EUR-Lex - 62000J0389 - SV Avis juridique important | 62000J0389 Domstolens dom (femte avdelningen) den 27 februari 2003. - Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. - Fördragsbrott - Artiklarna 23 EG och 25 EG - Avgift med motsvarande verkan - Export av avfall - Baselkonventionen - Förordning nr 259/93 - Avgift till en solidaritetsfond. - Mål C-389/00. Rättsfallssamling 2003 s. I-02001 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord Fri rörlighet för varor - Tullavgifter - Avgifter med motsvarande verkan - Transport av avfall - Obligatorisk avgift till en solidaritetsfond för återsändande av avfall - Oförenligt med fördraget (Artiklarna 23 EG och 25 EG) Sammanfattning $$En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 23 EG och 25 EG genom att belägga avfallstransporter till andra medlemsstater med en obligatorisk avgift till en solidaritetsfond för återsändande av avfall. En sådan avgift kan inte anses utgöra en ersättning för någon individuell tjänst som faktiskt utförts till förmån för de berörda ekonomiska aktörerna, eftersom medlemsstatens uppfyllande av en gemenskapsrättslig skyldighet som åläggs samtliga medlemsstater i syfte att uppnå målet att skydda hälsan och miljön inte medför att de avfallsexportörer som är etablerade i medlemsstaten kommer i åtnjutande av någon särskild eller viss fördel. En dylik avgift skall inte anses vara laglig då den utgör kompensation för åtgärder som i enlighet med gemenskapsrätten skall vidtas för att främja den fria rörligheten för varor, då det inte har visats att den avgift som tas ut vid varje avfallstransport har något samband med de faktiska kostnader som uppkommer för staten med anledning av transaktionen, för det fall det är nödvändigt att återsända och bortskaffa eller återvinna det transporterade avfallet. ( se punkterna 35, 37, 38, 45 och 51, samt domslutet ) Parter I mål C-389/00, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Murray, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Brown, i egenskap av ombud, biträdd av professor Myers, svarande, angående en talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 23 EG och 25 EG genom att anta Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Ford (Abfallverbringungsgesetz) (lag om övervakning och kontroll av gränsöverskridande avfallstransporter (lag om avfallstransporter) av den 30 september 1994, BGBl. 1994 I, s. 2771), genom vilken en solidaritetsfond för återsändande av avfall inrättats och genom vilken avfallsexportörer, särskilt sådana som exporterar till andra medlemsstater, åläggs att erlägga avgift till denna fond, meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av Martin, tillförordnad avdelningsordförande på femte avdelningen, samt domarna Moody, Mercado, Williams och Marshall (referent), generaladvokat: Johnson, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Walton, med hänsyn till förhandlingsrapporten, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 27 juni 2002, där kommissionen företräddes av Murray och Förbundsrepubliken Tyskland av W.-D. Plessing, i egenskap av ombud, biträdd av Myers, och efter att den 14 november 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 20 oktober 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 23 EG och 25 EG genom att anta Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Ford (Abfallverbringungsgesetz) (lag om övervakning och kontroll av gränsöverskridande avfallstransporter (lag om avfallstransporter) av den 30 september 1994, BGBl. 1994 I, s. 2771) (nedan kallad AbfVerbrG), genom vilken en solidaritetsfond för återsändande av avfall inrättats och genom vilken avfallsexportörer, särskilt sådana som exporterar till andra medlemsstater, åläggs att erlägga avgift till denna fond. Tillämpliga bestämmelser Baselkonventionen och gemenskapsrätten 2 Enligt artiklarna 23 EG och 25 EG skall gemenskapen grunda sig på en tullunion, som skall omfatta all handel med varor och som skall innebära att tullar på import och export samt alla avgifter med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna skall vara förbjudna. 