7

Kommunsektorn

.

7 Kommunsektorn

7.1 Allmänna utgångspunkter

Skolan, vården och omsorgen utgör en fundamental

del av den svenska välfärden. Kraven på dessa

verksamheter är höga och kommer att öka under de

närmaste åren. Samtidigt finns krav på att kommuner

och landsting har en ekonomi i balans och att

kommunalskatterna hålls på en samhällsekonomiskt

hållbar nivå.

Efter en tid av omställningar och neddragningar har

förutsättningarna för kommuner och landsting

förbättrats. Det beror främst på att den allmänna

samhällsekonomiska utvecklingen nu blivit starkare,

vilket gynnar kommuner och landsting på olika sätt.

Det har också möjliggjort en betydande ökning av

statsbidragen till kommuner och landsting.

Förbättringen för kommuner och landsting har

kommit till mer konkret uttryck genom förstärkningar

av de ekonomiska resultaten. En vändning av

sysselsättningsutvecklingen har också kunnat

noteras under senare delen av år 1997.

Regeringen träffade i mars 1996 en

överenskommelse med Svenska Kommunförbundet

och Lands-tingsförbundet i syfte att skapa stabila

förutsättningar för åren 1997 och 1998.

Överenskommelsen innebar bl.a. att regeringen åtog

sig att hålla statsbidragen nominellt oförändrade och

att förbunden åtog sig att verka för att

kommunalskatterna inte skulle höjas.

I föregående års ekonomiska vårproposition

föreslog emellertid regeringen att statsbidragen till

kommuner och landsting skulle höjas med 4 miljarder

kronor år 1997 och med ytterligare 4 miljarder kronor år

1998 i syfte att främja sysselsättningen och kvaliteten

i skola, vård och omsorg. Förslaget presenterades mot

bakgrund av riskerna för kvalitetsförsämringar i vissa

delar av den kommunala verksamheten. I

budgetpropositionen för 1998 aviserade regeringen,

mot bakgrund av den förbättrade samhällsekonomiska

situationen, en höjning av statsbidragen med 4

miljarder kronor även år 1999 och med ytterligare 4

miljarder kronor år 2000. Nivån på statsbidragen skulle

därigenom bli 16 miljarder kronor högre år 2000, i

förhållande till år 1996.

Kommuner och landsting har arbetat aktivt med att

omstrukturera och utveckla skolan, vården och

omsorgen. I de olika kommunala verksamheterna har

förutsättningarna förbättrats inte minst till följd av de

ökade statsbidragen. Fortfarande finns dock vissa

problem inom framför allt äldreomsorgen och skolan,

där också det demografiska trycket är störst.

En viktig förutsättning för en fortsatt god

samhällsekonomisk utveckling är att skattetrycket

hålls på en långsiktigt hållbar nivå. En höjning av det

kommunala skatteuttaget innebär negativa effekter

både för enskilda hushåll och för samhällsekonomin

och bör därför undvikas. En fortsatt utveckling mot

det av riksdagen beslutade kravet på ekonomisk

balans år 2000 måste därför ske utan skattehöjningar.

Det är regeringens bedömning att det nu finns ett

samhällsekonomiskt utrymme att höja statsbidragen

till kommuner och landsting med ytterligare 4 miljarder

kronor redan år 1998, utöver tidigare beslutade

höjningar. Därigenom kommer nivån på statsbidragen

totalt att bli 20 miljarder kronor högre år 2000, i

förhållande till år 1996. Detta motsvarar en höjning av

kommunalskatten med drygt två procent-enheter.

Samtidigt föreslår regeringen en förlängning av den

lag som gäller för åren 1997 och 1998, som innebär att

en skattehöjning i en kommun eller ett landsting leder

till minskat statsbidrag.

Genom denna ytterligare ökning av statsbidragen

kan kärnverksamheterna förstärkas. Regeringen

presenterar samtidigt med denna proposition en

nationell handlingsplan för äldreomsorgen, vilken

anger mål och riktlinjer för den fortsatta utvecklingen

av äldreomsorgen. Regeringens bestämda inriktning är

vidare att tillskotten skall leda till att kommuner och

landsting vidtar åtgärder så att väntetiderna i

sjukvården blir kortare och att omsorgen och vården i

livets slutskede förbättras. När det gäller skolan så

presenterar regeringen nu ett särskilt

tiopunktsprogram som anger riktlinjerna för den

fortsatta utvecklingen. Särskilda medel avsätts också

för detta.

Genom de ökade statsbidragen tryggas och

förstärks också den kommunala sysselsättningen.

De ökade statsbidragen till kommunerna fördelas

huvudsakligen genom det generella bidraget. En del

av det ökade statsbidraget avsätts för särskilda

insatser för kommuner och landsting med svåra

ekonomiska problem.

Regeringen kommer att intensifiera arbetet med

uppföljning av den kommunala verksamheten och

ekonomin, i syfte att förbättra underlaget för en

samlad bedömning av måluppfyllelse och

resursutnyttjande i den kommunala verksamheten.

Regeringens bedömning är att de ökade

statsbidragen ger kommuner och landsting väsentligt

förbättrade förutsättningar att satsa på en utvecklad

och förbättrad skola, att minska väntetiderna i hälso-

och sjukvården samt att vidta betydande förbättringar

inom äldreomsorgen, och att samtidigt uppnå

ekonomisk balans år 2000.

7.2 Utvecklingen i kommuner och

landsting de senaste åren

Regeringen överlämnar samtidigt med denna

proposition en skrivelse till riksdagen om

utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr.

1997/98:155). Skrivelsen syftar till att utgöra underlag

för en samlad bedömning av resursutnyttjandet i

kommunsektorn samt av måluppfyllelsen i de

verksamheter som staten ålagt kommuner och

landsting att utföra. Redovisningen i detta avsnitt

bygger på regeringens skrivelse och avser i huvudsak

utvecklingen fram till och med år 1997.

7.2.1 Kommunsektorn och

samhällsekonomin

Kommunsektorn står för en betydande del av

samhällsekonomin. Nedanstående diagram visar hur

stor del av landets samlade resurser som används för

kommunal konsumtion och kommunala investeringar.

Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP)

bestod år 1997 av utgifter för kommunal verksamhet,

varav merparten avsåg konsumtion.

7.2.2 Den ekonomiska utvecklingen fram till

år 1997

Kommunsektorns inkomster, utgifter och finansiella

sparande

Kommunsektorns inkomster består till övervägande

del av kommunalskattemedel och statsbidrag. De

kommunala inkomsterna minskade något i löpande

priser mellan åren 1992 och 1994 efter att tidigare ha

ökat under en följd av år. Sedan år 1995 har

inkomsterna för kommunsektorn åter ökat främst på

grund av ökade skatteinkomster som följer av ett ökat

skatteunderlag.

Utgifterna delas normalt in i konsumtion,

transfereringar och investeringar. Den största

utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del

utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Sedan år

1992 har konsumtionsutgifterna i fasta priser minskat,

med undantag för år 1996. Minskningen beror dels på

att en större del av verksamheten avgiftsfinansieras,

dels på besparingar i verksamheten. Preliminärt

minskade konsumtionsvolymen mellan åren 1996 och

1997 med knappt 0,7 procent för sektorn. Totalt har

utgiftsvolymen minskat med 4,6 procent sedan år

1991. Om hänsyn tas till att en större del av

verksamheten avgiftsfinansieras har volymen minskat

med 2,1 procent under samma tidsperiod.

TABELL 7.1 KOMMUNSEKTORNS INKOMSTER,

UTGIFTER OCH FINANSIELLA SPARANDE

MILJARDER KRONOR, LÖPANDE PRISER

ÅR

1993

1994

1995

1996

1997

1

Inkomster

393

382

391

407

411

Utgifter

383

386

392

404

418

Konsumtion

volymförän

dring, %

-

1,8

-

1,0

-

0,4

0,0

-

0,7

Finansiellt

sparande

10,

0

-

3,6

-

1,6

2,6

-

7,2

varav

 kommuner

3,1

-

4,2

-

0,4

1,3

-

4,7

 landsting

7,6

0,8

-

0,7

2,0

-

2,5

2

 övriga 3

-

0,7

-

0,2

-

0,5

-

0,6

0,0

1 Preliminärt utfall.

2 Inklusive Sahlgrenska sjukhuset, Mölndals sjukhus samt NU-

sjukvården.

3 Kyrkokommuner, kommunalförbund samt ideella föreningar.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-

talet blev det finansiella sparandet kraftigt positivt

under åren 1992 och 1993. Det positiva sparandet

berodde främst på tillfälligt ökande skatteinkomster

som följde av stora löneökningar åren 1990 och 1991 .

Åren 1994 och 1995 blev sparandet åter negativt. År

1996 uppvisade sektorn ett överskott som främst

härrör från avräkningar på 1994 och 1995 års

skatteinkomster samt relativt låga nettoinvesteringar.

De minskade nettoinvesteringarna år 1996 beror på

ökad försäljning av fastigheter samt lägre

bruttoinvesteringar. Det preliminära utfallet för år 1997

är negativt, vilket bl.a. beror på att investeringarna

tillfälligt har ökat.

Ekonomiskt resultat kommuner

Medan finansiellt sparande mäter skillnaden mellan

inkomster och utgifter, mäter ekonomiskt resultat

skillnaden mellan intäkter och kostnader. Enligt

preliminära uppgifter för år 1997 redovisar

kommunerna ett positivt årets resultat. Det positiva

resultatet kan till stor del förklaras av stora

extraordinära intäkter. Utan dessa hade kommunerna

redovisat ett negativt årets resultat om ca 4 miljarder

kronor. Oavsett om de extraordinära intäkterna

inkluderas eller ej, förbättras resultatet betydligt

jämfört med år 1996. Utan de extraordinära intäkterna

år 1996 hade kommunerna redovisat ett negativt årets

resultat om ca 7 miljarder kronor.

År 1997 förbättrades resultatet i den löpande

verksamheten bl.a. till följd av de höjda generella

statsbidragen.

