Regeringens proposition 2003/04:155

Ändringar i det kommunala utjämningssystemet

Prop.

2003/04:155

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 13 maj 2004 Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

Lars-Erik[REDACTED_EFTERNAMN] (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ändringar i det kommunala utjämningssystemet. Ett nytt system för inkomstutjämning föreslås som i huvudsak innebär att staten finansierar utjämningen. Kommuner och landsting föreslås få ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan de- ras beskattningsbara inkomster och ett skatteutjämningsunderlag som för kommuner motsvarar 115 procent och för landsting 110 procent av me- delskattekraften i landet. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer skall i stället betala en särskild in- komstutjämningsavgift till staten. För bidragsberättigade kommuner fö- reslås bidragen beräknas utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medel- skattesatsen samma år. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting skall avgiften i stället beräknas utifrån 85 procent av medelskattsatsen. Vid fastställandet av skattesatserna skall hänsyn även tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län från och med 1991. Nuvarande system för kostnadsutjämning mellan kommuner och landsting bibehålls men vissa ändringar föreslås, främst att kostnads- utjämningen för vatten och avlopp samt kallortstillägg slopas. Ett statligt finansierat strukturbidrag vid sidan av det ordinarie ut- jämningssystemet föreslås. Strukturbidrag betalas ut med ett belopp som motsvarar utfallet av vissa delar av nuvarande kostnadsutjämning samt den del av bidragsminskningen till följd av de föreslagna förändringarna som överstiger 0,56 procent av kommunens respektive 0,28 procent av landstingets uppräknade skatteunderlag. Särskilda införandebidrag föreslås för åren 20052010. Genom in- förandebidrag begränsas den årliga negativa bidragsförändringen under 1 perioden till högst 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget för kommuner respektive 0,04 procent för landsting. Vidare föreslås att regleringsavgifter och regleringsbidrag införs dels för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, dels för att kunna upprätthålla de fastställda utjämningsnivåerna i inkomstutjäm- ningen. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2005. Prop. 2003/04:155 2

Innehållsförteckning

Prop. 2003/04:155

1

Förslag till riksdagsbeslut..................................................................

5

2

Lagtext

...............................................................................................

6

2.1 ..........

Förslag till lag om kommunalekonomisk utjämning

6

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med

särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m.................................................

11

3

Ärendet och dess beredning.............................................................

14

4

Bakgrund .........................................................................................

14

4.1

Inledning ...........................................................................

14

4.2

Nuvarande utjämningssystem ...........................................

15

4.3

Senare utredningar och ändringar i utjämningssystemet ..

17

5

Ett nytt system för inkomstutjämning .............................................

18

5.1

En statligt finansierad inkomstutjämning .........................

18

5.2

Inkomstutjämningsbidrag .................................................

21

5.3

Inkomstutjämningsavgift ..................................................

27

6

Verksamheter och kostnadsslag i kostnadsutjämningen .................

28

6.1

Verksamheter och kostnadsslag som utgår ur

kostnadsutjämningen.........................................................

29

6.1.1

Vatten och avlopp ...........................................

29

6.1.2

Kallortstillägg .................................................

30

6.2

Verksamheter och kostnadsslag som överförs till ett statligt

finansierat strukturbidrag ..................................................

32

6.3

Nya verksamheter och kostnadsslag .................................

33

6.3.1

Bebyggelsestruktur .........................................

33

6.3.2

Läkemedel.......................................................

34

7

Faktorer för beräkning av kostnadsutjämningen .............................

35

7.1

Verksamheter och kostnadsslag där faktorerna förändras 35

7.1.1

Förskoleklass och grundskola.........................

35

7.1.2

Individ- och familjeomsorg ............................

37

7.1.3

Äldreomsorg ...................................................

40

7.1.4

Befolkningsförändringar.................................

42

7.1.5

Kollektivtrafik.................................................

45

7.2

Verksamheter och kostnadsslag där endast uppdateringar

görs....................................................................................

47

7.3

Sammanfattning av verksamheter, kostnadsslag och

faktorer i kostnadsutjämningen.........................................

52

8

Strukturbidrag..................................................................................

54

9

Införandebidrag ...............................................................................

56

10

Regleringsbidrag och regleringsavgift ............................................

57

11

Administration och uppföljning av utjämningssystemet.................

60

11.1

Systemets administration ..................................................

60

11.2

Löpande uppföljning.........................................................

61

12

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...................................

64

3

13 Ekonomiska konsekvenser ..............................................................

64

13.1

Ekonomiska konsekvenser av förändringar i statsbidrags-

och utjämningssystemet exklusive införanderegler..........

65

13.1.1

Kommuner ......................................................

65

13.1.2

Landsting ........................................................

68

13.1.3

Kommuner och landsting sammantaget..........

69

13.2

Ekonomiska konsekvenser av de föreslagna

införandereglerna ..............................................................

69

13.2.1

Utfallet för kommuner och landsting..............

69

13.2.2

Kostnaderna för införandereglerna .................

71

14 Författningskommentarer ................................................................

72

14.1

Förslaget till lag om kommunalekonomisk utjämning .....

72

14.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med

särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt, m.m.................................................

76

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Gemensamt finansierad

utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88)........................

77

Bilaga 2

Författningsförslagen i betänkandet Gemensamt finansierad

utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88)........................

82

Bilaga 3

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över

betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i

kommunsektorn (SOU 2003:88) ...........................................

92

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag .................................................

95

Bilaga 5

Lagrådets yttrande .................................................................

99

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 maj 2004.........

101

Prop. 2003/04:155 4

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2003/04:155

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.

lag om kommunalekonomisk utjämning,

2.

lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

5 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1

Förslag till lag om kommunalekonomisk utjämning

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om inkomst- och kostnadsut- jämning för kommuner och landsting. Lagen innehåller även bestämmelser om strukturbidrag och införande- bidrag samt om regleringsbidrag och regleringsavgift. 2 § Med landsting avses i denna lag även kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara in- komsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret uppräknad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multi- plicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesat- sen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna be- räkning. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teore- tisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun el- ler ett landsting. Bidragsminskning: En bidragsminskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2004 enligt de lagar som upphävs genom denna lag ökat med ett enhetligt belopp per invånare, 333 kronor för kommuner och 139 kronor för landsting, är stör- re än nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt Prop. 2003/04:155 6 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år 2004. Inkomstutjämning 4 § Vid beräkning av skatteutjämningsunderlaget skall procentsatsen vara 115 procent för en kommun och 110 procent för ett landsting. 5 § En kommun eller ett landsting vars skatteutjämningsunderlag är hög- re än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett inkomst- utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med den skattesats som fastställs enligt 7 §. 6 § En kommun eller ett landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteunderlaget skall betala en inkomstutjämnings- avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med den skattesats som fastställs enligt 7 §. 7 § Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skatte- satser) som skall tillämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. De länsvisa skattesatserna skall för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån 95 procent av medelskattesatsen år 2003 och för bi- dragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen sam- ma år. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting skall de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån 85 procent av medelskattsatsen år 2003. Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna skall hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län från och med år 1991. Kostnadsutjämning 8 § För varje kommun beräknas standardkostnaden för

1.

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,

2.

förskoleklass och grundskola,

3.

gymnasieskola,

4.

individ- och familjeomsorg,

5.

barn och ungdomar med utländsk bakgrund,

6.

äldreomsorg,

7.

befolkningsförändringar, och

8.

bebyggelsestruktur.

För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjuk- vård. En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden för- delas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som reger- ingen meddelar. Prop. 2003/04:155 7 9 § En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare Prop. 2003/04:155 överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett kostnadsutjämningsbidrag som motsvarar mellan- skillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller lands- tinget. 10 § En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en kostnadsutjämningsavgift som motsvarar mellanskillna- den, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget. Strukturbidrag 11 § En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. En kommun som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för när- ingslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller för svagt befolk- ningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp. En kommun som får en bidragsminskning som är större än 0,56 pro- cent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen. 12 § Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som får en bidragsminskning som är större än 0,28 pro- cent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 har rätt till ett bidrag som motsvarar denna del av minskningen. Införandebidrag 13 § En kommun som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt infö- randebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005. Införandebidraget skall därefter årligen minska med 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010. 14 § Ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt infö- randebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 12 § tredje stycket och som överstiger 0,04 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005. Införandebidraget skall därefter årligen minska med 0,04 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010. 8

Regleringsbidrag och regleringsavgift

Prop. 2003/04:155

15 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnads- utjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnads- utjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden fördelas till kommuner respektive landsting som regleringsbi- drag, med ett enhetligt belopp per invånare i landet. 16 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnads- utjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnads- utjämningsavgifter, är högre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden betalas av kommuner respektive landsting i form av regler- ingsavgift, med ett enhetligt belopp per invånare i landet. Gemensamma bestämmelser 17 § Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting den 1 november året före utjämningsåret och den indelning av kommuner och landsting som gäller vid början av ut- jämningsåret. 18 § Skatteverket beslutar senast den 20 januari under utjämningsåret preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun och lands- ting. En kommun eller ett landsting får senast den 15 februari under ut- jämningsåret till Skatteverket påtala brister och oriktiga uppgifter i un- derlaget för beslutet. Skatteverket fastställer bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting senast den 15 april under utjämningsåret. 19 § Avgifter och bidrag enligt denna lag avräknas respektive betalas i samband med och på motsvarande sätt som vid utbetalning av kommu- nalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 20 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 21 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag. 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. Genom lagen upphävs

a)

lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och lands- ting,

b)

lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och lands- ting,

c)

lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och lands- ting, samt

d)

lagen (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt

statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjäm-

9

ningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting. 2. De upphävda lagarna gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgif- ter för år 2004 och tidigare år. Prop. 2003/04:155 10 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med Prop. 2003/04:155 särskilda bestämmelser om kommuns och annan me- nighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestäm- melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

1 

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

2

Det som sägs i denna paragraf om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel samt kommuns begravningsavgiftsmedel. I fråga om slutavräkning av begrav- ningsavgiftsmedel gäller dock i stället bestämmelserna i sjätte stycket.

En kommun har rätt att under

En kommun har rätt att under

visst år (beskattningsåret) av staten

visst år (beskattningsåret) av staten

uppbära

preliminära

kommunal-

uppbära

preliminära

kommunal-

skattemedel med ett belopp som

skattemedel med ett belopp som

motsvarar produkten av de sam-

motsvarar produkten av de sam-

manlagda

beskattningsbara

för-

manlagda

beskattningsbara

för-

värvsinkomsterna

i

kommunen

värvsinkomsterna i

kommunen

enligt

skattemyndighetens

beslut

enligt Skatteverkets beslut enligt 4

enligt

4 kap.

2 §

taxeringslagen

kap. 2 § taxeringslagen (1990:324)

(1990:324) om taxering till kom-

om taxering till kommunal in-

munal

inkomstskatt

(skatteunder-

komstskatt (skatteunderlaget)

året

laget)

året före beskattningsåret,

före beskattningsåret, den skatte-

den skattesats som har beslutats för

sats som har beslutats för beskatt-

beskattningsåret och de uppräk-

ningsåret och de uppräknings-

ningsfaktorer

enligt

tredje stycket

faktorer enligt tredje stycket som

som har fastställts senast i septem-

har fastställts senast i september

ber året före beskattningsåret.

året före beskattningsåret.

Senast i september varje år skall regeringen, eller den myndighet reger- ingen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före be- skattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före be- skattningsåret och beskattningsåret. Under år då riksdagsval hålls i sep- tember, får regeringen dock ändra redan fastställda uppräkningsfaktorer. Detta skall ske senast en vecka efter att regeringen avlämnat budgetpro- positionen.

1

Lagen omtryckt 1973:437. Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191.

2

Senaste lydelse 2003:888.

11

Innan skattemyndigheten betalar

Innan

Skatteverket

betalar

ut

ut kommunalskattemedel till kom-

kommunalskattemedel

till kom-

munerna skall avräkning göras en-

munerna

skall

avräkning

och

ligt

10 §

lagen

(1995:1516)

om

tillägg för bidrag göras enligt 19 §

utjämningsavgift för kommuner och

lagen (2004:000) om kommunal-

landsting, 6 § lagen (2003:886) om

ekonomisk utjämning. Vidare skall

utjämningsavgift för kommuner för

avräkning göras enligt 6 § lagen

kostnader

enligt

lagen

(1993:387)

(2003:886)

om

utjämningsavgift

om stöd och service till vissa funk-

för kommuner för kostnader enligt

tionshindrade och 16 kap. 8 § skat-

lagen (1993:387) om stöd och ser-

tebetalningslagen (1997:483). Vi-

vice

till

vissa

funktionshindrade

dare skall tillägg göras för bidrag

och

16

kap.

8 §

skattebetal-

enligt 10 § lagen (1995:1515) om

ningslagen (1997:483) samt tillägg

utjämningsbidrag

till

kommuner

göras för bidrag enligt 6 § lagen

och landsting, för bidrag enligt 6 §

(2003:887)

om

utjämningsbidrag

lagen (2003:887) om utjämnings-

till kommuner för kostnader enligt

bidrag till kommuner för kostnader

lagen (1993:387) om stöd och ser-

enligt lagen (1993:387) om stöd

vice

till

vissa

funktionshindrade.

och service till vissa funktionshind-

Det belopp som framkommer skall

rade samt för bidrag enligt 1 och 2

betalas ut med en tolftedel per må-

§§ lagen (1995:1514) om generellt

nad den tredje vardagen räknat från

statsbidrag

till

kommuner

och

den 17 i månaden, varvid dag som

landsting. Det belopp som fram-

enligt

2 §

lagen (1930:173)

om

kommer skall betalas ut med en

beräkning av lagstadgad tid jäm-

tolftedel per månad den tredje var-

ställs med allmän helgdag inte skall

dagen räknat från den 17 i måna-

medräknas. Är kommunens fordran

den, varvid dag som enligt 2 § la-

inte

uträknad

vid

utbetal-

gen (1930:173) om beräkning av

ningstillfällena i månaderna januari

lagstadgad tid jämställs med all-

och februari, skall utbetalningarna

män helgdag inte skall medräknas.

dessa månader grundas på samma

Är kommunens fordran inte uträk-

belopp som utbetalningen i de-

nad

vid

utbetalningstillfällena i

cember månad det föregående året.

månaderna

januari

och februari,

När särskilda skäl föranleder det

skall utbetalningarna dessa måna-

får Skatteverket dock förordna att

der grundas på samma belopp som

utbetalningen skall grundas på ett

utbetalningen

i december månad

annat belopp. Om något av de be-

det föregående året. När särskilda

lopp som utbetalningen i måna-

skäl föranleder det får skattemyn-

derna januari, februari och mars

digheten dock förordna att utbetal-

grundats på inte motsvarar en tolf-

ningen skall grundas på ett annat

tedel av kommunens fordran, skall

belopp. Om något av de belopp

den jämkning som föranleds av

som

utbetalningen

i

månaderna

detta ske i fråga om utbetalningen i

januari, februari och mars grundats

april eller, om det är fråga om ett

på inte motsvarar en tolftedel av

större belopp, fördelas på utbetal-

kommunens

fordran,

skall

den

ningarna i april, maj och juni må-

jämkning som föranleds av detta

nader.

ske i fråga om utbetalningen i april

eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna i april, maj och juni månader. Prop. 2003/04:155 12 En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Därvid skall en kommun som inte ingår i ett landsting behandlas som om den även ut- gjorde ett landsting. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året före beskattningsåret. I motsatt fall skall skillnaden åter- betalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 no- vember året före beskattningsåret. Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året efter beskattningsåret. En slutavräkning av kommunens begravningsavgiftsmedel skall ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den avgiftssats för begravningsavgiften som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga begravningsavgiftsmedlen. Om dessa överstiger de preliminära begravningsavgiftsmedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunen. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunen. Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året efter be- skattningsåret. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. Prop. 2003/04:155 13

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2003/04:155

Regeringen tillkallade i september 2001 en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda vissa frågor beträffande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar (dir. 2001:73). Kommitténs uppdrag var att analysera om målen för utjämnings- systemet uppnås i den del som avser utjämning för strukturella kostnads- skillnader och vid behov föreslå förändringar. Kommittén hade vidare i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning. Dessutom skulle kommittén undersöka möjligheterna till förenklingar av systemet samt lämna förslag till hur intäktsförändringarna för enskilda kommuner och landsting till följd av ändringar i systemet efter 2004 skall hanteras. Kommittén, som antog namnet Utjämningskommittén, överlämnade i september 2003 betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kom- munsektorn (SOU 2003:88). Kommitténs sammanfattning av betänkan- det finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har varit föremål för en bred remissbehandling. Yttranden har lämnats av 299 remissinstanser, varav bl.a. 229 kommuner, 19 lands- ting samt 36 andra organisationer och statliga myndigheter. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av re- missutfallet samt remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i Finans- departementet (dnr Fi2003/5201). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de Gröna. Lagrådet Regeringen beslutade den 15 april 2004 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har på samtliga punkter följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitten 12 och 14.1. Därutöver har regeringen gjort vissa andra ändringar, huvudsakligen av redaktionell natur. 4 Bakgrund

4.1

Inledning

År 1993 infördes ett statligt utjämningsbidrag för kommuner efter förslag i 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/1992:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Till grund för förslaget låg betänk- andet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans (SOU 1991:98). Vid remissbehandlingen riktades kritik mot förslagen i betänkandet, framför allt beträffande den del som avsåg utjämning av kostnadsskillna- der. Det nya bidragssystemet kritiserades även för att det inte omfattade 14 alla kommuner, vilket bl.a. innebar problem vid ekonomiska regleringar Prop. 2003/04:155 mellan staten och kommunerna. För landstingen tillämpades andra bi- dragsregler, vilket bl.a. skapade problem vid s.k. skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. Därför inleddes ett antal utredningsarbeten på området. En särskild utredare tillkallades med uppgift att föreslå en ny modell för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Förslaget lades fram i be- tänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). En arbetsgrupp inom Finansdepartementet fick i uppdrag att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Arbetet redovisades i rapporten Kom- munal inkomstutjämning alternativa modeller (Ds 1993:68). Ytterligare en särskild utredare tillkallades med uppgift att se över utjämningssyste- met för landsting och landstingsfria kommuner. Förslaget presenterades i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). I december 1993 tillsattes en parlamentarisk kommitté, den s.k. Stats- bidragsberedningen, med uppgift att föreslå hur statens bidrag till kom- muner och landsting och utjämningen av de ekonomiska förut- sättningarna mellan dem skulle utformas. Beredningen skulle väga sam- man det underlag och de förslag som tagits fram i de ovan nämnda utred- ningarna samt de synpunkter som framförts vid remissbehandlingen av dessa och ta fram ett samlat förslag med bred politisk förankring. Bered- ningen lade fram sina förslag i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144).

4.2

Nuvarande utjämningssystem

I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7) lade regeringen fram ett förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting som i stor utsträckning byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Under riksdagens behandling av kompletteringspropositionen in- hämtades Lagrådets yttrande över förslaget till lag om utjämning av skat- teinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att det inte var förenligt med bestämmelserna om den kommunala beskattningsrätten i 1 kap. 7 § andra stycket reger- ingsformen. Riksdagen ställde sig bakom de grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och utjämningssystem vad gällde syfte, inriktning, omfattning och införande (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 417). På grund av de oklarheter som rådde vid tolkningen av regeringsformen vad gäller den kommunala beskattningsrätten ansåg emellertid riksdagen att en an- nan lagstiftningsteknik borde väljas för att uppnå de utjämningseffekter som förslaget i kompletteringspropositionen eftersträvade och uttalade att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag. Regeringen återkom till riksdagen under hösten 1995 med ett förslag som givits en annan lagteknisk utformning och som Lagrådet inte hade motsatt sig (prop. 1995/96:64). Förslaget innebar att kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skat- tekraft och strukturella förhållanden ges ett statligt bidrag i syfte att jäm- na ut dessa skillnader. Samtidigt får de kommuner och landsting som har 15 bättre förutsättningar än genomsnittet i dessa avseenden erlägga en ut- jämningsavgift till staten. Bidragen och avgifterna är beloppsmässigt i stort sett lika stora. Förslaget antogs av riksdagen (bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Utgångspunkten för dagens utjämningssystem är att alla kommuner och landsting skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Detta uppnås genom en långtgående inkomst- utjämning för både kommuner och landsting. Efter utjämningen skall alla kommuner och landsting ha en skattekraft (skatteunderlag per invånare) som motsvarar genomsnittet för landet. Dessutom sker en utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting. För varje kommun och landsting beräknas en standardkostnad med hjälp av ett antal delmodeller, en för varje verksamhet och kostnads- slag som skall omfattas av kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämningen skall bara omfatta obligatorisk verksamhet och skall enbart utjämna för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Med strukturellt betingade kostnader avses kostnader som är opåverkbara för den enskilda kommu- nen respektive landstinget och som hänger samman med t.ex. befolk- ningsstruktur, sociala förhållanden eller geografiska förutsättningar. Sy- stemet syftar alltså inte till att utjämna för sådana faktiska kostnadsskill- nader som hänger samman med val av avgiftssättning, servicenivå eller andra kvalitetsaspekter på utbudet av kommunal service. Utjämningen skall bara ta sikte på att balansera skillnader i behov av kommunal servi- ce såsom det kan bestämmas med utgångspunkt från befolkningens sammansättning och andra förutsättningar för att producera service. Skillnader av detta slag kan kommunerna och landstingen inte själva råda över. Kostnadsutjämningen är uppbyggd kring ett antal verksamheter och kostnadsslag. För kommuner och landsting gemensamt sker utjämning för kollektivtrafik, för landstingen sker utjämningen för kostnader inom hälso- och sjukvård och för kommuner sker utjämning för totalt åtta verksamheter och kostnadsslag inom skolans och socialtjänstens områ- den samt för befolkningsförändringar och näringsgeografi i övrigt. Sedan 1996 har standardkostnadsmetoden tillämpats för kostnads- utjämning. Metoden innebär att utjämning sker till den kostnad kommu- nen eller landstinget skulle ha haft om verksamheten bedrivits vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå med hänsyn till egna strukturella förhållanden och enligt valda faktorer. En fördel med metoden är att den är direkt kopplad till hur de olika verksamheterna ut- vecklas i kommuner och landsting. För att underlätta anpassningen till det nya utjämningssystemet fanns särskilda införanderegler för åren 19962003, vilka innebar att effekterna av systemet skulle slå igenom successivt under en period om åtta år. Den sammanlagda bidragsminskningen under införandeperioden begränsades genom s.k. fasta införandetillägg. De årliga förändringarna under perio- den begränsades genom s.k. rörliga införandetillägg och införande- avdrag. Prop. 2003/04:155 16

4.3

Senare utredningar och ändringar i utjämningssyste- met

Regeringen tillsatte 1995 en parlamentarisk kommitté Kommunala ut- jämningsutredningen med uppgift att följa upp och utvärdera systemet. Utredningen överlämnade 1998 sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151). Utredningen lade fram förslag om ändringar av kostnadsutjämningen och nya införanderegler. Eftersom utredningens uppdrag i första hand gällde systemet för kost- nadsutjämning, tog man inte närmare ställning till inkomstutjämningssy- stemet. De överväganden som utredningen gjorde i denna del avsåg främst de negativa marginaleffekter som i vissa fall kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning i debatten ofta benämnda pomperi- possaeffekter. Utredningen lade dock inte fram några förslag i denna del. I den efterföljande propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) lämnade regeringen för- slag till ändringar i kostnadsutjämningen som till stora delar byggde på de förslag som Kommunala utjämningsutredningen lämnat. Förslagen antogs av riksdagen (bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). År 1999 tillsattes ytterligare två utredningar om utjämningssystemet. Den s.k. Utjämningsdelegationen föreslog i sitt betänkande Rättvis kommunal utjämning (SOU 2000:127) vissa justeringar i delmodellerna för hälso- och sjukvård samt för befolkningsminskning för kommuner. Delegationen hade tidigare under samma år i delrapporten Förslag om omställningsbidrag till landsting med minskande befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner (dnr Fi2000/607) föreslagit justeringar i inkomstutjämningen för att förhindra att kommu- ner och landsting med låg skattesats och snabb tillväxt i det egna skatte- underlaget får en intäktsökning efter utjämning som understiger genom- snittet för riket. Delegationen föreslog även att landsting med större be- folkningsminskning får ett särskilt omställningsbidrag under 2001 och 2002. Förslagen genomfördes från och med 2001 (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26). Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning föreslog i betän- kandet Förenklad kommunal utjämning (SOU 2000:120) att effekterna av kostnadsutjämningen skulle beskrivas på ett enklare och mer struktu- rerat sätt. Expertgruppen ansåg att det skulle vara betydligt enklare att överblicka resultatet om utfallet redovisades uppdelat på de tre faktorerna åldersstruktur, social struktur och geografisk struktur i stället för de 16 respektive 4 delmodeller som används. Expertgruppen föreslog också att vissa delmodeller skulle utgå ur kostnadsutjämningen, att de fasta infö- randetilläggen skulle avskaffas och att ett särskilt regionalpolitiskt stats- bidrag skulle införas vid sidan om utjämningssystemet som ersättning för de nämnda förändringarna. Den föreslog slutligen en sänkt kompensa- tionsgrad i inkomstutjämningen för kommuner och landsting med en egen skattekraft över riksgenomsnittet. Det skulle innebära att avgiften i nuvarande inkomstutjämning för kommuner och landsting med en skat- tekraft över genomsnittet skulle beräknas efter en lägre skattesats än den nuvarande. Regeringen har inte lagt fram några förslag som bygger på expertgruppens förslag. Prop. 2003/04:155 17

