Regeringens proposition

1995/96:146

Vissa frågor om personlig assistans

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

 Ingela[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås åtgärder som syftar till att uppnå en bättre kost-

nadskontroll och vissa besparingar inom statlig assistansersättning. Huvuddelen

av förslagen avser vissa förtydliganden i lagen (1993:387) om stöd och service

till vissa funktionshindrade samt i lagen (1993:389) om assistansersättning.

Förslagen innebär inte någon förändring av de grundläggande principerna för

personlig assistans. Förslagen bedöms innebära att den årliga kostnaden för

statlig assistansersättning minskas med 215 miljoner kronor.

 1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut........................3

2 Lagtext............................................3

 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd

 och service till vissa funktionshindrade.......3

 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om

 assistansersättning............................6

3 Ärendet och dess beredning.........................8

4 Utgångspunkter för förslagen.......................9

5 Tidsram för beslut om assistansersättning.........10

6 Vissa avgränsningsfrågor m.m......................12

 6.1 Definition av personlig assistans.............12

 6.2 Avgränsning mot viss kommunal verksamhet......14

 6.3 Barns rätt till personlig assistans...........16

 6.4 Försäkringskassans kontroll...................17

7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser..........17

8 Uppföljning och ekonomiska effekter...............18

 8.1 Uppföljning...................................18

 8.2 Ekonomiska effekter...........................19

9 Författningskommentar.............................20

 9.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd

 och service till vissa funktionshindrade......20

 9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om

 assistansersättning...........................20

Bilaga ............................................23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 7 mars 1996......................................29

Rättsdatablad........................................30

 2

1 Förslag till riksdagsbeslut

 Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

 1. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade,

 2. lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade

 Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till

vissa funktionshindrade

 dels att 9 § skall ha följande lydelse

 dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 9 a och 9 b §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse....................Föreslagen lydelse

9 §1

 Insatserna för särskilt stöd och service är

 1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap

om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga

funktionshinder,

 2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga

kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte

täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,

 3. ledsagarservice,

 4. biträde av kontaktperson,

 5. avlösarservice i hemmet,

 6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet,

 7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i

anslutning till skoldagen samt under lov,

 8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller

ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,

 9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad

för vuxna,

 10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar

förvärvsarbete och inte utbildar sig.

-------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------

 Insatser enligt första

stycket 2 avser inte tid

efter det att den

insatsberättigade har

fyllt 65 år.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1994:1701.

 3

-------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Som kostnad för personlig

assistans enligt första

stycket 2

anses inte i något fall

ersättning som den enskilde

själv lämnar

 1. till någon som han

lever i hushållsgemenskap

med, eller

 2. till en personlig

assistent för arbete som

utförts på arbetstid som

överstiger den tid som anges

i 2 - 4 §§ lagen (1970:943)

om arbetstid m.m. i hus-

ligt arbete.

 I insatserna enligt

första stycket 5 - 8 och 10

samt i insatsen bostad med

särskild service för vuxna

ingår också omvårdnad. I

insatserna bostad med

särskild service för barn och

ungdomar samt bostad med

särskild service för vuxna

ingår också fritidsverksamhet

och kulturella aktiviteter.

 9 a §

-------------------------------------------------------

 Med personlig assistans

 enligt 9 § 2 avses

 personligt utformat stöd

 som ges av ett begränsat

 antal personer åt den som på

 grund av funktionshinder

 behöver praktisk hjälp med

 sin personliga hygien,

 måltider, att klä av och på

 sig eller att kommunicera

 med andra (grundläggande

 behov).

 Den som har behov av

 personlig assistans för

 sina grundläggande behov

 har även rätt till insats

 enligt 9 § 2 för andra

 personliga behov om

 behoven inte tillgodoses på

 annat sätt.

 Som kostnad för personlig

 assistans enligt 9 § 2

 anses inte i något fall

 ersättning som den enskilde

 själv lämnar

 1. till någon som han

 eller hon lever i

 hushållsgemenskap med,

 eller

 2. till en personlig

 assistent för arbete som

 utförts på arbetstid som

 överstiger den tid som

 anges i 2 - 4 §§ lagen

 (1970:943) om arbetstid

 m.m. i husligt arbete.

-------------------------------------------------------

 Insatser enligt 9 § 2

 avser inte tid efter det

 att den insatsberättigade

 har fyllt 65 år.

Nuvarande lydelse....................Föreslagen lydelse

 9 b §

-------------------------------------------------------

 I insatserna enligt 9 §

 5 - 8 och 10 samt i

 insatsen bostad med

 särskild service för vuxna

 ingår också omvårdnad. I in-

 satserna bostad med

 särskild service för barn

 och ungdomar samt bostad

 med särskild service för

 vuxna ingår också fri-

 tidsverksamhet och

 kulturella aktiviteter.

_________

 Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 4

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning

 Härigenom föreskrivs att 3, 4, 6 och 16 §§ lagen (1993:389) om assis-

tansersättning skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse....................Föreslagen lydelse

3 §

-------------------------------------------------------

 Den som omfattas av 1 § Den som omfattas av 1 §

lagen (1993:387) om stöd och lagen (1993:387) om stöd

service till vissa och service till vissa

funktionshindrade har, utom funktionshindrade har,

i fall som anges i 4 §, rätt utom i fall som anges i 4

att få assistansersättning §, rätt att för sin dagliga

enligt denna lag om han livsföring få assistans-

 ersättning enligt denna lag

 - inte har fyllt 65 år, om han eller hon

och - inte har fyllt 65 år,

 - har behov av personlig och

assistans för sin dagliga - har behov av

livsföring under i personlig assistans för

genomsnitt mer än 20 timmar sina grundläggande behov

i veckan. under i genomsnitt mer än

 Personlig assistans har 20 timmar i veckan.

i denna lag samma betydelse Personlig assistans har

som i 9 § första stycket 2 i denna lag samma

lagen (1993:387) om stöd och betydelse som i 9 a § lagen

service till vissa (1993:387) om stöd och ser-

funktionshindrade. vice till vissa funktions-

 hindrade.

 Vid bedömning av behov av

 personlig assistans för

 barn som inte fyllt 16 år

 skall särskilt beaktas vad

 som faller inom ramen för

 det ansvar för barnets

 personliga förhållanden som

 åvilar barnets vårdnads-

 havare.

4 §

-------------------------------------------------------

 Assistansersättning lämnas Assistansersättning

inte för tid då den lämnas inte för tid då den

funktionshindrade funktionshindrade

 1. vårdas på en 1. vårdas på en

institution som tillhör institution som tillhör

staten, en kommun eller ett staten, en kommun eller

landsting, ett landsting,

 2. vårdas på en 2. vårdas på en

institution som drivs med institution som drivs med

bidrag från staten, en bidrag från staten, en

kommun eller ett landsting, kommun eller ett

eller landsting,

 3. bor i en gruppbostad. 3. bor i en

 gruppbostad,

 4. vistas i eller

 deltar i barnomsorg, skola

 eller daglig verksamhet

 enligt 9 § 10 lagen

 (1993:387) om stöd och

 service till vissa

 funktionshindrade.

-------------------------------------------------------

 Om särskilda skäl

 föreligger, kan

 assistansersättning lämnas

 även för tid då den

 funktionshindrade vårdas för

 kortare tid på sjukhus

 eller deltar i verksamhet

 enligt första stycket 4.

-------------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

 Assistansersättning lämnas

 inte för sjukvårdande

 insatser enligt hälso- och

 sjukvårdslagen (1982:763).

