Mål C‑177/06 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Spanien ”Statligt stöd – Stödordning – Oförenlighet med den gemensamma marknaden – Kommissionens beslut – Verkställande – Upphävande av stödordning – Indragning av stöd som ännu inte utbetalats – Återkrav av stöd som ställts till förfogande – Fördragsbrott – Grunder för försvar – Rättsstridigt beslut – Absolut hinder för verkställighet” Sammanfattning av domen 1. Talan om fördragsbrott – Underlåtenhet att följa ett beslut av kommissionen rörande ett statligt stöd – Grunder för försvar (Artiklarna 88.2 andra stycket EG, 226 EG, 227 EG, 230 EG och 232 EG) 2. Talan om fördragsbrott – Underlåtenhet att följa ett beslut av kommissionen rörande ett statligt stöd – Grunder för försvar (Artikel 88.2 EG) 3. Talan om fördragsbrott – Underlåtenhet att följa ett beslut av kommissionen rörande ett statligt stöd – Underlåtenhet att verkställa beslutet (Artikel 88.2 EG) 1. Inom fördragets system för rättsmedel görs en åtskillnad mellan den talan som avses i artiklarna 226 EG och 227 EG, vars syfte är att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, och den talan som avses i artiklarna 230 EG och 232 EG, vars syfte är att pröva huruvida gemenskapsinstitutionernas rättsakter eller passiva hållning är rättsenlig. Dessa rättsmedel har olika ändamål och styrs av olika regler. En medlemsstat kan således – i avsaknad av en fördragsbestämmelse som ger den en uttrycklig rätt till detta – inte framgångsrikt göra gällande att ett beslut som är riktat till den är rättsstridigt, för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundar sig på att nämnda beslut inte har följts. Det skulle förhålla sig på motsatt sätt endast om rättsakten i fråga var behäftad med särskilt allvarliga och uppenbara fel så att det kunde anses att någon rättsakt inte förelåg. Detta gäller även inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artikel 88.2 andra stycket EG. Inom ramen för en talan om fördragsbrott grundad på artikel 88.2 andra stycket EG kan en medlemsstat inte, förutom i de fall då det kan anses att rättsakten inte existerar, tillåtas att åberopa att ett negativt beslut av kommissionen är rättsstridigt när en direkt talan mot det beslutet är anhängiggjord vid en av gemenskapens domstolar. (se punkterna 30–32 och 37) 2. Enligt fast rättspraxis är den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 88.2 EG att det föreligger ett absolut hinder för en korrekt verkställighet av beslutet om återbetalning. (se punkt 46) 3. Inom ramen för en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 88.2 EG kan domstolen inte pröva yrkanden om fastställande av att en medlemsstat har underlåtit att meddela kommissionen de åtgärder som vidtagits för att verkställa ett beslut i vilket en stödordning har förklarats vara oförenlig med den gemensamma marknaden och medlemsstaten har ålagts att upphäva stödordningen och dra in stöd som ännu inte utbetalats samt återkräva stöd som redan utbetalats, när denna medlemsstat har underlåtit att verkställa dessa skyldigheter inom de föreskrivna tidsfristerna. (se punkterna 53 och 54) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 20 september 2007 ( * ) ”Statligt stöd – Stödordning – Oförenlighet med den gemensamma marknaden – Kommissionens beslut – Verkställande – Upphävande av stödordning – Indragning av stöd som ännu inte utbetalats – Återkrav av stöd som ställts till förfogande – Fördragsbrott – Grunder för försvar – Rättsstridigt beslut – Absolut hinder för verkställighet” I mål C‑177/06, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 88.2 EG, som väckts den 4 april 2006, i målet Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av Anderson de la Torre och Mejia, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Konungariket Spanien , företrätt av N. Díaz Abad, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Miller samt domarna Daniel (referent), Fuentes, Stevens och Ritter, generaladvokat: Petersen, justitiesekreterare: förste handläggaren Smith, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 april 2007, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt – kommissionens beslut 2003/28/EG av den 20 december 2001 om den stödordning som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Álava (Spanien) (EUT L 17, 2003, s. 