5

Ett nytt system för inkomstutjämning

Prop. 2003/04:155

5.1

En statligt finansierad inkomstutjämning

Regeringens förslag: Kommuner och landsting skall få ett statligt in- komstutjämningsbidrag om deras respektive skatteutjämningsunderlag är högre än det egna uppräknade skatteunderlaget. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet (ca 90 procent) av de kommu- ner och landsting som yttrat sig samt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker kommitténs förslag eller har inte lämnat några erinringar. Förbunden anser att så länge den kommunala verk- samheten är beroende av statsbidrag är den föreslagna inkomstgarantin att föredra framför dagens ordning genom att den bidrar till att reducera rundgången i systemet och genom att betydligt färre kommuner än i dag betalar avgift till systemet. Enligt Stockholms läns landsting måste utjämningssystemet utformas så att landsting och kommuner med stark skattekraft över den garanterade nivå ges goda villkor att utveckla det egna skatteunderlaget, detta för att Stockholmsregionen skall ges goda utvecklingsmöjligheter att fortsätta bidra till långsiktigt hållbar tillväxt och välfärd. Även Stockholms kommun anser att kommuner med stark skattekraft över den garanterade nivån bör få tydligare incitament att ut- veckla det egna skatteunderlaget med en aktiv kommunal tillväxt- och näringspolitik. Utjämningssystemet måste därför enligt kommunen i hög- re grad befrämja en långsiktigt hållbar tillväxt. Danderyds kommun är kritisk till förslaget och anser att en delvis statligt finansierad utjämning kan upplevas som ett steg i rätt riktning, men att de grundläggande bris- terna i systemet består i och med att den mellankommunala inkomstut- jämningen behålls för kommuner som har en hög skattekraft. Liknande synpunkter har framförts av andra kommuner. Statskontoret påpekar att det statliga bidragets roll blir oklar genom att det generella bidraget förs ihop med skatteutjämningen och att utjämningen finansieras dels genom avgifter från en del kommuner, dels genom ett statligt bidrag. Samtidigt bör systemets legitimitet enligt Statskontoret öka genom att staten bidrar till inkomstutjämningen. Ekonomistyrningsverket ställer sig positivt till förslaget eftersom det förenklar ett komplext system, men befarar att så- väl transparensen som statens möjligheter till styrning och uppföljning minskar. Enligt Svenskt Näringsliv saknar kommuner ekonomiska inci- tament att vidta åtgärder som förbättrar företagsklimatet och främjar till- växten eftersom en kommun måste avstå från i princip 95 procent av den skatteinkomstökning som följer av en högre tillväxttakt än i landet i ge- nomsnitt. Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget och anser att systemet med ett generellt statsbidrag och en inkomstutjämning bör bestå parallellt för att inte genomskinligheten skall försämras. Företagarna avstyrker kommitténs förslag i sin helhet. 18 Skälen för regeringens förslag Det finns stora skillnader i beskattningsbar inkomst per invånare och därmed också i skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Framför allt gäller detta för kommunerna. I den kommun som har högst skattekraft i landet, Danderyd, uppgår skattekraften till 186 procent av medelskattekraften i landet (motsvarande en genomsnittlig beskattnings- bar förvärvsinkomst hos invånarna på ca 277 000 kronor). I den kommu- nen med lägst skattekraft, Borgholm, är skattekraften 76 procent av me- delskattekraften (motsvarande en genomsnittlig beskattningsbar förvärvs- inkomst hos invånarna på ca 115 000 kronor). Utan utjämning av skatte- kraften skulle Borgholms kommun behöva ta ut 27 procent i kommunal- skatt medan Danderyds kommun skulle kunna begränsa sitt uttag av kommunalskatt till 11 procent för att båda kommunerna skulle erhålla lika stora skatteintäkter per invånare. Det finns sedan lång tid en bred politisk enighet om behovet av en långtgående utjämning av dessa skillnader i syfte att åstadkomma lik- värdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. Skall kommuner och landsting kunna ge sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden är en utjämning av dessa skillnader nödvändig. Genom den omfördelning av resurser som sker i utjämningssystemet kan likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster skapas. Det finns ett mycket starkt stöd bland remiss- instanserna för en långtgående utjämning av de ekonomiska förutsätt- ningarna och att denna utjämning sker med statliga medel. Det finns starka kopplingar mellan förutsättningarna för kommunal självstyrelse och den ekonomiska förmågan hos kommuner och lands- ting. Ett kommunalt utjämningssystem är därför avgörande för att den kommunala självstyrelsen skall kunna utvecklas även i kommuner och landsting med sämre ekonomiska förutsättningar. Den kommunala själv- styrelsen ger kommuner och landsting stor frihet att själva utforma, orga- nisera och prioritera sin verksamhet. Dessa förhållanden verkar också för ekonomisk effektivitet. Det finns därför starka skäl att utforma stats- bidrags- och utjämningssystem efter så generella principer som möjligt. Genom att alla kommuner respektive landsting solidariskt medverkar i ett nationellt system för utjämning kan en långtgående utjämning upp- rätthållas. Att det vid sidan av utjämningssystemet finns ett generellt statsbidrag innebär med dagens system att flera kommuner och landsting får betala en utjämningsavgift till staten samtidigt som de erhåller ett generellt statsbidrag. Detta förhållande har medfört att systemets legi- timitet från vissa håll har ifrågasatts. Utjämningssystemet har också kriti- serats för att det är komplicerat. Det statliga stödet i form av generella statsbidrag och vissa riktade statsbidrag betraktas sällan i samma sam- manhang som utjämningssystemet. Statens roll har därmed kommit att uppfattas som otydlig. Genom att sammanföra utjämningssystemet, det generella statsbidraget och vissa riktade statsbidrag för att finansiera ett nytt system för inkomstutjämning (se närmare avsnitt 5.2) kan det statli- ga stödet riktas på ett tydligare sätt till de delar av landet som har mindre goda förutsättningar när det gäller skattekraft. Nivån för vad som kan anses vara likvärdiga ekonomiska förut- sättningar bestäms lämpligen med utgångspunkt från medelskattekraften Prop. 2003/04:155 19 i landet och med hänsyn taget till det utrymme som kan skapas genom att Prop. 2003/04:155 systemet omfattar i stort sett hela den statliga bidragsgivningen. Flera remissinstanser har framfört kritiska synpunkter på att varken nuvarande eller föreslagen inkomstutjämning främjar tillväxt av det kommunala skatteunderlaget. Skall kommuner och landsting ges likvärdiga eko- nomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet krävs emellertid en långtgående utjämning. När en stor del av den statliga bidragsgivningen tillförs inkomstutjämningen blir emellertid de kommuner och landsting som måste avstå en del av sin skattekraft, till skillnad från i dag, relativt få. Detta bör enligt regeringens uppfattning bidra till att stärka systemets legitimitet samtidigt som en långtgående utjämning av skillnader i be- skattningsbara inkomster bibehålls. Detta leder till att betydligt färre kommuner än i dag kommer att betala en avgift till inkomstutjämningen. Det förhållandet att kommuner och landsting med en hög egen skatte- kraft dessutom skall betala inkomstutjämningsavgift efter en lägre skatte- sats än i dag (se avsnitt 5.3) innebär samtidigt att den årliga avgiften för avgiftsbetalande kommuner och landsting reduceras avsevärt jämfört med i dagens system. Vissa grundläggande begrepp i inkomstutjämningssystemet Innan regeringen behandlar den närmare utformningen av förslagen för- klaras här några av de begrepp som kommer att användas i den fortsatta redogörelsen. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara in- komsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknat med upp- räkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med sär- skilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunder- lagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 no- vember året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret uppräknat med viss procentsats. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multi- pliceras med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. 20

5.2

Inkomstutjämningsbidrag

Prop. 2003/04:155

Regeringens förslag: Kommuner vars skatteutjämningsunderlag är hög-

re än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett statligt inkomst-

utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en

enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län.

Skatteutjämningsunderlaget för kommuner skall motsvara 115 procent

av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet in-

vånare i kommunen den 1 november året före utjämningsåret.

Inkomstutjämningsbidrag för landsting skall beräknas på motsvarande

sätt utifrån 110 procent av den uppräknade medelskattekraften.

För kommuner skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 95 pro-

cent av medelskattesatsen för kommunerna i landet 2003 korrigerad per

län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från

och med 1991.

För landsting skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 90 pro-

cent av medelskattesatsen för landstingen 2003 korrigerad för de skatte-

växlingar som skett mellan landsting och kommuner i länet.

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag. Kommittén föreslår dock en utjämningsnivå på 120 procent av

den uppräknade medelskattekraften för både kommuner och landsting

och att de länsvisa skattesatserna vid beräkning av inkomst-

utjämningsbidraget skall motsvara 95 procent av medelskattesatsen för

såväl kommuner som för landsting.

Remissinstanserna: Svenska Kommunförbundet och Landstings-

förbundet föreslår i ett gemensamt yttrande att skatteutjämningsunder-

laget endast bör uppgå till 110 procent av medelskattekraften. Skälet för

detta är att förbunden avstyrker att statsbidragen till läkemedels-

förmånerna och till maxtaxa i barnomsorgen skall avskaffas och att, som

kommittén föreslagit, motsvarande medel används för att finansiera in-

komstutjämningsbidraget. I denna del hänvisar förbunden till den snabba

kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna och landstingens be-

gränsade möjligheter att påverka kostnaderna. I stort sett alla landsting

delar förbundens uppfattning vad avser bidraget till läkemedelsförmånen.

Förbunden anser också att staten har tillfört för lite medel som kost-

nadstäckning för vissa reformer och att denna fråga måste lösas innan de

riktade statsbidrag som finansierar dessa reformer kan omformas till ge-

nerella bidrag. Detta anser man om bl.a. de senaste årens reformer inom

barnomsorgen. Liknande synpunkter om maxtaxa i barnomsorgen har

framförts av bl.a. Nybro kommun. Förbunden anser vidare att samma

garantinivå i kommuner och landsting har klara fördelar, då det bl.a. un-

derlättar skatteväxlingar mellan sektorerna, men för att undvika att den

föreslagna regleringsposten i någon av sektorerna uppgår till betydande

belopp kan olika garantinivåer för kommuner och landsting accepteras.

Förbunden anser vidare att de länsvisa skattesatserna skall vara 90 pro-

cent av medelskattesatsen för landsting. Ett flertal kommuner framför att

generella statsbidrag är att föredra framför riktade. Eskilstuna kommun

anser att nuvarande riktade statsbidrag försvårar en effektiv styrning och

ekonomisk långsiktig planering av den kommunala verksamheten samt

att

de riktade statsbidragen dessutom är ett intrång i det kommunala

21

självstyret. Ett stort antal kommuner, landsting och regionala kommun- förbund påpekar att systemet förutsätter att staten tillskjuter medel för att den föreslagna nivån på utjämningen skall kunna upprätthållas. Uppsala kommun är tveksam till en bidragsnivå på 120 procent av medelskatte- kraften och menar att värdet på den garanterade nivån då inte får urhol- kas genom att andra delar i statsbidrags- och utjämningssystemet an- vänds för att neutralisera förändringarna för staten. Kommunen anser vidare att kompensationsgraden på 95 procent skall sänkas för att främja tillväxten i riket och att det leder till större incitament eftersom man får behålla mer av sina egna skatteintäkter. Statskontoret framför att en skat- tekraftsgaranti inte kan upprätthållas utan att staten successivt tillskjuter medel. I stället för att dölja detta förhållande vore det enligt Statskontoret bättre att uttryckligen basera garantin på en bestämd summa statsbidrag. Även Länsstyrelsen i Kalmar län anser att en enklare modell för regler- ing mellan staten och kommunsektorn vore att låta garantinivån variera uppåt och nedåt. Ekonomiska rådet kan inte biträda förslaget om en kompensationsgrad på 95 procent eftersom det inte finns forskning som visar att en sådan långtgående utjämning är effektiv och att man med en så hög utjämning riskerar att åtgärder som ökar skattebasernas storlek inte kommer till stånd. SACO avstyrker förslaget till inkomstutjämning då ett rimligt krav är att negativa marginaleffekter inte skall få förekom- ma och att endast ett fåtal kommuner och landsting berörs av detta ändrar inte ställningstagandet. SACO menar dock att det är positivt att riktade statsbidrag omvandlas till ett generellt bidrag eftersom riktade bidrag är ett relativt klumpigt sätt för staten att styra verksamhet och skapar ofta felaktiga prioriteringar och finansiella inlåsningseffekter. LO anser att inkomstutjämningen blir mer tydlig och genomskinlig när ett statligt bi- drag införs. Enligt LO är det dock inte helt självklart att alla statsbidrag skall vara generella eftersom en del bidrag är kopplade till åtaganden och staten bör har möjlighet att styra genom specialdestinerade statsbidrag. Några kommuner, bl.a. Finspång, Linköping, Mjölby och Norrköping, föreslår att en riksgenomsnittlig skattesats tillämpas i stället för en läns- vis i intervallet 100120 procent av medelskattekraften för att undvika de omfördelningseffekter som uppstår när det generella statsbidraget an- vänds för att finansiera inkomstutjämningen. Kommunförbundet i Stock- holms län och Stockholms läns landsting framför kritiska synpunkter mot att de skattesatser som används för beräkning av bidrag och avgifter upp- dateras till 2003 års nivå eftersom man anser det oförenligt med princi- pen om systemets opåverkbarhet. Liknande synpunkter har framförts av Kommunförbundet Skåne och flera kommuner i Skåne. Skolverket anser att analysen bakom förslaget att överföra riktade bidrag till det generella bidraget är otillräcklig. Prop. 2003/04:155 22 Skälen för regeringens förslag Den huvudsakliga utformningen av inkomstutjämningen I nuvarande inkomstutjämning får kommuner och landsting med en skat- tekraft lägre än medelskattekraften i landet ett statligt bidrag som beräk- nas med utgångspunkt från skillnaden mellan den uppräknade medel- skattekraften och den egna uppräknade skattekraften. Regeringen föreslår att en långtgående utjämning av skillnaderna i beskattningsbara inkoms- ter i stället skall åstadkommas genom att kommuner och landsting får ett statligt inkomstutjämningsbidrag som beräknas med utgångspunkt från skillnaden mellan en högre skattekraft än i nuvarande system och den egna skattekraften. Regeringens bedömning av vilka bidrag som skall avvecklas För att åstadkomma en i huvudsak statligt finansierad inkomstutjämning på en så hög nivå som möjligt avser regeringen att i budgetpropositionen för 2005 föreslå att det generella statsbidraget och vissa riktade bidrag skall uppgå i inkomstutjämningssystemet. År 2004 uppgår det generella statsbidraget till kommunerna till 35,8 miljarder kronor. Huvuddelen, 29,1 miljarder kronor, fördelas till kommunerna utifrån antalet invånare och en mindre del, 6,7 miljarder kronor, fördelas i förhållande till antal barn i skolåldern och antal äldre. Landstingens generella statsbidrag uppgår till 8,4 miljarder kronor och fördelas i sin helhet med utgångspunkt från antalet invånare. Ett tillfälligt sysselsättningsstöd utgår till kommuner och landsting åren 20022004. Kommuner och landsting får också ett tillskott till skat- teintäkterna genom den s.k. 200-kronan t.o.m. 2004. I budget- propositionen för 2004 aviserade regeringen att det generella stats- bidraget fr.o.m. 2005 kommer att höjas till ett belopp motsvarande dessa båda stöd, sammanlagt 4,7 miljarder kronor. Under de senaste åren har staten prioriterat riktade bidrag till utbild- ningsområdet och till sjukvården bl.a. för att öka personaltätheten i sko- lan och för att öka tillgängligheten i vården. Avsikten har dock varit att bidragen till utbildningsområdet senare skall tillföras det generella bidra- get till kommunerna. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2005 föreslå att en överföring av 3 miljarder kronor sker från anslaget 25:10 Bidrag till personalförstärkning i skola och fritidshem till det före- slagna statliga inkomstutjämningsbidraget redan från och med 2005. Re- geringen gör nu också bedömningen att även medlen på anslaget 48:5 Bidrag till ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården bör föras till det statliga utjämningsbidraget 2005. Sammantaget innebär det en överföring med ca 4,25 miljarder kronor. Kommittén har även föreslagit att anslaget 13:2 Bidrag till läkemedels- förmånerna, anslaget 25:9 Maxtaxa i barnomsorgen m.m. och anslaget 25:16 Statligt stöd för utbildning av vuxna överförs till det statliga in- komstutjämningsbidraget 2005. Svenska Kommunförbundet och Lands- tingsförbundet har i sitt gemensamma yttrande över kommitténs förslag avstyrkt att de två förstnämnda bidragen överförs till det generella bidra- Prop. 2003/04:155 23 get. Liknande synpunkter har framförts av i stort sett samtliga landsting och av några kommuner. Regeringen är inte beredd att nu föreslå att bidragen till läkemedels- förmånerna, till maxtaxa i barnomsorgen och till stöd för utbildning av vuxna avskaffas och överförs till det generella bidraget redan från och med 2005. Kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna har visserli- gen dämpats men frågan om läkemedelsförmånernas finansiering bör först bli föremål för överläggningar mellan staten och Landstingsförbun- det innan en överföring av dessa medel till det generella bidraget kan bli aktuell. Maxtaxa inom barnomsorgen tillämpas av samtliga kommuner men är ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande av bidraget till maxtaxa i barnomsorgen måste föregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kom- munerna, vilket kräver ytterligare beredning. Vad gäller det statliga stö- det för utbildning av vuxna avser regeringen att återkomma senare. I 2004 års ekonomiska vårproposition har regeringen aviserat ytter- ligare tillskott till kommuner och landsting om sammanlagt 4 miljarder kronor 2005, varav preliminärt 3 miljarder kronor avses tillföras i form av generella statsbidrag. Av dessa medel avser 1,3 miljarder kronor täcka ökade utgifter för att mildra omfördelningseffekterna vid införandet av det nya utjämningssystemet. Vidare avses ytterligare 1,7 miljarder kronor tillföras utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och regeringen avser att återkomma till hur dessa medel skall användas. Med de här aviserade förändringarna kommer statsbidragsramen för 2005 att uppgå till ca 56 miljarder kronor. Nivån på inkomstutjämningen Kommittén har föreslagit att utjämningsnivån i inkomstutjämningen skall motsvara 120 procent av den uppräknade medelskattekraften. För att fi- nansiera denna höga nivå har kommittén, som framgår ovan, föreslagit att ett antal i dag riktade bidrag skall användas för inkomstutjämning. Regeringens mål är att inkomstutjämningen skall omfatta så många kommuner och landsting som möjligt. Regeringen är dock, som tidigare angetts, inte nu beredd att låta alla de av kommittén föreslagna bidragen ingå. Den enligt regeringens bedömning nu tillgängliga bidragsramen blir därmed inte tillräckligt hög för att föreslå en utjämningsnivå på 120 procent av den uppräknade medelskattekraften. Bidragsramen för ändamålet ger för kommunerna utrymme för en utjämningsnivå mot- svarande 115 procent av den uppräknade medelskattekraften. Mot- svarande nivå för landstingen är 110 procent. Regeringen föreslår därför att utjämningsnivån skall vara 115 respektive 110 procent av den upp- räknade medelskattekraften för kommuner respektive landsting. De före- slagna utjämningsnivåerna innebär att samtliga kommuner utom 15 och samtliga landsting utom Stockholms läns landsting kommer att få ett stat- ligt inkomstutjämningsbidrag. Regeringens strävar efter att, på några års sikt, inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningssystemet och att då ta ställning till möjligheterna för att kunna höja utjämningsnivån för kom- muner och landsting till samma nivå. Genom den föreslagna konstruktionen kommer utgifterna för inkomst- utjämningsbidraget årligen att öka i ungefär samma takt som den genom- snittliga tillväxten av skatteunderlaget. Regeringen och riksdagen kom- Prop. 2003/04:155 24 mer årligen att ta ställning till hur detta skall hanteras (se vidare avsnitt 10). Nivån på de länsvisa skattesatserna Vid beräkningen av bidrag och avgifter i nuvarande utjämningssystem tillämpas s.k. länsvisa skattesatser. De länsvisa skattesatser som nu till- lämpas för kommunerna motsvarar 95 procent av medelskattesatsen för kommunerna i landet 1995 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting från och med 1991. För landstingen tillämpas på motsvarande sätt 95 procent av medelskattesatsen för landstingen i landet 1995. Bi- drag och avgifter beräknas genom att skillnaden mellan det uppräknade skatteunderlaget och ett skatteunderlag baserat på den fastställda utjäm- ningsnivån multipliceras med de länsvisa skattesatserna. Sedan 1995 har den genomsnittliga skattesatsen stigit. Eftersom de länsvisa skattesatserna inte har uppdaterats med hänsyn till dessa för- ändringar har den reella kompensationsgraden sjunkit. Särskilt gäller detta för landstingen. Inkomstskillnaderna efter inkomstutjämningen för kommuner och landsting med hög respektive låg skattekraft har därige- nom kommit att öka sedan systemet infördes. För att återställa den tidiga- re kompensationsgraden anser regeringen att de länsvisa skattesatserna bör motsvara den nivå på medelskattesatsen som råder i dag. Effekten av detta blir relativt begränsad för kommunerna men något större för lands- tingen. Några remissinstanser anser att kompensationsgraden i inkomst- utjämningen för kommuner skall sänkas. Regeringen anser emellertid att den beräkningsmässiga kompensationsgraden för kommunerna bör vara oförändrad, 95 procent, för att en långtgående inkomstutjämning för kommuner med låg skattekraft skall kunna bibehållas. De länsvisa skat- tesatser som skall tillämpas för kommuner skall därför motsvara 95 procent av medelskattesatsen för kommuner i landet 2003 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskaps- förändringar mellan kommuner och landsting från och med 1991. Det nuvarande generella statsbidraget fördelas i huvudsak lika utifrån kommunens och landstingets folkmängd. När det generella statsbidraget används för att finansiera inkomstutjämningen sker vissa omfördelnings- effekter eftersom de tillämpade skattesatserna vid bidrags- och avgifts- beräkningen varierar mellan länen. Genom att, som några remissinstanser föreslår, tillämpa en riksgenomsnittlig skattesats i stället för en länsvis i intervallet 100120 procent av medelskattekraften skulle sådana omför- delningseffekter kunna undvikas. Att tillämpa olika skattesatser i skilda intervall av inkomstutjämningen skulle dock enligt regeringens uppfatt- ning leda till en ytterligare komplicering av systemet. De senaste årens skattehöjningar har medfört att medelutdebiteringen för landstingen har ökat med nästan 0,7 procentenheter. En uppdatering av de länsvisa skattesatserna till 2003 års nivå för landsting skulle därför med nuvarande inkomstutjämning medföra en betydande förändring av bidrag och avgifter. För att i någon mån dämpa dessa effekter vid en uppdatering av de länsvisa skattesatserna bör bidrag för landstingen be- räknas utifrån en lägre procentsats än den nuvarande. Skillnaderna i skat- Prop. 2003/04:155 25 tekraft är dessutom betydligt mindre mellan landstingen än mellan kom- Prop. 2003/04:155 munerna. Regeringen delar därför Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets uppfattning att den länsvisa skattesatsen för lands- tingen vid bidragsberäkningen skall motsvara 90 procent av medelskatte- satsen för landsting 2003. Enligt förbunden blir den faktiska utjämnings- graden för landstingen i det närmaste fullständig även med en kompensa- tionsgrad på 90 procent och antalet landsting med negativ marginaleffekt reduceras till ett enda. Liknande synpunkter har även framförts av Stock- holms läns landsting och Kommunförbundet i Stockholms län. För lands- ting skall därför den länsvisa skattesatsen motsvara 90 procent av medel- skattesatsen för samtliga landsting 2003 korrigerad för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan landstinget och kommuner i länet. Skatteväxlingar Under 1990-talet ändrades huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting i samband med att ansvaret för ett antal olika verksamheter överfördes från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska regler- ingen vid dessa huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting har i stor utsträckning skett genom skatteväxlingar. Därigenom har ett ekonomiskt utrymme, motsvarande de överflyttade verksam- heternas kostnader, överförts från landstinget till kommunerna i resp- ektive län. Skatteväxlingar har skett på olika nivåer i länen beroende på att omfattningen av den överförda verksamheten varierar mellan olika delar av landet. Det nuvarande utjämningssystemet är konstruerat så att det eko- nomiska utfallet av en skatteväxling blir lika för landstinget och för alla kommunerna sammantaget i det län där skatteväxlingen sker. Nuvarande systemkonstruktion ger således ett neutralt utfall för landstinget och be- rörda kommuner vid en skatteväxling. Det nya föreslagna inkomstutjämningssystemet skiljer sig i förhållande till det nuvarande genom skilda utjämningsnivåer för kommuner respek- tive landsting. Detta förhållande kan innebära vissa praktiska problem vid eventuella framtida skatteväxlingar. Kommunerna i ett län får vid en skatteväxling med landstinget ett ökat inkomstutjämningsbidrag som baseras på skillnaden mellan en utjämningsnivå på 115 procent av den uppräknade medelskattekraften och det uppräknade skatteunderlaget. Vid skatteväxlingen förlorar landstinget inkomstutjämningsbidrag mot- svarande skillnaden mellan en utjämningsnivå på 110 procent av den uppräknade medelskattekraften och det uppräknade skatteunderlaget. Det innebär att kommunerna i ett län vid skatteväxling sammantaget får ett inkomstutjämningsbidrag som är större än det landstinget förlorar. Utfal- let av en skatteväxling blir således inte neutralt. Regeringen avser att vid behov senare återkomma till frågan hur even- tuella framtida skatteväxlingar skall hanteras i utjämningssystemet. 26

5.3

Inkomstutjämningsavgift

Prop. 2003/04:155

Regeringens förslag: Kommuner och landsting vars skatteutjämnings- underlag är lägre än deras uppräknade skatteunderlag skall betala en in- komstutjämningsavgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multi- plicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. De länsvisa skattesatser som skall tillämpas skall motsvara 85 procent av medelskattesatsen för kommuner respektive landsting i landet 2003 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén föreslår dock att avgiften skall betalas över en gene- rell nivå på 120 procent av den uppräknade medelskattekraften för både kommuner och landsting. Remissinstanserna: Svenska Kommunförbundet och Landstings- förbundet konstaterar att antalet kommuner med negativa marginal- effekter i inkomstutjämningen begränsas kraftigt om de som ligger över den föreslagna garantinivån betalar en särskild utjämningsavgift på 85 procent. Avgiften för kommuner och landsting med en skattekraft över garantinivån bör, enligt förbunden, uppgå till 85 procent även om garantinivån sätts lägre än den kommittén föreslagit. Boverket anser att kompensationsgraden bör vara 95 procent även för kommuner och lands- ting med en skattekraft som överstiger den garanterade och påpekar att trycket på kommundelningar skulle öka i segregerade städer om kommu- ner med hög skattekraft skulle få behålla skatteinkomsterna över garanti- nivån ograverat. Några kommuner, bl.a Härryda, Lerum och Lilla Edet är tveksamma till att kompensationsgraden skall vara lägre för kommu- ner med hög skattekraft, eftersom incitamentet att stärka det egna skatte- underlaget bör vara detsamma för alla kommuner. Svenskt Näringsliv anser att kompensationsgraden bör vara 50 procent för kommuner med hög skattekraft för att tillväxten skall gynnas. Skälen för regeringens förslag: Samtliga kommuner och landsting kommer inte att omfattas av det föreslagna inkomstutjämningsbidraget. Ett landsting, Stockholm läns landsting, har en skattekraft som 2004 överstiger 110 procent av medelskattekraften. Av kommunerna är det 15 stycken som samma år har en skattekraft högre än 115 procent av medel- skattekraften. I det utjämningssystem som fanns under åren 19931995 var det tre kommuner som hade en skattekraft som översteg den då generella garan- tinivån. Dessa kommuner fick behålla det överskjutande skatteunderlaget vilket möjliggjorde ett lägre skatteuttag jämfört med andra kommuner som omfattades av systemet. Dessa kommuner gavs därigenom bättre ekonomiska förutsättningar än övriga kommuner. För att samtliga kommuner och landsting skall ges likvärdiga förut- sättningar är det angeläget att samtliga kommuner och landsting omfattas av utjämningssystemet. Ytterligare ett skäl för att ta ut avgifter är, som påpekats av Boverket, att trycket på kommundelningar skulle kunna komma att öka om kommuner med hög skattekraft skulle få behålla sina skatteinkomster ograverade. Regeringen föreslår därför att en särskild inkomstutjämningsavgift tas ut av de kommuner och landsting som har 27 en skattekraft som överstiger den fastställda utjämningsnivån. Underlaget Prop. 2003/04:155 för avgiften bör vara skillnaden mellan det egna uppräknade skatte- underlaget och skatteutjämningsunderlaget multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Motsvarande bör gälla även för landstingen. För kommuner och landsting med en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen kunde tidigare negativa marginaleffekter upp- komma i de fall det egna skatteunderlaget växer snabbare än ut- vecklingen av medelskattekraften. Det innebär att skatteintäkterna efter utjämning ökar långsammare än den genomsnittliga tillväxten. För att undvika att sådana negativa marginaleffekter uppkommer tillämpas se- dan 2001 en s.k. justerad inkomstutjämning för berörda kommuner och landsting. Genom att tillämpa lägre länsvisa skattesatser för kommuner och landsting med en skattekraft över den föreslagna utjämningsnivån undviks sådana negativa marginaleffekter även om den justerade in- komstutjämningen slopas. Med nuvarande skattesatser skulle inga negativa marginaleffekter upp- stå för kommuner och landsting över de föreslagna utjämningsnivåerna om dessa betalar en utjämningsavgift beräknad på 85 procent av skillna- den mellan skatteutjämningsunderlaget och det egna skatteunderlaget. De länsvisa skattesatser som skall tillämpas skall därför enligt regeringens mening motsvara 85 procent av medelskattesatsen för kommuner respek- tive landsting 2003 korrigerade per län för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och lands- ting från och med 1991. Statens inkomster från inkomstutjämningsavgifterna bör enligt reger- ingens mening användas för att finansiera delar av statens kostnader för det föreslagna inkomstutjämningsbidraget. Om den föreslagna in- komstutjämningsavgiften skulle ha tillämpats för 2004 skulle statens in- komster från berörda kommuner och landsting ha varit närmare 7 miljarder kronor.

