Mål C‑148/09 P Konungariket Belgien mot Deutsche Post AG och DHL International ”Överklagande – Talan om ogiltigförklaring – Statligt stöd – Artikel 88.3 EG – Förordning (EG) nr 659/1999 – Kommissionens beslut att inte göra invändningar – Begreppet ’tveksamhet’ – Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” Sammanfattning av domen 1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionens beslut att fastslå att ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden utan att inleda det formella granskningsförfarandet – Talan som väckts av berörda parter i den mening som avses i artikel 88.2 EG – Upptagande till sakprövning – Villkor (Artiklarna 88.2 EG och 230 fjärde stycket EG; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 1 h, 4.3 och 6.1) 2. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Kommissionens beslut att fastslå att ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden utan att inleda det formella granskningsförfarandet – Talan som väckts av berörda parter i den mening som avses i artikel 88.2 EG – Fastställande av tvisteföremålet (Artiklarna 88.2 EG och 230 fjärde stycket EG; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 1 h, 4.3 och 6.1) 3. Stöd som ges av en medlemsstat – Stödplaner – Kommissionens undersökning – Preliminär fas och kontradiktorisk fas – Ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden – Bedömningssvårigheter – Kommissionens skyldighet att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Begreppet tveksamhet– Objektiv karaktär (Artikel 88.2 EG; rådets förordning nr 659/1999, artiklarna 4.3, 4.4, 4.5 och 6.1) 1. När det gäller statligt stöd är frågan huruvida ett beslut från kommissionen om att inte göra invändningar, vilket fattats med stöd av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG, är rättsenligt, beroende av huruvida det föreligger tveksamhet vad gäller stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Eftersom sådan tveksamhet ska föranleda att ett formellt granskningsförfarande inleds, i vilket de berörda parter som avses i artikel 1 h i nämnda förordning kan delta, måste alla berörda parter i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse anses direkt och personligen berörda av ett sådant beslut. De personer som omfattas av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 kan nämligen endast tillvarata dem om de har möjlighet att vid unionsdomstolen väcka talan mot beslutet att inte göra invändningar. (se punkt 54) 2. När det gäller statligt stöd kan en sökande som väcker talan mot kommissionens beslut att inte inleda ett formellt granskningsförfarande åberopa vilken som helst grund genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen avseende den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Följden av att sådana argument framförs blir dock varken att föremålet för talan eller förutsättningarna för att ta upp denna talan till sakprövning ändras. Tvärtom är det just det förhållandet att det föreligger tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden som är beviset för att kommissionen var skyldig att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG. Det ankommer inte på unionsdomstolen att tolka en sökandes talan – som endast avser huruvida beslutet med bedömningen av stödet i sig var välgrundat – som att syftet med talan egentligen är att tillvarata sökandens processuella rättigheter enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, när sökanden inte uttryckligen åberopat någon grund med detta syfte. I ett sådant fall skulle tolkningen av grunden i själva verket leda till en omkvalificering av tvisteföremålet. (se punkterna 55 och 58) 3. Det framgår av artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG att om kommissionen efter den preliminära granskningen finner att stödplanerna föranleder tveksamhet, i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, är kommissionen skyldig att fatta beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i nämnda förordning. Eftersom begreppet tveksamhet i artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 är ett objektivt begrepp, ska förekomsten av sådan tveksamhet sökas med utgångspunkt i såväl de omständigheter som låg till grund för antagandet av den omtvistade rättsakten som de bedömningar som kommissionen grundat sig på. Det är visserligen så, när det gäller längden på och omständigheterna kring det preliminära granskningsförfarandet, att det inte går att sluta sig till att kommissionen borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande endast utifrån att förfarandets tidsutdräkt överskred tvåmånadersgränsen i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999 och att ett visst antal förfrågningar om information skickades till den berörda medlemsstaten. Dock är det så att dessa omständigheter kan utgöra tecken på att kommissionen kan ha känt tveksamhet vad gäller det aktuella stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. (se punkterna 77, 79 och 81) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 22 september 2011 ( * ) ”Överklagande – Talan om ogiltigförklaring – Statligt stöd – Artikel 88.3 EG – Förordning (EG) nr 659/1999 – Kommissionens beslut att inte göra invändningar – Begreppet ’tveksamhet’ – Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” I mål C‑148/09 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 24 april 2009, Konungariket Belgien , företrätt av C. Jones och Hayes, båda i egenskap av ombud, biträdda av Hull, advocaat, klagande, i vilket de andra parterna är: Deutsche Post AG , Bonn (Tyskland), företrätt av Garcia och Cain, Rechtsanwälte, DHL International , Diegem (Belgien), företrätt av Garcia och Cain, Russell, sökande i första instans, Europeiska kommissionen , företrädd av Bailey och Shelton, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande i första instans, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Jones samt domarna J.