62022CJ0011 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 12 oktober 2023 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Stöd som ges av en medlemsstat – Stöd till förnybar energi – Uppförande av en vindkraftpark – Kommissionens meddelande ’Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020’ – Punkt 19 (44) och fotnot 66 – Begreppen ’inledande av arbetena’, ’byggnadsarbeten som avser investeringen’, ’annat åtagande som gör investeringen oåterkallelig’ och ’det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet’ – Det slags prövning som den behöriga nationella myndigheten ska göra och omfattningen av densamma” I mål C‑11/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) genom beslut av den 5 januari 2022, som inkom till domstolen samma dag, i målet Est Wind Power OÜ mot Elering AS meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Murphy (referent) samt domarna Hartman, Marquez, Miller och Robinson, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: handläggaren Gonzalez, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 januari 2023, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Est Wind Power OÜ, genom Wilson och Garza, vandeadvokaadid, – Elering AS, genom Fisher och Santiago, vandeadvokaadid, – Estlands regering, genom M. Kriisa, i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom G. Braga Ramirez, Morales och Rogers, samtliga i egenskap av ombud, och efter att den 23 mars 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av punkt 19 (44) och fotnot 66 i Europeiska kommissionens meddelande ”Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020” ( EUT C 200, 2014, s. 1 ) (nedan kallade 2014 års riktlinjer). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Est Wind Power OÜ (nedan kallat EWP) och Elering AS (nedan kallad Elering), som är systemansvarig för överföringssystemet. Målet rör lagenligheten av ett yttrande som Elering avgett på begäran av EWP, i vilket det fastställdes att ett projekt för att uppföra en vindkraftpark inte befann sig i ett sådant framskridet skede att kraven i den nationella lagstiftningen för att Brown skulle kunna betecknas ”befintlig energiproducent”, och följaktligen skulle kunna beviljas stöd för uppförandet av denna park, var uppfyllda. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Förordning (EU) 2015/1589 3 I artikel 29.1 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel [108 FEUF] ( EUT L 248, 2015, s. 9 ) anges följande: ”Vid tillämpning av artiklarna 107.1 och 108 [FEUF] får medlemsstaternas domstolar från [Europeiska] kommissionen begära upplysningar som den förfogar över eller yttranden i frågor som gäller tillämpningen av reglerna om statligt stöd.” 2014 års riktlinjer 4 Punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer innehåller följande definition: ” Inledande av arbetena : antingen inledandet av de byggnadsarbeten som avser investeringen eller det första fasta åtagandet att beställa utrustning eller ett annat åtagande som gör investeringen oåterkallelig, beroende på vilket som inträffar först. Markinköp och förberedande arbete såsom erhållande av tillstånd och utförande av genomförbarhetsstudier betraktas inte som arbetets början. Beträffande uppköp innebär arbetets början den tidpunkt då tillgångar med direkt anknytning till det förvärvade företaget förvärvas”. 5 I punkt 50 i dessa riktlinjer anges följande: ”Kommissionen anser att stödet inte har någon stimulanseffekt för mottagaren i alla fall där projektet redan hade inletts innan stödmottagaren ansökte om stöd hos de nationella myndigheterna. I sådana fall, om stödmottagarna börjar genomföra ett projekt innan de ansöker om stöd, kommer eventuellt stöd som beviljas för det projektet att anses vara oförenligt med den inre marknaden.” 6 I punkt 126 i nämnda riktlinjer föreskrivs följande: ”Under en övergångsperiod under 2015 och 2016 bör stöd för minst 5 % av den planerade nya elproduktionskapaciteten från förnybara energikällor beviljas genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande på grundval av klara, öppna och icke-diskriminerande kriterier. Från och med den 1 januari 2017 gäller följande krav: Stödet beviljas genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande utifrån klara, öppna och icke-diskriminerande kriterier ( 66 ) … …” 7 I fotnot 66 i samma riktlinjer anges följande: ”Anläggningar som tagits i drift före den 1 januari 2017 och fått stödet bekräftat av medlemsstaten före detta datum kan beviljas stöd på grundval av den gällande stödordningen vid tidpunkten för bekräftelsen.” 2017 års beslut 8 Skälen 42–44 i kommissionens beslut C(2017) 8456 final av den 6 december 2017 om ändring av den estniska stödordningen för förnybara energikällor och kraftvärme (statligt stöd SA.47354 (2017/NN)) ( EUT C 121, 2018, s. 7 ) (nedan kallat 2017 års beslut) har följande lydelse: ”(42) Fotnot 66 i [2014 års riktlinjer] kan anses införliva den juridiska principen om berättigade förväntningar och är nära förbunden med kravet att ett statligt stöd ska ha en stimulanseffekt. Konkret innebär detta att begreppet ’befintliga producenter’ av de myndigheter som beviljar stöd bör tolkas som producenter vars projekt den 1 januari 2017 befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras, innebärande att stödet skulle tilldelas dem enligt den gällande stödordningen (berättigad förväntan). En förutsättning är åtminstone att initiativtagaren har erhållit det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet och att denne har rätt att använda den mark som är avsedd för projektet. (43) Definitionen av begreppet ’inledande av arbetena’ i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer] är härvid mer upplysande. Fotnot 66 i [2014 års riktlinjer] ska således läsas och tolkas av de myndigheter som beviljar stödet med beaktande av denna omständighet. Kommissionen har påpekat att medlemsstaterna är ansvariga för att deras behöriga organ vederbörligen genomför stödåtgärderna. (44) För den händelse att det organ som beviljar stödet anser att de arbeten som avser ett visst projekt har inletts, i den mening som avses i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer], före den 1 januari 2017, anser kommissionen att denna bedömning gäller för projektet som sådant.” Estnisk rätt 9 I 59 § i elektrituruseadus (lag om elmarknaden) av den 11 februari 2003 (RT I 2003, 25, 153), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ELTS), med rubriken ”Stöd”, föreskrevs följande: ”(1) En producent har rätt att från den systemansvarige för överföringssystemet få det stöd som avses i denna artikel 1) för elproduktion om denne för detta har använt en produktionsanläggning för förnybar energi vars nettokapacitet inte överstiger 125 [megawatt (MW)]. … 2) Den systemansvarige för överföringssystemet ska på begäran av producenten utbetala stöd till denne 1) enligt en skattesats på 0,0537 euro per kilowattimme el om elen produceras i enlighet med punkt 1 led 1 … ovan, … (2 1 ) Det stöd som avses i punkt 2 i denna paragraf är ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 [FEUF], vilket har beviljats i överensstämmelse med [2014 års] riktlinjer och på grundval av [2017 års beslut]. (2 2 ) Ansökan om det stöd som avses i punkt 2 i denna paragraf för energi som produceras med hjälp av en produktionsanläggning med en kapacitet på minst 1 MW får inges av en producent som, vad avser det investeringsprojekt som hänför sig till denna produktionsanläggning, har inlett arbetena senast den 31 december 2016 genom minst en av följande åtgärder: 1) Producenten har inlett elproduktion. 2) Producenten har inlett byggnadsarbeten som avser investeringsprojektet. 3) Producenten har ingått ett fast åtagande för att beställa utrustning för uppförandet av en produktionsanläggning. 4) Producenten har ingått ett annat åtagande som gör investeringsprojektet oåterkalleligt, varvid förvärvande av den mark som produktionsanläggningen ska vara belägen på, erhållande av tillstånd och förberedande arbeten inte ingår bland de åtaganden som gör investeringsprojektet oåterkalleligt. (2 3 ) Om producenten av den systemansvarige för överföringssystemet begär ett yttrande om investeringsprojektets överensstämmelse med villkoren i punkt 2 2 i denna paragraf ska detta yttrande lämnas senast 90 dagar från det att begäran mottogs. …” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 10 I syfte att uppföra en vindkraftpark bestående av 28 vindturbiner med en sammanlagd effekt på 64,4 MW i Päite-Vaivina, i kommunen Toila (Estland) (nedan kallad den planerade vindkraftparken), ingick EWP den 27 april 2004 ett abonnemangsavtal med Elering och betalade därvid 522813,93 euro för anslutning till det berörda nätet. 11 Under år 2008 installerade EWP vindmätningsmaster i denna vindkraftpark till en kostnad av 212002,15 euro. Genom ett avtal av den 11 maj 2010 förvärvade EWP tomträtter till de 28 tomter som var avsedda för uppförandet av dessa vindturbiner. 12 Den 19 januari 2016 meddelade Ball kommunfullmäktige villkoren i fråga om utformningen av den planerade vindkraftparken och den 4 februari 2016, ansökte EWP om bygglov. Den 20 april 2016 avslog försvarsdepartementet ansökan om anläggning av vindkraftparken och genom beslut av den 26 april 2016 avslog Ball kommunfullmäktige ansökan om bygglov. EWP överklagade avslagsbesluten. 13 Den 29 september 2020 begärde EWP, med stöd av 59 § punkt 2 3 ELTS, att Elering skulle yttra sig i frågan om investeringsprojektet för att uppföra vindkraftparken uppfyllde villkoren i nämnda lagrum. 14 Elering konstaterade i yttrande nr 22-7/2020/29-5 av den 13 april 2021 att projektet inte uppfyllde dessa villkor, bland annat på grund av att EWP inte kunde betecknas som ”befintlig producent” den 31 december 2016. Om så hade varit fallet skulle Brown ha haft rätt att erhålla ett stöd för att uppföra den planerade vindkraftparken på grundval av en befintlig stödordning. 15 Den 13 maj 2021 lämnade Brown in ett överklagande till Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att detta yttrande skulle upphävas och att Elering skulle förpliktas att ompröva den begäran som avses i punkt 13 ovan. Målet vid den nationella domstolen rör således lagenligheten av nämnda yttrande. 16 Den hänskjutande domstolen har angett att enligt 59 § punkt 2 2 ELTS omfattar begreppet befintlig producent bland annat en producent som har påbörjat arbeten på ett investeringsprojekt som hänför sig till en produktionsanläggning senast den 31 december 2016, i den meningen att producenten har ”inlett byggnadsarbeten” som avser detta investeringsprojekt eller ”ingått ett annat åtagande som gör investeringsprojektet oåterkalleligt”. I detta sammanhang anses varken förvärvande av den mark som produktionsanläggningen ska vara belägen på, erhållande av tillstånd eller förberedande arbeten utgöra åtaganden som gör investeringsprojektet oåterkalleligt. 17 EWP och Elering är oeniga om huruvida EWP den 31 december 2016 hade ”inlett byggnadsarbeten” som hänför sig till den planerade vindkraftparken eller hade ”ingått ett annat åtagande som gör [ett sådant] investeringsprojekt … oåterkalleligt”. 