62007CJ0567 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 1 oktober 2009 ( *1 ) ”Fri rörlighet för kapital — Artikel 56 EG — Restriktioner — Skäl — Bostadspolitik — Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” I mål C-567/07, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Davis (Nederländerna) genom beslut av den 19 december 2007, som inkom till domstolen den 27 december 2007, i målet Minister voor Wonen, Long en Integratie mot Woningstichting Sint Servatius, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Collins samt domarna Bryant (referent), Frazier, Davis och J.-J. Kasel, generaladvokat: M. Poiares Maduro, justitiesekreterare: förste handläggaren Allen, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 mars 2009, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Woningstichting Sint Servatius, genom M. de Boer, Horn och Gallegos, advocaten, — Nederländernas regering, genom Robles och Mcdowell, båda i egenskap av ombud, — Tysklands regering, genom M. Lumma, i egenskap av ombud, — Irlands regering, genom Lane, i egenskap av ombud, biträdd av M. Gray, barrister, — Ungerns regering, genom Lee, Frey och K. Borvölgyi, samtliga i egenskap av ombud, — Polens regering, genom M. Dowgielewicz, Fisher och Hubbard, samtliga i egenskap av ombud, — Sveriges regering, genom Evans, i egenskap av ombud, — Europeiska gemenskapernas kommission, genom E. Traversa, V. Di Chan, Velazquez och Lee, samtliga i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 56 EG, 58 EG, 86.2 EG, 87 EG och 88 EG. 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Minister voor Wonen, Long en Integratie (ministern för boende, bostadsområden och integration, nedan kallad Minister) och Woningstichting Sint Servatius (nedan kallad Santiago) om ett avslag från Minister på en ansökan från Servatius, en godkänd inrättning inom området för bostäder för sociala ändamål i Nederländerna, om godkännande av ett byggprojekt i Liège (Belgien). Tillämpliga nationella bestämmelser 3 I artikel 22.2 i den nederländska konstitutionen föreskrivs att ”staten ansvarar för att främja ett tillräckligt bostadsutbud”. Arten och omfattningen av denna uppgift definieras i lagen om bostäder (Woningwet) och i förordningen om förvaltning av bostäder för sociala ändamål (Besluit beheer sociale-huursector, nedan kallad BBSH). 4 I artikel 70.1 i lagen om bostäder föreskrivs följande: ”Föreningar med full rättskapacitet och stiftelser som har uppställt som mål att endast bedriva verksamhet på bostadsförsörjningsområdet och inte avser att bevilja utbetalningar annat än i syfte att tillgodose behovet av bostadsförsörjning, kan genom kunglig förordning godkännas som inrättningar som uteslutande verkar för bostadsförsörjningen.” 5 Artikel 70 c i lagen om bostäder har följande lydelse: ”De godkända inrättningarna ska vid ordnande av bostäder ge förtur till personer som på grund av sina inkomster eller andra omständigheter erfar svårigheter i sökandet efter en passande bostad. …” 6 Artikel 70 d i samma lag har följande lydelse: ”1. De godkända inrättningarna ska stå under den ansvarige ministerns kontroll i enlighet med artikel 71 a punkt 1 och b. 2. Ytterligare föreskrifter om kontroll antas genom förordning eller med stöd av en sådan förordning. … ” 7 Artikel 120 a punkt 1 i lagen om bostäder har följande lydelse: ”Det kan genom eller med stöd av förordning bestämmas att behörig minister på försök kan besluta att tillfälligt göra undantag från föreskrifter som införts genom eller med stöd av förordning, eller att tillåta ett sådant undantag.” 8 Enligt artikel 9 i BBSH ska ändringar i stadgarna för en godkänd inrättning, inbegripet ändring av dess geografiska verksamhetsområde, godkännas av behörig minister. 9 I artikel 11.1 i BBSH föreskrivs följande: ”Den godkända inrättningen bedriver uteslutande verksamhet på bostadsförsörjningsområdet …” 10 I artikel 49.1 i BBSH föreskrivs slutligen följande: ”Behörig minister kan göra undantag från förevarande förordning eller tillåta sådana undantag inom ramen för en försöksverksamhet som han bedömer gagna bostadsförsörjningen.” Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 11 Santiago är en godkänd inrättning i den mening som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder. Dess mål är enligt dess stadgar att bedriva verksamhet uteslutande på bostadsförsörjningsområdet. Dess verksamhetsområde är enligt stadgarna begränsat till vissa nederländska kommuner. Santiago är ensam aktieägare och styrelseledamot i holdingbolaget B.V. Servatius Holding Maastricht BV. 12 Santiago avsåg att genomföra ett byggprojekt i staden Liège, som är belägen 30 kilometer från den nederländska gränsen, och upprättade i samband därmed två bolag bildade enligt belgisk rätt via Servatius Holding Maastricht BV. Santiago ansökte, i enlighet med artikel 120 a i lagen om bostäder och artikel 49 i BBSH, om tillfälligt undantag. Projektet avsåg en kombination av lägenheter för uthyrning och försäljning, parkeringsplatser och lokaler för kommersiell verksamhet. 13 För att finansiera projektet lånade Santiago ut pengar till en ränta på 1,5 procent till ett av sina belgiska dotterbolag efter att själv, i egenskap av godkänd inrättning i Nederländerna, ha tagit ett lån till särskilt förmånliga villkor. 14 Minister beslutade den 5 december 2002 att inte godkänna Santiago projekt, eftersom det var beläget i Belgien. Santiago hade enligt Minister inte visat att projektet i fråga skulle vara till nytta för den nederländska bostadsmarknaden, och särskilt för bostadssökande i Maastrichtregionen (Nederländerna). Santiago byggprojekt medgavs således inte tillfälligt undantag i den mening som avses i artikel 120 a i lagen om bostäder och artikel 49 i BBSH, vilket skulle ha möjliggjort för denna inrättning att genomföra det planerade projektet i Belgien. 15 Genom beslut av den 29 december 2003 ogillade Sosa begäran om omprövning av beslutet att inte godkänna byggprojektet. 16 Genom dom av den 19 maj 2006 biföll Harris (förvaltningsdomstol i Maastricht) Santiago överklagande av det nämnda beslutet, upphävde beslutet och återförvisade ärendet till Minister för ny prövning i sak. 17 Den 29 juni 2006 överklagade Minister domen vid den hänskjutande domstolen. 18 Davis hyste tvivel om tolkningen av artiklarna 56 EG, 58 EG, 86.2 EG, 87 EG och 88 EG och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1) Är det fråga om en sådan restriktion för den fria rörligheten för kapital som avses i artikel 56 EG om det krävs ett förhandstillstånd från behörig minister för att gränsöverskridande verksamhet ska få bedrivas av ett företag som enligt lag är godkänt för att värna om bostadsförsörjningen i Nederländerna, som för detta ändamål kan begära allmänna medel, som enligt lag endast får verka för detta ändamål och vars verksamhetsområde i princip ska vara beläget i Nederländerna (en så kallad godkänd inrättning)? 2) a. Kan behovet av bostadsförsörjning i en medlemsstat betraktas som hänsyn till allmän ordning i den mening som avses i artikel 58 EG? b. Kan behovet av bostadsförsörjning i en medlemsstat betraktas som ett av de tvingande skäl av allmänintresse som EG-domstolen har erkänt i sin rättspraxis? c. Kan närmare bestämt behovet av att bostadsförsörjningssystemet i en medlemsstat är effektivt och finansierbart betraktas som sådan hänsyn till allmän ordning som avses i artikel 58 EG eller som ett av de tvingande skäl av allmänintresse som EG-domstolen har erkänt i sin rättspraxis? 3) a. Förutsatt att kravet på förhandstillstånd för en sådan godkänd inrättning som avses i fråga 1 utgör en restriktion som är motiverad med hänsyn till något av de intressen som avses i frågorna 2 a, 2 b och 2 c, är det kravet i så fall nödvändigt och proportionellt? b. Förfogar en medlemsstat, vid tillämpning av motiveringen, över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa det berörda allmänna intressets omfattning och det sätt på vilket det ska tillgodoses? Är det härvid bland annat av avgörande betydelse att gemenskapen saknar eller knappt har några befogenheter på bostadsförsörjningsområdet? 