Mål C‑81/09 Idryma Typou AE mot Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis (begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikrateias) ”Etableringsfrihet – Fri rörlighet för kapital – Bolagsrätt – Första direktivet 68/151/EEG – Aktiebolag inom press- och tv-sektorn – Bolag och aktieägare som innehar mer än 2,5 procent av aktierna – Administrativ straffavgift, vilken påförs gemensamt och för vilken solidariskt betalningsansvar gäller” Sammanfattning av domen Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Fri rörlighet för kapital – Restriktioner – Bolagsrätt (Artiklarna 49 FEUF och 63 FEUF; rådets direktiv 68/151) Det första direktivet 68/151 om samordning av de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 58 andra stycket i fördraget avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga inom gemenskapen, ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den administrativa straffavgift som föreskrivs för åsidosättande av de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler inte enbart påförs det bolag som innehar tillstånd att starta och driva en tv-kanal utan, gemensamt och solidariskt med detta bolag, även samtliga ägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet. Artiklarna 49 FEUF och 63 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning. En sådan lagstiftning har en avskräckande verkan på investerare och påverkar således deras tillgång till marknaden för förvärv av bolagsandelar. En sådan restriktion kan inte, trots att den syftar till att uppnå det legitima målet att säkerställa att lagstiftningen och de yrkesetiska reglerna för journalister följs av tv-bolagen, för att bland annat undvika att en persons redbarhet eller privatliv skadas när dennes bild återges i tv eller dennes namn omnämns, anses ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås eller, i synnerhet, inte anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. (se punkterna 46, 56, 60, 63, 65 och 70 samt punkterna 1 och 2 i domslutet) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 21 oktober 2010 ( * ) ”Etableringsfrihet – Fri rörlighet för kapital – Bolagsrätt – Första direktivet 68/151/EEG – Aktiebolag inom press- och tv-sektorn – Bolag och aktieägare som innehar mer än 2,5 procent av aktierna – Administrativ straffavgift, vilken påförs gemensamt och för vilken solidariskt betalningsansvar gäller” I mål C‑81/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Grekland) genom beslut av den 17 oktober 2008, som inkom till domstolen den 25 februari 2009, i målet Idryma Typou AE mot Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis , meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.N. Cunha Evans samt domarna Lewis, Ramos (referent), Herrera och Brennan, generaladvokat: V. Fuentes, justitiesekreterare: förste handläggaren Vega, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 mars 2010, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Greklands regering, genom Watkins, M. Apessos och Bell, samtliga i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom Gray och King, båda i egenskap av ombud, och efter att den 2 juni 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets första direktiv 68/151/EEG av den 9 mars 1968 om samordning av de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 58 andra stycket i fördraget avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga inom gemenskapen (EGT L 65, s. 8; svensk specialutgåva, område 17, volym 1, s. 3) (nedan kallat första direktivet). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Idryma Typou AE, ett aktiebolag med säte i Aten (Grekland) och Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis (ministern för press och medier) rörande en straffavgift som påförts detta bolag på grund av överträdelse av den lagstiftning och de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler. Tillämpliga bestämmelser Unionslagstiftningen 3 Skälen i det första direktivet har följande lydelse: ”Den samordning som föreskrivs i artikel 54.3 g i [EEG‑fördraget] och i Allmänna handlingsprogrammet för upphävande av begränsningar av etableringsfriheten är särskilt angelägen i fråga om aktiebolag och andra bolag med begränsat ansvar, eftersom verksamheten i sådana bolag ofta sträcker sig utöver de nationella gränserna. Det är särskilt viktigt att samordna medlemsstaternas bestämmelser om offentlighet, om giltigheten av bolagens förpliktelser och om bolagens ogiltighet, framför allt för att skydda tredje mans intressen. I nu angivna avseenden skall gemenskapsregler antas samtidigt för dessa bolag, eftersom tredje man här endast har bolagsförmögenheten att hålla sig till.” 4 I artikel 1 i det första direktivet, i dess lydelse enligt akten om anslutningsvillkoren för Hellenska republiken samt om anpassningarna av fördragen (EGT L 291, 1979, s. 17), föreskrivs följande: ”De samordningsåtgärder som detta direktiv föreskriver skall vidtas i fråga om bestämmelserna i medlemsstaternas lagar eller andra författningar om följande bolagsformer: … – I Grekland: ανώνυμη εταιρία, εταιρία περιωρισμένης ευθύνης, ετερόρρυθμη κατά μετοχές εταιρία [aktiebolag, bolag med begränsat ansvar, kommanditaktiebolag].” 