Regeringens proposition

1998/99:52

Myndigheters öppethållande

Prop.

1998/99:52

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 18 februari 1999

Göran[REDACTED_EFTERNAMN]

 Britta[REDACTED_EFTERNAMN]

 (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det i förvaltningslagen (1986:223) tas in en

bestämmelse om att en myndighet måste hålla öppet under minst två

timmar varje helgfri måndag fredag.

Bestämmelsen föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) 4

3 Ärendet och dess beredning 5

4 Myndigheternas öppethållande bör regleras i förvaltningslagen 5

5 Kostnader 10

Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Myndigheters

 öppethållande på s.k. klämdagar (Ds 1998:60) 11

Bilaga 2 Promemorians författningsförslag 12

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 13

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1999 14

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i förvaltningslagen (1986:223).

2 Förslag till lag om ändring i förvaltnings-

lagen (1986:223)

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Härigenom föreskrivs att 5 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha föl-

jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.

Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas

om dem på lämpligt sätt.

En myndighet skall ha öppet

under minst två timmar varje helg-

fri måndag fredag för att kunna ta

emot och registrera allmänna

handlingar och för att kunna ta

emot framställningar om att få ta

del av allmänna handlingar som

förvaras hos myndigheten. Detta

gäller dock inte om en sådan dag

samtidigt är midsommarafton, jul-

afton eller nyårsafton.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999. Den nya bestämmelsen skall

dock under tiden från och med den 1 juli 1999 till och med den 31 de-

cember 1999 inte tillämpas av myndigheter i kyrkliga kommuner eller av

Svenska kyrkans centralstyrelse, Kyrkomötets besvärsnämnd, Kyrkofon-

dens styrelse, Ansvarsnämnden för biskopar, domkapitlen, Hovkonsi-

storiet eller Domkyrkorådet i[REDACTED_EFTERNAMN].

3 Ärendet och dess beredning

Justitieombudsmannen (JO) redovisade i ett beslut den 12 december

1996 sin uppfattning om hur myndigheter skall ordna sitt öppethållande

på klämdagar (JO:s ämbetsberättelse 1997/98:JO1 s. 487 [dnr 2218-

1996]). Enligt JO skulle en i förväg tillkännagiven inskränkning i

öppethållandet till minst två timmar under en dag kunna accepteras. Den

av JO förordade ordningen avvek från den som visat sig tillämpas av

flera myndigheter. JO uttalade att det rör sig om mycket viktiga

medborgerliga principer och att det ytterst ankommer på statsmakterna

att ta ställning till frågan. Han överlämnade därför en kopia av sitt beslut

till Justitiedepartementet för kännedom.

Justitiedepartementet har i departementspromemorian Myndigheters

öppethållande på s.k. klämdagar (Ds 1998:60) tagit upp frågan om

myndigheternas öppethållande. En sammanfattning av promemorian

finns i bilaga 1, och promemorians författningsförslag finns i bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remiss-

instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i

Justitiedepartementet (dnr Ju 98/3495). JO:s beslut från december 1996

finns intaget som bilaga till departementspromemorian.

4 Myndigheternas öppethållande bör regleras i

förvaltningslagen

Regeringens förslag: I förvaltningslagen (1986:223) tas in en

bestämmelse om att en myndighet skall hålla öppet minst två timmar

varje helgfri måndag fredag för att kunna ta emot och registrera

allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att

få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten.

Skyldigheten skall inte gälla undantagslöst inom förvaltningen.

Exempelvis skall inte statliga kommittéer eller särskilda utredare

enligt kommittéförordningen omfattas av den föreslagna regleringen.

Promemorians förslag stämmer överens med regeringens.

Remissinstanserna: De allra flesta instanserna har tillstyrkt förslaget

eller lämnat det utan principiell erinran. Några instanser har dock haft

synpunkter på eller invändningar mot vissa delar i förslaget. Riksdagens

ombudsmän (JO) har framfört att det bör förtydligas att den föreslagna

bestämmelsen gäller även för sådana enskilda subjekt som avses i 1 kap.

