Regeringens skrivelse 2001/02:173

En samlad naturvårdspolitik

Skr.

2001/02:173

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 mars 2002 Göran[REDACTED_EFTERNAMN] Lena[REDACTED_EFTERNAMN] (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller en beskrivning av regeringens samlade och delvis förnyade naturvårdspolitik. I skrivelsen formulerar regeringen sin grund- syn på naturvårdspolitiken, exempelvis tas förhållandet naturvård och hållbar utveckling, motiven för regeringens naturvårdspolitik samt väg- ledande strategier och principer upp. Vidare redogör regeringen för sin syn på relationen mellan de av riksdagen fastlagda miljökvalitets- och delmålen och naturvårdspolitiken. I skrivelsen redovisas ett antal områden som regeringen lyfter fram som viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör: förstärkt dialog med medborgarna, utvecklat sektorsansvar, kommunal naturvård och frågor om tätortsnära natur, fysisk planering som ett värdefullt verktyg, beröringspunkter mellan naturvård och regional utveckling, natur- och kulturturism samt kulturmiljövård, friluftslivet och den sociala dimensionen i naturvården, det fortsatta genomförandet av områdesskyddet, bevarandet av arter, vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning samt utbild- ning, folkbildning och information, tillvaratagande av traditionell och lokal kunskap samt marknadsbaserade verktyg som en potential i det fortsatta naturvårds- arbetet. Regeringen redogör också för sin syn på Sveriges fortsatta arbete inom EU:s naturvårdssamarbete samt Sveriges arbete i det internationella naturvårdsarbetet, inklusive biståndsinsatser. 1

Innehållsförteckning

Skr. 2001/02:173

1

Ärendet

..............................................................................................

4

2

En samlad .............................................................naturvårdspolitik

4

2.1 ....................

Aktuella utgångspunkter och omvärldsanalys

4

2.2 .....................

Miljökvalitetsmålen och naturvårdspolitiken

8

2.3 ............................

Hur definiera och avgränsa naturvård?

10

2.4 ..............................................

Sektorernas roll och ansvar

12

2.5

Utgångspunkter i internationella åtaganden och EU-

samarbete

..........................................................................

13

2.6

Aktörer inom naturvården ................................................

17

2.7

Grundsynen i regeringens naturvårdspolitik ....................

20

2.7.1

Naturvård en hörnsten i arbetet för det

...........................................

hållbara samhället

20

2.7.2 ..........

Motiven för en aktiv naturvårdspolitik

22

2.7.3

Strategier, styrmedel och principer i

............................................

naturvårdsarbetet

24

3

Viktiga områden inom ....................................naturvårdspolitiken

31

3.1

Lokal dialog och deltagande naturvården närmare

medborgarna.....................................................................

31

3.2

Bevarande ......och nyttjande två sidor av samma mynt

35

3.3

Utvecklat ............................och preciserat sektorsansvar

37

3.3.1 .....

Generellt om sektorsansvar och naturvård

38

3.3.2 ...........................................

Specifika sektorer

42

3.4

Kommunal ......................naturvård och tätortsnära natur

47

3.5

Fysisk planering ............................... ett viktigt verktyg

57

3.6

Regional utveckling ....................och naturvård hör ihop

60

3.7

Naturvård och kulturmiljövård två aspekter i samma

landskap............................................................................

69

3.8

Friluftsliv en av naturvårdens hörnstenar......................

71

3.9

Naturturism och naturvård ömsesidig nytta ..................

79

3.10

Områdesskydd, förvaltning av skyddade områden och

statligt skogsägande..........................................................

84

3.10.1

Genomförande av områdesskydd...................

86

3.10.2

Förstärkning av förvaltning, uppföljning

och information om skyddade områden.........

95

3.11

Artbevarande förutsätter bevarande av livsmiljöer ..........

97

3.12

Naturvården i vattenmiljöerna måste förstärkas.............

102

3.13

Kunskapsuppbyggnad och folkbildning avgörande

för en bra natur- och kulturmiljövård.............................

111

3.13.1

Forskning och kunskapsuppbyggnad ...........

112

3.13.2

Utbildning och folkbildning.........................

117

3.14

Tillvarata traditionell och lokal kunskap........................

120

3.15

Marknadsbaserade styrmedel en potential ..................

122

3.16

Svensk inriktning på det fortsatta naturvårdssam-

arbetet inom EU..............................................................

126

3.17

Sveriges fortsatta arbete inom ramen för internationell

naturvård.........................................................................

130

2

3.17.1

Internationella konventioner, processer

Skr. 2001/02:173

och forum .....................................................

131

3.17.2

Naturvården i det svenska biståndet.............

134

Bilaga 1

Förteckning över underlag för skrivelsen ...........................

137

Bilaga 2

Kopplingar mellan av riksdagen beslutade miljömål och

naturvårdspolitiken .............................................................

139

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 2002.......

145

3

1

Ärendet

Skr. 2001/02:173

Denna skrivelse aviserades i budgetpropositionen 2001/02:1 Utgifts- område 20, i samband med redovisning av politikens inriktning inom området Miljöpolitik. Skrivelsen bygger i väsentliga delar på tidigare fastlagd naturvårdspolitik, exempelvis de av riksdagen beslutade miljö- kvalitetsmål och delmål som har relevans för naturvården. Diskussioner och resultat från tankesmedjor i samband med tre så kallade Folk och Naturkonferenser och resultatet från ett rådslag som hölls av Miljö- departementet den 16 januari 2002 har också utgjort underlag för skrivelsen. I bilaga 1 finns en förteckning över de rapporter, uppdrag och andra dokument som utgjort underlag för denna skrivelse. Kapitel 13.15 har utformats i samarbete med miljöpartiet och vänster- partiet.

2

En samlad naturvårdspolitik

2.1

Aktuella utgångspunkter och omvärldsanalys

Regeringen formulerar i skrivelsen en samlad och delvis förnyad natur- vårdspolitik. Skälen till att nu formulera en samlad naturvårdspolitik är flera: Naturvårdspolitiken är ett viktigt verktyg för att styra naturvårds- arbetet mot att nå de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen och delmålen. Flera av dessa mål handlar om eller berör olika delar av naturvården. Naturvården har under senare tid beviljats mer statliga medel än någonsin allt i syfte att nå beslutade mål om önskvärd miljökvalitet. Den ökade statliga satsningen på naturvård innebär ett stort ansvar för alla inblandade aktörer att använda tillgängliga medel på ett effektivt sätt så att målen nås. Det är ett måste att kunna visa att den samlade satsningen på naturvård ger resultat som kommer såväl medborgarna som naturen till godo. Naturvårdsåtgärder berör redan en stor del av landets yta, t.ex. genom hänsynsregler, miljöersättningar och områdesskydd. Denna yta kommer att öka ytterligare när redan aviserade satsningar har genom- förts. Exempelvis omfattas ca 3,7 miljoner hektar, land och vatten, av någon form av områdesskydd. Därutöver har betydande arealer undantagits från skogsbruk genom åtaganden från markägare. Natur- vården är med andra ord en starkt närvarande faktor i det svenska landskapet. Det finns ett behov av att förstärka naturvården i vattenmiljöerna. Av tradition har naturvården varit mer aktiv i landmiljön än i hav och kust och i sjöar och vattendrag. Det är en utmaning för naturvården

att stärka insatserna i de akvatiska miljöerna, såväl för att bevara

biologisk mångfald som när det gäller att upprätthålla goda förutsätt-

ningar för friluftsliv inklusive fritidsfiske och andra naturupplevelser.

4

Kommunal naturvård och naturvård i tätortsnära områden är andra områden som bör stärkas. Naturvårdsinsatser görs också för att vi alla skall kunna nyttja och njuta av en rik och vacker natur. De flesta människor bor numera i städer och tätorter. Den tätortsnära naturen bör därför få betydligt större värde och betydelse vid planering. Naturvårdspolitiken lyfter fram detta som ett prioriterat område. Utvecklingen och fördjupningen av sektorsansvaret och sektorsin- tegreringen innebär att ett större ansvar för naturvården i dag tas inom enskilda politikområden. En stor del av de statliga resurserna för naturvård ligger i dag inom andra utgiftsområden i statsbudgeten än Miljö- och naturvård, framför allt inom utgiftsområde Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Samtidigt påverkar utveck- lingen inom andra politikområden förutsättningarna för naturvårds- politiken att nå målen. Antalet aktörer har blivit fler, bl.a. som en konsekvens av sektorsansvaret. Även styrmedlen, eller verktygen, har blivit fler. Miljöbalken innebär förstärkta möjligheter. Även ekonomiska styrmedel bidrar till att nå naturvårdsmålen. Det finns ett behov av att utveckla dialogen med medborgarna och därmed även naturvårdens arbetsformer. Nödvändigheten av och kraven på delaktighet i olika processer ökar generellt i samhället och detta gäller även naturvård. Naturvården måste utveckla arbetssätt som svarar mot behoven av lokal delaktighet och förankring. I förlängningen finns en pedagogisk uppgift: att förklara vad natur- vården vill och syftar till. Att formulera en samlad naturvårdspolitik är ett led i det arbetet. Agenda 21-arbetet i Sverige kan ses som ett exempel på en lokal process som bygger mer på ett lokalt perspektiv än på ett traditionellt arbetssätt som utgår från politiska beslut eller myndighetsbeslut uppifrån som skall genomföras på lokal nivå. En helhetssyn på landskapet som inkluderar både naturen och kulturmiljön gäller som utgångspunkt för bl.a. naturvårdspolitiken. Det finns därför ett behov av att utveckla samverkan mellan kultur- miljö- och naturvård. Kopplingen mellan naturvårdspolitiken och det nationella, före- byggande folkhälsoarbetet har stärkts. Jakt och fiske utgör en väsentlig del av friluftslivet för 12 miljoner människor. Den tidigare ofta personliga kopplingen till nyttjande av naturresurser har i stor utsträckning försvunnit på grund av bl.a. urba- niseringen. Urbaniseringen har dessutom medfört en koncentration av friluftslivet till tätortsnära områden. Detta i sin tur riskerar att skapa motsättningar mellan olika former av friluftsliv. Det finns således behov av att finna former för att hantera dessa potentiella konflikter. I integrations- och jämställdhetsarbetet är det viktigt att ta reda på hur de nya svenskarna ser på natur och naturvård och vilka förvänt- ningar och visioner de kan ha kring vårt framtida landskap och när- natur. Sedan lång tid tillbaka har vistelse i naturen genom framför allt jakt och fiske i huvudsak varit en sysselsättning för män. Hur ser kvinnors preferenser ut när det gäller natur och vistelse i denna? Det finns skäl att ta upp även dessa aspekter i naturvårdsarbetet. Sverige vill fortsätta vara drivande i fråga om att bidra till att stärka naturvården och bevara biologisk mångfald i utvecklingsländerna och Skr. 2001/02:173 5 i länder med ekonomier i omvandling. Detta är en internationell soli- Skr. 2001/02:173 daritetsfråga. Omvärldsanalys Skälen till att formulera en samlad naturvårdspolitik sammanfaller i stora drag med en omvärldsanalys av faktorer, utvecklingstendenser m.m. som påverkar och kommer att påverka naturvården. Förutsättningarna för naturvårdspolitiken ändras relativt snabbt genom olika skeenden. Det handlar såväl om förändringar inom i första hand vårt eget land som om internationella, breda skeenden som påverkar naturvårdsarbetet här hemma. Utöver vad som har nämnts ovan så bedöms följande punkter som särskilt viktiga när en naturvårdspolitik skall formuleras. Naturvården har under senare år vidgats. Från att i huvudsak ha foku- serats på framför allt områdes- och artskydd omfattar naturvården nu i princip hela biosfären, dvs. även ekosystemens långsiktiga produktions- förmåga, de ekologiska tjänster som ekosystemen tillhandahåller och de genetiska resurserna. Den ömsesidiga kopplingen kulturmiljövård naturvård betonas allt starkare. Naturvårdens starka koppling till hållbar utveckling har blivit tydlig. Konventionen om biologisk mångfald (CBD) och Agenda 21 har haft stor betydelse för denna process. Denna utveck- ling kommer med all säkerhet att fortsätta. Den medför i förlängningen att det blir svårare att definiera gränserna för naturvården. Exempel på denna utveckling är kopplingar och gränssnitt mellan naturvård och andra politikområden som har växt fram under senare år. Det handlar om naturvård handel, t.ex. när det gäller frågor om regle- ring av införsel av främmande arter av ekologiska skäl eller frågor som rör miljö- och kvalitetsmärkningssystem som kan uppfattas som otill- börliga handelshinder. Den stärkta kopplingen mellan regional utveck- lingspolitik och miljö- och naturvård som utvecklats såväl inom EU som nationellt är ytterligare ett exempel. För att möta denna utveckling krävs delvis nya arbetsformer, sektorsövergripande samarbete och att olika kompetenser möts. Även politiken kan komma att behöva utvecklas och formuleras utifrån nya perspektiv och sektorsövergripande synsätt. En naturvårdspolitik för framtiden måste väga in dessa delvis nya förutsätt- ningar.

EU-medlemskapet innebär nya förutsättningar för vårt svenska natur- vårdsarbete. Flera för naturvården viktiga politikområden är numera till stora delar gemensamma; framför allt fiske, jordbruk och regionalpolitik. Vill vi driva förändringar inom dessa områden måste detta ske inom EU. En samlad svensk naturvårdspolitik underlättar det fortsatta genom- förandet av EU:s bestämmelser om naturvård, t.ex. i fråga om fågel- och art- och habitatdirektivet. Ramdirektivet för vatten liksom direktivet om strategiska miljöbedömningar är exempel på kommande uppgifter som berör naturvården. Det finns ett behov av att formulera hur Sverige vill att de fortsatta gemensamma naturvårdsåtgärderna inom EU skall utformas. En samlad naturvårdspolitik kommer även att underlätta en prioritering av Sveriges insatser i internationella naturvårdsförhandlingar. Det handlar om att formulera vad vi vill uppnå och strategier för detta i 6 det omfattande internationella naturvårdssamarbetet inom ramen för Skr. 2001/02:173 olika konventioner och processer. Samhällsutvecklingen i ordets vidaste mening går fort. Politiken inom olika sektorer liksom naturvårdspolitiken kommer att successivt behöva anpassas till utvecklingen för att svara mot dagens och fram- tidens behov. Som exempel kan nämnas att omställningen av energi- respektive transportsystemen i hållbar riktning med stor säkerhet kommer att påverka förutsättningarna för naturvården. Med hjälp av marknadskrafterna har företagens miljöarbete möjlighet att komma längre än vad som föreskrivs i lagstiftningen. I dag efterfrågas i allt högre grad miljöanpassade produkter och tjänster. Miljön har därmed kommit att bli ett argument i marknadsföringen, vilket skapar en miljödriven affärsutveckling. Marknadsbaserade styrmedel och verktyg som miljöledning , miljömärkning och olika slags certifieringar, får allt större betydelse även för naturvården. Utvecklingen av denna typ av verktyg bör fortsätta och på så sätt bidra till att olika miljökvalitetsmål uppnås. Utvecklingen när det gäller ändrat klimat på grund av växthusgaser är en annan osäkerhetsfaktor för naturvårdsarbetet. Om klimatförändring- arna får drastiska effekter på de ekosystem som finns i Sverige så kan det leda till behov att förändra delar av nuvarande politik. Befolkningskoncentrationen till vissa områden och regioner kommer med all säkerhet att fortsätta. Fysisk inaktivitet, såväl bland barn och ungdomar som bland vuxna, är ett växande folkhälsoproblem. Denna utveckling medför att den tätortsnära naturen och naturvården får en allt större betydelse för att kunna svara mot människornas behov av grön- områden inom rimligt avstånd från bostäder för friluftsliv, fritidsfiske och svamp- och bärplockning eller andra naturupplevelser. Det innebär ett behov av att beakta naturvårdens intressen i skötseln av den tätorts- nära naturen. Den ökade globaliseringen berör också naturvård, framför allt genom ökad frihandel och konsumtion av varor som produceras långt från hemlandet. Konsumtions- och handelsmönster liksom resvanor är fak- torer som redan spelar in när det gäller naturvård i många länder, såväl positivt som negativt. Tillgång till biologiska resurser är en förutsättning för människans överlevnad. Detta är särskilt viktigt för den fattigaste delen av världens befolkning eftersom de för sin överlevnad ofta är helt beroende av vad skogen, havet och jordbruket ger. Naturvård, bevarande och hållbart nytt- jande av biologisk mångfald och biologiska resurser utgör därför viktiga element i den svenska biståndspolitiken eftersom det på ett effektivt sätt kan bidra till fattigdomsbekämpning (se vidare avsnittet. 3.17). Kunskapen om naturen och dess komplicerade system ökar hela tiden. Kännetecknande för naturvårdsbiologins landvinningar är sammanför- andet av natur- och samhällsvetenskap. I och med att naturvården till viss del är integrerad i olika sektorer, och därmed andra politikområden, så varierar förutsättningarna för att fullt ut beskriva olika element i naturvårdspolitiken. Sektorernas roll i natur- vården belyses särskilt i avsnittet 3.3. 7

Riktar sig till alla aktörer

Skr. 2001/02:173

Den samlade naturvårdspolitiken riktar sig till alla aktörer som på olika

sätt bidrar till att nå naturvårdsmålen. Den begränsar sig därför inte till

den offentliga naturvården stat, kommun och landsting utan riktar sig

till hela naturvården, dvs. den inkluderar näringsliv, brukare, frivillig-

organisationer, vetenskapssamhället, föreningar m.fl. och enskilda män-

niskor. Regeringen förväntar sig att alla dessa aktörer och att deras olika

initiativ bidrar till att nå beslutade miljökvalitets- och delmål som rör

naturvården. Avsnitt 2.6 behandlar olika aktörer inom naturvården.

2.2 Miljökvalitetsmålen och naturvårdspolitiken De av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen, inklusive de beslutade delmålen i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36), bildar utgångspunkt för det fortsatta naturvårdsarbetet. Samtliga miljökvalitets- mål har åtminstone indirekta samband med naturvården i och med att de rör miljökvaliteter eller uttrycker ett önskvärt miljötillstånd som har betydelse för biosfären; för ekosystem, för växter och för djur m.m. I bilaga 2 ges en översikt över sambandet mellan å ena sidan miljökvali- tetsmålen och relevanta delmål och å andra sidan naturvårdspolitiken. Vissa av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål har särskilt stor relevans för naturvården. Dessa är: Levande sjöar och vattendrag Hav i balans samt levande kust och skärgård Myllrande våtmarker Levande skogar Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö God bebyggd miljö De ekonomiska konsekvenserna av ställningstagandena rörande miljö- kvalitetsmålen och delmålen redovisas också i ovan nämnda proposition. Denna fråga tas därför inte upp i denna skrivelse. Ett stort antal mål för det fortsatta naturvårdsarbetet har alltså redan lagts fast. Det finns därför ingen anledning att i denna skrivelse ytter- ligare utveckla målen. Skrivelsen fokuserar i stället på hur-frågorna, dvs. de olika vägar som finns för att nå de miljökvalitets- och delmål som berör naturvården. De huvudpunkter liksom åtgärder som aviseras i denna skrivelse utgår alltså från de miljökvalitetsmål och delmål som har redan lagts fast av riksdagen. I många fall refereras i skrivelsen till ett specifikt mål som slutsatsen eller åtgärden kopplar till. Särskilt viktiga är de verktyg, arbetssätt, processer och den kunskapsuppbyggnad m.m. som måste komma till stånd för att fastlagda miljökvalitetsmål och delmål som rör naturvård skall nås. Även miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har relevans för naturvårdens mål och arbete. Regeringens klimatpolitik har utvecklats i propositionen En svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02: MJU10, rskr. 2001/02:163). Utvecklingen när det gäller klimatet är gene- 8 rellt sett en stor osäkerhetsfaktor för arbetet med naturvård. Kopplingen mellan klimatförändringar och klimatpolitiken respektive naturvården måste framöver noga övervägas inom ramen för den samlade miljö- politiken. Det 16:e miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald, som aviserades i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier, kommer att bli mycket viktigt för det framtida naturvårdsarbetet. Regeringen har lagt ett särskilt uppdrag till Naturvårdsverket om att ta fram underlag till detta mål. Regeringen avser återkomma till riksdagen med ett förslag om ett sådant 16:e miljökvalitetsmål senast år 2005. Det bör framhållas att naturvårdspolitiken omfattar element som endast delvis tas upp bland miljökvalitetsmålen och delmålen. Exempelvis be- handlas geologiska bevarandevärden endast till viss del under de femton miljökvalitetsmålen, framför allt i form av delmål 1 under Grundvatten av god kvalitet samt under delmål 4 om Uttag av naturgrus under God bebyggd miljö. Det förstnämnda delmålet har dock grundvattenförande geologiska formationer som utgångspunkt medan det andra till karak- tären är ett hushållningsmål. De geologiska bevarandevärdena har ett betydligt bredare spektrum än så. Det finns en mångfald geologiska och naturgeografiska formationer och formelement som bör bevaras av naturvårdsskäl. Vidare skär naturvårdspolitiken tvärs igenom miljömålsstrukturen, t.ex. redovisas mål som rör friluftslivet under en rad olika miljökvalitets- mål. I skrivelsen betonas naturvårdens roll när det gäller att tillhandahålla goda förutsättningar för friluftslivet. Friluftsliv innebär upplevelser och njutning och handlar om en slags konsumtion som ökar befolkningens välfärd och välbefinnande. Därmed beskrivs en del av regeringens friluftspolitik. Friluftspolitiken berör flera politikområden, t.ex. hälso- politik när det gäller förebyggande folkhälsoarbete, skol- och utbild- ningspolitik beträffande förstärkt integrering av friluftsliv i skola och barnomsorg men även folkrörelse- och kulturpolitik. I denna skrivelse behandlas den del av friluftspolitiken som är integrerad i naturvårds- politiken, dvs. säkerställandet av mark och vatten för friluftsliv, såväl i form av områdesskydd, skötsel av skyddade områden samt via en god fysisk planering. Andra delar av friluftspolitiken har, eller kommer att, utvecklas i andra sammanhang. Regeringens naturvårdspolitik utvecklar miljömålsarbetet när det gäller de delar av genomförandet som ligger inom området naturvård. I linje med vad som redovisas i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och strategier finns det anledning att i vissa fall fortsätta arbetet med att utveckla och precisera olika miljökvalitetsmål, inte minst när det gäller att anpassa målen till regionala förhållanden. Det gäller även de mål som rör naturvården. Det är dock ett arbete som i första hand skall utföras av länsstyrelserna i samverkan med kommuner och andra regio- nala aktörer, inom ramen för den fortsatta miljömålsprocessen. Naturvården utgör med andra ord en väsentlig del av den samlade miljöpolitiken liksom en del av politiken för en hållbar utveckling. Kunskapen har ökat om såväl miljöhot och miljöproblem som om naturen. Det har i många fall lett till en ökad insikt om att det i praktiken inte är möjligt att skilja på naturvård och miljövård. Havsörnens livsbetingelser kan illustrera detta. Havsörnen kräver en giftfri miljö att Skr. 2001/02:173 9 fånga sin föda från, dvs. reducerade halter miljögifter, främst i Östersjön. Skr. 2001/02:173 Den kräver också en livsmiljö som den kan häcka och reproducera sig i, dvs. tillräcklig tillgång på lämpliga boträd och avsaknad av störningar från människor under den känsliga häckningsperioden. Denna art kräver alltså framgångsrika åtgärder, t.o.m. internationella, när det gäller såväl miljöskydd som naturvård.

2.3

Hur definiera och avgränsa naturvård?

Naturvården har historiskt sett sitt ursprung i områdesskyddet att skydda särskilt värdefulla områden och objekt, t.ex. träd och flyttblock. Det var genom områdesskyddet den statliga naturvården tog sin början i Sverige för snart hundra år sedan. Friluftslivet finns med i naturvården redan från 1930-talet men det var framför allt under 1950-, 60- och 70- talen som friluftslivet den sociala naturvården växte fram som en hörnsten jämställd med den vetenskapliga naturvården. Under 1990- talet har bevarandet av biologisk mångfald, parallellt med ökat sektors- ansvar, inneburit att naturvården har breddats. Rio-processen och kon- ventionen om biologisk mångfald har lett till att naturvårdens inter- nationella dimension har lyfts fram. Kunskapsunderlaget har förbättrats kraftigt under de senaste årtiondena. I dag är det inte helt lätt att på ett enkelt sätt definiera och avgränsa begreppet naturvård. Naturvården hänger nära ihop med samhälls- utvecklingen i stort och måste ses som en del av denna. Förutsättningarna för naturvården avgörs ofta av hur utvecklingen ser ut inom olika samhälls- och politikområden. Två exempel kan belysa detta. Möjlig- heterna till att bevara tumlaren, den enda val som regelbundet vistas i svenska vatten, avgörs av om vi når framgång med att hantera problemet med bifångster i fisket samt med utsläppen av miljögifter i Östersjön och Västerhavet. Det förstnämnda problemet relaterar till nödvändiga åtgärder i fiskesektorn, det andra till reduktioner av utsläpp från olika landbaserade aktiviteter. Ett annat exempel är bevarandet av naturliga betesmarker. Detta förutsätter att det finns betesdjur som kan upprätthålla betet, vilket i sin tur förutsätter att det finns en brukare och djurhållare inom rimligt avstånd. Detta i sin tur förutsätter att det finns företags- ekonomiska förutsättningar för jordbruksdrift. Detta kopplar i sin tur till hela den regionala utvecklingen i bygden, t.ex. att det finns tillgång på social service, att det finns mejerier som är villiga att hämta mjölken, att det finns efterfrågan på kött från naturbetesmarker och att det finns lön- samhet i verksamheten. Det finns många liknande exempel från andra sektorer. Som grund för naturvårdspolitiken ligger de fem grundläggande värden som även har utgjort utgångspunkt för utformningen av miljö- kvalitetsmålen (se proposition 2000/01:130). Dessa fem värden har alla en mer eller mindre stark koppling till naturvårdspolitiken. Dessa värden bör inte uppfattas som enskilda storheter utan de är beroende av varandra och samspelar. Matrisen nedan visar med några exempel hur olika delar av naturvårdspolitiken kan kopplas till dessa fem värden. 10

Grundläggande värde

Exempel på element i

Skr. 2001/02:173

naturvårdspolitiken

1.

Människors hälsa

Bevarandet av goda förutsätt-

ningar för friluftslivet, inklusive

skydd av tätortsnära områden

2.

Den biologiska mångfalden

Bevarande och hållbart nyttj-

och naturmiljön

ande av ekosystem, naturtyper,

arter (populationer) och gene-

tisk variation

3.

Kulturmiljön och de

Bevarande av landskap och na-

kulturhistoriska värdena

turtyper som mer eller mindre

har formats av människan

4.

Ekosystemens långsiktiga

Upprätthållandet

av

ekosyste-

produktionsförmåga

mens

långsiktiga

produktions-

förmåga och förmåga att möta

förändringar;

genom

bl.a.

ett

hållbart nyttjande, upprätthåll-

ande av en god miljökvalitet,

inklusive att

vidmakthålla

s.k.

ekologiska tjänster olika äm-

nens

kretslopp,

jordmånsbild-

ning, rening av vatten m.m.

5.

En god hushållning med naturresurser

Hushållning med, inklusive återanvändning och ersätt- ning av, icke förnyelsebara naturresurser, t.ex. naturgrus Ett från bl.a. biologisk mångfald-synpunkt hållbart nyttjande av skogar, fisk- bestånd, vilt m.m.

Två grundläggande element i naturvården är 1) att upprätthålla funge-

rande ekosystem inklusive att bevara växt- och djursamhällen, livs-

miljöer, arter och geologiska underlag och formelement som hör till

dessa och 2) att upprätthålla goda förutsättningar för friluftsliv och rika

naturupplevelser i den svenska naturen. De återfinns bland de grund-

läggande värdena ovan. Men naturvården har alltså en bredare bas och

uppgift än dessa två element. Naturvårdens insatser sker i ett landskap

där natur och kultur är samtidigt närvarande som två aspekter i

samma landskap. Naturvård och kulturmiljövård kan därför inte hanteras

eller bedrivas som två separata företeelser; i stället bör en helhetssyn på

landskapet vara utgångspunkten. Detta förhållande utvecklas närmare i

avsnittet 3.7.

De två nyss nämnda elementen skall ses som sammanflätade i

varandra; bevarad biologisk mångfald är en grundläggande förutsättning

för friluftsliv och naturupplevelser. Omvänt utgör friluftslivet grund för

11

många människors kontakt med och känsla för naturen och därmed i för- Skr. 2001/02:173 längningen för ett engagemang för naturen. För att upprätthålla goda förutsättningar för friluftsliv krävs bl.a. att områden med goda kvaliteter för friluftsliv reserveras, förvaltas och utvecklas för detta ändamål. Regeringen vill därför framhålla att naturvård och friluftsliv hör nära samman och att det även finns behov av en aktiv friluftspolitik (se vidare avsnittet 3.8). Naturvården bör även framöver omfatta såväl att bevara och restaurera värdefull natur i form av områden, livskraftiga populationer och genetisk variation som att tillgodose att det finns tillgång på bra områden för friluftsliv. Det handlar dock inte endast om att bevara områden eller arter som enskilda företeelser utan också om att upprätthålla funger- ande ekosystem som inkluderar funktioner, strukturer och processer. Värnandet av värdefulla geologiska objekt och av landskapsbilden skönheten i landskapet ingår liksom viltförvaltning också i naturvård. Jakt har nära beröringspunkter med naturvård och friluftsliv men bör i första hand ses som ett nyttjande av naturen. Där bör principer om bevarande, etik, hållbart nyttjande och god hushållning gälla. Mot bakgrund av ovanstående täcker skrivelsen inte alla delar av naturvården. Några områden som har behandlats, eller avses behandlas, i annat sammanhang bör nämnas särskilt: Rovdjurspolitiken har lagts fast genom regeringens proposition Sammanhållen rovdjurspolitik (prop. 2000/01:57, bet.2000/01:MJU9, rskr. 2000/01:174). Förvaltningen av våra rovdjursstammar tas därför inte upp närmare i denna skrivelse. När det gäller strandskyddet avser regeringen återkomma efter det att Naturvårdsverket har redovisat det uppdrag om strandskyddet som regeringen beslutade i april år 2001. Beträffande naturvårdsfrågor som specifikt kopplar till genom- förandet av ramdirektivet för vatten avser regeringen att återkomma till riksdagen med en proposition. 2.4 Sektorernas roll och ansvar

Sektorsansvaret utvecklas i propositionen Svenska miljömål delmål

och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MU03, rskr.

2001/02:36). Där anförs att ansvaret för att uppnå miljökvalitetsmålen

inom alla samhällets sektorer fördelas genom sektorsansvaret, dvs. att

myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällssek-

torer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden. Miljö-

kvalitetsmålen med delmål och strategier kommer att fungera som en del

av underlaget för beslutsfattandet i olika sektorer. Sektorsansvaret för

miljön innebär därmed att miljöhänsyn vägs in i besluten inom sektorn.

Uttrycket sektorsansvar används i denna skrivelse med utgångspunkt i

detta miljöpolitiska beslut.

Sektorsansvaret för miljön lades fast redan i 1988 års miljöpolitiska

beslut. Den generella principen om sektorsansvar för naturmiljön

preciserades av riksdagen genom 1991 års miljöpolitiska beslut (prop.

1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373). Där anfördes bl.a.

att de areella näringarna måste bygga på principen om en god och lång-

12

siktig hushållning med naturresurserna. Sektorsansvaret har ytterligare Skr. 2001/02:173 utvecklats genom propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU09, rskr. 1993/94:87). Där lades fast att själva kärnan i sektorsansvaret är näringens ansvar för att medverka till ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen. Sektorsmyndigheternas roll i naturvårdsarbetet är att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförandet av åtgärder, tillsammans med näringen/sektorn genomföra åtgärder, följa upp resultaten och avge återkommande miljörapporter, samt sprida kunskap och utbildning inom näringen/sektorn om åtgärder och mål. I propositionen anfördes även att regional anpassning av brukandet och en differentiering av brukningsmetoderna efter markslag är viktiga inslag i naturvårdsanpassningen av de areella näringarna. De sektorsvisa aktionsplanerna för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald som fem centrala myndigheter redovisade 1995 var ett viktigt led i att utveckla tillämpningen av sektorsansvaret inom naturvårdens område. I de följande propositionerna Skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald (prop. 1996/97:75, bet. 1996/97:JoU15, rskr. 1996/97:239) samt Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU09, rskr. 1997/98:116) utvecklades sektorsansvaret ytterligare. I den förstnämnda propostionen anfördes att arbetet med biologisk mångfald bör successivt utvidgas till att omfatta fler sektorer och sektorsmyndigheter. Som exempel nämndes energi-, transport- och turismsektorerna. Ett sådant utvecklingsarbete har även skett inom biståndssektorn. Till följd av sektorsintegreringen utvecklas vissa delar av naturvårds- politiken integrerat med respektive politikområde, t.ex. inom skogs- politiken respektive fiskepolitiken. I avsnittet 3.3 och även avsnittet 3.12 redovisas hur sektorsansvaret bör utvecklas, med exempel från specifika sektorer.

2.5

Utgångspunkter i internationella åtaganden och EU- samarbete

Sverige har iklätt sig legalt bindande åtaganden på naturvårdens område, främst genom de konventioner och överenskommelser som Sverige har ratificerat. Sveriges medlemskap i EU har medfört att olika EU-rättsakter på naturvårdens område gäller i Sverige. Även andra politiska åtagande inom EU-samarbetet har betydelse som politiskt bindande utgångs- punkter för det nationella naturvårdsarbetet.

EU-samarbetet

I EU:s strategi för hållbar utveckling ingår ansvarsfull förvaltning av naturresurserna som en av fyra prioriterade områden. Strategin slår fast att hög ekonomisk tillväxt måste gå hand i hand med hållbar användning 13 av naturresurserna och avfallsnivåer, med bibehållandet av biologisk Skr. 2001/02:173 mångfald och bevarande av ekosystemen. Vidare anges att: Den gemensamma jordbrukspolitiken och dess framtida utveckling bör bl.a. ha som mål att bidra till att hållbar utveckling. Det bör åstad- kommas genom att ytterligare tonvikt läggs vid att främja hälso- samma produkter av god kvalitet, tillverkningsmetoder som är håll- bara ur miljösynpunkt inklusive ekologisk produktion, förnybara råmaterial och skydd av biologisk mångfald. Översynen av den gemensamma fiskepolitiken 2002 bör på grundval av en bred politisk debatt behandla den totala belastning av fiske- produktionen genom att EU:s fiskeansträngningar anpassas till nivån på de tillgängliga resurserna med beaktande av de sociala konse- kvenserna och behovet av att undvika överfiske. Förlusten av biologisk mångfald skall hejdas med syftet att detta mål skall nås senast 2010 i enlighet med sjätte miljöhandlingsprogram- met. I förslaget till EU:s sjätte miljöhandlingsprogram läggs fast att natur och biologisk mångfald utgör ett av fyra prioriterade områden inom gemen- skapens miljöarbete. Rådet har genom den gemensamma ståndpunkten uttryckt att en försiktig användning av naturresurserna och skydd av det globala ekosystemet tillsammans med ekonomisk välfärd och en balanserad social utveckling, utgör förutsättningarna för hållbar utveck- ling. Vidare framhålls att sunda naturliga system som befinner sig i balans är en förutsättning för livet på vår jord. Programmet innehåller en temainriktad strategi avseende natur och biologisk mångfald som lägger fast följande mål: Stoppa förlusten av biologisk mångfald senast 2010 bl.a. genom att förhindra och mildra effekterna av främmande arter och främmande genotyper. Skydda mot skadliga föroreningar och på lämpligt sätt återställa natur och biologisk mångfald. Bevara, på lämpligt sätt återställa och på ett hållbart sätt nyttja havsmiljö, kuster och våtmarker. Bevara och på lämpligt sätt återställa särskilt natursköna områden, inklusive odlade och känsliga områden. Bevara arter och livsmiljöer, och särskilt förebygga fragmentering av livsmiljöer. Främja hållbart nyttjande av mark, med särskild uppmärksamhet på förebyggande av erosion, förstöring, förorening och ökenspridning. Dessa mål skall uppnås bl.a. med hjälp av följande prioriterade åtgärder, med beaktande av subsidiaritetsprincipen och på grundval av gällande globala och regionala konventioner och strategier och fullständigt genomförande av relevanta EG-direktiv. Den ekosystemansats, dvs. en helhetssyn på förvaltningen av ekosystemen, som har antagits i konven- tionen om biologisk mångfald bör alltid tillämpas när så är lämpligt. Den temainriktade strategin avseende natur och biologisk mångfald innehåller bl.a. åtgärder som avser: 14 genomförande, övervakning och utvärdering av gemenskapens stra- tegi för biologisk mångfald med tillhörande sektorsvisa handlings- planer, främjande av forskning om biologisk mångfald, utveckling av åtgärder för att öka hållbart nyttjande, hållbar produk- tion och hållbara investeringar när det gäller biologisk mångfald, utveckling av åtgärder för att förhindra och kontrollera invaderande främmande arter, inklusive främmande genotyper, främjande av samordning av insatser i samband med olyckor och katastrofer, främjande av att bevarande och återställande av natursköna områden införlivas i övrig politik, till exempel turism, med beaktande av relevanta internationella instrument, främjande av integreringen av hänsynen till biologisk mångfald i jordbrukspolitiken och uppmuntran av en hållbar utveckling av lands- bygden, ett multifunktionellt och hållbart jordbruk, främjande av ett hållbart nyttjande av haven och bevarande av marina ekosystem, inklusive havsbottnar, områden kring flodmynningar och kustområden, med särskild hänsyn till platser med betydande bio- logisk mångfald, i fråga om skogar genomförande och ytterligare utveckling av strate- gier och åtgärder som är i linje med Europeiska unionens skogs- strategi. En annan temainriktad strategi i miljöhandlingsprogrammet handlar om insatser avseende hållbar användning och förvaltning av naturresurser samt avfall. Strävan är att säkerställa att förbrukningen av resurser och dess följdeffekter inte överskrider vad miljön kan bära och att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och resursanvändning bryts. Detta mål skall nås genom den prioriterade åtgärden att utarbeta en temainriktad strategi för hållbar användning och förvaltning av resurser, samtidigt som stra- tegin för en integrerad produktpolicy samt gemenskapsstrategin för avfallshantering beaktas. Detta inbegriper bl.a. uppskattning av material- och avfallsflödena i gemenskapen, inklu- sive import och export, till exempel genom materialflödesanalys, översyn av effektiviteten i de politiska åtgärderna och konsekven- serna av subventioner som rör naturresurser och avfall, uppställande av mål för resurseffektivitet och en minskad användning av resurser för att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativa miljökonsekvenser, främjande av utvinnings- och produktionsmetoder och teknik för att stödja ekoeffektivitet och en hållbar användning av råmaterial, energi, vatten och andra resurser, utarbetande och genomförande av ett brett spektrum av instrument, däribland forskning, tekniköverföring, marknadsbaserade och ekono- miska instrument, program för bästa metoder samt indikatorer för resurseffektivitet. För att minska den negativa påverkan på naturmiljön och på människan från produktion- och konsumtion av produkter och tjänster har initiativ Skr. 2001/02:173 15 tagits nationellt och inom EU för att utveckla en miljöorienterad Skr. 2001/02:173 produktpolitik (Integrated Product Policy, IPP). En IPP är strategiskt viktig i det fortsatta miljö- och hållbarhetsarbetet genom att den utgår från ett livscykeltänkande och genom att den skall engagera alla berörda aktörer/parter. Den skall också koordinera och effektivisera lämpliga verktyg samt komplettera och stödja andra strategier såsom Sjätte miljöhandlingsprogrammet, klimatstrategin, kemikaliestrategin och av- fallsstrategin m.fl. Syftet med en produktpolitik är på lång sikt att åstadkomma produkter som är högeffektiva i fråga om material och energi och som varken innehåller eller kräver användning av ämnen som under produkternas livscykel kan leda till negativa effekter på miljön och människors hälsa (regeringens skrivelse 1999/2000:114 En miljöorien- terad produktpolitik). Fågel- respektive art- och habitatdirektivet är två bindande rättsakter som medför långt gående krav på medlemsstaterna, såväl när det gäller bevarande av livsmiljöer och arter generellt som att upprätta och vidmakthålla det ekologiska nätverket Natura 2000. I det sjätte miljö- handlingsprogrammet anges följande prioriterade åtgärd: Upprätta Natura 2000-nätverket och genomföra nödvändiga tekniska och finan- siella instrument och åtgärder för dess genomförande fullt ut och för skyddet utanför områdena för Natura 2000 av arter som skyddas enligt art- och habitat- och fågeldirektiven. Konventioner och internationella processer Sverige har gjort en rad åtaganden inom ramen för olika konventioner och andra internationella processer. Konventionen om biologisk mång- fald (CBD) utgör en slags paraplykonvention när det gäller natur och naturresurser. Utöver själva konventionen, som i sig innebär långtgående åtaganden när det gäller bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av biologiska resurser, har parterna till konventionen beslutat om ett antal tematiska arbetsprogram; för jordbruk, skog, sötvatten- ekosystem, torra och halvtorra ekosystem samt för marin och kustnära biodiversitet. Dessa program innehåller konkreta åtgärder som bl.a. ska genomföras av parterna till konventionen. Inom konventionen har också tagits beslut om vissa horisontella frågor som t.ex. främmande arter, taxonomi, indikatorer, skyddade områden och biologisk mångfald och turism. Några viktiga åtaganden gjorda inom CBD: Översyn av styrmedel, inklusive ekonomiska styrmedel, så att dessa inte motverkar bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mång- fald och biologiska resurser. Avveckling av incitament som har negativ påverkan på biologisk mångfald. Tillämpning av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar (det finns även en särskild konvention på området, Esbo-konven- tionen), i syfte att minimera negativ påverkan på biologisk mångfald och naturmiljön i övrigt. 16 Ge möjligheter till deltagande från allmänheten i olika processer Skr. 2001/02:173 (public participation). Detta behandlas specifikt i Århuskonventionen. Andra viktiga konventioner, med i vissa fall tillhörande avtal, är Bern- konventionen om europeiska växt- och djurarter, Bonnkonventionen om skydd av flyttande djurarter; inklusive dess olika underavtal för små- valar, fladdermöss och vattenlevande fåglar, Ramsar- eller våtmarks- konventionen om skydd av våtmarker samt Washington- eller CITES- konventionen om handel med utrotningshotade vilda djur och växter, döda eller levande eller produkter av dem. Inom ramen för Helsingfors- konventionen om Östersjöns miljö har Sverige gjort åtaganden om att skapa marina skyddade områden, s.k. Baltic Sea Protected Areas. Arbete med att skydda den marina miljön i Nordostatlanten och Nordsjön pågår även inom ramen för Oslo-Paris-konventionen (OSPAR).

2.6

Aktörer inom naturvården

I det följande ges en översikt med exempel över de många olika aktörer som i dag är aktiva inom naturvården. Statlig verksamhet På central nivå har Naturvårdsverket ett övergripande och därmed samordnade, vägledande och pådrivande ansvar för naturvårdsfrågor. Vid sidan av Naturvårdsverket har en rad centrala sektorsmyndigheter inklusive trafikverken, i linje med sektorsansvaret och de miljömåls- politiska besluten, ansvar för naturvård. Riksantikvarieämbetet har det nationella ansvaret för kulturmiljön. Kulturmiljön avser inte bara kulturarv där fornminnen och byggnader inbegrips utan även den av människan nyttjade och påverkade naturen (prop. 1998/99:114). På regional nivå har länsstyrelserna ett övergripande ansvar för det regionala natur- och kulturmiljövårdsarbetet, inklusive regionalt mål- och uppfölj- ningsarbete. Skogsvårdsstyrelserna har inom ramen för fastlagt sektors- ansvar ett stort ansvar för naturvård på skogsmark, t.ex. naturvårds- anpassning av skogsbruket generellt, biotopskydd, naturvårdsavtal och inventeringar. Med naturvårdsmyndigheter kan alltså avses såväl olika centrala myndigheter, länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser men även kommunala myndigheter. Regeringen finner för närvarande inget behov av att ändra i den ansvarsfördelning som råder mellan olika statliga myndigheter. Staten är även en aktör inom naturvården i sin egenskap av ägare till stora arealer mark och vatten, inte minst skogsmark. Det statliga fastig- hetsinnehavet ger stora möjligheter för staten när det gäller naturvård. Detta utvecklas vidare i avsnittet 3.10. Kommuner och landsting Kommunerna har stora möjligheter att engagera sig i naturvårdsåtgärder, t.ex. områdesskydd genom att utnyttja miljöbalken, genomföra inven- 17 teringar, restaurera eller nyanlägga biotoper. Kommunerna har även en Skr. 2001/02:173 viktig roll när det gäller fysisk planering och att integrera kunskap och upplevelser om natur och naturvård i skola och barnomsorg (se vidare avsnitten 3.5 och 3.13). Det är dock långt ifrån alla landets kommuner som är aktiva när det gäller konkreta naturvårdsinsatser. Likväl finns det ett stort antal kommuner som gör mycket stora insatser inom natur- vården. Antalet kommuner som har beslutat om reservat ökar exempelvis sakta men säkert. Sammanfattningsvis kan man säga att situationen är ojämn när det gäller kommunernas engagemang i naturvård. I landet finns för närvarande sju landstingskommunala stiftelser för naturvård och friluftsliv. Dessas arbete utgör ett ovärderligt bidrag till den offen- tliga naturvården. Därutöver finns i viss utsträckning landstingsfinan- sierade miljöfonder som utgör värdefulla finansieringsmöjligheter för naturvårdsåtgärder. Den kommunala naturvården belyses närmare i avsnittet 3.4. Den ideella naturvården Den ideella naturvården har varit aktiv i snart hundra år. Natur- skyddsföreningen, Världsnaturfonden, Sveriges Ornitologiska förening, Sveriges Hembygdsförbund m.fl. organisationer och föreningar gör stora insatser för natur- och kulturmiljövård, såväl genom information och opinionsbildning som konkreta naturvårds- och kulturmiljöprojekt. Art- bevarandeprojekt, inköp och förvaltning av värdefulla naturområden och att vara pådrivande när det gäller att utveckla miljömärknings- och certifieringssystem är några exempel på vad de ideella organisationerna har uträttat. Insatser från jägarnas organisationer bör också nämnas. Friluftsfrämjandets arbete med barn- och ungdomsverksamhet inte minst Skogsmulle har sedan starten på 1950-talet betytt mycket för uppväxande generationers naturkänsla och naturintresse. Liknande roller spelar scoutrörelsen och Fältbiologerna. Även fiskevårdsföreningar, ideella kulturmiljöorganisationer, byalag, intressegrupper och andra sammanslutningar gör värdefulla naturvårdsinsatser. Näringsliv, markägare och brukare Näringslivet i form av såväl enskilda näringsidkare som bolag genomför olika åtgärder inom naturvården. Det handlar om allt från att på eget initiativ och bekostnad inventera naturvärden, ta fram skötselplaner till att genomföra konkreta naturvårdsåtgärder. Under 1990-talet har skogs- bruket gjort stora insatser t.ex. när det gäller gröna bokslut, ekologisk landskapsplanering, frivilliga avsättningar och hänsynsytor. Skogs- bolagen har även anslutit sig till certifieringssystemet Forest Stewardship Council (FSC) medan ett stort antal enskilda skogsägare och -föreningar har certifierat sitt skogsbruk genom ett annat certifieringssystem, Pan- European Forest Certification (PEFC). Att iaktta allmän naturvårds- hänsyn inom ramen för det dagliga brukandet är en annan typ av natur- vårdsinsatser från brukare och markägare inom de areella näringarna. Inom jordbruket finns insatser som miljöhusesyn och gårdsinventeringar. Inom fisket lägger sektorn ned ansträngningar på bl.a. redskapsutveck- 18 ling. Vid Koster-Väderöfjorden har ett framgångsrikt samarbete och en Skr. 2001/02:173 lokal dialog mellan bl.a. fiskare, kommuner, forskare och berörda myn- digheter (framför allt Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Fiskeri- verket) lett fram till en överenskommelse om att undanta vissa särskilt känsliga områden från räktrålning samt att vidareutveckla fiskered- skapen. Detta kan ses som ett exempel på den förstärkning av lokala dialoger som framhålls i avsnittet 3.1.

Många markägare gör stora insatser när det gäller viltvård. Brukare

och markägare gör också insatser för att bevara och utveckla kultur-

miljön. Även kyrkan genom de olika stiftsnämnderna gör insatser för

naturvård. Exempelvis har olika typer av kyrkoreservat avsatts. Vatten-

fall har i Norrbottens län på eget initiativ avsatt särskilda värnområden

med värdefull natur.

Enskilda

Även den enskilda människan är ofta på flera sätt en viktig aktör i

naturvården som besökare i naturen eller som konsument. Som mark-

ägare, brukare eller verksamhetsutövare har den enskilde ett särskilt

ansvar i linje med sektorsansvaret och i enlighet med miljöbalken. Men

även besökaren i ett reservat, eller den som med allemansrätten som

grund vistas i naturen, har ett ansvar och bör därmed ses som en aktör.

Vetenskapssamhället

Universitet och högskolor och enskilda forskare har en viktig roll i att ta

fram, förvalta och sprida kunskap till olika aktörer, inte minst lokalt.

Utan god kunskap som underlag för prioriteringar och åtgärder så

kommer naturvården med stor säkerhet att få problem. Vetenskapssam-

hället har även en roll i att på vetenskaplig grund följa upp och utvärdera

olika insatser, t.ex. verktyg och styrmedel, inom naturvården (se bl.a.

avsnittet 3.15).

Generellt om ansvars- och rollfördelning

I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop.

2000/01:130) redovisas en generell roll- och ansvarsfördelning för

arbetet med åtgärder som syftar till att uppnå miljömålen liksom när det

gäller redovisning och uppföljning. Ansvarsfördelningen har även

utvecklats i tidigare miljöpolitiska sammanhang, se ovan om sektorernas

roll och ansvar.

Naturvårdens mål kommer inte att kunna uppnås med endast insatser

från stat och kommuner. Naturvården måste vara ett gemensamt ansvar

för stat och kommun men även för markägare, brukare, företag samt den

ideella naturvården. Även som enskilda konsumenter har vi alla ett

ansvar och en möjlighet att genom våra val försöka bidra till naturvården

(se vidare avsnittet 3.15). Till saken hör givetvis att stat och kommun 

den offentliga naturvården inte kan kommendera fram engagemang och

insatser från vare sig ideell naturvård eller näringsliv och markägare.

Grunden måste i stället vara en gemensam strävan att nå bevarandemål

19

som det finns samsyn kring. Detta hindrar inte att staten ställer förvänt- Skr. 2001/02:173 ningar på alla berörda aktörer att bidra till naturvården.

