62020CJ0340 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 11 november 2021 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) – Restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran – Förordning (EG) nr 423/2007 – Frysning av alla tillgångar tillhörande personer, enheter och organ som Europeiska unionens råd hade fastställt deltar i spridningen av kärnmaterial – Begreppen ’frysning av tillgångar’ och ’frysning av ekonomiska resurser’ – Möjlighet att vidta en säkerhetsåtgärd avseende frysta tillgångar och ekonomiska resurser – Fordran som hänför sig till tiden före frysningen av tillgångar och som inte har någon koppling till Irans kärntekniska och ballistiska program” I mål C‑340/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) genom beslut av den 10 juli 2020, som inkom till domstolen den 24 juli 2020, i målet Bank Sepah mot Overseas Financial Limited, Oaktree Finance Limited, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordförande Butler, tillika ordförande på första avdelningen, samt domarna Hutchinson och M. Safjan (referent), generaladvokat: Reed, justitiesekreterare: A. Walton, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Bank Sepah, genom Dennis och J.-M. Thouvenin, avocats, – Overseas Financial Limited och Oaktree Finance Limited, genom Villarreal, Miller, – Frankrikes regering, genom Porter, Ramirez och A. Carlson, samtliga i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom A. Smith och Manning, båda i egenskap av ombud, och efter att den 17 juni 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1 h), 1 j) och 7.1 i rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran ( EUT L 103, 2007, s. 1 ), av artiklarna 1 h), 1 i) och 16.1 i rådets förordning (EU) nr 961/2010 av den 25 oktober 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning (EG) nr 423/2007 ( EUT L 281, 2010, s. 1 ) (nedan kallad förordning nr 423/2007), och av artiklarna 1 h), 1 i) och 23.1 i rådets förordning (EU) nr 267/2012 av den 23 mars 2012 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning (EU) nr 961/2010 ( EUT L 88, 2012, s. 1 ) (nedan kallad förordning nr 961/2010). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Bank Sepah, ett bolag med säte i Teheran (Iran), å ena sidan, och Overseas Financial Limited och Oaktree Finance Limited, med säte i delstaten Delaware (Förenta staterna), å andra sidan. Målet rör möjligheten att utan förhandstillstånd från behörig nationell myndighet tillämpa skyddsåtgärder på tillgångar och ekonomiska resurser vilka har frysts såsom restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran. Tillämpliga bestämmelser Internationell rätt 3 För att utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran i syfte att få denna att upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare, antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet), med stöd av artikel 41 i kapitel VII i Förenta nationernas stadga, den 23 december 2006 resolution 1737 (2006), i vilken det antas ett antal restriktiva åtgärder mot denna stat. 4 I punkterna 2 och 12 i denna resolution framgår det att säkerhetsrådet ”2. Beslutar , i detta sammanhang, att Iran utan vidare dröjsmål ska upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet … … 12. Beslutar att alla stater ska frysa penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser som vid tidpunkten för antagandet av förevarande resolution eller senare befinner sig i dessa stater och som innehas eller kontrolleras av personer och enheter som enligt rådet eller kommittén [för åtgärder] skulle kunna betraktas som personer som är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare, och de personer eller enheter som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag, eller de enheter som ägs eller kontrolleras av dem, inbegripet genom olagliga medel …, och beslutar vidare att alla stater ska förhindra att deras medborgare och personer eller enheter som befinner sig inom deras territorium ställer penningmedel, finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser till dessa personers eller enheters förfogande eller tillåter att sådana penningmedel, tillgångar eller resurser utnyttjas till gagn för dessa personer eller enheter.” 