driva viss linjetrafik,

2. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

3. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),

4. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

5. lag om ändring av lagen (1985:426) om kemiska produkter.

 4

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om försöksverksamhet med rätt förkommunala aktiebolag att

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som

avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss

linjetrafik

1 § Ett kommunalt aktiebolag får, i enlighet med bestämmelserna i denna lag,

driva verksamhet som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik

utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunen, landstinget eller dess

medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).

 Verksamheten får drivas endast på uppdrag av en kommun eller ett landsting

eller av en trafikhuvudman enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss

kollektiv persontrafik.

 Med kommunalt aktiebolag menas ett sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 16-

19 §§ kommunallagen.

2 § Uppdragsverksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder.

 Som underlag för uppdragsersättningen skall en ekonomisk kalkyl upprättas.

Kalkylen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt

intäkter.

3 § I aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet

av uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

 Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.

4 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamheten på ett

sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat

konkurrensbegränsande förfarande.

5 § Ett aktiebolag som deltar i försöksverksamheten är skyldigt att till rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de upplysningar och

handlingar som behövs för uppföljning av försöksverksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996 och gäller till utgången av år 2002.

 5

2.2 Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen

 (1969:387)

 Härigenom föreskrivs att det i miljöskyddslagen (1969:387) skall införas en

ny bestämmelse, 39 b § av följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 39 b §

 En kommun får träffa avtal

 med en annan kommun om

 att uppgift som kommunen

 har enligt denna lag

 skall ombesörjas helt

 eller delvis av den

 andra kommunen. Kommunen

 får dock inte överlåta

 befogenheten att avgöra

 ärenden.

 Kommunen får också efter

 överenskommelse med en

 annan kommun uppdra åt en

 anställd i den kommunen

 att besluta på kommunens

 vägnar i ett visst ärende

 eller en grupp av ären-

 den, dock inte i de fall

 som avses i 6 kap. 34 §

 kommunallagen

 (1991:900). Föreskrifter-

 na i 6 kap. 24-27 och 35 §§

 kommunallagen om jäv och

 anmälan av beslut till

 nämnd skall tillämpas på

 den som fattar sådana

 beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 6

2.3 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen

 (1979:596)

 Härigenom föreskrivs att det i renhållningslagen (1979:387) skall införas en

ny bestämmelse, 21 a §, av följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 21 a §

 En kommun får träffa avtal

 med en annan kommun om

 att tillsynsuppgift som

 kommunen har enligt den-

 na lag skall ombesörjas

 helt eller delvis av den

 andra kommunen. Kommunen

 får dock inte överlåta

 befogenheten att avgöra

 ärenden.

 Kommunen får också efter

 överenskommelse med en

 annan kommun uppdra åt en

 anställd i den kommunen

 att besluta på kommunens

 vägnar i ett visst ärende

 eller en grupp av ären-

 den, dock inte i de fall

 som avses i 6 kap. 34 §

 kommunallagen

 (1991:900). Föreskrif-

 terna i 6 kap. 24-27 och

 35 §§ kommunallagen om jäv

 och anmälan av beslut

 till nämnd skall tillämpas

 på den som fattar sådana

 beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 7

2.4 Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen

 (1982:1080)

 Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall införas en

ny bestämmelse, 2 a §, av följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelae Föreslagen lydelse

 2 a §

 En kommun får träffa avtal

 med en annan kommun om att

 uppgift som kommunen har

 enligt denna lag skall

 ombesörjas helt eller delvis

 av den andra kommunen.

 Kommunen får dock inte

 överlåta befogenheten att

 avgöra ärenden.

 Kommunen får också efter

 överenskommelse med en annan

 kommun uppdra åt en anställd

 i den kommunen att besluta

 på kommunens vägnar i ett

 visst ärende eller en grupp

 av ärenden, dock inte i de

 fall som avses i 6 kap. 34 §

 kommunallagen (1991:900).

 Föreskrifterna i 6 kap. 24-

 27 och 35 §§ kommunallagen om

 jäv och anmälan av beslut

 till nämnd skall tillämpas på

 den som fattar sådana

 beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 8

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter

 Härigenom förskrivs att det i lagen (1985:426) om kemiska produkter skall

införas en ny bestämmelse, 14 a §, av följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 14 a §

 En kommun får träffa avtal

 med en annan kommun om

 att uppgift som kommunen

 har enligt denna lag

 skall ombesörjas helt

 eller delvis av den

 andra kommunen. Kommunen

 får dock inte överlåta

 befogenheten att avgöra

 ärenden.

 En kommun får också

 efter överenskommelse med

 en annan kommun uppdra åt

 en anställd i den

 kommunen att fatta

 beslut på kommunens vägnar

 i ett visst ärende eller

 en grupp ärenden, dock

 inte i de fall som avses

 i 6 kap. 34 §

 kommunallagen

 (1991:900).

 Föreskrifterna i 6 kap.

 24-27 och 35 §§ kommunal-

 lagen skall tillämpas på

 den som fattar sådana be-

 slut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 9

3 Ärendet och dess beredning

Den 1 januari 1992 trädde den nya kommunallagen (1991:900) i kraft.

 I samband med behandlingen av propositionen 1990/91:117 om en ny kommunallag

uttalade konstitutionsutskottet att ett fortsatt arbete borde komma till stånd i

vissa frågor (bet. 1990/91:KU38). Riksdagen anslöt sig till utskottets

ståndpunkt (rskr. 1990/91:360). I anledning härav bemyndigade regeringen den 13

februari 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté (dir.

1992:12) med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala

demokratin. Kommittén antog namnet Lokaldemokratikommittén (C 1992:01). Genom

tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) fick kommittén i uppdrag att också utreda

förutsättningarna för kommuner och landsting att bedriva uppdragsverksamhet.

Kommittén avlämnade bl.a. delbetänkandet Kommunal uppdragsverksamhet (SOU

1992:128) vari förslag lämnades om försöksverksamhet för kommuner och landsting

med uppdragsverksamhet under en treårsperiod. Betänkandet har remissbehandlats.

 I propositionen 1993/94:188 om ändringar i kommunallagen m.m. uttalade

regeringen att den bl.a. med hänsyn till remissutfallet inte var beredd att

lägga fram förslag om kommunal uppdragsverksamhet men angav att frågorna kommer

att beredas vidare. Konstitutionsutskottet uttalade vid sin behandling av

propositionen att utskottet utgick ifrån att regeringen skulle återkomma till

riksdagen med förslag i dessa frågor (bet. 1993/94:KU40).

 Ett antal kommuner har till regeringen anmält intresse av att deltaga i den

försöksverksamheten som föreslogs i betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet (SOU

1992:128).

 Genom beslut den 1 juli 1994 inrättade chefen för Civildepartementet en

arbetsgrupp med uppgift att utreda förutsättningarna för kommuner och landsting

att dels bedriva uppdragsverksamhet åt varandra, dels använda varandras personal

för handläggning av uppgifter i första hand när det gäller myndighetsutövning

mot enskilda. Arbetet har resulterat i promemorian Kommunal uppdragsverksamhet

och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13). Sammanfattning av

promemorian finns i bilaga 1 och lagförslaget framgår av bilaga 2. Promemorian

har remissbehandlats samt även varit föremål för en hearing med deltagande av

några av remissinstanserna. En förteckning över samtliga remissinstanser finns i

bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig hos

Finansdepartementet (dnr Fi 95/1765).

 10

4 Kommunal verksamhet

4.1 Serviceproduktion och myndighetsutövning

Kommuner och landsting har i lag uttryckligen ålagts att förse medborgarna med

samhällsservice av skiftande slag (obligatoriska verksamheter). Inom den

frivilliga sektorn är däremot graden av kommunalt engagemang beroende av vad som

lokalt kan anses vara av allmänt intresse att bedriva.

 Inom varje kommun och landsting fastställer fullmäktige vilken kommunal nämnd

som skall handha och ansvara för de olika uppgifterna. För att kunna fullgöra

sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt måste nämnderna i praktiken ha

tillgång till personal - i vissa fall med särskild kompetens. Beroende på

verksamhetsområde består de personella resurserna dels av personer som är

anställda i kommunen eller i landstinget, dels av anlitade uppdragstagare.

 Den kommunala servicen ("den kommunala service- och tjänsteproduktionen") kan

- beroende på tillgång och efterfrågan, geografiskt läge m.m. - skilja sig både

till innehåll och omfattning mellan landets kommuner och landsting. I dag sker

produktionen vanligen både inom kommunens respektive landstingets egen

organisation med hjälp av dess egen personal och med hjälp av utomstående

entreprenörer. En stor del av den kommunala tjänsteproduktionen sker också inom

ramen för kommunalt ägda företag. Det finns i dag ca 1500 kommunala företag

varav ca 1100 aktiebolag. En viss del av produktionen sker dessutom i de för

närvarande ca 30 verksamma kommunalförbunden.

 Inom de obligatoriska verksamheterna har kommunerna och landstingen att i

mycket stor utsträckning handlägga ett stort antal ärenden och fatta en mängd

beslut som berör enskilda människor på ett mer eller mindre ingripande sätt.

Större delen av dessa beslut är rättsligt sett att betrakta som

myndighetsutövning, vilket kräver att handläggarna har god erfarenhet och

kompetens - ibland till och med specialistkompetens för att säkerställa att

ärendena hanteras enligt de grundläggande allmänna förvaltningsrättsliga

principerna.

 Ofta är det svårt att dra en exakt gräns mellan vad som är service- och

tjänsteproduktion och vad som är myndighetsutövning. Många gånger finns det i en

verksamhet inslag av båda delarna. Klart är dock att kommunala företag inte utan

lagstöd kan ägna sig åt myndighetsutövning. Klart är också att kommuner och

landsting inte utan lagstöd kan delegera beslutanderätt till anställda i andra

kommuner eller landsting.

4.2 Kommunalrättsliga kompetensprinciper styr

Allmänt

Kommunal verksamhet har länge omgärdats av ett antal rättsliga grundprinciper.

De flesta har vuxit fram genom rättspraxis. En del av dessa har under årens lopp

kommit att lagfästas och då framför allt i kommunallagen.

 Principerna har vuxit fram i syfte att begränsa den kommunalrättsliga kom-

petensen.

 Tanken bakom de kommunalrättsliga principerna är, förutom att begränsa den

kommunalrättsliga kompetensen, att kommunerna respektive landstingen skall

dimensionera sina resurser så att de kan producera den mängd tjänster som de

egna kommun- eller landstingsmedlemmarna har behov av. Kommunal verksamhet får

således inte permanent överdimensioneras i syfte att skapa utrymme för att kunna

sälja ett överskott av tjänster till andra. Ett exempel på undantag från detta

finns inom skolans område. Av vissa bestämmelser i 4 kap. skollagen (1985:1100)

följer att en kommun får dimensionera sina skolor för att kunna ta emot elever

från andra kommuner.

 De principer som är av särskilt intresse för möjligheterna att vidga kom-

munernas och landstingens möjligheter att köpa och sälja tjänster över kommun-

respektive landstingsgränserna, är lokaliserings-, likställighets- och

självkostnadsprinciperna.

Lokaliseringsprincipen

Lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen 1991:900) ställer upp vissa

hinder både mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varandra och mot

att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga om

myndighetsutövning. Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en

kommun eller ett landsting bedriver skall ha en anknytning till det egna

geografiska området eller till de egna medlemmarna.

 En kommun kan som huvudregel inte ägna sig åt allmän entreprenadverksamhet i

syfte att behålla en jämn sysselsättning för den egna personalen eller för att

expandera verksamheten utöver den egna kommunens behov.

 Kommunala företag är på samma sätt som de kommunala myndigheterna bundna av

lokaliseringsprincipen och kravet på att den verksamhet som bedrivs är av

allmänt intresse för kommun- respektive landstingsmedlemmarna. Företagen har

således inte vidare kommunalrättslig kompetens än vad kommunerna eller

landstingen har.

 I rättspraxis har lokaliseringsprincipen försetts med viktiga modifikationer

som hänger samman med dels befolkningens rörlighet, dels ofullkomligheter i

kommunindelningen. Rättspraxis har godtagit att undantag från denna princip

skett på så sätt att kommuner och landsting får sälja tillfällig

överskottskapacitet på marknaden. Det finns emellertid ingen generellt giltig

måttstock varken för vad som är att betrakta som "tillfälligt" eller vad som är

"överskott". I kravet på tillfällighet ligger dock förutsättningen att en

verksamhet inte permanent får göra sig beroende av intäkter från externa kunder.

 Inom vissa sektorer har det dock i lag tillskapats möjligheter för kommuner

och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I

vissa lagar, såsom i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

och räddningstjänstlagen (1986:300) förutsätts dessutom att ett sådant samarbete

sker.

Likställighetsprincipen

Likställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) innebär att det inte är

tillåtet för kommunerna och landstingen att särbehandla vissa medlemmar eller

grupper av medlemmar annat än på objektiv grund. Principen har stor betydelse

när det gäller att fastställa avgifter och taxor. I ett läge där det blir

aktuellt att tala om att kommunala tjänster skall prissättas på affärsmässig

grund kan likställighetsprincipen utgöra ett hinder mot detta (jfr prop.

1993/94:162). Principen gäller all kommunal verksamhet, även den som bedrivs

inom ramen för de kommunala företagen.

Självkostnadsprincipen

En kommun eller ett landsting får enligt självkostnadsprincipen inte ta ut högre

avgifter än som svarar mot kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som

kommunen eller landstinget tillhandahåller (8 kap. 3 b § kommunallagen). Det

finns inte någonstans angivet exakt hur självkostnaden skall räknas fram.

Allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärs-

mässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till

grund för självkostnadsberäkningen (prop. 1993/94:188).

 I angiven proposition anges att självkostnadsprincipen som huvudregel bör

gälla i all kommunal verksamhet och oberoende av om verksamheten bedrivs i egen

regi eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. I de fall kommunen

eller landstinget utför en uppgift genom egna företag eller genom att anlita

utomstående entreprenörer behöver emellertid tilllämpningen av

självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regleras i avtal, bolagsordningar

eller andra liknande rättsliga dokument.