2.7

Grundsynen i regeringens naturvårdspolitik

2.7.1

Naturvård en hörnsten i arbetet för det hållbara samhället

Regeringens politik inom olika områden skall bidra till målet om en håll- bar utveckling, omfattande såväl ekonomiska, sociala (inklusive kul- turella) som ekologiska aspekter. Hållbar utveckling är en strävan efter att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekono- miska, sociala och ekologiska förhållanden. Hållbar utveckling definieras som en utveckling som möter dagens behov utan att hindra kommande generationers möjligheter. Hållbarhetsperspektivet är vägledande för regeringens politik inom alla områden. Naturvården har beröringspunkter med alla de ovan nämnda dimen- sionerna av hållbar utveckling, även om fokuseringen ligger på den eko- logiska dimensionen. Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald bör ses som ett av flera grundläggande kriterier på hållbar utveckling. I miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) läggs fast att en hållbar utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. Den samlade biodiversiteten, vilken inkluderar fungerande ekosystem, är en grundläggande förutsättning för människans överlevnad. Den har avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen i världen, vi hämtar olika resurser från ekosystemen, vi nyttjar de genetiska resurserna på olika sätt exempelvis för läkemedel, vi drar nytta av s.k. ekosystem- tjänster (se vidare nedan samt avsnitt 2.7.2). Bevarar vi växter och djur och fungerande ekosystem bevarar vi även en god livsmiljö för männi- skan. God hushållning med naturresurser, upprätthållande av ekosys- temens långsiktiga produktionsförmåga samt bevarande av värdefulla naturområden är andra kopplingar till den ekologiska dimensionen. Människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation och att känna närhet till naturen är en del av den sociala dimensionen av håll- bar utveckling. Naturen och allemansrätten utgör grundläggande förut- sättningar för friluftsliv. Friluftsliv, som i grunden är ett nyttjande av natur- och kulturmiljön, bidrar i sin tur till en god folkhälsa och välbefinnande genom ett kostnadseffektivt förebyggande hälsoarbete. En rik och varierad natur utgör en del av den livskvalitet vi vill ha. Vårt natur- och kulturlandskap är också en del av vårt sociala sammanhang, vår sociala miljö, som det finns många skäl att värna om. Detta utgör exempel på hur naturvården bidrar till en socialt hållbar utveckling Naturvården relaterar även till den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. Biologisk mångfald är en avgörande förutsättning för fungerande ekosystem med god motståndskraft och förändringskapacitet för olika slag av miljöpåverkan. Det kan handla om anpassning till klimatförändringar, kvävenedfall eller andra typer av storskaliga stör- ningar där ekosystemen behöver ha en buffringskapacitet och en för- 20 måga att kunna återhämta sig. Biologisk mångfald är därför långsiktigt Skr. 2001/02:173 av avgörande betydelse för jord- och skogsbruk, rennäring och fiske. Exempelvis måste näringskedjorna i havet fungera om vi vill behålla bestånd av målarter som går att fiska. Svamparnas mycel i marken och samspelet med trädens rötter mykorrhiza har stor betydelse för skogs- trädens tillväxt. Jordbruket är beroende av de ekosystemtjänster som nedbrytande organismer i jorden tillhandahåller osv. Även för delar av turistnäringen, en växande näring i Sverige, har naturen och i för- längningen naturvården en ofta indirekt ekonomisk betydelse. Detta utvecklas i avsnittet 3.9. Samhällsutvecklingen är beroende av ekosystemens kapacitet att leve- rera livsviktiga naturresurser, t.ex. dricksvatten, timmer, fisk, kött, grödor samt värdefulla ekosystemtjänster. Exempel på ekosystemtjänster är jordmånsbildning, pollinering, näringsämnesupptag, koldioxidinlagring, vattenhushållning och rening av vatten, kvävefixering, nedbrytning av organiskt material och kretslopp hos exempelvis kol och syre. Värdet av dessa tjänster har hittills underskattats kraftigt. Denna kapacitet utgör själva fundamentet för såväl samhällsutvecklingen som för mänskligt liv på denna planet. Vill vi bevara möjligheterna till utveckling får denna kapacitet inte utarmas. Därför krävs en buffertförmåga i naturmiljön för att möta förändring. Denna buffertförmåga kallas för resiliens. Den möj- liggör även utveckling efter förändring. Resiliens är ett mått på graden av förändring som kan fångas upp absorberas innan ett system övergår från att ha utvecklats i en riktning till att plötsligt utvecklas i en annan. Ett aktuellt exempel på detta skeende är de överutnyttjade kusthaven, inklusive Östersjön. Att bygga buffertkapacitet resiliens kopplar egentligen till alla dimensionerna i hållbar utveckling, inte minst till den ekonomiska. Detta måste därför bli en nödvändig del i den svenska naturvården. Förbättrar vi resiliensen som vi är beroende av, så ökar vi möjligheterna för vår egen utveckling, valfrihet och välfärd. Människan är inte bara en del av naturen människan tillhör naturen. En framsynt naturvårdspolitik och en framgångsrik naturvård är därför viktiga delar i arbetet mot ett hållbart samhälle. Ovanstående exempel visar att det finns beröringspunkter med samtliga de dimensioner som brukar urskiljas i hållbarhetsbegreppet. Det finns därför många kopp- lingar mellan naturvårdspolitiken och andra politikområden. Naturvårdspolitiken skall ses som en politik som bidrar till att skapa möjligheter och utveckling i stället för hinder och restriktioner. Möjlig- heter till naturupplevelser, friluftsliv och en ökad naturturism. Möjlig- heter till regional utveckling, bevarande av genresurser och till ett lång- siktigt hållbart nyttjande inom ekonomiskt viktiga sektorer. Möjlighet till att vidmakthålla vårt odlingslandskap som en del av vårt kulturarv. Möjligheter till att skapa en långsiktigt hållbar utveckling. I grunden finns det skäl att vara optimistisk om möjligheterna att nå fastlagda miljömål som rör naturvården. Samtidigt måste framhållas att det beträffande dessa mål fortfarande är en lång väg att gå innan vi har nått dem och det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen ger uttryck för. Ibland finns det konflikter och motstående intressen; avvägningar mellan naturvård och andra intressen i samhällsutvecklingen måste göras. 21

2.7.2

Motiven för en aktiv naturvårdspolitik

Skr. 2001/02:173

Motiven för naturvård kan formuleras och grupperas på olika sätt. Det handlar om ett brett spektrum av olika motiv; från etiska och estetiska till krasst ekonomiska. Ytterst kopplar motiven för naturvård till arbetet mot en långsiktigt hållbar utveckling. Olika slags motiv utesluter inte utan kompletterar varandra. Motiven spänner från sådana som har en mer eller mindre solid vetenskaplig grund till sådana som är grundade i våra känslor och vår kärlek till naturen. Nedanstående bör ses som det sätt som regeringen har valt att formulera motiven för en aktiv natur- vårdspolitik. Givetvis grundar sig dessa motiv på värderingar. Rege- ringen uppfattar att dessa till stor del utgör gemensamma värderingar som omfattas av stora delar av landets befolkning. Samtidigt bör konstateras att olika individer givetvis ser på naturen på olika sätt; natur och naturvård kan helt enkelt betyda olika saker för olika människor och grupper. Vad som betraktas som värdefullt är till stor del beroende av ett kulturellt sammanhang. Även i framtiden kommer det att ske förskjutningar i värderingarna av vad som betraktas som värdefullt. Etisk- moraliska motiv: Naturen har ett inneboende värde, oavsett om den är lönsam för oss eller inte. Detta läggs också fast i inledningen av konventionen om biologisk mångfald. Mot bakgrund av att naturen själv inte har någon förmåga att föra sin talan bör det närmast ses som en etisk plikt att bevara variationsrikedomen och skönheten i vår natur. När det gäller bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald finns en annan etisk-moralisk dimension. Det handlar om att upprätthålla reella möjligheter till utveckling för framtida genera- tioner, så att dessa kan välja utifrån de värderingar som kommer att råda då. Förstör vi den tillgång som den samlade biodiversiteten utgör i form av ekosystem, arter och gener så ger vi inte dessa framtida generationer samma möjlighet att välja som vi har. Detta är ytterst en etisk fråga hanteringen av en tillgång, en resurs i vår tid på bekostnad av, eller med hänsyn till, alla kommande generationer. Om vår generation föröder Östersjön har vi de facto även förstört många framtida generationers möjligheter att nyttja detta innanhav för olika ändamål. Det finns också en etisk dimension i frågan om inter- nationell solidaritet med andra länder som, med betydligt knappare resurser än våra, försöker bevara sin biologiska mångfald och etablera ett långsiktigt hållbart nyttjande. Vi har däremot de ekonomiska resurserna och vårt materiella välstånd grundar sig på en delvis orätt- vis världsordning. Samtidigt kan man säga att vi med vårt sätt att leva har en ekologisk skuld till många utvecklingsländer. Välfärdsmotiv: Hos de flesta människor finns ett starkt behov av naturupplevelser. Naturen ger kraft och tillfälle för återhämtning, många människor upplever att man är en del av ett större sammanhang. Människan upp- skattar helt enkelt naturen för att den upplevs som vacker. En rik biologisk mångfald kan vi människor njuta av. Att få se havsörnen 22 flyga i skärgården, att få uppleva känslan i en riktig urskog eller att få fiska en tidig morgon i en stilla sjö eller havsvik är upplevelser som är ytterst svåra att värdera i termer av pengar. Möjligheten till dessa upplevelser kan uppfattas som en del av vår välfärd en god livsmiljö för såväl människor som djur och växter. Många människor ser det som värdefullt att det finns t.ex. urskogar, ängar och livskraftiga bestånd av olika arter bevarade, trots att de kanske aldrig får möj- lighet att uppleva dessa. Bara vetskapen om att detta bevaras och förs vidare till kommande generationer utgör ett värde. Livskvalitet är ett annat nyckelord i detta sammanhang. Det är angeläget att politiken säkerställer att alla medborgare ges samma möjligheter till att uppleva och njuta av naturen. Här finns kopplingar till såväl integrations- som jämställdhetsarbetet. Estetiskt motiv: Natur- och kulturlandskapet är och har varit allt sedan de första civilisationerna en outsinlig källa till skönhet, inspiration, upp- täckarglädje och vila. Naturen och som vi omformat den genom det vi ofta kallar kulturen är vår livsmiljö, vårt habitat. Givetvis är detta ett motiv som är mer eller mindre subjektivt och personligt vi upplever naturen på olika sätt. Olika undersökningar visar dock att de flesta människor, oavsett kulturell bakgrund och var de har sina rötter, känner en vördnad för naturen och upplever att de kan hämta kraft i den. Natur- och kulturlandskapet är en del av vårt historiska och estetiska arv. Det handlar om ett ofta sammanflätat natur- och kulturarv. Naturvårdspolitik hör därför även ihop med kulturpolitik. Kulturella och känslomässiga motiv: Känsla för och kärlek till naturen kan sägas vara den egentliga grunden för naturvården. Denna leder ofta vidare till ökat behov av kunskap, till engagemang och förståelse. Ibland kanske vägen är den omvända; kunskap ger ökad insikt som i sin tur föder en känslo- mässigt grundad värdering av vår natur och behovet av naturvård. Hembygdskänslan är ofta stark och utgör en viktig grund för natur- vården. För många människor kan den lokala kultur- och hembygds- historien vara den viktigaste ingången till känslan och intresset för natur- och kulturmiljön. Dessa motiv för naturvården bör inte under- skattas. Ekonomiska motiv och säkerhetsmotiv: I grunden handlar det om att upprätthålla fungerande ekosystem som kan nyttjas hållbart och försörja oss med såväl varor som tjänster samt att vidmakthålla ekosystemens förmåga att möta förändring resiliens. Ytterst utgör den samlade biologiska mångfalden grunden för världens livsmedelsförsörjning, inte minst när det gäller säker- heten i denna. I Sverige är de areella näringarna som fiske, jord- och skogsbruk samt rennäring beroende av en god miljö och av fungerande ekosystem som kan nyttjas hållbart över tiden. Biologisk mångfald har ett grundläggande värde genom att den i stor utsträck- ning är en förutsättning för livsuppehållande processer och ekosys- temens funktion. Till detta skall läggas den ökade insikten om de s.k. Skr. 2001/02:173 23 ekosystemtjänsternas stora, och underskattade, betydelse. Värdet av Skr. 2001/02:173 resiliens och ekosystemtjänster har utvecklats i avsnitt 2.7.1. Slutligen tillhandahåller naturen genom sin variationsrikedom idéer och inspiration för forskning och utveckling inom olika fält. Över hela världen pågår forskningsprojekt, inte minst på de tekniska hög- skolorna och universiteten, inom det område som kallas biomimetik att härma naturen. Vår vardag är faktiskt full av uppfinningar som har hämtat lösningarna från naturen. I och med ratificeringen av konventionen om biologisk mångfald har Sverige, liksom andra parter till konventionen, erkänt de många olika slags värdena hos biologisk mångfald och dess beståndsdelar; eko- logiska, genetiska, sociala, ekonomiska, vetenskapliga, utbildnings- mässiga, kulturella, rekreativa och estetiska. Detta förhållande utgör en grund för svensk naturvård.

2.7.3

Strategier, styrmedel och principer i naturvårdsarbetet

Regeringens naturvårdspolitik ställer förväntningar på många aktörer; näringslivet, enskilda brukare och markägare, olika slags organisationer, byalag, samebyar, fiskevårdsområden m.fl. lokala aktörer. Naturvården måste breddas till att omfatta fler aktörer för att vi skall lyckas nå målen. Lokalt deltagande är ett nyckelbegrepp. Kostnadseffektivitet vid över- väganden kring vem som är bäst lämpad att utföra en viss åtgärd eller vilket verktyg som är mest ändamålsenligt är också viktigt. Resultatet ute i natur- och kulturlandskapet är det som till slut räknas. En tillgång att upprätthålla och utveckla till fromma för alla medborgare Naturen är en tillgång för samhället och alla medborgare. Naturvård skall ses som en verksamhet som syftar till att vidmakthålla och utveckla resurser och positiva värden över tiden. Naturen med alla dess livsmiljöer, ekosystem, bestånd av djur och växter och dessas genetiska variation, samt inte minst processer som pågår hela tiden, är inte statisk utan i allra högsta grad dynamisk. Bevarande i bemärkelsen frysa eller konservera är oftast inte ett relevant uttryck för vad det handlar om. Det handlar mer om att vidmakthålla livsmiljöer, processer och ekosys- temens förmåga att buffra vid förändringar. Det väsentliga är att naturen inte är statisk utan föränderlig. Naturvård i detta sammanhang med betoning på resurshushållning och hållbart nyttjande bör uppfattas som en viktig förutsättning för olika näringar. Naturvård bör beskrivas som en möjlighet att skapa mervärden för näringar som t.ex. turism men också för individer i form av förutsättningar för friluftsliv och naturupplevelser. Naturvården kommer förhoppningsvis framöver att uppfattas som något som ger möjlighet till utveckling. Regeringen vill därför i naturvårdspolitiken lyfta fram viktiga beröringspunkter mellan naturvård och andra områden som regional utvecklingspolitik, turism, kulturmiljövård och fysisk planering. 24

Vi väljer vår natur

Skr. 2001/02:173

Genom att människan genom sina handlingar påverkar och kommer att

påverka naturen så är det människan och samhället som måste välja

vilken natur vi vill ha i framtiden. Människan har på så sätt ett ansvar

för naturen. Samtidigt gäller dock det etiska motivet för naturvården; att

naturen har ett egenvärde. Frågan vad är natur har diskuterats lika

länge som vi haft civilisationer och under senare år har det bl.a. här i

Sverige förts en diskussion. De klargöranden som bör göras i detta

sammanhang är följande. För det första skall natur givetvis inte

uppfattas som synonymt med vildmark. Den natur vi har i Sverige i

dag är i olika grad påverkad av människan, fast graden av påverkan är

mycket skiftande i olika landskap och delar av landet. Resonemang om

detta utvecklas i avsnittet 3.7. Naturen är stadd i ständig förändring, såväl

genom inneboende processer, exempelvis olika störningar som över-

svämningar, stormfällningar, utbrott av skadeinsekter m.m., som genom

förändringar orsakade av människan. Att förändringarna är orsakade

genom människans aktiviteter innebär inte i sig att de är negativa. Tvärt-

om kan de tillföra värden, exempelvis hela vårt traditionella odlingsland-

skap med ängar och hagmarker som människan skapat genom århundra-

den av odlarmöda. Ett annat exempel är livsmiljöer för växter och djur

som människan, medvetet eller omedvetet, skapat i urbana miljöer. Det

värdefulla behöver inte vara det naturliga. En urskog har sitt värde just

genom frånvaron av mänsklig påverkan genom skogsbruk. En märgel-

grav skapad av människan har sitt värde genom att den tillför ett annars

ofta utarmat jordbrukslandskap livsmiljöer för en rad växter och djur.

Även vårt sätt att handskas med naturen är stadd i ständig förändring.

Bevara och utveckla är inte att låta naturen sköta sig själv. Natur-

vårdspolitiken innebär ett ställningstagande från staten och samhället att

ta ansvar för de värden som samhället och människorna i vår tid lägger i

naturen. Den ibland använda liknelsen om människan som naturens

trädgårdsmästare uttrycker något av detta.

Ett landskaps- och ekosystemperspektiv

Naturvård måste bedrivas över hela landskapet samt i våra vatten-

områden. Naturvård blir därmed ett ansvar för många aktörer. Ett land-

skaps- och ekosystemperspektiv, vilket bland annat inkluderar att upp-

rätthålla processer och funktioner i ekosystemen, utgör utgångspunkten.

Det handlar om bevarande och hållbart nyttjande, fast inte alltid inom

samma yta. Resonemang om det sistnämnda utvecklas vidare i avsnitt 4.

Samtidigt som denna landskapsstrategi läggs fast måste konstateras att

biologisk mångfald, t.ex. en hög mångfald av naturtyper eller rödlistade

arter inom en viss yta, inte är jämnt fördelad över geografin. Vissa delar

av landet, och framför allt vissa områden och naturtyper, hyser en större

andel av mångfalden jämfört andra områden och naturtyper. Detta med-

för att de specifika bevarandeåtgärderna riktade mot särskilt värdefulla

områden respektive naturtyper även framöver måste utgöra en tung del

av naturvården. Samma sak gäller områden för friluftsliv. De flesta bor i

dag i tätorter. Områden med hög kvalitet för friluftsliv måste av naturliga

skäl om de skall kunna nyttjas under vardagar och helger ligga

25

relativt nära tätorterna. Även i detta fall krävs fokuserade bevarande- Skr. 2001/02:173 åtgärder riktade mot vissa områden. Hushållningsstrategin Propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36) innehåller tre stra- tegier som skall vara vägledande i arbetet med att uppnå miljökvalitets- målen: En strategi för effektivare energianvändning och transporter. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Alla dessa tre har direkt eller indirekt betydelse för naturvårdspolitiken. Särskilt den tredje strategin hushållningsstrategin har direkta kopp- lingar till naturvården. De tre grundläggande beståndsdelarna i denna strategi är: Ett varsamt brukande av mark- och vattenområden för att värna natur- och kulturvärden i miljön och goda produktionsförhållanden. Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarade liksom biologisk mångfald. Miljöanpassad fysisk planering och byggande för att skapa en hållbar bebyggelsestruktur och nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Hushållningsstrategin innehåller alltså både brukande, bevarande och utveckling av värden samt planering och resursuttag. Alla dessa element är centrala i naturvårdsarbetet och utvecklas vidare i skrivelsen. Även den allmänna hänsynsregeln i miljöbalken 2 kap. 5 § ger uttryck för en hushållningsstrategi. Hushållningsstrategins betydelse för naturvården kan konkretiseras i form av följande tre insatsområden. Bevarandeinsatser i de särskilt värdefulla områdena. Dessa inkluderar såväl skydd som vård och förvaltning och köp av naturvårdstjänster. De särskilt värdefulla områdena bör dock alltid ses och värderas i sitt landskapssammanhang. Reservat bör betraktas som öppna system, de påverkas i hög grad av mark- och vattenanvändning i det omgivande landskapet. Reservaten är helt enkelt i regel för små för att kunna omfatta den storskaliga dynamiken på landskapsnivå. Fortsatt miljöanpassning av olika näringar och verksamheter och utvecklad naturvårdshänsyn över hela landskapet. Tyngdpunkten här ligger på det naturvårdsarbete som bedrivs inom olika sektorer. Som exempel kan nämnas naturvårdshänsyn eller utveckling av nya me- toder i areella näringar eller fiskets arbete med att utveckla ny teknik för att minimera bifångst. Hushållning med och god förvaltning av olika slags naturresurser som exempelvis sand och grus, viltstammar, fiskbestånd och skog är en annan tung del. 26 Restaurering av landskap, livsmiljöer och bestånd av växter och djur. Skr. 2001/02:173 Detta insatsområde tenderar att öka i betydelse allt eftersom kun- skapen om behovet av restaurering ökar och vissa livsmiljöer minskar i utbredning. Biotopåterställning i vattendrag efter tidigare rensningar eller specifika stödåtgärder för utsatta populationer av växter eller djur kan ses som exempel på restaurering. De ovan nämnda insatsområdena kompletterar varandra och omfattar till- sammans genom hushållningsstrategin hela landskapet. Alla tre inne- fattar också att utveckla värden. Tyngdpunkten i arbetet bör ligga på naturtyps- och livsmiljönivån. Vid sidan av detta krävs dock specifika insatser för en hel del arter där de generella naturvårdsinsatserna inte räcker till. Detta utvecklas i avsnittet 3.11 om artbevarande. Restaure- ringsinsatser får inte innebära att det viktiga förebyggande arbetet att bevara det vi faktiskt har åsidosätts. Det finns ofta en stark drivkraft och glädje när det gäller att skapa eller återskapa något i naturen. Den bör inte stå i motsats till vikten av att förebygga naturvårdsproblem. Tvärtom bör denna kraft tas till vara. Redan i dag är många aktörer involverade i restaurering, exempelvis länsstyrelser, kommuner, skogsvårdsstyrelser, skogsnäringen och den ideella naturvården. Insatser finansieras via en rad olika källor. Anslagen för bevarande av biologisk mångfald, biologisk återställning inom ramen för kalkningen, jordbrukets miljöersättningar, lokala investeringspro- gram, den ideella naturvården, EU:s Life-fond är exempel på finansie- ringskällor. Det finns skäl att försöka ta ett mer samlat grepp kring restaureringsarbetet inom naturvården och försöka finna principer för ansvars- och arbetsfördelning mellan olika aktörer. Ingen aktör klarar ensam att greppa behovet och genomföra restaurering på landskapsnivå. En utvecklad samordning är därför angelägen i syfte att kunna optimera insatserna i ett landskapsperspektiv. Värdena bör så långt möjligt styra insatserna Naturvårdsarbetet bör ha de värden som samhället finner angeläget att vidmakthålla som utgångspunkt. Den offentliga naturvården har inte sällan arbetat i en tradition där olika hotbilder har varit det som i första hand har styrt åtgärderna. Detta har dock successivt ändrats till ett mer metodiskt arbete med olika naturtyper och arter, i takt med att kun- skapsunderlaget har förbättrats och väl övervägda bevarandeprogram har tagits fram. Som exempel kan nämnas bevarandeplaner för national- parker, myrar och odlingslandskap. Detta arbetssätt där det mest be- varandevärda hanteras med högst prioritet oavsett aktuell hotbild bör ytterligare förstärkas. Detta utesluter inte att akuta hot även i framtiden kommer att finnas med som ett inslag i naturvården. Naturvårdspolitiken bör ses som värdebaserad. Detta synsätt relaterar till principen nedan om att i första hand försöka förebygga att värden inte urholkas eller förstörs. Det handlar om att ha ett aktivt förhållningssätt i stället för att reagera först när olika värden, exempelvis områden eller arter, hotas. En omsvängning av naturvårds- arbetet i en sådan pro-aktiv riktning ställer krav på informationsin- 27 satser; den pedagogiska uppgiften att förklara varför vissa bevarande- Skr. 2001/02:173 eller hushållningsåtgärder är nödvändiga och bra i ett långsiktigt per- spektiv, trots att dessa åtgärder kanske inte ser ut att behövas just i dag. Det är också viktigt att fördela resurserna på ett effektivt sätt så att politi- ken och insatserna ger största möjliga, långsiktiga naturvårdsnytta. Systemet att betala för naturvårdstjänster i syfte att upprätthålla kollektiva nyttigheter och värden bör utvecklas för att uppnå en högre effektivitet i insatserna (se vidare nedan). Högre grad av målstyrning och uppföljning Genom att de femton miljökvalitetsmålen, inklusive tillhörande delmål, har lagts fast så kommer miljöarbetet, inklusive naturvården, att bedrivas med högre grad av målstyrning än vad som varit fallet hittills. Arbetet med uppföljning och utvärdering och eventuell omprövning av olika delmål har redovisats i proposition Svenska miljömål delmål och strategier. Detta delvis nya sätt att arbeta får stor betydelse även för naturvården eftersom många av såväl miljökvalitetsmålen som delmålen direkt eller indirekt berör naturvården. Att arbeta mot tydliga, uppfölj- ningsbara och politiskt fastlagda mål är i mångt och mycket en ny förutsättning för naturvården. Det innebär också att förväntningarna i form av konkreta resultat har blivit ännu tydligare. Ett mer målstyrt arbetssätt ligger också i linje med att arbeta mer pro-aktivt.

Naturvårdens verktyg I det följande ges en översikt över de styrmedel eller verktyg ofta kompletterande som finns för naturvårdsarbetet. Regelverk i form av miljöbalken och andra lagar och förordningar. Lagstiftningen anger samhällets viljeinriktning och ramarna för hur olika verksamheter får bedrivas. Regelverket lägger fast de grund- läggande spelreglerna för alla aktörer. Ekonomiska styrmedel som syftar till att skapa incitament för be- varande och ett hållbart nyttjande. I denna kategori ingår också samhällets ersättningar för att olika naturvårdstjänster utförs; exem- pelvis att samhället betalar för hävden av en äng eller betesmark så att den kollektiva nyttigheten i form av biologisk mångfald och öppet landskap kan upprätthållas. Ytterst handlar det om att samhället betalar för de värden eller gemensamma nyttigheter som samhället anser det angeläget att vidmakthålla. Hållbar utveckling inom andra politikområden så att dessa skapar generellt goda förutsättningar för att naturvårdens mål skall kunna uppnås, inte minst genom att förebygga naturvårdsproblem. Som exempel kan nämnas områden som areella näringar, transport och infrastruktur, turism, regional utveckling och energi. Verktyg som relaterar till olika marknader. Det kan handla om exempelvis miljömärkning och certifiering eller miljöledningssystem, som bidrar till att fastlagda naturvårdsmål uppnås. En annan typ av verktyg i detta sammanhang är de villkor som olika branscher och marknader fungerar under, t.ex. när det gäller regleringar eller sub- 28 ventioner. I flera olika sammanhang har det lagts fast att miljö- Skr. 2001/02:173 skadliga subventioner skall tas bort. I EU:s sjätte miljöhandlings- program, artikel 3 om strategier för att uppnå miljömålen, anges bl.a. att reformering av subventioner som har avsevärda negativa miljö- konsekvenser bör uppmuntras. Vidare framhålls att skatteåtgärder såsom miljörelaterade skatter och incitament bör främjas. Ett grund- läggande element i naturvårdspolitiken är att subventioner som bidrar till att skapa naturvårdsproblem bör avvecklas. I stället bör politiken syfta till att nyttja marknadens möjligheter när det gäller att bidra till lösningar och att miljömål uppnås, t.ex. genom miljömärkningssys- tem. Även det statliga fastighetsinnehavet utgör en möjlighet och en förut- sättning i naturvårdsarbetet som bör nyttjas. Resonemang om detta utvecklas i avsnittet 3:10. Utbildning, information och folkbildning. Dessa verktyg utvecklas specifikt i avsnitten 3.13 och 3.14. På lång sikt är det av avgörande betydelse för naturvården att det hos flertalet medborgare finns en god kunskap, engagemang och känsla för natur och naturvård. Forskning och kunskapsuppbyggnad har en strategisk betydelse för naturvården (se vidare avsnittet 3.13 och 3.14). Internationellt samarbete av olika slag. Detta behandlas i avsnitten

3.16

och 3.17.

Vägledande principer Följande principer, som till viss del kommer till uttryck i lag, kan ses som vägledande i det fortsatta naturvårdsarbetet. Exempel på tillämpning av dem ges i de följande tematiska avsnitten. Det bör noteras att förslaget till EU:s sjätte miljöhandlingsprogram särskilt grundas på principen om att förorenaren skall betala, försiktighetsprincipen och principen om före- byggande åtgärder samt principen om åtgärdande av föroreningar vid källan. Principen om närhet och lokalt deltagande Ett grundläggande element i naturvårdspolitiken är att hela folket skall ha tillgång till vår rika och vackra natur. Såväl insikten och kunskapen om behov av naturvård, som de konkreta naturvårdsåtgärderna, behöver utvecklas tillsammans med medborgarna. Naturvårdsåtgärder bör pla- neras och genomföras med dels så god lokal förankring och deltagande som möjligt; dels så nära de lokala intressenterna och övriga medborgare som det är möjligt. Ytterst handlar denna princip om att de som berörs av olika beslut eller åtgärder inom naturvården också skall få möjlighet att delta i processer fram till beslut och genomförande. Det handlar om att utveckla och använda delvis nya arbetsformer inom naturvården. Det är angeläget att jämställdhetsaspekten finns med i detta sammanhang och att både kvinnor och män ges möjlighet att deltaga på lika villkor i dessa processer. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att kvinnor och män kan ha delvis olika syn på natur- och kulturmiljön och hur vi bör 29 bevara, nyttja och utveckla denna. Motsvarande synsätt gäller också inte- Skr. 2001/02:173 grationsaspekten. Principen om lokalt deltagande i naturvården har under senare år vuxit fram starkt i vår omvärld. Man kan tala om en tydlig internationell ström- ning som omfattar såväl industri- som utvecklingsländer. Principen utvecklas i avsnitt 3.1. Förebyggandeprincipen Utgångspunkten måste vara att förebygga utarmning och förlust av be- varandevärden så som värdefulla natur- och kulturlandskap, biologisk mångfald, särskilt värdefulla områden för friluftsliv etc. Att arbeta före- byggande är ett kostnadseffektivt arbetssätt. Det är alltid billigare för samhället att bevara de värden som finns, t.ex. naturtyper som våtmarker eller växtplatser för olika arter, än att försöka restaurera eller till och med återskapa värden som gått förlorade. Naturvården bör därför sträva efter att arbeta förebyggande med posi- tiva incitament. Ett exempel kan vara att man inom t.ex. skogsbruk, fiske och naturturism ser till att skador och negativ påverkan inte uppkommer som en följd av verksamheten. Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) av enskilda projekt och strategiska miljöbedömningar av planer och pro- gram har en viktig roll att spela i detta sammanhang. I princip bör den som genom sin verksamhet orsakar skada på naturen dvs. orsakar naturvårdsproblem också stå för finansiering av de åtgärder som krävs för att lösa problemet (se vidare nedan om kompensationsprincipen). För att undvika sådana situationer bör problemen förebyggas. Ett genombrott för att arbeta förebyggande bör på lång sikt medföra att behovet av specifika naturvårdsinsatser minskar. De miljömål som lagts fast av riksdagen visar dock att det är en lång väg dit. Försiktighetsprincipen Denna princip finns uttryckt i miljöbalkens allmänna hänsynsregler (2 kap. 3 §) i form av krav på att utföra skyddsåtgärder, iaktta begräns- ningar eller vidta försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I förarbetena till miljöbalken anges att med skador och olägenheter på miljön avses även utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller biologisk mångfald. I miljö- balkspropositionen 1997/98:45, del II, anges även att särskilda krav kan ställas i ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart. I inledningen av konventionen om biologisk mångfald uttrycks att full vetenskaplig visshet inte bör användas som skäl för att uppskjuta åt- gärder för att undvika eller minimera hot om betydande minskning eller förlust av biologisk mångfald. Tillämpningen av försiktighetsprincipen har utvecklats i ett s.k. meddelande från EU-kommissionen. I detta läggs bl.a. stor vikt vid att använda tillgängligt och relevant vetenskapligt un- derlag vid varje steg i den process som inkluderar riskvärdering och risk- hantering i olika beslutsprocesser. 30 Exempel på tillämpning av denna princip är regelmässig och förbättrad Skr. 2001/02:173 redovisning av naturvårdens värden i MKB-sammanhang eller tillämp- ning av EU:s relativt nya direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Lokaliseringsprincipen Verksamheter som kan ha negativ effekt på naturvårdens bevarande- värden bör lokaliseras till områden eller platser där den negativa på- verkan förväntas bli så liten som möjligt. Ett exempel kan vara att planera vägar och järnvägar så att den negativa påverkan på natur- och kulturmiljön minimeras. Även här är miljöbalkens krav på MKB för vissa verksamheter och åtgärder ett värdefullt verktyg. Den allmänna hänsynsregeln i miljöbalken 2 kap. 4 § innebär ett krav på att vid lokalisering av verksamhet eller åtgärder välja den plats som är lämplig, bl.a. mot miljöbalkens målsättning att skydda värdefulla naturmiljöer och bevara biologisk mångfald. Kompensationsprincipen I miljöbalken finns krav på att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som försämrar eller förstör bevarandevärden måste kom- pensera denna förlust. Denna princip kommer till uttryck genom vissa bestämmelser i 7 kap. om kompensation i reservat och Natura 2000- områden samt i 16 kap. om kompensation i samband med att tillstånd eller dispens meddelas eller upphävs. Art- och habitatdirektivets bestäm- melser angående Natura 2000, som har införlivats i svenskt regelverk, uttrycker ett klart krav på kompensation (se miljöbalken 7 kap.). Kompensationskrav är ett sätt att se till att eventuella intrång eller förlust av naturvärden inkluderas på ett tidigt stadium i olika planerings- situationer. Kompensation skall dock ses som något som blir aktuellt först när man inte lyckas förebygga förlust av naturvärden.

3

Viktiga områden inom naturvårdspolitiken

3.1

Lokal dialog och deltagande naturvården närmare medborgarna

Regeringens bedömning:

Dialogen med medborgarna bör stärkas i naturvården. Naturvår-

dens arbetsformer bör utvecklas. Planering och genomförande av

naturvårdsåtgärder bör ske i dialog med berörda lokala aktörer så

att god förankring uppnås och så att lokalt engagemang i såväl

skydd, förvaltning och restaurering som informationsinsatser sti-

muleras.

Lokalt deltagande handlar ytterst om demokrati alla berörda bör

få chans att vara med i processer vars resultat kan komma att

31

beröra dem. Jämställdhetsaspekten bör beaktas i dessa processer så

Skr. 2001/02:173

att kvinnor och män ges möjlighet att deltaga på lika villkor.

Tillgång till information i ett tidigt skede är en grundförutsättning

för lokalt deltagande. Alla bör därför ha möjlighet till att få till-

gång till den information som är relevant i sammanhanget och

chans att uttrycka sin mening i en dialog.

Lokala forum och plattformar med företrädare för alla berörda och

intresserade bör uppmuntras och etableras, i syfte att underlätta

dialog kring vägar att nå fastlagda naturvårdsmål.

Lokala aktörer, t.ex. markägare, brukare, entreprenörer, företag,

föreningar, permanent- och fritidsboende, bör anlitas i högre ut-

sträckning vid genomförandet av praktiska naturvårdsåtgärder.

Dialog och delaktighet på lokal nivå gynnar på sikt resultatet i naturmiljön

Förståelsen för behovet av en offensiv naturvård och aktiva naturvårds-

åtgärder är ett grundläggande element i naturvårdspolitiken. Det är därför

nödvändigt med en väl utvecklad dialog, inte minst på den lokala nivån, i

syfte att skapa ömsesidig förståelse mellan olika intressen och aktörer.

Detta kan ses som ett led i Agenda 21-processen, där det lokala

perspektivet betonas starkt. Betydelsen av möten mellan människor där

den framtida förvaltningen och utvecklingen av natur- och kulturarvet

diskuteras kan inte överskattas. Nyckelbegrepp är tillvaratagande av

medborgerligt engagemang, respekt och lyhördhet samt öppenhet när det

såväl gäller information som val av verktyg för att nå målen; allt i syfte

att lägga grunden till förtroendefullt samarbete och känslan av ett

gemensamt ansvar.

Lokal delaktighet och inflytande ger bättre förutsättningar för att nå

bevarandemålen genom att förståelsen och samsynen blir mer utvecklad.

På så vis är också förutsättningarna bättre för att de restriktioner, som i

vissa fall krävs för att målen skall uppnås, verkligen respekteras.

Processer som säkerställer regional och lokal delaktighet ger även bättre

möjligheter att hantera de konflikter som kan finnas eller uppstå mellan

olika intressen och grupper. Strävan att få till stånd sådana dialoger får

inte medföra att ambitionen att nå fastlagda miljökvalitetsmål och delmål

sänks. Tvärtom bör en stärkt dialog medföra bättre möjligheter att på

lång sikt verkligen nå målen. Politiskt beslutade nationella bevarandemål

utgör alltid en av ramarna för dialogen. Det handlar om att känna stolthet

över sin bygd, sitt natur- och kulturlandskap och att få förståelse och

samsyn kring färdriktning och mål.

Det krävs arbetssätt som aktivt stimulerar till initiativ som leder till

positiv utveckling för bygden. Det handlar om att säkerställa en

utveckling som ger möjlighet till fortsatt brukande och boende samtidigt

som bevarandemål uppnås och upprätthålls. Dialogen bör ge utrymme

för lokala initiativ och idéer. De lokala processerna ger även tillfälle för

den ideella natur- och kulturmiljövårdens företrädare att vara med och

påverka.

Dessa processer har även bäring på jämställdhets- och integrations-

frågorna. Kvinnor och män bör ges möjlighet att delta på lika villkor i

dessa dialoger; kunskap, erfarenheter och synsätt hos både kvinnor och

32 män bör tas till vara. På motsvarande sätt är det angeläget att personer Skr. 2001/02:173 med utländsk bakgrund ges möjlighet att engagera sig. Regeringen underströk i budgetpropositionen för år 2002 (prop. 2001/02:1, politikområde Folkrörelsepolitik) att den ser folkrörelser, föreningar och liknande sammanslutningar som viktiga företrädare för olika medborgargrupper och intressen i samhället. En bred dialog med sådana sammanslutningar är därför väsentlig för demokratin. Detta är giltigt även i naturvårdsarbetet. Det gäller att hitta ett gemensamt språk och en gemensam plattform. Kommunerna och länsstyrelserna liksom skogsvårdsstyrelserna har nyckelroller i dessa processer. Det handlar om att ta till vara den handlingskraft och kreativitet som ofta finns lokalt när det gäller den egna närnaturen och det landskap man själv bor och verkar i. Detta engagemang kan ofta utgöra själva utgångspunkten för bevarandeinsatserna. Det handlar om att tro på och att ta till vara med- borgarna, exempelvis brukarna, som en kraft i naturvårdsarbetet. Poängen är att de som upplever sig berörda av en viss process eller ett visst förslag bör få chans att uttrycka sin mening och bli hörda och få chans att bidra med sin kunskap och påverka processen. Biosfärområden ett koncept som vuxit fram inom ramen för Unescos arbete med programmet Man and Biosphere förenade tidigt naturvård och lokalt deltagande och utveckling. I Sverige finns i dag endast ett biosfärområde, nämligen Torneträskområdet. Att etablera fler biosfär- områden bör uppfattas som en positiv möjlighet. Det finns skäl att över- väga om konceptet biosfärområden bör utvecklas och tillämpas i större utsträckning, särskilt mot bakgrund av vad som anförs i detta kapitel. Om så bör bli fallet bör dock i första hand olika lokala och regionala pro- cesser utvisa. Det bör klargöras att denna utveckling mot förstärkt dialog och engagemang lokalt inte skall uppfattas som en generell förskjutning när det gäller avvägningen mellan nationella, regionala och lokala intressen. Det finns fortfarande tunga nationella intressen att värna om, t.ex. fast- ställda miljömål och vad som följer av miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten. Sverige har även gjort internationella åtaganden och vi har förpliktelser inom EU-samarbetet att leva upp till. En förstärkt medborgardialog bör dock ge bättre möjligheter att göra dessa avvägningar mellan olika intressen på ett bra sätt. Denna utvecklade dialog med medborgarna, t.ex. brukarna, och in- tressegrupper m.fl. kommer att kräva nya arbetsformer. Det kommer i sin tur medföra att man från naturvårdsmyndigheternas sida måste lägga mer resurser på själva processen; på dialogen. Sådana processer är med säkerhet personal- och tidskrävande just därför att dialog och samverkan står i centrum. Dialoger kan också av olika skäl köra fast och miss- lyckas. Det kan visa sig omöjligt att få acceptans för de åtgärder som be- hövs av naturvårdsskäl för att fastlagda mål skall kunna uppnås. En möj- lighet som länsstyrelserna har är att tillfälligt säkra vissa bevarande- värden genom s.k. interimistiska naturreservat, i syfte att vinna tid för ytterligare utredning och arbete med att ta fram beslutsunderlag. 33

Information en viktig förutsättning för delaktighet

Skr. 2001/02:173

Tillgång till information är en grundförutsättning för lokalt deltagande

och förståelse för de åtgärder som planeras. Att säkerställa god informa-

tion bör ses som ett led i genomförandet av Århuskonventionen. Denna

handlar bl.a. om tillgång till information och möjligheten till deltagande i

beslutsprocesser som rör miljön och miljöfrågor.

I regel är graden av delaktighet och engagemang i processen som störst

när information sprids generöst och de berörda ges tillfälle att delta från

början. Det är därför av stor vikt att information ges i tidigt skede, i syfte

att ge alla berörda tillgång till samma information och att förebygga

missförstånd och missuppfattningar. Det handlar om att ge god och tidig

information om resultat av inventeringar, om reservatsplaner, om planer

kring förvaltning och skötsel, om restaureringar m.m. Att förklara vad

olika planerade naturvårdsåtgärder innebär och vilka konsekvenser de

kan tänkas få etc., är en viktig del av informationen. Informationen bör

även framhålla de möjligheter till lokal och regional utveckling som

olika naturvårdsåtgärder kan medföra. I dialogen bör den lokala kun-

skapen tas till vara. Detta utvecklas vidare i avsnittet 3.6 respektive 3.14.

Att ge god information ersätter dock inte behovet av att utveckla bra

dialoger.

Naturvårdsmyndigheterna har ett särskilt ansvar när det gäller att

tillhandahålla och ge god information. Regeringen förväntar sig dock att

alla berörda aktörer organisationer, företag, vetenskapssamhället och

andra myndigheter gör information om natur och naturvård tillgänglig

för alla intresserade, i syfte att underlätta engagemang i lokala processer.

Resultat från inventeringar bör presenteras för berörda

Resultat från inventeringar utgör särskilt viktig information eftersom den

beskriver de bevarandevärden som ligger till grund för fortsatt planering

och åtgärder som t.ex. skötselplaner. Fastighetsägare och brukare bör

därför få en presentation av den del av inventeringsresultaten som berör

just dem så fort som möjligt efter det att resultaten sammanställts. Så

presenteras t.ex. resultat från skogsvårdsstyrelsernas nyckelbiotops-

inventering för skogsägarna efter utförd inventering. Det ligger ett stort

värde i att så tidigt som möjligt i en bevarandeprocess göra klart vad det

är som är värt att bevara och varför. Detta kan ligga till grund för en god

samsyn om de långsiktiga målen för bevarandevärdena i ett visst område.

En sådan presentation och återföring av resultat tar tid och resurser i

anspråk men bör ses som en långsiktig investering i syfte att nå god

samsyn och lokalt deltagande. Kostnaden för sådan information bör

inkluderas från början i kostnadsberäkningarna för olika inventeringar

och andra projekt som rör kunskapsuppbyggnad. Resultatet från

nyckelbiotipsinventeringen läggs också ut på nätet som skogens pärlor

(www.svo.se/skogensparlor).

Förväntan att offentliggöra inventeringsresultat gäller inte bara myn-

digheternas presentation till berörda fastighetsägare och andra lokala

intressenter. Även företag eller föreningar, t.ex. skogsbolag som utför

eller har utfört egna nyckelbiotopinventeringar eller naturvårds- eller

hembygdsföreningar som genomför inventeringar, bör visa öppenhet vad

34

avser inventeringsresultat gentemot intresserade aktörer. Samma sak Skr. 2001/02:173 gäller universitet och högskolor som ofta kan ha kunskap om olika naturområden. Samtidigt är det viktigt att informationen ges på rätt sätt och i rätt sammanhang så att den uppfattas korrekt. När det gäller in- formation om vissa känsliga arter kan det dock ibland finnas skäl att iaktta restriktivitet i spridning och tillänglighet för att inte underlätta flora- och faunakriminalitet, t.ex. plundring av bon och uppgrävning av orkidéer.

3.2

Bevarande och nyttjande två sidor av samma mynt

Regeringens bedömning: Naturvård bör bedrivas över hela landskapet samt i våra vattenom- råden. Det handlar om bevarande och hållbart nyttjande. Begreppet hållbart nyttjande av biologiska resurser bör ges en konkret innebörd genom att operativa definitioner som kan användas i olika näringar och sektorer utvecklas. Tjänster som ekosystemen tillhandahåller, t.ex. jordmånsbildning, pollinering och koldioxidinlagring, är en grundförutsättning för en hållbar utveckling och måste upprätthållas. Det bör ske genom bl.a. ökade ansträngningar att värdera dessa tjänster. Brukande och bevarande måste över tiden tillsammans trygga att dessa ekosys- temtjänster vidmakthålls. Konventionen om biologisk mångfald bildar utgångspunkt Enligt konventionen om biologisk mångfald bör bevarandeåtgärder tillsammans med ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser leda till att jordens samlade variationsrikedom av ekosystem, arter och gener det vi kallar biologisk mångfald upprätt- hålls över tiden. I konventionens artikel 2 finns även en definition på hållbart nyttjande: Nyttjande av komponenter av biologisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, varigenom dess potential att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar bibehålls. Givet- vis har hållbart nyttjande andra dimensioner än upprätthållandet av bio- logisk mångfald, t.ex. andra miljöaspekter liksom aspekter inom den sociala och ekonomiska dimensionen i hållbar utveckling. I detta sam- manhang finns det dock anledning att fokusera på hållbart nyttjande med utgångspunkt i konventionens definition samt att i detta inkludera fri- luftslivets nyttjande. Det handlar om både bevarande och hållbart nyttjande Bevarande respektive hållbart nyttjande av biologisk mångfald hänger ihop och bör ses som två sidor av samma mynt. Nyttjandet av mångfalden och framför allt de biologiska resurserna är ett motiv i sig för bevarandet man bör inte föröda det som är själva förutsättningen för ett långsiktigt utnyttjande av en resurs. Detta gäller såväl areella näringar 35 som exempelvis naturturismen. Bevarandet är ofta en nödvändig åtgärd eftersom ett upprätthållande över tiden inte kan uppnås endast inom ramen för nyttjandet eller brukandet. Särskilt värdefulla områden be- höver undantas från skogsbruk, vissa områden kan behöva avlysas från fiske, det kan finnas behov av ex situ-bevarande, t.ex. i form av gen- banker. Med ex situ-bevarande avses bevarande av biologisk mångfald i form av arter och gener utanför dessas naturliga livsmiljöer. Bevarande kan också ske genom brukande. Upprätthållandet eller bevarandet om man så vill av vårt traditionella odlingslandskap med ängar och natur- liga betesmarker utgör ett bra exempel på detta. Man bör komma ihåg att det endast är ett begränsat antal arter som vi nyttjar direkt i skogen kanske några promille av alla de arter som finns där. Däremot nyttjar samhället indirekt via ekosystemtjänster som arterna hjälper till att vid- makthålla ett mycket större antal arter; hur stort är det ingen som vet. Det som nyttjas direkt är oftast biologiska resurser och inte mång- falden i sig. Däremot påverkas mångfalden ofta av detta nyttjande. Hållbart nyttjande av biologiska resurser handlar exempelvis om skatt- ningar av bestånd, om att upprätthålla god miljökvalitet i de ekosystem där skattning eller skörd sker och om att använda brukningsmetoder, redskap m.m. som är långsiktigt hållbara. Hållbart nyttjande handlar även om de ekonomiska och politiska krafter som driver på eller begränsar nyttjandet eller skattningen, t.ex. regelverk, beskattning, krav från mark- naden eller handelspolitik, inklusive restriktioner eller subventioner i syfte att gynna inhemsk produktion. För att ett långsiktigt vidmakthållande av mångfalden skall kunna upp- nås krävs att vi etablerar ett hållbart nyttjande av de biologiska resur- serna, det vill säga ett nyttjande som sker på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald. Vid sidan av bevarandeåtgärderna krävs att sektorer och näringar, som använder de stora arealerna av mark och vatten i Sverige, i samarbete med samhället i övrigt utvecklar ett hållbart nyttjande i linje med definitionen ovan. Detta är en stor utmaning för naturvården i dag och framöver. Att vidare- utveckla operativa definitioner av hållbart nyttjande av biologiska resur- ser är därför av stor vikt för de areella näringarna i Sverige, framför allt jord- och skogsbruk, rennäring och fiske. De avgörande faktorerna när det gäller att få till stånd en definition av hållbart nyttjande är mångfaldens variation i tid och rum. Biologisk mångfald är något som alltid har varierat och bör variera över tiden och i landskapet, inte minst på grund av naturens egna processer. Att bevara biologisk mångfald innebär också att upprätthålla de processer som ger upphov till variationen i naturen, t.ex. att individer av vissa arter kan vandra t.ex. vissa fiskar och att genflödet mellan och inom populationer vidmakthålls. Allt detta måste vägas in när en operativ definition utvecklas, dvs. definitioner som kan användas i det praktiska arbetet i olika sektorer. Tillgängligt vetenskapligt underlag bör ligga till grund för arbetet. Utblickar bör göras till andra länder och hur dessa tillämpar begreppet hållbart nyttjande. I slutänden måste definitionerna vara möjliga att tillämpa i t.ex. jordbruk-, skogsbruk och fiskesektorerna. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla och precisera begreppet hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser, i syfte att underlätta en tillämpning inom framför Skr. 2001/02:173 36 allt areella näringar i Sverige. Det är angeläget att parallellt inom de olika Skr. 2001/02:173 sektorerna fortsätta med att utveckla operativa verktyg och att driva annat utvecklingsarbete i syfte att uppnå ett hållbart nyttjande. Operativa färdriktningar och takten för kommande förändringar bör exempelvis läggas fast. Ekosystemtjänsternas stora betydelse bör uppmärksammas bättre Ekosystemtjänsternas stora betydelse för samhället i stort och för specifika näringar har beskrivits i tidigare avsnitt. De har stor betydelse för alla tre dimensionerna av hållbar utveckling. Detta handlar om rela- tivt ny kunskap som växt fram inom den ekologiska forskningen under de senaste tio åren. Denna kunskap har ännu inte riktigt trängt igenom inom miljövården eller i arbetet mot en hållbar utveckling; än mindre i samhällets olika ekonomiska sektorer. Att trygga dessa tjänster medför åtgärder på ekosystem- och landskapsnivå. Bevarandeåtgärder allena kan inte säkerställa att exempelvis pollinering eller rening av vatten upprätt- hålls. Därför måste brukande och bevarande tillsammans trygga att dessa ekosystemtjänster vidmakthålls över tiden. Ekosystemtjänsterna bör uppmärksammas bättre inom såväl miljö- vården som arbetet med en hållbar utveckling. Det bör ske bl.a. genom ökade ansträngningar att värdera dessa tjänster i olika relevanta samman- hang, inklusive försök till monetär värdering. Det faktum att det ofta kan vara svårt att genomföra vederhäftiga och allmänt accepterade monetära värderingar bör inte utesluta andra typer av värderingar. Analyser av ekosystemtjänster bör vägas in i planeringen. I viss mån görs detta redan, men ekosystemtjänsterna dvs. fungerande naturmiljöers bidrag till lös- ningar underskattas ofta. Vetenskapssamhället har en viktig roll i att fortsätta att ta fram kun- skap inom detta område och se till att denna kunskap sprids och förstås av olika avnämare. En specifik fråga är hur denna nya kunskap bäst skall kunna integreras i existerande modeller för värderingar och beräkningar i olika utrednings- och beslutssammanhang.

3.3

Utvecklat och preciserat sektorsansvar

Regeringens bedömning: Naturvården bör komma närmare brukarna genom att dessa ges förbättrade möjligheter till delaktighet och ansvar för naturvård. Kunskap och erfarenhet hos lokala aktörer inom olika areella nä- ringar bör tas till vara i den fortsatta utvecklingen av sektorsan- svaret inom naturvården. Naturvårdsarbetet bör integreras i alla relevanta verksamheter. Näringarna eller branscherna bör så långt som möjligt använda de miljöverktyg som finns inom ramen för den egna verksamheten och marknaden, exempelvis miljöcertifieringar och miljölednings- system. Dessa verktyg bör stimulera till en ytterligare ekologisk 37

anpassning av produktionsmetoder m.m. för att minimera negativ

Skr. 2001/02:173

påverkan men även för att stimulera positiva effekter.

