Förenade målen C-138/03, C-324/03 och C-431/03 Republiken Italien mot Europeiska gemenskapernas kommission ”Talan om ogiltigförklaring – Strukturfonden – Samfinansiering – Förordningarna (EG) nr 1260/1999 och nr 1685/2000 – Villkor för att förskott som nationella organ har utbetalat inom ramen för statliga stödordningar skall kunna beaktas” Förslag till avgörande av generaladvokat Sexton föredraget den 16 juni 2005 Domstolens dom (första avdelningen) av den 24 november 2005 Sammanfattning av domen 1. Talan om ogiltigförklaring – Talan mot ett beslut – Under förfarandet har det fattats beslut som motsvarar att det omtvistade beslutet upphävs – Talan har inte längre något föremål – Anledning saknas att döma i saken (Artikel 230 EG) 2. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Skrivelse från kommissionen till en medlemsstat rörande villkoren för att förskott som nationella organ har utbetalat inom ramen för statliga stödordningar skall kunna beaktas för ekonomiskt stöd från gemenskapen (Artikel 230 EG) 3. Ekonomisk och social sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering – Huruvida nationella organs utgifter kan beaktas för stöd – Villkor – Bevis om att utgifterna rör det finansierade projektet – Undantag – Förskott som understiger ett visst gränsvärde (Rådets förordning nr 1260/1999, artikel 32.2; kommissionens förordning nr 1685/2000, bilaga, regel 1, punkterna 1 och 2) 4. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd (Artikel 253 EG) 5. Förfarande – Invändning om litispendens – Parterna, tvisteföremålet och grunderna är identiska i två mål – Den senare talan kan inte upptas till sakprövning 1. Om ett omtvistat beslut upphävs under förfarandet, hamnar sökanden i samma situation som denne skulle ha hamnat om domstolen hade bifallit dennes talan enligt artikel 230 EG och det inte finns något som domstolen kan besluta om. Vad rör en sådan talan kan domstolen nämligen endast ogiltigförklara den rättsakt som talan rör. Talan saknar således föremål och anledning saknas att döma i målet (se punkterna 25 och 26) 2. Det är möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla åtgärder som institutionerna har vidtagit – oavsett dessa åtgärders karaktär eller form – om de är avsedda att ha rättsverkningar. Så är exempelvis fallet med en skrivelse från kommissionen till en medlemsstat som syftar till att tillkännage den förras ståndpunkt i frågan huruvida vissa förskott som medlemsstaterna har betalat ut kan beaktas vad gäller stöd från strukturfonderna inom ramen för ett stödprogram. Även om det står klart att kommissionen i den första delen av denna skrivelse har bekräftat sin ståndpunkt att förskott som medlemsstaterna har betalat ut inte kan beaktas vad avser stöd från strukturfonderna, såsom denna ståndpunkt har uttryckts i en promemoria rörande tolkningen av artikel 32.1 tredje stycket i förordning nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, har denna ändå – i syfte att rättfärdiga utbetalningen av förskott som har utbetalats fram till en viss dag med hänvisning till medlemsstaternas berättigade förväntningar – i den andra delen uttryckligen hänvisat till de tvivel som kan uppstå vad gäller aktuella bestämmelsers exakta status. Eftersom denna skrivelse inte utgör en ren bekräftelse på nämnda promemoria, skall den anses som det slutliga resultatet av en omprövning av situationen. (se punkterna 32, 33, 36 och 37) 3. Det system som har införts för utbetalningar av statligt stöd genom artikel 32 i förordning nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna och regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av nämnda förordning nr 1260/1999 bygger på principen om ersättning för kostnader. Detta innebär att i princip kan utgifter som nationella organ har haft beaktas för stöd från strukturfonderna om man bevisar för kommissionen att utgifterna har uppkommit inom ramen för ett projekt som finansieras av den europeiska unionen. Det är endast om kommissionen har gjort en förskottsbetalning som uppgår till 7 procent av strukturfondernas bidrag till den berörda stödformen, enligt artikel 32.2 i förordning nr 1260/1999, som de nationella myndigheterna inte är skyldiga att redan i detta skede styrka utgifterna genom bevishandlingar. Förskott som de nationella organen har betalat ut och som understiger 7 procent av fondernas bidrag kan således beviljas utan krav på bevisning av hur förskotten har använts. Om förskotten i stället överstiger nämnda gränsvärde är det avgörande för om kommissionen kommer att bevilja ersättning i efterskott huruvida bevisning inges i form av kvitterade fakturor eller, om detta är omöjligt, redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde. I det senare fallet utgör kommissionens betalning inte längre ett förskott utan snarare en löpande betalning eller slutbetalning enligt ovannämnda artikel 32, varför det krävs bevisning om hur medlen i fråga har använts. (se punkterna 45–49) 4. Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet, och av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Detta krav skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. (se punkterna 54 och 55) 5. Enligt fast rättspraxis skall en talan som har väckts efter det att en annan talan har väckts, där parterna är desamma, där samma grunder anförs och som syftar till ogiltigförklaring av samma rättsakt, avvisas på grund av litispendens. (se punkt 64) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 24 november 2005 ( * ) ”Talan om ogiltigförklaring – Strukturfonder – Samfinansiering – Förordningarna (EG) nr 1260/1999 och nr 1685/2000 – Villkor för att förskott som nationella organ har utbetalat inom ramen för statliga stödordningar skall kunna beaktas” I de förenade målen C-138/03,C-324/03 och C-431/03, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 27 mars 2003 (C-138/03), den 24 juli 2003 (C-324/03) och den 9 oktober 2003 (C‑431/03), Republiken Italien , företrädd av Harding i egenskap av ombud, biträdd av