6 §1

-------------------------------------------------------

 Assistansersättning skall Assistansersättning

beviljas för ett visst antal skall beviljas för ett

timmar per vecka, månad visst antal timmar per

eller längre tid, dock längstvecka, månad eller längre

ett år, då den enskilde har tid, dock längst tre

behov av personlig månader, då den enskilde har

assistans för sin dagliga behov av personlig assis-

livsföring (beviljade tans för sin dagliga

assistanstimmar). livsföring (beviljade

 assistanstimmar).

 Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare

föreskrifter om beräkning av assistansersättningen.

16 §

 Försäkringskassan skall besluta om återbetalning av assistansersättning, om

den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare genom att lämna oriktiga

uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller

anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har

lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den som erhållit ersättning

eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett detta. Om det finns

särskilda skäl får försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller

delvis.

-------------------------------------------------------

 Vid en senare Vid en senare

utbetalning till någon som utbetalning till någon som

skall betala tillbaka skall betala tillbaka

ersättning enligt första ersättning enligt första

stycket får kassan hålla innestycket får försäkringskassan

ett skäligt belopp i hålla inne ett skäligt

avräkning på vad som har läm-belopp i avräkning på vad

nats för mycket. som har lämnats för mycket.

_________

 1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

 2. Beslut om assistansersättning som fattats före den 1 juli 1996 får, trots

vad som sägs i 7 §, omprövas av försäkringskassan utan att två år förflutit

sedan frågan om rätt till ersättning senast prövades.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1993:1342.

 5

3 Ärendet och dess beredning

Stödformen statlig assistansersättning infördes den 1 januari 1994. Assis-

tansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans för svårt

funktionshindrade personer som har behov av ett sådant stöd under i genomsnitt

mer än 20 timmar per vecka.

 Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 (prop.

1994/95:100 bil. 6) att kostnaderna för statlig assistansersättning skulle komma

att bli väsentligt högre än vad som beräknades när reformen genomfördes. Skälet

för detta angavs främst vara att det genomsnittliga antalet beviljade

assistanstimmar per vecka väsentligt skulle komma att överstiga det beräknade.

 Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning

beslutade regeringen den 12 april 1995 att tillkalla en särskild utredare med

uppdrag att utreda frågan om finansieringen av och regelsystemet för stödformen.

Utredarens huvuduppgift var att lämna förslag till åtgärder som leder till att

den nuvarande kostnadsutvecklingen bryts och att en förbättrad kostnadskontroll

uppnås. Enligt direktiven skulle utredaren i sina förslag ha som utgångspunkt

att den årliga kostnaden för staten för assistansersättning inte får överstiga 2

850 miljoner kronor per år beräknat i 1995 års penningvärde. I direktiven

framhölls att det statliga finansiella utrymmet för assistansersättning, till

följd av vissa omprioriteringar, därigenom utökats med drygt 300 miljoner kronor

i förhållande till vad som budgeterades när reformen trädde i kraft. I

förhållande till den årliga faktiska kostnaden innebar ramen en neddragning med

ca 900 miljoner kronor.

 Utredningen, som antog namnet Assistansutredningen, avlämnade i december 1995

betänkandet Kostnader för den statliga assistansersättningen (SOU 1995:126). I

betänkandet redovisas ett antal alternativa möjligheter till besparingar. En

sammanfattning finns i bilaga.

 I denna proposition lämnar regeringen förslag till vissa åtgärder som syftar

till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa besparingar inom statlig

assistansersättning. Med anledning av att de nu föreslagna förändringarna i

stödformen främst handlar om förtydliganden i regelsy-stemet utan att några

större ingrepp görs, har regeringen inte funnit det nödvändigt att

remissbehandla betänkandet. Regeringen har också ansett det angeläget att

påskynda arbetet med en proposition i ärendet med hänsyn till den oro som frågan

har skapat hos personer som erhåller assistansersättning. Synpunkter på

betänkandet och i frågan i övrigt har inhämtats på annat sätt, bl.a. genom

överläggningar med företrädare för Svenska kommunförbundet,

handikapporganisationerna och kooperativ som tillhandahåller personlig

assistans. Under propositionsarbetet har det dessutom varit nära kontakter med

Riksförsäkringsverket.

 Som underlag för propositionen har också legat Riksrevisionsverkets

revisionsrapport Assistansreformen - en granskning av den statliga assis-

tansersättningen till funktionshindrade (RRV 1995:57).

4 Utgångspunkter för förslagen

Med anledning av propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade

(prop. 1992/93:159) beslutade riksdagen i maj 1993 om förbättrade stöd- och

serviceinsatser för personer med funktionshinder (bet. 1992/93:SoU19, rskr.

1992/93:321).

 Riksdagens beslut innebar bl.a. att en särskild rättighetslag för svårt

funktionshindrade personer infördes den 1 januari 1994, lagen (1993:387) om stöd

och service till vissa funktionshindrade, LSS. Genom lagen har bl.a. personer

med utvecklingsstörning och personer med andra stora och varaktiga

funktionshinder fått rätt till stöd- och serviceinsatser av olika slag. En av

insatserna enligt LSS är personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan

assistans (för stödbehov upp till 20 timmar assistans i veckan).

 Samtidigt infördes också statlig assistansersättning. Assistansersättning kan

lämnas till personer som inte fyllt 65 år och som bor i eget boende, servicehus

eller hos familj eller anhörig. Assistansersättningen är avsedd att täcka

kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som har behov av

personlig assistans under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Rätten till

assistansersättning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS,

och i förordningen (1993:1091) om assistansersättning. De allmänna

försäkringskassorna administrerar och beslutar om ersättningen.

 För budgetåret 1995/96 har under anslaget Kostnader för statlig assis-

tansersättning anvisats 5 741 000 000 kronor. För perioden juli 1995 - juni 1996

har 3 808 000 000 kronor beräknats.

 Som redan nämnts framhöll regeringen i direktiven till Assistansutredningen

att den årliga kostnaden för assistansersättning inte får överstiga 2 850

miljoner kronor. Utredaren gavs i uppdrag att föreslå åtgärder för att minska

den årliga kostnaden för ersättningen med 900 miljoner kronor. De förslag som

regeringen lägger fram i det följande beräknas sammantaget innebära att

kostnaderna för statlig assistansersättning reduceras med 215 miljoner kronor.

 Skälet för att det i denna proposition föreslås ett lägre sparbelopp är att

regeringen bedömer att större ingrepp i systemet skulle riskera att allvarligt

urholka assistansreformen. Inte minst Assistansutredningen har visat att

besparingar i storleksordningen 900 miljoner kronor skulle leda till att viktiga

syften med assistansersättningen skulle äventyras. Regeringen bedömer dock att

de förslag som läggs i det följande kan genomföras utan att grunddragen i

stödformen förändras.

 Vidare har det visat sig att antalet faktiskt utnyttjade assistanstimmar i

inte oväsentlig utsträckning understiger antalet beviljade assistanstimmar. Med

andra ord har funktionshindrade personer som erhållit personlig assistans inte

till fullo förbrukat dessa timmar.

 Riksförsäkringsverket har på uppdrag av Assistansutredningen jämfört

beviljade och utnyttjade assistanstimmar för perioden januari 1994 - september

1995 i de ärenden där slutavräkning skett och funnit att i genomsnitt ca

sju procent av de beviljade timmarna inte utnyttjats. Enligt vad

Assistansutredningen framhåller är det oklart i vilken mån detta kommer att

gälla även i framtiden. Som utredningen påpekar kan det faktum att beviljade

timmar inte utnyttjas i vissa fall bero på inledande praktiska problem att

organisera assistansen.