4) a. Kan en medlemsstat för att motivera en restriktion för den fria rörligheten för kapital – vid sidan av eller i kombination med de tvingande skäl av allmänintresse som nämns i artikel 58 EG och erkänns i EG-domstolens rättspraxis – samtidigt hänvisa till artikel 86.2 EG, för det fall de berörda företagen har tillerkänts särskilda rättigheter och anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse? b. Har det allmänintresse som avses i artikel 58 EG och de tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i EG-domstolens rättspraxis samma innehåll som det allmänna ekonomiska intresse som avses i artikel 86.2 EG? c. Har den berörda medlemsstatens hänvisning till artikel 86.2 EG – med stöd av vilken det hävdas att de aktuella företagen, som har tillerkänts särskilda rättigheter, utövar uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse – något mervärde i förhållande till åberopandet av sådana allmänna intressen som avses i artikel 58 EG och de tvingande skäl av allmänintresse som erkänns i EG-domstolens rättspraxis? 5) a. Kan företag, såsom sådana godkända inrättningar som avses i fråga 1, som å ena sidan måste använda samtliga av sina resurser för att tillgodose behovet av bostadsförsörjning men som å andra sidan också bedriver kommersiell verksamhet för att främja bostadsförsörjningen med avseende på samtliga eller vissa av sina uppgifter, betraktas som sådana företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som avses i artikel 86.2 EG? b. Krävs det för att fråga 5 a ska besvaras jakande att de berörda företagen tillämpar en uppdelad redovisning, varav det tydligt framgår vilka kostnader och intäkter som hänger samman med å ena sidan deras sociala verksamhet och å andra sidan deras kommersiella verksamhet, och att nämnda skyldighet föreskrivs i nationell lag? Ska det därmed garanteras att en medlemsstats ekonomiska medel uteslutande går till den sociala verksamheten och dess fortbestånd? 6) a. Om en sådan godkänd inrättning som avses i fråga 1 med avseende på samtliga eller vissa av sina verksamheter kan betraktas som ett sådant företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som avses i artikel 86.2 EG, kan då den omständigheten att det har anförtrotts att tillhandahålla sådana tjänster motivera att den godkända inrättningen utsätts för en sådan restriktion för den fria rörligheten för kapital som avses i artikel 56 EG? b. Förfogar en medlemsstat vid tillämpningen av motiveringen över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa det berörda allmänna intressets omfattning och det sätt på vilket det ska tillgodoses? Är det härvid bland annat av avgörande betydelse att gemenskapen saknar eller knappt har några befogenheter på bostadsförsörjningsområdet? 7) a. Kan den omständigheten att en medlemsstat ställer ekonomiska medel till förfogande för vissa sådana företag som avses i artikel 86.2 EG medföra ett behov av att territoriellt avgränsa verksamhetsområdet för att undvika att dessa ekonomiska medel blir till olagligt statligt stöd och att företagen med hjälp av dessa medel i en annan medlemsstat konkurrerar med företagen i den medlemsstaten på icke marknadsmässiga villkor? b. Kan en medlemsstat, såsom i förevarande fall Nederländerna, kräva att sådana godkända inrättningar som avses i fråga 1, som avser att genomföra social och kommersiell byggverksamhet avseende bostäder i en annan medlemsstat, införskaffar ett förhandstillstånd för det fall det i den förstnämnda medlemsstaten ännu inte föreligger någon laglig skyldighet att göra en uppdelning mellan dessa två verksamhetstyper? Utgör kravet på förhandstillstånd i detta fall en nödvändig och proportionell åtgärd för att efterleva artiklarna 87 EG och 88 EG?” Den första, den andra och den tredje frågan 19 Den hänskjutande domstolen har ställt de första tre tolkningsfrågorna, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida den omständigheten att en medlemsstat kräver att en inrättning som Santiago, vilken godkänts som inrättning som bedriver verksamhet på bostadsförsörjningsområdet i den mening som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder, måste erhålla förhandstillstånd för att få investera i bostadsbyggande i en