18 Vad gäller det sistnämnda villkoret är parterna bland annat oense om definitionen av begreppet oåterkalleligt investeringsprojekt. Frågan är huruvida detta begrepp kräver att det görs en ekonomisk analys av de redan uppkomna kostnaderna för investeringsprojektet i förhållande till projektets totala kostnad och huruvida – för det fall Elering anser att en del av de uppkomna utgifterna utgör förberedelser eller kostnader som inte ingår bland de oåterkalleliga utgifterna, såsom kostnader för förvärv av mark eller förvärv av tomträtter – de även ska undantas från den totala kostnaden för projektet i samband med en sådan ekonomisk analys, eftersom den inbegriper en jämförelse av den procentuella andel som de uppkomna kostnaderna utgör i förhållande till projektets totala kostnad. 19 På samma sätt är parterna oense om dels huruvida EWL den 31 december 2016 innehade det nödvändiga nationella tillståndet för driften av detta projekt, dels huruvida detta nationella tillstånd nödvändigtvis måste vara ett bygglov eller om det även kan röra sig om en stadsplaneringshandling, såsom en allmän stadsplaneringsplan, en detaljerad stadsplaneringsplan, eller en förteckning över villkoren för utformningen, vilka utgör handlingar som ska upprättas innan bygglovet beviljas, enligt nationell rätt. 20 EWP anser att det har ”inlett byggnadsarbeten” som avser den planerade vindkraftsparken, eftersom bolaget före den 31 december 2016 hade byggt vindmätningsmaster och en anläggning för anslutning av vindkraftparken till Allika transformatorstation (Estland). 21 Elering anser att utgifterna för uppförande av vindmätningsmaster på 212002,15 euro samt anslutningskostnaderna på 522813,93 euro utgör ”oåterkalleliga utgifter”, men anser att dessa investeringar inte räcker för att fastställa att var mycket troligt att det aktuella investeringsprojektet skulle genomföras, eftersom dessa åtaganden inte utgör en betydande del av den totala kostnaden för detta projekt (vilken uppskattas till 67224000 euro) utan motsvarar knappt 1,09 procent av den totala kostnaden. 22 Elering har dessutom, med hänvisning till att systemet i 59 § punkt 2 2 ELTS annars riskerar att urholkas, gjort gällande att under dessa omständigheter kan inte heller villkoret om inledande av byggnadsarbeten i denna bestämmelse vara uppfyllt, eftersom det aktuella investeringsprojektets oåterkalleliga karaktär utgör en relevant omständighet i samtliga de fall som avses i nämnda bestämmelse, inbegripet vad gäller detta villkor, vilket EWP har bestritt. 23 Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn) har påpekat att den i det nationella målet, med stöd av artikel 29.1 i förordning 2015/1589, begärde ett yttrande från kommissionen angående huruvida skäl 42 i 2017 års beslut och begreppet befintliga producenter däri skulle tolkas så, att det krävdes att ”initiativtagaren [hade] erhållit det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet och att denne [hade] rätt att använda den mark som är avsedd för projektet” den 1 januari 2017 för att initiativtagaren skulle kunna anses omfattas av detta begrepp och därmed kunna erhålla statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt detta beslut. 24 Kommissionen svarade genom ett yttrande av den 17 januari 2020 att skäl 42 i 2017 års beslut ska tolkas så, att det kräver att ”initiativtagaren har erhållit det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet och att denne har rätt att använda den mark som är avsedd för projektet” den 1 januari 2017. Kommissionen tillade att dessa båda villkor, tillsammans med ett av de tre fall som anges i punkt 19 (44) första meningen i 2014 års riktlinjer, måste vara uppfyllda för att ett företag ska kunna anses vara en ”befintlig producent” och därmed erhålla statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden enligt detta beslut. 25 Mot bakgrund av detta yttrande finner den hänskjutande domstolen att den behöver ytterligare klargöranden av begreppen ”inledande av arbetena”, ”byggnadsarbeten som avser investeringen”, ”annat åtagande som gör investeringen oåterkallelig” och ”det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet” i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer och i skäl 42 i 2017 års beslut, liksom av de krav som följer av dessa begrepp för en nationell myndighet vad avser bedömningen av hur troligt det är att ett investeringsprojekt kommer att genomföras. 26 Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida övervägandena i punkterna 61 och 68 i domen av den 5 mars 2019, Eesti Pagar ( C‑349/17 , EU:C:2019:172 ), enligt vilka kriterierna i fråga om stöd ska vara klara och enkla att tillämpa för de behöriga nationella myndigheterna, inte utgör hinder för en sådan komplicerad ekonomisk bedömning i varje enskilt fall. 27 Mot bakgrund av ovanstående beslutade Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallinn) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen: ”1) Ska unionsbestämmelserna om statligt stöd, och då specifikt det första alternativet i begreppet ’inledande av arbetena’ i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer], nämligen ’inledandet av de byggnadsarbeten som avser investeringen’ tolkas så, att det omfattar inledandet av alla ’byggnadsarbeten’ i samband med investeringsprojekt, eller att det enbart omfattar inledandet av sådana byggnadsarbeten som har samband med investeringsprojektets anläggning som kommer att producera förnybar energi? 2) Ska unionsbestämmelserna om statligt stöd, och då specifikt det första alternativet i begreppet ’inledande av arbetena’ i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer], nämligen ’inledandet av de byggnadsarbeten som avser investeringen’ tolkas så, att den behöriga myndigheten i medlemsstaten – när den har fastställt att byggnadsarbeten som avser en investering har inletts – enligt principen om skydd för berättigade förväntningar även måste bedöma i vilket skede investeringsprojektet befinner sig och hur troligt det är att det kommer att genomföras? 