Regeringens proposition

1995/96:80

Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 5 oktober 1995

Ingvar[REDACTED_EFTERNAMN]

 Marita[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Civildepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram ett principförslag om de framtida relationerna mellan

staten och Svenska kyrkan. Utgångspunkten är att Svenska kyrkan skall kunna

bevara sin identitet som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka,

vilket bör framgå av en särskild lag. Samtidigt uppnås en större likställighet i

förhållande till andra trossamfund genom ett konstitutionellt skydd för alla

trossamfund.

 Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd,

begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhistoriska

värden och innebär i huvudsak följande.

- I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående Svenska

 kyrkan och andra trossamfund.

- Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för

 bestämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad

 normgivningskompetens.

- Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med

 inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i

 fortsättningen.

- En skyldighet för den som tillhör Svenska kyrkan att betala en kyrkoavgift

 ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i proportion till inkomsten.

- Staten bör biträda Svenska kyrkan - eller annat trossamfund efter beslut av

 regeringen - med uppbörden.

- De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för

 begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare.

 Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av

begravningsverksamheten skall bestå. Finansieringen av begravnings-verksamheten

skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina

kostnader via kyrkoavgiften.

- Den kyrkliga egendomen bör efter en relationsändring stå till kyrkans

 förfogande.

- Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning av staten för vården av den

 kulturhistoriskt värdefulla egendomen.

 I nära samverkan med företrädare för bl.a. Svenska kyrkan, andra trossamfund

och berörda fackliga organisationer behöver ett kompletterande utredningsarbete

genomföras för att utarbeta mer detaljerade förslag.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut................................ 4

2 Ärendet och dess beredning................................. 5

3 Principiella utgångspunkter................................ 6

 3.1 Svenska kyrkans historiska och nuvarande förhållanden 6

 3.2 Svenska kyrkans verksamhet och ekonomi.............. 7

 3.3 Den svenska samhällsutvecklingen.................... 8

 3.4 Organisatoriska förändringar........................ 9

 3.5 En öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka.... 10

 3.6 Lokal självstyrelse - kyrklig demokrati............. 11

 3.7 Behovet av en lösning............................... 12

4 Den rättsliga regleringen.................................. 13

 4.1 Konstitutionella frågor............................. 13

 4.2 Lagen om Svenska kyrkan............................. 21

5 Ekonomi och uppbörd........................................ 25

6 Begravningsverksamheten.................................... 30

7 Den kyrkliga egendomen..................................... 35

8 Kulturhistoriska värden.................................... 38

9 Genomförandet.............................................. 41

Bilaga 1 Sammanfattning av Kyrkoberedningens betänkande

 Staten och trossamfunden (SOU 1994:42).............. 45

Bilaga 2 Remissinstanserna................................... 47

Bilaga 3 Andra kyrkolagsutskottets betänkande 1995:1......... 51

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 5 oktober 1995.............................................. 106

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer för det

fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

2 Ärendet och dess beredning

Regeringen bemyndigade den 9 april 1992 chefen för Civildepartementet att

tillkalla en beredning med uppgift att se över den statliga regleringen av

Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi. En huvuduppgift skulle vara

att överväga och lägga fram förslag till den fortsatta hanteringen av frågorna

om de ekonomiska och rättsliga relationerna i framtiden mellan staten och

Svenska kyrkan. Med stöd av bemyndigandet tillkallades Kyrkoberedningen

(ordförande: hovrättspresidenten Carl Axel Petri). Beredningen har varit

parlamentariskt sammansatt och i arbetet har också företrädare för Svenska

kyrkan och andra trossamfund deltagit.

 Kyrkoberedningen redovisade i april 1994 sina förslag till framtida relationer

mellan staten och trossamfunden - såväl Svenska kyrkan som övriga trossamfund -

i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). En sammanfattning

av beredningens förslag finns i bilaga 1.

 Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för en mycket bred

remissbehandling. Så har t.ex. alla kyrkliga kommuner beretts tillfälle att

yttra sig över förslagen. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga

2. En sammanställning av deras yttranden har publicerats i Ds 1995:34.

 Frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har utretts flera

gånger tidigare. Ett principförslag förelades kyrkomötet år 1979. Förslaget

avvisades dock. I stället genomfördes 1982 års kyrkomötesreform, vilken syftade

till att bibehålla den rådande balansen i relationerna mellan staten och Svenska

kyrkan men samtidigt innebar betydande förändringar i formerna för den kyrkliga

lagstiftningen och normgivningen i övrigt. Under 1980-talet har därutöver skett

betydande förändringar i den kyrkliga organisationen på lokal- och stiftsplanet,

som bl.a. innefattat en omfattande delegering av beslutsbefogenheter från

regeringen och centrala statliga myndigheter till stiftsplanet. Svenska kyrkan

har med dessa förändringar fått nya förutsättningar att själv kunna besluta om

organisation och ekonomi och att möta de utmaningar som ligger i framtiden.

Dessa förutsättningar har i stor utsträckning efterlysts i tidigare stat-

kyrkadiskussioner.

 Under våren 1995 har regeringen vid partiledaröverläggningar informerat om det

pågående arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Det

har då framkommit att det nu finns en bred parlamentarisk uppslutning kring en

förändring av stat-kyrkarelationerna. Vidare har det förekommit särskilda

överläggningar mellan regeringen och centerpartiet vilka resulterat i en samsyn

i denna fråga. 1995 års kyrkomöte har också gett regeringen till känna att

grundelementen i denna relationsändring, så som de preciserats av andra

kyrkolagsutskottet, tillgodoser Svenska kyrkans behov och därmed kan ligga till

grund för reformarbetet. Kyrkomötets beslut har fattats med en mycket stor

majoritet (2KL1995:1, kskr.1995:15). Andra kyrkolagsutskottets betänk- ande

finns i bilaga 3.

 Med hänsyn till den breda politiska och kyrkliga förankring som nu föreligger,

de nya organisatoriska förutsättningar som skapats för Svenska kyrkans

verksamhet samt vad som totalt sett kommit fram vid remissbehandlingen och

kyrkomötet har regeringen funnit tiden mogen att förelägga riksdagen ett förslag

till principbeslut.

 Stat-kyrkafrågan har en sådan principiell betydelse och omfattar så många

olika delar att regeringen funnit att besluten bör tas i flera steg. När ett

positivt yttrande från kyrkomötet nu föreligger kan riksdagen fatta ett

principbeslut att ligga till grund för det fortsatta arbetet med de slutliga

förslagen till detaljlösningar. I det följande redovisar vi de riktlinjer som

enligt vår uppfattning bör gälla för det fortsatta arbetet med ändrade

relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

3 Principiella utgångspunkter

3.1 Svenska kyrkans historiska och nuvarande förhållanden

Genom reformationen blev Svenska kyrkan en självständig nationalkyrka efter att

ha varit en provins inom den romersk-katolska kyrkan. Nationalkyrkans

evangelisk-lutherska bekännelse fixerades vid Uppsala möte år 1593.

Reformationen innebar att en nära förbindelse mellan kungamakt och kyrka

upprättades och utvecklades. 1686 års kyrkolag bars helt upp av synsättet att

det var statsmakternas uppgift att ta ansvar för kyrkan och reglera de kyrkliga

organen.

 Tillskapandet av borgerliga kommuner på 1860-talet innebar principiellt ett

skiljande av borgerliga och kyrkliga funktioner på lokalplanet. Besluts- och

maktstrukturen i Svenska kyrkan blev dock till stora delar oförändrad fram till

1980-talets reformer. När det i 1951 års religionsfrihetslag konstaterades att

Svenska kyrkan är ett trossamfund var det visserligen en betydelsefull markering

av synsättet på kyrkan men det tog sig inte uttryck i någon mer väsentlig

ändring i den lagstiftning som reglerade beslutsfunktionerna i kyrkan.

 En stor del av den kyrkliga verksamheten är reglerad i lag eller annan

författning. Numera finns de grundläggande bestämmelserna om Svenska kyrkans

offentligrättsliga organisation samlade i kyrkolagen (1992:300).

 Svenska kyrkan kan rättsligt och ekonomiskt sägas vara organiserad på tre

plan, nämligen lokalplanet, det regionala planet och riksplanet.

 Församlingarna är de grundläggande lokala enheterna inom Svenska kyrkan. De

ansvarar lokalt för den kyrkliga verksamheten. Från rättslig synpunkt har

församlingarna ställning som kyrkliga kommuner. Därmed har de också

beskattningsrätt.

 De tretton stiften är Svenska kyrkans regionala enheter och utgör

ämbetsområden för biskoparna. Fr.o.m. den 1 juli 1989 är stiften organiserade på

ett delvis nytt sätt genom obligatoriska stiftssamfälligheter. Domkapitlet finns

kvar som en statlig myndighet i varje stift.

 1982 års kyrkomötesreform innebar en genomgripande förnyelse av Svenska

kyrkans organisation på riksplanet. Genom tillkomsten av Svenska kyrkans

centralstyrelse fick kyrkomötet ett permanent beredande och verkställande organ.

En mycket betydelsefull följd av kyrkomötesreformen var också att Svenska kyrkan

genom kyrkomötet har fått rätt att genom normgivning själv besluta i en rad

inomkyrkliga frågor.

 Kyrkomötesreformen sammantaget med de under år 1989 genomförda förändringarna

på lokal- och stiftsplanen innebär att Svenska kyrkan på alla nivåer har fått

egna demokratiskt utsedda beslutande och verkställande organ, till vilka många

av de ärenden som tidigare har handlagts hos statliga organ har kunnat

delegeras. På vissa områden har kyrkan således fått en ökad självständighet, men

det grundläggande sambandet mellan staten och Svenska kyrkan är oförändrat.

3.2 Svenska kyrkans verksamhet och ekonomi

Alltjämt tillhör det stora flertalet av Sveriges befolkning Svenska kyrkan - år

1995 uppgår den andel som tillhör kyrkan till inte mindre än 86,5 procent av

befolkningen. Inom stift som befolkningsmässigt domineras av storstadsområden

har andelen varit lägre medan Karlstads, Härnösands, Luleå och Visby stift haft

andelar mellan 92 och 94 procent. Tillhörighetsandelen har långsiktigt varit

sjunkande utan några större kast i utvecklingen. Denna påverkas framför allt av

antalet dödsfall och födslar samt omfattningen av in- och utvandringen. Däremot

har in- och utträden ur kyrkan en mera begränsad effekt än de förut nämnda

faktorerna. År 1993 har enligt senaste offentlig statistik antalet utträden bara

uppgått till 0,19 procent av samtliga som tillhört kyrkan.

 Andelen döpta i Svenska kyrkan av samtliga nyfödda har under perioden 1989 -

1993 legat på nivån 70 - 80 procent. Dopfrekvensen bland nyfödda vars föräldrar

tillhör kyrkan har legat högre eller på något över 90 procent. Motsvarande tal

när det gäller konfirmation av femtonåringar har varit betydligt lägre eller 55

- 60 procent respektive 62 - 64 procent. På ungefär samma nivå, 55 - 65 procent,

har vigselfrekvensen i Svenska kyrkan legat under den angivna tiden. Av samman-

lagt 97 000 avlidna 1993 har 91 procent blivit begravda enligt Svenska kyrkans

ordning. Det kan noteras att begravningsfrekvensen i samtliga stift är högre än

andelen kyrkotillhöriga.

 Antalet kyrkligt anställda har år 1993 uppgått till cirka 25 500, varav

omkring 3 500 varit präster med statligt reglerade anställningsvillkor och

återstående 22 000 anställts på kommunala avtal. För närvarande finns det cirka

3 600 kyrkor som är invigda i Svenska kyrkans ordning och som förvaltas av en

kyrkokommun.

 En sammanfattande resultaträkning för Svenska kyrkan avseende år 1993 visar

totala intäkter på 11,8 miljarder kronor och totala kostnader på 9,8 miljarder

kronor. Av dessa belopp hänför sig 10,1 miljarder kronor av intäkterna och 8,5

miljarder kronor av kostnaderna till församlingar och pastorat. Tyngdpunkten i

Svenska kyrkans verksamhet ligger alltså på den lokala nivån. På intäktssidan är

skatterna den helt dominerande inkomstkällan. Statsbidrag har under år 1993 bara

getts till Svenska kyrkans mission och Lutherhjälpen i form av bidrag från SIDA

för biståndsverksamhet. Bidragsbeloppet har varit sammanlagt 85 miljoner kronor.

Nettot av de kyrkliga finanstillgångarna var 1993 sammantaget bortemot 600

miljoner kronor.

 Vidare visar en sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan för år 1993

totalt bokförda tillgångar på 27,5 miljarder kronor. Skulderna inklusive

förvaltat fondkapital har uppgått till 4,5 miljarder kronor och det egna

kapitalet följaktligen till 23 miljarder kronor. Det skall understrykas att de

angivna beloppen avser bokförda värden hos kyrkokommunerna. Något försök till

marknadsvärdering har inte gjorts.Slutligen kan noteras att, främst genom

minskade skatteintäkter för tiden 1994 - 1996, en betydande försvagning av den

kyrkliga ekonomin beräknas inträffa under de närmaste åren.

3.3 Den svenska samhällsutvecklingen

Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse för och

varit en viktig del i samhällsutvecklingen. Under senare decennier har takten i

samhällsförändringarna ökat och vi har fått se ett alltmer mångkulturellt och

mångreligiöst samhälle. Det har bl.a. medfört att Svenska kyrkan inte längre har

den självklara position som den har haft tidigare. Svenska kyrkan får nu göra

sin samhällsinsats under andra förutsättningar än de som förelåg i en tid då

kyrkans myndighetsprägel var tydlig och framträdande.

 Från statens utgångspunkt finns det alltjämt skäl att vara positiv till den

kyrkliga verksamheten med hänsyn till den betydelsefulla funktion den har i

samhället och för många människor. Man måste dock beakta att samhället ser

påtagligt annorlunda ut i dag än för fyrtio år sedan när stat-kyrkadebatten tog

fart på allvar. Dessutom måste man visa stor respekt för de medborgare som inte

vill ha någon kontakt med kyrklig verksamhet i allmänhet eller som finner hemort

på annat håll än i Svenska kyrkan.

 I det följande berör vi några av de samhällsförändringar som enligt vår mening

har stor betydelse för ställningstagandet i stat-kyrkafrågan.

 Medborgarnas rättigheter har utvecklats steg för steg. Genom 1951 års

religionsfrihetslag blev det helt fritt att träda ur Svenska kyrkan. I prop.

1994/95:226 har regeringen föreslagit nya regler om tillhörighet till Svenska

kyrkan som avses träda i kraft den 1 januari 1996. Detta är mycket betydelse-

fullt ur religionsfrihetssynpunkt. Som huvudregel föreslås att den som döps i

Svenska kyrkans ordning blir upptagen i kyrkan. Även om tillhörighetsfrågan inte

primärt är relaterad till stat-kyrkafrågan, har de förändringar som nu är på

gång ändå viss principiell betydelse för den fortsatta utvecklingen i för-

hållandet mellan staten och Svenska kyrkan.

 Den fria rätten till utträde ur Svenska kyrkan har inte inneburit några mer

betydande förändringar när det gäller antalet personer som tillhör kyrkan.

Fortfarande tillhör cirka 90 procent av befolkningen Svenska kyrkan. Att andelen

i någon mån varit sjunkande beror främst på ändrade demografiska förhållanden,

inte till någon större del på ökade utträden. Kyrkostatistiken visar att en

mycket stor del av befolkningen vill ta del av och rent faktiskt också tar del

av Svenska kyrkans tjänster i livets avgörande skeden. Känslan för den egna

församlingens kyrka är många gånger stark. Församlingskyrkorna har allmänt sett

en ställning som lokalsamhällets viktigaste kulturbyggnader eller gemensamma

kulturmiljö. Därmed har Svenska kyrkan en särskild ställning och en viktig roll

även i det moderna samhället. Inte minst har detta kommit till påtagligt uttryck

i samband med inträffade händelser som utlöst en känsla av kris bland

medborgarna. Svenska kyrkans historia och tradition i det svenska samhällsbygget

måste därför vägas in när relationerna mellan staten och kyrkan övervägs.

 Samhället av i dag kännetecknas av en stor värdepluralism. Sverige har

internationaliserats. Samfundsbilden är förändrad. Det mest påtagliga är

tillväxten för den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade

inslaget av icke-kristna trosbekännare samt förändringarna för de traditionella

svenska frikyrkorörelserna. Det ekumeniska arbetet har breddats och fördjupats.