 Eftersom det råder en osäkerhet om i vilken utsträckning självkostnads-

principen är tillämplig i de fall en kommun eller ett landsting tillhandahåller

prestationer på en konkurrensutsatt marknad finns det anledning att överväga

föreskrifter om att principen inte skall tillämpas i de fall kommuner och

landsting tillåts sälja tjänster till varandra (jfr prop. 1993/94:188 och prop.

1993/94:162).

Andra begränsningar

Kommuner och landsting får bara driva sådan näringsverksamhet som drivs utan

vinstsyfte och som går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller

tjänster åt medlemmarna i den egna kommunen eller i det egna landstinget (2 kap.

7 § kommunallagen).

 11

4.3 Ökat inslag av konkurrens

Under senare år har en allt större del av den kommunala verksamheten utsatts för

konkurrens. Graden av konkurrensutsättning skiftar mellan olika typer av

verksamhet.

 Det har blivit allt vanligare att kommuner och landsting på marknaden köper

kompetens eller kapacitet inom olika områden som man av olika anledningar inte

själv har tillgång till inom den egna organisationen. Det kan t.ex. gälla

städtjänster eller att någon för kommunens räkning genomför ett

utredningsuppdrag eller hjälper till vid rekrytering av personal. Det blir också

allt vanligare att kommuner och landsting anlitar entreprenörer för att sköta

större eller mindre delar av den kommunala tjänsteproduktionen.

 Genom de förslag som lades fram i prop. 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal

verksamhet, har förtydligats att uppgifter som inte innefattar

myndighetsutövning kan läggas ut på entreprenad. Här hänvisas till 4 §

socialtjänstlagen (1980:620), 3 och 4 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 5

§ tandvårdslagen (1985:125) och 3 § lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med

kommunal primärvård.

 Många kommuner och landsting har under flera år använt sig av möjligheten att

göra sina inköp genom offentliga upphandlingar. Upphandlingsproceduren

reglerades tidigare i kommunala upphandlingsreglementen. Sedan den 1 januari

1994, när lagen (1992:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft, är

kommunerna och landstingen skyldiga att upphandla många typer av varor och

tjänster. En effekt av lagen är att kommuner och landsting inte längre kan köpa

de varor och tjänster som anges i bilagan till lagen om offentlig upphandling

direkt utan föregående upphandling.

 Genom den ökade konkurrensutsättningen har många privata entreprenörer givits

möjligheten att på entreprenad driva olika kommunala verksamheter. I flera fall

har detta inneburit ett mer effektivt utnyttjande av de kommunala resurserna än

om verksamheten drivits vidare i egen regi. Dessutom har konkurrensutsättningen

tydliggjort kostnaderna i många kommunala verksamheter som tidigare drivits i

egen regi.

 Det har dock visat sig att det finns verksamhetsområden där de privata

alternativen på marknaden för serviceproduktion är i stort sett obefintliga

eller väldigt få. Detta kan i vissa fall förklaras av att verksamheten är

specialiserad eller att verksamheten av tradition bedrivits av det offentliga i

egen regi.

4.4 Kommunal samverkan i dag

4.4.1 Viljan och behovet av samverkan

Viljan och behovet av att samverka kommuner och landsting emellan har ökat

markant under de senaste åren. På många håll upplever man att det inte är

rationellt att alla kommuner och landsting var och en på sitt håll strävar efter

att själva bygga upp och driva alla typer av kommunal verksamhet. Detta gäller i

fråga om både service- och tjänsteproduktion och hanteringen av vissa typer av

myndighetsutövning. Kommunerna och landstingen samverkar därför i dag i olika

former. Samverkan kan vara antingen offentligrättslig eller civilrättslig.

Kommuner och landsting söker hela tiden finna nya vägar för att utnyttja sina

egna och andras resurser på ett rationellare sätt.

 Samverkan är som regel frivillig. På vissa områden förutsätts det dock att

kommunerna samverkar. Samverkan medför många gånger kostnadsbesparingar. I de

fall lagstiftningen inte ger stöd för annat är kommuner och landsting i stort

hänvisade till att samverka i mer formella former. De möjligheter som i huvudsak

erbjuds i dag är att bilda gemensamma företag eller att bilda kommunalförbund.

Samverkan i dessa former kräver ingen föregående upphandling.

 Inom vissa mer kapitalkrävande verksamheter krävs det i många fall att

verksamheten har en viss minsta basvolym för att investeringar skall löna sig

och för att resurserna och det kunnande som finns inom kommunerna och

landstingen skall kunna utnyttjas rationellt.

 Det finns också ett behov av en ökad flexibilitet i resursutnyttjandet. Detta

gäller inte minst inom t.ex. kollektivtrafiken. I dessa fall kan det även i ett

samhällsekonomiskt perspektiv i vissa fall te sig mest rationellt och lönsamt

att några producerar en större volym av en tjänst som sedan andra kan ta del av.

Mot detta skall emellertid ställas de risker för t.ex. underprissättning och

andra konkurrenssnedvridande effekter som kan följa av att en verksamhet som

direkt eller indirekt är skattefinansierad och inte utsatt för det

konkurrenstryck som råder på en konkurrensmarknad, får börja agera på en marknad

som är större än det egna geografiska området.

 Det är ett känt faktum att många kommuner och landsting i dag bedriver

uppdragsverksamhet som utifrån nu gällande rätt kan ifrågasättas. Behovet av

samverkan - under kortare eller längre tid - är ett viktigt skäl för att ut-

vecklingen gått dithän. Behovet har också visat sig t.ex. när verksamhet byter

huvudman eller när kommuner delas.

4.4.2 Företag och kommunalförbund

De kommunalrättsliga förutsättningarna för att bilda kommunala företag för

skötseln av kommunala angelägenheter framgår av 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen.

Det är inte föreskrivet några särskilda begränsningar vad avser valet av

företagsform för driften av olika verksamheter. Företagen får dock inte hantera

myndighetsutövningsärenden. På de specialreglerade områdena får en kommunal

angelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en

författning angetts att ett visst kommunal organ skall handha detta.

 I dag finns ca 1500 kommunala företag. Aktiebolaget är den associationsform

som används mest. De kommunala företagen har inte större kommunalrättslig

kompetens än vad var och en av dess delägare har.

 Kommunalförbund regleras i kommunalförbundslagen (1985:894). I dag finns i

landet ca 30 kommunalförbund. De flesta förbunden har bara ett

verksamhetsområde. De vanligaste verksamhetsområdena är räddningstjänst (8),

vatten och avlopp (5), utbildning (5) samt vård och behandling (5). Ett

kommunalförbund är, till skillnad från ett företag, en offentligrättslig sam-

arbetsform - en myndighet. Kommunalförbundet har kommunalrättslig kompetens att

hantera alla typer av kommunala frågor, t.o.m. myndighetsutövning och det utan

särskilt lagstöd.

 När ett kommunalförbund väl bildats har det exklusiv kommunalrättslig

kompetens att sköta den eller de uppgifter som lagts över. Förbundets medlemmar

(= dess bildare) tappar motsvarande kompetens i och med att uppgiften förs över

från dem till förbundet.

 När det gäller möjligheterna att bilda kommunalförbund gäller att de kommuner

eller landsting som väljer denna samarbetsform måste ha samma kommunalrättsliga

kompetens att driva den verksamhet man tänkt sig att föra över till förbundet.

Detta följer av 1 kap. 1 § kommunalförbundslagen. Ett rättsligt hinder för att

bilda kommunalförbund kan således vara att en kommun har en viss kommunal-

rättslig kompetens som ett visst landsting som önskar vara medlem inte har och

tvärtom. Utan särskilt lagstöd är kommunalförbundet i det fallet inte en möjlig

form för samarbete.

4.4.3 Samverkansavtal

Det finns också vissa möjligheter för kommuner och landsting att sluta

samverkansavtal om vissa delar av den kommunala verksamheten. Detta är en

privaträttslig samarbetsform. De kommuner och landsting som sluter avtalet

förverkligar avtalet genom att var och en fattar de erforderliga besluten och

vidtar de åtgärder man kommit överens om.

 Möjligheterna att sluta samverkansavtal är störst inom den icke obligatoriska

verksamheten. Det kan t.ex. handla om att man samordnar utbildning för

personalen. Det finns också exempel på samarbete i form av sambruk av offentliga

resurser på en viss ort och över huvudmannaskapsgränserna. Inom den

obligatoriska skolverksamheten finns exempel på att två eller flera kommuner

inom ramen för ett samverkansavtal kan bilda ett samverkansområde för utbildning

på nationella program (5 kap. 5 § skollagen).

 I vissa fall förutsätter samverkan ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna.

Det finns emellertid även områden där man kan samarbeta utan att det för den

skull behöver leda till att kommunerna och landstingen behöver ersätta varandra

ekonomiskt för sina insatser.

4.4.4 Andra former för samverkan

Den 1 januari 1996 trädde lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam

nämnd för flera landsting i kraft. Lagen innebär att två eller flera landsting

eller landstingsfria kommuner får tillsätta en gemensam nämnd för att enligt 10

§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra ledningsuppgifter inom hälso-

och sjukvården. Konstruktionen innebär inte att någon ny juridisk person bildas

utan de samverkande landstingen kommer även fortsättningsvis att vara huvudmän

för den bedrivna sjukvården inom respektive landsting. Till grund för lagen

ligger bestämmelserna i kommunallagen och i hälso- och sjukvårdslagen.

Regeringen beslutar om deltagande i försöksverksamheten. Lagen gäller intill

utgången av år 2000.

 En annan form för samverkan kan ske mellan kommun, landsting och en allmän

försäkringskassa. Enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med

finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och

socialtjänst får lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan

socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst bedrivas i syfte att

pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser.

Försöksverksamheten kan bedrivas genom ett beställarförbund som bildas av de som

deltar i försöken eller genom ett kommunalförbund som bildas av det landsting

och den kommun som deltar. Regeringen prövar frågan om ett deltagande i försöks-

verksamheten. Lagen gäller till utgången av år 1998.

 Enligt lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor får en kommun

träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett

landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär

myndighetsutövning. De uppgifter som kan komma ifråga är service och rådgivning

av enklare och mer rutinbetonade slag. Syftet med försöksverksamheten angavs i

propositionen 1993/94:187 vara att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om

hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan

utformas. Vidare angavs i propositionen att frågan om myndighetsutövning vid

medborgarkontor kommer att utredas vidare. Civildepartementet bereder för närva-

rande den s.k. MKB-utredningens betänkande Myndighetsutövning vid medborgar-

kontor (SOU 1995:61). Betänkandet innehåller konkreta förslag om hur samverkan

med förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bör ske.

4.5 Behov av utökad kompetens inom vissa sektorer

4.5.1 Kommunalteknik

Vad är kommunalteknik?

En stor och viktig del av den kommunala verksamheten utgörs av vad som brukar

sammanfattas under beteckningen kommunalteknik. Exempel på kommunaltekniska

verksamheter är gatukontorens skötsel av vägnätet, gröna ytor, gatubelysning,

trafikskyltar, drift och underhåll av el-, vatten- och avloppsnät, renhållning,

städning, skötsel av idrottsanläggningar och allmänt reparations- och under-

hållsarbete. Kommunalteknisk verksamhet karaktäriseras i hög grad av att den i

huvudsak är till för att internt tillgodose kommunens behov av skötsel av dess

anläggningar av olika slag.

 12

Marknadssituationen

Mer än hälften av den kommunaltekniska verksamheten är i dag utsatt för

konkurrens. Skälet till att en relativt stor andel av verksamheten drivs i egen

regi är dels strategiskt och dels att det finns ett behov av både flexibilitet

och kontinuitet i verksamheten. Man önskar inte heller göra sig alltför beroende

av de stora byggföretagen.

 En kommuns möjligheter att kompensera t.ex. säsongsvariationer i behovet av

kommunintern service med arbete åt andra uppdragsgivare är begränsat till att på

marginalen sälja sin tillfälliga överkapacitet på marknaden.

 Ca 10-15 procent av den kommunaltekniska verksamheten säljs till externa

kunder. I första hand säljs tjänsterna till andra kommunala aktörer.

Möjligheterna till interkommunal samverkan i dag

Det förekommer att kommuner har ett samarbete mellan varandra där samarbetet

bl.a. bygger på möjligheten att hyra in varandras resurser.Rättspraxis visar att

en kommun endast i mycket speciella fall får erbjuda sina interna tjänster och

produkter på den allmänna marknaden (RÅ 1977 ref. 77). Det fordras tungt vägande

skäl för att sådant skall anses kompetensenligt. Kommunens intresse av att

fortlöpande kunna sysselsätta egen personal och eget kapital gör inte ensamt att

beslutet blir kompetensenligt utan det fordas någon ytterligare omständighet för

att beslutet skall anses kompetensenligt.

 Kommuner och landsting har enligt rättspraxis vissa möjligheter att sälja s.k.

tillfälliga överskottskapaciteter utan hinder av lokaliseringsprincipen. I flera

rättsfall har Regeringsrätten ansett att det är kompetensenligt att ett lands-

tingstvätteri erbjuder sina tjänster även till den privata marknaden (RÅ 1950

ref. 22 och RÅ 1993 ref. 12). I det ena av dessa fall angavs dessutom att det

får anses naturligt att ett tvätteri, bl.a. för att undvika onödig kapital-

förstöring, under en övergångstid och vid tillfällig överskottskapacitet i

mindre omfattning konkurrerar på den allmänna marknaden så länge det inte kan

visas att det innebär någon beaktansvärd affärsrisk eller är ett brott mot

lokaliseringsprincipen. Extern försäljning har enligt praxis ansetts kom-

petensenlig då den motsvarat upp till 15-16 procent av hela omsättningen.