 Det är i nuläget svårt att med säkerhet bedöma i vilken grad beviljade

assistanstimmar inte förbrukas. Enligt regeringens uppfattning är det dock

rimligt att anta att en inte obetydlig andel av de beviljade timmarna - även i

ett något längre tidsperspektiv - inte kommer att förbrukas. Vi noterar i

sammanhanget att den studie som gjorts av Riksförsäkringsverket ändå omfattar

perioden fram till och med september 1995, dvs. drygt ett och ett halvt år

räknat från reformens ikraftträdande. I förhållande till vad som i årets

budgetproposition anvisats statlig assistansersättning skulle sju procent,

beräknat på 12 månader, utgöra ca 270 miljoner kronor. Om graden icke förbrukade

timmar i stället visar sig ligga på fem procent skulle detta motsvara ca 200

miljoner kronor.

 Ett problem i sammanhanget är den nuvarande bestämmelsen i 6 § LASS om

formerna för beslut om assistansersättning. Enligt denna skall

assistansersättning beviljas med ett visst antal timmar per vecka, månad eller

längre tid, dock högst ett år. Innebörden av bestämmelsen är att en person som

beviljats assistansersättning kan spara assistanstimmar under ett helt år. Denna

möjlighet att under en så lång tidsperiod spara timmar medför att det är svårt

att få en tillfredsställande kontroll över kostnadsutvecklingen för

ersättningen.

 Som nämnts syftar det förslag som läggs fram främst till att åstadkomma

förtydliganden i den aktuella lagstiftningen (LSS och LASS), utan att de

grundläggande principerna för personlig assistans förändras. Personlig assistans

kommer även fortsättningsvis att vara en lagstadgad rättighet för svårt

funktionshindrade personer med behov av insatsen. Svårt funktionshindrade

personer skall även i framtiden kunna få sina behov av assistans tillgodosedda

genom assistansersättning.

 Ett av assistansreformens allra viktigaste syften var att stärka funktions-

hindrade personers möjligheter till självbestämmande, oberoende och valfrihet.

Inte heller på denna punkt innebär förslagen i propositionen någon förändring.

5 Tidsram för beslut om assistansersättning

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Assistansersättning skall beviljas|

|för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre|

|tidsenhet, dock längst tre månader. |

-------------------------------------------------------

 Assistansutredningen: Utredningen har ej berört frågan.

 Skälen för regeringens förslag: Omfattningen av en funktionshindrad persons

behov av personlig assistans i den dagliga livsföringen varierar mellan veckor

och månader. För att assistanstimmar skall kunna utjämnas av den

funktionshindrade personen genom ett något lägre uttag av timmar den ena månaden

resp. ett högre uttag en annan månad, har i 6 § LASS föreskrivits att

assistansersättning skall beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad

eller längre tidsenhet, dock längst ett år, då den enskilde har behov av

personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar). Den

enskilde kan således under någon månad konsumera fler assistanstimmar än det

genomsnittliga antalet beviljade assistanstimmar, om ett lägre utnyttjande sker

vid ett senare tillfälle. För hela den i beslutet om assistansersättning

bestämda tidsenheten får dock inte tas ut fler timmar än som angetts i beslutet.

 Riksförsäkringsverket (RFV) har enligt 8 § förordningen (1993:1091) om

assistansersättning bemyndigats att meddela föreskrifter om bl.a.

avräkningsförfarandet. Enligt verkets föreskrifter skall, om antalet utförda

assistanstimmar under en månad avviker mer än tio procent från antalet beviljade

timmar, avräkning ske med det belopp som motsvarar kostnaden per timme för det

antal timmar som avviker mer än tio procent. Detta innebär att det under en

tolvmånadersperiod kan uppkomma ett betydande sparande av timmar.

 Antalet beviljade assistanstimmar per enskild funktionshindrad är, som

tidigare nämnts, inte liktydigt med antalet utnyttjade timmar. Det är i nuläget

svårt att med säkerhet bedöma i vilken grad beviljade assistanstimmar inte

förbrukas. RFV har emellertid på Assistansutredningens uppdrag jämfört beviljade

och utnyttjade assistanstimmar för perioden januari 1994 - september 1995 i de

ärenden där slutavräkning har skett och funnit att i genomsnitt omkring sju

procent av de beviljade timmarna dittills inte utnyttjats.

 I förhållande till vad som i årets budgetproposition anvisats den statliga

assistansersättningen skulle sju procent ej förbrukade timmar, innebära en lägre

kostnad om ca 270 miljoner kronor. Om graden ej förbrukade timmar i stället

visar sig ligga på fem procent skulle detta motsvara ca 200 miljoner kronor.

 Regeringen finner det angeläget att variationer i behovet av assistans i den

dagliga livsföringen mellan veckor och månader skall kunna utjämnas över tiden

av den funktionshindrade personen. Assistansersättning skall ges för hjälpbehov

som den enskilde har i den dagliga livsföringen. Enligt prop. 1992/93:159 menas

här förutsägbara, kontinuerliga eller ofta återkommande aktiviteter av

vardagligt slag (s. 195). Med beaktande av detta bör behovet av personlig

assistans rimligen inte variera så mycket mellan månaderna. Vidare innebär nuva-

rande möjlighet att under en så lång tidsperiod som upp till ett helt år kunna

spara assistanstimmar att det är svårt att upprätthålla en tillfredsställande

kontroll över assistansersättningens kostnadsutveckling. Med syfte att uppnå en

bättre kostnadskontroll i systemet föreslås att avräkningsperioden för

assistansersättning begränsas till högst tre månader.

 6

6 Vissa avgränsningsfrågor m.m.

6.1 Definition av personlig assistans

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: LSS kompletteras med en be-|

|stämmelse som klargör innebörden av insatsen personlig|

|assistans. Med personlig assistans avses ett|

|personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal|

|personer åt den som på grund av funktionshinder behöver|

|praktisk hjälp med sin personliga hygien, måltider, att|

|klä av och klä på sig eller att kommunicera med andra|

|(de s.k. grundläggande behoven). |

| Den som har behov av sådan praktisk hjälp har även rätt|

|till insatsen personlig assistans för andra personliga|

|behov i sin livsföring om behoven inte tillgodoses på|

|annat sätt. |

| För att assistansersättning enligt LASS skall lämnas|

|fordras att de grundläggande behoven uppgår till i ge-|

|nomsnitt mer än 20 timmar per vecka. |

-------------------------------------------------------

 Assistansutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

 Skälen för regeringens förslag: Som vägledning för att bedöma om en

funktionshindrad person tillhör personkretsen för assistansersättning anges i

prop. 1992/93:159 att avgörande bör vara att den enskilde behöver personlig

hjälp för att klara sin hygien, måltider, för att klä sig eller klä av sig eller

för att kommunicera med andra. Avsikten bör emellertid vara att assistansen

därutöver också skall ges i andra situationer där den enskilde behöver

kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga livet (s. 64).

 När det gäller att bedöma om den enskilde tillhör personkretsen för

assistansersättning, dvs. har ett assistansbehov som i genomsnitt överstiger 20

timmar i veckan, anför Assistansutredningen att det finns två möjliga tolkningar

av lag och förarbeten. Med stöd av synsättet att det är de grundläggande behoven

(praktisk hjälp med sin personliga hygien, att klä av och klä på sig, att äta

eller att kommunicera med andra) som skall uppgå till i genomsnitt mer än 20

timmar per vecka, kan i ett andra steg prövas behov av ytterligare assistans i

andra situationer. En annan möjlig tolkning av kravet för rätt till

assistansersättning är att den enskildes samlade behov av personlig assistans,

såväl för de grundläggande behoven som i andra situationer där kvalificerad

hjälp behövs, skall uppgå till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka.

 De flesta allmänna försäkringskassor bedömer rätten till assistans-ersättning

med stöd av det förstnämnda synsättet.

 RRV anger i sin revisionsrapport att kammarrätterna i sina utslag tillämpat

båda dessa tolkningsmöjligheter. Något regeringsrättsutslag

 7

föreligger för närvarande inte och därmed inte heller någon enhetlig

rättspraxis.

