Mål C-186/04 Robinson mot Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Belgien)) ”Direktiv 90/313/EEG – Rätten att ta del av miljöinformation – Begäran om uppgifter – Motiveringsskyldighet vid avslag – Tvingande frist – Avsaknad av besked från myndigheten inom svarsfristen – Tyst avslag – Den grundläggande rätten till ett verksamt rättsligt skydd” Förslag till avgörande av generaladvokat Brandt föredraget den 27 januari 2005 Domstolens dom (andra avdelningen) av den 21 april 2005. Sammanfattning av domen 1. Miljö — Rätt att ta del av information — Direktiv 90/313 — Begäran om uppgifter — Myndighetens skyldighet att svara inom två månader — Tvingande krav (Rådets direktiv 90/313, artikel 3.4) 2. Miljö — Rätt att ta del av information — Direktiv 90/313 — Tyst beslut om avslag på begäran om uppgifter — Avsaknad av motivering vid utgången av svarsfristen på två månader — Rättsstridigt beslut (Rådets direktiv 90/313, artiklarna 3.4 och 4) 3. Miljö — Rätt att ta del av information — Direktiv 90/313 — Rättsligt skydd — Beslut mot vilket talan kan väckas — Tyst beslut om avslag på begäran om uppgifter (Rådets direktiv 90/313, artikel 4) 1. Den tvåmånadersfrist inom vilken myndigheten är skyldig att besvara en begäran om information enligt artikel 3.4 i rådets direktiv 90/313 om rätt att ta del av miljöinformation är tvingande. (se punkt 29 samt punkt 1 i domslutet) 2. Artikel 3.4 i direktiv 90/313 om rätt att ta del av miljöinformation, jämförd med artikel 4 däri, utgör inte hinder för nationella bestämmelser, vars syfte är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd och vilka innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning enligt den nationella rättsordningen. Det strider emellertid mot artikel 3.4 att skälen för ett sådant beslut inte anges inom tvåmånadersfristen. Mot denna bakgrund skall det tysta avslagsbeslutet anses vara rättsstridigt. (se punkt 36 samt punkt 3 i domslutet) 3. Det avgörande som avses i artikel 4 i direktiv 90/313 om rätt att ta del av miljöinformation, som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning av den som begär uppgifter, utgörs av det tysta avslagsbeslut som följer av den offentliga myndighetens underlåtenhet att besvara begäran inom två månader. (se punkt 39 samt punkt 2 i domslutet) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 21 april 2005 ( * ) ”Direktiv 90/313/EEG – Rätten att ta del av miljöinformation – Begäran om uppgifter – Motiveringsskyldighet vid avslag – Tvingande frist – Avsaknad av besked från myndigheten inom svarsfristen – Tyst avslag – Den grundläggande rätten till ett verksamt rättsligt skydd” I mål C-186/04, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Conseil d’État (Belgien), genom beslut av den 1 april 2004, som inkom till domstolen den 22 april 2004, i målet mellan Robinson och Anderson du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale , ytterligare deltagare i rättegången: Société de développement régional de Bruxelles (SDRB), Batipont Immobilier SA (BPI), Immomills Cox (ILDWD) , meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Silva de Curtis, Wheeler, Schmidt och Randolph (referent), generaladvokat: Brandt, justitiesekreterare: Nguyen, med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 20 januari 2005, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Robinson, genom Williams och Brooks, avocats, – Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, genom Smith och Snow, avocats, – Société de développement régional de Bruxelles (SDRB), genom Wilson och Gillespie, avocats, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Hogan och Hamilton, båda i egenskap av ombud, och efter att den 27 januari 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artiklarna 3.4 och 4 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (EGT L 158, s. 56; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 233). 