3) Om ovanstående fråga besvaras jakande, kan då andra objektiva omständigheter som hindrar investeringsprojektets framskridande, som t.ex. pågående rättsliga tvister, beaktas vid bedömningen av hur långt framskridet ett investeringsprojekt är? 4) Har det i förevarande fall betydelse att EU-domstolen i punkterna 61 och 68 i domen av den 5 mars 2019, Eesti Pagar ( C‑349/17 , EU:C:2019:172 ), har slagit fast att frågan om en stimulanseffekt föreligger inte kan anses utgöra ett klart och enkelt kriterium för de nationella myndigheterna att tillämpa, eftersom en kontroll av detta skulle kräva att det gjordes komplicerade ekonomiska bedömningar i varje enskilt fall, varför ett sådant kriterium inte skulle vara förenligt med kravet att kriterierna för att tillämpa ett undantag är klara och enkla att tillämpa för de nationella myndigheterna? 5) Om ovanstående fråga besvaras jakande, ska då unionsbestämmelserna om statligt stöd, och då specifikt fotnot 66 till punkt 126 i [2014 års riktlinjer] jämförd med punkt 19 (44) i [samma riktlinjer] tolkas så, att den nationella myndigheten inte måste göra någon ekonomisk bedömning av investeringsprojektet i varje enskilt fall vid bedömningen av kriteriet inledande av arbetena? 6) Om ovanstående fråga besvaras jakande, ska då unionsbestämmelserna om statligt stöd, och då specifikt det sista alternativet i begreppet ’inledande av arbetena’ i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer], nämligen ’annat åtagande som gör investeringen oåterkallelig’ tolkas så, att alla andra åtaganden – med undantag för markinköp och förberedande arbeten (som erhållande av bygglov) – gör investeringen oåterkallelig, oavsett kostnaden för det ingångna åtagandet? 7) Ska unionsbestämmelserna om statligt stöd, och då specifikt begreppet ’inledande av arbetena’ i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer] tolkas så, att producentens nyttjanderätt till marken samt ett [nödvändigt] nationellt tillstånd för driften av investeringsprojektet utgör nödvändiga förutsättningar för att inleda arbetet? 8) Om ovanstående fråga besvaras jakande, ska då begreppet ’[nödvändigt] nationellt tillstånd för driften av ett investeringsprojekt’ tolkas i ljuset av nationell lagstiftning, och kan det därvid endast röra sig om ett tillstånd på grund av vilket de byggnadsarbeten som är relaterade till investeringsprojektet utförs?” Prövning av tolkningsfrågorna Huruvida de sex första tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning 28 Kommissionen har gjort gällande att de sex första frågorna, med hänsyn till det svar som ska ges på den sjunde och den åttonde frågan, inte kan tas upp till sakprövning eller åtminstone saknar relevans, varför det saknas anledning att besvara dem. 29 Kommissionen har för det första påpekat att 2014 års riktlinjer endast är bindande för kommissionen och att de inte ger upphov till självständiga rättsliga skyldigheter för medlemsstaterna, vilka endast är bundna av de beslut som kommissionen riktar till dem med tillämpning av de riktlinjer som stämmer överens med den aktuella åtgärden. Följaktligen är punkt 19 (44), punkt 126 och fotnot 66 i 2014 års riktlinjer inte rättsregler som Johnson (Förvaltningsdomstolen i Tallinn) ska tillämpa direkt i det nationella målet. 30 Det ska erinras om att bedömningen av om stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden, enligt artikel 107.3 FEUF, omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet. Kommissionens utövande av denna befogenhet kan bli föremål för unionsdomstolarnas prövning. Kommissionen har i detta avseende ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vars utövande inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar. I samband med utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning får kommissionen anta riktlinjer för att fastställa de kriterier som ska utgöra grunden för att bedöma om de stödåtgärder som planeras av medlemsstaterna är förenliga med den inre marknaden (dom av den 15 december 2022, Veejaam och Espo, C‑470/20 , EU:C:2022:981 , punkt 29 och där angiven rättspraxis). 31 Kommissionen har genom att anta sådana förhållningsregler och genom att, via reglernas offentliggörande, tillkännage att den ska tillämpa reglerna på de fall som omfattas av dem, själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning. Kommissionen riskerar således att anses ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar om den frångår dessa regler (dom av den 15 december 2022, Veejaam och Espo, C‑470/20 , EU:C:2022:981 , punkt 30 och där angiven rättspraxis). 32 Av detta följer att verkan av att förhållningsregler antagits i 2014 års riktlinjer endast innebär att kommissionen själv har inskränkt utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, i den meningen att om en medlemsstat anmäler ett planerat statligt stöd till kommissionen som uppfyller kraven i dessa regler, är kommissionen i princip skyldig att godkänna det planerade stödet (dom av den 15 december 2022, Veejaam och Espo, C‑470/20 , EU:C:2022:981 , punkt 31 och där angiven rättspraxis). 33 Av detta följer att 2014 års riktlinjer inte kan ge upphov till fristående skyldigheter för medlemsstaterna (dom av den 15 december 2022, Veejaam och Espo, C‑470/20 , EU:C:2022:981 , punkt 32 ). 34 Enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF är 2017 års beslut emellertid bindande för Republiken Estland, som beslutet riktar sig till. 35 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 30 i sitt förslag till avgörande, hänvisar 2017 års beslut uttryckligen till flera bestämmelser i 2014 års riktlinjer. 