9 § sekretesslagen (1980:100). Rikspolisstyrelsen (RPS) har framfört att

det bör klargöras att kravet på öppethållande gäller myndigheten som

sådan och inte alla lokala kontor, exempelvis närpoliskontor. Försäk-

ringsförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen har framfört liknande syn-

punkter.

Nämnden för offentlig upphandling och Föreningen Sveriges Överför-

myndare vill ha ett undantag för små myndigheter.

Göteborgs kommun har ifrågasatt behovet av en reglering. Centrala

försöksdjursnämnden har framfört att skyldigheten att hålla öppet skulle

försvåra för personalen att ta ledigt eftersom nämnden är en liten myn-

dighet.

Svenska Kommunförbundet har anfört att behovet av en reglering är

begränsat och att förslaget leder till ökade kostnader. Svenska kyrkans

församlings- och pastoratsförbund har avstyrkt förslaget såvitt det avser

Svenska kyrkan.

Skälen för regeringens förslag

Justitieombudsmannens syn på myndigheternas öppethållande

Justitieombudsmannen (JO) redovisade i ett beslut den 12 december

1996 sin uppfattning om hur myndigheter skall ordna sitt öppethållande

på klämdagar (JO:s ämbetsberättelse 1997/98:JO1 s. 487 [dnr 2218-

1996]). Av beslutet framgår bl.a. följande.

Kristi himmelsfärdsdag inföll år 1996 torsdagen den 16 maj. Fredagen

den 17 maj utgjorde därför en klämdag. JO hade genom uppgifter i

klagoskrifter och massmedierna erfarit att ett antal myndigheter hade

hållit stängt fredagen den 17 maj 1996. Berörda myndigheter och

kommunala bolag blev därför föremål för JO:s granskning. Enligt JO

skulle en i förväg tillkännagiven inskränkning i öppethållandet till minst

två timmar under en dag kunna accepteras. Av remissvaren från dem som

var föremål för granskningen kunde emellertid utläsas att ett inte ringa

antal myndigheter inte delade JO:s uppfattning i frågan. JO framhöll att

frågan om myndigheternas öppethållande berör mycket viktiga med-

borgerliga principer och att det ytterst ankommer på statsmakterna att ta

ställning i frågan.

Nuvarande regler

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om medbor-

garnas rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om

den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att

anse som inkommen eller upprättad där. Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att

ta del av allmänna handlingar begränsas med hänsyn till särskilda intres-

sen. Regler med sådan begränsningar finns i sekretesslagen (1980:100)

och ett antal andra lagar som sekretesslagen hänvisar till.

En närmare reglering av på vilket sätt tillgången till allmänna hand-

lingar skall tillgodoses finns i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. En allmän

handling som får lämnas ut skall enligt 12 § på begäran, genast eller så

snart det är möjligt, på stället lämnas ut. Detta krav på skyndsam

handläggning hos en myndighet inträder så snart myndigheten har tagit

emot en begäran om att få ta del av en handling.

Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen skall en myndighet på begäran av

enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten

i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller

av hänsyn till arbetets behöriga gång. I 15 kap. 1 § sekretesslagen finns

en bestämmelse som innebär att myndigheterna är skyldiga att föra någon

form av register eller diarium över sina handlingar.

I förvaltningslagen (1986:223, FL) finns bestämmelser om statliga och

kommunala myndigheters serviceskyldighet. Reglerna gäller förvalt-

ningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas hand-

läggning av förvaltningsärenden. Enligt 4 § skall varje myndighet lämna

upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor

som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den

utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes

behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall

besvaras så snart som möjligt. Av 5 § framgår att myndigheterna skall ta

emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta

är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.

I detta sammanhang kan också nämnas förordningen (1980:900) om

statliga myndigheters serviceskyldighet. Förordningen innehåller före-

skrifter om den tid inom vilken domstolar och statliga förvaltningsmyn-

digheter skall tillhandahålla handlingar samt föreskrifter om deras skyl-

dighet att lämna upplysningar och översända handlingar.