3 Avfallstransporter inom, till och från gemenskapen omfattas av bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43). De avfallstransporter som inte omfattas av förordningen anges i artikel 1.2 och 1.3 i förordningen. 4 Genom förordning nr 259/93 genomförs bland annat de skyldigheter som gemenskapen och medlemsstaterna har i egenskap av parter till konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall som antogs i Basel den 22 mars 1989 (nedan kallad Baselkonventionen). Konventionen har godkänts på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 (EGT L 39, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202). Förutom gemenskapen är även samtliga medlemsstater parter till Baselkonventionen. 5 Enligt artikel 4.5 i Baselkonventionen skall parterna till konventionen inte tillåta att farligt avfall eller annat avfall exporteras till eller importeras från icke-part. I artikel 11 i konventionen anges emellertid vissa undantag från artikel 4.5 som är tillåtna under vissa förutsättningar. 6 I artikel 8 i Baselkonventionen föreskrivs en skyldighet för den exporterande staten att, när en gränsöverskridande transport av farligt avfall eller annat avfall till vilken berörda stater lämnat medgivande inte kan slutföras i enlighet med kontraktets villkor, ansvara för att avfallet i fråga av exportören återförs till den exporterande staten om alternativa åtgärder inte kan vidtas för avfallets slutliga omhändertagande på ett miljövänligt sätt inom 90 dagar. 7 I artikel 9.2 a i Baselkonventionen föreskrivs att i händelse av en gränsöverskridande transport av farligt avfall eller annat avfall, som bedöms vara illegal trafik till följd av exportörens eller producentens uppförande, skall den exporterande staten ansvara för att avfallet i fråga återförs till den exporterande staten av exportören eller producenten eller, om så är nödvändigt, genom den exporterande statens egen försorg. 8 Den i artikel 8 i Baselkonventionen föreskrivna skyldigheten att återföra avfall genomförs i gemenskapens rättsordning genom artikel 25.1 i förordning 259/93. Denna bestämmelse har följande lydelse: "Om en transport av avfall som de berörda behöriga myndigheterna gett sitt samtycke till inte kan fullföljas på det sätt som anges i fraktsedeln eller avtalet enligt artik[larna] 3 och 6, skall den behöriga avsändarmyndigheten inom 90 dagar sedan den underrättats om detta se till att anmälaren återsänder avfallet till ett område under denna myndighets jurisdiktion eller till en annan plats i avsändarstaten, utom i fall då myndigheten konstaterar att avfallet kan bortskaffas eller återvinnas på ett alternativt, miljövänligt sätt." 9 Genom artikel 26.2 a i förordning nr 259/93 genomförs den i artikel 9.2 i Baselkonventionen föreskrivna skyldigheten att återföra avfall. Artikel 26.2 a har följande lydelse: "Om anmälaren är ansvarig för en sådan illegal transport skall den behöriga avsändarmyndigheten tillse att avfallet a) återförs till avsändarstaten av anmälaren eller om nödvändigt av den behöriga myndigheten själv ..." 10 Vidare har artikel 27.1 i förordning nr 259/93 följande lydelse: "Alla transporter av avfall inom ramen för denna förordning skall omfattas av en ekonomisk garanti eller motsvarande försäkring som täcker transportkostnaderna, inbegripet de fall som avses i artik[larna] 25 och 26, och kostnaderna för bortskaffande och återvinning." 11 Vad gäller debitering av administrativa kostnader och kostnader för transport, bortskaffande och återvinning av avfallet föreskrivs följande i artikel 33 i förordning nr 259/93: "1. Anmälaren får debiteras administrativa kostnader för att genomföra lämpliga anmälnings- och övervakningsförfaranden samt normala kostnader för de analyser och kontroller som behövs. 2. Kostnader för att återsända avfall, inbegripet kostnader för transport, bortskaffande eller återvinning av avfallet på ett alternativt, miljövänligt sätt i enlighet med artik[larna] 25.1 och 26.2, skall debiteras anmälaren eller, om detta inte är möjligt, den berörda medlemsstaten. 3. Kostnader som avser bortskaffande eller återvinning på ett alternativt, miljövänligt sätt i enlighet med artikel 26.3 skall debiteras mottagaren. 