36 I synnerhet citeras och tolkas i skäl 42 i 2017 års beslut fotnot 66 i 2014 års riktlinjer. I skäl 43 i nämnda beslut anges att nämnda ”[fotnot 66] ska … läsas och tolkas av de myndigheter som beviljar stödet med beaktande av””definitionen av begreppet ’inledande av arbetena’ i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer]” och i skäl 44 i beslutet tas det fall upp att ”det organ som beviljar stödet anser att de arbeten som avser ett visst projekt har inletts, i den mening som avses i punkt 19 (44) i [2014 års riktlinjer], före den 1 januari 2017”. 37 I enlighet med vad som anges i skälen 42–44 i 2017 års beslut ålägger detta beslut således de behöriga estniska myndigheterna att, under de omständigheter som är aktuella i det nationella målet, tillämpa dessa bestämmelser i 2014 års riktlinjer på det sätt som dessa skäl föreskriver, vilket innebär att nämnda bestämmelser är bindande. 38 Eftersom den hänskjutande domstolen har att pröva en tvist som rör lagenligheten av ett bindande yttrande från Elering, vilket antogs med tillämpning av samma bestämmelser i 2014 års riktlinjer i enlighet med skälen 42–44 i 2017 års beslut, ska dess frågor om tolkningen av punkt 19 (44) och fotnot 66 i dessa riktlinjer anses kunna tas upp till sakprövning. 39 Kommissionen har för det andra påpekat att det framgår av beslutet om hänskjutande att det estniska försvarsministeriet vägrade att godkänna planerna på att uppföra den planerade vindkraftparken och att Ball kommunförvaltning följaktligen vägrade att bevilja de bygglov som Brown hade ansökt om. Dessa omständigheter tyder på att samtliga nödvändiga nationella tillstånd för att driva det berörda projektet, i den mening som avses i skäl 42 i 2017 års beslut, inte fanns tillgängliga före den 31 december 2016. Det framgår således att projektet den 1 januari 2017 inte befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras, och att stöd enligt den befintliga stödordningen skulle tilldelas, i den mening som avses i skäl 42. 40 En sådan invändning följer inte enbart av en tolkning av de unionsrättsliga bestämmelser som den sjunde och den åttonde frågan avser, utan även av en tillämpning av dessa bestämmelser på omständigheterna i det nationella målet samt av tolkningen och tillämpningen av de relevanta bestämmelserna i estnisk rätt på dessa faktiska omständigheter. 41 Det framgår av fast rättspraxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna genom vilket EU‑domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om tolkningen av unionsrätten som de behöver för att kunna avgöra anhängiga tvister (dom av den 15 september 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10 , EU:C:2011:590 , punkt 16 och där angiven rättspraxis). 42 I detta förfarande, som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är den nationella domstolen ensam behörig att fastställa och bedöma omständigheterna i det nationella målet samt att tolka och tillämpa nationell rätt (dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU , EU:C:2023:606 , punkt 76 och där angiven rättspraxis). 43 Domstolen har vid flera tillfällen slagit fast att det i ett mål om förhandsavgörande inte ankommer på den att uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser. En sådan tolkning omfattas nämligen av de nationella domstolarnas exklusiva behörighet (dom av den 25 november 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19 , EU:C:2020:960 , punkt 45 och där angiven rättspraxis). 44 Av det ovan anförda följer att de sex första frågorna kan tas upp till sakprövning. Den första och den sjätte frågan: Begreppet ”inledande av arbetena”, i den mening som avses i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämfört med skäl 42 i 2017 års beslut 45 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den sjätte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skäl 42 i 2017 års beslut, ska tolkas så, att begreppet ”inledande av arbetena” dels avser inledandet av alla byggnadsarbeten som avser ett investeringsprojekt, oavsett vilka arbeten det rör sig om, eller endast inledandet av byggnadsarbeten som avser installationen av ett investeringsprojekt som möjliggör produktion av förnybar energi, dels avser alla andra åtaganden, oavsett åtagandets art eller kostnad, med undantag för markinköp och förberedande arbete i den mening som avses i punkt 19 (44). 46 Det ska med ens erinras om att enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 8 juni 2023, Larson m.fl. (faktureringsperioder), C‑468/20 , EU:C:2023:447 , punkt 52 och där angiven rättspraxis). 47 Enligt det första och det tredje typfallet i nämnda punkt 19 (44) omfattar begreppet ”inledande av arbetena””inledandet av de byggnadsarbeten som avser investeringen” eller ett ”annat åtagande som gör investeringen oåterkallelig”. I denna bestämmelse preciseras dessutom att ”markinköp och förberedande arbete såsom erhållande av tillstånd och utförande av genomförbarhetsstudier [inte] betraktas som arbetets början”. 48 Även om det således klart framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse att byggnadsarbeten som är nödvändiga för att investeringsprojektet ska fungera, såsom, i det nationella målet, uppförande av vindmätningsmaster och anslutning till eldistributionsnätet, inte utgör förberedande arbete i den mening som avses i nämnda bestämmelse och således kan omfattas av begreppet ”inledande av arbetena”, i den mening som avses i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, om de villkor som föreskrivs i denna bestämmelse är uppfyllda, konstaterar domstolen att det i denna bestämmelse inte exakt anges vilken typ av byggnadsarbeten som avses eller vilka åtaganden som gör investeringen oåterkallelig. Inte heller fastställs ett tröskelvärde från och med vilket de arbeten som påbörjats ska anses uppfylla dessa villkor. 