En uttrycklig bestämmelse om öppethållande bör införas

Inte i någon av de lagar eller förordningar som nu har redogjorts för finns

det några uttryckliga bestämmelser om minsta godtagbara öppethållande

hos myndigheterna. Det står emellertid klart att en total stängning av en

myndighet under en hel arbetsdag är mindre väl förenlig med de

regelverk som har beskrivits. Att en förvaltning statlig eller kommunal

 håller helt stängt på vissa vardagar medför självklart en begränsning av

medborgarnas möjligheter att utöva sina rättigheter gentemot det

allmänna. Detta gäller oavsett om det är fråga om klämdagar eller om det

beror på andra omständigheter, t.ex. personalutbildning eller firandet av

lokala högtidsdagar. En total stängning medför allvarliga konsekvenser

för rätten till insyn i allmänna handlingar men har effekter även på ett

mera generellt plan när det gäller medborgarnas rätt till service och

tillgänglighet från myndigheternas sida.

De påpekanden om myndigheternas öppethållande som vid olika till-

fällen har gjorts av JO har uppenbarligen inte haft avsedd effekt hos alla

myndigheter. Regeringen anser därför, till skillnad från Svenska Kom-

munförbundet och Göteborgs kommun, att det i FL behövs en uttrycklig

bestämmelse med krav på visst minsta öppethållande inom förvaltningen.

Närmare om den föreslagna bestämmelsens innehåll

Bestämmelsen bör ta sikte på tiderna för öppethållande hos myndighe-

ternas registratorskontor eller motsvarande. Dessa kontor bör på vardagar

i princip alltid vara tillgängliga för allmänheten i rimlig utsträckning. En-

ligt JO skulle en i förväg tillkännagiven inskränkning i myndigheternas

öppethållande till två timmar under en dag kunna accepteras. Regeringen

anser, såsom också sägs i promemorian, att denna tidsrymd ger uttryck

för en rimlig avvägning mellan allmänhetens grundläggande behov av

tillgänglighet och myndigheternas behov i vissa fall av ett minskat öppet-

hållande. I bestämmelsen bör därför föreskrivas att en myndighet, med

undantag för midsommarafton, julafton och nyårsafton, skall ha öppet

under minst två timmar varje helgfri måndag fredag för att kunna ta

emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot

framställningar om att få ta del av sådana handlingar som förvaras hos

myndigheten. På så sätt garanteras att allmänheten erhåller den service

som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet och om

myndigheternas tillgänglighet.

Den föreslagna bestämmelsen kommer att bli tillämplig på myndig-

heternas verksamhet under alla vardagar. Den är emellertid betingad av

frågan om öppethållande på klämdagar och vid liknande tillfällen då

myndigheterna undantagsvis kan behöva ha en mer begränsad tid för

öppethållande. Det skall alltså betonas att det är frågan om ett absolut

minimikrav avsikten med förslaget är inte att nuvarande tider för

öppethållande skall inskränkas. Bestämmelsen skall i stället förstås så att

det normalt krävs ett längre öppethållande för att tillgodose allmänhetens

intresse av insyn och service, men att det i undantagsfall är acceptabelt

att inskränka öppethållandet till två timmar. Anledning saknas för när-

varande att fastställa några särskilda tider under vilka myndigheterna

normalt skall hålla sina registratorskontor öppna.

Utgångspunkten är att den föreslagna bestämmelsen kommer att träffa

alla myndigheter. Kravet på öppethållande tar emellertid som redan har

framhållits sikte på myndigheternas registratorskontor eller motsvarande.

En myndighet som har flera små kontor måste självfallet inte hålla alla

dessa öppna enligt den föreslagna bestämmelsen. Om en mindre myn-

dighet har sin registratorsfunktion förlagd hos en annan kanske betydligt

större myndighet, så räcker det med att den större myndigheten håller

öppet. I detta fall får den myndighet som ansvarar för kanslifunktionen

anpassa sin verksamhet till såväl sina egna som den andra myndighetens

förutsättningar. En myndighet som har sin verksamhet strukturellt eller

geografiskt så organiserad att myndighetens registratorsfunktion rent

faktiskt är fördelad på olika arbetsställen, måste se till att alla dessa upp-

fyller kravet på öppethållande.

