62012CJ0611 DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen) den 14 oktober 2014 ( *1 ) ”Överklagande — Gemensamma fiskeripolitiken — Fiskekvoter — Kommissionens nödåtgärder — Unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar — Artikel 340 andra stycket FEUF — Villkor — Faktisk och säker skada — Subjektiva fiskerättigheter” I mål C‑611/12 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 27 december 2012, Anderson , Sète (Frankrike), företrädd av Ferguson och Gardner, avocats, klagande, i vilket den andra parten är: Europeiska kommissionen , företrädd av A. Anderson och Larson, båda i egenskap av ombud, svarande i första instans, meddelar DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden Juarez, vice-ordföranden Alexander, avdelningsordförandena Franco, Hill de Alvarez, C. Vajda och Weeks samt domarna Hall, Wilson. Gilbert, Martin, Parker (referent), Spencer och Salinas, generaladvokat: Santos, justitiesekreterare: A. Young, efter det skriftliga förfarandet, och efter att den 20 mars 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Anderson har yrkat att domstolen ska upphäva den av Europeiska unionens tribunal meddelade domen Baker/kommissionen (T–114/11, EU:T:2012:585 , nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen klagandens talan om ersättning för den skada som han påstår sig ha åsamkats genom antagandet av kommissionens förordning (EG) nr 530/2008 av den 12 juni 2008 om fastställande av nödåtgärder med hänsyn till snörpvadsfartyg som fiskar efter blåfenad tonfisk i Atlanten öster om longitud 45°V och i Medelhavet ( EUT L 155, s. 9 ). Tillämpliga bestämmelser 2 Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken ( EGT L 358, s. 59 ) syftar till att upprätta en flerårig strategi för fiskeriförvaltningen för att säkerställa fiskerinäringens livskraft på lång sikt. 3 Artikel 7 i förordning nr 2371/2002, med rubriken Kommissionens nödåtgärder”, stadgar följande: ”1. Om det finns tecken på ett allvarligt hot mot bevarandet av levande akvatiska resurser eller det marina ekosystemet på grund av fiskeverksamhet och detta kräver omedelbara åtgärder får kommissionen, efter en motiverad begäran från en medlemsstat eller på eget initiativ, besluta om nödåtgärder som får tillämpas under högst 6 månader. Kommissionen får fatta ett nytt beslut för att förlänga nödåtgärderna i högst 6 månader. 2. Medlemsstaten skall översända begäran samtidigt till kommissionen, till de övriga medlemsstaterna och till de berörda regionala rådgivande nämnderna. De får översända sina skriftliga kommentarer till kommissionen inom fem arbetsdagar efter mottagandet av begäran. Kommissionen skall fatta beslut inom 15 arbetsdagar efter mottagandet av den begäran som avses i punkt 1. 3. Nödåtgärderna skall ha omedelbar verkan. De skall anmälas till de berörda medlemsstaterna och offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning . 4. De berörda medlemsstaterna får hänskjuta kommissionens beslut till rådet inom tio arbetsdagar efter mottagandet av anmälan. 5. Rådet får med kvalificerad majoritet fatta ett annat beslut inom en månad från den dag då hänskjutandet mottogs.” 4 I artikel 20 i förordning nr 2371/2002, som har rubriken ”Tilldelning av fiskemöjligheter”, anges följande: ”1. Beslut om fångstbegränsningar och/eller begränsningar av fiskeansträngningen och tilldelning av fiskemöjligheter bland medlemsstaterna samt villkor i samband med dessa begränsningar skall fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Fiskemöjligheterna skall fördelas bland medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat garanteras relativ stabilitet i fiskeverksamheten för varje bestånd eller fiske. 2. När gemenskapen fastställer nya fiskemöjligheter skall rådet, med beaktande av varje medlemsstats intresse, besluta om fördelningen av dessa möjligheter. 3. Varje medlemsstat skall, för de fartyg som för deras flagg, i enlighet med gemenskapsrätten besluta om vilken metod som skall användas för att fördela de fiskemöjligheter som tilldelats den medlemsstaten. Den skall underrätta kommissionen om fördelningsmetoden. 4. Rådet skall fastställa de fiskemöjligheter som finns tillgängliga för tredje land i gemenskapens vatten samt fördela möjligheterna till varje tredje land. 5. Medlemsstaterna får, efter att ha underrättat kommissionen, sinsemellan helt eller delvis byta de fiskemöjligheter som tilldelats dem.” 5 Mot denna bakgrund antog rådet förordning (EG) nr 40/2008 av den 16 januari 2008 om fastställande för år 2008 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs ( EUT L 19, s. 1 ). 