-J. Kasel, Smith, Garcia (referent) och M. Safjan, generaladvokat: N. Jääskinen, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 september 2010, och efter att den 2 december 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Konungariket Belgien har med stöd av Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 10 februari 2009 i mål T‑388/03, Deutsche Post och DHL International mot kommissionen (REG 2009, s. II‑199) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade förstainstansrätten kommissionens beslut K(2003) 2508 slutligt av den 23 juli 2003 att inte göra några invändningar med anledning av det preliminära granskningsförfarande enligt artikel 88.3 EG som inletts beträffande flera åtgärder vidtagna av belgiska myndigheter till förmån för det offentligägda belgiska postföretaget La Poste SA (nedan kallat det omtvistade beslutet). Tillämpliga bestämmelser 2 Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] i EG‑fördraget (EGT L 83, s. 1) syftar, enligt skäl 2 i förordningen, till att kodifiera och förstärka kommissionens konsekventa praxis vid tillämpningen av artikel 88 EG, i enlighet med domstolens praxis. 3 Artikel 1 i förordningen lyder enligt följande: ”I denna förordning avses med … h) intresserad part : en medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.” 4 Artikel 4 i förordningen har rubriken ”Preliminär granskning av anmälan samt kommissionens beslut”, och följande föreskrivs i punkterna 2–4: ”2. Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd skall den fastställa detta genom ett beslut. 3. Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel [87].1 [EG], inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden (nedan kallat beslut om att inte göra invändningar). I beslutet skall närmare anges vilket undantag i fördraget som har tillämpats. 4. Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel [88].2 [EG] (nedan kallat beslut om att inleda formellt granskningsförfarande).” 5 Artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 lyder enligt följande: ”Beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande skall sammanfatta relevanta sak- och rättsfrågor, kommissionens preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär av stöd skall inbegripas och tvivlen beträffande åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden skall anges. I beslutet skall den berörda medlemsstaten och andra intresserade parter uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist som normalt inte skall överskrida en månad. I vederbörligen berättigade fall får kommissionen förlänga den föreskrivna tidsfristen.” Bakgrund till tvisten 6 La Poste SA (nedan kallat La Poste) omvandlades år 1992 till ett offentligägt aktiebolag, men ansvarar fortfarande för att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i Belgien och måste fullgöra särskilda skyldigheter inom ramen för dessa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Bestämmelserna om ersättning för den extra nettokostnaden för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fastställs i det förvaltningsavtal som ingåtts med belgiska staten. 7 Sektorn för expressförsändelser utgör 4 procent av omsättningen för La Poste, som innehar en marknadsandel på 18 procent av sektorn. Deutsche Post AG (nedan kallat Deutsche Post) och dess belgiska dotterbolag DHL International har en marknadsandel på mellan 35 och 45 procent. 8 Genom en skrivelse av den 3 december 2002 inkom de belgiska myndigheterna med en anmälan till kommissionen om att de planerade att öka kapitalet i La Poste med 297,5 miljoner euro. 9 Den 22 juli 2003 tillställde Deutsche Post och DHL International kommissionen en begäran om upplysningar om hur granskningsförfarandet avseende den anmälda åtgärden framskridit i syfte att eventuellt bli delaktiga i förfarandet. 10 Efter att ha avslutat det preliminära granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 88.3 EG antog kommissionen den 23 juli 2003 det omtvistade beslutet, där den bedömde att det anmälda kapitaltillskottet inte utgjorde statligt stöd. Förfarandet vid kommissionen och det omtvistade beslutet 11 Efter tre möten med de belgiska myndigheterna och en omfattande skriftväxling fann kommissionen att det av myndigheterna anmälda kapitaltillskottet var förenligt med den gemensamma marknaden. 