annan medlemsstat, utgör en restriktion för den fria rörligheten för kapital i den mening som avses i artikel 56 EG. För det fall ovanstående fråga besvaras jakande, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i, dels huruvida en sådan restriktion i syfte att skydda den berörda medlemsstatens bostadspolitik och dess finansiering, kan motiveras med ett undantag som är uttryckligen tillåtet enligt artikel 58 EG eller med ett tvingande skäl av allmänintresse enligt domstolens rättspraxis, dels huruvida en sådan restriktion utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att uppnå det syfte som eftersträvas. 20 Domstolen ska, för att besvara dessa frågor, inledningsvis erinra om att begreppet kapitalrörelser enligt fast rättspraxis omfattar sådana transaktioner genom vilka utlänningar investerar i fast egendom i en medlemsstat och, såsom dessutom framgår av den nomenklatur för kapitalrörelser som finns i bilaga 1 till rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 [EG] (artikeln upphävdes genom Amsterdamfördraget) ( EGT L 178, s. 5 ; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44), denna nomenklatur fortsätter att ha samma betydelse som vägledning för att definiera begreppet kapitalrörelser (se bland annat dom av den 25 januari 2007 i mål C-370/05, Festersen, REG 2007, s. I-1129 , punkt 23 och där angiven rättspraxis). Rätten att förvärva, bruka och överlåta fast egendom i en annan medlemsstat ger med andra ord upphov till kapitalrörelser när den utövas (se bland annat dom av den 5 mars 2002 i de förenade målen C-515/99, C-519/99–C-524/99 och C-526/99–C-540/99, Fleming m.fl., REG 2002, s. I-2157 , punkt 29, samt domen i det ovannämnda målet Festersen, punkt 22). 21 Domstolen har således redan slagit fast att åtgärder som, i egenskap av restriktioner för kapitalrörelser, är förbjudna enligt artikel 56.1 EG, omfattar sådana åtgärder som avskräcker personer som inte är bosatta i en viss medlemsstat från att investera i denna medlemsstat eller som avskräcker dem som är bosatta i denna medlemsstat från att investera i andra stater (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Festersen, punkt 24). 22 Så är bland annat fallet vad gäller nationella bestämmelser enligt vilka investeringar i fast egendom underkastas krav på förhandstillstånd, vilka redan på grund av sitt syfte utgör en begränsning av den fria rörligheten för kapital (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juni 1999 i mål C-302/97, Konle, REG 1999, s. I-3099 , punkt 39, samt domen i de ovannämnda förenade målen Fleming m.fl., punkt 32). 23 I målet vid den nationella domstolen är det ostridigt att de nederländska godkända inrättningarna, enligt den nationella lagstiftningen är tvungna att just underkasta sina gränsöverskridande investeringar i fastighetsprojekt ett administrativt förfarande för förhandstillstånd. I nämnda förfarande ankommer det på dessa inrättningar att visa att investeringarna i fråga genomförs till nytta för bostadsförsörjningen i Nederländerna. 24 Under dessa omständigheter utgör skyldigheten för sådana inrättningar att erhålla förhandstillstånd från den behörige ministern, för investeringar i fast egendom i andra medlemsstater än den där de har sitt säte, en restriktion för den fria rörligheten för kapital. 25 De ska emellertid erinras om att enligt fast rättspraxis kan nationella åtgärder som begränsar den fria rörligheten för kapital motiveras av de hänsyn som anges i artikel 58 EG eller av tvingande skäl av allmänintresse, under förutsättning att dessa åtgärder är ägnade att säkerställa förverkligandet av det syfte som eftersträvas med dem och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte (se dom av den 23 oktober 2007 i mål C-112/05, kommissionen mot Tyskland, REG-2007, s. I-8995, punkterna 72 samt 73 och där angiven rättspraxis). 26 Den nederländska regeringen har i målet vid den nationella domstolen gjort gällande att systemet med förhandstillstånd motiveras av krav som hör samman med den berörda medlemsstatens bostadspolitik och dess finansiering, av skäl som rör allmän ordning i den mening som avses i artikel 58 EG eller med ett tvingande skäl av allmänintresse enligt domstolens rättspraxis. 