TABELL 7.2 KOMMUNERNAS RESULTAT-

RÄKNING ÅREN 1993 1997

MILJARDER KRONOR, LÖPANDE PRISER

ÅR

1993

1994

1995

1996

19971

Verksamhetens intäkter

81,8

81,7

80,1

75,6

75,2

Verksamhetens

kostnader

264,

0

269,

5

275,

5

290,

8

298,

1

Verksamhetens

netto-

kostnader

182,

3

187,

8

195,

4

215,

2

222,

9

Skatteintäkter

160,

6

168,

8

179,

9

192,

0

197,

4

Generella statsbidrag

35,9

31,3

31,3

32,7

37,2

Finansnetto

-3,4

-1,8

-1,0

-0,1

0,3

Resultat efter

skattein-täkter och

finansnetto

10,9

10,5

14,7

9,3

12,0

Avskrivningar

-8,8

-9,3

-

10,0

-

10,2

-

10,7

Förändring av

pensionsskuld2

-6,7

-4,5

-5,3

-5,6

-4,1

Extraordinära poster

-0,9

4,4

3,5

9,0

8,0

Årets resultat

(förändring

av eget kapital)

-5,5

1,1

2,9

2,5

5,2

 exkl.

pensionsskulds-

förändring

1,2

5,6

8,2

8,1

9,3

1 Preliminära uppgifter.

2 Pensionsskuldens förändring exkluseive lärare m.fl.

Källor: Statistiska centralbyrån och Svenska Kommunförbundet.

För de enskilda kommunerna varierade det

ekonomiska resultatet kraftigt. Enligt preliminära

uppgifter minskade dock spridningen något år 1997.

Resultaten försämrades generellt sett bland

kommunerna mellan åren 1995 och 1996. Andelen med

ett negativt årets resultat ökade från knappt hälften till

tre fjärdedelar mellan dessa år. Förändringen i årets

resultat visar dock inga statistiska samband med

förändringen i utjämningssystemet mellan åren 1995

och 1996. Enligt de preliminära uppgifterna för år 1997

är antalet kommuner med ett positivt årets resultat i

stort sett oförändrat jämfört med år 1996.

Ekonomiskt resultat landsting

Enligt preliminära uppgifter fortsatte årets resultat för

landstingen att försämras år 1997. Även om

pensionsskuldens förändring exkluderas är årets

resultat negativt för landstingen. De preliminära

uppgifterna för år 1997 visar på en fortsatt försämring

av resultatet i den löpande verksamheten.

TABELL 7.3. LANDSTINGENS RESULTAT-

RÄKNING ÅREN 1993 1997

MILJARDER KRONOR, LÖPANDE PRISER

ÅR

1993

1994

1995

1996

19971

Verksamhetens

intäkter

23,

6

23,

3

24,

0

23,

2

22,

3

Verksamhetens

kostnader

111

,8

117

,2

115

,8

111

,5

112

,9

Verksamhetens

nettokostnader

-

88,

3

-

93,

9

-

91,

8

-

88,

3

-

90,

6

Skatteintäkter

90,

1

87,

5

87,

2

85,

7

86,

3

Generella statsbidrag

9,3

9,0

8,5

5,8

6,8

Finansnetto

 0,1

0,8

1,1

1,2

0,9

Resultat efter

skatteintäkter och

finansnetto

11,

2

3,4

4,9

4,5

3,4

Avskrivningar

-4,6

-4,3

-4,4

-4,4

-4,3

Förändring av

penionsskuld

-4,6

-4,8

-3,2

-3,6

-3,0

Extraordinära poster

-0,5

0,3

0,0

0,2

0,0

Årets resultat

(förändring av eget

kapital)

1,5

-5,3

-2,7

-3,7

-3,9

 exkl.

pesionsskulds-

förändring

6,1

-0,5

0,5

-0,1

-0,9

1 Preliminära uppgifter

Källor: Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.

Resultatet varierar mellan olika landsting, dock inte

lika mycket som mellan kommunerna. De enskilda

landstingens ekonomiska resultat har generellt sett

försämrats mellan åren 1995 och 1996. Försämringen

har fortsatt mellan åren 1996 och 1997. Enligt

preliminära uppgifter för år 1997 har spridningen av

resultatet minskat mellan landstingen. Av uppgifterna

framgår dessutom att samtliga landsting utom ett

redovisar ett negativt årets resultat för år 1997.

7.2.3 Den kommunala verksamheten

Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag i 1997

års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150, bet

1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284) om ett tillskott om 4

000 miljoner kronor till kommuner och landsting för år

1997 i syfte att behålla kvaliteten i de kommunala

verksamheterna och undvika

sysselsättningsneddragningar. Riksdagen fastställde

efter förslag i budgetpropositionen för 1998 ramen för

utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner (prop.

1997/98:1, bet. 1997/98:FiU1, rskr. 1997/98:35).

Förslaget innebar att statsbidraget till kommuner och

landsting skulle förstärkas med ytterligare 4 000

miljoner kronor år 1998.

Regeringens tydligt uttalade mål var att skola, vård

och omsorg skulle prioriteras vid fördelningen av de

ökade generella statsbidragen. I det följande

redovisas utvecklingen de senaste åren inom dessa

prioriterade verksamheter. Redovisningen avser i

första hand tiden t.o.m. år 1996, vilket innebär att

effekterna av de ökade statsbidragen inte kan utläsas.

Enligt vad som framkommit av bl.a.

sysselsättningsstatistiken har dock utvecklingen för

senare tid inom de aktuella verksamheterna påverkats

positivt av de ökade statsbidragen.

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Den totala kostnaden i fasta priser för barnomsorgen,

som bedrivs i form av förskoleverksamhet och

skolbarnsomsorg, ökade med knappt tre procent

mellan åren 1995 och 1996, men var densamma år 1996

som år 1991.

Barnomsorgen uppvisar en stor

produktivitetsökning under 1990-talet. Antalet

inskrivna barn har ökat med knappt fem procent

mellan åren 1995 och 1996. Ökningen hittills under

1990-talet uppgår till 33 procent. Det går inte att

avgöra hur produktivitetsökningen under 1990-talet

har påverkat kvaliteten.

Antalet barn per årsarbetare i daghem har minskat

år 1996 jämfört med året innan, efter att tidigare ha

ökat sedan år 1992. Antalet anställda med

högskoleutbildning har ökat under 1990-talet. Målet

om full behovstäckning är i det närmaste uppfyllt.

Kostnaden för grundskolan har ökat något i fasta

priser mellan åren 1995 och 1996. På grund av elev-

ökningen har dock resurserna per elev fortsatt att

minska. Antalet elever i grundskolan har ökat med

knappt tre procent läsåret 1997/98 jämfört med

föregående läsår, och med elva procent sedan läsåret

1992/93. Grundskolans resultat är i väsentliga

avseenden goda och internationellt sett ofta mycket

goda med visst undantag för naturorienterande

ämnen. En svag försämring av elevernas kunskaper i

matematik kan dock noteras.

Sex procent av de elever som slutade grundskolan

våren 1997 fick ett ofullständigt slutbetyg vilket är en

marginell ökning sedan våren 1996.

Nära nio av tio kommuner uppger att antalet elever

med behov av särskilt stöd har ökat. Enligt

Skolverkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna i

en tredjedel av de undersökta kommunerna inte det

stöd de hade behov av.

Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat

något i fasta priser mellan åren 1995 och 1996. Antalet

elever har ökat med en procent läsåret 1997/98 jämfört

med föregående läsår.

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan

läsåret 1993/94 hade fyra av fem fullföljt utbildningen

inom fyra år. Detta är en viss minskning jämfört med

de som började läsåret innan. Av de elever som

avslutade gymnasieskolan våren 1993 påbörjade 35

procent en högskoleutbildning inom tre år, vilket är en

mindre ökning jämfört med de som slutade året innan.

Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan

uppgick år 1996 till 2 600 miljoner kronor. Antalet

elever i den obligatoriska särskolan har ökat de

senaste fem åren. Andelen elever i särskolan jämfört

med totala antalet barn i samma åldersgrupp är dock

oförändrat, ca en procent. Allt fler kommuner har idag

egen särskola, vilket bl.a. medfört att elevernas resväg

kortats och föräldrarna har fått ökat inflytande.

Enligt Skolverket har den totala kostnaden för den

kommunala vuxenutbildningen ökat med ca 15 procent

mellan åren 1995 och 1996 i fasta priser. Antalet

studerande inom komvux har ökat med drygt tolv

procent läsåret 1996/97, jämfört med läsåret innan.

Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har

ökat under de tre senaste läsåren, medan andelen

kursavbrott ligger på en oförändrad nivå runt 17

procent.

Hälso- och sjukvård

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården

minskade med drygt tre procent i fasta priser mellan

åren 1995 och 1996. Sedan år 1992 har kostnaderna

minskat med drygt nio procent. Primärvårdens andel

av läkarbesöken har ökat, vilket står i

överensstämmelse med målet att göra primärvården till

bas i sjukvården. Primärvårdens kvalitet är i en

internationell jämförelse god.

Det finns fortfarande betydande sociala skillnader i

ohälsa bland befolkningen. Generellt sett är ohälsan

större bland män än kvinnor.

Sverige har enligt en utvärdering i Europa redan

uppnått, eller kommer till år 2000 troligtvis att uppnå,

mer än hälften av de mål WHO angett i Hälsa för alla

år 2000.

Antalet ärenden hos Hälso- och sjukvårdens

ansvarsnämnd har ökat starkt under 1990-talet, men

andelen ärenden som lett till påföljd har inte blivit fler.

Under år 1997 har patienternas väntetider tenderat att

öka något.

Äldreomsorg

Bruttokostnaderna inom äldre- och

handikappomsorgen har ökat med 40 procent sedan år

1992. En stor del av denna ökning förklaras emellertid

av handikappreformen och psykiatrireformen.

Kostnaderna i fasta priser mellan åren 1993 och 1995

för enbart äldreomsorgen bedöms ha minskat något.