 RRV konstaterar även att tillämpningen av LASS inte är enhetlig. Enligt

lagstiftningen skall bedömningen av assistansersättningen anpassas såväl till

den funktionshindrade personens behov av hjälp och stöd som till dennes

livssituation. Skilda allmänna försäkringskassor bedömer dock likartade

assistansersättningsärenden på olika sätt.

 I de kammarrättsutslag som RRV har gått igenom har en frågeställning

uppkommit som hänger samman med under vilka förutsättningar personlig assistans

kan beviljas. Frågeställningen har gällt fall där den sökande behövt hjälp med

att bli motiverad eller aktiverad. Utmärkande för dessa fall är främst att den

enskilde helt eller i stor utsträckning själv klarar av att på egen hand sköta

sina personliga behov. Problemen har snarast bestått i att han eller hon inte

klarar av att ta initiativ och att strukturera sin tid. Kammarrätterna har som

regel bedömt att motivations- eller aktiveringsinsatser inte skall berättiga

till personlig assistans.

 Regeringen konstaterar att det är en brist att någon definition i lag av vad

som är personlig assistans inte finns. I själva lagregleringen anges således

inte för vilka behov som personlig assistans skall kunna beviljas. I prop.

1992/93:159 finns däremot vissa resonemang rörande denna frågeställning. De är

dock av tämligen allmän karaktär och ger inte någon exakt vägledning.

 Regeringens bedömning är mot denna bakgrund att det i LSS bör klargöras att

personlig assistans skall avse individuellt anpassade hjälpinsatser åt den som

på grund av sitt funktionshinder behöver praktisk hjälp i vardagliga situationer

(jfr. med proposition 1992/93:159). Det betyder inte att någon grupp som

omfattas av LSS skall utestängas från rätten till personlig assistans, utan att

det tydliggörs vilka hjälpbehov som, efter individuell prövning, krävs för att

personlig assistans skall komma ifråga. Klargörandet innebär att det främst är

personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blir

berättigade till insatsen personlig assistans. Personer som helt eller i stor

utsträckning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och

som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser bör inte ha rätt

till personlig assistans. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att

dessa personer istället får sina behov tillgodosedda genom andra insatser enligt

LSS eller socialtjänstlagen (1980:620), som i många fall på ett bättre sätt kan

tillgodose behoven. Undantagsvis bör emellertid även personer med psykiska

funktionshinder kunna vara berättigade till personlig assistans. Så bör kunna

vara fallet i situationer där karaktären och omfattningen av det psykiska

funktionshindret ställer krav på sådan praktisk hjälp som är en förutsättning

för att den enskildes grundläggande behov skall kunna tillgodoses.

 Utgångspunkten vid bedömningen av rätten till statlig assistansersättning

skall vidare vara att de grundläggande behoven skall uppgå till i genomsnitt mer

än 20 timmar i veckan. Om den enskilde bedöms uppfylla det kravet prövas i ett

andra steg behov av assistansersättning i

 8

andra situationer för vilka ersättning kan lämnas om behoven inte tillgodoses på

annat sätt.

 Som tidigare nämnts tillämpar de flesta allmänna försäkringskassor redan i

dag denna princip för bedömningen av rätten till assistansersättning.

Regeringens förslag innebär därför i denna del inte någon stor förändring av

nuvarande förhållanden. Regeringen anser dock att det för kostnadsutvecklingen

på sikt är viktigt att klargörande på denna punkt görs i lagregleringen.

6.2 Avgränsning mot viss kommunal verksamhet

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Assistansersättning skall inte |

|lämnas för tid då den funktionshindrade personen vistas|

|eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig |

|verksamhet enligt LSS. |

| Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning|

|lämnas även för tid när den funktionshindrade personen|

|vårdas för kortare tid på sjukhus eller deltar i nämnda|

|verksamheter. |

| Assistansersättning lämnas inte för sjukvårdande |

|insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. |

-------------------------------------------------------

 Assistansutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Utredningen har dock inte berört frågan om personlig assistans vid

sjukhusvistelse.

 Skälen för regeringens förslag: Innebörden av begreppet personlig assistans

är att det skall vara fråga om ett personligt stöd, som ger den

funktionshindrade personen ökade möjligheter till ett självständigt liv.

Assistansen avser hjälp och stöd som knyts till den enskilde och finns

tillgänglig för honom eller henne i olika situationer och under olika tider på

dygnet. En annan grundtanke i assistansreformen har varit att personlig

assistans inte skall ersätta personal som behövs för att driva en kommunal

verksamhet, t.ex. barnomsorg, skola eller daglig verksamhet. Det är den

enskildes personliga behov av stöd och hjälp som skall tillgodoses genom

personlig assistans. Detta framhölls i allmänmotiveringen till prop.

1992/93:159, men kom inte till klart uttryck i lagstiftningen.

 Av både Assistansutredningen och RRV:s revisionsrapport framgår att en

betydande del av den assistans, som i nuläget finansieras med statlig

assistansersättning, konsumeras vid vistelse i barnomsorg, skola och daglig

verksamhet.

 Vad gäller daglig verksamhet redovisar RRV, att av de personer som enligt

verkets fallstudier deltog i någon daglig verksamhet, hade hälften beviljats

assistansersättning för den tiden. Assistansutredningen redovisar från sin

undersökning avseende personer födda dag 21 att antalet beviljade

assistanstimmar i dagliga verksamheter för dem som beviljats sådan assistans

uppgick till 35 procent av samtliga beviljade assistanstimmar. Regeringen

finner det viktigt av både principiella och finansiella skäl att

gränsdragningen mellan personlig assistans, finansierad genom statlig

assistansersättning, och näraliggande primärkommunala och landstingskommunala

verksamheter tydliggörs och beaktas.

 Mot den bakgrunden skall LASS kompletteras med en bestämmelse som innebär att

assistansersättning inte lämnas för tid när den funktionshindrade personen

vistas i barnomsorg, skola inkl. särskola eller deltar i daglig verksamhet.

 Avsikten är inte att i sådana situationer överföra ansvaret för personlig

assistans till kommunerna. Däremot har kommunerna skyldighet enligt annan

lagstiftning - socialtjänstlagen, skollagen (1985:1100) och LSS - att ge det

stöd som behövs för att personerna i fråga skall kunna delta i verksamheterna.

 Assistansersättning skall inte heller lämnas för sjukvårdande insatser som

faller inom hälso- och sjukvårdens område.

 Med hänsyn till de särskilda kvalifikationer och den yrkeskunskap som

personalen inom de nu berörda verksamheterna besitter, kan den föreslagna

avgränsningen i många fall vara viktig ur kvalitativ synvinkel.

 Det är emellertid angeläget att det i speciella situationer kan lämnas

personlig assistans med statlig assistansersättning även i samband med vistelse

i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Detta kan gälla exempelvis i

situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskilda svårigheter att

kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter eller där det med

hänsyn till den funktionshindrade personens hälsotillstånd är viktigt att den

personliga assistenten finns till hands. Det kan också finnas situationer där

funktionshindret gör det särskilt angeläget att den assistansberättigade har ett

starkt begränsat antal personer knutna till sig. Om sådana särskilda skäl finns

anser regeringen att assistansersättning skall kunna lämnas för tid inom de

berörda verksamheterna.

 Enligt nuvarande bestämmelse i 4 § LASS utgår inte statlig assistans-

ersättning vid bl.a. sjukhusvistelse. RFV och Socialstyrelsen, liksom

handikapporganisationerna, har vid flera tillfällen påpekat att det i vissa

situationer finns ett behov av att kunna få ta med sig den personliga

assistenten under sjukhusvistelser. Regeringen delar denna uppfattning. Om

särskilda skäl föreligger bör den personliga assistenten kunna följa med och

bistå den funktionshindrade personen vid kortare sjukhusvistelser. Detta kan

gälla t.ex. vid akut intagning på sjukhus i de fall där karaktären av

funktionshindret gör det särskilt angeläget att den personliga assistenten finns

till hands. Avsikten är emellertid inte att personlig assistans skall ersätta

den omvårdnad sjukvårdshuvudmannen är skyldig att ge.

