Arrêt de la Cour Mål C-420/02 Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Grekland ”Fördragsbrott – Olaglig deponering av avfall på avfallsupplaget Zavala – Direktiv 75/442/EEG om avfall i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG – Artiklarna 4 och 9” Sammanfattning av domen Miljö – Bortskaffande av avfall – Direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156 – Artikel 4 första stycket – Medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att avfallet bortskaffas – Sandoval – Huruvida de åtgärder som skall vidtas är nödvändiga – Utrymme för skönsmässig bedömning – Gränser (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 4 första stycket) Även om artikel 4 första stycket i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, inte anger det konkreta innehållet i de åtgärder som skall vidtas för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, binder den inte desto mindre medlemsstaten vid den målsättning som skall uppnås samtidigt som den ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämningen av huruvida åtgärderna är nödvändiga. Av det förhållandet att faktiska omständigheter står i strid med de målsättningar som uppställs i artikel 4 första stycket i direktiv 75/442, går det således i princip inte att direkt dra slutsatsen att medlemsstaten i fråga nödvändigtvis har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av denna bestämmelse. När dessa faktiska omständigheter är bestående, i synnerhet när de medför en betydande miljöförstöring under en längre tid utan att behöriga myndigheter ingriper, kan detta emellertid innebära att medlemsstaterna har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som de ges genom bestämmelsen. (se punkterna 21 och 22) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 18 november 2004 (1) Fördragsbrott – Olaglig deponering av avfall på avfallsupplaget Zavala – Direktiv 75/442/EEG om avfall i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG – Artiklarna 4 och 9 I mål C-420/02, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG,som väckts den 21 november 2002, Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av M. Konstantinidis, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Republiken Grekland , företrädd av Duncan, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Hamilton, samt domarna R. Silva de Lane (referent), Warren, Garcia och White, generaladvokat: Fitzpatrick, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Múgica Arzamendi, med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 24 juni 2004, och efter att den 15 juli 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom sin ansökan väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktivet), genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall som deponerats på avfallsupplaget Péra Galini i förvaltningsområdet Iraklion (Grekland) återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa, utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur och utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, samt genom att bevilja ett tillstånd för drift av denna anläggning som inte innehåller erforderliga upplysningar. Tillämpliga bestämmelser 2 I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt – utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur, – utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, – utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse. Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall.” 3 I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande: ”1. För genomförandet av artikel 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6. Ett sådant tillstånd skall omfatta: – mängd och slag av avfall, – tekniska krav, – de säkerhetsåtgärder som skall vidtas, – platsen för bortskaffandet, – behandlingsmetoden. 2. Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas så att de skall förnyas och så att de innefattar villkor och förpliktelser. Särskilt om den avsedda bortskaffningsmetoden inte är godtagbar från miljöskyddssynpunkt kan tillstånd vägras.” Det administrativa förfarandet 4 Efter framställningar till Europaparlamentet enligt vilka olaglig deponering av avfall skett vid avfallsupplaget Péra Galini i förvaltningsområdet Iraklion, begärde kommissionen den 23 februari 2000 att den grekiska regeringen skulle inkomma med uppgifter om driftsförhållandena vid den ifrågavarande anläggningen och om hur arbetet med avfallshanteringsplanen i detta förvaltningsområde fortlöpte. 5 De grekiska myndigheterna hänvisade i sitt svar av den 10 maj 2000 till genomförandet i olika delar av det ovannämnda området av projekt av typen ”XYTA” för uppförande av avfallsupplag. De uppgav att det fanns ett sådant projekt för avfallsupplaget Zavala, vars lokalisering hade godkänts genom ett beslut som fattades i mars 1995. De angav att den gemensamma ministerkungörelsen om godkännande av miljövillkoren för detta projekt ännu inte hade antagits. 