 Det pluralistiska samhället ställer krav på ökad tydlighet från Svenska

kyrkan. Det blir viktigt för kyrkan att visa vad den är och har. Likaså blir det

viktigt att stärka samhörighetskänslan hos dem som tillhör kyrkan. Detta har

Svenska kyrkans centralstyrelse pekat på i sitt remissyttrande över

Kyrkoberedningens betänkande och regeringen kan till fullo instämma i den synen.

 Med de stora förändringar som har skett i samhället - inte minst sett i ett

historiskt perspektiv - är det helt naturligt att förhållandet mellan staten och

Svenska kyrkan har kommit att diskuteras. Samtidigt är det inte rimligt och inte

heller tillfredsställande att grunden för förhållandet mellan staten och Svenska

kyrkan återkommande och allt oftare sätts i fråga. Tvärtom finns det inom

Svenska kyrkan och på annat håll betydande opinioner för att man måste finna en

stabilitet och långsiktighet i detta förhållande. Detta bekräftas bl.a. av

beslutet i stat-kyrkafrågan vid årets kyrkomöte. Även från statens synpunkt är

det angeläget med förändringar i relationerna stat-kyrka. Det gäller då att

finna en form för statens relation till Svenska kyrkan som är anpassad till den

situation som råder kulturellt, ideologiskt och religiöst i det moderna svenska

samhället. En ökad likställighet i förhållande till andra trossamfund måste i

det sammanhanget eftersträvas.

3.4 Organisatoriska förändringar

På det organisatoriska planet har det, framför allt under 1980-talet, skett

stora förändringar. Dessa har till stor del inneburit att Svenska kyrkans

självständiga roll har klargjorts. Rent faktiskt, om än inte från teoretiska och

principiella utgångspunkter, har kyrkan fått en ökad självständighet gentemot

staten.

 Särskilt viktigt i sammanhanget är kyrkomötets nya ställning och demokratiska

uppbyggnad med en centralstyrelse som beredande och verkställande organ och den

egna normgivningskompetens på de för kyrkan mest centrala områdena som har

tillskapats. Tillkomsten av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet

har möjliggjort en betydligt mer samlad rikskyrklig organisation än vad Svenska

kyrkan själv någonsin har haft tidigare. Också genom reformerna på lokal- och

stiftsplanen har det blivit möjligt för kyrkan att ta ett större ansvar för de

egna angelägenheterna. Sammantaget har förändringarna inneburit att en stor del

av de beslut som tidigare låg hos regeringen och rent statliga myndigheter har

förts över till kyrkliga organ.

 Även med de organisatoriska förändringar som således har genomförts kvarstår

statskyrkosystemet. Enligt regeringens mening har Svenska kyrkan nu fått nya

förutsättningar att själv besluta om organisation och ekonomi. Som vi tidigare

har framhållit har dessa förutsättningar efterlysts i tidigare stat-kyrkadis-

kussioner. Läget är därför påtagligt annorlunda i dag och detta måste enligt

regeringens mening finnas med i bilden när stat-kyrkarelationen övervägs.

3.5 En öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka

Det finns en i det närmaste total enighet om att Svenska kyrkan skall vara en

öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Kyrkoberedningen har, liksom

tidigare stat-kyrkautredningar, kraftfullt betonat detta. Remissbehandlingen av

beredningens betänkande ger ytterligare stöd för att denna grundläggande syn på

Svenska kyrkans identitet är av mycket stor principiell betydelse. 1995 års

kyrkomöte framhåller att folkkyrkokaraktären är grundläggande för Svenska kyrkan

och att det finns en bred uppslutning kring denna kyrkosyn. För att kunna bevara

sin identitet som folkkyrka måste Svenska kyrkan ständigt förnyas i det samhälle

som kyrkan lever i, betonar kyrkomötet. Kontinuitet och förnyelse betingar

varandra.

 Visionen av folkkyrkan är alltså i allra högsta grad levande och måste i

framtiden ges möjligheter att ytterligare breddas och fördjupas. Detta är också

för regeringen en helt avgörande utgångspunkt när principerna för de framtida

relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall utformas.

 Svenska kyrkans öppenhet innebär att kyrkan erbjuder alla en tillhörighet och

en möjlighet att dela gemenskapen. Ingen skall vara utestängd.

 Kyrkans demokratiska uppbyggnad - med församlingarna som grund för

verksamheten - gör det möjligt för dem som tillhör kyrkan att tillsammans ta

ansvar för gemensamma viktiga angelägenheter. Ett grundläggande och genomgående

drag inom Svenska kyrkan är också den s.k. dubbla ansvarslinjen - föreningen av

folkligt förankrad självstyrelse och prästerlig ämbetsförvaltning. Ett

principiellt viktigt inslag i regeringens ställningstagande i stat-kyrkafrågan

är att församlingarna och stiften kan bibehålla sin nuvarande självständiga

ställning. Vi återkommer till detta.

 Likaså är det av helt avgörande betydelse att Svenska kyrkan kan upprätthålla

sin rikstäckande verksamhet. Ingen del av landet får ställas utanför kyrkans liv

och vara undandragen den kyrkliga verksamheten. Folkkyrkans rikstäckande

uppbyggnad måste värnas. Också till detta återkommer vi i det följande när vi

närmare går igenom förslaget.

 Kyrkomötet har också understrukit att det är avgörande vid dess ställ-

ningstagande till frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,

att det är möjligt att bevara Svenska kyrkans identitet vid en relationsändring.

Kyrkomötet framhåller att Svenska kyrkans karaktär av öppen folkkyrka och

nådessamfund har en central kristen motivering. Kyrkomötet har vidare

understrukit att den demokratiska uppbyggnaden måste bestå och framhållit

nödvändigheten av att Svenska kyrkan kan behålla en rikstäckande verksamhet.

3.6 Lokal självstyrelse - kyrklig demokrati

För att Svenska kyrkan skall kunna fullgöra sitt uppdrag är det nödvändigt med

en förtroendefull och väl fungerande samverkan mellan de olika nivåerna.

Församlingarna utgör därvid grunden för verksamheten.

 I stat-kyrkadiskussionen har församlingarnas ställning och formerna för deras

självstyrelse kommit att spela en framträdande roll. Att församlingarna skall ha

en betydande självständig ställning också vid ändrade relationer mellan staten

och Svenska kyrkan är för regeringen en självklar principiell utgångspunkt.

Hittills har församlingarnas lokala självstyrelse vilat på att församlingarna är

kyrkliga kommuner. En betydande församlingsopinion har under remissbehandlingen

av Kyrkoberedningens betänkande gett uttryck för att församlingarna därför bör

bibehålla sin kommunstatus. Frågan är dock om detta är den enda garantin för ett

bibehållande av de värden som självstyrelsen står för.

 Enligt vår mening är det av fundamental betydelse att Svenska kyrkan som

helhet kan få ställning som ett självständigt rättssubjekt. Det finns en

nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och

framhäva. Inom ramen för detta måste emellertid församlingarnas självständighet

bevaras. Den ställning som beredningens förslag ger församlingarna innebär

enligt vår mening inget hot mot självstyrelsen utan den kan på goda grunder

tvärtom utvecklas och förstärkas. Vi utgår från att kyrkomötet, i kraft av att

vara ett på demokratiska grunder och med församlingarna som bas valt kyrkligt

organ, kommer att värna församlingarnas självständighet i minst lika stor

utsträckning som riksdagen hittills har gjort genom den kommunalrättsliga

regleringen av församlingarna.

 1995 års kyrkomöte säger i fråga om kommunbegreppet att detta inte självklart

är en tillgång i den nuvarande mångkulturella och mångreligiösa samhällssitu-

ationen. Regeringens förslag om en grundlagsmässig förankring av Svenska kyrkan

som trossamfund med egen identitet och införandet av en lag om Svenska kyrkan

kan däremot enligt kyrkomötets mening göra det möjligt att det som den

kyrkokommunala självstyrelsen står för kan föras vidare.

3.7 Behovet av en lösning

De delreformer som successivt har genomförts i fråga om Svenska kyrkans

förhållanden har inte inneburit att debatten i den grundläggande frågan om

förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har avstannat. Tvärtom har den i

allra högsta grad funnits med och dessutom i viss mån lagt en hämsko på den

kyrkliga utvecklingen. Till detta bidrar inte minst det faktum att den

grundläggande regleringen av Svenska kyrkans förhållanden återfinns i

övergångsbestämmelserna till regeringsformen, vilket i sig pekar på en

instabilitet. Under 1900-talets senare hälft har det pågått ett mer eller mindre

kontinuerligt utredande i stat-kyrkafrågan. Betydande opinioner förväntar sig en

lösning.

 När regeringen nu för riksdagen lägger fram ett principiellt inriktat förslag

i stat-kyrkafrågan har det föregåtts av ingående överväganden. Den politiska

bilden har analyserats liksom de synpunkter som har kommit fram inom Svenska

kyrkan, andra trossamfund och intressenter i övrigt. Ställningstagandet vid

årets kyrkomöte är naturligtvis av mycket stor betydelse i det sammanhanget. Vi

kan vid en sammanvägning av dessa synpunkter inte finna annat än att det finns

ett starkt stöd för en förändring i relationerna mellan staten och Svenska

kyrkan.

 Kyrkoberedningens betänkande har varit föremål för ett mycket brett

remissförfarande. Rättsliga instanser, statliga myndigheter, kyrkliga och andra

organisationer och inte minst viktigt de kyrkliga kommunerna har fått lämna

synpunkter på betänkandet. I en sådan komplicerad samhällsfråga som det här är

fråga om är det naturligt att det blir en något splittrad bild av

remissopinionen.

 Det finns å ena sidan de som menar att beredningens förslag inte alls går

tillräckligt långt när det gäller Svenska kyrkans frigörelse från de statliga

banden, tillskapandet av en större likställighet mellan olika trossamfund och

värnandet av religionsfriheten. I den gruppen återfinns naturligt nog många

företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan men också en del organ inom

Svenska kyrkan.

 Å andra sidan finns det de som uttrycker en oro för att en förändrad relation

mellan staten och Svenska kyrkan närmast utsläcker - eller i vart fall försvårar

- möjligheterna för kyrkan att verka på det sätt som den har haft möjlighet

till hittills av tradition och hävdvunna förhållanden. En betydande del av

församlingarna ger uttryck för en sådan oro genom att hävda behovet av

kommunstatus och beskattningsrätt. Denna oro måste tas på allvar och beaktas vid

utformningen av nya relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

 Däremellan finns det en stor grupp som helt eller delvis accepterar

Kyrkoberedningens förslag.

 Det finns alltså inte en helt entydig bild av hur man anser att stat-kyrkare-

lationen bör utformas i framtiden. Vid en samlad bedömning har regeringen dock

funnit att det nu finns förutsättningar för att lägga fram ett principförslag om

förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, som kan bilda underlag

för en långsiktig och stabil lösning. Politiska överläggningar i frågan har

visat att det finns en mycket stark parlamentarisk förankring för detta. Till

detta kommer att 1995 års kyrkomöte nu tagit ställning för att arbetet med

förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan skall fortgå. Sammantaget

finns det för första gången en sådan bred samstämmighet om att föra den

segslitna stat-kyrkafrågan till en lösning som har efterlysts i tidigare skeden.

 Ett förslag i stat-kyrkafrågan måste ta hänsyn till såväl den inomkyrkliga

opinionen som till de förutsättningar som finns i samhället i övrigt. Vår

uppfattning är att Kyrkoberedningen har redovisat lösningar som till stor del

kan eliminera de problem som tidigare har utgjort hinder för en större reform.

Vi ser det för vår del som möjligt att utgå från detta förslag sammanvägt med

kyrkomötets synpunkter för att kunna tillgodose de skilda intressen som finns i

frågan. Av helt avgörande betydelse är att kunna hitta den rätta balanspunkten

mellan Svenska kyrkans särskilda karaktär och ställning i det breda folkdjupet

och behovet av att i formell mening förverkliga principen om religionsfrihet.

 Mot den bakgrund som nu har tecknats lägger vi i det följande fram ett förslag

om hur de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan bör utformas.

Vi har därvid strävat efter att finna en lösning som kan förena de motstående

intressen som trots allt finns i frågan. Den konstitutionella lösningen blir

därför med vårt förslag något annorlunda än vad beredningen lade fram. Vi har på

så sätt tagit på allvar vad flera tunga rättsliga instanser har framfört som

kritik. Samtidigt har vi tagit hänsyn till synpunkter som kommit fram vid

kyrkomötets behandling av frågan.

 Vårt förslag syftar till att efter den mycket långa perioden av återkommande

utredningar nu få till stånd en varaktig lösning av stat-kyrkafrågan. Det som

kommer att beslutas framöver skall gälla för överskådlig tid.

 Innan vi går vidare i de olika delfrågorna är det viktigt att betona att det

som nu läggs fram inte är ett i detaljerna färdigt förslag utan att det

förutsätter ett betydande fortsatt utredningsarbete både på den statliga sidan

och vad gäller en framtida inomkyrklig reglering. Vi återkommer till detta under

avsnittet om genomförandet (avsnitt 9).

4 Den rättsliga regleringen

4.1 Konstitutionella frågor

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: I regeringsformen bör det föras in särskilda|

| regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra tros- |

| samfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som |

| gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Svenska |

| kyrkan bör själv få reglera sina angelägenheter inom ramen för en|

| lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens. |

| Församlingarnas kommunstatus upphör. Frågan om handlingars |

| offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med |

| inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i |

| fortsättningen.Kyrkoberedningens förslag: I regeringsformen införs ett nytt

14 |

| kap. enligt vilket det skall finnas en särskild lag om Svenska |

| kyrkan som innebär att normgivningsmakt överlämnas till Svenska |

| kyrkan. Lagen om Svenska kyrkan skall beslutas i den ordning |

| som är föreskriven i fråga om huvudbestämmelserna i |

| riksdagsordningen. Föreskrifter om andra trossamfund får |

| meddelas genom lag. Den särskilda beslutsordningen för huvudbe- |

| stämmelserna i riksdagsordningen skall iakttas vid beslutande |

| av |

| grundläggande föreskrifter om sådana trossamfund. |

| Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag har mött kritik från|

| rättsliga utgångspunkter. Förslaget om en i regeringsformen |

| grundad rätt för kyrkomötet att meddela föreskrifter har av bl.a.|

| Justitiekanslern, Svea hovrätt och Kammarrätten i Stockholm |

| ansetts otillräckligt motiverat eller preciserat. Flera |

| rättsliga instanser har ansett att den nya ställning inom den |

| offentligrättsliga sfären som enligt förslaget skall tillkomma |

| Svenska kyrkan inte är tillräckligt klarlagd. Från kyrkligt och |

| teologiskt håll har understrukits att Svenska kyrkan inte kan |

| likställas med föreningar och andra sammanslutningar. Likartade |

| synpunkter har framförts i fråga om andra trossamfund. |

| Svenska kyrkans centralstyrelse är positiv till den principiella|

| utformningen av den framtida rättsliga regleringen av Svenska |

| kyrkan. Enligt Centralstyrelsen är det viktigt att Svenska |

| kyrkan framträder som ett eget självständigt rättssubjekt, |

| samtidigt som församlingarnas nuvarande självstyrelse bevaras. |

| Centralstyrelsen konstaterar att den lokala kyrkliga |

| självstyrelsen inte har sin grund i församlingarnas nuvarande |

| kommunstatus utan till stor del har sina rötter i den kyrkliga |

| socknen. Den ställning som förslaget ger församlingarna innebär |

| inget hot mot självstyrelsen utan kan enligt Centralstyrelsens |

| mening medföra att denna vidgas och får en utformning som bättre|

| stämmer överens med att församlingarna lokalt svarar för den |

| kyrkliga verksamheten. Svea hovrätt har allvarliga erinringar |

| mot förslagets lagtekniska utformning. Hovrätten kritiserar |

| särskilt den föreslagna regleringen av kyrkomötets normgivnings-|

| kompetens. Enligt hovrätten finns det i och för sig inget som |

| hindrar att den framtida relationen mellan staten och Svenska |

| kyrkan regleras offentligrättsligt genom en särskild lag. |

| Hovrätten anser dock att det bör ytterligare övervägas om reglerna|

| står i strid mot principen om religionsfrihet, i den mån den |

| omfattar friheten för ett trossamfund att självt bestämma om hur|

| och var verksamheten skall bedrivas. Den föreslagna |

| konstruktionen att det inom den övergripande juridiska |

| personen, Svenska kyrkan, kommer att ingå en mängd andra |

| juridiska personer med egen självständighet, kan möjligen menar |

| hovrätten jämföras med rikstäckande ideella föreningar med |

| underavdelningar. En sådan förening är dock utåt att se som en |

| enda juridisk person medan det i förevarande förslag är oklart |

| vilket subjekt som skall företräda kyrkan utåt. Också den interna|

| kompetensfördelningen mellan helheten och detaljerna är oklar. |

| Förslaget måste därför omarbetas innan det kan läggas till grund för|

| lagstiftning. |

| 1995 års kyrkomöte: Kyrkomötet ställer sig i allt väsentligt bakom|

| förslaget om den konstitutionella regleringen. Enligt kyrkomötet|

| behöver en ny bestämmelse i regeringsformen om trossamfund ge |

| utrymme för att i en lag om Svenska kyrkan bestämma grunderna |

| också för Svenska kyrkans finansiering och för den kyrkliga egen-|

| domens reglering. |

| |

| |

| Skälen för regeringens förslag |

| Utgångspunkter |

| Svenska kyrkans förhållande till staten har i ett flertal |

| viktiga hänseenden varit föränderligt under en lång historisk |

| utveckling. Trots att Svenska kyrkan allt tydligare kommit att |

| framträda som ett eget trossamfund består i vissa grundläggande |

| avseenden en statlig reglering. Samhällsutvecklingen i stort |

| har lett till att man nu behöver finna en form för statens |

| relation till Svenska kyrkan som är anpassad till den situation |

| som i dag råder i det svenska samhället. |

| En förändring av de rättsliga grunderna för förhållandet mellan |

| staten och Svenska kyrkan bör utgå från de principiella |

| utgångspunkter som vi har redovisat tidigare. Den måste således |

| avse en långsiktig och stabil lösning och vara brett förankrad i|

| det svenska samhället. Den skall ske på ett sätt som gör att de |

| reella möjligheterna för Svenska kyrkan att även i fortsättningen|

| och på lång sikt verka i hela det svenska samhället bibehålls. Den|

| bör också leda till en ökad likställighet mellan olika |

| trossamfund. |

| De förslag som Kyrkoberedningen lagt fram har ett sådant syfte. |

| Förslagen har emellertid mött kritik från rättsliga synpunkter. |

| |

| |

| Religionsfriheten |

| Ett framträdande inslag i den kritik som har riktats mot Kyrko- |

| beredningens förslag är att det ger Svenska kyrkan en särställning|

| som med hänsyn till religionsfriheten inte kan godtas. Kritiken |

| grundas bl.a. på att Svenska kyrkan enligt förslaget skall få en|

| inte obetydlig normgivningskompetens och på att statens anspråk |

| på Svenska kyrkan skall komma till uttryck i en särskild lag. |

| I regeringsformen tillförsäkras medborgarna vissa grundläggande |

| fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 § är varje medborgare gent-|

| emot det allmänna tillförsäkrad bl.a. religionsfrihet. Därmed |

| avses enligt bestämmelsen frihet att ensam eller tillsammans |

| med andra utöva sin religion. Medborgarna är också enligt den när-|

| mast följande bestämmelsen i regeringsformen gentemot det |

| allmänna skyddade mot tvång att ge till känna sin åskådning i |

| religiöst hänseende och att tillhöra trossamfund. |

| Den rättsliga reglering av förhållandet mellan staten och Svenska|

| kyrkan som vi nu föreslår innebär inte att någon hindras att utöva|

| sin religion. Inte heller innebär den att någon skall tvingas |

| att ge sin religiösa åskådning till känna eller att tillhöra ett|

| trossamfund. Den kan följaktligen enligt regeringens |

| uppfattning inte anses oförenlig med regeringsformens bestäm- |

| melser om religionsfriheten. |

| |

| |

--------------------------------------------------------------------

| Svenska kyrkans normgivningsmakt |

| Kritiken mot Kyrkoberedningens förslag gäller bl.a. den förening|

| med staten och det allmänna som för Svenska kyrkans del följer |

| med att kyrkan genom kyrkomötet får meddela föreskrifter i |

| konstitutionell mening. Det hävdas att ett förverkligande av |

| detta förslag leder till att Svenska kyrkan framstår som en del |

| av det allmänna. Detta sker genom att normgivningskompetens |

| härleds från regeringsformen och att kyrkomötets och andra |

| kyrkliga organs rätt att meddela föreskrifter är delegerad från |

| riksdagen. Förslaget har också gett anledning till farhågor om |

| att församlingarnas självstyrelse skulle kunna gå förlorad och |

| lämna plats för en mera uttalad centralstyrning inom Svenska |

| kyrkan. |

| En utgångspunkt för regeringen när det gäller förändrade relationer|

| mellan staten och Svenska kyrkan är att den allmänna sam- |

| hällsutvecklingen har lett till att den särställning som Svenska|

| kyrkan intar i förhållande till staten numera framstår som i viss|

| mån otidsenlig. Staten har i ett modernt samhälle inte någon |

| anledning att särskilt gynna ett visst trossamfund. Staten bör i|

| stället så långt möjligt hålla sig neutral i förhållande till de|

| olika trossamfunden. En från riksdagen delegerad behörighet för|

| ett visst trossamfund att meddela rättsligt bindande före- |

| skrifter för dess organisation och verksamhet är givetvis svår |

| att förena med en sådan principiell inställning till förhållandet|

| mellan staten och trossamfunden. I detta hänseende finns det |

| enligt vår mening en berättigad kritik mot beredningens förslag.|

| Men om man överger tanken på en konstitutionellt grundad rätt för|

| kyrkomötet att meddela föreskrifter, bortfaller också i allt vä-|

| sentligt grunderna för den framförda kritiken. |

| I enlighet med detta bör enligt regeringens mening en omgestalt-|

| ning av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan ges en |

| något annorlunda innebörd i konstitutionellt hänseende än vad |

| Kyrkoberedningen har föreslagit. I första hand bör skillnaden |

| visa sig i att Svenska kyrkan får reglera sina angelägenheter i |

| andra former än genom normgivning i regeringsformens mening. |

| 1995 års kyrkomöte anser att det finns uppenbara fördelar med en|

| sådan ordning. Genom att normgivningskompetens inte delegeras |

| från riksdagen till kyrkomötet blir konsekvenserna enligt |

| kyrkomötets mening, att Svenska kyrkan får en tydligare |

| självständighet och att Svenska kyrkans organisatoriska |

| uppbyggnad i stället säkras genom en grundlagsmässigt förankrad |

| lag om Svenska kyrkan. |

| I lag bör det således finnas föreskrifter om Svenska kyrkans |

| grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad. Bl.a. |

| bör det där anges att församlingarna och stiften ansvarar lokalt|

| och regionalt för kyrkans verksamhet och att det skall finnas |

| ett kyrkomöte som företrädare för helheten. Därmed framgår också be-|

| slutssystemet av en sådan lag. Vi återkommer till frågan om vad |

| en sådan lag bör innehålla i övrigt (avsnitt 4.2). |

| Det har framförts farhågor för att den lokala självstyrelsen skulle|

| gå förlorad om Svenska kyrkans egna organ i stället för riksdagen|

| beslutar vilka regler som skall gälla i fråga om organisation |

| och verksamhet. |

| Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att utgå från|

| att det skulle föreligga någon motsatsställning mellan Svenska |

| kyrkans delar och dess centrala organ. Remissopinionen ger |

| inte någon anledning att befara några förändringar på detta område.|

| Tvärtom understryks genomgående värdet av den lokala |

| självstyrelsen med folkvalda som beslutar om utdebitering och |

| verksamhetsinriktning inom ramen för de grundläggande |

| bestämmelserna om Svenska kyrkan samt nödvändigheten att värna |

| detta också i framtiden. Den starka känsla med vilken den egna |

| församlingens kyrka och verksamhet omfattas på många håll framstår|

| under dagens förhållanden också som den i många hänseenden |

| viktigaste av Svenska kyrkans tillgångar. Under alla förhållanden|

| är ett engagemang av detta slag en oundgänglig grund för att |

| kyrkan i det långa loppet skall kunna vidmakthålla en |

| livskraftig verksamhet. Ett sådant engagemang förutsätter att man|

| lokalt beslutar om den egna verksamheten. Vi kan inte se att |

| det finns någon önskan att rubba dessa förutsättningar. |

| Naturligtvis finns det också behov av gemensamma organ och |

| regelsystem. Vi menar att man måste kunna räkna med att detta |

| behov skall kunna tillgodoses i former som kyrkan själv - och |

| inte staten - råder över. Någon delegering av |

| normgivningskompetens behövs därmed inte. |

| |

| |

| Konstitutionellt skydd för trossamfund |

| Frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan |

| väcker också frågan om behovet av konstitutionella garantier för|

| kyrkans rättsliga villkor i allmänhet. |

| Detta gäller emellertid inte bara Svenska kyrkan. Även för andra|

| trossamfund gör sig behovet av stabilitet i fråga om de rättsliga|

| förutsättningarna för verksamheten märkbart. Kyrkoberedningens för-|

| slag innebär att nya konstitutionella garantier skall skapas för|

| alla trossamfunds rättsliga ställning. |

| Såvitt gäller Svenska kyrkan finns i dag särskilda regler om hur|

| föreskrifter får meddelas. Dessa regler är intagna i övergångsbe-|

| stämmelserna till regeringsformen. |

| Den nuvarande regleringen innebär i första hand att lagstiftning|

| i kyrkliga ämnen skall komma till efter medverkan av kyrkomötet.|

| Kyrkomötets inflytande över normgivningen kan därvid vara något |

| olika beroende på ämnet. Vidare innebär regleringen att den |

| särskilda ordning, i vilken huvudbestämmelserna i |

| riksdagsordningen stiftas, gäller även i fråga om grundläggande |

| bestämmelser om Svenska kyrkan som trossamfund och om kyrkomötet|

| som en församling av valda ombud för Svenska kyrkan. I fråga om |

| kyrkans inre liv är rätten att meddela föreskrifter väsentligen |

| överlämnad till kyrkomötet. Därtill är regeringens förordningsmakt på|

| visst sätt begränsad när det gäller kyrkliga ämnen. |

| I fråga om andra trossamfund än Svenska kyrkan finns inte några |

| särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana |

| trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens |

| allmänna bestämmelser. Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till|

| föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden|

| inbördes. De skall då enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas|

| genom lag. Som framgår av Kyrkoberedningens betänkande stämmer |

| dock ett sådant civilrättsligt betraktelsesätt inte alltid överens|

| med trossamfundens önskemål. |

| |

| |

| Behovet av förändring |

| Det är inte tillfredsställande att reglerna om normgivning som |

| avser Svenska kyrkan återfinns i övergångsbestämmelserna till |

| regeringsformen. Kyrkoberedningens förslag går ut på att konsti-|

| tutionella regler om normgivning angående Svenska kyrkan och |

| andra trossamfund skall föras in i själva regeringsformen. |

| Syftet är att skapa garantier för att de rättsliga |

| förutsättningarna för samfundens verksamhet blir mer stabila. |

| Kyrkoberedningen har begränsat sitt förslag till det |

| konstitutionellt nödvändiga och det som kan anses påkallat med |

| hänsyn till Svenska kyrkans och övriga trossamfunds behov av |

| långsiktigt tryggade rättsliga villkor. Beredningens bedömning av|

| vad som behöver regleras i regeringsformen är beroende av |

| förslaget att normgivningsmakt skall överlämnas till Svenska |

| kyrkan. Vi har föreslagit en annan lösning i form av ett rent |

| inomkyrkligt regelsystem. Det blir då inte aktuellt att föra in |

| någon regel i regeringsformen som gäller överlåtande av norm- |

| givningsmakt till Svenska kyrkan. Någon anledning att föra in |

| ett nytt 14 kap. i regeringsformen finns därmed inte längre. |

| Föreskrifter om statens normgivning beträffande Svenska kyrkan |

| och andra trossamfund bör i stället placeras i regeringsformens |

| 8 kap. tillsammans med övriga bestämmelser om lagar och andra |

| föreskrifter. |

| Det framstår enligt regeringens mening som riktigast att i |

| principiell överensstämmelse med Kyrkoberedningens förslag föra in|

| en ny kategori föreskrifter i regeringsformens regler om |

| normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund. Detta låter |

| sig göras på ett naturligt sätt, eftersom den tidigare 8 kap. 6 §|

| regeringsformen upphörde att gälla den 1 januari 1995. I dess |

| ställe kan en bestämmelse om normgivning angående trossamfund |

| föras in. |

| |

| |

| Skyddets innebörd |

| Behovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska |

| kyrkan och andra trossamfund betingas av samfundens egenart |

| som trossamfund. Det konstitutionella skyddet bör syfta till |

| att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet|

| som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig |

| särställning i andra hänseenden. Svenska kyrkan och andra |

| trossamfund skall med andra ord liksom hittills kunna beröras |

| av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig |

| lagstiftning. Det kan t.ex. gälla arbetsrättslig lagstiftning. På|

| denna punkt sker alltså ingen förändring. Däremot är det som |

| kyrkomötet har påpekat så, att det blir de nya föreskrifterna om|

| trossamfund i regeringsformen (8 kap. 6 §) som kommer att utgöra|

| grunden för den särskilda normgivningen om Svenska kyrkans |

| förhållanden i stället för föreskrifterna i 8 kap. 2 § regerings-|

| formen om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. En |

| sådan ny grundlagsbestämmelse skall kunna ge utrymme för att |

| betrakta Svenska kyrkan som helhet som ett självständigt rättssu-|

| bjekt samtidigt som församlingar och stift var för sig kan vara |

| självständiga rättssubjekt. Den närmare regleringen av detta får|

| göras i den särskilda lagen om Svenska kyrkan. |

| En bestämmelse i regeringsformen bör slå fast att särskilda före-|

| skrifter om Svenska kyrkan och andra trossamfund får beslutas |

| endast i form av lag. Det finns däremot inte något konstitu- |

| tionellt behov av att i grundlag skriva in att det skall |

| finnas en särskild lag om Svenska kyrkan. Beredningens förslag på|

| denna punkt synes till stor del betingat av tanken på att genom |

| en sådan lag överlämna normgivningsmakt till Svenska kyrkan. |

| Grundlagsskyddet för Svenska kyrkan enligt beredningens förslag |

| innebär att normgivning om kyrkan skall ha formen av lag. Detta |

| är också innebörden av vårt förslag. Om det finns en eller flera|

| lagar om Svenska kyrkan och andra trossamfund är utan betydelse |

| ur renodlat konstitutionell synvinkel. Det finns dock andra |

| skäl som talar för en särskild lag om Svenska kyrkan. |

| Förutom kravet på lagform för normgivning om trossamfund består det|

| konstitutionella skyddet för lagstiftningen om Svenska kyrkan |

| och de övriga trossamfunden enligt beredningens förslag i att de|

| former som är föreskrivna för ändringar av huvudbestämmelserna i|

| riksdagsordningen skall iakttas vid beslutande av en lag om |

| Svenska kyrkan och grundläggande föreskrifter om andra trossam- |

| fund. Denna ordning kan såvitt gäller Svenska kyrkan sägas utgå |

| från vad som nu gäller enligt övergångsbestämmelserna till |

| regeringsformen. |

| Förslaget rymmer en betydande garanti för att lagregler om |

| Svenska kyrkan och övriga trossamfund inte skall utsättas för |

| återkommande ändringar på ett sätt som rubbar stabiliteten i de |

| rättsliga förutsättningar under vilka samfunden verkar. En sådan|

| garanti framstår enligt vår uppfattning som motiverad i fråga om|

| alla trossamfund, låt vara att behovet nu kan anses särskilt |

| framträdande beträffande Svenska kyrkan. Även med tanke på |

| önskemålet att staten så långt möjligt skall behandla alla tros-|

| samfund lika i rättsligt hänseende är det lämpligt att det sär- |

| skilda förfarandet görs tillämpligt i fråga om alla föreskrifter om|

| trossamfund. I samma riktning talar att man med en sådan |

| utformning av reglerna undgår det gränsdragningsproblem som an- |

| nars uppstår när det gäller att avgöra vilka föreskrifter om tros-|

| samfund som skall anses vara grundläggande. |

| I 8 kap. 13 § regeringsformen finns bestämmelser om utrymmet för|

| regeringen att meddela föreskrifter i form av förordningar i |

| fråga om sådan lagstiftning som här är aktuell. Innehållet i en |

| kommande lagstiftning om Svenska kyrkan och andra trossamfund |

| blir sådant att det inte kommer att finnas något praktiskt |

| utrymme eller behov för regeringen att genom förordningar med |

| stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen meddela föreskrifter som rör|