 9

6.3 Barns rätt till personlig assistans

-------------------------------------------------------

|Regeringens förslag: Vid bedömning av barns rätt till|

|personlig assistans/assistansersättning och |

|omfattningen av denna skall särskilt beaktas vad som |

|normalt kan anses falla inom ramen för det för- |

|äldraansvar som enligt föräldrabalken åvilar alla |

|vårdnadshavare med hänsyn till barnets ålder, utveckling|

|och omständigheter i övrigt. |

-------------------------------------------------------

 Assistansutredningen: Utredningen anger som ett besparingsalternativ att barn

under 16 år undantas från rätten till personlig assistans. Om så ej skulle ske

anser utredningen att större hänsyn skall tas till föräldraansvaret vid

bedömning av rätten till personlig assistans.

 Skälen för regeringens förslag: När det gäller funktionshindrade barn

framhölls redan i prop. 1992/93:159 att vårdnadshavare till dessa barn, liksom

andra vårdnadshavare, har ett ansvar enligt föräldrabalken för barnets

personliga förhållanden och att de skall se till att barnets behov av omvårdnad,

trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren skall också

svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder,

utveckling och övriga omständigheter.

 Assistansutredningen angav i detta sammanhang som ett besparingsalternativ

att barn under 16 år skall undantas från rätten till personlig assistans.

Regeringen är inte beredd att genomföra en sådan förändring. Det finns, såsom

framhölls i nyss nämnda proposition, vissa gravt funktionshindrade barn för

vilka föräldraansvaret i kombination med t.ex. vårdbidrag, avlösarservice,

barnomsorg och skola inte räcker till. För dessa barn skall även

fortsättningsvis möjligheten att få personlig assistans finnas.

 Enligt 7 § LSS har personer som tillhör lagens personkrets rätt till bl.a.

personlig assistans om de behöver sådan hjälp i sin dagliga livsföring och deras

behov inte tillgodoses på annat sätt. Uttrycket "tillgodoses på annat sätt"

återkommer i vårt förslag till 9 a § andra stycket LSS. I prop. 1992/93:159

anges i specialmotiveringen till 7 § LSS att behovet helt eller till viss del

kan tillgodoses genom en förälders ansvar enligt föräldrabalken för den normala

vårdnaden av ett barn.

 Såväl RFV och Socialstyrelsen som RRV har emellertid ansett att det

föreligger otydligheter mellan uttalanden i propositionen och regelverket,

vilket har vållat tillämpningssvårigheter vad gäller bedömningen av

assistansbehov för barn. I LSS och LASS görs ingen åtskillnad mellan barn och

vuxna, medan det i propositionen anges att personlig assistans endast skall

beviljas till en begränsad grupp barn med mycket stort omvårdnadsbehov.

 Regeringen föreslår därför i klargörande syfte att LASS kompletteras med en

bestämmelse i 3 § som anger att vårdnadshavarens ansvar för barnets behov av

omvårdnad, trygghet, fostran, utveckling och tillsyn

 10

enligt föräldrabalken skall beaktas särskilt vid bedömningen av behovet av

personlig assistans.

6.4 Försäkringskassans kontroll

Assistansersättning utges enligt 10 § LASS månadsvis med belopp som motsvarar

kostnaden för assistansen under det antal beviljade assistanstimmar som

assistansen lämnas. Med kostnader för assistansen avses enligt 7 § förordningen

(1993:1091) om assistansersättning dels kostnader för lön, andra

anställningsförmåner och sociala avgifter, dels andra kostnader för assistansen

såsom administrationskostnader m.m. Ersättningen är avsedd att täcka de faktiska

kostnaderna för assistansen.

 En fråga som uppkommit under beredningen av denna proposition gäller

försäkringskassornas möjlighet att kontrollera de kostnader som ligger till

grund för den avgift som anordnare av personlig assistans debiterar den

assistansberättigade. RFV har genom sina föreskrifter gett försäkringskassorna

möjlighet att begära redovisning av det underlag som ligger till grund för

debiterad avgift. RFV har emellertid konstaterat att det varit svårt för

försäkringskassorna att av vissa assistansanordnare få ta del av begärda

uppgifter.

 Förslagen i denna proposition syftar bl.a. till att uppnå en bättre kontroll

av kostnaderna för den statliga assistansersättningen. Regeringen anser att det

är viktigt att försäkringskassorna ges möjlighet att få ta del av underlaget för

den debiterade avgiften. En anordnare av personlig assistans bör vara beredd att

styrka sina kostnader för lämnad assistans. Regeringen avser att tillsammans med

RFV finna former för hur en sådan redovisning skall kunna regleras utan att

inkräkta på principerna för assistansersättning.

7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. För att uppnå

omedelbar effekt av besparingarna, föreslås i övergångsbestämmelserna till lagen

om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning att försäkringskassorna

skall få möjlighet att ompröva beslut om assistansersättning som fattats före

den 1 juli 1996 utan att två år förflutit sedan frågan om rätt till ersättning

senast prövades. Så bör naturligtvis endast ske i de ärenden där

försäkringskassan bedömer att en omprövning skulle leda till ett beslut om lägre

antal assistanstimmar.

 11

8 Uppföljning och ekonomiska effekter

8.1 Uppföljning

-------------------------------------------------------

|Regeringens bedömning: Det är viktigt att förskjutningar|

|i ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och|

|kommunerna som hänger samman med personlig assistans|

|kartläggs och följs upp. Regeringen avser att uppdra åt|

|Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen att utreda|

|hur detta kan åstadkommas. |

-------------------------------------------------------

 Skälen för regeringens bedömning: Regeringen uppdrog i maj 1993 åt

Socialstyrelsen att kontinuerligt och allsidigt beskriva, följa upp och

utvärdera handikappreformen vad avser de olika insatsernas innehåll, kvalitet,

kostnader och genomförande. I regeringsuppdraget omnämns särskilt insatsen

personlig assistans. Socialstyrelsen skall årligen lämna regeringen en

redovisning med anledning av uppdraget. Senast den 1 maj 1997 skall en

slutredovisning av uppdraget lämnas. Regeringen förutsätter att Socialstyrelsen

inom ramen för detta uppdrag även följer upp effekterna av de förändringar som

föreslås i denna proposition.

 Som framgått innebär regeringens förslag i denna proposition ingen förändring

i fråga om statens kostnadsansvar för assistansbehov som överstiger 20 timmar

per vecka. Behovet av assistansersättning och kostnaden för insatsen hänger i

hög grad samman med vilka kommunala insatser för funktionshindrade som finns att

tillgå och hur dessa insatser efterfrågas av enskilda personer. Som Assistansut-

redningen påpekat innebär den nuvarande ordningen att det finns möjligheter för

funktionshindrade personer att byta ut tidigare kommunala insatser, t.ex.

kollektiva boendeformer (boende i gruppbostad eller annan bostad med särskild

service) mot statlig assistansersättning. Assistansutredningen framhöll mot

denna bakgrund att det finns starka skäl för att kommunerna bör bli huvudmän för

all personlig assistans.

 Det nära sambandet mellan personlig assistans och kommunala insatser för

funktionshindrade personer innebär att det kan uppstå betydande förskjutningar i

ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna inom området. Den

nuvarande ordningen med ett delat ansvar mellan staten och kommunerna kan också,

som Assistansutredningen framhöll, leda till svårigheter att säkerställa en

tillfredsställande kostnadskontroll inom systemet. Regeringen anser att det mot

denna bakgrund är angeläget att systematiskt kartlägga och följa upp i vilken

utsträckning det sker sådana förskjutningar i ansvarsfördelningen mellan staten

och kommunerna.

