62019CJ0568 DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen) den 8 oktober 2020 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Direktiv 2008/115/EG – Gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Artiklarna 6.1 och 8.1 – Olaglig vistelse – Nationell lagstiftning enligt vilken det alltefter omständigheterna kan beslutas om antingen böter eller avlägsnande – Konsekvenser av domen av den 23 april 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260) – Nationell lagstiftning som är förmånligare för den berörda personen – Direktivs direkta effekt – Gränser” I mål C‑568/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha, Spanien) genom beslut av den 11 juli 2019, som inkom till domstolen den 25 juli 2019, i målet MO mot Subdelegación del Gobierno en Toledo, meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden Davis, samt domarna M. Safjan (referent) och N. Jääskinen, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: A. Cross, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Spaniens regering, genom L. Gilmore, i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom Harrington och I. Galindo Martín, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna ( EUT L 348, 2008, s. 98 ). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan MO och Subdelegación del Gobierno en Toledo (organ som företräder den spanska regeringen i provinsen Toledo, Spanien) angående MO:s olagliga vistelse i Spanien. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 Artikel 1 i direktiv 2008/115 har rubriken ”Syfte” och där anges följande: ”I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flykting[s]kydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.” 4 Artikel 3 i nämnda direktiv har följande lydelse: ”I detta direktiv gäller följande definitioner: … 4) beslut om återvändande : ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända. 5) avlägsnande : verkställigheten av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten. …” 5 Artikel 4 i direktivet har rubriken ”Förmånligare bestämmelser”. I artikel 4.2 och 4.3 föreskrivs följande: ”2. Detta direktiv ska inte påverka tillämpningen av eventuella förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgaren i gemenskapens regelverk om invandring och asyl. 3. Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som det är tillämpligt på, förutsatt att dessa förmånligare bestämmelser är förenliga med detta direktiv.” 6 I artikel 6 i direktivet, med rubriken ”Beslut om återvändande”, föreskrivs följande: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända. 2. Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som innehar ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat, ska ofördröjligen bege sig till den medlemsstatens territorium. Om den tredjelandsmedborgare som berörs av detta krav inte följer detsamma eller om dennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska punkt 1 tillämpas. 3. Medlemsstaterna får avstå från att utfärda ett beslut om återvändande till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium om den berörda tredjelandsmedborgaren återtas av en annan medlemsstat enligt bilaterala avtal eller arrangemang som gäller den dag detta direktiv träder i kraft. Den medlemsstat som har återtagit den berörda tredjelandsmedborgaren ska i så fall tillämpa punkt 1. 4. Medlemsstaterna får när som helst, av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl, bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. I sådana fall ska inget beslut om återvändande utfärdas. Om ett sådant beslut redan har utfärdats ska det återkallas eller tillfälligt skjutas upp under giltighetstiden för uppehållstillståndet eller någon annan beviljad rätt att stanna. 5. Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium är föremål för ett förfarande för förlängning av hans eller hennes uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet, ska den berörda medlemsstaten överväga att avstå ifrån att utfärda ett beslut om återvändande till dess att förfarandet har avslutats, utan att detta påverkar tillämpningen av punkt 6. …” 7 I artikel 7 i direktiv 2008/115, under rubriken ”Frivillig avresa”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 4: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2 och 4 ska det i återvändandebeslutet fastställas en lämplig tidsfrist på mellan sju och trettio dagar för frivillig avresa. … … 4. Om det finns risk för avvikande eller om en ansökan om laglig vistelse avvisats såsom uppenbart ogrundad eller bedräglig eller om den berörda personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, får medlemsstaterna avstå från att bevilja någon tidsfrist för frivillig avresa …” 8 I artikel 8 i direktivet, med rubriken ”Avlägsnande”, föreskrivs följande i punkt 1: ”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet om återvändande om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats i enlighet med artikel 7.4, eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats inom den tid för frivilligt återvändande som beviljats i enlighet med artikel 7.” Spansk rätt 9 I artikel 53.1 a i Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (lag 4/2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien och om deras integration i samhället) av den 11 januari 2000 (BOE nr 10 av den 12 januari 2000, s. 1139), i dess lydelse enligt Ley Orgánica 2/2009 (Ley Orgánica 2/2009) av den 11 december 2009 (BOE nr 299 av den 12 december 2009, s. 104986) (nedan kallad utlänningslagen), betecknas följande handling som en ”allvarlig” lagöverträdelse: ”att uppehålla sig i Spanien när vistelsen är olaglig därför att uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd för besök inte har beviljats eller därför att uppehållstillståndets giltighetstid löpt ut för mer än tre månader sedan, utan att den berörda personen har begärt en förlängning inom den föreskrivna fristen”. 