4. Kostnader som avser bortskaffande eller återvinning, inbegripet eventuell transport i enlighet med artikel 26.4, skall debiteras anmälaren eller mottagaren enligt vad som beslutas av de berörda behöriga myndigheterna." De nationella bestämmelserna 12 Genom 8 § första stycket i AbfVerbrG inrättas en solidaritetsfond för återsändande av avfall (Solidarfonds Abfallrückführung, nedan kallad solidaritetsfonden). 13 I sjätte och sjunde meningarna i nämnda bestämmelse föreskrivs följande: "Till täckande av solidaritetsfondens tjänster och administrativa kostnader skall anmälaren i den mening som avses i förordning [nr 259/93] erlägga avgift till fonden i förhållande till vilket slags och hur mycket avfall som transporteras. Avgifter som inte använts vid utgången av en treårsperiod skall återbetalas proportionerligt till dem som erlagt avgifterna efter föregående återbetalning av fyllnadsinbetalning enligt andra stycket." 14 I detta avseende föreskrivs följande i 8 § andra stycket första meningen i AbfVerbrG: "För det fall de medel som solidaritetsfonderna skall erlägga ... inte räcker för att täcka de kostnader som uppkommit vid återsändandet och icke-skadebringande återvinning eller vid bortskaffandet på ett sätt som överensstämmer med allmänintresset, skall delstaterna, efter avdrag för en del på förbundsnivå som skall fastställas genom förordning ..., komplettera kostnadstäckningen enligt en fördelningsmetod som fastställs utifrån befolkning och skatteintäkter (Leonard) eller enligt någon annan metod som delstaterna kommer överens om." 15 Skyldigheten att betala avgifter till solidaritetsfonden tillkommer utöver den i 7 § första stycket i AbfVerbrG föreskrivna skyldigheten för anmälaren att ställa en ekonomisk garanti eller att visa att det finns en motsvarande försäkring för avfallstransporten i enlighet med artikel 27 i förordning nr 259/93. 16 I 17 § i Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (förordning om solidaritetsfonden för återsändande av avfall av den 20 maj 1996, BGBl. 1996 I, s. 694, nedan kallad förordningen om solidaritetsfonden) anges att skyldigheten att erlägga avgift uppkommer samtidigt som skyldigheten att anmäla det avfall som skall transporteras utanför Förbundsrepubliken Tyskland. I artikel 18 i förordningen anges på vilket sätt som beräkning skall göras av de avgifter som uppgår till 0,30 DEM, 3,00 DEM, 10,00 DEM eller 15,00 DEM per ton, beroende på vilket avfall det är fråga om. Det administrativa förfarandet 17 Genom en formell underrättelse av den 25 maj 1998 underrättade kommissionen de tyska myndigheterna om att den ansåg att de i AbfVerbrG föreskrivna avgifterna till solidaritetsfonden utgjorde en enligt artiklarna 9 och 12 i EG-fördraget (nu artiklarna 23 EG och 25 EG i ändrad lydelse) förbjuden avgift med motsvarande verkan som en tull på export. Kommissionen betonade vidare att någon dylik avgift inte föreskrivs i förordning nr 259/93. 18 I sitt svar av den 11 september 1998 gjorde de tyska myndigheterna gällande att avgiften till solidaritetsfonden utgör ett proportionerligt vederlag för en specifik och/eller individualiserad förmån som de ekonomiska aktörerna kommer i åtnjutande av. Avgiften kan därför inte anses vara en avgift med motsvarande verkan. Den tyska regeringen gjorde dessutom gällande att de särskilda egenskaper som karaktäriserar avfall motiverar att den fria rörligheten för dylika varor begränsas i viss omfattning. 19 Den 16 augusti 1999 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland. I det motiverade yttrandet underkände kommissionen de argument som framförts av de tyska myndigheterna, men preciserade samtidigt att den inte riktade någon kritik mot den avgift som togs ut för avfallsexport från Tyskland till tredje land. Kommissionen uppmanade Förbundsrepubliken Tyskland att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet följa nämnda yttrande. 