12 För att komma fram till detta undersökte kommissionen först sex icke anmälda åtgärder som La Poste hade dragit fördel av sedan dess omvandling till ett fristående offentligägt företag, eftersom kommissionen ansåg att dessa var av betydelse för huruvida det anmälda kapitaltillskottet skulle anses vara rättsenligt. 13 Den första åtgärden bestod i befrielse från att betala inkomstskatt för juridiska personer. Då La Poste hade gjort en sammanlagd nettoförlust på 238,4 miljoner euro mellan åren 1992 och 2002, fann kommissionen att en sådan skattebefrielse inte hade medfört någon överföring av statliga medel. 14 Den andra åtgärden bestod i belgiska statens överlåtelse till La Poste av fastigheter som behövdes för att bedriva allmännyttig verksamhet som motprestation för pensionsavsättningar på 100 miljoner euro som hade gjorts av La Poste. Kommissionen fann att åtgärden inte hade medfört någon fördel för La Poste. 15 Den tredje åtgärden bestod i en statlig garanti för krediter som bolaget tagit upp. Kommissionen konstaterade att La Poste aldrig hade använt sig av nämnda garanti och att det därmed inte rörde sig om statligt stöd. 16 Den fjärde åtgärden bestod i undantag från skatteplikt för fastighetsskatt på fastigheter som används för allmännyttiga ändamål. Kommissionen bedömde att en sådan åtgärd eventuellt kunde utgöra ett statligt stöd. 17 Den femte åtgärden bestod i överkompensation av finansiella tjänster av allmänintresse för perioden 1992–1997. Kommissionen bedömde att en sådan åtgärd eventuellt kunde utgöra ett statligt stöd. 18 Den sjätte åtgärden bestod i två kapitaltillskott som gjordes i mars respektive december 1997, vilka sammanlagt uppgick till 62 miljoner euro och var avsedda att balansera den otillräckliga ersättningen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen bedömde att en sådan åtgärd eventuellt kunde utgöra ett statligt stöd. 19 När det gäller den fjärde, den femte och den sjätte åtgärden, som inte hade anmälts, liksom den anmälda åtgärden, fann kommissionen att dessa åtgärder, även om det antogs att de innehåller vissa stödkomponenter, är förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 EG, eftersom de inte medför någon överkompensation för den extra nettokostnaden för att tillhandahålla tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. 20 Slutligen angav kommissionen att den anmälda åtgärden, bestående i ett kapitaltillskott på 297,5 miljoner euro, var ett belopp som var lägre än den ”historiska underkompensationen” för den extra nettokostnaden för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, innebärande att den inte utgjorde ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen 21 Sökandena väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och åberopade sju grunder till stöd för denna. Kommissionen framställde en invändning om rättegångshinder grundad på att sökandena saknade talerätt och ett berättigat intresse av att få saken prövad. 22 Förstainstansrätten beslutade den 15 december 2004 att låta beslutet angående invändningen om rättegångshinder anstå till den slutliga domen. 23 Vid prövningen av invändningen om rättegångshinder undersökte förstainstansrätten i tur och ordning sökandenas talerätt och deras berättigade intresse av att få saken prövad. 24 För det första angav förstainstansrätten att då kommissionen, utan att inleda det formella granskningsförfarandet, genom beslut med stöd av artikel 88.3 EG fastslår att ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, kan de personer som omfattas av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 88.2 EG enligt fast rättspraxis endast göra dem gällande om de har möjlighet att väcka talan mot kommissionens beslut vid unionsdomstolen. 25 I punkt 43 i den överklagade domen framhöll förstainstansrätten att de personer som åtnjuter dessa processrättsliga skyddsregler är de som är att betrakta som berörda parter i den mening som avses i artikel 88.2 EG, det vill säga särskilt företag som konkurrerar med stödmottagarna. 26 Förstainstansrätten erinrade om att de berörda parterna i detta sammanhang endast kan tillerkännas talerätt om de har väckt talan i syfte att göra gällande de processrättsliga skyddsregler som de omfattas av och inte om de ifrågasätter huruvida ett beslut som har fattats med stöd av artikel 88.3 EG är välgrundat. Därefter undersökte förstainstansrätten de grunder som åberopats av sökandena och konstaterade att de kunde delas in i två grupper. 27 När det gäller de grunder som har åberopats till stöd för att det omtvistade beslutet inte var välgrundat gjorde förstainstansrätten i punkt 49 i den överklagade domen bedömningen att sökandena inte hade visat att deras konkurrensställning på marknaden påtagligt hade påverkats av det stöd som det omtvistade beslutet avsåg. Således slog förstainstansrätten fast att sökandena saknade talerätt för att ifrågasätta huruvida det omtvistade beslutet var välgrundat. 28 Vad avser de grunder som sökandena anförde för att göra gällande dessa processrättsliga skyddsregler fastslog förstainstansrätten i punkt 52 i den överklagade domen att sökandena i egenskap av direkta konkurrenter till La Poste är berörda i den mening som avses i artikel 88.2 EG. Härvid konstaterade förstainstansrätten dels i punkt 55 att sökandena genom den andra grunden uttryckligen gjort gällande att deras processuella rättigheter hade åsidosatts, dels i punkt 56 att det i den tredje, den fjärde, den femte och den sjunde grunden hade anförts omständigheter till stöd för den andra grunden. Förstainstansrätten slog följaktligen fast att sökandena hade talerätt och att talan kunde prövas i sak såvitt avsåg den andra grunden och de argument som anförts till stöd för denna. 