Ett registratorskontor eller motsvarande måste självfallet vara

bemannat under den tid det skall hållas öppet för allmänheten. Den som

utövar registratorsfunktionen, registrator, måste vara normalt tillgänglig

för allmänheten under hela den föreskrivna öppethållandetiden. Det är

inte tillräckligt att registrator enbart kan nås per telefon, eller personligen

först efter på förhand avtalad tid.

Enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen är vissa enskilda organ, bl.a.

kommunalt ägda bolag, jämställda med myndigheter när det gäller den i

2 kap. TF föreskrivna rätten att ta del av allmänna handlingar. Den gran-

skning av myndigheters öppethållande som ledde fram till JO:s beslut

den 12 december 1996 omfattade även ett par kommunalt ägda bolag. JO

har i sitt remissyttrande anfört att det bör förtydligas att den nu

föreslagna bestämmelsen gäller även för sådana enskilda subjekt som

avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Regeringen, som i och för sig vill

betona att allmänheten har ett berättigat intresse av insyn och service

även inom ramen för dessa organs verksamhet, anser emellertid inte att

det för närvarande finns anledning att föreslå en uttrycklig rättslig

reglering som omfattar också dessa enskilda subjekt. Detta behöver inte

sägas i den föreslagna bestämmelsen. Att de inte omfattas följer redan av

FL:s formella tillämpningsområde.

Undantag för kommittéväsendet m.fl.

Den föreslagna skyldigheten för myndigheterna inom förvaltningen att

hålla öppet minst två timmar varje helgfri måndag fredag bör inte gälla

helt undantagslöst. Exempelvis bör inte statliga kommittéer eller sär-

skilda utredare omfattas av den föreslagna regleringen. Statliga

kommittéer och särskilda utredare är enligt kommittéförordningen

(1998:1474) egna myndigheter. De ansvarar som regel själva för sina

kanslier, och därmed ansvarar de också för hanteringen av de ofta

fåtaliga allmänna handlingar som hör dit. Kommittéerna torde i dag

inte tillämpa en ordning med expeditionstider för allmänheten. Såvitt det

är känt har någon kritik inte riktats mot detta förhållande. Det bör därför

liksom hittills vara tillräckligt att utredaren eller en företrädare för

kommittén under sin arbetstid i lämpliga former kan nås på telefon eller

liknande, för att på så sätt kunna ta emot och behandla en begäran om att

få ta del av en allmän handling.

Om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som

avviker från FL, gäller den bestämmelsen. Detta följer av 3 § FL. Enligt

23 § kommittéförordningen skall FL tillämpas på kommittéer och sär-

skilda utredare endast vid deras handläggning av administrativa ärenden

och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Härav följer att den

nu föreslagna bestämmelsen i FL inte blir tillämplig på dessa myndig-

heter. Anledning saknas att ändra på detta.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har avstyrkt för-

slaget såvitt det avser Svenska kyrkan. Pastoratsförbundet har bl.a.

påtalat att relationerna mellan staten och Svenska kyrkan ändras den

1 januari 2000 och att församlingarna och samfälligheterna, som för

närvarande är kyrkliga kommuner, skulle omfattas av den föreslagna

bestämmelsen endast under andra halvåret 1999. Regeringen kan inte se

att det finns något behov av en uttrycklig reglering för de delar av

Svenska kyrkan som efter den 1 januari 2000 formellt sett inte längre

omfattas av FL:s tillämpningsområde. Myndigheterna i de kyrkliga

kommunerna bör därför undantas genom särskilda övergångsbe-

stämmelser. Även Svenska kyrkans centralstyrelse, Kyrkomötets

besvärsnämnd, Kyrkofondens styrelse, Ansvarsnämnden för biskopar,

domkapitlen, Hovkonsistoriet och Domkyrkorådet i[REDACTED_EFTERNAMN] bör undantas

från den föreslagna uttryckliga regleringen eftersom de upphör att vara

statliga myndigheter genom relationsförändringen.