Omsorgsbehoven i åldersgruppen 65 74 år har

enligt en statistisk undersökning minskat, medan

behoven i gruppen 75 år och äldre relativt sett är

oförändrat. Insatserna har alltmer koncentrerats till de

äldre och mest hjälpbehövande. Socialstyrelsen

framhåller att bl.a. kommunernas resurser och

kompetens inte är tillräckliga för att kunna ge god vård

i livets slutskede. En fortlöpande förbättring av

boendestandarden under 1990-talet har dock skett.

7.2.4 Sysselsättningsutvecklingen i

kommuner och landsting fram till

år 1997

Kommuner och landsting har som arbetsgivare en

betydande roll på den svenska arbetsmarknaden. De

svarar för en fjärdedel av det totala antalet

sysselsatta, varav kvinnor utgör ca 80 procent.

Antalet anställda i kommuner och landsting uppgick

år 1997 till 993 000 personer, vilket är en minskning

med drygt en procent jämfört med föregående år. Till

viss del beror minskningen på att delar av den

kommunala verksamheten har förts över till

kommunala bolag eller lagts ut på entreprenad utanför

sektorn. De stora förändringarna i landstingen åren

1993 1996 beror till stor del på

verksamhetsöverföringar till kommunerna.

Sysselsättningen mätt i antal personer har minskat

något mer än antalet arbetade timmar vilket förklaras

av en minskad sjukfrånvaro och en ökad

medelarbetstid.

TABELL 7.4 ANTALET ANSTÄLLDA I KOM-

MUNER OCH LANDSTING ÅREN 1992 1997

TUSENTAL ANSTÄLLDA, INKL. VERKSAMHETSÖVERFÖRINGAR

ÅR

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Kommun

er

749

726

726

750

759

742

Landstin

g

340

319

305

273

247

251

Totalt

1 089

1 045

1 031

1 023

1 006

993

Källa: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

Trots ökade statsbidrag för år 1997 har antalet

sysselsatta inom kommunsektorn fortsatt att minska

jämfört med föregående år. Genom att kravet på

ekonomisk balans för kommuner har skjutits fram till

att gälla först år 2000 har ett större tidsmässigt

utrymme skapats för anpassning utan att fast anställd

personal sägs upp. Under senare delen av år 1997

förefaller sysselsättningsminskningen ha stabiliserats

i kommuner och landsting bland annat till följd av de

ökade statsbidragen. Det finns en inbyggd

eftersläpning på upp emot ett år från det att resurser

frigörs för att utöka verksamhet och personal i

kommuner och landsting till att åtgärden får fullt

genomslag i den nationella sysselsättningsstatistiken.

Arbetsmarknadsverkets insatser mot den öppna

arbetslösheten fortsätter att ligga på en hög nivå.

Kommuner och landsting är viktiga aktörer i att skapa

bl.a. praktikplatser och projekt för arbetslösa. Enligt

statistik från Svenska Kommunförbundet uppgick

kommunernas andel av de konjunkturberoende

åtgärderna (exkl. arbetsmarknadsutbildning) till 56

procent år 1997. Under 1997 ingick drygt 10 procent av

de kommunalt sysselsatta i någon form av

arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

7.3 Förutsättningar för kommuner

och landsting de närmaste åren

7.3.1 Den samhällsekonomiska utvecklingen

Kommunsektorns ekonomi

Bedömningen av den kommunala sektorns

ekonomiska utveckling bygger på de förutsättningar

som redovisas i bilaga 1.

De kommunala utgifterna beräknas år 2001

motsvara 23,3 procent av BNP. Därav utgör den

kommunala konsumtionen 17,4 procentenheter.

Sedan budgetpropositionen för 1998 presenterades

har utfallet för år 1996 reviderats. Kommunsektorns

finansiella sparande blev bättre än väntat och detta

förklaras bland annat med uppskjutna investeringar

och ökade inkomster från försäljning av fastigheter.

I det preliminära utfallet för år 1997 blev både den

kommunala konsumtionen och sysselsättningen

högre än vad som förutsågs i budgetpropositionen för

1998. Det finansiella sparandet blev däremot sämre än

prognostiserat. Försämringen motsvaras i huvudsak

av de fastighetsköp för miljardbelopp som en enskild

kommun gjorde under år 1997.

Kommunsektorns finansiella sparande förväntas

för år 1998 bli bättre än vad som prognostiserades i

budgetpropositionen, bl.a. på grund av återhållsamma

investeringar. För åren 1998 2001 beräknas det finnas

utrymme för både en successiv förbättring av det

finansiella sparandet och en konsumtionsökning med

ca 0,9 procent per år. Det är främst i kommunerna detta

utrymme för konsumtionsökning finns.

Eftersom den kommunala konsumtionen i fasta

priser beräknas öka kommer även sysselsättningen att

påverkas positivt under perioden. Konsumtionen

består till ca tre fjärdedelar av lönekostnader.

7.3.2 Utvecklingen de närmaste åren inom

skola, vård och omsorg

Redan i föregående års ekonomiska vårproposition

redovisade regeringen sin syn på utvecklingen av den

kommunala verksamheten framöver, inte minst till följd

av kommande demografiska förändringar. Behoven

bedömdes komma att öka inom framför allt skola och

äldreomsorg. Behovsutvecklingen inom

barnomsorgen bedömdes minska medan behovs-

utvecklingen inom gymnasieskolan och hälso- och

sjukvården ansågs mer svårbedömda eftersom

utvecklingen är beroende av ett antal olika faktorer.

Behovsökningen inom främst skola och

äldreomsorg skulle infalla samtidigt med fortsatta krav

på en ekonomisk anpassning i många kommuner och

landsting till följd av balanskravet. Detta var ett av de

viktigaste skälen till regeringens förslag om ökade

statsbidrag redan från år 1997. Av den

enkätundersökning bland samtliga kommuner och

landsting som regeringen genomförde i samband med

riksdagsbeslutet om de ökade statsbidragen framgick

att en stor del av de ökade statsbidragen redan år 1997

skulle komma de prioriterade verksamheterna till godo

och även leda till förbättrad sysselsättning.

Regeringens bedömning är att statsbidragsökningen

har givit positiva effekter i de prioriterade

verksamheterna i många kommuner och landsting. De

problem som fortfarande finns är betingade både av

resursproblem, bl.a. de stora skillnaderna i ekonomisk

situation mellan olika kommuner och landsting, och av

problem av annan karaktär.

När det gäller utvecklingen i grundskolan visar

många studier och utvärderingar att resultaten i

huvudsak är goda, även i ett internationellt

perspektiv. Allt större årskullar kommer emellertid in i

skolan de närmaste åren, och det ställer krav på skolan

att kunna ta emot dessa och samtidigt bibehålla och

utveckla kvaliteten i undervisningen. Uppföljningen

av skolans resultat och kvalitet behöver också

förbättras. Antalet elever med särskilda behov

tenderar att öka, och det finns av olika skäl

svårigheter att kunna ge dessa elever den hjälp de

behöver. Varje elev som lämnar grund- eller

gymnasieskolan utan tillräckliga kunskaper innebär ett

misslyckande för såväl individen som för samhället.

Utvecklingen inom hälso- och sjukvården har

under 1990-talet varit mycket omdanande. En kraftig

omfördelning från sluten vård till öppna vårdformer

har skett. Det omvandlingstryck som skapats bl.a. av

den ekonomiska situationen har lett till

omstruktureringar, en ökad produktivitet och ett

förbättrat resursutnyttjande. Det har emellertid på

senare tid uppstått problem med ökande väntetider

inom olika delar av vården. Uppföljningar har visat att

många patienter får vänta långa tider på att träffa

specialister, men också att väntetiderna varierar starkt

mellan olika sjukhus, olika kliniker och för olika typer

av behandlingar.

Utvecklingen inom äldreomsorgen beskrivs

ingående i propositionen Nationell handlingsplan för

äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) som regeringen

presenterar samtidigt med denna proposition. Även

om stora delar av äldreomsorgen fungerar väl idag,

finns det ändå vissa problem som regeringen pekar ut

och som behöver lösas. De allra äldsta blir allt fler och

hälsan hos denna grupp förbättras inte i samma

utsträckning som för övriga grupper av äldre.

Tillgången till medicinsk kompetens i hemsjukvården

och de särskilda boendeformerna behöver förbättras,

liksom att läkarmedverkan i äldrevården behöver öka.

Dessa problem är i stor utsträckning knutna till att det

finns brister i samverkan mellan landsting och

kommuner, vilket också har försvårat utvecklingen av

äldrevården i enlighet med de intentioner som fanns

med ÄDEL-reformen. Vården i livets slutskede ställer

stora och delvis nya krav på kommunerna. Ett sätt att

förbättra situationen är att höja kompetensen bland

anställda och förtroendevalda i äldrevården.

Sammanfattningsvis kan konstateras att

förutsättningarna för en positiv utveckling inom de

prioriterade verksamheterna skola, vård och omsorg

har förbättrats inte minst genom de ökade

statsbidragen till kommuner och landsting. För att

skapa bättre förutsättningar för en fortsatt utveckling

och förbättring i enlighet med de nationella målen och

riktlinjerna föreslår regeringen att kommuner och

landsting tillförs ytterligare resurser. Samtidigt vill

regeringen i detta sammanhang understryka vikten av

ett fortsatt arbete i syfte att åstadkomma ett effektivt

resursutnyttjande.

7.3.3 Förutsättningar för enskilda

kommuner och landsting

Det är regeringens bedömning att nivån på det

finansiella sparandet år 2000 beräknas motsvara ett

positivt resultat för sektorn som helhet och att balans-

kravet därmed uppnås. Det finns dock stora

variationer mellan kommuner respektive landsting.

Regeringens bedömning är att en övervägande del

av kommunerna och landstingen kommer att klara

balanskravet utan ytterligare besparingar i

verksamheten. Ett flertal har också möjlighet att utöka

verksamhetsvolymen och därmed antalet anställda.

Det är framför allt de ökade statsbidragen, men också

en förbättrad samhällsekonomi som ligger till grund

för denna bedömning.

De kommuner och landsting som bedöms kunna få

svårigheter att klara balanskravet utan besparingar

eller ökade intäkter har vissa gemensamma problem.