6

Verksamheter och kostnadsslag i kostnadsut- jämningen

Nedan lämnar regeringen inledningsvis i avsnitt 6.1 förslag om vilka verksamheter och kostnadsslag som inte längre skall beaktas i kostnads- utjämningen. I avsnitt 6.2 behandlas några verksamheter och kostnads- slag i nuvarande kostnadsutjämning som är av regionalpolitisk karaktär och som föreslås överföras från kostnadsutjämningen till ett nytt statligt finansierat s.k. strukturbidrag (se avsnitt 8). Slutligen föreslås i avsnitt 6.3 att vissa nya verksamheter och kostnadsslag införs i kostnads- utjämningen. I avsnitt 7 redovisar regeringen sina bedömningar när det gäller vilka faktorer som bör beaktas vid utjämningen för de olika verksamheterna. 28

6.1

Verksamheter och kostnadsslag som utgår ur kost- nadsutjämningen

6.1.1

Vatten och avlopp

Regeringens förslag: Delmodellen för vatten och avlopp skall utgå ur kostnadsutjämningen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de kommuner som yttrat sig, 73 procent, anser att förändringen är acceptabel eller lämnar inte någon erinran mot förslaget. Flertalet av de kommuner, som i nuvarande utjäm- ningssystem erhåller ersättning för vatten och avlopp, anser dock att så- dana kostnader även i fortsättningen skall beaktas i kostnadsutjämningen. De anser att de förhållanden som råder i kommunen leder till högre kost- nader som antingen måste finansieras genom högre avgifter eller via kommunalskatten. Liknande synpunkter har framförts av Göteborgsregi- onens kommunalförbund och Skogslänsgruppen (forum för samverkan mellan kommunförbunden, landstingen och regionförbunden i de sju nordligaste länen) som även föreslår att kostnadsutjämningen för vatten och avlopp bör föras till det föreslagna strukturbidraget. Några kommu- ner och kommunförbund i skogslänen har hänvisat till Skogsläns- gruppens yttranden. Kommunförbundet Jämtlands län anser att kostnads- utjämningen för vatten och avlopp bör kvarstå och föras till den föreslag- na delmodellen bebyggelsestruktur. Denna synpunkt har även framförts av några kommuner. Glesbygdsverket anser det klarlagt att en gles be- byggelsestruktur ger högre kostnader för gemensam vatten- och avlopps- försörjning och att verksamheten därför inte bör tas bort från kostnadsut- jämningen. Skälen för regeringens förslag: I merparten av kommunerna finansie- ras kostnaderna för vatten och avlopp till över 90 procent med avgifter. I vissa kommuner finns det dock ett större inslag av skattefinansiering. I sammanhanget finns anledning att notera att de kommuner som har den högsta ersättningen i nuvarande kostnadsutjämning finansierar denna verksamhet helt med avgifter och att dessa avgifter inte överstiger ge- nomsnittet i riket. Detta talar enligt regeringens mening för att kostnads- utjämningen inte skall omfatta vatten och avlopp, eftersom kostnaderna för denna verksamhet bör, såsom i mycket stor utsträckning redan är fal- let, kunna täckas med anslutnings- och brukaravgifter. Till detta skall läggas att kommuner, som under en tioårsperiod minskat sin folkmängd med mer än två procent, i nuvarande kostnadsutjämning får en särskild kompensation för att täcka de merkostnader detta kan medföra. I under- laget för denna kompensation ingår bl.a. den merkostnad som kan upp- komma i berörda kommuners VA-verksamhet till följd av att fasta kost- nader skall betalas av färre personer än anläggningarna är dimensionera- de för. Flertalet kommuner som får ersättning för vatten och avlopp i nuvarande kostnadsutjämning får samtidigt denna kompensation för be- folkningsminskning. Det finns indikation på att berörda kommuner över- kompenseras, vilket är ytterligare ett skäl för att verksamheten vatten och avlopp skall utgå ur utjämningssystemet. Mot bakgrund av vad som nu anförts anser regeringen att verksamheten vatten och avlopp skall utgå ur Prop. 2003/04:155 29 utjämningssystemet. Utvecklingen av kommunernas VA-kostnader bör emellertid bli föremål för fortsatt uppföljning. Av de skäl som angivits anser regeringen att verksamheten varken skall överföras till det före- slagna strukturbidraget (avsnitt 6.2 och 8) eller till den föreslagna delmo- dellen bebyggelsestruktur (avsnitt 6.3.1) vilket några remissinstanser föreslagit.

6.1.2

Kallortstillägg

Regeringens förslag: Delmodellen för kallortstillägg skall utgå ur kost- nadsutjämningen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet kommuner och landsting delar kommitténs förslag. Norrbottens läns landsting anser att kallortstillägget bör avskaffas eftersom begreppet är en kvarleva från ett gammalt system, men eftersom löneskillnaden finns kvar bör motsvarande kompensation finnas kvar. Landstinget anser emellertid att någon ny kompensation för höga lönelägen inte bör byggas in i systemet eftersom en sådan kompen- sation kan verka kostnadsdrivande för hela sektorn. Motsvarande syn- punkter har framförts från flertalet landsting och ett antal kommuner i södra Sverige. Enligt Härjedalens kommun får kallortstillägget anses ha regionalpolitiska inslag och bör därför föras till det föreslagna struktur- bidraget. Motsvarande synpunkt har framförts av Strömsunds och Ra- gunda kommuner. Bodens kommun anser att kallortstillägget bör finnas kvar helt eller delvis och inordnas i strukturbidraget eftersom kommu- nerna i Norrbottens län har högre lönekostnader än i de flesta övriga län. Liknande synpunkter har framförts av andra kommuner i Norrbottens län. Kommunförbundet i Stockholms län, flertalet kommuner i Stockholms län och Stockholms läns landsting anser att skillnader i lönenivåer bör beaktas i utjämningssystemet. Liknande synpunkter har framförts av Statskontoret, Socialstyrelsen, Boverket, Länsstyrelsen i Stockholm, Kommunförbundet i Uppsala län, Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms Universitet och Svenskt Näringsliv. Svenska Kommun- förbundet och Landstingsförbundet konstaterar att det finns ett tydligt samband mellan arbetsmarknadsregionens storlek och den genom- snittliga lönenivån i det privata näringslivet och att detta samband också finns för kommunanställda även om det är svagare. Förbunden anser att en betydande del av de regionala löneskillnaderna mellan kommunerna respektive landstingen således har andra orsaker och att tillräcklig kun- skap för närvarande saknas för att ta ställning till i vilken utsträckning som nuvarande löneskillnader kan förklaras av strukturen på arbetsmark- naden, konjunkturen eller har andra orsaker. Bakgrund: Skälet till att kallortstillägget ursprungligen infördes i kostnadsutjämningen var att rätten till kallortstillägg för arbetstagare sta- tionerade i norra Sverige fanns reglerad i centrala avtal fram till 1993. Denna merkostnad betraktades därför som opåverkbar för den enskilda kommunen och för det enskilda landstinget. Avtalet om kallortstillägg upphörde 1994. Kommunernas och landstingens merkostnad för kallorts- Prop. 2003/04:155 30 tillägget försvann emellertid inte eftersom tilläggen omvandlades till Prop. 2003/04:155 normal lön. I de utredningar som legat till grund för nuvarande utjämningssystem betraktades därför denna merkostnad som opåverkbar på kort sikt för berörda kommuner och landsting. I den proposition (prop. 1994/95:150), där förslaget till nuvarande utjämningssystem lades fram, anges att frå- gan om berörda kommuner och landsting även i framtiden skall kompen- seras för ett högre löneläge eller om kompensationen skall trappas av bör bli föremål för överväganden vid en översyn av systemet. I regeringens proposition Förändringar i utjämningssystemet (prop. 1998/99:89) före- slogs dock inga ändringar i kostnadsutjämningen i denna del. Regeringen ansåg då att det var för tidigt att avgöra om löneskillnaderna mellan kallortskommunerna och övriga kommuner faktiskt hade minskat i någon större utsträckning. Skälen för regeringens förslag: Utjämningskommittén har följt upp löneutvecklingen i kommuner och landsting i syfte att belysa om kom- muner och landsting som tidigare haft kallortstillägg fortfarande har en avvikande lönenivå. Det underlag som tagits fram tyder på att löne- nivåerna i de tidigare kallortskommunerna ökat långsammare än i övriga kommuner och därför successivt sjunkit i förhållande till genomsnittet i riket. År 2002 var lönenivån i den högsta kallortsgruppen drygt 1 procent högre än riksgenomsnittet. I övriga kallortsgrupper ligger lönenivån un- der senare år rent av under riksgenomsnittet. För de tidigare kallorts- landstingen Norrbotten och Västerbotten är förändringen i lönenivåer inte lika tydlig som för kommunerna. Någon tydlig effekt av det avskaf- fade kallortstillägget kan därför inte utläsas på landstingsnivå i de båda länen. Det underlag kommittén har tagit fram tyder på att det tidigare kallortstillägget endast i begränsad omfattning återspeglas i lönenivåerna under senare år. Regeringen anser därför att kallortstillägget bör utgå ur kostnadsutjämningen. Några remissinstanser anser att kallortstillägget av regionalpolitiska skäl helt eller delvis bör överföras till det föreslagna strukturbidraget. Regeringen är medveten om att ett slopande av kallortstillägget innebär ett betydande intäktsbortfall för ett antal kom- muner och två landsting. Genom regeringens förslag att införa ett statligt finansierat strukturbidrag dämpas emellertid effekterna av att kallortstillägget slopas (se avsnitt 8). Kommittén har noterat att det finns andra regionala löneskillnader mel- lan kommuner respektive landsting, men har gjort bedömningen att dessa inte skall beaktas i kostnadsutjämningen, bl.a. med motiveringen att kostnaderna går att påverka och att högre lönekostnader i tillväxt- regionerna kan vara av övergående natur. Regeringen instämmer i vad som framförs av bl.a. Svenska Kommun- förbundet och Landstingsförbundet, dvs. att det för närvarande saknas tillräcklig kunskap för att ta ställning till i vilken utsträckning som nuva- rande löneskillnader kan förklaras av strukturen på arbetsmarknaden, konjunkturen eller har andra orsaker. Regeringen anser vidare att en eventuell kompensation för höga löner måste utgå från opåverkbara strukturella faktorer. Regeringen anser därför att löneutvecklingen i kommuner och landsting bör bli föremål för fortsatt utredning för att 31 kunna bedöma om och i så fall hur stor del av skillnader i lönenivåer som Prop. 2003/04:155 kan anses vara strukturellt betingade.

6.2

Verksamheter och kostnadsslag som överförs till ett

statligt finansierat strukturbidrag

Regeringens förslag: Delmodellerna för näringslivs- och syssel-

sättningsfrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag skall utgå ur

nuvarande kostnadsutjämning för kommuner.

Regeringens bedömning: Tillägget för små landsting skall utgå ur

nuvarande kostnadsutjämning för landsting.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet kommuner (78 procent) och samtliga

landsting anser att förslaget är acceptabelt eller lämnar inte någon erinran

mot förslaget. Ett flertal kommuner framhåller vikten av att regionalpoli-

tiska inslag läggs utanför utjämningssystemet. Bland annat Kommunför-

bundet Kronoberg och Regionförbundet i Kalmar län, menar att förslaget

medverkar till att ytterligare dölja regionalpolitisk omfördelning. Enligt

Skogslänsgruppen bör man överväga att inte föra delmodellen närings-

livs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder till strukturbidraget utan ha

den kvar som en separat del av kostnadsutjämningen med hänsyn till att

sysselsättningen kan variera starkt mellan lokala arbetsmarknader över

tiden. Några kommuner och kommunförbund i skogslänen har hänvisat

till Skogslänsgruppens yttranden.

Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning kompenseras vissa kom-

muner för merkostnader på grund av deras bedömda större behov av när-

ingslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. De kommuner som un-

der den senaste femårsperioden har haft en andel av befolkningen i ål-

dern 1664 som varit arbetslösa eller i konjunkturberoende åtgärder som

legat 2 procentenheter över riksgenomsnittet ersätts med 200 kronor per

invånare för varje överskjutande procentenhet.

I kostnadsutjämningen för svagt befolkningsunderlag kompenseras

vissa kommuner för merkostnader som kan uppkomma då det regionala

befolkningsunderlaget understiger 250 000 invånare. Dessa merkostnader

kan uppkomma på grund av sämre förutsättningar för interkommunalt

samarbete och för att kommunen måste ta ett större ansvar för att erfor-

derlig samhällsservice upprätthålls.

Landsting med färre invånare än 200 000 får ett särskilt tillägg vid be-

räkningen av standardkostnaden för hälso- och sjukvård. Tillägget, som

utgår till fyra landsting, är avsett att finansiera merkostnader som kan

uppkomma när dyr utrustning måste finansieras av ett färre antal invåna-

re.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det har inte varit

möjligt att på objektiva grunder fastställa de merkostnader som upp-

kommer till följd av att en kommun eller ett landsting har ett svagt be-

folkningsunderlag. För landstingen bygger de beräknade merkostnaderna

inte på något empiriskt underlag och det har inte heller påvisats några

merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa

landsting har liten folkmängd. Den uppföljning som gjorts av kostnadsut-

32

jämningen för hälso- och sjukvården visar att förklaringsgraden förbätt- Prop. 2003/04:155 ras påtagligt om tillägget för små landsting tas bort. Även kostnaderna för kommunernas näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder är svåra att särredovisa även om vissa delkostnader kan identifieras. Ge- mensamt för de tre verksamheterna är således att grunderna för att fast- ställa principerna för utjämningen och ersättningsnivåerna avviker vad gäller mätbarhet från övriga delar av kostnadsutjämningen och de har enligt regeringens mening snarare en regionalpolitisk profil. Några re- missinstanser anser att delmodellen för näringslivs- och syssel- sättningsfrämjande åtgärder bör finnas kvar som en separat del av kost- nadsutjämningen med hänsyn till att sysselsättningen kan variera starkt över tiden. Eftersom nuvarande kompensation baseras på förhållandena under en längre tid, fem år, har emellertid denna kompensation aldrig varit avsedd att användas som instrument i arbetsmarknadspolitiken. Regeringen anser att kostnadsutjämningen inte bör innehålla regional- politiska inslag utan endast skall omfatta strukturella kostnadsskillnader för olika verksamheter och kostnadsslag. Regeringen föreslår därför att de nämnda delmodellerna skall utgå ur kostnadsutjämningen för kom- munerna men att belopp motsvarande de beräknade standardkostnaderna överförs till ett statligt finansierat strukturbidrag vid sidan av utjämnings- systemet (se avsnitt 8). Regeringen gör den bedömningen att tillägget för små landsting som nu ingår i kostnadsutjämningen för hälso- och sjuk- vård bör behandlas på motsvarande sätt. Förslaget leder även till en för- enkling av kostnadsutjämningen genom att antalet verksamheter och kostnadsslag därigenom reduceras.

6.3

Nya verksamheter och kostnadsslag

6.3.1

Bebyggelsestruktur

Regeringens förslag: Standardkostnaderna i kommunernas kostnads- utjämning för gator och vägar, byggkostnader, uppvärmningskostnader samt administration, resor och räddningstjänst slås samman till en ny delmodell benämnd bebyggelsestruktur. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock föreslagit att delmodellen benämns näringsgeografi. Remissinstanserna: Flertalet kommuner (74 procent) anser att försla- get är acceptabelt eller lämnar inte någon erinran mot förslaget. Växjö kommun anser att byggkostnader och uppvärmningskostnader inte bör beaktas i utjämningssystemet eftersom det kan betraktas som regionalpo- litiska inslag. Motsvarande synpunkt har framförts av ytterligare ett antal kommuner och kommunförbund i södra Sverige. Flera kommuner, bl.a. Varbergs kommun, anser att de aktuella delmodellerna i stället bör föras till det föreslagna strukturbidraget. Bland annat Essunga och Sunne kommuner samt Kommunförbundet i Jämtlands län anser att kostnadsut- jämningen för vatten och avlopp bör ingå som en del i näringsgeografi. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att samtliga kommuner i Stock- holms län bör kompenseras på samma sätt beträffande byggkostnader. Södertörnskommunerna och ytterligare några kommuner i Stockholms län har framfört motsvarande synpunkter. Stockholms kommun anser att 33 man har högre strukturella kostnader för bl.a. lokaler vilket inte beaktas i kostnadsutjämningen. Bland annat Kommunförbundet i Stockholms län har framfört liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Beräkningen av standardkostnaderna för gator och vägar, byggkostnader, uppvärmningskostnader samt ad- ministration, resor och räddningstjänst sker i nuvarande kostnads- utjämning för kommunerna i fyra separata s.k. delmodeller. De avser att kompensera berörda kommuner för merkostnader uppkomna på grund av deras geografiska läge i landet och/eller deras bebyggelsestruktur. Kom- mitténs genomgång av de fyra aktuella beräkningsmodellerna tyder på att de fortfarande är relevanta eftersom de strukturella merkostnader de är tänkta att kompensera för kan identifieras. Vissa delar har dock inte kun- nat följas upp på grund av att underlag saknas. Varje enskild modell omsätter relativt små belopp. Vidare behöver un- derlaget för beräkningarna inte uppdateras utan det har i huvudsak legat fast sedan nuvarande utjämningssystem infördes. Regeringen anser där- för att de aktuella delmodellerna bör sammanföras till en delmodell som benämns bebyggelsestruktur. Därvid reduceras antalet verksamheter i kommunernas kostnadsutjämning, vilket bidrar till en förenkling av ut- jämningssystemet. Då dessa modeller har en koppling till geografiska förhållanden och bebyggelsestrukturen och inte förändras nämnvärt över åren kommer enligt regeringens bedömning inte träffsäkerheten att för- sämras genom denna sammanläggning. Några remissinstanser anser att högre lokalkostnader är strukturellt betingat och att dessa kostnader där- för bör kompenseras i kostnadsutjämningen. Skillnader i lokalkostnader beaktas emellertid redan i kostnadsutjämningen för byggkostnader. Skillnader i lokalkostnader kommer fortsättningsvis att beaktas i den nya delmodellen bebyggelsestruktur. Regeringen anser dock att underlaget för att beakta regionala skillnader i byggkostnader behöver uppdateras med underlag för åren 2001 och 2002. Mot bakgrund av synpunkter som framförts bör en ytterligare översyn av byggkostnadsfaktorn göras sna- rast. Kommittén har konstaterat att kommuner med färre än 20 000 invånare och som samtidigt har färre än 6 invånare per kvadratkilometer, har be- tydligt högre kostnader för administration, resor och räddningstjänst än deras beräknade standardkostnader. Kommittén har emellertid inte före- slagit någon uppdatering av beräkningsunderlaget. Regeringen anser emellertid att även underlaget för att beräkna standardkostnaderna för administration, resor och räddningstjänst behöver uppdateras till aktuell kostnadsnivå innan de beräknade standardkostnaderna förs till den nya delmodellen bebyggelsestruktur. En sådan uppdatering får effekt endast för de allra glesast befolkade kommunerna, dvs. de som har färre än 6 invånare per kvadratkilometer.

6.3.2

Läkemedel

Regeringens bedömning: En utjämning av landstingens kostnader för läkemedelsförmånerna bör inte nu ingå i landstingens kostnadsut- jämning. Prop. 2003/04:155 34 Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att landstingens kostnader Prop. 2003/04:155 för läkemedelsförmånerna skall ingå i landstingens kostnadsutjämning. Remissinstanserna: Svenska Kommunförbundet och Landstings- förbundet avstyrker att statsbidragen till läkemedelsförmånerna avskaffas och att motsvarande medel används för att finansiera inkomstutjämnings- bidraget. Förbunden hänvisar till den snabba kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna och landstingens begränsade möjligheter att på- verka kostnaderna. I stort sett alla landsting och några kommuner delar förbundens uppfattning. Socialstyrelsen anser att det finns starka princi- piella skäl till att infoga bidraget för läkemedelsförmånerna eftersom landstingen skall väga läkemedel gentemot andra sjukvårdsinsatser och tillstyrker därför kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är, som utvecklats under avsnitt 5.2, inte beredd att nu föreslå att bidraget till läkemedels- förmånerna avskaffas och överförs till det generella bidraget. Därför fö- reslås ingen kostnadsutjämning för läkemedel i systemet. Det kan emel- lertid konstateras att det finns vissa variationer i landstingens kostnader för läkemedelsförmånen. I överenskommelse mellan staten och Lands- tingsförbundet för åren 20022004 ingår att en successivt större del av ersättningen till landstingen skall baseras på den behovsbaserade fördel- ningsmodell som utvecklats av en gemensam arbetsgrupp som tillsatts av staten och Landstingsförbundet. En kostnadsutjämning för läkemedel har således hittills beaktats i ett särskilt system som avser att spegla behovs- skillnaderna och inte den faktiska förbrukningen av läkemedel. Denna utjämning är helt frikopplad från landstingens ordinarie utjämning.

7

Faktorer för beräkning av kostnadsutjäm- ningen

7.1

Verksamheter och kostnadsslag där faktorerna för- ändras

7.1.1

Förskoleklass och grundskola

Regeringens bedömning: Underlaget för att beräkna kostnader för mo- dersmålsundervisning bör ändras från medborgarskap till utländsk bak- grund. Antalet sexåringar och den genomsnittliga kostnaden per elev för för- skoleklass bör beaktas vid beräkningen av standardkostnaden. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det stora flertalet kommuner (94 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Bland annat Sollefteå kommun delar dock inte kommitténs uppfattning att hänsyn inte skall tas till merkostnader för skolskjuts och modersmåls- undervisning i förskoleklassen. Södertörnskommunerna ifrågasätter om inte etnicitetsfaktorn slår igenom och medför merkostnader på andra om- råden än i modersmålsundervisningen. Skolverket anser att förslaget är acceptabelt. 35 Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning för grundskolan beaktas andelen barn 715 år och andelen barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap för att beräkna kostnader för modersmålsundervisning samt en teoretiskt beräknad kostnad för små skolor och skolskjutsar ut- ifrån barnens geografiska fördelning inom kommunen. Sedan nuvarande utjämningssystem infördes 1996 har grundskole- modellen i princip varit oförändrad. Antalet barn per kommun, den riks- genomsnittliga elevkostnaden samt barn med utomnordiskt och finskt medborgarskap uppdateras årligen. En uppdatering av den del som rör merkostnader för små skolor och skolskjutsar genomfördes från och med 2000 utifrån uppgifter om barnens bosättning vid årsskiftet 1995/96. Skälen för regeringens bedömning Inledning Regeringen anser, av skäl som framgår nedan, att grundskolemodellen bör förändras i två avseenden. Det gäller underlaget för att beräkna kost- naderna för modersmålsundervisningen och att i utjämningen ta hänsyn till att den kommunala skolan från och med 1998 utökats med en för kommunerna obligatorisk förskoleklass. Regeringen avser dessutom att uppdatera underlaget vad avser merkostnader för bebyggelsestrukturen. Förskoleklass Den från och med 1998 för kommunerna obligatoriska förskoleklassen omfattas inte av nuvarande kostnadsutjämning för grundskola eller barn- omsorg. Det beror på att inget kostnadsunderlag fanns tillgängligt vid föregående översyn av kostnadsutjämningen. År 2001 var närmare 99 000 elever inskrivna i förskoleklass, varav 98 procent var sex år. To- talt var ca 93 procent av alla sexåringar inskrivna i förskoleklass detta år. Eftersom nästan alla sexåringar går i förskoleklass är det inte enligt re- geringens mening nödvändigt att beräkna standardkostnaden för för- skoleklass utifrån att efterfrågan skulle vara olika stor i olika delar av landet. Standardkostnaden bör därför beräknas utifrån andelen sexåringar och den genomsnittliga elevkostnaden per sexåring. Antalet sexåringar och den genomsnittliga kostnaden per elev för förskoleklass bör därför ingå som en ny del i grundskolemodellen. Beräkningen sker genom att antalet sexåringar per kommun multipliceras med den riksgenomsnittliga kostnaden per elev i förskoleklass. Eftersom modersmålsundervisning och skolskjuts inte är obligatoriskt för kommunerna beträffande försko- leklass, görs inga beräkningar av sådana merkostnader. Den del av kost- naden som avser skolbarnsomsorg för sexåringarna bör ingå i kostnadsut- jämningen för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg (se avsnitt 7.2). Modersmålsundervisning i grundskolan Andelen barn som är berättigade till modersmålsundervisning i de kom- munala grundskolorna uppgår till knappt 12 procent läsåret 2001/02. Un- gefär hälften av de berättigade deltar i modersmålsundervisning och Prop. 2003/04:155 36 knappt hälften i undervisning i svenska som andraspråk. Variationerna i deltagande mellan enskilda kommuner är stora. Det är även stora skillna- der i berättigade elevers deltagande beroende på elevens modersmål. Den variabel som hittills används i utjämningsberäkningarna, dvs. an- delen barn 715 år med finskt eller utomnordiskt medborgarskap, över- ensstämmer enligt regeringens mening inte särskilt väl med de grupper som är berättigade till modersmålsundervisning och bör utgå. Regeringen anser därför att nuvarande variabel bör ersättas med en ny, barn med ut- ländsk bakgrund, dvs. barn 715 år födda utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. Denna avgränsning överensstämmer antalsmässigt bäst med antalet berättigade. Några remissinstanser ifrågasätter om inte barnens etnicitet leder till merkostnader även i andra delar av grundskolan än enbart i modersmåls- undervisningen. Så är säkerligen förhållandena, men regeringen anser att sådana merkostnader kompenseras genom den från 2000 införda delmo- dellen barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Små skolor och skolskjutsar i grundskolan För kommuner med få barn per skola och utspridd bebyggelse beaktas i kostnadsutjämningen merkostnader för små skolor och skolskjutsar. Beräkningen av merkostnader för små skolor utgår från två kostnads- funktioner, en för det som tidigare benämndes låg- och mellanstadie- skolor och en för det som tidigare benämndes högstadieskolor. Dessa kostnadsfunktioner har inte uppdaterats sedan nuvarande kostnads- utjämning infördes 1996. Glesbygdsverket har på kommitténs uppdrag uppdaterat kostnadsfunktionerna och skolskjutskostnaderna med ut- gångspunkt från aktuellare underlag. En uppdatering har även gjorts av antalet skolenheter, skolstorlekar, skolornas lokalisering samt skol- skjutsar med utgångspunkt från elevernas geografiska fördelning års- skiftet 2001/02. Effekten av en uppdatering blir i vissa fall relativt stor. För att öka sta- biliteten i dessa beräkningar kommer merkostnaderna för gles be- byggelsestruktur att baseras på den genomsnittliga beräknade kostnaden för små skolor och skolskjutsar för tre år.