5 Genom resolution 1747 (2007) av den 24 mars 2007 upptog säkerhetsrådet Bank Sepah i förteckningen över enheter som deltar i Irans kärntekniska program eller ballistiska robotar, vars tillgångar ska frysas. Unionsrätt Rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/Gusp 6 I syfte att genomföra resolutionen 1737 (2006) antog Europeiska unionens råd den gemensamma ståndpunkten 2007/140/Gusp av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran ( EUT L 61, 2007, s. 49 ). 7 I skälen 1 och 9 i denna gemensamma ståndpunkt angavs följande: ”(1) Den 23 december 2006 antog [säkerhetsrådet] resolution 1737 (2006) i vilken Iran uppmanas att utan ytterligare dröjsmål avbryta viss spridningskänslig nukleär verksamhet och genom vilken det införs vissa restriktiva åtgärder mot Iran. … (9) I FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006) föreskrivs vidare en frysning av penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser, som direkt eller indirekt tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de personer eller enheter som av säkerhetsrådet eller kommittén [för åtgärder] har angetts vara engagerade i, vara direkt knutna till eller ge stöd till Irans spridningskänsliga nukleära verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare, eller av personer eller enheter som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag, eller av enheter som ägs eller kontrolleras av dem, inbegripet genom olagliga medel, samt ett krav på att inga penningmedel, finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser får göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för dessa personer eller enheter.” 8 I artikel 5.1 i nämnda ståndpunkt föreskrevs följande: ”Alla penningmedel och ekonomiska resurser som direkt eller indirekt tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av följande ska frysas: a) de personer och enheter som anges i bilagan till FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006) samt de ytterligare personer och enheter som angetts av säkerhetsrådet eller kommittén i enlighet med punkt 12 i FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006); sådana personer eller enheter som förtecknas i bilaga I, …” Förordning nr 423/2007, 9 Rådet har med stöd av den gemensamma ståndpunkten 2007/140 antagit förordning nr 423/2007, som trädde i kraft den 20 april 2007. 10 Skäl 3 i den förordningen har följande lydelse: ”[De restriktiva åtgärder som avses i gemensamma ståndpunkten 2007/140] faller inom tillämpningsområdet för fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och gemenskapslagstiftning är därför nödvändig för att genomföra dem för gemenskapens del, och särskilt för att de skall tillämpas på ett enhetligt sätt av alla medlemsstaters ekonomiska aktörer.” 11 I artikel 1 h) och 1 j) i nämnda förordning föreskrevs följande: ”Följande definitioner gäller endast i denna förordning: … h) frysning av tillgångar : förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av tillgångar på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art, bestämmelse eller någon annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja tillgångarna, inbegripet portföljförvaltning, … j) frysning av ekonomiska resurser : förhindrande av att dessa resurser på något sätt används för att erhålla tillgångar, varor eller tjänster, inbegripet men inte enbart genom försäljning, uthyrning eller inteckning”. 12 I artikel 7 i samma förordning föreskrevs följande: ”1. Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga IV skall frysas. Bilaga IV skall omfatta de personer, enheter och organ som uppgetts av sanktionskommittén eller [säkerhetsrådet] i enlighet med punkt 12 i [säkerhetsrådets] resolution 1737 (2006). … 3. Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som anges i bilagorna IV och V. 4. Det är förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå de åtgärder som avses i punkterna 1, 2 och 3.” 13 Artikel 8 i förordning nr 423/2007 har följande lydelse: Med avvikelse från artikel 7 får de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, enligt vad som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III, ge tillstånd till att vissa frysta tillgångar eller ekonomiska resurser frigörs om följande villkor är uppfyllda: a) Tillgångarna eller de ekonomiska resurserna är föremål för kvarstad i enlighet med ett rättsligt eller administrativt beslut eller en skiljedom som meddelats före den 23 december 2006. …” 14 Artikel 9 i denna förordning hade följande lydelse: ”Med avvikelse från artikel 7 och förutsatt att betalning av en person, en enhet eller ett organ enligt