5 Första direktivet innehåller tre avsnitt. Det första avsnittet avser offentlighet av bolagsakter, det andra avsnittet innehåller bestämmelser om giltigheten av bolagets förpliktelser vad gäller åtgärder som vidtagits av bolagets organ, och i det tredje avsnittet regleras bolagets ogiltighet. De nationella bestämmelserna 6 Enligt artikel 15.2 i den grekiska konstitutionen, i den lydelse som gällde före 2001 års konstitutionella ändringar, står radio och tv under direkt statlig kontroll. 7 Genom lag nr 2863/2000, ”Nationella radio- och tv-nämnden samt andra myndigheter och organ inom sektorn för radio- och tv-tjänster” (FEK A’ 262), inrättades nationella radio- och tv-nämnden (Nguyen symvoulio radiotileorasis, nedan kallad ESR). 8 Lag nr 2328/1995, ”Bestämmelser som reglerar privat tv-verksamhet och lokalradio, regler för frågor rörande marknaden för radio- och tv-sändningar och andra bestämmelser” (FEK A’ 159) (tillämplig i förevarande fall i dess lydelse efter ändringen av lag nr 2644/1998 ”rörande betaltjänster för radio och tv” (FEK A’ 233), nedan kallad lag 2328/1995), innehåller den rättsliga regleringen av privat tv-verksamhet och lokalradio samt bestämmelser om hur sådan verksamhet ska bedrivas. 9 I denna lag regleras bland annat beviljandet av tillstånd för att starta, etablera och driva privata tv-kanaler samt aktieinnehav i aktiebolag som inger en sådan tillståndsansökan. I princip ska sådana aktier vara namnaktier. Enligt olika bestämmelser i lagen får en fysisk eller juridisk person inte inneha mer än 25 procent av aktiekapitalet i ett bolag som beviljats tillstånd att starta, etablera eller driva en tv-kanal. Vidare ska alla aktieöverlåtelser som överstiger 2,5 procent av aktiekapitalet anmälas till ESR. 10 Artikel 3 i lag nr 2328/1995 har följande lydelse: ”1. b Alla slags utsändningar (inbegripet reklaminslag) som sänds av en radio- och tv-kanal ska respektera en persons personliga särart, redbarhet, rykte, privat- och familjeliv, yrkesverksamhet, sociala verksamhet, vetenskapliga verksamhet, konstnärliga verksamhet, politiska verksamhet och all liknande verksamhet när dennes bild återges i tv eller dennes namn eller tillräckliga identifieringsmöjligheter anges i en utsändning.” 11 Enligt artikel 3.15 i lag nr 2328/1995 ska ESR utarbeta yrkesetiska regler för journalistyrket. I artikel 5 i ESR:s föreskrifter nr 1/1991 anges följande: ”Det är inte tillåtet att framställa personer på ett sådant sätt som under de aktuella omständigheterna är ägnat att leda till förödmjukelse, social isolering eller diskriminering av dessa personer.” 12 I artikel 4 i lag nr 2328/1995 anges följande: ”1. I samtliga fall av överträdelse av a) bestämmelser i nationell lagstiftning, Europeiska unionens [lagstiftning] och internationell rätt som direkt eller indirekt reglerar privata tv-kanaler och mer allmänt det sätt som privat tv-verksamhet ska bedrivas, b) …, c) yrkesetiska regler, vilka definieras i artikel 3 i förevarande lag, påförs följande sanktioner … : a) rekommendationer och varningar, b) böter på fem till femhundra miljoner GDR …, c) tillfälligt indraget, i högst tre månader, [eller] definitivt indraget sändningstillstånd för en viss utsändning från kanalen, d) tillfälligt indraget, i högst tre månader, sändningstillstånd för alla tv-sändningar, e) indraget verksamhetstillstånd för kanalen och f) sanktioner av etisk karaktär (såsom skyldighet att sända ett meddelande om övriga påförda sanktioner). ESR överlämnar utan dröjsmål sitt beslut till Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis, som vidtar en lagenlighetskontroll och antar beslutet om påförande av sanktioner. Valet av administrativ sanktion i enlighet med denna artikel och fastställandet av dess omfattning ska göras med beaktande av överträdelsens svårighetsgrad, sändningskretsen för den utsändning i vilken överträdelsen har ägt rum, den andel av marknaden för radio- och tv-tjänster som tillståndsinnehavaren har förvärvat, det investeringsbelopp som har erlagts eller planerats och eventuella upprepade överträdelser. ESR:s beslut om påförande av sanktioner enligt denna punkt ska innehålla en fullständig och enskild motivering och ska i samtliga fall antas efter att de berörda personerna har hörts under åtminstone ett plenarsammanträde i denna institution. 3. Straffavgifter i enlighet med föregående punkter ska, gemensamt och solidariskt, påföras bolaget och dess företrädare (eller flera företrädare), samtliga styrelseledamöter och samtliga aktieägare som innehar mer än 2,5 procent av bolagets aktier. … 5. Ovan angivna administrativa sanktioner är fristående från ett eventuellt straff- eller civilrättsligt ansvar.