10 Enligt artikel 55.1 b i utlänningslagen döms den som gjort sig skyldig till en allvarlig lagöverträdelse till böter på lägst 501 euro och högst 10000 euro. 11 Artikel 57 i nämnda lag har följande lydelse: ”1. Om det är en utlänning som har gjort sig skyldig till överträdelsen och överträdelsen är ’mycket allvarlig’ eller ’allvarlig’ enligt artikel 53.1 punkterna a–d och f i denna lag, kan förutsatt att proportionalitetsprincipen iakttas, ett bötesstraff ersättas med avlägsnande från spanskt territorium, genom att ett motiverat beslut som innehåller en bedömning av de handlingar som överträdelsen består av utfärdas efter handläggning av förvaltningsärendet. … 3. Inte i något fall får beslut fattas om både avlägsnande och böter. …” 12 Artikel 63 i nämnda lag har rubriken ”Prioriterat förfarande”. I artikel 63.7 föreskrivs följande: ”I de fall som anges i denna artikel verkställs ett beslut om avlägsnande omedelbart.” 13 I artikel 63 bis.2 i samma lag föreskrivs följande: ”Ett beslut om avlägsnande som fattats efter det ordinarie förfarandet innehåller en frist för frivillig avresa inom vilken den berörda personen ska lämna landet. Perez kan variera mellan sju och trettio dagar och den börjar löpa vid tidpunkten för delgivningen av nämnda beslut. Den frist för frivillig avresa som fastställs genom beslutet om avlägsnande kan förlängas med en period som är skälig med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, till exempel vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 14 Den 14 januari 2017 beslutade Comisaría de Talavera de la Clark (poliskommissariatet i Talavera de la Clark, Spanien) att inleda ett prioriterat förfarande för avlägsnande av den colombianska medborgaren MO på grund av dennes påstådda åsidosättande av artikel 53.1 a i utlänningslagen. 15 MO uppgav under nämnda förfarande att han hade rest in i Spanien under år 2009, då 17 år gammal, med ett visum och ett uppehållstillstånd för familjeåterförening som utfärdats för att han skulle kunna återförenas med sin mor. Han uppvisade ett pass som var giltigt till och med den 24 december 2018, ett uppehållstillståndskort som var giltigt fram till år 2013 och ett intyg som visade att han var folkbokförd i kommunen Talavera de la Clark. Folkbokföringen där hade skett under år 2015. MO hävdade att han ofta hade arbetat under sin vistelse i Spanien och han uppvisade flera anställningsavtal liksom utdrag ur anställningsregister samt intyg från banken. Han påstod sig sakna anmärkningar i belastningsregistret samt ha en fast bostadsadress i Talavera de la Clark. MO företedde även andra handlingar, bland annat ett kort från det kommunala biblioteket, ett sjukförsäkringskort samt kursintyg från genomförda utbildningar. 16 Den 3 februari 2017 utfärdade Subdelegado del Gobierno en Toledo (regeringens delegat i provinsen Toledo, Spanien) (nedan kallad regeringsrepresentanten), med stöd av artikel 53.1 a i utlänningslagen, ett beslut om avlägsnande av MO från spanskt territorium och ett femårigt inreseförbud. Regeringsrepresentanten baserade sig härvid på rättspraxis från Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) som tillåter avlägsnande i fall där det föreligger olaglig vistelse i förening med ett negativt inslag i den berörda personens beteende. I det nationella målet konstaterades att de negativa inslagen bestod i att MO inte hade styrkt att han rest in Spanien vid en gränspostering, att han inte hade angett hur länge han hade vistats i nämnda medlemsstat och att han helt saknade identitetshandlingar. Regeringsrepresentanten konstaterade dessutom att avlägsnandet inte skulle medföra att MO rycktes upp från sin familj, eftersom MO inte hade styrkt att han hade några band till släktingar i rätt uppstigande eller rätt nedstigande led som var lagligen bosatta i Spanien. 17 MO överklagade regeringsrepresentantens beslut om avlägsnande till Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Toledo (Förvaltningsdomstolen på provinsnivå i Toledo, Spanien), som ogillade överklagandet. 18 MO överklagade avgörandet från nämnda domstol till Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha, Spanien). 19 Den domstolen har preciserat att den tolkning av den nationella lagstiftningen som Tribunal Supremo (Högsta domstolen) gjorde, vilken nämns ovan i punkt 16, därefter även gjordes av den spanska lagstiftaren i samband med ändringen av denna lagstiftning genom lag 2/2009. 20 Den hänskjutande domstolen anser att regeringsrepresentanten begick ett fel när denne fann att MO:s beteende innehöll ett negativt inslag. MO företedde nämligen under förfarandet ett giltigt pass, ett spanskt inresevisum samt uppehållstillstånd för tiden fram till år 2013. MO är dessutom rotad i Spanien i såväl socialt som familjemässigt hänseende. 