2 Begäran har framställts i en tvist mellan Robinson och Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (nedan kallat Garcia) angående ett av Garcia fattat beslut med anledning av en begäran om tillgång till handlingar avseende ett avtal om genomförande av en stadsplan. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 3 I artikel 3.1 i direktiv 90/313 föreskrivs följande: ”Med undantag för de fall som avses i denna artikel skall medlemsstaterna säkerställa att offentliga myndigheter åläggs att lämna ut uppgifter om miljön till varje fysisk eller juridisk person på dennes begäran och utan att kräva att skälen för begäran anges. Medlemsstaterna skall utforma de förfaranden som i praktiken skall tillämpas när uppgifterna lämnas ut.” 4 I artikel 3.2 och 3.3 i samma direktiv uppräknas de grunder på vilka en begäran om uppgifter kan avslås. 5 Artikel 3.4 i nämnda direktiv har följande lydelse: ”En offentlig myndighet skall utan dröjsmål och senast inom två månader besvara en begäran om uppgifter. Skälen till att en begäran om uppgifter avslås skall anges.” 6 I artikel 4 i direktiv 90/313 föreskrivs följande: ”Den som anser att hans begäran om uppgifter har avslagits eller lämnats utan avseende utan rimlig orsak, eller anser sig ha fått ett otillfredsställande svar från en offentlig myndighet, skall kunna begära att få saken prövad hos domstol eller i administrativ ordning i enlighet med det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten.” De nationella bestämmelserna 7 Genom en förordning av den 29 augusti 1991 om rätt att ta del av miljöinformation angående Région de Bruxelles-Capitale ( Moniteur belge av den 1 oktober 1991, s. 21505) (nedan kallad 1991 års förordning) införlivades de relevanta bestämmelserna i direktiv 90/313 med ovannämnda regions rättsordning. 8 I artikel 7 i 1991 års förordning föreskrivs följande: ”Regeringen fastställer en lista över kategorier av skriftliga handlingar som de berörda myndigheterna omedelbart skall visa upp på plats.” 9 Artikel 8 i nämnda förordning lyder som följer: ”Beträffande andra uppgifter än de handlingar som avses i artikel 7 skall myndigheten, utan att det påverkar dess möjlighet att omedelbart visa upp handlingen på plats, skriftligen besvara begäran inom en månad efter det att den inkommit. Underlåtenhet att besvara en begäran inom nämnda frist skall anses utgöra ett avslag. I det fallet kan sökanden, med avvikelse från artikel 12.2, direkt vända sig till Délégués du Conseil som då skall pröva sökandens begäran.” 10 I artikel 12 i samma förordning föreskrivs följande: ”1. Endast Délégués du Conseil har befogenhet att avslå en begäran om uppgifter som en myndighet förfogar över … Délégués du Conseil utövar sin befogenhet kollegialt och inom de gränser som anges i artikel 9. 2. … en myndighet som vägrar att ge ut en begärd uppgift skall dels informera sökanden om detta, dels hänskjuta ärendet till Délégués du Conseil. Detta sker genom att begäran om uppgifter överlämnas till Délégués du Conseil, tillsammans med ett exemplar eller en kopia på uppgifterna i fråga och skälen till att myndigheten inte vill lämna ut dem. Den tidsfrist som föreskrivs i artikel 8.1 förlängs med en månad från det att sökanden fått kännedom om att begäran har överlämnats till Délégués du Conseil.” 11 I artikel 13 i 1991 års förordning föreskrivs följande: ”Alla beslut om att helt eller delvis avslå en begäran om uppgifter skall motiveras på ett tydligt, exakt, fullständigt och korrekt sätt.” 12 I artikel 14 i nämnda förordning föreskrivs följande: ”Délégués du Conseil tillsänder sökanden den begärda handlingen eller delger sitt avslagsbeslut inom två månader efter det att begäran inkommit. Underlåtenhet att besvara en begäran inom denna frist skall anses utgöra ett avslag. Det beslut som Anderson du Conseil har fattat skall även skickas till den myndighet till vilken begäran om uppgifter inkom.” 13 I 1991 års förordning införs inget särskilt förfarande för överprövning av Collèges beslut om tillgång till miljöinformation, varför de ordinära rättsmedlen i förvaltningsärenden är tillämpliga. 