bilaga IV eller V i samband med ett avtal, en överenskommelse eller en förpliktelse som ingåtts eller uppkommit för den berörda personen, den berörda enheten eller det berörda organet före den dag då personen, enheten eller organet uppgetts av sanktionskommittén, säkerhetsrådet eller rådet, får medlemsstaternas behöriga myndigheter, enligt vad som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III, på de villkor de finner lämpliga ge tillstånd till att vissa frysta tillgångar eller ekonomiska resurser frigörs eller görs tillgängliga om följande villkor är uppfyllda: a) Den berörda behöriga myndigheten har fastställt att i) en person, en enhet eller ett organ enligt bilaga IV eller V skall använda tillgångarna eller de ekonomiska resurserna som betalning, ii) avtalet, överenskommelsen eller förpliktelsen inte kommer att bidra till tillverkning, försäljning, inköp, överföring, export, import, transport eller användning av materiel och teknik enligt bilagorna I och II, och att iii) betalningen inte innebär någon överträdelse av artikel 7.3. b) Om artikel 7.1 är tillämplig skall den berörda medlemsstaten ha anmält detta fastställande och sin avsikt att bevilja tillstånd till sanktionskommittén och kommittén skall inte ha invänt inom tio arbetsdagar efter anmälan. c) Om artikel 7.2 är tillämplig skall den berörda medlemsstaten minst två veckor före beviljandet av tillstånd ha anmält detta fastställande av dess behöriga myndighet och sin avsikt att bevilja tillstånd till de övriga medlemsstaterna och kommissionen.” 15 I artikel 10 i förordningen stadgades följande: ”1. Med avvikelse från artikel 7 får medlemsstaternas behöriga myndigheter, enligt vad som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III, på de villkor de anser lämpliga ge tillstånd till att vissa frysta tillgångar eller ekonomiska resurser frigörs eller görs tillgängliga om följande villkor är uppfyllda: a) Den berörda behöriga myndigheten har fastställt att) Den berörda behöriga myndigheten har fastställt att tillgångarna eller de ekonomiska resurserna är i) nödvändiga för att tillgodose de grundläggande behoven hos de personer som anges i bilaga IV eller V och deras av dem beroende familjemedlemmar, inbegripet betalning av livsmedel, hyra eller amorteringar, mediciner och läkarvård, skatter, försäkringspremier och avgifter för samhällstjänster, ii) avsedda endast för betalning av rimliga arvoden och ersättning för utgifter i samband med tillhandahållande av juridiska tjänster, eller iii) avsedda endast för betalning av avgifter eller serviceavgifter för rutinmässig hantering eller förvaltning av frysta tillgångar eller ekonomiska resurser. … 2. Med avvikelse från artikel 7 får medlemsstaternas behöriga myndigheter, enligt vad som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III, ge tillstånd till att vissa frysta tillgångar eller ekonomiska resurser frigörs eller att vissa frysta tillgångar eller ekonomiska resurser görs tillgängliga efter det att de har konstaterat att de berörda tillgångarna eller ekonomiska resurserna är nödvändiga för att täcka extraordinära kostnader, under följande förutsättningar: a) Om tillståndet beviljas en person, en enhet eller ett organ som anges i bilaga IV skall den berörda medlemsstaten ha anmält detta fastställande till sanktionskommittén och kommittén ha godkänt det. b) Om tillståndet beviljas en person, en enhet eller ett organ enligt bilaga V skall den behöriga myndigheten minst två veckor före beviljandet av tillståndet till de övriga behöriga myndigheterna och till kommissionen meddela de grunder på vilka den anser att särskilda tillstånd bör beviljas. …” 16 Efter antagandet av resolution 1747 (2007) antog rådet gemensam ståndpunkt 2007/246/PESC av den 23 april 2007 om ändring av gemensam ståndpunkt 2007/140 ( EUT L 106, 2007, s. 67 ). 17 Kommissionen antog förordning (EG) nr 441/2007 av den 20 april 2007 om ändring av förordning nr 423/2007 ( EUT L 104, 2007, s. 28 ). Genom förordning nr 441/2007 upptogs Bank Sepah i förteckningen i bilaga IV till förordning nr 423/2007. 18 Den 25 oktober 2010 antog rådet förordning nr 961/2010, genom vilken förordning nr 423/2007 upphävdes. Förordning nr 961/2010 upphävdes i sin tur genom förordning nr 267/2012. 