I sektorsansvaret ingår ett ansvar för vissa sektorsmyndigheter att följa upp miljöeffekterna av verksamheten, exempelvis genom insamling av nödvändiga data rörande effekter i naturmiljön som kan härledas från sektorns verksamhet. Det omfattar även i vid bemärkelse ett ansvar för dessa myndigheter att vidta åtgärder för att ställa till rätta negativa effekter från tidigare verksamhet inom sektorn. Strategiska miljöbedömningar bedöms bli ett värdefullt verktyg framöver när det gäller att se till att utvecklingen inom olika sektorer och politikområden bidrar till att naturvårdsmålen kan uppnås. Det bör göras en översyn av hur sektorsansvaret och -integreringen har fungerat hittills, t.ex. genom att analysera framgångsfaktorer och hinder. Sektorsansvaret kan behöva vidareutvecklas med ut- gångspunkt i vad som lagts fast genom miljökvalitetsmålen. 3.3.1 Generellt om sektorsansvar och naturvård Fortsatt utveckling av sektorsansvaret Som redan framhållits utgör det miljöpolitiska beslutet om delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier) utgångspunkt för denna skrivelse när det gäller den fortsatta utvecklingen av sektorsansvaret inom naturvårdspolitiken. I propositionen anförs att ansvaret för att uppnå miljökvalitetsmålen inom alla samhällets sektorer, fördelas genom sektorsansvaret. Det innebär att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhälls- sektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden. Utveckling och tillämpning av sektorsansvaret kopplar tillbaka till de grundläggande principerna om försiktighet m.m. som redovisats i av- snittet om grundsynen i regeringens naturvårdspolitik. Exempelvis har skogsbruket ett ansvar för hur skogsmarken brukas generellt, med hänsyn till friluftslivets intressen. Skogen har även stor betydelse när det gäller att tillgodose människors behov av naturupplevelser och friluftsliv. Följer man de areella näringarnas sektorer från skörd/produktion via förädling och distribution ända fram till konsumenten så kommer även handel och marknad och därmed de enskilda konsumenternas ansvar med i bilden. Marknadsbaserade verktyg i naturvården behandlas i avsnittet 3.15. Följande kan tjäna som exempel på områden där sektorsansvar och sektorsintegrering av naturvård bör fortsätta att utvecklas. Delmål 5 under Hav i balans samt levande kust och skärgård handlar om anpass- ning av uttaget av fisk så att fiskbestånden kan fortleva och, om så är nödvändigt, återhämta sig. Eftersom flera av de fiskarter som är aktuella är viktiga för hur hela ekosystemet fungerar exempelvis kan torsken betraktas som en nyckelart i Östersjön så berör detta delmål natur- vården. Målet bör uppnås genom åtgärder inom fiskesektorn. Ett annat exempel kan vara viltförvaltning och jakt där god hushållning och vilt- förvaltning inom jaktsektorn är nödvändig. Ytterligare ett exempel kan 38

vara olika skogliga åtgärders påverkan på vattenmiljöer och livsmiljöer i

Skr. 2001/02:173

skogen. Här har skogssektorn ett ansvar att anpassa åtgärder inom skogs-

bruket så att negativ påverkan på naturmiljön minimeras. Ännu ett

exempel kan vara att undvika att anlägga nya vägar, järnvägar och skogs-

bilvägar på ett sådant sätt att nya vandringshinder skapas.

Som framgått av den redovisade grundsynen kan inte naturvårdsmålen

uppnås endast med naturvårdsåtgärder i form av områdesskydd. Eller

omvänt naturvårdsproblemen kan inte lösas utan fortsatt anpassning

och utveckling av naturvårdsansvaret inom sektorerna.

Utgångspunkten bör vara att sektorn såväl sektorsmyndigheten om

en sådan finns som näringen/branschen i första hand tar ansvar för en

anpassning av verksamheten inom den egna sektorn. Målsättningen bör

vara att negativa effekter på natur- och kulturmiljön och biologisk mång-

fald minimeras, inklusive att för vissa sektorer minimera negativa effek-

ter för friluftslivet. Sektorsansvaret för vissa sektorer innebär även ett

ansvar för att finansiera olika åtgärder som är påkallade inom sektorn.

Det bör framhållas att olika sektorers verksamhet även kan ha positiva

effekter på naturmiljön. Odlingslandskapet med dess värden vidmakt-

hålls ju ytterst genom jordbruket. Sektorsansvaret innebär självklart

också att stimulera och öka de positiva effekterna av verksamheten inom

sektorn.

Naturvården närmare brukarna

Naturvården bör komma närmare brukarna. Det handlar om att de en-

skilda brukarna ges ännu bättre möjligheter att ta ansvar för att förebygga

negativ påverkan på natur- och kulturmiljön, men också om att de

positiva effekterna av brukandet, liksom det lokala kunnandet, tas till

vara på bästa sätt. En sådan utveckling medför också ett ökat ansvar att

bidra till den nationella måluppfyllelsen. Arbetet måste i hög grad utövas

på lokal nivå, i det lokala brukandet och vid användandet av mark och

vatten och andra naturresurser. Fortsatt kunskaps- och kompetensupp-

byggnad på lokal nivå, hos aktörerna/brukarna, i respektive sektor har en

nyckelroll.

Inom de areella näringarna bör man fortsätta att tillämpa de natur-

vårdsverktyg som finns inom ramen för den egna verksamheten, inte

minst s.k. marknadsbaserade verktyg som miljöledning och miljö-

märkning. Sådana verktyg bör hanteras av berörda aktörer på marknaden,

se vidare avsnitt 3.15. Dessa verktyg kompletterar andra, exempelvis

statliga, åtgärder. Sektorsmyndigheternas viktigaste uppgift är att med

hjälp av tillgängliga verktyg som exempelvis utbildning, råd, regelverk,

köp av miljötjänster och avtal vara pådrivande i förhållande till den

egna sektorn, dvs. näringen.

Inom framför allt skogssektorn har frivilliga avsättningar för natur-

vårdsändamål vuxit fram under senare år. Kyrkoreservat, Vattenfalls

Värnområden och skogsbrukets frivilliga avsättningar är några exempel.

Detta bör ses som en positiv utveckling av sektorsansvaret som inklude-

rar stora finansiella åtaganden från näringen.

Skyddade områden bör i högre utsträckning ses som delar i ett större

landskap. Mark- och vattenanvändning inom exempelvis de areella nä-

ringarna får ofta effekter långt utanför själva verksamhetsområdet. Infra-

39

struktur kan få fragmenterings- och barriäreffekter som kan påverka Skr. 2001/02:173 djuren i landskapet över stora ytor. Utmaningen består i detta fall i att inom respektive sektor fortsätta att utveckla ansvarstagande för natur- miljön, så att brukandet i omgivande landskap inte får negativa effekter i de områden som hyser särskilda värden. Sektorsansvaret behöver vidareutvecklas med utgångspunkt i vad som lagts fast genom arbetet med miljökvalitetsmålen. Detta gäller inte minst skogsbruket eftersom skogen är vår vanligaste, mest nyttjade frilufts- miljö. Detta gäller alla slags skogar men i synnerhet de tätortsnära. Fri- luftslivets behov bör integreras inom ramen för landskapsplanering. Skogens många olika värden är tydligt formulerade i miljökvalitetsmålet Levande skogar (se bilaga 2). Även andra sektorer har ett ansvar för att bevara goda förutsättningar för friluftsliv, t.ex. planering/byggande, fiske och jordbruk. Fritidsfisket är omfattande i vårt land och en grundförut- sättning är givetvis att det finns tillräckliga bestånd kvar för detta fiske. Fortsatt utveckling av sektorsansvaret innebär också förbättrat sam- arbete över sektorsgränserna. Exempelvis bedriver i praktiken jord- och skogbrukssektorerna sina verksamheter i ett och samma landskap. Många enskilda fastighetsägare äger både jordbruks- och skogsmark. Båda dessa markanvändningar påverkar också naturvården i vattenmiljöerna. I havet är det många sektorer som påverkar förhållandena och som på så sätt måste bidra med sin del av lösningen för att nå målen. Fiske, sjöfart och en rad landbaserade sektorer (utsläpp av föroreningar inklusive miljö- gifter) måste alla samarbeta och bidra till att målet Hav i balans samt levande kust och skärgård uppnås. Ansvar även för att följa upp miljöeffekter av sektorns verksamhet Sektorsansvaret omfattar även, för miljömålsansvariga myndigheter, ett ansvar för övervakning och uppföljning av den påverkan på naturmiljön som kan följa av verksamheten inom den egna sektorn. Ett exempel är Skogsstyrelsens ansvar för uppföljning av skogsbrukets påverkan på skogslandskapet inklusive vattenmiljöerna. Ett annat är Jordbruksverkets ansvar för att följa effekterna på natur- och kulturlandskapet av hela jord- brukspolitiken. Ett sådant uppföljningsansvar inkluderar också ett finan- siellt ansvar för att inhämta nödvändiga data om tillståndet i naturmiljön som skall ligga till grund för analyser och bedömningar. Denna utveck- ling medför samtidigt ett behov av en god samordning av den nationella och regionala miljöövervakningen samt att utvärdera vad informationen om miljötillståndet betyder, framför allt i relation till fastlagda miljömål. Roll- och ansvarsfördelning för miljömålsuppföljning och övervakning bör klarläggas av det nyligen tillsatta miljömålsrådet. Ett utvecklat sektorsansvar omfattar även i vid bemärkelse ett ansvar att vidta åtgärder i enlighet med miljöbalken för att ställa till rätta nega- tiva effekter från tidigare verksamhet inom sektorn. Miljöbedömningar ett värdefullt verktyg En miljökonsekvensbeskrivning krävs vid vissa beslut om projekt som riskerar att påverka miljön och naturen. En miljöbedömning bör även 40 göras i de tidigare planeringsskedena för projekten och regelmässigt i Skr. 2001/02:173 samband med att planer och program utarbetas och inom olika sektorer vars verksamhet kan beröra naturvården. Detsamma gäller inför beslut om större förändringar och inriktning inom olika politikområden. Över- gripande miljöbedömningar är viktiga verktyg för att integrera miljö- hänsyn och naturvårdstänkande i samhällssektorernas planering och för att uppnå de uppsatta målen. Det nya EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan innebär att påverkan på naturen måste redovisas tydligare och mer utförligt än hittills för många planer och program, bl.a. skall påverkan på den biologiska mångfalden beskrivas särskilt. De allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken De allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken ställer en rad krav på olika verksamhetsutövare att skaffa sig kunskap, att vidta försiktighetsmått, val av bästa lokalisering samt hushållning. Detta är aktuellt inte minst inom olika sektorer som på olika sätt påverkar naturmiljön eller nyttjar biologiska resurser. Dessa hänsynsregler är viktiga som generella verktyg i naturvårdsarbetet även inom ramen för sektorernas verksamhet. Översyn av hur sektorsansvaret har fungerat hittills Sektorsansvaret har utvecklats under många år med start i 1988 års miljöpolitiska proposition. Utvecklingen har kommit olika långt i olika sektorer. Grundtanken med sektorsansvaret ligger fast ansvaret för mil- jön berör samhällets alla sektorer och många miljö- och naturvårdspro- blem kan bara lösas genom förändring och utveckling inom dessa. Många erfarenheter har vunnits och processen att få sektorsansvar och sektorsintegrering att fungera fullt ut har visat sig inte vara helt pro- blemfri. Sektorsansvaret har medfört en uppdelning av miljöarbetet på olika sektorer som i sin tur har medfört att helhetssyn och sektorsöver- gripande och horisontella perspektiv ibland har blivit lidande. Ett exem- pel är genresurspolitiken som är ett tydligt exempel på en sektorsöver- gripande fråga som berör många olika sektorer och politikområden. Integrering av naturvård bör också ses i betydelsen att exempelvis åtgärder inom skogssektorn integreras i ett landskapsperspektiv med åtgärder inom jordbrukssektorn. Det finns skäl att utvärdera huruvida uppdelningen av ansvar på olika sektorer har försvårat helhet och inte- grering mellan sektorer. Tiden är nu mogen att göra en översyn av hur sektorsansvaret och - integreringen har fungerat, att sammanställa och analysera erfarenheter. Kan man urskilja allmängiltiga framgångsfaktorer? Finns det mönster när det gäller hinder för att utveckla sektorsansvaret? Regeringen avser att se över hur sektorsansvaret och integreringen har fungerat hittills. Över- synen bör ha som utgångspunkt att tillvarata hittillsvarande erfarenheter i syfte att utveckla och förbättra denna grundläggande process. 41 3.3.2 Specifika sektorer Skogsbruk Sektorsansvaret beträffande skogsbruket, såväl för myndigheterna som för skognäringen, behandlades särskilt i propositionen En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352). Där lades fast att skogsbruk måste bedrivas så att biologisk mångfald och kul- turmiljövärden bevaras och att djur och växter som naturligt förekommer i vårt land ges förutsättningar att leva vidare under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Vidare uttalades att skogsbrukets sektor- sansvar för naturvård och kulturmiljövård måste utvecklas och förstärkas inom ramen för befintlig lagstiftning. Detta genomfördes bl.a. genom att ansvaret för t.ex. samråd vid arbetsföretag i skogsbruket fördes över till skogsvårdsmyndigheterna. I propositionen Strategi för biologisk mång- fald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) anfördes att i skogslandskapet bör biologisk mångfald-strategin bygga på en kom- bination av ett naturvårdsanpassat skogsbruk, vissa minimiregler för skydd av särskilt känsliga biotoper och inrättande av naturreservat och andra skyddade områden. Skogsvårdsorganisationen har infört ett miljö- ledningssystem ISO 14001 i hela organisationen. Utöver miljökvalitets- målet Levande skogar har skogsbruket stor beröring med miljökvali- tetsmålen Myllrande våtmarker, Bara naturlig försurning och Levande sjöar och vattendrag.

Den utvärdering av skogspolitikens effekter som nyligen presenterades av Skogsstyrelsen visar att flera positiva effekter uppnåtts på miljösidan. De frivilliga avsättningarna är redan i nivå med det mål som lagts fast i miljömålssammanhang och även miljöhänsynen har förbättrats sedan början av 1990-talet. Utvärderingen visar tydligt rådgivningens och kun- skapsspridningens betydelse för utvecklingen av miljöhänsyn och ambi- tionerna beträffande frivilligt områdesskydd. Dock innebär ett tidigare produktionsinriktat skogsbruk att det finns och kommer finnas långt i framtiden kvarvarande effekter i skogslandskapet på biologisk mång- fald. Rapporten visar också att flertalet nyckelbiotoper ännu inte är kart- lagda vilket medför en risk för att värdefulla objekt kan komma att av- verkas utan vetskap om att värden går förlorade. Ett annat problem är att skötselkrävande biotoper inte får den vård som krävs för att natur- och kulturvärden skall bevaras och förstärkas. Det faktum att ca 2 000 skogs- levande arter bedöms tillhöra någon av rödlistekategorierna (se av- snittet 3.11) utgör en stor utmaning för skogssektorn. Det återstår alltså ytterligare åtgärder för att skogspolitikens miljömål skall uppnås. För att långsiktigt säkra framtida tillgångar på skogsresurser återstår ytterligare åtgärder även för att skogspolitikens produktionsmål skall uppnås. Jordbruk I propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2) slås fast att grundläggande förutsättningar för ett framgångsrikt miljöarbete inom jordbruksområdet är ett kontinuerligt arbete inom jordbruksnäringen för att förstärka dess miljöansvar liksom att Jordbruksverket utövar sitt sek- torsansvar. Miljöersättningar inom jordbruket utgör ett viktigt verktyg Skr. 2001/02:173 42 inom sektorn när det gäller att upprätthålla gemensamma nyttigheter i form av biologisk mångfald och värdefulla kulturmiljöer. Då jordbrukspolitiken är en gemenskapspolitik utgör en miljöanpass- ning av EU:s gemensamma jordbrukspolitik en viktig del i miljöarbetet på jordbruksområdet. Därför har Sverige under sitt ordförandeskap i EU framgångsrikt drivit arbetet med att integrera miljöhänsyn och hållbar utveckling i jordbruket. Detta resulterade i att jordbruksministrarna under det svenska ordförandeskapet antog långtgående slutsatser inom detta område. För integreringen av miljöhänsyn är den aktionsplan för biologisk mångfald som har överlämnats från kommissionen till rådet och Europa- parlamentet mycket betydelsefull. Denna aktionsplan behandlades av rådet under våren 2001. Jordbruksministrarna antog vid sitt möte i juni 2001 slutsatser som bl.a. innebär att effekterna på den biologiska mång- falden skall beaktas vid framtida förändringar av den gemensamma jord- brukspolitiken. All rapportering i enlighet med slutsatserna om integre- ring av miljöhänsyn och hållbar utveckling skall likaså inkludera biolo- gisk mångfald. Av de beslutade miljökvalitetsmålen är Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap de två som tydligast berör jordbruk och naturvård. För att bidra till att dessa mål kan uppfyllas har ett flertal åtgärder vidtagits. Ett av de viktigaste verktygen i detta arbete är Miljö- och landsbygds- program för Sverige år 20002006. Jordbruksverket har det centrala an- svaret för genomförandet av programmet medan länsstyrelserna ansvarar för administrationen på regional nivå. Programmet omfattar ett antal åtgärder som finansieras gemensamt via den svenska budgeten och EU:s jordbruksfond. Målet med programmet är att bidra till ett ekologiskt hållbart lantbruk samt en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Tyngdpunkten i programmet ligger på miljöersättningar till jordbruket, exempelvis för skötsel av betesmarker och slåtterängar eller ekologisk produktion. Bland övriga åtgärder av vikt för naturvården och som finansieras inom ramen för programmet kan nämnas restaurering av betesmarker och slåtterängar, anläggning av våtmarker och småvatten samt kompetensutveckling. Sammantaget utgör åtgärderna inom pro- grammet en kraftfull satsning för att inom ramen för sektorsansvaret bidra till att de beslutade miljökvalitetsmålen kan uppnås inom jord- bruksområdet. Inom jordbrukssektorn görs flera viktiga naturvårdssatsningar för framtiden. En är den inventering av värdefulla ängs- och betesmarker som Jordbruksverket genomför tillsammans med länsstyrelserna. Denna inventering är av stor betydelse för att förbättra kunskapsläget och skapa en god grund för uppföljning och utvärdering av naturvårdsåtgärder inom jordbruksområdet. I syfte att säkra mängden småbiotoper i odlingsland- skapet skall Jordbruksverket före utgången av 2004 utarbeta en strategi för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka. Båda dessa projekt är av stor vikt för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap skall kunna uppnås. Vidare är tillgång på tillräckligt med betesdjur en nyckelförutsättning när det gäller att upprätthålla naturliga betesmarker i god hävd och därmed bevara värden från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt. Det är därför av stor vikt att antalet betande djur inte blir en begränsande faktor Skr. 2001/02:173 43 i odlingslandskapet framöver. Även den regionala fördelningen inom landet mellan olika bygder kan vara avgörande för möjligheten att nå fastlagda mål om naturbetesmarker. Dessa frågor bör följas i den fortsatta utvecklingen inom jordbrukssektorn. För att bidra till att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö skall kunna uppnås har Jordbruksverket fått i uppdrag att utarbeta ett handlingsprogram för användning av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen för åren 20022006.

Inom näringen har tagits flera värdefulla initiativ som t.ex. KRAV- odling och kvalitets- och miljömärkningen Svenskt Sigill. Dessa inne- håller element som även bidrar till naturvård. Mälarhagar (Uppland) och Kaprifolkött (Bohuslän) är två lokala/regionala initiativ som stimulerar produktion av naturbeteskött och bidrar på så sätt till bevarandet av naturliga betesmarker (se vidare avsnitt 3.15). Fiske I propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2) framhölls att sektorsansvaret är en förutsättning för ett framåtsyftande miljöarbete på fiskets område och att det skall tillämpas i en fortlöpande dialog med miljöns företrädare. Detta har genomförts genom en ökad samverkan inom internationella konventioner, ett förbättrat samarbete på både departements-, myndighetsnivå och på regional nivå. På fiskets område är det internationella arbetet väsentligt eftersom fiskeripolitiken är gemensam inom hela EU. Sverige har under sitt ordförandeskap i EU våren 2001 aktivt drivit att inom den gemensamma fiskeripolitiken öka integreringen av miljökrav och hållbar utveckling. Detta resulterade bl.a. i att fiskeministrarna tog ett långtgående beslut om hur hållbar utveckling skall genomföras i den gemensamma fiskepolitiken i samband med den revision som skall slutföras under år 2002. Dock kvarstår stora problem vad gäller fiskets omfattning och bedrivande och en betydande anpass- ning av fisket till beståndens storlek måste ske under kommande år. Av de beslutade miljökvalitetsmålen är Levande sjöar och vattendrag respektive Hav i balans samt levande kust och skärgård de två som tyd- ligast berör fiske och naturvård. För att dessa mål skall kunna uppfyllas har regeringen vidtagit ett flertal åtgärder. Under de kommande åren skall Fiskeriverket aktivt arbeta för att miljökvalitetsmålen uppfylls inom en generation, bl.a. genom att uttaget av fisk anpassas till att fisk- resurserna kan återhämta sig, att bifångsterna minskar, att ett fortsatt och utökat skydd av skyddsvärda akvatiska miljöer kommer till stånd samt att åtgärder vidtas för hotade arter och fiskstammar. Inför år 2002 har myn- digheten fått en rad nya uppdrag, vilket bl.a. innebär fortsatt arbete med förvaltningsplaner för Sveriges viktiga fiskarter och åtgärdsprogram för hotade fiskarter och fiskstammar. Myndigheten skall vidare driva på ut- vecklingen av selektiva redskap såväl nationellt som internationellt samt vidta förbättringar för att minimera bifångster. Inom fiskerikontrollen skall en fortsatt vidareutveckling ske av det riskanalysbaserade fiskeri- kontrollsystemet i samverkan med Kustbevakningen. Regeringen kom- mer att följa upp hur miljömålsarbetet framskrider samt överväga be- hovet av eventuella nya åtgärder. Skr. 2001/02:173 44 Arbetet med att revidera EG:s gemensamma fiskeripolitik bedrivs nu Skr. 2001/02:173 inom olika delområden, som resurs-, marknads- och strukturpolitik. Det svenska arbetet kommer att inriktas mot en ökad integrering av miljö- hänsyn och hållbar utveckling i detta arbete. Bland de viktigaste åtgär- derna är att verka för en minskning av fiskeflottan så att en hållbar balans uppnås mellan fiskeansträngning och tillgängliga fiskeresurser, att verka för en ekosystembaserad fiskeriförvaltning, en restaurering av över- utnyttjade fiskbestånd och att återuppbygga väsentliga fiskbestånd utan- för säkra biologiska gränser. Andra åtgärder är att verka för att fiske- metoderna blir mer selektiva, att en åtgärdsplan för biologisk mångfald genomförs i fiskerinäringen, att fiskerikontrollen förbättras samt att vetenskaplig forskning om den akvatiska miljön främjas och utvecklas. Regeringen har redovisat sina bedömningar inför revisionen av den gemensamma fiskeripolitiken i skrivelsen om EU:s framtida fiskeri- politik (skr. 2001/02:152). För att bidra till att miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö skall kunna uppnås kommer Fiskeriverket att delta i arbetet med ett åtgärds- program för hotade arter samt att göra en översyn av fritidsfiskets och husbehovsfiskets påverkan på fiskbestånden i fjällen. Även här krävs för en långsiktig naturvård att fisket anpassas till resursernas omfattning och att fisket bidrar till att bevara den samiska bosättningen och kulturen i området. Till regeringen har vidare överlämnats tre rapporter som för närvarande behandlas inom Regeringskansliet. De tre rapporterna är Analys av det småskaliga kustfisket och insjöfisket, Svensk vattenbruk en framtidsnäring samt Utvärdering av det fria handredskapsfisket. Rennäring Rennäringspolitiska kommittén överlämnade den 14 december 2001 betänkandet (SOU 2001:101) En ny rennäringspolitik öppna samebyar och samverkan med andra markanvändare. Betänkandet innehåller en mängd förslag, däribland mål för en ny rennäringspolitik. Ett av målen är ett miljömål. Remissbehandling sker för närvarande och en proposition beräknas till år 2003. Regeringen avser att i det sammanhanget ta upp olika aspekter vad gäller rennäring och naturvård. Frågor som rör naturvård och rennäring behandlas därför inte i föreliggande skrivelse. Transporter Enligt riksdagens beslut från 1998 (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98: TU10, rskr. 1997/98:266) är det övergripande transportpolitiska målet att transportpolitiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. EU definierar ett hållbart transportsystem bl.a. som ett system som gör det möjligt att tillgodose enskilda människors, företags och föreningars grundläggande behov av kommunikation och utveckling på ett säkert och för människor och ekosystem sunt sätt som främjar jämlikhet inom och mellan generationerna. Regeringens proposition Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02: 20, bet. 2001/02:TU02, rskr. 2001/02:126) ger förslag till omställning till 45 ett sådant system. Visionen är att transportsystemet år 2030 har för- Skr. 2001/02:173 ändrats i takt med de krav som ställts som följd av ett ekologiskt, socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbart samhälle i en internationaliserad värld, med en välfärd som omfattar hela befolkningen i såväl Sverige som globalt. Ansvarsfördelningen mellan olika aktörer inom transportområdet bör ske decentraliserat med en tydlig rollfördelning mellan planerings- nivåer och aktörer. Transportinfrastrukturverken har sektorsansvar för utvecklingen av respektive transportslag. Transportinfrastrukturen har flera kopplingar till naturvården. Trafikanläggningar kan ta stora mark- arealer i anspråk, skapa barriärer och minska natur- och kulturland- skapens värden liksom den biologiska mångfalden. I tätorterna, liksom längs större vägar utanför tätorter, påverkas livsmiljön avsevärt av bil- trafiken och de miljöproblem den för med sig. Riksdagen har fattat beslut om miljömålspropositionen, infrastruktur- propositionen och klimatpropositionen och därför bör transportpolitikens etappmål för en god miljö ses över och uppdateras och en samlad genom- förandestrategi för transportsektorn tas fram. EU:s transportministrar antog i april 2001 en resolution om integrering av miljö och hållbarhet i transportpolitiken. Bland annat definierades vad ett hållbart transportsystem är. Som exempel på integrering bör därutöver nämnas regeringsuppdragen till de flesta myndigheterna, däribland trafikverken, om att införa miljöledningssystem för sina verksamheter. Inom Vägverket pågår ett utvecklingsarbete som syftar till ett mer aktivt och målstyrt arbetssätt. Trafikverkens gemensamma arbete med mål och mått för natur- och kulturvärden är ett intressant exempel på detta. Energi Energisektorn har ett ansvar att se till att den negativa påverkan på natur- miljön av befintliga anläggningar minimeras. I sektorsansvaret ligger också att ta till vara möjligheter att återskapa värden i och vid energi- anläggningar och utbyggda vattendrag. Ett exempel på detta är Vatten- falls arbete med att försöka ta till vara kraftledningsgatan som livsmiljö för djur och växter samt förbättringar av miljön i vattendrag som har byggts ut för vattenkraftändamål. Försvaret och Kustbevakningen Regeringen beslutade 1998 att Försvarsmakten skulle ha ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Sektorn inrymmer bl.a. Försvars- makten, Försvarets materielverk och Fortifikationsverket. Försvars- makten har format Försvarssektorns miljödelegation för att behandla sektorsgemensamma frågor. Delegationen utformar bl.a. gemensamma handlingsprogram utifrån de nationella miljökvalitetsmålen, delmålen och målen för hållbar utveckling. I sitt eget naturvårdande arbete gäller bl.a. att Försvarsmakten har infört ett miljöledningssystem enligt standar- den ISO 14001 i hela organisationen och att myndigheten tillsammans med Fortifikationsverket utarbetar övnings- och miljöanpassade skötsel- planer för de militära övnings- och skjutfälten. 46 Regeringen vill vidare peka på det naturvårdande arbete som Kust- Skr. 2001/02:173 bevakningen genomför inom ramen för sitt ansvar för miljöräddnings- tjänsten till sjöss. Industri samt gruv- och mineralverksamhet Inom denna sektor har t.ex. industrietableringar av olika slag hög rele- vans för naturvården. För gruv- och mineralnäringen är det av naturliga skäl inte möjligt att välja lokalisering på samma sätt som beträffande de flesta andra exploateringar. Ansvaret för att minimera negativ påverkan på miljön gäller dock på samma sätt för alla industrietableringar. Turism Även turismen har ett uttalat sektorsansvar, såväl näringen som genom den centrala myndigheten Turistdelegationen. Turism och fortsatt ut- veckling av sektorsansvar redovisas i avsnitt 3.9.

3.4

Kommunal naturvård och tätortsnära natur

Regeringens bedömning: Kommunernas naturvårdsinsatser bör stimuleras och stärkas, såväl kort- som långsiktigt. Regeringen avser därför att genomföra en satsning på kommunal naturvård genom ett särskilt program. Programmet kommer att ge kommuner inklusive lokala aktörer inom varje kommun möjlighet att söka delfinansiering för olika lokala naturvårdsprojekt. Den befintliga möjligheten för kom- muner och landstingskommunala stiftelser att få statsbidrag för förvärv och säkerställande av mark för naturvårdsändamål bör lyftas in i denna programsatsning och utnyttjas bättre. Den tätortsnära naturens ställning i förhållande till annan mark- och vattenanvändning bör stärkas. Detta gäller större städer i all- mänhet och de tre storstadsregionerna i synnerhet. Att med stöd av miljöbalkens bestämmelser om områdesskydd reservera mark och vatten för friluftsliv och biologisk mångfald är lika angeläget som att reservera mark för infrastruktur, bostäder och arbetsplatser. Det ömsesidiga kunskaps- och erfarenhetsutbytet mellan läns- styrelser, skogsvårdsstyrelser och kommuner, liksom andra lokala aktörer, är viktigt. Varje länsstyrelse bör ha en viktig roll i att vara samordnande och att entusiasmera fler kommuner till att engagera sig i konkreta naturvårdsinsatser. Det är önskvärt att fler stiftelser för naturvård och friluftsliv bildas. Det bör bli möjligt att få statsbidrag även för att etablera sådana stiftelser. Erfarenhet och kunskap från de befintliga stiftelsernas arbete bör bättre tas till vara. Arbetet med att bilda fler nationalstadsparker fortsätter. Den natio- nalstadspark som finns i Stockholm bör utvecklas genom att för- valtning och information förstärks. 47

Kompetens rörande naturvård, friluftsliv och kulturmiljö är en

Skr. 2001/02:173

viktig faktor för att den lokala och kommunala naturvården och

kulturmiljövården skall kunna förstärkas och utvecklas.

Fortsatt gemensamt ansvar stat kommun

Den offentliga naturvården har sedan lång tid varit och kommer inom

överskådlig framtid att förbli ett gemensamt ansvar för stat och

kommun. Kommunerna har i och med miljöbalkens ikraftträdande fått

stora och förstärkta möjligheter att tillämpa bestämmelserna om om-

rådesskydd. Kommunerna har även genom ansvaret för den fysiska

planeringen en nyckelroll när det gäller att planera aktivt och före-

byggande så att olika miljökvalitetsmål och delmål uppnås. Samman-

taget har kommunernas roll inom naturvården förstärkts under senare år.

Hur kommunerna organiserar sina insatser inom området naturvård är en

kommunal angelägenhet, men regeringen vill i detta sammanhang fram-

hålla vissa områden som särskilt viktiga.

Under 1990-talet har allt fler kommuner engagerat sig i konkreta natur-

vårdsinsatser, t.ex. genom beslut om naturreservat, genom att integrera

naturvård i lokala agenda 21-processer, genom att ta fram naturvårds-

program eller genom olika naturvårdsprojekt inom ramen för de lokala

investeringsprogrammen (LIP). Norrtälje kommun har exempelvis inom

ramen för det lokala agenda 21-arbetet aktivt arbetat med naturvård på ett

lokalt plan. Man har tagit fram en kommunal aktionsplan för biologisk

mångfald med tydliga och uppföljningsbara mål. Aktionsplanen är

antagen av kommunfullmäktige och ligger till grund för kommunens

arbete med naturvård och översiktsplanering. Det kan dock konstateras

att det fortfarande endast är ett mindre antal av kommunerna som aktivt

arbetar med naturvård på detta pro-aktiva sätt.

Av de naturreservat som har bildats under perioden 1 juli 19912001

utgör de kommunalt beslutade ca 13 procent. Ett positivt exempel är

kommunen Gagnef i Dalarna som bildat hela tretton naturreservat, de

flesta i skogslandskapet.

Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en

god livsmiljö. Inom ramen för regeringens satsning på lokala investe-

ringsprogram har det funnits möjligheter för kommuner och lokala

aktörer att ansöka om finansiering för lokala naturvårdsprojekt. Bidragen

till åtgärder inom området naturvård och biologisk mångfald uppgår till

knappt 317 miljoner kronor (maj 2001). Detta motsvarar sex procent av

de totalt beviljade LIP-bidragen. I denna kategori inräknas ett antal pro-

jekt vars främsta mål är att genom anläggande av våtmarker och

skyddszoner reducera utflöde av närsalter till Östersjön och Västerhavet i

syfte att minska övergödning. Dessa projekt gynnar mer eller mindre

även biologisk mångfald, både i våtmarker och i havsmiljön. De natur-

vårdsåtgärder som fram till i maj 2001 beviljats bidrag inom LIP är alla

fysiska restaureringsåtgärder av engångskaraktär. I vissa fall har de

kombinerats med åtgärder för t.ex. information och folkbildning.

Totalt sett måste andelen naturvårdsprojekt inom de lokala investe-

ringsprogrammen betraktas som liten. Att skydda och vårda biologisk

mångfald är ett prioriterat område inom miljöpolitiken. Trots detta så har

48

det uppenbarligen inte varit helt lätt för lokala aktörer och för kom-

Skr. 2001/02:173

munerna att förankra och föreslå bra naturvårdsprojekt som samtidigt

uppfyller övriga kriterier för LIP-ansökningar. Det finns säkert flera

bidragande orsaker till detta. En är förmodligen att kommunernas egen

aktivitet inom naturvård är liten eller svag. I många kommuner saknas

fortfarande specifik naturvårdskompetens. Förenklat uttryckt så är tradi-

tionen att arbeta med naturvård fortfarande svag i många kommuner. Ett

annat skäl kan vara att det har varit svårt att kvantifiera miljöeffekterna,

vilket har varit ett urvalskriterium, för olika naturvårdsåtgärder.

Det finns ett behov av att fånga upp erfarenheter från LIP-satsningen,

både bra och dåliga, och dra slutsatser från dessa för det fortsatta arbetet.

En viktig aspekt är hur resultatet av lokala projekt tas till vara långsiktigt,

efter det att projektet avslutats. Helst bör lokala naturvårdsprojekt sätta

ett varaktigt avtryck när det gäller naturvård i den berörda kommunen.

Det är önskvärt att statlig delfinansiering av lokala naturvårdsåtgärder

leder till att naturvården etableras mer långsiktigt i fler kommuner. Detta

kan bli början på att bygga en tradition och långsiktig kompetens när det

gäller naturvård.

Vid sidan av LIP-medlen har kommunerna möjlighet att söka delfinan-

siering genom t.ex. EU:s Life-fond, strukturfonderna (gäller endast vissa

kommuner) och landstingen. Även statsbidrag för markinköp eller

ersättningar vid reservatsbildning kan sökas.

Satsning på ett program för lokala naturvårdsåtgärder

Regeringen vill redan nu avisera möjligheten till en fortsatt satsning på

kommunal naturvård i form av ett särskilt program. Ett sådant program

bör fokuseras på lokala naturvårdsåtgärder som syftar till att bevara,

vårda och förvalta eller att restaurera biologisk mångfald. Som exempel

kan nämnas inventeringar, säkerställande av områden, restaurering av

olika naturtyper eller populationer eller att ta fram ett kommuntäckande

naturvårdsprogram. Åtgärder som handlar om att bevara eller förbättra

förutsättningar för friluftsliv, särskilt i och runt tätorter, utgör en annan

kategori åtgärder. Även folkbildnings- och informationsinsatser som

syftar till att öka förståelsen för naturvård bör ingå bland tänkbara

åtgärder. Den sistnämnda kategorin kopplar till den pedagogiska uppgift

som naturvården har i att öka kunskapen och förståelsen för naturvården.

Det bör finnas utrymme för studieförbund, organisationer, föreningar,

skolor och andra aktörer att söka delfinansiering för olika projekt.

Utgångspunkten är att projekten måste ha annan finansiering än statlig

till minst 50 procent. Programmet avses starta år 2004 och tanken är att

det skall bli möjligt för kommunerna och olika lokala aktörer att, inom

ramen för kommunens samlade program, söka medel. Projekt inom

programmet bör relatera till såväl den ekologiska som den sociala dimen-

sionen av hållbar utveckling. Att det finns ett lokalt engagemang för

åtgärden/projektet bör ses som ett krav för statlig delfinansiering.

Kommunernas viktiga roll i arbetet med att uppnå miljömålen redo-

visas i propositionen Svenska miljömål delmål och strategier, (prop.

2000/01:130) avsnitt 24.3. Varje projekt måste kunna visa på hur det av-

sedda resultatet kommer att bidra till att ett eller flera miljökvalitets- eller

delmål uppnås. Programsatsningen skall ses som ett sätt att stimulera

49

kommunernas medverkan i arbetet att uppnå fastlagda mål som berör Skr. 2001/02:173 naturvården. Grundtanken är att det är idéer, önskemål och kreativitet i kommu- nerna, och lokala aktörer inom dessa, som skall vara drivkraften i de lokala projekten. Tanken är vidare att man bör kunna få större utväxling på varje satsad krona för naturvård genom att stimulera lokala projekt där även lokala och kommunala aktörer och finansiärer finns med. Utgångspunkten för programmet är grundsynen att naturen och natur- vården bör ses som en tillgång för kommunen och dess invånare. Denna tillgång kan, kopplat till andra områden, genom synergieffekter skapa mervärden i form av t.ex. turistintäkter, ökad attraktionskraft när det gäller att rekrytera arbetskraft och företag, bättre hälsa hos kommunin- vånarna genom ett aktivare friluftsliv. Det kan också bidra till en bra regional utveckling. Projekten och naturvårdsåtgärderna bör syfta till att åstadkomma ett varaktigt engagemang för naturvård inom kommunen. De bör gärna fungera som katalysatorer för att arbeta med naturvård långsiktigt. De bör gärna läggas upp i partnerskap och samarbete med aktörer inom andra områden som t.ex. fysisk planering, regional utveck- ling, turism, kulturmiljövård, areella näringar, folkbildning samt med näringsliv, föreningsliv och olika nätverk. Integrationsarbetet är en annan aspekt av denna programsatsning. Hur ser de nya svenskarna på naturen här i Sverige? Vad finns det för önskemål, visioner och konkreta behov? Det bör finnas utrymme för projekt som syftar till att vid sidan av naturvårdsaspekter ge invånare med utländsk härkomst, inte minst barn och ungdom, möjlighet till att bekanta sig med Sveriges natur och få bättre kunskap och friluftsupplevelser. Även jämställdhetsaspekter och projekt som har ambitioner att förbättra möjligheter för funktions- hindrade att uppleva och få kunskap om naturen bör kunna övervägas inom ramen för denna satsning. Kriterier för urval av kommunala program med lokala projekt som bör ges delfinansiering inom ramen för denna satsning bör tas fram. Att projektansökningar kan visa att de bidrar till att uppnå nationellt fast- lagda miljömål utgör ett givet kriterium. Regeringen avser återkomma till riksdagen senast år 2003 om denna programsatsning rörande kommunal naturvård. Statsbidrag vid reservatsbildning bör lyftas in i programsatsningen Möjligheten för kommuner eller kommunala stiftelser att få statsbidrag i syfte att delfinansiera säkerställande av mark för naturvårdsändamål inklusive friluftsliv, har funnits länge. Denna möjlighet har dock ut- nyttjats i relativt begränsad utsträckning av kommuner och stiftelser. Under perioden 1992/93 2000 har endast drygt tre procent av medlen för säkerställande använts till sådana statsbidrag. Denna möjlighet till statsbidrag för säkerställande av mark för natur- vårdsändamål bör lyftas in i den ovan nämnda programsatsningen. Denna möjlighet bör marknadsföras bättre av Naturvårdsverket och länsstyr- elserna. Det finns utrymme för fler kommuner och stiftelser att söka statlig delfinansiering. Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör se över befintlig policy för att bevilja statsbidrag. 50

Den tätortsnära naturens ställning bör stärkas

Skr. 2001/02:173

Samtidigt som kommunerna har stora möjligheter att engagera sig i

naturvård så kan det finnas konflikter mellan naturvård och andra intres-

sen i kommunen. Det kan handla om bebyggelseutveckling och annan

exploatering eller konkurrens om stränderna.

Att ge den tätortsnära naturen ett bättre skydd, inte minst för friluftsliv,

är ett led i att uppnå miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö. Delmål 1

om planeringsunderlag anger att senast år 2010 skall fysisk planering och

samhällsbyggande grundas på program och strategier för bl.a. hur grön-

och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden skall bevaras och

utvecklas (se vidare bilaga 2).

Forskning utförd av turismforskningsinstitutet ETOUR visar att en

majoritet av svenskarna (85 procent) önskar att närmaste friluftsskog

ligger inom högst en kilometers avstånd från bostaden, dvs. inom gång-

avstånd. Trots att Sverige är ett land med mycket skog önskar många

medborgare kortare avstånd till närmaste friluftsskog än vad de har i dag.

Det gäller framför allt personer som bor i storstäder och jordbruksdomi-

nerade områden. Denna och andra undersökningar visar tydligt på det

värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. Det

finns ofta ett brett medborgerligt engagemang när det gäller att bevara

och förvalta den tätortsnära naturen. Många olika föreningar och in-

tressegrupper är beroende av tillgång på tätortsnära natur för sina

aktiviteter. Det handlar ofta om känsla och stolthet för den hembygd som

även den tätortsnära naturen utgör en del av. I Life-projektet Tätortsnära
[REDACTED_EFTERNAMN] för Människan leder skogsvårdsstyrelsen i Mälardalen i samarbete

med Huddinge och Haninge kommuner, Djurgårdsförvaltningen och

Handikappades Riksförbund ett utvecklingsprojekt för tätortsnära skogar

och skötsel, information, tillgänglighet m.m.

Även gröna områden i form av parker och trädgårdar, liksom vatten-

ytor och vattendrag, kan ha stor betydelse ur naturvårdssynpunkt. Exem-

pelvis koloniträdgårdarna kan vara värdefulla som en länk mellan stad

och land. Det bör framhållas att grönstrukturen har flera viktiga funk-

tioner. Dessa brukar sammanfattas som ekologisk, kulturell samt social

betydelse.

Erfarenheten visar att naturvården, friluftslivet och kulturmiljövården

ibland har svårt att hävda sina intressen när trycket blir för starkt från

andra, motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller

annan fysisk exploatering. Grönområden och grönstruktur naggas ofta i

kanten. Grönstruktur är ett samlingsbegrepp för det system av grön-

områden, annan grönska som trädgårdar, parker och alléer som finns i

städer och tätorter. Även marken, det hydrologiska systemet i marken

och vattenområden ingår. Inom i första hand storstadsregionerna har

fragmenteringen av kvarvarande grönområden fortsatt. Områdenas kvali-

tet urholkas på olika sätt. Det kan röra sig om bullerstörningar, om

barriäreffekter eller att delar av områdena har tagits i anspråk. Det är

något av naturvårdens dilemma att bevarandet ständigt måste upprätt-

hållas medan det räcker med exploatering en gång för att värdena skall

vara förstörda. Statistik visar att andelen grönytor minskar mest i tätorter

med fler än 10 000 invånare. Samtidigt bor 84 procent av landets befolk-

ning i tätorter.

51 De områden som skyddats och förvaltats med stöd av de starkaste bestämmelserna i naturvårdslagstiftningen, framför allt naturreservat, utgör undantag från den bild som nyss beskrivits. Det finns flera fram- gångsrika exempel runt Stockholm, Göteborg och Malmö på sådant långsiktigt bevarande av värdefulla områden för naturvård och friluftsliv. Dessa områden är omistliga tillgångar för framtida generationer stor- stadsbor. Tyresta, östra och västra Järvafältet samt Bornsjön med omgiv- ningar är alla exempel i Storstockholms närhet. Änggårdsbergen, Sand- sjöbacka, Delsjön och Bredfjället är landbaserade naturreservat i när- heten av Göteborg. Skrylle, Häckeberga och Järavallen är tre exempel på skyddade områden i närheten av Malmö som fyller en viktig funktion för friluftslivet. Till detta kan läggas landets hittills enda nationalstadspark i Stockholm och Solna. Det starka trycket från olika exploateringsintressen gör att naturvården bör säkerställa de bäst lämpade mark- och vattenområdena för friluftsliv och naturvård och ge dessa ett långsiktigt skydd med stöd av bestäm- melserna i 7 kap. miljöbalken. Detta gäller i synnerhet i storstadsregio- nerna. Det är en uppgift för länsstyrelserna och kommunerna. Att lång- siktigt reservera mark och vatten för friluftsliv och biologisk mångfald är lika viktigt och självklart som att reservera mark för t.ex. vägar och järnvägar, bostäder och arbetsplatser. De skyddade områdena bör sättas in i ett landskapsperspektiv där ut- gångspunkten i första hand är nyttjandet av dem. Det handlar om frilufts- liv, natur- och kulturmiljöupplevelser, god tillgänglighet, men också om behov av spridningskorridorer och vidmakthållande av grönstrukturen. Därutöver kan kommunerna använda andra verktyg som översiktsplane- ring, detaljplaner och områdesbestämmelser. Arbetet bör bedrivas aktivt så att man så långt det är möjligt undviker en situation där det handlar om att skydda det som blir kvar. Dessa frågor rör ofta, åtminstone i de tre storstadsregionerna, samordning av flera kommuner, vilket innebär att det är ett ansvar för länsstyrelsen att se till att lämplig samordning kommer till stånd. Slutsatsen att det är nödvändigt att trygga mark för naturvård och friluftsliv med områdesskydd utesluter ingalunda insatser med hjälp av andra styrmedel. Andra verktyg för att tillgodose behovet av god tillgång på natur för friluftsliv i och nära tätorter är kommunala riktlinjer rörande tillgång på mark för friluftsliv, t.ex. i form av arealer och avstånd till grönområden. Jord- och skogsbrukmark nära tätorter bör brukas med sär- skild hänsyn till friluftsliv och naturvård, dvs. den sociala dimensionen av hållbar utveckling bör väga tungt vid nyttjandet just i dessa randområden. Samtidigt bör även planering och samhällsutveckling i övrigt medverka till goda förutsättningar för livskraftiga lantbruksföre- tag. Det finns flera exempel på starkt lokalt medborgarengagemang för att trygga tätortsnära natur. Kristianstad Vattenrike och Storstockholms gröna kilar är två. Ett viktigt förhållande när det gäller tätortsnära natur är att merparten av den tätortsnära marken, speciellt de delar som är allemansrättsligt till- gängliga, ägs av kommunerna själva. Kommunerna har alltså stora möj- ligheter att inom ramen för sitt eget markinnehav och sin egen fysiska planering säkerställa behovet av kvalitativa områden för det tätortsnära friluftslivet. Denna möjlighet bör även fortsättningsvis utnyttjas. Vid Skr. 2001/02:173 52

försäljning från stat, kommun eller landsting av tätortsnära mark bör

Skr. 2001/02:173

alltid noga övervägas vilka värden fastigheterna, eller delar av dessa, har

för naturvård och friluftsliv. Det bör ges tillfälle att tillsammans med

olika lokala och regionala aktörer diskutera lösningar som innebär att

man tar till vara de specifika möjligheter för naturvård och friluftsliv som

ett offentligt ägande ger. Ett exempel kan vara att överväga om en

stiftelse kan och bör bildas.

Barnomsorg och skola har ett speciellt behov av närnatur för att kunna

använda naturen bl.a. som en pedagogisk resurs (se avsnitt 3.13). När-

natur för detta ändamål kan t.ex. reserveras i den översiktliga planeringen

eller i detaljplanen så att skolornas och barnomsorgens behov tillgodoses.

I miljöbalken 3 kap. 6 § finns en bestämmelse som anger att behovet

av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt be-

aktas. Enligt regeringens bedömning bör det ske en uppföljning av hur

denna bestämmelse har tillämpats och vilken effekt den har haft. Frågan

om kommunalt planeringsunderlag för naturvård och friluftsliv behandlas

i avsnitt 3.5 om fysisk planering. Även avsnitt 3.8 om friluftsliv berör

tillgången på tätortsnära natur.

Regeringen överväger att ge länsstyrelserna i Stockholms län, Västra

Götalands län samt Skåne län i uppdrag att, i samarbete med berörda

kommuner, ta fram ett program för hur de från friluftslivs- och natur-

vårdssynpunkt mest värdefulla tätortsnära områdena kan ges varaktigt

skydd och förvaltning.

Kunskapsutbyte mellan länsstyrelser, kommuner och skogsvårdsstyrelser

Länsstyrelserna har genom miljöpolitiken en strategisk roll i miljöarbetet

i länet. De har t.ex. det övergripande ansvaret för det regionala mål- och

uppföljningsarbetet. Inom naturvården har länsstyrelsen en samordnande

och pådrivande roll gentemot kommunerna i länet. Länsstyrelsen bör

regelbundet samla kommunerna och skogsvårdsstyrelserna för ömse-

sidiga genomgångar av arbetet inom naturvården, diskutera ansvars- och

arbetsfördelning, finansieringsfrågor m.m. Utbytet av kunskap och

erfarenheter bör vara ömsesidigt, dvs. det handlar lika mycket om att

länsstyrelsen får ta del av kommunernas och skogsvårdsstyrelsernas kun-

skap och erfarenhet som vice versa. Länsstyrelsen har en viktig uppgift i

att stimulera och entusiasmera fler kommuner till att aktivt arbeta med

naturvård. Möjligheter till statlig delfinansiering av projekt har tidigare

tagits upp i denna skrivelse.

Varje kommun bör ta sig an naturvård utifrån sina egna förutsättningar

och preferenser. Inom kommunen bör alla tänkbara lokala aktörer bjudas

in till breda samråd om det fortsatta naturvårdsarbetet inom kommunen.

Ibland kan det finnas aktörer som är villiga att ta på sig ett sam-

ordningsansvar för att etablera och driva olika projekt. Det kan handla

om organisationer, intresse- eller samhällsföreningar av olika slag, sam-

manslutningar av brukare inom jord- och skogsbruk, jaktlag och fiske-

vårdsföreningar för att ta några exempel. Avgörande är att man på såväl

lokal som regional nivå ser alla berörda aktörer som en resurs som bör

involveras i naturvårdsarbetet på ett tidigt stadium. Här vilar ett särskilt

ansvar på den offentliga naturvårdens företrädare länsstyrelser, skogs-

vårdsstyrelser och kommuner.

53

Fler regionala och lokala stiftelser bör skapas

Skr. 2001/02:173

Olika stiftelser och fonder för naturvård och friluftsliv bidrar på ett utom-

ordentligt värdefullt sätt till naturvården. Det finns för närvarande sju

landstingskommunala stiftelser. Naturvårdsstiftelser är numera ibland

organiserade i andra former än just stiftelser. Det viktiga är dock inte

själva formen utan den insats som de olika stiftelserna genomför samt

den koppling som i regel finns till landstingen. Skärgårdsstiftelsen i

Stockholms län, Västkuststiftelsen samt Upplandsstiftelsen kan nämnas

som stiftelser som är mycket aktiva när det gäller naturvård och fri-

luftsliv. Tåkernfonden i Östergötland är ett bra exempel på en stiftelse

som är knuten till ett specifikt objekt. Genom Tåkernfonden sker ett

ovärderligt bidrag till förvaltningen av sjön Tåkern, en Sveriges finaste

fågelsjöar. Stiftelsen Tyrestaskogen är också objektsanknuten och har en

god lokal förankring i och med att såväl Haninge och Tyresö kommun

som Stockholms kommun medverkade vid bildandet av stiftelsen.

Hopajola i Örebro är ett annat exempel på ett regionalt initiativ som

fångar upp flera olika regionala och lokala aktörer. På flera håll finns

naturvårdsfonder knutna till kommunen, t.ex. i Norrtälje, Mark och
[REDACTED_EFTERNAMN]. Dessa fonder har bidragit till att naturvårdsfrågorna fått genom-

slag i kommunen.

Naturvårds- och friluftsstiftelserna har generellt goda förutsättningar

att arbeta dynamiskt och flexibelt med naturvård. De har ofta bra möjlig-

heter till att etablera partnerskap, att tillsammans med andra aktörer söka

finansiering från olika håll och att arbeta med projekt. Exempelvis så har

Upplandsstiftelsen finansierat ett projekt om kartläggning och beskriv-

ning av värdefulla kustmiljöer med Interreg-medel. Den har även fått

delfinansiering via EU:s strukturfonder för ett projekt på Gräsö om

restaurering och vård av det traditionella odlingslandskapet. Projektet

inkluderar även aktiviteter som mobilisering, utbildning och information

på det lokala planet.

Regeringen ser positivt på en etablering av fler kommunalt och regio-

nalt förankrade stiftelser eller motsvarande. Det bör bli möjligt att få

statsbidrag även för att starta och etablera stiftelser för naturvård och fri-

luftsliv. Själva driften av stiftelserna måste dock finansieras långsiktigt

på regional och/eller kommunal nivå, gärna i samarbete med andra

regionala och lokala aktörer inklusive näringslivet. Den programsatsning

på lokal och kommunal naturvård som redan har aviserats i denna

skrivelse bör således utgöra en stimulans även för lokala och regionala

stiftelser. Delfinansiering av olika projekt bör exempelvis kunna över-

vägas inom ramen detta program. Det kan handla om projekt som syftar

till att etablera nya stiftelser eller projekt inom ramen för befintliga

stiftelser.