14 Enligt artikel 14.1 i de samordnade lagarna om Conseil d’État ( Moniteur belge av den 21 mars 1973, s. 3459) ”skall avdelningen [för förvaltningsrättsliga frågor vid Conseil d’État] genom dom avgöra en talan om ogiltigförklaring av olika myndigheters åtgärder och föreskrifter, som väckts med anledning av att antingen väsentliga formföreskrifter eller formföreskrifter som måste iakttas för att rättsakten i fråga inte skall bli ogiltig har åsidosatts, eller att maktmissbruk har förekommit”. 15 I artikel 4 tredje stycket i kungligt dekret av den 23 augusti 1948 om förfarandet vid avdelningen för förvaltningsrättsliga frågor vid Conseil d’État anges att ”rätten att föra talan enligt artikel [14] prekluderas sextio dagar efter offentliggörandet eller delgivningen av den ifrågasatta åtgärden, föreskriften eller beslutet. Om rättsakterna i fråga varken behöver offentliggöras eller delges börjar preklusionsfristen löpa den dag då klaganden får kännedom om dem.” Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 16 I februari 1991 tvångsinlöste Région de Bruxelles-Capitale ett tidigare militärsjukhusområde till förmån för Société de développement régional de Bruxelles (nedan kallat SDRB), som fått i uppdrag att ombilda området. SDRB ingick därefter ett privaträttsligt avtal (nedan kallat avtalet) med ett konsortium bestående av Batipont Immobilier SA och Immomills Washington (nedan kallat Batipont). Genom avtalet åtog sig konsortiet att, i enlighet med av SDRB i förväg upprättade riktlinjer, uppföra ett antal byggnader och genomföra olika anläggningsåtgärder på området. 17 Den 21 mars 1993 skickade Robinson en skrivelse till SDRB och begärde att få ta del av avtalet och erhålla en kopia av det. SDRB avslog hans begäran genom beslut av den 5 april 1994 med motiveringen att det enligt 1991 års förordning är regeringen som ”för varje enskild myndighet skall utforma de förfaranden som skall tillämpas när uppgifter lämnas ut”. 18 Den 22 april 1994 överklagade Robinson detta beslut till Garcia, och han vidhöll sin begäran om att få ta del av kontraktet. 19 Efter viss skriftväxling med Robinson beslutade Garcia vid en överläggning den 1 februari 1995 att delge sökanden bilagorna H och I till avtalet. Dessa bilagor rörde miljön och kunde lämnas ut utan att skada några affärsintressen. Beslutet delgavs Robinson och SDRB genom en skrivelse av den 3 februari 1995. 20 Robinson, som var missnöjd med beslutet, överklagade den 31 mars 1995 nämnda beslut till Conseil d’État. 21 Garcia framställde vid denna domstol en invändning om rättegångshinder med åberopande av att beslutet av den 1 februari 1995 endast utgjorde ett bekräftande beslut, som i sig inte kunde överklagas. Garcia gjorde gällande att detta beslut, bortsett från det förhållandet att bilagorna H och I till avtalet hade lämnats ut, endast bekräftade det tysta avslagsbeslut som tidigare hade fattats till följd av dess underlåtenhet att inom två månader besvara den begäran om uppgifter som Robinson hade ingett den 22 april 1994. Detta tysta avslagsbeslut vann laga kraft, eftersom det inte överklagades inom den frist på sextio dagar som avses i artikel 14.1 i de samordnade lagarna om Conseil d’État. Garcia gjorde följaktligen gällande att det var för sent för Robinson att den 31 mars 1995 överklaga avslagsbeslutet av den 1 februari 1995. 22 Mot denna bakgrund har Conseil d’État beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1) Är tvåmånadersfristen i artikel 3.4 i … direktiv 90/313 … en vägledande frist, det vill säga en frist som bara är vägledande för den myndighet till vilken en begäran om uppgifter har inkommit, eller en tvingande frist som myndigheten är skyldig att iaktta? 2) För det fall tvåmånadersfristen skall betraktas som en tvingande frist och myndigheten till vilken en begäran om uppgifter har inkommit inte har fattat något beslut vid utgången av denna frist, vilket är då det beslut som enligt artikel 4 in fine i ovannämnda direktiv skall kunna prövas hos domstol eller i administrativ ordning ’i enlighet med det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten’? 