21 Den hänskjutande domstolen har påpekat att handlingarna i målet inte innehåller några negativa uppgifter, vad gäller MO:s beteende, utöver den berörda personens olagliga vistelse i Spanien. 22 Under dessa förhållanden frågar sig den hänskjutande domstolen vilka slutsatser som ska dras av domen av den 23 april 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 ), när det gäller bedömningen av den situation i vilken MO befinner sig. I den domen slog EU-domstolen nämligen fast att direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det utgör hinder för nationella bestämmelser i en medlemsstat enligt vilka en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, alltefter omständigheterna, antingen kan påföras böter eller avlägsnas, varvid den ena åtgärden utesluter den andra. 23 Den hänskjutande domstolen har påpekat att MO:s situation i det nu aktuella målet regleras av samma nationella lagstiftning som den som var tillämplig i det mål där EU-domstolen meddelade den domen, samt vidare att Tribunal Supremo (Högsta domstolen) innan nämnda dom meddelades hade tolkat rättsläget så, att det krävdes att det förelåg ytterligare försvårande omständigheter för att en tredjelandsmedborgare som vistades olagligt i Spanien skulle få avlägsnas. 24 Sedan avkunnandet av domen av den 23 april 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 ), har Tribunal Supremo (Högsta domstolen), bland annat i en dom av den 30 maj 2019, enligt vad den hänskjutande domstolen uppgett, slagit fast att de spanska administrativa och rättsliga myndigheterna har rätt att vägra att tillämpa de bestämmelser i utlänningslagen som föreskriver företräde för åläggande av böter och enligt vilka det krävs att en avlägsnandeåtgärd uttryckligen ska motiveras med hänvisning till försvårande omständigheter. Därigenom har Tribunal Supremo (Högsta domstolen) tillämpat bestämmelserna i direktiv 2008/115 direkt, vilket varit till nackdel för den berörda personen och inneburit ett skärpt straffansvar för denne. De spanska domstolarna var nämligen, till följd av domen av den 23 april 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 ), skyldiga att göra en sådan direkt tillämpning av detta direktiv, även om en sådan tillämpning skulle vara till nackdel för de berörda personerna. 25 Den hänskjutande domstolen har ifrågasatt om det i det nationella målet är möjligt att grunda sig direkt på bestämmelserna i direktiv 2008/115 för att besluta om avlägsnande av MO när det inte föreligger några försvårande omständigheter utöver den berörda personens olagliga vistelse i Spanien. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende erinrat om EU-domstolens praxis enligt vilken det inte är möjligt att direkt tillämpa bestämmelser i ett direktiv i förhållande till en enskild, bland annat dom av den 26 februari 1986, Marshall ( 152/84 , EU:C:1986:84 ), och dom av den 11 juni 1987, X ( 14/86 , EU:C:1987:275 ). Dessutom har den hänskjutande domstolen hänvisat till domen av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B. ( C‑42/17 , EU:C:2017:936 ), i vilken det fastställs vissa gränser för skyldigheten att göra en direktivkonform tolkning, med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen. 26 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen: ”Är det förenligt med EU-domstolens praxis i vilken det uppställs vissa gränser för den direkta effekten av direktiv att tolka domstolens dom av den 23 april 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 ), så att spanska förvaltningsmyndigheter och domstolar till nackdel för tredjelandsmedborgare kan tillämpa direktiv 2008/115 direkt och sätta åt sidan nationella bestämmelser som är förmånligare vad gäller påföljderna, även om det innebär skärpt straffansvar och ett eventuellt åsidosättande av den straffrättsliga legalitetsprincipen, eller är det i stället så att problemet med att den spanska lagstiftningen är oförenlig med direktiv [2008/115] ska lösas genom en lagreform eller någon av de åtgärder som föreskrivs i [unions]rätten för att få en medlemsstat att införliva ett direktiv på rätt sätt?” Prövning av tolkningsfrågan 27 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 2008/115 ska tolkas så, att en nationell behörig myndighet, för det fall det framgår av nationell lagstiftning att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten kan antingen bötfällas eller avlägsnas – varvid sistnämnda åtgärd endast kan vidtas om det föreligger försvårande omständigheter, utöver den olagliga vistelsen, som rör tredjelandsmedborgaren – får grunda sig direkt på bestämmelserna i detta direktiv för att utfärda ett beslut om återvändande och verkställa detta även om det inte föreligger några sådana försvårande omständigheter. 28 EU-domstolen erinrar inledningsvis om att, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, denna nationella lagstiftning, som var tillämplig från och med antagandet av lag 2/2009, genom vilken lag 4/2000 ändrades, bekräftade den av Tribunal Supremo (Högsta domstolen) valda lösningen som nämnts ovan i punkt 23. 