20 Eftersom den tyska regeringen i sitt svar av den 21 januari 2000 vidhöll sitt bestridande av det påstådda fördragsbrottet, har kommissionen väckt förevarande talan. Fördragsbrottet 21 Kommissionen har gjort gällande att den skyldighet som enligt AbfVerbrG åligger varje avfallsexportör att erlägga avgift till solidaritetsfonden delvis är oförenlig med gemenskapsrätten. Kommissionen anser nämligen att avgiften - när den skall erläggas för avfallstransport till andra medlemsstater - utgör en sådan avgift med motsvarande verkan som en tull på export som är förbjuden enligt artiklarna 23 EG och 25 EG. 22 I detta avseende skall det erinras om att, såsom domstolen slagit fast vid ett flertal tillfällen, det som rättfärdigar ett förbud mot tullar och avgifter med motsvarande verkan är att varje avgift - även om den är mycket liten - som tas ut då en vara passerar en gräns utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor, vilket förvärras av åtföljande administrativa formaliteter. Varje avgift, oavsett dess beteckning och utformning, som ensidigt läggs på varor på grund av att de passerar gränsen utgör således, när den inte är en tull i egentlig mening, en avgift med motsvarande verkan i den mening som avses i artiklarna 23 EG och 25 EG, även om avgiften inte tas ut till förmån för staten (se bland annat dom av den 9 november 1983 i mål 158/82, kommissionen mot Danmark, REG 1983, s. 3573, punkt 18, och av den 27 september 1988 i mål 18/87, kommissionen mot Tyskland, REG 1988, s. 5427, punkt 5). 23 Enligt domstolens rättspraxis undgår emellertid en sådan avgift denna kvalifikation om den ingår i ett allmänt system för interna skatter och avgifter och om den systematiskt enligt samma kriterier utgår för nationella produkter och importerade och exporterade produkter, om avgiften utgör ersättning för en tjänst som faktiskt tillhandahållits den ekonomiska aktören, när ersättningen står i proportion till tjänsten, eller om avgiften under vissa villkor hänför sig till kontroller som utförts för att uppfylla skyldigheter enligt gemenskapsrätten (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 6, och angiven rättspraxis). 24 I förevarande mål är det utrett att den obligatoriska avgiften till solidaritetsfonden utgör en avgift vars belopp fastställs utifrån vilket slags och hur mycket avfall som skall transporteras i enlighet med 8 § första stycket sjätte meningen i AbfVerbrG. Enligt denna bestämmelse jämförd med 17 § i förordningen om solidaritetsfonden är var och en som är skyldig att anmäla en avfallstransport i den mening som avses i förordning nr 259/93 också skyldig att erlägga en avgift till fonden. Denna skyldighet att erlägga avgift uppkommer samtidigt med skyldigheten att anmäla en avfallstransport som genomförs utanför Förbundsrepubliken Tyskland. 25 Den tyska regeringen har vitsordat att den omtvistade avgiften synes motsvara begreppet "avgift med motsvarande verkan" enligt domstolens rättspraxis. Den tyska regeringen har emellertid bestritt att den omtvistade avgiften utgör en sådan avgift som är förbjuden enligt artiklarna 23 EG och 25 EG. 26 Den tyska regeringen anser nämligen att avgiften till solidaritetsfonden utgör en rimlig ersättning för de individuella tjänster som faktiskt utförts åt de ekonomiska aktörerna. Vidare är avgiften laglig då den utgör kompensation för åtgärder som medlemsstaterna i enlighet med gemenskapsrätten är skyldiga att vidta för att främja den fria rörligheten för varor. Den omtvistade avgiften omfattas således på dessa båda sätt av de undantag som godkänts i domstolens rättspraxis, enligt vilka en avgift inte anses utgöra en avgift med motsvarande verkan som en tull. Huruvida avgiften till solidaritetsfonden utgör ersättning för en tjänst som tillhandahålls de ekonomiska aktörerna 27 Den tyska regeringen har i huvudsak gjort gällande att staten tillhandahåller de ekonomiska aktörerna en finansiell tjänst genom att i enlighet med relevanta bestämmelser i Baselkonventionen och i förordning nr 259/93 garantera finansieringen av återsändandet av avfallet om det är fråga om illegal export eller om exporten inte kunnat slutföras då den ansvarige inte kan bestrida kostnaderna härför eller inte kan identifieras. Denna tjänst utgör en faktisk förmån för de ekonomiska aktörer som exporterar avfall från Förbundsrepubliken Tyskland. Den garanti som staten ställer subsidiärt gör det nämligen möjligt för aktörerna att få tillgång till marknaderna i gemenskapens övriga medlemsstater och i de andra stater som är parter till Baselkonventionen. 