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 13 Det aktiebolag som är sökande i målet vid den nationella domstolen är aktieägare i bolaget Nea Tileorasi AE som i sin tur äger tv-kanalen Star Channel. 14 Sökandebolaget har vid Symvoulio tis Epikrateias överklagat Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis beslut nr 11840/E/11.5.2001 som innebar att bolaget påfördes böter uppgående till 10 000 000 GDR (cirka 29 347 EUR) gemensamt och solidariskt med Nea Tileorasi AE och detta bolags aktieägare och styrelseledamöter. Beslutet motiverades med att tv-kanalen Star Channel under sin huvudnyhetssändning den 14 februari 2000 hade åsidosatt skyldigheten att respektera olika kända personers personliga särart, redbarhet, rykte och familjeliv samt presumtionen om deras oskuld. Sökandebolaget har vidare överklagat ESR:s beslut nr 122/91/20.4.2000, vilket låg till grund för antagandet av det angripna ministerbeslutet. 15 Målet tilldelades fjärde avdelningen vid Symvoulio tis Epikrateias, vilken ansåg att målet, på grund av dess stora betydelse, skulle avgöras i plenum. 16 Symvoulio tis Epikrateias prövade, mot bakgrund av principen om ekonomisk frihet i den grekiska konstitutionen, huruvida artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 var författningsenlig i den del det föreskrivs en sanktion för bolagets aktieägare. Symvoulio tis Epikrateias anser i huvudsak att den nationella lagstiftaren har rätt att anta undantagsregler från den allmänna aktiebolagsrätten, inbegripet principen om att aktieägare inte ansvarar för den juridiska personens skulder, vilken ligger till grund för en grundläggande och tvingande regel i den allmänna aktiebolagsrätten men vilken inte utgör någon konstitutionell princip. Den nationella lagstiftaren har i än högre grad denna möjlighet när det rör sig om särskilda bolag som tjänar allmänintresset och som är direkt underställda en statlig kontroll. Den hänskjutande domstolen påpekade att det i artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 under alla omständigheter inte föreskrivs att aktieägarna har ett solidariskt ansvar för den juridiska personens ”skulder” utan att en tillämpning av administrativa sanktioner ska påföras såväl bolaget som de personer som anges i denna bestämmelse. Slutligen medför inte denna bestämmelse att det blir omöjligt eller medför betydande svårigheter att bedriva företagsverksamhet. 17 Vid Symvoulio tis Epikrateias anförde emellertid vissa av ledamöterna skiljaktiga meningar enligt vilka den omtvistade bestämmelsen innebär att aktieägarna i tv-aktiebolag åläggs att betala sådana administrativa straffavgifter som ålagts bolaget som sådant med anledning av en överträdelse av lagstiftningen i samband med utövandet av dess verksamhet och vilka således utgör en skuld som upptas bland bolagets skulder. Denna bestämmelse strider mot de grundläggande principerna i aktiebolagsrätten – i synnerhet den som innebär en begränsning av aktieägarens risk – och följaktligen den ekonomiska friheten som skyddas enligt artikel 5 i den grekiska konstitutionen, vilken omfattar rätten att bilda affärsdrivande bolag. Den fria marknadsekonomin skulle nämligen inte kunna fungera utan sådana bolag. Principen enligt vilken aktiebolaget är ensamt ansvarigt för bolagets skulder utgör nämligen det väsentliga kännetecknet för juridiska personer som har ett bolagskapital, till vilka aktiebolagen hör. Det saknar betydelse att bolaget bedriver en allmännyttig verksamhet eller att det är underställt statlig kontroll. 18 Vid prövningen av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits, fann Symvoulio tis Epikrateias att den omtvistade lagstiftningen eftersträvar ett legitimt syfte och att den inte utgör en inskränkning av den ekonomiska friheten som är uppenbart oproportionerlig i förhållande till de syften som eftersträvas med lagstiftningen, eftersom det är uppenbart att lagstiftningen inte kan anses göra det omöjligt eller medföra betydande svårigheter att starta och driva privata tv-kanaler. 19 Symvoulio tis Epikrateias angav bland annat att den nationella lagstiftaren, med kännedom om omständigheterna och den verkliga situationen när det gäller tv-verksamhet i landet, bedömer att en aktieägare som innehar mer en 2,5 procent av aktierna inte är en vanlig investerare utan att det huvudsakligen är fråga om en professionell investerare som på grund av denna andel i bolaget potentiellt kan påverka den juridiska personens förvaltning och härigenom driften av tv-kanalen. Den hänskjutande domstolen anser att den nationella lagstiftarens bedömning av sakförhållandena inte kan anses vara uppenbart felaktig eller olämplig, om det beaktas att det i lag nr 2328/1995 föreskrivs att en aktieägare (fysisk eller juridisk person) inte får inneha mer än 25 procent av bolagskapitalet och att det således är absolut nödvändigt att flera aktieägare samarbetar rörande bolagets förvaltning för att påverka bolagets ledning. 