29 Nämnda nationella lagstiftning var föremål för bedömning i domen av den 23 april 2015, Zaizoune ( C‑38/14 , EU:C:2015:260 ). Såsom framgår av punkterna 31 och 32 i den domen föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2008/115 först och främst, huvudsakligen, en skyldighet för medlemsstaterna att utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända. Det föreskrivs nämligen att när en olaglig vistelse väl har konstaterats ska de behöriga nationella myndigheterna, med stöd av denna bestämmelse och utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i artikel 6.2–6.5 i direktivet, utfärda ett beslut om återvändande. 30 EU-domstolen slog fast att den berörda spanska lagstiftningen, enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, alltefter omständigheterna, antingen kan påföras böter eller avlägsnas, varvid den ena åtgärden utesluter den andra, kan hindra tillämpningen av de gemensamma normer och förfaranden som uppställs i direktiv 2008/115 och i förekommande fall kan göra att återvändandet försenas, och därmed kan frånta direktivet dess ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 2015, Zaizoune, C‑38/14 , EU:C:2015:260 , punkt 40 ). 31 EU-domstolen fann således att direktiv 2008/115, särskilt artiklarna 6.1 och 8.1, jämförda med artikel 4.2 och 4.3 i samma direktiv, ska tolkas så, att de utgör hinder för sådana nationella bestämmelser (dom av den 23 april 2015, Zaizoune, C‑38/14 , EU:C:2015:260 , punkt 41 ). 32 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande har Tribunal Supremo (Högsta domstolen), efter det att EU-domstolen meddelade denna dom, slagit fast att de spanska administrativa och rättsliga myndigheterna har rätt att vägra att tillämpa denna nationella lagstiftning, som inte är förenlig med direktiv 2008/115, och att direkt stödja sig på direktivet för att vid olaglig vistelse på spanskt territorium besluta om avlägsnande, även i avsaknad av andra försvårande omständigheter. 33 Det ska härvid erinras om att de nationella domstolarna, vid tillämpningen av nationell rätt, är skyldiga att – inom de gränser som följer av allmänna rättsprinciper – i den utsträckning det är möjligt tolka denna mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås (dom av den 19 mars 2020, Aguilar m.fl., Massey och C‑429/18 , EU:C:2020:219 , punkt 121 ). 34 Den hänskjutande domstolen, som har att avgöra om det är möjligt för den att tolka den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet på ett sätt som är förenligt med unionsrätten, förefaller i förevarande fall anse detta vara omöjligt. Den anser att frågan i denna situation är huruvida direktivet kan tillämpas direkt till nackdel för den berörda personen. 35 EU-domstolen erinrar härvid om att det följer av EU-domstolens fasta praxis att ett direktiv inte i sig kan medföra skyldigheter för en enskild, och att en bestämmelse i ett direktiv inte som sådan kan åberopas av en medlemsstat gentemot en sådan person (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 1986, Coleman, 152/84 , EU:C:1986:84 , punkt 48 , och dom av den 12 december 2013, Edwards, C‑425/12 , EU:C:2013:829 , punkt 22 ). 36 Det betyder att om det framgår av den nationella lagstiftning som är tillämplig på MO i det nationella målet att ett beslut om avlägsnande, i den lagstiftningens mening, av en tredjelandsmedborgare som uppehåller sig i Spanien endast kan utfärdas om det föreligger försvårande omständigheter – utöver den olagliga vistelsen – som rör tredjelandsmedborgaren, och att denna lagstiftning inte kan tolkas konformt med direktiv 2008/115, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, får medlemsstaten inte grunda sig på detta direktiv för att mot MO utfärda ett beslut om återvändande, i direktivets mening, och verkställa detta beslut, om det inte föreligger några sådana försvårande omständigheter. 37 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Direktiv 2008/115 ska tolkas så, att en nationell behörig myndighet, för det fall det framgår av nationell lagstiftning att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten kan antingen bötfällas eller avlägsnas – varvid sistnämnda åtgärd endast kan vidtas om det föreligger försvårande omständigheter, utöver den olagliga vistelsen, som rör tredjelandsmedborgaren – inte får grunda sig direkt på bestämmelserna i detta direktiv för att även i ett fall där det inte föreligger några sådana försvårande omständigheter utfärda ett beslut om återvändande och verkställa detta beslut. Rättegångskostnader 38 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande: Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, ska tolkas så, att en nationell behörig myndighet, för det fall det framgår av nationell lagstiftning att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten kan antingen bötfällas eller avlägsnas – varvid sistnämnda åtgärd endast kan vidtas om det föreligger försvårande omständigheter, utöver den olagliga vistelsen, som rör tredjelandsmedborgaren – inte får grunda sig direkt på bestämmelserna i detta direktiv för att även i ett fall där det inte föreligger några sådana försvårande omständigheter utfärda ett beslut om återvändande och verkställa detta beslut. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: spanska.