 I ett mål från Kammarrätten i Sundsvall (Regeringsrätten meddelade inte

prövningstillstånd) hade domstolen att ta ställning till om det kunde anses

kompetensenligt dels att Malå kommun åtagit sig att sköta sophanteringen i

Sorsele kommun, dels att Sorsele kommun åtagit sig att ombesörja grovsophämtning

såväl i den egna kommunen som i Malå kommun. Kammarrätten angav i sina domskäl

att det inte finns något absolut hinder mot att en kommun i speciella

situationer säljer tillfällig överkapacitet utanför det egna området om det

ligger i de egna kommunmedlemmarnas intresse att så sker. Sorsele kommuns beslut

att anlita Malå kommun som entreprenör stred därför inte mot lag. Detsamma

gällde Sorsele kommuns beslut att ombesörja grovsophämtningen i Malå kommun.

 I ett mål från Regeringsrätten (RÅ 1992 ref. 61) som i och för sig inte rör

det renodlade kommunaltekniska området utan räddningstjänsten belystes

möjligheterna att sälja tjänster externt. Regeringsrätten ansåg det kompetens-

enligt att en brandförebyggande avdelning inom en kommun drev viss

konsultverksamhet åt enskilda. Verksamhetens omfattning var maximerad till fem

procent av avdelningens totala omsättning och två promille av brandförsvarets

totala verksamhet. Konsultverksamheten ansågs ha en naturlig anknytning till den

förebyggande verksamheten inom brandskyddsområdet som enligt

räddningstjänstlagen åligger den ansvariga nämnden. Regeringsrätten ansåg vidare

att omfattningen fick anses vara begränsad och pekade på att verksamheten inte

skulle drivas med vinst utan endast täcka sina kostnader.

Behov av vidgad kompetens?

Frågan är om det finns ett behov av att mer generellt eller för endast vissa

delverksamheter inom det kommunaltekniska området öka möjligheterna till extern

försäljning. När det gäller försäljningen till privata köpare kvarstår kravet på

att det inte får röra sig om annat än försäljning av tillfällig

överskottskapacitet.

 Generellt sett kan man säga att kommunaltekniken är ett område av den

kommunala verksamheten där det i störst utsträckning synes förekomma extern

försäljning. Det är oklart hur stor del av försäljningen som rent faktiskt

faller inom vad som kan anses vara försäljning av tillfällig överskottskapacitet

och vad som eventuellt ligger inom respektive utanför den rättsliga gråzonen.

 Efter ikraftträdandet av lagen om offentlig upphandling torde det mesta av den

kommunaltekniska verksamheten som sådan falla inom ramen för lagens krav på

upphandling. En annan sak är att tröskelvärdena i många fall är högre än värdet

på den tjänst man säljer vilket medför att ett enklare upphandlingsförfarande

kan tillämpas.

 Riksdagen har beslutat om en avreglering av elmarknaden från och med den 1

januari 1996 (prop. 1993/94: 164, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358 och prop.

1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Avsikten med avregleringen är

att produktion och försäljning av el skall kunna ske i konkurrens. Kommunal

verksamhet som drivs i privaträttsliga former är enligt lagen (1994:618) om

handel med el, m.m. undantagen från lokaliserings,- självkostnads och

likställighetsprinciperna. Kommunerna får med andra ord sälja och producera sin

el utanför kommunen om det sker i en från kommunen separat juridisk person.

Kommunerna har givits denna rätt på elsidan för att det ansetts finnas ett behov

av att låta de kommunala elproducenterna få agera på samma villkor som de

privata när marknaden har släppts fri.

 En referensgrupp inom Civildepartementet tog år 1994 fram ett förslag om

allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Förslaget berörde bl.a. kommunernas

möjligheter att driva va-anläggningar i andra kommuner. Referensgruppen föreslog

bl.a. att kommunala huvudmän skall ges större möjligheter att både driva och äga

allmänna va-anläggningar i annan kommun. Frågan har sedermera överlämnats till

Plan- och byggutredningen (M 1992:03) som enligt sina tilläggsdirektiv (dir.

1994:65) bl.a. har att göra en översyn av lagen (1970:244) om allmänna vatten-

och avloppsanläggningar m.m.

 Regeringens slutsats när det gäller det kommunaltekniska området i stort är

att de möjligheter som finns i dag att sälja tillfällig överskottskapacitet

synes vara tillräckliga. Regeringen är därför inte nu beredd att föreslå en

vidgning av kompetensen på detta område. Det finns enligt regeringens mening

dock anledning att fortsatt följa utvecklingen inom det kommunaltekniska

området.

4.5.2 Det sociala området

Möjligheter till samverkan

Inom det sociala området finns det redan i dag exempel på lagbestämmelser som

medger eller förutsätter samarbete mellan kommuner och mellan landsting. Enligt

hälso- och sjukvårdslagen får ett landsting träffa avtal om att ta emot

patienter som är bosatta i ett annat landsting. Ett annat exempel är den nya

alkohollagen (1994:1738) som ger främst mindre kommuner med ett begränsat antal

ärenden en möjlighet att anlita en annan kommun främst för tillsynsuppgifter och

mera komplicerade tillståndsutredningar. Beslutsfunktioner i sådana enskilda

ärenden kan dock inte lämnas över till annan kommun.

 Socialtjänstkommittén konstaterade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag

(SOU 1994:139) att lokaliseringsprincipen är ett rättsligt hinder för att öka

möjligheterna för en kommun att bistå en annan kommun eller ett annat landsting

med åtgärder inom socialtjänsten. Kommittén konstaterade att det krävs

lagändringar om samarbetet mellan kommunerna skall bli mer flexibelt.

 Kommittén föreslog i sitt förslag till ny socialtjänstlag en bestämmelse som

enligt kommittén skulle öka möjligheterna för en kommun att överlämna arbets-

uppgifter till en annan kommun.

 Kommittén ansåg att ett avtal endast bör få träffas mellan kommuner om det kan

motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun som

tillhandahåller tjänsterna. Skälet till att kommittén föreslog denna begränsning

var att man ville förhindra kommunala åtaganden som inte har sin huvudsakliga

grund i den egna kommunens behov. Kravet innebär en spärr mot sådana expansiva

satsningar som enbart företas med syfte att sköta arbetsuppgifter åt en eller

flera andra kommuner. Kommittén ansåg att sådana åtaganden på lång sikt kan visa

sig vara mycket kostsamma för den erbjudande kommunens skattebetalare och

dessutom innebära ett ineffektivt resursutnyttjande. Kommittén ansåg också att

tjänsterna skall prissättas så att självkostnaden görs till lägsta möjliga

prisnivå. En prissättning utifrån självkostnaden som högsta prisnivå kan enligt

kommittén inverka menligt på konkurrensen.

Familjerådgivning

Fram till den 1 januari 1995 var ansvaret för familjerådgivning oreglerat.

Familjerådgivning drevs i huvudsak av landstingen. Viss verksamhet bedrevs också

av vissa kommuner och av kyrkan. Familjerådgivningen tillhör den del av

socialtjänsten som inte utgör myndighetsutövning.

 Från den 1 januari 1995 har kommunerna ålagts ett ansvar för att de som så

önskar får tillgång till familjerådgivning (12 a § socialtjänstlagen,

SFS 1994:10). Skälet till att kommunerna skall vara huvudmän för verksamheten är

att det finns en nära anknytning till kommunernas verksamhet inom socialtjänsten

(prop. 1993/94:4).

 Inom landstingen och i vissa större kommuner har under årens lopp byggts upp

en väl fungerande verksamhet med för uppgifterna kompetent personal. I

propositionen betonas att det är viktigt att familjerådgivningen får vara en

självständig verksamhet. Den skall inte inordnas i den övriga verksamheten som

bedrivs inom socialtjänsten. Det anges vidare bl.a. att det, av hänsyn till för-

troendet för familjerådgivningen, inte är tillfredsställande om en

socialsekreterare som är verksam i den vanliga socialtjänsten som delsyssla

också påtar sig familjerådgivning.

 I propositionen föreslog regeringen att det i lagtexten skulle klargöras att

familjerådgivning skulle lämnas antingen genom kommunens egen försorg eller

efter särskild överenskommelse av annan lämplig vårdgivare. Kommunen skulle

alltså inte vara tvingad att driva verksamheten i egen regi. Socialutskottet

delade regeringens bedömning men ansåg att förtydligandet som regeringen

föreslog i 12 a § socialtjänstlagen var obehövligt med hänvisning till vad som

stadgas i 4 § samma lag. I 4 § sägs att en kommun får sluta avtal med någon

annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Utskottet betonade

också vikten av att den kompetens som vid tiden för riksdagens beslut fanns inom

familjerådgivningen skulle tas tillvara i den nya organisationen. Kommunerna

borde således enligt utskottet kunna uppdra åt landstingen eller annan lämplig

vårdgivare att handha den faktiska verksamheten.

 Inför kommunernas övertagande av huvudmannaskapet för familjerådgivningen har

frågan om kommunernas och landstingens möjligheter att samarbeta om familjeråd-

givningen diskuterats. Uttalandena i propositionen och i utskottets betänkande

har i denna del ansetts oklara.

 Lokaliseringsprincipen sätter som nämnts upp hinder för att kommuner och

landsting får sälja sina tjänster utanför sitt geografiska område. Det krävs

uttryckligt lagstöd för att t.ex. ett landsting skall få sälja familjerådgivning

till en kommun. Att i lagtext ange att kommun får sluta avtal med annan ger

nämligen inte andra kommuner eller landsting en automatisk kompetens att vara

avtalsparter.

 I praktiken har det visat sig att de mindre och även vissa av de medelstora

kommunerna har ett behov av att kunna utnyttja den kompetens som finns utanför

det egna geografiska området för att kunna leva upp till huvudmannaskapet. Olika

lösningar har valts i olika delar av landet. I huvudsak rör det sig om fyra

typlösningar: egen regi, entreprenad, kommunalförbund eller "värdkommun" där en

kommun säljer tjänsten till andra kommuner. I något fall fortsätter dessutom

landstinget sin verksamhet på entreprenad åt vissa kommuner. Det är svårt att på

sikt hålla god kompetens med en enda eller endast ett par familjerådgivare i en

kommun. Dessutom blir medborgarnas möjligheter att välja familjerådgivare

begränsat. Till detta skall läggas förarbetsuttalandena om att

familjerådgivningen dels skall vara en självständig verksamhetsgren inom

socialtjänsten, dels att det inte är lämpligt att socialsekreterare förutom sitt

engagemang i övriga delar av socialtjänsten även agerar som familjerådgivare.

 Socialtjänstkommitténs förslag är för närvarande föremål för beredning inom

Socialdepartementet. Regeringen föreslår därför inte nu någon ändring i

socialtjänstlagen.

4.5.3 Hälso- och sjukvård

Det är angeläget att även landstingen kan använda sina begränsade resurser på

ett så effektivt sätt som möjligt och att offentliga huvudmän aktivt kan

samarbeta. Då landsting och kommuner endast kan verka inom sitt geografiska

område ger den nu gällande hälso- och sjukvårdslagen samt tandvårdslagen i

praktiken bara privata företag rätt att utföra uppdragsverksamhet åt ett

landsting. Landstingsförbundet har i remissammanhang ansett att det kan finnas

anledning att överväga möjligheter för landstingen att utanför det egna området

bedriva uppdragsverksamhet med inriktning på områdena för hälso- och sjukvård,

tandvård och handikapphjälpmedel.

 Mot bakgrund av den beredning som pågår av Socialtjänstkommitténs förslag är

dock regeringen inte nu beredd att föreslå förändringar inom hälso- och

sjukvårdslagstiftningen.

 13

5 Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal ochregional kollektivtrafik

5.1 Vidgad kommunal kompetens i Danmark och Finland

Vid den genomgång av olika områden av kommunernas verksamhet som redovisats i

avsnitt 4 har det visat sig att det finns behov av att utvidga den kommunala

kompetensen inom vissa områden. Behovet av utvidgningar av den kommunala

kompetensen har även uppmärksammats bl.a. i Danmark och i Finland. I Danmark har

under de senaste åren kommunerna och amterna (landstingen) getts rätt att sälja

tjänster till varandra och även till offentliga myndigheter. I Finland har

kommuner möjlighet att samarbeta med varandra om kollektivtrafiktjänster.

Danmark

I Danmark har kommunerna och amterna sedan år 1994 en rätt att bedriva

anläggnings-, drift- och underhållsarbeten på varandras vägar. Innan kommunerna

och amterna får lägga anbud skall de ha gjort en full-cost omkostnads-

kalkulation över de samlade omkostnaderna för att utföra tjänsten. Särskild

räkenskap skall föras över de arbeten man utför åt varandra. Det ställs dock

inte något krav på att det måste föras särskilda räkenskaper för varje enskilt

arbete. Kommunerna och amterna bör efterkalkylera sina arbeten för att

kontrollera utfallet av det arbete man utfört. Trafikministeriet ger ut

vägledning för hur omkostnadskalkyleringen skall gå till. Syftet med väg-

ledningen är att säkra lika konkurrensförhållanden mellan offentliga och privata

anbudsgivare.

 Från den 1 juli 1995 har kommuner och amter en generell rätt att sälja sina

tjänster till myndigheter. Syftet med denna lagstiftning är att ge kommuner och

amter bättre möjligheter att utnyttja sina befintliga resurser som material,

maskinpark, personal osv. på ett effektivt sätt. I lagen finns intaget ett antal

villkor för att säkra att avtal sluts i konkurrens och under öppenhet. Ett

sådant är att kommunerna bara får sälja kompetensenlig verksamhet som de

bedriver i förvaltningsform. Någon begränsning av vilken typ av kompetensenlig

verksamhet som får säljas görs inte. Det ställs inte heller upp några krav på

att uppdragsverksamheten skall drivas i separata resultatenheter och inte heller

något formellt krav på särredovisning. Kommunerna måste innan de avger anbud och

sluter avtal ha räknat på de samlade omkostnaderna för att utföra tjänsterna.

Detta utgör sedan det lägsta belopp som anbudet kan sättas till. Efter att

tjänsten utförts skall kommunerna och amterna redogöra för det ekonomiska

utfallet. Tjänsterna får varken säljas eller köpas utan föregående upphandling.

Det gäller dock bara för köp över ett visst belopp som fastställs av

inrikesministeriet. En utvärdering av lagen skall ske efter två år.