19 Artiklarna 1 h), 1 i) och 16 i förordning nr 961/2010 och artiklarna 1 j), 1 k) och 23 i förordning nr 267/2012 är i huvudsak identiska med artiklarna 1 h), 1 j) och 7 i förordning nr 423/2007. Bank Sepah upptogs i förteckningarna i bilaga VII till förordning nr 961/2010 och i bilaga VIII till förordning nr 267/2012. Fransk rätt Lagen om civilprocesslagen 20 Artikel L. 521–1 i code des procédures civile d’exécution (den franska civilprocesslagen) har följande lydelse: ”Kvarstad får avse all lös egendom, materiell eller immateriell, som tillhör gäldenären. Den gör dem otillgängliga. …” 21 Artikel L. 522–1 i denna lag har följande lydelse: ”En fordringsägare som har erhållit eller innehar en verkställbar exekutionstitel för en förfallen fordran till ett fast belopp, får sälja den egendom som har gjorts otillgängliga till ett belopp motsvarande fordran.” 22 I artikel L. 523–1 i nämnda lag föreskrivs följande: ”När kvarstaden avser en fordran avseende ett visst penningbelopp medför kvarstaden att detta inte finns tillgängligt upp till det belopp som domstolen godkänt eller, om sådant tillstånd inte krävs, upp till det belopp som kvarstaden avser. Kvarstaden har verkningar av en säkerhet som föreskrivs i artikel 2350 i code civil [civillagen].” 23 Artikel L. 531–1 i civilprocesslagen har följande lydelse: ”En av domstol fastställd säkerhet kan avse fast egendom, rörelse, aktier, bolagsandelar och värdepapper.” 24 Artikel L. 531–2 i denna lag har följande lydelse: ”Egendom som omfattas av en av domstol fastställd säkerhet får överlåtas. Priset betalas och fördelas enligt de villkor som fastställs i dekret av Conseil d’État [Högsta förvaltningsdomstolen]. Vid försäljning av värdepapper som noterats på ett konto och förvaltas av behörig mellanhand, kan priset emellertid användas för att förvärva andra värdepapper som då ersätta de sålda värdepapperen.” Civillagen 25 I artikel 2333 i civillagen föreskrivs följande: ”Pantsättningen är ett avtal genom vilket säkerhetsställaren ger en fordringsägare rätt att få betalt före övriga fordringsägare för lös egendom eller en samling materiell lös egendom, aktuell eller framtida. …” 26 I artikel 2350 i denna lag föreskrivs följande: ”Deponering eller konsignation av belopp, växlar eller värdepapper, som beslutats av domstol som säkerhet eller som en säkerhetsåtgärd, medför särskild användning och företrädesrätt i den mening som avses i artikel 2333.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 27 Genom dom av den 26 april 2007 förpliktade Johnson (Appellationsdomstolen i Paris, Frankrike) Bank Sepah att till Overseas Financial och Oaktree Finance betala 2500000 amerikanska dollar (USD) (cirka 1800000 euro) respektive 1500000 USD (cirka 1100000 euro) jämte lagstadgad ränta från och med detta datum. 28 Efter att ha erhållit delbetalningar mellan åren 2007 och 2011 begärde Overseas Financial och Oaktree Finance, den 2 december 2011, att den franska ekonomiministern, med stöd av artikel 8 i förordning nr 423/2007, skulle frigöra det resterande belopp som skulle betalas. Overseas Financial och Oaktree Finance väckte vid Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris, Frankrike) talan om ogiltigförklaring av det tysta avslaget på deras begäran. I dom av den 21 oktober 2013 avslog denna domstol deras talan. 29 Den 17 maj 2016 utfärdade Overseas Financial och Oaktree Finance betalningsanmodanden till Bank Sepah för utmätning av egendom till Bank Sepah innan de den 5 juli 2016 lät verkställa utmätningen av egendom i tredje mans förvar och utmätningen av bolagsandelar och värdepapper hos en fransk bank. Genom dom av den 9 januari 2017 fastställde Tribunal de grande instance de Paris (Förstainstansdomstolen i Paris, Frankrike) dessa utmätningar samt beloppet, inklusive den ränta som fastställts i dom av den 26 april 2007 från Cour d’appel de Paris (Appellationsdomstolen i Paris). Bank Sepah, som visserligen medgav sig vara skyldig att betala de belopp som den hade förpliktats att betala, ansåg sig däremot inte skyldig att betala någon ränta, och bestred således de exekutiva åtgärderna vid denna domstol. Banken gjorde bland annat gällande att den inte kunde vara skyldig att betala någon ränta, eftersom anledningen till att den inte hade haft möjlighet att betala sin skuld var ett fall av force majeure till följd att dess tillgångar hade frysts genom förordning nr 423/2007, vilket medförde att någon ränta aldrig började löpa. 30 Tribunal de grande instance de Paris (Förstainstansdomstolen i Paris, Frankrike) godtog inte detta argument, varför Bank Sepah överklagade