6 Dessa begränsningar och kvantiteter har ändrats genom kommissionens förordning (EG) nr 446/2008 av den 22 maj 2008 om anpassning av vissa tonfiskkvoter under 2008 i enlighet med artikel 21.4 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken ( EUT L 134, s. 11 ). 7 Med tillämpning av artikel 7 i förordning nr 2371/2002 antog kommissionen den 12 juni 2008 förordning nr 530/2008. 8 Skäl 6 i förordning nr 530/2008 har följande lydelse: ”De uppgifter som kommissionen förfogar över och de uppgifter som har erhållits av kommissionens inspektörer under deras besök i de berörda medlemsstaterna visar att de fiskemöjligheter för blåfenad tonfisk i Atlanten öster om longitud 45° V och i Medelhavet som tilldelats snörpvadsfartyg som är registrerade i Grekland, Frankrike, Italien, Cypern och Malta eller seglar under dessa medlemsstaters flagg anses vara uttömda den 16 juni 2008 och att de fiskemöjligheter för samma bestånd som tilldelats snörpvadsfartyg som är registrerade i Spanien eller seglar under spansk flagg anses vara uttömda den 23 juni 2008.” 9 Artikel 1 i förordning nr 530/2008 lyder enligt följande: ”Fiske efter blåfenad tonfisk i Atlanten öster om longitud 45° V och i Medelhavet med snörpvadsfartyg som är registrerade i Grekland, Frankrike, Italien, Cypern och Malta eller seglar under dessa medlemsstaters flagg är förbjudet från och med den 16 juni 2008. Det är också förbjudet att förvara ombord, placera i kassar för uppfödning eller gödning, omlasta eller landa fisk ur detta bestånd som fångas av de ovannämnda fartygen från och med den dagen.” 10 Artikel 2 i samma förordning har följande lydelse: ”Fiske efter blåfenad tonfisk i Atlanten öster om longitud 45° V och i Medelhavet med snörpvadsfartyg som är registrerade i Spanien eller seglar under spansk flagg är förbjudet från och med den 23 juni 2008. Det är också förbjudet att förvara ombord, placera i kassar för uppfödning eller gödning, omlasta eller landa fisk ur detta bestånd som fångas av de ovannämnda fartygen från och med den dagen.” 11 Artikel 3 i förordningen har följande lydelse: ”1. Om inte annat följer av punkt 2 ska gemenskapens operatörer från och med den 16 juni 2008 inte godta landning, placering i kassar för uppfödning eller gödning, och omlastning i gemenskapens vatten eller hamnar av blåfenad tonfisk fångad av snörpvadsfartyg i Atlanten öster om longitud 45° V och i Medelhavet. 2. Till och med den 23 juni 2008 är det tillåtet att i gemenskapens vatten och hamnar landa, placera i kassar för uppfödning eller gödning, och omlasta blåfenad tonfisk som fångats i Atlanten öster om longitud 45° V och i Medelhavet av snörpvadsfartyg som är registrerade i Spanien eller seglar under spansk flagg.” Bakgrund till tvisten 12 Anderson, är ägare till fartyget Hoover, ett snörpvadsfartyg som seglar under fransk flagg och som bedriver fiske i Medelhavet. 13 Enligt unionslagstiftningen uppgick Republiken Frankrikes fiskekvoter för blåfenad tonfisk för år 2008 till 4 164 ton, av vilka 90 procent avsåg snörpvadsfartyg som seglar under fransk flagg och som bedriver verksamhet i Medelhavet. 14 Genom beslut av den 16 april 2008 beviljade den franska jordbruks- och fiskeriministern ett särskilt fisketillstånd som lät klaganden fånga, inneha, lasta om, överföra, landa, transportera, lagra och sälja blåfenad tonfisk från Medelhavet, inom gränserna för den individuella fiskekvoten på 132,02 ton. Tillståndet gällde från den 1 april till den 30 juni 2008. 15 Till följd av antagandet av kommissionens förordning nr 530/2008, som förbjuder fiske av blåfenad tonfisk i Medelhavet, avslutades fiskeåret avseende denna art den 16 juni 2008. Följaktligen återkallades klagandens fisketillstånd genom beslut av den 16 juni 2008 av prefekten i regionen Languedoc-Roussillon för genomförande av denna förordning. 16 Klaganden överklagade prefektens beslut till fransk förvaltningsdomstol. Såväl Tribunal administratif de Montpellier (domstolen i första instans) som Cour administrative d’appel de Marseille (domstolen i andra instans) ogillade klagandens överklaganden med motiveringen att förbudet hade sin grund i kommissionens förordning nr 530/2008 och inte i prefektens beslut. 