När det gäller kommunerna är det i stor utsträckning

fråga om problem som är hänförliga till den

omflyttning som sker inom landet och som framför allt

innebär en avfolkning av vissa delar av landet. När det

gäller landstingen kan problemen bl.a. hänföras till att

man ligger i olika fas i sitt omstruktureringsarbete.

Utjämningssystemet omfördelar resurser

En stor del av kommunerna som bedöms få

svårigheter med att klara balanskravet har en negativ

befolkningsutveckling. En kompensation för detta ges

inom ramen för utjämningssystemet, varigenom

anpassningen av kostnaderna underlättas. Ett

kvarstående problem är emellertid den negativa

spiral som befolkningsminskningen leder till för

berörda kommuner. För att motverka den negativa

utvecklingen har regeringen i propositionen Regional

tillväxt för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62) bl.a.

föreslagit att regionala tillväxtavtal utarbetas vars

syfte är att åstadkomma bättre samverkan mellan olika

organ som arbetar med tillväxt- och

sysselsättningsfrämjande åtgärder på såväl lokal och

regional som på central nivå. Dessa tillväxtavtal kan

bli ett viktigt instrument i arbetet för att bekämpa den

utveckling som innebär en koncentration av

befolkningen till storstadsområden och högskoleorter.

Kommuner och landsting som bedöms få

svårigheter med att klara balanskravet har ofta högre

nettokostnader i verksamheten än vad som kan

förklaras av strukturella faktorer. Exempel på sådana

faktorer är befolkningens ålderssammansättning,

befolkningens geografiska spridning samt faktorer

som är specifika för storstadsområden och

glesbygdsområden. Utjämningssystemet syftar till att

utjämna för strukturella kostnadsskillnader och för

skillnader i skattekraft. Bland de kommuner och

landsting som kan få svårigheter att klara balanskravet

har en stor del fått minskade bidrag genom

omläggningen av utjämningssystemet år 1996. För att

dämpa effekterna av omläggningen finns särskilda

införanderegler under åtta år.

Den parlamentariska kommitté (dir. 1995:118) som

genomför en översyn av utjämningssystemet skall

överlämna sina förslag i sådan tid att förändringar kan

träda i kraft den 1 januari år 2000.

En del av de kommuner och landsting som kan få

svårigheter att klara balanskravet har i utgångsläget

en skattesats som ligger över den genomsnittliga för

riket. Kommuner och landsting med redan höga

skattesatser bör inrikta sig på att fortsätta arbetet med

att anpassa kostnaderna till långsiktigt hållbara

ekonomiska förutsättningar.

Särskilda insatser

Sedan år 1996 disponerar regeringen medel för bidrag

till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

(prop. 1994/95:150, bil. 7 s. 64). Av de 1 737 miljoner

kronor som regeringen disponerar för åren 1996 1998

har en stor del fördelats till kommuner och landsting

för flyktingkostnader, för omstruktureringsprojekt och

för förebyggande hiv/aids-verksamhet.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu

dessutom erhållit ansökningar om bidrag för särskilda

insatser från 66 kommuner och två landsting. Efter

prövning av varje särskilt fall har beslut om bidrag

fattats för elva kommuner. De kommuner som beviljats

bidrag har en särskilt svår ekonomisk situation till

följd av att ett antal faktorer samverkat. Flertalet har en

negativ befolkningsutveckling vilket ofta

sammanhänger med hög arbetslöshet och höga

kostnader för bl.a. socialbidrag. Med en negativ

befolkningsutveckling följer ofta problem även på

bostadsmarknaden, bl.a. ökande vakansgrader i de

kommunalt ägda bostadsföretagen. De flesta av dessa

kommuner har vidtagit ett antal åtgärder för att minska

underskotten i verksamheten men ekonomin visar

ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora

belopp i form av tillskott eller driftbidrag till

bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan

svag kommunal ekonomi.

Regeringen gör bedömningen att det även

fortsättningsvis finns behov av särskilda medel för

kommuner och landsting med en särskilt svår

ekonomisk situation, och att en betydande del av de

medel som kommer att avsättas framöver för bidrag till

särskilda insatser i vissa kommuner och landsting

behövs för att lösa de kommunala bostadsproblemen.

För att skolan, vården och omsorgen skall

prioriteras har regeringen i propositionen

Bostadspolitik för hållbar utveckling (prop.

1997/98:119) föreslagit åtgärder för att stödja

kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet.

Bl.a. framförs att en mer ändamålsenlig ordning bör

etableras för att hantera kommunernas problem

orsakade av åtaganden för bostadsföretagen.

En särskild delegation föreslås inrättas för att

avlasta regeringen i ärenden där en kommuns

svårigheter väsentligen är en följd av åtaganden för

boendet. Delegationens uppgift blir att från fall till fall

bedöma vilka åtgärder som behövs och att, inom de

ramar som regeringen bestämmer, besluta om villkoren

för och omfattningen av statens stöd. Det är

kommunernas förmåga att klara av bostadsföretagens

svårigheter, och inte svårigheterna i sig, som skall

bestämma inriktningen och omfattningen av statens

insatser. Frågor om stöd skall i första hand prövas mot

kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast

kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation

kommer därför i fråga för stöd. I grunden är problemen

att se som tillfälliga omstruktureringsproblem. Den

hanteringsordning som föreslås skall därför avvecklas

inom loppet av några år. Regeringen föreslår att

delegationen etableras fr.o.m. den 1 juli 1998.

Regeringen kommer emellertid att göra det möjligt för

delegationen att förbereda sitt arbete tidigare så att de

mest angelägna ärendena kan beslutas redan i början

av hösten 1998.

I den bostadspolitiska propositionen aviserade

regeringen att man i den ekonomiska vårpropositionen

skulle återkomma till hur kostnaden för eventuella

subventionsinslag i kombination med kreditgarantier

och lån skall hanteras. I den mån kreditgarantier och

lån behöver kombineras med subventionsinslag skall

kostnaden för sådana inslag normalt kapitaliseras i

direkt anslutning till att kreditgarantin eller lånet

lämnas. Subventionen skall täckas genom anslaget

Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och

landsting. Anslaget skall även kunna användas för att

stödja kommuner som hamnar i en särskilt svår

ekonomisk situation utan att åtaganden för boendet är

den avgörande orsaken.

I avsnitt 7.6.4 föreslås att regeringen ges möjlighet

att bilda ett bolag med uppgift att äga och förvalta

bostadsföretag och fastigheter som övertas från

kommun, i avvaktan på att en mer permanent lösning

kan åstadkommas.

7.4 Ökade satsningar på kommuner

och landsting

7.4.1 Höjda statsbidrag

Regeringens bedömning: För att värna kvaliteten

i skolan, vården och omsorgen och för att minska

behovet av att höja kommunalskatterna, höjs nivån på

statsbidragen till kommuner och landsting med

ytterligare 4 000 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.

Av tillskottet avsätts 400 miljoner kronor år 1998

och 400 miljoner kronor år 1999 för särskilda insatser i

vissa kommuner och landsting. Återstående belopp

tillförs de generella statsbidragen.

För att styra de höjda statsbidragen mot skolan och

omsorgen kommer regeringen att, inom ramen för det

generella statsbidraget, fördela 75 procent av bidraget

till kommunerna viktat efter olika åldersgrupper.

Därutöver höjs statsbidragsnivån med 4 000

miljoner kronor vardera åren 1999 och 2000 i enlighet

med vad regeringen tidigare aviserat.

Skälen för regeringens bedömning:

Den prognostiserade samhällsekonomiska

utvecklingen för de närmaste åren lägger grunden för

en fortsatt positiv utvecklingstrend av kommunernas

och landstingens ekonomi.

Som tidigare nämnts har riksdagen beslutat om

höjda statsbidrag med 4 000 miljoner kronor för år 1997

och ytterligare 4 000 miljoner kronor för 1998. I

budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:100,

UO25) aviserade regeringen en ytterligare höjning

med 4 000 miljoner kronor för vardera åren 1999 och

2000. De hittills beslutade och aviserade höjningarna

av statsbidragen om sammanlagt 16 000 miljoner

kronor fram till år 2000, jämfört med år 1996, har klart

bidragit till förbättrade förutsättningar för kommuner

och landsting att klara en bra verksamhet och att

samtidigt kunna uppnå balanskravet detta år.

Skillnaderna i ekonomisk situation mellan olika

kommuner respektive landsting är emellertid

fortfarande stora. Kommunalskatterna ligger redan på

en hög nivå och bör enligt regeringens mening inte

öka ytterligare. Regeringen föreslår därför i avsnitt

7.6.2 att lagen (1996:1061) om minskning i särskilda fall

av det generella statsbidraget till kommuner och

landsting åren 1997 och 1998 förlängs att gälla även

för år 1999.

Utvecklingen i de prioriterade verksamheterna

visar, trots de ökade statsbidragen, på vissa problem

av både resursmässig och annan karaktär. Regeringen

presenterar nu ett tiopunktsprogram för skolan samt

en nationell handlingsplan för äldreomsorgen. För att

förbättra förutsättningarna för kommuner och

landsting att leva upp till den inriktning som nu

presenteras bedömer regeringen att det, vid sidan av

ordinarie verksamhetsutveckling, bör tillföras

ytterligare resurser. Även förutsättningarna för att

minska väntetiderna inom sjukvården förbättras.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen i

tilläggsbudgeten för år 1998 en ökning av

statsbidragen redan fr.o.m. andra halvåret 1998 med

4 000 miljoner kronor. Därtill bedömer regeringen att

statsbidragen bör öka med ytterligare 4 000 miljoner

kronor åren 1999 och 2000 i enlighet med vad som

tidigare aviserats. Den sammanlagda nivåökningen av

statsbidragen kommer därigenom att uppgå till 20 000

miljoner kronor år 2000. Under femårsperioden 1997

2001 avsätts därmed sammanlagt 72 miljarder kronor

extra till kommuner och landsting.

Regeringen kvarstår också vid sin tidigare

bedömning att resurstillskottet bör tillföras kommuner

och landsting genom en höjning av de generella

bidragen, men vill samtidigt understryka vikten av att

kommuner och landsting använder de ökade

statsbidragen i enlighet med de prioriteringar som

regeringen har givit uttryck för i de för välfärden och

för framtiden så viktiga verksamheterna skola, vård

och omsorg.