20), – kommissionens beslut 2003/86/EG av den 20 december 2001 om den stödordning som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Biscaya (Spanien) (EUT L 40, 2003, s. 11), och – kommissionens beslut 2003/192/EG av den 20 december 2001 om den stödordning som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Guipúzcoa (Spanien) (EUT L 77, 2003, s. 1) (nedan gemensamt kallade de omtvistade besluten), genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att följa artiklarna 2 och 3 i vart och ett av besluten, eller i vart fall genom att inte enligt artikel 4 i besluten underrätta kommissionen om dessa åtgärder. I – Bakgrund till tvisten 2 1993 antog de baskiska provinserna Álava, Biscaya och Guipúzcoa skatteåtgärder i syfte att stimulera bildandet av nya företag. 3 Artikel 14 i respektive provins lag, det vill säga lag nr 18/1993 av den 5 juli i provinsen Álava, lag nr 5/1993 av den 24 juni i provinsen Biscaya och lag nr 11/1993 av den 26 juni i provinsen Guipúzcoa, är rubricerad ”Brådskande skattestödsåtgärder för investering och stimulans av den ekonomiska aktiviteten” (Medidas Fiscales Urgentes de Apoyo a la Inversión e impulso de la Actividad Económica) och befriar de företag som startats efter det datum som respektive provins lag trädde i kraft men före den 31 december 1994 från bolagsskatt under en period på tio på varandra följande räkenskapsår, på villkor bland annat att – det inbetalade kapitalet när verksamheten inleddes uppgick till minst 20 miljoner ESP, – företaget mellan datumet för bildandet av företaget och den 31 december 1995 investerade minst 80 miljoner ESP, och – skapade minst tio arbetstillfällen under den sexmånadersperiod som följde direkt efter det att företaget hade bildats. 4 Genom en skrivelse av den 28 november 2000 underrättade kommissionen Konungariket Spanien om att man avseende samtliga tre skattesystem (nedan, de omtvistade skatteåtgärderna) hade inlett det förfarande som anges i artikel 88.2 EG. 5 Den 9 februari 2001 väckte Diputación Foral de Álava (mål T‑30/01), Diputación Foral de Guipúzcoa (mål T‑31/01) och Diputación Foral de Vizcaya (mål T‑32/01) vardera en talan om ogiltigförklaring inför Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt av beslutet att inleda ett förfarande, i den del det berörde dem. 6 Sedan de formella förfarandena hade avslutats antog kommissionen de omtvistade besluten. 7 I artikel 1 i vart och ett av dessa beslut förklaras att skattesystemet i fråga utgör statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden. 8 Artiklarna 2–4 i vart och ett av besluten har följande lydelse: ”Artikel 2 Spanien skall upphäva den stödordning som avses i artikel 1. Artikel 3 1. Spanien skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagarna. Spanien skall inställa utbetalningen av det stöd som ännu inte utbetalats. 2. Återkravet skall ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut. … Artikel 4 Spanien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.” 9 Konungariket Spanien delgavs de tre besluten genom en skrivelse av den 28 december 2001. 10 Kommissionen anser att den tvåmånadersfrist som fastställts i artikel 4 i vart och ett av besluten löpt ut utan att kommissionen underrättats om att någon verkställighetsåtgärd vidtagits. 11 Den 26 mars 2002 väckte Diputación Foral de Álava (mål T 86/02), Diputación Foral de Vizcaya (mål T‑87/02) och Diputación Foral de Guipúzcoa (mål T‑88/02) vardera en talan om ogiltigförklaring inför förstainstansrätten av det negativa beslut som berörde dem. 12 Förstainstansrätten förenade målen T‑30/01–T‑32/01 och T‑86/02–T‑88/02, vilka alltjämt är anhängiga vid rätten. 13 Kommissionen anser att Konungariket Spanien trots flera kontakter och påminnelser före den 1 mars 2002 inte har försett dem med information avseende verkställandet av de omtvistade besluten och har därför beslutat att väcka förevarande talan om fördragsbrott. II – Förfarandet vid domstolen 14 Den 27 februari 2007 avslog domstolen Konungariket Spaniens yrkande om att domstolen med stöd av artikel 82a i rättegångsreglerna skulle vilandeförklara förfarandet till dess att de sex mål som anhängiggjorts vid förstainstansrätten har avgjorts. III – Talan A – Parternas argument 1. Kommissionens argument 15 Kommissionen har åberopat artiklarna 249 EG och 88.2 EG. 16 Enligt kommissionen hade Konungariket Spanien, vid utgången av den tvåmånadersfrist som fastställts i artikel 4 i vart och ett av de omtvistade besluten och i strid med artiklarna 2 och 3 i dessa, inte upphävt stödordningarna i den mån de fortfarande var i kraft, inte dragit in det stöd som ännu inte hade utbetalats och inte återkrävt det stöd som ställts till förfogande. 