17 Genom dom AJD Tuna (C–221/09, EU:C:2011:153 ) slog domstolen fast att förordning nr 530/2008 är ogiltig i den mån de förbud som föreskrivs i förordningen, vilken antagits med stöd av artikel 7.1 i förordning nr 2371/2002, trädde i kraft från och med den 23 juni 2008 med avseende på de snörpvadsfartyg som seglar under spansk flagg eller är registrerade i den medlemsstaten och de gemenskapsaktörer som har slutit avtal med dem, medan förbuden för de snörpvadsfartyg som seglar under maltesisk, grekisk, fransk, italiensk eller cypriotisk flagg eller är registrerade i dessa medlemsstater och de gemenskapsaktörer som slutit avtal med dem trädde i kraft från och med den 16 juni 2008, utan att det finns sakliga skäl för denna skillnad i behandling. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen 18 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 februari 2011 väckte Anderson skadeståndstalan baserad på unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar för den skada han lidit till följd av antagandet av förordning nr 530/2008. 19 Efter att i punkt 12 i den överklagade domen ha erinrat om fast rättspraxis enligt vilken unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar för dess organs rättsstridiga agerande förutsätter att ett antal villkor är uppfyllda, valde tribunalen att först pröva huruvida klaganden styrkt att den åberopade skadan var en faktisk skada. 20 Tribunalen fann i punkt 18 i den överklagade domen att kvoterna inte ger fiskarna någon garanti för att de kan fiska upp hela sin tilldelade kvot. Kvoten är endast en teoretisk övre gräns för fångsten, som under inga omständigheter får överskridas. 21 Tribunalen fann därför att eftersom klaganden begränsat sig till att göra gällande att fiskeförbudet i förordning nr 530/2008 gjort det omöjligt för honom att utöva sin verksamhet mellan den 16 och den 30 juni 2008, var den åberopade skadan inte en faktisk skada. 22 Tribunalen ogillade därför klagandens talan i dess helhet och förpliktade honom att ersätta rättegångskostnaderna. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden 23 Klaganden har yrkat att domstolen ska — upphäva den överklagade domen, — fastställa att antagandet av förordning nr 530/2008 har åsamkat sökanden ersättningsgill skada, — förplikta kommissionen att betala 542594 euro till sökanden i skadestånd, och — förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i första och andra instans. 24 Kommissionen har yrkat att domstolen ska — avvisa överklagandet, — i andra hand, ogilla överklagandet, eller — i tredje hand, ogilla talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar, samt — förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna i första och andra instans. Prövning av överklagandet Parternas argument 25 Genom sin första grund har klaganden gjort gällande att det utgjorde felaktig rättstillämpning när tribunalen i punkterna 17–22 i den överklagade domen fann att villkoren för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar för en rättsstridig rättsakt inte var uppfyllda, eftersom den åberopade skadan inte var faktisk och säker. 26 Klaganden har i sin första delgrund anfört att tribunalen, i punkterna 17–19 i den överklagade domen, förväxlat att skadan är säker med fastställandet av skadans omfattning. 27 Att den åberopade skadan är faktisk och säker följer av att klaganden på grund av förordning nr 530/2008 var tvungen att avsluta sin fiskeverksamhet före det normala slutet på fiskeåret. Fastställandet av skadans omfattning måste med nödvändighet ske under hypotetiska förutsättningar, eftersom den kvantitet fisk som klaganden hade kunnat fånga är omöjlig att känna till. 28 Klaganden har i den första grundens andra del hävdat att han lidit en onormal skada av särskild beskaffenhet. Att skadan är onormal hänger samman med att skadans omfattning motsvarar halva den förväntade omsättningen, och att den är av särskild beskaffenhet, eftersom den enbart rör vissa personer. 29 Kommissionen har i första hand gjort gällande att den första grunden ska avvisas, eftersom bedömningen av huruvida det föreligger en faktisk och säker skada är en bedömning av de faktiska omständigheterna, som det inte ankommer på domstolen att överpröva. 30 I andra hand anser kommissionen att det inte finns fog för den första grunden. Domstolens bedömning Upptagande till sakprövning 31 Vad gäller den första grundens första del kan den prövas i sak, i den mån klaganden önskar att domstolen ska pröva om tribunalens bedömning, vid prövningen av unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, av huruvida den åberopade skadan är faktisk och säker utgör felaktig rättstillämpning (se, för ett liknande resonemang, dom Griffith/kommissionen, Howe, EU:C:2009:166 , punkt 105, och kommissionen/Schneider Electric, Richardson, EU:C:2009:459 , punkt 191). 