Regeringen har för avsikt att intensifiera arbetet

med att förbättra och utveckla uppföljningen och

utvärderingen av den kommunala verksamheten och

ekonomin, vilket beskrivs i avsnitt 7.6.1. Regeringen

vill också framhålla att sektorsmyndigheterna har

givits och kommer att ges särskilda uppdrag att följa

upp i vilken utsträckning måluppfyllelsen i

kommunernas och landstingens verksamhet förbättras

samtidigt som statsbidragen höjs.

Fördelningen mellan kommuner och landsting bör

ske på så sätt att av bidragshöjningen tillförs

kommunernas generella bidrag 2 160 miljoner kronor,

medan landstingens generella bidrag tillförs 1 440

miljoner kronor. För att ytterligare betona tillskottens

inriktning mot skola och omsorg väljer regeringen att

fördela 75 procent av det nya tillskottet år 1998 till

kommunerna viktat efter olika åldersgrupper.

Av bidragshöjningen för år 1998 avsätts 400

miljoner kronor för särskilda insatser. Det

sammanlagda beloppet för särskilda insatser detta år

uppgår därigenom till 1 137 miljoner kronor. Även för

år 1999 bör 400 miljoner kronor avsättas för särskilda

insatser. För detta år bedömer regeringen således att

sammanlagt 1 000 miljoner kronor bör avsättas för

detta ändamål. För åren 2000 och 2001 bör 700 miljoner

kronor av tillskotten avsättas respektive år för

särskilda insatser. Därigenom skulle sammanlagt 1 100

miljoner kronor per år avsättas för ändamålet.

Sammanfattningsvis föreslås resurstillskotten

fördelas enligt tabell 7.5.

TABELL 7.5 HÖJDA STATSBIDRAG TILL

KOMMUNER OCH LANDSTING ÅREN 1997 2001

MILJONER KRONOR, LÖPANDE

PRISER.

ÅR

1997

1998

1999

2000

2001

Generellt

 Kommuner

 (invånarrelate

rat)

1

330

3

265

4

540

5

660

5

6601

 Kommuner

 (åldersrelater

at)

1

330

4

345

5

620

6

740

6

7401

 Landsting

 (invånarrelate

rat)

1

140

3

590

5

240

6

900

6

900

Särskilda

insatser

200

800

600

700

700

Summa

4 000

12

000

16

000

20

000

20

000

1 Nuvarande bestämmelser om åldersrelaterade bidrag gäller endast

för åren 1997 2000. Beräkningstekniskt görs dock samma fördelning

för år 2001 som för år 2000.

7.4.2 Andra satsningar som påverkar

kommuner och landsting

Även inom andra områden görs satsningar som direkt

påverkar kommuner och landsting. De större

satsningarna sammanfattas nedan.

Regeringens förslag till Nationell handlingsplan för

äldrepolitiken innehåller förslag till åtgärder inom

vissa angelägna områden, främst avseende

äldreomsorgen. Förslagen innebär bland annat ett

ökat stöd till anhöriga, en satsning på fortbildning av

personer i ledande funktioner samt ökade medel till

forskning. Totalt föreslås att 250 miljoner kronor

tillförs utgiftsområde 9 för år 1999 och 300 miljoner

kronor för vardera åren 2000 och 2001.

Mot bakgrund av kommunernas investeringsbehov

för utbyggnad och anpassning av bostäder och

lokaler för äldre de närmaste åren har regeringen i den

bostadspolitiska propositionen föreslagit ett tillfälligt

byggstöd om totalt 400 miljoner kronor för åren 1998

och 1999.

Regeringen föreslår ett särskilt tiopunktsprogram

för kvalitet och likvärdighet i skolan. För insatserna

föreslås att 110 miljoner kronor avsätts vardera åren

1999 2001.

Ett program för att stimulera IT-användning i

skolan kommer att presenteras. För dessa åtgärder

beräknas sammanlagt 1 500 miljoner kronor under

perioden 1999 2001.

Riksdagen beslutade i samband med

budgetpropositionen för 1998 om lokala

investeringsprogram för att främja en ekologiskt

hållbar utveckling. Gensvaret bland kommunerna har

varit stort. Stödet föreslås därför förlängas med ett år

och utökas med 2 000 miljoner kronor för år 2001.

Regeringen lägger denna dag en proposition om

Vissa kommunala frågor (prop. 1997/98:153).

Propositionen innehåller förslag om förändringar i det

kommunala systemet för ersättning av viss

mervärdesskatt. Regeringen lämnar även förslag som

ger möjligheter för landstingen och kommunerna i

Skåne och Västra Götalands län att lämna bidrag till

annan kommun i syfte att underlätta den ekonomiska

regleringen vid bildandet av de nya landstingen.

Regeringen har i beräkningen av

utgiftsområdesramen för år 1999 beaktat effekten av

det tidigare utlovade s.k. återbetalningsskyddet

avseende 1997 års skatteinkomster med 2 600 miljoner

kronor.

7.5 Beräkning av ramen för

utgiftsområde 25 Allmänna

bidrag till kommuner år 1999

För år 1998 omfattar utgiftsområdet sammanlagt 97 319

miljoner kronor (inklusive förslag i tilläggsbudgeten),

varav 74 911 miljoner kronor avser generellt

statsbidrag till kommuner och landsting, 1 137 miljoner

kronor avser bidrag för särskilda insatser i vissa

kommuner och landsting och 21 270 miljoner kronor

avser utjämningsbidrag till kommuner och landsting.

Utjämningsbidraget motsvaras av en lika stor avgift

på statsbudgetens inkomstsida.

I detta avsnitt redovisas en preliminär beräkning av

utgiftsområdesramen för åren 1999 2001. De

preliminära regleringarna av ramen till följd av bland

annat finansieringsprincipen redovisas särskilt i

tabellen nedan.

TABELL 7.6 UTGIFTSOMRÅDE 25 ALLMÄNNA

BIDRAG TILL KOMMUNER ÅREN 1999 2001

MILJONER KRONOR, LÖPANDE PRISER

ÅR

1999

2000

2001

Ram enl. budget-

propositionen för

1998

100 288

101 848

102 0281

Tillskott

4 000

4 000

4 000

Ökad omslutning i

utjämningssysteme

t

285

285

285

Regleringar enligt

finansieringsprinc

ipen

Ändrade regler i

systemet för

återbetalning av

viss

mervärdesskatt

-30

-30

-30

Unga

lagöverträdare

8

8

8

Vårdnad, umgänge

och boende

12

8

8

Skatteunderlags-

regleringar

Höjning av

reducerat

basbelopp

(pensioner)

-445

-905

-905

Summa

104 118

105 214

105 394

1 Ram för år 2000 med tillägg för ytterligare kompensation för

lärarpensioner.

Regeringen gör bedömningen att ramen för

utgiftsområdet bör ökas med 4 000 miljoner kronor

fr.o.m. år 1998. Skälet är att värna kvaliteten i skolan,

vården och omsorgen, och för att minska behovet av

att höja kommunalskatterna.

Det statliga utjämningsbidraget till kommuner och

landsting ökas med 285 miljoner kronor år 1998. Vid

den slutliga beräkningen från Statistiska centralbyrån

avseende år 1998 blev både utjämningsbidraget och

utjämningsavgiften högre än vad riksdagen beslutat i

samband med budgetpropositionen för 1998.

Utjämningsbidraget beräknas bli 285 miljoner kronor

högre än det anslagna beloppet. Det ökade bidraget

motsvaras av en lika stor ökning av

utjämningsavgiften.

Regleringar enligt finansieringsprincipen

Till följd av regeringens förslag i proposition Vissa

kommunala frågor (prop. 1997/98:153) om ändrade

regler för systemet för återbetalning av viss

mervärdesskatt för kommuner och landsting fr.o.m.

den 1 juli 1998, bör det generella statsbidraget för år

1998 sänkas med 15 miljoner kronor. För år 1999 bör

det generella statsbidraget sänkas med ytterligare 15

miljoner kronor.

Med anledning av regeringens proposition Vissa

reformer av påföljdssystemet (1997/98:96) beräknas

kommunerna få ökade kostnader till följd av att

kommunens socialtjänst skall ha det primära ansvaret

för unga lagöverträdare. Kostnaderna beräknas

uppgå till ca 8 miljoner kronor och därför bör det

generella statsbidraget höjas med motsvarande

belopp.

Regeringens proposition Vårdnad, boende och

umgänge (prop. 1997/98:7) innehåller förslag till

ändringar i föräldrabalkens bestämmelser om

vårdnad m.m. Förslagen leder till ett utökat ansvar för

kommunerna och därmed ökade kostnader. Då de

ökade kostnaderna beräknas till 12 miljoner kronor år

1999 och 8 miljoner kronor åren därefter bör det

generella statsbidraget öka i motsvarande mån.

Förändringar av det kommunala skatteunderlaget

I denna proposition föreslås en höjning av det

reducerade basbeloppet som används vid beräkning

av pensioner med en procentenhet år 1999 och

ytterligare en procentenhet år 2000, vilket leder till

ökade skatteintäkter för kommuner och landsting. Det

generella statsbidraget minskas med motsvarande

belopp.

De ekonomiska effekterna för kommuner och

landsting av den planerade ålderspensionsreformen

har inte beaktats. Detta gäller även övriga

utgiftsområden (se avsnitt 4.8). Regeringen

återkommer till frågan i budgetpropositionen för 1999.

Fr.o.m. den 1 januari 1998 undantas från

beskattning, under vissa förutsättningar, förmån av

att få använda en av arbetsgivaren tillhandahållen da-

torutrustning för privat bruk, s.k. skattefria lånedatorer

(prop. 1996/97:173, bet. 1997/98:SkU4, rskr.

1997/98:21). Regeringen har inte för avsikt att reglera

de eventuella effekter på skatteunderlaget som detta

kan medföra.

Övrigt

Regeringen föreslog i propositionen Transportpolitik

för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) att

fordonskatten för bussar skall höjas fr.o.m. den

1 januari 1999. För att motverka kostnadsökningar

inom lokal och regional busstrafik bör berörda

landsting och kommuner kompenseras. Då storleken

på höjningen ännu inte är fastställd återkommer

regeringen i budgetpropositionen för 1999 med förslag

till reglering.