| Svenska kyrkans eller andra samfunds inre liv. Det framstår |

| därför som obehövligt att tynga regeringsformen med föreskrifter|

| som uttryckligen skär av denna möjlighet. |

| |

--------------------------------------------------------------------

| Andra grundlagsfrågor |

| Enligt regeringsformen är församlingarna inom Svenska kyrkan i |

| dag kyrkliga kommuner. Enligt Kyrkoberedningens förslag skall |

| kommunstatusen upphöra. Detta har kritiserats inte minst från |

| församlingarnas sida. Vi uppfattar kritiken som att man vill |

| värna om den trygghet som ligger i den på grundlag fästa |

| juridiska associationsformen för församlingarna. |

| Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har i sitt |

| yttrande framhållit att det inte är ställningen som kyrkliga |

| kommuner som förbundet vill värna om utan de värden som |

| kommunstatusen innebär, nämligen den demokratiskt förankrade |

| lokala självstyrelsen. Denna av ett stort antal församlingar |

| framförda uppfattningen måste i och för sig respekteras. |

| Samtidigt finns det starka skäl för att kommunstatusen bör |

| upphöra. |

| Ett utmärkande drag för församlingarna i dag är att de som kyrkliga|

| kommuner, i likhet med övriga kommuner, är tvångssammans- |

| lutningar. Detta innebär att alla som är folkbokförda i landet, |

| vare sig de tillhör Svenska kyrkan eller inte, är medlemmar i |

| församlingarna. Som en följd härav måste samtliga betala den s.k.|

| dissenterskatten, dvs. den del av församlingsskatten som |

| beräknas täcka kyrkans kostnader för begravningsväsendet. Detta |

| kan inte anses stå i god överensstämmelse med principerna om |

| religionsfrihet i regeringsformen. 1995 års kyrkomöte har |

| angett, att det råder en bred enighet inom Svenska kyrkan om |

| att dissenterskatten av principiella religionsfrihetsskäl |

| behöver tas bort. Eftersom Svenska kyrkan ser sig som en öppen |

| folkkyrka och ett nådessamfund är det naturligt att Svenska |

| kyrkan önskar ta bort en skatt som innebär att den som valt att |

| inte tillhöra kyrkan måste betala en generell procentuell andel |

| av kyrkoskatten. |

| Det finns alltså numera en mycket kraftig uppslutning kring att |

| skattskyldigheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan skall |

| upphävas. Därmed upphör församlingarna att vara tvångs- |

| sammanslutningar och de kan då inte heller förbli kommuner. |

| I likhet med kyrkomötet anser regeringen att det är viktigt att |

| positivt säkerställa vad kommunstatusen står för. För vår del är vi|

| helt övertygade om att församlingarnas självstyrelse kan tryggas|

| genom ett inomkyrkligt regelsystem. Detta bygger på att vi har |

| fullt förtroende för att demokratin fungerar även efter en |

| relationsändring. Det kan dock behövas att riksdagen lägger fast|

| en del grundläggande regler och vi återkommer strax till detta |

| (avsnitt 4.2). |

| Kyrkoberedningen har föreslagit att den i 2 kap. tryckfrihetsför-|

| ordningen grundlagsfästa principen om allmänna handlingars |

| offentlighet även i fortsättningen skall vara tillämplig i fråga|

| om Svenska kyrkan, dess församlingar och sammanslutningar av |

| församlingar. Beredningen har sett detta förslag närmast som en |

| följd av att Svenska kyrkan även i fortsättningen skulle höra till|

| den offentligrättsliga sfären. Beredningens förslag har |

| kritiserats av rättsliga remissinstanser på den grund att det |

| inte har motiverats tillräckligt i detalj. Om Svenska kyrkan |

| inte tilläggs någon offentligrättsligt grundad normgivningsmakt,|

| kan också den grund som Kyrkoberedningen har anfört för sitt |

| förslag sägas ha blivit försvagad. Samtidigt kan det anföras |

| vägande skäl för att handlingsoffentligheten skall bestå i mer |

| eller mindre vidsträckt omfattning. Bl.a. kan pekas på att |

| Svenska kyrkan, främst genom huvudmannaskapet för |

| begravningsverksamheten, även fortsättningsvis kommer att kunna |

| svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Även |

| ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som|

| utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom finansieringen |

| av en lagstadgad kyrkoavgift talar i samma riktning. Härtill |

| kommer att det finns en opinion inom kyrkan, som också årets |

| kyrkomöte gett uttryck åt, för att offentlighetsprincipen skall |

| tillämpas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska |

| kyrkan. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att |

| Svenska kyrkan även fortsättningsvis skall omfattas av |

| offentlighetsprincipen. Formerna för detta bör dock beredas |

| ytterligare innan ett slutligt ställningstagande i fråga om de |

| framtida reglerna görs. |

| |

| |

| 4.2 Lagen om Svenska kyrkan |

|

 Kyrkoberedningens förslag: Även Kyrkoberedningen har föreslagit att Svenska

kyrkan skall regleras i en särskild lag. Utöver bestämmelser om kyrkans

identitet finns i beredningens lagförslag också bestämmelser bl.a. om att

Svenska kyrkan skall vara ett eget rättssubjekt, om församlingarna, om

kyrkoavgift och uppbördshjälp samt om kyrkomötets beslutsbefogenheter.

 Remissinstanserna: En övervägande majoritet av instanserna är positiva till

huvuddragen i förslaget. Det gäller så gott som samtliga rikskyrkliga organ och

stiftsmyndigheter som har yttrat sig i frågan. Några efterlyser dock en mer

utförlig reglering, bl.a. om stiftens roll inom Svenska kyrkan, om de kyrkliga

valen och om församlingsindelning. Flera remissinstanser betonar också det

angelägna i att församlingarna bibehåller sin nuvarande grad av självständighet

i förhållande till den regionala nivån och till riksplanet.

 Domkapitlet i Strängnäs påpekar att det finns risk för komplikationer när

begrepp som t.ex. "demokratisk" och "rikstäckande", vilka inte är entydiga,

används i lagstiftningen. Domkapitlet konstaterar att stiften i förslaget har en

svag ställning och beklagar att de inte har behandlats utförligare av bered-

ningen. Kammarkollegiet anser att förslaget kan accepteras som en principlösning

men ställer också frågan om den föreslagna lagstiftningen ger tillräckliga

garantier för att Svenska kyrkan exempelvis förblir demokratiskt uppbyggd och

rikstäckande. Lagförslaget saknar t.ex. helt bestämmelser om en på val uppbyggd

representation när det gäller församlingarna. Svenska kyrkans centralstyrelse

bejakar i huvudsak den föreslagna lagens innehåll och omfattning men framhåller

att den kan behöva justeras, exempelvis med en tydligare reglering av stiftens

ställning och med grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen.

 Justitiekanslern (JK) anser att statens krav på Svenska kyrkan bör komma till

uttryck i lag. Det förhållandet att Svenska kyrkan behandlas i en särskild lag,

behöver enligt JK inte innebära någon rättslig särställning av sådant slag att

den inte skulle kunna stämma med den önskade principiella likabehandlingen av

alla trossamfund. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför att

det är på Svenska kyrkans lokalplan som den egentliga kyrkliga verksamheten

bedrivs. Enligt den folkkyrkosyn som förbundet företräder skall församlingarna

svara för att befolkningen har möjlighet att söka sig till kyrkan och dess

verksamhet var de än bor. Svenska kyrkan på riks- och stiftsplanet har enligt

förbundet en annan uppgift genom att på den nivån stödja och främja den lokala

verksamheten. Församlingarna som de grundläggande enheterna måste därför

garanteras en på demokratisk grund uppbyggd självstyrelse. Detta i kombination

med den prästerliga ämbetsförvaltningen utgör grunden för den inom Svenska

kyrkan rådande dubbla ansvarslinjen. Enligt förbundet är detta så väsentligt att

det måste komma till uttryck i lag. Förbundet avstyrker förslaget om det nya

rättssubjektet Svenska kyrkan i den form som det fått. I stället bör ett på

kyrklig bas tillskapat organ genom lagstiftning ges uppgiften att företräda

trossamfundet Svenska kyrkan i fråga om kyrkans tro, lära och bekännelse och

vissa internt kyrkliga frågor. Kyrkokommunerna anser det viktigt att Svenska

kyrkan även i fortsättningen behåller sin nuvarande identitet och karaktär.

Något mer än hälften av de kyrkokommuner som har yttrat sig om Svenska kyrkans

rättsliga ställning biträder förslaget om att Svenska kyrkan skall få ställning

som ett eget rättssubjekt. Många framhåller dock att relationerna mellan försam-

lingarna och Svenska kyrkan som helhet måste klarläggas. Samarbetsnämnden för

statsbidrag till trossamfund och Sveriges Frikyrkosamråd tillstyrker att såväl

Svenska kyrkan som övriga trossamfund skall kunna få ställning som rättssubjekt

i form av registrerat trossamfund men invänder bestämt mot att lagstiftningen

skall delas upp på det sätt som beredningen föreslagit. Från

religionsfrihetssynpunkt är det enligt Samarbetsnämnden och Frikyrkosamrådet

oacceptabelt att ett av trossamfunden särbehandlas när det gäller relationerna

till staten. Judiska Centralrådet i Sverige anför liknande synpunkter. Katolska

biskopsämbetet i Stockholm och Svenska Missionsförbundet anför att varje

särbehandling, positiv eller negativ, av ett visst samfund måste uteslutas.

 Stiftsstyrelsen i Stockholm menar att den valda lösningen med olika

rättssubjekt synes ge församlingarna, i kraft av egna rättssubjekt, möjlighet

att verka i en annan riktning än den Svenska kyrkan står för. Principiellt bör

hela Svenska kyrkan ses som ett i kyrkoordningen reglerat gemensamt

rättssubjekt, i vilket stift och församling är medlemmar med handlingsmöjlighet

inom angivna ramar. Dessa ramar bör vara sådana att församlingars och stifts

nuvarande självständighet behålls. Svenska kyrkans unga har svårt att se varför

det kan ligga i statens intresse att reglera i lag att Svenska kyrkan skall vara

evangelisk-luthersk och ha en demokratisk rikstäckande verksamhet. Svenska

kyrkan får genom en egen lag en särställning gentemot andra trossamfund, vilket

är fel ur religionsfrihetssynpunkt. Det borde därför vara en lag för alla

trossamfund.

 1995 års kyrkomöte: Kyrkomötet framhåller att lagen om Svenska kyrkan inte får

bli alltför omfattande och bör ha en varaktig karaktär. Kyrkomötet understryker

betydelsen av att lagen innehåller de grundläggande bestämmelser som är

nödvändiga för att säkra att Svenska kyrkans identitet bevaras vid en

relationsändring. Bestämmelserna bör vara principiellt utformade och främst

beskriva Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad. Lagen behöver innehålla

tydliga bestämmelser om kompetensfördelningen mellan Svenska kyrkans lokala,

regionala och nationella nivåer samt vissa allmänna principer av betydelse för

Svenska kyrkan som öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka.

Skälen för regeringens förslag

Även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan behövs det en viss

begränsad lagstiftning. De huvudsakliga skälen för detta är att staten bör

medverka till att Svenska kyrkans identitet och karaktär bibehålls även i

fortsättningen. Den skall således vara ett evangelisk-lutherskt trossamfund med

episkopal struktur och en öppen folkkyrka, rikstäckande och demokratiskt

uppbyggd. Staten måste därför ställa krav på Svenska kyrkan i dessa avseenden

och dessa krav måste komma till klart uttryck.

 Regeringen anser alltså att staten, med hänsyn till Svenska kyrkans historia

och tradition och till dess faktiska omfattning, bör medverka till att kyrkan

behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. Detta

bör med den konstitutionella lösning vi föreslår slås fast i lag. Att så sker

innebär dock inte att staten bestämmer kyrkans identitet. Inte heller kan en

sådan reglering sägas stå i strid med reglerna om religionsfrihet i

regeringsformen (jfr avsnitt 4.1). Vi vill i detta sammanhang också framhålla

att 1995 års kyrkomöte anslutit sig till att dessa grundläggande bestämmelser,

vilka kyrkomötet ser som en beskrivning av Svenska kyrkans identitet, skall

finnas i en lag om Svenska kyrkan. Detta understryker att det inte är fråga om

någon kränkning av religionsfriheten.

 Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att en lag om Svenska kyrkan inte får

bli alltför omfattande. Det är nödvändigt att den enbart omfattar det som

absolut behövs för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokratiskt

uppbyggt och rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund. Annars förfelas

syftet med en omgestaltning av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan.

Den närmare omfattningen och utformningen av bestämmelserna kräver dock

ytterligare analys. Detta måste således bli en fråga för fortsatt utredning. Med

den tydliga inriktning av reformen som vi redovisar i denna proposition hindrar

detta enligt vår mening inte att ett principiellt ställningstagande görs redan

nu.

 1995 års kyrkomöte har angett som en huvuduppgift i ett kommande statligt och

kyrkligt utredningsarbete att närmare specificera och fördela det som bör

behållas från den kyrkokommunala regleringen i en lag om Svenska kyrkan

respektive en inomkyrklig reglering. Kyrkomötet har gjort en grundlig genomgång

av sin syn på innehållet i en kommande lag om Svenska kyrkan. Kyrkomötet har

därvid i stor utsträckning preciserat och utvecklat det som enligt förslaget i

regeringens skrivelse bör behandlas i lagen. På några områden har kyrkomötet

framfört synpunkter på att lagen bör utvidgas. Kyrkomötet pekar bl.a. på att det

behöver ske en mycket tydlig precisering av de uppgifter och den kompetens som

tillkommer varje kyrklig nivå. De viktigaste av de principer som har legat till

grund för den kyrkokommunala självstyrelsen bör enligt kyrkomötet slås fast i

lagen. Kyrkomötets grundläggande föreskriftsrätt bör regleras. Bland det som

kyrkomötet i övrigt tar upp kan nämnas valfrågorna där kyrkomötet framhåller

vikten av att proportionella val kan garanteras.

 Regeringen instämmer med kyrkomötet i att det kan behövas en viss utvidgning

av den föreslagna lagen i förhållande till Kyrkoberedningens förslag. Den

närmare omfattningen av lagen hör dock till det som måste övervägas i ett

fortsatt utredningsarbete.

 Utöver bestämmelser om Svenska kyrkans identitet bör enligt regeringens mening

främst vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisation tas in i

en lag om Svenska kyrkan. Lagen bör innehålla en regel som klart säger att

Svenska kyrkan som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva

rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om

såväl den lokala som den regionala nivån inom Svenska kyrkan, dvs. om för-

samlingarna och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som egna

juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som

tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom församlingen. En precisering

behövs i fråga om de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de

olika kyrkliga nivåerna. Några grundläggande regler kan behövas om den kyrkliga

egendomen. I lagen bör också föreskrivas en skyldighet för dem som tillhör

Svenska kyrkan att betala en lokalt respektive regionalt beslutad kyrkoavgift.

 I ett fortsatt utredningsarbete får prövas bl.a. kyrkomötets förslag om

behovet av ytterligare bestämmelser om de kyrkliga valen och en föreskrift om

ett inomkyrkligt överprövningssystem. I det sammanhanget är det, i linje med vad

kyrkomötet har framhållit, viktigt att grundläggande demokratifrågor blir

ordentligt genomlysta.

 Under remissbehandlingen har det framförts viss kritik som går ut på att en

särskild lag om Svenska kyrkan med den angivna inriktningen, innebär en

särbehandling av Svenska kyrkan som inte kan godtas och att det i stället bör

göras en gemensam lag för Svenska kyrkan och övriga trossamfund.

 Det kan knappast bortses från att det förslag i fråga om lagreglering som vi

nu lägger fram innebär en viss särbehandling av Svenska kyrkan, på så sätt att

några motsvarande regler inte kommer att finnas för andra trossamfund. Som motiv

för detta hänvisar vi till våra principiella utgångspunkter för en reform

(avsnitt 3). En lagreglering av övriga trossamfund torde komma att handla om

regler för exempelvis trossamfunds registrering av det slag som Kyrkoberedningen

har lagt fram. Mot bakgrund av detta anser vi, i likhet med beredningen, att en

gemensam lag för samtliga trossamfund, skulle få en så stark övervikt för

Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för

sig.

 I sammanhanget kan också framhållas att den lag som regeringen här har

skisserat inte innefattar några regler om överlämnande av normgivningskompetens

från riksdagen till kyrkomötet, utan bara de bestämmelser om kyrkomötet som

företrädare för Svenska kyrkan som helhet och högsta beslutande organ som vi

angett tidigare. I den meningen innebär vårt förslag ett närmande till vad som

kan komma att regleras i fråga om andra trossamfund. Därtill kommer att regler

om andra trossamfund föreslås få samma konstitutionella skydd som reglerna om

Svenska kyrkan. Med hänsyn till detta bör den föreslagna modellen även från ett

strikt likabehandlingsperspektiv kunna accepteras.