till Cour d’appel de Paris (Appellationsdomstolen i Paris). I dom av den 8 mars 2018 ogillade Johnson (Appellationsdomstolen i Paris) överklagandet med motiveringen att den tillfälliga bristande tillgängligheten på tillgångar och ekonomiska resurser i Bank Sepah inte hindrade räntan från att fortsatta löpa. 31 Denna domstol påpekade dessutom dels att en preskriptionstid på fem år var tillämplig på omständigheterna i det aktuella fallet, dels att det inte fanns något som hindrade Overseas Financial och Oaktree Finance från att vidta verkställighetsåtgärder i förebyggande syfte, vilka hade kunnat avbryta preskriptionstiden. Eftersom några sådana åtgärder inte vidtogs före betalningsanmodan av den 17 maj 2016, skulle den ränta som Overseas Financial och Oaktree Finance kunde göra anspråk på följaktligen begränsas till den ränta som började löpa den 17 maj 2011, det vill säga fem år före betalningsanmodan. 32 Såväl Bank Sepah som Overseas Financial och Oaktree Finance överklagade till Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike). De har där särskilt ifrågasatt den del av domen i målet om överklagande, som avser den femåriga preskriptionstiden för räntan. 33 Den hänskjutande domstolen anser att utgången i det nationella målet beror på huruvida Overseas Financial och Oaktree Finance hade kunnat avbryta preskriptionen genom att vidta en säkerhetsåtgärd eller en verkställighetsåtgärd avseende Bank Sepahs frysta tillgångar. 34 Denna domstol har påpekat att varken förordning nr 423/2007 eller förordningarna nr 961/2010 och nr 267/2012 innehåller något uttryckligt förbud för en fordringsägare att låta vidta en säkerhetsåtgärd eller en verkställighetsåtgärd. Med hänsyn till de definitioner som ges i dessa rättsakter av begreppen ”frysning av penningmedel” och ”frysning av ekonomiska resurser”, kan det inte uteslutas att åtgärder som inte omfattas av något av de förbud som avses i dessa definitioner kan tillämpas på frysta tillgångar. 35 Nämnda domstol vill i synnerhet få klarhet i huruvida det är möjligt att utan förhandstillstånd vidta åtgärder som inte har någon överförande verkan ( effet attributif ), såsom genom domstol ställd säkerhet och kvarstad. För det första medför en av domstol ställd säkerhet, oavsett om den avser en fastighet (hypotek), egendom i affärsrörelse eller andelar i bolag eller värdepapper (pant), nämligen inte någon skyldighet för innehavaren av de berörda tillgångarna eller rättigheterna att överlåta dem och påverkar inte rätten att välja till vem vederbörande överlåter dem. Säkerheten medför enbart, vid en överlåtelse av de tillgångar och rättigheter på vilka den grundar sig, att säkerhetsställarens fordran måste betalas med företräde ur överlåtelsepriset. Vad för det andra gäller kvarstad saknar denna också en överförande verkan, eftersom de tillgångar, fordringar och rättigheter som belagts med kvarstad stannar kvar bland gäldenärens tillgångar, vilket ger effekten av en konsignation som medför en öronmärkning och en företrädesrätt i enlighet med civillagen. 36 Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida sådana åtgärder inte medför en ändring av ”ändamålet” med de tillgångar som omfattas därav, i den mening som avses i definitionen av begreppet ”frysning av tillgångar”, eller, mer allmänt, huruvida de inte skulle medföra en ”användning” av de tillgångar och ekonomiska resurser, i den mening som avses i förordningarna nr 423/2007, nr 961/2010 och nr 267/2012. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida det, för att besvara denna fråga, är relevant att orsaken till fordran inte omfattas av det iranska kärn- och ballistiska programmet och hänför sig till tiden före frysningen av Bank Sepahs tillgångar. 37 Mot denna bakgrund beslutade Cour de cassation (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1) Ska artiklarna 1 h) och j) och 7.1 i [förordning (EG) nr 423/2007], artiklarna 1 i) och 1 h) och 16.1 i [förordning (EU) nr 961/2010], samt artiklarna 1 k) och 1 j) och 23.1 i [förordning (EU) nr 267/2012] tolkas så, att de utgör hinder mot att avseende frysta tillgångar och utan föregående tillstånd från den behöriga nationella myndigheten vidta åtgärder som inte har någon överförande verkan på de samlade tillgångarna ( effet attributif ), såsom en av domstol fastställd säkerhet eller kvarstad enligt den franska lagen om civila verkställighetsförfaranden? 