20 Vid Symvoulio tis Epikrateias anförde emellertid vissa av ledamöterna skiljaktiga meningar enligt vilka denna form av strikt ansvar för aktieägarna ifrågasattes på grund av att det skulle kunna avskräcka från förvärv av aktier i tv-aktiebolag. Åtgärden är inte ägnad att gynna förverkligandet av det eftersträvade målet, eftersom ett aktieinnehav som uppgår till drygt 2,5 procent är alltför litet för att kunna påverka förvaltningen av bolagets angelägenheter och förhindra att bolaget handlar i strid med branschetiska regler. Åtgärden innebär i själva verket att en aktieägare i ett tv-aktiebolag som innehar en begränsad andel av bolagskapitalet påförs en sanktion enbart på grund av att han är aktieägare i denna typ av aktiebolag. 21 I detta sammanhang ställde sig den hänskjutande domstolen frågan huruvida artikel 4.3 nr 2328/1995 är förenlig med olika angivna unionsdirektiv som avser bolagsrätt. 22 Den hänskjutande domstolen anser härvid att tillämpningsområdet för artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 och bestämmelserna i bolagsdirektiven inte överlappar varandra. Dessa direktiv innehåller inte någon regel som rör och i ännu mindre grad förbjuder det förhållandet att aktieägarna i ett aktiebolag som innehar en viss andel av aktierna görs gemensamt och solidariskt ansvariga med den juridiska person som bolaget utgör för betalningen av straffavgifter som påförts för överträdelser av lagstiftning med anledning av den verksamhet, i generellt hänseende, som bedrivits av den judiska person som bolaget utgör, och inte heller, i specifikt hänseende, i det aktuella fallet med anledning av en verksamhet som bedrivits av den juridiska person som aktiebolaget utgör som är innehavare av ett tillstånd att starta och driva en tv-kanal. Ett sådant förbud kan inte utläsas av artikel 1 i första direktivet där unionslagstiftaren enbart räknar upp redan befintliga bolagsformer i medlemsstaterna, för vilka bestämmelserna i det aktuella direktivet är tillämpliga. 23 Den hänskjutande domstolen anser att även om tillämpningsområdet för första direktivet och artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 bedöms omfatta samma områden, strider sistnämnda bestämmelse inte mot artikel 1 i detta direktiv. I nämnda artikel 1 ges nämligen inte någon definition av ett aktiebolag och där görs enbart en uppräkning av de bolagsformer som omfattas av direktivet. Unionsrätten hindrar följaktligen inte den nationella lagstiftaren från att införa nya former av bolag som inte omfattas av bolagsdirektivens tillämpningsområde, det vill säga bilda (särskilda) aktiebolag på vilka bestämmelser som avviker från de unionsrättsliga aktiebolagsreglerna är tillämpliga, givetvis under förutsättning att dessa undantagsbestämmelser inte strider mot de specifika bestämmelserna i bolagsdirektiven och unionsrätten i allmänhet, vilket inte är fallet när det gäller bestämmelsen i artikel 4.3 i lag nr 2328/1995. 24 Symvoulio tis Epikrateias anser att det faktum att unionsrätten inte garanterar principen om att aktieägarna i ett aktiebolag inte svarar för den juridiska personens skulder framgår av att rättsordningarna i flera medlemsstater sedan flera årtionden, framför allt genom rättspraxis, har godtagit principen om ett genombrott av den juridiska personens rättskapacitet, vilket under vissa omständigheter leder till att aktieägarna görs ansvariga för aktiebolagets förpliktelser, utan att frågan därvid uppkommer huruvida ovannämnda princip strider mot unionsrätten. Detta förhållande framgår emellertid även av att det inte har gjorts några försök att harmonisera villkoren för ett sådant genombrott av den juridiska personens rättskapacitet. 25 Vissa ledamöter anförde emellertid skiljaktiga meningar och ansåg därvid att begreppet aktiebolag som används i artikel 1 i första direktivet har ett tvingande minimi-innehåll. De har uppställt följande grundläggande kännetecken för ett aktiebolag som den nationella lagstiftaren inte kan avvika från: a) En strikt åtskillnad mellan bolagsförmögenheten och aktieägarnas tillgångar, och b) aktieägarnas avsaknad av personligt ansvar för bolagets skulder, eftersom aktieägarna enbart är skyldiga att erlägga ett belopp som motsvarar deras andel i det totala bolagskapitalet. 26 Minoriteten anförde vidare att det inte finns någon rättsordning i någon medlemsstat i Europeiska unionen som, vare sig i lagstiftning eller i rättspraxis, medger ett ingrepp i principen att aktieägare inte svarar för aktiebolagets skulder med sina personliga tillgångar. I rättspraxis har endast medgetts att om det har skett en fullständig sammanblandning av aktiebolagets och aktieägarens tillgångar och aktieägaren genom sina handlingar eller personlig underlåtenhet har förvaltat tillgångarna, som härvid utgör en enda tillgångsmassa, på ett sätt som strider mot tro och heder, kan aktieägaren inte längre åberopa principen om respektive tillgångars autonomi (det vill säga dennes personliga tillgångar och bolagsförmögenheten) gentemot bolagets borgenärer. 