28 Den tyska regeringen har gjort gällande att även om medlen i solidaritetsfonden används för att återsända avfall som exporterats illegalt, så är det endast de ekonomiska aktörer som lagligt exporterar avfall och som erlägger avgift till fonden som får en förmån genom att staten ställer en garanti för att avfallet skall återsändas. Denna tjänst som staten tillhandahåller innebär en individuell förmån för varje avfallsexportör som vid varje legal transaktion som anmälts i enlighet med förordning nr 259/93 utnyttjar de exportmöjligheter som uppkommer genom garantin. Det avgiftsbelopp som tas ut för varje export och som fastställs utifrån vilket slags och hur mycket avfall som skall transporteras, står i sig enligt domstolens rättspraxis i rimlig proportion till den konkreta tjänst som utförs till förmån för den ekonomiska aktören. Varje anmälare erlägger således avgiften som vederlag för det konkreta nyttjandet av exportmöjligheten som skapas genom återsändandegarantin. 29 Den tyska regeringen har betonat att den i 8 § i AbfVerbrG föreskrivna avgiften tas ut just för att täcka de kostnader som uppkommer genom den ekonomiska garantin, som i sin tur möjliggör varje individuell avfallstransport till utlandet. Det är således motiverat att i rimlig omfattning och på ett proportionerligt sätt låta de ekonomiska aktörer som kommer i åtnjutande av tjänsten också bära de faktiska kostnaderna för tjänsten. 30 Det kan i detta avseende noteras att den tyska regeringens argument grundas på tanken att de i Tyskland etablerade ekonomiska aktörernas möjligheter att exportera avfall i betydande mån kan tillskrivas den omständigheten att staten accepterar att vid behov subsidiärt garantera finansieringen av avfallets återsändande, när detta visar sig vara nödvändigt. 31 Det kan emellertid konstateras att dessa ekonomiska aktörers exportmöjligheter inte på något sätt skiljer sig från de möjligheter som deras konkurrenter, som är etablerade i andra medlemsstater, har. 32 Avfallstransporterna från Tyskland omfattas nämligen av samma bestämmelser och samma villkor som transporter från andra medlemsstater. Dylika bestämmelser och villkor anges bland annat i förordning nr 259/93. Också när det gäller export till andra stater som är parter till Baselkonventionen, även om de avgifter som erläggs med anledning av dylik export inte direkt är föremål för prövning i detta mål, har ekonomiska aktörer etablerade i Tyskland samma möjligheter som andra exportörer i gemenskapen. Gemenskapen och samtliga medlemsstater är nämligen parter till Baselkonventionen, och de skyldigheter som följer av denna konvention genomförs i gemenskapens rättsordning genom förordning nr 259/93. 33 Vidare är det ostridigt att Förbundsrepubliken Tyskland endast uppfyllt en skyldighet som, enligt artikel 33.2 i förordning nr 259/93, på ett enhetligt sätt åläggs samtliga medlemsstater genom att bära de kostnader som uppkommer för att återsända avfall, inbegripet kostnader för transport och bortskaffande eller återvinning, och som inte kan debiteras en viss ekonomisk aktör. 34 I likhet med vad generaladvokaten påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande bidrar uppfyllandet av denna skyldighet till att säkerställa att ingen gränsöverskridande transport av avfall genomförs utan tillräckliga garantier vad gäller skyddet för miljön och hälsan. Samma ändamål eftersträvas genom flera andra skyldigheter som åläggs de exporterande staterna i enlighet med olika bestämmelser i den internationella rätten och i gemenskapsrätten som reglerar rörligheten för avfall. Det är emellertid uppenbart att den störningsfria tillämpningen av det på detta sätt inrättade särskilda systemet för rörlighet för avfall förutsätter att samtliga stater iakttar samtliga ålagda skyldigheter. 35 Förbundsrepubliken Tysklands uppfyllande av en gemenskapsrättslig skyldighet som åläggs samtliga medlemsstater i syfte att uppnå ett mål av allmänintresse, nämligen skyddet för hälsan och miljön, medför nämligen under dessa förutsättningar inte att de avfallsexportörer som är etablerade i Tyskland kommer i åtnjutande av någon särskild eller viss fördel (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 7). 