7.6 Övriga frågor

7.6.1 Förbättrad uppföljning av resultat och

resursutnyttjande

Regeringens bedömning: Arbetet med att

förbättra och utveckla uppföljningen och

utvärderingen av verksamheten och ekonomin i

kommuner och landsting bör intensifieras. Syftet är att

förbättra underlaget för riksdagens samlade

bedömning av utvecklingen, måluppfyllelsen och

resursutnyttjandet i den kommunala sektorn.

Skälen för regeringens bedömning:

De stora skillnaderna mellan enskilda kommuner och

landsting när det gäller ekonomiska och andra

förutsättningar för att klara sin verksamhet och uppnå

nationella mål har åter aktualiserat frågan om statens

behov och möjligheter att styra den kommunala

verksamheten, samt frågan om olika styrinstrument

och deras effekter. Riksdagen har också efterlyst en

förbättrad uppföljning av resursutnyttjandet och

måluppfyllelsen i den kommunala verksamheten.

Utvecklingen under 1990-talet

Under 1990-talet har många kommuner och landsting

decentraliserat och effektiviserat sin verksamhet samt

ändrat sin organisation och sina styrformer. En viktig

förutsättning för detta har varit avregleringen av den

kommunala verksamheten som skett, inte minst genom

1991 års kommunallag. Statens styrning av kommuner

och landsting har således förändrats under 1990-talet.

Ett förändrat statsbidrags- och utjämningssystem och

en ny lagstiftning har tillsammans med den

ekonomiska utvecklingen banat väg för stora

förändringar i verksamheten.

Nationella mål

Förutsättningarna att på nationell nivå göra en analys

av hur kvaliteten utvecklats och av hur resultaten

överensstämmer med de nationella målen varierar

mellan olika verksamheter bl.a. beroende på om och

hur målen för verksamheten formulerats.

Riksdagen respektive regeringen fastställer

nationella mål för verksamheten i kommuner och

landsting i lagar och förordningar. De nationella målen

för verksamheterna är i huvudsak uttryckta som

inriktningsmål och anger mer sällan en direkt mätbar

nivå för resultatet. De avser oftast också bredare

förhållanden än de som den kommunala verksamheten

i sig kan påverka. Riksdagen har sedan flera år uttalat

att uppföljningen skall inriktas mot mål och resultat.

En av principerna för mål- och resultatstyrning är att

staten utifrån fastställda mål i huvudsak skall följa

resultatet av verksamheten och inte på vilket sätt de

uppnåtts. I vissa av de kommunala verksamheterna är

emellertid även processen viktig för resultatet.

Behovet av samordnad uppföljning

Ett generellt statsbidragssystem ger de enskilda

kommunerna och landstingen stora möjligheter att

anpassa sin verksamhet efter lokala behov och att

själva prioritera mellan olika verksamheter. En

utgångspunkt är att dessa prioriteringar också sker i

överensstämmelse med nationellt formulerade mål för

olika verksamheter. Det finns ett stort nationellt

intresse av att följa utvecklingen av ekonomin och

kvaliteten i kärnverksamheterna.

Efter genomförandet av de kommunalekonomiska

reformerna har staten ökat sina insatser för att

fortlöpande följa upp och utvärdera verksamheten

inom den kommunala sektorn. Sektorsmyndigheternas

uppföljning, utvärdering och tillsyn har utvecklats

och förbättrats. En samlad årlig redogörelse för

utvecklingen inom den kommunala sektorn lämnas

sedan år 1994 till riksdagen genom en skrivelse i

anslutning till regeringens ekonomiska

vårproposition. Arbete pågår inom olika områden för

att förbättra informationen om verksamhetens

kostnader, prestationer och kvalitet så att den skall

kunna relateras till de mål för verksamheten som

statsmakterna ställt upp. Genom lagen om den

kommunala redovisningen ges ökade förutsättningar

för att ta fram ett underlag för finansiell information

som bygger på gemensamma och objektiva principer

och därmed ger ökad enhetlighet och jämförbarhet i

den externa redovisningen.

Det finns dock fortfarande problem med bristande

enhetlighet i redovisningen som försvårar jämförelser

mellan kommuner respektive landsting och även

mellan olika tidsperioder. Svårigheterna att utforma

enhetlig redovisning och statistik kan bero på att

kommuner och landsting valt att organisera sin

verksamhet på olika sätt. En annan orsak kan vara att

redovisningen och statistiken fyller olika behov.

Regeringen ser dock positivt på det arbete som

bedrivs i kommuner och landsting för att göra

redovisningen mer jämförbar.

Regeringen anser att de nationella målen kan

behöva förtydligas t.ex. genom nedbrytning till olika

delmål. Någon övergripande och samlad analys av

kvalitets- och resultatutveckling i relation till de

ekonomiska resurser kommuner och landsting förfogar

över är idag svår att göra, främst till följd av att den

nuvarande uppföljningen sker utifrån ett

sektorsperspektiv och utifrån sektorsvisa mål. En

sammanvägning av verksamhetsmål och ekonomiska

mål görs inte systematiskt.

Som ett led i arbetet med att förbättra informationen

om verksamhetens kostnader tillkallade regeringen

våren 1996 en särskild utredare med uppdrag att

utarbeta förslag till hur kvalitet och jämförbarhet kan

förbättras för de uppgifter, av i huvudsak ekonomisk

karaktär, som staten samlar in från kommuner och

landsting. Betänkandet överlämnades till regeringen i

december 1996 (SOU 1996:179). Utredningen lämnade

förslag om ett antal åtgärder för att förbättra den

statliga uppföljningen. Utredaren föreslog bl.a. att

statens uppföljning av utvecklingen i den kommunala

sektorn skulle baseras på en gemensam indelning i

verksamhetsområden, nyckeltal med tillhörande

definitioner och en samordning av uppgifter om

ekonomi, personal och verksamhet. En förbättrad

samordning av den ekonomiska statistik som samlas

in av SCB samt Socialstyrelsen och Skolverket har

skett. Detta arbete skall fortsätta.

Arbete för att förbättra uppföljningen

Mot bakgrund av vad som redovisats kommer

regeringen att tillsätta en arbetsgrupp inom

regeringskansliet som skall intensifiera arbetet med att

förbättra och utveckla uppföljningen och

utvärderingen av den kommunala sektorn. I detta

arbete är det naturligt att Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet, SCB och berörda

sektorsmyndigheter medverkar. Arbetsgruppens

uppdrag blir bl.a. att utifrån befintlig statistik om den

kommunala verksamheten och ekonomin förbättra det

underlag som presenteras för riksdagens samlade

bedömning av utvecklingen inom sektorn. Vidare skall

arbetsgruppen initiera olika typer av åtgärder för att

åstadkomma ytterligare förbättringar av uppföljningen

av hur kommuner och landstings resurser används

och hur de nationella målen uppfylls. En viktig del i

detta arbete blir att utveckla resultatindikatorer som

visar hur enskilda kommuner och landsting uppnår de

nationella målen. Arbetet skall i första hand inriktas på

kärnverksamheterna skola, vård och omsorg.

Uppföljning av organisations- och verksamhets-

formerna

Kommuner och landsting har numera en stor frihet att

utforma sina styr-, organisations- och

verksamhetsformer. En konsekvens härav är att de

blivit mer lokalt anpassade och betydligt mer

varierande. Regeringen bedömer att det finns ett

behov av att på nationell nivå kontinuerligt följa

förnyelsearbetet inom kommuner och landsting

framför allt vad gäller effekterna på demokrati och

rättssäkerhet. Det gäller bl.a. frågor om

representativitet för vissa grupper och det

medborgerliga deltagandet i grundläggande politiska

processer. Detta skall ses som ytterligare en del av

insatserna för att förbättra den nationella samlade

uppföljningen av den kommunala sektorn. Regeringen

avser mot denna bakgrund att under våren 1998 sätta

igång ett arbete med att utveckla en modell för att

systematiskt följa upp styr-, organisations- och

verksamhetsformer och förnyelsearbetets effekter på

den lokala demokratin och rättssäkerheten.

7.6.2 Minskning i särskilda fall av det

generella statsbidraget till kommuner

och landsting år 1999

Som tidigare nämnts har riksdagen beslutat och

regeringen föreslagit och aviserat betydande tillskott

till kommuner och landsting för åren 1997 2000

Tillskotten uppgår totalt till 20 000 miljoner kronor år

2000, vilket motsvarar en höjning av kommunalskatten

med drygt 2 procentenheter. Syftet med tillskotten är

dels att stärka kvaliteten i skola, vård och omsorg och

därigenom också uppnå positiva syssel-

sättningseffekter, dels att motverka skattehöjningar i

kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför

en förlängning av nuvarande lag för att motverka

skattehöjningar med ett år.

Frågans behandling

För åren 1997 och 1998 gäller, med vissa undantag, att

om en kommun eller ett landsting fastställer en högre

skattesats än den som gällde för år 1996, skall det

generella statsbidraget till kommunen eller landstinget

för samma år minskas med ett belopp som motsvarar

hälften av den ökning av de preliminära

kommunalskattemedel respektive

landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen.

Bestämmelserna om detta finns i lagen (1996:1061) om

minskning i särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997

och 1998.

Bestämmelsen infördes efter att en

överenskommelse träffats mellan regeringen, Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet där de

båda förbunden utfäst sig att verka för att skatterna

inte skulle höjas i kommuner och landsting åren 1997

och 1998. Regeringen åtog sig samtidigt att föreslå

riksdagen att hålla statsbidragen nominellt

oförändrade samt att ekonomiskt reglera nya och

ändrade regler som påverkar den kommunala

ekonomin.

Regeringen föreslår nu en förlängning av de

bestämmelser som gäller för åren 1997 och 1998 till att

gälla även för år 1999. Mot bakgrund av den

beredning som föregått den nu gällande lagen anser

regeringen att beredningskravet i 7 kap. 2 §

regeringsformen är uppfyllt även i detta

lagstiftningsärende.