27 Den hänskjutande domstolen konstaterade således att det föreligger skilda ståndpunkter när det gäller dels huruvida tillämpningsområdet för artikel 1 i första direktivet och artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 överlappar varandra, dels huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med nämnda bestämmelse i direktivet. 28 Symvoulio tis Epikrateias fann således att den i enlighet med artikel 234 tredje stycket EG och dom av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, Cilfit m.fl. (REG 1982, s. 3415; svensk specialutgåva, volym 6, s. 513), var skyldig att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen: ”Utgör artikel 1 i direktiv 68/151/EEG, vari föreskrivs att ”[d]e samordningsåtgärder som detta direktiv föreskriver skall vidtas i fråga om bestämmelserna i medlemsstaternas lagar eller andra författningar om följande bolagsformer: … I Grekland: ανώνυμη εταιρία, [aktiebolag]…”, hinder för en nationell bestämmelse såsom artikel 4.3 i lag nr 2328/1995, i den mån det däri föreskrivs att den straffavgift som stadgas i artikel 4.1 och 4.2 för åsidosättande av gällande lagstiftning och de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler inte enbart påförs det bolag som innehar tillstånd att starta och driva en tv-kanal utan, gemensamt och solidariskt med detta bolag, även samtliga ägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet?” 29 Domstolen anmodade sådana berörda parter som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol som avsåg att delta vid den muntliga förhandlingen att yttra sig angående bland annat relevansen av artiklarna 49 FEUF, angående etableringsfriheten, och 63 FEUF, angående den fria rörligheten för kapital, för svaret på den fråga som ställts av Symvoulio tis Epikrateias. Prövning av tolkningsfrågan 30 Den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt rör tolkningen av första direktivet. 31 Den omständigheten att en nationell domstol formellt sett har formulerat en tolkningsfråga med hänvisning till vissa bestämmelser i unionsrätten hindrar inte att EU‑domstolen tillhandahåller denna domstol alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av målet vid denna domstol, även om den inte har hänvisat till dessa uppgifter i sina frågor. EU‑domstolen har härvid rätt att från samtliga de uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit, särskilt skälen för begäran om förhandsavgörande, ta fram de uppgifter av unionsrättslig karaktär som den, med hänsyn till föremålet för talan, måste tolka (se dom av den 27 oktober 2009 i mål C‑115/08, Hamilton, REG 2009, s. I‑10265, punkt 81). 32 Mot bakgrund av omständigheterna i målet vid den nationella domstolen och den tillämpliga grekiska lagstiftningen, finns det anledning att förutom det första direktivet även tolka artiklarna 49 FEUF och 63 FEUF. Det första direktivet 33 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det första direktivet ska tolkas så, att det utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som artikel 4.3 i lag nr 2328/1995, enligt vilken den straffavgift som föreskrivs i föregående punkter i denna artikel för åsidosättande av de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler inte enbart påförs det bolag som innehar tillstånd att starta och driva en tv-kanal utan, gemensamt och solidariskt med detta bolag, även samtliga ägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet. 34 Den grekiska regeringen har påpekat att enligt artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 har aktieägare som innehar en ägarandel på mer än 2,5 procent inte ett generellt solidariskt ansvar för den juridiska personens skulder, utan den administrativa straffavgift som utgår på grund av ett åsidosättande av lagstiftningen och verksamhetsbestämmelserna rörande driften av tv-kanaler påförs såväl det bolag som innehar ett tillstånd att starta och driva en tv-kanal som ovannämnda aktieägare, vilka har en särskild betydelse när det gäller bildandet och förvaltningen av den juridiska personen. 35 Det framgår emellertid av fast rättspraxis att förfarandet enligt artikel 267 FEUF vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. EU-domstolen är endast behörig att uttala sig om tolkningen eller giltigheten av de unionsrättsakter som avses i nämnda artikel. Det ankommer inte på domstolen att tolka bestämmelser i nationell rätt eller att avgöra huruvida den nationella domstolens tolkning av sådana bestämmelser är korrekt (se dom av den 18 januari 2007 i mål C‑220/05, Auroux m.fl., REG 2007, s. I‑385, punkt 25). 36 Domstolen ska således hålla sig till den tolkning av den grekiska lagen såsom den har sammanfattats i punkt 17 i förevarande dom och som ligger till grund för den fråga som har ställts till domstolen. 