49 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 37–39 i sitt förslag till avgörande, är syftet med begreppet ”inledande av arbetena”, i det sammanhang som avses i skäl 42 i 2017 års beslut, att fastställa vilka producenter som kan tillerkännas ställning som ”befintliga producenter” av förnybar energi som kan komma i fråga för statligt stöd enligt en befintlig stödordning. 50 Det framgår av skäl 42 att det är de ”producenter vars projekt den 1 januari 2017 befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras” som kan betraktas som ”befintliga producenter” av de myndigheter som beviljar stödet. 51 Eftersom det enligt skäl 42 krävs att det berörda projektet vid denna tidpunkt befann sig i ett så ”framskridet skede” att det var ”mycket troligt att det skulle genomföras”, så kan inte varje inledande av byggnadsarbeten som avser ett investeringsprojekt, oavsett vilka arbeten det rör sig om, anses uppfylla ett sådant kriterium. 52 Tvärtom följer det av detta, såsom generaladvokaten i sak har påpekat, i punkt 43 i sitt förslag till avgörande, att de aktuella arbetena ska befinna sig i ett sådant skede att den berörda investeringen den 1 januari 2017 blev oåterkallelig och att initiativtagaren kan likställas med en befintlig producent av förnybar energi. 53 I det sammanhang som avses i skäl 42 i 2017 års beslut ska begreppet ”inledande av arbetena”, i den mening som avses i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, under alla omständigheter förstås så, att arbetena i fråga ska befinna sig i ett sådant framskridet skede att det är möjligt att likställa initiativtagaren med en befintlig producent av förnybar energi. 54 Detta innebär att endast ett åtagande som, den 1 januari 2017, avsåg ett investeringsprojekt som befann sig i ett så ”framskridet skede” att det var ”mycket troligt att det skulle genomföras”, med följden att nämnda projekt i princip var oåterkalleligt, kan omfattas av begreppet ”inledande av arbetena” i detta sammanhang. 55 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 44–46 i sitt förslag till avgörande, kan en sådan tröskel endast anses ha varit uppnådd vid denna tidpunkt om förberedande arbete hade genomförts och om åtagandet, med hänsyn till dess art och kostnad, var tillräckligt betydande i förhållande till det berörda investeringsprojektets totala volym. 56 Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen, som ensam har tillgång till samtliga relevanta uppgifter, att bedöma huruvida arbetet med att uppföra den planerade vindkraftparken vid denna tidpunkt befann sig i ett sådant framskridet skede att det var möjligt att anse att det var mycket troligt att projektet att uppföra denna park skulle genomföras, tyder de uppgifter som EU-domstolen förfogar över på att uppförandet av vindmätningsmaster och anslutningen till eldistributionsnätet i förevarande fall inte utgjorde ett sådant ”inledande av arbetena” som gjorde det möjligt att likställa EWP med en ”befintlig producent” av förnybar energi. Endast inledandet av arbetena med att uppföra vindturbiner som producerar förnybar energi, eller ett oåterkalleligt åtagande avseende desamma, vilka förefaller utgöra den största delen av det investeringsprojekt som är aktuellt i det nationella målet, kan ge EWP en sådan ställning. 57 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den sjätte frågan besvaras enligt följande. Punkt 19 punkt (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skäl 42 i 2017 års beslut, ska tolkas så, att begreppet ”inledande av arbetena” dels avser inledandet av byggnadsarbeten som avser installationen av ett investeringsprojekt som möjliggör produktion av förnybar energi, dels avser alla andra åtaganden som, med beaktande av åtagandets art och kostnad, innebar att det berörda investeringsprojektet den 1 januari 2017 befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras. Den andra, den fjärde och den femte frågan: Den bedömning som den behöriga nationella myndigheten ska göra enligt punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skälen 42–44 i 2017 års beslut 58 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra, den fjärde och den femte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skälen 42–44 i 2017 års beslut, ska tolkas så, att den behöriga nationella myndigheten, för att kunna fastställa ett ”inledande av arbetena” i den mening som avses i punkt 19 (44), är skyldig att i varje enskilt fall göra en analys, eventuellt av ekonomisk och fördjupad natur, av det skede i vilket det berörda investeringsprojektet befinner sig och av hur troligt det är att projektet kommer att genomföras eller om myndigheten kan begränsa sig till en rent faktisk eller formell bedömning. 