 Sammanfattningsvis innebär vårt förslag i denna del att en lag om Svenska

kyrkan kan bedömas bli något mer omfattande än vad Kyrkoberedningen föreslagit.

I det fortsatta utredningsarbetet får, som vi framhållit, prövas vilka

ytterligare bestämmelser som bör föras in i lagen.

5 Ekonomi och uppbörd

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: De som tillhör Svenska kyrkan skall i |

| stället för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala |

| en kyrkoavgift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan tas ut |

| tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften |

| bör grundas på den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten och|

| avses tillgodose kyrkans behov på olika nivåer. |

| Även andra trossamfund bör efter beslut av regeringen kunna få|

| hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden. |

| Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften och finansieringen av|

| avgiftsuppbörden utreds ytterligare. Därvid får också frågan om |

| kyrkoavgiftens benämning övervägas. |

| De ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en|

| rikstäckande verksamhet tryggas främst av ett inomkyrkligt |

| utjämningssystem genom kyrkofonden.Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer

i huvudsak med regering- |

| ens. Beredningen föreslår emellertid att respektive församling får|

| avgöra om avgiftsfordringar skall överlämnas till kronofog- |

| demyndigheten för indrivning eller inte. Beredningen anser att |

| ett verksamhetsbidrag bör utgå till Svenska kyrkan. |

| Remissinstanserna: Kyrkoberedningens förslag att församlingsskat-|

| ten skall ersättas av en kyrkoavgift som betalas samtidigt med |

| inkomstskatten tillstyrks av flertalet av de remissinstanser på |

| central eller regional nivå som har tagit ställning till |

| förslaget. Flera remissinstanser understryker vikten av att |

| kyrkoavgiften vid uppbörden behandlas på samma sätt som skatt. |

| Bland kyrkokommunerna råder emellertid delade meningar om detta |

| förslag. Förslaget tillstyrks av ungefär en tredjedel av |

| pastoraten inom Svenska kyrkan. Något fler pastorat, ca 44 |

| procent, vill ha kvar den nuvarande beskattningsrätten. |

| Genomgående är de stora pastoraten mer positiva till förslaget än|

| de små och de pastorat som tillstyrker förslaget representerar |

| närmare hälften av medlemmarna i Svenska kyrkan. |

| Några statliga myndigheter har uttalat viss tveksamhet med hänsyn|

| till rättsliga eller praktiska aspekter. |

| Justitiekanslern (JK) anser att motiveringen för att |

| kyrkoavgiften skall föreskrivas i lag är knapphändig. JK är också|

| tveksam till om det grundlagsenliga i att staten skulle lämna |

| uppbördshjälp i fråga om dem som redan förut tillhör Svenska kyrkan|

| utan att dessa gjort något eget ställningstagande. |

| Även Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om det är |

| lämpligt att i lag föreskriva att de som frivilligt vill tillhöra|

| Svenska kyrkan skall vara skyldiga att betala en kyrkoavgift. |

| Om så blir fallet bör indrivning vara obligatorisk. |

| Svea hovrätt avstyrker att statlig uppbördshjälp lämnas till andra|

| trossamfund än Svenska kyrkan. En statlig uppbördshjälp till |

| andra trossamfund skulle nämligen enligt hovrättens mening vara |

| tveksam såväl från principiella som från praktiska utgångspunkter.|

| Hovrätten tar upp frågan om den föreslagna kyrkoavgiften är att |

| anse som skatt eller avgift. Hovrätten anser Kyrkoberedningens |

| motivering för att det är en avgift vara tveksam. Hovrätten delar|

| emellertid i princip beredningens uppfattning om att staten bör |

| biträda Svenska kyrkan med uppbörd av kyrkoavgiften via |

| skattesystemet. |

| Datainspektionen framhåller att de integritetsrisker som är |

| förknippade med en uppbörd via skattesystemet kan undanröjas |

| genom en bestämmelse om sekretess för sådana uppgifter. Under |

| förutsättning att ett sådant system kommer till stånd har |

| Datainspektionen inget att invända mot förslaget. |

| Riksskatteverket anger som en absolut förutsättning för att |

| avgifterna skall kunna infogas i skatte- och uppbördssystemet |

| att de fullt ut kan behandlas som skatt enligt uppbördslagen. |

| Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser att det vore |

| en smidigare lösning om skattemyndigheterna fick erbjuda sina |

| tjänster på privaträttsliga grunder. |

| Riksrevisionsverket, Teologiska fakultetsnämnden vid Uppsala |

| universitet, Ansvarsnämnden för biskopar, Svenska kyrkans |

| centralstyrelse, Svenska kyrkans församlingsnämnd och |

| styrelserna för Lutherhjälpen, Svenska kyrkans mission och |

| Svenska kyrkan i utlandet tillstyrker förslaget att |

| församlingsskatten skall ersättas av en kyrkoavgift. |

| Centralstyrelsen anser att skyldigheten för Svenska kyrkan att |

| vara rikstäckande motiverar att staten betalar kostnaden för |

| uppbörden. |

| Förslaget tillstyrks också av domkapitlen och stiftsstyrelserna i|

| Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs,[REDACTED_EFTERNAMN], Göteborg och Luleå samt|

| domkapitlen i Härnösand och Stockholm. Domkapitlen och |

| stiftsstyrelserna i Västerås, Växjö och Visby samt stiftsstyrelsen|

| i Härnösand avstyrker däremot förslaget. Domkapitlet i Karlstad |

| anser att - eftersom avgiften blir obligatorisk för dem som |

| tillhör Svenska kyrkan - det noga bör prövas om inte termen |

| "skatt" är mer lämplig än termen "avgift". |

| Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och tre av för-|

| bundets stiftsavdelningar samt Sveriges hembygdsförbund vill ha |

| kvar den nuvarande beskattningsrätten. |

| Statskontoret framhåller att staten vid en förändring måste |

| tillförsäkra sig effektiva former för att bevaka att de kyrkliga|

| avgifterna sätts på sådan nivå att det är möjligt för staten (och|

| kommunerna vid kommunalt ansvar för begravningsverksamheten) |

| att höja inkomstskatten för att finansiera sitt stöd. |

| Många kyrkokommuner framhåller att kravet på Svenska kyrkan att |

| bedriva en rikstäckande verksamhet och ansvaret för vården av |

| kulturhistoriskt värdefulla byggnader motiverar att Svenska |

| kyrkan bör ha en särställning. |

| Enligt Statskontoret är det inte självklart att Svenska kyrkan |

| skall erhålla ett verksamhetsstöd som beräknas enligt samma |

| normer som motsvarande stöd till andra trossamfund. |

| Statskontoret anser att storleken av ett eventuellt sådant stöd |

| bör bestämmas först när man tydligt kan se hur kyrkans inkomster|

| och utgifter påverkas av förändringen och hur ekonomin utvecklas.|

| Riksrevisionsverket avstyrker förslaget om verksamhetsbidrag |

| till Svenska kyrkan. Verket anser att det inte är möjligt att |

| tillstyrka ett eventuellt verksamhetsbidrag förrän ändamål, |

| storleksordning, finansiering och administration samt |

| kostnader för administrationen klargjorts. Verket föreslår en |

| förutsättningslös prövning av om det skall vara ett offentligt |

| åtagande att ge verksamhetsbidrag till såväl Svenska kyrkan som |

| till andra trossamfund. |

| Enligt Svenska kyrkans centralstyrelse är det rimligt om staten |

| genom lagstiftning föreskriver att Svenska kyrkan skall vara |

| rikstäckande att staten också ikläder sig ett visst ekonomiskt |

| ansvar. Detta kan dock ske i annan form än genom direkta |

| statsbidrag. Som ett alternativ anger centralstyrelsen att |

| staten kan ta sitt ekonomiska ansvar för Svenska kyrkan genom |

| att utan avgift tillhandahålla uppbördshjälpen. |

| Kyrkofondens styrelse är angelägen att den konstitutionella |

| grunden för kyrkofondens rätt att ta ut olika kursavgifter från |

| församlingarna och att för detta ändamål anlita |

| uppbördsmyndigheterna inte kan ifrågasättas. Styrelsen betonar |

| vikten av att kyrkan har tillgång till en samlad |

| stiftelseförmögenhet av kyrkofondens storlek. Ett absolut |

| minimikrav är att fondens storlek motsvarar den förpliktelse att|

| svara för prästers pensioner som åvilar fonden. För att ge nödvändig|

| handlingsfrihet bör fonden dock därutöver ha fritt kapital av |

| betryggande storlek. Ett mått kan vara en årsomslutning för |

| utjämningssystemet, ett annat att fondens avkastning skall |

| kunna bära de rikskyrkliga kostnaderna. |

| 1995 års kyrkomöte har i allt väsentligt kunnat ansluta sig |

| till regeringens förslag. Kyrkomötet önskar dock att |

| kyrkoavgiften benämnes kyrkoskatt. |

| |

| |

| Skälen för regeringens förslag |

| Från principiella utgångspunkter bör, som vi har framhållit i det|

| föregående, staten så långt som möjligt hålla sig neutral i |

| förhållande till olika trossamfund. Detta talar för att Svenska |

| kyrkans rätt att ta ut skatt bör upphöra. Ett annat viktigt |

| argument är att skatt endast kan beslutas av riksdagen eller en |

| kommunal beslutande församling. När församlingar och kyrkliga |

| samfälligheter upphör att vara kommuner kan de inte ha kvar den |

| nuvarande beskattningsrätten. Församlingsskatten bör i stället |

| ersättas av en obligatorisk kyrkoavgift för dem som tillhör |

| kyrkan. Avgiften avses täcka de kyrkliga behoven på olika nivåer.|

| Kyrkoavgiften bör på samma sätt som nu tas ut i förhållande till|

| inkomsten för den som skall betala avgiften. Till grund för be- |

| räkningen bör läggas den statligt beskattningsbara |

| förvärvsinkomsten. Avgiften bör alltså sättas i relation till den|

| kyrkotillhöriges betalningsförmåga. Den som inte tillhör Svenska|

| kyrkan bör inte vara skyldig att betala någon avgift till |

| kyrkan. Frågan om begravningsverksamhetens finansiering |

| behandlas senare (avsnitt 6). |

| Det har diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag |

| att den bör betraktas som en skatt. Kyrkoberedningen har |

| analyserat frågan (betänkandet s. 76 f.) och funnit att |

| övervägande skäl talar för att det medelstillskott som den som |

| tillhör Svenska kyrkan har att lämna kan betecknas som en |

| avgift, även om den offentligrättsliga regleringen kvarstår. |

| Riksskatteverket har å sin sida angett som en förutsättning för |

| att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet att den |

| fullt ut kan behandlas som en skatt. |

| Kyrkomötet tar också upp frågan om den kyrkliga uppbörden bör|

| kallas kyrkoavgift eller kyrkoskatt. Att kyrkoavgiften rent |

| tekniskt skall behandlas fullt ut som skatt har kyrkomötet |

| noterat med tillfredsställelse. Efter ett längre resonemang för |

| och emot de båda alternativen kommer kyrkomötet fram till att |

| det i lagen om Svenska kyrkan tydligt måste framgå att det i |

| statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk avgift för dem |

| som tillhör kyrkan. Samtidigt bör staten enligt kyrkomötet kunna|

| konstatera och acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med |

| kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt. |

| Regeringen noterar att den kyrkliga uppbördens benämning |

| blivit en symbolfråga under arbetet med ändrade relationer |

| mellan staten och Svenska kyrkan. Stor enighet råder dock om |

| att efter en relationsändring uppbörden statsrättsligt är en |

| obligatorisk kyrkoavgift och att detta klart bör komma till |

| uttryck i den blivande lagen. Denna utgångspunkt för |

| lagstiftningen är inte lätt att förena med önskemålet att kalla |

| avgiften för kyrkoskatt utan att det uppstår oklarheter om upp- |

| bördens karaktär. Detta är inte bara en terminologisk fråga utan|

| också ett spörsmål av praktisk betydelse i olika avseenden. |

| En ordning som innebär att uppbörden i lagen karaktäriseras |

| som avgift men betecknas som skatt är både från principiella och|

| praktiska utgångspunkter inte tillfredsställande. Missförstånd be-|

| träffande innebörden av uppbörden och felaktigheter vid |

| hanteringen av denna kan givetvis uppstå med en dualism av |

| detta slag. Riskerna för detta skall emellertid inte överdrivas |

| och frågan har av kyrkomötet ansetts betydelsefull för Svenska |

| kyrkans identitet efter relationsändringen. Gränsdragningen |

| mellan vad som kallas avgift och skatt är inte heller alltid |

| konsekvent genomförd. Vi anser därför att man inte nu bör ta |

| ställning till detta utan överlämna frågan till fortsatt övervägande|

| i utredningsarbetet om ändrade relationer mellan staten och |

| kyrkan. I övrigt får vissa tekniska frågor om utformningen av |

| uppbördssystemet analyseras ytterligare med utgångspunkt från att|

| den kyrkliga uppbörden fullt ut kan behandlas som skatt. |

| Som vi har sagt i det föregående är det rimligt att staten ställer|

| krav på att Svenska kyrkan skall upprätthålla en demokratiskt |

| uppbyggd rikstäckande verksamhet. En förutsättning för detta är att|

| förändringen av relationerna mellan staten och kyrkan inte |

| innebär någon drastisk försämring av kyrkans ekonomi. Svenska |

| kyrkan skall dessutom genom sina församlingar ansvara för det |

| allmänna intresset att vårda de kulturhistoriskt värdefulla |

| församlingskyrkorna liksom värdefull kulturegendom i övrigt. |

| Staten bör därför erbjuda Svenska kyrkan kostnadsfri uppbördshjälp.|

| Av jämställdhetsskäl bör motsvarande erbjudande kunna riktas även|

| till andra trossamfund, men villkoras av att staten får ta |

| ställning i varje enskilt fall och föreskriva erforderliga |

| villkor. En förutsättning för detta stöd från statens sida både till|

| Svenska kyrkan och andra trossamfund är att hjälpen kan inordnas|

| i det gällande uppbördssystemet. |

| Svenska frikyrkosamfund och vissa andra trossamfund, av vilka |

| flertalet betjänar invandrare, får statsbidrag till sin |

| verksamhet. Kyrkoberedningen har föreslagit att Svenska kyrkan |

| i princip skall jämställas med andra trossamfund när det gäller |

| stöd från staten. Ett statligt stöd kan emellertid som Svenska |

| kyrkans centralstyrelse framhållit ges på annat sätt än genom |

| direkta statsbidrag. Kostnadsfri uppbördshjälp har angetts som |

| ett tänkbart alternativ till statsbidrag. |

| Vi menar att det är detta alternativ som bör väljas. Med hänsyn |

| till det statsfinansiella läget är det nämligen inte möjligt att|

| ställa ut löften om några direkta verksamhetsbidrag. Vi återkommer|

| senare i avsnittet om genomförandet till frågan om reformens |

| finansiering. |

| Kyrkoberedningen har inte berört Svenska kyrkans skattemässiga |

| förhållanden. Frågor i detta sammanhang får tas upp i det |

| fortsatta utredningsarbetet. |

| För att Svenska kyrkan skall kunna bedriva en rikstäckande |

| verksamhet krävs också ett väl fungerande utjämningssystem. |

| Skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i viss utsträck- |

| ning också skillnader i kostnader utjämnas nu genom avgifter |

| till och bidrag från kyrkofonden. Kyrkofonden förutsätts även i |

| fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det |

| kyrkliga utjämningssystemet. En annan fortsatt viktig uppgift |

| för kyrkofonden är att finansiera för kyrkan gemensamma kostnader|

| såsom t.ex. den gemensamma organisationen på riksplanet, |

| pensionskostnader och kostnader för biskoparnas avlöningsförmåner.|

| En särskild utredning, Kyrkoutjämningsutredningen, har fått |

| regeringens uppdrag (dir. 1994:52) att se över systemet för |

| ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag om|

| hur detta bör vara utformat i framtiden. Utredningsarbetet |

| beräknas vara slutfört i början av år 1996. Det nya |

| utjämningssystemet utformas efter nuvarande förhållanden men |

| skall också kunna tillämpas efter en förändring av relationerna |

| mellan staten och Svenska kyrkan. Regeringen fäster stor vikt |

| vid att det kommer till stånd ett väl fungerande |

| utjämningssystem, för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret |

| efter förändrade stat-kyrkarelationer. |

| |

| |

| |

| 6 Begravningsverksamheten |

| |

|

 Kyrkoberedningens förslag: Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten

bibehålls oförändrat. En borgerlig kommun skall även i framtiden kunna anordna

en allmän begravningsplats. Stiftssamfälligheterna bör av principiella skäl

befrias från sin skyldighet att anordna begravningsplats för den som inte

tillhör något kristet samfund. Möjligheterna att anordna enskilda

begravningsplatser bör kvarstå liksom länsstyrelsernas tillsynsansvar.