36 Uppfattningen att denna slutsats är riktig förstärks ytterligare av att skyldigheten att erlägga avgift till solidaritetsfonden uppkommer samtidigt med skyldigheten att anmäla en avfallstransport utanför Tyskland och av att den avgift som exportörerna skall erlägga i praktiken uteslutande fastställs utifrån vilket slags och hur mycket avfall som skall transporteras. Avgiften erläggs således inte som vederlag för någon tjänst som faktiskt utförts åt exportörerna, vare sig som kategori av ekonomiska aktörer eller i egenskap av individuella aktörer. 37 Den omtvistade avgiften kan därför inte anses utgöra en ersättning för någon individuell tjänst som faktiskt utförts till förmån för de berörda ekonomiska aktörerna. Huruvida den erlagda avgiften utgör kompensation för en åtgärd som skall vidtas i enlighet med gemenskapsrätten för att främja den fria rörligheten för varor 38 Mot bakgrund av vad som anförts ovan kommer domstolen att pröva den tyska regeringens argument att avgiften till solidaritetsfonden skall anses vara laglig då den utgör kompensation för åtgärder som i enlighet med gemenskapsrätten skall vidtas för att främja den fria rörligheten för varor. 39 I detta avseende erinrar domstolen om följande. I den mån avgiften i fråga enbart utgör en finansiellt och ekonomiskt berättigad kompensation för en enhetlig förpliktelse som i samma mån åläggs samtliga medlemsstater genom gemenskapsrätten, kan avgiften varken likställas med en tull eller, följaktligen, omfattas av förbudet i artiklarna 23 EG och 25 EG (dom av den 25 januari 1977 i mål 46/76, Bauhuis, REG 1977, s. 5, punkterna 34-36, svensk specialutgåva, volym 3, s. 267, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 14). Enbart den omständigheten att de andra medlemsstaterna godtar att med offentliga medel själva finansiera återsändandet av avfallet, inbegripet transport och bortskaffande eller återvinning, utgör i princip inte något hinder för denna slutsats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 1977 i mål 89/76, kommissionen mot Nederländerna, REG 1977, s. 1355, punkt 18, av den 31 januari 1984 i mål 1/83, IGF, REG 1984, s. 349, punkterna 21 och 22, och i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 15). 40 Enligt domstolens rättspraxis skall emellertid en avgift som åläggs de ekonomiska aktörerna vara ekonomiskt motiverad på så sätt att det föreligger ett direkt samband mellan avgiftsbeloppet och den faktiska kostnaden för den transaktion som avgiften skall finansiera, i förevarande fall det eventuella återförandet av det transporterade avfallet, inbegripet transport och bortskaffande eller återvinning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 1990 i mål C-111/89, Mcdonald, REG 1990, s. I-1735, punkterna 11 och 12). 41 Den tyska regeringen har i detta avseende gjort gällande att de i Tyskland föreskrivna avgifterna till solidaritetsfonden inte överstiger statens kostnader. Vidare har det gjorts gällande att varje separat avgift står i proportion till den konkreta individuella förmån som varje ekonomisk aktör kommer i åtnjutande av. Den tyska regeringen har dessutom gjort gällande att artikel 33.2 i förordning nr 259/93 lämnar ett visst utrymme till medlemsstaterna att avgöra på vilket sätt - bland annat genom avgifter - finansieringen av de kostnader som uppkommer för medlemsstaterna då de garanterar att avfallet återsänds skall ske. 42 Domstolen konstaterar emellertid att i artikel 33.2 i förordning nr 259/93 föreskrivs att kostnaderna för att återsända avfall, inbegripet kostnader för transport och bortskaffande eller återvinning av avfallet på ett alternativt, miljövänligt sätt skall debiteras anmälaren. Medlemsstaterna skall bära dessa kostnader endast om det visar sig omöjligt att debitera anmälaren. 43 Domstolen erinrar vidare om att enligt artiklarna 25.1 och 26.2 a i förordning nr 259/93 skall de ekonomiska aktörer som anmält avfallstransporter som inte kan slutföras eller som anses vara illegala vara skyldiga att själva tillse att avfallet återsänds. 44 Vidare anges i artikel 27.1 i förordning nr 259/93 att alla transporter av avfall inom ramen för förordningen skall omfattas av en ekonomisk garanti eller motsvarande försäkring som bland annat täcker kostnaderna för att återsända avfallet, inbegripet kostnaderna för transport och bortskaffande eller återvinning av avfallet. 