37 Det första direktivet har antagits på grundval av artikel 54.3 g i EEG‑fördraget, nu artikel 50.2 g FEUF. 38 I sistnämnda bestämmelse föreskrivs att för att förverkliga etableringsfriheten ska unionslagstiftaren utfärda direktiv för att i den utsträckning som det är nödvändigt samordna de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 54 andra stycket FEUF avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga inom unionen. I enlighet med artikel 54 andra stycket FEUF förstås med ”bolag” sådana bolag enligt civil- eller handelslagstiftningen, inbegripet kooperativa sammanslutningar samt andra offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer, med undantag av sådana som inte drivs i vinstsyfte. 39 Av de två första skälen i första direktivet framgår att direktivet har till syfte att samordna medlemsstaternas bestämmelser om offentlighet, om giltigheten av bolagens förpliktelser och om bolagens ogiltighet när det gäller aktiebolag och bolag med begränsat ansvar. De bestämmelser som ska införas i nationell rätt i samtliga medlemsstater anges i artiklarna 2–12 i första direktivet. 40 Även om det av tredje skälet i det första direktivet skulle kunna utläsas en princip som innebär att bolagen enbart svarar för sina skulder gentemot tredje man med bolagsförmögenheten, fastställs i nämnda direktiv inte något enhetligt begrepp för aktiebolag eller bolag med begränsat ansvar som grundar sig på en sådan princip. Artikel 1 i första direktivet innehåller däremot för varje medlemsstat en uppräkning av de olika typer av bolag i respektive medlemsstat på vilka de regler som anges i artiklarna 2–12 ska tillämpas. 41 Av detta följer att första direktivet inte innehåller några föreskrifter avseende vad som utgör ett aktiebolag eller ett bolag med begränsat ansvar, utan direktivet innehåller endast regler som ska tillämpas på vissa typer av bolag som unionslagstiftaren har identifierat som aktiebolag eller bolag med begränsat ansvar. 42 Det framgår vidare av en undersökning av den nationella rätten i medlemsstaterna, i likhet med den som generaladvokaten genomförde i punkt 34 i sitt förslag till avgörande, att aktieägarna i de bolag som räknas upp i artikel 1 i första direktivet, i de flesta fall, inte är skyldiga att personligen svara för skulderna i ett aktiebolag eller ett bolag med begränsat ansvar, men att det inte härav går att dra slutsatsen att det rör sig om en allmän bolagsrättslig princip som är tillämplig i samtliga fall och utan undantag. 43 När det gäller ett bolags förpliktelser går det inte heller att härleda någon allmän princip ur artiklarna 7–9 i första direktivet, eftersom dessa endast innehåller en uppräkning av ett visst antal regler på detta område. 44 Det framgår således varken av lydelsen i första direktivet eller av en tolkning av detta mot bakgrund av dess syfte eller den nationella rätten i medlemsstaterna att direktivet uppställer en regel som innebär att en aktieägare aldrig kan göras betalningsskyldig för straffavgifter som påförts ett bolag, i synnerhet för det fall dessa böter har påförts aktieägaren gemensamt och solidariskt med ett aktiebolag. 45 För övrigt kan förekomsten av en sådan regel i den nationella rätten inte påverka det syfte som eftersträvas med första direktivet, med hänsyn till direktivets begränsade karaktär. 46 Den fråga som ställts ska således besvaras enligt följande: Det första direktivet ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som artikel 4.3 i lag nr 2328/1995, enligt vilken den administrativa straffavgift som föreskrivs i föregående punkter i denna artikel för åsidosättande av de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler inte enbart påförs det bolag som innehar tillstånd att starta och driva en tv-kanal utan, gemensamt och solidariskt med detta bolag, även samtliga ägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet. Etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital 47 Det materiella tillämpningsområdet för artikel 49 FEUF, som rör etableringsfriheten, omfattar de nationella bestämmelser som är tillämpliga på andelsinnehav som en medlemsstats medborgare har i kapitalet i ett i en annan medlemsstat hemmahörande bolag, som möjliggör för vederbörande att utöva ett bestämmande inflytande över bolagets beslut och bestämma dess verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 april 2000 i mål C‑251/98, Baars, REG 2000, s. I‑2787, punkt 22, och av den 23 oktober 2007 i mål C‑112/05, kommissionen mot Tyskland, REG 2007, s. I‑8995, punkt 13, och den 26 mars 2009 i mål C‑236/07, kommissionen mot Italien, REG 2009, s. I‑2291, punkt 34). 48 Bestämmelserna i artikel 63 FEUF om fri rörlighet av kapital omfattar bland annat direkta investeringar i form av delägande i ett företag genom innehav av aktier som ger möjlighet att faktiskt ta del i kontrollen och ledningen av företaget samt portföljinvesteringar, det vill säga förvärv av värdepapper på kapitalmarknaden med enda syfte att genomföra en penningplacering utan avsikt att inverka på ledningen eller kontrollen av företaget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2009 i mål C‑182/08, Glaxo Wellcome, REG 2009, s. I‑8591, punkt 40). 