 Begravningsverksamheten finansieras med en allmän statlig begravningsavgift

som bör vara proportionell mot den skattskyldiges inkomst. Avgiftsmedlen

fördelas sedan schablonmässigt. Ett riksomfattande s.k. clearingsystem bör komma

till stånd. Ytterligare utredning erfordras för att klarlägga vissa

detaljproblem, t.ex. hur avgiftsmedlen på bästa sätt skall kunna anpassas till

de verkliga kostnaderna. Möjligheterna till en finansiering med starkare lokal

förankring bör också prövas ytterligare.

 Ett fortsatt utredningsarbete är erforderligt för att klarlägga olika

detaljproblem i samband med en övergång till en statlig begravningsavgift och

lösningarna på dessa och vem som skall ansvara för begravningsplats åt dem som

inte tillhör något kristet samfund. Analysen bör innefatta behovet av

kostnadsutjämning mellan församlingarna.

 Remissinstanserna: Cirka två tredjedelar av remissinstanserna berör frågorna

om begravningsverksamheten. Det stora flertalet av dem är i princip positiva

till att kyrkan även fortsättningsvis skall vara huvudman för

begravningsverksamheten. Svenska kyrkans centralstyrelse anser att det är

avgörande att bl.a. ett fortsatt kyrkligt huvudmannaskap för huvuddelen av

begravningsverksamheten slås fast.

 Några remissinstanser är negativa till förslaget. De föredrar i stället ett

kommunalt huvudmannaskap. Till stöd för detta åberopas främst skäl från

religionsfrihetssynpunkt samt andra trossamfunds och religioners snabbt växande

behov av egna begravningsplatser. Statskontoret framhåller att uppgiften att

anordna begravningsplatser är en del av samhällsplaneringen och därför ansluter

nära till andra borgerligt kommunala uppgifter.

 Något mer än en tredjedel av de remissinstanser som uttalat sig i frågan är i

huvudsak positiva till en allmän statlig begravningsavgift. Svea hovrätt framför

emellertid att begravningsskatten inte bör utgå som en särskild namngiven skatt.

Riksskatteverket anför att det är enklast att beräkna avgiften på den statligt

beskattningsbara förvärvsinkomsten efter en procentsats som gäller för hela

landet. Judiska Centralrådet i Sverige anmärker att judar i Sverige hittills har

varit tvungna att acceptera dubbel betalning för begravningsverksamhet.

 Knappt en fjärdedel av de remissinstanser som berört frågan är uttalat

negativa till förslaget om en allmän statlig begravningsavgift. En majoritet av

dessa remissinstanser förordar att begravningsverksamheten för Svenska kyrkans

medlemmar skall finansieras genom kyrkoavgiften eller en motsvarande kyrkoskatt,

medan den för icke medlemmar får finansieras på något annat sätt alternativt,

att denna fråga utreds vidare. Ett par remissinstanser förordar en helt kommunal

lösning. Några vill ha kvar kyrkans nuvarande beskattningsrätt och den s.k.

dissenterskatten.

 Förslaget har kritiserats för att vara krångligt och byråkratiskt. Många

remissinstanser framhåller att hänsyn måste tas till att kostnaderna för begrav-

ningsväsendet varierar på olika ställen och flera framhåller vikten av att det

finns ett clearingsystem för begravningsverksamheten. Många vill också att

frågan om en mer lokal förankring av finansieringen utreds vidare.

 Statskontoret menar att med ett kommunalt finansiellt ansvar kan

utdebiteringen anpassas till de faktiska ekonomiska förhållandena. Svenska

kyrkans centralstyrelse invänder att de som tillhör Svenska kyrkan bör genom

sina demokratiskt valda företrädare få det fulla ansvaret för dem som tillhör

kyrkan. Centralstyrelsen anför också att det är avgörande att bl.a.

finansieringen skall ha största möjliga lokala förankring. De som tillhör

Svenska kyrkan bör enligt Centralstyrelsen betala kostnaden för

begravningsavgiften inom ramen för den föreslagna kyrkoavgiften och de som inte

tillhör kyrkan bör inte betala någon del av kyrkoavgiften. Centralstyrelsen vill

pröva ett alternativ där de som inte tillhör Svenska kyrkan betalar en

begravningsavgift till en fond förvaltad och administrerad av en statlig

myndighet. Som en del av det obligatoriska clearingsystemet ersätts sedan den

huvudman som svarat för gravsättningen. En clearingersättning skulle enligt

Centralstyrelsen kunna vara enhetlig för hela landet eftersom den endast

påverkar huvudmännen marginellt. Centralstyrelsen anser också att frågan om en

kommunalt bestämd avgift för dem som inte tillhör Svenska kyrkan bör prövas

noga.

 Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför att med förslaget

bestämmer staten kostnadsnivån och blir i princip huvudman för verksamheten

medan pastoraten närmast framstår som entreprenörer. Förbundet noterar att

beredningen inte förklarat hur kostnader för investeringar skall kunna

finansieras inom det föreslagna systemet och att kostnader för

gravskötselåtaganden enligt civilrättsliga avtal inte beaktats.Flertalet

remissinstanser instämmer i beredningens förslag om fortsatt utredning.

 Kyrkokommunerna är genomgående positiva till förslaget att Svenska kyrkan även

fortsättningsvis skall vara huvudman för begravningsverksamheten.

 Mindre än en tredjedel av pastoraten stöder förslaget om en statlig

begravningsavgift. Någon form av lokal finansiering förordas i stället av 40

procent av pastoraten. En tredjedel av pastoraten har inte redovisat någon klar

uppfattning om hur begravningsverksamheten skall finansieras. Att kyrkoavgiften

skall finansiera begravningskostnaderna för kyrkans egna medlemmar anses av de

flesta som en naturlig lösning. Endast 13 procent av pastoraten vill ha kvar det

nuvarande systemet där även icke medlemmar måste betala skatt till kyrkan för

begravningsverksamheten.

 Många pastorat framhåller att frågan om begravningsclearing måste lösas. De

pastorat som tillstyrkt en statlig begravningsavgift har ofta sett denna som en

möjlighet att lösa frågan om begravningsclearing.

 En majoritet av kyrkokommunerna tillstyrker förslaget om fortsatt utredning.

Många understryker behovet av en skyndsam utredning om ansvaret för och

finansieringen av begravningar för dem som inte tillhör något kristet samfund.

 1995 års kyrkomöte har inte haft några invändningar mot regeringens förslag.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande förhållanden

Samhället har det yttersta ansvaret för att det finns en fungerande

begravningsverksamhet. Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har

ett direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Med

allmän begravningsplats förstås en sådan begravningsplats som är anordnad av ett

pastorat eller en kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan, av kommuner eller

annars av det allmänna. Det finns också enskilda begravningsplatser.

 Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär en skyldighet att anordna

och hålla allmänna begravningsplatser liksom att tillhandahålla gravplats för

den som vid dödsfallet var kyrkobokförd inom pastoratet, den kyrkliga

samfälligheten eller kommunen. Rätten till gravplats är dock inte beroende av

att den avlidne tillhörde något trossamfund. I mån av utrymme kan också annan än

den som är kyrkobokförd på platsen beredas gravplats där.

 Med huvudmannaskapet följer också ett administrativt, ekonomiskt och rättsligt

ansvar för verksamheten på en begravningsplats. Utanför begravningsverksamheten

faller däremot olika åtgärder som har samband med omhändertagandet av stoftet

efter en avliden. Utanför verksamheten faller också de religiösa frågorna som

t.ex. den begravningsakt som i regel föregår gravsättningen.

 Huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna ligger på Svenska

kyrkans territoriella pastorat. Stiftssamfälligheterna har dock ett ansvar för

att anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som inte tillhör något

kristet trossamfund. I praktiken har dock pastoraten, efter avtal med

stiftssamfälligheterna, kommit att sköta även denna uppgift. Regeringen kan

också besluta att en allmän begravningsplats i stället skall anordnas av en

kommun. Så har skett på ett par orter.

 Efter särskilt tillstånd av länsstyrelsen kan ett trossamfund eller en

stiftelse anordna en enskild begravningsplats. Tillstånd får lämnas bara om det

finns särskilda skäl för det och det kan antas att stiftelsen eller

trossamfundet kan fullgöra de uppgifter som krävs av en innehavare av en

begravningsplats.

Huvudmannaskapet vid ändrade relationer

Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för

begravningsverksamheten. Samhällets ansvar är generellt och avser varje

medborgare oavsett religiös uppfattning.

 Svenska kyrkan har i dag hand om huvuddelen av de allmänna be-

gravningsplatserna. Det stora flertalet av dem är kyrkogårdar, dvs.

begravningsplatser belägna på kyrkotomten. Svenska kyrkan sköter förvaltningen

av sina allmänna begravningsplatser på ett föredömligt sätt.Även i en förändrad

relation mellan staten och Svenska kyrkan bör kyrkan därför behålla

huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna. Detta har ett starkt stöd

i remissopinionen. Samtidigt bör man söka nå en ökad flexibilitet. De

möjligheter till lokala lösningar som finns i dag bör därför finnas kvar. Likaså

bör det vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser.

Finansiering

Begravningsverksamheten finansieras i dag i huvudsak genom församlingsskatten.

En förändrad relation mellan staten och Svenska kyrkan i enlighet med den

inriktning av det fortsatta arbetet som regeringen nu föreslår kommer att

innebära att skattskyldigheten till Svenska kyrkan upphör. Samtidigt är

utgångspunkten att kyrkans verksamhet skall finansieras genom avgifter från dem

som tillhör kyrkan. Det väcker frågan hur kyrkan skall finansiera förvaltningen

av de allmänna begravningsplatser som kyrkan också i fortsättningen skall vara

huvudman för.

 Kyrkoberedningen har föreslagit ett system med en allmän statlig begravnings-

avgift. Beredningen har emellertid uttalat sig för att ytterligare pröva

möjligheterna till en finansiering med en starkare lokal förankring. Vid

remissbehandlingen har beredningens förslag om en allmän statlig

begravningsavgift kritiserats, framför allt av församlingarna. Regeringen vill

gärna tillmötesgå församlingarna på denna punkt, eftersom frågan om

begravningsväsendet är så central ur församlingarnas perspektiv. Därför bör man

söka efter en lösning som har en starkare lokal förankring.

 I den föreslagna ordningen ersätts församlingsskatten av en kyrkoavgift.

Enligt regeringens mening bör förvaltningen av de allmänna begravningsplatser

som kyrkan är huvudman för kunna finansieras genom kyrkoavgiften för dem som

tillhör Svenska kyrkan. I övrigt får i det kommande utredningsarbetet prövas

olika modeller. Den möjlighet som har framhållits i en reservation till

Kyrkoberedningens betänkande, nämligen att de som inte tillhör Svenska kyrkan

betalar genom en avgift som tas upp av den borgerliga kommunen, bör särskilt

uppmärksammas. Systemet bör också kunna inrymma en obligatorisk riksomfattande

begravningsclearing mellan de kyrkliga och borgerligt kommunala huvudmännen.

Fortsatt utredning

Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation kräver

ytterligare utredning och analys. Vad som behöver analyseras och utredas är de

praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna. En sådan analys förutsätter

också ett klargörande av vilka uppgifter som följer av huvudmannaskapet, dvs.

vad som närmare skall anses innefattas i begreppet begravningsverksamhet.

Förslag till lagstiftning måste också arbetas fram.

 Inriktningen på det fortsatta utredningsarbetet bör bygga på ett fortsatt

kyrkligt huvudmannaskap för begravningsverksamheten samt en lokal finansiering.

Kyrkomötet har anslutit sig till denna uppfattning och framhåller att det är

väsentligt att finna en ordning för verksamhetens finansiering som inte strider

mot principen om lika behandling och som samtidigt måste vara godtagbar från

religionsfrihetssynpunkt. I sammanhanget har kyrkomötet uppmärksammat

stiftssamfälligheternas nuvarande ansvar för att bereda icke-kristna

trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser. Detta bör enligt

kyrkomötet inte längre vara en uppgift för ett kyrkligt organ och frågan bör

lösas i det fortsatta utredningsarbetet. Regeringen delar denna uppfattning.

 Utgångspunkten bör vara att åstadkomma en så enkel och flexibel ordning som

möjligt och undvika onödig byråkrati och krångel. Frågan om den närmare

utformningen av ett system med kyrklig och borgerligt kommunal begravnings-

clearing skall också finnas med i utredningsarbetet.

7 Den kyrkliga egendomen

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Den kyrkliga egendomen bör efter en |

| relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan stå till |

| kyrkans förfogande. De rättsliga lösningar som krävs för att uppnå|

| detta och trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda |

| ändamål utreds vidare. I det fortsatta utredningsarbetet bör man|

| i möjligaste mån undersöka egendomens ursprung och omfattning. |

--------------------------------------------------------------------

 Kyrkoberedningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Beredningen föreslår att kyrkans rätt till den egendom som främst berörs av

relationsändringen, i princip den s.k. specialreglerade egendomen, grundas på

stiftelseinstitutet. Någon skillnad bör därvid inte göras mellan sådan egendom

som ägs av staten men disponeras av kyrkan och annan specialreglerad egendom. De

stiftelser till vilka egendomen avses bli överförd bör knytas till det organ

inom Svenska kyrkan som disponerar egendomen.

 Remissinstanserna: Att den kyrkliga egendomen bör stå till Svenska kyrkans

förfogande efter en relationsändring ifrågasätts inte av någon. Den övervägande

delen av de instanser som berör förslaget till stiftelsebildning är i huvudsak

positiva. Ett fåtal kyrkliga organ och intresseorganisationer med kyrklig

anknytning förespråkar andra lösningar. Några remissinstanser behandlar

förslaget främst från rättsliga utgångspunkter.Av de statliga instanser som

närmare kommenterar förslaget har flertalet synpunkter som rör skyddet av

stiftelsernas egendom. Kammarkollegiet betonar att staten måste ha möjligheter

att ingripa genom permutation om Svenska kyrkans identitet förändras på

avgörande punkter eller om ändamålet med stiftelserna i annat avseende inte

uppfylls. Riksrevisionsverket framför liknande synpunkter. Verket anser vidare

att tillsynen över Svenska kyrkan och dess egendom bör regleras särskilt och att

revisionsansvaret för den kyrkliga egendomen bör klargöras.

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer uttalar att stiftelseformen

bör gälla alla kyrkor som omfattas av kulturminneslagen, alltså även

församlingskommunal egendom, och att medinflytande från det allmänna måste

garanteras i förvaltningen av kyrkorna. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet anser att det av rent fiskala skäl är i hög grad påkallat med en

allmänrepresentation i de kyrkliga stiftelserna. Även Egendomsnämndernas

samarbetsorgan går emot Kyrkoberedningens åsikt att det inte finns behov av

särskild statlig tillsyn över de kyrkliga stiftelserna.

 Flera remissinstanser uttalar att förslaget till stiftelsebildning är oklart

och ofullständigt. Några påpekar att ett antal frågor återstår att lösa innan

den nya stiftelselagen kan tillämpas på kyrklig egendom. Andra framhåller att

stiftelsebildningen bör ske genom lagstiftning.

 Av de remissinstanser som i huvudsak är negativa till stiftelsebildning

föreslår en del att statligt ägd specialreglerad egendom som kyrkan disponerar

skall överföras direkt till kyrkliga organ. De övriga föredrar lösningar som

inte medför förändringar av ägandeförhållandena. Svenska kyrkans centralstyrelse

anser att det finns fördelar av principiell natur med förslaget eftersom

lagstiftningen om den kyrkliga jorden skulle kunna avskaffas och därmed det

direkta sambandet med statsmakten. Nackdelarna av formell och praktisk art är

emellertid enligt Centralstyrelsen så stora att man i stället bör pröva en ny

lagstiftningsmodell. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den

kyrkliga egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval

av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen.