Vidare bör dokumentation och råd tas fram om hur man bildar en

naturvårdsstiftelse, liksom goda exempel på projekt m.m. som drivs av

stiftelser, allt i syfte att stimulera och underlätta bildandet av fler stif-

telser eller motsvarande.

54

Nationalstadsparker

Skr. 2001/02:173

Genom sina centrala lägen är stadens parker och grönområden ofta lång-

siktigt utsatta för ett starkt exploateringstryck för bebyggelse, trafik-

anläggningar och andra verksamheter som krävs för att möta den ökande

urbaniseringen. När allt fler människor bosätter sig i städer ökar även

värdet av dessa grönområden och vikten av att skydda dem.

I vissa av landets tätorter och tätortsregioner finns sådana områden

som av olika anledningar lämnats till stor del obebyggda och där park-

landskap, naturmiljöer och bebyggelsemiljöer flätats samman till från

rikssynpunkt unika landskap. Sådana historiska landskap är av stor be-

tydelse för det nationella kulturarvet, för en tätorts ekologi och för

människors rekreation. Markanvändning och förvaltning i sådana om-

råden är ofta av komplex natur och de är i behov av ett samlat skydd som

är starkt nog att i ett långsiktigt perspektiv hindra en fortlöpande exploa-

tering och fragmentering av det historiska landskapet.

Landets hittills enda nationalstadspark, området Ulriksdal-Haga-

Brunnsviken-Djurgården populärt benämnd Ekoparken är ett sådant

område och det utgör en omistlig tillgång för Stockholmsområdet, både

som rekreations- och friluftsområde för alla invånare i Storstockholm och

som attraktivt turistmål såväl nationellt som internationellt. Den bidrar,

liksom våra nationalparker, även till att marknadsföra Sverige. Området

är, med hänsyn till sina natur- och kulturvärden, i sin helhet ett riks-

intresse enligt miljöbalken och har därmed ett särskilt starkt skydd.

En nationalstadspark kan ses som en parallell till en nationalpark en

tillgång för hela folket som skall bevaras och förvaltas så att värdena kan

komma nu levande och framtida medborgare tillgodo. Det finns några

viktiga skillnader: i en nationalpark måste marken tillhöra staten vilket

inte är fallet i en nationalstadspark. Vidare saknar nationalstadsparken

specifika föreskrifter. I 4 kap. 7 § miljöbalken preciseras den markan-

vändning som inte är tillåten i nationalstadsparken. Kombinationen och

integreringen av naturvärden, kulturmiljövärden, värden för friluftsliv,

rekreation och pedagogik samt inte minst värden för turistnäringen, allt

beläget i storstadens omedelbara närhet, gör nationalstadsparker spe-

ciella. Det väsentliga är dock det som förenar i båda fallen handlar det

om nationella värden som skall upprätthållas som en tillgång för nu

levande och kommande generationer.

Förvaltningen av den befintliga nationalstadsparken är komplicerad.

Det handlar om ett stort område med många markförvaltare och intres-

senter inblandade och olika slags värden. Hur ska natur- och kulturmiljö-

värden skötas och förvaltas? Hur bör området marknadsföras och hur

skall invånarna i Storstockholm få god information om detta unika om-

råde alldeles inpå knutarna? En särskild samverkansgrupp med läns-

styrelsen, kommunerna, förvaltare och intressegrupper bildades tidigt för

att behandla frågor om skydd, förvaltning, vård och utveckling av

parken. Det finns emellertid nu ett behov av att ytterligare utveckla

samordningen av förvaltningen och närmare följa upp hur denna i vid

bemärkelse hittills har genomförts. Det kan noteras att, till skillnad från

nationalparkerna, så saknas t.ex. en särskilt utpekad parkförvaltare.

Vidare saknas en fastställd skötselplan och särskilda medelsanslag för

förvaltningen av nationalstadsparken. Över huvud taget har en regim för

55 förvaltningen inte utvecklats på motsvarande sätt som för national- Skr. 2001/02:173 parkerna. Regeringen avser därför att ge Länsstyrelsen i Stockholms län en tydlig roll beträffande förvaltningen av nationalstadsparken. Detta inklu- derar, att i samverkan med övriga aktörer och markförvaltare, ta fram en skötselplan för parken. Regeringen avser vidare se över frågan om statliga medel till förvaltningen av parken. Regeringen beslutade 1995 om en utredning för att undersöka om det finns ytterligare områden i landets tätorter som kan behöva motsvarande skydd som nationalstadsparken i Stockholm. I utredningens betänkande Nationalstadsparker (SOU 1996: 38) redovisas ett antal områden som tänkbara framtida kandidater för nya nationalstadsparker: Göteborg (Slottsskogen-Botaniska-Änggården), Malmö (Pildammsstråket), Norr- köping (Motala Ström-området), Örebro (Svartåstråket) samt Helsing- borg (Landborgspromenaden). Utredningen föreslog områdena i Uppsala och Trollhättan som nya nationalstadsparker. Eftersom skyddet blir av synnerligen ingripande betydelse och avser centrala delar av städer är inrättandet av nya parker en komplicerad och tidskrävande process. Regeringen avser att återkomma till riksdagen när det finns förutsätt- ningar för att inrätta en ny nationalstadspark. Utredningen redovisade vidare de värden och skyddsbehov för tätortsnära grönområden och områden med höga natur- och kulturvärden inom en mil från stadscentrum för 24 städer i landet. Det var landets nitton största städer samt de fem som kan nås av 50 000 invånare inom 10 km. Denna värdefulla beskrivning visar att städerna står inför lik- artade problem och utmaningar när det gäller att ta till vara och utveckla natur- och kulturvärdena i stadsbygden. Regeringen anser därför att redo- visningen bör vidareutvecklas och fördjupas så att den kan tjäna som underlag för kommunernas insatser i naturvårdsprogram och planering. Kompetens en nyckelfråga Kompetens rörande naturvård, friluftsliv och kulturmiljö är en viktig faktor för att den lokala och kommunala naturvården och kulturmiljö- vården skall kunna förstärkas och utvecklas. Många kommuner har sedan lång tid tillbaks en mycket bra kompetens medan andra mer eller mindre saknar specifik kompetens i dessa frågor. Kommunekologer och mot- svarande har en väsentlig roll när det gäller att fortsätta att bygga upp den kommunala och lokala naturvårdskompetensen, gärna tillsammans med kulturmiljökompetens. Likaså finns hos den lokala skogsvårdsstyrelsen naturvårds- och skogskompetens som är viktig i detta sammanhang. För att tillförsäkra kommunerna en väl avvägd relevant kompetens inom området är det också angeläget att dialog och erfarenhetsutbyte sker mellan arbetsgivare och universitet och högskolor som står för utbildning. 56

3.5

Fysisk planering ett viktigt verktyg

Skr. 2001/02:173

Regeringens bedömning: Kommunala, systematiska sammanställningar som beskriver natur- vårdens och kulturmiljövårdens intressen ger ett bra underlag rörande tillgången på attraktiv mark och vatten för friluftsliv. Kommunernas översiktsplanering bör användas som ett verktyg för sektorsövergripande planering, exempelvis i skärgårdsområden eller när det gäller att redovisa hur naturvårdens och friluftslivets intressen i städer och större tätorter avses bevaras och utvecklas. De förändringar i plan- och bygglagen som trädde i kraft den 1 januari 1996 till följd av riksdagens beslut med anledning av regeringens propositionen om Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30) bör följas upp, bl.a. avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Kommunerna bör, i enlighet med delmål 1 för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, senast år 2010 grunda sin fysiska planering på program och strategier för hur grön- och vattenområdena i tätorter och tätortsnära områden skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte öka. Kommunala naturvårdsprogram ett strategiskt underlag Vid översiktsplaneringen bör naturvårdens intressen redovisas. Kom- munerna utformar själva sitt planeringsunderlag för detta ändamål. Enligt regeringen kan kommunala naturvårdsprogram eller motsvarande vara lämpligt underlag för detta. I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36) bedömde regeringen angående miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö att utvecklingen av program och strategier för frågor om bl.a. natur- och kulturvärden ger underlag och utgångspunkter för en fysisk planering och ett samhällsbyggande som kan bidra till att nå miljökvalitetsmålet. Att ta fram kommunala naturvårdsprogram eller motsvarande kan ses som ett led i arbetet att uppnå delmål 1 om pla- neringsunderlag, under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Delmålet lägger fast att senast år 2010 skall fysisk planering och samhällsbyggnad grundas på program och strategier för bl.a. hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas. Regeringen bedömer att kommunala natur- vårdsprogram är ett av de underlag som kan behövas för att detta delmål ska kunna uppnås till år 2010. Naturvårdsprogram har givetvis en viktig roll att fylla även i övriga kommuner vid sidan av tätortskommunerna. Aktualitetskravet i plan- och bygglagen beträffande översiktsplaner med- för att den översiktliga planeringen, inklusive att ta fram underlag, är en ständigt pågående process. Detta underlag bör också ges vikt för ut- vecklingen av de areella näringarna, framför allt jord- och skogsbruk, fiske och rennäring. 57 Natura 2000-områden och andra områden som utgör riksintressen enligt 3 och 4 kap. i miljöbalken skall redovisas i den översiktliga plane- ringen, liksom hur dessa intressen avses att tillgodoses i den kommunala planeringen. Här har länsstyrelserna en viktig uppgift i att sammanställa kunskapsunderlag, inklusive lokal och traditionell kunskap (se vidare avsnitt 3.14), till kommunerna för deras planering. Även kunskaps- underlag från skogsvårdsstyrelserna t.ex. om nyckelbiotoper och sump- skogar, och andra underlag beträffande skogens miljö- och produktions- värden är av intresse. Beträffande Natura 2000-områdena är exempelvis kunskapsunderlag om de naturtyper och arter, som utgjort grund för utpekandet till Natura 2000, nödvändig. Sådant underlag bör inkludera länsstyrelsens bedömning och vägledning rörande ekologiska förutsätt- ningar för bevarandet av dessa naturtyper och arter, hotbild, nuvarande bevarandestatus m.m. så att det underlättas att lägga fast en planering som bidrar till målet att upprätthålla dessa naturtyper och arter i gynnsam bevarandestatus. Även andra former av områdesskydd, t.ex. strand- skyddet, bör regelmässigt redovisas i den översiktliga planeringen. Under flera decennier har länsstyrelserna arbetat med att ta fram och revidera regionala naturvårdsplaner eller program. Dessa har haft stor betydelse för att utveckla naturvården i länen, inte minst som underlag för den fysiska planeringen. Under framför allt 1990-talet har även en del kommuner tagit fram sådana naturvårdsprogram eller motsvarande, t.ex. aktionsplaner. Syftet är att i ett sammanhang sammanställa kunskapen om naturen i länet eller kommunen och att på ett systematiskt sätt redovisa naturvårdens värden och intressen. Ett sådant underlag fyller flera funktioner, bl.a. för fysisk planering, för naturvårdsinsatser av olika slag t.ex. miljöersättningsavtal och områdesskydd. Naturvårdsprogram- men fyller vidare en viktig roll för kommunens analys och prioritering av åtgärder som syftar till att bidra till att nationellt fastlagda miljömål (se bilaga 2) uppnås. Naturvårdsprogrammen, eller följdprodukter av dem som t.ex. guider till naturen och kulturen i länet/kommunen, fyller även en viktig roll för att informera om länets eller kommunens natur. Arbetet med detta underlag kan också utgöra en lämplig process för att, i dialog med lokala aktörer och intressenter, transformera de nationellt fastlagda miljökvalitets- och delmålen till kommunal nivå. Även regionala mål bör beaktas i detta sammanhang. Det avses bli möjligt för samtliga kommuner att inom ramen för det i avsnitt 3.4 aviserade programmet söka delfinansiering för projekt som syftar till att ta fram kommunala naturvårdsprogram. I linje med vad som anförs i avsnitt 3.7 om kopplingen mellan naturvård och kulturmiljövård bör planeringsunderlaget tas fram och presenteras i samverkan mellan kulturmiljövård och naturvård. Det som anförs i denna skrivelse om naturvårdsprogram avser i många fall integrerade naturvårds- och kultur- miljöprogram. Processen att ta fram ett sådant är också ett lämpligt tillfälle att etablera lokala dialoger med medborgare och olika intresse- grupper. Exempelvis bör kommunen bjuda in olika markägare, orga- nisationer, föreningar m.fl. till att delta i en dialog och bidra med kunskap i samband med att natur- och kulturmiljövårdsprogrammet tas fram. Samma sak gäller när detta underlag sedan tillämpas i den översikt- liga planeringen. Skr. 2001/02:173 58 Som framhållits ovan har kommunerna stora möjligheter att själva Skr. 2001/02:173 utforma och sammanställa planeringsunderlag för naturvården. Rege- ringen menar att tillgången till ett samlat planeringsunderlag för natur- vård, kulturmiljövård och friluftsliv har strategisk betydelse. Ett sådant är viktigt om man i den kommunala översiktliga planeringen skall kunna planera så att naturvårdens och kulturmiljövårdens mål uppnås och så att man, så långt det över huvud taget är möjligt, förebygger negativ påverkan på natur- och kulturmiljön. Ett antaget naturvårdsprogram eller motsvarande bör därför enligt regeringen utgöra ett viktigt underlag för den översiktliga planeringen i varje kommun. Underlaget bör i lämpliga delar arbetas in i den översiktliga planeringen och sätta avtryck i över- siktsplanen genom att där uttrycka kommunens viljeinriktning beträff- ande naturvård och friluftsliv etc. Länsstyrelserna har en angelägen uppgift i att stimulera kommunerna till att ta fram naturvårdsprogram och att samordna det länsvisa natur- vårdsprogrammet med de kommunala. Ett regionalt helhetsperspektiv bör eftersträvas. I många fall kan framtagandet av kommunala natur- vårdsprogram leda till ett behov av att revidera det länsvisa. Planering för friluftsliv samt kommunal översiktsplanering Den fysiska planeringen bör användas som styrmedel för att uppnå målet God bebyggd miljö i enlighet med proposition Svenska miljömål del- mål och åtgärdsstrategier. Den bör bl.a. utgå från medborgarnas behov av grönområden för friluftsliv och naturupplevelser. Den kommunala över- siktliga planeringen är till sin karaktär framåtsyftande, sektorsöver- gripande och skall se till helheten. Den är vidare ett viktigt verktyg för att förebygga miljöproblem och för att göra avvägningar mellan olika mark- användningsanspråk, bl.a. behovet av tillgång till områden för friluftsliv. Det är exempelvis möjligt för kommunerna att ta fram ett underlag rörande friluftslivets förutsättningar och intressen för att behandlas i den översiktliga planeringen. Detta kan tas fram som ett separat underlag eller integreras i det kommunala naturvårdsprogrammet om ett sådant finns. Det är viktigt att friluftsfrågorna, precis som miljöfrågorna, be- handlas med god kompetens och professionellt. Friluftsplaneringen bör, till skillnad från den del av naturvården som syftar till att bevara bio- logisk och geologisk mångfald, på ett uttalat sätt ha människans behov och upplevelser i fokus. Kanalisering, god tillgänglighet, frihet från buller, information och i många fall behov av anordningar är exempel på detta. Vikten av dialog gäller även i detta sammanhang. Behandlingen av friluftslivsaspekter i samband med utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar behöver utvecklas. Viktiga frågeställningar är härvid att belysa hur olika program, planer och beslut kan påverka förutsättningarna för friluftslivet. Det kan t.ex. gälla hur tillgängligheten förändras eller hur kvaliteten i olika områden påverkas av olika åtgärder eller verksamheter. Det är också angeläget att analysera och redovisa hur intrång i och andra olägenheter för frilufts- livets intressen skall kunna förebyggas, minimeras eller kompenseras. För att underlätta detta arbete finns det anledning att förbättra kunskaps- underlaget kring friluftslivets villkor och förutsättningar. Också i detta 59 sammanhang är tillgången till ett samlat planeringsunderlag för natur- Skr. 2001/02:173 vård, kulturmiljövård och friluftsliv av strategisk betydelse. Översiktsplanering har hittills använts relativt lite i syfte att trygga värden för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv. Detta verktyg, som utgör både en process och ett dokument, bör användas och utvecklas i detta syfte. Det bör även kunna användas för att förstärka sambandet mellan stad land i planeringen, dvs. tätorternas behov av ett funger- ande omland. Inom ramen för översiktsplaneringen finns det möjlighet att formulera visioner om framtiden som inkluderar många olika sektorer och aspekter på utvecklingen. Det kan handla om boende, utkomst- möjligheter, bevarandevärden och serviceutbud m.m. Diskussionerna kring översiktsplanen kan utgöra det forum och den process som knyter ihop nuläget med dessa visioner på ett sätt som medför att ofta komplexa sammanhang inte går förlorade. Översiktspla- nering kan leda fram till beslut att säkerställa de mest värdefulla om- rådena med stöd av miljöbalken. En översiktsplan som antas av kom- munen får en styrande effekt på utvecklingen när det gäller användning av mark och vatten. Processen med översiktsplanering kan vara ett utmärkt forum för den förstärkta medborgardialogen. I Norge finns goda erfarenheter av ett nätverk mellan kommuner för kunskaps- och erfarenhetsutbyte beträffande friluftsplanering. Detta bör kunna prövas även i Sverige i syfte att bredda och fördjupa kompetensen inom detta område. Även friluftslivets samarbetsorganisation FRISAM och de ingående organisationernas lokala föreningar, liksom forskare och andra experter, utgör värdefulla resurser som borde kunna spela en viktig roll i detta sammanhang. Ett sådant nätverk skulle kunna bidra till att, på ett bättre sätt än vad som varit fallet hittills, förstärka friluftsplaneringen inom kommunerna. Uppföljning av genomförda förändringar i regelverket Under mitten av 1990-talet gjordes en översyn av plan- och bygglagen, bl.a. med avseende på möjligheterna att tillgodose de ökade kraven på miljöhänsyn (SOU 1994:36). Denna översyn ledde fram till att riksdagen beslutade om vissa förändringar i plan- och bygglagen (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30). Det finns skäl att nu följa upp dessa förändringar, bl.a. med avseende på vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Denna uppföljning bör ske inom ramen för den översyn av plan- och bygglagen som aviserades i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier.

3.6

Regional utveckling och naturvård hör ihop

Regeringens bedömning: Enligt regeringens mening finns ett samband mellan lokal och regional utveckling och naturvård. Den regionala och lokala ut- vecklingen är i de flesta fall en förutsättning för naturvård, t.ex. 60

genom att naturvården är beroende av lokala aktörer som kan för-

Skr. 2001/02:173

valta och utveckla olika naturområden.

Möjligheterna till samordning mellan naturvård och regional utveckling bör bättre tas till vara och utvecklas. Naturvård kan bidra till regional utveckling och landsbygdsutveckling genom att värdefulla naturområden utnyttjas för småskaligt näringsliv inom t.ex. turism och på så sätt direkt eller indirekt bidra till syssel- sättning. Möjligheterna att integrera naturvårds- och miljöåtgärder inom ramen för EU:s strukturfonder bör tas till vara. De regionala tillväxtprogrammen erbjuder möjligheter att utveckla och integrera naturvård i den regionala utvecklingen. De lokala och regionala natur- och kulturresurserna bör i ökad utsträckning tillvaratas och utvecklas för att främja tillväxt och ekologiskt håll- bar utveckling i regionen. Miljöfrågorna drivkraft för utveckling och tillväxt I regeringens proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) framhålls sam- bandet mellan hållbar utveckling och regional utvecklingspolitik. Där läggs fast att den regionala utvecklingspolitiken skall bidra till alla tre dimensionerna av hållbar utveckling. Hållbar tillväxt är tillväxt som bidrar till hållbar utveckling. Som exempel på väsentliga inslag i en eko- logiskt hållbar utveckling nämns god hushållning med naturresurser, minskad miljöpåverkan av mänskliga aktiviteter och ett miljödrivet näringsliv. Miljöfrågorna bör lyftas fram som en drivkraft för utveckling och tillväxt. Detta inkluderar naturvården. Att skydda miljön, utveckla och vårda naturresurserna, kulturarvet och boendemiljön, bedriva ett långsiktigt hållbart jordbruk och bevara det öppna landskapet anges i propositionen som viktigt för en hållbar regional utveckling. En attraktiv natur-, kultur- och boendemiljö är värdefullt för att attrahera såväl entreprenörskap och företagande som boende. Regional utveckling en viktig förutsättning för naturvård Kopplingen mellan naturvård och regional utveckling kan ses som ömse- sidig. Å ena sidan är den regionala utvecklingen i många fall en förut- sättning för naturvård. Naturvården är inte sällan beroende av lokala aktörer som t.ex. kan förvalta olika naturområden, hävda det traditionella odlingslandskapet eller som kan utföra andra slags praktiska naturvårds- åtgärder. En livskraftig landsbygd är en förutsättning för detta. Det måste vara attraktivt att bo på landsbygden. Det måste finnas en tillräckligt bra såväl kommersiell som offentlig service. Det bör vidare finnas ekono- miska förutsättningar att bedriva jord- och skogsbruk, fiske eller ren- näring. Kommunikationer och infrastruktur är andra viktiga förutsätt- ningar. 61 och naturvård kan bidra till regional utveckling Skr. 2001/02:173

Å andra sidan kan naturvården bidra till och ofta utgöra en förutsättning för en positiv regional utveckling. Det kan ske genom att värdefulla naturområden drar till sig turistströmmar och utgör direkt eller indirekt underlag för sysselsättning. Naturvården har genom att bidra till natur- resurshushållning och upprätthållande av ekosystemens långsiktiga pro- duktionsförmåga även betydelse för lokal produktion baserade på naturresurser inom areella näringar. Det kan handla om skog som brukas hållbart eller ett fiske som långsiktigt och hållbart förvaltar ett fisk- bestånd. En attraktiv boendemiljö liksom ett vackert och innehållsrikt natur- och kulturlandskap kan bidra till att attrahera såväl företag som boende och på sätt bidra till ökad tillväxt och utveckling. Självklart kan det också finnas motsättningar mellan miljö- och be- varandeintressen å ena sidan och utvecklingsintressen å den andra. I avsnittet 3.1 har belysts hur en förstärkt medborgardialog är ett verktyg som kan bidra till att hantera de intressekonflikter som kan finnas. Naturvårdspolitiken framöver bör sträva efter att lyfta fram och ta till vara de möjligheter till samverkan mellan dessa politikområden som ofta finns. Tillträdet till våra skyddade områden är alltid tack vare allemansrätten avgiftsfri. Kring olika slags tjänster och service i eller i anslutning till de skyddade områdena finns det dock möjlighet att skapa intäkter. Det kan röra sig om serveringar, bilparkering, guidning, utflyktsarrangemang, transporttjänster och kanske framför allt boende och logi. Detta kan i sin tur generera sysselsättning och bidra till den lokala ekonomin. Verksam- heten kan arrangeras av enskilda, entreprenörer, av bolag eller i offentlig regi, t.ex. av kommunen. Under framför allt de senaste 5-10 åren har det dykt upp en rad intressanta exempel på hur naturområden, ofta men inte alltid skyddade, utgör basen för en småskalig näringsverksamhet. Till detta ska läggas den roll bevarandevärda områden kan spela när det gäller att engagera lokala aktörer i skötsel och förvaltning. Även de kommunala och landstingskommunala naturvårdsstiftelserna kan spela en viktig roll när det gäller förvaltning av skyddade områden och regional utveckling. Exempelvis har Skärgårdsstiftelsen ett 30-tal anställ- da tillsynsmän boende och arbetande i Stockholms skärgård. Skyddade områden en tillgång för regional utveckling I dag finns 27 nationalparker och ca 2 200 naturreservat. Därutöver finns ca 2 200 biotopskyddsområden och ca 700 naturvårdsavtal i skogen. De allra flesta av dessa ligger i glesbygd. Dessa områden skall ses som en stor tillgång för den regionala utvecklingen, en resurs som kan bidra till att stärka lokal och regional identitet. Tillkomsten av en nationalpark är ofta ett stort ekonomiskt åtagande från samhällets sida. I ökad utsträck- ning ägnas uppmärksamhet åt hur en nationalpark påverkar de boende i omlandet. Inför bildandet av Fulufjällets nationalpark i norra Dalarna genomförs ett pilotprojekt, det s.k. Fulufjällets omland. Syftet med projektet är nyttja nationalparksbildningen för att i nära samverkan med lokalbefolkningen skapa förutsättningar för en hållbar natur- och 62 kulturturism. Lokal dialog och medverkan innebär ett nytänkande som är Skr. 2001/02:173 till gagn för både naturvård, kulturmiljövård och glesbygdsutveckling. Exempel på framgångsrika projekt Fulufjällets blivande nationalpark Regeringen har nyligen i propositionen 2001/02:116 föreslagit riksdagen att bilda Fulufjällets nationalpark. Framgångsfaktorerna i fallet Fulu- fjället är belysande och kan sammanfattas på följande sätt. Lokala aktörer ges förtroende och stöd för att formulera sina önske- mål och visioner om de möjligheter de själva ser. En tydlig och öppen process, med brett deltagande från ortsbor, stat och kommun. Fokusering på hur man utanför den planerade nationalparken kan nyttja de fördelar den kan ge, inte på hur själva parken skall utformas. Formulering, konkretisering och prioritering av lokala önskemål i tydliga dokument. Personella resurser i form av statligt anställda pro- jektledare, som långsiktigt bygger upp förtroende och ger projektet identitet. Byggande av nätverk mellan berörda aktörer byalag, företag, en- skilda inom både Sverige och Norge. Stora ekonomiska resurser genom delfinansiering från EU:s struktur- fonder. Totalt satsas över 27 miljoner kronor i ett EU-projekt för åtgärder till nytta för besökare i den planerade nationalparken, bl.a. byggande av naturum, upprustning av leder och stugor, ombyggnad av servering, naturinformation. Också själva arbetet med Omlands- projektet har fått EU-stöd i flera etapper. Även vägupprustning har delfinansierats med strukturfondsmedel. Fysiska åtgärder som när spaden sätts i marken visar påtagligt att ord omsätts i handling, sam- tidigt som arbete ges direkt till arbetslösa i trakten. Så långt det är möjligt används lokala entreprenörer i driften av statliga anläggningar i parken. Det sker satsningar på kompetensutveckling av lokala aktörer via skräddarsydd utbildning och studieresor. En ekonomisk förening, Fulufjällsringen skapas som med den planerade national- parken som utgångspunkt knyter samman besöksmål och intressenter runt hela Fulufjället. Fulufjällsringen kan utgöra ett forum för fortsatt arbete när statens insatser växlas över till kommun och ortsbor. Jakt, skoterkörning och fiske, som upplevs som betydelsefullt av stora delar av ortsbefolkningen, kommer genom en medveten zonindelning av parken att kunna fortsätta inom vissa delar. På så sätt kommer de olika intressenterna att få sina viktigaste önskemål tillgodosedda inom olika delar av den planerade nationalparken. Genom en före-efter-studie av besökarna till Fulufjället kommer man att för första gången se effekterna av en nationalparksbildning. Slutligen bör nämnas att Fulufjället är en av flera kandidater till nätverket PAN Parks. PAN står för Protected Area Network och är ett initiativ av bl.a. Världsnaturfonden WWF, som syftar till att utveckla nationalparkskonceptet när det gäller att hitta bra balans mellan naturvård och människor som bor i eller i anslutning till 63 parker. PAN Parks arbetar t.ex. med att stärka naturvården genom att utveckla hållbar turism, framför allt ekoturism, i och vid parkerna. Hagmarker i Kungsör Kungsörs kommun är ett exempel på en kommun som sedan många år har bedrivit ett aktivt arbete med att restaurera och hävda sina hag- marker. Dessa utgör en viktig tillgång för kommunen när det gäller boendemiljö och status som turistort. Hagmarkerna har också skapat en livlig natur- och kulturturism i kommunen. Natur- och kulturguidning i Östergötland Det är Länsstyrelsen i samverkan med samtliga kommuner i länet, Tåkernfonden WWF, Östgötastiftelsen Natur och Fritid, Sveaskog m.fl. som ordnar denna guidning. Verksamheten delfinansieras till ca 40 pro- cent av EU via strukturfondsmedel. Projektet syftar till att göra regionens rika natur och kultur mer lättillgänglig för besökare från såväl Sverige som andra länder. Totalt omfattas drygt 40 områden, i första hand olika skyddade områden, av guidningsverksamheten. Hela projektet ses som en utveckling av natur- och kulturturismen i länet. Det har inneburit att flera av områdena har fått bättre mottagningsfaciliteter i form av tillfartsvägar, vägvisning, parkeringsplatser, vandringsleder och informa- tion m.m. Förhoppningen är att verksamheten skall kunna bedrivas utan stöd från strukturfonderna även efter stödperiodens slut. Hållbart skogsbruk baserat på landskapsanalys i lokal samverkan Detta Life-projekt, som har letts av Skogsstyrelsen, har under perioden 19962000 bl.a. i tre svenska områden Vindeln, Kolmården och Linderödsåsen utvecklat och demonstrerat modeller för landskaps- analys och arbetssätt för att stimulera till lokal samverkan. Några tusen personer med olika bakgrund skogsägare, friluftsmänniskor, orien- terare, ornitologer, jägare och landsbygdsbor m.fl. har utifrån befintlig lokal kunskap analyserat och diskuterat utifrån sina respektive utgångs- punkter hur ett mångbruk kan utformas. Erfarenheterna är många, bl.a. att konkreta frågeställningar i den egna miljön engagerar och att arbets- processer av detta slag är tidskrävande liksom att förståelsen för andra intressen markant ökar. Projektet har i Sverige producerat ett fyrtiotal rapporter och även informationsmaterial av mer tillgängligt slag. Skärgårdsstiftelsen Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län är ytterligare ett exempel på sam- verkan mellan naturvård och regional utveckling. Denna har från början haft naturvård, friluftsliv och en levande skärgård som tre, jämställda ben i sin verksamhet. Skärgårdsstiftelsen svarar för skötsel och tillsyn av ett sextiotal områden i skärgården, de flesta reservat. För att klara denna uppgift har stiftelsen ett sjuttiotal personer knutna till sin verksamhet, de flesta anställda som tillsynsmän men även byggnadsarbetare och jord- bruks- och anläggningsarrendatorer. Samtliga är skärgårdsbor. Stora Alvaret på Öland Minskat bete, upphört sambete med olika djurslag och minskat bort- tagande av buskar och träd är det som i första hand hotar den mosaik av naturliga och semi-naturliga, öppna habitat som bildar Stora Alvaret. Skr. 2001/02:173 64 Inom Life-projektetet Skydd och restaurering av Stora Alvaret som Skr. 2001/02:173 drevs 19961999 vidtogs en mängd åtgärder för att öppna upp igen- växande marker och återuppta en långsiktig beteshävd. De positiva resul- tat som Life-projektet gav gjorde det möjligt att få en acceptans för Natura 2000 bland markägarna. Informationsmöten, kurser, guidade turer, enskild rådgivning anordnades för att sprida kunskap om Stora Alvarets naturvärden och den skötsel som krävs för att bevara värdena. Mötena har främst riktats till brukare och entreprenörer men ofta har även allmänheten bjudits in. Massmedia har fått särskilda inbjudningar till presskonferenser eller pressreleaser. Förutom rena natur- och kultur- miljövinster har Life-projektet medfört en mängd positiva effekter i form av arbetstillfällen, ökad samverkan, kunskapsuppbyggnad och attityd- förändringar. Numera ingår dessutom nästan hela Stora Alvaret i ett världsarvsområde. Som sammanfattande framgångsfaktorer i exemplet Stora Alvaret kan framhållas: samarbetsförmåga, tid, pengar och det goda exemplet, tvärsektoriellt arbete naturvård, kulturmiljövård och lantbruk vilket möjliggör ett enat budskap från myndighetens sida, kontinuitet i personal under en lång följd av år skapar trygghet och förtroende man vet vem man ska vända sig till, öppenhet och ärlighet redovisa alla planer, inventeringar och håll dialogen levande, sprid stolthet bland markägare och brukare visa upp vad som görs! Ledsystemet i fjällen Detta utvecklades genom Svenska Turistföreningens försorg men som numera till största delen förvaltas av staten genom länsstyrelser och Naturvårdsverket. Utan tvekan har detta ledsystem varit en förutsättning för utvecklingen av en stor del av fjällturismen och därtill hörande lokalt näringsliv i form av logiutbud, transporter och arrangemang. Många belysande exempel Listan på intressanta och goda exempel skulle kunna göras betydligt längre. De ovan redovisade exemplen, liksom många andra, har gemen- samt att de bidrar till regional utveckling samtidigt som de tryggar och utvecklar värdefulla natur- och kulturmiljövärden. De ger också möjlig- het för nya grupper att upptäcka och uppleva den rika skatt vi har i form av natur och kultur. Det kan även nämnas att Sveriges lantbruks- universitet (SLU) bedriver forskning kring hur intresseavvägningar kan göras mellan bl.a. turism, regional utveckling och naturvård, exempelvis i Vindelfjällen, längs Höga kusten och i nordöstra Skåne. Jordbrukare som mångsysslare Ett levande jordbruk med djurhållning är i många områden en nyckel- fråga för att bevara såväl biologisk mångfald som kulturmiljövärden för- knippade med jordbrukslandskapet; ett bevarande genom nyttjande. Tra- ditionell jordbruksproduktion ger i flera regioner inte den ekonomiska bärkraft som krävs för att jordbruket skall leva vidare utan behöver kom- 65 pletteras med nya produkter och inkomstkällor. Att utveckla närings- Skr. 2001/02:173 grenar som natur- och kulturturism, fritidsfiske och turism kopplad till jordbruket kan bidra till att gynna både ekonomisk utveckling, naturvård och bevarande av kulturhistoriska värden. Turistsatsningar kopplade till jordbruket kan bestå i lokal produktion, förädling och försäljning av livsmedel, gårdsturism, kulturhistorisk verk- samhet m.m. På motsvarande sätt kan miljöanpassad fisketurism bidra till att goda fiskevatten bevaras och restaureras. Kopplingar mellan å ena sidan miljö och kulturhistoriska aspekter och å den andra ekonomisk utveckling är viktiga för att skapa ett lokalt engagemang från politiker och näringsliv men även för att satsningarna skall vara långsiktigt eko- nomiskt hållbara. Även inom skogsbruket finns en potential för brukare och ägare att utveckla nya affärsidéer och möjligheter. Turistdelega- tionen och Skogsstyrelsen har publicerat en skrift på detta tema med bäring på turismen Skogen och turismen. Miljö- och landsbygdsprogrammet för jordbruket inom ramen för EU:s förordning om landsbygdsutveckling utgör en viktig komponent när det gäller naturvårdens bidrag till landsbygdsutveckling. Av den totala kostnadsramen på drygt 3 000 miljoner kronor per år går mer än hälften till att ersätta brukare för att de genom jordbruket, och sina tjänster, tillhandahåller värden som biologisk mångfald, kulturmiljöer och land- skapskvaliteter. Detta utgör, såväl finansiellt som när det gäller bevar- anderesultat, en tung insats inom naturvården. I flera regioner i landet har ett arbete med s.k. regionala miljö- och hushållningsprogram (skr. 1997/98:13 och prop. 1997/98:145) pågått under några år. Inom ramen för detta arbete har sannolikt både exempel på konkreta projekt och goda idéer kommit fram om hur natur- och kulturvårdsinsatser kan kombineras med ekonomisk utveckling inom turist- och besöksnäringarna. Bättre nyttjande av fisket som ett led i en hållbar regional utveckling Fiske är en av svenska folkets stora fritidsaktiviteter och har en stor potential när det gäller utveckling av turism i stora delar av landet. Av en enkätundersökning om svenskarnas sport- och husbehovsfiske år 2000 framgår det att omkring 2 miljoner svenskar ägnar sig åt fritidsfiske och den sammanlagda fångsten har uppgivits till omkring 50 000 ton eller 50 procent av yrkesfiskets totala fångst av konsumtionsfisk. En utveck- ling av fisket i sjöar, vattendrag och kustområden inom ramen för turist- näringen torde vara möjlig speciellt i större vatten, men förutsätter ett nära samarbete med lokala intressenter som markägare, permanent- boende och yrkesfiskare. Strukturfonderna en resurs även för naturvården De ömsesidiga beröringspunkterna mellan naturvård och regional utveck- ling har uppmärksammats även av EU-kommissionen. Medlemsstaterna har uppmanats att i lämplig utsträckning integrera naturvårdsprojekt i de olika strukturfondsprogrammen. Kommissionen har även begärt att varje medlemsstat inom ramen för fastställda tidsramar skall bidra till att 66

etablera det ekologiska nätverket av värdefulla naturområden Natura

Skr. 2001/02:173

2000. Dessa kravs ställs i syfte att förebygga att projekt som avses

delfinansieras av EU via strukturfonds- eller andra medel för regional

utveckling inte motverkar syftet med Natura 2000. Denna samman-

koppling mellan etablerandet av Natura 2000 och strukturfonderna kan

ses som ett sätt att säkerställa att de båda politikområdena naturvård

och regional utveckling verkar åt samma håll. Såväl hållbar utveckling

som miljövård ingår i de generella målsättningarna med struktur-

fonderna. Livsmiljö och livskvalitet är nyckelord i sammanhanget.

Under perioden 19941999 användes ca 9 procent av medlen från

strukturfonderna för utvecklingsprojekt som syftade till miljöåtgärder i

vid bemärkelse. Av dessa användes förmodligen endast en mindre del till

naturvårdsåtgärder. I Rådets förordning om allmänna bestämmelser för

strukturfonderna läggs följande fast. I arbetet med att uppnå de tre

huvudmålen med strukturfonderna skall medlemsstaterna bidra till en

hållbar utveckling av den ekonomiska verksamheten, utveckling av

sysselsättningen och de mänskliga resurserna men även till bl.a. miljö-

skyddet och miljövården. Detta ger en möjlighet att integrera naturvårds-

och andra miljöåtgärder inom ramen för EU:s strukturfonder som bör tas

till vara. Det är ytterst upp till varje medlemsland och till de aktörer som

formar de partnerskap som i sin tur utarbetar programdokument att se till

att så sker. Även genomförandet av Natura 2000 det enskilt tyngsta

projektet inom den gemensamma naturvårdspolitiken kan, i de fall de

ryms inom programmen, vara ett lämpligt område för åtgärder del-

finansierade via strukturfonderna.

Inom gemenskapsinitiativet Leader+ är ett av målen att man på lokal

nivå skall finna nya vägar att understödja natur- och kulturarvets betyd-

else. Leader+ är ett program för landsbygdsutveckling och Sverige har

nyligen gått in i en ny programperiod. Leader+ bygger på lokala initiativ

och medför möjligheter att, åtminstone i vissa områden, integrera natur-

vård.

Ett exempel på ett naturvårdsprojekt som fått delfinansiering via EU:s

strukturfonder rör Bokö i Östergötlands skärgård. Ön, som ungefär till

hälften är naturreservat, är fortfarande bebodd året om. Befolkningen i

Östergötlands skärgård har minskat under en rad år. Projektet, som

genomfördes mellan 1996 och 1999 innehöll tre delar: restaurering och

skötsel av ett traditionellt odlingslandskap, utbildning samt utveckling av

turism. Naturvårdsåtgärderna i projektet utfördes till stor del av de lokalt

bosatta på ön, genom olika avtal. Projektet har varit framgångsrikt, t.ex.

så är Bokö i dag ett av de mest besökta skärgårdsreservaten i Östergöt-

lands län.

Regionala tillväxt- och utvecklingsprogram öppnar nya möjligheter

I regeringens proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet

(prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) slås fast att re-

gionalpolitiken omvandlas till en ny politik för hållbar regional utveck-

ling i alla delar av landet. Med hållbar avses att politiken skall bidra till

att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda eko-

nomiska, sociala och ekologiska förhållanden. På samma sätt skall poli-

tiken bidra till de sociala aspekterna, bl.a. sysselsättning, jämställdhet

67

och välfärd, samt de ekologiska aspekterna, bl.a. minskad miljöpåverkan Skr. 2001/02:173 av mänskliga aktiviteter samt god hälsa och livsmiljö. Det är viktigt att sociala och miljömässiga frågor ses som drivkrafter och möjligheter för tillväxt och utveckling. De regionala tillväxtprogrammen skall utgöra basen i det långsiktiga arbetet för en hållbar regional utveckling. Pro- grammens huvudsakliga inriktning bör även fortsättningsvis vara att skapa hållbara utvecklingsförutsättningar utifrån ett lokalt och regionalt perspektiv. Detta kopplar tillbaka till den beskrivning av miljöfrågorna som en drivkraft för utveckling och tillväxt som ges i inledningen till detta avsnitt. Ansvaret för att uppfylla målet för den regionala utveck- lingspolitiken bör främst nås genom åtgärder inom ett antal politikom- råden. I regeringens proposition Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJ03, rskr. 2001/02:36) anges att möjligheterna för att samordna tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder med åtgärder för att uppnå miljömålen bättre bör tillvaratas. Vidare anges att inriktningen mot hållbar utveckling bör genomsyra länsstyrelsens hela verksamhet och betonas i arbetet med infrastruk- turplanering, regionala tillväxtavtal och strukturfondsprogram samt att miljöfrågorna bör lyftas fram som drivkraft för utveckling och tillväxt. Även regeringens proposition Regional samverkan och statlig läns- förvaltning (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU07, rskr. 2001/02:138) pekar på behovet av ökad tvärsektoriell samverkan i samband med de kommunala samverkansorganens uppgift att ta fram program för regional utveckling. Programmen bör också utvecklas i samarbete med läns- styrelsen, vars miljömålsarbete bör beaktas för att programmen skall kunna bidra till en hållbar regional utveckling. Dessa program för re- gional utveckling är tänkta som ett strategiskt paraplydokument för re- gionens utveckling under vilket tillväxtprogrammet och infrastruktur- planerna m.m. sorterar. Dessa tre propositioner lägger grunden för en ny helhetssyn och ökad tvärsektoriell samverkan för att prioritera lösningar som ger synergi- effekter för att nå en hållbar regional utveckling. Hittills har de regionala miljö- och naturvärdena inte fått något större genomslag i tillväxtavtals- arbetet. Regeringen har därför uppdragit åt Naturvårdsverket tillsammans med tre pilotlän, Skåne, Dalarna och Västerbotten, att ta fram en metodik för att öka miljöintegrationen i nästa omgång tillväxtprogram. Resultatet av detta arbete har publicerats i Naturvårdsverkets rapport Bredda per- spektiven. Viktiga inslag i metodiken är att tidigt i processen inventera och analysera hur de regionala natur- och kulturresurserna kan användas för att främja tillväxt och en miljömässigt hållbar utveckling. I analys- skedet är det viktigt att lyfta fram synergieffekter mellan tillväxt och de regionala miljömål och åtgärdsstrategier som berör naturvård. När strate- gin tas fram är det viktigt att såväl mål som strategi kopplar till slut- satserna om synergieffekter mellan naturförutsättningar och tillväxt. Viktig uppgift för berörda myndigheter En angelägen uppgift för de berörda centrala myndigheterna är att sam- manställa samt informera och sprida goda exempel om hur de olika 68 verktygen och finansieringsmöjligheterna inom regional utveckling kan Skr. 2001/02:173 användas i naturvårdssammanhang.

3.7

Naturvård och kulturmiljövård två aspekter i samma landskap

Regeringens bedömning:

Natur- och kulturmiljövården bör förstärka, utveckla och fördjupa

den samverkan som redan sker mellan dessa bevarandeområden.

Det bör ske genom att gemensamma samarbetsformer, metoder

och arbetssätt utvecklas och genom utveckling av gemensamma

analyser när det gäller att värdera natur- och kulturlandskapet.

Regeringen avser att underlätta samverkan på central och regional

nivå genom att fortsätta att utveckla gemensamma styrformer för

natur- och kulturmiljövården.

Samarbete och samverkan mellan natur- och kulturmiljövård bör

ske på alla nivåer.

En helhetssyn på landskapet

Natur och kultur kan ses som två ständigt närvarande aspekter i det

svenska landskapet. Naturen som benämning för det ursprungliga i form

av de förhållanden och företeelser som geologiska processer och den

biologiska evolutionen givit. Kulturaspekten är begreppet för människans

inverkan på landskapet, inklusive dess innehåll av livsmiljöer och arter,

genom århundradena. All natur i Sverige är mer eller mindre påverkad av

människan. I själva verket är en stor del av det svenska landskapet ett

resultat av människans verksamhet. Många arters utbredning har starkt

påverkats av människan genom uppodling, slåtter och betesdrift. Natur-

respektive kulturaspekten må vara närvarande i olika grad i olika delar av

landet och i olika landskap och ekosystem men båda aspekterna finns

närvarande. Ängen har helt och hållet skapats av människan medan det i

urskogen i många fall stort sett saknas spår av människan. Förändringar

och dynamik i landskapet, såväl genom människans aktiviteter som via

naturliga processer, är i själva verket en av de viktigaste drivkrafterna

bakom mångfalden av livsmiljöer och arter. Kulturmiljöerna innehåller

ofta stora biologiska värden. För naturvården innebär ovanstående ett

förhållningssätt där kulturmiljö inkluderas som en aspekt som finns med

praktiskt taget överallt. Utgångspunkten bör vara en helhetssyn på land-

skapet.

Ökad samverkan mellan naturvård och kulturmiljövård

Det finns mot denna bakgrund anledning för kulturmiljö- respektive

naturvården att öka och utveckla samverkan inom olika områden. Sam-

ordning och samverkan gäller inte bara odlingslandskapet utan hela det

svenska landskapet, dvs. alla slags naturtyper och ekosystem och även

beträffande arbetet med att skapa goda förutsättningar för friluftslivet och

kulturturismen. Det ökade samarbetet bör ske med respekt för de skill-

69

nader i tradition och betraktelsesätt som kan finnas och att det i vissa fall

Skr. 2001/02:173

kan finnas konflikter mellan naturvård och kulturmiljövård. Dessa förhål-

landen styrker snarare behovet av ytterligare samverkan. En mångsidig

belysning av landskapets olika värden bör leda till bättre förutsättningar

att kunna identifiera och analysera sådana eventuella konflikter så att de

kan hanteras och överbryggas i den fortsatta processen.

Särskilt naturvården har sedan lång tid arbetat i en tradition som inne-

bär stark fokusering på specifika områden eller objekt. Man väljer ut de

mest värdefulla områdena i landskapet. Framtidens utmaning inom

naturvården ligger till stor del i att utvidga perspektivet till hela land-

skapet; att se de särskilt värdefulla områdena i sitt landskap och i sitt

kulturella sammanhang, där bl.a. markanvändningshistoriken ofta ingår

som en metod för att avgöra vilka värden som kräver kontinuerlig skötsel

för en långsiktigt god bevarandestatus. Här finns stora möjligheter för

kulturmiljö- och naturvården att ömsesidigt bidra till gemensamma ana-

lyser och redovisningar av bevarande- och brukandevärden.

Det finns flera exempel på god samverkan mellan kulturmiljövården

och naturvården. Länsstyrelsen i Östergötland har exempelvis tagit fram

ett länsvist bevarandeprogram som integrerar natur- och kulturmiljövård.

Flera länsmuseer har arbetat utifrån den helhetssyn som framhålls ovan.

Deras erfarenhet bör tas till vara. På central nivå har kunskaps- och

erfarenhetsutbytet mellan Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och

Naturvårdsverket ökat, t.ex. genom gemensamma seminarier och projekt.

En god samverkan mellan kulturmiljövård och naturvård bör ske

genom ökat samarbete och utbyte i gemensamma projekt och processer.

Det bör i första hand ske genom att sprida kunskap om och skapa för-

ståelse för varandras perspektiv och metoder. I vissa fall kan det finnas

intresse av att utveckla gemensamma metoder och arbetssätt, t.ex. när det

handlar om beskrivningar och redovisning av bevarandevärden i sam-

manhang som översiktsplanering, läns- eller kommunvisa natur- och

kulturvårdsprogram. Ett annat sätt att förstärka samverkan i strategi och

planering av framtid kan vara ett ömsesidigt utbyte när det gäller ana-

lyser och värdering av natur- och kulturlandskapet. Arbetet med riksin-

tressen för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövården samt det fortsatta

arbetet med Världsarven bör vara områden som är lämpliga för det som

framhållits ovan. Regeringen bedömer att det finns en stor potential för

ytterligare samverkan, inte minst när det gäller att ta till sig varandras er-

farenheter.

Utvecklad medborgardialog, samband mellan bevarande och brukande

samt arbetet på den kommunala nivån är tre särskilt intressanta områden

där det bör finnas ett ömsesidigt intresse för att utveckla samverkan.

Kulturmiljövård och naturvård handlar om såväl bevarande som att bruka

miljön och att utveckla natur- och kulturarvet så att det kommer många

till del.

Gemensamma styrformer gentemot centrala myndigheter

Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för år

2002 fått ett nytt uppdrag att utveckla ett fördjupat samarbete mellan

kulturmiljövården och naturvården där särskilt olika samverkansformer

mellan de båda bevarandesektorerna skall belysas. Regeringen avser

70

fortsätta att utveckla gemensamma styrformer gentemot de centrala myn- Skr. 2001/02:173 digheterna Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet i syfte att under- lätta samverkan på såväl central som regional myndighetsnivå. Samverkan på alla nivåer Samverkan och samordning bör ske på alla nivåer, från lokal och kom- munal nivå till central nivå. Det aviserade programmet för förstärkning av den kommunala naturvården (se avsnittet 3.4) medför en satsning och en möjlighet för varje kommun att ta fram samlade kulturmiljö- och naturvårdsprogram.

3.8

Friluftsliv en av naturvårdens hörnstenar

Regeringens bedömning:

Att skapa goda förutsättningar för att nyttja naturen för friluftsliv

och upplevelser är viktigt. Friluftsliv har stor betydelse för folk-

hälsan, bidrar till livskvalitet och ger en social dimension till natur-

vården.

Allemansrätten utgör en grundförutsättning för friluftslivet som vi

måste vara rädda om. Exempelvis bör inte möjligheterna till fri-

luftsliv i skyddade områden inskränkas mer än vad som behövs för

att syftet med bevarandet ska uppnås.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att, i sam-

verkan med berörda myndigheter, se på nyttan och konsekvenserna

av sektorsmål för friluftslivet. Ett särskilt Friluftsråd avses inrättas

vid verket.

Regeringen avser ge Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta för-

slag till riktlinjer för fördelning av medel från anslaget 30:4 Stöd

till friluftsorganisationer och att fr.o.m. 2003 bereda frågor om för-

delning av medel från detta anslag. Regeringen avser att ge Fri-

luftsrådet mandat att fatta beslut om denna medelsfördelning.

Tätortsnära områden med attraktiv natur för friluftsliv bör avsättas

som natur- eller kulturreservat eftersom grönområden som ligger

nära där människor bor har ett särskilt värde för friluftsliv just

därför att de kan nyttjas ofta och av många. Kriterierna för om-

råden av riksintresse för friluftsliv bör ses över, i första hand i de

tre storstadsregionerna.

Arbetet med att säkerställa bullerfria områden för friluftsliv, sär-

skilt i fjällen och längs kuster och i skärgårdar, bör fortsätta. Även

i de tätortsnära friluftsområdena bör eftersträvas en så bullerfri

miljö som möjligt.

Friluftslivet en hörnsten inom natur- och kulturmiljövården

Att bevara goda förutsättningar för friluftsliv utgör en hörnsten inom

naturvårdspolitiken. Vad är då friluftsliv? I promemorian Statens stöd till

friluftsliv och främjandeorganisationer (Ds 1999:78 Kulturdepartemen-

71

tet, s. 134) fastnade man för följande definition av begreppet friluftsliv: Skr. 2001/02:173 Vistelse och fysisk aktivitet utomhus för att uppnå miljöombyte och naturupplevelser utan krav på prestation eller tävling. Det är naturligt att anknyta till den definitionen även i denna skrivelse. Miljökvalitetsmålen och friluftslivet Flera av de miljökvalitetsmål och delmål som har fastställts av riksdagen (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36) berör fri- luftslivet och dess förutsättningar. De mål som gäller natur- och kultur- värden i sig har alla en indirekt koppling till friluftsliv i och med att de avser säkerställa de värden som utgör grunden för friluftsliv och upplev- elser. Men det finns även mål och delmål som uttryckligen handlar om friluftsliv: Levande sjöar och vattendrag: Miljökvalitetsmålet anger att för- utsättningar för friluftslivet värnas. I regeringens kommentarer till delmål 1 om åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer anges i pro- positionen att när dessa miljöer skyddas bör deras värde för frilufts- liv och rekreation beaktas.