7.1.2

Individ- och familjeomsorg

Regeringens bedömning: Kostnadsutjämningen för individ- och famil- jeomsorg bör delas upp i två delar. De två delarna summeras till en stan- dardkostnad för individ- och familjeomsorg. I den ena delen bör strukturella skillnader beräknas för ekonomiskt bi- stånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg med nu- varande faktorer. I den andra delen bör strukturella skillnader beräknas inom barn- och ungdomsvården med faktorerna barn till ensamstående föräldrar, barn med utländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folkmängdsstorlek upp till 75 000 invånare. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Prop. 2003/04:155 37 Remissinstanserna: Flertalet kommuner som yttrat sig (87 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Kommunförbundet i Stockholms län och flertalet kommuner i Stockholms län anser dock att förslaget är oacceptabelt. Bland annat Jär- fälla kommun och Kommunförbundet i Stockholms län anser att struktu- rella skillnader i behovet av insatser för personer med psykiatriska pro- blem och missbruksproblem måste beaktas. Stockholms kommun fram- håller brister i delmodellen och föreslår att en alternativ modell prövas. Bland annat bör de variabler som används för fördelning av resurser inom kommunen analyseras ytterligare för att belysa strukturella skillna- der mellan landets kommuner. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att kostnadsutjämningen inte fångar in de strukturella skillnaderna i stor- stadsområdena. Socialstyrelsen tillstyrker en uppdelning av kostnads- utjämningen i två delar, men ställer sig ändå tveksam till utformningen eftersom den leder till en omfördelning av resurserna från storstäder till övriga delar av landet. Enligt Socialstyrelsens uppfattning bör denna delmodell ses över och analyseras ytterligare. Bakgrund: Nuvarande utjämningsmodell bygger på faktorer som samvarierade med nettokostnaderna för individ- och familjeomsorg i mit- ten på 1990-talet. Faktorerna används som indikatorer på olikheter i soci- ala förhållanden. De faktorer som använts i kostnadsutjämningen sedan 2000 är ensamstående kvinnor med barn, flyktingar och nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU, arbetssö- kande utan arbetslöshetsersättning, män med låg inkomst samt ett täthets- index. I den årliga beräkningen per kommun uppdateras samtliga variabler med undantag för täthetsindex. De ingående variablernas vikter är där- emot skattade utifrån 1996 års kostnadsnivå och har därefter legat fast. Individ- och familjeomsorg omfattar vård av barn och unga, vård av personer med missbruksproblem, övrig vuxenvård, familjerättslig verk- samhet samt ekonomiskt bistånd (socialbidrag). I fasta priser har kostna- derna för individ- och familjeomsorgen minskat sedan 1998. Det är dock det ekonomiska biståndet som har minskat medan kostnaderna för övriga delar ökat något. Främst är det barn- och ungdomsvården som tagit öka- de resurser i anspråk. År 1996 stod det ekonomiska biståndet för 54 pro- cent av de totala kostnaderna. År 2001 uppgick samma andel till 41 pro- cent. Det har således skett en förskjutning av verksamheten från ekono- miska transfereringar till insatser av vårdkaraktär. Detta innebär att nuva- rande faktorer inte är de som bäst fångar kostnadsskillnaderna. Enligt Socialstyrelsens rapport Vilka faktorer bestämmer social- bidragskostnaderna? beror variationen i kommunernas kostnader på en kombination av strukturella och individuella faktorer. Biståndstagandet beror till exempel på socialtjänstens praxis vid bedömningen av behovet, på förekomst av och innehåll i kommunala riktlinjer, på olika arbetssätt och på hur benägna människor är att söka bistånd. Enligt Socialstyrelsens studier av åren 19951999 kan närmare 75 procent av den kommunala variationen i ekonomiskt bistånd förklaras av de fyra faktorerna, andelen ensamstående kvinnor med barn, folkmängd, andelen födda i icke- västländer med vistelsetid mindre än 10 år samt andelen arbetslösa utan ersättning. Återstoden kan enligt Socialstyrelsen förklaras av so- cialtjänstens och arbetsförmedlingens arbetssätt och bedömningar och av Prop. 2003/04:155 38 olikheter i sättet att ta hand om flyktingar. Socialstyrelsens förklarings- variabler ligger således mycket nära de som ingår i den nuvarande kost- nadsutjämningen. Kostnadsutjämningen omfattar dock hela individ- och familjeomsorgen och inte bara det ekonomiska biståndet. Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande modell ger en relativt god förklaringsgrad till den totala kostnaden för individ- och familjeom- sorgen även om den har minskat något under de senaste åren. Nuvarande variabler har emellertid högre samvariation med kostnaderna om barn- och ungdomsvården exkluderas eftersom de nuvarande faktorerna inte tar direkt sikte på denna delverksamhet. De förklarande variablerna har där- för enligt regeringens bedömning en svagare samvariation med kostna- derna för barn- och ungdomsvården jämfört med kostnaden för övriga delar av verksamhetsområdet. För att åstadkomma en bättre överens- stämmelse med de senaste årens kostnadsutveckling anser regeringen att kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg bör delas upp i två delar. I en del utjämnas, med nuvarande faktorer, för kostnadsskillnader i ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeom- sorg. I den andra delen utjämnas, med nya faktorer, för kostnadsskillna- der i barn- och ungdomsvård. Dygnsvård utgör 75 procent av kommunernas kostnader för barn- och ungdomsvård. Det är dock inte skillnader i kostnader per vårddygn som ger upphov till stora kostnadsskillnader mellan kommuner. Det är i första hand andelen ungdomar som får vård som är avgörande för kommunens kostnad. Det är svårt att finna variabler som speglar behovet av barn- och ung- domsvård eftersom bedömningen av vårdbehoven skiljer sig åt mellan olika kommuner. Enligt tillgänglig statistik och aktuell forskning från bl.a. Socialstyrelsen finns det dock vissa strukturella samband. Enligt Socialstyrelsens analys löper barn till ensamstående föräldrar genomgående större risker än övriga barn att behöva vårdas på sjukhus för psykiatrisk sjukdom, suicidalförsök samt för alkohol- och vålds- relaterade diagnoser. Detta gäller även risken att få en narkotikarelaterad diagnos. En stor del av skillnaderna mellan barn till ensamstående föräld- rar och barn till sammanboende föräldrar kan förklaras av socioekono- miska skillnader. Men även om hänsyn tas till detta kvarstår det skillna- der mellan gruppernas vårdbehov. Bland dem som under 2000 fick dygnsvård med stöd av lagen om vård av unga (LVU) var personer med utländsk bakgrund överrepresenterade. En mindre del av skillnaderna i kommunernas kostnader för barn- och ungdomsvård kan förklaras av andelen lagförda ungdomar i åldern 1517 år. Det finns även ett samband mellan kostnaderna för barn- och ung- domsvård och kommunens folkmängd. Ju större folkmängd desto högre kostnader för barn- och ungdomsvård. Sambandet gäller för en folk- mängd upp till 75 000 invånare. Regeringen anser att faktorer som beskriver barn till ensamstående för- äldrar, barn med utländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folk- mängdsstorlek upp till 75 000 invånare bättre återspeglar skillnaderna i kostnadsstruktur för barn- och ungdomsvården än de som används för övrig verksamhet inom området och bör därför användas. En uppdelad beräkning av standardkostnaden för individ- och familje- omsorg på sätt som beskrivits, ger en högre förklaringsgrad till de redo- Prop. 2003/04:155 39 visade kostnaderna än nuvarande beräkningsmodell. Utfallet på kom- mungruppsnivå stämmer bättre med de faktiska kostnaderna jämfört med den nuvarande modellens utformning. Regeringen anser även att variab- lernas vikter i kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg bör uppdateras för att bättre spegla dagens situation. Stockholms kommun föreslår att de variabler som används för fördelning av resurser inom kommunen bör analyseras ytterligare för att belysa strukturella skillnader mellan landets kommuner. Vad som därmed skall kunna bli aktuellt är narkotikarelaterade variabler. Sådana har emellertid prövats av tidigare utredningar men ansågs problematiska då låga tal i små kommuner gör att variablerna får stort slumpmässigt genomslag. Man valde därför i stäl- let en täthetsvariabel, vilket fortfarande tillämpas i kostnadsutjämningen. Denna innebär att främst storstadskommunerna får en hög ersättning i kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg. Även alkoholrela- terade variabler prövades. De visade sig dock ge en negativ samvariation med kostnaden för individ- och familjeomsorg.

7.1.3

Äldreomsorg

Regeringens bedömning: Indelning av de äldre i 10-årsintervall bör ersättas med 5-årsintervall och etnicitetsfaktorn bör ändras till att avse personer födda inom respektive utom Norden. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av kommunerna (95 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Socialstyrelsen framför att beräkningsmetoden riskerar att konservera könsskillnader som finns i dag i bedömningen av behovet av insatser och anser att det är viktigt att utjämningssystemets fördelning av normkostnaderna mellan könen ger kommunerna möjligheter att för- dela biståndsinsatser som utgår ifrån behovet av insatser oavsett kön. Äldreomsorgsmodellen bör därför vidareutvecklas och följas upp utifrån detta syfte. Jämställdhetsombudsmannen har framfört liknande synpunk- ter. Socialstyrelsen avstyrker den del av förslaget som avser etnicitetsfak- torn och föreslår i stället att den äldre befolkningen delas in efter här- komst. Även Integrationsverket har synpunkter på hur etniciteten beak- tas. Verket anser att alla födda utanför Sverige, Norge och Danmark och födda i Finland med finska som modersmål bör ges högre normkostnader eftersom rätten till vård på lika villkor innebär att alla som behöver vård och omsorg skall kunna använda sitt modersmål. Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning för äldreomsorg beaktas de äldres ålders- och könsfördelning, civilstånd, yrkesbakgrund och ut- ländsk bakgrund. Dessutom tas hänsyn till att äldre bosatta i glesbygd medför dyrare hemtjänst och ett större behov av särskilt boende. Vårdbehovet i olika socioekonomiska grupper som ligger till grund för beräkningarna bygger på en fältundersökning som genomfördes 1994 i ett antal kommuner. Det har sedan dess skett betydande förändringar av vården och omsorgen om de äldre. Insatserna för de mest vårdkrävande äldre har i allt högre grad kommit att vila på kommunerna. Samtidigt har ekonomiska åtstramningar medfört att kommunerna tvingats koncentrera Prop. 2003/04:155 40 insatserna till de allra äldsta. Detta har gjort att andelen vårdtagare mins- kat samtidigt som insatserna per vårdad har ökat. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen avser mot bakgrund av ovan beskrivna förändringar att uppdatera underlaget för beräkningen av vårdbehovet med utgångspunkt från en fältundersökning som på kommitténs uppdrag genomförts under hösten 2002. Detta materialet har också breddats genom att motsvarande data från det s.k. SNAC-projektet (Swedish National study on Ageing and Care) har tillförts. Det kostnads- underlag från SNAC-projektet som kompletterar den uppdaterade fältun- dersökningen avviker när det gäller etnicitetsfaktorn. I SNAC-projektet görs en indelning i personer födda inom respektive utanför Norden. I den nuvarande utjämningen beräknas vårdkostnaden för personer födda i söd- ra Europa eller utanför Europa schablonmässigt genom ett tillägg på 50 procent. Genom den nya undersökningen kan det faktiska vårdbehovet uppskattas för personer födda utanför Norden i åldrarna 65 till 85 år. Re- geringen anser därför att etnicitetsfaktorn bör ändras till att avse personer födda inom respektive utom Norden. I genomsnitt är vårdkostnaden 10 20 procent högre för födda utanför Norden jämfört med invånare födda inom Norden. Detta bör enligt regeringens mening beaktas i kostnadsut- jämningen. När det gäller personer 85 år och äldre som är födda utanför Norden bör vårdkostnaden i respektive grupp motsvaras av norm- kostnaden för motsvarande personer födda inom Norden ökat med tio procent. Förskjutningen av vårdinsatserna uppåt i åldrarna gör att en åldersin- delning i 10-årsintervaller är för grov och riskerar leda till snedvridning. I de åldrar där vårdbehovet är som störst är vårdkostnaden i flera fall mer än dubbelt så stor i det övre intervallet jämfört med det nedre. Detta med- för att kostnaderna överskattas i det undre intervallet av 10-årsgrupperna och underskattas i det övre intervallet. Åldersindelningen bör därför änd- ras till 5-årsintervaller i stället för nuvarande 10-årsintervaller i syfte att öka precisionen. Regeringen avser vidare att uppdatera uppgifter om de äldres yrkes- bakgrund, vilka bygger på Folk- och bostadsräkningarna 19701990 och omfattade den då yrkesverksamma befolkningen, utifrån aktuellt befolk- ningsregister. Utjämningskommittén konstaterade att äldreomsorgsmodellen även ef- ter de föreslagna uppdateringarna fortfarande kommer att avspegla en ojämlik fördelning av vårdresurserna mellan könen dock minskar skill- naderna jämfört med underlaget för nuvarande utjämning. Underlaget för utjämningen, som bygger på behovsbedömningar och vårdinsatser i de kommuner som ingått i nämnda fältundersökning, ger kommunerna möj- ligheter att fördela biståndsinsatser som utgår ifrån en individuell be- hovsbedömning oavsett kön även om utfallet i kostnadsutjämningen för kommuner med avvikande könsfördelning kan komma att påverkas nå- got. Ytterligare analyser behövs dock av skilda vårdbehov för män och kvinnor som har samma ålder, civilstånd och ohälsa innan en prövning kan ske om fördelningen bör utgå från annan än den faktiska. Som påpe- kats av Socialstyrelsen finns skäl att följa upp äldreomsorgsmodellen utifrån ett könsperspektiv. Glesbygdsverket har på kommitténs uppdrag genomfört en upp- datering av reskostnaderna för hemtjänstpersonalen utifrån de äldres bo- Prop. 2003/04:155 41 sättningsmönster vid årsskiftet 2001/02. Även sådana uppdateringar av underlaget bör genomföras.

7.1.4

Befolkningsförändringar

Regeringens bedömning: Ersättningsbeloppet vid minskning av antalet skolelever bör sänkas. Elevminskningen bör vara 2 procentenheter större än elevminskningen i riket för att ersättning skall utgå. En kompensation bör införas för kommuner där antalet skolelever ökat med mer än 5 procent jämfört med riket de senaste fem åren. De kommuner och landsting som de senaste fem åren haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäk- terna som förekommer i statsbidrags- och utjämningssystemet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna (79 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Ett flertal kommuner och kommunförbund i regioner med folkmängds- tillväxt anser att kompensationen vid befolkningsökning är för låg i för- hållande till de merkostnader detta medför. Synpunkter har framförts från kommuner och regionala kommunförbund att kompensationen vid be- folkningsminskning är såväl för låg som för hög i förhållande till de merkostnader minskningen medför. Flera högskole- och universitets- kommuner, bl.a. Kalmar, Umeå och Uppsala kommuner, har framfört synpunkter på att den tidsperiod som föreslagits ligga till grund för kom- pensation av eftersläpningseffekter inte är anpassad efter när under året befolkningsförändringarna inträffar. TCO anser att systemet bör vara tillväxtfrämjande genom att snabbt växande kommuner kompenseras för de merkostnader, framför allt på investeringssidan, som tillväxten medför innan skatteunderlaget börjar växa. Enligt TCO innebär den föreslagna modellen att växande kommuner inte kompenseras tillräckligt vilket kan komma att bromsa tillväxten i ekonomin. Samtliga landsting i skogslänen samt Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att även landsting med minskande befolkning bör kompenseras. Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning får kommuner vars total- befolkning minskat under den senaste tioårsperioden 100 kronor per in- vånare för varje procentenhet som minskningen överstiger 2 procent. Kommuner vars totalbefolkning de senaste tre åren minskat med minst 2 procent får därutöver en ytterligare ersättning med 55 kronor per invå- nare för varje procentenhet antalet barn i åldern 718 år minskat under samma period. Syftet är att kompensera berörda kommuner för högre kostnader per invånare på grund av att vissa kostnader är mer eller mind- re fasta och inte utan svårigheter kan sänkas i samma takt som befolk- ningen och inkomsterna från egna skatter, inkomstutjämning och generella statsbidrag minskar. Till landsting vars totalbefolkning under de senaste fem åren minskat med mer än 2 procent utgår tillfälligt under åren 20012004 ett om- ställningsbidrag. Omställningsbidraget utgår med 60 kronor per invånare i landstinget för varje procentenhet med vilken minskningen av befolk- Prop. 2003/04:155 42 ningen överstiger gränsen 2 procent. Landstingens omställningsbidrag ingår dock inte i utjämningssystemet. Bidraget kommer att upphöra från och med 2005. En slutsats som kommittén dragit är att det kan uppstå betydande mer- kostnader vid kraftig befolkningsminskning. Det handlar om mer eller mindre fasta kostnader som inte minskar när efterfrågan på de kommuna- la tjänsterna minskar. Främst är det frågan om kostnader för lokaler och olika former av anläggningar samt pensionsutbetalningar och då särskilt den pensionsskuld som avser tidigare intjänade pensioner. De kommu- ner, vars folkmängd minskar mest, hade 2001 den högsta pensions- skulden per invånare. Skillnaden kommer att öka om den nuvarande ut- vecklingen fortsätter. Detta kommer att bli extra kännbart redan i slutet av innevarande decennium och framöver när de stora årskullarna födda på 1940-talet går i pension och utbetalningarna därför kommer att öka dramatiskt. Andra fasta kostnader är kommunernas anläggningar, exempelvis gator samt vatten- och avloppsanläggningar. Dessa har oftast dimensionerats utifrån en större folkmängd och kan därför komma att kosta mer per in- vånare vid en minskande folkmängd. Kostnader för personal kan däremot betraktas som en mer rörlig kost- nad som kan anpassas när efterfrågan minskar. Det kan dock finnas vissa trögheter i denna anpassningsprocess. Den totala merkostnaden för en kommun med en befolkningsminskning på 10 procent under de senaste tio åren uppskattas till knappt 400 kronor per invånare. Om nuvarande gräns på 2 procent behålls skulle ersättningsbeloppet per procentenhets minskning bli knappt 50 kronor per invånare. Lokalkostnaderna visar sig vara högre i de kommuner som minskat mest i befolkning. Merkostnaden beror på för stor kapacitet i förhållande till antalet brukare. Om dessa kommuner skall få samma ekonomiska förutsättningar som andra kommuner måste en särskild ersättning utfor- mas som syftar till att täcka kostnaderna för överkapaciteten. Skälen för regeringens bedömning Befolkningsminskning Vissa remissinstanser anser att kommuner med minskande befolkning är underkompenserade i utjämningssystemet i förhållande till de mer- kostnader och intäktsminskningar en sådan utveckling medför. Parallellt med den särskilda kompensation som ges för befolkningsminskning i nuvarande kostnadsutjämning ger en minskande folkmängd ofta upphov till en positiv effekt på ersättningarna inom övriga delar av utjämnings- systemet. Om befolkningen i de mest kostnadskrävande åldrarna utgör en allt större relativ andel av befolkningen, i takt med att befolkningen som helhet minskar, sker nämligen en kompensation i övriga delar i kostnads- utjämningen. Kommuner med minskande befolkning kompenseras även i viss mån genom att intäkterna för ett visst utjämningsår utgår ifrån folk- mängden den första november året innan. Enligt regeringens bedömning är kommuner med minskande befolk- ning åtminstone inte underkompenserade i nuvarande system för de mer- kostnader detta normalt kan medföra. Regeringen gör emellertid bedöm- Prop. 2003/04:155 43 ningen att det är rimligt att bibehålla den nuvarande utformningen vad Prop. 2003/04:155 avser den del som kompenserar för utvecklingen av totalfolkmängden under en tioårsperiod. I nuvarande kostnadsutjämning ersätts en kommun för hela minsk- ningen av antalet skolelever om kommunen har minskat sin totala folk- mängd. En sådan utformning är inte längre lämplig eftersom flertalet kommuner bedöms få ett minskande elevunderlag under de närmaste åren. I den del som kompenserar för minskning av antal skolelever bör därför ändrade kriterier införas. Regeringen avser sänka ersättningen per elev samtidigt som kravet på en minskning av den totala folkmängden slopas. Ersättningsperioden sätts till fem mot nuvarande tre år för att undgå naturliga svängningar i elevantalet. Regeringen anser att endast de kommuner som har haft en negativ procentuell förändring av antalet skolelever 718 år som är större än riket, ökat med 2 procentenheter, de senaste fem åren bör kompenseras. Ersättning är tänkt att utgå med 12 000 kronor per elev utöver det aktuella gränsvärdet. Beträffande landstingen är problemet med minskande befolkning be- tydligt mindre än för kommunerna. De merkostnader som förekommer är av mindre storlek per invånare. Till skillnad från ett antal remissinstanser anser därför regeringen att befolkningsminskningarna bör kunna hanteras inom ramen för de intäkter som erhålls inom utjämningssystemet. Kraftig befolkningstillväxt I nuvarande kostnadsutjämning beaktas endast merkostnader vid mins- kande folkmängd. Det finns emellertid ett tydligt samband mellan be- folkningstillväxt och merkostnader inom exempelvis grundskolan. Mer- kostnaden för nya lokaler är jämfört med genomsnittet 800 kronor per kvadratmeter. Detta ger en merkostnad på 12 000 kronor per elev. Kom- muner med kraftigt ökande antal grundskole- och gymnasieelever har merkostnader i form av högre lokalkostnader som i dag inte beaktas i kostnadsutjämningen. Det är dock enligt regeringens mening inte rimligt att kompensera för hela efterfrågeökningen eftersom en mindre ökning oftast kan rymmas inom en befintlig organisation och får även i övrigt antas ge goda förut- sättningar för ett rationellt lokalutnyttjande. Regeringen anser därför att det är rimligt att endast kompensera de kommuner som har haft en kraf- tig ökning av antalet grundskole- och gymnasieelever de senaste fem åren. Mot denna bakgrund bör man införa en ny del i kostnadsutjämningen för befolkningsförändringar. Modellen är tänkt att ersätta de mer- kostnader som uppstår vid kraftig ökning av antalet elever i grund- och gymnasieskolan. Ersättning utgår till de kommuner som har haft en posi- tiv procentuell förändring av antalet elever i åldern 718 år som översti- ger utvecklingen i riket med minst 5 procentenheter de senaste fem åren. Ersättning bör utgå med 12 000 kronor per elev över denna gräns. Vidare bör, om elevantalet i riket minskar, elevökningen i kommunen vara minst fem procent för att denna ersättning skall utgå. 44

Eftersläpningseffekter

Prop. 2003/04:155

Kommuners och landstings intäkter i form av skatteintäkter, inkomst- utjämning samt generellt statsbidrag beräknas utifrån antalet invånare den 1 november året före utjämningsåret. Om folkmängden ökar under utjämningsåret får kommunen inga ytterligare intäkter. Samtidigt får kommunen kostnader för den under året tillkommande befolkningen. För kommuner som kontinuerligt växer är det således inte frågan om något tillfälligt likviditetsproblem utan ett konstant bortfall av intäkter. Snabb- växande kommuner får därigenom sämre förutsättningar än andra kom- muner på grund av den eftersläpning av intäkterna som finns i systemet. De kommuner som har haft en snabb tillväxt under en följd av år bör kompenseras för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i sy- stemet. Endast de kommuner som under de senaste fem åren haft en haft en genomsnittlig årlig folkmängdstillväxt på minst 1,2 procent bör kom- ma i fråga. Enligt kommitténs förslag bör det ske genom en avstämning av folkmängden vid halvårsskiftet under utjämningsåret. Om kom- munens folkmängd den 30 juni utjämningsåret ökat med mer än 0,8 pro- cent sedan den 1 november året före utjämningsåret bör kommunen, en- ligt kommitténs förslag, få de intäkter det överskjutande antalet personer skulle har genererat i form av skatteintäkter och utjämningsbidrag. Från flera högskole- och universitetskommuner har framförts synpunkter på att den tidsperiod som föreslagits ligga till grund för kompensation av eftersläpningseffekter inte är anpassad efter när under året befolknings- förändringarna inträffar. När beräkningarna för utjämningssystemet sker i januari utjämnings- året används antalet invånare den 1 november året före utjämningsåret. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningsförslaget, att mät- perioden bör vara från den 1 november två år före utjämningsåret till den 1 november året före utjämningsåret och att en kompensation bör utgå om folkmängden ökat med mer än 1,2 procent. Vid de preliminära be- räkningarna som sker i oktober året för utjämningsåret bör dock de tid- punkter och procenttal som kommittén föreslagit användas. Om detta bidrag tillämpats under 2003 skulle enligt kommittén sex kommuner er- hållit bidrag på sammanlagt ca 19 miljoner kronor. Denna kompensation bör gälla även för landsting. Tillämpas samma kriterier för landstingen som för kommunerna är det emellertid inget landsting som under de senaste åren skulle ha erhållit någon sådan kom- pensation. 7.1.5 Kollektivtrafik

Regeringens bedömning: Underlaget för beräkningarna av standard-

kostnaderna bör vara länstrafikhuvudmännens kostnader för trafiken re-

ducerade med den genomsnittliga avgiftsnivån i landet.

Nuvarande reduktion av standardkostnaderna med 25 procent bör tas

bort.

Landstingen bör erhålla 50 procent av den för länet beräknade stan-

dardkostnaden utom i Stockholms län där landstinget bör

erhålla

60 procent. Fördelningen mellan kommunerna i respektive län bör upp-

dateras.

45

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna och landstingen (83 respektive 53 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Flera kommuner, landsting och regiona- la kommunförbund framför dock tveksamhet mot att den nuvarande re- duktionen av de beräknade kollektivtrafikkostnaderna tas bort eftersom man då riskerar att kompensera för en hög servicenivå. Några av dessa remissinstanser anser att kollektivtrafiken helt borde utgå ur kostnads- utjämningen. Enligt Glesbygdsverket förklaras kollektivtrafikens om- fattning inte tillräckligt bra i alla delar av landet med andel pendlare över kommungräns. Bakgrund: Kommuner och landsting delar på finansieringsansvaret för kollektivtrafiken. Behovet av kollektivtrafik beaktas därför för både kommunerna och landstingen i en gemensam beräkningsmodell. Kost- nadsutjämningen beräknas per län utifrån faktorer som avser att fånga upp såväl glesbygdsproblem som trängselproblem i storstadsregionerna samt att behovet av kollektivtrafik i tätorter endast uppkommer i större samhällen. Den i kostnadsutjämningen länsvis beräknade standardkostnaden redu- ceras med 25 procent, varefter ersättningen fördelas med hälften till lä- nets kommuner och hälften till landstinget oavsett den faktiska kostnads- fördelningen. Den faktiska kostnadsfördelningen skiljer sig åt mellan länen. I Stockholms och Skåne län ligger hela det finansiella ansvaret för kollektivtrafiken på landstinget. Fördelningen mellan kommunerna inom länen sker i huvudsak efter den faktiska kostnadsfördelningen 1992. Den 25-procentiga reduktionen infördes på grund av svårigheterna att fastställa hur stor del av kostna- derna som är självvalda med avseende på servicenivå och avgifter, och hur mycket som beror på strukturella skillnader. Skälen för regeringens bedömning: Storleken på bidraget från kom- muner och landsting till kollektivtrafiken beror på behovet av under- skottstäckning för trafiken och påverkas därmed av biljettintäkternas an- del av de totala intäkterna. Biljettintäkternas andel av de totala intäkterna varierar mellan länen från 37 till 64 procent. Varje trafikhuvudman kan själv välja hur stor del som skall betalas av dem som nyttjar kol- lektivtrafiken och hur stor del som skall betalas av kommuner och lands- ting via skatten. Mot denna bakgrund bör underlaget för beräkningen av standardkostnaderna vara trafikhuvudmännens kostnad för trafiken i stäl- let för kommunernas och landstingens bidrag till trafiken, vilket hittills använts. Genom denna förändring begränsas påverkbarheten i kostnads- utjämningen. Kommittén har föreslagit att faktorernas vikter fastställs med utgångs- punkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken avseende 2001, gles- het, andel personer som arbetspendlar över kommungräns samt andelen personer som bor i tätorter med minst 12 000 invånare. Regeringen gör samma bedömning, dock anser vi att tätortsgränsen bör sänkas till 11 000 invånare med hänsyn till att tätortstrafik vanligtvis bedrivs i tätorter av minst denna storlek. Prop. 2003/04:155 46 Vidare anser regeringen, till skillnad från vissa remissinstanser, att kol- Prop. 2003/04:155 lektivtrafiken bör behandlas på samma sätt som övriga verksamheter i kostnadsutjämningen, vilket innebär att utjämningen bör ske för en ge- nomsnittlig avgift, service och effektivitet. Det innebär att nuvarande reduktion med 25 procent av de beräknade standardkostnaderna för kol- lektivtrafik tas bort. Denna förändring innebär att standardkostnaden för främst Stockholms län ökar. Med hänsyn till kollektivtrafikens höga kostnader i Stockholms län och att landstinget har hela finansierings- ansvaret anser regeringen att den ökade ersättning detta innebär för Stockholms län i sin helhet bör tillfalla landstinget. Övriga landsting er- håller då liksom nu 50 procent av den för länet beräknade standard- kostnaden men i Stockholms län bör landstinget i stället erhålla 60 procent. För att denna förändring inte skall skapa obalans i kommu- nernas respektive landstingens kostnadsutjämning utan ge ett neutralt utfall i övriga län avser regeringen föreslå att 250 miljoner kronor av kommunernas inkomstutjämningsbidrag överförs till landstingens. Regeringen avser vidare att uppdatera fördelningen mellan kommu- nerna inom respektive län. Nuvarande fördelning från 1992 är inaktuell i vissa län och bör ersättas med aktuella uppgifter. I Stockholms respektive Skåne län avses dock samtliga kommuner liksom nu erhålla samma be- lopp per invånare.

