62016CJ0289 DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen) den 12 oktober 2017 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Ekologiska produkter – Kontrollsystem inrättat genom förordning (EG) nr 834/2007 – Begreppet ’försäljning direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare’” I mål C‑289/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Gray (Federala högsta domstolen, Tyskland) genom beslut av den 24 mars 2016, som inkom till domstolen den 24 maj 2016, i målet Rojas und Gonzalez mot Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V. meddelar DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden Scott (referent) samt domarna Marks och Oliver, generaladvokat: E. Tanchev, justitiesekreterare: A. Nicholson, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Rojas und Gonzalez, genom B. Castillo, Williams, – Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV, genom Dunn, Ward och Johnson, Rodriguez, – Europeiska kommissionen, genom A. White och Burke, båda i egenskap av ombud, och efter att den 8 juni 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 28.2 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 ( EUT L 189, 2007, s. 1 ). 2 Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (sammanslutning med uppgift att bekämpa illojal konkurrens) (nedan kallad Zentrale) och Rojas und Gonzalez (nedan kallat Rojas und Zuniga), angående lagenligheten av att sälja ekologiska produkter utan att de skyldigheter vad gäller anmälan och kontroll som föreskrivs i artikel 28.1 i förordning nr 834/2007 har iakttagits. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 I skälen 3, 5, 22, 31 och 32 i förordning nr 834/2007 anges följande: ”(3) Gemenskapens rättsliga ram för den ekologiska produktionssektorn bör ha som mål att skapa sund konkurrens och en väl fungerande inre marknad för ekologiska produkter, samtidigt som man bibehåller och lever upp till konsumenternas förtroende för produkter med en märkning som anger att de är ekologiska. Den bör också syfta till att skapa förutsättningar för sektorn att utvecklas i takt med produktions- och marknadsutvecklingen. … (5) Därför bör de mål, principer och bestämmelser som är tillämpliga på ekologisk produktion definieras mer uttryckligt för att bidra till öppenhet, stärka konsumenternas förtroende och skapa en harmoniserad syn på begreppet ekologisk produktion. … (22) Det är viktigt att bibehålla konsumenternas förtroende för ekologiska produkter. Undantag från de krav som tillämpas på ekologisk produktion bör därför vara strängt begränsade till fall där det bedöms vara motiverat att tillämpa undantagsbestämmelser. … (31) För att se till att ekologiska produkter framställs enligt de krav som anges i gemenskapens lagstiftning om ekologisk produktion bör aktörernas verksamhet i alla led i produktions-, berednings- och distributionskedjan för ekologiska produkter omfattas av ett kontrollsystem som införs och förvaltas enligt reglerna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd [( EUT L 165, 2004, s. 1 )]. (32) I vissa fall kan det verka oproportionerligt att tillämpa krav på anmälan och kontroll för vissa typer av detaljhandlare, till exempel för dem som säljer produkter direkt till slutkonsumenten eller slutanvändaren. Det är därför lämpligt att ge medlemsstaterna möjlighet att undanta sådana aktörer från dessa krav. För att undvika bedrägerier är det dock nödvändigt att från sådana undantag utesluta de aktörer i detaljhandelsledet som producerar, bereder eller lagrar varor på annan plats än i förbindelse med försäljningsplatsen, eller som importerar ekologiska produkter eller har lagt ut dessa aktiviteter på tredje part.” 4 Artikel 1.1 första stycket i förordning nr 834/2007 lyder enligt följande: ”Denna förordning utgör grunden för en hållbar utveckling av ekologisk produktion samtidigt som den sörjer för en väl fungerande inre marknad, garanterar sund konkurrens, inger förtroende hos konsumenterna och skyddar deras intressen.” 