Hav i balans samt levande kust och skärgård: Miljökvalitetsmålet anger att kust och skärgård skall ha en hög grad av upplevelsevärden. Delmål 6 om buller och andra störningar från båttrafik har en direkt koppling till friluftslivet i och med att frånvaro av buller är en av- görande kvalitet för friluftsliv och naturupplevelser. I regeringens kommentarer till delmål 1 sägs att skyddet av stränderna är en natio- nell angelägenhet för att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv....

Levande skogar: Miljökvalitetsmålet anger att skogens och skogs- markens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. I regeringens kommentarer till delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark framhålls att naturvårdens sociala dimension, de skyddade områdenas betydelse för friluftsliv och det ökade behovet av tätortsnära natur, fortsättningsvis bör väga tungt när ett områdes skyddsvärde skall bedömas.

Storslagen fjällmiljö: Miljökvalitetsmålet anger att fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upp- levelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Delmål 2 om buller har en direkt koppling till friluftslivet. Vid sidan av de av riksdagen fastlagda målen har regeringen i propo- sitionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier gjort följande bedömningar av vad miljökvalitetsmålen och delmålen innebär i ett generationsperspektiv:

Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöars, stränders och vatten- drags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt och långsiktigt. 72 Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att fiske, sjöfart Skr. 2001/02:173 och annat nyttjande av hav och vattenområden liksom bebyggelse och

annan exploatering sker med hänsyn till bl.a. värden för friluftslivet.

Myllrande våtmarker innebär att våtmarkernas värde för friluftsliv värnas.

Levande skogar innebär att skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv tas till vara.

Ett rikt odlingslandskap: i avsnittet konsekvenser av förslagen gör regeringen bedömningen att det varierande odlingslandskapet har stort värde för friluftsliv och rekreation och medför också positiva effekter på turistnäringen.

Storslagen fjällmiljö innebär att rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till bl.a. värden för friluftsliv. Vidare innebär miljökvalitetsmålet att arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturvärden som är fria från buller och andra störningar ökar. Som framgår åtminstone av en del av delmålen innebär friluftsliv ofta både natur- och kulturmiljöupplevelser. Med grundsynen att det handlar om ett landskap så går dessa inte heller att separera (se avsnitt 3.7). Kulturvärden har därför också stor betydelse som kvalitet för friluftslivet. Friluftsliv bra för folkhälsan Fysisk inaktivitet är i dag en av de enskilt största riskfaktorerna för ohälsa och för tidig död. En viktig uppgift för det hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet är att öka befolkningens fysiska aktivi- tetsnivå. Samtidigt är friluftsliv en av de vanligaste formerna för fysisk aktivitet i Sverige. Det handlar om att ströva i skog och mark men även promenader i allmänhet, cykling, orientering, fritidsfiske, paddling, skid- och skridskoåkning och olika former av vistelse i fjällen. Forskning visar att närmiljön har en avgörande betydelse för om man är fysiskt aktiv, vistas ute och bedriver friluftsliv. Friluftsliv har betydelse inte bara för vår fysiska utan även för vår mentala hälsa. Vistelse i naturen skänker avkoppling, lugn och bidrar till att förebygga stress och utbrändhet. En av naturvårdspolitikens uppgifter är därför att se till att det finns tillräckligt med tillgänglig attraktiv mark och vatten för friluftsaktiviteter, såväl i och nära tätorter och städer som i miljöer som fjäll och skär- gårdar. De sistnämnda ligger ofta på längre avstånd från befolknings- centra. Det räcker dock inte att endast spara natur utan det krävs också en offensiv planering för friluftslivet med tydliga strategier och mål. Här har kommuner och länsstyrelser, tillsammans med friluftslivets organisa- tioner, en nyckelroll. Det räcker inte heller med att det är grönt på kartan, naturen bör ha kvaliteter och innehåll som ger upplevelser, stimulerar och väcker intresse. Det är just denna koppling mellan land- skapets innehåll, upplevelser och friluftsliv som utgör styrkan i att ha en starkt sammanflätad naturvårds-, kulturmiljö- och friluftspolitik. Friluftsliv har stor betydelse för människors hälsa och därmed för välbefinnande. Detta kan i sin tur stimulera till ökad miljömedvetenhet. 73 Inte minst naturupplevelser under tidiga år är grundläggande för känsla Skr. 2001/02:173 och engagemang för naturen. Projektet Skogen i Skolan har under flera decennier framgångsrikt på skolans villkor spridit kunskap om skogens produktions- och miljövärden i olika åldersklasser och ämnesområden. Den barn- och ungdomsverksamhet som exempelvis Friluftsfrämjandet och scoutrörelsen bedriver har stor betydelse när det gäller att ge nya generationer möjlighet till att få naturkänsla och medvetenhet kring vår livsmiljö. Att upptäcka och uppleva är viktiga element i friluftslivet. Särskilt barn- och ungdom i städer och större tätorter bör beredas större möjligheter till kontakt med naturen. Det finns behov av att, inte minst mot bakgrund av integrationsarbetet, utveckla barn och ungdoms- verksamheter i syfte att locka fler och nya grupper. Här har föreningar och organisationer en angelägen uppgift. Flera undersökningar visar att fler människor skulle vilja ägna sig åt friluftsliv i form av vandring och skidturer i skog och mark, företrädesvis nära bostaden. Att se till att det finns goda förutsättningar för friluftsliv är ett relativt billigt sätt för samhället att investera i en god folkhälsa. Det finns samhällsekonomiska vinster i att bereda möjlighet för i princip alla som så önskar att utöva friluftsliv. Detta ligger i linje med viljan att prioritera förebyggande hälsovård. Ett brett utövat friluftsliv är också en garanti för att vidmakthålla vår sedvanerätt i form av allemansrätten. Friluftslivet har även en dokumenterat stor betydelse för den s.k. sociala ekonomin. Allemansrätten Allas tillgång till naturen genom allemansrätten är sedan några år tillbaka fastlagd i regeringsformen. Även miljöbalken innehåller en portalbestäm- melse om allemansrätten. Allemansrättens innebörd gränserna för rättigheter och skyldigheter är däremot inte fastlagt i regelverket med undantag för de bestämmelser som finns i främst brottsbalken. Allemansrätten utgör en grundläggande förutsättning för friluftslivet i Sverige. Allemansrätten är en sedvanerätt som bör ligga fast oförändrad och som vi alla gemensamt enskilda, organisationer, markägare, myn- digheter m.fl. måste hävda och vara rädda om. Det handlar om att alltid visa respekt för allemansrättens gränser och att även iaktta de skyldig- heter som följer med rättigheterna. Det handlar om att bidra till god information och utbildning så att alla som vistas i naturen förstår vad allemansrätten innebär. Grundläggande för att allemansrättens innebörd skall tillämpas på rätt sätt av utländska turister och andra, som är ovana vid den sedvana som gäller i Sverige, är att alla svenskar i sitt umgänge med naturen uppträder med hänsyn och varsamhet. Det finns alltid en risk att ett felaktigt eller ovarsamt nyttjande av allemansrätten leder till konflikter med markägarna. Sådana konflikter bör alltid förebyggas. Goda vanor måste grundläggas tidigt i skola och förskola. I skollagen sägs bl.a. att eleverna skall främja respekten för vår gemensamma miljö. I grundskolans läroplan talas om förutsättningarna för en god mil- jö och förståelsen för grundläggande ekologiska sammanhang. I kurs- planerna för skolan omnämns emellertid inte allemansrätten specifikt. En bra planering för friluftsliv är en annan åtgärd som kan hjälpa till att vidmakthålla respekt och förståelse för allemansrätten. 74 Principen om producentansvar gäller även turism som nyttjar annans Skr. 2001/02:173 mark. Innebörden av allemansrätten bör vara en naturlig och nödvändig del i en varudeklaration av vad det innebär att vistas i svensk natur. Naturvårdsverket har under lång tid producerat och spridit information om allemansrätten. Material finns på svenska, engelska och tyska och dessutom på ett femtontal invandrarspråk. Myndigheterna har dock ingen praktisk möjlighet att nå ut till alla turister eller friluftslivsutövare. Alla arrangörer av aktiviteter i naturen har ansvar för att informera sina kunder om allemansrätten. I all information om Sveriges natur som turistmål, vare sig den sker i utlandet, vid gränsen eller i Sverige, bör det framgå att hänsyn och varsamhet är krav när man vistas i naturen (se vidare avsnitt 3.9). Allemansrätten har under de senaste årtiondena delvis fått ändrade för- utsättningar, genom den ökade motoriseringen respektive kommersialise- ringen av friluftslivet. Urbanisering och ändrade fritidsvanor, trender och mode har gjort att aktiviteterna i naturen, såväl till karaktär som till omfattning, ser annorlunda ut i dag. Detta understryker ytterligare vikten av kunskap om allemansrätten och en bra planering för friluftsliv, där inte minst markägarna involveras. Friluftsorganisationernas verksamhet är värdefull Många friluftsorganisationer som i dag får statliga bidrag bedriver en verksamhet som erbjuder människor i alla åldrar spännande och lärorika upplevelser i naturen och därigenom goda möjligheter att utveckla ett livslångt intresse för hälsa och friluftsliv. De bedriver en verksamhet som främjar folkhälsan, förebygger olyckor och möjliggör för utsatta grupper av människor att få del av motion och naturupplevelser. Verksamheten hos flertalet av dessa organisationer kan sägas vara inriktad mot frilufts- liv och att värna naturen. Många frivilliga organisationer, exempelvis Friluftsfrämjandet, Naturskyddsföreningen, Fältbiologerna och Stiftelsen Håll Sverige Rent, tar upp allemansrätten både i sina olika aktiviteter och i sina satsningar i skolan. Friluftslivet är också viktigt för barn och ungdomar. Genom att vara aktiv i en friluftsorganisation får de kunskaper, upplevelser och erfaren- heter som de bär med sig hela livet. För många barn och unga är detta en vikig del av fritiden. Naturupplevelser i unga år ger en grundläggande känsla och engagemang för naturen. Den barn- och ungdomsverksamhet som många organisationer bedriver har mycket stor betydelse när det gäller att ge nya generationer möjlighet till naturkänsla och medvetenhet kring vår livsmiljö. Förutsättningar för friluftslivet måste ges ökad vikt Friluftslivets intressen måste väga tyngre än vad som varit fallet hittills när det gäller planering av användningen av mark och vattenområden. Samma sak gäller prioriteringar inom områdesskyddet. Friluftsliv skall vara möjligt att utöva för alla som önskar det. Friluftsliv ska kunna utövas där människor bor. Det betyder att det måste finnas tillgång på tillräckligt med attraktiva områden, såväl mark som vatten, med goda 75 kvaliteter för friluftsliv. Områdena måste vara tillräckligt stora för att de skall kunna tåla besökare och för att de ska hålla grundläggande kvalitet. Det bör finnas en mottagningskapacitet och vid behov kanalisering i syfte att minimera negativ påverkan på naturen och konflikt med andra intressen, t.ex. skogsbruk och jakt. För det friluftsliv som utövas oftast, måste dessutom områdena ligga på rimligt avstånd från där vi bor, dvs. i närheten av städer och tätorter. Friluftslivet och andra sociala intressen bör få ökad vikt vid bedömningen av vilka marker som är mest bevar- andevärda inom jord- och skogsbruket. Tillgängligheten till områdena t.ex. att de är möjliga att nå även för människor utan bil är en annan viktig aspekt. Det kan handla om att förebygga att barriärer skapas som försvårar tillgänglighet till områden eller att bevara gröna stråk eller grönstrukturer som underlättar att om- råden kan nås på ett enkelt sätt. Detta är viktigt inte minst för skola och barnomsorg. Samhället har en särskilt viktig uppgift i att upprätthålla goda förutsättningar för naturkontakt för alla barn. En annan viktig aspekt är tillgänglighet till naturområden för funktionshindrade. Även inom detta område finns mycket att utveckla och förbättra. Till områdenas kvalitet räknas förutom storlek t.ex. förutsättningar för naturupplevelser, rent vatten och luft, och kanske viktigast av allt att det är fritt från buller så att man kan uppleva endast naturens egna ljud. Såväl inom ramen för miljömålsarbetet som inom EU pågår generellt arbete med att minska bullret från motordrivna fordon i terräng och från luftfartyg. Även mer fjärran områden för friluftsliv, t.ex. fjällen och ytterskärgårdar, skall också bevaras med goda förutsättningar för frilufts- liv. Generellt sett är dock skyddet för dessa områden starkare, genom nationalparker och reservat samt bestämmelser om riksintressen. Hot- bilden är inte heller lika akut som i många tätortsnära områden. Även inom skogsbruket bör friluftslivets intressen värnas; se koppling till miljökvalitetsmålet Levande skogar (bilaga 2). I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier gjorde regeringen be- dömningen att miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv bör inne- bära att skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv skall tas till vara. Skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv bör ses som ett värde som skogen producerar. Metoder som syftar till att ytterligare anpassa skogsbruket till friluftslivets intressen bör utvecklas och till- lämpas i syfte att nå miljökvalitetsmålet. Detta är en viktig uppgift för såväl skogsvårdsorganisationen som för skogsnäringen och forskningen. Gröna skogsbruksplaner i tätortsnära skogar är ett utmärkt besluts- underlag för att anpassa skogens skötsel till friluftslivets intressen. Det kan finnas konflikter mellan olika slags friluftsliv. Oftast går dessa konflikter att förebygga med en god planering. I en del fall kan kon- flikten vara reell, t.ex. mellan motorburet friluftsliv och friluftsliv som inte nyttjar motorfordon i terräng. Generellt bör de friluftsaktiviteter som medför minst belastning och störning på naturmiljön ges företräde, t.ex. vid prövning av naturturism eller friluftsliv inom ett område där omfatt- ningen av aktiviteterna har medfört att man närmat sig gränsen för vad området kan bära. Frånvaro av buller och avgaser utgör exempelvis en grundläggande kvalitet för friluftslivet. Den positiva effekten på folk- hälsan går också i stort förlorad om och när friluftslivet blir motoriserat. Skr. 2001/02:173 76

Skydd och vård av tätortsnära områden för friluftsliv bör prioriteras

Skr. 2001/02:173

Mot bakgrund av vad som anförts ovan och i avsnitt 3.4 och 3.5 finns det

starka skäl att framöver prioritera skydd och vård av tätortsnära områden

för friluftsliv. Med den starka konkurrens om marken som råder 

framför allt i storstadsområdena så är det nödvändigt att använda starka

bevarandeverktyg, i första hand natur- eller kulturreservat. I övrigt hän-

visas till ovan nämnda avsnitt beträffande denna fråga.

Områden av riksintresse för friluftsliv

Naturvårdsverket har hittills pekat ut 215 områden av riksintresse för

friluftsliv enligt miljöbalken 3 kap. 6 §. Merparten av dessa områden

ligger på relativt långt avstånd från de stora befolkningscentrumen i

landet, med undantag för vissa skärgårdar. Det medför att dessa riks-

intresseområden endast kan nyttjas undantaget längre perioder av

ledighet i begränsad utsträckning av det stora invånarantalet. En av

utgångspunkterna för områden av riksintresse för friluftsliv bör vara att

de är viktiga för många människors friluftsliv, och att de kan nyttjas ofta

och mycket. Det bör inte vara avgörande varifrån människorna som

besöker ett visst riksintresse kommer utan det viktiga är områdets

faktiska betydelse för ett stort antal människors friluftsliv. Detta konsta-

terande bör utgöra en utgångspunkt för en översyn av såväl urvals-

kriterier som urvalet av riksintresseområden för friluftsliv i de tre stor-

stadsregionerna.

En central myndighet bör ha ansvar för friluftslivet

Mot bakgrund av att friluftslivet sedan länge utgjort en integrerad del av

naturvårdspolitiken gav regeringen vid årsskiftet 2001/2002 Naturvårds-

verket ett generellt ansvar att se till att förutsättningar för friluftsliv

bevaras och utvecklas. Friluftsliv berör dock många myndigheter och

organisationer vid sidan av Naturvårdsverket. Regeringen avser att vid

Naturvårdsverket inrätta ett Friluftsråd som kan fungera som forum för

de myndigheter, organisationer, forskare m.fl. som på olika sätt har

beröring med friluftslivet och dess förutsättningar, t.ex. inom områden

som folkhälsa, utbildning och skola, forskning och kulturmiljön.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att, i samverkan

med berörda myndigheter och organisationer med koppling till fri-

luftslivet, se på nyttan och konsekvenserna av sektorsmål för friluftslivet.

Statens stöd till friluftslivet

I promemorian Statens stöd till friluftsliv och främjandeorganisationer

(Ds 1999:78) redovisades en rad slutsatser och förslag när det gäller att

göra friluftspolitiken tydligare än i dag. Friluftsorganisationerna har i dag

etablerat en ideell paraplyorganisation, FRISAM, Friluftsorganisationer i

samverkan. FRISAM har i dag 15 medlemsorganisationer som represen-

terar ca 1 700 000 medlemmar. Genom tillkomsten av FRISAM får rege-

77 ringen och statliga myndigheter en naturlig kontaktyta och samtals- Skr. 2001/02:173 partner i frågor som rör friluftsliv. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta förslag till riktlinjer för fördelning av det statliga stödet till frilufts- och främjandeorganisationer. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att fr.o.m. 2003 bereda frågor om fördelning av medel från anslaget 30:4 Stöd till friluftsorganisationer. Regeringen avser att ge Friluftsrådet mandat att fatta beslut om denna medelsfördelning. Bullerfria områden för friluftsliv Arbetet med bullerfria områden bör fortsätta i linje med vad som redan redovisats i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrate- gier (prop. 2000/01:130). Ljudmiljön är en viktig del av kvaliteterna i natur- och kulturmiljöer och har stor betydelse för miljömålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Levande sjöar och vattendrag.

Bristen på bullerfria områden, både i fjällen och i tätorterna, har också uppmärksammats som ett problem för friluftslivet. En stor del befolk- ningen vistas på fritiden i naturen, och ofta uppges tystnaden vara en viktig del av upplevelsen. Det finns många olika aspekter som måste beaktas när man börjar studera bullerfrihet. Bullerbelastningen i ett område bör t.ex. beskrivas på ett sätt som speglar hur störda de männi- skor som vistas i området blir av bullret. Om man förväntar sig att höra buller i ett område, vilket ofta är fallet i parker eller tätortsnära rekrea- tionsområden, blir man ofta mindre störd än om man som i fjällen eller i skärgården inte förväntar sig det. Vad som är godtagbar ljudmiljö är således relativt. En absolut tyst miljö är inte heller alltid det mest eftertraktade människor vill ju t.ex. gärna höra fågelsång och porlande vatten, och dessa ljud tillför området ett värde och ökar dess attraktivitet och rikedom. Det handlar alltså om att så långt möjligt få miljöer fria från oönskade ljud. I dag saknas definitioner, mått och riktvärden för buller i olika natur- och kulturmiljöer. Riktvärden finns endast för buller i bostadsmiljöer och vissa andra inomhusmiljöer samt för friluftsområden i kommunala över- siktplaner. En arbetsgrupp bestående av företrädare för Naturvårdsverket, Boverket, Riksantikvarieämbetet, Banverket, Luftfartsfverket, Sjöfarts- verket, Vägverket, Försvarsmakten, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Stockholms stad har därför genomfört en förstudie som redogör för ljudmiljöns betydelse för bl.a. rekreation i natur-, kultur- och frilufts- områden. Syftet med förstudien har även varit att ta fram ett förslag till kartläggningsmetod, mått och riktvärden för ljud och buller i denna typ av miljöer samt ge förslag till fortsatt arbete och utveckling hos myndig- heter och andra verksamhetsutövare. Den förstudie som gjorts visar att det finns stor potential för forskning och vidareutveckling av ämnet, även om det gjorts en del undersökningar i bl.a. Norge och en del länsstyrelser och kommuner redan genomfört en del inventeringsarbete. 78 Att lyfta fram betydelsen för upplevelse och hälsa av bullerfria om- Skr. 2001/02:173 råden, eller snarare av goda ljudmiljöer, är viktigt. Det gäller såväl i nu förhållandevis ostörda områden i fjällen och delar av skärgården, som i de tätortsnära områdena, vilket måste lyftas fram inte minst i den kom- munala planeringen. Att säkerställa att dessa områden bevaras för sin goda ljudmiljö kan ur friluftssynpunkt vara lika viktigt som att bevara dem för att säkra biologisk mångfald. Ett problem i sammanhanget är att olika bullerkällor i olika grad går att planera och styra. Lokalisering av ny transportinfrastruktur föregås t.ex. av en lagreglerad planerings- och tillståndsprocess, där bulleraspekter beaktas. Men fritidsbåttrafiken i skärgården eller skoterkörningen i fjällen är i hög grad oreglerade, och det vore därför värdefullt om en samsyn i samhället kring bullernivåer i natur kulturområden kan ut- vecklas.

3.9

Naturturism och naturvård ömsesidig nytta

Regeringens bedömning: Nyttjande av naturen genom friluftsliv och turism bör ske på ett långsiktigt hållbart sätt och inom den ram som olika bevarandemål sätter. En välbevarad natur är en grundförutsättning för den del av turistnäringen som baseras på natur, kultur och landskapsbild naturturismen. Naturturismen och naturvården bör utvecklas till ömsesidig nytta. Den svenska naturen i allmänhet och de skyddade områdena i synnerhet utgör en tillgång med utvecklingsmöjligheter. Rese- och turistindustrin bör ha ett ansvar för sina produkter och miljökonsekvenserna av sin verksamhet. Miljömärkningssystem för miljöanpassad turism bör tas fram gemensamt av marknadens aktörer. Staten bör ha ett ansvar att på olika sätt underlätta och stimulera en ökad naturturism, såväl i skyddade områden som i naturen gene- rellt. Den offentligt ägda marken utgör en tillgång som ger sär- skilda möjligheter att utveckla naturturism hand i hand med natur- vård. Ekoturismen kan bli föregångare när det gäller att utveckla former för ömsesidigt samarbete och nytta mellan naturvård och turist- näringen. Regeringen välkomnar en oberoende svensk ekoturism- märkning under Ekoturismåret 2002. Naturvård och naturturism stora möjligheter till ömsesidig nytta Det övergripande målet för den statliga turistpolitiken är att Sverige skall ha hög attraktionskraft som turistland och en långsiktigt konkurrens- kraftig turistnäring. Turismen är en av de näringar i Sverige som bedöms ha störst utvecklingspotential. Natur- och kulturvärden, ofta integrerade, utgör en viktig grund för turismen i Sverige. I denna skrivelse används begreppet naturturism som ett samlat begrepp för den del av turismen som har just dessa värden som grund, dvs. naturturism inkluderar såväl 79 natur- som kulturmiljön. Vidare har naturturism och friluftsliv starka beröringspunkter; aktiviteter inom naturturismen innebär ofta friluftsliv. Friluftslivet som företeelse är dock i huvudsak baserad på allemansrätten och den enskildes aktivitet utifrån denna rätt. Härvid finns ingen skillnad mellan den fastboende och den tillrestes rättigheter och skyldigheter. Turistnäringen utgörs av de företag som på kommersiell basis arrangerar eller genomför resor eller som är särskilt inriktad på att erbjuda service och aktiviteter till resande och besökare. En hel del av de aktiviteter som i dag erbjuds som kommersiella produkter inom turistutbudet har sedan decennier arrangerats av ideella föreningar inom friluftslivet, t.ex. Fri- luftsfrämjandet, på ideell basis. Följande kapitel fokuserar på turismen som näring och beröringspunkterna med naturvård. Friluftslivet be- handlas i föregående avsnitt. Natur- och kulturlandskapet utgör bas och grundförutsättning för natur- och kulturturismen i Sverige. De värden och resurser som finns i landskapet för turismen kan sammantaget bidra bättre till den regionala utvecklingen om de behandlas med en helhetssyn än om de behandlas som separata resurser. Upplevelseturism i olika former tenderar att öka. Exempelvis tillhör några av de skyddade områdena de mest besökta attraktionerna i landet. I flera nationalparker och reservat finns bra exempel på lokala turist- entreprenörer som bedriver en turism som går hand i hand med förvalt- ningen av det skyddade området. Även det statliga fastighetsinnehavet utgör en särskild tillgång för naturturismen. Våra vattenområden ger mycket goda möjligheter till att ytterligare utveckla sportfisketurismen. Denna har redan i dag en mycket stor omfattning. Över huvud taget utgör det offentligt ägda mark- och vatteninnehavet en särskild resurs för naturturismen just genom det offentliga ägandet. Detta utesluter inte på något sätt naturturism på enskilt ägd mark och vatten. För såväl offentlig som privatägd mark bör stor vikt läggas på kontakt och samråd med markägaren och i relevanta fall fiskevattensägaren innan kommersiell verksamhet påbörjas. Naturen och därmed i viss utsträckning även naturvården tillhanda- håller helt enkelt råvaran eller basen för naturturismen. Det handlar om landskap, sjöar, vattendrag, kust och skärgårdar men även enskilda arter som kan utgöra fokus för naturturism. För de företag som arbetar med naturturism, men också för turistnäringen i stort, finns ekonomiskt goda skäl att på ett bra sätt bidra till att bevara och vårda Sveriges attraktiva och vackra natur- och kulturlandskap. Att utveckla en långsiktigt hållbar turism gäller all slags turism. Beträffande naturturismen finns ett särskilt gemensamt intresse för turist- näringen och naturvården att utveckla ett långsiktigt hållbart turist- företagande inom de ramar som olika bevarandemål sätter. Ett kom- mersiellt turistiskt nyttjande kan ge både incitament och ekonomi för naturvård samtidigt som de upplevelser som naturturismen förmedlar kan medföra ökad förståelse för och kunskap om naturvård. Detta gäller i synnerhet om turistföretagen och turistprodukterna har en god lokal förankring. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) föreslog regeringen att Turistdelegationen får i uppdrag att dels utveckla turistiska produkter med bl.a. naturen som Skr. 2001/02:173 80

utgångspunkt, dels utveckla miljömärkningssystem som företag och kon-

Skr. 2001/02:173

sumenter förstår och accepterar.

Ett ökat kommersiellt nyttjande av naturområden kan medföra en risk

för ökade konflikter, mellan naturturism å ena sidan och markägare,

annan markanvändning och naturvård å den andra. En genomtänkt plane-

ring är en viktig pusselbit när det gäller att förebygga så att bevarande

och ett nyttjande genom naturturism och friluftsliv kan förenas. Det kan

handla om kanalisering via leder, bra och rätt lokaliserade angörings- och

lägerplatser och bra målpunkter. Information, såväl om området i fråga

som information som syftar till att öka förståelsen för natur och

naturvård, är en annan viktig del i planeringen. Vid samråd och prövning

bör generellt prioritet ges åt de turistaktiviteter som medför minst miljö-

påverkan.

Stor potential för ökad naturturism

En ökad aktivitet från turistnäringen när det gäller natur- och kultur-

turism innebär ökade möjligheter att hålla liv i bygder och landskap

öppna. Det bör därför finnas en beredskap för en utveckling av den natur-

baserade turism som kan generera arbetstillfällen och ekonomi för

bygden, men också nya ekonomiska förutsättningar för naturvårdsarbetet.

På detta sätt finns starka samband mellan turistnäringen och naturvården.

Det kan ibland uppstå konflikter mellan naturvården och den natur- och

friluftsbaserade turistnäringen. Dessa bör dock kunna hanteras med de

verktyg som står till buds.

En utveckling av turistnäringen bör ske så att naturvård och turism kan

dra ömsesidig nytta av varandra. Det finns spännande exempel på sam-

verkan i anslutning till fågelsjöar och flyttfågellokaler, koppling till

fisketurism och fiskevård, jaktturism och viltförvaltning. Det vi har kvar

av traditionella odlingslandskap med ängar och naturliga betesmarker

utgör en särskild möjlighet för turistnäringen och naturvården. Redan i

dag finns lokala företag som erbjuder björnskådning, flerdagarsturer på

långfärdsskridsko och renrajder. Samarbete och engagemang från same-

byar är också en intressant möjlighet. Kanske sälskådning är en växande

produkt längs kuster och skärgårdar? Potentialen för naturturism i olika

former är stor i Sverige.

Det är angeläget att framhålla att naturen inte bör ses som en arena för

häftiga aktiviteter med kort uthållighet. Det bör alltid finnas med ett

element av naturupplevelse inklusive känsla och förståelse för naturen.

I många bygder är naturen och landskapet den viktigaste tillgången för

liv och utveckling. Här finns också en viktig bild av Sverige och

utgångspunkt för vår identitet. Kortsiktiga intressen kan inte tillåtas

föröda dessa långsiktiga värden. Det krävs ett intensifierat samarbete

mellan aktörer inom naturvården och turistnäringen för att utveckla

kunskaper och produkter som gör att Sverige kan hävda sig och som kan

stärka bilden av Sverige liksom av olika regioner och bygder. Natur-

turismen, naturvårdspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken

bildar en mycket intressant och stark triangel med stora möjligheter för

glesbygdsutvecklingen.

Viktiga förutsättningar som bör finnas på plats är att det finns företag

och kommersiellt gångbara produkter som tar hänsyn till miljö-, kultur-

81

miljö- och naturvård. Ytterligare en viktig förutsättning är att turismen Skr. 2001/02:173 utvecklas med en lokal dimension och anknytning lokala entreprenörer, lokala livsmedel, lokala guider och att den på så sätt ger tydligt mer- värde i den lokala ekonomin. Ytterligare en viktig utgångspunkt är att arrangemang, produkter och företag är miljö- och kvalitetssäkrade i etablerade och trovärdiga system. Om dessa förutsättningar uppfylls medför en utvecklad naturturism att bevarandet av olika områden eller bestånd av arter befästs. Bevarandet av dessa utgör ju själva basen för de naturturismprodukter som genererar utkomst till bygden. Ekoturism föregångare som kan visa vägen? Ekoturism brukar förenklat definieras som ett ansvarsfullt resande som bidrar till skyddet av naturmiljöer och till lokalbefolkningens väl- befinnande. Svenska Ekoturismföreningen definierar ekoturism genom följande kriterier: Ett sätt att besöka unik natur och kultur med minsta möjliga slitage. En resform som aktivt gynnar den lokala ekonomin och skapar jobb i glesbygd. Ett resande där miljöanpassning står i centrum och är förebild för övrig turism. En turism som aktivt stärker naturskyddet och bidrar till att rädda hotade arter, naturtyper och kulturer. Ett roligare resande för alla inblandade. En kvalitetsturism där upptäckarglädje och respekt för resmålet står i centrum. I det totala turistutbudet har ekoturismen en viktig roll i att vara föregångare och innovativ när det gäller krav och kvalitet produkt- utveckling på ett sätt som utvecklar de positiva kopplingarna till naturvård och lokal ekonomi. Ekoturismen har stora möjligheter att visa vägen för andra delar av turistnäringen. Det handlar om kompetens- utveckling i hela turistsektorn när det gäller förståelse för kopplingen turism miljö-, kulturmiljö och naturvård. Regeringen följer det arbete Ekoturismföreningen bedriver för att utveckla en svensk ekoturism- märkning och ser fram mot lanseringen av denna märkning under år 2002, som av FN utlysts till det Internationella Ekoturismåret. Det är viktigt att detta utvecklingsarbete bedrivs i samarbete med företag, lokala, regionala och nationella turistorganisationer samt med berörda myndigheter och vetenskapssamhället. Även i turistsektorn bör grundprincipen vara att miljömärkningssystem i första hand initieras och drivs av aktörerna på marknaden (se vidare avsnitt 3.15). Drivkraften i systemen måste vara konsumenternas efter- frågan på produkter som är bra från såväl miljö- som kvalitetssynpunkt. Diskussioner har förts både inom arbetet med den nordiska märkningen Svanen och EU:s blomma. Det finns i dag Svanenmärkta hotell. När det gäller den kommande ekoturismmärkningen är det precis som beträf- fande andra märkningar av stor vikt att märkningssystemet uppfattas som trovärdigt och legitimt. Konsumenterna måste ha möjlighet att förstå hur de bidrar till lokal ekonomi och naturvård genom att välja en eko- 82 turismprodukt. Trovärdigheten kan stärkas genom oberoende granskning Skr. 2001/02:173 av vetenskapssamhället. Existensen av kända och etablerade märknings- system gör det möjligt för konsumenter att före, under och efter sin resa ställa krav och därmed öka miljömedvetenheten. När det gäller kriteriet att bidra till naturvården så bör det alltid ske en dialog i ett tidigt skede mellan ekoturismarrangören och företrädare för naturvården. Lokalt anpassade lösningar bör eftersträvas som till- fredsställer såväl naturvårdens behov och mål som arrangörens behov av att ge deltagarna upplevelser med bra kvalitet. Detta gäller vare sig det är den offentliga, den ideella eller den naturvård som bedrivs av enskilda eller företag som berörs. Bevarandemål för olika områden och bestånd av arter, liksom för kulturen och kulturmiljön, bör alltid sätta en ram för aktiviteterna. Vilken ansvarsfördelning bör generellt råda? I linje med gällande principer om sektorsansvar så har turistsektorn ett ansvar för sina produkter och miljökonsekvenser av verksamheten inom sektorn. Aktiviteter som arrangeras och leds av professionella aktörer och guider ökar möjligheten att ställa krav från miljö- och natur- vårdssynpunkt. Svenska rese- och aktivitetsarrangörer har även ett ansvar när det gäller att miljöanpassa produkter utanför vårt lands gränser. Turistarrangörer har ett ansvar att i god tid kontakta och ha samråd med markägare i samband med att aktiviteter planeras. Principen om lokal delaktighet gäller även i detta sammanhang. När det gäller ett alle- mansrättsligt nyttjande så sker detta på individuellt ansvar. Varje individ har ett ansvar att se till att man har tillräcklig kunskap om allemansrätten. Arrangörer, som genomför aktiviteter med allemansrätten som grund, har ett stort ansvar att ge tillräcklig information. Negativ påverkan på naturen är inte förenlig med allemansrätten. Naturvårdsmyndigheterna har en uppgift i att stimulera naturturism och se till att det finns tillräcklig mottagningskapacitet i skyddade om- råden etc. Samtidigt bör de se till att turismen inte medför skada på naturen. Det kan finnas behov av att i vissa fall sätta ramar och regler så att bevarandevärden inte urholkas eller förstörs. 12 kap. 6 § miljöbalken möjliggör för länsstyrelsen att i känsliga naturområden föreskriva om anmälningsplikt för verksamheter som kan medföra skada på natur- miljön. Det finns möjlighet att ställa krav på verksamhetsutövaren, inte minst beträffande kompetens. Länsstyrelsen får förelägga verksamhets- utövaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada. Detta kan bli aktuellt beträffande organiserad turism i känsliga naturområden, dvs. när det finns ett företag eller en organisation som kan vara mottagare av sådana krav. Naturvårdsmyndigheterna har en framtida uppgift i att med hjälp av forskare beräkna bärkraften i olika naturområden när det gäller turism. Hur mycket turistaktiviteter kan ett område tåla utan att bevarandemål riskeras och utan att kvaliteten på upplevelserna urholkas? På grund av det hittills relativt sett låga intresset för naturturism i skyddade områden så är tradition och kunskap kring att beräkna hur stora turistströmmar olika områden tål tämligen svag. Ett samarbete i detta avseende pågår mellan Naturvårdsverket och turism- 83 forskningsinstitutet ETOUR beträffande Fulufjällets nationalpark som är Skr. 2001/02:173 under bildande (se avsnitt 3.6). I skyddade områden finns särskilda möjligheter för länsstyrelser och kommuner att genom föreskrifter, samråd och information se till att nytt- jandet inte medför att bevarandevärden försämras eller spolieras. Före- skrifterna bör dock inte inskränka det allemansrättsliga nyttjandet mer än vad som krävs med hänsyn till bevarandesyftet. Naturvårdsverkets sär- skilda Naturum är ett viktigt verktyg för att nå ut med information. På central nivå är Turistdelegationen en främjande myndighet och samtidigt sektorsmyndighet för turism. I dess uppdrag ingår att samverka och samarbeta med övriga myndigheter som har ansvarsområden av betydelse för turismen samt att främja samverkan mellan turistnäringen och myndigheterna. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118) före- slog regeringen bl.a. att Turistdelegationen skall medverka till ett pro- gram för miljömärkning. Det är företagen och dess organisationer som ytterst är ansvariga för sådana system. För att ge turistnäringen tillgång också till skyddade områden kan sådana ställas till förfogande för kom- mersiella aktörer på de särskilda villkor som följer av skyddsvärdet. Kunskapen om turismens miljöeffekter, de möjligheter och begräns- ningar naturmiljön erbjuder samt effekterna på kort och lång sikt av vidtagna åtgärder behöver förbättras. Ett konkret exempel är beräkningar av ekologisk och social bärkraft när det gäller turism i olika områden. Här har vetenskapssamhället en viktig roll. Flera universitet och hög- skolor driver projekt i samarbete med företag eller regionala turistråd på detta område. Turismforskningsinstitutet ETOUR vid Mitthögskolan i Östersund har natur och naturmiljö som ett särskilt programområde. Inom Baltic 21-samarbetet pågår arbete med hållbar turism.

3.10

Områdesskydd, förvaltning av skyddade områden och statligt skogsägande

Regeringens bedömning:

Genomförande av områdesskydd

Områdesskydd, inklusive skydd av vattenmiljöer, bör i högre ut-

sträckning värderas i ett landskapssammanhang.

Arbetsformerna vid genomförande av områdesskydd bör utvecklas

i riktning mot öppenhet och dialog samt god information tidigt i

processen. Samverkan med människor som lever i eller nära om-

råden som avses skyddas, liksom med andra intressenter, bör ut-

vecklas.

Naturvårdsverkets nationalparksplan bör ses över och nya tänkbara

områden för nationalparker bör övervägas. Inrättandet av nya

nationalparker bör ske i dialog med regionala och lokala aktörer.

Det behövs en bättre kartläggning av naturtyper, arter och livs-

miljöer som redan skyddats. En naturtypsindelning bör läggas fast.

Väl definierade naturtyper liksom bristanalyser som relaterar till

totalförekomster av olika naturtyper och arter bör användas i det

fortsatta arbetet.

84

Integreringen av Natura 2000-arbetet i övrig naturvård bör fort- sätta. Statens skogar förvaltas fortsättningsvis på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynpunkt för att trygga en lång- siktigt ekologisk och produktionsmässig hållbar utveckling. Det bör skapas bättre förutsättningar för naturvårdsmyndigheterna att kunna erbjuda bytesmark. Regeringen avser återkomma till denna fråga. Innan beslut om köp eller intrångsersättning bör användas vid områdesskydd bör man bl.a. överväga vilka naturtyper som domi- nerar, vilka inskränkningar i markägarens dispositionsrätt som planeras mot bakgrund av bevarandemålen samt kostnadseffektivi- tet. Förvaltning, övervakning och uppföljning av skyddade områden Förvaltningen av skyddade områden bör förstärkas. Även vid för- valtning och skötsel bör eftersträvas att arbetsformerna präglas av öppenhet, bra dialoger och deltagande av olika intressenter samt av god information mycket tidigt i processen. Innovativa lokala för- valtningsformer bör prövas. Förvaltningen av skyddade områden bör underlätta ett ökat nytt- jande av områdena för upplevelser, friluftsliv, natur- och kultur- turism m.m. En satsning på information, skyltning och guidning, som syftar till att öka tillgängligheten, bör genomföras. Värna, vårda, visa är vägledande nyckelord för den framtida förvalt- ningen. Övervakning och uppföljning av värdefull natur bör ses som en del av övervakningen av miljötillståndet. Att följa upp att bevarande- målen upprätthålls är ett eftersatt område som bör förstärkas. Områdesskyddet en komponent i en samlad naturvårdsstrategi Som redan framgått av grundsynen i regeringens naturvårdspolitik så ska naturvården omfatta hela landskapet. Endast områdesskydd kommer inte att räcka för att miljökvalitetsmålen som rör naturvård ska kunna uppnås. För att målen om exempelvis Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar samt Storslagen fjällmiljö skall kunna uppnås krävs en lång rad andra åtgärder och insatser. Detta framgår också av delmålen till de olika miljökvalitetsmålen som riksdagen har fastställt. Även om reservaten hittills har fyllt en viktig roll för bevarande av naturtyper och arter så innefattar de inte, med några få undantag, den mer långsiktiga, storskaliga dynamiken på landskapsnivå. De är helt enkelt i regel för små. Endast i en idealvärld vore reservaten stora nog att inne- fatta alla de processer som pågår i landskapet och i vattenmiljön. Detta är nu en gång för alla omöjligt i en värld där människan dominerar allt mer. Därför bör reservaten anpassas för att ändå fungera i den landskaps- dynamik de är en del av. De bör i allt högre grad betraktas som dyna- miska refuger och delar av ett större geografiskt sammanhang; ett land- skap. Reservat och övrigt områdesskydd bör också ses som delar i ett Skr. 2001/02:173 85 system av skyddade områden där regional fördelning och representation Skr. 2001/02:173 m.m. vägs in. Reservat är öppna system. De påverkas i hög grad av markanvänd- ningen i det omgivande landskapet/vattenmiljön och utnyttjandet av naturresurser, t.ex. skogsbruk respektive fiske i hav och sötvatten, och av storskaliga störningar som sällan stannar vid reservatsgränsen. Områdesskydd starkt inslag i miljömålen Resonemangen ovan innebär inte att områdesskydd inte har en fortsatt viktig roll att spela inom naturvården. Tvärtom medför de av riksdagen fastlagda delmålen, kopplade till olika miljökvalitetsmål, en fortsatt stark satsning på bevarande av särskilt värdefulla områden. Följande delmål handlar mer eller mindre direkt om områdesskydd för de mest värdefulla områdena: Delmål 1 under Levande sjöar och vattendrag: Åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett lång- siktigt skydd... Delmål 1 under Grundvatten av god kvalitet: Långsiktigt skydd för grundvattenförande geologiska formationer...

Delmål 1 under Hav i balans samt levande kust och skärgård: Skydd för marina miljöer och kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden.

Delmål 1 under Myllrande våtmarker: Ta fram nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar Delmål 2 under Myllrande våtmarker: Långsiktigt skydd för våt- marker i Myrskyddsplan för Sverige. Delmål 1 under Levande skogar: Ytterligare 900 000 hektar skydds- värd skogsmark skall undantas från skogsproduktion Delmål 3 under Storslagen fjällmiljö: Skydd av representativa om- råden i fjällområdet med höga natur- och kulturvärden Till detta ska läggas delmål 1 under Ett rikt odlingslandskap som handlar om bevarande och skötsel av samtliga ängs- och betesmarker. Tyngd- punkten på detta delmål ligger dock på att trygga hävden av dessa marker och inte på områdesskydd med stöd av miljöbalken. Detta utesluter givetvis inte hävd av ängs- och betesmarker även inom t.ex. natur- och kulturreservat. Det bör noteras att delmål 1 under Grundvatten av god kvalitet har vattenförsörjningen och de grundvattenförande geologiska formationerna som utgångspunkt och inte de naturvårdsmässiga be- varandevärdena. Även detta sistnämnda delmål bör dock få betydelse för skydd av naturvårdsintressant geologi.

3.10.1

Genomförande av områdesskydd

Områdesskyddet är fortfarande en tung komponent i det samlade natur- vårdsarbetet, såväl areellt som när det gäller prioritering av statliga medel. Det satsas även statliga medel för naturvård vid sidan av om- 86

rådesskyddet, framför allt via utgiftsområdet Jord- och skogsbruk, fiske

Skr. 2001/02:173

med anslutande näringar.

Under den närmaste tioårsperioden bör uppmärksamheten riktas på att

uppnå de delmål som riksdagen har lagt fast. För att klara detta krävs att

organisationen och verktygen för genomförande av områdesskydd för-

bättras och utvecklas. Processen måste effektiviseras ytterligare. Genom-

förandet kommer att präglas av ett mycket stort antal objekt som i sin tur

kommer att beröra ett stort antal fastigheter och ännu fler fastighetsägare.

Det finns i dag i allt väsentligt en bra organisation för att klara detta

genomförande. Generellt bör dock tiden från det att ett ärende om om-

rådesskydd initieras till det att exempelvis reservatet är beslutat och

färdigt kortas. I dag kan konstateras en eftersläpning när det gäller att få

fram reservatsbeslut med tillhörande skötselplaner. Denna fördröjning

konstaterades redan i Riksrevisionsverkets rapport 1998 (Skyddas värde-

full natur, RRV 1998:62). Samma förhållanden råder när det gäller att

ordna med mottagningsanordningar, information etc. Samtidigt måste

konstateras att de krav på förstärkt medborgardialog, och i förlängningen

utvecklade arbetsformer, som redovisats i avsnitt 3.1 medför att genom-

förandet inte kan forceras igenom. Processen att etablera lokala dialoger

och att förankra de förslag som diskuteras fram måste få ta sin tid. Det

ligger dock ingen motsättning i att utveckla naturvårdens arbetsformer i

riktning mot förstärkta lokala dialoger och att etablera långsiktigt kost-

nadseffektiva vägar att nå fastlagda mål.

I det följande uppmärksammas några åtgärder som medför att genom-

förandet kan underlättas och effektiveras ytterligare, såväl när det gäller

själva processen inklusive arbetsformer som frågor som rör kunskaps-

uppbyggnad och tillämpning av befintligt regelverk. Detta gäller reservat

med alla slags naturtyper och syften, inklusive bildande av skogsreservat.

Den integrering mellan kulturmiljövård och naturvård som framhålls i

avsnitt 3.7 gäller även för det fortsatta arbetet med områdesskydd. Det är

exempelvis viktigt att vid sidan av värden för naturvård och friluftsliv

även veta vilka kulturvärden som finns i ett visst område när områdes-

skydd övervägs.

Öppen process med god delaktighet

I avsnitt 3.1 om lokal dialog och deltagande understryks vikten av att

etablera lokala dialoger och att på ett tidigt stadium förankra naturvården

bättre hos alla berörda aktörer inklusive brukare. Arbetsformerna vid

genomförande av områdesskydd måste därför utvecklas. Processen bör

präglas av öppenhet, lokal dialog och deltagande. Informationsutbyte bör

ske mycket tidigt och kontinuerligt genom hela processen. Över huvud

taget bör ett utåtriktat arbetssätt bör eftersträvas vid genomförandet.

Lokal respektive traditionell kunskap bör tas till vara (se vidare av-

snitt 3.14).