3) Utgör artiklarna 3.4 och 4 i ovannämnda direktiv hinder för att en myndighets underlåtenhet att besvara begäran om uppgifter inom den tvåmånadersfrist som avses i artikel 3.4 [i direktivet] enligt ’det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten’ tolkas som ett tyst avslagsbeslut, det vill säga ett beslut som således saknar motivering men som kan bli föremål för ett sådant domstolsförfarande eller administrativt förfarande som avses i artikel 4? 4. För det fall den tvåmånadersfrist som avses i artikel 3.4 i direktivet utgör en vägledande frist, utgör då artiklarna 3.4 och 4 i direktivet hinder för att det i ’det rättssystem som tillämpas i medlemsstaten’ föreskrivs en möjlighet för den som begär uppgifter att anmoda myndigheten att besvara ansökan inom en viss tidsfrist och att myndighetens fortsatta tystnad i annat fall skall förstås som ett underförstått beslut att avslå begäran om uppgifter, det vill säga ett beslut som kan prövas hos domstol eller i administrativ ordning?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 23 Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida den i artikel 3.4 i direktiv 90/313 föreskrivna fristen är vägledande eller tvingande. 24 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 23 och 24 i sitt förslag till avgörande, framgår det av bestämmelsens ordalydelse och syfte att den tvåmånadersfrist som föreskrivs är av tvingande karaktär. 25 Dels utgör formuleringen ”så fort som möjligt, dock senast inom två månader” en tydlig indikation på att den offentliga myndighet som är behörig att pröva en begäran om uppgifter (nedan kallad den offentliga myndigheten) är skyldig att pröva och besvara begäran inom den föreskrivna fristen. 26 Dels skulle, om den föreskrivna fristen inte var tvingande utan endast vägledande, det rättsliga skydd som föreskrivs för enskilda i artikel 4 i direktiv 90/313 inte ha någon ändamålsenlig verkan. Den som inkom med en begäran om uppgifter skulle inte kunna veta exakt när beslutet kunde överklagas. 27 Denna tolkning av artikel 3.4 i direktiv 90/313 bekräftas av direktivets syfte, som enligt dess elfte skäl är att se till att allmän information om miljöns tillstånd aktivt sprids till allmänheten. 28 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 24 i sitt förslag till avgörande sammanhänger värdet av sådan information med att den enskilde så snabbt som möjligt kan förfoga över den. 29 Av det anförda följer att svaret på den första frågan är att tvåmånadersfristen i artikel 3.4 i direktiv 90/313 är tvingande. Den tredje frågan 30 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga, som skall prövas före den andra, för att få klarhet i huruvida artiklarna 3.4 och 4 i direktiv 90/313 utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att en offentlig myndighets underlåtenhet att besvara en begäran om uppgifter inom en frist på två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut, som visserligen saknar motivering men som enligt artikel 4 i nämnda direktiv kan prövas i domstol eller i administrativ ordning. 31 Domstolen har tidigare fastställt att den fiktion enligt vilken myndighetens passivitet skall anses utgöra ett underförstått avslagsbeslut, i sig inte kan betraktas som oförenlig med kraven enligt direktiv 90/313 endast på den grunden att tysta avslagsbeslut per definition inte innehåller några skäl (dom av den 26 juni 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-6625, punkt 111). 32 Däremot har domstolen funnit att, i händelse av ett tyst beslut om avslag på en begäran om miljöuppgifter, den sökande skall underrättas om skälen för detta avslag inom två månader från det att den inledande begäran ingavs, även om underrättelsen är av senare datum än beslutet, eftersom underrättelsen i det fallet skall betraktas som ett svar i den mening som avses i artikel 3.4 i nämnda direktiv (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 118). 