5 Artikel 2 i denna förordning har följande lydelse: ”I denna förordning avses med a) ekologisk produktion : användning av produktionsmetoder som överensstämmer med de regler som fastställs i denna förordning i samtliga produktions-, berednings- och distributionsled. b) produktions-, berednings- och distributionsled : alla led från och med primärproduktion av en ekologisk produkt till och med dess lagring, bearbetning, transport, försäljning eller tillhandahållande till slutkonsumenten, och i förekommande fall märkning, marknadsföring, import, export och underleverantörsverksamhet. …” 6 Artikel 27 i förordningen har följande lydelse: ”1. Medlemsstaterna skall införa ett system för kontroller och utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för kontroller avseende de skyldigheter som fastställs i den här förordningen i enlighet med förordning (EG) nr 882/2004. … 13. Medlemsstaterna skall se till att det inrättade kontrollsystemet gör det möjligt att spåra varje produkt på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan i enlighet med artikel 18 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet ( EGT L 31, 2002, s. 1 )], särskilt för att garantera konsumenterna att de ekologiska produkterna har producerats i överensstämmelse med kraven i den här förordningen. …” 7 I artikel 28 i förordning nr 834/2007 föreskrivs följande: ”1. Aktörer som framställer, bereder, förvarar eller från ett tredjeland importerar produkter i enlighet med artikel 1.2, eller som släpper ut sådana produkter på marknaden, skall innan de släpper ut produkter på marknaden som ekologiska produkter eller produkter under omställning till ekologisk produktion a) anmäla denna verksamhet till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där verksamheten bedrivs, och b) låta sitt företag omfattas av det kontrollsystem som avses i artikel 27. … 2. Medlemsstaterna får från tillämpningen av denna artikel undanta aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare under förutsättning att de inte producerar, bereder och förvarar annat än i anslutning till försäljningsplatsen eller importerar sådana produkter från ett tredjeland eller har lagt ut sådan verksamhet på kontrakt till tredje man. …” Tysk rätt 8 Den tyska lagstiftaren har i 3 § stycke 2 i Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – Öko-Landbaugesetz (lag om införlivande av Europeiska unionens rättsakter på området ekologiskt jordbruk, nedan kallad ÖLG) utnyttjat den möjlighet som föreskrivs i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007. 9 I 3 § 2 ÖLG föreskrivs följande: ”(2) Näringsidkare som säljer produkter, i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning (EG) nr 834/2007, såsom ekologiska produkter eller produkter under omställning till ekologisk produktion direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare är undantagna från tillämpningen av artikel 28.1 i förordning (EG) nr 834/2007, under förutsättning att de inte själva producerar, bereder eller låter bereda, förvarar eller låter förvara annat än i anslutning till försäljningsplatsen eller importerar eller låter importera sådana produkter ifrån ett tredjeland.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 10 Rojas und Zuniga säljer tillbehör till kaminer och grillar på distans via internet. I sortimentet av produkter som Rojas und Zuniga erbjöd till försäljning i december 2012 ingick olika kryddblandningar som salufördes som ”Bio-Gewürze” (ekologiska kryddor). Vid den tidpunkten omfattades inte Rojas und Zuniga av det i artikel 27 i förordning nr 834/2007 föreskrivna kontrollsystemet. 11 Genom skrivelse av den 28 december 2012 med titeln ”Underrättelse” invände Zentrale mot den i föregående punkt beskrivna försäljningen. Zentrale gjorde gällande att det rörde sig om otillbörliga affärsmetoder till följd av att artikel 28.1 i förordning nr 834/2007, enligt vilken en ekonomisk aktör som saluför ekologiska produkter ska låta sitt företag omfattas av ett kontrollsystem, hade åsidosatts och krävde att Rojas und Zuniga skulle förbinda sig att under straffansvar upphöra med denna överträdelse. Företaget rättade sig efter detta krav, utan att för den skull medge att det hade gjort sig skyldigt till en överträdelse. 12 Zentrale väckte därefter talan mot Rojas und Zuniga och yrkade ersättning med ett belopp på 219,35 euro jämte ränta för en del av de kostnader som uppkommit med anledning av underrättelsen. 13 Domstolen i första instans ogillade denna talan, som efter överklagande dock vann bifall. 