27 Ett sådant system syftar således till att säkerställa att de godkända inrättningarna, i enlighet med sina stadgar, investerar i projekt inom ramen för bostadsförsörjningen i Nederländerna och, särskilt, till att säkerställa ett tillräckligt utbud av bostäder för personer med låga inkomster eller för personer som på annat sätt är missgynnade. Systemet syftar även till att de finansiella resurser som dessa inrättningar har, i kraft av sina stadgenliga syften, inte ska användas till annan ekonomisk verksamhet och således äventyra bostadspolitikens effektivitet och finansiering. 28 Behovet för en medlemsstat att främja bostäder för sociala ändamål kan visserligen, med avseende på de undantag som medges i artikel 58 EG utgöra ett grundläggande samhällsintresse. Det är emellertid i förevarande fall inte möjligt att åberopa allmän ordning, eftersom ett eventuellt åsidosättande av de godkända inrättningarnas stadgeenliga skyldigheter, liksom ett eventuellt missbruk genom användning av de medel som dessa mottar för verksamheter som saknar ett socialt syfte, inte kan betraktas som ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett sådant grundläggande samhällsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Sherman, REG 2000, s. I-1335 , punkt 17 och där angiven rättspraxis). 29 Vad avser den motivering som grundas på tvingande skäl av allmänintresse, ska det vidare påpekas att domstolen redan har slagit fast att nationella åtgärder som innebär restriktioner för den fria rörligheten för kapital kan motiveras med syftet att motverka trycket på fastighetsmarknaden eller att främja befolkningsutvecklingen på landsbygden (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 40, de ovannämnda förenade målen Fleming m.fl., punkt 34, samt det ovannämnda målet Festersen, punkterna 27 och 28). 30 De krav som har samband med den sociala bostadspolitiken i en medlemsstat och dess finansiering kan även, analogt, utgöra tvingande skäl av allmänintresse och därför motivera sådana restriktioner som dem som inrättats genom den i målet vid den nationella domstolen aktuella nationella lagstiftningen. I likhet med vad den nederländska regeringen har påpekat kan sådana skäl enbart stärkas av vissa särdrag som kännetecknar den i nämnda mål aktuella nationella marknaden, som en strukturell brist på bostäder och en särskilt hög befolkningstäthet. 31 I likhet med vad nämnda regering har gjort gällande har domstolen dessutom tidigare slagit fast att även risken för att den ekonomiska balansen i det sociala trygghetssystemet allvarligt rubbas kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i principen om fri rörlighet (se analogt, vad avser ett system för social trygghet, dom av den 16 maj 2006 i mål C-372/04, Wilson, REG 2006, s. I-4325 , punkt 103 och där angiven rättspraxis). 32 Då detta har klarlagts ska det undersökas huruvida skyldigheten för en godkänd inrättning att underkasta sig ett administrativt förfarande för förhandstillstånd innan den kan genomföra ett byggprojekt i en annan medlemsstat än den där denna inrättning har sitt säte utgör en åtgärd som är nödvändig och ändamålsenlig för att uppnå de syften som anges i punkterna 26 och 27 i förevarande dom. 33 Det ska erinras om att ett system med förhandstillstånd visserligen, i vissa fall, kan vara nödvändigt och proportionerligt i förhållande till de eftersträvade målen, om dessa inte kan uppnås genom mindre restriktiva åtgärder, särskilt ett lämpligt system med anmälan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, Young och C-250/94, Collins m.fl., REG 1995, s. I-4821 , punkterna 23–28, domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 44, samt dom av den 20 februari 2001 i mål C-205/99, Analir, REG 2001, s. I-1271 , punkt 35). 