Finland

I lagen om tillståndspliktig persontrafik har sedan den 15 juli 1994 införts en

ny regel som innebär att kommunerna har kompetens att bedriva kollektivtrafik

utanför den egna kommunen. Den ger också kommuner möjlighet att samarbeta med

varandra vid produktion och anskaffning av kollektivtrafiktjänster. Genom

bestämmelsen har man velat betona vikten av samarbete mellan kommunerna.

Bestämmelsen tar sikte särskilt på fall då tjänster produceras för

grannkommunen. I förarbeten till lagen berörs även konkurrensaspekten. Där anges

att konkurrensen främjas av att kommunerna ges möjlighet att erbjuda sina

trafiktjänster utanför den egna kommunen om de förlorat en offerttävling i den

egna kommunen. Vidare anges att en sådan ordning bidrar till att upprätthålla

konkurrensen samtidigt som det motverkar konkurrenshinder i de kommuner som

själva producerar trafiktjänster och hindrar kartellbildning. Reglerna om

offentlig upphandling skall iakttas vid anskaffning av trafiktjänster.

5.2 Vidgad kommunal kompetens för kommunala trafik-aktiebolag

Regeringens förslag: Kommunala aktiebolag ges rätt att under vissa

förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner eller

landsting inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att bedriva

viss linjetrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002.

 Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Arbetsgruppen har dock föreslagit att en permanent lag skall införas.

 Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker eller har ej något att

erinra mot förslaget om vidgad kompetens för kommunala trafikbolag. En del av

remissinstanserna däribland Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och

flera kommuner och landsting anser att förslaget är alltför begränsat och att en

generell utvidgning av den kommunala kompetensen i stället bör ske. Några

remissinstanser avstyrker förslaget däribland Konkurrensverket och Länsstyrelsen

i Göteborgs och Bohus län under hänvisning bl.a till att reglerna inte innebär

en tillfredsställande garanti för att uppdragsverksamheten inte stöds med

skattemedel. Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund, Tjänste-

förbundet och Företagarnas riksorganisation m.fl. avstyrker förslaget på

liknande grunder. Svenska Lokaltrafikföreningen och Svenska Bussbranschens Riks-

förbund ställer sig i princip positiva till förslaget men anser att villkor om

konkurrensutsättning på hemmamarknaden och om avkastningskrav bör ställas upp

för att åstadkomma ett konkurrensneutralt förslag. Flera av de negativa remiss-

instanserna menar att Underprissättningsutredningens förslag (Konkurrens i

balans, SOU 1995:105) bör avvaktas innan förslag läggs om utvidgning av den kom-

munala kompetensen.

Skälen för regeringens förslag

Marknadssituationen

År 1985 ändrades yrkestrafiklagstiftningen för att möjliggöra ökad konkurrens.

Syftet var att öka samordningen av trafiken och att åstadkomma ett bättre

resursutnyttjande (prop. 1984/85:168). Tidigare tillämpades ett system som

innebar att endast den som hade formellt tillstånd att utföra linjetrafiken hade

ensamrätten att driva trafiken på sin linjesträckning. I gengäld fanns det en

skyldighet att bedriva linjetrafik enligt den fastlagda och av tillstånds-

myndigheten godkända tidtabellen. Tillståndsmyndighet var länsstyrelsen.

 Den lokala och regionala kollektiva persontrafiken med buss i Sverige bedrivs

i dag med ca 7 000 bussar fördelade på totalt ca 350 privata och kommunala

företag. År 1993 uppgick kostnaderna för denna trafik inklusive lokal och

regional spårtrafik till ca 13,6 miljarder kronor. Kostnaderna uppgick 1994 till

ca 14,5 miljarder kronor. Självfinansieringsgraden - i huvudsak biljettintäkter

- uppgick 1993 till ca 47 procent. Resten utgjordes av bidrag från kommuner,

landsting och staten. Självfinansieringsgranden har under senare år ökat

beroende bl.a. på ikraftträdandet av lagen (1991:1528) om offentlig upphandling

och på höjda taxor för kollektivtrafiken.

 Den av Svenska Lokaltrafikföreningen förda statistiken anger de olika

trafikföretagens ägarandel av den totala bussparken. Marknaden domineras i dag,

förutom av de kommunala bussföretagen, av bussföretagen Swebus AB och Linjebuss

AB. De kommunala bussföretagen (27 stycken) hade 1994 sammanlagt ca 39 procent

av marknaden för bussar för lokal och regional kollektivtrafik varav Stor-

stockholms Lokaltrafik AB (SL) ca 14 procent. Swebus AB hade vid samma tidpunkt

ca 29 procent och Linjebuss AB ca 16 procent av marknaden. Övriga 16 procent av

marknaden delades av övriga i huvudsak mindre privata bussföretag.

 De kommunala trafikföretagen bedriver kollektivtrafik med olika färdmedel

såsom buss, tunnelbana, spårvagn och pendeltåg. Det är framför allt i de större

kommunerna som olika former av spårbunden trafik ingår i verksamheten.

 Sedan år 1989 har Swebus AB och Linjebuss AB stärkt sina marknadspositioner

genom att dels vinna kommunala anbudstävlingar, dels köpa upp kommunala

bussföretag och då framför allt sådana företag som förlorat en anbudstävling

till förmån för Swebus AB respektive Linjebuss AB. Linjebuss AB har under åren

1989 till 1994 ökat sin marknadsandel från ca 5 till ca 16 procent. De kommunala

företagen inkl. SL har under motsvarande period tappat marknadsandelar från ca

51 (SL ca 17 procent) till ca 39 procent (SL ca 14 procent). Övriga kommunala

bolag förutom SL tappade under perioden således marknadsandelar från 34 till 25

procent. De mindre privata företagens marknadsandel har legat i stort sett

stilla.

 23

Olika konkurrensförutsättningar

En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i dag i konkurrens. Bussföretagen

har dock sins emellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrens-

utsatt marknad. De kommunala företagen är till skillnad mot de övriga, av hänsyn

till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, förhindrade att erbjuda sina

tjänster utanför sitt eget geografiska område. En annan skillnad mot privat

företagsverksamhet är att de kommunala företagen inte får ha som syfte att

bedriva sin verksamhet med vinst.

 Efter den 1 januari 1994, när lagen (1992:1528) om offentlig upphandling

trädde i kraft, kan kommunerna och landstingen inte anlita sina egna företag

direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har

lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som

trafikhuvudmannen, kommunen eller landstinget anordnat har de inte någon

rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader.

 En förlorad upphandling leder ofta till kännbara ekonomiska effekter eftersom

trafikverksamheten kräver stora investeringar i såväl fordon, anläggningar som

personal. Kommunerna har inte ansett sig ha råd att behålla företagen vidare när

det inte längre har funnits någon marknad för dem kvar att verka på. Det har

blivit mycket vanligt att den aktör som vunnit upphandlingen köpt upp det

kommunala trafikföretaget som förlorat i upphandlingen. Genom att den kommunala

konkurrenten på detta sätt försvunnit från marknaden har det lett till att

konkurrenstrycket på allt fler platser i landet har kommit att försvagas.

Behov av ökad konkurrens

Svenska Lokaltrafikföreningen och Svenska Bussbranschens Riksförbund har i en

skrivelse till regeringen pekat på behovet av att uppmärksamma den rådande

konkurrenssituationen på den marknad som trafikföretagen verkar i. Det finns en

oro för att antalet aktörer kommer att minska under kommande år och att de som

blir kvar växer sig allt starkare. Det är vidare viktigt att säkerställa

mångfald på utförarsidan så att fortsatta effektivitetsvinster leder till sänkta

kostnader för samhället. Ett sätt att öka mångfalden är enligt föreningen och

förbundet att ge de kommunala trafikföretagen ändrade konkurrensvillkor genom

att ge dem en rätt att lägga anbud i andra kommuner och landsting.

 På flera håll i landet ägs trafikföretagen av kommuner eller kommuner och

landsting tillsammans. Skälen till att dessa företagsbildningar över kommun- och

landstingsgränser har kommit till stånd är flera. Ett skäl är att det rent före-

tagsstrategiskt är så att en större enhet är mindre sårbar vid nedgångar i

produktionen som t.ex. vid förlorade upphandlingar. Ett annat skäl är att större

kommunala enheter också har större chans att konkurrera med de större aktörerna

på marknaden och genom detta vidmakthålla eller öka konkurrenstrycket.

 24

 I konkurrenshänseende är det enligt regeringens mening inte bara fördelar med

dessa företagsbildningar. Företag som på en konkurrensutsatt marknad var för sig

skulle ha kunnat bidra till att åtminstone lokalt öka antalet aktörer och

därigenom stärka konkurrensen hamnar i stället i ett läge där de genom att gå

ihop minskar antalet aktörer. I förlängningen kan ett sådant agerande verka

hämmande på konkurrensen. Det finns därför anledning att beakta de synpunkter

och farhågor som framförts i debatten.

 Om kommuner och landsting ges vidgade möjligheter att bedriva upp-

dragsverksamhet på i förhållande till det privata näringslivet konkurrens-

neutrala villkor ökar antalet aktörer på marknaden. Det antas kunna stimulera

konkurrensen.

 Regeringen gör bedömningen att kollektivtrafiken i dag agerar på en

konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en

uppenbar risk för att de kommunala trafikföretag som i dag finns kvar på

marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen

köps upp eller tvingas samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt

öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. De kommunala företagens framtida

möjligheter att agera har som nämnts ovan förändrats i och med ikraftträdandet

av lagen om offentlig upphandling.

 Med hänsyn till hur marknadssituationen hittills förändrats finns det dock en

risk för att branschen inom en snar framtid kan komma att karaktäriseras av

bristande konkurrens.

 Såsom tidigare angetts uppgår självfinansieringsgraden till mindre än 50

procent. Den höga graden skattefinansiering av kollektivtrafiken är också enligt

regeringens mening ett skäl som talar för att de kommunala bolagen ges ökade

möjligheter att utvecklas till effektiva och konkurrenskraftiga aktörer under

samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot

andra kommuner och landsting. De kommunala trafikbolagen bör således tillåtas

att delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting.

Inga nya kommersiella verksamhetsgrenar

Den kommunala verksamheten har som främsta mål att tillgodose de egna med-

lemmarnas behov. Detta mål bör inte förändras även om de kommunala bolagen ges

vidgade möjligheter att sälja trafiktjänster till andra kommuner och landsting.

Den verksamhet man åtar sig att utföra åt andra måste vara kompetensenlig i den

egna kommunen eller i det egna landstinget. Det handlar om att sälja tjänster

som i sig är kommunala angelägenheter i den säljande kommunen.

 Affärsverksamhet innefattar alltid olika grader av ekonomiska riskmoment.

Externa kommunala engagemang bör därför begränsas av hänsyn till de egna

kommunala skattebetalarnas intressen. Det får förutsättas att det inte ligger i

någon kommuns eller något landstings intresse att bedriva förlustaffärer till

förmån för andra kommuner eller landsting. Kommuner och landsting skall således

inte bygga upp nya kommersiella verksamhetsgrenar som enbart eller till sin

huvuddel är inriktade på att sälja tjänster utanför det egna geografiska

området. Syftet är i stället att ge kommunala trafikaktiebolag en möjlighet att

bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafik om det är motiverat av

effektivitetsskäl. Det bör således finnas ett verksamhetsmässigt samband med den

inom kommunen eller landstinget bedrivna verksamheten.

 Som huvudregel bör således uppdragsverksamheten kunna fullgöras inom ramen för

befintliga resurser. Det skall dock inte ställas upp några absoluta hinder mot

att befintlig verksamhet ökar i omfattning. I vissa fall måste en ökning av

verksamhetens totala volym komma till stånd för att en verksamhet i den egna

kommunen eller i det egna landstinget skall kunna effektiviseras och

upprätthållas.

Försöksverksamhet

Enligt regeringens mening finns det skäl att förslaget om vidgad kommunal

kompetens på området för kollektivtrafik införs på försöksbasis under en period

om drygt sex år. Förslaget om försöksverksamhet syftar till att ge erfarenhet av

kommunal uppdragsverksamhet. Regeringen avser att efter tre år göra en

uppföljning av hur försöket så långt har utfallit. Denna uppföljning får sedan

ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompetensen permanent

skall utvidgas på området för kollektivtrafik.

 För deltagande i försöksverksamheten krävs enligt förslaget inte något

godkännande av regeringen eller någon myndighet. Däremot föreslås en skyldighet

för de bolag som deltar att till regeringen eller till den myndighet som

regeringen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som behövs för

uppföljningen av försöksverksamheten.

 Det förutsätts att avtal som ingås med stöd av föreslagen lag inte sträcker

sig längre än t.o.m. utgången av år 2002.

5.3 Villkor för vidgad kompetens

Regeringens förslag: För ett deltagande i försöksverksamheten krävs att

uppdragsverksamheten

- bedrivs av ett kommunalt aktiebolag,

- särredovisas,

- kalkyleras,

- bedrivs affärsmässigt och

- inte stöds på ett sätt som hämmar konkurrensen

 Av bolagets årsredovisning skall framgå vilka borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget ingått för bolaget.

 Arbetsgruppens förslag: Villkoren överensstämmer till vissa delar med rege-

ringens förslag men är inte lika långtgående.

 25

 Remissinstanserna: De remissinstanser som varit positiva till förslaget har i

regel inte haft något att erinra mot de av arbetsgruppen föreslagna villkoren.

Svenska Kommunförbundet, Östersunds kommun och Skellefteå kommun anser att krav

på särskild juridisk person för uppdragsverksamheten inte bör ställas utan att

det är tillräckligt med en särredovisning av verksamheten samt att verksamheten

hålls åtskild. Svenska Bussbranschens Riksförbund och Svenska Lokal-

trafikföreningen anger att krav bör ställas på att bolaget skall vara kon-

kurrensutsatt på hemmamarknaden och att bolaget bör åläggas tydliga avkast-

ningskrav på marknadsmässiga villkor. Svenska Lokaltrafikföreningen anger vidare

att kraven på affärsmässighet och särskild redovisning inte är tillräckligt

tydliga. Svenska Bussbranschens Riksförbund och Kammarrätten i Stockholm anger

även att kommunal borgen eller andra ansvarsförbindelser från kommunens eller

landstingets sida gentemot bolaget inte bör få komma i fråga. De instanser som

avstyrker förslaget anger att villkoren inte innebär en tillfredsställande

garanti för att uppdragsverksamheten inte stöds med skattemedel. Tjänste-

förbundet, som avstyrker förslaget, anger bl.a. att om förslaget genomförs måste

det revideras i enlighet med EG:s regler om konkurrens så att konkurrens på lika

villkor uppnås.