Vidare är det viktigt att undvika att naturvården, inklusive områdes-

skydd, upplevs som restriktionspolitik som endast medför hinder och

förbud. I stället bör planerade naturvårdsåtgärder ta sin utgångspunkt i

vad det som är som skall upprätthållas bevaras, förvaltas och utvecklas

 för framtiden; i de flesta fall för såväl människans som naturens egen

skull. Naturvårdsåtgärderna bör ses som en möjlighet, inte som hinder

87

eller hot. Det utvecklingsarbete som Skogsstyrelsen bedriver i samarbete Skr. 2001/02:173 med Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser beträffande s.k. landskogsekologiska kärnområden är intressant. Samtliga typer av områdesskydd kombineras här med ett aktivt brukande av övrig skogsmark med en grön skogsbruksplan som grund. Arbetet sker i sam- arbete mellan några tiotal fastigheter med stor öppenhet. I de flesta fall innebär visserligen områdesskydd att man tar ställning till den långsiktiga användningen av mark och vatten i ett visst område. Detta ställningstagande skall göras med utgångspunkt i miljöbalkens in- ledande bestämmelser om att främja en hållbar utveckling. Det innebär i många fall mer eller mindre en reglering av mark- och vattenanvänd- ningen. En sådan reglering medför också att man långsiktigt behåller något; att naturvården verkar för bevarandet och utvecklingen av vissa värden; vissa resurser. Viktiga kopplingar till areella näringar, turism, re- gionalpolitik och kulturmiljövård har redovisats i tidigare avsnitt. Mot denna bakgrund måste varje förbudsföreskrift i ett skyddat område vara motiverad med hänsyn till det uttalade bevarandesyftet, dvs. be- sluten skall inte innehålla några onödiga föreskrifter. Vad det är som skall bevaras bör alltid vara tydligt formulerat och kommunicerat. Del- aktighet och samsyn kring målen för bevarandet är en avgörande förut- sättning för den långsiktiga framgången med områdesskyddet. Förslag till reservatsbeslut med tillhörande skötselplaner bör utvecklas i nära samråd med berörda intressenter. Översyn av nationalparksplanen Nationalparker är en värdefull form av områdesskydd även i det framtida bevarandearbetet. Nationalparker får i regel stor uppmärksamhet såväl nationellt som internationellt. De får ofta, genom att fungera som turist- attraktioner, en positiv betydelse för turismnäringen och glesbygds- utvecklingen. Det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesyn- punkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsam- hället. Sedan Naturvårdsverket tog fram sin nationalparksplan har dels ny kunskap kommit fram om olika områden, dels har kraven på regional och lokal insyn och delaktighet i naturvårdsarbetet ökat. Regeringen bedömer att tiden nu är mogen för att göra en översyn av nationalparksplanen, i form av att ta fram områden som kan vara tänkbara som framtida natio- nalparker. Arbetet bör genomföras med utgångspunkt i de internationella kriterier för nationalparker som har fastställts av Internationella natur- vårdsunionen (IUCN). Det framtida bildandet och genomförandet av nationalparker bör ske i linje med den förstärkta medborgardialog som redovisats i avsnitt 3.1. Biotopskydd och naturvårdsavtal Växter och djur påverkas av förändringar i skogslandskapet. Många arter bedöms vara hotade eller missgynnade och finns på så kallade rödlistor. En lång period av inriktning på virkesproduktion har inneburit att många 88 biotoper har minskat i omfattning och hamnat långt ifrån varandra. Skr. 2001/02:173 Därför är många biotoper med höga naturvärden små och omges ofta av ett för biologisk mångfald trivialt skogslandskap. Biotopskyddet kom till för att varaktigt skydda mindre biotoper med höga naturvärden. Möjligheten att skydda mindre mark- och vattenområden som biotop- skyddsområden infördes i naturvårdslagen 1991. Reglerna blev dock praktiskt tillämpbara först genom ändring i naturvårdsförordningen 1993. Sedan 1994 har skogsvårdsstyrelserna haft möjlighet att besluta om biotopskyddsområde på skogsmark. Sedan 1 januari 1999 ingår biotop- skyddet i miljöbalken. Arbetet med biotopskydd regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken, 6 § för- ordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och Skogsstyrelsens allmänna råd (SKSFS 2000:1). Vid utgången av år 2001 hade skogsvårdsstyrelserna beslutat om ca 2 200 biotopskyddsområden omfattande en areal på ca 6 300 hektar, så gott som uteslutande produktiv skogsmark. Biotopernas medelstorlek är cirka 2,9 hektar. Skogsvårdsorganisationen har arbetat med naturvårdsavtal sedan början av 1990-talet. I strävan att nå miljömålet kan avtalen ses som ett nytt arbetssätt och som ett komplement till främst naturreservat, biotop- skyddsområden och generell naturhänsyn vid alla skogsbruksåtgärder. Begreppet naturvårdsavtal avser sådana avtal som träffas mellan staten genom Skogsvårdsstyrelsen och skogsägaren i syfte att bevara och ut- veckla ett områdes naturvärden. Naturvårdsavtalen grundar sig inte på några speciella författningsbestämmelser utan är avtal som ingås mellan två i princip likställda parter. En allmän förutsättning för att naturvårds- avtal skall komma ifråga är höga naturvärden och en skogsägare med intresse och engagemang för naturvård. Avtalet tecknas för viss tid, mestadels 50 år och skogsägaren får en ersättning som delvis täcker värdet av vad denne avstår. Avtal kan träffas med både fysiska och jurid- iska personer. Hittills vunna erfarenheter pekar på att naturvårdsavtal i första hand är ett lämpligt instrument inom områden där naturvärdena bevaras och gynnas av naturvårdande skötsel, ibland med långa tidsintervall, men där samtidigt vanlig naturhänsyn vid avverkning bedöms vara otillräcklig. Ett exempel på lämpliga biotoper är blandbestånd där man genom att avverka barrträden åstadkommer ett lövbränneliknande bestånd med mycket lövskog och med tiden mycket död lövved. I bestånd av denna typ kan aktiva åtgärder snabbt förstärka eftersträvade naturkvaliteter. Vid utgången av år 2001 hade skogsvårdsstyrelserna slutit ca 700 na- turvårdsavtal omfattande en areal på cirka 11 500 hektar. Vad har vi av naturtyper och arter i skyddade områden? En grundläggande utgångspunkt för fortsatt områdesskydd är kunskapen om vad vi har i de områden som hittills skyddats. Det gäller främst om- rådenas innehåll av olika naturtyper och arter, inklusive livsmiljöer för arter. Centrala och regionala databaser (naturvårdsregister) hos Natur- vårdsverket och länsstyrelserna innehåller en hel del grunddata om de skyddade områdena. Samtidigt måste konstateras att det i dag saknas vissa data som är nödvändiga om man ska kunna formulera bevarande- 89 strategier och urvalskriterier som utgår från innehåll och brister i nät- Skr. 2001/02:173 verket av hittills skyddade områden. För att kunna kartera exempelvis innehållet av olika naturtyper krävs att en heltäckande, hierarkiskt uppbyggd indelning av Sveriges natur- typer läggs fast. I dag finns flera olika naturtypsindelningar som har använts i olika sammanhang. Detta problem konstaterades av RRV 1998 i den ovan nämnda rapporten. En annan viktig aspekt är att den indelning som väljs överensstämmer med de som används inom EU och av Europeiska Miljöbyrån (EEA) i Köpenhamn. Såväl fastläggandet av en naturtypsindelning som någon form av baskartering av hittills skyddade områden är omedelbara viktiga arbetsuppgifter för Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Strategier och kriterier för urval om områden Urvalet av områden som avses omfattas av områdesskydd bör präglas av stor öppenhet. Det ska vara möjligt för olika intressenter att förstå varför på vilken grund och med stöd av vilka kriterier ett visst område har valts ut. Styrande dokument som strategier och kriterier bör därför finnas publicerade och tillgängliga, helst via webben. Avsaknaden av strategi- och styrdokument hör också till de punkter som RRV uppmärksammade 1998. För närvarande finns urvalskriterier för sydsveriges lövskogar publicerad, ytterligare strategi- och urvalsdokument håller på att tas fram av Naturvårdsverket, i samarbete med bl.a. Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen. Kriterierna bör inkludera kulturpåverkan i olika landskap och naturtyper, inklusive sådan i vattenmiljöerna, så att urvalet på ett representativt sett kommer att spegla den bredd av naturtyper, med olika grad av kulturpåverkan, som förekommer i Sverige. Operativa strategier inkluderande urvalskriterier för naturreservat bl.a. skogsreservat, bör snarast tas fram av Naturvårdsverket. Naturtypsindelning, bristanalyser och utvärdering viktiga verktyg i områdesskyddet Urval av områden för områdesskydd bör bedrivas med hjälp av ett system av definierade naturtyper som i sin tur relaterar till en heltäckande naturtypsindelning. Ett sådant system är nödvändigt om man ska kunna beskriva och utvärdera vad som har skyddats hittills av olika slags natur. Behovet är särskilt stort i havsmiljön där det för närvarande saknas ett system för klassificering av marina biotoper i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak. Vidare bör man inom ramen för områdesskyddet göra sys- tematiska utvärderingar av hur väl olika naturtyper och arter är repre- senterade i den samlade arealen skyddade områden. Det är vidare ange- läget att analysera hur väl olika typer av myrar, skogar, sjöar m.m. i olika naturgeografiska regioner är representerade i det samlade nätverket av skyddade områden. Den regionala spridningen liksom fördelningen geo- grafiskt i förhållande till de nationellt fastlagda miljömålen är en annan aspekt i detta arbete. Sådana kvantitativa och kvalitativa bristanalyser bör göras utifrån befintlig kunskap om totalförekomst i landet av de olika 90 naturtyperna och arterna samt inkludera ekologiska och naturvårds- Skr. 2001/02:173 mässiga överväganden om behov av ytterligare områdesskydd. Bristanalyser förutsätter att någon form av digital biotopkarta tas fram över Sverige. I dag saknas en grundläggande kartering av vad vi har av livsmiljöer/biotoper i olika delar av landet. Befintliga underlag och kartor ger inte den information som behövs för att kunna arbeta på det sätt som skisserats ovan. En hierarkiskt uppbyggd biotop-/naturtypsklassificering bör ligga i botten. Möjligheterna att genomföra en sådan kartering bör ut- redas närmare. Vidare bör inkluderas en analys av den regionala fördelningen, gärna kopplat till olika biogeografiska regioner, samt en analys av huruvida de värdefullaste områdena/bestånden är med. Även problemet med brist- ande utvärdering och informationshantering påtalades av RRV i rappor- ten 1998. Natura 2000 och övrigt områdesskydd Integreringen av Natura 2000 EU:s ekologiska nätverk av värdefulla naturområden i övrigt naturvårdsarbete bör fortsätta. Inom ramen för genomförandet av Natura 2000 har det utvecklats arbetsmodeller som inkluderar vad som nämns ovan. Exempelvis görs analyser av vad som är med i Natura 2000-nätverket i relation till totalförekomster av olika naturtyper och arter, s.k. bristanalyser. Begreppet gynnsam bevarandestatus bör tillämpas i syfte att uppnå bra målstyrning i bevarandearbetet. Detta begrepp, som hämtats från art- och habitatdirektivet, är numera definierat i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. En annan aspekt som Natura-genomförandet har aktualiserat är det geografiska perspektivet. I Natura 2000 är det EU-territoriet, inte na- tionsgränsen, som utgör den geografiska referensramen för vad som är vanligt, värdefullt eller hotat. Det som kanske upplevs som trivialt från naturvårdssynpunkt när man har Sverige som referensram kan vara värdefullt i ett gemenskapsperspektiv. Ett exempel kan vara att Sverige hyser en mycket stor andel av det totala beståndet inom EU av en art som i och för sig inte är rödlistad eller ens ovanlig inom Sverige. Markköp eller intrångsersättning? Under lång tid har fördelningen mellan köp, intrångsersättning och bi- drag sett ut på följande sätt. Ca 70 procent av medlen har använts till att köpa in mark, ca 25 procent har gått till intrångsersättningar och ca 5 procent har gått till bidrag till kommuner och stiftelser. Enligt hittills- varande praxis förvärvas marken utan formella tvångsåtgärder, dvs. ännu har ingen mark exproprierats för nationalparks- eller naturreservats- ändamål. Frågan om köp kontra intrång diskuteras i den ovan nämnda RRV-rapporten. Den tas även upp i Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget M98/3991/4 om kunskapsöversikt, förslag till kri- terier m.m. för arbetet med skydd av skogsmark. Huruvida en köp- eller intrångslösning är att föredra är avhängigt av många faktorer, t.ex. vilka naturtyper som dominerar i området i fråga, 91 vilken grad av inskränkning i markägarens dispositionsrätt som planeras Skr. 2001/02:173 mot bakgrund av bevarandemål, behovet av framtida skötsel- och förvalt- ningsåtgärder och markägarens önskemål. Detta medför sammantaget att vad som är bästa alternativ köp eller intrångsersättning varierar från fall till fall. Statligt skogsägande Staten som skogsägare har gammal hävd i Sverige. I början av 1990-talet förvaltade Domänverket ca 3,5 miljoner ha mark för aktivt skogsbruk och ca 6,5 miljoner ha annan mark. Efter bolagiseringen av Domänverket 1992 fick Statens fastighetsverk bl.a. ta över förvaltningen av mark- områdena i fjällkedjan. Riksdagen beslutade 1998 att staten skulle ta över en del av de skogstillgångar som fanns i delägda AssiDomän AB och föra dem till ett helägt statligt skogsbolag. Vid bildandet av Sveaskog AB framhölls i propositionen (1998/99:1 utgiftsområde 24) att det skulle bli lättare att överföra mark för statliga ändamål, t.ex. för naturvårds- ändamål. Sveaskog har nu förvärvat AssiDomän AB och innehar därmed 3,3 miljoner ha skogsmark. Därtill förvaltas ca 2,2 miljoner ha skogs- mark av ett 20-tal myndigheter och helägda statliga bolag. Som exempel kan nämnas Fortifikationsverket, vissa universitet och Skogsstyrelsen. Det övergripande målet skall vara att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling. De affärsmässiga ambitioner som ligger bakom statens skogsinnehav skall kunna fullföljas effektivt. Förvaltningen bör därför präglas av en samlad helhetssyn. Regeringen har i direktivet till utredningen om förvaltning av statligt ägd skogsmark (dir. 2000:60) angivit en rad skäl för att staten äger betydande skogsarealer. Skälen kan sammanfattas på följande sätt: Statligt skogsägande underlättar långsiktig förvaltning av större sammanhängande områden för att t.ex. bevara biologisk mångfald och från natur- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefull skogsmark. Statligt skogsägande ger möjligheter till bättre arrondering av mark och underlättar markbyten med andra ägare vilket bl.a. är viktigt för att tillgodose friluftslivets, natur- och kulturmiljövårdens behov. Ett statligt skogsbruk ger möjlighet att utveckla nya former för konflikthantering och förvaltning av mark där det råder konflikter i fråga om förvaltningen. Skogen är en naturresurs med stora natur- och kulturmiljövärden och en naturtillgång som berör många människor och som i hög grad bör vara tillgänglig för ett rörligt friluftsliv. Ett statligt skogsägande värnar dessa intressen och stärker allmänhetens känsla för skogen och dess natur- och kulturmiljövärden som gemensam tillgång och ge- mensamt ansvar. Statligt skogsbruk bör genom att vara ledande inom såväl natur- som kulturmiljövård som produktion av virke och andra nyttigheter tjäna som ett föredöme för hela skogsnäringen. Skogsmark som ingår i nationalpark skall enligt gällande lagstiftning ägas av staten. 92 Staten äger skogsmark för speciella ändamål t.ex. genom Sveriges Skr. 2001/02:173 Lantbruksuniversitet för långsiktiga vetenskapliga ändamål. För viss skogsmark, t.ex. den ovanför odlingsgränsen råder särskilda förutsättningar för bl.a. rennäring samt natur- och kulturmiljövård. Statligt skogsägande ökar möjligheterna att hantera eventuella mål- konflikter. Skogsmark som direkt eller indirekt ägs av staten förvaltas av skilda förvaltare med olika utgångspunkter och olika mål. Detta har sin histo- riska grund i de olika intressen som styrt det statliga skogsinnehavet. De nuvarande formerna för den statliga skogsförvaltningen kan inte anses ligga i linje med de grundläggande krav som gäller för statlig tillgångs- förvaltning i allmänhet, nämligen affärsmässighet, effektivitet och ren- odling av verksamheten. De främjar inte heller den helhetssyn som bör prägla en modern och ändamålsenlig skogsförvaltning. Det statliga skogsbruket bör tjäna som ett föredöme för hela skogsnäringen. Utgångs- punkten är ett hållbart skogsbruk i linje med gällande skogspolitik. Det skogsbruk som bedrivs i statens skogar skall bli ledande för utvecklingen mot ett långsiktigt, ekologiskt, ekonomiskt och produktionsmässigt håll- bart skogsbruk. Utredningen Förvaltning av statligt ägd skogsmark (dir. 2000:60) skall lägga fram förslag till en mer effektiv förvaltning av statens totala skogsinnehav, eventuellt kopplat till en förändring av ägandet. Utredaren skall också inventera och klassificera det totala skogsinnehavet och göra en analys av vilka förutsättningar som gäller för respektive markområde. Varje områdes kommersiella värden samt natur- och kulturmiljövärden skall kartläggas. All statligt ägd skogmark skall ingå i analysen vare sig den ägs direkt eller av ett helägt statligt bolag. Naturskyddsförrättning Lantmäteriverket och Naturvårdsverket har presenterat ett förslag om naturskyddsförrättning. Enligt förslaget skall främst frågor om intrångs- ersättning och inlösen i samband med bildandet av vissa typer av områdesskydd avgöras genom en lantmäteriförrättning. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att ett mycket stort antal nya områdesskydd kommer att inrättas under den närmaste tioårsperioden. Detta förslag behandlas för närvarande inom Regeringskansliet. Möjlighet att erbjuda bytesmark Att kunna erbjuda bytesmark i samband med att områdesskydd genom- förs underlättar ofta genomförandet och leder därmed till ett effektivare genomförande. Naturvårdsverket och länsstyrelserna har i arbetet med områdesskydd identifierat frågan om tillgång till bytesmark som en av de viktigaste faktorerna för att påskynda processen med att skydda skogs- mark, och följaktligen för att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogar.

Enligt ett avtal mellan dåvarande AssiDomän AB och staten från 1992 skall bolaget erbjuda bytesmark vid bildandet av naturreservat. Vid bild- andet av Sveaskog AB 1998 överfördes detta avtal i tillämpliga delar på 93 Sveaskog AB avseende de marker som då fördes till det bolaget. I riks- Skr. 2001/02:173 dagsbeslutet om bildandet av Sveaskog AB sas att det bör vara en uttalad strävan att få tillgång till mera mark i södra Sverige som kan användas som bytesmark. Sveaskog har nu förvärvat AssiDomän AB. Därmed kommer samma syn på frågan att kunna erbjuda ersättningsmark att gälla för hela skogsinnehavet. Ett av motiven till att förvärva AssiDomän var att förbättra förutsättningarna att erbjuda ersättningsmark vid skydd av skogsmark. Naturvårdsverket och Sveaskog har ett gemensamt ansvar för att utveckla rutinerna kring hanteringen av frågan om ersättningsmark. Jordfonden används i vissa län, framför allt i Dalarnas län, primärt för att förbättra ägo- och fastighetsstrukturen. Jordfonden kan även i mindre utsträckning användas för att underlätta genomförande av områdesskydd i områden där det pågår s.k. genomgripande omarrondering. Tillämpning av jordförvärvslagen Jordförvärvslagen (1979:230, JFL) syftar till att främja bosättning och sysselsättning i glesbygden, begränsa juridiska personers förvärv samt underlätta omarronderingsföretag. Domstolarnas tillämpning av jord- förvärvslagen kan innebära att genomförandet av nya naturreservat och nationalparker på skogsbolagens marker försvåras. Detta problem har tagits upp såväl i betänkandet Förstärkt skydd av skogsmark för natur- vård (SOU 1998:95) som i Naturvårdsverkets redovisning om kunskaps- översikt, förslag till kriterier m.m. för arbetet med skydd av skogsmark. Problemet har även uppmärksammats av företrädare för bolagsskogs- bruket. Bolagen är inte nöjda med att den mark de avstår till naturvårds- ändamål inte får räknas tillgodo när det gäller kravet på markkompensa- tion i 5 § första stycket 1 i JFL. Det räknas inte heller som särskilt skäl enligt punkten 4 i samma stycke. Den mark som avstås skall för att få räknas tillgodo vara av betydelse för jord- och skogsbrukets rationali- sering. Problemet har uppmärksammats i betänkandet Ägande och struktur inom jord och skog (SOU 2001:38). Utredaren föreslår ändringar i jord- förvärvslagen. Utredarens förslag (s. 84) innebär att då juridiska personer avstår mark för naturvårdsändamål, t.ex. vid bildandet av naturreservat, kommer överlåtaren att prövningsfritt kunna kompensera sig med förvärv från annan juridisk person. Däremot får den avstående juridiska personen inte räkna den överlåtna arealen som kompensation vid senare förvärv från fysisk person. Avstår en juridisk person mer mark än vad som kan anses som normalt från miljöpolitiska utgångspunkter, bör detta dock kunna åberopas och godtas som särskilt skäl vid förvärv från fysisk person under en 5-års period. Utredningen har remissbehandlats och ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet. 94

3.10.2

Förstärkning av förvaltning, uppföljning och information om skyddade områden

Skyddade områden måste också förvaltas och göras mer tillgängliga I budgetpropositionen för år 2002 (prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 20) anfördes att arbetet med information om säkerställandearbetet och för att öka allmänhetens tillgänglighet till skyddade områden behöver intensi- fieras. Vård och förvaltning av skyddade områden, inklusive insatser för att öka tillgänglighet och information, bör förstärkas, dels för att säker- ställa att de bevarandevärden som områdesskyddet syftar till verkligen vidmakthålls, dels för att områdena ska kunna nyttjas och upplevas av medborgarna. Begreppet vård och förvaltning bör ges en vid innebörd, dvs. omfatta alla de åtgärder som behövs för att säkerställa dels att bevarandemålen upprätthålls, dels att de åtgärder som behövs för att främja en god tillgänglighet, exempelvis information och mottagnings- faciliteter som p-platser och sopmajor samt anordningar av olika slag. Många områden som skyddas och har skyddats har även friluftsliv som bevarandesyfte. Grundsynen är att områden som skyddas är till för såväl naturens egna invånare som för svenska folket. Områdena bör användas för upplevelser, rekreation, i turistsyfte m. m. givet att detta nyttjande ryms inom de ramar som bevarandemålen sätter. Värna, vårda, visa är en devis som har tagits fram i arbetet med Ekoparken i Stockholm och Solna, Sveriges första nationalstadspark, och som kan gälla som nyckelord för förvaltningen av skyddade områden i stort. Beträffande värna och vårda har naturvården en lång tradition. När det däremot gäller visa så finns det mycket stora möjligheter att utveckla natur- vården, inte minst i samarbete med lokala aktörer. Åtgärder som syftar till att öka mottagningskapacitet och att tillhanda- hålla information bör därför prioriteras högre än vad som är fallet i dag. Detta innefattar åtgärder för friluftslivet. Det ska vara lätt att finna information om områdena och de ska vara lätta att hitta till. Det bör genomföras en satsning på information inklusive webbpublicering om de skyddade områdena. Mottagningsanordningar i form av skyltning, väg- visning, parkeringsmöjligheter m.m. bör ses över liksom behovet av kanalisering av besökare och turistaktiviteter. Fler initiativ bör tas och uppmuntras av naturvårdsmyndigheterna när det gäller att tillhandahålla tjänster som t.ex. kvalitetssäkrad guidning i reservaten. Information och guidning är också bra tillfällen att förklara varför vissa föreskrifter, restriktioner behövs i ett visst reservat. Naturturism bör uppmuntras. Om verksamheter bedrivs på ideell eller kommersiell basis bör i sig inte ha någon betydelse. Det viktiga är att verksamheten ger natur- och kultur- upplevelser och kan förmedla kunskap och att den sker inom de ramar som syftet med bevarandet sätter. Strategin bör vara att ha mottagningsfaciliteter och information på plats redan när ett skyddat område beslutas och invigs. Invigningar bör ses som bra tillfällen att manifestera naturvårdens gemensamma resultat i bygden. Vidare bör kopplingen mellan skydd och vård framhållas. För- valtningen av skyddade områden har generellt blivit eftersatt delvis på grund av fokuseringen på att skydda ytterligare områden, framför allt skogsreservat. Det kan vara lämpligt att prioritera bland alla skyddade områden när det gäller ambitionsnivå och det kan finnas anledning att Skr. 2001/02:173 95 satsa på de reservat som har störst värden och bäst förutsättningar ur ett Skr. 2001/02:173 publikt perspektiv. Inom ramen för förvaltningen bör det ställas miljökrav vid upphand- lingar, beställningar och uppdrag i linje med vad som anförs i av- snitt 3.15 om marknadsbaserade styrmedel. Förvaltning av biotopskydd och naturvårdsavtal Förvaltning innebär dels att bedöma om naturvårdsavtal och biotop- skyddsområden över tiden utvecklas i enlighet med bevarandets syften, dels att utföra och dokumentera åtgärder som genomförs för att bevara naturvärden. En bedömning är att 20 procent av biotopskyddsområdena är i behov av någon typ av naturvårdande skötselinsats de närmaste tio åren. Då vi år 2010 beräknas ha cirka 10 000 biotopskyddsområden inne- bär det att 2 000 av dessa är i behov av skötsel. Här kan en koppling till så kallade gröna jobb och nyttjande av lokala resurser göras. Till förvalt- ning hör även skyltning och annat informationsarbete, vilket är en mycket angelägen verksamhet. Engagera lokala aktörer i skötsel av skyddade områden Förvaltning och skötsel av skyddade områden öppnar specifika möjlig- heter till att mot ersättning engagera lokala aktörer i den direkta praktiska skötseln. Det kan röra sig om att, med beaktande av gällande regler för upphandling, direktupphandla skötseltjänster från brukare på berörda fastigheter, att arvodera eller anställa personer med lokal förankring för löpande uppdrag eller att anlita lokala entreprenörer. En annan variant kan vara att upplåta intäktsbringande verksamhet genom avtal, t.ex. turistverksamhet, guidning, viss försäljning och kaféverksamhet. Ett annat sätt att engagera lokala aktörer är att så långt det är möjligt försöka välja lokala leverantörer av varor och tjänster, exempelvis när det gäller aktiviteter inom naturturismen. Redan i dag används i varierande utsträckning uppdragsavtal med lokala brukare om att utföra aktiva skötselåtgärder i olika reservat. Be- hoven framöver i skyddade områden, inklusive Natura 2000-områdena, får visa om det finns anledning att utveckla och tillämpa även andra avtalsformer i syfte att på ett kostnadseffektivt sätt nå bevarandesyftena. Det kan komma att finnas behov av att lösa frågor som rör bevarande av såväl naturtyper som arter i ett kortare eller medellångt perspektiv och där ömsesidigt ingångna avtal kan vara en lämplig modell. Det kan t.ex. handla om att markägaren förbinder sig att tillåta eller tåla specifika åtgärder i artbevarandesyfte (naturvårdsavtal) eller att staten eller kom- munen arrenderar mark för naturvårdsändamål för att låta ett strandnära område översvämmas viss del av året (arrendeavtal). Det handlar främst om åtgärder där ett avtal om intrångsersättning för all framtid av olika skäl inte är aktuellt eller lämpligt och där det inte heller är frågan om ersättning för aktivt utförd skötselåtgärd, men där ändå mark- ägaren/brukaren upplåter mark eller nyttjanderätt under viss tid och får ersättning för det. 96 Regeringen har i regleringsbrevet för 2001 gett Naturvårdsverket i Skr. 2001/02:173 uppdrag att återrapportera om arbetet att utveckla formerna förvaltning, vård och skötsel av skyddade områden. Målet ska vara att pröva mer de- centraliserade former för förvaltning och skötsel av skyddade områden. Naturvårdsverket planerar att slutrapportera detta arbete i juni 2002. Övervakning och uppföljning av värdefull natur bör stärkas Upprätthålls de bevarandevärden ekosystem, naturtyper, arter, förut- sättningar för friluftsliv m.m. som avsikten var och är att bevara? Detta är en grundläggande fråga för områdesskyddet. Övervakning och upp- följning av värdefull natur i allmänhet och skyddad natur i synnerhet, vilket inkluderar Natura 2000-nätverket liksom arter och populationer, är ett eftersatt område. Miljöövervakningen, som syftar till att följa föränd- ringar i miljötillståndet, har av historiska skäl varit fokuserad på andra områden än biologisk mångfald och förutsättningar för friluftsliv. Art- och habitatdirektivet (artikel 11) ställer tydliga krav på medlemsstaterna när det gäller att etablera ett övervakningssystem för att följa bevarande- statusen hos såväl naturtyper som arter i Natura 2000-områdena. Över huvud taget ökar behovet, inte minst mot bakgrund av de fastlagda miljökvalitets- och delmålen, av att följa upp bevarandet i de skyddade områdena. Regeringen bedömer att behovet av att följa bevarandetillståndet i värdefulla naturområden kommer att öka och att det därför krävs en kraftsamling kring detta. Detta relaterar till behovet av att veta vad vi har i de skyddade områdena; se avsnittet ovan om baskartering. Regeringen överväger därför att ge Naturvårdsverket i samråd med berörda sektors- myndigheter i uppdrag att inom ramen för den nationella miljöövervak- ningen ta fram ett program för övervakning och uppföljning av värdefull natur. Detta arbete har starka beröringspunkter med vad som redovisats ovan om behov av naturtypsindelning och kunskapsuppbyggnad i skyddade områden. Det är vidare angeläget att denna uppföljning och ut- värdering har en god koppling till motsvarande arbete som sker rörande miljömålen.

3.11

Artbevarande förutsätter bevarande av livsmiljöer

Regeringens bedömning: Tyngdpunkten i arbetet med att bevara biologisk mångfald bör läggas på ekosystemnivån med dess olika naturtyper och land- skapsavsnitt. Insatser behövs också på art- och genetisk nivå, och vissa arter kräver specifikt utformade åtgärder. Den nationella rödlistningen dvs. riskbedömningen för att arter kommer att försvinna från Sverige, utgör ett värdefullt underlag för naturvårdsarbetet. Rödlistorna blir indikatorer på situationen sam- mantaget i olika ekosystem och för grupper av organismer. Arbetet med rödlistning inom kvarvarande organismgrupper bör fortsätta. Sverige har ett ansvar för biologisk mångfald i Sverige; för de arter och bestånd av arter som hör hemma i vårt land. 97

Sverige bör fortsätta ha en starkt restriktiv syn på introduktion av

Skr. 2001/02:173

främmande arter som kan tänkas etablera sig och bilda livskraftiga

bestånd i naturmiljön, och sådana som kan korsa sig med inhemska

arter. Noggrann ekologisk och genetisk konsekvensbedömning lik-

som uppföljande övervakning bör knytas till varje introduktion av

främmande arter oavsett skälet till introduktionen. Sverige bör

också fortsätta driva frågan om att undvika införsel av främmande

arter via sjöfarten och barlastvatten.

Arter lättast att förstå och beskriva

Förmodligen är arter för de flesta människor den mest gripbara nivån av

biologisk variation. Ett ekosystem eller en naturtyp är betydligt svårare

att förklara och förstå, även för en fackman. Det är lättare att beskriva

hur många arter vi har, om de blir fler eller färre etc. jämfört med att göra

motsvarande för ekosystem och naturtyper. På motsvarande sätt kan det

också vara svårt att skapa förståelse för att det finns en omfattande

biologisk variation även inom arter. Vildlaxen är ett exempel på detta.

Det finns genetiskt skilda laxpopulationer som leker i var sin hemälv.

Varje art är ofta uppdelad i lokala populationer som kan vara påtagligt

genetiskt olika varandra. Det är på populationsnivån som den biologiska

utvecklingen sker och genetiska anpassningar till vissa miljöbetingelser

skapas. Omfattande förluster av biologisk variation kan ske på gennivån

 t.ex. genom att lokala populationer av en art utrotas utan att vi inser

detta om vi endast studerar artnivån. Samtidigt kan förlusterna på gen-

nivån ha allvarliga konsekvenser för arten genetisk variation är en nöd-

vändig förutsättning för en arts långsiktiga överlevnad och anpassnings-

förmåga.

Livskraftiga bestånd av arter kan ses som ett kvitto på att naturen

fungerar; att det finns tillräckligt med livsmiljöer av god kvalitet, att

näringskedjor fungerar, att miljögiftbelastningen är acceptabel etc. Ofta

kan det även ses som en bekräftelse på att natur- och miljövården har

lyckats med sina insatser. Havsörn, sälar och pilgrimsfalk kan tas som

exempel på detta. Strategin måste vara att se till att inte ytterligare arter

hamnar i en situation där deras bevarandestatus är så pass bekymmersam

att de blir rödlistade. Detta måste i första hand uppnås genom att vi

bevarar livsmiljöer i tillräcklig utsträckning.

För att uppnå målen rörande artbevarande är det nödvändigt med en

samverkan mellan olika politikområden, både nationellt och på EU-nivå.

Beträffande det sistnämnda är det framför allt jordbruks- och fiskepoliti-

ken, regionalpolitiken samt genomförandet av biologisk mångfald- och

försurningsstrategierna som har stor vikt.

Artspecifika insatser behövs som komplement

De flesta arter i Sverige kan upprätthållas i livskraftiga populationer

genom generella verktyg, exempelvis att livsmiljöer bevaras genom om-

rådesskydd eller naturvårdshänsyn i de areella näringarna, genom till-

ståndsplikt för markavvattning eller genom strandskydd. En viss andel av

våra arter behöver förmodligen inte åtminstone inte i dagsläget några

98

specifika naturvårdsåtgärder alls. Det finns dock en mindre andel arter Skr. 2001/02:173 där artens ekologi och bevarandestatus liksom hotbilden medför att de generella naturvårdsåtgärderna och -verktygen inte räcker; de fångar helt enkelt inte upp de behov och den problembild som just denna art har. De stora rovdjuren är ett exempel på en grupp i denna kategori. Andra exempel kan vara arter som inte är knutna till specifika områden eller miljöer och som har ett behov av många olika livsmiljöer, för reproduk- tion eller födosök etc. dvs. miljöer som inte i tillräcklig omfattning upprätthålls genom de generella åtgärderna. En annan variant kan vara arter som har en komplicerad livscykel eller flyttande arter där det krävs multilaterala åtgärder för att trygga artens fortbestånd i Sverige. För vissa arter utgörs inte hotbilden av förlust av livsmiljö utan artens tillbakagång har andra orsaker. Det räcker med andra ord inte att bevara livsmiljön. För många arter krävs alltså särskilda åtgärder som ger arten i fråga möj- lighet att fortleva, dvs. åtgärder utformade specifikt för den arten. Flera delmål berör artbevarande Flera av delmålen, kopplade till miljökvalitetsmålen, som har fastställts av riksdagen handlar om artbevarande (se vidare bilaga 2). Följande del- mål handlar alla om att ta fram och genomföra artvisa åtgärdsprogram för hotade arter (när det gäller fiskar även fiskstammar):

Delmål 5 under Levande sjöar och vattendrag

Delmål 3 under Hav i balans samt levande kust och skärgård

Delmål 5 under Myllrande våtmarker Delmål 4 under Levande skogar

Delmål 5 under Ett rikt odlingslandskap

Delmål 4 under Storslagen fjällmiljö I många fall ligger ansvaret för att genomföra bevarande- eller restaure- ringsåtgärder för olika hotade arter, inklusive att finansiera dessa åtgärder, på olika sektorsmyndigheter. Det är viktigt att framtagandet och genomförandet av dessa åtgärdsprogram planeras och läggs upp på ett sådant sätt att de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen och del- målen uppnås. Det finns ett generellt behov av ett ökat tempo i arbetet med åtgärdsprogrammen. Strategin för artbevarande bör även framöver främst vara att inrikta insatserna på att bevara arternas livsmiljöer (habitat). Därigenom läggs en grund för att bevara arterna i livskraftiga bestånd inom deras naturliga utbredningsområde. Genom begreppet livskraftig population uttrycks att den genetiska variationen som finns inom populationen inte utarmas, utan bevaras så att populationens möjligheter till anpassning till för- ändrade miljöförhållanden den s.k. evolutionära potentialen bibehålls. Som redan framhållits i avsnitt 3.10 bör begreppet gynnsam bevar- andestatus ha en målstyrande roll i det fortsatta naturvårdsarbetet, såväl när det gäller populationer och arter som naturtyper. 99

Rödlistorna viktigt underlag

Skr. 2001/02:173

I Sverige finns uppskattningsvis 58 000 arter av växter, djur och svampar

och encelliga organismer. Av dessa är 4 120 rödlistade. Rödlistnings-

processen innebär förenklat att risken för ett försvinnade utdöende 

från Sverige inom en viss framtid bedöms. Vid bedömningen används ett

antal internationellt fastställda kriterier och om arten uppfyller något av

dessa placeras den in i en av sex rödlistekategorier. Ju högre risk för

utdöende, desto högre placering i kategorisystemet. Rödlistning innebär

med andra ord en prognos av hur snabbt vi riskerar att tappa en art från

den svenska floran och faunan. Bedömning av rödlistning görs av Art-

Databanken med hjälp av vetenskapssamhället och en omfattande ideell

kompetens, främst i form av expertkommitteer för olika grupper av arter

och organismer. Rödlistorna fastställs formellt av Naturvårdsverket. Det

bör noteras att alla organismgrupper ännu inte har hunnit eller kunnat

bedömas. För närvarande har ca 20 000 arter bedömts med avseende på

bevarandestatus och rödlistning. Av dessa har alltså ca 21 procent be-

dömts tillhöra någon av kategorierna inom rödlistesystemet. Det är

viktigt att rödlistningsarbetet fortsätter för ännu inte analyserade orga-

nismgrupper. Den nationella rödlistningen av arter utgör ett värdefullt

underlag, främst eftersom sådana arter och listor utgör indikatorer på

situationen sammantaget i olika ekosystem och för grupper av organis-

mer.

Ett ansvar för vår mångfald

Sverige har ett ansvar för vår biologiska mångfald, dvs. för de arter och

bestånd av arter som hör hemma i vårt land. Begreppet hör hemma bör

ges en vid innebörd och inkluderar givetvis de arter som med människans

hjälp har fått hemvist i vårt land genom jordbrukets utveckling under

århundradena. I samband med överväganden om prioriteringar kan ibland

den geografiska ramen vidgas till utanför landets gränser. Det kan t.ex.

röra sig om en situation när man tar en viss arts hela utbredningsområde i

beaktande. Detta får dock inte innebära att Sverige släpper ansvaret för

att inom vårt land vidta åtgärder för arter och deras livsmiljöer eller

genetisk variation som hör till Sveriges biologiska mångfald. Sverige

har i och med EU-medlemskapet och ratificerandet av konventioner iklätt

sig en rad internationella förpliktelser på naturvårdens område, bl.a.

konventionen om biologisk mångfald och EU:s fågel- respektive art- och

habitatdirektiv, som vi inom landet har ett gemensamt ansvar att leva upp

till.

Främmande arter

Arter flyttas från de områden där de traditionellt har förekommit till nya

områden över hela jorden i en accelererande takt. Tidigare var främ-

mande arter främst ett ekologiskt problem på öar, vars arter var särskilt

anpassade till förhållandena på just den ön. Ö-arterna klarade oftast inte

konkurrensen från införda arter, t.ex. råttor och katter, eller nyttoväxter

som träd för odling. En stor andel av dessa ursprungliga ö-arter är redan

utrotade. Nya forskningsrön gör bedömningen att om alla arter världen

100

över gavs möjlighet att leva överallt där de har naturgivna förutsättningar att överleva, t.ex. klimatologiskt, så skulle jorden tappa nästan två tredjedelar av det totala antalet arter genom den konkurrenssituation som alltid uppstår när arter söker nya livsrum. Om man vill bevara merparten av jordens, eller Sveriges, arter är det nödvändigt att inta en restriktiv syn när det gäller medveten och omed- veten införsel av nya arter som inte skulle kunna ta sig till den nya platsen utan människors hjälp. Det kommer emellertid aldrig bli möjligt att helt förhindra att arter sprider sej till nya områden. Att arter sprider sig och utökar sitt utbredningsområde är i och för sig en naturlig process. Människan har dock på ett dramatiskt sätt accelererat denna utveckling så att arterna inte hinner anpassa sig till nya förutsättningar. Detta är ett exempel på ett hot där pro-aktiva åtgärder snarare än reaktiva är nöd- vändiga. Det bör gälla en fortsatt starkt restriktiv syn på introduktion av främ- mande arter. Restriktiviteten gäller framför allt arter som kan tänkas etablera sig och bilda livskraftiga bestånd i naturmiljön och sådana som kan hybridisera med inhemska arter. Eftersom information ofta saknas om huruvida etablering, spridning och hybridisering är möjlig för en viss främmande art måste försiktighetsprincipen tillämpas. Man bör alltså utgå ifrån att främmande arter kan orsaka skada på inhemsk biologisk mångfald till dess att motsatsen är klargjord. Även introduktion av främmande populationer kan orsaka skada på inhemsk biologisk mång- fald. Spridning av individer av annan genetisk bakgrund än den hos de naturligt förekommande bestånden kan förstöra den genetiska särarten hos naturbestånden. Noggrann ekologisk och genetisk konsekvensbe- dömning liksom uppföljande övervakning bör knytas till varje introduk- tion av främmande arter och bestånd oavsett skälet till introduktionen. I syfte att förbättra möjligheterna och rutinerna kring att förebygga problem med introduktioner av främmande arter avser regeringen ge Centrum för biologisk mångfald (CBM) i uppdrag att se över regler och föreslå nya riktlinjer för ekologiska konsekvensbedömningar vid in- troduktioner av främmande arter. Denna fråga uppmärksammas också alltmer inom EU. Eftersom det berör handelsrelaterade frågor diskuteras gemensamma regelverk. Dessa kommer i så fall sannolikt att följa de rekommendationer som just nu behandlas inom konventionen om bio- logisk mångfald. Det handlar om krav på information för att undvika att arter introduceras utan myndigheternas vetskap, etiska koder för mellan- statligt samarbete kring dessa frågor, samt krav på att ekologiska konse- kvensbedömningar föregår planerade introduktioner. En stor andel av de problem som hittills uppstått med främmande arter avser arter som introducerats oavsiktligt. Det handlar t.ex. om arter som kommit in som fripassagerare med jord eller vatten eller i potatis- och bananlaster. Arbetet med att vidta förebyggande åtgärder mot oavsiktliga introduk- tioner berör därför stora delar av handels- och transportsektorerna. Sjöfartens spridning av vattenlevande organismer ibland sjukdoms- framkallande via ballastvatten utgör ett särskilt problem. Det har beräk- nats att det sker en ny introduktion någonstans i världen i genomsnitt var nionde vecka. Denna fråga hanteras i linje med principen om sektors- integrering inom FN:s sjöfartsorganisation IMO och på nationell basis av Sjöfartsverket. Östersjön, som ett innanhav med mycket lång omsätt- Skr. 2001/02:173 101 ningstid för vattnet, speciella salthaltsförhållanden och låg artdiversitet, Skr. 2001/02:173 är ett särskilt riskområde beträffande potentiella ekologiska problem till följd av oavsiktliga introduktioner av främmande arter. Ca 100 främ- mande arter har redan introducerats i Östersjön med människans hjälp och ca 70 av dessa arter har etablerat reproducerande populationer. Det är för tidigt att bedöma om dessa arter kommer att orsaka ekologiska, och eventuellt ekonomiska, problem i Östersjön. Ett internationellt regelverk i form av en ny konvention rörande detta problem håller på att utarbetas inom ramen för IMO. Det pågår samtidigt forskning i syfte att få fram tekniska lösningar. Sverige bör fortsätta att med kraft driva denna fråga inom ramen för IMO och andra relevanta forum.

3.12

Naturvården i vattenmiljöerna måste förstärkas

Regeringens bedömning: Naturvårdsarbetet i vattenmiljöerna, såväl i sjöar och vattendrag som i kustvatten och hav, bör förstärkas. Arbetet med miljömålen i kombination med genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) ger bra förutsättningar för detta, men förstärkning behövs även genom andra åtgärder, t.ex. utökade forskningsin- satser. Ramdirektivet för vatten innebär att arbetet koncentreras på god ekologisk status i olika vattenmiljöer och på biologiska förhål- landen. Det praktiska genomförandet av direktivet kommer att involvera olika sektorer, exempelvis areella näringar, infrastruktur och energi vilket förbättrar direktivets möjligheter att utveckla lokal samverkan och delaktighet, t.ex. i samband med fysisk plane- ring. En nationellt samordnad inventering och klassificering av från be- varandesynpunkt värdefulla vattenområden, såväl sötvatten som kustvatten och hav, bör genomföras. Samordnad förvaltning av kustzonen mellan olika sektorer och verksamheter, integrerad kustzonsförvaltning, utgör ett värdefullt verktyg i arbetet med att uppnå en god ekologisk status i Sveriges kustvatten. Detta verktyg bör utvecklas och tillämpas. Arbetet med regionala miljö- och hushållningsprogram för skär- gårdsområden bör fortsätta. Detta arbetssätt ger förutsättningar att skapa en samsyn på hur naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv kan utvecklas inom ramen för en hållbar utveckling i skärgården. Bullerfria områden längs kuster och i skärgårdar för friluftsliv och natur- och kulturupplevelser bör etableras. Kunskapen om bevarandevärden i marina miljöer i Sveriges eko- nomiska zon bör förbättras. Lagen (1992:1140) om Sveriges eko- nomiska zon ger möjlighet att skydda den marina miljön i denna zon. 102

Lokala och regionala informationsinsatser bör göras för att göra

Skr. 2001/02:173

människor medvetna om de naturvärden som finns under vatten-

ytan.

Fiskets omfattning bör inte vara större än att god ekologisk status kan upprätthållas för alla påverkade bestånd. Utsättning av fisk bör inte ske under förutsättningar som riskerar att skada bevarande- värden. För vattenlevande hotade arter bör åtgärdsplaner eller förvaltnings- planer upprättas som syftar till att säkerställa arternas fortlevnad inom deras huvudsakliga, ursprungliga utbredningsområde. Naturvården i vattenmiljöer bör förstärkas Sedan decennier har naturvården fokuserats på landmiljöer medan in- satser i vattenmiljöer generellt sett har varit eftersatta. Detta avspeglas tydligt i fördelningen av inventeringar och bevarandeplaner samt skydd- ade områden och artvisa åtgärdsprogram. När det gäller bedömning av rödlistning så återstår en hel del arbete med t.ex. alger och andra havs- levande arter (fiskar och ryggradslösa djur). Ett positivt undantag är våt- markerna där den nationella våtmarksinventeringen och sumpskogsin- venteringen har medfört att det finns ett bra kunskapsunderlag. Detta har resulterat i en nationell bevarandeplan (Myrskyddsplanen) och även ut- gjort underlag för skärpt regelverk beträffande markavvattning och till- lämpning av ärenden som rör våtmarker. Det finns många förklaringar till att landmiljön har prioriterats. Inven- teringar har en drivande kraft för hela naturvårdsarbetet och det är ofta svårare att inhämta kunskap om den akvatiska miljön. Detta gäller i syn- nerhet den marina. Avsaknaden av nationellt samordnade inventeringar är med största säkerhet en orsak. En annan är förmodligen att den natur som finns under vattenytan inte kan ses utan särskilda hjälpmedel; färre människor har helt enkelt erfarenheter och upplevelser av den akvatiska livsmiljön. Ytterligare en orsak är förmodligen den uppdelning mellan naturvård och miljöskydd som traditionellt har gällt inom miljöarbetet. I vattenmiljöerna har fokuseringen gällt föroreningar och miljöskydd och därmed kemiska och fysikaliska faktorer. I och med genomslaget för begreppet biologisk mångfald under 1990-talet håller denna uppdelning på att luckras upp. Arter som lever i vattenmiljön behöver både en funge- rande livsmiljö i form av god vattenkvalitet, dvs. förebyggande åtgärder mot föroreningar, och naturvårdsåtgärder som kan handla om att trygga reproduktions-, uppväxt- eller födosöksmiljöer. Havsörn, sälar, tumlare m.fl. arter illustrerar detta. Reduktion av miljögiftsbelastning liksom åtgärder för att förebygga störning under känsliga perioder liksom reduk- tion av bifångst (tumlare) inom fisket är alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bevarandemålen nås. En annan orsak är de ofta kom- plicerade ägandeförhållandena i vatten, där fisket är den sista resten av en ursprunglig kollektiv bygemenskap. Naturvården i vattenmiljön har delvis andra förutsättningar jämfört med landmiljön. Vattnet rör på sig liksom föroreningar och i många fall även organismer. Livsmiljön i vattnet påverkas starkt av verksamheter på land som t.ex. areella näringar och olika källor till utsläpp av förore- 103 ningar som trafik, energiproduktion, avloppsvatten m.m. Sjöar och vat- tendrag ingår i vattensystem som samspelar med landmiljön i omgivande avrinningsområden. Stranden, som utgör en särskilt viktig ekologisk övergångszon, är kanske det tydigaste exemplet på hur land- och vatten- miljön samspelar. Även verksamheter i själva vattenmiljön påverkar, exempelvis yrkes- och fritidsfiske, sjöfart inklusive fritidsbåtar, vatten- bruk, hamnanläggningar, vindkraft och oljeutvinning. Sammantaget inne- bär detta att en förutsättning för att naturvården skall ha framgång i vat- tenmiljön är att samtliga berörda sektorer involveras i arbetet. Detta är i och för sig inte specifikt för vattenmiljön men ovan skisserade förut- sättningar medför ett särskilt stort behov till helhetssyn och flexibilitet när processer etableras och vid val av styrmedel. Naturvårdsinsatserna i vattenmiljöerna bör förstärkas. Flera av del- målen kopplade till miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Storslagna fjäll och Myll- rande våtmarker uttrycker denna ambition. Integreringen mellan natur- vård och övrig miljövård bör fortsätta, särskilt när det gäller vattenmiljö- erna. Sektorsansvaret och -integreringen bör utvecklas ytterligare, sär- skilt när det gäller landbaserade verksamheter som påverkar vatten- miljön. Utöver ovan nämnda mål har även miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning och Ingen övergödning stor betydelse för naturvården i vattenmiljön (se vidare bilaga 2). Naturreservat i akvatisk miljö har hittills begränsad omfattning i svenska vatten. En förstärkning av detta område är redan aviserad i och med att såväl delmål 1 under Hav i balans samt levande kust och skär- gård och Levande sjöar och vattendrag liksom delmål 3 under Stor- slagna fjäll har lagts fast. Möjligheten att använda zonering i detta arbete bör noga övervägas. Erfarenheter från andra länder som har arbetat mer med bevarande av värdefulla marina miljöer ger vid handen att zonering underlättar möjligheten att komma fram till lösningar som kan accepteras av lokala aktörer och intressegrupper. Zonering används också internatio- nellt vid arbetet med de skyddszoner i främst skog som behövs för att skydda den akvatiska miljön från närsalttillskott och minskad biologisk mångfald. Kalkningen i syfte att upprätthålla pH-värden, och ekosystemen, i sjöar och vattendrag har som främsta mål att bidra till att bevara biologisk mångfald och bör ses som en mycket väsentlig naturvårdsåtgärd i söt- vattensmiljön. I samband med kalkning genomförs även en del åtgärder som avser biologisk återställning av vattendrag, t.ex. återställning efter tidigare flottledsrensning. Kalkningsverksamhetens långsiktiga mål måste dock analyseras vidare. Den minskade syrabelastningen medför på sikt ett reducerat behov av kalkning. Det föreligger vissa oklarheter rör- ande den naturliga försurningens geografiska omfattning och hastighet. Skogsmarkskalkning, askåterföring och förändrad skogsskötsel föreslås av Skogsstyrelsen i samråd med Naturvårdsverket för att åtgärda de skador som skogsbruket och övrig antropogen försurning orsakar mark och vatten i främst sydvästra Sverige. I detta område är också vattensys- temens yttre delar skogslandskapets små, porlande klarvattenbäckar i dag praktiskt taget helt utslagna på grund av främst försurning. Detta skapar problem långt ned i vattensystemen. En integrering av ytvatten- Skr. 2001/02:173 104 kalkning, åtgärder på skogsmark samt jordbrukets bidrag bör ske för att Skr. 2001/02:173 långsiktigt åtgärda dessa allvarligt skadade ekosystem. Vattenområden inom det statliga fastighetsinnehavet utgör en tillgång som bör nyttjas i naturvårdsarbetet. I sjöar, vattendrag och skärgårdar finns ofta fina möjligheter till sportfiske. Möjligheten att låta organisa- tioner och andra lokala intressenter få ansvaret för att förvalta såväl fiske och jakt som andra friluftsaktiviteter i vatten och anslutande marker särskilt statligt ägda bör utnyttjas bättre. Det statliga fastighetsinne- havet medför goda möjligheter till skydd och bevarande av akvatiska miljöer, inklusive möjligheter att skapa helt fiskefria områden. Utsättning av fisk får ske vid restaurering av hotade bestånd och som kompensation för irreversibla skador. Härvid bör geografiskt och ekolo- giskt närbelägna fiskstammar användas. Vid utsättningar för restaurering skall i största möjliga utsträckning naturliga lekmiljöer skapas och själv- reproducerande avelsfiskar med varierande genotyper användas för att bibehålla genetiska och ekologiska karaktärer. Ramdirektivet för vatten ett bra tillfälle att förstärka naturvården Genomförandet av ramdirektivet för vatten medför en stor utmaning för Sverige de kommande åren och ger samtidigt goda möjligheter att ut- veckla naturvården i vattenmiljöerna. Direktivet innebär fokusering på en god ekologisk status i olika vattenmiljöer. Det medför en tyngdpunkts- förskjutning från kemiska och fysikaliska faktorer mot biologiska. Att ta fram åtgärdsprogram utgör en viktig del av det praktiska genomförandet. Regeringen har under hösten år 2001 tillsatt en särskild utredare som skall belysa frågor som rör genomförandet av ramdirektivet, bl.a. avgränsning av avrinningsdistrikt och myndighetsorganisation (dir. 2001:78). I direktiven till utredaren ligger också att se på möjligheter till s.k. miljösamverkan i avrinningsområden och verksamhetssamordning samt att utreda förutsättningarna för införa avgifter som ett incitament för minskade utsläpp. Ramdirektivet har också föranlett ett tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommitten (dir. 2001:25). Arbetet med att genomföra detta direktiv kommer med stor säkerhet att medföra förbättrade förutsättningar att integrera naturvård och miljö- skydd och se till att olika sektorer involveras, exempelvis areella nä- ringar, transporter och energi. Exempelvis har Vägverket redan startat ett eget projekt om Vägverkets roll när det gäller att uppfylla direktivet. De åtgärdsprogram som skall tas fram kommer att lägga fast vilka åtgärder som behöver genomföras. Olika sektorer kommer att påverkas på olika sätt. Vidare kommer det förmodligen ges möjligheter att utveckla lokal samverkan och delaktighet vid genomförandet av direktivet. En omsorgs- full fysisk planering kan här vara ett verksamt medel. Erfarenheter från projekt kring integrerad kustzonsförvaltning bör tas till vara. Även genomförandet av art- och habitat- liksom fågeldirektivet har medfört förstärkning av naturvården i vattenmiljöerna. 105 Inventering av särskilt bevarandevärda vattenmiljöer Skr. 2001/02:173

I dag saknas ett sammanhållet inventeringsunderlag om bevarandevärda vattenområden i Sverige. Detta gäller såväl hav och kustvatten som sjöar och vattendrag. Några län har på eget initiativ tagit fram inventeringar. I stort saknas det dock inventeringar genomförda med enhetlig metodik. Ännu mindre har värdering av bevarandevärde, utförda efter enhetliga kriterier, genomförts. Vi saknar kartor över landskapet under vattenytan och det behövs bättre information om den geografiska utbredningen av olika arter och växt- och djursamhällen. Kunskapen om vattenmiljöerna och då i synnerhet havsmiljön måste förbättras. Mot denna bakgrund bör en nationellt sammanhållen inventering av i första hand sjöar och vattendrag samt kustvatten (enligt ramdirektivets definition) genomföras. Det finns ett starkt behov av ett sådant kunskaps- underlag för att kunna genomföra ramdirektivet för vatten, inte minst för att utforma väl prioriterade åtgärdsprogram. Exempelvis är det angeläget att få till stånd en systematiskt genomförd marin inventering med ett visst antal provpunkter längs Sveriges kust. Inventeringen bör även omfatta havsområden som i och för sig inte omfattas av vattendirektivet men där behovet av förbättrad kunskap ändå är mycket stort (t.ex. vissa utsjö- bankar). Underlaget behövs även för att kunna uppnå delmål 1 under miljökvalitetsmål Hav i balans samt levande kust och skärgård respek- tive delmål 1 under Levande sjöar och vattendrag. Underlaget kommer även ha relevans för arbetet med de fyra delmål som rör genomförandet av ramdirektivet (se bilaga 2). Delmål 1 under Hav i balans samt levande kust och skärgård lägger fast att senast år 2010 skall minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårds- områden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Delmål 1 under Levande sjöar och vattendrag anger att senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett lång- siktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. För att kunna ta fram de bevarande- och åtgärdsprogram som avses i dessa två delmål behövs ett samlat kunskapsunderlag. För delmålet om utsättning av fisk bör det övervägas om ett nationellt klassificeringssystem behöver upp- rättas. Inventeringen bör starta med en sammanställning av befintlig in- formation. Därefter bör övervägas om vilken information om vatten- miljöerna som därutöver behövs för att ovanstående delmål och ram- direktivet ska kunna uppnås på ett bra sätt. En fastlagd naturtypsindelning (se avsnittet 3.10) är en förutsättning för att en inventering skall vara meningsfull att genomföra. Inventeringen bör finansieras inom ramen för avsatta resurser för arbetet med att uppnå miljömålen Levande sjöar respektive Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Över huvud taget bör inventeringsinsatser och annan kunskapsupp- byggnad och sammanställning ske i nära samarbete med universitet och högskolor. Dessa har ofta en mycket stor kunskap som måste tas tillvara i naturvårdsarbetet. När det gäller marin miljö finns det anledning att överväga vilka ytterligare behov det finns att utveckla teknik och metodik för att kunna genomföra kostnadseffektiva inventeringar. Sådan teknikutveckling sker redan i dag på vissa universitet och högskolor. 106 Vidare bör det övervägas om det finns skäl att samordna inventerings- Skr. 2001/02:173 insatser rörande i första hand naturvård, marina däggdjur och fåglar, fiskar, arkeologi/kulturmiljö och geologi. Eftersom undersökningar av marin miljö generellt är kostsam kan det finnas goda skäl att undersöka förhållandena ur flera aspekter, inte endast naturvård. Integrerad kustzonsförvaltning ett värdefullt verktyg Mot kustområden riktas ofta en mängd olika utvecklingsintressen sam- tidigt som de är miljömässigt känsliga områden med stora bevarande- värden. Det finns därför ett starkt behov av att utvecklingsinsatserna koordineras med skydd och varsam skötsel av områdenas unika resurser. Med en integrerad kustzonsförvaltning som innefattar flera samhälls- sektorer kan man ta ett samlat grepp på dessa frågor för att nå en balanserad och hållbar utveckling i kustområdena. Detta arbetssätt växer fram på flera håll i världen och inom EU har det uppmärksammats i form av ett förslag till rekommendation från EU-kommissionen vilket för när- varande slutförhandlas inom EU. Rekommendationen innebär att med- lemsstaterna bl.a. skall anta principer för god förvaltning av kustom- rådena, utveckla nationella strategier och samarbeta med grannländerna. Genom att man tillämpar en integrerad kustzonsförvaltning skapar man goda möjligheter att involvera alla de sektorer och verksamheter som på olika sätt ger förutsättningar för och påverkar livet i kustzonen, såväl när det gäller miljö och natur som människors möjligheter till utkomst och därmed en levande kust och skärgård. I Sverige handlar det främst om att med den kommunala planeringen och miljöbalkens bestämmelser för kustzonen som bas, utveckla sambanden med regionala och lokala utvecklingsinsatser som ger möjlighet till utkomst och kvarboende och bevarande- och skötselprogram. Det inbegriper områden som fiske, vat- tenbruk, sjöfart och vindkraft men även landbaserade sektorer som jord- och skogsbruk, infrastruktur m.m. som påverkar kustzonen och den marina miljön. Fysisk planering kan spela en stor roll i detta samman- hang. En integrerad kustzonsförvaltning kan även bli ett verkningsfullt arbetssätt verktyg vid genomförandet av ramdirektivet för vatten. Regeringen anser att strategier för en integrerad kustzonsförvaltning bör utarbetas med hänsyn till regionala och lokala förhållanden. Det medför ökade kunskapskrav i regioner och kommuner (se vidare av- snitt 3.13). Regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgårdsområden I syfte att utveckla den potential för ökad sysselsättning och tillväxt som finns i resurshushållning och miljöanpassning, gav regeringen 1997 ett antal länsstyrelser i uppdrag att utarbeta regionala miljö- och hushåll- ningsprogram för fyra av landets större skärgårdsområden. Miljövårds- beredningen fick samtidigt i uppdrag att följa och utvärdera arbetet och redovisade detta i betänkandet Levande skärgård utvärdering av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen, SOU 2000:67, som har remissbehandlats. 107

I betänkandet lämnas ett trettiotal förslag angående ett brett spektrum

Skr. 2001/02:173

av verksamheter och frågor där flera är av betydelse för naturvården och

friluftslivet. Det gäller även de fyra programmen där länsstyrelserna lyft

fram över 300 åtgärdsförslag eller frågor som bör uppmärksammas. Där

återfinns konkreta projekt och goda idéer om hur natur- och kulturvårds-

insatser kan kombineras med utveckling inom turism- och besöks-

näringarna. Förslagen riktar sig såväl till regering och den nationella

nivån som till regionala och lokala instanser. En hel del av förslagen i

betänkandet har behandlats i miljömålspropositionen och efterföljande

uppdrag eller på annat sätt. De övriga förslagen kommer att behandlas i

annat sammanhang.