49 En nationell lagstiftning som inte enbart är avsedd att tillämpas på ägarandelar som ger ett bestämmande inflytande över ett bolags beslut och bestämmer dess verksamhet, utan som är tillämplig oberoende av omfattningen av en aktieägares andel i ett företag, kan omfattas såväl av artikel 49 FEUF som av artikel 63 FEUF (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 36). 50 Den aktuella grekiska lagstiftningen i målet vid den nationella domstolen innehåller en begränsning som innebär att en fysisk eller juridisk person inte får inneha mer än 25 procent av aktiekapitalet i ett bolag som beviljats tillstånd att starta, etablera eller driva en tv-kanal. Vidare föreskrivs i artikel 4.3 i lag nr 2328/1995 att straffavgifter kan påföras en aktieägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet i ett sådant bolag. 51 Beroende på hur resten av aktiekapitalet är fördelat, särskilt om det är utspritt på ett stort antal aktieägare, kan en ägarandel på 25 procent vara tillräckligt för att ha kontrollen över ett bolag eller åtminstone utöva ett bestämmande inflytande över bolagets beslut och bestämma dess verksamhet i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen i målet Baars, vilken det hänvisas till ovan i punkt 47 i förevarande dom (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 38). Den grekiska lagstiftningen kan således omfattas av artikel 49 FEUF. 52 I den utsträckning som denna lagstiftning hänför sig till aktieägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet, men där ägarandelen inte är tillräcklig för att aktieägarna ska kunna utöva kontroll eller ett bestämmande inflytande över bolagets beslut, kan lagstiftningen även omfattas av artikel 63 FEUF. 53 Det finns således anledning att tolka dessa båda bestämmelser. 54 Enligt fast rättspraxis avser begreppet inskränkning i den mening som avses i artikel 49 FEUF varje åtgärd som innebär att utövandet av etableringsfriheten förbjuds, försvåras eller blir mindre attraktivt (dom av den 28 april 2009 i mål C‑518/06, kommissionen mot Italien, REG 2009, s. I‑3491, punkt 62). 55 Vidare ska nationella åtgärder som kan hindra eller begränsa förvärv av aktier i de berörda företagen eller som kan avskräcka investerare från andra medlemsstater att investera i dessa företags kapital anses utgöra ”restriktioner” i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 19). 56 Domstolen konstaterar att den aktuella åtgärden i målet vid den nationella domstolen har en avskräckande verkan på investerare och således påverkar deras tillgång till marknaden för förvärv av bolagsandelar. 57 Den nationella åtgärden gör det nämligen möjligt att hålla aktieägare i tv-aktiebolag ansvariga för straffavgifter som påförts bolaget i syfte att dessa aktieägare ska säkerställa att bolaget följer den grekiska lagstiftningen och de branschetiska reglerna, trots att bestämmelserna om bolagsorganens funktionssätt och den behörighet som dessa bestämmelser ger aktieägarna inte ger dem någon faktisk möjlighet att säkerställa detta. 58 Även om åtgärden tillämpas utan åtskillnad på grekiska investerare och investerare från andra medlemsstater, har åtgärden större avskräckande verkan på investerare från andra medlemsstater än på grekiska investerare. 59 Syftet med lagen är att uppmuntra aktieägarna att ingå allianser med andra aktieägare för att kunna påverka de beslut som fattas av bolagets ledning. Även om denna möjlighet föreligger för alla aktieägare är det nämligen otvivelaktigt så, att det är betydligt svårare för investerare i andra medlemsstaten att göra bruk av denna möjlighet, då sådana investerare är mindre medvetna om de faktiska förhållandena på mediemarknaden i Grekland och inte nödvändigtvis känner till de olika grupper eller allianser som representerar kapitalet i ett bolag som innehar ett tillstånd att starta, etablera och driva en tv-kanal. 60 Av detta följer att den nationella åtgärd som är aktuell i målet vid den nationella domstolen inskränker etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital. 61 Bedömningen skulle vara densamma om denna åtgärd tolkades på det sätt som har förordats av den grekiska regeringen och som återgetts ovan i punkt 34 i förevarande dom. 62 En inskränkning av etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital kan vara berättigad om den grundas på tvingande skäl av allmänintresse, förutsatt att inskränkningen är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se beträffande etableringsfriheten, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet C‑518/06, kommissionen mot Italien, punkt 72, och beträffande den fria rörligheten för kapital, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkterna 72 och 73). 