34 Det kan inte uteslutas att detta kan vara fallet vad gäller en bostadspolitik som bedrivs enligt de mål som anges i lagen om bostäder och BBSH. Det är nämligen möjligt att en kontroll i förväg som genomförs av de behöriga myndigheterna bättre kan bidra till att säkerställa att de godkända inrättningarnas tillgångar i första hand används för att tillgodose behovet av bostäder för vissa personkategorier i Nederländerna. Ett system med kontroll i efterhand kan medföra att ingripande sker för sent, särskilt när betydande kostnader redan har uppkommit och motsvarande belopp svårligen kan återfås. 35 Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen slagit fast att ett system med administrativt förhandstillstånd inte innebär att de nationella myndigheterna kan agera på ett sådant skönsmässigt sätt att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, särskilt de som rör en grundläggande frihet sådan som den varom det är fråga i målet vid den nationella domstolen, fråntas all ändamålsenlig verkan. För att ett krav på administrativt förhandstillstånd ska kunna anses berättigat trots att en sådan grundläggande frihet därigenom inskränks, måste det således grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning (se bland annat dom av den 10 mars 2009 i mål C-169/07, Massey, REG 2009, s. I-1721 , punkt 64 och där angiven rättspraxis). 36 Mot bakgrund av uppgifter i handlingarna i målet kan det emellertid inte uteslutas att de i målet vid den nationella domstolen aktuella bestämmelserna i lagen om bostäder och BBSH inte helt motsvarar sådana villkor. 37 Det framgår särskilt av den nederländska regeringens svar på domstolens skriftliga frågor att enligt nämnda nationella bestämmelser är det enda kravet för att få förhandstillstånd av den behörige ministern att det planerade projektet ska genomföras för att främja bostäder för sociala ändamål i Nederländerna, vilket även framgår av artikel 49.1 i BBSH. Vad däremot gäller frågan huruvida ett sådant krav är uppfyllt så förefaller det som om en sådan kontroll görs från fall till fall utan att regleras i några bestämmelser och utan att det förekommer några andra särskilda objektiva villkor, som gör det möjligt för de berörda inrättningarna att i förväg ha kännedom om hur deras ansökningar kommer att bedömas och för domstolarna, som eventuellt kommer att få pröva ett överklagande av ett beslut att inte ge tillstånd, att fullt ut utöva sin domstolsprövning. 38 Det i målet vid den nationella domstolen aktuella systemet med administrativt förhandstillstånd skulle under dessa omständigheter, och med förbehåll för denna domstols kontroll av sådana omständigheter mot bakgrund av den rättspraxis som angetts i punkt 35 ovan, kunna anses inte vara grundat på villkor som tillräckligt kan begränsa de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och därför motivera ett undantag från den fria rörligheten för kapital. 39 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska de tre första tolkningsfrågorna besvaras på så sätt att artikel 56 EG ska tolkas så att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken godkända inrättningars gränsöverskridande verksamhet inom bostadsförsörjningsområdet, i den mening som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder, kräver ett administrativt förhandstillstånd, i den mån en sådan lagstiftning inte grundas på objektiva, icke-diskriminerande kriterier vilka är kända i förväg och vilka i tillräcklig grad begränsar de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om så är fallet. Den fjärde, den femte och den sjätte frågan 40 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde, den femte och den sjätte frågan, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida en medlemsstat kan åberopa artikel 86.2 EG för att motivera en åtgärd som utgör en begränsning av den fria rörligheten för kapital och som omfattar företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vilka getts särskilda rättigheter. 