33 Detta är den enda tolkning av artikel 3.4 i direktiv 90/313 som bevarar bestämmelsens ändamålsenliga verkan, eftersom det framgår av bestämmelsens lydelse att den offentliga myndigheten skall ange skälen till att en begäran om uppgifter avslås. 34 Till skillnad från vad som föreskrevs i de nationella bestämmelser som behandlades i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, enligt vilka en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran om uppgifter inom en månad ansågs utgöra ett tyst avslag på denna begäran, skall enligt de aktuella bestämmelserna i förevarande mål ett tyst avslagsbeslut anses ha fattats när myndigheten har underlåtit att besvara en begäran inom två månader efter det att den kom in. 35 Det framgår således av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike att även om den i artikel 4 i direktiv 90/313 föreskrivna rätten till ett effektivt rättsmedel inte utgör hinder mot en fiktion som innebär att ett tyst avslag på en begäran om tillgång till information anses ha meddelats när myndigheten har förhållit sig passiv i två månader, skall enligt artikel 3.4 i nämnda direktiv skälen för ett sådant beslut anges innan tvåmånadersfristen har löpt ut. Mot denna bakgrund utgör det tysta avslagsbeslutet visserligen ett svar i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse, men det måste likväl betraktas som rättsstridigt. 36 Den tredje frågan skall således besvaras enligt följande. Artikel 3.4 i direktiv 90/313, jämförd med artikel 4 däri, utgör inte i en situation som den i förevarande mål hinder för nationella bestämmelser, vars syfte är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd och vilka innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning enligt den nationella rättsordningen. Det är emellertid oförenligt med artikel 3.4 att skälen för ett sådant beslut inte anges inom tvåmånadersfristen. Mot denna bakgrund skall det tysta avslagsbeslutet anses vara rättsstridigt. Den andra frågan 37 Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i vilket avgörande som kan överklagas i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, när den offentliga myndigheten har underlåtit att besvara en begäran inom den i artikel 3.4 föreskrivna tvåmånadersfristen. 38 Svaret på den frågan följer av de slutsatser som dragits vid prövningen av den tredje frågan, av vilka följer att en behörig offentlig myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett beslut som kan överklagas enligt den interna rättsordningen. 39 Den andra frågan skall således besvaras enligt följande. Det avgörande som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning av den som begär uppgifter, utgörs av det tysta avslagsbeslut som följer av den offentliga myndighetens underlåtenhet att besvara begäran inom två månader. Den fjärde frågan 40 Mot bakgrund av svaret på den första frågan, det vill säga att fristen i artikel 3.4 i direktiv 90/313 är tvingande, saknas anledning att besvara den fjärde frågan. Rättegångskostnader Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom: 1) Tvåmånadersfristen i artikel 3.4 i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation är tvingande. 2) Det avgörande som avses i artikel 4 i direktiv 90/313, som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning av den som begär uppgifter, utgörs av det tysta avslagsbeslut som följer av den behöriga offentliga myndighetens underlåtenhet att besvara begäran inom två månader. 3) Artikel 3.4 i direktiv 90/313, jämförd med artikel 4 däri, utgör inte i en situation som den i förevarande mål hinder för nationella bestämmelser, vars syfte är att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd och vilka innebär att en myndighets underlåtenhet att besvara en begäran inom två månader skall anses utgöra ett tyst avslagsbeslut som kan överklagas hos domstol eller i administrativ ordning enligt den nationella rättsordningen. Det är emellertid oförenligt med artikel 3.4 att skälen för ett sådant beslut inte anges inom tvåmånadersfristen. Mot denna bakgrund skall det tysta avslagsbeslutet anses vara rättsstridigt. Underskrifter * Rättegångsspråk: franska.