7.2

Verksamheter och kostnadsslag där endast upp- dateringar görs

Regeringens bedömning: Uppdateringar av underlaget för kostnads- utjämningen bör göras för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, gymnasieskola samt hälso- och sjukvård. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av kommunerna (90 procent) anser att förslaget vad gäller förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Några kommuner, bl.a. Eskilstuna, Flens och Norrtälje kommuner, är tveksamma till de faktorer som används för att beräkna barnomsorgs- behovet. Flera kommuner anser att hänsyn borde tas till de förändringar som skett inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg och efterlyser en ny mätmetod som ökar träffsäkerheten. Bland annat Göteborgs och Stenungsunds kommuner har betonat vikten av regelbunden uppdatering för att fånga upp effekter av reformer inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Flera kommuner anser att merkostnader för barn med utländsk bakgrund bör beaktas. Askersunds kommun anser att mer- kostnader för gles bebyggelsestruktur bör beaktas. Nästan samtliga kommuner (97 procent) anser att förslaget vad gäller gymnasieskolan är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran där- emot. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att regionens strukturella fak- torer inte har beaktats tillräckligt. Stockholms kommun anser att föränd- ringen av programvalsfaktorn missgynnar snabba förändringar av pro- gramutbud i förhållande till efterfrågan. 47 Samtliga landsting utom två anser att förslaget vad gäller hälso- och sjukvården är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Socialstyrelsen anser det inte vara tillfredsställande att använda sig av vårdtunga grupper, eftersom det finns utrymme för manipulationer vad gäller definitioner av patienter. Enligt Socialstyrelsens uppfattning vore det bättre att utgå från all vårdkonsumtion och vikta volymen med t.ex. s.k. DRG-vikter för hela den slutna akutsjukvården. Det är också viktigt att få fler huvudmän att använda s.k. KPP-system så att beroendet av un- derlag från enbart Skåne läns landsting upphör. Region Skåne föreslår att kostnadsunderlaget bör uppdateras årligen för att öka samstämmigheten mellan modellens utfall och kostnadsutvecklingen för hälso- och sjuk- vården. Vidare poängteras vikten av att kontinuerligt granska registre- ringen av vårdtunga grupper mellan landstingen. Svenska Kommunför- bundet och Landstingsförbundet bedömer att sjukvårdsmodellen fungerar väl med de föreslagna uppdateringarna och korrigeringarna. För att ytter- ligare öka modellens legitimitet bör Socialstyrelsen, enligt förbunden, ges uppdraget att årligen följa och analysera utvecklingen av de vård- tunga grupperna. Vidare anser förbunden att kostnadsunderlaget från Skåne läns landsting bör kompletteras med data från andra landsting när sådant finns tillgängligt. Stockholms läns landsting anser att delmodellen har låg förklaringsgrad och olika förhållanden i Stockholms län beaktas ej, bl.a. nationella läkartaxan. Skälen för regeringens bedömning Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg I nuvarande kostnadsutjämning för barnomsorg beaktas andelen barn och behovet av barnomsorg. Barnomsorgsbehovet, som det mäts i nuvarande modell, avser att beakta såväl andelen barn i åldern 19 år som andelen av dessa som behöver barnomsorg, barnens vistelsetider i barnomsorgen och kostnadsskillnader mellan olika barnomsorgsformer. Sedan föregående uppföljning 1998 har betydande förändringar skett inom barnomsorgen. Förskoleklass har införts som egen skolform för sexåringar och den tidigare deltidsförskolan för denna grupp ingår därför inte längre i barnomsorgen. Förskoleklass beaktas därför inte på ett kor- rekt sätt i nuvarande kostnadsutjämning. Vidare har rätt till förskole- verksamhet införts för barn till arbetslösa och till föräldralediga. Från och med 2003 har samtliga kommuner infört maxtaxa. Införandet av maxtaxa har sannolikt påverkat efterfrågan på barnomsorg och barnens genom- snittliga närvarotid i varierande omfattning i olika kommuner beroende på tidigare avgiftssystem och avgiftsnivåer. Som underlag för nuvarande barnomsorgsmodell har ett barnomsorgs- behov beräknats per kommun enligt en för alla kommuner gemensam mall. För att göra kostnaderna jämförbara mellan kommunerna beräknas antalet heltidsbarn i barnomsorgen. Därvid beaktas att barn vistas olika länge i omsorgen per vecka och att de yngsta barnen kräver mer omvård- nad och därför kostar mer. Även barn i skolbarnsomsorg ingår i heltids- barnsmåttet. Då antalet heltidsbarn relateras till det totala antalet barn i kommunen får man ett mått på barnomsorgsproduktionen. Under förut- Prop. 2003/04:155 48 sättning att alla barn som behöver barnomsorg också får en sådan omsorg blir det även ett mått på behovet av eller efterfrågan på barnomsorg. Den faktiska barnomsorgsproduktionen per kommun kan emellertid inte användas direkt i beräkningarna av kostnadsutjämningen eftersom självvalda skillnader i servicenivå inte skall beaktas. I nuvarande barn- omsorgsmodell beräknas barnomsorgsbehovet med hjälp av tre faktorer, föräldrarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och ett täthets- index. De ingående faktorernas vikter i nuvarande kostnadsutjämning fastställdes utifrån underlagsdata från 1996 och har därefter legat fast. Däremot görs en årlig uppdatering av antalet barn per kommun. Kommittén har gjort en ny beräkning av antalet heltidsbarn per kom- mun utifrån aktuell statistik. Uppgifter om antalet inskrivna barn i olika åldrar och omsorgsformer under 2002 har utnyttjats liksom den under- sökning av barnens närvarotider i förskolan och skolbarnsomsorgen som genomförts av Skolverket under hösten 2002, dvs. efter det att maxtaxa införts. Jämfört med den tidigare beräkningen har vikterna för skolbarn sänkts till följd av att de genomsnittliga närvarotiderna blivit kortare. Vikten för sexåringar har justerats med hänsyn till införandet av försko- leklass (se avsnitt 7.1.1). Även de genomsnittliga närvarotiderna för 15- åringar har blivit något kortare jämfört med tidigare motsvarande under- sökning. När såväl skillnader i andelen inskrivna barn som skillnader i vistelse- tider och kostnadsvikter för olika omsorgsformer beaktas pekar det på att tidigare skillnader mellan kommunernas barnomsorgsbehov i stor ut- sträckning kvarstår. En enbart åldersbaserad barnomsorgsmodell, utan hänsyn till skillnader i barnomsorgsutnyttjande och vistelsetider, skulle ge en alltför dålig överensstämmelse mellan beräknad standardkostnad och redovisad kostnad. Endast knappt 32 procent av skillnaderna i redo- visade nettokostnader kan förklaras av en rent åldersbaserad barn- omsorgsmodell. Skillnaderna i barnomsorgsbehov mellan kommuner är således fortfarande alltför stor för att övergå till en enbart åldersbaserad utjämningsmodell. Regeringen delar kommitténs uppfattning att nu- varande utjämningsmodell för barnomsorgen bör bibehållas men behöver uppdateras. Faktorernas vikter fastställs med utgångspunkt från ett upp- daterat underlag för kommunernas faktiska barnomsorgsbehov, föräld- rarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och täthet. För att få en bättre förklaringsgrad bör skattekraften i beräkningarna begränsas uppåt till 127 procent av medelskattekraften och nedåt till 82 procent. Denna begränsning innebär en marginell förändring jämfört med nuvarande modell. Även täthetsmåttet bör begränsas uppåt och nedåt. Vidare bör beräkningarna anpassas till att den kommunala skolan ut- ökats med en förskoleklass. Det innebär att sexåringarnas tidigare del- tidsförskola utgår ur barnomsorgsmodellen. Antalet sexåringar och den genomsnittliga kostnaden per elev för förskoleklass bör därför ingå som en ny del i grundskolemodellen (se avsnitt 7.1.1). Den från och med 2003 införda allmänna förskolan för fyra- och femåringar har dock inte kunnat beaktas eftersom erforderligt dataunderlag ännu inte finns tillgängligt. När sådant finns tillgängligt bör även denna förändring beaktas i kost- nadsutjämningen. Flera remissinstanser har påtalat att barnens etnicitet leder till merkost- nader. Regeringen delar denna synpunkt och anser att sådana merkostna- Prop. 2003/04:155 49 der kompenseras genom den från och med 2000 införda delmodellen barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Gymnasieskola Kostnadsutjämningen för gymnasieskolan beräknas utifrån andelen ung- domar 1618 år, en teoretiskt beräknad kostnad för inackordering och dagliga resor, gymnasiefrekvens samt att olika utbildningsprogram i gymnasieskolan kostar olika mycket. Kostnader för elevernas resor och inackorderingstillägg avser att beak- ta merkostnader för gles bebyggelsestruktur. I den beräknade total- kostnaden för kommunens gymnasieelever beaktas även skillnader i an- delen ungdomar som går i gymnasieutbildning. Kommittén har inte före- slagit några principiella förändringar i kostnadsutjämningen. Regeringen anser i likhet med kommittén att stabiliteten i de årliga ut- fallen av kostnadsutjämningen för gymnasieskolan kan förbättras om underlaget för beräkningarna baseras på medelvärdet av de två senaste årens programvalsfaktorer i stället för endast det senaste årets värde. Stockholms kommun anser att den föreslagna förändringen av program- valsfaktorn missgynnar snabba förändringar av programutbud i för- hållande till efterfrågan. Enskilda år kan i och för sig en kommun få ett ökat eller minskat tillägg/avdrag jämfört med dagens beräknings- underlag, men utslaget över flera år kommer emellertid ingen omför- delning mellan kommuner att äga rum till följd av denna förändring. Merkostnader för gles bebyggelsestruktur beräknas i nuvarande system för resor och inackorderingstillägg. Kommuner med ett litet elevunderlag och stora avstånd till andra gymnasieorter får genom denna ersättning en kompensation för detta oavsett om kommunen bedriver gymnasie- utbildning eller ej. För de kommuner som trots ett lågt elevunderlag be- driver egen utbildning fungerar den beräknade ersättningen som en kom- pensation för merkostnader för små gymnasieskolor. Glesbygdsverket har på kommitténs uppdrag gjort en uppdatering av beräknade kostnader för elevernas resor och inackordering. För- ändringarna i den teoretiskt beräknade kostnaden för inackordering och dagliga resor innebär små förändringar sett på kommungruppsnivå, men för enskilda kommuner kan förändringen bli större. Hälso- och sjukvård I kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvården delas befolkningen in i grupper som återspeglar olika stora vårdbehov. Landsting med gles be- byggelsestruktur kompenseras för de merkostnader som detta medför. Vidare finns ett tillägg till små landsting. Beräkningen av vårdbehovet sker i två separata modeller, en för vård- tunga personer och en för den övriga befolkningen. Vårdtunga personer omfattar ca 5 procent av befolkningen och närmare 40 procent av sjuk- vårdskostnaderna. Dessa personer delas in i olika grupper med avseende på diagnos, ålder och kön. Den övriga befolkningen omfattar således resterande 95 procent av be- folkningen och ca 60 procent av kostnaderna. Personerna delas in i olika Prop. 2003/04:155 50 socioekonomiska grupper med avseende på kön, ålder, civilstånd, syssel- sättning, inkomst och boendetyp. Den nuvarande utjämningsmodellen är relativt ny och förefaller vara allmänt accepterad bland landstingen. Regeringen delar kommitténs slut- sats att det inte finns anledning att genomföra några förändringar av den principiella uppbyggnaden av kostnadsutjämningen för hälso- och sjuk- vården. Vissa justeringar och uppdateringar behöver dock göras. Generellt sett är överensstämmelsen mellan standardkostnader och fak- tiska kostnader god. Störst negativ avvikelse har Stockholms läns lands- ting som enligt modellen har en standardkostnad som understiger genom- snittet medan de faktiska kostnaderna överstiger genomsnittet. Även landstingen i Norrbotten, Värmland, Örebro och Blekinge har höga fak- tiska kostnader i förhållande till standardkostnaden. En förklaring till de högre kostnaderna i Stockholm, Blekinge och Norrbotten är en högre lönenivå. En annan förklaring för Stockholms del är att man behållit en större del av hemsjukvården i samband med Ädel-reformen och att man därför växlat en lägre skattesats till kommunerna jämfört med andra landsting. Merkostnaden för Stockholm finansieras därmed med en högre skattesats. Kommittén har även undersökt möjligheterna att förenkla den nuva- rande modellen genom att slopa de vårdtunga grupperna och i stället en- bart använda modellen för den övriga befolkningen. Detta ger dock en markant försämring av förklaringsgraden. Förklaringsgraden ökar ytter- ligare efter att kostnadsunderlaget uppdateras och kostnadsskillnaderna för HIV/aids beaktas. En märkbar förbättring av förklaringsgraden inträf- far när dessutom glesbygdsmodellen tas med. Träffsäkerheten försämras dock betydligt när delmodellen för små landsting tas med. Det finns inte något beräkningsunderlag bakom denna delmodell och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting är små. Delmodellen för små landsting bör därför som tidigare nämnts inte ingå i hälso- och sjukvårdsmodellen utan motsvarande kompensation bör överföras till ett nytt statligt finansierat strukturbidrag (se avsnitt 8). Viss kritik har riktats mot den nuvarande sjukvårdsmodellen för att den bygger på ett kostnadsunderlag som endast omfattar Skåne läns lands- ting. Detta kostnadsunderlag används eftersom det är det enda i landet som omfattar patienternas totala sjukvårdskostnader, inom såväl sluten som öppen vård. För att i möjligaste mån utvärdera detta underlag har kostnaderna för sluten vård i Skåne jämförts med motsvarande uppgifter från Stockholms läns landsting och med uppgifter från Socialstyrelsens patientregister. Kostnaderna överensstämmer relativt väl trots att vissa avvikelser finns, främst i de äldsta åldersgrupperna. Delmodellen för den övriga befolkningen har visat sig utvecklas stabilt mellan åren. Däremot är variationerna i delmodellen för den vårdtunga befolkningen större. Variationerna orsakas av förändringar i andelen per- soner i olika vårdtunga grupper. En viss del av dessa förändringar är na- turliga och förklaras t.ex. av förändringar i befolkningsstrukturen i sam- band med befolkningsminskning eller befolkningsökning. Förutom dessa naturliga förändringar har det även hos några landsting förekommit rela- tivt kraftiga förändringar i antalet personer med vissa diagnoser. Prop. 2003/04:155 51 Mot bakgrund av dessa förändringar och upptäckten av vissa fel i till- Prop. 2003/04:155 lämpningen och definitionen av de vårdtunga grupperna har Social- styrelsen för kommitténs räkning gjort en översyn av de vårdtunga grup- perna och föreslagit vissa förändringar. Socialstyrelsen har även sett över möjligheterna att ta bort diagnoser som inte är särskilt vårdkrävande. Resultatet visar dock att det är mer ändamålsenligt med breda definitio- ner, bl.a. för att olika praxis påverkar diagnossättningen. Några systema- tiska skillnader i diagnossättning mellan landstingen har emellertid inte kunnat påvisas. De merkostnader för sjukvården som uppstår om befolknings- underlaget är för litet har uppdaterats av Glesbygdsverket med hänsyn till befolkningsfördelningen vid årsskiftet 2001/02. Merkostnader för gles bebyggelsestruktur har därvid beräknats för fem delar av sjukvården; sjukhusvård, primärvård, ambulanstransporter, sjukresor och över- nattningsplatser vid vårdcentraler med långa avstånd till närmsta sjukhus. För att beräkna befolkningsunderlaget görs en fiktiv utplacering av sjuk- hus, vårdcentraler och ambulanscentraler. Merkostnader för sjukresor beräknas utifrån avstånden från invånarna till vårdcentralerna respektive sjukhusen.

7.3

Sammanfattning av verksamheter, kostnadsslag och faktorer i kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen kommer att omfatta följande verksamheter och kostnadsslag. Av sammanställningen framgår även de faktorer som ligger till grund för beräkningen i respektive delmodell.

Verksamhet/kostnadsslag

Faktorer

Kommuner

Förskoleverksamhet och skol-

Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skatte-

barnsomsorg

kraft och befolkningstäthet.

Förskoleklass och grundskola

Åldersstruktur, glesbygd samt barn med utländsk bak-

grund.

Gymnasieskola

Åldersstruktur, bebyggelsestruktur och programval.

Äldreomsorg

Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civil-

stånd, utomnordisk bakgrund och glesbygd.

Individ- och familjeomsorg

-Barn- och ungdomsvård

Barn till ensamstående föräldrar, barn med utländsk

bakgrund, lagförda ungdomar och folkmängdsstorlek

upp till 75 000 invånare.

-Övrig verksamhet

Ensamstående kvinnor med barn, arbetssökande utan

ersättning, flyktingar och övriga utländska medborgare,

män med låg inkomst samt befolkningstäthet.

Barn och ungdomar med ut-

Barn med minst en förälder född utanför Norden och

ländsk bakgrund

EU.

Bebyggelsestruktur

-Gator och vägar

Trafik- och klimatberoende slitage.

-Byggkostnader

Index baserat på faktiska kostnader.

-Uppvärmningskostnader

Index baserat på faktiska kostnader.

52

-Administration, resor och

Folkmängd, invånare per kvadratkilometer och tätorts- Prop. 2003/04:155

räddningstjänst

grad.

Befolkningsförändringar

Befolkningsminskning de tio senaste åren samt minsk-

ning av antalet elever de tre senaste åren. Ökning av

antalet skolelever med mer än fem procent de fem se-

naste åren. Eftersläpning av intäkterna vid kraftig ök-

ning av folkmängden.

Landsting

Hälso- och sjukvård

Kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst

och boendeform, personer i vårdtunga grupper samt

gles byggelsestruktur.

Verksamhet med delat huvud-

mannaskap

Kollektivtrafik

Gleshet, arbetspendling samt tätortsstruktur.

53 8 Strukturbidrag Prop. 2003/04:155

Regeringens förslag: Ett statligt finansierat strukturbidrag skall införas vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet. Kommuner skall ha rätt till ett bidrag motsvarande standardkostnaden 2004 i nuvarande kostnadsutjämning för näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder samt svagt befolkningsunderlag. Kommuner som får en bidragsminskning till följd av de föreslagna ändringarna i nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem skall ha rätt till ett belopp motsvarande den bidragsminskning som överstiger 0,56 procent av kommunens uppräknade skatteunderlag 2005. Landsting skall ha rätt till bidrag motsvarande standardkostnaden 2004 i nuvarande kostnadsutjämning för små landsting. Landsting som får en bidragsminskning till följd av de föreslagna änd- ringarna i nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem skall ha rätt till ett belopp motsvarande den bidragsminskning som överstiger 0,28 procent av landstingets uppräknade skatteunderlag 2005. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens med undantag för storleken på de bidragsminskningar som skall berättiga till bidrag. Kommittén har föreslagit att ett belopp motsvarande den bidrags- minskning som överstiger 1 procent av kommunens skatteunderlag resp- ektive 0,5 procent av landstingets skatteunderlag skall utgå i bidrag. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna (78 procent) och samtliga landsting anser förslaget acceptabelt eller har inte framfört nå- gon erinran däremot. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Läns- styrelsen i Kalmar län, Kalmar läns landsting, Skåne läns landsting och ett antal kommuner, anser att strukturbidraget borde ha en tydligare regi- onalpolitisk profil och att bidragsförändringar och regionalpolitiska bi- drag bör åtskiljas. Som redovisats i avsnitt 6.2 har bl.a. Skogsläns- gruppen framfört att delmodellen näringsliv och sysselsättning inte bör föras till strukturbidraget utan att den bör vara kvar som en separat del av kostnadsutjämningen med hänsyn till att sysselsättningen kan variera starkt mellan lokala arbetsmarknader över tiden. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 6.2 att de två delmodellerna näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag skall utgå ur kostnadsutjämningen. I av- snittet görs även bedömningen att tillägget för små landsting i hälso- och sjukvårdsmodellen bör behandlas på motsvarande sätt. Gemensamt för dessa delmodeller är, som närmare utvecklas i ovan nämnda avsnitt, att grunderna för att fastställa principerna för utjämningen och ersättnings- nivåerna avviker från övriga delar av kostnadsutjämningen eftersom det inte har varit möjligt att på objektiva grunder fastställa de merkostnader som anses uppkomma till följd av ett lågt befolkningsunderlag eller hög arbetslöshet. De förhållanden som har motiverat delmodellerna kvarstår dock. Kommuner med litet regionalt befolkningsunderlag kan tvingas ta på sig ett större åtagande genom att marknadsförutsättningarna är sämre för privata företag. Även förutsättningarna för samarbete och samverkan mellan kommuner kan påverkas negativt i områden med ett mycket be- 54 gränsat befolkningsunderlag på en stor yta. Detta kan leda till en förhöjd kostnadsnivå. Regeringen anser att utfallet av de tre delmodellerna har en regional- politisk profil som det är angeläget att bibehålla men att denna kompen- sation, av skäl som anförts ovan, inte bör ges inom ramen för utjäm- ningssystemet. Regeringen föreslår därför att kommuner och landsting skall ha rätt till ett bidrag motsvarande standardkostnaden i nuvarande kostnadsutjämning på sätt som framgår av förslaget ovan. Regeringens förslag till förändringar i statsbidrags- och utjämnings- systemet i övrigt leder till stora intäktsminskningar för vissa kommuner och landsting. Den största förändringen beror på att kallortstillägget tas bort från kostnadsutjämningen (se avsnitt 6.1.2). Dessutom får 49 kommuner och 5 landsting bidragsminskningar fr.o.m. 2005 i sam- band med att de fasta införandetilläggen inte längre kommer att utgå. Även andra förändringar och uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar leder till omfördelningar mellan kommuner och mellan lands- ting. För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting anser regeringen att genomslaget av de föreslagna förändringarna måste begränsas. Regeringen anser att en kommun bör klara omställningar i förhållande till utfallet av nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem motsvarande 0,56 procent av kommunens skatteunderlag under förut- sättning att den får tillräckligt lång tid att genomföra erforderliga om- ställningar. En kommun med en sammantagen bidragsminskning till följd av de föreslagna förändringarna bör därför ha rätt till ett bidrag motsva- rande den bidragsminskning som överstiger 0,56 procent av kommunens skatteunderlag. Landstingen bör klara omställningar motsvarande 0,28 procent av landstingets skatteunderlag. Ett landsting med en sammanta- gen bidragsminskning till följd av de föreslagna förändringarna bör där- för ha rätt till ett bidrag motsvarande den bidragsminskning som översti- ger 0,28 procent av landstingets skatteunderlag. Med bidragsminskning avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings nettoutfall av nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem 2004 inklusive ett enhetligt belopp per invånare som motsvarar vissa rik- tade statsbidrag som utgått 2004, 333 kronor för kommuner och 134 kro- nor för landsting, och nettoutfallet av det föreslagna utjämningssystemet, exklusive införanderegler och den del av strukturbidraget som beror av bidragsminskningen, under förutsättning att denna skillnad är negativ. Några remissinstanser anser att effekterna av bidragsförändringarna och de till strukturbidraget överförda delarna från nuvarande kostnads- utjämning bör hållas åtskilda. Regeringen anser dock, i likhet med kom- mittén, att bidragsminskningar över den här angivna nivån bör föras till det föreslagna strukturbidraget eftersom någon årlig omräkning av de olika delarna inte skall göras. Med den föreslagna utformningen kommer strukturbidrag att utgå till 94 kommuner och 6 landsting. Bidraget utbetalas årligen utan en på för- hand given tidsbegränsning. Utjämningskommittén betonar vikten av att kostnadsutjämningen en- dast hanterar strukturellt betingade kostnadsskillnader. Inom ramen för strukturbidraget pekar emellertid kommittén på möjligheterna att ge eko- Prop. 2003/04:155 55 nomiskt stöd till kommuner som står inför stora ekonomiska problem Prop. 2003/04:155 orsakade av annat än strukturellt, och förutsägbara, betingade kostnader. Hur den del av bidragsminskningen som understiger 0,56 procent av kommunens respektive 0,28 procent av landstingets skatteunderlag skall hanteras redovisas i avsnitt 9.

9

Införandebidrag

Regeringens förslag: För kommuner och landsting negativa för-

ändringar i bidragsgivningen skall inträda successivt.

Kommuner och landsting som får en bidragsminskning skall under

åren 20052010 få ett införandebidrag motsvarande ett belopp av sådan

storlek att den årliga bidragsminskningen begränsas till 0,08 procent för

kommuner respektive 0,04 procent för landsting beräknat på det uppräk-

nade skatteunderlaget 2005.

Kommitténs förslag överensstämmer inte helt med regeringens.

Kommittén föreslår att den årliga bidragsminskningen skall begränsas till

0,1 procent för kommuner respektive 0,05 procent för landsting. Kom-

mittén har även föreslagit att den totala bidragsminskningen under en 10-

årsperiod skall uppgå till högst 1 procent för kommuner och högst 0,5

procent för landsting beräknat på det egna skatteunderlaget.

Remissinstanserna: Flertalet kommuner (73 procent) och landsting

(58 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört nå-

gon erinran däremot. Bland remissinstanserna finns såväl de som anser

att införandereglerna är för långtgående som de som anser att de inte är

tillräckligt långtgående. Statskontoret anser att införandereglerna i det

nuvarande systemet och strukturbidragen i det föreslagna systemet visar

på svårigheterna att grunda systemet på klara principer. Statskontorets

uppfattning är att statsmakterna måste ta ställning till dessa omställnings-

problem öppet så att de i det enskilda fallet endera är uttryck för över-

eller underkompensation i det nuvarande systemet och därför på sikt

skall avvecklas eller är motiverade av regionalpolitiska skäl, som tills

vidare talar för att de bör vara kvar. Ekonomistyrningsverket anser att

införandeperioden är för lång och att det nuvarande systemet riskerar att

permanentas. Flera kommuner, landsting och regionala kommunförbund

anser också att införandeperioden är för lång. Flera kommuner, bl.a. Väs-

terviks, Vimmerby och Ystads kommuner, anser att en samordning bör

ske med införandet av utjämning av kostnader för verksamhet enligt la-

gen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Skälen för regeringens förslag: Kommuner och landsting med nega-

tiva förändringar bör ges en viss tid att anpassa sina kostnader om bi-

dragsminskningen överstiger en viss nivå. Genom det föreslagna struk-

turbidraget (se avsnitt 8) undviks alltför drastiska förändringar för en-

skilda kommuner och landsting till följd av de föreslagna förändringarna

i utjämningssystemet. Genom strukturbidraget fångas bidragsminsk-

ningar som överstiger 0,56 respektive 0,28 procent av det uppräknade

skatteunderlaget upp för kommuner och landsting. För en kommun med

en genomsnittlig skattekraft motsvarar 0,56 procent av det uppräknade

56

skatteunderlaget ca 850 kronor per invånare och för ett landsting motsva- Prop. 2003/04:155 ra 0,28 procent ca 425 kronor per invånare. Detta utgör således den del av bidragsminskningen som inte täcks av strukturbidraget. Regeringen bedömer att flertalet kommuner med bidragsminskningar bör successivt klara omställningar motsvarande en utdebitering på 0,08 procent per år utan skattehöjningar. För landstingen bör denna gräns sättas till 0,04 procent per år. I 2004 års nivå motsvarar en utdebitering om 0,08 procent ca 120 kronor per invånare för en kommun med ett ge- nomsnittligt skatteunderlag per invånare. Motsvarande siffra för lands- tingen är ca 60 kronor per invånare. För att åstadkomma en sådan be- gränsning föreslår regeringen ett införandebidrag som 2005 maximalt kan utgå med 0,48 procent av det uppräknade skatteunderlaget för kom- muner och 0,24 procent för landsting. Bidraget trappas sedan årligen ned motsvarande 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget för kom- muner respektive 0,04 procent för landsting. Detta innebär att införande- bidrag kan utgå under maximalt sex år, dvs. åren 20052010.