Skälen för regeringens förslag

Konkurrensneutrala spelregler

I och med att de kommunala trafikföretagen ges vidgade konkurrensmöjligheter är

det enligt regeringens mening rimligt att ställa upp ett antal villkor för att

de skall få agera på en konkurrensutsatt marknad. Svenska Lokaltrafikföreningen

och Svenska Bussbranschens Riksförbund har också förutsatt att en vidgning av de

kommunala trafikföretagens möjligheter att agera på marknaden skulle komma att

innehålla ett antal krav. Man har pekat på sådana villkor som att de kommunala

trafikföretagen skall verka i aktiebolagsform, att den egna verksamheten också

är konkurrensutsatt, att gängse regler enligt aktiebolagslagen, bokföringslagen

m.fl. följs och att bolagen åläggs tydliga avkastningskrav.

 Lokaldemokratikommittén ansåg att kommunal uppdragsverksamhet inte bör stödjas

- vare sig ekonomiskt eller på annat sätt - på ett sätt som hämmar den fria

konkurrensen (SOU 1992:128 s. 25 f.). Regeringen delar denna uppfattning. De

villkor som ställs upp skall enligt regeringens mening syfta till att åstadkomma

så lika villkor för konkurrens som möjligt och förhindra att ett företag expan-

derar sin verksamhet över kommungränserna på ett sådant sätt att det leder till

icke önskvärda negativa effekter på marknaden eller för de egna skattebetalarna.

 I remissammanhang har uttalats att förslaget måste revideras i enlighet med

EG:regler om konkurrens. EG:s regler om konkurrens i Romfördraget, artiklarna 85

och 86, handlar dels om konkurrensbegränsande avtal dels om missbruk av

dominerande ställning. I artiklarna 92-94 finns regler om statsstöd. En

förutsättning för tillämpning av dessa regler är att det s.k. sam-

handelskriteriet är uppfyllt. Kriteriet innebär att en ifrågasatt åtgärd direkt

eller indirekt märkbart påverkar eller kan påverka handelsmönstret för varor och

tjänster mellan medlemsstaterna. Om de offentliga bussföretagen agerar

konkurrensneutralt och inte heller subventioneras av sina ägare står inte nu

framlagt förslag i strid med EG:s regler och konkurrens eller statsstöd.

Särskild verksamhetsform, särredovisning och kalkyler

I dag drivs de kommunala trafikföretagen i Sverige i aktiebolagsform. I Finland

ställs inga formella krav på att trafikutövarna skall driva sin verksamhet i

från kommunen avskild juridisk person för att få sälja utanför kommunen. Det

danska förslaget till generell reglering innehåller krav på att verksamheten

skall bedrivas i förvaltningsform och att verksamheten skall särredovisas.

 Regeringen anser att flera skäl talar för att den kommunala trafikverksamhet

som skall konkurrera på marknaden endast skall få göra det om verksamheten drivs

bolagsform. Verksamheten skall med andra ord vara rättsligt och organisatoriskt

skild från annan kommunal verksamhet. Ett skäl för detta är att en sådan ordning

får till följd att trafikverksamheten enligt lagen om offentlig upphandling

måste upphandlas. Kommunerna och landstingen får då inte automatiskt köpa direkt

från sina egna företag. De egna företagen och de privata konkurrenterna ges

därigenom likvärdiga spelregler. Dessutom kan det handla om stora volymer av

trafiktjänster och inte vad som kan kallas tillfällig överskottskapacitet.

 Ett annat skäl till den föreslagna konstruktionen är att den ekonomiska

redovisningen automatiskt blir avskild från övrig kommunal verksamhet. I och med

att den ekonomiska redovisningen av trafikverksamheten är separerad från

kommunens övriga verksamhet ökar möjligheterna att kontrollera om hur och när

företaget får ekonomiskt stöd från ägarna eller andra.

 För att tillse att konkurrensneutralitet råder och att kommuner och landsting

inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan, bör det

säkerställas att den verksamhet som bedrivs åt en annan ges en sådan utformning

att det går att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig

till uppdragsverksamheten. Uppdragsverksamheten skall därför särredovisas i

bolagets räkenskaper. En särredovisning torde även behövas för att kunna

upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Genom

särredovisning av uppdragsverksamheten säkerställs medborgarnas

insynsmöjligheter i verksamheten. Dessutom skall borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser till företaget redovisas.

 En ekonomisk kalkyl skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta

direkta och indirekta kostnader och intäkter. Kalkylen skall göras för hela

perioden som uppdraget avser.

 Frågan är om det även finns skäl att ställa krav på att verksamheten skall

drivas i viss associationsform. Som ovan konstaterats drivs de flesta kommunala

trafikföretagen i Sverige i aktiebolagsform. Aktiebolaget är också den

associationsform som särskilt väl är ägnad för affärsverksamhet. En liknande

lösning har föreslagits när det gäller elmarknaden. I lagen (1994:618) om handel

med el, m.m. anges om en kommun skall bedriva produktion av och handel med el

eller distribution av fjärrvärme eller naturgas utanför kommunen krävs att

verksamheten dels bedrivs i privaträttslig form, dels drivs på affärsmässig

grund och dels redovisas särskilt.

 Regeringen anser att övervägande skäl talar för att ett krav på särskild

verksamhetsform för trafikföretagen också skall innehålla ett krav på att verk-

samheten skall drivas i form av aktiebolag. Ett sådant krav innebär inte några

förändringar för de kommunala aktörer som finns på marknaden eftersom

kollektivtrafiken i kommunerna och landstingen redan drivs i form av aktiebolag.

Upphandling

För att en marknad skall fungera krävs inte bara kompetenta och effektiva köpare

och säljare - det krävs också beställare som agerar konsekvent, affärsmässigt

och objektivt gentemot presumtiva utförare.

 Fr. o. m. den 1 januari 1994 regleras offentlig upphandling av lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling. Lagen har sin grund i de internationella

åtaganden som Sverige gjorde i och med EES-avtalet. Lagen bygger på

huvudprincipen att all upphandling skall göras affärsmässigt. Med detta menas

bl.a. att den som genomför en upphandling (en upphandlande enhet) skall utnyttja

de konkurrensmöjligheter som finns på den aktuella marknaden och att

anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas objektivt.

 Av definitionerna i lagen följer bl.a. att lagen blir tillämplig i de fall

kommunen eller landstinget som upphandlande enhet önskar begära in anbud eller

köpa tjänster från sina företag.

 Effekten av reglerna i lagen om offentlig upphandling är bl.a. att kommuner

och landsting inte kan genomföra större anbud utan anbudsförfarande. De kan inte

heller göra större uppköp direkt från sina egna företag utan föregående

anbudsförfarande.

 När det gäller kommunal kollektiv persontrafik är det just kommunen eller

landstinget som i egenskap av huvudman anordnar upphandlingen och som i dessa

fall således är den i lagens mening upphandlande enheten. De kommunala

trafikföretagen uppträder som anbudsgivare. De kommunala trafikföretagen är inte

upphandlande enheter annat än i de fall de själva köper in varor och tjänster

för sina verksamheter.

 Här kan nämnas att det även i den finska lagen uttryckligen erinras om att

upphandlingsreglerna måste följas. Det danska förslaget innehåller också krav på

upphandling.

Konkurrensutsatt på hemmamarknaden

Kollektivtrafiken i Sverige är i dag till stor del konkurrensutsatt på hemma-

marknaden. Antalet kommuner som konkurrensutsatt sin kollektivtrafik har ökat

under de senaste åren. Det finns dock några kommuner som ännu inte utsatt sin

kollektivtrafik för konkurrens.

 Man kan diskutera om det finns skäl att ställa upp ett krav på att de kom-

munala bolagen bara får sälja sådana tjänster som på hemmaplan utsatts för

konkurrens. Konkurrenskommittén ansåg i sitt betänkande Konkurrens inom den

kommunala sektorn (SOU 1991:104) att det fanns skäl för ett sådant krav på

kommuner och landsting som skall sälja tjänster till varandra.

 Att i alla lägen kräva att den egna enheten varit utsatt för konkurrens vore

enligt regeringens mening att kräva för mycket. Detta krav finns inte heller i

praxis när det gäller möjligheterna att sälja tillfällig överskottskapacitet. En

kommun kan ha behov av att sälja sina tjänster vid en viss tidpunkt och inte vid

den tid då en upphandling i den egna kommunen avslutats. Verksamheter som

bedrivs i bolagiserad form kommer förr eller senare att bli utsatt för

konkurrens, beroende av när befintliga kontrakt löper ut. När kontraktstiden har

gått ut och sålunda upphandling måste göras, skall den göras enligt lagen om

offentlig upphandling.

 Med hänvisning till vad som angetts anser inte regeringen att krav bör ställas

på att den egna verksamheten måste varit utsatt för konkurrens på hemmamarknaden

innan den får sälja sina trafiktjänster till andra kommuner.

Affärsmässig prissättning

Lokaldemokratikommittén framförde i sitt betänkande uppfattningen att om

uppdragsverksamhet skall tillåtas skall den bedrivas på affärsmässig grund, dvs.

utan hänsyn till självkostnadsprincipen. En strikt tillämpning av självkost-

nadsprincipen skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala

tjänsterna. Ett krav på affärsmässig prissättning är motiverat av flera skäl och

då bl.a. med tanke på det ekonomiska risktagande som ligger i att bedriva

uppdragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad. På en konkurrensutsatt

marknad är det av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som

bygger på likartade förutsättningar. I annat fall är risken uppenbar att

tjänsterna kan underprissättas och konkurrensen snedvridas. Regeringen delar

Lokaldemokratikommitténs uppfattning om att prissättningen skall ske affärs-

mässigt.

 I 2 § lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport finns en föreskrift om att

kommunernas och landstingens medverkan vid tjänsteexport skall ske på

affärsmässiga grunder. En liknande föreskrift finns också i lagen (1994:618) om

handel med el, m.m. I propositionen 1993/94:162 om handel med el i konkurrens

angav regeringen bl.a. att verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund

innebär främst att företaget skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en

korrekt prissättning och att en viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om

inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. Vidare angavs att de villkor som

gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skulle vara

vägledande.

 Det är inte möjligt att med någon större exakthet ange vad som i olika

branscher är att betrakta som affärsmässig prissättning. Kostnadsberäkningar och

prissättning skall ske enligt samma normer som tillämpas av de privata företagen

inom respektive bransch. I priset skall som huvudregel inräknas en viss

vinstmarginal om inte annat är affärsmässigt motiverat. Det kan också bli

aktuellt att ställa upp avkastningskrav. Hur stor t.ex. en vinstmarginal skall

eller bör vara eller vilken ersättning man skall ta ut för risktagandet är en

bedömning som måste göras för varje typ av verksamhet och med hänsyn till den

praxis som tillämpas i branschen. Det behöver inte alls strida mot kravet på

affärsmässighet att i speciella situationer inte räkna med någon vinst eller

enbart med en mycket liten vinst. Marknadssituationen kan vid olika tillfällen

vara sådan att utrymmet för att ta ut en vinst rent faktiskt är litet, mycket

litet eller i stort sett obefintligt. I sådana lägen kan det handla om att pris-

sätta tjänsterna så att verksamheten går runt. De villkor som gäller för det

privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall vara vägledande för de

kommunala trafikbolagen.

 Mot bakgrund av vad som nyss nämnts har regeringen inte för avsikt att föreslå

att det i lag anges eller att på annat sätt rekommendera t.ex. vilken

vinstmarginal trafikföretagen skall räkna med. Sådana uttryckliga krav finns

inte heller för de privata aktörerna. Däremot är det enligt vår mening uppenbart

att de kommunala företagen måste befrias från kravet på att tillämpa

självkostnadsprincipen för att prissättningen skall kunna göras affärsmässig när

de agerar på en konkurrensutsatt marknad.

 Verksamhet som prissätts på ett sätt som gör att kostnaderna inte täcks kan

vara att anses som underprissättning i konkurrensrättlig mening. Konkurrens-

lagens generella förbud omfattar även kommunernas och landstingens närings-

verksamhet. Möjligheterna att angripa underprissättning enligt konkurrenslagen

är dock begränsade till fall där vederbörande har en dominerande ställning.

Enligt regeringens mening bör dock uppdragsverksamheten inte skattesub-

ventioneras vare sig de kommunala aktörerna är dominerande eller inte.

Subventioner och t.ex. förmånliga ansvarsförbindelser kan även som tidigare

angivits, stå i strid med EG:s statsstödsregler. Utgångspunkten för

bestämmelserna om statligt stöd är artikel 92 i Romfördraget som säger att stöd

som ges av medlemsstat eller med hjälp av offentliga medel, av vilket slag det

än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna

vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden

i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Transaktioner

till offentligt ägda företag regleras närmare i det s.k. transparansdirektivet.

Enligt detta skall tillskott av offentliga medel till offentliga företag

redovisas öppet. För att avgöra om tillskott av offentliga medel utgör statsstöd

tillämpar Europeiska gemenskapens kommission den s.k. marknadsekonomiska

investeringsprincipen. Enligt denna princip är det fråga om statsstöd när ett

offentligt företag får medel på mer fördelaktiga villkor än de som en privat

ägare skulle ge ett enskilt företag i jämförbar finansiell eller affärsmässig

situation.