Centralstyrelsen finner bl.a. att den kyrkliga egendomens konstitutionella skydd

skulle försvagas genom Kyrkoberedningens förslag. Bland praktiska nackdelar

nämner Centralstyrelsen bl.a. att stiftelsebildningen skulle medföra omfattande

äganderättsutredningar och fastighetsbildningsförrättningar samt komplikationer

i förhållande till stiftelse- och skattelagstiftningen. Mot bakgrund av Svenska

kyrkans församlings- och pastoratsförbunds ställningstagande i den grundläggande

frågan om Svenska kyrkans rättsliga ställning vid en relationsändring är

förbundet tveksamt till behovet av stiftelsebildning. Redan inom ramen för

nuvarande ordning bör den kyrkliga egendomen enligt förbundet kunna tryggas för

det ändamål den en gång avsatts. Även om en mer långtgående relationsändring

skulle genomföras finner inte förbundet att övertygande skäl framförts för den

föreslagna stiftelsebildningen. Om det emellertid skulle visa sig nödvändigt att

föra över egendomen till särskilda stiftelser för att säkerställa dess

användning för avsatt ändamål, vill förbundet inte motsätta sig en sådan åtgärd.

 1995 års kyrkomöte delar den uppfattning om den kyrkliga egendomen som kommer

till uttryck i regeringens förslag.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande förhållanden

Svenska kyrkan disponerar för sin verksamhet åtskillig egendom. Från rättsliga

utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrkokommunal egendom som

kyrkokommunen förfogar fritt över, fri förenings- och stiftelseegendom som ofta

tillkommit genom donationer och insamlingar under senare tid samt

specialreglerad egendom. På grund av det historiska sambandet mellan staten och

Svenska kyrkan är den sistnämnda egendomen underkastad särskilda rättsregler

till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som

de ursprungligen varit avsedda för. Den specialreglerade fasta egendomen består

dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser och dels av vad man

brukar kalla kyrklig jord. De fastigheter som tillhör den kyrkliga jorden är

avsedda att garantera prästernas uppehälle och kyrkans bestånd. Till den

specialreglerade lösa egendomen räknas inventarier i framför allt kyrkor och

biskopsgårdar samt fonderade medel. Den kyrkliga jorden och fonder med

anknytning till den brukar kallas den kyrkliga finansförmögenheten. Den används

inte direkt i den kyrkliga verksamheten utan tjänar främst som kapitalplacering.

Det är att märka att viss församlingskommunal egendom såsom sentida försam-

lingskyrkor och begravningsplatser också räknas till specialreglerad egendom.

 Den största delen av den specialreglerade egendomen ägs av stiftelseliknande

organ - i regel de olika församlingskyrkorna själva. Äganderättsförhållandena är

emellertid många gånger oklara och kan i vissa fall inte ens efter omfattande

utredningar klarläggas. Merparten av reglerna om den specialreglerade egendomen

finns i kyrkolagen. De föreskriver hur kyrkliga organ skall förvalta egendomen

oberoende av vem äganderätten tillkommer. Från den 1 januari 1995 har den

förvaltning som tidigare skett pastoratsvis i stor utsträckning sammanförts

stiftsvis. Bestämmelser om tillsyn och tillståndsprövning för förvaltningen har

ersatts av ändamålsbestämmelser. Reformen medför större självständighet för de

förvaltande organen samt förenklingar och effektiviseringar i förvaltningen av

den kyrkliga finansförmögenheten. Någon ändring av de komplicerade

ägandeförhållandena har inte skett och har inte heller varit avsikten.

Kyrklig egendom i framtiden

Regeringen anser att den kyrkliga egendomen efter en relationsändring mellan

staten och Svenska kyrkan bör stå till kyrkans förfogande. Man bör genom ett ut-

redningsarbete därför finna de rättsliga lösningar som behövs för att trygga den

kyrkliga egendomens bestånd för avsedda ändamål. Dessa utgångspunkter har varit

grundläggande både för Kyrkoberedningen och för tidigare utredningar i ämnet. De

får också ett otvetydigt stöd av remissinstanserna och från kyrkomötet. I

utredningsarbetet bör man i möjligaste mån undersöka egendomens ursprung och

omfattning.

 Vid en relationsändring är det främst den specialreglerade egendomen som

kommer att beröras. För den övriga egendomen gäller ingen särskild reglering och

det råder heller ingen tvekan om äganderätten till egendomen. Övergångsvis kan

dock vissa regler behövas för den församlingskommunala egendomen och viss

permutationslagstiftning för förenings- och stiftelseegendomen.

 En möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan staten och

kyrkan är att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den specialreglerade

egendomen. I och med att bundenheten till ett eller flera ändamål är det

utmärkande draget för stiftelseinstitutet medför denna lösning att man skapar

ett fullgott rättsskydd för att egendomen kommer att tjäna avsedda kyrkliga

ändamål. För en stiftelsebildning talar också det faktum att en del av den

specialreglerade egendomen redan nu karakteriseras som stiftelseegendom. En

stiftelsebildning behöver inte heller förändra den nuvarande förvaltningen av

egendomen. Stiftelsen är ett självständigt rättssubjekt. Det innebär att

stiftelsen blir ägare till den egendom som ingår i stiftelsen och därför kan få

lagfart på fast egendom. Genom stiftelseformen bör de rådande oklarheterna i

fråga om den rättsliga naturen av den specialreglerade egendomen kunna undan-

röjas. Med detta alternativ skulle man kunna ordna ägandeförhållandena inom

kyrkan på ett mera enhetligt och någorlunda praktiskt sätt. Det torde emellertid

vara nödvändigt att klarlägga och precisera vilken fast och lös egendom som

kommer att ingå i respektive kyrklig stiftelse.

 En annan möjlighet, som enligt vår mening framstår som ett huvudalternativ, är

att pröva den lagstiftningsmodell som Centralstyrelsen förordar. Den skulle

innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om

Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få

utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Ett sådant alternativ skulle

kunna vara förenat med vissa fördelar av både principiellt och praktiskt slag.

Exempelvis kan det konstitutionella skyddet härigenom bli bättre än i

stiftelsemodellen. Vidare kan genom denna lösning vissa nackdelar med

stiftelsealternativet undvikas.

 Kyrkomötet delar uppfattningen att det är lagstiftningsmodellen som bör prövas

för att åstadkomma sådana rättsliga lösningar som garanterar att egendomen

liksom hittills fullt ut står till kyrkans förfogande att användas till avsett

ändamål. Avgörande är enligt kyrkomötet att den kyrkliga egendomens status blir

klargjord på ett sätt som för närvarande inte är fallet.

8 Kulturhistoriska värden

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning|

| för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom. Omfattningen, |

| utformningen och finansieringen av en sådan ersättning får ut- |

| redas. |

--------------------------------------------------------------------

 Kyroberedningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som behandlat frågan

ställer sig positiva till ett samhällsstöd för vården av Svenska kyrkans

kulturhistoriskt värdefulla egendom. Några stiftsmyndigheter och vissa

kyrkokommuner samt Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund tycker att

det kulturhistoriska kyrkounderhållet i första hand skall klaras med en bevarad

beskattningsrätt. Vidare framhålls att inte bara kyrkobyggnader utan också

prästgårdar bör få del av stödet. Kritiska är Riksrevisionsverket och Juridiska

fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet. Riksrevisionsverket framhåller bl.a.

att ett offentligt åtagande först skall prövas förutsättningslöst. Fakultetssty-

relsen ifrågasätter om inte bidragssystemet försätter kyrkan i starkare

beroendeställning till staten än nu. Andra trossamfund än Svenska kyrkan framför

att det är angeläget med ett statligt stöd även till deras kulturhistoriskt vär-

defulla byggnader.

 1995 års kyrkomöte har inte helt kunnat ansluta sig till regeringens förslag

om de kulturhistoriska värdena. Kyrkomötet avvisar förslaget i regeringens

skrivelse till kyrkomötet att en ersättning från staten bör vara knuten till

kravet på motsvarande minskning av kyrkoavgiften.

Skälen för regeringens förslag

Den kyrkliga egendomen i Sverige har till stor del sina rötter i medeltiden.

Detta gäller bl.a. flertalet domkyrkor och många församlingskyrkor. Kyrko-

byggnaderna intar en central plats i vårt svenska kulturarv och representerar

många epokers arkitektur, byggnadshistoria och byggnadsteknik. Men de speglar

också samhällshistorien. Församlingen och socknen med kyrkobyggnaden i centrum

kan sägas vara grunden för det moderna svenska samhället.

 De kyrkliga kulturminnena har ett särskilt skydd enligt lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. I lagen slås inledningsvis fast att det är en nationell

angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och att ansvaret för detta

delas av alla. I 4 kap. finns bestämmelser om de kyrkliga kulturminnena. Det är

de kulturhistoriska värdena i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier

och begravningsplatser som är skyddade. Kyrkobyggnaderna och kyrkotomterna skall

vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och

deras utseende och karaktär inte förvanskas. Även kulturhistoriskt värdefulla

inventarier som hör till en kyrkobyggnad eller en annan kyrklig byggnad eller en

begravningsplats skall förvaras och vårdas väl. I vården av själva

begravningsplatsen skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö beaktas.

Begravningsplatserna skall vidare vårdas och underhållas så att deras

kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas.

 Kulturminneslagens skydd för kyrkliga kulturminnen bör behållas även vid

ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. En relationsändring bör

inte leda till försämrade förutsättningar för vård och underhåll av kyrkans

kulturhistoriska värden i framtiden.

 Av kyrkolagen framgår att underhåll av kyrkobyggnader är en församlingsangelä-

genhet. Kostnaderna för detta underhåll betalas i dag främst med den

församlingsskatt som församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna har rätt

att ta upp.

 Svenska kyrkan bör även i framtiden genom sina församlingar och samfälligheter

ha ansvaret för kyrkobyggnadernas vård och förvaltning, liksom för de kyrkliga

inventarierna och de övriga kyrkliga kulturminnen som skyddas genom

kulturminneslagen.

 Vi har tidigare föreslagit att den nuvarande församlingsskatten skall

ersättas av en kyrkoavgift som betalas endast av dem som tillhör Svenska kyrkan.

Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är emellertid en angelägenhet för hela

samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att den totala kostnaden för

detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar.

 Församlingarna är skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser. Detta

innebär inskränkningar och ibland fördyringar vid skötseln av bl.a.

kyrkobyggnaderna. Det kan därför vara rimligt att ge församlingarna viss

ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena som kompensation för

dessa inskränkningar och fördyringar.

 Ersättningen bör, i den utsträckning som den utgår, vara ett led i ett

ömsesidigt åtagande av staten och Svenska kyrkan att bevara de kulturhistoriska

värdena inom kyrkan. Såsom kyrkomötet framhållit bör detta komma till uttryck i

en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan. Kyrkomötet har

emellertid inte kunnat tillstyrka att en ersättning från staten knyts till ett

krav på motsvarande minskning av kyrkoavgiften. Med hänsyn till det ekonomiska

läget finns inte något samhällsekonomiskt utrymme för ökade insatser att vårda

kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom. En utgångspunkt för det fortsatta

utredningsarbetet skall därför vara att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av

kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen.

Givetvis innebär inte detta att man rubbar kyrkans rätt att självständigt

bestämma avgiftsuttaget. Vi återkommer senare i avsnittet om genomförandet till

frågan om reformens finansiering.

 Ersättningen bör utformas så att den uppmuntrar till ett rationellt och

effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven. Den närmare

omfattningen och utformningen bör utredas vidare med beaktande av det statliga

stöd för kulturminnesvård som redan finns. I sammanhanget får även uppmärksammas

hur relationsändringen kommer att kunna påverka kyrkoarkiven och därmed

sammanhängande frågor. Kyrkomötet har ansett att en utredning om kostnaderna för

vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen bör bestå av företrädare

från såväl staten som kyrkan. Formerna för deltagande från Svenska kyrkan i det

fortsatta utredningsarbetet får övervägas sedan beslut har fattats i

principfrågan om relationsändringen.

9 Genomförandet

--------------------------------------------------------------------

| Regeringens förslag: Fortsatt statligt utredningsarbete behövs |

| i fråga om |

| - konstitutionella och andra rättsliga frågor, |

| - uppbörd av kyrkoavgift, |

| - begravningsverksamheten, |

| - den kyrkliga egendomen, |

| - vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och |

| kyrkoarkiven, |

| - personalfrågor. |

| Särskilda åtgärder bör vidtas för att underlätta insyn i och |

| samordning mellan utredningarna. Samverkan bör också ske mellan |

| statens och kyrkans utredningsarbeten. |

| I utredningsarbetet kommer att prövas de kostnader som |

| reformen för med sig och hur de skall finansieras. Vägledande |

| skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. |

| Det fortsatta statliga utredningsarbetet beräknas pågå |

| fr.o.m. hösten 1995 t.o.m. våren 1997. Efter remissbehandling av|

| utredningsförslagen bör en grundlagsproposition kunna läggas fram|

| i sådan tid att den kan behandlas av riksdagen första gången våren|

| 1998 och andra gången efter riksdagsvalet hösten 1998. Be- |

| träffande de lagändringar som kräver kyrkomötets medverkan bör |

| förslag kunna redovisas till 1998 års kyrkomöte. Reformen bör |

| kunna genomföras den 1 januari 2000. |

--------------------------------------------------------------------

 Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

 Remissinstanserna: Justitiekanslern, Justitieombudsmannen, Svea hovrätt och

Kammarrätten i Stockholm framhåller behovet av ytterligare analys av olika

konstitutionella och andra rättsliga frågor.

 Statistiska centralbyrån och Länsstyrelsen i Kopparbergs län erinrar om

församlingsbegreppets betydelse i olika officiella sammanhang, t.ex.

folkbokföring och val. Ett avskaffande av församlingsbegreppet i officiella

sammanhang skulle kräva stora förändringar i lagstiftning och befintliga

administrativa system. Domkapitlet och Stiftsstyrelsen i Karlstad påpekar att

fortsatt utredningsbehov bl.a. föreligger beträffande formen för beslut om

församlingsindelning.

 Statskontoret, Statistiska centralbyrån och Riksrevisionsverket nämner olika

ekonomiska frågor som behöver utredas ytterligare, t.ex. de ekonomiska

konsekvenserna för en fristående kyrka, finansieringen av

begravningsverksamheten, statens ersättning för vården av kulturhistoriskt

värdefulla kyrkobyggnader, kyrkoavgiftens karaktär i samband med indrivning och

överförandet av kyrklig egendom till stiftelser. Riksrevisionsverket anser det

viktigt att ett fortsatt utredande sker i nära samarbete mellan staten och

Svenska kyrkan och Riksskatteverket framhåller att ett fortsatt utredningsarbete

beträffande statlig uppbördshjälp bör ske i nära samarbete med

Skattebetalningsutredningen.

 Riksarkivet förutsätter att det fortsatta utredningsarbetet också skall

omfatta Svenska kyrkans arkivfrågor.

 Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer anser att det behövs

fortsatt utredning om bl.a. lagskyddet för kyrkans kulturvärden.

 Svenska kyrkans centralstyrelse framhåller att det finns ett stort antal

frågor som gäller de anställda i Svenska kyrkan som måste ges en noggrann

belysning i det fortsatta utredningsarbetet. Det kommande arbetet med

personalfrågorna måste enligt Centralstyrelsen ske i nära samverkan mellan

staten och Svenska kyrkan och i nära dialog med de anställdas fackliga

organisationer. Centralstyrelsen understryker att samverkan måste ske vid

behandlingen av bl.a. följande frågor: finansiering av begravningsverksamheten,

ekonomiskt stöd och ersättning till Svenska kyrkan, uppbördshjälpen, den

kyrkliga egendomens ställning och förvaltning, Svenska kyrkans juridiska

ställning, överförandet av statligt reglerade tjänster, de kyrkliga valen,

indelningsfrågorna, kyrkobokföringen, en förändrad ställning för statliga

myndigheter såsom domkapitlen, Ansvarsnämnden för biskopar och Kyrkofondens

styrelse samt trossamfundens verksamhet i kris och krig.

 Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund menar att det är svårt att

överblicka förslagets konsekvenser i hela dess vidd. Det finns mot denna

bakgrund anledning att ifrågasätta det meningsfulla i att redan på detta stadium

låta kyrkomötet ta ställning till ett förslag. Innan detta sker bör det i

beredningen aviserade utredningsarbetet först slutföras. Dessutom anser

förbundet att den av beredningen angivna tidsplanen för den fortsatta

beredningen av ärendet är alltför snäv. De aktualiserade frågorna är så

genomgripande för såväl Svenska kyrkan som samhället i övrigt att de under inga

förhållanden får forceras fram under tidspress. Vad slutligen gäller

personalfrågorna vid den föreslagna relationsförändringen är förbundet starkt

kritisk till hur beredningen behandlat dessa. Det saknas en grundläggande

genomgång och analys av vilka personalpolitiska konsekvenser som blir följden av

ett genomförande av reformen.