29 Vidare konstaterade förstainstansrätten i punkt 62 i den överklagade domen att sökandena i egenskap av berörda parter enligt artikel 88.2 EG hade ett intresse av att det omtvistade beslutet ogiltigförklarades, eftersom en sådan ogiltigförklaring skulle tvinga kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet. 30 Förstainstansrätten avslog således kommissionens invändning om rättegångshinder. 31 När det gäller prövningen i sak erinrade förstainstansrätten om att begreppet allvarliga svårigheter är ett objektivt kriterium, som när det är uppfyllt innebär att kommissionen är skyldig att vid undersökningen av en stödåtgärd inleda ett formellt förfarande. Därefter angav förstainstansrätten i punkterna 96–107 i den överklagade domen ett antal omständigheter som indikerar att sådana allvarliga svårigheter förelegat vid granskningen av en stödåtgärd, nämligen granskningens längd och omständigheterna kring den, granskningens otillräcklighet och ofullständighet samt innehållet i det omtvistade beslutet. 32 För det första konstaterade förstainstansrätten att det förflöt sju månader från det att det aktuella stödet anmäldes fram till det att det omtvistade beslutet fattades. Det var med andra ord fråga om en tidsutdräkt som tydligt överskred den gräns på två månader som föreskrivs för en preliminär granskning i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999. 33 Under förfarandets gång ägde därefter tre möten rum mellan de belgiska myndigheterna och kommissionen, och begäran om upplysningar skickades vid ett flertal tillfällen varvid kommissionen betonade ärendets komplexitet och det omfattande undersökningsområde som den måste täcka in, med hänsyn till att den ansåg att frågan om den anmälda åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden var beroende av huruvida de sex åtgärder som inte hade anmälts var förenliga med densamma. 34 Slutligen underströk förstainstansrätten i punkt 103 i den överklagade domen att kommissionen hade tvekat om vilken rättslig grund den skulle tillämpa för det omtvistade beslutet. Den hade valt mellan att utgå från artikel 87 EG och att utgå från artikel 86.2 EG. 35 I punkt 106 i den överklagade domen slog förstainstansrätten fast att kommissionens förfarande uppenbart övergick vad som normalt krävs för en första granskning enligt bestämmelserna i artikel 88.3 EG. 36 För det andra undersökte förstainstansrätten huruvida det även fanns några delar i det omtvistade beslutets innehåll som kunde utgöra tecken på att kommissionen stött på allvarliga svårigheter vid sin granskning av de berörda åtgärderna. 37 Förstainstansrätten konstaterade därvid att kommissionens granskning av den andra icke anmälda åtgärden till förmån för La Poste, det vill säga upphävandet av pensionsavsättningar, hade varit otillräcklig, med motiveringen att kommissionen inte hade innehaft nödvändiga uppgifter för att uppskatta den förmån det innebär att belgiska staten gratis ställer fastigheter till förfogande. 38 Rätten konstaterade också – efter att ha erinrat om att kommissionen enligt punkt 93 i domen av den 24 juli 2003 i mål C‑280/00, Clark och Martin (REG 2003, s. I‑7747), vilken avkunnades efter det att det omtvistade beslutet hade antagits, ska undersöka om kostnaderna för de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för vilka staten betalat ut ersättning var desamma eller lägre än motsvarande kostnader hos ett genomsnittligt och välskött företag (benchmarkingkriteriet) – att någon sådan undersökning inte hade gjorts i förevarande fall. Förstainstansrätten slog därför fast att granskningen av den anmälda åtgärden hade varit ofullständig. 39 Förstainstansrätten ogiltigförklarade följaktligen det omtvistade beslutet. Förfarandet vid domstolen 40 Konungariket Belgien, som stöds av kommissionen, har yrkat att domstolen ska: – upphäva den överklagade domen, och – förplikta Deutsche Post och DHL International att ersätta rättegångskostnaderna. 41 Deutsche Post och DHL International har yrkat att domstolen ska: – ogilla överklagandet, och – förplikta Konungariket Belgien och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Prövning av överklagandet 42 Konungariket Belgien har åberopat tre grunder till stöd för överklagandet. Som första grund har det gjorts gällande att förstainstansrätten kvalificerade omständigheterna i målet på ett felaktigt sätt, som andra grund att den gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och den tredje grunden avser ett åsidosättande av principen om rättssäkerhet. Kommissionen, som stöder Konungariket Belgiens yrkanden, har dessutom åberopat en självständig grund och därvid gjort gällande att förstainstansrätten har åsidosatt artikel 230 fjärde stycket EG. 43 Det är lämpligt att börja med att pröva de grunder genom vilka Konungariket Belgien och kommissionen har ifrågasatt förstainstansrättens bedömning av huruvida talan – såvitt avser vissa av de grunder på vilka talan bifölls – kunde tas upp till sakprövning i första instans. Den andra grunden för överklagandet och den självständiga grund som åberopats av kommissionen Parternas argument 44 Konungariket Belgien har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att talan kunde prövas i sak såvitt avsåg den fjärde och den sjunde grunden, fastän sökandena därigenom ifrågasatte huruvida det omtvistade beslutet var välgrundat. 