17 Kommissionen gör gällande att besluten trots åtskilliga påminnelser inte hade verkställts ens vid tiden för talans väckande. 18 Enligt kommissionen är den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 88.2 EG att det föreligger ett absolut hinder för verkställighet av beslutet. Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål. 19 Konungariket Spanien kan inte heller under några omständigheter göra gällande att de omtvistade besluten skulle vara rättsstridiga, eftersom man inte väckt en talan om ogiltigförklaring av dessa. 2. Den spanska regeringens argument 20 Den spanska regeringen har i första hand gjort gällande att de omtvistade besluten är rättsstridiga. Den har i andra hand gjort gällande att någon underlåtenhet att verkställa besluten inte kan läggas den till last. a) De omtvistade beslutens rättsstridighet 21 Med hänvisning till en tolkning e contrario av dom av den 1 april 2004 i mål C‑99/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. I‑3353), punkt 16 och där angiven rättspraxis, gör den spanska regeringen gällande att den har rätt att åberopa att kommissionens negativa beslut är rättsstridiga och detta trots att den inte väckt en talan om ogiltigförklaring. Besluten är nämligen inte slutgiltiga, eftersom de är föremål för en talan om ogiltigförklaring som anhängiggjorts av de berörda provinsstyrelserna vid förstainstansrätten. 22 Invändningen är uppdelad i sex delar som avser maktmissbruk, tillämpning av riktlinjer som inte hade trätt i kraft vid tiden för antagandet av de omtvistade skatteåtgärderna, åsidosättande av artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] i EG‑fördraget (EGT L 83, s. 1), åsidosättande av rätten till försvar inom ramen för det inledande granskningsförfarandet, åsidosättande av rätten till försvar inom ramen för det formella granskningsförfarandet och åsidosättande av motiveringsskyldigheten. b) Fördragsbrott föreligger inte 23 Den spanska regeringen bestrider att det föreligger fördragsbrott såvitt avser skyldigheten att upphäva stödordningarna i den mån de fortfarande har verkan, dra in det stöd som ännu inte utbetalats och återkräva det stöd som ställts till förfogande. i) Skyldigheten att upphäva stödordningarna i den mån de fortfarande har verkan och dra in det stöd som ännu inte utbetalats 24 Den spanska regeringen erinrar om att de omtvistade skatteåtgärderna består i att företag beviljas undantag från bolagsskatt under tio på varandra följande räkenskapsår räknat från det år då företaget bildades. 25 Dessa åtgärder hade, även om de formellt inte upphävts, endast verkan under en begränsad tid, eftersom de var tillämpliga på företag som hade startats från det att provinslagarna nr 18/1993, nr 5/1993 och nr 11/1993 trädde i kraft år 1993 till den 31 december 1994, och de kunde därför senast ge upphov till undantag i samband med att deklarationer gavs in i juli 2005. 26 De ifrågavarande skattesystemen har därför inte längre någon verkan. ii) Skyldigheten att återkräva det stöd som redan ställts till förfogande 27 Den spanska regeringen anser att kommissionen felaktigt invänt mot att denna i syfte att göra det möjligt att återkräva det stöd som redan hade ställts till förfogande valt det nationella förfarandet för att förklara rättsakter som kan ogiltigförklaras skadevållande. Kommissionen har gjort gällande att detta förfarande avsevärt har försvårat återkravsprocessen. 28 Det valda förfarandet för prövning av de ogiltiga rättsakterna är emellertid det rätta förfarandet för att på ett korrekt sätt verkställa de omtvistade besluten. 