59 Det ska i detta hänseende erinras om att det i skälen 42–44 i 2017 års beslut bland annat anges att befintliga producenter av ”de myndigheter som beviljar stöd bör tolkas” som producenter vars projekt den 1 januari 2017 befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras, att ”medlemsstaterna är ansvariga för att deras behöriga organ vederbörligen genomför stödåtgärderna”, och att, för den händelse att ”det organ som beviljar stödet anser” att de arbeten som avser ett visst projekt har inletts, i den mening som avses i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, före den 1 januari 2017, anser kommissionen att denna bedömning gäller för projektet som sådant. I nämnda skäl anges även att fotnot 66 i 2014 års riktlinjer ska ”läsas och tolkas av de myndigheter som beviljar stödet” med beaktande av definitionen av begreppet ”inledande av arbetena” i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer. 60 Det framgår således tydligt av skälen 42–44 i 2017 års beslut att den behöriga myndigheten, inom ramen för detta beslut, ska göra en kontroll i varje enskilt fall av huruvida det berörda projektet den 1 januari 2017 befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras. En sådan bedömning låter sig emellertid inte göras genom en rent formell kontroll och kan, beroende på det enskilda fallet, kräva en fördjupad ekonomisk analys. 61 Detta konstaterande påverkas inte av övervägandena i punkterna 61 och 68 i domen av den 5 mars 2019, Eesti Pagar ( C‑349/17 , EU:C:2019:172 ). I dessa punkter utesluter domstolen visserligen i princip att de behöriga nationella myndigheterna kan göra komplicerade ekonomiska bedömningar i varje enskilt fall och begränsar dessa myndigheters befogenhet till faktiska eller formella konstateranden. En sådan begränsning har emellertid fastställs vad avser tillämpningen av artikel 8.2 i kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna [107 och 108 FEUF] (allmän gruppundantagsförordning) ( EUT L 214, 2008, s. 3 ), vilken ska tillämpas enhetligt i medlemsstaterna, med hjälp av tydliga kriterier som är enkla att tillämpa. Dessa överväganden avsåg dessutom en presumerad eller reell stimulanseffekt av det aktuella stödet. 62 I förevarande fall har däremot stimulanseffekten av den estniska stödordning som var tillämplig före de ändringar som avses i 2017 års beslut slutgiltigt fastställts av kommissionen i detta beslut, vilket innebär att den bedömning som ska göras av den behöriga nationella myndigheten uteslutande rör frågan huruvida initiativtagaren har skyddsvärda berättigade förväntningar på att erhålla stöd enligt denna stödordning. En sådan prövning måste emellertid göras i varje enskilt fall och kan inte anses vara begränsad till en rent faktisk eller formell bedömning. 63 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra, den fjärde och den femte frågan besvaras enligt följande. Punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skälen 42–44 i 2017 års beslut, ska tolkas så, att den behöriga nationella myndigheten, för att kunna fastställa ett ”inledande av arbetena” i den mening som avses i punkt 19 (44), är skyldig att i varje enskilt fall göra en analys av det skede i vilket det berörda investeringsprojektet befinner sig och av hur troligt det är att projektet kommer att genomföras. Denna analys kan inte begränsas till en rent faktisk eller formell bedömning utan kan, beroende på omständigheterna, behöva vara av fördjupad ekonomisk natur. Den tredje, den sjunde och den åttonde frågan: Begreppet nationellt tillstånd, i den mening som avses i punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skäl 42 i 2017 års beslut 64 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje, den sjunde och den åttonde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skäl 42 i 2017 års beslut, ska tolkas på följande sätt: – Begreppet ”inledande av arbetena”, i den mening som avses i punkt 19 (44), förutsätter att initiativtagaren har rätt att använda den mark på vilken det berörda projektet ska genomföras och innehar det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet. – Begreppet ”det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet” i skäl 42 ska tolkas mot bakgrund av nationell rätt och på så sätt att det gör det möjligt att utföra de byggnadsarbeten som avser det berörda investeringsprojektet. – Huruvida en pågående tvist, som avser avslag på en ansökan om ett sådant tillstånd och som hindrar att projektet fullföljs, ska beaktas vid bedömningen av det skede som projektet befinner sig i. 65 Det framgår av punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer att ”erhållande av tillstånd” ingår i ”förberedande arbete” och således inte utgör ”inledande av arbetena” i den mening som avses i denna bestämmelse. I skäl 42 i 2017 års beslut anges dessutom tydligt att initiativtagaren ska ha ”erhållit det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet” och att denne ska ha ”rätt att använda den mark som är avsedd för projektet”. 66 Av detta följer för det första att begreppet ”inledande av arbetena” i punkt 19 (44), i det sammanhang som avses i nämnda skäl 42, förutsätter att initiativtagaren har rätt att använda den mark på vilken det berörda projektet ska genomföras och innehar det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet. 67 Eftersom dessa bestämmelser avser ett ”nationellt” tillstånd utan att det, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 52 i sitt förslag till avgörande, preciseras vilken typ av tillstånd som krävs, ska begreppet nationellt tillstånd tolkas mot bakgrund av nationell rätt. 68 Det framgår dessutom av konstaterandena i punkterna 52–55 och 62 ovan att den behöriga nationella myndigheten, inom ramen för den bedömning som den ska göra av om initiativtagaren har skyddsvärda berättigade förväntningar på att erhålla stöd enligt en befintlig stödordning, ska kontrollera huruvida det den 1 januari 2017 framgick av det skede som arbetena i fråga befann sig i att det var mycket troligt att det berörda investeringsprojektet skulle genomföras, med följden att nämnda projekt i princip var oåterkalleligt, och det således var möjligt att likställa initiativtagaren med en ”befintlig producent” av förnybar energi. 