6 I maj 2000 fick kommissionen kännedom om ett beslut som fattats den 22 december 1998 av Polymeles Protodikio (domstol i första instans) i Iraklion, i vilket det fastställdes att driften av anläggningen var olaglig och att det förelåg risker för miljön och människors hälsa, och enligt vilket deponering av avfall vid avfallsupplaget Péra Galini skulle upphöra. 7 Under möten som hölls den 13 och den 14 december 2000 upplyste de grekiska myndigheterna kommissionen om att planen för avfallshantering i förvaltningsområdet Iraklion ännu inte hade antagits och att miljökonsekvensbedömningen avseende den nya anläggningen vid avfallsupplaget Zavala ännu inte hade avslutats. 8 I en skrivelse av den 20 mars 2001 meddelade de kommissionen att den första fasen i planen för avfallshantering i regionen Kreta hade genomförts. De hänvisade även till ett sakkunnigutlåtande som syftade till att undersöka driftsvillkoren för den anläggning som fanns vid avfallsupplaget Zavala. De tillade att detta avfallsupplag var lämpligt för att uppföra den nya anläggningen för avfallshantering. 9 Kommissionen ansåg att Republiken Grekland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i direktivet och anmodade därför denna medlemsstat genom skrivelse av den 24 april 2001 att inkomma med ett yttrande. 10 Genom svarsskrivelse av den 16 november 2001 upplyste de grekiska myndigheterna kommissionen om att det lagstiftande organet på Kreta den 16 juli 2001 hade godkänt bedömningen av avfallshanteringsplanen för regionen Kreta. De gjorde gällande att genomförandet av denna plan, genom antagandet av en återställningsplan för avfallsupplaget Zavala, skulle bli avgörande för att komma till rätta med problemet. De hänvisade vidare till olika åtgärder som hade vidtagits på detta avfallsupplag för att begränsa de negativa följderna för miljön och riskerna för människors hälsa. Exempelvis hade ett staket satts upp och ett system med övervakning dygnet runt inrättats. Vidare hade det inrättats en brandskyddszon, en asfalterad väg som leder till upplaget för att minska dammutsläpp och ett dräneringsdike för regnvatten med kontroll över avrinningen och med återvinning på plats. Avfallsupplaget hade täckts med sand. Enligt de grekiska myndigheterna var bergarten i området dessutom impermeabel. 11 Kommissionen ansåg att de ovannämnda åtgärderna var otillräckliga och avgav den 21 december 2001 ett motiverat yttrande enligt vilket Republiken Grekland anmodades att vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta yttrande inom två månader från delgivningen. 12 De grekiska myndigheterna hänvisade i svarsskrivelser av den 17 april och den 7 juni 2002 åter till genomförandet av avfallshanteringsplanen i regionen Kreta, i vilken planen för förvaltningsområdet Iraklion ingår, och erinrade om de åtgärder som vidtagits på avfallsupplaget Zavala. De angav att alla undersökningar avseende regionen Kreta i fråga om avfallshantering skulle vara genomförda i juli 2002, så att projekten skulle kunna finansieras under detta år. Enligt planen föreskrivs uppförande och drift av en modern XYTA-anläggning på avfallsupplaget Zavala som svarar mot behoven i förvaltningsområdena Iraklion, Rethymnon och Lassithi. 13 Kommissionen ansåg att situationen var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan. Talan Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4 i direktivet Parternas argument 14 Kommissionen har påpekat att enligt en inspektion som gjordes av de behöriga myndigheterna den 11 februari 1998 har driften av anläggningen på avfallsupplaget Péra Galini orsakat miljöföroreningar och innebär risker för invånarnas hälsa. 15 Kommissionen har konstaterat att de grekiska myndigheterna i sina svar på anmodan och det motiverade yttrandet medgett att driften av anläggningen inte upphört. Den har gjort gällande att de åtgärder som vidtagits på upplaget inte är tillräckliga för att säkerställa att det fungerar tillfredsställande och för att förebygga alla risker för miljön och människors hälsa i den mening som avses i artikel 4 i direktivet. Enligt kommissionen skall anläggande av dräneringsdiken åtföljas av hydrogeologiska undersökningar och upplysningar om grundens impermeabilitet. Det har inte heller planerats några åtgärder för att förhindra förorening av grunden och grundvattnet såsom anläggande av en geologisk barriär, upprättande av ett nytt system för uppsamling av lakvatten och fukttätning, regelbundna kontroller på platsen, analyser av vattenkvalitet eller uppsamling och hantering av biogas. 