Miljövårdsberedningen föreslår för det fortsatta arbetet en gemensam

satsning på översiktplanering i kust- och skärgårdsområdena, något som

stöds av remissinstanserna. Regeringen har i regleringsbrevet för läns-

styrelserna år 2002 gett berörda länsstyrelser i uppdrag att redovisa vilka

åtgärder som genomförts på regional och lokal nivå utifrån förslagen i

respektive program samt att i samarbete med berörda centrala och

regionala myndigheter ta fram underlag för kommunernas översikts-

planering i kust- och skärgårdsområdena. Ett sådant underlag bör natur-

ligt innefatta naturvården och friluftslivet och behandla nya kunskaper

och aspekter som framkommer.

Arbetet med programmen har skett med stora insatser och med lokalt

engagemang av organisationer och enskilda. Det har gett betydelsefullt

resultat och det har bidragit till en ökad dialog och erfarenhetsutbyte

mellan myndigheter, boende och organisationer i skärgården. Regeringen

anser att det är viktigt att detta arbete fortsätter och att denna samordnade

arbetsform kan vara ett lämpligt sätt att skapa en samsyn på hur

naturvård och friluftsliv kan utvecklas inom ramen för en hållbar utveck-

ling i skärgården. Det kan även vara ett viktigt bidrag i arbetet med

regionala och lokala miljömål.

Omprövning av vattendomar

Sedan slutet av 1800-talet har nästan alla svenska sjöar och rinnande

vatten påverkats negativt till följd av dikning, sänkning, flottledsrensning

eller vattenkraftsutbyggnad. Detta har lett till att längre partier med

oskadat, rinnande vatten särskilt i södra Sverige är ovanliga. Sjöar

som helt saknar påverkan av dikning och sänkning är mycket ovanliga i

södra Sverige. Framför allt vad gäller mindre vatten, saknar dessa in-

grepp numera ofta avsedd betydelse, men kvarstår i många fall på grund

av rådande vattendomar och oklara ägarförhållanden. I andra fall är

nyttan av dessa ingrepp liten och kan kompenseras, detta gäller t.ex.

flottningsrensade mindre vattendrag.

Existerande större vattenkraftverk med regleringsdammar och upp-

dämda områden har storskaligt förändrat den regionala miljön i främst

Norrland. Enligt regeringens uppfattning bör de möjligheter som numera

utvecklas för att miljöanpassa vattenkraften ge goda möjligheter att

förbättra miljön såväl i och omkring befintliga vattenkraftsanläggningar

som i vattendrag med skador från tidigare vattenregleringar. Vid miljö-

anpassning av vattenkraften bör utgångspunkten vara att nuvarande pro-

duktionskapacitet bibehålls. Detta skapar förutsättningar för bibehål-

108

landet av biologisk mångfald, t.ex. vad gäller vandrande fiskarter. Fort- Skr. 2001/02:173 satt inventering och forskning bör ske för att klarlägga möjligheterna till och effekterna av miljöanpassning, restaurering och kompensationsåt- gärder. Många äldre vattendomar saknar bestämmelser rörande hänsyn till be- varandevärden. I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärds- strategier (prop. 2000/01:130) framhölls därför att det behöver göras en analys av omprövningsförfarandet och av miljöbalkens kostnads-, ersätt- nings- och omprövningsregler. I tilläggsdirektiven till Miljöbalkskom- mitten (dir. 2001:25) ges denna i uppdrag att analysera bestämmelserna om omprövning. Befintliga möjligheter till omprövning av vattendomar bör prövas i syfte att bättre anpassa äldre domar till nuvarande synsätt och värde- ringar eller där så är möjligt återskapa tidigare förhållanden så att be- varandevärden bättre tillgodoses. Bullerfria områden avgörande kvalitet för friluftsliv och naturupplevelser

Delmål 6 till Hav i balans samt levande kust och skärgård lägger fast att buller och andra störningar från båttrafik skall vara försumbara inom sär- skilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010. Tillgång till sådana områden utgör en avgörande kvalitet för friluftsliv och naturupplevelser. Arbetet med att uppnå detta delmål fortsätter (se även avsnitt 3.8).

Den marina miljön i ekonomisk zonen Även vissa marina områden utanför Sveriges territorialgräns, dvs. i vår ekonomiska zon, hyser höga bevarandevärden framför allt för biologisk mångfald. De har stor betydelse för fiskerinäringen som reproduktions- och uppväxtområden för fisk och är väsentliga för sjöfågel och marina däggdjur. Detta gäller inte minst grunda utsjöbankar. Kunskapen om dessa områden är i dag bristfällig. Berörda myndigheter i samarbete med vetenskapssamhället bör ta fram ett förbättrat kunskapsunderlag. Enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon (1992:1140) och lagen om kontinen- talsockeln (1966:314) krävs tillstånd av regeringen för att utnyttja natur- tillgångar i den ekonomiska zonen. Detta gäller dock inte fisket som regleras genom EU:s gemensamma fiskepolitik. Enligt lagen om eko- nomisk zon krävs också regeringens tillstånd för att uppföra kom- mersiella anläggningar. Vidare ger denna lag möjlighet för regeringen att skydda och bevara den marina miljön. Medvetna utsläpp av olja vid t.ex. rengöring av lasttankar är fortfar- ande ett problem i den marina miljön, inte minst i den ekonomiska zonen. Lagen om åtgärder mot föroreningar från fartyg (1980:424) har nyligen ändrats i syfte att förbättra möjligheterna att motverka olagliga utsläpp till sjöss av olja och andra skadliga ämnen (prop. 2000/01:139). Bestämmelser om tillsyn och sanktioner skärps i syfte att genomföra Östersjöstrategin. Östersjöstrategin är den gemensamma strategi som länderna runt Östersjön har enats om för att skydda miljön i Öster- sjöområdet från skadlig påverkan från fartyg. Dessa skärpningar är ett led 109 i arbetet att nå delmål 7 om utsläpp från fartyg, kopplat till miljökvali- Skr. 2001/02:173 tetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det är särskilt viktig att bevaka konsekvenserna för naturvården av det ökande antalet oljetransporter på fartyg i Östersjön. Det kan finnas områden i den ekonomiska zonen som väl kvalificerar till det ekologiska nätverket Natura 2000. Enligt art- och habitatdirektivet skall, i de fall kunskap finns, sådana områden föreslås av medlems- staterna att ingå i Natura 2000. Det är också EU-kommissionens uppfatt- ning att medlemsländerna även inom den ekonomiska zonen skall föreslå lämpliga områden till Natura 2000, givet att det finns områden där som kvalificerar till nätverket. Regeringen har nyligen föreslagit EU-kommis- sionen att utsjöbanken Hoburgs bank, som till största delen ligger inom Sveriges ekonomiska zon, skall ingå i Natura 2000. Ett område som ingår i Natura 2000 skyddas enligt miljöbalken i första hand genom ett särskilt tillståndskrav för verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka området. Om ett område i den ekonomiska zonen skall ha ett längre gående skydd aktualiseras frågor som knappast kan hanteras unilateralt av Sverige. Sjöfart och fiske är exempel på detta. Fiske- frågorna är liksom Natura 2000 en del av gemenskapspolitiken. Frågor om begränsningar av fisket får hanteras på sedvanligt sätt i de gemen- samma forum som finns så att den gemensamma naturvårds- och fiskepolitiken inte motverkar varandra. I huvudsak har dock fisket och naturvården ett gemensamt intresse av att bevara den marina miljön i den ekonomiska zonen. Om det bedöms nödvändigt att begränsa sjöfarten i ett Natura 2000-område bör Sverige, inom framför allt FN:s sjöfarts- organisation IMO och Helsingforskommissionen (HELCOM), verka för att naturvårdsintressena tillgodoses inom ramen för sjöfartssektorn. Förstärkta informationsinsatser Naturvärdena under ytan i sjöar, vattendrag, skärgård och hav är sär- skilt svåra att uppleva för gemene man. Mot denna bakgrund bör informationsinsatser om dessa värden förstärkas. Här har alla relevanta aktörer som myndigheter, vetenskapssamhället, museer, vattenvårds- förbund m.fl. en roll att spela, inte minst när det gäller att på ett enkelt sätt informera om forskningsresultat, miljötillståndet och planerade naturvårds- eller förvaltningsåtgärder m.m. Områden med fiskeförbud Det finns behov av att skapa flera områden med kort- eller långsiktigt förbud mot fiske. Sådana områden fyller flera syften: Skydda representativa fisksamhällen och akvatiska ekosystem, skydda hotade fiskarter och fiskbestånd, skydda reproduktionsområden för kommersiellt viktiga fiskarter. Syftet med områden med fiskeförbud, s.k. fredningsområden, samman- faller i de flesta fall med ansträngningarna att bevara den biologiska mångfalden eller att återskapa akvatiska ekosystem där endast naturliga mekanismer strukturerar populationer och organismsamhällen. Sådana 110 områden kan tjäna som referensområden i miljöarbetet. Det är emellertid Skr. 2001/02:173 inte endast miljön som gynnas av fredningsområden, utan även fisket. Arbetet med att skapa sådana helt skyddade områden bör påbörjas om- gående samtidigt som det löpande arbetet med selektivt skydd fortsätter. Valet av skyddsform bör avgöras från fall till fall efter det slag av dialoger som framhålls i avsnitt 3.1. När det gäller fisket är denna sektors regelverk tillämpligt. Om det finns anledning att möta också andra hotbilder ger miljöbalken bredare möjligheter än fiskets regelverk.

3.13

Kunskapsuppbyggnad och folkbildning avgörande för en bra natur- och kulturmiljövård

Regeringens bedömning: Kunskapsuppbyggnad Fortsatt forskning och kunskapsuppbyggnad inom naturvårds- och bevarandebiologin är en förutsättning för långsiktig framgång i naturvårdsarbetet. Naturvetenskaplig forskning behöver komplet- teras och integreras med samhällsvetenskaplig forskning. Männi- skor som nyttjar forskningsresultaten bör få bättre delaktighet i forskningen. Inventeringar och insamling av data om bevarandestatus och miljötillståndet spelar en avgörande roll i naturvårdsarbetet. I utbildningen på universitet och högskolor bör natur- och kultur- miljövårdsrelaterade ämnen integreras i syfte att uppnå en helhets- syn på landskapsbilden. Kunskapsspridning och information är väsentligt för att natur- vårdsarbetet skall vara framgångsrikt. De som tar fram och besitter kunskap som har betydelse för naturvårdsarbetet bör se till att denna görs tillgänglig och sprids till de som nyttjar kunskapen. Kunskapsuppbyggnaden inom miljöövervakningen när det gäller tillståndet för biologisk mångfald behöver förstärkas. Indikatorer för uppföljning av biologisk mångfald och andra naturvårdsaspek- ter bör utvecklas. Sektorerna har ett ansvar för den kunskapsuppbyggnad och kun- skapsspridning som krävs för att sektorn skall klara av att genom- föra de åtgärder som erfordras inom sektorn för att nå fastlagda delmål och miljökvalitetsmål. Forskning kring friluftsliv bör stärkas genom att ett kompetens- nätverk för friluftsforskning etableras. Utbildning och folkbildning Förståelse och insikt kring natur och naturvärden, och hur dessa kopplar till hållbar utveckling, utgör en grund för hela naturvårds- arbetet. Det formella utbildningssystemet är viktigt för grundlägg- ande kunskaper, liksom det fria folkbildningsarbetet, dvs. studie- förbund, folkhögskolor och andra organisationer. Förskola, grund- och gymnasieskola har en angelägen uppgift i att lägga grunden till kunskap om och upplevelser av naturen. Det 111

handlar både om kunskapsförmedling och att ge eleverna förutsätt-

Skr. 2001/02:173

ningar för naturupplevelser och friluftsliv.

3.13.1

Forskning och kunskapsuppbyggnad

Fortsatt forskning och kunskapsuppbyggnad en grund för den framtida naturvården

Fortsatt kunskapsuppbyggnad har en avgörande betydelse för om natur-

vården långsiktigt skall nå framgång och nå fastställda delmål och miljö-

kvalitetsmål. De närmaste årens kunskapsuppbyggnad och kunskapssam-

manställning bör därför ta utgångspunkt i de kunskapsbehov som finns

för att dessa mål skall kunna uppnås. Kunskapsuppbyggnad bör i detta

sammanhang ges en vid innebörd. Det finns behov av en gedigen kun-

skap om naturen och de problem och hotbilder som finns. Samtidigt är

det sällan som lösningar på genomförandet hur vi når målen till-

handahålls av naturvetenskapen. Erfarenheten visar att det inte är så

enkelt som att bara för att vi har kunskapen så har vi löst problemet.

Naturvårdens långsiktiga framgång bestäms i hög grad av vilken accep-

tans och engagemang som olika grupper och intressen har i och för natur-

vårdens mål. Det handlar om gemensamma lärande- och beslutspro-

cesser, vilja till att förändra den verklighet människor lever i i dag och

om hur kunskap kan omsättas i konkret handling. Här har kommunika-

tions- och beteendevetenskaperna mycket att bidra med.

Det bör därför ske en parallell kunskapsuppbyggnad inom olika delar

av vetenskapen. Myndigheter och andra intressenter i naturvården bör

bättre uppmärksamma och utveckla kunskap om hur förändringspro-

cesser kan och bör drivas. Ett sätt att öka kunskapen inom detta fält är

gemensamt lärande i konkreta projekt och dialoger där olika intressenter

och aktörer bidrar med kunskap och erfarenheter.

På den naturvetenskapliga sidan inkluderar kunskapsuppbyggnad in-

venteringar, insamling av information om miljötillståndet som exem-

pelvis status hos populationer, inklusive rödlistning. En generellt ange-

lägen uppgift är kunskapsuppbyggnad som underlättar att uppnå fast-

lagda miljökvalitets- och delmål. En annan uppgift är uppföljning och

utvärdering som kan verifiera att vi verkligen har nått de mål som är

satta. Forskningen behöver ställa frågor om konkreta målparametrar,

utformning av kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder samt inte

minst utvärdering av resultaten. Medför exempelvis fastlagda delmål

att vi verkligen når miljökvalitetsmålet inom stipulerad tid? Medför re-

sultatet att de fem grundläggande värdena som utgör utgångspunkt för

miljömålen upprätthålls? Det behövs kunskap för att kunna vidta rätt

åtgärder.

Mycket värdefulla insatser har gjorts och görs från olika universitet

och högskolor, Centrum för biologisk mångfald (CBM), ArtDatabanken,

Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra), från olika myndigheter

som exempelvis Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls-

byggnad (Formas), Statens institut för ekologisk hållbarhet (IEH),

Fiskeriverkets laboratorier m.fl. Naturvårdsrelaterad forskning och forsk-

ning om biologisk mångfald har fått stärkta resurser bl.a. genom rege-

ringens forskningspropositioner Forskning för framtiden en ny orga-

112

nisation för forskningsfinansiering (prop. 1999/2000:81, bet. 1999/2000:UbU17, rskr. 1999/2000:257) och Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU06, rskr. 2000/01:98). Bildandet av det nya forskningsrådet Formas har bidragit till att stärka denna forsk- ning. Regeringen har i budgetpropositionen för år 2002 (prop. 2001/02:1) anslagit ytterligare medel till Formas och Vetenskapsrådet, för forskning om biologisk mångfald och forskning till stöd för en ekologiskt hållbar utveckling. Naturvårdsproblem och hinder för att uppnå fastställda miljömål har ofta sin grund i hur vi använder mark och vatten, hur vi utnyttjar bio- logiska resurser etc. Det finns ofta kopplingar till hur biologiska resurser, biologisk mångfald och ekosystemtjänster värderas eller inte värderas inom ramen för rådande system och traditioner. Det finns ett behov av att förstärka integreringen av socio-ekonomiska aspekter inom naturvårds- relaterad forskning. Andra nyckelord för framtida forskning är ämnes- övergripande respektive kunskapsintegration. Exempel på frågeställ- ningar kan vara: Hur kan olika naturvårdsproblem lösas genom förbätt- rade förebyggande åtgärder; hur kan nyttjanderegimer som säkerställer ett hållbart nyttjande utvecklas och etableras? Ett annat exempel är det område som redovisats i avsnitt 3.6, nämligen hur naturvård och regional utveckling ömsesidigt kan bidra till en hållbar utveckling. Den helhets- syn mellan naturvård och kulturmiljövård som framhålls i avsnitt 3.7 bör även omfatta kunskapsuppbyggnaden och spridningen. När kunskap om vår svenska natur tas fram bör människans påverkan och samspel med naturen finnas med i bilden, t.ex. element som markanvändningshistoria och traditionellt brukande. Genom Naturvårdsverkets forskningsprogram Naturvårdskedjan län- kas ihop fokuseras ett angeläget område; nämligen hur naturvårdens mål, styrmedel, åtgärder och utvärdering bör hänga ihop. Det är också ett exempel på den tvärvetenskapliga ansats som är nödvändig för att vi skall få fram den kunskap som behövs för att miljökvalitets- och delmål ska kunna uppnås. Ökad effektivitet i miljöpolitiken (AGREE), finansi- erat av Naturvårdsverket, är exempel på ett samhällsvetenskapligt pro- gram som granskar förutsättningarna att genomföra den svenska miljö- politiken, och särskilt myndigheternas roll. Detta har hög relevans även för naturvården. Även Mistra finansierar forskningsprogram som är rele- vanta för naturvården, t.ex. HagmarksMistra som försöker utveckla sköt- selmetoder för ängs- och hagmarker som både kan bevara biologisk mångfald och som är företagsekonomiskt lönsamma. Ett exempel på marin forskning är Naturvårdsverkets nya program MARBIPP, Marin biodiversitet mönster och processer. Som redan framhållits i avsnitten 3.10 och 3.11 bör begreppet gynn- sam bevarandestatus ha en målstyrande roll i det fortsatta naturvårds- arbetet, såväl när det gäller bevarande av arter som naturtyper. Det finns behov att sammanställa och ta fram ny kunskap rörande tillämpningen av detta begrepp. Detta innefattar ett beaktande av de genetiska aspekterna hos olika bestånd av arter. Här finns en stor utmaning för såväl veten- skapssamhället, i samarbete med naturvårdsmyndigheterna, att ta fram ny kunskap. Eftersom begreppet numera är infört i regelverket kommer det med stor sannolikhet att få stor betydelse framöver, exempelvis när man Skr. 2001/02:173 113 tar fram åtgärdsprogram, vid miljökonsekvensbeskrivningar och pröv- Skr. 2001/02:173 ningar och inte minst vid uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse. En annan generell uppgift för forskningen är att ta fram vetenskapligt förankrad kunskap som underlag för Sveriges mål på medellång och lång sikt i det internationella naturvårdssamarbetet, inklusive konventioner och EU-samarbete. När det gäller internationella förhandlingar kring begränsning av föroreningar kan konstateras att Sverige har haft en framgångsrik strategi i detta avseende. Forskning och kunskap har lång- siktigt byggts upp och har på ett vederhäftigt sätt styrkt Sveriges ambitioner och ståndpunkter i förhandlingsarbetet, vilket i sin tur lett till framgång. Det gäller inte minst protokoll inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar samt den nya kon- ventionen om långlivade organiska föreningar. Det finns skäl för natur- vården att överväga liknande långsiktiga strategier för uppbyggnad av förhandlingsunderlag. Inventeringar och information om bevarandestatus är också kunskapsuppbyggnad Inventeringar spelar en avgörande roll i naturvårdsarbetet. Om vi inte har bred kunskap om natur- och kulturmiljöerna i Sverige blir det mycket svårt att prioritera insatserna rätt. Riksrevisionsverket (RRV) konstaterar i rapporten Skyddas värdefull natur (RRV 1998:62) att nationella inven- teringar med enhetlig metodik och kriterier för bedömning av naturvärde m.m. har varit en stark drivkraft i processen att bevara skogar och myrar. Även det omvända förhållandet råder. För naturtyper eller geografiska områden där det saknas inventeringar saknas även den viktigaste grunden för att göra prioriteringar och ta fram väl övervägda bevarandeprogram. Våtmarksinventeringen är ett bra exempel på en från nationell nivå samordnad inventering som har gett ett bra underlag för en bevarande- plan Myrskyddsplanen. Nyckelbiotopinventeringen och sumpskogs- inventeringen som skogsvårdsorganisationen genomförde under 1990- talet är andra exempel på riksomfattande inventeringar som betyder mycket för det fortsatta bevarandearbetet. Den nya ängs och betesmarksinventering som Jordbruksverket fått i uppdrag att genomföra kommer att ge ny, uppdaterad kunskap om be- varandevärden i ängar och betesmarker. När det gäller inventeringar i vattenmiljöer sjöar och vattendrag respektive kust och hav kan kon- stateras att underlaget på ett avgörande sätt är sämre. Ett viktigt element för att förstärka naturvården i vattenmiljöerna är därför genomförandet av en nationell inventering (se avsnitt 3.12). Uppdraget till ArtDatabanken att genomföra Svenska artprojektet är ett viktigt led i en långsiktig kunskapsuppbyggnad. Uppdraget innefattar att ta fram ett referensverk, Nationalnyckeln till Sveriges flora och fauna, som tillsammans med nya vetenskapliga publikationer skall beskriva alla landets ca 50 000 arter av flercelliga växter, svampar och djur. Detta utgör en stor satsning såväl finansiellt som vetenskapligt. Projektet beräknas ta minst tjugo år att genomföra och resultatet kommer för lång framtid utgöra en solid grund för biologisk forskning och naturvård. Bedömning av bevarandestatus och rödlistning av ännu ej bedömda 114 organismgrupper är en annan viktig kategori inom naturvårdens kun- Skr. 2001/02:173 skapsuppbyggnad (se avsnitt 3.11). Vid alla inventeringar måste det initialt budgeteras för resurser för att sprida information tillbaks till olika intressegrupper (se vidare avsnitt 3.1 om vikten av god information i samband med dialoger). Ideella organisationers arbete och olika projekt visar att det finns ett stort intresse bland naturkunniga människor runt om i landet att bidra till kunskapsuppbyggnad som rör vår natur. Ett framgångsrikt exempel är fågelrapporteringssystemet via webbplatsen Svalan (http://svalan.environ.se/rappsyst/index.htm). I oktober månad 2001 hade denna webbplats över 100 000 besök. I dag är 2 500 rapportörer anslutna och dessa har hittills, helt ideellt, rapporterat ca 380 000 observationer. Den här typen av rapporteringssystem ligger väl i tiden och bör bidra på ett substantiellt sätt till kunskapsuppbyggnaden. Exemplet Svalan visar på vilka möjligheter det finns att med hjälp av Internet samla in, sammanställa och distribuera kunskap och information. Naturvården bör pröva att fortsätta att utveckla kunskapsinsamling via Internet och med hjälp intresserade och kunniga medborgare. Detta gäller i synnerhet kunskap om förekomst av arter och bevarandestatus hos olika arter och områden. Integrering natur kultur även vid kunskapsuppbyggnaden Denna skrivelse lyfter fram vikten av en helhetssyn på landskapet. Både natur och kultur är samtidigt närvarande i samma landskap. I framtiden bör en sådan helhetssyn vara förhärskande hos alla de som på olika sätt bidrar till att bygga upp, förvalta och sprida kunskap om kulturmiljö- och naturvärden. Universitet och högskolor har en nyckelroll i detta samman- hang. En förbättrad integrering mellan naturvårds- och kulturmiljövårds- relaterad kunskapsinsamling liksom undervisning bör därför komma till stånd. Exempelvis saknas det ännu kunskap om vilka naturtyper i skogen som är hävdberoende, dvs. består av ett biologiskt kulturarv. En kun- skapsuppbyggnad om det biologiska kulturarvet i skogen är därför ange- lägen. Spridning av kunskap och information är av avgörande betydelse Som framhållits flera gånger i denna skrivelse har spridning av kunskap och information en avgörande betydelse för naturvårdens långsiktiga framgång. Alla aktörer som tar fram och har lagrat kunskap som har betydelse för naturvårdsarbetet bör se till att denna görs tillgänglig och sprids till rätta avnämare. Största möjliga öppenhet, lättillgänglighet och aktiv spridning av kunskap bör genomsyra alla aktörers agerande. Frågor som rör åtkomst till data bör lösas av berörda aktörer. Det svenska bidraget till den s.k. Clearing House-mekanismen, inom ramen för kon- ventionen om biologisk mångfald, bör ha en samordningsroll liksom andra aktörer som exempelvis SLU Miljödata, Centrum för biologisk mångfald och ArtDatabanken. Internet kan erbjuda goda möjligheter till lösningar när det gäller att ordna bra tillgänglighet till data och informa- tion. 115

Det finns ett särskilt behov av att göra kunskap tillgänglig regionalt

Skr. 2001/02:173

och lokalt och att öka kunskapen hos lokala intressenter och aktörer. I

många fall görs detta bäst integrerat i olika sektorers verksamhet (se

vidare nedan). Erfarenhetsöverföring är också ett sätt att sprida kunskap.

Denna bör förbättras inom och mellan såväl olika myndigheter som

andra aktörer. Skogsvårdsorganisationen har under tre år drivit utbild-

ningskampanjen Grönare[REDACTED_EFTERNAMN] som syftar till ett lönsamt hållbart skogs-

bruk. Mer än var tredje skogsägare har deltagit, och ca 120 000 skogs-

ägare och övriga inom skogsbruket har deltagit i en kurs eller i en studie-

cirkel.

Information

Information om natur och naturvård har en grundläggande roll när det

gäller att sprida kunskap och insikt. Här har alla aktörer inom natur-

vården ett gemensamt ansvar att på ett lättbegripligt och enkelt sätt

informera om olika aktiviteter och möjligheter som naturvården erbjuder.

Under senare år har flera större informationsinsatser bedrivits från den

statliga naturvården, exempelvis Markernas mångfald som samordnats av

Jordbruksverket.

Information har även framöver en mycket viktig roll att spela, inte

minst när det gäller att etablera dialoger mellan myndigheter och olika

lokala aktörer och intressenter.

Baskartering av skyddade områden

Det är av avgörande vikt att veta vad vi har i de skyddade områdena i

form av naturtyper och arter innan man går vidare med urval av områden.

Detta behov har beskrivits i avsnitt 3.10 om områdesskydd. Även denna

verksamhet bör ses som en slags kunskapsuppbyggnad.

Förstärkning av kunskap om tillståndet för biologisk mångfald

Biologisk mångfald kan sägas vara ett begrepp för den samlade varia-

tionen i naturmiljön. Det är stor utmaning att på ett kostnadseffektivt sätt

följa denna. Det är i praktiken omöjligt och inte heller nödvändigt att

följa tillståndet för alla delar av mångfalden. Generellt måste kunskaps-

uppbyggnaden inom miljöövervakningen när det gäller tillståndet för

biologisk mångfald förstärkas. Ett system av indikatorer för uppföljning

av biologisk mångfald och andra naturvårdsaspekter behöver utvecklas,

testas och verifieras vad visar egentligen indikatorerna?.

Kunskapsuppbyggnad och -spridning inom sektorerna

En stor andel av de åtgärder som krävs för att fastlagda delmål och

miljökvalitetsmål skall uppnås ligger på olika sektorer, såväl sektorsmyn-

digheter och näringar och branscher. För att dessa mål skall kunna nås

behövs i regel kunskap. I många fall behöver ny kunskap tas fram, inte

minst för att sektorn ska klara av att genomföra de åtgärder som er-

fordras. Detta gäller en rad sektorer; beträffande mål som har beröring

116

med naturvårdspolitiken främst sektorer inom de areella näringarna men

Skr. 2001/02:173

även transporter, turism och energi. Sektorerna har därför ett ansvar för

att den kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning som krävs inom sektorn kommer till stånd. Detta bör ske i nära samarbete med såväl forskare som lärare på i första hand högskolenivån. Forskning kring friluftsliv Forskning kring friluftsliv är angelägen om vi ska få bättre kunskap om friluftslivets förutsättningar, människors önskemål, betydelse för folk- hälsan och om hur en bra planering för friluftsliv ser ut. Friluftsforsk- ningen är till sin karaktär mångvetenskaplig. Den berör flera vetenskaps- discipliner, t.ex. kulturgeografi, historia och turism- och fritidsforskning. Även om det finns exempel på en hel del intressant forskning kring friluftsliv så har detta forskningsfält generellt sett varit svagt represen- terat i Sverige. Medel som beviljats från Centrum för idrottsforskning har i huvudsak gått till områden som rör tävlingsidrotten, medicinsk idrotts- forskning och till idrottsskadeforskning. En bakgrund till detta är för- modligen att friluftslivet i egenskap av brett allmänintresse inte i samma utsträckning som tävlingsidrotten har starka påtryckargrupper. Frilufts- forskningen har dock ibland lyckats med att få anslag från andra forsk- ningsfinansiärer. Forskning kring friluftsliv bör stimuleras, framför allt mot bakgrund av friluftslivets betydelse för folkhälsa, livskvalitet, naturmedvetenhet och miljöengagemang. Ett kompetensnätverk förankrat i berörda akademiska miljöer skulle kunna inrättas i syfte att, med flexibilitet och begränsade kostnader, främja friluftsforskningen och utbytet inom denna. Ett förslag om ett sådant nätverk lämnades i promemorian Statens stöd till friluftsliv och främjandeorganisationer (Ds 1999:78). Huvudmannaskapet för nät- verket skulle kunna ligga på lämplig högskola eller universitet. FRISAM, friluftslivets samarbetsorganisation, bör som avnämare kunna ha en viktig roll i detta nätverk. Uppgifter för nätverket skulle kunna omfatta kunskapsförvaltning, initiering av forskning samt kunskapsspridning. Nätverket skulle kunna ha en viktig roll i att bidra till att den kunskap som kommer fram verkligen tillämpas, framför allt i kommunerna. 3.13.2 Utbildning och folkbildning Samsyn och integrering mellan natur och kultur Om naturvården skall lyckas att etablera ett aktivt arbetssätt krävs pro- blemlösare och kompetens att förebygga problemen. Det behövs både natur- och kulturvetare som kan vara med aktivt i olika planerings- processer och som kan arbeta och omsätta sin kunskap inom olika sek- torer. Kunskap och kompetens måste kunna omsättas i beslutsunderlag inom planering, inom areella näringar och vid konsekvensbedömningar. Den integrering av natur- och kulturmiljövård som lyfts fram i denna skrivelse bör även genomsyra utbildningen på olika nivåer. Utbildnings- sektorn har en nyckelroll när det gäller att bryta den på många sätt konstlade uppdelningen i natur och kultur. Detta är en stor utmaning för 117 framför allt universitet och högskolor. Det är i mångt och mycket där Skr. 2001/02:173 synen på landskapet och dess värden cementeras hos de som framöver skall arbeta med att vidmakthålla och utveckla dessa värden. Folkbildning en pedagogiska uppgift även för naturvården Vad är biologisk mångfald? Och varför bör vi bevara den? Varför är det så avgörande med fungerande ekosystem med god förmåga att möta förändringar? Varför är friluftsliv och naturupplevelser så viktigt för barn och ungdom? Hur kan jag som konsument bidra till att bevara en rik och varierad natur? Frågorna är många och behovet är stort att föra ut kun- skap om naturen och människans förhållande till den. Sammanhangen är ofta komplicerade. Kunskapen är ibland relativt ny, även för forskare, exempelvis när det gäller den biologiska mångfaldens betydelse för ekologiska tjänster och ekosystemens buffertförmåga resiliens. Naturvården har en stor och angelägen uppgift i att föra ut kunskap till breda grupper av medborgare. Ytterst handlar det om insikt och kunskap om hur naturvård bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling (se av- snitt 2.7). Förankring av denna kunskap och insikt i de breda folklagren utgör en långsiktig förutsättning och stöd för såväl offentliga som ideella och enskilda naturvårdsinsatser. Det kan sammanfattas som naturvårdens folkbildningsuppgift och berör vid sidan av naturvårdens vanliga aktörer även skola, förskola, studieförbund, folkhögskolor, Folkbild- ningsrådet, olika organisationer m.fl. I den programsatsning riktad mot kommunal naturvård som aviseras i avsnitt 3.4 bör även rymmas insatser inom folkbildning, givet att kriterier i övrigt uppfylls. Fördelar med att integrera folkbildning i detta program är att verksamheten dels får en lokal anknytning, dels får en koppling till andra konkreta naturvårdsinsatser som ingår i olika kommunala projekt, dvs. till den lokala naturen och till det lokala agenda 21-arbetet.

Naturen som pedagogisk resurs förskola och skola En ekologiskt hållbar utveckling fordrar att människor har kunskap i meningen fakta, färdighet, förtrogenhet och förståelse samt har vilja och förmåga att göra aktiva hållbara val. Denna färdighet måste vara en naturlig del i människors vardag. Eftersom människors attityder och livs- stil grundläggs i tidig ålder startar man redan i förskolan arbete med att öka intresset och kunskaperna om hållbar utveckling. Kunskaperna byggs sedan på genom hela utbildningssystemet. Även skola och barnomsorg har en viktig roll när det gäller att nå nya generationer av samhälls- medborgare med kunskap och insikter om naturen och vårt förhållnings- sätt till denna. Perspektivet i skolundervisningen bör ligga på hållbar ut- veckling. Naturens och naturvårdens betydelse är en stor ingrediens här- vidlag. Förskolan skall enligt läroplanen (Lpo98) lägga stor vikt vid miljö- och naturvårdsfrågor. Förskolan skall medverka till att barnen tillägnar sig ett varsamt förhållningssätt till natur och miljö och förstår sin delaktighet i naturens kretslopp. I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo94) anges att genom ett miljöperspektiv får eleverna möjligheter 118 både att ta ansvar för den miljö de själva direkt kan påverka och att skaffa sig ett personligt förhållningssätt till övergripande och globala miljöfrågor. Undervisningen skall belysa hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan anpassas för att skapa ett hållbart sam- hälle. Det handlar i hög grad om värdefrågor, om konflikter mellan olika samhälleliga intressen, om avvägningar som människor och samhälle ständigt tvingas göra. Insikten om att miljö, ekonomisk utveckling och människors sociala situation hör ihop dvs. den grundläggande slut- satsen från Rio-konferensen 1992 bör än mer genomsyra både den samhälls- och den naturorienterade undervisningen i skolan. Vetenskap- liga fakta är viktiga men det räcker inte med det. Att ge kunskap, med- vetenhet och förmåga att lösa problem är målsättningen för skolans verksamhet. Kunskapsförmedling om allemansrätten är viktig. Utbildningssystemets uppdrag bestäms på nationell nivå i olika styr- dokument som t.ex. skollag, läroplaner, programmål och kursplaner. Dessa erbjuder stöd för undervisning om hållbar utveckling och för arbete med denna ambition i skolan. Skolledare, förskollärare och lärare har en nyckelroll när det gäller att lyfta fram ovan nämnda frågor i den pedagogiska verksamheten. Lärarnas kompetens är en nyckelfaktor för att påverka och stimulera elevernas intresse. Den nya lärarutbildningen betonar hållbar utveckling, vilket ger goda förutsättningar för en bredare kunskap inom detta område hos framtidens lärare. Syftet med kursplanen för hem och konsumentkunskap i grundskolan är att utifrån kunskaper om samspelet mellan hushåll, samhälle och natur kunna möta föränd- ringar, ta ansvar och agera. Utbildningen inom de naturvetenskapliga ämnena skall bidra till samhällets strävan att skapa hållbar utveckling och utveckla omsorg om natur och människor. Undervisning i grund- skolan inom ämnet idrott och hälsa knyter an till de starka kulturella traditioner som finns i Sverige när det gäller att vistas i naturen. Genom friluftsverksamhet och vistelse i skog och mark får eleverna upplevelser, kunskaper och erfarenheter som kan stimulera ett fortsatt intresse för friluftsliv, natur och miljöfrågor. Ämnet bidrar på så sätt till att väcka engagemang för betydelsen av att skydda och vårda natur och miljö. Genom samarbete med andra delar av samhället kan undervisningen i skolan berikas och stärkas. Projektet Skogen i skolan, som under många års tid framgångsrikt har integrerat skogsfrågor i skolans arbete, kan ses som ett inspirerande exempel för naturvården. Naturskolorna runt om i landet spelar en viktig roll liksom lägerskolor. Skolornas frilufts- dagar är en resurs som kan användas till att ge friluftsliv och natur- upplevelser. Det finns med stor säkerhet ett stort behov av kompe- tensutveckling för lärare kring dessa frågor. Varje kommun ansvarar för att detta behov tillgodoses, t.ex. genom att samordna uppdragsutbildning på olika högskolor. Inom förskolan handlar det mer om att skapa förutsättningar för att upptäcka naturen, att stimulera nyfikenhet och om känsla. Att daghem och fritidshem har tillgång till närnatur i tillräcklig utsträckning utgör en grundförutsättning för att kunna komma ut med barnen i naturen (se avsnitten 3.4 och 3.5). Kunskap, vilja och intresse hos personalen spelar en viktig roll. Skolor och förskolor med särskild natur- och friluftsprofil, exempelvis Friluftsfrämjandets I ur och skur-skolor och daghem, fungerar som föregångare och inspiratörer. Skr. 2001/02:173 119

Naturvägledning

Skr. 2001/02:173

Naturvägledning har en lång och stark tradition i Danmark. Naturväg-

ledning innebär enligt den nordiska rapporten Naturvägledning i Norden

förmedling av känsla för och kunskaper om naturen och syftar till att

öka förståelsen för de grundläggande ekologiska och kulturella sam-

banden och för människans roll i naturen och att medverka till ömse-

sidig förståelse mellan de yrkesmässiga brukarna av naturen och allmän-

heten samt mellan olika utövare av friluftsliv. Naturvägledning kan ske

muntligen, via utställningar, självguidade stigar, bildspel, teater m.m.

Den kan ske i skolorna, av kommersiella turistföretag, av tillsyningsmän

och ideella föreningar m.fl.

Professionell naturvägledning i turismens tjänst kan höja kvaliteten på

olika turistprodukter, minska turismens negativa effekter på naturen och

leda till att turister reser hem med en större miljömedvetenhet efter sitt

besöket. Naturvägledning i samband med kommersiell verksamhet är det

kanske mest effektiva sättet för turistnäringen att förmedla information

om allemansrätten.

Även förvaltning av natur innebär ofta naturvägledningsuppgifter.

Amerikanska s.k. rangers är en förebild, där en person (eller flera) har

helhetsansvar för sitt område.

I Norden är Danmark ett föredöme med statligt anställda natur-

vägledare i varje län. Utbildning för guider och vägledarsysslor ges i dag

på de flesta nivåer och inom olika skolformer, folkhögskolor och AMU.

Turistorganisationerna ordnar också lokalt och regionalt kurser för sina

guider.

3.14

Tillvarata traditionell och lokal kunskap

Regeringens bedömning:

Traditionell och lokal kunskap om naturen kan vara mycket värde-

full för naturvården och bör tas till vara.

Sveriges åtaganden genom bl.a. konventionen om biologisk mång-

fald att skydda, bevara och utveckla traditionell kunskap av värde

för att bevara och hållbart nyttja naturen och naturresurserna bör

genomföras på ett mer systematiskt sätt än vad som varit fallet

hittills.

Åtaganden kring traditionell kunskap

Det finns flera exempel på samhällen som har utvecklats på ett eko-

logiskt hållbart sätt. Studier av framför allt lokalsamhällen har visat att

normer och regler för ett uthålligt och långsiktigt resursutnyttjande ofta

utvecklas. Här regleras ofta resursuttag genom samverkan. Reglerna

leder till att människorna försörjs utan att resurserna överutnyttjas. Det

finns liknande exempel från många olika samhällen på jorden, där be-

prövade metoder utvecklats och från vilka vi skulle kunna lära oss innan

kunskapen om naturens dynamik försvinner. Den kunskap som här finns

lagrad kan vara användbar även för vårt moderna tekniksamhälle som har

en brist på tydliga kopplingar mellan de sociala systemen och de ekolo-

120

giska systemen och ekonomin. Social tillit och förtroende är grund- pelarna för att dessa samhällen skall kunna fortleva. Med traditionell och lokal kunskap avses i denna skrivelse sådan kunskap som växt fram och förmedlats från generation till generation inom befolkningsgrupper och/eller lokala samhällen. Traditionell ekologisk kunskap har ett stort värde som kulturarv, men kan också ha stor praktisk nytta för t.ex. naturvård. Andra områden där traditionell kunskap visat sig ha stor betydelse är t.ex. medicinsk forskning och sökandet efter nya läkemedel. Exempel på svensk traditionell kunskap som är värdefull för naturvården är kunskap om slåtter, ängsskötsel, hamling, skötsel av betesmarker, småviltsjakt, hus- behovsfiske och lokalt kustnära fiske. Bland samerna finns också mycket värdefull traditionell kunskap. Lokal och traditionell ekologisk kunskap bör knytas till dess roll i att läsa av förändringar i naturen, dess roll i övervakning av miljötillståndet. Det gäller att ta vara på lokala nyttjares ekologiska och praktiska kunskap för att förvalta naturresurser och ekosystem. Lokal ekologisk kunskap, och de organisationer som besitter den, bör bli en väsentlig del av naturvården. Den måste också länkas till andra nivåer kommuner, länsstyrelser m.fl. så att den kan bidra till att en hållbar förvaltning uppnås. Samtidigt måste den traditionella kunskapen värderas. Tradi- tionell kunskap behöver inte med automatik vara rätt kunskap. Det krävs ett kritiskt värderande av all slags kunskap, så även den tradi- tionella och lokala kunskapen. Dokumentation av traditionell kunskap är en nödvändig del i bevar- andet av traditionell kunskap, och i många fall kanske det enda sättet att bevara traditionell kunskap till framtida generationer. Centrum för bio- logisk mångfald driver sedan ett par år tillbaka ett projekt i samarbete med många andra institutioner m.fl. för att kartlägga svensk och samisk etnobiologisk kunskap. Detta projekt är mycket värdefullt, och avser att ge ut samlade bokverk om all tillgänglig etnobiologisk kunskap i Sverige. Det har även skett stora insatser inom ramen för museiväsendet och hembygdsrörelsen. Sverige har gjort internationella åtaganden om att bevara och utveckla traditionell kunskap, främst genom konventionen om biologisk mångfald. Konventionen kräver att alla länder skall respektera, bevara och upprätt- hålla traditionella kunskaper, innovationer och sedvänjor av betydelse för att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald. För att uppnå detta räcker det inte med att dokumentera traditionell kunskap. Man måste också vidta åtgärder för att hålla den vid liv. För att uppnå detta är det viktigt att traditionell kunskap ges samma status som annan kunskap, samt att förutsättningarna för att utveckla traditionell kunskap förbättras. Samtidigt bör man komma ihåg att det inte nödvändigtvis är så att allt nyttjande som bygger på traditionell kunskap är hållbart. Regeringen bedömer att det finns ett behov av att utreda hur tradi- tionell kunskap bäst skall kunna skyddas och utvecklas, samt hur tradi- tionella sedvänjor för naturresursutnyttjande bäst ska kunna uppmuntras. Utgångspunkt för detta utredningsarbete skall vara de åtaganden som Sverige iklätt sig inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Regeringen bedömer också att det finns behov av fortsatt stöd till arbetet med att bevara och dokumentera traditionell kunskap. Skr. 2001/02:173 121 Regeringen avser att ge lämplig myndighet eller institution i uppdrag Skr. 2001/02:173 att utveckla hur traditionell kunskap, som har relevans för bevarande och hållbart nyttjande, skall kunna upprätthållas och värnas, i linje med gjorda åtaganden inom konventionen om biologisk mångfald. Lokal kunskap Ovan nämnda åtaganden avser även kunskap hos lokala samhällen. Ofta finns lokal kunskap om olika naturområden och om hur naturen har nyttjats och förvaltats. Denna kunskap har inte tagits till vara och ut- nyttjats i tillräcklig grad inom naturvården. I linje med vad som anförts i avsnitt 3.1 om vikten av stärkt dialog med medborgarna och behovet av att bättre utnyttja det lokala engagemanget för hembygdens natur och kultur bör lokal kunskap tas tillvara regelmässigt i varje naturvårds- sammanhang. Det kan röra sig om reservatsärenden, skötselplaner, art- bevarandeprojekt och förvaltning av viltstammar m.m. Det handlar om en ömsesidig respekt för varandras kunskap; expertens respekt för den lokalboendes kunskap och vice versa, yrkesfiskarens kontra forskarens osv. Tillvaratagande av lokal kunskap bör lämpligen ske inom ramen för de lokala dialoger och processer som bör genomsyra natur- och kulturmiljö- vårdsarbetet framöver. Den lokala kunskapen bör ses som en tillgång för natur- och kulturmiljövården. Sådan kunskap kan medföra en stimulans för att utveckla också nya lösningar beträffande skötsel och förvaltning. Ett tillvaratagande av lokal och traditionell kunskap kan också bidra till att vidmakthålla värden som är viktiga för turismen. Fäbodkulturen kan vara ett exempel. I Life-projektet Biologiska kulturarvet, som leds av skogsvårdsstyrelserna i Värmland och Örebro, sker tillvaratagande och uppbyggnad av lokal kunskap i tre demonstrationsområden i Sverige; fäbodmiljöerna i Jämtlands län, skog/gruvmiljöer i Örebro län och ek- landskapet i Östergötland hyser alla ett månghundraårigt biologiskt kulturarv.

3.15

Marknadsbaserade styrmedel en potential

Regeringens bedömning: Miljömärkning och certifiering kan utvecklas ytterligare och på så sätt bidra till att naturvårdens mål uppnås. Sådana styrmedel bör i första hand utvecklas av aktörerna på marknaden dvs. konsumen- ter, producenter, handel samt miljö- och miljömärkningsorganisa- tioner. Statlig verksamhet bör ha till uppgift att skapa goda förutsättningar för miljömärkning etc. genom att utforma gynnsamma ramverk och genom att stödja och stimulera. Miljömärkningssystem och liknande bör tas fram i öppna pro- cesser och vara tydliga beträffande kriterier och krav så att konsu- menterna får möjlighet att göra självständiga val utifrån god kun- skap. Vetenskapssamhället har en särskild roll i att från vetenskap- 122

lig, oberoende utgångspunkt granska hur systemen bidrar till natur-

Skr. 2001/02:173

vårdens mål.

Miljökrav, som kan bidra till att stimulera miljövänlig produktion, bör ställas vid offentlig upphandling så att denna bidrar till natur- vård. Miljömärkningar och certifieringar en potential även för naturvård Som konsumenter påverkar vi medvetet eller omedvetet natur och miljö. Vi handlar varor, inte minst livsmedel, som har producerats under förhållanden som kan påverka natur eller miljö. Det kan röra sig om varor som produceras inom Sverige som t.ex. mejeriprodukter, trävaror eller importerade varor som t.ex. bomull, kaffe, bananer, tonfisk, jätte- räkor eller tropiskt trä. Den gemensamma nämnaren är att produktion, förädling, distribution och konsumtion påverkar naturen såväl i Sverige som utomlands. Genom vårt val som enskilda konsumenter privata och offentliga inköpare kan och bör vi bli aktörer åtminstone indirekt inom naturvården. Miljömärkningen möjliggör för konsumenterna att välja miljöanpassade produkter och bidrar därigenom till en produktion av miljömässigt bra alternativ. Exempel på s.k. positiv miljömärkning där produkternas kriterier fastställs av en tredje part är det nordiska miljömärkningssystemet Svanen, EU:s system för miljömärkning EU- blomman, Naturskyddsföreningens Bra Miljöval-märkning och KRAV:s märkning av ekologiska produkter. Miljömärkning, certifiering, miljöredovisning och miljörevision är alla exempel på olika instrument som under senare år har vuxit fram inom ramen för marknad och näringsliv. Dessa instrument har i stor utsträckning varit inriktade på andra aspekter av miljö och miljöproblem än naturvård. Under senare år har dock även naturvård mer och mer integrerats i sådana system, framför allt när det gäller miljömärkning och certifiering. Flera av dessa system bidrar i dag i olika grad till naturvård här i Sverige. De instrument som hittills har haft störst betydelse för naturvård har i första hand utvecklats av producenter, vidareförädlare, leverantörer, konsumenter och inte minst miljöorganisationer. Det kan noteras att det i dag inte bara handlar om miljömärkning utan att ofta inkluderas frågor som rör ursprung och kvalitet eller att kriterier kan inkludera sociala frågor, t.ex. hänsyn till urbefolkningar. Dessa verktyg kan och bör på olika sätt bidra till att olika miljö- kvalitets- och delmål uppnås. Naturvårdspolitiken ställer här förvänt- ningar på marknadens olika aktörer, inklusive förädlingsled och handel. Som exempel kan nämnas certifiering av skogsbruk. I dag omfattas drygt 42 procent av den produktiva skogsarealen i Sverige av den natio- nella standarden inom ramen för certifieringssystemet Forest Steward- ship Council (FSC). Det innebär bl.a. att ca 501 000 hektar med be- varandevärden skall undantas från skogsproduktion, eftersom detta är ett åtagande från markägaren inom ramen för certifieringen. Även certi- fieringen genom PEFC bidrar till att trygga områden med bevarande- värden. I september 2001 var drygt 1,9 miljoner hektar certifierad inom ramen för det systemet. På så sätt bidrar dessa certifieringar till att del- mål 1 under miljökvalitetsmålet Levande skogar uppnås. Detta är ett bra 123 exempel på sektorsansvar där näringen själv tar ett stort egenansvar, genom ett verktyg som fungerar på marknaden. Andra exempel är konceptet Naturbeteskött som utvecklats av Världs- naturfonden i samarbete med ICA-handlarna. Det innebär miljömärkning av kött från djur som har betat på naturbetesmarker och på sätt har bidragit till att hävda dessa marker, vilket i sin tur bidrar till att uppnå delmål 1 under Ett rikt odlingslandskap . Ytterligare ett exempel är Natur- skyddsföreningens miljömärkningssystem Bra Miljöval rörande energi- produktion som har satt som kriterium att producenten inte ska medverka till att ianspråkta outbyggda vattendrag för produktion av ny elkraft. På så sätt bidrar detta miljömärkningssystem till att uppnå miljökvalitets- målet Levande sjöar och vattendrag.