45 Det har således inte visats att den avgift som tas ut vid varje avfallstransport, då den anmäls enligt förordning nr 259/93, har något samband med de faktiska kostnader som uppkommer för staten med anledning av transaktionen, för det fall det är nödvändigt att återsända och bortskaffa eller återvinna det transporterade avfallet. Mot bakgrund av de i punkterna 42-44 ovan i denna dom angivna bestämmelserna i förordning nr 259/93 förefaller det för övrigt som om det vanligaste fallet då staten kommer att bära kostnaderna för att återsända avfallet, inbegripet kostnader för transport och bortskaffande eller återvinning, är just när någon anmälan inte gjorts och då det inte ställts någon garanti eller motsvarande försäkring och då någon avgift följaktligen inte har erlagts. 46 Domstolen finner att det inte föreligger något samband mellan avgiftsbeloppet och den faktiska kostnaden för den transaktion som avgiften skall finansiera. Någon annan bedömning görs inte mot bakgrund av att de avgifter som inte använts genom solidaritetsfonden vid utgången av en treårsperiod enligt 8 § första stycket sjunde meningen i AbfVerbrG skall återbetalas proportionerligt till de ekonomiska aktörer som erlagt avgifterna. Om det antas att detta system med periodiskt återkommande återbetalningar, i likhet med vad den tyska regeringen gjort gällande, syftar till att anpassa de individuella kostnaderna till de kostnader som faktiskt uppkommer för staten, konstaterar domstolen att den del av avgifterna som används för att täcka solidaritetsfondens administrativa kostnader inte återbetalas. Vidare är det de berörda ekonomiska aktörerna som under alla omständigheter får bära den ekonomiska förlust som består i att de under tre års tid inte har tillgång till de aktuella beloppen, vilket inte kompenseras genom ränta. Den progressiva minskning av solidaritetsfondens totala storlek, som ursprungligen uppgick till 75 miljoner DEM och som då talan väcktes inte översteg 16 miljoner DEM, medför att det varken är möjligt att fastställa vilka faktiska kostnader som staten haft för att uppfylla sin skyldighet att återsända avfallet eller att avgöra om de individuella avgifterna fastställts till en rimlig nivå i förhållande till de kostnader som uppkommit. 47 Vad gäller påståendet att varje avgift står i proportion till den förmån som varje ekonomisk aktör kommer i åtnjutande av, är det tillräckligt att erinra om, vilket domstolen slagit fast i punkterna 35-37 i denna dom, att de ekonomiska aktörer som skall erlägga avgift till solidaritetsfonden inte kommer i åtnjutande av någon faktisk och individuell förmån genom de verksamheter som finansieras genom fonden. 48 När det gäller det handlingsutrymme som medlemsstaterna eventuellt har enligt artikel 33.2 i förordning nr 259/93, finner domstolen att medlemsstaterna under alla förhållanden inte får använda detta handlingsutrymme för att debitera anmälarna ytterligare avgifter som inte är motiverade. 49 Vidare skall det betonas att anmälaren får debiteras administrativa kostnader för att genomföra lämpliga anmälnings- och övervakningsförfaranden samt normala kostnader för de analyser och kontroller som behövs. Detta anges även i artikel 33.1 i förordning nr 259/93. 50 Domstolen finner således att avgiften till solidaritetsfonden utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull på export som är förbjuden enligt artiklarna 23 EG och 25 EG. 51 Det finns således anledning fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 23 EG och 25 EG genom att belägga avfallstransporter till andra medlemsstater med en obligatorisk avgift till den genom AbfVerbrG inrättade solidaritetsfonden. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 52 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) följande dom: 1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 23 EG och 25 EG genom att belägga avfallstransporter till andra medlemsstater med en obligatorisk avgift till den solidaritetsfond för återsändande av avfall som inrättats genom Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Ford (Abfallverbringungsgesetz) av den 30 september 1994. 2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.