29 Eftersom kommissionen felaktigt kritiserat Konungariket Spanien för att ha valt ett förfarande för återkrävande som inte tillåter att de omtvistade besluten verkställs, kan något fördragsbrott inte läggas medlemsstaten till last. B – Domstolens bedömning 1. Avseende invändningen om de omtvistade beslutens rättsstridighet 30 Inom EG‑fördragets system för rättsmedel görs en åtskillnad mellan den talan som avses i artiklarna 226 EG och 227 EG, vars syfte är att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, och den talan som avses i artiklarna 230 EG och 232 EG, vars syfte är att pröva huruvida gemenskapsinstitutionernas rättsakter eller passiva hållning är rättsenlig. Dessa rättsmedel har olika ändamål och styrs av olika regler. En medlemsstat kan således – i avsaknad av en fördragsbestämmelse som ger den en uttrycklig rätt till detta – inte framgångsrikt göra gällande att ett beslut som är riktat till den är rättsstridigt för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundar sig på att nämnda beslut inte har följts (se, bland annat, dom av den 22 mars 2001 i mål C‑261/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I‑2537, punkt 18, och av den 26 juni 2003 i mål C‑404/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I‑6695, punkt 40). 31 Det skulle förhålla sig på motsatt sätt endast om rättsakten i fråga var behäftad med särskilt allvarliga och uppenbara fel så att det kunde anses att någon rättsakt inte förelåg (se domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Frankrike, punkt 19, och kommissionen mot Spanien, punkt 41). 32 Detta gäller även inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artikel 88.2 andra stycket EG (se domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Frankrike, punkt 20, och kommissionen mot Spanien, punkt 42). 33 Det bör påpekas att Konungariket Spanien i sina yttranden inte har gjort gällande att de omtvistade besluten var rättsstridiga på så sätt att det skulle kunna leda till ett ifrågasättande av huruvida rättsakterna verkligen föreligger. 34 Den spanska regeringen kan i vart fall inte, med stöd av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, med framgång åberopa respektive talan om ogiltigförklaring som anhängiggjorts vid förstainstansrätten av de berörda provinserna. 35 Den omständigheten att domstolen, i den domen och i andra domar, har påpekat att det faktum att det i det enskilda fallet inte har väckts en talan om ogiltigförklaring inom föreskriven tid eller att en sådan talan ogillats utgör inte i sig grund för att anse att det, i motsatt fall, skulle ha varit möjligt att åberopa rättsstridigheten av en gemenskapsrättsakt som försvar vid en talan om fördragsbrott, endast av den anledningen att en talan om ogiltigförklaring av rättsakten är anhängig. 36 De omtvistade besluten presumeras nämligen vara lagliga och är bindande i sin helhet för Konungariket Spanien, trots att det föreligger en talan om ogiltigförklaring (se, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 26). 37 Härav följer att en medlemsstat inom ramen för en talan om fördragsbrott grundad på artikel 88.2 andra stycket EG inte, förutom i de fall då det kan anses att rättsakten inte existerar, kan tillåtas att åberopa att ett negativt beslut av kommissionen är rättsstridigt när en direkt talan mot det beslutet är anhängiggjord vid en av gemenskapens domstolar (se, för mål där en talan om ogiltigförklaring var anhängig, dom av den 27 juni 2000 i mål C‑404/97, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. Owens och av den 1 juni 2006 i mål C‑207/05, kommissionen mot Italien, ej publicerad i rättsfallssamlingen). 38 Det följer av det ovan anförda att invändningen skall avvisas. 2. Huruvida det föreligger fördragsbrott a) Anmärkningarna angående skyldigheten att upphäva stödordningarna i den mån de fortfarande har verkan och att inställa utbetalningen av det stöd som ännu inte utbetalts 39 Enligt artikel 2 i vart och ett av de omtvistade besluten skall Konungariket Spanien upphäva den ifrågavarande stödordningen i den mån den fortfarande har verkan. Enligt artikel 3.1 andra meningen i vart och ett av dessa beslut skall denna stat inställa utbetalningen av det stöd som ännu inte utbetalts. 40 Såsom betonats av den spanska regeringen var stödåtgärderna endast tillämpliga på företag som hade bildats före den 31 december 1994. 41 De skulle emellertid ha verkan under tio räkenskapsår, det vill säga flera år efter de omtvistade besluten. 42 För att fullfölja sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 3.1 andra meningen i vart och ett av de omtvistade besluten ålåg det Konungariket Spanien att säkerställa att stödåtgärderna upphävdes och att den ännu inte utnyttjade rätten till skattebefrielse undanröjdes. 