 Regeringen har därför för avsikt att uppdra åt Riksförsäkringsverket och

Socialstyrelsen att lämna förslag om hur ett sådant system med fortlöpande

kartläggning och uppföljning kan utformas. Kartläggnings- och

uppföljningsarbetet syftar bl.a. till att ge regeringen ytterligare un-

 12

derlag för att bedöma det framtida kostnadsansvaret för personlig assis-tans.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan under innevarande år.

8.2 Ekonomiska effekter

Regeringen bedömer att kostnaderna för statlig assistansersättning genom de

förslag som lämnats i det föregående kommer att minska med sammanlagt 215

miljoner kronor per år. De förslag till avgränsningar som lagts fram i avsnitten

6.1 - 6.3 bedöms av regeringen leda till minskade kostnader för statlig

assistansersättning med 230 miljoner kronor. Merparten av denna besparing uppnås

genom den föreslagna avgränsningen av personlig assistans mot annan kommunal

verksamhet. Förslaget att statlig assistansersättning fortsättningsvis i vissa

situationer skall kunna lämnas under kortare vårdtider på sjukhus beräknas leda

till en ökad kostnad på 15 miljoner kronor.

 De förslag till avgränsningar som lämnats i avsnitten 6.1 - 6.3 skall träda i

kraft den 1 juli 1996, men bedöms få full ekonomisk effekt först under år 1997.

Regeringen utgår härvid från att de omprövningar av tidigare fattade beslut om

rätt till assistansersättning som försäkringskassorna förutsätts göra med

anledning av förändringarna kommer att genomföras successivt med start den 1

juli 1996.

 Regeringen bedömer att förslagen inte medför någon ökad belastning för

domstolarna.

 Förslagen i denna proposition skall ses mot bakgrund av att regeringen har

satt upp som mål att kostnaderna för statlig assistansersättning från och med

ingången av kalenderåret 1996 inte skall överstiga 2 850 miljoner kroner per år

beräknat i 1995 års penningvärde. Detta ställningstagande är en del av det s.k.

saneringsprogrammet på 118 miljarder kronor som regeringen också redovisat för

riksdagen i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 6). Som framgått

bedömer regeringen emellertid att det inte är möjligt att föreslå besparingar av

en sådan storleksordning att det uppsatta målet vad gäller kostnaderna för

statlig assistansersättning kan uppnås. Samtidigt har regeringen genom

saneringsprogrammet tydligt angivit att de åtgärder som krävs skall vidtas för

att uppnå besparingar motsvarande 118 miljarder kronor. Regeringen kommer därför

att föreslå besparingar i främst bostadsbidragssystemet för att täcka de

uteblivna besparingarna inom statlig assistansersättning.

 13

9 Författningskommentar

9.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd

och service till vissa funktionshindrade

9 §

Nuvarande andra och tredje stycket flyttas över till den nya 9 a § och nuvarande

fjärde stycket flyttas över till en ny 9 b §.

9 a §

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1.

 I paragrafen definieras vad som avses med personlig assistans. Bestämmelsen

innebär ett förtydligande av 9 § 2. Första stycket anger de grundläggande

hjälpbehov som skall föreligga för att överhuvud taget berättiga till insatsen

personlig assistans, dvs. praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä

av och på sig eller att kommunicera med andra. Behov av insatser för att förmå

en person att klä på sig, äta etc. berättigar inte till personlig assistans. Med

uttrycket personligt utformat stöd avses i enlighet med vad som framhölls i

prop. 1992/93:159, att det är den enskilde som har ett avgörande eller mycket

stort inflytande över vem som skall utföra assistansen, när assistansen skall

ges och hur den skall ges.

 I andra stycket anges att den som har behov av hjälp enligt första stycket

också kan erhålla personlig assistans för andra personliga behov om behoven inte

tillgodoses på annat sätt. Behoven tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att den

funktionshindrade erhåller andra insatser från samhället såsom omvårdnad vid

boende med särskild service, genom insatser som ges av personal knuten till

barnomsorg, skola eller daglig verksamhet eller genom vad som normalt faller

under makars ansvar för varandra eller föräldrars ansvar för vårdnad och tillsyn

enligt föräldrabalken. Att en förälder erhåller vårdbidrag kan också inrymmas

under begreppet.

 Tredje och fjärde styckena är, efter vissa redaktionella ändringar, flyttade

från 9 § andra och tredje styckena.

9 b §

Paragrafen har samma lydelse som tidigare fjärde stycket i 9 §.

9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om

 assistansersättning

3 §

Bestämmelsen behandlas i avsnitten 6.1 och 6.3.

 I första stycket anges att en funktionshindrad person som omfattas av 1 §

lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har, med

de undantag som anges i 4 §, rätt till assistansersättning för sin dagliga

livsföring om han eller hon inte har fyllt 65 år och har behov av personlig

assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i

veckan. Med daglig livsföring avses att det skall vara fråga om dagliga,

kontinuerliga och förutsägbara behov. Begreppet grundläggande behov anknyter

till den definition som ges av begreppet personlig assistans i 9 a § LSS. Syftet

med ändringen är dels att tydliggöra att assistansersättning är avsedd att täcka

behov i den dagliga livsföringen, dels att det är de personer som har så

omfattande funktionshinder att deras behov av personlig assistans för de

grundläggande behoven uppgår till mer än 20 timmar i veckan som är berättigade

till assistansersättning.

 Andra stycket. Ändringen är en följdändring av att personlig assistans

definieras i 9 a § LSS.

 Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen ger uttryck för att barns behov av

personlig assistans skall bedömas med till viss del andra utgångspunkter än

vuxnas. Det ansvar som åvilar vårdnadshavaren enligt föräldrabalken skall

beaktas vid bedömningen. Enligt föräldrabalken har vårdnadshavaren ett ansvar

för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av

omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Barnets

vårdnadshavare svarar också för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn

till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att

barnet får tillfredställande försörjning och utbildning.

4 §

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2

 I första stycket införs en ny punkt 4 med innebörd att personlig assistans

inte lämnas för tid som den funktionshindrade vistas eller deltar i förskola,

skola eller daglig verksamhet enligt 9 § första stycket 10 LSS.

 I andra stycket ges en möjlighet att, trots bestämmelsen i första stycket 4,

kunna erhålla personlig assistans i sådana verksamheter om det föreligger

särskilda skäl. Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning också

lämnas vid kortare sjukhusvistelser. Med kortare sjukhusvistelser avses att det

är frågan om oplanerad, akut intagning på sjukhus. Även om sjukhusvistelsen

visar sig bli långvarig skall assistansersättning kunna utgå i ett initialt

kortare skede. Vad som avses med särskilda skäl är närmare utvecklat under

avsnitt 6.2.

 Tredje stycket anger att sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjuk-

vårdslagen (1982:763) inte skall ersättas med assistansersättning.

6 §

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.

 Den föreslagna ändringen innebär att perioden för beräkning av antal

assistanstimmar begränsas till högst tre månader.

16 §

Ordet kassan i andra stycket ändras till försäkringskassan. Ändringen är enbart

en språklig korrigering.

Övergångsbestämmelser

Enligt 7 § skall rätt till assistansersättning omprövas sedan två år förflutit

från det att frågan om rätt till ersättning senast prövades och vid väsentligt

ändrade förhållanden. Genom övergångsbestämmelsen ges försäkringskassan

möjlighet att innan två år har förflutit ompröva beslut som har fattats före den

1 juli 1996. Avsikten är att försäkringskassan skall kunna göra omprövningar i

de fall de bedömer att de nya reglerna i lagen kan medföra en annan bedömning av

rätten till assistansersättning.