41 Den hänskjutande domstolen har inom ramen för denna frågeställning frågat sig huruvida sådana företag som Santiago helt eller delvis kan betraktas som företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 86.2 EG, när det även bedriver kommersiell verksamhet inom bostadsområdet, och huruvida det av detta skäl är nödvändigt att det berörda företaget har en uppdelad redovisning som gör det möjligt att skilja mellan kostnaderna för dess sociala verksamhet och dess kommersiella verksamhet. Den hänskjutande domstolen har vidare haft frågor om omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över för att fastställa räckvidden av det allmänna ekonomiska intresset i den mening som avses i nämnda bestämmelse och hur detta intresse ska säkerställas. 42 Mot bakgrund av hur behörigheten är fördelad inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande ankommer det uteslutande på den nationella domstolen att fastställa föremålet för de frågor som den avser att ställa till EG-domstolen. Domstolen har emellertid slagit fast att det i undantagsfall ankommer på den att – för att pröva sin egen behörighet – undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande. 43 Detta är bland annat fallet när frågan är hypotetisk eller den gemenskapsrättsliga bestämmelse som ska tolkas av domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Davis, REG 1995, s. I-4921 , punkt 61, av den 15 juni 2006 i mål C-466/04, Clarke, REG 2006, s. I-5341 , punkt 48, och av den 31 januari 2008 i mål C-380/05, Centro Europa 7, REG 2008, s. I-349 , punkt 53). Domstolen har således inte ansett sig vara behörig när det är uppenbart att den gemenskapsrättsliga bestämmelse som ska tolkas av domstolen inte är tillämplig (dom av den 5 december 1996 i mål C-85/95, Mcdaniel, REG 1996, s. I-6257 , punkt 16 och där angiven rättspraxis). 44 Artikel 86.2 EG jämförd med punkt 1 i samma artikel kan åberopas för att motivera att ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i strid med fördragets bestämmelser, av en medlemsstat beviljas särskilda rättigheter eller ensamrätter, när fullgörandet av de särskilda uppgifter som företaget har tilldelats inte kan säkerställas på annat sätt än genom att sådana rättigheter beviljas och när utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse (dom av den 17 maj 2001 i mål C-340/99, TNT Traco, REG 2001, s. I-4109 , punkt 52, och av den 18 december 2007 i mål C-220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, REG 2007, s. I-12175 , punkt 78). 45 Detta är emellertid inte syftet med det system med förhandstillstånd som föreskrivs i den nationella lagstiftning som är aktuell i tvisten vid den nationella domstolen. 46 Nämnda tvist rör således inte beviljande av särskilda rättigheter eller ensamrätter till Servatius och inte heller frågan om huruvida dess verksamhet ska betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan enbart lagenligheten av en begränsning som denna inrättning ålagts i form av kravet att undergå ett administrativt förfarande för förhandstillstånd. 47 Härav följer att det saknas anledning att besvara frågorna 4–6 avseende tolkningen av artikel 86.2 EG, eftersom denna bestämmelse inte är tillämplig på en sådan situation som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen. Den sjunde frågan 48 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida det, när en medlemsstat ställer ekonomiska medel till förfogande för företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är nödvändigt att avgränsa dessa företags verksamhet territoriellt för att undvika att dessa medel, i strid med artikel 87 EG, utgör olagligt statligt stöd och att dessa företag genom att använda dessa medel i en annan medlemsstat snedvrider konkurrensvillkoren. Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida den omständigheten, att en medlemsstat, i vilken det inte föreligger någon skyldighet att göra en uppdelning mellan kommersiell verksamhet och verksamhet av social karaktär, kräver att de godkända inrättningar som önskar bedriva verksamhet i en annan medlemsstat ska erhålla förhandstillstånd, utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att efterleva artiklarna 87 EG och 88 EG. 49 Såsom anförts i punkterna 42 och 43 i förevarande dom kan presumtionen, att de frågor angående vilka nationella domstolar begär förhandsavgörande är relevanta, endast brytas i undantagsfall. Domstolen är nämligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten. 50 Av fast rättspraxis framgår emellertid att det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen (dom av den 26 januari 1993 i de förenade målen C-320/90–C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., REG 1993, s. I-393 , punkterna 6 och 7, svensk specialutgåva, volym 14, s. 1, av den 7 september 2006 i mål C-470/04, N, REG 2006, s. I-7409 , punkt 69, samt beslut av den 9 april 2008 i mål C-305/07, RAI, REG 2008, s. I-55 , punkt 16). 