Genom den föreslagna konstruktionen av införandereglerna kan infö- randebidragens storlek per kommun respektive landsting beräknas redan vid införandet för varje enskilt år under hela införandeperioden. De sammanlagda utfallseffekterna för kommuner och landsting med positiva bidragsförändringar skall dock slå igenom fullt ut samma år som förändringarna införs. Vid de årliga beräkningarna av utjämnings- systemet sker förändringar i bidrag och avgifter som beror på de årliga uppdateringarna av förändringar i skattekraft och struktuella för- hållanden. Sådana förändringar omfattas inte av införandereglerna utan får fullt genomslag. Flera kommuner anser att en samordning bör göras med införandet av kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet. Regeringen är medveten om att det finns kommuner som får negativa förändringar i både det ordinarie utjämningssystemet och i LSS-utjämningen. Regeringen anser dock att en samordning inte är lämplig, bl.a. mot bakgrund att de båda systemen har skilda införandeperioder. 10 Regleringsbidrag och regleringsavgift Regeringens förslag: Om summan av statens utgifter för inkomstut- jämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och in- förandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomst- utjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för bidragen skall skillnaden fördelas som regleringsbidrag till kommuner respektive till landsting. Om summan av statens utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kost- nadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomstutjämningsavgifter och kost- nadsutjämningsavgifter, är högre än statens anslag för bidragen skall skillnaden betalas som regleringsavgift av kommuner respektive lands- ting. Regleringsbidrag eller regleringsavgift bestäms årligen till ett enhetligt belopp per invånare i landet, dels för kommunerna, dels för landstingen. 57 Kommitténs förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har framfört invänd- ningar mot att en regleringspost införs. Statskontoret anser att det vore bättre att uttryckligen basera garantin på en bestämd statsbidragsnivå. Även Länsstyrelsen i Kalmar län anser att en enklare modell för regler- ing mellan staten och kommunsektorn vore att låta garantinivån variera uppåt och nedåt, vilket skulle innebära att en regleringsavgift inte behö- ver tas ut. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet förut- sätter att regleringsposten ligger fast och bara förändras om särskilda skäl föreligger. Vidare anser förbunden att det är av yttersta vikt att regler- ingsposten hanteras på ett sådant sätt i statens budgetprocess att det blir mycket tydligt om riksdagen väljer att inte värdesäkra statsbidragen. Uppsala kommun anser att värdet på den garanterade nivån inte får ur- holkas genom att andra delar i statsbidrags- och utjämningssystemet an- vänds för att neutralisera förändringarna för staten. Några kommuner anser att en sänkt garantinivå är att föredra framför en negativ regler- ingspost. Skälen för regeringens förslag: Ekonomiska regleringar, t.ex. till följd av en förändrad fördelning av uppgifter mellan staten och kommun- sektorn, sker i dag genom justeringar av storleken på det generella stats- bidraget. Sådana justeringar sker normalt för flera förändringar varje år. Den ekonomiska situationen i kommunsektorn samt bedömningar av det samhällsekonomiska utrymmet för kommunsektorn utgör också underlag när staten årligen tar ställning till storleken på det generella statsbidraget till kommuner och landsting. Med den föreslagna bidragskonstruktionen kommer utgifterna för in- komstutjämningsbidraget att öka i takt med tillväxten i det kommunala skatteunderlaget. Regeringens förslag till förändringar i nuvarande stats- bidrags- och utjämningssystem innebär att det generella statsbidraget kommer att upphöra. Behovet av att påverka kommunsektorns samhälls- ekonomiska utrymme kvarstår dock liksom behovet av att kunna ta hän- syn till det statsfinansiella läget. Den kommunala finansieringsprincipen måste också kunna hanteras. När det generella bidraget till kommunsek- torn upphör måste ett nytt instrument för ekonomiska regleringar och för att påverka det ekonomiska utrymmet för kommunsektorn skapas. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag om en statligt finansierad inkomstutjämning eller lämnar det utan erin- ran. Flera kommuner och landsting anger att man förutsätter att staten garanterar att det föreslagna inkomstutjämningsbidraget följer skatte- underlagsutvecklingen. Det förutsätter att förändringar av inkomst- utjämningsbidraget till följd av skatteunderlagsförändringar inte neutrali- seras via den av kommittén föreslagna regleringsposten. Det finns dock nackdelar med ett sådant förfaringssätt. Skatteunder- lagsutvecklingen påverkas bl.a. av regeländringar i inkomstbeskatt- ningen. Sådana regeländringar kan medföra att skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, såväl ökar som minskar för kommunerna och landstingen. Statens kostnader för inkomstutjämningsbidraget kan såle- des komma att påverkas av sådana regeländringar. Vidare påverkas skat- teunderlaget av konjunkturvariationer. Att låta statsbidragen följa kon- junkturen innebär att bidragen utvecklas i takt med konjunkturförloppet. Därmed förstärks de offentliga finansernas konjunkturkänslighet. Om Prop. 2003/04:155 58 statsbidragen samvarierar med skatteintäkternas utveckling försämras Prop. 2003/04:155 även stabiliteten i planeringsförutsättningarna för kommuner och lands- ting. Det bör således finnas möjligheter att påverka den totala ramen för bidrag till kommuner och landsting. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att regleringsbidrag och re- gleringsavgifter införs som nya instrument i de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. När summan av statens utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomst- utjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för bidragen bör skillnaden fördelas som regleringsbidrag till kommuner respektive till landsting. När summan av statens utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomst- utjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, å andra sidan är hög- re än statens anslag för bidragen bör skillnaden betalas av kommuner respektive landsting i form av en regleringsavgift. Regleringsbidrag re- spektive regleringsavgift bör bestämmas ett enhetligt belopp per invånare i samtliga kommuner. Motsvarande förhållande bör gälla för landstingen. Det innebär att beloppen för kommunerna respektive för landstingen blir olika. De föreslagna regleringsavgifterna och regleringsbidragen kommer så- ledes att kunna användas som instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Regleringsavgiften och reglerings- bidraget kan därvid användas för att påverka den totala ramen för bidrag till kommuner och landsting och att hantera den ökning av utgifterna för inkomstutjämningsbidraget som beror på tillväxt i det kommunala skatte- underlaget. Hur stor denna reglering sammantaget skall vara för kommu- ner respektive landsting bestäms årligen av riksdagen. Enligt förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjäm- ningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall underskott respektive över- skott i nämnda utjämning regleras genom en nivåjustering. Denna nivå- justering bör från och med 2005 göras genom reglerings- avgiften/regleringsbidraget för kommunerna. För 2005 har regeringen för avsikt att föreslå att nivån på reglerings- avgiften/regleringsbidraget fastställs så att ett statsfinansiellt neutralt ut- fall uppnås mellan staten och kommunsektorn. 59 Prop. 2003/04:155

11

Administration och uppföljning av utjäm- ningssystemet

11.1

Systemets administration

Regeringens förslag: Statistiska centralbyrån och Skatteverket skall ad- ministrera systemet. Skatteverket skall senast den 20 januari under utjämningsåret besluta om preliminära bidrag respektive avgifter för varje kommun och lands- ting. En kommun eller ett landsting får senast den 15 februari under ut- jämningsåret påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslu- tet. Skatteverket skall fastställa bidrag respektive avgifter för varje kom- mun och landsting senast den 15 april under utjämningsåret. Skatteverkets beslut får överklagas hos regeringen. Regeringens bedömning: Statistiska centralbyrån bör senast den 1 oktober året före utjämningsåret lämna preliminära uppgifter till kom- muner och landsting om beräkningsutfallet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Statistiska centralbyrån ser inga tekniska pro- blem med att ändra beräkningarna av inkomstutjämningen så att den blir statligt finansierad på det sätt kommittén föreslår. Skatteverket konstate- rar att förslagen inte förändrar Skatteverkets eller Statistiska central- byråns roll och uppgifter i administrationen av det kommunala utjäm- ningssystemet. Bakgrund: I nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem svarar Statistiska centralbyrån för de årliga beräkningarna och Skatteverket be- slutar om kommunernas och landstingens avgifter och bidrag. I budget- propositionen på hösten lämnas förslag på den generella statsbidragsram som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens generella statsbidrag följande år. Senast den 1 oktober skall regeringen fastställa de uppräkningsfaktorer som skall ligga till grund för den uppräkning av skatteunderlaget som görs årligen. Statistiska centralbyrån skall senast den 1 oktober året före utjämningsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära avgifter och bidrag. Det uppräknade skatteunderlaget används för såväl beräkningen av skatteintäkter som beräkning av bidrag och avgifter i inkomst- utjämningen. Vid arbetet med budgetpropositionen finns endast pro- gnoser för skatteunderlaget utifrån senaste taxeringsår. Skatteunderlaget fastställs först i december månad året före utjämningsåret. Bidrag och avgifter beräknas utifrån folkmängden den 1 november året före ut- jämningsåret. Det innebär att bidrag och avgifter i utjämningssystemet slutligen kan beräknas och beslutas först i januari under utjämningsåret. Beslut om varje kommuns och landstings avgifter och bidrag i utjäm- 60 ningssystemet fattas av Skatteverket. Besluten kan överklagas hos reger- Prop. 2003/04:155 ingen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I likhet med vad som gäller i dag bör utjämningssystemet administreras av Statistiska cen- tralbyrån och Skatteverket. Beslut om inkomstutjämningsavgift, inkomst- utjämningsbidrag och regleringsavgiftens/regleringsbidragets storlek kan fattas först i januari månad under utjämningsåret. Samma förhållande gäller även bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen, strukturbidrag, införandebidrag samt den nivåjustering som kan bli aktuell för att reglera eventuella underskott eller överskott i kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet. Det innebär att regeringen i budgetpropositionen endast kan ange en prognos för utvecklingen av inkomstutjämningsavgifterna, inkomstutjämningsbidragen och regleringsavgifterna/regleringsbidragen. Beslut om regleringsavgift/regleringsbidrag bör därför fattas av Skatte- verket i samband med att verket i januari månad under utjämningsåret fattar beslut om övriga bidrag och avgifter för varje kommun och lands- ting. De av regeringen föreslagna förändringarna av statsbidrags- och ut- jämningssystemet innebär således inga större förändringar för de berörda myndigheterna. De årliga beräkningarna i utjämningssystemet bör regle- ras i förordning och genomföras av Statistiska centralbyrån. Skatteverkets beslut bör, som hittills, få överklagas hos regeringen. Det förhållandet att regeringen föreslår en ny lag beträffande det kommunala utjämningssystemet föranleder en följdändring i en hänvis- ning i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

11.2

Löpande uppföljning

Regeringens bedömning: Utjämningssystemet bör kontinuerlig följas

upp och utvärderas.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna

fråga stöder kommitténs förslag. Statistiska centralbyrån tillstyrker att ett

permanent organ tillsätts med ansvar för kontinuerlig uppföljning av ut-

jämningssystemet. Liknande synpunkter har framförts av bl.a. Ekonomi-

styrningsverket, Socialstyrelsen och LO. Statskontoret anser att en löpan-

de uppföljning av systemet är nödvändig, men avstyrker att en parla-

mentariskt sammansatt grupp fortlöpande skall följa upp systemet efter-

som det bäddar för fortlöpande förändringar. SACO avstyrker förslaget

med motiveringen att det redan finns aktörer med tydliga roller. Svenskt

Näringsliv anser att det finns brister i statens tillsyn och resultatredovis-

ning i de verksamheter som kommuner och landsting har ansvar för. Sta-

ten bör därför stärka resultatredovisningen samtidigt som de specialdes-

tinerade bidragen minskas.

Bakgrund: I tillämpningen av nuvarande kostnadsutjämning ligger en

fortlöpande anpassning till förändringar av behovs- och kostnads-

strukturen i de kommunala verksamheterna. Det sker genom att kost-

nadsutjämningen uppdateras årligen när det gäller åldersstruktur och de

61

viktigaste behovsvariablerna inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, indi- vid- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård. Övriga faktorer upp- dateras med längre tidsintervall. Beräkningarna av inkomstutjämningen görs årligen med utgångspunkt från senaste fastställda taxeringsutfall. Beräkningarna av inkomst- och kostnadsutjämningen regleras i dag i förordningen (1995:1645) om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting. Regeringen beslutar inför varje bidrags- och avgiftsår om de förändringar som skall göras i beräkningarna för de olika verksamheter och kostnadsslag som ingår i kostnadsutjämningen. För- ändringarna avser uppdateringar av kostnadsdata, befolkningens ålder och sociala struktur m.m. I bilaga till förordningen anges beräknings- metoder och närmare detaljer för kostnadsutjämningens olika delar. En- ligt förordningen skall Statistiska centralbyrån beräkna inkomst- och kostnadsutjämningen och lämna uppgifterna till Skatteverket. Sedan nuvarande utjämningssystem infördes den 1 januari 1996 har förutom Utjämningskommittén ytterligare tre kommittéer haft uppdraget att följa upp och/eller utveckla systemet och då med huvudinriktning på kostnadsutjämningen. Förändringar i både kostnads- och inkomst- utjämningen har hittills genomförts efter förslag från två av dessa kom- mittéer. En del av förändringarna har haft karaktären av uppdateringar av underlaget för kostnadsutjämningen. Förslag om löpande uppföljning Flertalet kommittéer, inklusive Statsbidragsberedningen vars förslag låg till grund för 1996 års system, har föreslagit att systemet bör bli föremål för en löpande uppföljning. De föreslagna formerna för denna uppfölj- ning har dock varierat. Någon permanent organisation för en löpande uppföljning har hittills inte tillskapats. I stället har denna uppgift ingått i de tidsbegränsade kom- mittéernas uppdrag. En informell arbetsgrupp, med tjänstemän från Re- geringskansliet, Statistiska centralbyrån och de två kommunförbunden, har främst ägnat sig åt delar av underlaget för de årliga uppdateringarna av kostnadsutjämningen. Utjämningskommitténs erfarenheter är att uppdateringen av olika delar av kostnadsutjämningen i många fall leder till stora omfördelningar mel- lan kommuner. En förklaring till de stora omfördelningarna är att vissa delar av underlaget är gammalt och att ingen uppdatering gjorts sedan systemet infördes. När ett nytt underlag tas fram kan uppdateringen inne- bära att förändringar som pågått under loppet av 68 år slår igenom fullt ut vid ett enda tillfälle. Det gäller bl.a. äldreomsorgen, där den föregåen- de fältundersökningen över de äldres hälsa och vårdbehov genomfördes 1994. Beräkningarna över kostnader för gles bebyggelsestruktur inom grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg återspeglar i nuvarande ut- jämning befolkningens fördelning vid årsskiftet 1995/96. Enligt kommit- téns uppfattning bör uppdateringar, även av det underlag som inte sker årligen i nuvarande system, göras oftare än som hittills skett. Om syste- met blir föremål för en kontinuerlig uppföljning förbättras förutsättning- arna för att göra uppdateringar när sådana behövs och vid lämpliga tillfällen. Prop. 2003/04:155 62

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2003/04:155

Uppgifter för en permanent uppföljningsorganisation De motiv som tidigare utredningar framfört om behovet av att tillskapa en organisation för löpande uppföljning av utjämningssystemet har varit relativt likartade. Även regeringen anser att det finns behov av en löpan- de uppföljning av systemet. Regeringen anser att en permanent uppfölj- ningsorganisation främst bör ha följande uppgifter:

-

Underhålla, uppdatera och utveckla systemet samt svara för den lö- pande uppföljningen och utvärderingen av systemet och säkerställa behovet av dataunderlag.

-

Löpande följa upp kostnadsutjämningens olika delar och tillskapa ett system för detta.

-

Löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i de kommu- nala verksamheterna.

-

Löpande följa förändringar i samhällsutvecklingen och i de kommu- nala verksamheterna i de delar som har betydelse för systemet.

-

Ta fram underlag för och följa behovet av uppdateringar av systemets olika delar och vid behov lämna förslag till uppdateringar.

Dessutom bör en uppföljningsorganisation analysera om det finns struk- turella kostnadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet. Löne- utvecklingen i kommuner och landsting bör, som tidigare angivits i av- snitt 6.1.2, bli föremål för fortsatta analyser för att kunna bedöma om och i så fall hur stor del av skillnader i lönenivåer som kan anses vara struk- turellt betingade. Vidare bör, som närmare utvecklats i avnittet 6.3.1, en ytterligare översyn av byggkostnadsfaktorn göras och utvecklingen av kommunernas VA-kostnader bör, som angivits i avsnitt 6.1.1, bli föremål för fortsatt uppföljning. Inom det kommunala utjämningssystemet finns även faktorer som har en könsdimension. Bland annat bör äldreom- sorgsmodellen följas upp utifrån ett könsperspektiv där framtagna analy- ser skall belysa om män och kvinnor med samma ålder, civilstånd och ohälsa har skilda vårdbehov. Uppföljningsarbetets organisation Tidigare utredningar har föreslagit varierande organisationer för det lö- pande uppföljningsarbetet och det finns olika tänkbara lösningar. Arbetet kan organiseras inom Regeringskansliet, i kommittéform eller i en myn- dighet. Regeringen avser att återkomma till frågan om i vilken form en fortsatt uppföljning bör ske. Regeringen avser att då också ta ställning till om en parlamentariskt sammansatt referensgrupp skall följa det löpande uppföljningsarbetet. Mer omfattande utredningar av det kommunala utjämningssystemet bör dock såsom hitintills lämpligen ske i en tidsbegränsad parlamentarisk kommitté. 63

Förbättrad uppföljning

Prop. 2003/04:155

Lagar, andra riksdagsbeslut samt beslut av regeringen styr den kommu- nala verksamheten. Det finns både övergripande långsiktiga mål som till viss del är uppföljningsbara och mer konkreta mål som är uppföljnings- bara. Det är viktigt att såväl regeringen och riksdagen, som kommuner, landsting och medborgare har tillgång till relevant information om den kommunala verksamhetens resultat. Regeringen anser därför att det är angeläget att utveckla uppföljningen. Frågan bereds vidare inom Reger- ingskansliet. 12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Utjämningslagen skall träda i kraft den 1 januari 2005 då de lagar som framgår av i kraftträdandebestämmelsen (se avsnitt 2) skall upphöra att gälla. De upphävda lagarna skall fortfarande gälla i fråga om bidrag och av- gifter för 2004 och tidigare år. Kommitténs förslag överensstämmer såvitt avser ikraftträdandet med regeringens. Kommittén har inte föreslagit några övergångsbestäm- melser. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna är ange- lägna. Utjämningslagen bör därför träda i kraft vid närmaste helårsskifte. Såsom Lagrådet påpekat finns behov av övergångsbestämmelser. 13 Ekonomiska konsekvenser I detta avsnitt redovisas det preliminära utfall som följer av förslagen och bedömningarna i denna proposition. Utfallet redovisas för enskilda lands- ting samt länsvis och kommungruppsvis för kommuner. Effekterna av förändringarna redovisas dels utan, dels med de föreslagna införandereg- lerna. Preliminära beräkningar av utfallet för enskilda kommuner och lands- ting redovisas i promemoria Ändringar i det kommunala utjämningssy- stemet enligt proposition 2003/04:155 (Ds 2004:26) i samband med att denna proposition överlämnas till riksdagen. I nämnda promemoria redo- visas även utfallet mer detaljerat, bl.a. framgår där hur enskilda kommu- ner och landsting påverkas i de olika delarna av kostnadsutjämningen. 64

13.1

Ekonomiska konsekvenser av förändringar i statsbi- drags- och utjämningssystemet exklusive införande- regler

De nedan redovisade beräkningarna avser en jämförelse mellan nuvaran- de system 2004 och det föreslagna systemet om det hade införts redan 2004. Utfallet av det nuvarande systemet har räknats om så att det skall vara jämförbart med utfallet av det föreslagna systemet. Det nuvarande generella statsbidraget är uppräknat med hänsyn till att regeringen avser att föreslå att vissa specialdestinerade bidrag skall föras över till det ge- nerella statsbidraget (se avsnitt 5.2). I förekommande fall ingår de nuva- rande fasta införandetilläggen. De redovisade effekterna innefattar dels de föreslagna förändringarna i statsbidrags- och utjämningssystemets olika delar inklusive det föreslag- na strukturbidraget, dels effekterna av att de fasta införandetilläggen i det nuvarande systemet upphör. Den föreslagna kompensationen för efter- släpningseffekter till följd av snabbt ökande folkmängd ingår inte i de redovisade effekterna (se avsnitt 8.2.4).

13.1.1

Kommuner

Genom det föreslagna strukturbidraget begränsas den maximala negativa bidragsförändringen till 0,56 procent av kommunens uppräknade skatte- underlag. För en kommun med genomsnittlig skattekraft innebär det att bidragsminskningen därigenom begränsas till ca 850 kronor per invånare. Den största negativa förändringen för en enskild kommun uppgår till knappt 1 500 kronor per invånare och den största positiva förändringen uppgår till ca 1 580 kronor per invånare. Förändringar sker i de flesta av kostnadsutjämningens delmodeller till följd av uppdateringar av underlagsdata. Störst omfördelning sker i del- modellerna för äldreomsorg, individ- och familjeomsorg samt barnom- sorg. Även upphörandet av kallortstillägget får betydande effekt, som mest med ca 1 900 kronor per invånare för enskilda kommuner. De sammantagna effekterna av förändringarna i kostnadsutjämningen blir dock mindre än summan av delarna eftersom de flesta kommuner påver- kas av båda positiva och negativa förändringar. Förändringarna i in- komstutjämningen ger upphov till relativt måttliga omfördelningseffek- ter. Utfallet påverkas även av att den åldersbaserade delen av det generella statsbidraget övergår till att fördelas efter antal invånare. Bortfallet av de fasta införandetilläggen är den förändring som får störst effekt för vissa kommuner. Denna förändring är dock inte en effekt av de föreslagna för- ändringarna i statsbidrags- och utjämningssystemet, utan en följd av att gällande regelverk upphör efter 2004. Av tabell 1 framgår hur många kommuner som påverkas av de före- slagna förändringarna i olika förändringsintervall i kronor per invånare. Drygt 40 procent av kommunerna får sammantaget positiva förändringar. Två kommuner får negativa förändringar med mer än 1 000 kronor per invånare. Prop. 2003/04:155 65

Tabell 1. Antal kommuner i olika förändringsintervall exklusive

Prop. 2003/04:155

införanderegler. Kronor per invånare.

Förändring

Antal

kommuner

Antal kommuner med

1000

1

positiv förändring

750

 999

4

500

 749

7

250

 499

38

0

 249

69

Antal kommuner med

0

 249

63

negativ förändring

250

 499

51

500

 749

34

750

 999

21

1000

2

I tabell 2 redovisas den genomsnittliga effekten av förändringarna för kommuner i genomsnitt per län. Förändringarna i kostnadsutjämningen i tabellen innefattar effekterna av uppdateringarna av de olika delmodel- lerna, att delmodellerna för kallortstillägg samt vatten och avlopp utgår ur kostnadsutjämningen och att standardkostnaden för vissa delmodeller överförs till strukturbidraget. Förändringarna i inkomstutjämningen inne- fattar effekterna av att det generella statsbidraget och nuvarnade in- komstutjämning upphör och föreslås ersättas av nya inkomstutjämnings- bidrag och inkomstutjämningsavgifter. I övrigt innefattas även effekterna av upphörande av fasta införandetillägg, det föreslagna strukturbidraget och att nuvarande åldersbaserade generella statsbidrag upphör. Kommunerna i Jönköpings, Blekinge och Dalarnas län samt Norr- landslänen, förutom Jämtland, får i genomsnitt negativa förändringar överstigande 100 kronor per invånare. För kommunerna i Norrlandslänen beror det i första hand på förändringar i kostnadsutjämningen och att de fasta införandetilläggen försvinner. Jämfört med kommitténs förslag in- nebär de av regeringen föreslagna justeringarna ett förbättrat utfall för kommunerna i Stockholms, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. 66 Tabell 2. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per län. Prop. 2003/04:155 Kronor per invånare.

Län

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt 1)

Förändring

utjämning

utjämning

Stockholm

125

-10

-153

-38

Uppsala

157

-53

140

245

Södermanland

-98

-20

167

49

Östergötland

80

-165

94

9

Jönköping

-59

-114

51

-122

Kronoberg

-105

84

72

51

Kalmar

15

167

53

235

Gotland

-1 106

301

1 377

573

Blekinge

-73

-129

112

-90

Skåne

-7

-15

193

172

Halland

84

-64

77

97

Västra Götaland

-45

4

122

81

Värmland

-279

152

74

-53

Örebro

-4

-99

90

-13

Västmanland

75

52

-1

126

Dalarna

-159

-10

-84

-253

Gävleborg

-257

-108

86

-280

Västernorrland

-144

203

-250

-191

Jämtland

-807

160

1 016

368

Västerbotten

-908

130

472

-305

Norrbotten

-2 168

90

1 289

-789

1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg och av fördelning av stats- bidrag efter ålder. Negativa förändringar i inkomstutjämningen för kommunerna i ett län kompenseras i stor utsträckning av en motsvarande positiv förändring för landstinget i samma län och omvänt. Särskilt tydligt märks detta för Got- lands kommun, som i utjämningssystemets beräkningar delas upp i en kommundel och en landstingsdel. Sex kommungrupper får negativa för- ändringar i genomsnitt. Störst negativa förändringar får gruppen industri- kommuner med 250 kronor per invånare. Tre kommungrupper, större och medelstora städer samt förortskommuner, får positiva förändringar. Jäm- fört med kommitténs förslag innebär de av regeringen föreslagna juster- ingarna ett förbättrat utfall för förortskommuner och glesbygdskommu- ner. Tabell 3. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per kommungrupp. Kronor per invånare.

Kommungrupp

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt 1)

Förändring

utjämning

utjämning

Förortskommuner

238

21

-128

131

Glesbygdskommuner

-1 954

120

1 624

-209

Industrikommuner

-197

-6

-46

-249

Landsbygdskommuner

-362

51

210

-101

Medelstora städer

-82

-11

112

19

Storstäder

-159

-21

96

-84

Större städer

64

-12

104

156

Övriga mindre kommuner

-319

-10

189

-140

Övriga större kommuner

-280

-2

109

-174

1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg och av fördelning av stats- bidrag efter ålder. 67

13.1.2

Landsting

Prop. 2003/04:155

Genom det föreslagna strukturbidraget begränsas den maximala negativa bidragsförändringen till 0,28 procent av landstingets skatteunderlag 2004. För ett landsting med genomsnittlig skattekraft innebär det att bi- dragsminskningen begränsas till ca 425 kronor per invånare. Den största negativa förändringen uppgår dock endast till drygt 400 kronor per invå- nare och den största positiva förändringen uppgår till ca 290 kronor per invånare. Störst effekt på utfallet har bortfallet av de fasta införandetilläggen. Även bortfallet av kallortstilläggen får betydande effekt för två landsting. Utfallet av förändringar i hälso- och sjukvårdsmodellen och i kollektiv- trafikmodellen är betydligt mindre. Förändringarna i inkomstutjämningen blir som mest ca 180 kronor per invånare men i genomsnitt är föränd- ringarna även i denna måttliga. Negativa förändringar i inkomstutjäm- ningen för landstingen kompenseras i stor utsträckning av en motsvaran- de positiv förändring för kommunerna i samma län. I förhållande till kommitténs förslag innebär de av regeringen före- slagna justeringarna ett förbättrat utfall för Stockholms läns landsting samt för de tre nordligaste landstingen. Landstingen i Stockholms län och i de fyra nordligaste länen får nega- tiva förändringar. För Norrlandslandstingen förklaras dessa effekter främst av att de fasta införandetilläggen och kallortstilläggen försvinner. För Stockholms läns landsting förklaras förändringen av att de fasta infö- randetilläggen försvinner. Tabell 4. Effekter av regeringens förslag för landstingen. Kronor per invånare.