45 Enligt kommissionen har förstainstansrätten åsidosatt artikel 230 fjärde stycket EG genom att slå fast att sökandenas talan kunde tas upp till prövning med motiveringen att sökandena hade åberopat de processrättsliga skyddsregler som de omfattas av enligt artikel 88.2 EG. Något sådant anspråk gjordes nämligen inte gällande i någon av de grunder som utvecklats av sökandena, vilket innebär att det ankommer på domstolen att av detta skäl ex officio upphäva den överklagade domen. 46 Dessutom föregrep förstainstansrätten, enligt kommissionen, därigenom frågan huruvida det omtvistade stödet var rättsenligt. 47 Deutsche Post och DHL International har inledningsvis gjort gällande att överklagandet inte kan prövas i sak såvitt avser den självständiga grund som har åberopats av kommissionen. 48 I sak har de anfört att förstainstansrätten begränsade sig till att beakta samtliga de omständigheter som var relevanta för att bedöma huruvida det eventuellt förelegat allvarliga svårigheter. Dessutom anser Deutsche Post och DHL International att kommissionen misstar sig när den anser att någon grund avseende skyddet av de processuella rättigheterna inte åberopades i första instans. De har härvid räknat upp de olika stycken i ansökan där de hänvisade till denna problematik. Domstolens bedömning – Huruvida den självständiga grund som åberopats av kommissionen kan tas upp till sakprövning 49 Inledningsvis ska en prövning göras av huruvida domstolen kan pröva överklagandet i sak såvitt avser den självständiga grund som åberopats av kommissionen och som avser åsidosättande av artikel 230 fjärde stycket EG från förstainstansrättens sida. 50 I detta avseende ska det erinras om att enligt artikel 56 andra stycket i domstolens stadga har varje part som helt eller delvis inte har vunnit bifall till sin talan vid förstainstansrätten rätt att överklaga. Eftersom kommissionen var svarande i målet vid förstainstansrätten, kan den med stöd av artikel 115.1 i domstolens rättegångsregler inkomma med en svarsskrivelse inom två månader från delgivning av överklagandet i enlighet med kraven i artiklarna 115.2 och 116 i nämnda rättegångsregler. 51 Den självständiga grund som åberopats av kommissionen kan således tas upp till sakprövning. – Prövning i sak 52 I sak har kommissionen gjort gällande att artikel 230 fjärde stycket EG har åsidosatts eftersom förstainstansrätten – genom att utifrån argumenten i ansökan på ett konstlat sätt konstruera en grund avseende åsidosättande av processuella rättigheter – har omkvalificerat talan i första instans genom vilken det ifrågasattes huruvida det omtvistade beslutet var välgrundat. Konungariket Belgien har dessutom anfört att sökandena genom den fjärde och den sjunde grunden endast ifrågasatte huruvida beslutet var välgrundat, vilket innebär att det var fel av förstainstansrätten att slå fast att talan kunde prövas i sak såvitt avser dessa grunder. 53 Vad gäller först och främst anmärkningen att villkoren i artikel 230 fjärde stycket EG har åsidosatts erinrar domstolen inledningsvis om att det genom artikel 4 i förordning nr 659/1999 införs en preliminär fas för granskning av anmälda stödåtgärder. Den preliminära granskningen syftar till att kommissionen ska kunna bilda sig en första uppfattning om huruvida det aktuella stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Efter genomförandet av denna granskningsfas konstaterar kommissionen att åtgärden antingen inte utgör något stöd eller att åtgärden omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG. I sistnämnda fall kan den nämnda åtgärden antingen föranleda eller inte föranleda tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden (dom av den 24 maj 2011 i mål C‑83/09 P, kommissionen mot Cowan och Kronotex, REU 2011, s. I‑0000, punkt 43). 54 I förevarande fall utgör det omtvistade beslutet ett beslut om att inte göra invändningar, vilket fattats med stöd av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999. Rättsenligheten av ett sådant beslut beror på huruvida det föreligger tveksamhet vad gäller stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Eftersom sådan tveksamhet ska föranleda att ett formellt granskningsförfarande inleds, i vilket de berörda parter som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999 kan delta, måste alla berörda parter i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse anses direkt och personligen berörda av ett sådant beslut. De personer som omfattas av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 kan nämligen endast tillvarata dem om de har möjlighet att vid unionsdomstolen väcka talan mot beslutet att inte göra invändningar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Cowan och Kronotex, punkt 47 och där angiven rättspraxis). 