 Kyrkokommunerna understryker särskilt behovet av en skyndsam utredning om

ansvaret för att anordna begravningsplatser för dem som inte tillhör något

kristet trossamfund och behovet av utredning om personalfrågorna.

Kyrkokommunerna instämmer i övrigt i stor utsträckning i Kyrkoberedningens

bedömning av behovet av fortsatt utredning. Fortsatt utredning föreslås också i

fråga om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, de ekonomiska

konsekvenserna av ändrade förhållanden och glesbygdens speciella problematik.

 Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, Sveriges frikyrkosamråd och

andra företrädare för de fria trossamfunden framför önskemål om att de fria

trossamfunden skall få medverka i det fortsatta utredningsarbetet. Sveriges

kristna råd vill ha fortsatt utredning beträffande religionsfrihetsbegreppet och

begreppet trossamfund.

 Svenska Kommunalarbetareförbundet, Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund och

Svenska Kyrkans Personalförbund betonar nödvändigheten av att utredningsarbetet

sker i nära samverkan och dialog med de anställdas fackliga organisationer. De

betonar också det mycket omfattande utredningsarbete som krävs för att trygga

anställningar, kompetensutveckling, personalrörlighet samt säkrande av

personalens framtida pensioner.

 Företrädare för de medeltida domkyrkorna hemställer att frågan om

finansieringen av de medeltida domkyrkornas underhåll särskilt beaktas i de

direktiv som kommer att ges för det fortsatta utredningsarbetet. 1995

års kyrkomöte har inte haft några erinringar mot förslaget om hur genomförandet

av relationsändringen bör ske.

Skälen för regeringens förslag

Kyrkoberedningen har redovisat ett principförslag som i huvudsak kan ligga till

grund för det fortsatta utredningsarbetet i fråga om relationerna mellan staten

och Svenska kyrkan. Av såväl betänkandet som de avgivna remissyttrandena och

kyrkomötets ställningstagande framgår att flera frågor behöver utredas

ytterligare innan ett detaljerat förslag kan läggas fram. Det är emellertid

viktigt att riktlinjerna för det fortsatta utredningsarbetet fastställs. Därför

har regeringen valt att - sedan kyrkomötet nu yttrat sig - ge riksdagen

tillfälle att ta ställning till principerna för de framtida relationerna mellan

staten och Svenska kyrkan. Med utgångspunkt i kyrkomötets bedömning och ett

principbeslut av riksdagen kan det bli aktuellt att utreda bl.a.

- konstitutionella och andra rättsliga frågor,

- formerna för uppbörd av kyrkoavgift,

- ansvaret för och finansieringen av begravningsverksamheten,

- den kyrkliga egendomen,

- vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven,

- personalfrågor.

 Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser, bl.a. fackliga

organisationer, samt kyrkomötet har framfört att personalfrågorna kräver stor

uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet. Området är förbisett och måste

analyseras ingående. Som kyrkomötet har framhållit bör särskilt uppmärksammas

frågor som har att göra med själva relationsändringen.

 Utredningsarbetet bör bedrivas i nära samarbete med olika organ inom Svenska

kyrkan, andra trossamfund, personalorganisationer m.fl. För att tillgodose

behovet att samordna arbetet mellan de statliga utredningarna samt mellan dessa

och det kyrkliga utredningsarbetet och för att tillmötesgå berättigade krav på

insyn avser regeringen att inrätta ett särskilt samrådsorgan. Kyrkomötet har

noterat detta med tillfredsställelse.

 Kyrkomötet har fäst uppmärksamheten på det viktiga spörsmålet att kyrkans

indelningsfrågor inte bara berör den kyrkliga verksamheten utan också ett

flertal funktioner i det borgerliga samhället. Därför har föreslagits att frågor

om ändring i församlingsindelningen blir föremål för gemensam analys och

överväganden mellan staten och Svenska kyrkan. Efter en relationsändring blir

emellertid de kyrkliga indelningsfrågorna i princip något som endast berör

kyrkan själv. Vad som skall ersätta detta när det gäller indelning på den

borgerliga sidan får bli föremål för närmare överväganden i annat sammanhang.

Kopplingen mellan den kyrkliga indelningen och den statliga uppbördshjälpen bör

emellertid uppmärksammas i det fortsatta stat-kyrkaarbetet.

 Beträffande vissa frågor som avser det inomkyrkliga regelsystemet, t.ex.

frågan om kyrkomötets och biskoparnas ansvar och befogenheter, bör ansvaret för

det fortsatta utredningsarbetet ligga hos Svenska kyrkan.

 Det statliga utredningsarbetet om stat-kyrka bör kunna vara avslutat senast

våren 1997. Efter remissbehandling av utredningsförslagen kan en proposition med

förslag till grundlagsändringar läggas fram för riksdagen i sådan tid att den

kan behandlas av riksdagen första gången våren 1998 och andra gången efter

riksdagsvalet hösten 1998. Beträffande de lagändringar som kräver kyrkomötets

medverkan, bl.a. lagen om Svenska kyrkan, räknar regeringen med att kunna

redovisa förslag till 1998 års kyrkomöte och lägga fram en proposition med

lagförslagen till riksdagen hösten 1998. Efter ett fortsatt inomkyrkligt

förberedelsearbete skulle reformen kunna träda i kraft den 1 januari 2000.

 Regeringen kommer i samband med att slutligt förslag om ändrade relationer

mellan staten och Svenska kyrkan läggs fram för riksdagen hösten 1998 att

närmare redovisa de kostnader reformen för med sig och hur de skall finansieras.

Vägledande skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. I

redovisningen kommer att särskilt uppmärksammas finansieringen av den

kostnadsfria uppbördshjälpen och ersättningen för vården av de kulturhistoriska

värdena.

Sammanfattning av Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU

1994:42)

Vår huvuduppgift är att ge förslag till hur de ekonomiska och rättsliga

relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall se ut i framtiden.

 Den kyrkliga verksamheten har under århundradenas lopp haft en stor betydelse

för den svenska samhällsutvecklingen. Samhället har starkt påverkats av

kristendomen. Vi anser att det från statens utgångspunkt också i dag finns skäl

att vara positiv till religiös verksamhet bl.a. med hänsyn till dess

betydelsefulla sociala funktion. Detta bör dock ske med respekt för de

medborgare som för egen del tar avstånd från religiös verksamhet. Staten har i

ett modernt samhälle inte någon anledning att särskilt gynna ett visst

trossamfund. Tvärtom bör staten så långt möjligt förhålla sig neutral i

förhållandet till de olika trossamfunden. Enligt vår mening bör detta läggas

till grund för ställningstagandet beträffande statens relationer till Svenska

kyrkan och övriga trossamfund.

 Vi föreslår att Svenska kyrkan får ställning som ett eget rättssubjekt, som

varken är statligt eller kommunalt. Församlingar, pastoratssamfälligheter och

andra kyrkliga samfälligheter behåller sin ställning som egna rättssubjekt men

upphör att vara kommuner. Svenska kyrkans ställning (liksom församlingarnas och

samfälligheternas) blir på ett nytt sätt offentligrättsligt reglerad och kommer

till uttryck i regeringsformen och en lag om Svenska kyrkan. Lagen om Svenska

kyrkan föreslås få ett särskilt konstitutionellt skydd. Principen om allmänna

handlingars offentlighet kvarstår för Svenska kyrkan, dess församlingar och

samfälligheter.

 Vi anser att alla trossamfund skall behandlas likvärdigt, varvid hänsyn dock

skall tas till deras skilda förhållanden. Även andra trossamfund än Svenska

kyrkan måste därför ges möjlighet att också formellt vara just trossamfund. Vi

föreslår därför att en särskild juridisk form, registrerat trossamfund, skapas

för dessa samfund. Bestämmelserna om detta placeras tillsammans med andra

bestämmelser som rör trossamfund i allmänhet i en lag om trossamfund. Även

regeringsformen bör innehålla en bestämmelse om andra trossamfund än Svenska

kyrkan och om konstitutionellt skydd för vissa föreskrifter om dessa samfund.

 Den nuvarande församlingsskatten ersätts av en kyrkoavgift, som de som tillhör

Svenska kyrkan skall betala. Kyrkoavgiften tas upp via skattesystemet. Även de

andra trossamfund som så önskar kan utnyttja denna väg att ta upp sina avgifter.

De som inte tillhör Svenska kyrkan skall inte behöva betala någon skatt eller

avgift till denna.

 Svenska kyrkans ekonomi säkerställs - förutom genom kyrkoavgiften - av att den

får behålla den egendom som den nu disponerar. Vidare föreslår vi att staten

skall betala dels ersättning för vården av kulturhistoriskt värdefulla

byggnader, dels visst verksamhetsbidrag.

 Det överlämnas till Svenska kyrkan själv att inom de ramar som lagen anger,

t.ex. bestämmelserna om negativ religionsfrihet i 2 kap. 2 § regeringsformen,

besluta sina regler om kyrkotillhörighet.

 Svenska kyrkans nuvarande huvudmannaskap för begravningsverksamheten behålls.

Vi förordar att alla får betala till begravningsverksamheten genom en särskild

statlig begravningsavgift, som tas upp tillsammans med inkomstskatten. I det

fortsatta utredningsarbetet bör dock även förutsättningarna för en starkare

lokal förankring av finansieringen prövas. Stiftssamfälligheterna befrias från

skyldigheten att anordna begravningsplatser för dem som inte tillhör något

kristet samfund.

 Lagen om Svenska kyrkan föreslås innehålla endast bestämmelser om Svenska

kyrkans identitet, skyldigheten för dem som tillhör den att betala avgift till

den, dess rätt att besluta i kyrkliga angelägenheter samt - mycket översiktligt

- dess organisation. I övriga frågor får Svenska kyrkan besluta själv, i första

hand genom kyrkomötet.

 Vi anser det angeläget att en långsiktigt hållbar lösning när det gäller

förhållandet mellan staten och trossamfunden nu kommer till stånd. Våra förslag

innebär en sådan lösning.

 Våra förslag medför grundlagsändringar, vilket innebär att de kan träda i

kraft tidigast efter det riksdagsval som äger rum efter 1994. Även om ett

principbeslut i riksdagen kan bli aktuellt under år 1995 kommer reformen därför

sannolikt att kunna genomföras först år 2000.

Remissinstanserna

Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig:

 1. Riksmarskalksämbetet

 2. Justitiekanslern (JK)

 3. Justitieombudsmannen (JO)

 4. Svea hovrätt

 5. Kammarrätten i Stockholm

 6. Länsrätten i Stockholms län

 7. Datainspektionen

 8. Överstyrelsen för civil beredskap

 9. Statskontoret

10. Statistiska centralbyrån

11. Riksrevisionsverket

12. Riksskatteverket

13. Statens arbetsgivarverk

14. Statens löne- och pensionsverk

15. Riksarkivet

16. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer

17. Kammarkollegiet

18. Länsstyrelsen i Jönköpings län

19. Länsstyrelsen i Hallands län

20. Länsstyrelsen i Kopparbergs län

21. Juridiska fakultetsnämnden i Uppsala

22. Juridiska fakultetsstyrelsen i[REDACTED_EFTERNAMN]

23. Teologiska fakultetsnämnden i Uppsala

24. Teologiska fakultetsnämnden i[REDACTED_EFTERNAMN]

25. Svenska kyrkans centralstyrelse

26. Kyrkofondens styrelse

27. Ansvarsnämnden för biskopar

28. Domkapitlet i Uppsala

29. -"- Linköping

30. -"- Skara

31. -"- Strängnäs

32. -"- Västerås

33. -"- Växjö

34. -"-[REDACTED_EFTERNAMN]

35. -"- Göteborg

36. -"- Karlstad

37. -"- Härnösand

38. -"- Luleå

39. -"- Visby

40. -"- Stockholm

41. Stiftsstyrelsen iUppsala

42. -"- Linköping

43. -"- Skara

44. -"- Strängnäs

45. -"- Västerås

46. -"- Växjö

47. -"-[REDACTED_EFTERNAMN]

48. -"- Göteborg

49. -"- Karlstad

50. -"- Härnösand

51. -"- Luleå

52. -"- Visby

53. -"- Stockholm

54. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund

55. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund

56. Svenska Kommunförbundet

57. Sveriges akademikers centralorganisation (SACO)

58. Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

59. Landsorganisationen i Sverige (LO)

60. Sveriges Kristna Råd

61. Sveriges Frikyrkosamråd

62. Katolska biskopsämbetet i Stockholm

63. Judiska Centralrådet i Sverige

64. Svenska kyrkans kulturråd

65. Svenska kyrkans församlingsnämnd

66. Svenska kyrkans utbildningsnämnd

67. Nämnden för Svenska kyrkans mission

68. Nämnden för Svenska kyrkan i utlandet

69. Nämnden för Lutherhjälpen

70. Pastoralinstitutet i[REDACTED_EFTERNAMN]

71. Pastoralinstitutet i Uppsala

72. Ersta Diakonisällskap

73. Stiftelsen Stora Sköndal

74. Kristna studentrörelsen

75. Svenska Kyrkans Unga

76. Evangeliska fosterlandsstiftelsen

77. Sveriges kyrkogårdschefers förening

78. Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund

79. Sveriges kyrkokamerala förening

80. Sveriges Kyrkosångsförbund

81. Stiftsjuristernas förening

82. Svenska Kyrkans Diakon- och Diakonissförbund

83. Sveriges Hembygdsförbund

84. Förbundet för Kristen enhet

Av dessa har följande remissinstanser avstått från att yttra sig:

59. Landsorganisationen i Sverige (LO)

66. Svenska kyrkans utbildningsnämnd

71. Pastoralinstitutet i Uppsala

74. Kristna studentrörelsen

81. Stiftsjuristernas förening

Vidare har samtliga kyrkokommuner beretts tillfälle att yttra sig. Drygt 1 900

kyrkokommuner har besvarat remissen. Svar har kommit in från 85 procent av

pastoraten inom Svenska kyrkan.

På eget initiativ har följande yttrat sig:

42 lokala avdelningar av Centerpartiet

Sveriges Kristna Socialdemokraters Förbund

Järfälla Socialdemokratiska Arbetarkommun

Strömsunds socialdemokratiska arbetarekommun

Sundsvalls arbetarekommun

Statsanställdas förbunds socialdemokratiska fackklubb i Jämtland

Partipolitiskt obundna i Svenska kyrkan

Partipolitiskt obundna i Västerås stift

Kyrkomusikernas Riksförbund

Svenska Kommunalarbetarförbundet

Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund

Svenska Kyrkans Personalförbund

Sundsvalls kommunaltjänstemannaförening

Västerås stifts pastoratsförbund

Växjö stiftsförbund av SKFP

Luleå stifts Församlings- och Pastoratsförbund

Stockholms stads stiftsförbund

Ärkestiftets församlings- och pastoratsförbund

Stockholms stifts församlings- och pastoratsförbund

Egendomnämndernas samarbetsorgan

Egendomsnämnden i Visby

Företrädare för de medeltida domkyrkorna

Samfälligheten Gotlands Kyrkor

Stiftsjägmästarföreningen

Kommittén för finskspråkigt församlingsarbete

Svenska kyrkans fria synod

Jämtlands läns kyrkomusikerförening

Svenska kyrkans diakon- och diakonissförbund i Skara stift

Arvika Kyrkogårdsnämnd

Eskilstuna Kyrkogårds- och Fastighetsförvaltning

Östersunds kontraktsråd

Kalix lekmannakår

Svenska Baptistsamfundet

Kungsholms baptistförsamling

Norrmalms baptistförsamling

Hägerstens baptistförsamling, Stockholm

S:t Lars katolska församling, Uppsala

Franska reformerta kyrkan

Svenska Missionsförbundet

Betlehemskyrkans missionsförsamling i Göteborg

Malmö Missionsförsamling

Eksjö missionsförsamling

Metodistkyrkan i Sverige

Metodistkyrkans teologiska seminarium, Överås

Metodistkyrkans teologiska seminarium, Göteborg

EFS missionsförening i Akalla kyrka

Rissnekyrkan, Sundbyberg

Immanuelskyrkan

Lidakyrkan

Andreasförsamlingen i Mjölby

Pastorernas Riksförbunds styrelse

Human-Etiska Förbundet i Sverige

Halländska Hembygdsrådet

Heimbygda hembygdsförbund för Jämtlands län

Brunflo hembygdsförening

Sandsjö Hembygdsförening

Dessutom har ett antal skrivelser från enskilda personer kommit in.

Civildepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1995

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN], Heckscher, Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och

Svenska kyrkan.