14 Gray (Federala högsta domstolen, Tyskland), till vilken avgörandet har överklagats, anser att bestämmelserna i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007, enligt vilka det ska röra sig om försäljning av produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare, kan tolkas på olika sätt. 15 Å ena sidan skulle bestämmelserna kunna tolkas så, att försäljningen ska ske på den plats där produkterna förvaras, i närvaro av både näringsidkaren eller dennes försäljningspersonal och konsumenten. Enligt denna tolkning skulle näthandel, liksom andra former av distansförsäljning, inte omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007. Å andra sidan skulle bestämmelserna kunna tolkas så, att kravet på direkt försäljning utesluter försäljning via en mellanhand. 16 Den hänskjutande domstolen anser närmare bestämt att det är föga troligt att en konsument eller slutanvändare som av en näringsidkare köper produkter som näringsidkaren inte själv har tillverkat, har bättre möjligheter att kontrollera om kraven i förordning nr 834/2007 är uppfyllda när försäljningen sker från ett fast försäljningsställe i en detaljhandel, där produkterna finns lagrade och i närvaro av näringsidkaren eller dennes personal, än när försäljningen sker på distans, inklusive via internet. 17 Mot denna bakgrund beslutade Gray (Federala högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen: ”Ska det anses vara fråga om en 'direkt’ försäljning till slutkonsumenter, i den mening som avses i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007, när en näringsidkare eller dennes försäljningspersonal säljer produkterna till slutkonsumenten utan inblandning av tredjeman, eller krävs det för en 'direkt’ försäljning dessutom att försäljningen äger rum på den plats där produkterna förvaras och att näringsidkaren eller dennes försäljningspersonal samt slutkonsumenten samtidigt är närvarande vid försäljningen?” Tolkningsfrågan 18 Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 ska tolkas så, att för att produkter ska anses säljas ”direkt”, i den mening som avses i denna bestämmelse, till konsumenten eller slutanvändaren, krävs att försäljningen sker i närvaro av både näringsidkaren eller dennes försäljningspersonal och slutkonsumenten, eller om det räcker att försäljningen sker utan inblandning av tredjeman. 19 Enligt artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 får medlemsstaterna undanta aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare från tillämpningsområdet för artikel 28.1 i denna förordning, under förutsättning att de inte producerar, bereder och förvarar annat än i anslutning till försäljningsstället eller importerar sådana produkter från ett tredjeland eller har lagt ut sådan verksamhet på kontrakt till tredjeman. 20 Det ska inledningsvis understrykas att denna bestämmelse, som tillåter medlemsstaterna att, på däri angivna villkor, undanta vissa näringsidkare från det kontrollsystem som avses i artikel 27 i förordning nr 834/2007, inför ett undantag från regeln i artikel 28.1 i denna förordning och ska därför tolkas restriktivt (se, analogt, dom av den 26 september 2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11 , EU:C:2013:603 , punkt 41 ). 21 Den omständigheten, att det i skäl 22 i förordning nr 834/2007 påpekas att undantag från de krav som tillämpas på ekologisk produktion bör vara strängt begränsade till fall där det bedöms vara motiverat att tillämpa undantagsbestämmelser, talar även den för en restriktiv tolkning av undantaget i artikel 28.2 i denna förordning, med hänsyn till att, enligt artikel 2 a i nämnda förordning, begreppet ekologisk produktion definieras som användning av produktionsmetoder som överensstämmer med de regler som fastställs i denna förordning i samtliga produktions-, berednings- och distributionsled. 22 Det framgår vidare av fast rättspraxis att man vid tolkningen av en bestämmelse i unionsrätten inte bara ska beakta lydelsen, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 6 juli 2017, Air Berlin, C‑290/16 , EU:C:2017:523 , punkt 22 och där angiven rättspraxis). 23 Vad beträffar bestämmelserna i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007, enligt vilka aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare kan undantas från tillämpningen av artikel 28.1 i denna förordning, påpekas att denna artikel 28.2 innehåller flera villkor som syftar till att begränsa de kategorier av försäljare som kan komma i fråga för ett sådant undantag. 