55 När en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett beslut om att inte göra invändningar ifrågasätts framför allt det faktum att kommissionen har fattat beslut i fråga om det aktuella stödet utan att inleda ett formellt granskningsförfarande, vilket innebär att sökandens processuella rättigheter åsidosätts. För att vinna bifall till yrkandet om ogiltigförklaring kan sökanden åberopa vilken som helst grund genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen avseende den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Följden av att sådana argument framförs blir dock varken att föremålet för talan eller förutsättningarna för att ta upp denna talan till sakprövning ändras. Tvärtom är det just det förhållandet att det föreligger tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden som är beviset för att kommissionen var skyldig att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Cowan och Kronotex, punkt 59). 56 Det är utifrån dessa principer som domstolen kommer att pröva förstainstansrättens bedömning av möjligheten att i sak pröva talan om ogiltigförklaring. 57 Förstainstansrätten konstaterade i punkt 45 i den överklagade domen att den andra grunden för talan i första instans avsåg åsidosättande av bestämmelserna i artikel 88.3 EG, då kommissionen beslutade att inte inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG, trots att den stött på allvarliga svårigheter vid bedömningen av om de omtvistade åtgärderna var förenliga med den gemensamma marknaden. 58 Förstainstansrätten har i punkt 54 i den överklagade domen med fog framhållit att det inte ankommer på unionsdomstolen att tolka en sökandes talan – som endast avser huruvida beslutet med bedömningen av stödet i sig var välgrundat – som att syftet med talan egentligen är att tillvarata sökandens processuella rättigheter enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, när sökanden inte uttryckligen åberopat någon grund med detta syfte. I ett sådant fall skulle tolkningen av grunden i själva verket leda till en omkvalificering av tvisteföremålet (se, för ett liknande resonemang, domen av den 29 november 2007 i mål C‑176/06 P, Stadtwerke Hardy m.fl. mot kommissionen, punkt 25, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Cowan och Kronotex, punkt 55). 59 Mot denna bakgrund slog förstainstansrätten i punkt 55 i den överklagade domen fast att sökandena som andra grund uttryckligen gjort gällande att de processuella rättigheter de åtnjuter enligt artikel 88.2 EG åsidosattes då det omtvistade beslutet antogs. 60 Förstainstansrätten gjorde sig emellertid därvid inte skyldig till felaktig rättstillämpning. 61 Det är nämligen för det första ostridigt att sökandenas talan i första instans faktiskt avsåg ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999. 62 För det andra är det visserligen så att det, av ansökan i första instans, inte särskilt tydligt framgår vilka grunder som sökandena åberopat och, framför allt, inte går att utläsa någon grund som klart kan anses avse skyddet av de processuella rättigheter som sökandena åtnjuter enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999. Det kan dock konstateras att sökandena enligt själva ordalydelsen i ansökan gjorde gällande att underlåtenheten att inleda granskningsförfarandet har hindrat dem från att åtnjuta det processrättsliga skydd som de har rätt till enligt dessa bestämmelser, liksom att de anförde argument för att styrka att kommissionen borde ha genomfört det förfarande som föreskrivs där. 63 Under sådana omständigheter gjorde förstainstansrätten en riktig bedömning när den slog fast att ansökan innehöll en grund medelst vilken sökandena avsåg att tillvarata de processuella rättigheter som följer av artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999, och åsidosatte inte därmed artikel 230 fjärde stycket EG. 64 Vidare kan förstainstansrätten inte klandras för att, vid bedömningen av den andra grunden, ha beaktat delar av ansökan i första instans genom vilka sökandena försökte visa att kommissionen borde ha känt viss tveksamhet i fråga om de omtvistade åtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden. 65 Förstainstansrätten underströk i detta avseende i punkt 45 i den överklagade domen att sökandena, genom den fjärde och sjunde grunden, gjorde gällande att kommissionens prövning av de åtgärder som utgör de omtvistade åtgärderna var otillräcklig och ofullständig. Efter att i punkt 52 i den överklagade domen ha slagit fast att sökandena, i egenskap av direkta konkurrenter till La Poste på marknaden för befordran av expressförsändelser, endast har talerätt i egenskap av berörda parter i den mening som avses i artikel 88.2 EG och artikel 1 h i förordning nr 659/1999, gjorde förstainstansrätten en riktig bedömning när den i punkt 69 i den överklagade domen konstaterade att rätten kunde pröva talan såvitt avser bland annat den fjärde och den sjunde grunden endast i den mån sökandena med dessa grunder sökte visa att kommissionen borde ha inlett det formella granskningsförfarandet. 