Den förlängning som regeringen nu föreslår av

lagen om minskning i särskilda fall av det generella

statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997

och 1998 är enligt regeringens mening förenlig med

regeringsformens bestämmelser om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten.

Bakgrund

Riksdagen har infört ett lagstadgat balanskrav för

kommuner och landsting från år 2000 (prop.

1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281).

Balanskravet innebär att budgeten varje år skall

upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett

eventuellt negativt resultat skall regleras inom två år.

Vid behandlingen av förslaget om ett lagstadgat

balanskrav betonade finansutskottet vikten av en

gynnsam ekonomisk utveckling i den kommunala

sektorn. Ekonomisk balans i den kommunala sektorn

är enligt utskottet en viktig del av den samlade

ekonomiska politiken. Konstitutionsutskottet ansåg,

vilket finansutskottet instämde i, att det med hänsyn

till de ekonomiska problemen i många kommuner och

landsting, finns ett behov av att i lag bestämma att de

kommunala budgetarna skall vara balanserade, och

hur eventuella obalanser skall hanteras om de ändå

uppstår (1996/97:KU7y).

Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för

kommuner och landsting infördes den 1 januari 1996

(prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116).

Syftet är att skapa likvärdiga ekonomiska

förutsättningar för alla kommuner och landsting.

Tanken är att utjämningen skall leda till att skillnader i

skattesatser främst skall spegla skillnader i effektivitet,

val av ambitionsnivå och avgiftspolitik. Enligt

regeringens uppfattning är det på sikt önskvärt att

skillnaderna i skattesatser minskar. Finansutskottet

förutsatte i sitt betänkande att kommuner och

landsting som gynnas av det nya statsbidrags- och

utjämningssystemet överväger en sänkning av sina

skattesatser. För att ge kommuner och landsting

möjlighet att anpassa verksamheten till

inkomstförändringarna tillämpas under de första åtta

åren särskilda införanderegler. Vid behandlingen av

förslaget om ett nytt statsbidrags- och

utjämningssystem för kommuner och landsting

betonade finansutskottet att systemet med utjämning

måste bli föremål för fortsatt utrednings- och

utvecklingsarbete. Mot denna bakgrund har

regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté med

uppgift att följa upp och utveckla utjämningssystemet

(dir. 1995:118). Tyngdpunkten i kommitténs arbete

skall ligga på kostnadsutjämningen. Kommittén bör

bedriva sitt arbete så att förslag till förändringar kan

läggas fram för riksdagen i sådan tid att de kan träda i

kraft år 2000.

Riksdagen beslutade våren 1995 på regeringens

förslag att införa ett tak för de offentliga utgifterna

fr.o.m. budgetåret 1997 (prop. 1994/95:150, bet.

1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447). Regeringen återkom

till riksdagen våren 1996 i fråga om utgifts-takets

konstruktion bl.a. vad gäller hur kommunsektorn

skulle hanteras (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10,

rskr. 1995/96:304). I denna proposition angavs att

innebörden av den kommunala självstyrelsen är att

statsmakterna inte utövar ett direkt inflytande över

kommunsektorns inkomster och utgifter. Däremot sker

en påverkan via de allmänna ekonomiska

förutsättningarna och lagregleringen av den

kommunala verksamheten. Riksdagen fastställer också

storleken på de statliga bidragen till den kommunala

sektorn och anger också riktlinjerna för det

skattefinansierade utrymmet, dvs. hur stora inkomster

i form av statsbidrag och skatteinkomster sektorn

beräknas förfoga över de nästkommande åren.

Finansutskottet underströk, vid behandlingen av

förslagen om höjda statsbidrag för åren 1997 och 1998,

att statsbidragsutrymmet nu vidgas för att göra det

möjligt för kommuner och landsting att upprätthålla en

verksamhet av rimligt god kvalitet.

Minskning i särskilda fall av det generella stats-

bidraget till kommuner och landsting år 1999

Regeringens förslag: De bestämmelser i lag, som

innebär att om en kommun eller ett landsting

fastställer en högre skattesats för år 1997 eller år 1998

än den som gällde för år 1996 så minskas det generella

statsbidraget med ett belopp som motsvarar hälften av

ökningen, skall gälla även för år 1999. De undantag

som gäller för vissa kommuner och för s.k.

skatteväxlingar skall gälla även år 1999.

Skälen för regeringens förslag:

Den samhällsekonomiska situationen har ställt stora

krav på anpassning av den kommunala ekonomin

under 1990-talet. Kommuner och landsting har i de

flesta fall mött denna situation med att förändra och

effektivisera sin organisation. De enskilda

kommunernas och landstingens ekonomiska situation

varierar emellertid kraftigt. Det finns exempel på

kommuner och landsting som har haft svårt att

anpassa sin verksamhet till de ekonomiska ramarna

och istället valt att underbalansera budgeten. Det är

mot denna bakgrund som riksdagen har beslutat att

ett lagstadgat balanskrav skall gälla fr.o.m. år 2000.

Införandet av det nya statsbidrags- och

utjämningssystemet innebär såväl inkomstökningar

som inkomstminskningar för enskilda kommuner och

landsting i förhållande till tidigare gällande system.

För att övergångsvis dämpa effekterna av minskade

bidragsinkomster har införanderegler införts.

Minskade bidragsinkomster i kombination med ett

lagstadgat krav på ekonomisk balans år 2000 riskerar

att skapa ökade incitament för vissa kommuner och

landsting att höja skatten. Mot denna bakgrund

beslutade riksdagen att anta regeringens förslag till

åtgärder för att motverka skattehöjningar åren 1997

och 1998 (prop. 1995/96:212, bet. 1996/97:FiU6, rskr.

1996/97:16).

Regeringen har i flera sammanhang uttalat att

utrymmet för generella skattehöjningar är mycket

begränsat (se bl.a. prop. 1996/97:150). Finansutskottet

har förutsatt att kommuner och landsting som gynnas

av det nya statsbidrags- och utjämningssystemet

borde verka för att skillnaderna i kommunala

skattesatser minskar (bet.1996/97:FiU20). Åtgärder

mot kommunala skattehöjningar tillämpades för åren

1991 1994. Därefter ökade den genomsnittliga

kommunala skattesatsen med 0,45 procentenheter år

1995 och 0,16 procentenheter år 1996. Den

genomsnittliga skattesatsen år 1998 uppgår till 31,65

procent. Skattehöjningar kan i vissa fall anses vara en

nödvändig anpassning. Fortsatta skattehöjningar i

den kommunala sektorn bör dock enligt regeringens

mening begränsas eftersom det minskar hushållens

köpkraft och hämmar den ekonomiska tillväxten.

Den nya budgetprocessen innebär att regeringen i

samband med den ekonomiska vårpropositionen

presenterar ett förslag till utgiftstak för tre år framåt.

Det offentliga utgiftstaket är en viktig faktor för att

åstadkomma stabilitet i de offentliga finanserna.

Denna stabilitet har bl.a. skapat förutsättningar för

regeringen att kunna föreslå och avisera en

nivåhöjning av de generella statsbidragen till

kommuner och landsting med 20 000 miljoner kronor

successivt fram till år 2000. Utifrån de gällande

ekonomiska förutsättningarna och balanskravet skulle

kommunsektorn utan det redovisade tillskottet komma

att ställas inför ytterligare neddragningar av

verksamheten. Grunden för det offentliga utgiftstaket

får inte ryckas undan bl.a. genom att kommuner och

landsting höjer skatten. För att värna kvaliteten och

utveckla de för den fortsatta välfärden viktiga

verksamheterna skola, vård och omsorg krävs en

långsiktig hållbarhet i kommuners och landstings

ekonomi. Det statliga bidrags- och

utjämningssystemet har därvid stor betydelse, liksom

en god samhällsutveckling. Den kommunala

utjämningskommittén skall lägga fram sitt förslag till

förändringar av utjämningssystemet så att de kan

träda i kraft år 2000.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det nu

rådande systemet med en minskning av statsbidraget

till kommuner och landsting som höjer sin skattesats

bör förlängas med ett år.

Förlängningen innebär att om en kommun eller ett

landsting inför år 1999 höjer skatten över den nivå

som gällde för år 1996, skall det generella statsbidraget

till kommunen respektive landstinget för samma år

minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den

ökning av de preliminära kommunalskattemedel

respektive landstingsskattemedel som följer av

skattehöjningen. De kommuner (Danderyd, Lidingö

och Täby) för vilka införandereglerna ställer krav på

en snabbare anpassning, bör liksom tidigare vara

undantagna från minskningen av statsbidraget även

under år 1999. Dessa kommuner har för närvarande de

lägsta skattesatserna och kan därför ha särskilda

behov av att anpassa sina skattesatser. Om dessa

kommuner höjer sina skatter över den nivå som gällde

för år 1996 inför år 1999 kommer alltså ingen

reducering av det generella statsbidraget till

respektive kommun att göras.

Det undantag från statsbidragsminskningen som

gäller då en ändring av skattesatsen görs till följd av

att uppgifter fördelats om mellan kommuner och

landsting föreslås gälla även för år 1999. Om en

omfördelning sker får den som tar över uppgifter höja

sin skattesats i samma mån som den som blir avlastad

uppgifter sänker sin skattesats, utan att det generella

statsbidraget minskas. Minskningen av statsbidraget

enligt ovan skall göras i samband med att

skattemyndigheten fastställer statsbidragets storlek.

Förslaget omfattar inte församlingar och kyrkliga

samfälligheter.

Regeringen är medveten om att det kan finnas

kommuner och landsting som befinner sig i en

exceptionellt svår ekonomisk situation beroende på en

relativt låg skattesats. Om så skulle vara fallet får i

sista hand frågan hanteras i särskild ordning genom

att regeringen senast i samband med

budgetpropositionen för 1999 föreslår riksdagen en

lagändring som ger utrymme för skattehöjning utan att

statsbidraget minskas.

Syftet med regeringens förslag är att motverka

kommunala skattehöjningar. Förslaget är dock enligt

regeringens mening inte lika ingripande som ett

lagreglerat kommunalt skattestopp som gällt för vissa

år.