 Det kommunala bolaget skall redovisa borgensförbindelser och andra

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstingen lämnat bolaget. Ett antal

remissinstanser har angivit att kommunal borgen till de trafikbolag som bedriver

uppdragsverksamhet inte bör tillåtas. Regeringen ser dock praktiska svårigheter

med en sådan begränsning och är därför inte beredd att lägga fram ett förslag

som förbjuder kommunal borgen. Däremot anser regeringen det vara rimligt att

kommunen eller landstinget tar ut en borgensavgift av bolaget. Även villkoren

för offentliga borgensåtaganden kan falla under statsstödsreglerna.

 Underprissättningsutredningen har i sitt betänkande Konkurrens i balans -

åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning -

(SOU 1995:105) bl.a. lagt fram ett principförslag till lag om konkurrens-

neutralitet vid offentlig prissättning m.m. Lagförslaget innehåller bestämmelser

om skyldigheter för den som är huvudman för offentlig näringsverksamhet som

drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet att vidta

åtgärder för att åstadkomma konkurrensneutralitet. Lagen föreslås tillämpas på

såväl kommuner och landsting som kommunala bolag vid bedrivandet av ekonomisk

eller kommersiell verksamhet. Vidare föreskrivs i lagen att den offentliga

näringsverksamheten skall redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade

redovisningsenheter under vissa betingelser. Den innehåller också regler om

offentlig prissättning där offentligt näringsverksamhet som drivs i konkurrens

med annan offentlig eller privat näringsidkare inte får subventioneras med

skattemedel som på ett sätt medför en från allmän synpunkt otillbörlig kon-

kurrenssnedvridning. Förslaget innehåller även bestämmelser om kalkyler.

Utredningens förslag innehåller även bestämmelser om att Marknadsdomstolen skall

kunna förbjuda en offentlig huvudman, som utövar offentlig näringsverksamhet i

konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet att tillämpa en

offentlig prissättning som är otillbörlig från allmän synpunkt. Vidare föreslår

utredningen att en särskild nämnd skall utöva tillsyn och meddela allmänna råd

beträffande i lagen angiven redovisning, kalkylering och offentlig prissättning.

 Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Om förslag i betänkandet leder

till lagstiftning förutsetts att detta kan komma att beröra den nu föreslagna

lagregleringen av kollektivtrafiken. Regeringen återkommer i så fall till

riksdagen med förslag härom.

Geografisk begränsning

I detta fall handlar det endast om möjligheter för kommunala trafikaktiebolag

att sälja tjänster till andra kommuner och landsting. Vad gäller möjligheten att

sälja tjänster till privat köpare är den kommunalrättsliga kompetensen

fortfarande begränsad till möjligheten att sälja tillfällig överskottskapacitet.

 Även om det troligen kommer att bli det vanligaste att de kommunala

trafikbolagen kommer att sälja till de kommuner och landsting som ligger

geografiskt nära, är det viktigt att diskutera om bolagen skall ges möjlighet

att sälja sina tjänster i hela landet eller om det finns skäl att göra formella

geografiska begränsningar i denna rätt.

 En geografisk begränsning skulle kunna vara motiverad i de fall då den

kommunala verksamheten riskerar att bedrivas utanför kommunen på ett sätt som

innebär att de egna kommunmedlemmarna är med och subventionerar verksamhet i en

geografisk del av landet som de aldrig kommer i kontakt med eller på annat sätt

har nytta av. Skall man göra någon form av avgränsning uppkommer dock frågan om

hur den skall göras. Att generellt föreskriva att försäljning enbart får ske

till grannkommunen eller grannlandstinget kan i praktiken leda till olika kon-

kurrensmöjligheter beroende på var i landet de säljande bolagen ligger, hur

många grannkommunerna är och invånarantalen i dessa samt befolkningens

spridning. I de delar av landet där kommunerna ligger tätt, t.ex. Storstock-

holmsområdet, är antalet köpare stort. I andra delar av landet där kommunerna är

geografiskt stora och få, ges inte samma möjligheter.

 Mot bakgrund av de krav vi i övrigt föreslår för trafikföretagen såsom drift i

egen juridisk person, ekonomiska kalkyler och affärsmässig prissättning menar vi

att den nämnda risken är mycket liten. Jämför man med den tidigare nämnda finska

lagstiftningen angående de kommunala trafikutövarnas vidgade kompetens, kan det

konstateras att även om man i förarbetena pekar på att lagen förväntas få störst

betydelse för samarbete mellan grannkommuner så har man inte gjort någon mot-

svarande formell begränsning i lagen. Den danska lagen innehåller inte heller

något sådant krav.

 Enligt regeringens mening talar det mesta mot att göra en generell geografisk

avgränsning som innebär att kommunalt tillhandahållen kollektivtrafik får säljas

endast till grannkommunerna. Vi föreslår därför inte några geografiska

restriktioner. I praktiken bedömer vi att det även i vårt land kommer att handla

om att sälja trafiktjänster till kommuner och landsting som geografiskt ligger

nära varandra utan att för den skull i alla lägen vara de allra närmaste grann-

kommunerna.

Arbetstagarnas situation vid entreprenader

Den 20 december 1994 beslöt riksdagen att anta regeringens proposition

1994/95:12 Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar (bet.

1994/95:AU4, rskr. 1994/95:123). I propositionen föreslogs vissa ändringar i

bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580) om

medbestämmande i arbetslivet (MBL) fr.o.m. den 1 januari 1995 i syfte att

anpassa den svenska arbetsrätten till bl.a. Europeiska rådets direktiv

77/187/EEG av den 14 februari 1977 om tillämpning av medlemsstaternas

lagstiftning om skydd för arbetstagarens rättigheter vid överlåtelse av företag,

verksamheter eller delar av verksamheter. Direktivet innehåller föreskrifter om

skydd för arbetstagares rättigheter vid övergång av företag, verksamheter och

delar av verksamheter.

 De nya reglerna innebär att en övergång av en verksamhet i sig inte skall

utgöra saklig grund för att säga upp arbetstagarna i verksamheten. Förbudet

hindrar dock inte uppsägningar som sker av ekonomiska, tekniska eller

organisatoriska skäl. Vid en övergång skall de anställningsavtal och de an-

ställningsförhållanden som fanns vid tidpunkten för övergången gå över till den

nya arbetsgivaren. Den nya arbetsgivaren skall också vara skyldig att tillämpa

anställningsvillkoren i den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal

 26

under ett år om inte kollektivavtalets giltighetstid innan dess går ut eller om

inte ett nytt kollektivavtal börjar gälla för de övertagna arbetstagarna.

 Det är ytterst EG-domstolen som avgör vilka situationer som omfattas av

direktivet och därmed i förlängningen av de inhemska regler som utgår direkt

från direktivet.

 När det gäller begreppet övergång och de nya reglernas räckvidd kan först

konstateras att reglerna gäller i såväl privat som offentlig verksamhet (6 b §

lagen om anställningsskydd) samt att de också är tillämpliga på entreprenader.

 Regeringen uttalade i propositionen att det kunde ifrågasättas om en entre-

prenad som utförs uteslutande med användning av entreprenörens egen personal

överhuvudtaget omfattas av direktivet.

 Arbetsdomstolen (AD) har i en dom från december 1995 (dom nr 163/95) bedömt

att frågan om entreprenörskiftet från företag A till företag B och C var att

anse som en övergång av verksamhet i den mening som avses i 6 b §

anställningsskyddslagen och EG:s överlåtelsedirektiv. AD konstaterade att varken

företag B eller företag C övertagit vare sig arbetskraft, administration,

fordon, fastigheter eller andra materiella tillgångar från företaget A. Dessa

förehållanden talade, enligt domstolens mening, med avsevärd styrka för att

 verksamheten inte bevarat sin identitet vid entreprenörsskiftet. AD fann

sammantaget att någon övergång av verksamhet i överlåtelsedirektivets mening

inte har ägt rum och därmed inte heller i anställningsskyddslagens mening.

 Europeiska gemenskapernas kommission har lagt fram förslag som gäller över-

låtelsedirektivet. Förslaget går ut på att försöka definiera vad som är

övergång. Ett sådant förslag kan eventuellt komma att få effekter på

entreprenadsituationen.

 27

6 Kommunal samverkan om myndighetsutövning

Det finns ett antal områden där den kommunala verksamheten innefattar

myndighetsutövning. Som redovisats i avsnitt 4 finns det som regel ingen marknad

att vända sig till utan här handlar det om att kommuner själva måste bygga upp

sin egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor.

Regeringens förslag: Kommuner ges möjlighet att anlita en annan kommun för att

ombesörja vissa uppgifter och att lämna uppdrag till anställd i en annan kommun

att besluta på kommunens vägnar. Regleringen görs i speciallagstiftningen och

införs i

- miljöskyddslagen (1969:387),

- renhållningslagen (1979:596),

- hälsoskyddslagen (1982:1080) och

- lagen (1985:426) om kemiska produkter

 Arbetsgruppens förslag: I betänkandet föreslogs att delegegering av be-

slutanderätt till anställd i annan kommun skulle få ske genom en generell re-

glering i kommunallagen. Någon reglering av möjligheten för en kommun att anlita

annan kommun för att ombesörja vissa andra uppgifter föreslogs inte.

 Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna som yttrat sig i denna del,

tillstyrker arbetsgruppens förslag. Svenska Kommunförbundet tillstyrker i och

för sig förslaget om möjligheter för kommuner att delegera beslutanderätten till

anställd i annan kommun men anger att behov finns hos kommunerna att inom

området för myndighetsutövning anlita annan kommun för tillsyn m.m. utan att

delegera den faktiska beslutanderätten. Kammarrätten i Sundsvall ställer sig

tveksam till en generell reglering i kommunallagen avseende delegering till

anställd i annan kommun och förordar i stället att frågan om delegering övervägs

inom varje område där behov uppkommer. Riksrevisonsverket (RRV) avstyrker

förslaget med hänvisning till att ytterligare utredning behövs. Sveriges

Arbetsgivareförening avstyrker förslaget och anger att en utredning bör ske av

frågan var gränsen för myndighetsutövning och produktion går. Tjänstemännens

Centralorganisation (TCO) avstyrker förslaget under åberopande av att en

utredning bör ske av begreppet myndighetsutövning.

Skälen för regeringens förslag

Allmänt

En stor del av den kommunala verksamheten innefattar myndighetsutövning.

Myndighetsutövning kan vara av skiftande karaktär och svårighetsgrad. Den

frekvens med vilken olika ärenden hanteras skiftar också mycket från kommun till

kommun och från tid till annan. Många kommuner har av ekonomiska och praktiska

skäl svårt att kunna täcka alla specialområden med egen expertis och man har

bl.a. av detta skäl hävdat att det finns ett behov av att kunna använda den

kompetens som finns i andra kommuner. Detta gäller särskilt för specialområden

där ärendefrekvensen är låg. Av hänsyn till rättssäkerheten finns det också skäl

till samverkan. När det gäller myndighetsutövning finns som regel ingen marknad

att vända sig till utan varje kommun och landsting måste själva bygga upp en

egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor. Många

gånger torde det mest rationella alternativet vara att kunna nyttja befintlig

kunskap hos t.ex. grannkommunen.

Rättsliga förutsättningar

Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen gäller att en kommun i princip inte får

svara för sådana uppgifter som enbart handhas av staten, en annan kommun, ett

annat landsting eller någon annan. För att en kommun skall få svara för sådan

uppgifter fordras enligt 2 kap. 1 § kommunallagen föreskrift i lag.

Begränsningen gäller oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller inte.

 Förvaltningsuppgift kan enligt 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) anförtros

kommun. En sådan uppgift kan enligt samma lagrum överlämnas till bolag,

förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften

myndighetsutövning skall sådant överlämnande ske med stöd av lag.För överlämnade

av förvaltningsuppgifter inom statens område uttalade konsitutionsutskottet vid

sin behandling av den gällande regeringsformen (bet. KU 1973:26) att man vid

överlämnandet av förvaltningsuppgift i varje särskilt fall måste se till att

vederbörande organ är kompetent för uppgiften. För att intentionerna bakom

föreskriften om riksdagens inflytande i samband med delegation till enskilt

subjekt av funktionen att utöva myndighet skall tillgodoses anses vissa krav

på konkretion behöva uppställas vid konstruerandet av lagstöd (se Petrén-Ragne-

malm: Sveriges Grundlagar).

 Det framgår varken av lagtext eller av förarbeten klart om 11 kap. 6 § tredje

stycket. RF även avser överlämnandet av kommunal förvaltningsuppgift till en-

skilt subjekt (se Ragnemalm: SvJT 1979 s. 294 ff). Vid remissbehandlingen av

förslag till 1977 års kommunallag angav Regeringsrätten i sitt yttrande

beträffande partssammansatta organ bl.a. att det kunde ifrågasättas om inte

grunden för dessa bestämmelser borde föranleda att i lag närmare ange vilka

förvaltningsuppgifter med karaktären av myndighetsutövning som skulle kunna

överlämnas till ett sådan organ. Majoriteten av ledamöterna i ett sådant organ

kunde enligt förslaget utses av enskilt rättssubjekt. Detta talade enligt

Regeringsrätten för att kravet i 11 kap. 6 § tredje stycket. RF om lagreglering

borde uppfyllas.

 Kommuner får, enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, efter beslut av fullmäktige

lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handels-

bolag, en ekonomiskt förening, en ideell förening eller en enskild individ.

Detta gäller om det inte finns särskilda föreskrifter för handhavandet av

uppgiften. Dock får, enligt samma lagrum, vården av en kommunal angelägenhet som

innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § RF överlämnas endast om det

finns stöd för det i lag. Bestämmelsen i 16 § tillkom vid

konstitutionsutskottets behandling av proposition 1990/91:117 Ny kommunallag.

Lagrådet ansåg i sitt yttrande till konstitiutionsutskottet över förslaget till

ny kommunallag att avsnittet om kommunala företag borde inledas med en

uttrycklig bestämmelse om kommuners och landsting möjligheter att överlämna

vården av en kommunalrättslig angelägenhet till ett privaträttsligt organ och en

erinran om den inskränkande regeln i 11 kap. 6 §. Utskottet biträdde Lagrådets

förslag. Den nämnda paragrafen i kommunallagen innehåller huvudreglerna för kom-

munfullmäktiges rätt att överlämna uppgifter till organ utanför den kommunala

organisationen. Fastän paragrafen placerats under rubriken Kommunala företag i

lagen har den en generell innebörd (se Bohlin: Kommunalrättens grunder).