43 Den spanska regeringen har inte bestritt att den underlåtit att upphäva stödåtgärderna och att den underlåtit att undanröja den rätt till skattebefrielse som ännu inte hade utnyttjats då de omtvistade besluten fattades. 44 Således är kommissionens anmärkningar avseende artiklarna 2 och 3.1 andra meningen i vart och ett av de omtvistade besluten välgrundade. b) Anmärkningarna angående skyldigheten att återkräva stöd som redan ställts till förfogande 45 Vid negativa beslut angående olagligt stöd skall kommissionens beslut att detta skall återkrävas verkställas i enlighet med föreskrifterna i artikel 14.3 i förordning nr 659/1999 vari stadgas följande: ”… återkravet [skall] verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet skall de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att gemenskapsrätten påverkas.” 46 Enligt fast rättspraxis är den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 88.2 EG att det föreligger ett absolut hinder för en korrekt verkställighet av beslutet om återbetalning (se, bland annat, domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Frankrike, punkt 23, och kommissionen mot Spanien, punkt 45, samt dom av den 12 maj 2005 i mål C‑415/03, kommissionen mot Grekland, REG 2005, s. I‑3875, punkt 35). 47 Skyldigheten att återkräva stödet anges i förevarande mål i artikel 3.1 första meningen och 3.2 i vart och ett av de omtvistade besluten. 48 Konungariket Spanien har inte gjort gällande att det skulle föreligga ett absolut hinder för verkställigheten av dessa beslut. 49 Medlemsstaten har endast hävdat att det förfarande som valts för att återkräva stöd som redan ställts till förfogande är det rätta förfarandet för att korrekt verkställa besluten. 50 Den har emellertid inte inkommit med någon handling som styrker identiteten på mottagarna av stödet, storleken på de beviljade stöden eller styrker att förfaranden verkligen genomförts i syfte att återkräva nämnda stöd. 51 Den har således inte visat att den inom den i artikel 4 i vart och ett av de omtvistade besluten föreskrivna tidsfristen verkligen har vidtagit åtgärder som i den mening som avses i artikel 14.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa de omtvistade besluten avseende det stöd som redan ställts till förfogande. 52 Följaktligen är kommissionens anmärkningar avseende artikel 3.1 första meningen och 3.2 i vart och ett av de omtvistade besluten välgrundade. 53 Av det ovanstående följer att talan skall bifallas såvitt avser kommissionens anmärkningar att Konungariket Spanien inte vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att upphäva de ifrågavarande stödordningarna, dra in det stöd som ännu inte utbetalats och återkräva det stöd som redan ställts till förfogande. 54 Anledning saknas att pröva yrkandena om fastställande av att Konungariket Spanien har underlåtit att meddela kommissionen om de åtgärder som nämnts i föregående punkt, eftersom denna medlemsstat just har underlåtit att verkställa dessa skyldigheter inom de föreskrivna tidsfristerna (se dom av den 4 april 1995 i mål C‑348/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I‑673, punkt 31, och domen av den 1 juni 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 53). 55 Det skall följaktligen fastställas att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 3 i vart och ett av de omtvistade besluten genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att följa dessa bestämmelser. IV – Rättegångskostnader 56 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt – kommissionens beslut 2003/28/EG av den 20 december 2001 om den stödordning i form av statliga stöd som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Álava (Spanien), – kommissionens beslut 2003/86/EG av den 20 december 2001 om den stödordning i form av statliga stöd som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Biscaya (Spanien), och – kommissionens beslut 2003/192/EG av den 20 december 2001 om den stödordning i form av statliga stöd som Spanien genomförde 1993 till förmån för vissa nystartade företag i Guipúzcoa (Spanien), genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att följa artiklarna 2 och 3 i vart och ett av besluten. 2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: spanska.