 14

Assistansutredningen

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1955:126) Kostnader för den statliga

assistansersättningen

Uppdraget

Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning har en

särskild utredare tillkallats med uppgift att redovisa förslag till alternativa

åtgärder som leder till att kostnadsutvecklingen begränsas och

kostnadskontrollen förbättras. I uppdraget har ingått att utarbeta förslag som

gör det möjligt att tydligare än för närvarande avgränsa dels själva insatsen

personlig assistans från andra näraliggande verksamheter, dels den personkrets

som skall vara berättigad till denna stödform. Utgångspunkten för förslagen

skall vara att den årliga kostnaden för staten för assistansersättningen inte

får överstiga 2 850 mkr beräknat i 1995 års penningvärde. I förhållande till den

nuvarande årliga kostnaden innebär detta en neddragning med cirka 900 mkr.

Läsanvisning

Betänkandet omfattar elva avsnitt samt bilagor. I avsnitten 1-3 redovisas

assistansreformens inriktning och mål, hur reformen hittills följts upp samt vad

den betytt för enskilda brukare. I avsnitt 4 beskrivs kostnadsutvecklingen.

Avsnitten 5 och 6 innehåller utredarens allmänna bedömningar av för-

utsättningarna för uppdraget samt vilka ekonomiska premisser som gäller. I

avsnitt 7 redovisas ett antal besparingsalternativ med konsekvensbeskrivningar

samt möjligheter att ytterligare förtydliga regelverket. Avsnittet innehåller

också kostnadsberäkningar. Ett antal besparingsalternativ, som diskuterats men

som av olika skäl inte bedömts som framkomliga, redovisas i avsnitt 8. Frågan om

framtida huvudmannaskap för insatsen personlig assistans med hänvisning till

kostnadskontroll och kostnadseffektivitet belyses i avsnitt 9. Möjligheter till

samordning mellan personlig assistans och handikappersättning respektive vårdbi-

drag analyseras i avsnitt 10. Därefter, i avsnitt 11, behandlas några utgångs-

punkter för fortsatta lagtekniska överväganden. Betänkandet avslutas med

särskilda yttranden och bilagor.

Bakgrund

Handikapputredningens betänkande Handikapp-Välfärd-Rättvisa är en viktig

utgångspunkt för assistansreformen. Ett övergripande mål var att ge människor

med omfattande funktionshinder möjlighet att leva som andra, tillförsäkra dem

goda levnadsvillkor samt bidra till att den enskilde uppnår jämlikhet i

levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Som mål och inriktning för

insatsen personlig assistans angavs bl.a. att stödet skulle vara personligt och

avse alla de funktioner och aktiviteter som ingår i det dagliga livet.

 Sedan 1 januari 1994 gäller lagen om stöd och service till vissa funk-

tionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning (LASS), som innebär en

högre ambitionsnivå än socialtjänstlagen (SoL) vad gäller insatsernas karaktär

och omfattning. I 9 § LSS anges tio stöd- och serviceinsatser som personer med

omfattande funktionshinder har rätt till om behov föreligger. Personlig

assistans är en av dessa rättigheter. Den som ingår i personkretsen för LSS,

inte har fyllt 65 år samt har behov av personligt stöd i sin dagliga livsföring

har rätt till personlig assistans enligt LSS genom kommunen om behovet inte kan

tillgodoses på annat sätt. Den som har ett sådant behov som uppgår till i

genomsnitt mer än 20 timmar per vecka kan, om vederbörande inte bor i gruppbo-

stad eller vårdas på institution, få statlig assistansersättning enligt LASS.

Assistansersättning utgår från första timmen och beslutas och handläggs av

försäkringskassan.

 Socialstyrelsen har givit ut Allmänna råd om LSS och har ett övergripande

ansvar för att följa och utvärdera handikappreformen. Riksförsäkringsverket har

givit ut Allmänna råd om assistansersättning samt utarbetat föreskrifter för

försäkringskassornas handläggning av assistansärenden. Assistansreformens

införande har varit förenad med vissa tillämpningsproblem vad gäller bl.a.

anhöriga som personliga assistenter, beräkning och redovisning av

assistanskostnader samt problem att avgränsa personlig assistans från andra

insatser för funktionshindrade. Några ändringar har gjorts för att komma till

rätta med dessa problem. Kommuner och kooperativ har fått möjlighet att beräkna

och till försäkringskassan redovisa en genomsnittlig timkostnad för samtliga

personer som får assistansersättning under året istället för att beräkna och

redovisa varje persons kostnader för sig. Sedan februari 1995 gäller en in-

skränkning i LASS som innebär att assistansersättning inte utgår om den

funktionshindrade själv är arbetsgivare för personlig assistent som han lever i

hushållsgemenskap med. Arbetstiden för privatanställda personliga assistenter

har också lagreglerats.

 Funktionshindrade och funktionshindrades organisationer har i olika sammanhang

redovisat mycket positiva erfarenheter av den statliga assistansersättningen.

Riksrevisionsverket har granskat den statliga assistansreformen vad avser

förhållandet mellan intentioner och utfall. RRV:s slutsats är att svårt

funktionshindrade i stort har fått det stöd och de nya möjligheter som avsågs

med reformen. Den bristande överenstämmelsen mellan reformens intentioner och

utfall gäller i första hand kostnaderna och beror framför allt på att det

beräknade kostnadsutfallet inte varit relaterat till ambitionsnivån. Det går,

enligt RRV, inte att förena en lagstiftning som ger enskilda mycket långtgående

rättigheter och som har få begränsningar med en strikt begränsad kostnadsram.

Varför har utredningen tillsatts?

I kompletteringspropositionen för 1995 beräknades årskostnaden för den statliga

assistansersättningen till 3 700 mkr i 1995 års priser, vilket skall jämföras

med de drygt 2 400 mkr i 1993 års priser som beräknades i LSS-propositionen.

Kostnadsökningen på cirka 1 200 mkr i löpande priser kan i allt väsentligt

hänföras till att antalet beviljade assistanstimmar per person blivit så många

fler än förväntat. Antalet personer som fått beslut om assistansersättning

liksom kostnaden per assistanstimme är däremot lägre än vad som förväntades.

------------------------------------------------------

 Antal m Tim/Ersättn/ Kost-

 ersättn vecka timme nad/

 år (mkr)

------------------------------------------------------

 Prognos LSS- 7 000 40 170 2 475

 prop

------------------------------------------------------

 Prognos 6 800 66 160 3 700

 kompletterings-

 prop.

 (1994/95:150)

------------------------------------------------------

 Utfall 95-10-16 6 250 68 162 3 580

------------------------------------------------------

 Ass.utredn:s- 2 850

 direktiv

------------------------------------------------------

 Ytterligare kostnadsökningar kan förväntas i framtiden.

 Riksrevisionsverket har i sin granskning av assistansreformen pekat på några

kritiska punkter, där en förändrad tolkning och rättspraxis skulle kunna leda

till att personkretsen och kostnaderna för assistansreformen ökar. Det gäller

kriterierna för att bedöma om en person är berättigad till assistansersättning,

bedömningen av barns assistansbehov samt bedömningen av assistansbehov för

personer med enbart psykiska funktionshinder. Den sista punkten har fått ökad

relevans i samband med psykiatrireformen, som dels givit kommunerna huvud-

ansvaret för att planera och samordna insatser till psykiskt funktionshindrade

dels inneburit ett kommunalt betalningsansvar för färdigbehandlade personer inom

den psykia-triska slutenvården.

Utredarens allmänna överväganden

Personlig assistans innebär på flera sätt en revolution inom handikappomsorgen.