 En kommunal nämnd är, oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller

inte, förhindrad att uppdra åt någon utanför den kommunala organisationen att

besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I

kommunalagen ställs ett krav på att personen skall vara anställd av kommunen (6

kap. 33 och 34 §§).

 Inom specialreglerad verksamhet är möjligheterna att överlåta en uppgift på

någon också beroende av hur speciallagstiftningen är utformad på det aktuella

området. Räddningstjänstlagen (1986:1102) ger kommunerna relativt stora

möjligheter att sälja tjänster till varandra (9 §), delegera beslutanderätt till

personer utanför kommunen (11 §) och med stöd av internationella över-

enskommelser göra räddningsinsatser utanför den egna kommunen eller utanför

Sveriges gränser (12 § och 65 §).

 Lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning tillåter enligt 6 § att

kommunen som parkeringsvakter förordnar, förutom anställda hos kommunen,

arbetstagare hos andra kommuner, kommunala parkeringsbolag, sådana kommunala

trafikaktiebolag som inom kommunen bedriver linjetrafik enligt yrkestrafiklagen

(1988:263) och sådana bevakningsföretag som omfattas av lagen (1974:191) om

bevakningsföretag. Den inlånade personalen handlar på kommunens ansvar och ingår

i kommunens organisation för parkeringsövervakning (prop. 1988/89:101). Vidare

ger 19 kap. 14 § föräldrabalken möjlighet för en kommun att delegera beslutande-

rätten avseende överförmyndare inte bara till anställda i den egna kommunen utan

även till anställda i andra kommuner. Delegering får, med vissa i lagen angivna

begränsningar, endast ske till personer med erforderlig kompetens. I detta

ligger enligt propositionen 1993/94:251 om förändringar i föräldrabalken

gällande förmyndarskapslagstiftning att kommunen bara får delegera till personer

som kan förväntas handlägga överförmyndarärenden på ett tillfredsställande sätt.

 Enligt 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738) får en kommun träffa avtal med

annan kommun om att fullgöra vissa kommunala uppgifter enligt lagen. Det gäller

inte själva beslutsfattandet i ärenden om tillstånd eller ingripanden mot

enskilda tillståndsinnehavare. Avsikten enligt propositionen 1994/95:89 om

förslag till alkohollag var att ge främst mindre kommuner med ett begränsat

antal ärenden enligt lagen möjlighet att anlita annan kommun främst för

tillsynsuppgifter och mer komplicerade tillståndsutredningar. Det bedömdes

enligt propositionen inte lämpligt att låta en kommun få möjligheten av att

kunna avhända sig även själva beslutsfunktionerna i de enskilda ärendena och

därmed ansvaret för allmänna alkoholpolitiska intressen.

 Arbetsgruppen hade föreslagit en delegeringsmodell där en generell reglering

skulle ske i kommunallagen. Mot bakgrund av vad som angetts om delegering av

förvaltningsuppgift på det statliga området och kravet på preciseringen av vem

uppgiften överlämnas till, finner regeringen att frågan om delegering skall

regleras i speciallag. För detta talar även sättet för regleringen av

överlämnandet av uppgifter till partssammansatta organ. För en lösning med

reglering i speciallag talar vidare även förhållandet att detta även skett på

motsvarande sätt i annan lagstiftning.

Utgångspunkter för vidgat samarbete

Av redogörelsen i det föregående framgår att det i och för sig inte är någon ny

företeelse att kunna anlita anställda i andra kommuner för uppgifter som

innefattar myndighetsutövning. Tendensen är att antalet områden där samverkan

möjliggjorts har ökat.

 En utgångspunkt för regeringens förslag är att varje enskild kommun ska

behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag

har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun.

Det handlar således inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex.

en kommun till en annan. Syftet är i stället att anställda i andra kommuner vid

behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta de

nödvändiga besluten i den delegerande kommunens namn.

 Regeringen har inte bedömt att det skulle finnas något särskilt behov av att

kunna delegera till andra personer utanför kommunen än kommunalt anställda. En

kommunalt anställd person har god kännedom inte bara om de specialbestämmelser

som gäller för det område som vederbörande arbetar inom utan har också kunskap

om de regler som gäller för kommunal verksamhet i övrigt. Som kommunalt anställd

i detta sammanhang avses inte anställda i kommunala företag. Skälet till detta

är bl.a. att företagen är privaträttsliga organ vilka inte utan särskilt lagstöd

får hantera myndighetsutövning.

 När kommuner samverkar i ett kommunalförbund kan det finnas behov av att kunna

delegera till anställd i någon av medlemskommunerna. Kommunala

förnyelsekommittén (Fi 1995:02) har enligt sina tilläggsdirektiv (dir. 1995:113)

att göra en översyn av kommunalförbundslagen. Frågan om delegering till anställd

i någon av medlemskommunerna förutsätts övervägas i detta sammanhang.

 Den modell som vi bedömt vara mest lämpad är den delegeringsmodell som redan

finns i viss lagstiftning och som ger nämnderna en rätt att vid behov delegera

beslutanderätt även till anställda i andra kommuner.

 När en kommun önskar nyttja andra kommuners personal förutsätter det

naturligtvis att den delegerande kommunen kommer överens med den andra kommunen

om att använda delegeringen på detta sätt. Det är naturligt eftersom det kan bli

aktuellt med ekonomisk reglering mellan kommunerna.Den förordade

delegeringsmodellen rubbar inte arbetsgivarförhållandena. Detta minskar de

arbetsrättsliga konsekvenserna som annars skulle kunna bli svåröverskådliga.

Delegaten kommer i offentlighets- och sekretesshänseende att betraktas som en

del av den delegerande kommunen. Handlingar som kommer in till delegaten i

dennes egenskap av delegat skall således inte anses som inkomna till den kommun

som är delegatens formella arbetsgivare. I 1 kap. 3 § första stycket

sekretesslagen (1980:100) anges som huvudregel att om sekretess gäller för en

viss uppgift som finns hos en myndighet får inte uppgiften röjas för en annan

myndighet. Denna huvudregel innebär att om den kommunalt anställde får del av

sekretessbelagd information hos den ena kommunen får uppgifterna inte föras

vidare till den andra kommunen.

 När det gäller straff- och skadeståndsansvar för fel som begås i samband med

myndighetsutövning utgår regelverket inte ifrån att handläggaren måste vara

formellt anställd hos uppdragsgivaren. I 20 kap. 1 § brottsbalken talas om att

den som vid myndighetsutövning inte sköter sina åligganden kan dömas för

tjänstefel.

 I 6 kap. 35 § kommunallagen finns krav på anmälan av de av delegaten fattade

besluten till den delegerande nämnden. Detta krav bör även gälla när nämnden

delegerar till anställd i annan kommun. Vidare bör det vara möjligt för nämnden

att villkora delegeringen i enlighet med 6 kap. 37 §. Däremot kan kommunallagens

möjligheter att medge vidaredelegation enligt 6 kap. 37 § inte utnyttjas

eftersom denna möjlighet förutsätter att nämnden delegerat till en

förvaltningschef inom den egna nämndens verksamhetsområde. Detta torde i

praktiken inte utgöra något problem eftersom nämnden alltid kan lösa detta genom

att delegera direkt till en viss anställd i den andra kommunen.

 En reglering i speciallagstiftningen innebär att kravet på anmälan av fattade

beslut till delegerande nämnd (6 kap. 35 §) görs gällande även för den anställde

i annan kommun som är delegat. Detta föreslås ske genom att det i de olika

speciallagarna intas en hänvisning till kommunallagen. Motsvarande föreslås även

för frågan om villkorad delegering. En ändring av delegeringsreglerna medför

också att jävsreglerna i 6 kap. 24-27 §§ kommunallagen behöver göras tillämpliga

på delegat från annan kommun. En hänvisning i de olika speciallagarna till kom-

munallagens regler föreslås så att samma jävsregler gäller för den i annan

kommun anställde delegaten som för kommunens egna anställda.

 Svenska Kommunförbundet har i sitt remissvar pekat på att det även finns behov

för kommuner att, utan att delegera själva beslutsfattandet, anlita annan kommun

för utförande av vissa kommunala uppgifter. Det kan röra sig om tillsyn,

utredningsarbete m.m. Sådana möjligheter finns såsom angivits redan enligt

alkohollagen.

 37

Regeringen finner att möjlighet även bör tillskapas för kommuner att samverka i

denna form på de områden där kommunen svarar för förvaltningsuppgifter som

innefattar myndighetsutövning. Denna form ger främst mindre kommuner med ett

begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en annan kommun främst för

tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar eller andra

liknande utredningar. Det skall dock röra sig om sådana områden där det är

frågan om myndighetsutövning.

Ändrad speciallagstiftning

Regeringen har såsom tidigare angetts funnit skäl att tillskapa möjligheter inom

olika områden för samverkan mellan kommuner där dessa svarar för förvaltnings-

uppgifter som innefattar myndighetsutövning. En så långt som möjligt likalydande

reglering bör ske i de olika lagarna. Regeringen anser att områdena för miljö-

och hälsoskydd och renhållning framstår som lämpliga för en sådan reglering.

Miljöskyddslagen (1969:387), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen (1985:426)

om kemiska produkter

En kommun har inom området för miljö- och hälsoskydd en rad uppgifter som skall

utföras. Behovet av samverkan mellan mindre kommuner är stort och är redan i dag

ett sådant området där samverkan sker. Detta har också påpekats av den s.k.

KLIV-utredningen. Utredningen ansåg att tjänsteutbytet borde kunna utvecklas

även i fråga om myndighetsuppgifter inom tillsynen, vilken enligt utredningen

bedömdes öka till följd av att mer miljötillsyn överförs till kommunerna.

 Regeringen anser att ändringar bör göras i miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen

och lagen om kemiska produkter i enlighet med vad som redovisats i detta

kapitel.

Renhållningslagen (1979:596)

Kommunen har enligt renhållningslagen (1979:596) ansvar för bl.a. tillsynen av

efterlevnaden av lagen. Regeringen anser att ändringar bör göras i

renhållningslagen i enlighet med vad som tidgare har redovisats i detta kapitel.

Skollagen (1985:100)

Enligt 5 kap. 15 § skollagen (1985:1100) ansvarar styrelsen för utbildning för

intagning till de olika utbildningarna som anordnas inom kommunen eller

landstinget, om inte annat följer av föreskrift av regeringen. Intag-

ningsorganisationen får enligt samma paragraf vara gemensam med en annan kommun

och gemensam för gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning.

 Det finns enligt uppgift från Svenska Kommunförbundet behov av samverkan bl.a.

för beslutsfattande inom intagningsverksamheten. Frågan om förändringar i

skollagen avses dock bli behandlad i annan ordning varför regeringen inte nu tar

ställning i denna del.

Djurskyddslagen (1988:534)

Riksdagens revisorer har i sin rapport Tillsyn av djurskydd angett att det för

kommunerna kan vara svårt att inom området för djurskyddstillsynen upprätthålla

en tillräcklig kompetens för att bedriva en effektiv tillsyn och att flera

kommuner löst detta problem genom samverkan där man utnyttjar gemensam

djurskyddsexpertis. I rapporten framhålls att det av kompetensskäl finns

anledning till kommunal samverkan och indirekt även att det av ekonomiska skäl

kan finnas anledning till samverkan.

 Jordbruksutskottet har vid flera tillfällen framhållit att kommunerna även

fortsättningsvis bör pröva att i ökad utsträckning lösa djurskyddstillsynen

genom mellankommunal samverkan (bet. 1992/93:JoU1).

 I betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13) föreslås att frågan om

samverkan löses genom en reglering i djurskyddslagen som innebär dels delegering

till anställd i annan kommun, dels att en kommun ges möjlighet att genom avtal

med en annan kommun ombesörja djurskyddsuppdrag åt denna. Betänkandet är för

närvarande föremål för remiss varför regeringen inte nu tar ställning i denna

del.

Livsmedelslagen (1971:511)

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV) har i betänkandet

Kommunerna och miljöarbete (SOU 1993:19) angett att det förekommer tjänsteutbyte

mellan kommunerna inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Utredningen pekade även på

att det är vanligt att större kommuner säljer tjänster inom områden som bl.a.

livsmedelskontroll.

 Frågan om förändringar i livsmedelslagen kommer att behandlas i annan ordning

varför regeringen inte nu tar ställning i denna del.

 38

7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser

Lagen om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva

uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att

driva viss linjetrafik föreslås träda i kraft den 1 juli 1996 och gälla till

utgången av år 2002. Ändringarna i miljöskyddslagen (1969:387), renhållnings-

lagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen (1985:426) om kemiska

produkter föreslås också träda i kraft den 1 juli 1996.

 Genomförandet av föreslagen bedöms inte föranleda några ökade kostnader för

kommunerna eller landstingen. Försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom

kollektivtrafken baseras på frivilligt deltagande från kommunala aktiebolag.

Likaså baseras även användandet av möjligheterna till samverkan med en annan

kommun i form av delegering till anställd i annan kommun eller i form av

utövandet av tillsyn m.m. på frivillighet. Möjligheterna till användandet av de

föreslagna lagarna torde i stället kunna innebära kostnadsbesparingar för

kommuner och landsting.

 39

8 Författningskommentar

8.1 Förslaget till lag om försöksverksamhet med rätt förkommunala aktiebolag att

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som

avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss

linjetrafik

1 § Ett kommunalt aktiebolag får, i enlighet med bestämmelserna i denna lag,

driva verksamhet som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik

utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunen, landstinget eller dess

medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).

 Verksamheten får drivas endast på uppdrag av en kommun eller ett landsting

eller av en trafikhuvudman enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss

kollektiv persontrafik.