Landsting

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt 1)

Förändring

utjämning

utjämning

Stockholm

182

105

-408

-121

Uppsala

3

-9

136

130

Södermanland

-92

-14

136

30

Östergötland

29

75

136

239

Jönköping

-98

56

136

94

Kronoberg

-255

-69

366

42

Kalmar

23

-116

136

43

Gotland

-1 629

-285

1 570

-345

Blekinge

-476

53

637

214

Skåne

-68

-2

136

65

Halland

-106

18

136

48

Västra Götaland

-59

-35

136

41

Värmland

39

-116

136

59

Örebro

-26

41

136

150

Västmanland

74

-71

136

139

Dalarna

39

-19

136

155

Gävleborg

105

49

136

289

Västernorrland

-81

-178

-151

-411

Jämtland

-558

-120

299

-379

Västerbotten

-233

-106

-45

-384

Norrbotten

-370

-90

58

-402

1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg. 68

13.1.3

Kommuner och landsting sammantaget

Prop. 2003/04:155

Av tabell 5 framgår de sammantagna effekterna per län för både kommu- ner och landsting. Fem län, Stockholms, Dalarnas, Västernorrland, Väs- terbottens och Norrbottens län, får sammantagna negativa förändringarna som uppgår till minst ca 100 kronor per invånare. Tabell 5. Effekter av regeringens förslag för kommuner och landsting sammantaget per län. Kronor per invånare.

Län

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt 1)

Förändring

utjämning

utjämning

Stockholm

307

95

-561

-159

Uppsala

161

-62

276

375

Södermanland

-190

-34

303

79

Östergötland

109

-90

229

248

Jönköping

-157

-58

187

-29

Kronoberg

-361

15

438

92

Kalmar

38

51

188

277

Gotland

-2 735

16

2 947

228

Blekinge

-549

-75

749

125

Skåne

-75

-17

329

237

Halland

-22

-46

213

145

Västra Götaland

-104

-31

257

122

Värmland

-240

36

210

5

Örebro

-30

-58

226

138

Västmanland

150

-19

135

265

Dalarna

-120

-30

52

-98

Gävleborg

-153

-59

221

10

Västernorrland

-225

25

-402

-602

Jämtland

-1 366

40

1 315

-10

Västerbotten

-1 141

24

428

-689

Norrbotten

-2 538

0

1 347

-1 191

1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg och av fördelning av stats- bidrag efter ålder.

13.2

Ekonomiska konsekvenser av de föreslagna införan- dereglerna

13.2.1

Utfallet för kommuner och landsting

Kommuner och landsting med negativa förändringar bör ges en viss tid att anpassa sina kostnader om bidragsminskningen överstiger en viss nivå. Genom de av regeringen föreslagna införandebidragen (se avsnitt 9) införs effekterna av förändringarna i utjämningssystemet successivt under en sjuårsperiod. Samtidigt avser regeringen att föreslå att 1,3 mil- jarder kronor tillförs utjämningssystemet från och med 2005 för att un- derlätta införandet av förändringarna. När dessa medel tillförs begränsas de negativa förändringarna som redovisats tidigare i detta avsnitt. För kommuner och landsting med positiva förändringar förstärks dessa ge- nom de tillförda medlen. I tabellerna 68 redovisas effekterna av detta tillskott. För kommunerna motsvarar detta tillskott 69 kronor per invåna- 69 re både 2005 (år 1) och 2011 (år 7). För landstingen motsvarar detta till- Prop. 2003/04:155 skott 74 kronor per invånare. Tabell 6. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per län med och utan införanderegler. Kronor per invånare.

Län

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt

Totalt

Totalt

Totalt

Totalt

utjämning

utjämning

år 1

år 1,

år 7

år 7,

inkl.

inkl.

tillskott

tillskott

Stockholm

125

-10

-153

-11

58

-38

31

Uppsala

157

-53

140

113

182

245

314

Södermanland

-98

-20

167

-42

27

49

118

Östergötland

80

-165

94

-56

13

9

78

Jönköping

-59

-114

51

-72

-3

-123

-54

Kronoberg

-105

84

72

21

90

50

119

Kalmar

15

167

53

131

200

234

303

Gotland

-1 106

301

1 377

403

472

572

641

Blekinge

-73

-129

112

-91

-23

-89

-21

Skåne

-7

-15

193

67

136

172

240

Halland

84

-64

77

15

84

97

166

Västra Götaland

-45

4

122

-10

59

81

149

Värmland

-279

152

74

-2

66

-53

15

Örebro

-4

-99

90

-85

-16

-13

56

Västmanland

75

52

-1

116

185

127

195

Dalarna

-159

-10

-84

-50

19

-253

-184

Gävleborg

-257

-108

86

-76

-7

-280

-211

Västernorrland

-144

203

-250

-82

-13

-191

-122

Jämtland

-807

160

1 016

243

312

368

437

Västerbotten

-908

130

472

-74

-6

-306

-237

Norrbotten

-2 168

90

1 289

-115

-46

-789

-721

Tabell 7. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per kom- mungrupp med och utan införanderegler. Kronor per invånare.

Kommungrupp

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt

Totalt

Totalt

Totalt

Totalt

utjämning

utjämning

år 1

år 1,

år 7

år 7,

inkl.

inkl

tillskott

tillskott

Förortskommuner

238

21

-128

66

135

131

199

Glesbygdskommuner

-1 954

120

1 624

-16

53

-210

-141

Industrikommuner

-197

-6

-46

-78

-9

-250

-181

Landsbygdskommuner

-362

51

210

11

80

-101

-32

Medelstora städer

-82

-11

112

10

78

19

88

Storstäder

-159

-21

96

-77

-8

-84

-15

Större städer

64

-12

104

61

130

156

225

Övriga mindre kommuner

-319

-10

189

-69

0

-140

-71

Övriga större kommuner

-280

-2

109

-80

-11

-174

-105

70 Tabell 8. Effekter av regeringens förslag för landstingen med och Prop. 2003/04:155 utan införanderegler. Kronor per invånare.

Landsting

Kostnads-

Inkomst-

Övrigt

Totalt

Totalt

Totalt

Totalt

utjämning

utjämning

år 1

år 1,

år 7

år 7,

inkl

inkl

tillskott

tillskott

Stockholm

182

105

-408

-72

4

-121

-45

Uppsala

3

-9

136

64

140

130

206

Södermanland

-92

-14

136

-36

40

30

106

Östergötland

29

75

136

173

250

239

315

Jönköping

-98

56

136

28

104

94

170

Kronoberg

-255

-69

366

-24

52

42

118

Kalmar

23

-116

136

-23

53

43

119

Gotland

-1 629

-285

1 570

-49

27

-345

-268

Blekinge

-476

53

637

148

224

214

290

Skåne

-68

-2

136

-1

75

65

141

Halland

-106

18

136

-18

58

48

124

Västra Götaland

-59

-35

136

-25

52

41

118

Värmland

39

-116

136

-7

69

59

135

Örebro

-26

41

136

84

161

150

227

Västmanland

74

-71

136

73

149

139

215

Dalarna

39

-19

136

89

165

155

231

Gävleborg

105

49

136

223

300

289

366

Västernorrland

-81

-178

-151

-59

17

-411

-334

Jämtland

-558

-120

299

-54

22

-379

-302

Västerbotten

-233

-106

-45

-55

21

-384

-308

Norrbotten

-370

-90

58

-57

19

-402

-326

13.2.2

Kostnaderna för införandereglerna

Det nuvarande utjämningssystemet är inte helt infört. År 2004 har fortfa- rande 49 kommuner och 5 landsting fasta införandetillägg till följd av de bidragsförändringar som uppkom dels när nuvarande system infördes 1996, dels när förändringar i kostnadsutjämningen genomfördes 2000. I samband med förändringarna i systemet från och med 2000 ändrades även införandereglerna, vilket medförde att fler kommuner och landsting kom att omfattas av dessa. Kostnaderna för nuvarande införanderegler uppgår till knappt 1,6 miljarder kronor i såväl kommunsystemet som i landstingssystemet, dvs. totalt närmare 3,2 miljarder kronor 2004. Nuva- rande införanderegler upphör enligt gällande regler från och med 2005. Regeringen föreslår i denna proposition att särskilda införanderegler skall tillämpas för åren 20052011. Kostnaderna för införandereglerna har för 2005 beräknats till drygt 1,5 miljarder kronor för kommunerna (170 kronor per invånare) och knappt 600 miljoner kronor för landsting- en (66 kronor per invånare ) . Kostnaderna sjunker successivt under infö- randeperioden för att helt upphöra från och med 2011. 71 Prop. 2003/04:155 14 Författningskommentarer

14.1

Förslaget till lag om kommunalekonomisk utjämning

1 § Bestämmelsen är ny och anger utjämningssystemets olika delar. 2 § Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestäm- melser i 2 § tionde stycket lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 2 § tionde stycket lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen anger vad som skall gälla för landstingsfria kommuner. För närvarande är det endast Gotlands kommun som ingår i denna kategori av kommuner, där ansvaret för alla landstingsuppgifter hanteras av kommunen. 3 § Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestäm- melser i 2 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 2 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen innehåller definitioner av de begrepp som används i utjämningslagen. I bestämmelsen finns följande nya definitioner. Med utjämningsår avses det år bidrag respektive avgift skall betalas. Begreppet motsvaras av bidragsår respektive avgiftsår i lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting resp- ektive 2 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Med skatteutjämningsunderlag avses det underlag inkomstutjämnings- bidrag enligt 5 § respektive inkomstutjämningsavgifter enligt 6 § skall beräknas utifrån. För att få fram en enskild kommuns eller ett enskilt landstings skatteutjämningsunderlag skall uppräkning ske med de pro- centsatser som anges i 4 § denna lag. Begreppet medelskattesats, som anger den genomsnittliga skattesatsen i landet för kommuner respektive för landsting, används för att fastställa de länsvisa skattesatserna enligt 7 §. I beräkningen ingår inte till någon del uppgifter från kommuner som inte ingår i ett landsting. Begreppet bidragsminskning används för att bestämma rätten till och storleken av strukturbidrag enligt 11 och 12 §§ och införandebidrag en- ligt 13 och 14 §§. Vid bestämmandet av bidragsminskningen skall även vissa riktade statsbidrag som utgått till kommuner eller landsting 2004 beaktas. Detta sker, efter påpekande från Lagrådet, genom att de belopp per invånare som skall beaktas vid beräkningen av bidragsminskningen anges i lagtexten. Vilka statsbidrag som avses framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). 72 4 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). I bestämmelsen anges utjämningsnivåer i procent för kommuner resp- ektive för landsting. Angivna procentsatser tillämpas vid beräkning av skatteutjämningsunderlaget som ingår i beräkning av inkomstutjämnings- bidrag enligt 5 § respektive inkomstutjämningsavgift enligt 6 §. 5 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om beräkning av inkomstutjämningsbidrag till kommuner och landsting. Inkomstutjämningsbidragets storlek beräknas med utgångspunkt från skatteutjämningsunderlaget, som definieras i 3 §. Detta underlag skall räknas upp med i 4 § angiven procentsats. Skillnaden mellan skatte- utjämningsunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget för en kom- mun eller ett landsting skall därefter multipliceras med den skattesats som regeringen fastställer enligt 7 §. Resultatet av denna beräkning utgör inkomstutjämningsbidraget. 6 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.3). Paragrafen innehåller den grundlägganden bestämmelsen om beräk- ning av inkomstutjämningsavgift för kommuner och landsting. Vad som sägs i kommentaren till 5 § har motsvarande tillämpning här. Resultatet av beräkningarna utgör kostnadsutjämningsavgiften. 7 § Bestämmelsen behandlar länsvisa skattesatser. Dessa används vid fast- ställande av inkomstutjämningsbidrag enligt 5 § och inkomstutjämnings- avgift enligt 6 §. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). En bestämmelse motsvarande paragrafens första stycke återfinns i 7 § andra stycket lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 7 § andra stycket lagen (1995:1516) om utjämnings- avgift för kommuner och landsting. Paragrafens andra och tredje stycke innehåller, efter påpekande från Lagrådet, grundläggande bestämmelser om hur de länsvisa skattesatserna skall beräknas samt att hänsyn därvid även skall tas till de skatteväxling- ar som gjorts mellan kommuner och landsting inom respektive län från och med 1991. Begreppet medelskattesats definieras i 3 §. 8 § Bestämmelsen motsvarar 3 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 3 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. I bestämmelsen redovisas de verksamheter och kostnadsslag som skall ingå i kostnadsutjämningen. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se av- snitt 6). Prop. 2003/04:155 73 9 § Bestämmelsen reglerar beräknandet av kostnadsutjämningsbidrag och överensstämmer i huvudsak med 5 § lagen (1995:1515) om utjämnings- bidrag till kommuner och landsting. Som framgår av 17 § beräknas bi- draget på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting den 1 november året före utjämningsåret. 10 § Bestämmelsen reglerar beräknandet av kostnadsutjämningsavgift och överensstämmer i huvudsak med 5 § lagen (1995:1516) om utjämnings- avgift för kommuner och landsting. Som framgår av 17 § beräknas avgif- ten på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting den 1 november året före utjämningsåret. 11 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 8). Strukturbidrag är inte tidsbegränsade och kan utgå på en eller flera av de grunder som anges i bestämmelsen. De bidrag som den enskilda kommunen har rätt till läggs samman till ett strukturbidrag. Bidrag enligt andra stycket kan en kommun få som 2004 enligt då gäl- lande bestämmelser har haft rätt att tillgodoräkna sig de standard- kostnader som anges i bestämmelsen. Begreppet bidragsminskning i tredje stycket definieras i 3 §. 12 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 8). Vad som sägs i kommentaren till 11 § har motsvarande tillämpning här. 13 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 9). Begreppet bidragsminskning definieras i 3 §. Genom bidraget slår bidragsminskningen igenom successivt. Införan- debidraget minskar årligen med 0,08 procent av 2005 års uppräknade skatteunderlag. Införandebidrag utgår under en begränsad period, högst sex år. För kommunerna innebär detta att bidraget utgår med högst följande andel av 2005 års uppräknade skatteunderlag.

-

0,48 procent för år 2005,

-

0,40 procent för år 2006,

-

0,32 procent för år 2007,

-

0,24 procent för år 2008,

-

0,16 procent för år 2009,

-

0,08 procent för år 2010.

Om en kommun exempelvis får en bidragsminskning som motsvarar 0,15 procent av 2005 års uppräknade skatteunderlag har kommunen detta år rätt till ett införandebidrag som uppgår till 0,07 procent (0,150,08) av Prop. 2003/04:155 74 nämnda skatteunderlag. För 2006 och följande år har kommunen inte rätt till införandebidrag. 14 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 9). Införandebidrag till landsting utgår på motsvarande sätt som för kom- muner, dock enligt andra procentsatser (se kommentaren till 13 §). Infö- randebidraget minskar årligen med 0,04 procent av 2005 års uppräknade skatteunderlag. För landstingen innebär det detta att bidraget utgår med högst följande andel av 2005 års uppräknade skatteunderlag.

-

0,24 procent för år 2005,

-

0,20 procent för år 2006,

-

0,16 procent för år 2007,

-

0,12 procent för år 2008,

-

0,08 procent för år 2009,

-

0,04 procent för år 2010.

Om ett landsting exempelvis får en bidragsminskning som motsvarar 0,07 procent av 2005 års uppräknade skatteunderlag har landstinget detta år rätt till ett införandebidrag som uppgår till 0,03 procent (0,070,04) av nämnda skatteunderlag. För 2006 och följande år har landstinget inte rätt till införandebidrag. 15 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 10). I bestämmelsen anges när regleringsbidrag skall utgå. Uppstår ett över- skott på anslaget skall det fördelas som regleringsbidrag. Bidraget beräk- nas för kommuner och landsting var för sig och bestäms per invånare i landet. 16 § Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 10). I bestämmelsen anges när regleringsavgift skall betalas. Uppstår ett underskott på anslaget skall detta täckas genom regleringsavgifter. Av- gifter beräknas för kommuner och landsting var för sig och bestäms per invånare i landet. 17 § Bestämmelsen är ny såvitt avser det första ledet i paragrafen. Av be- stämmelsen framgår att alla beräkningar av avgifter och bidrag enligt denna lag skall ske på grundval av antalet invånare per den första no- vember året före utjämningsåret. I övrigt motsvarar bestämmelsen 6 § lagen (1995:1515) om ut- jämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 6 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Prop. 2003/04:155 75

18 §

Prop. 2003/04:155

Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med 9 § lagen (1995:1515)

om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 9 § lagen

(1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.

19 §

Bestämmelsen överensstämmer med 10 § lagen (1995:1515) om utjäm-

ningsbidrag till kommuner och landsting respektive 10 § lagen

(1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.

20 §

Bestämmelsen överensstämmer med 11 § lagen (1995:1515) om utjäm-

ningsbidrag till kommuner och landsting respektive 11 § lagen

(1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.

21 §

En bestämmelse av samma innebörd återfinns i 7 § första stycket lagen

(1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respekti-

ve i 7 § första stycket lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kom-

muner och landsting.

14.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan me- nighets utdebitering av skatt, m.m.

4 § Föreslagna ändringar utgör endast följdändringar. I paragrafen har ordet skattemyndigheten ersatts av Skatteverket. Hänvisningar till lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, respekti- ve 7 § första stycket lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommu- ner och landsting har ersatts av en hänvisning till 19 § i den här föreslag- na lagen om kommunalekonomisk utjämning. 76 Sammanfattning av betänkandet Gemensamt finansie- rad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) Utjämningskommittén har haft i uppdrag att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar. Förändringarna föreslås införas från 2005. Principiella utgångspunkter Nuvarande bidrags- och utjämningssystem utgår från målen att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstför- hållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Det sker genom en långtgående utjämning av skatteinkomster och genom att beakta struktu- rella merkostnader. Kommittén har i sitt arbete utgått från målen om likvärdiga ekonomisk förutsättningar för alla kommuner och landsting och att detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av strukturella kost- nadsskillnader. För inkomstutjämningen har, med bibehållet mål om långtgående utjämning, alternativa tekniska lösningar prövats. För kost- nadsutjämningen har kommittén utgått ifrån att den utjämningsteknik som tillämpas i nuvarande system, den s.k. standardkostnadsmetoden, skall användas också fortsättningsvis. Kommittén har vidare utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte skall kom- pensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effekti- vitet. Vidare skall kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Uppläggning av utredningsarbetet Hur utredningsarbetet har lagts upp beskrivs i kapitel 1.5. Metoden för att beräkna kostnadsutjämningen är den s.k. standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräk- nas var för sig med hjälp av en särskild delmodell. Varje delmodell base- ras, för respektive verksamhet, på sådana faktorer som skall beakta be- hovs- och strukturella kostnadsskillnader. Uppbyggnaden av nuvarande kostnadsutjämning, i ett flertal delmodeller, har varit en viktig utgångs- punkt för uppläggningen av utredningsarbetet. En betydande del av kommitténs arbete har inriktats på att följa upp kostnadsutjämningen verksamhetsvis för att bedöma i vilken utsträckning de nuvarande utjäm- ningsmodellerna på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till de strukturella förhållanden som skall ligga till grund för utjämningen. Vissa delar av analysarbetet har lagts ut som externa uppdrag. Parallellt med detta arbe- te har nuvarande system för inkomstutjämning analyserats och alternati- va metoder utretts. Prop. 2003/04:155 Bilaga 1 77 Inkomstutjämningen Kommittén föreslår att statliga bidrag, så långt det är möjligt, bör finan- siera utjämningen av skillnaderna i de beskattningsbara inkomsterna mel- lan kommuner respektive landsting. Kommitténs överväganden och för- slag rörande inkomstutjämningen behandlas i kapitel 3. För att åstad- komma ett statligt finansierat system föreslås att nuvarande inkomst- utjämning och det generella statsbidraget avskaffas. Kommuner och landsting erhåller istället ett statligt bidrag som beräknas med utgångs- punkt från skillnaden mellan en garanterad skattekraft och den egna skat- tekraften. Den garanterade skattekraften uttrycks som en procentandel av medelskattekraften. Den garanterade skattekraften skall uppgå till 120 procent av medelskattekraften för såväl kommuner som landsting. Den garanterade nivån skall ligga fast. Genom den föreslagna konstruktionen kommer de generella stats- bidragen att räknas upp i samma takt som skatteunderlaget ökar. Statens kostnader för att upprätthålla garantinivån finansieras genom särskilda beslut om ändringar i en regleringspost som kommittén samtidigt föreslår skall införas. Regleringsposten används också för ekonomiska regler- ingar mellan staten och kommun sektorn. Den påverkas även av eventu- ella förändringar i den totala statsbidragsramen. Inledningsvis fastställs regleringsposten så att de förändringar i systemet som föreslås blir finan- siellt neutrala mellan staten och kommunsektorn. Denna konstruktion möjliggör en ökad grad av fokusering på generella statsbidrag, som enligt kommitténs åsikt är mer ändamålsenliga och ef- fektiva ur ett kommunalt perspektiv. Den statliga bidragsgivningen bör i ökad grad fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag. Statskontoret har på kommitténs uppdrag gjort en kartläggning av statsbidragen till kommuner och landsting. Av denna framgår att alla, utom två, av de 127 anslag som 2001 berörde den kommunala sektorn var verksamhetsanknutna. Antalet anslag som berör den kommunala sek- torn har mer än fördubblats sedan 1993 och de nya anslagen rör sig i stort sett bara om riktade bidrag. Verksamhetsanknutna statsbidrag enbart av- sedda för vissa kommuner eller landsting kan medföra stor risk för sned- vridning av utjämningen. Dessa bidrag kan t.ex. bekosta insatser som andra huvudmän får betala själva eller tvingas avstå från. De negativa effekterna av dessa bidrag ökar med bidragets storlek och varaktighet. Det är denna grupp statsbidrag som har ökat mest i antal sedan 1993. Statskontoret anser att den typ av statsbidrag som kan inordnas i det ge- nerella statsbidraget i första hand är de som är verksamhetsanknutna och avsedda för alla kommuner eller landsting. I kartläggningen har man funnit ett femtontal anslag som är av den typen. Kommitténs förslag innebär att ett antal riktade statsbidrag samt den åldersrelaterade delen av det generella bidraget avvecklas och förs till det generella utjämningsbidraget. Riktade bidrag för maxtaxa inom barnom- sorg, skolsatsning, kunskapslyft, läkemedelsförmånen och tillgänglig- hetssatsningen inom vården bör föras över till det generella bidraget 2005. En garanterad nivå på 120 procent är inte tillräckligt hög för att omfat- ta samtliga kommuner och landsting. Kommittén anser att samtliga kommuner och landsting skall omfattas av systemet om det huvudsakliga Prop. 2003/04:155 Bilaga 1 78 syftet med utjämningssystemet, att ge likvärdiga ekonomiska förut- sättningar, skall uppnås. En särskild utjämningsavgift bör därför tas ut av de kommuner och landsting som har en skattekraft som överstiger den garanterade. Underlaget för avgiften skall vara skillnaden mellan den egna skattekraften och den garanterade. Kompensationsgraden i inkomstutjämningen skall vara oförändrad, dvs. 95 procent. För kommuner och landsting med en skattekraft som överstiger den garanterade skattekraften sänks kompensationsgraden till 85 procent för den överskjutande delen. Den justerade inkomst- utjämningen slopas. De länsvisa skattesatserna uppdateras till 2003 års nivå. Kostnadsutjämningen Resultatet av kommitténs uppföljning av samtliga delar av kostnads- utjämningen för kommuner och landsting samt förslag till uppdateringar och förändringar redovisas i kapitel 4. Barnomsorgsmodellen bibehålls i princip oförändrad men underlaget för beräkningen av kommunernas barnomsorgsbehov uppdateras. Antalet sexåringar i förskoleklass beaktas i kostnadsutjämningen för grund- skolan. I samtliga utjämningsmodeller där befolkningens geografiska fördel- ning beaktas i kostnadsutjämningen har ett aktuellare befolknings- underlag använts. I grundskolemodellen ändras underlaget för att beräkna kostnader för modersmålsundervisning från medborgarskap till utländsk bakgrund och sexåringar i förskoleklass beaktas i kostnadsutjämningen. För gymnasieskolan föreslås programvalsfaktorn beräknas som ett ge- nomsnitt för elevernas programval för två år. Äldreomsorgen uppdateras med utgångspunkt från en fältundersökning som på kommitténs uppdrag genomförts i ett antal kommuner. Ålders- indelningen ändras till femårsklasser och etnicitetsfaktorn ändras till att avse personer födda inom respektive utom Norden. Beräkningen av individ- och familjeomsorg föreslås bli uppdelad i två delar. I den ena beräknas strukturella skillnader för ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg. I den andra delen beräknas strukturella skillnader inom barn- och ungdomsvården. De två delarna summeras till en standardkostnad för verksamhetsområdet. Nuvarande kompensation för totalfolkmängdens minskning under den senaste tio åren bibehålls oförändrad. Kompensationen för minskning av antalet skolelever sänks och begränsas. Kommuner som har haft en kraf- tig ökning av antalet skolelever kompenseras för detta. De kommuner som under en längre period haft en kraftig ökning av folkmängden kom- penseras för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i systemet. Standardkostnaderna för fyra delmodeller, byggkostnader, upp- värmning, administration och räddningstjänst med mera i glesbygd samt gator och vägar slås samman i en gemensam ny modell, benämnd när- ingsgeografi. Utjämningsmodellerna för vatten och avlopp samt kallortstillägg före- slås utgå ur kostnadsutjämningen. Prop. 2003/04:155 Bilaga 1 79 Nuvarande beräkningsmodell för barn och ungdomar med utländsk bakgrund bibehålls oförändrad. Hälso- och sjukvårdsmodellen uppdateras med senast tillgängliga kostnadsunderlag. Definitionen av vissa vårdtunga grupper justeras. Delmodellen för små landsting överförs från kostnadsutjämningen till ett föreslaget strukturbidrag. Landstingens kostnader för läkemedelsförmånen ingår inte i nuvarande kostnadsutjämning för landstingen. Kostnadsutjämningen för läkemedel sker för perioden 2002 - 2004 separat i ett särskilt system. Kommittén föreslår att nämnda utjämningsmodell för läkemedel infogas i lands- tingens nuvarande kostnadsutjämning som en egen delmodell. Delmodellen för kollektivtrafik uppdateras utifrån ett aktuellare kost- nadsunderlag. Därvid används länstrafikhuvudmännens kostnader för trafiken, reducerade med den genomsnittliga avgiftsnivån. Nuvarande reducering av standardkostnaderna med 25 procent utgår. Fördelningen av kostnaderna mellan kommunerna i respektive län uppdateras. Kommitténs förslag leder sammantaget till förenklingar av utjämnings- systemet. Antalet delmodeller i kostnadsutjämningen för kommunerna minskas från 16 till 9. Nytt strukturbidrag Kommittén föreslår i kapitel 5 att vissa delmodeller bryts ut ur kostnads- utjämningen och att de kommuner och landsting som påverkas negativt av detta kompenseras genom att man inför ett statligt finansierat bidrag, ett så kallat strukturbidrag. Detta statsbidrag föreslås ligga utanför da- gens utjämningssystem. Två delmodeller i kostnadsutjämningen för kommuner (näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag) utgår ur kostnadsutjämningen och skapar tillsammans med effekterna av de förändringar i statsbidrags- och utjäm- ningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de nuvarande fasta införandetilläggen ett strukturbidrag vid sidan av ut- jämningssystemet. För landstingen är det en delmodell (små landsting) plus utfallseffekter som förs samman till ett nytt statligt strukturbidrag. Strukturbidraget föreslås ligga utanför utjämningssystemet och finan- sieras genom att den föreslagna regleringsposten sänks med motsvarande belopp. Utfallet av kommitténs förslag till förändringar Utfallseffekterna av de förändringar i statsbidrags- och utjämnings- systemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de fasta införandetilläggen upphör beskrivs i kapitel 8 samt i tabellbilaga. De största bidragsförändringarna av kommitténs förslag inklusive effek- terna av upphörande fasta införandetillägg men exklusive de föreslagna in-förandereglerna uppkommer för de kommuner som i nuvarande sy- stem har stora fasta införandetillägg och/eller kallortstillägg. Det gäller främst kommuner i Norrbottens och Västerbottens län samt ett begränsat antal kommuner i Stockholms län med hög skattekraft. Nästan samtliga län i Svealand och Götaland får i genomsnitt ökade bidrag, men utfallet Prop. 2003/04:155 Bilaga 1 80 varierar för enskilda kommuner. De största bidragsminskningarna får gruppen glesbygdskommuner. Större städer och landsbygdskommuner får i genomsnitt ökade bidrag. Även för landstingen uppkommer de största förändringarna där man i nuvarande system har fasta införandetillägg och/eller kallortstillägg. Det gäller norrlandslandstingen exklusive Gävleborg samt Stockholm. Övriga landsting, Gotland undantaget, får ökade bidrag. Införandet av de föreslagna förändringarna För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting av de föreslagna förändringarna och upphörande fasta införandetillägg måste förändringarna införas successivt. Detta beskrivs i kapitel 9. Effek- terna av de förändringar i statsbidrags och utjämningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de nuvarande fasta införandetilläggen upphör föreslås regleras genom ett strukturbidrag vid sidan av utjämningssystemet. För kommuner och landsting med negativa bidragsförändringar förs till strukturbidraget årligen ett belopp av den storleken att den årliga negati- va bidragsförändringen högst motsvarar en utdebitering på 10 öre för kommuner respektive 5 öre för landsting beräknat på eget skatteunderlag införandeåret. Införandet av effekterna för kommuner och landsting med negativa bidragsförändringar sker under en period om högst tio år. Ett belopp motsvarande en negativ bidragsförändring överstigande 1 krona i utdebitering för kommuner och 50 öre för landsting förs utan tidsbegränsning till strukturbidraget. För kommuner och landsting med positiva bidragsförändringar bör förändringarna slå igenom fullt ut samma år som förändringarna införs. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struk- tur bör som nu slå igenom utan begränsning vid de årliga upp- dateringarna av utjämningssystemet. Systemets fortlevnad Utjämningssystemet bör bli föremål för en kontinuerlig löpande uppfölj- ning och utvärdering. I kapitel 10 föreslås att ett mindre permanent organ bör tillskapas med ansvar för en kontinuerlig uppföljning. Kommittén avstår dock från att lämna förslag om i vilken form en fortsatt uppfölj- ning bör. Kommittén anser att en parlamentariskt sammansatt referens- grupp bör knytas till det löpande uppföljningsarbetet oavsett vilken orga- nisatorisk lösning som väljs. Prop. 2003/04:155 Bilaga 1 81 Författningsförslagen i betänkandet Gemensamt fi- nansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 1 Förslag till lag om inkomstutjämning för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet på den kommunala självstyrelsens grund och skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för detta. För att utjämna skillnader i skattekraft i kommuner och landsting re- gleras i denna lag statliga bidrag och avgifter i ett system för inkomstut- jämning. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. Definitioner 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkoms- terna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxe- ringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret, uppräknade med uppräk- ningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av det uppräknade skatte- underlaget för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före bidragsåret. Garanterad skattekraft: Garantinivå uttryckt i procent av den uppräk- nade medelskattekraften för kommuner och landsting. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar 120 procent av den uppräkna- de medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Bidragsår: Det år under vilket bidrag betalas ut av staten eller avgift skall betalas av kommuner och landsting. Länsvis fastställda skattesatser 3 § Regeringen skall fastställa länsvisa skattesatser med utgångspunkt från medelutdebitering för kommuner respektive för landsting. Vid beräkningen av de länsvisa skattesatserna skall medelut- debiteringen minskas med 5 procent för bidragsberättigade och med 15 procent för avgiftsskyldiga kommuner och landsting. 82 Vid beräkningen skall därefter hänsyn tas till överenskommelser om ändrad uppgiftsfördelning mellan kommun och landsting. Inkomstutjämningsbidrag 4 § Kommuner och landsting med ett uppräknat skatteunderlag som är lägre än det garanterade skatteunderlaget har rätt till inkomst- utjämningsbidrag av staten. Detta bidrag skall motsvara skillnaden mel- lan garanterat skatteunderlag och uppräknat skatteunderlag, multiplicerad med den länsvisa skattesatsen som fastställs enligt 3 § denna lag, för re- spektive kommun och landsting. Inkomstutjämningsavgift 5 § Kommuner och landsting som har ett uppräknat skatteunderlag som är högre än det garanterade skatteunderlaget skall betala inkomst- utjämningsavgift till staten. Denna avgift skall motsvara skillnaden mel- lan uppräknat skatteunderlag och garanterat skatteunderlag, multiplicerad med den länsvisa skattesatsen som fastställs enligt 3 § denna lag, för re- spektive kommun och landsting. Regleringsposter för kommuner och landsting 6 § För att upprätthålla garantinivån och bestämma den statliga finansie- ringsandelen i inkomstutjämningen fastställer riksdagen årligen en re- gleringspost för kommunerna och en regleringspost för landstingen. Denna kan vara såväl positiv som negativ. Ändrad indelning 7 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bi- dragsårets ingång. Övriga bestämmelser 8 § Statistiska centralbyrån skall senast den 1 oktober året före bidrags- året lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära bi- drag enligt 4 § och avgifter enligt 5 §. 9 § Skatteverket skall preliminärt besluta om bidragens storlek samt se- nast den 20 januari under bidragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om storleken av preliminära bidrag respektive avgifter. Kommuner och landsting kan senast den 15 februari påtala fel i under- laget för beslutet. Skatteverket fastställer bidragens respektive avgifternas storlek samt lämnar senast den 15 april bidragsåret uppgift om detta till varje kommun och landsting. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 83