66 Under dessa omständigheter kan förstainstansrätten inte heller påstås ha fastställt att talan kunde prövas i sak såvitt avser grunder genom vilka sökandena anförde att kommissionen hade begått ett fel genom att bedöma att åtgärderna i fråga inte utgjorde statligt stöd. Tvärtom fastställde förstainstansrätten i punkt 67 i den överklagade domen uttryckligen att talan inte kunde prövas i sak såvitt avsåg dessa grunder. 67 Överklagandet ska följaktligen ogillas såvitt avser dels den andra grunden som har åberopats av Konungariket Belgien, dels den självständiga grund som har åberopats av kommissionen. Den första och den tredje grunden Parternas argument 68 Konungariket Belgien har genom sin första grund gjort gällande att förstainstansrätten kvalificerade omständigheterna i målet på ett felaktigt sätt. 69 När det gäller omständigheterna kring granskningsförfarandet, har Konungariket Belgien hävdat att den tidsfrist på två månader som förstainstansrätten beaktade endast är vägledande och att ett överskridande av den inte automatiskt innebär att kommissionen hade stött på allvarliga svårigheter. Kommissionen har tillagt att med hänsyn till de särskilda omständigheterna i förevarande fall tog den preliminära granskningen inte överdrivet lång tid. 70 Enligt Konungariket Belgien fastställde förstainstansrätten inte något samband mellan, å ena sidan, det omfattande undersökningsområde som granskningen av de omtvistade åtgärderna innebar och granskningens uppenbara komplexitet och, å andra sidan, förekomsten av allvarliga svårigheter. Enligt kommissionen medför faktiska svårigheter inte nödvändigtvis allvarliga svårigheter. 71 Konungariket Belgien har slutligen betonat att tveksamheten i fråga om den rättsliga grunden snarare visar att kommissionen hade olika valmöjligheter när det gällde att avsluta ärendet än att det förelåg allvarliga svårigheter. Kommissionen har de facto gjort gällande att det slutliga beslutet skulle ha blivit detsamma oavsett den rättsliga grunden. 72 När det gäller innehållet i det omtvistade beslutet anser Konungariket Belgien att förstainstansrätten i sin bedömning av huruvida granskningen av de omtvistade åtgärderna varit tillräcklig kom fram till en annan slutsats i sak än vad kommissionen gjort. En sådan skillnad kan dock inte utgöra grund för att slå fast att det föreligger allvarliga svårigheter. I vilket fall som helst kan en sådan omständighet inte leda till slutsatsen att kommissionens prövning var ofullständig. 73 Dessutom har Konungariket Belgien och kommissionen genom den tredje grunden hävdat att förstainstansrätten åsidosatte principen om rättssäkerhet genom att retroaktivt tillämpa det fjärde kriteriet i domen i det ovannämnda målet Altmark Trans och Martin. 74 Kommissionen har i detta avseende därtill betonat att en prövning av det så kallade benchmarkingkriteriet, som fastställdes i domen i det ovannämnda målet Altmark Trans och Regierungspräsidium Madgeburg, inte är relevant när det gäller att pröva huruvida de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 88.2 EG har iakttagits. 75 Deutsche Post och DHL International anser allmänt att när kommissionen företar en granskning som rör privatisering av statliga postföretag sker detta vanligen i form av ett formellt granskningsförfarande. Sådana privatiseringar kännetecknas nämligen av ett komplicerat faktiskt sammanhang, vilket oundvikligen medför allvarliga svårigheter. 76 Deutsche Post och DHL International har särskilt påpekat att kommissionen själv under granskningsförfarandet betonade komplexiteten i det ärende som den hade att avgöra. Vidare har Konungariket Belgien underlåtit att bemöta förstainstansrättens konstateranden att kommissionen inte hade haft tillgång till alla de sakuppgifter som behövdes för att granska fastighetsöverlåtelserna och upphävandet av pensionsavsättningarna. Deutsche Post och DHL International har slutligen erinrat om att benchmarking av kostnaderna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i det fjärde kriteriet i domen i det ovannämnda målet Altmark Trans och Martin vid den tiden svarade mot en förväntan som bland annat fanns hos kommissionen själv. Domstolens bedömning 77 Domstolen erinrar inledningsvis om att det framgår av artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 att om kommissionen efter den preliminära granskningen finner att den omtvistade åtgärden föranleder tveksamhet, i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, är kommissionen skyldig att fatta beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i nämnda förordning (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Cowan och Kronotex, punkt 46). 78 I förevarande fall utgör det omtvistade beslutet ett beslut om att inte göra invändningar som fattats med stöd av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999. Ett sådant besluts rättsenlighet beror på huruvida det föreligger tveksamhet vad gäller det aktuella stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. 79 Eftersom begreppet ”tveksamhet” i artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 är ett objektivt begrepp, ska förekomsten av sådan tveksamhet sökas med utgångspunkt i såväl de omständigheter som låg till grund för antagandet av den omtvistade rättsakten som de bedömningar som kommissionen grundat sig på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2009 i mål C‑431/07 P, Thomas och Bouygues Télécom mot kommissionen, REG 2009, s. I‑2665, punkt 63). 