51 Det är även viktigt att den hänskjutande domstolen anger de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur gemenskapsrätten ska tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa frågor till domstolen. I samband härmed är det nödvändigt att den nationella domstolen ger en viss förklaring till att den begär tolkning av just dessa regler i gemenskapsrätten och till vilket samband den anser att det finns mellan dessa bestämmelser och de nationella bestämmelser som är tillämpliga i målet vid den nationella domstolen (dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-10423 , punkt 46, av den 6 mars 2007 i de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica m.fl., REG 2007, s. I-1891 , punkt 34, samt domen i det ovannämnda målet Centro Europa 7, punkt 54). 52 De uppgifter som lämnas i begäran om förhandsavgörande ska nämligen inte bara göra det möjligt för domstolen att lämna användbara svar, utan också ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga. Det åligger domstolen att se till att denna möjlighet finns, eftersom det enligt denna bestämmelse endast är begäran om förhandsavgörande som delges de berörda parterna (se dom av den 1 april 1982 i de förenade målen 141/81–143/81, Holdijk m.fl., REG 1982, s. 1299, punkt 6, svensk specialutgåva, volym 6, s. 359, samt beslut av den 28 juni 2000 i mål C-116/00, Laguillaumie, REG 2000, s. I-4979 , punkt 14). 53 Det ska vidare tilläggas att kravet på tydlighet, särskilt vad gäller det faktiska och rättsliga sammanhanget i målet vid den nationella domstolen, är av särskild betydelse inom konkurrensområdet, som kännetecknas av komplicerade faktiska och rättsliga förhållanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2006 i mål C-238/05, Asnef-Équifax och Administración del Estado, REG 2006, s. I-11125 , punkt 23, samt beslutet i det ovannämnda målet RAI, punkt 18). 54 I förevarande mål vilar emellertid den sjunde frågan på premissen att det, för det fall Santiago skulle använda offentliga medel för att genomföra framtida projekt, i målet vid den nationella domstolen skulle vara fråga om att företaget tilldelades statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Emellertid innehåller varken beslutet om hänskjutande eller yttrandena från parterna i målet vid den nationella domstolen några uppgifter som skulle kunna tyda på att en sådan förmån faktiskt har tilldelats inom ramen för det aktuella byggprojektet, vilket för övrigt inte kom att genomföras på grund av att det erforderliga förhandstillståndet inte meddelades. 55 Tvisten i målet vid den nationella domstolen rör dessutom inte frågan under vilka villkor ett sådant stöd har getts eller kan ges till Servatius. Den aktuella frågan avser i stället att denna inrättning har bestritt lagenligheten av beslutet att avslå dess ansökan om förhandstillstånd för ett byggprojekt utanför Nederländerna, en fråga som är helt avgränsad och oberoende. 56 Den sjunde tolkningsfrågan kan följaktligen inte prövas. Rättegångskostnader 57 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: Artikel 56 EG ska tolkas så att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken godkända inrättningars gränsöverskridande verksamhet inom bostadsförsörjningsområdet, i den mening som avses i artikel 70.1 i lagen om bostäder (Woningwet), kräver ett administrativt förhandstillstånd, i den mån en sådan lagstiftning inte grundas på objektiva, icke-diskriminerande kriterier vilka är kända i förväg och vilka i tillräcklig grad begränsar de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om så är fallet. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: nederländska.