Nämnden för offentlig upphandling m.fl. har i sitt remissyttrande fram-

fört att det är önskvärt med ett undantag för små myndigheter.

Regeringen gör, mot bakgrund av vad som har sagts om den föreslagna

bestämmelsens innebörd, bedömningen att ett sådant undantag inte är

nödvändigt. Anledning saknas att i detta sammanhang ta ställning till

huruvida det är nödvändigt med undantag för andra särskilda områden

inom förvaltningen.

5 Kostnader

Den föreslagna lagstadgade skyldigheten för myndigheterna att hålla

registratorskontor eller motsvarande öppet under minst två timmar varje

helgfri måndag fredag får anses ge uttryck för vad som gäller redan i

dag. Förslaget bedöms därför inte leda till ökade kostnader för det

allmänna. I den mån förslaget trots allt leder till vissa kostnadsökningar

skall finansieringen av dessa ske genom omprioriteringar inom den

befintliga utgiftsområdesramen.

Sammanfattning av departementspromemorian

Myndigheters öppethållande på s.k. klämdagar

(Ds 1998:60)

JO har vid flera tillfällen kritiserat att myndigheter stänger helt på s.k.

klämdagar, dvs. sådana vardagar som egentligen är arbetsdagar men som

har arbetats in av de anställda som därför är lediga.

JO:s påpekanden har uppenbarligen inte haft avsedd effekt. Vikten av

att den offentliga förvaltningen är tillgänglig för medborgarna måste

därför nu markeras genom lagstiftningsåtgärder. Saken är särskilt viktig

när det gäller myndigheternas hantering av allmänna handlingar, framför

allt när det gäller att tillgodose rätten att få ta del av sådana handlingar.

En lagändring bör därför i första hand ta sikte på myndigheternas

tillgänglighet vid utövning av det slaget av verksamhet.

I denna promemoria föreslås att det i förvaltningslagen tas in en före-

skrift om att en myndighets registratorskontor eller motsvarande måste

hålla öppet under minst två timmar varje helgfri måndag fredag.

Den föreslagna bestämmelsen bör inte tillämpas på kommittéer och

särskilda utredare enligt kommittéförordningen.

Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

Promemorians författningsförslag

Härigenom föreskrivs att 5 § förvaltningslagen (1986:223) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.

Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas

om dem på lämpligt sätt.

En myndighet skall ha öppet

under minst två timmar varje helg-

fri måndag fredag för att kunna ta

emot och registrera allmänna

handlingar och för att kunna ta

emot framställningar om utläm-

nande av allmänna handlingar

som förvaras hos myndigheten.

__________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999.

Förteckning över remissinstanser

Remissyttranden över departementspromemorian har avgetts av följande

instanser. Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm,

Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Försäkrings-

kasseförbundet, Vägverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Arbets-

marknadsstyrelsen, Nämnden för offentlig upphandling, Centrala för-

söksdjursnämnden, Konstnärsnämnden, Länsstyrelsen i Stockholms län,

Kristianstads kommun, Göteborgs kommun, Karlskoga kommun, Pajala

kommun, Svenska Kommunförbundet, Svenska kyrkans församlings-

och pastoratsförbund samt Svenska Arbetsgivareföreningen. Även

Föreningen Sveriges Överförmyndare har avgett yttrande.

Västernorrlands läns landsting har beretts tillfälle att avge yttrande,

men avstått. Även Landstingsförbundet, Tjänstemännens Central-

organisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation och Lands-

organisationen i Sverige har beretts tillfälle att yttra sig men avstått.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1999

Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-
[REDACTED_EFTERNAMN], Freivalds,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],
[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN]

Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN]

Regeringen beslutar proposition 1998/99:52 Myndigheters

öppethållande.

Prop. 1998/99:52

2

1

Prop. 1998/99:52

Bilaga 3

14

Prop. 1998/99:52

Bilaga 1

11

Prop. 1998/99:52

Bilaga 2

12

Prop. 1998/99:52

Bilaga 3

13

Prop. 1998/99:52

14

14