16 Kommissionen har vidare påpekat att enligt en rapport efter besök på plats som upprättats av hälsomyndigheten i förvaltningsområdet Iraklion den 23 januari 2002 hindras inte lakvattnet som kommer från avfallet, utan det flyter ut i ett vattendrag och därefter ut i havet. Det har inte visats att berget under anläggningen var impermeabelt och en sådan egenskap kan därför inte åberopas som stöd för att det inte vidtagits några åtgärder för att förhindra förorening av grunden och grundvattnet. Slutligen befinner sig de åtgärder som enligt det regionala avfallshanteringsprogrammet skall vidtas för att komma till rätta med problemet med avfallshantering på Kreta fortfarande i utredningsskedet. 17 Under dessa omständigheter har kommissionen gjort gällande att Republiken Grekland har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som den har enligt artikel 4 i direktivet på, grund av att anläggningen Péra Galini används sedan år 1994 och fortfarande är i drift. 18 Den grekiska regeringen har gjort gällande att den inte överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer medlemsstaterna enligt artikel 4 i direktivet. Den anser att den aktuella driften av anläggningen inte utgör någon risk för människors hälsa och miljön, med hänsyn till de åtgärder som vidtagits på avfallsupplaget Zavala. 19 Den grekiska regeringen har i detta avseende även gjort gällande följande: – Det aktuella avfallsupplaget är inom ramen för den nya planen för avfallshantering föremål för en utredning avseende återställning. – Den andra fasen i avfallshanteringsplanen för regionen Kreta har genomförts. – Planen och programmet för investeringar och drift av ett system för återvinning av förpackningsmateriel vilka godkänts av miljöministeriet skall tas i drift under år 2004. – En ansökan om stöd från strukturfonderna för att finansiera uppförandet av en central XYTA-anläggning och återställningen av avfallsupplaget Péra Galini skall ha ingetts år 2003. 20 Vad beträffar rapporten från januari 2002 till vilken kommissionen har hänvisat, har den grekiska regeringen gjort gällande att den upprättades efter en kontroll på plats som ägde rum vid en tidpunkt när förhållandena var särskilt besvärliga på grund av ihållande regn. De grekiska myndigheterna har vidare anfört att det av en annan rapport som upprättades den 12 mars 2003 framgår att lakvatten, utom i undantagsfall, samlas upp i tre vattentäta tankar och återvinns på plats. Rapporten om miljökonsekvensbedömning angående återställningen av anläggningen Péra Galini lades fram den 10 februari 2003 och förväntades bli godkänd i april 2003. I en geologisk analys som genomfördes i samband med att avfallshanteringsplanen genomfördes, bekräftades att bergarten i området var impermeabel. De grekiska myndigheterna har vidare påpekat att det av mätningar av vattenkvaliteten som utförts av de behöriga myndigheterna inte framkom att de gällande gränsvärdena skulle ha överskridits. Domstolens bedömning 21 Det skall inledningsvis erinras om att även om artikel 4 första stycket i direktivet inte anger det konkreta innehållet i de åtgärder som skall vidtas för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, binder den inte desto mindre medlemsstaten vid den målsättning som skall uppnås samtidigt som den ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämningen av huruvida sådana åtgärder är nödvändiga (dom av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien, REG 1999, s. I‑7773, punkt 67). 22 Av det förhållandet att faktiska omständigheter står i strid med de målsättningar som uppställs i artikel 4 första stycket i direktivet, går det således i princip inte att direkt dra slutsatsen att medlemsstaten i fråga nödvändigtvis har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av denna bestämmelse, nämligen att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön. När dessa faktiska omständigheter är bestående, i synnerhet när de medför en betydande miljöförstöring under en längre tid utan att behöriga myndigheter ingriper, kan detta emellertid innebära att medlemsstaterna har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som de ges genom bestämmelsen (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 68). 23 Domstolen erinrar även om att det av fast rättspraxis följer att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (se, bland annat, dom av den 24 oktober 2002 i mål C-455/00, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-9231, punkt 21, och av den 2 oktober 2003 i mål C-348/02, kommissionen mot Italien, REG 2003, s. I-0000, punkt 7). 24 Domstolen skall således pröva huruvida kommissionen skall anses ha visat att Republiken Grekland vid utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet under en längre tid underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall som deponerats på avfallsupplaget Péra Galini återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön. 25 Domstolen påpekar härvid att den grekiska regeringen inte har bestritt förekomsten av avfall på avfallsupplaget Zavala som utgör en fara för människors hälsa och som kan skada miljön. 