 Med kommunalt aktiebolag menas ett sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 16-19

§§ kommunallagen.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

 I paragrafens första stycket finns en bestämmelse som utvidgar ett kommunalt

aktiebolags kompetens att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses

i lagen (1985:449) om rätt att bedriva viss linjetrafik. Verksamheten avgränsas

inte geografiskt sett. Med hänvisningen till lagen om rätt att bedriva viss

linjetrafik utesluts turisttrafik och likaså länsövergripande busstrafik. De

vidgade befogenheterna för det kommunala aktiebolaget att bedriva verksamhet tar

sikte på den svenska marknaden. Kommuners och landstings export av kommunala

tjänster till utlandet regleras genom lagen (1986:753) om kommunal

tjänsteexport.

 Uppdragsverksamheten begränsas i andra stycket till offentliga köpare. Vid

försäljning till privata köpare kommer den kommunalrättsliga kompetensen att

vara begränsad till möjligheten att sälja tillfällig överskottskapacitet. Med

trafikhuvudman avses sådan huvudman som anges i lagen (1978:438) om

huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. I denna lag anges att det för

varje län skall finnas en huvudman som ansvarar för den lokala och regionala

kollektivtrafiken.

 Med begreppet kommunalt aktiebolag avses enligt tredje stycket både helägda

och delägda bolag. Delägarna kan var antingen offentliga eller privata juridiska

eller enskilda personer.

2 § Uppdragsverksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder.

 Som underlag för uppdragsersättningen skall en ekonomisk kalkyl upprättas.

Kalkylen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt

intäkter.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

 I paragrafens första stycke anges som villkor för att det kommunala bolaget

skall få bedriva verksamheten att den skall bedrivas affärsmässigt.

Självkostnadsprincipen bryts således när det gäller prissättningen av upp-

dragsverksamheten. Det innebär att verksamheten skall vara affärsmässigt

motiverad. Det kommunala företaget skall i priset inräkna en viss vinstmarginal

om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. De villkor som gäller för det

privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall alltså vägleda

uppdragsverksamheten.

 En ekonomisk kalkyl skall enligt andra stycket upprättas. Den ska innehålla

indirekta och direkta kostnader som är relevanta samt intäkter. Kalkylen ska

basera sig för hela uppdragstiden.

3 § I aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet

av uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

 Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

 I paragrafens första stycke föreskrivs att redovisningen i det kommunala

aktiebolaget ska ges en utformning som möjliggör en bedömning av vilka kostnader

och intäkter som kan hänföras till verksamheten. En särredovisning skall ske för

uppdragsverksamheten. En sådan redovisning avser att försvåra möjligheterna till

underprissättning. Den ska även tillgodose medborgarnas krav på insyn på

användningen av skattemedel i det kommunala bolaget.

 Det ska vidare enligt andra stycket klart framgå om kommunen eller landstinget

genom borgensåtaganden eller andra ansvarsförbindelser stödjer sitt företag på

ett sätt som ger det otillbörliga konkurrensfördelar.

4 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamheten på ett

sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat kon-

kurrensbegränsande förfarande.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

 I paragrafen förbjuds kommuner och landsting att genom olika åtgärder stödja

uppdragsverksamhet så att konkurrensen hämmas. De åtgärder som avses är sådana

som kan angripas med stöd av konkurrenslagen (1993:20). Det är främst

konkurrensbegränsande förfarande som har sin grund i missbruk av en dominerande

ställning. Hit hör också underprissättning.

5 § Ett aktiebolag som deltar i försöksverksamheten är skyldigt att till rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de upplysningar och

handlingar som behövs för uppföljning av försöksverksamheten.

 45

 Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

 Regeringen avser att efter tre år göra en uppföljning av hur lagen utnyttjats.

För en sådan uppföljning krävs tillgång till handlingar och upplysningar.

8.2 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen

 (1969:387)

39 b §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgift som kommunen har

enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen.

Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden.

 Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en

anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller

en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

(1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och

anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

 En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa avtal med

en annan kommun om att uppgift som kommunen har enligt miljöskyddslagen skall

ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen och dels rätt att delegera

beslutanderätt även till anställd i annan kommun. Det innebär att en kommun kan

ges i uppdrag att utföra tillsyn, göra utredningar för den andra kommunen utan

att beslutanderätten överförs. En kommun kan också, efter överenskommelse med

annan kommun, lämna uppdrag till anställd i annan kommun att besluta på den

kommunens vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende eller en grupp av

ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen.

Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller

kvalitet.

 Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I detta

ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är förtroende-

vald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som ägs av den

kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en arbetsrättslig

fråga.

 Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till nämnden av de

beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till anställd i annan

kommun.

 46

8.3 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen(1979:596)

21 a §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgift som

kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den andra

kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden.

 Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en

anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller

en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

(1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och

anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

 En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa avtal med

en annan kommun om att tillsynsuppgift som kommunen har enligt renhållnings-

slagen skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen och dels rätt

att delegera beslutanderätt även till anställd i annan kommun. Det innebär att

en kommun kan ges i uppdrag att utföra tillsyn, göra utredningar för den andra

kommunen utan att beslutanderätten överförs. En kommun kan också, efter

överenskommelse med annan kommun, lämna uppdrag till anställd i annan kommun att

besluta på den kommunens vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende

eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34

§ kommunallagen. Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning, om-

fattning eller kvalitet.

 Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I detta

ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är förtroende-

vald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som ägs av den

kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en arbetsrättslig

fråga.

 Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till nämnden av de

beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till anställd i annan

kommun.

8.4 Förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen

 (1982:1080)

2 a §

 En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgift som kommunen har

enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen.

Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden.

 47

 Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en

anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller

en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen

(1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och

anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

 En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa avtal med

en annan kommun om att uppgift som kommunen har enligt hälsoskyddslagen skall

ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen och dels rätt att delegera

beslutanderätt även till anställd i annan kommun. Det innebär att en kommun kan

ges i uppdrag att utföra tillsyn, göra utredningar för den andra kommunen utan

att beslutanderätten överförs. En kommun kan också, efter överenskommelse med

annan kommun, lämna uppdrag till anställd i annan kommun att besluta på den

kommunens vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende eller en grupp av

ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen.

Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller

kvalitet.

 Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I detta

ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är för-

troendevald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som ägs av

den kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en

arbetsrättslig fråga.

 Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till nämnden av de

beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till anställd i annan

kommun.

8.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:426) om

 kemiska produkter

14 a §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgift som kommunen har

enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen.

Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden.

 En kommun får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en an-

ställd i den kommunen att fatta beslut på kommunens vägnar i ett visst ärende

eller en grupp ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 §

kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35 §§ kommunallagen

skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

 Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

 En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa avtal med

en annan kommun om att uppgift som kommunen har enligt lagen om kemiska

produkter skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen och dels rätt

att delegera beslutanderätt även till anställd i annan kommun. Det innebär att

en kommun kan ges i uppdrag att utföra tillsyn, göra utredningar för den andra

kommunen utan att beslutanderätten överförs. En kommun kan också, efter

överenskommelse med annan kommun, lämna uppdrag till anställd i annan kommun att

besluta på den kommunens vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende

eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34

§ kommunallagen. Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning, om-

fattning eller kvalitet.

 Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I detta

ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är för-

troendevald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som ägs av

den kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en

arbetsrättslig fråga.

 Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till nämnden av de

beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till anställd i annan

kommun.

 48

1 Sammanfattning

Vi har enligt våra riktlinjer haft i uppdrag att närmare analysera behovet av

att ge kommuner och landsting dels vidgade möjligheter att bedriva upp-

dragsverksamhet åt varandra, dels att ge dem möjligheter att använda varandras

personal för vissa myndighetsuppgifter. I uppdraget har också ingått att

utarbeta lagförslag om analysen skulle resultera i att behov av ändringar finns.

 Vi har behandlat områdena kollektivtrafik och kommunalteknik samt det sociala

området.

 Vi har diskuterat behovet av ändringar och om en eventuell vidgad kompetens

skall åstadkommas genom en generell reglering eller sektorsvis. Enligt vår

mening bör en generell reglering användas enbart om behovet av vidgad kompetens

är klart och entydigt inom hela den kommunala verksamheten. I annat fall bör man

överväga sektorslösningar. Vår slutsats är att det i nuläget inte finns skäl att

föreslå någon generell vidgning av den kommunala kompetensen.

 Vår bedömning är att behovet av vidgade möjligheter att bedriva upp-

dragsverksamhet för närvarande är störst inom kollektivtrafikområdet. Här finns

i dag också de bästa förutsättningarna för att de kommunala aktörerna skall

kunna bidra till en fortsatt fungerande konkurrens. Det är också ett påtagligt

samhällsintresse att konkurrensen inom kollektivtrafikområdet inte försvagas.

Vidgade möjligheter inom detta område skulle också ge värdefulla erfarenheter

som kan ligga till grund för fortsatta överväganden av behovet och utformningen

av en vidgad kompetens inom andra områden. Vi föreslår därför att kommuner och

landsting får bedriva kollektivtrafik utanför sina geografiska områden.

 Regleringen såvitt avser kollektivtrafiken tas in i en lag om rätt för kom-

munala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken. Vi

föreslår också att det skall ställas ett antal villkor på det kommunala bolaget

för att denne skall få bedriva uppdragsverksamhet. Dessa är att upp-

dragsverksamheten skall drivas av ett kommunalt aktiebolag på affärsmässiga

grunder och att verksamheten skall särredovisas. Vidare får en kommun eller ett

landsting inte stödja uppdragsverksamheten. Syftet är att ge de kommunala och de

privata aktörerna lika konkurrensvillkor.

 När det gäller det kommunaltekniska området gör vi den bedömningen att de möj-

ligheter som för närvarande finns att sälja tillfällig överskottskapacitet är

tillräckliga. Vår analys av detta område har inte visat att det i dagsläget

finns några särskilda delverksamheter inom vilka det finns ett faktiskt och

stort behov av att vidga kompetensen. Beträffande det sociala området har

socialtjänstkommittén nyligen i sitt huvudbetänkande (SOU 1994:139) lämnat

förslag till en ny socialtjänstlag och där föreslagit en bestämmelse som enligt

kommittén skall öka möjligheterna för en kommun att överlämna arbetsuppgifter

till en annan kommun. Vi har ändå funnit anledning att särskilt peka på att det

finns ett behov av att göra vissa ändringar av reglerna i socialtjänstlagen

angående familjerådgivning i syfte att klargöra regeringens och riksdagens

intentioner att kommuner och landsting skall kunna samarbeta inom detta område.

De enligt vårt förmenade erforderliga ändringarna, som delvis är av lagteknisk

karaktär, behöver bli föremål för vidare beredning inom Socialdepartementet.

 Slutligen föreslår vi att kommunerna ges vidgade möjligheter att delegera

beslutanderätt till anställda i andra kommuner. Ändringen genomförs genom ett

tillägg till kommunallagens regler om delegering.

 51

2 Författningsförslag

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen

 (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)

 dels att 6 kap. 33 § skall ha följande lydelse,

 dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse,

6 kap. 27 a § av följande lydelse.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

-------------------------------------------------------

 27 a §

 Föreskrifterna i 24-27 §§

 skall tillämpas också på den

 som fattar beslut med stöd

 av uppdrag enligt 33 §

 andra stycket.

33 §

En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en

anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett

visst ärende eller en viss grupp ärenden, dock inte i de fall som avses i 34 §.

-------------------------------------------------------

 En nämnd får, på samma

 villkor som i första

 stycket och efter över-

 enskommelse med en annan

 kommun eller ett annat

 landsting uppdra åt en

 anställd i den kommunen

 eller i det landstinget

 att fatta beslut på nämndens

 vägnar. Om begränsningar i

 rätten att delegera ärenden

 på vissa områden finns sär-

 skilda föreskrifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

2.2 Förslag till lag om rätt för kommunala aktie-

 bolag att bedriva uppdragsverksamhet inom så

 dan trafik som avses i lag (1985:449) om rätt

 att driva viss linjetrafik.

1 § Ett sådant kommunalt aktiebolag som avses i 3 kap 16 - 18 §§ kommunallagen

(1991:900) får, utan hinder av föreskriften i 2 kap 1 § kommunallagen om

anknytning till kommuners område eller dess medlemmar, utanför dess område

bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafiken som avses i lag (1985:449) om

rätt att driva viss linjetrafik.

 Med uppdragsverksamhet avses i denna lag verksamhet som utförs på uppdrag av

annan kommun, landsting eller trafikhuvudman.

 Uppdragsverksamhet får inte bedrivas utanför Sveriges gränser.

2 § Om ett kommunalt aktiebolag bedriver uppdragsverksamhet enligt denna lag,

skall verksamheten ske på affärsmässig grund.

3 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamhet på ett

sådant sätt att den fria konkurrensen hämmas eller i övrigt vidta annat

konkurrensbegränsande förfarande.

4 § I bolagets redovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av

uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

 Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga

ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

 52

Förteckning över remissinstanserna (Ds 1995:13)

Remissinstanser:

Kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall, Överbefälhavaren, Överstyrelsen för

civil beredskap, Socialstyrelsen, Vägverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Riksskatteverket, Statens Jordbruksverk, Handelshögskolan i Stockholm,

Marknadsdomstolen, Konkurrensverket, Länsstyrelserna i Kalmar, Uppsala,

Västerbottens samt Göteborgs och Bohus län, Täby, Stockholms, Tierps,

Linköpings, Sölvesborgs, Malmö, Göteborgs, Munkedals, Svenljunga, Mariestads,

Lindesbergs, Västerås, Borlänge, Hudiksvalls, Östersunds, Skellefteå och Luleå

kommuner, Södermanlands län, Kristianstads län och Västerbottens län landsting,

Företagarnas Riksorganisation, Grossistförbundet Svensk Handel, Lands-

organisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Sveriges Akademikers

Centralorganisation (SACO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska

Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, Sveriges Industriförbund,

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Tjänsteförbundet, Svenska

Bussbranschens Riksförbund, Svenska Renhållningsverksförening, Bussgruppen

Sverige, Svenska Transportarbetareförbundet samt Svenska åkeriförbundet.

 53

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1996-03-07

Närvarande: Statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN], Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar propositionen 1995/96:167 Kommunal uppdragsverksamhet

avseende kollektivtrafik, m.m..

 54