69 Av detta följer att även den typ av tillstånd som krävs enligt punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skäl 42 i 2017 års beslut, ska göra det möjligt att anse att det vid denna tidpunkt föreföll mycket troligt att projektet skulle genomföras och att initiativtagaren således skulle likställas med en ”befintlig producent” av förnybar energi. 70 Såsom påpekas i punkt 56 ovan var det i förevarande fall endast inledandet av arbetena med att uppföra vindturbiner som producerar förnybar energi, eller ett oåterkalleligt åtagande avseende desamma, som kunde ge EWP en sådan ställning. Det erfordrade nationella tillståndet borde därför ha gjort det möjligt att utföra dessa byggnadsarbeten. 71 Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen, som ensam har tillgång till samtliga relevanta uppgifter, att mot bakgrund av dessa krav fastställa vilken typ av nationellt tillstånd som EWP i förevarande fall skulle ha haft, tyder de uppgifter som EU-domstolen förfogar över på att stadsplaneringshandlingar, enligt estnisk rätt, inte i sig gör det möjligt att utföra arbetena med att uppföra de vindturbiner som är i fråga i det nationella målet, utan att det för att utföra dessa arbeten även krävdes att Brown hade bygglov, såsom ett definitivt nationellt tillstånd, vilket innebär att det är detta tillstånd som ska anses utgöra det nödvändiga ”nationella tillståndet”. 72 Vad slutligen gäller förekomsten av en pågående tvist, som avser avslag på en ansökan om ett sådant tillstånd och som hindrar att det berörda investeringsprojektet fullföljs, ska den behöriga nationella myndigheten, med hänsyn till konstaterandena i (senast) punkt 68 ovan, inte spekulera i utgången av en sådan tvist utan grunda sitt beslut på den rådande rättsliga och faktiska situationen den 1 januari 2017. 73 Oavsett utgången av ett sådant rättsligt förfarande kan nämligen ett företag som vid denna tidpunkt inte hade det nödvändiga nationella tillståndet för driften av det berörda investeringsprojektet inte, vid denna tidpunkt, anses ha skyddsvärda berättigade förväntningar på att erhålla stöd enligt en befintlig stödordning. 74 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje, den sjunde och den åttonde frågan besvaras enligt följande. Punkt 19 (44) i 2014 års riktlinjer, jämförd med skäl 42 i 2017 års beslut, ska tolkas på följande sätt: – Begreppet ”inledande av arbetena”, i den mening som avses i punkt 19 (44), förutsätter att initiativtagaren har rätt att använda den mark på vilken det berörda projektet ska genomföras och innehar det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet. – Begreppet ”det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet” i skäl 42 ska tolkas mot bakgrund av nationell rätt och på så sätt att det, såsom ett definitivt nationellt tillstånd, gör det möjligt att utföra de byggnadsarbeten som avser det berörda investeringsprojektet. – Förekomsten av en pågående tvist den 1 januari 2017, som avser avslag på en ansökan om ett sådant tillstånd och som hindrar att projektet fullföljs, ska inte beaktas vid bedömningen av det skede som projektet befinner sig i detta datum. Rättegångskostnader 75 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Punkt 19 (44) i Europeiska kommissionens meddelande ”Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020”, jämförd med skäl 42 i kommissionens beslut C(2017) 8456 final av den 6 december 2017 om ändring av den estniska stödordningen för förnybara energikällor och kraftvärme (statligt stöd SA.47354 (2017/NN), ska tolkas så, att begreppet ”inledande av arbetena” dels avser inledandet av byggnadsarbeten som avser installationen av ett investeringsprojekt som möjliggör produktion av förnybar energi, dels avser alla andra åtaganden som, med beaktande av åtagandets art och kostnad, innebar att det berörda investeringsprojektet den 1 januari 2017 befann sig i ett sådant framskridet skede att det var mycket troligt att det skulle genomföras. 2) Punkt 19 (44) i Europeiska kommissionens meddelande ”Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020”, jämförd med skälen 42–44 i beslut C(2017) 8456, ska tolkas så, att den behöriga nationella myndigheten, för att kunna fastställa ett ”inledande av arbetena” i den mening som avses i punkt 19 (44), är skyldig att i varje enskilt fall göra en analys av det skede i vilket det berörda investeringsprojektet befinner sig och av hur troligt det är att projektet kommer att genomföras. Denna analys kan inte begränsas till en rent faktisk eller formell bedömning utan kan, beroende på omständigheterna, behöva vara av fördjupad ekonomisk natur. 3) Punkt 19 (44) i Europeiska kommissionens meddelande ”Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020”, jämförd med skäl 42 i beslut C(2017) 8456, ska tolkas på följande sätt: – Begreppet ”inledande av arbetena”, i den mening som avses i punkt 19 (44), förutsätter att initiativtagaren har rätt att använda den mark på vilken det berörda projektet ska genomföras och innehar det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet. – Begreppet ”det nödvändiga nationella tillståndet för driften av projektet” i skäl 42 ska tolkas mot bakgrund av nationell rätt och på så sätt att det, såsom ett definitivt nationellt tillstånd, gör det möjligt att utföra de byggnadsarbeten som avser det berörda investeringsprojektet. – Förekomsten av en pågående tvist den 1 januari 2017, som avser avslag på en ansökan om ett sådant tillstånd och som hindrar att projektet fullföljs, ska inte beaktas vid bedömningen av det skede som projektet befinner sig i detta datum. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: estniska.