2) Har det någon betydelse för svaret på den första frågan att omständigheterna som ligger till grund för fordran på den person eller enhet vars tillgångar är frysta saknar samband med Irans kärntekniska och ballistiska program och hänför sig till tiden före antagandet av […] resolution 1737 (2006)?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 38 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 7.1 i förordning (EG) nr 423/2007, jämförd med artikel 1 h) och 1 j) i samma förordning, artikel 16.1 i förordning (EU) nr 961/2010, jämförd med artikel 1 h) och 1 i) i samma förordning, samt artikel 23.1 i förordning (EU) nr 267/2012, jämförd med artikel 1 j) och 1 k) i samma förordning, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att det med avseende på tillgångar eller ekonomiska resurser som frysts inom ramen för den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken, utan förhandstillstånd från den behöriga nationella myndigheten, vidtas skyddsåtgärder som ger den berörda fordringsägaren en företrädesrätt vad gäller betalning i förhållande till övriga fordringsägare, även om sådana åtgärder inte medför att egendom tas ut ur gäldenärens tillgångar. 39 Det ska inledningsvis påpekas att eftersom de bestämmelser i förordningarna nr 961/2010 och nr 267/2012 som citeras i föregående punkt i huvudsak är identiska med artiklarna 1 h), 1 j) och 7.1 i förordning nr 423/2007, är övervägandena avseende bestämmelserna i sistnämnda förordning även tillämpliga på bestämmelserna i de två förstnämnda förordningarna. 40 I artikel 7.1 i förordning nr 423/2007 föreskrivs att alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av de personer, enheter och organ som anges i bilaga IV till den förordningen ska frysas. 41 Begreppen ”frysning av tillgångar” och ”frysning av ekonomiska resurser” definieras i artikel 1 h) respektive artikel 1 j) i denna förordning. 42 I artikel 1 h) i förordning nr 423/2007 definieras ”frysning av tillgångar” som ”förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av tillgångar på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art, bestämmelse eller någon annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja tillgångarna, inbegripet portföljförvaltning”. 43 Det framgår av denna definition att frysningen av tillgångar syftar till att minimera de transaktioner som kan vidtas med frysta tillgångar, vilket framgår av det stora antalet exempel som ges och av användningen av ordet ”varje”. När det gäller metoderna för att begränsa dessa transaktioner har unionslagstiftaren även gett dem en vid definition. 44 Ovanstående överväganden gäller även för begreppet ”frysning av ekonomiska resurser”. Detta begrepp definieras nämligen i artikel 1 h) i förordning nr 423/2007 som ”förhindrande av att dessa resurser på något sätt används för att erhålla tillgångar, varor eller tjänster, inbegripet men inte enbart genom försäljning, uthyrning eller inteckning”. 45 Härav följer att begreppen ”frysning av tillgångar” och ”frysning av ekonomiska resurser” i förordning nr 423/2007 ges en mycket vid definition. 46 När det gäller sådana åtgärder som de som är aktuella i det nationella målet, vilka ger den berörda fordringsägaren en företrädesrätt vad gäller betalning i förhållande till andra fordringsägare, konstaterar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkterna 55–61 i sitt förslag till avgörande, att sådana åtgärder medför att ändamålet med att frysa tillgångar ändras och att det blir möjligt att använda de frysta ekonomiska resurserna för att erhålla tillgångar, varor eller tjänster. 47 Av detta följer att sådana åtgärder omfattas av begreppen ”frysning av tillgångar” och ”frysning av ekonomiska resurser” i den mening som avses i artiklarna 1 h), 1 j) och 7.1 i förordning nr 423/2007. 48 Den omständigheten att sådana åtgärder inte leder till att egendom tas ur gäldenärens tillgångar påverkar inte denna slutsats. 49 Begreppet ”frysning av tillgångar” omfattar nämligen all användning av tillgångar som bland annat leder till att dessa tillgångars ändamål ändras, även om en sådan användning av tillgångarna inte får till följd att egendom inte tas ur gäldenärens tillgångar. 50 Vad för det andra gäller definitionen av begreppet ”frysningen av ekonomiska resurser”, nämns häri bland annat användning av de ekonomiska resurserna genom inteckning. En sådan åtgärd får emellertid inte till följd att egendom tas ur gäldenärens tillgångar. 