24 Även om användningen av ordet ”direkt” uppenbarligen avser att utesluta all inblandning från tredjeman, ska även övriga faktorer som anges i denna bestämmelse tas i beaktande. 25 Det sammanhang i vilket den förordning som den aktuella bestämmelsen utgör en del av och de ändamål som förordningen eftersträvar talar också för en restriktiv tolkning. 26 Artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 ingår bland de bestämmelser i denna förordning som rör kontrollen av de krav som fastställts med stöd av unionens lagstiftning om ekologisk produktion. I skäl 31 i förordning nr 834/2007 påpekas att, för att se till att ekologiska produkter framställs enligt dessa krav bör aktörernas verksamhet i alla led i produktions-, berednings- och distributionskedjan för ekologiska produkter omfattas av det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 27.1 i denna förordning. 27 Enligt artikel 27.13 i nämnda förordning, ska detta kontrollsystem nämligen göra det möjligt att spåra varje produkt på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan, särskilt för att garantera konsumenterna att de ekologiska produkterna har producerats i överensstämmelse med kraven i samma förordning. 28 I skäl 32 i förordning nr 834/2007 hänvisas, i det sammanhanget, absolut inte till något allmänt undantag från skyldigheten i artikel 28.1 i denna förordning, utan uttryckligen till ”vissa typer av detaljhandlare” och ”vissa fall”, i syfte att avgränsa de fall där det kan verka oproportionerligt att tillämpa krav på anmälan och kontroll. 29 Det strider mot det kontrollsystem som inrättats genom nämnda förordning att godkänna en tolkning som innebär att ett undantag, som avser vissa klart avgränsade fall i fråga om såväl antal som ekonomisk betydelse, förvandlas till en regel som kan utgöra ett undantag från kontrollsystemet för en stor del av näthandeln och andra former av distansförsäljning, trots att dessa distributionskanaler är av stor och ökande betydelse inom ekologisk produktion. 30 Med hänsyn till syftet att skydda konsumenter som bland annat innebär att man, såsom anges i skälen 3 och 5 i förordning nr 834/2007, bibehåller och lever upp till konsumenternas förtroende för produkter med en märkning som anger att de är ekologiska, vore det oförenligt med detta syfte att godta en tillämpning av undantaget i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 utöver de fall som lagstiftaren uttryckligen har avsett. 31 Denna tolkning av artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 påverkas inte av argumentet att det inte är klarlagt att det skulle vara lättare för slutkonsumenten att kontrollera om kraven i förordning nr 834/2007 är uppfyllda vid inköp i en detaljhandel än när vederbörande handlar på nätet eller på distans. 32 Såsom kommissionen har påpekat grundar sig inte undantaget i artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 på dessa överväganden utan ska, efter en allmän riskbedömning på området ekologisk produktion, säkerställa att proportionalitetsprincipen iakttas genom att medge ett undantag som är begränsat till de fall där en tillämpning av kraven på anmälan och kontroll kan verka alltför sträng. 33 Domstolen är enig med kommissionen om att en tillämpning av sådana krav förefaller klart motiverad vid detaljhandel på nätet eller på distans, eftersom lagringen av produkter, ofta i stora kvantiteter och leveranser genom mellanhänder innebär en risk för ommärkning, utbyte och kontamination som i allmänhet inte är liten. 34 Mot bakgrund av det ovan anförda ska frågan besvaras enligt följande. Artikel 28.2 i förordning nr 834/2007 ska tolkas så, att för att produkter ska anses vara föremål för ”direkt” försäljning, i den mening som avses i denna bestämmelse, till slutkonsumenten eller slutanvändaren, krävs att försäljningen sker i närvaro av både näringsidkaren eller dennes försäljningspersonal och slutkonsumenten. Rättegångskostnader 35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande: Artikel 28.2 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91, ska tolkas så, att för att produkter ska anses vara föremål för ”direkt” försäljning, i den mening som avses i denna bestämmelse, till slutkonsumenten eller slutanvändaren, krävs att försäljningen sker i närvaro av både näringsidkaren eller dennes försäljningspersonal och slutkonsumenten. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: tyska.