Kommuner och landsting är med det system som

gäller för närvarande och som föreslås förlängas med

ett år, inte förhindrade att höja skatten. För att kunna

behålla den stabilitet som uppnåtts i statsfinanserna

samt i avvaktan på översynen av utjämningssystemet

och att balanskravet införs år 2000 anser regeringen

att kommunala skattehöjningar bör motverkas. De av

regeringen föreslagna och aviserade tillskotten är bl.

a. avsedda att underlätta för kommuner och landsting

så att skattehöjningar kan undvikas. Om en kommun

eller ett landsting ändå höjer skatten bör det enligt

regeringens mening leda till mindre statsbidrag än för

övriga kommuner och landsting. Staten föreskriver

villkor för att statsbidrag skall utgå. Regeringens

förslag syftar till att det föreslagna tillskottet till

kommuner och landsting skall få avsedd effekt, dvs.

utöver att öka kvaliteten i skolan, vården och

omsorgen även motverka skattehöjningar i kommuner

och landsting. Mot bakgrund av ovanstående är den

förlängning med ett år av lagen om minskning i

särskilda fall av det generella statsbidraget till

kommuner och landsting som regeringen nu föreslår

enligt regeringens mening förenlig med

regeringsformens bestämmelser om den kommunala

beskattningsrätten.

7.6.3 Uppräkningsfaktorer

Regeringens förslag: De uppräkningsfaktorer som

fastställs senast i september månad och som ligger till

grund för beräkningen av preliminära kommunal- och

landstingsskattemedel får under år då riksdagsval

hålls i september månad ändras. Denna ändring skall

ske senast en vecka efter att regeringen avlämnat

budgetpropositionen.

Skälen för regeringens förslag:

Staten svarar för uppbörd, taxering och indrivning av

kommunalskatterna. Under beskattningsåret erhåller

kommunerna och landstingen endast preliminära

skatteinkomster från staten. Beräkningen av dessa

preliminära skatteinkomster bygger på en prognos

avseende de beskattningsbara inkomsterna under

detta år. Till grund för prognosen ligger det senaste

fastställda taxeringsutfallet. Detta utfall räknas upp till

beskattningsårets nivå genom att multipliceras med

två uppräkningsfaktorer. Dessa uttrycker den

prognostiserade utvecklingen av skatteunderlaget för

hela landet under året före respektive det år de

preliminära kommunalskatteinkomsterna utbetalas.

Eftersom de preliminära skatteinkomsterna beräknas

utifrån en prognos sker en slutavräkning mellan staten

och kommunerna respektive landstingen i januari

andra året efter beskattningsåret.

Det är regeringen, eller den myndighet regeringen

bestämmer, som skall fastställa de två

uppräkningsfaktorerna. Tidigare fastställdes

uppräkningsfaktorerna i december månad. En

preliminär beräkning av uppräkningsfaktorerna

gjordes emellertid redan i augusti månad. Från och

med 1997 års preliminära kommunalskatteinkomster

ändrades systemet såtillvida att

uppräkningsfaktorerna skall fastställas senast i

september månad varje år (prop. 1995/96:150, bet.

1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304).

Att uppräkningsfaktorerna fastställs i september

månad är en avvägning mellan kommunernas och

landstingens behov av att så tidigt som möjligt få

stabila planeringsförutsättningar och behovet av att

fastställandet skall bygga på tillräckligt bra underlag,

bl.a. genom att de förslag som läggs i

budgetpropositionen och som påverkar det

kommunala skatteunderlaget kan beaktas.

Regeringen skall senast den 20 september avlämna

budgetpropositionen. Under år då riksdagsval hålls i

september månad kan emellertid, under vissa

förutsättningar, budgetpropositionen avlämnas inom

10 dagar efter att en ny regering tillträtt, dock senast

den 15 november.

Under år då riksdagsval hålls i september månad

bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet

att ändra de i september månad fastställda

uppräkningsfaktorerna. I annat fall skulle det kunna

innebära att förslag som läggs i budgetpropositionen

och som har effekt på det kommunala skatteunderlaget

inte påverkar kommunernas och landstingens

preliminära skatteinkomster. I stället skulle sådana

förslag få effekt på skatteinkomsterna först två år efter

beskattningsåret då slutavräkning görs med

kommuner och landsting. Därmed skulle det finnas

risk för att slutavräkningen beloppsmässigt ökar

dessa år.

Genom att ge regeringen möjlighet att ändra

uppräkningsfaktorerna förbättras regeringens och

riksdagens förutsättningar att bedöma

kommunsektorns skattefinansierade utrymme.

Förbättringen möjliggörs genom att det för det

aktuella året kan göras en avvägning mellan effekterna

av skatteunderlagspåverkande förslag och nivån på

statsbidragen till kommunsektorn. Förslaget

föranleder ändring av 4 § andra stycket lagen

(1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns

och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I

beredningen av denna fråga har samråd skett med

Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet.

7.6.4 Bildande av bolag för övertagande av

kommunala bostadsföretag m.m.

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att

dels skjuta till erforderligt kapital, dels uppdra åt

Riksgäldskontoret att lämna lån och utfärda garantier

till det bolag som enligt förslag i den bostadspolitiska

propositionen skall kunna bildas för att äga och

förvalta bostadsföretag och fastigheter som övertas

från kommuner. Kapitaltillskott skall täckas genom det

under utgiftsområde 25 uppförda anslaget A2 Bidrag

till särskilda insatser i vissa kommuner och

landsting.

Skälen till regeringens förslag:

I den bostadspolitiska propositionen föreslås att

regeringen ges möjlighet att bilda ett bolag med

uppgift att äga och förvalta bostadsföretag och

fastigheter som övertas från kommuner, i avvaktan på

att en mer permanent lösning kan åstadkommas. Detta

föreslås kunna ske i samband med statliga

stödinsatser till kommuner med övermäktiga

åtaganden för boendet. Bolaget bör kunna vara ett

nytt eller befintligt bolag som ägs direkt av regeringen

eller som ingår i en befintlig statlig koncernstruktur

(t.ex. Venantius AB). Bolaget kan knytas till Venantius

eller i någon annan form tillgodogöra sig den

upparbetade kompetens och erfarenhet i finansiella

frågor och frågor om bostadsfastigheter som finns i

Venantius AB. Bolaget måste kunna tillförsäkras

erforderlig finansiering. Regeringen bedömer att det

kan vara lämpligt att låta bolaget ta upp lån i

Riksgäldskontoret. Vidare måste regeringen kunna

tillskjuta kapital till bolaget i erforderlig omfattning.

Kapitaltillskottet föreslås belasta det under

utgiftsområde 25 uppförda anslaget A2 Bidrag till

särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

7.6.5 Ekonomiska regleringar mellan staten

och de kyrkliga kommunerna år 1999

Regeringens förslag: De kyrkliga kommunernas

skattemedelsfordran vid ingången av år 1999 skall

minskas med 1,4 procent med avseende på statliga

regeländringar som påverkat kyrkokommunernas

ekonomi, främst skatteunderlaget. Därutöver skall

skattemedelsfordran minskas med 4 procent som

ersättning till staten för administration av

församlingsskatten.

Skälen för regeringens förslag:

I 1994 års ekonomisk-politiska proposition (prop.

1994/95:25, bet. 1994/95FiU1, rskr. 1994/95:145 och

146) uttalade regeringen att även de kyrkliga

kommunerna bör bidra till saneringen av statens

finanser. Mot denna bakgrund beslutade riksdagen att

de kyrkliga kommunerna fr.o.m. år 1995 skulle ersätta

staten för administrationen av församlingsskatten.

Ersättningen har fr.o.m. år 1996 årligen fastställts till 4

procent av de kyrkliga kommunernas

skattemedelsfordran. Även för år 1999 bör

ersättningen uppgå till 4 procent.

För de kyrkliga kommunerna får de ändringar som

exempelvis år 1996 påverkade det kommunala

skatteunderlaget ingen effekt förrän år 1998, men för

detta år och även för år 1999 får ändringarna dubbel

effekt eftersom både förskott och slutavräkning

påverkas.

Kommuner och landsting kompenseras fr.o.m. år

1997 för den ändrade beskattningen av bilförmån

genom en höjning av det generella statsbidraget.

Detta påverkar emellertid inte de kyrkliga

kommunernas skatteinkomster förrän år 1999.

Regeringen anser att även de kyrkliga kommunerna

bör kompenseras för den ändrade beskattningen av

bilförmån.

Utöver detta föreslås inte några ytterligare

regleringar jämfört med föregående år. Skillnaden

gentemot 1998 års reglering beror, förutom vad avser

ändrad beskattning av bilförmån, endast på att

tidigare beslutade regleringar ger olika effekt under de

första åren.

TABELL 7.6 SAMMANSTÄLLNING AV

EKONOMISKA REGLERINGAR MELLAN STATEN OCH DE

KYRKLIGA KOMMUNERNA ÅR 1999

MILJONER

KRONOR

Beslutade regleringar år 1998

137

Infasning av tidigare beslutade

regleringar

50

Ändrad beskattning av bilförmån

-38

Summa

149

De tidigare beslutade regleringarna och de nu

föreslagna förändringarna av dessa regleringar uppgår

till 149 miljoner kronor, vilket beräknas motsvara en

reducering av de kyrkliga kommunernas

skattemedelsfordran med 1,4 procent vid ingången av

år 1999. Till detta kommer den föreslagna

skatteadministrationsersättningen om 4 procent, dvs.

en total reducering av skattemedelsfordran med 5,4

procent. Förslaget föranleder ett förslag till lag med

särskilda bestämmelser om utbetalning av skattemedel

år 1999.

 Konsumtionen i fasta priser har beräknats med ett särskilt kommunalt

löne- och prisindex.

 I det tidigare systemet för utbetalning av kommunalskattemedel fanns en

tvåårig fördröjning.

 Resultat efter skatteintäkter och finansnetto (exklusive avskrivningar).

4 Exklusive extraordinära poster.

 Först läsåret 1997/98 påverkas kostnader och prestationer av

kunskapslyftet.

PROP. 1997/98:150

 PROP. 1997/98:150

 202

 201