26 Det skall även påpekas att det redan år 1998 av slutsatserna av en inspektion som gjordes på det berörda avfallsupplaget framgick att driften av anläggningen på avfallsupplaget Péra Galini hade orsakat miljöföroreningar och innebar risker för invånarnas hälsa. 27 Samma år angavs det i ett beslut av Polimeles Protodikio i Iraklion, i vilket det fastställdes att driften av anläggningen var olaglig och att deponeringen av avfall vid avfallsupplaget Péra Galini skulle upphöra, att anläggningen innebar risker för miljön och människors hälsa. 28 Det framgår vidare av den rapport efter besök på plats som upprättades den 23 januari 2002 att lakvattnet från avfallet trots de åtgärder som vidtagits av de grekiska myndigheterna inte hindras av den skyddsvall som byggts för detta ändamål, utan flyter ut i ett vattendrag och därefter ut i havet. 29 Detta konstaterande förlorar inte sin giltighet av den omständigheten att kontrollen gjordes under en period av kraftig nederbörd. Den grekiska regeringen kan inte heller stödja sig på slutsatserna i den rapport som upprättades efter besöket på plats den 12 mars 2003, eftersom besöket ägde rum efter utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet, det vill säga efter den 20 februari 2002. 30 Vad beträffar de planer och undersökningar som syftar till att förbättra avfallshanteringen i regionen Kreta som har åberopats av den grekiska regeringen, konstaterar domstolen att de inte utgör sådana åtgärder som krävs för att säkerställa att det avfall som deponerats på avfallsupplaget Péra Galini återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön. 31 I nämnda planer och undersökningar lämnas inte heller någon uppgift som gör det möjligt att fastställa vid vilken tidpunkt åtgärderna för återvinning eller bortskaffande av avfall på upplaget genomförts i förevarande fall. Tvärtom framkommer däri att dessa åtgärder inte hade vidtagits vid utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet. 32 Såsom generaladvokaten har angett i punkt 16 i sitt förslag till avgörande innebär redan förekomsten av dessa planer och undersökningar ett erkännande från de grekiska myndigheterna av det hot som anläggningen Péra Galini utgör mot människors hälsa och miljön. 33 Kommissionen har således visat att de grekiska myndigheterna under en längre tid har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall som deponerats på avfallsupplaget Péra Galini återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön. 34 Härav följer att talan skall bifallas på den första grunden, som avser att artikel 4 i direktivet har åsidosatts. Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 9 i direktivet 35 Genom sin andra grund har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 9 i direktivet genom att bevilja ett tillstånd för drift av avfallsupplaget Zavala som inte innehåller erforderliga upplysningar. 36 Kommissionen har gjort gällande att anläggningen Péra Galini är i drift utan att de villkor som uppställs i den gällande grekiska lagstiftningen är uppfyllda. Under dessa omständigheter anser kommissionen att det a fortiori är ostridigt att nämnda anläggning är i drift utan att det finns ett tillstånd som uppfyller villkoren i artikel 9 i direktivet. 37 Den grekiska regeringen har inte bestritt detta påstående. På grund härav, och eftersom den grekiska regeringen inte har lagt fram några omständigheter som talar i motsatt riktning, skall talan även bifallas på den andra grunden, som avser att artikel 9 i direktivet har åsidosatts. 38 Med beaktande av det ovan anförda konstaterar domstolen att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i direktivet genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall som deponerats på avfallsupplaget Péra Galini i förvaltningsområdet Iraklion återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa, utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur och utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, samt genom att bevilja ett tillstånd för drift av denna anläggning som inte innehåller erforderliga upplysningar. Rättegångskostnader 39 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom: 1) Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 9 i direktiv 75/442/EEG om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG, genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall som deponerats på avfallsupplaget Péra Galini i förvaltningsområdet Iraklion återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa, utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur och utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, samt genom att bevilja ett tillstånd för drift av denna anläggning som inte innehåller erforderliga upplysningar. 2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter 1 – Rättegångsspråk: grekiska.