Ytterligare ett exempel är det internationella miljömärkningssystemet för havsfisk, Marine Stewardship Council (MSC), som etablerades år 1997 av livsmedelsföretaget Unilever och Världsnaturfonden WWF. MSC har utarbetat regler för uthålligt fiske, certifiera fiskerier och utforma ett märke som får användas på fisk fångad i enlighet med reglerna. MSC blev den första oberoende organisationen för miljömärk- ning av vildfångad fisk. Sex olika fisken runt om i världen har redan god- känts, och många fler är på gång (www.msc.org). Även KRAV driver ett arbete med miljömärkning av fisk och skaldjur. En viktig underliggande faktor, som framhållits redan inledningsvis i regeringens grundsyn, är att offentliga insatser allena knappast kommer att klara uppgiften att uppnå fastlagda miljökvalitets- och delmål. Driv- kraften för marknadsbaserade verktyg ligger framför allt hos olika kategorier av konsumenter, enskilda, företag och offentlig sektor. Detta ställer höga förväntningar på dessa konsumenter att genom aktiva val av produkter och tjänster, baserat på god kunskap, bidra till en bra naturvård. Det måste vara enkelt att vara en aktiv miljökonsument. Om märkningssystemen blir för många eller för komplicerade kan det i sig innebära problem för konsumenterna att förstå vad de olika systemen står för och hur olika krav och kriterier bidrar till miljö- och naturvård. Det finns därför ett värde i att i viss utsträckning försöka samordna märk- nings- och certifieringssystem. Ett exempel kan vara att ansluta till inter- nationellt vedertagna och granskade system och kriterier. I många fall kanske sådana saknas och då krävs ett utvecklings- och pionjärarbete. Kriterier bör vara tydliga och relevanta och tas fram i öppna processer med brett deltagande från marknadens olika aktörer. Grunden är att konsumenterna har möjlighet att förstå vad systemen står för och därmed

genom ett aktivt val kan bidra till natur- och miljövård. Producenterna har också en viktig roll. De bör ta ett ökat ansvar och

minska miljöbelastningen och negativa hälsoeffekter av sina produkter. Detta bör omfatta produktens hela livscykel. I ansvaret ingår att skaffa sig kunskap om sina produkters miljöbelastning och hälsorisker och att föra denna kunskap och information vidare till andra aktörer inklusive konsumenterna i produktkedjan. Även distribution och handel har i många fall en viktig roll att spela; hela kedjan från produktion till konsument bör vara engagerad för att det skall kunna fungera. Staten och kommunerna har ett övergripande ansvar att utforma institutionella och gynnsamma ramverk. Dessa ramar bör skapas genom en process som säkrar deltagande från olika aktörer såsom företag, Skr. 2001/02:173 124 konsumenter och ideella organisationer. En viktig uppgift blir därför att Skr. 2001/02:173 kommunicera med aktörer som kan bidra till upprätthållandet och bevarandet av naturvärden. Den statliga verksamheten bör eftersträva att skapa goda förutsättningar för miljömärkning etc. genom att stödja och stimulera marknadsbaserade verktyg. Detta ställer sålunda förväntningar på alla kategorier konsumenter enskilda, företag, offentlig sektor att genom aktiva val av produkter, baserat på god kunskap, bidra till en bra naturvård. Grundprincipen bör vara att det är marknadens aktörer, framför allt producenter, förädlings- och handelsled, inklusive berörda intressenter som konsument- och miljöorganisationer, som själva tar fram, lanserar och driver olika miljö- märkningssystem. Även förädlingsled, distribution och handel har i många fall en viktig roll att spela; hela kedjan från produktion till konsu- ment bör vara engagerad för att det skall kunna fungera. Grunden för miljömärknings- och certifieringssystem är konsumen- ternas tilltro till och kunskap om dessa och producenternas förtroende och vilja att ansluta sig. Systemen måste sålunda ha en hög grad av trovärdighet och legitimitet. Oberoende ackreditering, kontroll och revi- sion är viktiga komponenter när det gäller trovärdighet. Vetenskaps- samhället kan bidra till legitimitet och trovärdighet och bör därför kritiskt granska att märknings- och certifieringssystemen bidrar till de natur- vårdsmål som systemen hävdar. Vad blir effekterna ute i naturen? Hur långt räcker detta verktyg på vägen mot det långsiktiga miljökvalitets- målet? Generellt är det ofta svårt att bedöma en produkts totala miljö- belastning. Det kan bli frågan om komplicerade avvägningar mellan olika miljöproblem och -påverkan. Myndigheterna och vetenskapssam- hället har ett ansvar i att tillhandahålla och presentera underlag som kan vara relevant för utformning eller revidering av ett system. Folkbildningsuppgift Fler konsumenter måste bli medvetna om sambandet mellan sin egen konsumtion och hur den positivt och negativt påverkar naturmiljön. Att förklara sambandet mellan valet av en viss produkt och naturvård exempelvis nötköttet på matbordet och möjligheten att bevara artrika naturbetesmarker är ingen lätt uppgift. Sambandet mellan produktions- förhållanden och effekter i naturen är ofta komplexa. Att förklara dessa samband bör ses som en viktig uppgift inte bara för producenter och de som äger miljömärkningssystemen utan är i mångt och mycket en uppgift för folkbildningen. Här har redan den ideella naturvården gjort mycket stora och förtjänstfulla insatser men det återstår samtidigt mycket att göra. Det skall vara lätt för konsumenten att välja. Det förutsätter god kunskap och insikt. Offentlig upphandling kan stimulera grön produktion och konsumtion Miljöcertifierad eller miljömärkt produktion behöver en god efterfrågan för att systemen skall kunna upprätthållas. Särskilt svårt kan det vara i början när ett system skall lanseras och produktionen styras till former som bättre gynnar natur och miljö. Nyetablering av grön produktion 125 kan främjas på olika sätt. I regeringsförklaringen vid riksmötets öppnan- Skr. 2001/02:173 de hösten 2000 framhölls att miljökrav skall ställas vid all offentlig upp- handling. Denna är ett verktyg som stat, kommun och landsting förfogar över när det gäller att stimulera miljöanpassad produktion. Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, den s.k. EKU-dele- gationen, har haft regeringens uppdrag att driva på en ekologiskt hållbar upphandling inom stat, kommun och landsting. Delegationen presen- terade en slutrapport i september 2001. I rapporten presenteras idéer om fortsatt arbete för en ekologiskt hållbar offentlig upphandling. EKU- delegationen har också tagit fram ett Internetbaserat verktyg som kan användas som ett hjälpmedel av de offentliga aktörerna. Verktyget inne- håller bl.a. förslag på miljökrav som kan ställas på olika produktgrupper (www.sou.gov.se/eku). Det finns möjlighet att vid upphandlingen ställa krav och att välja varor och tjänster på ett sådant sätt att det får positiv betydelse även för natur och naturvård. Det gäller t.ex. livsmedel, energi och produkter från skogsbruket. Vid offentlig upphandling bör det därför, där det är rele- vant, eftersträvas att även väga in natur- och naturvårdsaspekter. Sådana övervägande måste givetvis ske inom ramen för gällande regler för upphandling. Stat, kommun och landsting kan på så sätt hjälpa till att stärka efterfrågan och stimulera övergång till en produktion som gynnar naturvärden och biologisk mångfald.

3.16

Svensk inriktning på det fortsatta naturvårdssamarbetet inom EU

Regeringens bedömning: Naturvård bör även fortsättningsvis i huvudsak vara ett nationellt politikområde. De existerande inslagen av gemenskapspolitik utgör viktiga element i den nationella politiken. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande inom de delar av natur- vårdspolitiken som är gemensamma. Det gäller framför allt ge- nomförandet av EU:s strategi för biologisk mångfald med tillhör- ande aktionsplaner för naturresurser, jordbruk, fiske samt utveck- ling och bistånd. Sverige bör bidra till att bevara biologisk mångfald inom EU, bl.a. genom det ekologiska nätverket Natura 2000. Sambandet mellan Natura 2000-områdena och det omgivande landskapet bör fram- hållas, liksom kopplingar mellan Natura 2000 och EU:s sektorsvisa aktionsplaner för biologisk mångfald. Den svenska ståndpunkten bör vara att finansieringen av genom- förandet av Natura 2000 även fortsättningsvis i huvudsak är ett ansvar för respektive medlemsstat. De möjligheter till finansiering via EU som finns i dag utgör värdefulla tillskott. Sverige bör vara pådrivande när det gäller att omförhandla fågel- respektive art- och habitatdirektivet så att det blir möjligt att på ett enklare och snabbare sätt kunna ändra i bilagorna till dessa direktiv. Naturen förändras och det finns därför behov av att kunna omprioritera insatser för olika arter. 126

Sverige bör driva frågan om gemensamma riktlinjer och en gemen-

Skr. 2001/02:173

sam grundsyn inom EU när det gäller introduktioner av främmande

arter.

Inom naturvårds- och handelspolitik bör Sverige vara drivande när

det gäller fortsatt långsiktig avveckling av subventioner m.m. som

har eller kan ha negativa konsekvenser för natur och naturvård.

När det gäller miljömärkning och certifiering som berör naturvård

bör den svenska ståndpunkten vara att detta kan utgöra viktiga

bidrag i miljöarbetet. Sådana styrmedel bör dock i första hand

utvecklas och drivas av konsumenter och producenter.

Naturvård i huvudsak nationellt politikområde

Inom gemenskapspolitiken finns inslag av gemensam naturvårdpolitik,

främst genom fågel- respektive art- och habitatdirektivet, medelsfonden

Life samt vissa andra miljödirektiv som har bäring även på naturvård,

t.ex. ramdirektivet för vatten. Även inom den gemensamma jordbruks-

och fiskepolitiken finns väsentliga inslag av naturvård, främst genom

landsbygdsförordningen och miljöersättningar inom jordbruket. Vidare är

EU:s strategi för biologisk mångfald med tillhörande aktionsplaner och

det sjätte miljöhandlingsprogrammet (se avsnitt 2.5) viktiga gemen-

samma miljödokument med starka kopplingar till naturvård. Även EU:s

arbete med att utveckla en integrerad produktpolitik (IPP) har positiv

betydelse för naturvården.

Den gemensamma naturvårdspolitiken har förstärkt och kompletterat

vår nationella naturvårdspolitik. Samtidigt bör framhållas att naturvårds-

politiken i stor omfattning fortfarande är ett nationellt politikområde. Det

gemensamma regelverket täcker exempelvis endast delar av naturvården.

Resurserna till naturvård kommer, trots det värdefulla bidrag som Life-

projekten utgör, i huvudsak från nationella källor. Naturvårdspolitiken

bör även fortsättningsvis i huvudsak vara nationellt politikområde.

Sverige fortsätter vara pådrivande inom EU:s naturvård

Sverige bör fortsätta att vara pådrivande inom de delar av naturvårds-

politiken som är gemensam. Det gäller framför allt genomförandet av

EU:s strategi för biologisk mångfald med tillhörande aktionsplaner för

naturresurser, jordbruk, fiske samt utveckling och bistånd. Även den

gemensamma regional- respektive transportpolitiken har kopplingar till

naturvård. Nyckelfrågor som Sverige bör driva är fortsatt sektorsinte-

grering, dvs. att naturvård integreras i relevanta politikområden så att

fastlagda mål, såväl på EU-nivå som nationellt, uppnås. Viktiga ut-

maningar är reformeringen av fiske- och jordbrukspolitik i hållbar rikt-

ning. En närliggande fråga är utveckling och samordning av olika politik-

områden så att dessa inte motverkar utan bidrar till att fastlagda miljö-

och naturvårdsmål uppnås. Den nya integrerade jordbruks- och lands-

bygdspolitik som håller på att växa fram har stor potential när det gäller

att skapa goda förutsättningar för naturvården.

I stora drag handlar det om att nu gemensamt genomföra de ambitiösa

målsättningar som finns med sjätte miljöhandlingsprogrammet som

127

grund. Den stora utmaningen för det fortsatta arbetet inom EU ligger i att Skr. 2001/02:173 förändra och utveckla andra politikområden i en hållbar riktning så att de bidrar till inte motverkar att de miljömål som lagts inom EU uppnås. Nätverket Natura 2000 Sverige bör bidra till bevarande av biologisk mångfald inom EU genom det ekologiska nätverket Natura 2000. Vi har i ett EU-perspektiv mycket värdefull natur och vi har ett ansvar att bidra till detta nätverk. Sverige bör även i övrigt genomföra fågel- respektive art- och habitatdirektivet. Processer och funktioner, som kan vara helt nödvändiga för att upprätt- hålla gynnsam bevarandestatus hos naturtyper och arter inom områdena, kan sällan vidmakthållas endast inom Natura-områdena utan man kan även behöva se till omgivande landskap och vatten. Det kan handla om att bibehålla naturlig vattenregim, hydrologiska förhållanden i våtmarker, sediment- och näringstransport till estuarier, att vidmakthålla goda syreförhållanden på havsbottnar, brand i det brandpräglade barrskogs- landskapet eller tillgång på död ved i tillräcklig omfattning och kvalitet (som livsmiljö för en viss skalbagge eller mossa). Natura 2000-områdena bör därför inte ses som isolerade öar, avskilda och utan sammanhang med omgivande landskap. Att bevara biologisk mångfald genom att upp- rätthålla arter och naturtyper i gynnsam bevarandestatus, vilket är det direkta målet med nätverket, är ofta mer eller mindre beroende av vad som händer i omgivande landskap. De arter och naturtyper det är frågan om finns inte endast inom nätverket utan förekommer i varierande grad även utanför. Sverige och övriga Norden skiljer sig från det kontinentala Europa. Våra länder är glest befolkade och naturvårdstraditionen under de senaste 1020 åren har utvecklats till att omfatta bl.a. landskapsekologi. I det kontinentala EU är landskapet ofta hårt exploaterat och mer fragmenterat av infrastruktur. Gemenskapens medlemsländer på kontinenten arbetar därför i en annan tradition som hårdare fokuserar på skyddade områden. Sverige bör bidra till att synsättet att se naturvården i ett landskapsper- spektiv får större genomslag i gemenskapen. En uppgift för Sverige är att verka för åtgärder på gemenskapsnivå där sambandet mellan skyddade områden och det omgivande landskapet, sötvattens- eller havsområdet uppmärksammas. Fortsatt finansiering av Natura 2000 Genomförandet av Natura 2000 har hittills, med undantag av bidrag via Life-projekt och jordbrukets miljöersättningar, finansierats av respektive medlemsland. Sverige bör ha som ståndpunkt att finansieringen av ge- nomförandet av Natura 2000 även fortsättningsvis i huvudsak bör vara ett ansvar för respektive medlemsstat. De möjligheter till bidrag till finansieringen via EU som finns redan i dag utgör värdefulla tillskott. 128

Enklare att revidera bilagorna till direktiven

Skr. 2001/02:173

Sverige bör driva att det skall vara möjligt att på ett enklare och snabbare

sätt kunna ändra i naturvårdsdirektivens bilagor. I dessa bilagor anges de

arter och naturtyper som medlemsländerna har särskilda skyldigheter att

vidta bevarandeåtgärder för. Förhållanden i naturen förändras vilket med-

för behov av att kunna omprioritera, t.ex. när det gäller bevarandeinsatser

för olika arter. Detta är viktigt och motiverat för att inom landet få

acceptans för de krav och regleringar som den gemensamma naturvårds-

politiken ibland medför. Förståelse för de gemensamma reglerna är en

grundförutsättning för att en gemensam naturvårdspolitik skall respek-

teras inom varje medlemsland.

Det måste därför bli enklare att modifiera de olika bilagorna till fågel-

respektive art- och habitatdirektivet. Gemensamma regler innebär alltid

kompromisser eftersom förhållandena och behoven är olika inom olika

delar av EU. Samtidigt är naturen dynamisk. Arter kan minska och öka i

antal och utbredning relativt snabbt skarven är ett exempel och det

kan medföra behov av att såväl flytta arter mellan olika bilagor som att

lägga till eller ta bort arter från bilagorna ; allt i syfte att prioritera rätt

utifrån ett EU-perspektiv. Det bör vara enklare att ändra innehållet i

bilagorna jämfört med att ändra artiklarna i direktivens huvudtext. Det

innebär att man måste ändra direktiven så att man kan göra ändringar i

bilagorna på ett enklare sätt.

Samarbetet inom regional utvecklingsplanering

Inom EU finns sedan flera år ett samarbete rörande sammanhållen re-

gional utvecklingsplanering European Spatial Development Perspect-

ive, ESDP. ESDP handlar bl.a. om hur planering och investeringar inom

olika sektorer skall samordnas och hur utvecklingsinsatser i medlems-

länderna skall koordineras i syfte att åstadkomma ekonomisk tillväxt,

ökad sysselsättning och samtidigt en god miljö. ESDP-samarbetet har ett

sektorsövergripande synsätt. Naturvården är integrerad i detta samarbete.

Gemensam politik när det gäller introduktion av främmande arter

Inom ramen för konventionen om biologisk mångfald har sedan flera år

drivits ett arbete med globala riktlinjer för hantering av främmande arter

(Interim Guidning Principles). Riktlinjerna syftar till att etablera ett ge-

mensamt synsätt kring hur detta ekologiska problem ska kunna hanteras.

Denna fråga har starka kopplingar till handelspolitiken och måste därför

hanteras integrerat med detta politikområde.

Eftersom detta problemområde inte kan hanteras av något land ensamt

bör Sverige driva att vi inom EU skall ha gemensamma riktlinjer och

grundsyn beträffande risk för introduktioner av främmande arter. De rikt-

linjer som har tagits fram inom ramen för konventionen om biologisk

mångfald bör fungera som utgångspunkt.

129

Avveckling av subventioner med negativa effekter på naturmiljön

Skr. 2001/02:173

Som redovisats i avsnitt 2 innehåller förslaget till EU:s sjätte miljöhand-

lingsprogram skrivningar om reformering av subventioner. Sverige bör

vara drivande när det gäller fortsatt långsiktig avveckling av sådana

subventioner och liknande som har eller kan ha negativa konsekvenser

för natur och naturvård.

Utveckling av marknadsbaserade verktyg

Detta område har redovisats i avsnitt 3.15. När det gäller miljömärkning

och certifiering som berör naturvård bör Sverige ha som ståndpunkt i det

fortsatta EU-samarbetet att detta kan utgöra viktiga bidrag i miljöarbetet.

Sådana styrmedel bör dock i första hand utvecklas och drivas av konsu-

menter och producenter.

3.17

Sveriges fortsatta arbete inom ramen för internationell naturvård

Regeringens bedömning: Internationella konventioner, processer och forum Sverige bör verka för ökad samordning av naturvårdsrelaterade konventioner. Sverige bör verka för att åtaganden i internationella forum genom- förs, såväl nationellt som i andra länder, bl.a. genom utvecklings- samarbete. Sverige bör driva att ekosystemansatsen, dvs. helhetssynen på förvaltning av ekosystem i enlighet med konventionen om biolo- gisk mångfald, skall utgöra grunden för bevarande och hållbart nyttjande. Sverige bör vidare arbeta för tillämpning av sektorsan- svar och -integrering och synsättet att bevarandeåtgärder måste ge- nomföras med utgångspunkt i varje lands och regions mark- användningshistoria. För de flesta länder innebär det att åtgärder bör genomföras i hela landskapet inklusive vattenmiljöerna. Sverige bör verka för att hitta lösningar som ger u-länder, lokal- befolkningar och urbefolkningar en rättvis del i eventuella vinster som kommer från genetiska resurser och tillhörande traditionell kunskap. Sverige bör fortsätta att driva frågan om att stärka taxonomins ställning dvs. kunskapen om arter och deras släktskap och använd- ning. Naturvård i biståndet Sverige bör i sin biståndsverksamhet stödja utvecklingsländerna, och i relevanta frågor även de f.d. östländerna, i deras ansträng- ningar att genomföra internationella åtaganden inom naturvårdens område. 130

Sverige har genom att ratificera konventionen om biologisk mång-

Skr. 2001/02:173

fald förbundit sig att i sitt utvecklingssamarbete inkludera insatser

för bevarande av biologisk mångfald, hållbart nyttjande av dess

beståndsdelar och en rättvis fördelning av nyttan som uppstår vid

utnyttjandet av genetiska resurser.

3.17.1

Internationella konventioner, processer och forum

Globalt naturvårdsarbete är viktigt. Naturen känner inga administrativa gränser, utan ett aktivt naturvårdsarbete bör bedrivas över lämpliga naturgeografiska områden. Samtidigt finns en närmast oöverskådlig mängd avtal, konventioner och processer globalt som berör naturvård. Det är därför nödvändigt att prioritera vad som är viktigt för svenskt vid- kommande, och lägga upp en strategi för hur målen skall nås inom de prioriterade områdena. I det globala arbetet med hållbar utveckling genom bl.a. hållbara produktions- och konsumtionsmönster planeras ett världstoppmöte i Johannesburg i augusti 2002. Sverige bidrar till förberedelserna för detta möte. Bland de kärnfrågor Sverige driver finns hållbart nyttjande av naturresurser mark och vatten och kopplingen till fattigdomsbekämp- ning och hälsa. Samverkan Nya konventioner och avtal tillkommer ständigt, inom naturvårdsom- rådet och inom angränsade områden. Att följa och rapportera alla pro- cesser innebär en tung arbetsuppgift för Sverige och det torde det vara en ännu tyngre uppgift för många andra länder med mindre resurser, t.ex. utvecklingsländer. Att hitta vägar för att samordna arbetet för att förenkla såväl rapportering, deltagande i möten som det viktiga genomförande- arbetet, utan att förlora i skärpa vad gäller åtaganden, är därför en väsent- lig arbetsuppgift. Sverige bedriver ett aktivt arbete för att uppnå en större grad av sam- ordning, främst beträffande rapportering. Dessutom stöttar vi aktivt andra initiativ för samordning, t.ex. samarbete mellan olika konventioners sekretariat och att få till stånd gemensamma arbetsprogram. Exempelvis finns ett gemensamt arbetsprogram om färskvattenekosystem mellan konventionen om biologisk mångfald och Ramsarkonventionen (våt- markskonventionen). Det viktiga genomförandearbetet Globalt samarbete är inte meningsfullt om man inte genomför beslutade åtgärder nationellt. Sverige har arbetat aktivt med att genomföra åtag- anden enligt de konventioner vi är part till. Det vore dock önskvärt att tydliggöra detta arbete bättre, så att man lättare kan följa vad som gjorts för att genomföra respektive åtagande enligt respektive konvention eller process. Detta är angeläget i syfte att få förståelse hos allmänheten m.fl. för betydelsen av internationellt naturvårdssamarbete. 131 Många konventioner utvecklas, och nya åtaganden kommer till. Så Skr. 2001/02:173 sker bl.a. med konventionen för biologisk mångfald, som utgör något av paraplykonvention för natur och biologiska resurser. Regeringen avser därför utreda Sveriges åtaganden enligt konventionen för biologisk mångfald, för att ta ställning till de nya åtaganden som tillkommit sedan konventionen ratificerades 1994. Regeringens Vetenskapliga råd för biologisk mångfald har en viktig roll i att ta fram och presentera vetenskapligt underlag för Sveriges agerande i denna konvention. Men det är inte bara nationellt som genomförandearbetet är viktigt. Sverige har också ett ansvar för att hjälpa u-länder att genomföra sina åtaganden i enlighet med de konventioner de är part till. Genomförande av åtaganden enligt de viktigaste naturvårdskonventionerna är därför en nödvändig och allt viktigare del i utvecklingssamarbetet, både i våra egna projekt och i EU:s gemensamma utvecklingssamarbete (se vidare nedan). Ekosystemansatsen De grundläggande målen i konventionen om biologisk mångfald är be- varande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samt rättvis fördel- ning av vinster från genetiska resurser. Dessa mål skall enligt konven- tionen uppnås genom tillämpning av en ekosystemansats. Den kan beskrivas som ett samlat uttryck för att ta ett helhetsgrepp om ekosys- temet när man planerar någon form av förändring av mark- eller vatten- användningen. Det innebär att alla olika faktorer, ekologiska, sociala, ekonomiska och kulturella, skall beaktas redan på planeringsstadiet. Sverige har varit drivande i att få till stånd denna helhetssyn, och flera andra konventioner och processer, bl.a. Nordsjökonferensen, har också utvecklat ekosystemansatsen. Denna stämmer väl med svensk syn på bevarande och hållbart nyttjande, och Sverige bör därför fortsätta att driva denna fråga i internationella forum. Internationella vattenfrågor har alltid varit en svensk profilfråga. Det är därför viktigt att driva även biologisk mångfaldsaspekterna i dessa sammanhang, och även här kommer ekosystemansatsen in i bilden. Den ger också ett starkt stöd för synsättet att bevarandearbetet måste bedrivas övergripande, och inte koncentreras till skyddade områden. Det senare är fortfarande norm i många länder världen över. Genetiska resurser och traditionell kunskap Genetiska resurser och traditionell kunskap är stora frågor som diskuteras i flera globala forum. Som en följd av den moderna ärftlighetsforskningens och molekylär- biologins framsteg har kunskaperna om de genetiska resurserna och möjligheterna att använda dem för utveckling av läkemedel och växt- sorter ökat väsentligt. Sedan växt- och djurförädlingen fick en veten- skaplig grund har avkastningen inom växtodlingen och boskapsskötseln ökat dramatiskt i de länder som har tillgång till modern kunskap och teknik. Forskningen inom biokemi och fysiologi har inneburit ökad kunskap om betydelsen av enskilda substanser i de levande organismer- nas ämnesomsättning, försvar mot sjukdomar och parasiter eller förmåga 132 att fortplanta sig. Den pågående kartläggningen av arvsmassan hos t.ex. Skr. 2001/02:173 kulturväxter och husdjur kommer att bli ett ovärderligt verktyg i det fortsatta förädlingsarbetet och leda till nya produkter och processer. Att identifiera, samla in, bevara och karakterisera genetiska resurser av aktuell eller potentiell betydelse är därför viktiga frågor för framtiden. För en rättvis fördelningar av den nytta som kan uppstå vid användning av genetiska resurser är det angeläget att utvecklingsländerna, som i dag i stor utsträckning saknar adekvat tillgång till modern kunskap och teknik, får ökad kapacitet att dra fördel av sina tillgångar på området.

Frågan kopplar nära till fattigdomsbekämpning, och möjligheter till

lokal försörjning och hållbar utveckling. Ursprungsbefolkningar världen

över har också ett stort engagemang i denna fråga. Det handlar bl.a. om

av vem, och på vilket sätt, tillträdet till de genetiska resurserna skall

kontrolleras. Det handlar också om möjligheten för t.ex. lokalsamhällen,

där växten som ger resurserna växer, att få del av vinsterna när den som

använder en genetisk resurs exempelvis lyckas uppfinna en lönsam pro-

dukt där den genetiska resursen utgör en väsentlig del. Det kommersiella

nyttjandet av en genetisk resurs hänger ofta samman med traditionell

kunskap, t.ex. medicinsk sådan, som finns kopplad till genresursen.

Därför är frågan om skydd av traditionell kunskap, så att sådan inte kan

missbrukas utan att den som utvecklat den traditionella kunskapen ger

sitt samtycke, också en viktig delfråga i detta komplex.

Traditionell kunskap handlar inte enbart om kunskap förknippad med

genetiska resurser utan det är ett mycket vidare begrepp (se avsnitt 3.14).

Det är därför viktigt att lösa frågan om skydd och bevarande av tradi-

tionell kunskap på ett sätt som omfattar även traditionell kunskap som

inte kopplar till just genetiska resurser.

Inom ramen för bl.a. konventionen om biologisk mångfald skall

Sverige verka för att hitta lösningar som ger u-länder, lokalbefolkningar

och urbefolkningar rättvis del i eventuella vinster som kommer från

genetiska resurser och associerad traditionell kunskap. Under konven-

tionen om biologisk mångfald har ett särskilt protokoll om gränsöver-

skridande transporter av genetiskt modifierade organismer (GMO) tagits

fram, det s.k. Cartagenaprotokollet om biosäkerhet. Protokollet har inte

trätt i kraft än, men vid ikraftträdandet kommer det att ge länder rätt till

att i förväg få utförlig information om GMO som kommer att importeras

till landet. Protokollet ger även länderna rätt att neka sådana importer om

risker för hälsa och miljö finns för landet. För att u-länder skall kunna

utnyttja möjligheterna som protokollet erbjuder är kapacitetsuppbyggnad

och tekniköverföring självklart mycket viktiga aspekter.

Taxonomi

Sverige har varit drivande och huvudfinansiär beträffande taxonomiini-

tiativet i konventionen om biologisk mångfald. Taxonomi är kunskapen

om arter och deras släktskap och användning. Stöd har givits till bl.a.

regionala aktiviteter i u-länder, för att nå samsyn kring exempelvis priori-

teringar. Detta initiativ har vuxit och börjar nu ge avkastning i form av

konkreta projekt för att hjälpa u-länder att få grepp om vilka resurser

länderna äger, och hur dessa skall kunna dokumenteras och nyttjas.

Sverige bör fortsätta att stötta och driva taxonomiinitiativet. Det bör bl.a.

133

göras genom att på olika sätt bidra till att hitta finansiering för de Skr. 2001/02:173 konkreta projekt som blir ett av initiativets resultat. Koppling mellan EU-samarbetet och internationellt arbete Frågan om främmande arter, vilken behandlas i avsnitt 3.11, har relevans för flera internationella forum och processer. Likaså har behovet av re- formering och avveckling av miljö- och naturskadliga subventioner, vilket berörts i avsnitten 2 och 3.16, bäring på det fortsatta internationella arbetet inom olika forum, såväl på miljösidan som inom handelspolitik. I båda dessa frågor är det nödvändigt att Sverige driver arbetet via EU- samarbetet.

3.17.2

Naturvården i det svenska biståndet

Fattiga människor är både offer för och orsak till miljöförstöring och utarmning av biologisk mångfald. När de negativa effekterna av föränd- ringar i den globala miljön blir märkbara är det ofta de fattiga länderna, och de fattigaste människorna i dessa länder, som drabbas hårdast. Sambanden mellan fattigdom och miljöförstöring är dock komplexa. Det finns många exempel på fattiga människor som lever i balans med tillgången på naturresurser. Negativa effekter på miljön uppstår oftast när fattigdomen är kombinerad med andra faktorer, som hög befolknings- tillväxt, brister i ägande- eller nyttjanderätter till naturresurser, otill- räcklig lagreglering, kortsiktig ekonomisk politik och olika marknads- misslyckanden. Bristen på kunskap samt frånvaro av demokratiskt in- flytande och demokratiska kontrollinstrument utgör andra viktiga fak- torer. Bistånd medför inte alltid positiva effekter på naturmiljön utan det kan i vissa fall finnas inbyggt konflikter mellan olika mål i biståndet. Det finns exempel på där bistånd aktivt har bidragit till att naturvärden förstörs, t.ex. vid dammbyggnad och vattenkraftutbyggnad liksom skogs- avverkningar. Riksdagen har antagit sex biståndsmål för Sveriges utvecklingssam- arbete som en helhet och utan inbördes rangordning (prop. 2001/02:1, bet. 2001/02:UU02 rskr. 2001/02:128). Dessa är resurstillväxt, ekono- misk och politisk självständighet, ekonomisk och social utjämning, demokrati, framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön samt jämställdhet. Det övergripande målet att bekämpa fattigdom skall vara vägledande för prioriteringen av insatser. Genom att ratificera konventionen om biologisk mångfald har Sverige förbundit sig både att bevara den svenska biologiska mångfalden och att stödja u-länderna i deras regionala, nationella och lokala arbete för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Sverige har lämnat stöd till insatser för att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald under många år, och arbetet med att integrera mål- sättningarna i konventionen om biologisk mångfald i Sveriges utveck- lingssamarbete har pågått sedan konventionen undertecknades. Under 2001 pågick ett stort antal insatser som kan relateras till konventionen 134 om biologisk mångfald. Kostnaderna för dessa insatser beräknas till ca Skr. 2001/02:173 250 miljoner kronor. Sida har beslutat prioritera följande områden inom det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet för biologisk mångfald: Arbete för att respektera, bibehålla och utveckla kunskap om be- varande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald hos lokalsam- hällen och ursprungsbefolkningar, inklusive stöd till stärkt lokal kon- troll över användning av biologiska resurser och rättvis fördelning av nyttan av biologiska resurser och av användningen av lokal kunskap. Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i områden som brukas av människan. Detta innefattar bruk av jord, skog och akvatiska resurser. Forskning och utveckling rörande tillträde till och rättvis fördelning av genetiska resurser och kunskap om biologisk mångfald, inklusive stöd till kapacitetsuppbyggnad för biosäkerhet och hantering av bio- teknik. Sverige skall medverka till att göra biosäkerhetsprotokollet operativt för uländerna genom riktade biståndsinsatser. Sverige bidrar även till den globala miljöfonden, GEF, vars huvuduppgift är att finansiera verksamhet i u-länderna som syftar till att uppnå globala miljövinster inom områdena biologisk mångfald, klimatförändringar och internationellt vatten. Inom biologisk mångfald har hittills utbetalats knappt 1,2 miljarder US-dollar.

Sverige lämnar även stöd för att bredda deltagande från regeringar, enskilda organisationer och andra aktörer i syd i det internationella policyarbetet avseende biologisk mångfald. Sverige bidrar även till att stärka u-ländernas kapacitet inför det internationella policyarbetet. Även inom ramen för UNESCO:s konvention om skydd för världens kultur- och naturarv har Sverige ett åtagande och utför stödjande insatser för upprättande av system för internationellt samarbete och bistånd med syfte att stödja stater som är parter i konventionen i deras ansträngningar att bevara och identifiera detta arv. Östbiståndet Sverige bistår också länder i östeuropa. Det som närmast berör naturvård är bevarande och nyttjande av områden som brukas av människan; jord- bruk, skog och akvatiska resurser. De svenska insatserna gäller främst vårt närområde; dvs. Balticum och Polen. En viktig aspekt är att arbeta för att de natur- och kulturvärden som fortfarande finns intakta i öst beaktas vid inträdet i EU. EU:s policy måste anpassas så att dessa länders situation och dessa värden kan beaktas vid tillämpningen av EU:s direktiv, t.ex. art- och habitatdirektivet och ramdirektivet för vatten. 135 Förteckning över underlag för skrivelsen Boverket och Naturvårdsverket, 2000: Översiktsplanering för hållbar utveckling exempel från 5 kommuner. Rapport från 

SAMS-projektet.

Boverket och Naturvårdsverket, 2000: Planera med miljömål en väg- visare. Rapport från 

SAMS-projektet.

Boverket och Naturvårdsverket, 2000: Planera med miljömål en idé- katalog. Rapport från 

SAMS-projektet.

EKU-delegationen,

 2001: Ett Levande Verktyg för ekologiskt hållbar offentlig upphandling. Slutrapport från EKU-delegationen.

Kulturdepartementet, 1998: En samordnad kultur- och naturmiljöpolitik. Redovisning av utredningsuppdrag.

Länsstyrelsen i Stockholms län, 2001: Frilufsliv i tätort. Del 1, Friluftsliv i fysisk planering. Rapport 2001:18.

Miljödepartementet, 1999: Dokumentation av Folk och 

Natur-tanke-

 smedjan Behöver 

2000-talet

 en ny naturvårdspolitik? (dnr M1999/1795/Na)

Miljödepartementet, 2000: Folk och Natur-konferensen: Att vända vinden hur behåller vi ett kulturlandskap i en föränderlig tid? Doku- mentation av tankesmedja i Flemslätt (dnr M2000/2162/Na)

Miljödepartementet, 2001: Dokumentation av Folk och Natur-tanke- smedjan Kusten, människan och framtiden hur utvecklar vi våra kustområden inför morgondagens behov (dnr M2001/3469/Na)

Naturvårdsverket, 1999: Redovisning av organisationsdelen i rege- ringens uppdrag (dnr M1998/3991/4).

Naturvårdsverket, 1999: Redovisning av regeringsuppdrag (dnr M1998/3991/4); uppdrag att utarbeta kunskapsöversikt, förslag till kri- terier m.m. för arbetet med skydd av skogsmark.

Naturvårdsverket, 1999: Sektorsmål för friluftsliv och turism. Rapport 5009. Naturvårdsverket och Lantmäteriet, 2000: Naturskyddsförrättning för genomförande av områdesskydd enligt miljöbalken. LMV rapport 2000:11, Naturvårdsverkets rapport 5133.

Naturvårdsverket, 2001: Bredda perspektiven miljöintegration i till- växtarbetet. Rapport 5163.

Naturvårdsverket 2001: Inventering av marin natur metoder för svenska havsområden. Rapport 5162.

Regeringens proposition Strategi för biologisk mångfald (1993/94:30). Regeringens proposition 1996/97:75 Skydd av hotade arter samt aktions- planer för biologisk mångfald.

Regeringens proposition 1997/98:2 Hållbart fiske och jordbruk. Regeringens proposition 1997/98:145 Svenska miljömål miljöpolitik

för ett hållbart Sverige. Regeringens proposition 1997/98:158 Uppföljning av skogspolitiken Regeringens proposition 1998/99:114 

Kulturarv-kulturmiljöer

 och kul-

turföremål

Regeringens skrivelse 1999/2000:14 En hållbar utveckling av lands- bygden m.m. Regeringens proposition 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och strategier.

Skr. 2001/02:173 Bilaga 1 137

Regeringens proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i

Skr. 2001/02:173

hela landet.

Bilaga 1

Regeringens proposition 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt håll-

bart transportsystem.

Regeringens skrivelse 2001/02:50 Hållbara Sverige uppföljning av åt-

gärder för en ekologiskt hållbar utveckling.

Riksrevisionsverket, 1998: Skyddas värdefull natur? En granskning av

Naturvårdsverket och länsstyrelserna. RRV 1998:62.

Skogsstyrelsen, 2001: Skogen och turismen en gren av naturturismen.

SOU 1996:38. Nationalstadsparker. Slutbetänkande av utredningen om

nationalstadsparker.

SOU 1998:95. Förstärkt skydd av skogsmark för naturvård.

Turistdelegationen, 1998: Hållbar utveckling i svensk turistnäring.

Vägverket, 2001: Mål och mått för natur- och kulturvärden. Vägverket i

samverkan med Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, SIKA,

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Boverket. Publikation

2001:50.

138 Kopplingar mellan av riksdagen beslutade miljömål och naturvårdspolitiken Nedanstående tabell syftar till att ge en översikt över samband mellan å ena sidan de miljökvalitetsmål och tillhörande delmål som har lagts fast av riksdagen och å andra sidan naturvårdspolitiken. Översikten gör inte anspråk på fullständighet. Miljökvalitets- och delmålen redovisas endast som rubriker. För fullständig redovisning med bakgrunder m.m. hänvisas till propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (pro- positionen 2000/01:130). Sambanden har delats in i direkta och indirekta. Med direkta avses mål som direkt kopplar till olika åtgärder inom naturvårdspolitikens område, t.ex. skydd och vård av områden som är särskilt värdefulla från natur- vårdssynpunkt. Framtagande och genomförande av åtgärdsprogram för hotade arter är ett annat exempel. Med indirekta kopplingar avses mål som rör miljökvaliteter eller miljötillstånd som har betydelse för de bevarandevärden framför allt biologisk mångfald och goda förutsätt- ningar för friluftsliv som naturvårdspolitiken syftar till att upprätthålla. Indirekta kopplingar betyder att det kan vara av avgörande betydelse för de naturvårdspolitiska ambitionerna att miljökvalitets- eller delmålet uppnås. Exempelvis har målen som rör klimatpåverkan och ozonskikt stor betydelse för förutsättningarna för fungerande ekosystem och upp- rätthållandet av deras biologiska mångfald. Åtgärderna för att dessa mål uppnås ligger dock inte inom naturvårdspolitiken utan inom andra delar av miljöpolitiken eller t.o.m. inom andra politikområden. Gränsen mellan direkta och indirekta kopplingar är dock långt ifrån skarp. I flera fall är det endast delar av miljökvalitetsmålet som kopplar till naturvården. Skr. 2001/02:173 Bilaga 2

Fastlagda mål

Direkt/indirekt

Element i eller betydelse

(miljökvalitetsmål med

samband

för naturvårdspolitiken.

kursiv stil)

Ej fullständig beskrivning

Begränsad klimatpåverkan

Indirekt

Förutsättning för biologisk

mångfald. Miljökvalitetsmålet

innehåller formulering om att

målet skall uppnås på ett sådant

sätt och i en sådan takt att

biologisk mångfald bevaras
[REDACTED_EFTERNAMN] luft

Indirekt

Förutsättning för biologisk

mångfald. Miljökvalitetsmålet

innehåller formulering att luften

skall vara så ren att djur och

växter inte skadas.

Bara naturlig försurning

Indirekt+direkt

Förutsättning för biologisk

mångfald. Kalkningen, som en

åtgärd som syftar till att möta

försurningsproblemet, bör ses

som en åtgärd inom naturvården.

Åtgärder som syftar till att

förebygga försurningsproblemet

vid källan ligger dock utanför

naturvårdspolitiken.

139

Fastlagda mål

Direkt/indirekt

Element i eller betydelse

(miljökvalitetsmål med

samband

för naturvårdspolitiken.

kursiv stil)

Ej fullständig beskrivning

Giftfri miljö

Indirekt

Förutsättning för biologisk

mångfald. Miljökvalitetsmålet

innehåller formulering om att

miljön skall vara fri från ämnen

och metaller som skapats i eller

utvunnits av samhället och som

kan hota den biologiska mång-

falden. Åtgärderna ligger inom

andra delar av miljöpolitiken

eller inom andra politikområden

Skyddande ozonskikt

Indirekt

Förutsättning för biologisk

mångfald. Åtgärderna ligger

inom andra delar av miljöpoli-

tiken eller inom andra politik-

områden

Säker strålmiljö

Indirekt

Förutsättning för biologisk

mångfald. Miljökvalitetsmålet

innehåller formulering om att

den biologiska mångfalden skall

skyddas mot skadliga effekter av

strålning i den yttre miljön. Åt-

gärderna ligger inom andra delar

av miljöpolitiken eller inom

andra politikområden

Ingen övergödning

Indirekt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om att halterna av

gödande ämnen i mark och

vatten inte skall ha någon nega-

tiv inverkan på förutsättningarna

för biologisk mångfald. Åtgär-

derna ligger dock i huvudsak

inom andra delar av miljöpoliti-

ken eller inom andra politikom-

råden

* Delmål 1: Åtgärdsprogram

Direkt (delvis)

Åtgärder för att nå delmål 1 om

enligt EU:s ramdirektiv för

åtgärdsprogram enligt ramdirek-

vatten

tivet för vatten ligger delvis

inom naturvårdens område

Levande sjöar och vattendrag

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om bevarande av

biologisk mångfald och värn-

ande av förutsättningar för fri-

luftsliv

* Delmål 1: Åtgärdsprogram för

Direkt

Skydd av vård av särskilt värde-

skydd av särskilt värdefulla

fulla områden

natur- och kulturmiljöer

* Delmål 2: Åtgärdsprogram för

Direkt

Restaurering av särskilt värde-

restaurering av vattendrag

fulla områden

* Delmål 3: Vattenförsörjnings-

Indirekt

Berör hushållning med naturre-

planer m.m.

surser

Skr. 2001/02:173 Bilaga 2 140

Fastlagda mål

Direkt/indirekt

Element i eller betydelse

(miljökvalitetsmål med

samband

för naturvårdspolitiken.

kursiv stil)

Ej fullständig beskrivning

* Delmål 4: Utsättning av djur

Direkt

Förebyggande naturvårdsåtgärd i

och växter

syfte att undvika negativ på-

verkan på biologisk mångfald

* Delmål 5: Åtgärdsprogram för

Direkt

Bevarande av arter och popula-

hotade arter och fiskstammar

tioner. Kopplar även till fiske-

politiken

* Delmål 6: Åtgärdsprogram

Direkt (delvis)

Delar av åtgärderna berör natur-

enligt EU:s ramdirektiv för

vården

vatten

Grundvatten av god kvalitet

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om att grund-

vattnet skall bidra till en god

livsmiljö för växter och djur i

sjöar och vattendrag

* Delmål 1: Skydd av geo-

Direkt (delvis)

Målet och åtgärderna har vatten-

logiska formationer

försörjningen som utgångspunkt.

Åtgärderna kommer dock att

även bidra till att områden som

har värde för naturvården säker-

ställs

* Delmål 2: Förändringar i

Direkt

Berör bevarande av djur och

grundvattennivån

växter

* Delmål 4: Åtgärdsprogram

Direkt (delvis)

Delar av åtgärderna berör natur-

enligt EU:s ramdirektiv för

vården

vatten

Hav i balans samt levande kust

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

och skärgård

formuleringar om bevarande av

biologisk mångfald och upplev-

elsevärden

* Delmål 1: Skydd för marina

Direkt

Skydd och vård av särskilt vär-

mijöer och kust- och skärgårds-

defulla områden

områden

* Delmål 2: Strategi för

Direkt (delvis)

Vård av särskilt värdefulla om-

kulturarv och odlingslandskap

råden, dvs odlingslandskapet i

kust- och skärgård

* Delmål 3: Åtgärdsprogram för

Direkt

Bevarande av arter och popula-

hotade marina arter och

tioner. Kopplar även till fiske-

fiskstammar

politiken

* Delmål 4: Minskning av

Direkt

Bevarande av arter och popula-

bifångster

tioner. Åtgärderna ligger inom

fiskesektorns ansvarsområde

* Delmål 5: Anpassning av

Indirekt

Hushållning med naturresurser.

uttaget av fisk

Åtgärderna ligger inom fiske-

sektorns ansvarsområde

* Delmål 6: Störningar från

Direkt

Bevarande av goda förutsätt-

båttrafik

ningar för friluftsliv och natur-

upplevelser

Skr. 2001/02:173 Bilaga 2 141

Fastlagda mål

Direkt/indirekt

Element i eller betydelse

(miljökvalitetsmål med

samband

för naturvårdspolitiken.

kursiv stil)

Ej fullständig beskrivning

* Delmål 7: Utsläpp från fartyg

Indirekt

Bevarande av förutsättningar för

biologisk mångfald. Åtgärderna

ligger inom sjöfartssektorns

ansvarsområde

* Delmål 8: Åtgärdsprogram

Direkt (delvis)

Delar av åtgärderna ligger inom

enligt EU:s ramdirektiv för

naturvården

vatten

Myllrande våtmarker

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om att våtmarker-

nas ekologiska och vattenhus-

hållande funktion och att värde-

fulla våtmarker skall bevaras

* Delmål 1: Strategi för skydd

Direkt

Skydd och vård av särskilt vär-

och skötsel av våtmarker och

defulla områden

sumpskogar

* Delmål 2: Långsiktigt skydd

Direkt

Skydd av vård av särskilt värde-

för våtmarker i Myrskyddsplan

fulla områden

för Sverige

* Delmål 3: Skogsbilvägar över

Direkt

Förebyggande åtgärder i syfte att

våtmarker

bevara särskilt värdefulla om-

råden. Åtgärderna ligger i

huvudsak inom skogssektorns

ansvarsområde

* Delmål 4: Anläggning och

Direkt

Restaurering av våtmarker i

återställning av våtmarker i

landskap som har utarmats på

odlingslandskapet

denna naturtyp

* Delmål 5: Åtgärdsprogram för

Direkt

Bevarande av arter och popula-

hotade arter

tioner

Levande skogar

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om bevarande av

biologisk mångfald och värn-

ande av skogens sociala värden

* Delmål 1: Långsiktigt skydd

Direkt

Skydd och vård av särskilt vär-

av skogsmark

defulla områden

* Delmål 2: Bevarande och

Direkt

Avgörande förutsättningar för

förstärkning av död ved, areal

biologisk mångfald i skogs-

äldre lövrik skog och gammal

ekosystem. Åtgärderna ligger till

skog

stor del inom skogssektorn

* Delmål 4: Åtgärdsprogram för

Direkt

Bevarande av arter och popula-

hotade arter

tioner

Ett rikt odlingslandskap

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om att den bio-

logiska mångfalden och kultur-

miljövärdena skall bevaras och

stärkas

Skr. 2001/02:173 Bilaga 2 142

Fastlagda mål

Direkt/indirekt

Element i eller betydelse

(miljökvalitetsmål med

samband

för naturvårdspolitiken.

kursiv stil)

Ej fullständig beskrivning

* Delmål 1: Bevarande och

Direkt

Vård och hävd av särskilt värde-

skötsel av ängs- och

fulla områden. Åtgärderna ligger

betesmarker

till mycket stor del inom jord-

brukssektorn via miljöersätt-

ningar inom jordbruket

* Delmål 2: Småbiotoper i

Direkt

Bevarande och förstärkning av

odlingslandskapet

värdefulla livsmiljöer. Åtgärder-

na ligger i huvudsak inom jord-

brukssektorns ansvarsområde

* Delmål 3: Kulturbärande

Indirekt

Även om den kulturbärande

landskapselement

funktionen är utgångspunkten

bör åtgärder för att nå detta del-

mål medföra positiva effekter

även för bevarande av värdefulla

livsmiljöer för djur och växter

* Delmål 4: Program för

Indirekt

Berör bevarande av domesti-

genetiska resurser

cerad biologisk mångfald (växt-

sorter och husdjursraser). Åtgär-

derna ligger inom jordbrukssek-

torns ansvarsområde

* Delmål 5: Åtgärdsprogram för

Direkt

Bevarande av arter och popula-

hotade arter

tioner

Storslagen fjällmiljö

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om att biologisk

mångfald, upplevelsevärden

samt natur- och kulturvärden

skall bevaras. Särskilt värdefulla

områden skall skyddas mot in-

grepp och störningar

* Delmål 1: Begränsa skador på

Direkt

Bevarande av ett särskilt käns-

mark och vegetation

ligt ekosystem med dess växter

och djur

* Delmål 2: Buller

Direkt

Bevarande av goda förutsätt-

ningar för friluftsliv och natur-

upplevelser

* Delmål 3: Skydd och vid

Direkt

Skydd av förvaltning av särskilt

behov skötsel och restaurering

värdefulla områden. Det bör no-

av representativa områden med

teras att enligt propositionen be-

höga natur- och kulturvärden

rör behovet av varsamt brukande

och långsiktigt skydd i första

hand områden med höga kultur-

värden

Delmål 4: Åtgärdsprogram för

Direkt

Bevarande av arter och popula-

hotade arter

tioner

God bebyggd miljö

Direkt

Miljökvalitetsmålet innehåller

formuleringar om att natur- och

kulturvärden skall tas tillvara

och utvecklas. Långsiktigt god

hushållning med mark, vatten

och andra resurser skall främjas

Skr. 2001/02:173 Bilaga 2 143

Fastlagda mål

Direkt/indirekt

Element i eller betydelse

(miljökvalitetsmål med

samband

för naturvårdspolitiken.

kursiv stil)

Ej fullständig beskrivning

* Delmål 1: Planeringsunderlag

Direkt

Bevarande av grön- och vatten-

områden i tätorter och tätorts-

nära områden genom att ta fram

planeringsunderlag, program och

strategier. Kopplar direkt till

framtagande av läns- och kom-

munvisa naturvårdsprogram och

grönstrukturprogram, som

underlag för fysisk planering

och naturvårdsåtgärder

* Delmål 3: Buller

Direkt (delvis)

Åtgärder för att nå detta delmål

bör medföra förbättrade kvalitet

i fråga om frihet från bullerstör-

ningar i tätortsnära grönom-

råden, dvs. förbättrade förutsätt-

ningar för friluftsliv. Fokus för

delmålet ligger på trafikbuller

* Delmål 4: Uttag av naturgrus

Direkt

Hushållning med naturresurser.

Åtgärderna för att nå detta del-

mål bör även kunna bidra till att

områden och formationer som är

särskilt bevarandevärda från

geologisk naturvårdssynpunkt

får bättre skydd

Skr. 2001/02:173 Bilaga 2 144

Miljödepartementet

Skr. 2001/02:173

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 2002 Närvarande: statsministern[REDACTED_EFTERNAMN], ordförande, och statsråden Hjelm-[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], von[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN], Engqvist,[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN],[REDACTED_EFTERNAMN] och[REDACTED_EFTERNAMN] Föredragande: statsrådet[REDACTED_EFTERNAMN] Regeringen beslutar skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik 145