10 § Statsbidrag betalas ut enligt de regler som gäller för utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda be- stämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 11 § Avgift betalas genom avräkning vid utbetalning av kommunal- skattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Överklagande 12 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Bemyndiganden 13 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 84 2 Förslag till lag om kostnadsutjämning för kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Kommuner och landsting bedriver sin verksamhet på den kommunala självstyrelsens grund och skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för detta. I syfte att utjämna strukturellt betingade kostnadsskillnader i kommu- ner och landsting regleras i denna lag förutsättningar för kostnadsutjäm- ningsbidrag respektive kostnadsutjämningsavgift. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. Definitioner 2 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teore- tisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §. Standardkostnad beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnader för en kommun eller ett landsting. Bidragsår: Det år under vilket bidrag betalas ut av staten eller avgift skall betalas av kommuner och landsting. Standardkostnad 3 § För varje kommun beräknas standardkostnad för förskola och skol- barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gym- nasieskola, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, befolknings- förändringar samt näringsgeografi. För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård och för läkemedel. För varje kommun och för varje landsting beräknas också standard- kostnad för kollektivtrafik. Strukturkostnadsbidrag 4 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare över- stiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bidragsåret. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 85

Strukturkostnadsavgift

Prop. 2003/04:155

5 § Kommuner och landsting vars strukturkostnad per invånare understi-

Bilaga 2

ger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall

betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med anta-

let invånare i kommunen eller landstinget den 1 november året före bi-

dragsåret.

Ändrad indelning

6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag

respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bi-

dragsårets ingång.

Övriga bestämmelser

7 § Statistiska centralbyrån skall senast den 1 oktober året före bi-

dragsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära

bidrag enligt 4 § och avgifter enligt 5 §.

8 § Skatteverket beslutar preliminärt om belopp för strukturkostnads-

bidrag och strukturkostnadsavgift samt lämnar senast den 20 januari bi-

dragsåret uppgift om detta till varje kommun och landsting.

Kommuner och landsting kan, senast den 15 februari bidragsåret, påta-

la fel i underlaget för beslut.

Skatteverket fastställer bidrag och avgifter samt lämnar senast den

15 april bidragsåret uppgift till varje kommun och landsting om aktuella

belopp.

9 § Bidrag betalas ut enligt de regler som gäller för utbetalning av kom-

munalskattemedel enligt 4 § lagen(1965:269) med särskilda bestämmel-

ser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

10 § Avgift betalas genom avräkning vid utbetalning av kommunal-

skattemedel, enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om

kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Bemyndiganden

11 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar

närmare föreskrifter

1.

om hur standardkostnader beräknas och fördelas mellan kommuner och landsting samt

2.

om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag.

86

Överklagande 12 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 87 3 Förslag till lag om strukturbidrag för kommuner och lands- ting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Statligt strukturbidrag enligt denna lag syftar till att främja tillväxt i kommuner och landsting med svagt befolkningsunderlag samt att under- lätta omställning till systemen för inkomst- och kostnadsutjämning inom kommun och landstingssektorn. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. Strukturbidrag till kommuner 2 § Har en kommun under år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting varit berättigad till

1.

utjämningsbidrag för näringslivsbefrämjande åtgärder eller

2.

utjämningsbidrag på grund av svagt befolkningsunderlag har kom- munen från och med år 2005 rätt till statligt strukturbidrag med motsva- rande belopp.

De kommuner vars bidragsminskning överstiger en krona i utdebite- ring har även rätt till strukturbidrag motsvarande det överskjutande be- loppet. Strukturbidrag till landsting 3 § Har ett landsting under år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting varit berättigad till utjämnings- bidrag för små landsting har landstinget från och med år 2005 rätt till statligt strukturbidrag med motsvarande belopp. De landsting vars bidragsminskning överstiger 50 öre i utdebitering har även rätt till strukturbidrag motsvarande det överskjutande beloppet. Referensbidrag 4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställer ett referensbidrag för varje kommun och varje landsting. Referensbidraget motsvarar den summa kommunen eller landstinget är berättigad till år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1517) om införande. 5 § Med bidragsminskning enligt denna lag avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och dess samlade bidrag eller avgift år 2004 enligt lag (2005:xxx) om inkomstutjämning för kommuner och landsting och lag (2005:xxx) om kostnadsutjämning för kommuner och landsting. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 88 Ändrad indelning 6 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidraget på grundval av den indelning som gäller vid bidragsårets ingång. Bemyndiganden 7 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av strukturbidrag enligt denna lag. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. Regler om särskilt införandetillägg finns i lag om införande av lag om strukturbidrag m.fl. lagar. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 89 4 Förslag till lag om införande av lag om strukturbidrag till kommuner och landsting, lag om inkomstutjämning och lag om kostnadsutjämning för kommuner och landsting 1 § Lagen om inkomstutjämning för kommuner och landsting, lagen om kostnadsutjämning för kommuner och landsting och denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. 2 § Genom lagen om inkomstutjämning för kommuner och landsting, lagen om kostnadsutjämning för kommuner och landsting och denna lag upphävs följande lagar.

1.

Lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och lands-

ting,

2.

Lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag för kommuner och lands-

ting,

3.

Lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting.

3 § De upphävda bestämmelserna enligt 2 § gäller dock fortfarande i frå- ga om utjämningsavgift och utjämningsbidrag för år 2004 och tidigare år. 4 § Vad som i denna lag sägs om landsting tillämpas också i fråga om kommuner som inte ingår i ett landsting. Ändrad indelning 5 § Ändras indelningen av kommuner eller landsting, beräknas bidrag respektive avgift på grundval av den indelning som gäller vid bidrags- årets ingång. Referensbidrag 6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställer ett referensbidrag för varje kommun och landsting. Referensbidraget motsvarar den summa kommunen eller landstinget är berättigad till år 2004 enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen (1995:1514) om generella statsbidrag till kommuner och landsting samt lagen (1995:1517) om införande. 7 § Med bidragsminskning respektive bidragsökning enligt denna lag avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings referensbidrag och dess samlade bidrag och avgifter år 2004 enligt lag (2005:xxx) om inkomstutjämning för kommuner och landsting och lag (2005:xxx) om kostnadsutjämning för kommuner och landsting, samt lag (2005:xxx) om strukturbidrag till kommuner och landsting. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 90 Införandebidrag 8 § Kommuner och landsting som får en bidragsminskning till följd av förändringar i utjämningssystemet har rätt till införandebidrag. Införandebidraget beräknas så att bidragsminskningen för år 2005 högst svarar mot en utdebitering om 10 öre för kommuner och 5 öre för landsting, beräknat på eget uppräknat skatteunderlag år 2004. Bidraget trappas därefter årligen ner med ett belopp som motsvarar en utdebitering om 10 öre för kommuner och 5 öre för landsting, beräknat på samma skatteunderlag. Rätt till införandebidrag föreligger under höst 10 år. Prop. 2003/04:155 Bilaga 2 91 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) Prop. 2003/04:155 Bilaga 3 Myndigheter Integrationsverket, Socialstyrelsen, Ekonomistyrningsverket, Skattever- ket, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län och Länsstyrelsen i Norrbottens län, Skolverket, Boverket, Jämställdhets- ombudsmannen, Glesbygdsverket. Landsting Stockholms läns landsting, Uppsala läns landsting, Östergötlands läns landsting, Jönköpings läns landsting, Kronobergs läns landsting, Kalmar läns landsting, Blekinge läns landsting, Skåne läns landsting, Hallands läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Värmlands läns lands- ting, Örebro läns landsting, Västmanlands läns landsting, Dalarnas läns landsting, Gävleborgs läns landsting, Västernorrlands läns landsting, Jämtlands läns landsting, Västerbottens läns landsting och Norrbottens läns landsting. Kommuner Ale kommun, Alvesta kommun, Aneby kommun, Arboga kommun, Ar- jeplogs kommun, Arvidsjaurs kommun, Arvika kommun, Askersunds kommun, Avesta kommun,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, Bjurholms kommun, Bjuvs kommun, Bodens kommun, Bollnäs kommun, Borås kommun, Boxholms kommun, Bromölla kommun, Bräcke kommun, Dals-Eds kommun, Danderyds kommun, Degerfors kommun, Dorotea kommun, Eda kommun, Eksjö kommun, Emmaboda kommun, Enköpings kom- mun, Eskilstuna kommun, Eslövs kommun, Essunga kommun, Fagersta kommun, Falkenbergs kommun, Faluns kommun, Filipstads kommun, Finspångs kommun, Flens kommun, Forshaga kommun, Gagnefs kom- mun, Gislaveds kommun, Gnosjö kommun, Gotlands kommun, Grums kommun, Grästorps kommun, Gullspångs kommun, Gällivare kommun, Gävle kommun, Göteborgs kommun, Götene kommun, Habo kommun, Hallstahammars kommun, Halmstads kommun, Hammarö kommun, Haninge kommun, Haparanda kommun, Heby kommun, Hedemora kommun, Herrljunga kommun, Hjo kommun,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, Hud- dinge kommun, Hudiksvalls kommun, Hultsfreds kommun, Hylte kom- mun, Håbo kommun, Hällefors kommun, Härjedalens kommun, Härryda kommun, Höganäs kommun, Höörs kommun, Jokkmokks kommun, Jär- fälla kommun, Jönköpings kommun, Kalix kommun, Kalmars kommun, Karlsborgs kommun, Karlshamns kommun, Karlskrona kommun, Karl- stads kommun, Katrineholms kommun, Kinda kommun, Kiruna kom- mun, Knivsta kommun, Kramfors kommun, Kristinehamns kommun, Krokoms kommun, Kumla kommun, Kungsbacka kommun, Kungsörs 92 kommun, Kävlinge kommun, Köpings kommun, Laholms kommun, Landskrona kommun, Laxå kommun, Lekebergs kommun, Lerums kommun, Lessebo kommun, Lidingö kommun, Lidköpings kommun, Lilla Edets kommun, Lindesbergs kommun, Linköpings kommun,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, Ljusdals kommun, Lomma kommun, Ludvika kom- mun, Luleå kommun, Lycksele kommun, Lysekils kommun, Malmö kommun, Malungs kommun, Malå kommun, Markaryds kommun, Mel- leruds kommun, Mjölby kommun, Motala kommun, Mullsjö kommun, Munkedals kommun, Munkfors kommun, Mönsterås kommun, Mörby- långa kommun, Nacka kommun, Nora kommun, Norbergs kommun, Nordanstigs kommun, Nordmalings kommun, Norrköpings kommun, Norrtälje kommun, Norsjö kommun, Nybro kommun, Nykvarns kom- mun, Nyköpings kommun, Nynäshamns kommun, Nässjö kommun, Ockelbo kommun, Olofströms kommun, Orusts kommun, Osby kom- mun, Oskarshamns kommun, Ovanåkers kommun, Oxelösunds kommun, Perstorps kommun, Piteå kommun, Ragunda kommun, Robertsfors kommun, Ronneby kommun, Rättviks kommun, Salems kommun, Sand- vikens kommun, Sigtuna kommun, Simrishamns kommun, Skara kom- mun, Skellefteå kommun, Skövde kommun, Smedjebackens kommun, Sollefteå kommun, Sollentuna kommun, Solna kommun, Sorsele kom- mun, Sotenäs kommun, Staffanstorps kommun, Stenungsunds kommun, Stockholms kommun, Storumans kommun, Strängnäs kommun, Ström- sunds kommun, Sundbybergs kommun, Sundsvalls kommun, Sunne kommun, Surahammars kommun, Svedala kommun, Svenljunga kom- mun, Säffle kommun, Säters kommun, Sävsjö kommun, Söderhamns kommun, Söderköpings kommun, Södertälje kommun, Sölvesborgs kommun, Tanums kommun, Tierps kommun, Timrå kommun, Tingsryds kommun, Tjörns kommun, Tranemo kommun, Tranås kommun, Trelle- borgs kommun, Trollhättans kommun, Tyresö kommun, Täby kommun, Uddevalla kommun, Ulricehamns kommun, Umeå kommun, Upplands Väsby kommun, Upplands-Bro kommun, Uppsala kommun, Uppvidinge kommun, Vadstena kommun, Vaggeryds kommun, Valdemarsviks kommun, Vallentuna kommun, Vara kommun, Varbergs kommun, Vax- holms kommun, Vellinge kommun, Vetlanda kommun, Vimmerby kommun, Vindelns kommun, Vänersborgs kommun, Vännäs kommun, Värmdö kommun, Värnamo kommun, Västerviks kommun, Västerås kommun, Växjö kommun, Ydre kommun, Ystads kommun, Åmåls kommun, Ånge kommun, Åre kommun, Årjängs kommun, Åsele kom- mun, Åtvidabergs kommun, Älmhults kommun, Älvkarleby kommun, Älvsbyns kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun, Öster- sunds kommun, Österåkers kommun, Östra Göinge kommun och Över- kalix kommun. Kommunförbund Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Kommunförbundet Stockholms län, Samverkansorganet C-framåt i Uppsala län, Regionför- bundet Sörmland, Kommunförbundet Jönköpings län, Kommunförbundet Kronoberg, Kommunförbundet Kalmar län, Kommunförbundet Skåne, Region Halland, Göteborgsregionens kommunalförbund, Dalarnas kom- Prop. 2003/04:155 Bilaga 3 93 munförbund, Kommunförbundet Gävleborg, Kommunförbundet Jämt- lands län och Kommunförbundet Norrbottens län. Övriga Företagarna, Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO), Landsorga- nisationen i Sverige (LO), Pensionärernas riksorganisation (PRO), Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenskt Näringsliv, Sveriges Akademi- kers Centralorganisation (SACO) och Tjänstemännens Centralorganisa- tion (TCO). Instanser utöver remisslistan som har yttrat sig Ekonomiska Rådet, Institutet för kommunal ekonomi (IKE), Kristdemo- kraterna i Blekinge, Intresseföreningen Bergslaget, Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva!, Prof. B. Schwarz, Skogslänsgruppen, SmåKom, Stock- holms Handelskammare, Vänsterpartiet Gävleborgs vu, Moderaterna i Jönköpings län, SydSam, Region Dalarna, Södertörnskommunerna och Landskrona Arbetarekommun. Instanser som beretts tillfälle att yttra sig men avstått från att yttra sig Riksrevisionen, Kammarrätten i Stockholm, Migrationsverket, Läkeme- delsverket, Konjunkturinstitutet, Myndigheten för skolutveckling, Ar- betsmarknadsstyrelsen, Verket för näringslivsutveckling Södermanlands, läns landsting, Alingsås kommun, Bergs kommun, Bollebygds kommun, Borgholms kommun, Borlänge kommun, Botkyrka kommun, Burlövs kommun, Båstads kommun, Ekerö kommun, Falköpings kommun, Fär- gelanda kommun, Gnesta kommun, Hagfors kommun, Hallsbergs kom- mun, Helsingborgs kommun, Härnösands kommun, Hässleholms kom- mun, Högsby kommun, Hörby kommun, Karlskoga kommun, Kils kom- mun, Klippans kommun, Kristianstads kommun, Kungälvs kommun, Leksands kommun, Ljusnarsbergs kommun, Lunds kommun, Mariestads kommun, Marks kommun,[REDACTED_EFTERNAMN] kommun, Mölndals kommun, Orsa kommun, Pajala kommun, Partille kommun, Sala kommun, Sjöbo kom- mun, Skinnskattebergs kommun, Skurups kommun, Storfors kommun, Strömstads kommun, Svalövs kommun, Tibro kommun, Tidaholms kommun, Tomelilla kommun, Torsbys kommun, Torsås kommun, Trosa kommun, Töreboda kommun, Vansbro kommun, Vilhelmina kommun, Vingåkers kommun, Vårgårda kommun, Åstorps kommun, Älvdalens kommun, Ängelholms kommun, Öckerö kommun, Ödeshögs kommun, Örkelljunga kommun, Östhammars kommun, Övertorneå kommun, Öst- sam, Region Blekinge, Kommunförbundet Sjuhärad, Kommunförbundet Fyrbodal, Kommunförbundet Skaraborg, Region Värmland, Kommun- förbundet Örebro län, Västmanlands kommunförbund, Kommunförbun- det Västernorrland, Kommunförbundet Västerbotten, Föreningen Sveri- ges kommunalekonomer, Företagarförbundet, Sveriges Pensionärsför- bund (SPF) och Synskadades Riksförbund (SRF). Prop. 2003/04:155 Bilaga 3 94 Lagrådsremissens lagförslag 1 Förslag till utjämningslag Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om inkomst- och kostnadsut- jämning för kommuner och för landsting. Lagen innehåller även bestämmelser om strukturbidrag och införande- bidrag samt om regleringsbidrag och regleringsavgift. 2 § Med landsting avses i denna lag även kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara in- komsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknat med upp- räkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med sär- skilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret uppräknat med den procentsats som anges i 4 §. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teore- tisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 9 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun el- ler ett landsting. Bidragsminskning: En bidragsminskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2004 enligt de lagar som upphävs genom denna lag och ett enhetligt belopp per invånare som regeringen bestämmer är större än nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§ om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år 2004. Prop. 2003/04:155 Bilaga 4 95 Inkomstutjämning 4 § Vid beräkning av skatteutjämningsunderlaget skall procentsatsen vara 115 procent för en kommun och 110 procent för ett landsting. 5 § En kommun eller ett landsting vars skatteutjämningsunderlag är hög- re än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett inkomst- utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med den skattesats som fastställs enligt 7 §. 6 § En kommun eller ett landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteunderlaget skall betala en inkomstutjämnings- avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med den skattesats som fastställs enligt 7 §. 7 § Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skatte- satser) som skall tillämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. Kostnadsutjämning 8 § För varje kommun beräknas standardkostnaden för

9.

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,

10.

förskoleklass och grundskola,

11.

gymnasieskola,

12.

individ- och familjeomsorg,

13.

barn och ungdomar med utländsk bakgrund,

14.

äldreomsorg,

15.

befolkningsförändringar, och

16.

bebyggelsestruktur.

För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjuk- vård. En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden för- delas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som reger- ingen meddelar. 9 § En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett kostnadsutjämningsbidrag som motsvarar mellan- skillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller lands- tinget. 10 § En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en kostnadsutjämningsavgift som motsvarar mellanskillna- den, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget. Prop. 2003/04:155 Bilaga 4 96 Strukturbidrag 11 § En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. En kommun som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för när- ingslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller för svagt befolk- ningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp. En kommun som får en bidragsminskning som är större än 0,56 pro- cent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen. 12 § Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som får en bidragsminskning som är större än 0,28 pro- cent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 har rätt till ett bidrag som motsvarar denna del av minskningen. Införandebidrag 13 § En kommun som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt infö- randebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005. Införandebidraget skall därefter årligen minska med 0,08 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010. 14 § Ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt infö- randebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 12 § tredje stycket och som överstiger 0,04 procent av det uppräknade skat- teunderlaget år 2005. Införandebidraget skall därefter årligen minska med 0,04 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010. Regleringsbidrag och regleringsavgift 15 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnads- utjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnads- utjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden fördelas som regleringsbidrag, med ett enhetligt belopp per invånare i landet till kommuner respektive landsting. 16 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnads- utjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnads- utjämningsavgifter, är högre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden betalas av kommuner respektive landsting i form av regler- ingsavgift med ett enhetligt belopp per invånare i landet. Prop. 2003/04:155 Bilaga 4 97

Gemensamma bestämmelser 17 § Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting den 1 november året före utjämningsåret och den indelning av kommuner och landsting som gäller vid början av ut- jämningsåret. 18 § Skatteverket beslutar senast den 20 januari under utjämningsåret preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun och lands- ting. En kommun eller ett landsting får senast den 15 februari under ut- jämningsåret till Skatteverket påtala brister och oriktiga uppgifter i un- derlaget för beslutet. Skatteverket fastställer bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting senast den 15 april under utjämningsåret. 19 § Avgifter och bidrag enligt denna lag skall avräknas respektive beta- las i samband med och på motsvarande sätt som vid utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda be- stämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 20 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 21 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005. Genom lagen upphävs

1.

lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och lands- ting,

2.

lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och lands- ting,

3.

lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och lands- ting, samt

4.

lagen (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting.

Prop. 2003/04:155 Bilaga 4 98 Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2004-05-06

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan[REDACTED_EFTERNAMN], justitierådet Nina Pripp och regeringsrådet Bengt-Åke[REDACTED_EFTERNAMN]. Enligt en lagrådsremiss den 15 april 2004 (Finansdepartementet) har re- geringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till utjäm- ningslag. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementsrådet Erik Nymansson, biträdd av departementsrådet Dan[REDACTED_EFTERNAMN] och departe- mentssekreteraren Helena[REDACTED_EFTERNAMN]. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Lagens rubrik Enligt Lagrådets mening är den föreslagna rubriken alltför allmänt hål- len. För att rubriken skall bli mera upplysande kan den exempelvis lyda Lag om kommunalekonomisk utjämning. 3 § I paragrafen har tagits in ett antal definitioner av begrepp som före- kommer i lagen. Bl.a. definieras begreppet bidragsminskning. En bi- dragsminskning har direkt betydelse för rätten enligt 1114 §§ till struk- turbidrag och införandebidrag men är också av betydelse som underlag för beräkningen av regleringsbidrag och regleringsavgifter enligt 15 och 16 §§. En faktor av betydelse för frågan om det föreligger bidragsminskning är enligt definitionen ett enhetligt belopp per invånare som regeringen bestämmer. Avsikten med denna skrivning är enligt författningskom- mentaren att vissa riktade statsbidrag som utgått till kommuner eller landsting år 2004 och som i fortsättningen avses ingå i det statliga in- komstutjämningsbidraget (se avsnitt 5.2.) skall beaktas vid bestämman- det av om en bidragsminskning skall anses föreligga. Enligt Lagrådet bör bestämmelsen byggas ut, så att i varje fall grunden för det belopp som regeringen skall bestämma framgår av lagtexten. 7 § Med det föreliggande förslaget till 7 § jämfört med 6 § ges regeringen ett inflytande över avgiftsskyldigheten utanför riksdagens kontroll i en om- fattning som starkt kan ifrågasättas. I det förslag från Utjämnings- kommittén som ligger till grund för lagrådsremissen (SOU 2003:88) finns en särskild paragraf, 3 §, med bestämmelser om vad regeringen skall iaktta vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna. Någon mot- svarande reglering finns emellertid inte i det nu remitterade lagförslaget. Enligt Lagrådets mening bör även den föreslagna 7 § byggas ut. I pa- ragrafen bör grunderna för fastställandet av skattesatserna anges. Prop. 2003/04:155 Bilaga 5 99 Övergångsbestämmelse Efter modell av 3 § i SFS 1995:1517 bör lagen förses med följande över- gångsbestämmelse: De upphävda lagarna gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter för år 2004 och tidigare år. Prop. 2003/04:155 Bilaga 5 100

Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 maj 2004 Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Som- mestad,[REDACTED_EFTERNAMN], Nykvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] Regeringen beslutar proposition 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet Prop. 2003/04:155 101