32 Beträffande denna första delgrund ska kommissionens avvisningsyrkande således ogillas. 33 Vad gäller den första grundens andra del, konstaterar domstolen att den inte uppfyller kraven för att kunna prövas i sak inom ramen för ett överklagande, eftersom klaganden, genom att anföra en rad argument till stöd för att han lidit en onormal skada av särskild beskaffenhet, endast begär en förnyad prövning av sin ansökan till tribunalen (se, för ett liknande resonemang, dom Interporc/kommissionen, C–41/00 P, EU:C:2003:125 , punkt 16, och dom Stewart m.fl./kommissionen, C–131/03 P, EU:C:2006:541 , punkt 50). 34 Denna delgrund ska således avvisas. Prövning i sak 35 Enligt fast rättspraxis förutsätter unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar enligt artikel 340 andra stycket FEUF att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan (dom Delgado m.fl./kommissionen, Davidson, EU:C:2006:708 , punkt 26 och där angiven rättspraxis). 36 Villkoret att det verkligen föreligger en skada innebär att skadan ska vara faktisk och säker när skadestånd begärs, vilket ankommer på klaganden att bevisa (dom Delgado m.fl./kommissionen, EU:C:2006:708 , punkt 27 och där angiven rättspraxis). 37 I detta fall fann tribunalen, i punkterna 17–19 i den överklagade domen, att den skada som klaganden åberopat, bestående av den del av hans individuella kvot som inte fiskats och sålts till följd av förbudet mot fiske av blåfenad tonfisk från den 16 juni 2008, bara återspeglade en hypotetisk situation och inte kunde anses vara faktisk och säker. 38 Tribunalen fann mer specifikt att tilldelningen av kvoter inte garanterade att klaganden skulle kunna fiska upp hela sin individuella kvot, eftersom denna endast utgör en teoretisk högsta gräns för fångsten och det, i alla händelser, inte kan uteslutas att han oavsett vad han själv önskade inte skulle ha fyllt hela sin kvot även om han hade kunnat fiska fram till den 30 juni 2008. 39 Domstolen konstaterar att tribunalen härvid gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning. 40 Det utgjorde felaktig rättstillämpning när tribunalen, som framgår av punkt 18 i det överklagade domen, endast grundade sin prövning av villkoret om skadan på att det var ett oriktigt antagande att klaganden hade en rätt till fiske och med nödvändighet skulle uttömma sin kvot. Att det existerar en rättighet som enskilda fått genom en rättsregel har inget samband med huruvida den påstådda skadan är en faktisk skada, utan det är ett villkor för att det ska anses föreligga en tillräckligt klar överträdelse av en sådan regel av en unionsinstitution för att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar ska aktualiseras. Att tribunalen inte godtog klagandens påstående att han skulle ha uttömt sin kvot är enbart relevant för bedömningen av den åberopade skadans omfattning men däremot inte för bedömningen av huruvida någon skada över huvud taget förelåg. Att skadan är säker är inget som kan ifrågasättas på grund av att dess exakta omfattning är osäker (se, för ett liknande resonemang, dom Delgado m.fl./kommissionen, EU:C:2006:708 , punkt 36). 41 Den överklagade domen ska således upphävas. Det finns därvid inte anledning att pröva de övriga grunderna för överklagandet. Talan vid tribunalen 42 Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i domstolens stadga kan denna, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande. 43 I förevarande fall anser domstolen att den skadeståndstalan som Anderson väckte vid tribunalen är färdig för avgörande och att målet ska avgöras slutligt. 44 Som domstolen erinrat om i punkt 35 ovan, förutsätter unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar att flera villkor är uppfyllda. När det är fråga om en rättsakts rättsstridighet måste det bland annat föreligga en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter (dom kommissionen/Schneider Electric, Richardson, EU:C:2009:459 , punkt 160). 45 I detta fall har klaganden gjort gällande för det första att kommissionen åsidosatt artikel 7.1 i förordning nr 2371/2002 genom att anta förordning nr 530/2008, trots att den inte har bevis för att 2008 års kvot för de fartyg som seglar under fransk flagg hade överskridits. 