51 Det kan följaktligen konstateras att själva definitionerna av begreppen ”frysning av tillgångar” och ”frysning av ekonomiska resurser” bland annat avser åtgärder som inte leder till att egendom tas ur gäldenärens tillgångar. 52 Denna tolkning stöds av de mål som eftersträvas i förordning nr 423/2007, genom vilken de restriktiva åtgärder som antagits mot Islamiska republiken Iran genomförs. 53 Det ska i detta hänseende påpekas att förordning nr 423/2007, enligt skäl 3 i densamma, har som syfte att säkerställa genomförandet av gemensam ståndpunkt 2007/140, som antagits för att i Europeiska unionen uppfylla målen i resolution 1737 (2006), och således att genomföra denna resolution. Lydelsen och syftet i nämnda resolution ska således beaktas vid tolkningen av denna förordning (dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl., C‑72/11 , EU:C:2011:874 , punkt 43 ). 54 Det framgår nämligen otvetydigt av såväl resolution 1737 (2006), och i synnerhet av punkterna 2 och 12 däri, som gemensam ståndpunkt 2007/140, och i synnerhet skälen 1 och 9 däri, att de åtgärder som vidtagits mot Islamiska republiken Iran är preventiva, i den meningen att deras syfte är att förhindra en kärnvapenspridning i denna stat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl., C‑72/11 , EU:C:2011:874 , punkt 44 ). 55 Åtgärderna för frysning av tillgångar och ekonomiska resurser syftar följaktligen till att undvika att den egendom som berörs av en åtgärd för frysning används för att erhålla tillgångar, varor eller tjänster som kan bidra till kärnvapenspridning i Iran, något som resolution 1737 (2006), gemensam ståndpunkt 2007/140 och förordning nr 423/2007 har som syfte att motverka (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl., C‑72/11 , EU:C:2011:874 , punkt 46 ). 56 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande är det, för att uppnå dessa mål, inte bara legitimt utan även nödvändigt att definitionerna av begreppen ”frysning av tillgångar” och ”frysning av ekonomiska resurser” ges en vid tolkning, eftersom det är fråga om att hindra att tillgångarna utnyttjas för att kringgå de ifrågavarande förordningarna och utnyttja bristerna i systemet. 57 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att den frysning av tillgångar och av ekonomiska resurser som föreskrivs i artikel 7.1 i förordning nr 423/2007, jämförd med artikel 1 h) och 1 j) i samma förordning, utgör hinder mot att det med avseende på frysta tillgångar vidtas skyddsåtgärder som ger den berörda fordringsägaren en företrädesrätt vad gäller betalning i förhållande till övriga fordringsägare, även om sådana åtgärder inte medför att egendom tas ut ur gäldenärens tillgångar. 58 Det ska också preciseras att även om det i artikel 7 i förordning nr 423/2007 uppställs en princip om frysning av tillgångar och av ekonomiska resurser för angivna personer och enheter, även med avseende på dessa åtgärder, kan den behöriga nationella myndigheten emellertid utfärda ett förhandstillstånd, i enlighet med undantagen i artiklarna 8–10 i denna förordning, under förutsättning att de i dessa artiklar uppställda villkoren är uppfyllda. 59 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska fråga 1 besvaras enligt följande. Artikel 7.1 i förordning (EG) nr 423/2007, jämförd med artikel1 h) och 1 j) i samma förordning, artikel 16.1 i förordning (EU) nr 961/2010, jämförd med artikel 1 h) och 1 i) i samma förordning, samt artikel 23.1 i förordning (EU) nr 267/2012, jämförd med artikel 1 j) och 1 k) i samma förordning, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att det med avseende på tillgångar eller ekonomiska resurser som frysts inom ramen för den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken, utan förhandstillstånd från den behöriga nationella myndigheten, vidtas skyddsåtgärder som ger den berörda fordringsägaren en företrädesrätt vad gäller betalning i förhållande till övriga fordringsägare, även om sådana åtgärder inte medför att egendom tas ut ur gäldenärens tillgångar. Den andra frågan 60 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida den omständigheten, att grunden för den fordran som ska drivas in från den person eller enhet vars tillgångar eller ekonomiska resurser har frysts inte har någon koppling till Irans kärntekniska och ballistiska program och hänför sig till tiden före resolution 1737 (2006), är relevant för svaret på den första frågan. 