63 Den aktuella åtgärden i målet vid den nationella domstolen har, såsom den hänskjutande domstolen har angett, som mål att säkerställa att lagstiftningen och de yrkesetiska reglerna för journalister följs av tv-bolagen, för att bland annat undvika att en persons redbarhet eller privatliv skadas när dennes bild återges i tv eller dennes namn omnämns. Det rör sig otvivelaktigt om ett legitimt mål. 64 Vid förhandlingen ansåg kommissionen att det inte av någon omständighet i målet framgick varför en aktieägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet i ett tv-bolag ska anses kunna påverka bolagets förvaltning. Den grekiska regeringen, som tillfrågades angående denna punkt, angav att vid tidpunkten för antagandet av lag nr 2328/1995 var många journalister sådana aktieägare och att lagen dels syftade till att sprida ut ägandet av aktier i tv-bolag för att undvika att en enda aktieägare fick för mycket inflytande, dels syftade till att uppmuntra aktieägarna att formera sig i grupper för att anta besluten angående programmen. 65 Även om det vid tidpunkten för antagandet av lag nr 2328/1995 fanns ett statistiskt samband mellan kvalificeringen av aktieägare som innehar 2,5 procent av aktiekapitalet i ett tv-bolag och journalistyrket, är detta samband inte tillräckligt för att åtgärden vare sig ska anses ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås eller, i synnerhet, inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. 66 Även om journalistyrket kan anses utgöra ett lämpligt kriterium för att identifiera personer som kan påverka ledningen i ett tv-bolag, är detta nämligen inte fallet för enbart kvalificeringen av aktieägare som innehar drygt 2,5 procent av aktiekapitalet eller som till och med innehar tillräckligt med aktier för att utöva ett bestämmande inflytande, i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet Baars, på organen i ett tv-bolag. 67 Om syftet med åtgärden är att journalister ska följa lagarna och de yrkesetiska reglerna för sitt yrke, skulle det kunna vara lämpligt att de bestraffades personligen för de överträdelser som de begår i stället för att aktieägare som inte nödvändigtvis är journalister påförs sanktioner. 68 Domstolen påpekar i detta sammanhang att den grekiska lagen innehåller andra sanktionsmöjligheter som är lämpligare för att uppnå det eftersträvade målet, eftersom de träffar tv-verksamheten och inte enbart aktieinnehavet. Härvid förekommer exempelvis tillfälligt indraget eller definitivt indraget sändningstillstånd för en viss utsändning från kanalen, tillfälligt indraget sändningstillstånd för alla tv-sändningar (i högst tre månader), indraget verksamhetstillstånd för kanalen och sanktioner av etisk karaktär. 69 Antagandet att alla aktieägare i ett aktiebolag är yrkesverksamma personer inom den sektor som utgör bolagets verksamhetsföremål står för övrigt som sådant i strid med den fria rörligheten för kapital, vilken bland annat omfattar portföljinvesteringar, det vill säga förvärv av värdepapper på kapitalmarknaden med enda syfte att genomföra en penningplacering utan avsikt att inverka på ledningen eller kontrollen av företaget (dom av den 28 september 2006 i de förenade målen C‑282/04 och C‑283/04, kommissionen mot Nederländerna, REG 2006, s. I‑9141, punkt 19). Det är nämligen just denna typ av investeringar som investerare i andra medlemsstater skulle kunna göra i syfte att åstadkomma en diversifiering av sina placeringar. 70 Av det ovanstående följer att artiklarna 49 FEUF och 63 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som artikel 4.3 i lag nr 2328/1995, enligt vilken den administrativa straffavgift som föreskrivs i föregående punkter i denna artikel för åsidosättande av de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler inte enbart påförs det bolag som innehar tillstånd att starta och driva en tv-kanal utan, gemensamt och solidariskt med detta bolag, även samtliga ägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet. Rättegångskostnader 71 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Rådets första direktiv 68/151/EEG av den 9 mars 1968 om samordning av de skyddsåtgärder som krävs i medlemsstaterna av de i artikel 58 andra stycket i fördraget avsedda bolagen i bolagsmännens och tredje mans intressen, i syfte att göra skyddsåtgärderna likvärdiga inom gemenskapen, ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som artikel 4.3 i lag nr 2328/1995, ”Bestämmelser som reglerar privat tv-verksamhet och lokalradio, regler för frågor rörande marknaden för radio- och tv-sändningar och andra bestämmelser”, i dess lydelse enligt lag nr 2644/1998 ”rörande betaltjänster för radio och tv”, enligt vilken den administrativa straffavgift som föreskrivs i föregående punkter i denna artikel för åsidosättande av de branschetiska regler som reglerar verksamheten för tv-kanaler inte enbart påförs det bolag som innehar tillstånd att starta och driva en tv-kanal utan, gemensamt och solidariskt med detta bolag, även samtliga ägare som innehar mer än 2,5 procent av aktiekapitalet. 2) Artiklarna 49 FEUF och 63 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning. Underskrifter * Rättegångsspråk: grekiska.