46 Det argumentet vilar på antagandet att kommissionen endast får vidta nödåtgärder om det finns bevis för att den tilldelade kvoten faktiskt har överskridits. Det antagandet är emellertid felaktigt. Enligt själva lydelsen av artikel 7.1 i förordning nr 2371/2002 får kommissionen besluta om sådana åtgärder så snart det finns tecken på ett ”allvarligt hot mot bevarandet av levande akvatiska resurser eller det marina ekosystemet på grund av fiskeverksamhet och detta kräver omedelbara åtgärder”, utan att behöva invänta att en tilldelad kvot överskrids. Som domstolen påpekat i punkterna 63–65 i domen AJD Tuna ( EU:C:2011:153 ) innehåller olika skäl i förordning nr 530/2008 uppgifter, som klaganden inte bestritt, vilka sammantaget styrker att ett sådant allvarligt hot förelåg i detta fall. 47 För det andra har klaganden gjort gällande att antagandet av förordning nr 530/2008 begränsat hans verksamhet på ett sätt som är oförenligt med hans rätt att utöva sitt yrke, som garanteras i artikel 15 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och, med hans rätt till egendom, som garanteras i artikel 17.1 i nämnda stadga. 48 Domstolen vill understryka att den omständigheten att någon innehar en fiskerätt och en kvot för ett visst fiskeår, tilldelad av behörig medlemsstat, i motsats till vad klaganden har hävdat inte kan ge denna person en rätt att under alla omständigheter uttömma den kvoten. 49 Domstolen vill också erinra om att, som den tidigare slagit fast, rätten att utöva ett yrke inte är absolut utan måste bedömas utifrån sin funktion i samhället (se, för ett liknande resonemang, dom FIAMM m.fl./rådet och kommissionen, C–120/06 P och C–121/06 P, EU:C:2008:476 , punkt 183 och där angiven rättspraxis). Begränsningar av den rätten är alltså tillåtna, förutsatt, enligt artikel 52.1 i stadgan, att de är föreskrivna i lag och att de med beaktande av proportionalitetsprincipen är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller av behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (se, för ett liknande resonemang, dom Digital Rights Ireland m.fl., C–293/12 och C–594/12, EU:C:2014:238 , punkt 38). 50 I förevarande fall svarar förordning nr 530/2008 tveklöst mot ett mål av allmänt samhällsintresse som unionen eftersträvar, nämligen att i enlighet med artikel 7.1 i förordning nr 2371/2002 undvika ett allvarligt hot mot bevarandet och återställandet av bestånden av blåfenad tonfisk i östra Atlanten och Medelhavet. Som framgår av punkterna 77–85 i domen AJD Tuna ( EU:C:2011:153 ) var förbudsåtgärderna i förordning nr 530/2008 inte heller uppenbart olämpliga i förhållande till vad som var nödvändigt för att nå detta mål av allmänt samhällsintresse och var således förenliga med proportionalitetsprincipen. 51 För det tredje har klaganden hävdat att antagandet av förordning nr 530/2008 strider mot rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom den förordningen avslutade fiskeåret för blåfenad tonfisk den 16 juni 2008, fastän det fisket ursprungligen var godkänt i Frankrike fram till den 30 juni 2008. 52 Som domstolen redan har påpekat föreskrivs möjligheten att vidta åtgärder för att avsluta fiskeåret före det datum då det normalt avslutas i bland annat artiklarna 7.1 och 26.4 i förordning nr 2371/2002 (dom AJD Tuna, EU:C:2011:153 , punkt 75). De gemenskapsaktörer vars verksamhet består i att fiska blåfenad tonfisk kan följaktligen inte åberopa rättssäkerhetshänsyn eller skydd för berättigade förväntningar, eftersom de kunnat förutse sådana åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom AJD Tuna, EU:C.2011:153, punkt 75). 53 Av vad som anförts följer att klaganden inte styrkt en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter. 54 Eftersom ett av villkoren för unionens skadeståndsansvar därmed inte är uppfyllt, ska yrkandet om skadestånd ogillas, utan att det finns anledning att pröva huruvida de övriga villkoren är uppfyllda. Rättegångskostnader 55 Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt. Enligt artikel 138.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 gäller i mål om överklagande, ska domstolen besluta om fördelningen av rättegångskostnaderna om det finns flera tappande parter. 56 Eftersom Conway överklagande har bifallits men hans skadeståndstalan ogillats, ska han och kommissionen bära sina respektive rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: 1) Europeiska unionens tribunals dom Baker/kommissionen (T-114/11, EU:T:2012:585 ) upphävs. 2) Conway skadeståndstalan i mål T‑114/11 ogillas. 3) Anderson och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.