61 Det ska i detta hänseende påpekas att definitionerna av begreppen ”frysning av tillgångar” och ”frysning av ekonomiska resurser” i artikel 1 h) och 1 j) i förordning nr 423/2007, och motsvarande bestämmelser i förordningarna nr 961/2010 och 267/2012, inte gör någon åtskillnad efter grunden för den fordran som ska drivas in från den person eller enhet som är föremål för de restriktiva åtgärderna. 62 I artikel 7.1 i förordning nr 423/2007, och motsvarande bestämmelser i förordningarna nr 961/2010 och nr 267/2012, görs inte heller någon åtskillnad, i fråga om frysning av tillgångar eller av ekonomiska resurser, utifrån grunden för denna fordran. 63 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande ska frågan, huruvida det är möjligt att genomföra en åtgärd med avseende på frysta tillgångar, under dessa omständigheter bedömas enbart med utgångspunkt i de rättsverkningar som åtgärden har, och inte i grunden för den fordran som denna åtgärd avser. 64 Det ska tilläggas att artiklarna 8–10 i förordning nr 423/2007 – i vilka de begränsande villkor föreskrivs och preciseras, på vilka vissa åtgärder, vars verkan är den motsatta av frysning av tillgångar och av ekonomiska resurser, kan tillåtas av de behöriga nationella myndigheterna – inte avser situationer där grunden för den fordran som ska drivas in saknar koppling till Irans kärntekniska och ballistiska program, och som hänför sig till tiden före resolution 1737 (2006). 65 Om hänsyn för övrigt ska tas till att grunden för fordran inte hade någon koppling till detta program och till att fordran hänför sig till tiden före resolution 1737 (2006), måste det i varje enskilt fall fastställas huruvida det föreligger sådana omständigheter som skulle kunna ge upphov till reella risker för ett kringgående av åtgärden ”frysning av tillgångar och av ekonomiska resurser” och ställa medlemsstaterna inför känsliga genomförandeproblem (se, analogt, dom av den 11 oktober 2007, Möllendorf och Möllendorf-Niehuus, C‑117/06 , EU:C:2007:596 , punkt 58 ). 66 Domstolen har redan funnit att vikten av de mål som eftersträvas med en unionsrättsakt avseende restriktiva åtgärder är av sådant slag att det berättigar att vissa aktörer, inbegripet sådana aktörer som inte på något sätt är ansvariga för den situation som ledde till att de aktuella åtgärderna vidtogs, men vars äganderätt påverkas, drabbas av negativa följder, även betydande sådana (se, analogt, dom den 3 september 2008, Baker och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P , EU:C:2008:461 , punkt 361 och där angiven rättspraxis). 67 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Den omständigheten att grunden för den fordran som ska drivas in från den person eller enhet vars tillgångar eller ekonomiska resurser har frysts inte har någon koppling till Irans kärntekniska och ballistiska program och hänför sig till tiden före resolution 1737 (2006) är inte relevant för svaret på den första frågan. Rättegångskostnader 68 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Artikel 7.1 i rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran, jämförd med artikel 1 h) och 1 j) i förordning nr 423/2007, artikel 16.1 i förordning (EU) nr 961/2010 av den 25 oktober 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning nr 423/2007, jämförd med artikel 1 h) och 1 i) i förordning nr 961/2010, samt artikel 23.1 i rådets förordning (EU) nr 267/2012 av den 23 mars 2012 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning nr 961/2010, jämförd med artikel 1 j) och 1 k) i förordning nr 267/2012, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att det med avseende på tillgångar eller ekonomiska resurser som frysts inom ramen för den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken, utan förhandstillstånd från den behöriga nationella myndigheten, vidtas skyddsåtgärder som ger den berörda fordringsägaren en företrädesrätt vad gäller betalning i förhållande till övriga fordringsägare, även om sådana åtgärder inte medför att egendom tas ut ur gäldenärens tillgångar. 2) Den omständigheten att grunden för den fordran som ska drivas in från den person eller enhet vars tillgångar eller ekonomiska resurser har frysts inte har någon koppling till Irans kärntekniska och ballistiska program och hänför sig till tiden före resolution 1737 (2006) är inte relevant för svaret på den första frågan. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.