För det första har makten över insatsen flyttats genom att den funktionshindrade

nu fått rätt att själv välja av vem och hur insatsen skall utföras. För det

andra har insatsen genom LASS knutits till socialförsäkringsområdet, vilket

innebär att bedömning och beslut strikt utgår från den enskildes situation och

behov i förhållande till lagens bestämmelser. För det tredje innebär LASS att

insatsen direkt når dem som har störst behov. För det fjärde har målet varit att

ge anhöriga till svårt funkktionshindrade stöd och avlastning.

 Min uppfattning är att personlig assistans med nuvarande utformning har haft

en mycket stor betydelse för många svårt funktionshindrade och att reformen på

så sätt varit framgångsrik och motsvarat intentionerna i lagstiftningen.

 De faktiska kostnaderna för assistansreformen har, enligt min bedömning,

blivit högre än de beräknade av bl.a. följande skäl.

 För det första underskattade man kraftigt anhörigas insatser. Att svårt

funktionshindrade människor i så stor omfattning fått hjälp av sina

familjemedlemmar - föräldrar, syskon, makar, makor, barn - uppdagades först när

hjälpbehovet bedömdes i sin helhet och inte bara utifrån vad som måste

tillgodoses utöver anhörigas hjälp och insatser.

 För det andra fick hjälpen med det vardagliga livet en för den funk-tions-

hindrade avsevärt bättre utformning än den traditionella hemtjänsten m.m. Man

kan säga att många svårt funktionshindrade människor fick erfara att det fanns

en möjlighet att på ett bra sätt kunna göra mer än att äta, stiga upp, klä sig,

sova osv. Efterfrågan har därför sannolikt blivit större än på tidigare

tjänster.

 För det tredje innebär LSS/LASS en högre ambitionsnivå vad gäller insatsernas

karaktär och omfattning än vad som följer av SoL.

 I vissa fall har kommuner agerat så att svårt funktionshindrade sökt och fått

statlig assistansersättning i stället för en insats som kommunen borde stått

för. Min bedömning är dock att detta hittills inte haft någon stor betydelse för

kostnadsutvecklingen, men att det finns en avsevärd risk för att det i framtiden

kommer att ske kostnadsförskjutningar från kommunerna till staten om nuvarande

delning av huvudmannaskap kvarstår.

Förutsättningar för besparingsalternativen

Finansieringsprincipen gäller för detta uppdrag. Den innebär att kommuner och

landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet

att finansiera dessa med annat än höjda skatter.

 Inskränkningar i den statliga assistansersättningen innebär att kommunerna

måste tillhandahålla alternativa insatser enligt LSS eller SoL. En mycket större

neddragning än 900 mkr måste därför göras på den statliga assistansersättningen

för att besparingarna också skall täcka ökade kostnader i kommunerna.

 Jag har beräknat att kommunerna kan få ökade kostnader med cirka 60 procent av

vissa av de besparingar som görs på statens assistansanslag. Det innebär att den

besparing på 900 mkr som anges i direktiven, i verkligheten måste uppgå till

cirka 1 600 mkr för att räcka till för att kompensera kommunerna enligt

finansieringsprincipen.

 Det är inte möjligt att spara så mycket utan att det innebär försämringar för

svårt funktionshindrade. I betänkandet redovisar jag ett antal möjligheter till

sådana besparingar. Frågan om vilka av dessa besparingar som skall genomföras är

i grunden en politisk fråga. Jag avstår därför från att komma med några egna

förslag och från att förorda några alternativ framför andra.

Besparingar för att minska kostnaderna

Nedan redovisade besparingsalternativ innebär sammantaget att statens kostnader

för assistansersättningen kan minska med cirka 900 mkr under förutsättning av

att kommunerna kompenseras för alternativkostnader med 60 procent av nuvarande

kostnader under punkterna (3) och (4). Det måste betonas att det för vissa av

alternativen inte varit möjligt att ta fram ett säkert beräkningsunderlag.

 (1) Ersättningen per timme schabloniseras och sänks till 145 kronor i 1995 års

 priser.

 (2) Aktivitetsersättningen för anhöriga hushållsmedlemmar som är personliga

 assistenter reduceras till hälften av aktivitetsersättningen för icke-

 anhöriga assistenter.

 (3) Den enskildes rätt till personlig assistans inträder först fr.o.m. ett

 hjälpbehov, som uppgår till mer än 40 timmar per vecka.

 (4) Barn under 16 år undantas från rätten till personlig assistans.

 (5) Rätten till personlig assistans i grund- och gymnasieskola (inklusive

 särskola), daglig verksamhet och barnomsorg upphör.

 Ett alternativ till en schablonersättning om 145 kronor per timme och en nedre

gräns om 40 timmar per vecka är en schablonisering om 150 kronor och en nedre

gräns om 50 timmar. Den senare kombinationen ger sammantaget ungefär samma

besparingseffekt som den förra.

 Under punkterna till (6) - (9) redovisas ett antal möjligheter att avgränsa

och förtydliga den enskildes rätt till personlig assistans. De är dock inte

kostnadsberäknade, eftersom detta inte låtit sig göras med någon rimlig

säkerhet.

 (6) Anhörigas ansvar för det gemensamma hushållet betonas starkare i

 lagstiftningen.

 (7) Innehållet i begreppet "personlig assistans" definieras i lagstiftningen.

 Definitionen bör uttrycka att insatsen personlig assistans skall tillgodose

behov av personlig praktisk hjälp.

 (8) Tillämpningen av det s.k. "nålsögat" bekräftas.

 De nära behoven (hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig eller klä av

sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra) bedöms i ett

första steg. Om dessa behov uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka

bedöms i ett andra steg behov av ytterligare assistans i andra situationer. Det

samlade behovet skall, enligt besparingsalternativet ovan (3), uppgå till mer än

40 timmar per vecka.

 (9) De särskilda kraven för bedömning av barns behov uttrycks i

lagen.

 Lagändringen bör utgå från formuleringar i LSS-propositionen med innebörden

att högre behovskrav skall gälla för barn än för vuxna.

Kostnadskontroll och kostnadseffektivitet

Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna innebär

ekonomiska motiv för kommunerna att förskjuta kostnader till staten via

assistansreformen. Det gäller t.ex. frågan om personlig assistans i

gruppbostäder, assistans i särskilda verksamheter och i samband med insatser för

psykiskt funktionshindrade.

 Det delade ansvaret och assistansersättningens konstruktion ger inte heller

några incitament för att bedriva verksamheten kostnadseffektivt, eftersom

ansvaret för finansiering och verksamhet inte följs åt.

 Enligt min bedömning finns det därför mycket starka skäl för att kommunen

skall bli huvudman för all personlig assistans, om en framtida kostnadskontroll

och kostnadseffektivitet skall kunna säkerställas.

 Det innebär att insatsen personlig assistans helt skulle regleras i LSS och

att lagen om assistansersättning (LASS) kunde upphöra. Kommunerna skulle överta

de direkta kostnaderna för assistansersättning och kompenseras för detta med

statsbidrag.

 Besparingar och instrument för bättre kostnadskontroll måste genomföras även

vid ett fortsatt statligt huvudmannaskap om intentionerna i direktiven skall

uppnås. Det av regeringen aviserade utgiftstaket (prop. 1994/95:150) för bl.a.

socialförsäkringssektorn, understryker ytterligare detta förhållande.

 23

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN], Tham,[REDACTED_EFTERNAMN],

Hedborg,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1995/96:146 Vissa frågor om personlig assistans

 29

Rättsdatablad

-------------------------------------------------------

Författningsrubrik Bestämmelser som Celexnummer för

 inför, ändrar, upp- bakomliggande

 häver eller upp- EG-

 repar ett regler

 normgiv-

 ningsbemyndigande

-------------------------------------------------------

Lag om ändring i 6 §

lagen (1993:389)

om

assistansersättning

 30