80 I det förevarande fallet undersökte förstainstansrätten först, i punkterna 96–107 i den överklagade domen, längden på och omständigheterna kring det preliminära granskningsförfarandet. Därefter konstaterade förstainstansrätten vid undersökningen av det omtvistade beslutets innehåll dels (i punkterna 108–110 i nämnda dom) att granskningen av upphävandet av pensionsavsättningar hade varit otillräcklig, dels (i punkterna 111–117 i samma dom) att granskningen av kostnaden för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse hade varit ofullständig. I punkt 118 i den överklagade domen kom förstainstansrätten slutligen fram till att dessa omständigheter sammantagna utgjorde objektiva och samstämmiga tecken på att kommissionen borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande. 81 Det är visserligen för det första så, när det gäller längden på och omständigheterna kring det preliminära granskningsförfarandet, att det inte går att sluta sig till att kommissionen borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande endast utifrån att förfarandets tidsutdräkt överskred tvåmånadersgränsen i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999 och att ett visst antal förfrågningar om information skickades till de belgiska myndigheterna. Dock är det så, vilket förstainstansrätten framhöll i punkt 106 i den överklagade domen, att dessa omständigheter kan utgöra tecken på att kommissionen kan ha känt tveksamhet vad gäller det aktuella stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. 82 Därmed ska det framför allt framhållas att kommissionen var tvungen att, för att kunna slå fast att den anmälda åtgärden var förenlig med den gemensamma marknaden, företa en granskning av huruvida sex icke anmälda åtgärder som antagits mellan åren 1992 och 1997 var förenliga med den gemensamma marknaden. 83 För det andra anförde förstainstansrätten bland annat att innehållet i det omtvistade beslutet vittnade om en otillräcklig granskning av de omtvistade åtgärderna. 84 Förstainstansrätten konstaterade sålunda i punkt 109 i den överklagade domen att kommissionen fattade det omtvistade beslutet utan att förfoga över omständigheter som kunde ha gjort det möjligt för den att göra en uppskattning av den förmån det innebar att fastigheter gratis ställdes till förfogande som motprestation för pensionsreserven. 85 Det framgår av det omtvistade beslutet att La Poste, för att täcka de anställda tjänstemännens pensionsrättigheter, avsatte 100 miljoner euro år 1992 i samband med att La Poste omvandlades till ett fristående företag. Denna pensionsavsättning upphävdes år 1997. Motprestationen för avsättningen bestod i överlåtelse av fastigheter som krävdes för att bedriva allmännyttig verksamhet. 86 Under dessa omständigheter gjorde förstainstansrätten en riktig bedömning när den fann att kommissionen borde ha begärt preciseringar från de belgiska myndigheterna, framför allt beträffande värdet på det fastighetsbestånd som belgiska staten gratis ställde till La Postes förfogande. 87 Förstainstansrätten kan nämligen inte klandras för att ha bedömt att en sådan omständighet kan utgöra ett tecken på att kommissionen borde ha känt tveksamhet när det gäller den omtvistade åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Det kan faktiskt inte uteslutas att La Poste, beroende på värdet på de fastigheter som ställts till dess förfogande, har dragit en sådan betydande ekonomisk fördel av nämnda transaktion som utgör statligt stöd. För att kunna nå visshet om motsatsen borde kommissionen i vart fall ha haft tillgång till bedömningar av den ekonomiska fördel som det innebar för La Poste att få fastigheterna ställda till sitt förfogande. 88 När det gäller den tredje grunden (åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen) konstaterar domstolen följande. Det framgår av punkterna 81 och 87 i förevarande dom att förstainstansrättens bedömning, både avseende de omständigheter som låg till grund för antagandet av det omtvistade beslutet och avseende beslutets innehåll, har åskådliggjort den tveksamhet som kommissionen borde ha känt när det gäller den anmälda åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Denna tveksamhet räcker som underlag för att dra slutsatsen att kommissionen borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999. 89 Under dessa omständigheter saknas det anledning att pröva överklagandet såvitt avser denna grund. 90 Av det anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den första grunden och att den tredje grunden är utan verkan. 91 Således ska överklagandet ogillas i sin helhet. Rättegångskostnader 92 Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 118 i dessa rättegångsregler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Konungariket Belgien och kommissionen har tappat målet, ska de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Överklagandet ogillas. 2) Konungariket Belgien och Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: tyska.