Miller, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av Curtis och Ballard, båda i egenskap av ombud, biträdda av Weaver, avvocato, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Bishop samt domarna Peterson, Greer, J.N. Cunha Farmer (referent) och Montes, generaladvokat: Sexton, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Casey, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 april 2005, och efter att den 16 juni 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Republiken Italien har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara – Europeiska gemenskapernas kommissions skrivelse av den 20 januari 2003 rörande nedsättning av en del av de belopp som begärts för stödordningen inom ramen för handlingsprogrammet ”Forskning, teknisk utveckling och högre utbildning” (nedan kallad den omtvistade skrivelsen av den 20 januari 2003), – kommissionens skrivelse av den 3 mars 2003, där den slutgiltiga nedsättningen fastställdes (nedan kallad den omtvistade skrivelsen av den 3 mars 2003), – kommissionens skrivelse av den 14 maj 2003 (nedan kallad den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003) i den del kommissionen där har beslutat att de förskott som har betalats ut i samband med statligt stöd efter den 19 februari 2003 inte kan beaktas vad avser stöd från strukturfonderna, – kommissionens skrivelse av den 29 juli 2003 (nedan kallad den omtvistade skrivelsen av den 29 juli 2003), där kommissionen har beslutat att de förskott som betalats ut i samband med statligt stöd efter den 19 februari 2003 inte kan beaktas vad avser stöd från strukturfonderna. Tillämpliga bestämmelser 2 Skälen 42 och 43 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, s. 1) har följande lydelse: ”(42) … Betalningarna bör ske i form av förskott och därefter som ersättning för faktiska utgifter. … (43) En sund ekonomisk förvaltning bör garanteras genom att man ser till att utgifterna är berättigade och verifierade …” 3 Artikel 9 i nämnda förordning har följande lydelse: ”… I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges: 1) slutlig stödmottagare: de offentliga eller privata organ och företag som är uppdragsgivare för projekten. När det gäller stöd enligt artikel 87 i fördraget och då stöd beviljas av organ som utnämnts av medlemsstaten skall de slutliga stödmottagarna vara de organ som beviljar stödet. … o) den utbetalande myndigheten: en eller flera nationella, regionala eller lokala myndigheter eller organ som har utsetts av medlemsstaterna för att utarbeta och inlämna utbetalningsansökningar och erhålla betalningar från kommissionen. Medlemsstaten skall fastställa alla regler för sina kontakter med utbetalningsmyndigheten och alla regler för den senares kontakter med kommissionen.” 4 I artikel 32.1 tredje stycket i samma förordning föreskrivs följande: ”Betalningen kan ta formen av utbetalningar till konto, löpande betalningar eller slutbetalning. Löpande betalningar och slutbetalningar skall gälla utgifter som faktiskt betalats, vilka skall motsvara de betalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört och skall styrkas av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde.” 5 Enligt artikel 32.2 första stycket i förordning nr 1260/1999 skall kommissionen ”[i] samband med det första åtagandet … göra en förskottsbetalning till den utbetalande myndigheten. Förskottet får inte överstiga 7 % av fondernas bidrag till den berörda stödformen …” 6 I bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna (EGT L 193, s. 39) föreskrivs följande: ”Regel 1 – Faktiskt betalade utgifter 1. Utbetalningar gjorda av de slutliga stödmottagarna 1.1. Utbetalningar från slutliga stödmottagare i den mening som avses i artikel 32.1 tredje stycket i förordning … nr 1260/1999 … skall ske i form av likvida medel med förbehåll för undantagen i punkt 1.4. 1.2. För stödordningar enligt artikel 87 i fördraget och stöd som beviljas av organ som utsetts av medlemsstaterna skall med ’utbetalningar från de slutliga stödmottagarna’ avses stöd som utbetalats till enskilda mottagare av de organ som beviljar stöden. Utbetalningar av stöd från de slutliga stödmottagarna måste motiveras med hänvisning till stödvillkoren och syftet med stödet. 1.3. I andra fall än de som avses i punkt 1.2 skall med ’utbetalningar från de slutliga stödmottagarna’ avses betalningar från de organ eller offentliga eller privata företag som är de direkta uppdragsgivarna för de särskilda insatserna och som tillhör den kategori som i enlighet med artikel 18.3 b i [förordning nr 1260/1999] fastställs i programkomplementet. […] 2. Bevis för utgifterna I regel skall utgifter som betalats av den slutliga stödmottagaren verifieras med kvitterade fakturor. Om detta inte låter sig göras skall betalningarna verifieras med bokföringsunderlag som har motsvarande bevisvärde. Om något anbudsförfarande inte gjorts med anledning av insatsens utförande skall den slutliga stödmottagarens utbetalningar dessutom motiveras av de faktiska utgifter (inklusive utgifter som avses i punkt 1.4) som organen eller de offentliga eller privata företagen i fråga har haft för genomförandet av den aktuella insatsen. …” Bakgrunden till tvisten 7 Den 8 augusti 2000 godkände kommissionen handlingsprogrammet ”Forskning, teknisk utveckling och högre utbildning ” (nedan kallat programmet), som ingår i gemenskapens ordning för strukturstöd till de regioner i Italien som omfattas av mål 1 enligt förordning nr 1260/1999. 8 Den 7 september 2001 tillställde kommissionen Republiken Italien en promemoria rörande tolkningen av artikel 32.1 tredje stycket i förordning nr 1260/1999 (nedan kallad promemorian). I följebrevet angav kommissionen att ”syftet med denna promemoria är att svara på en del frågor som ställts till kommissionen rörande begreppen ’utgifter som faktiskt betalats’ och ‘de utbetalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört’. I de fall som den slutlige stödmottagaren inte är densamme som den enskilde mottagaren analyseras i promemorian huruvida samfinansiering är möjlig vad gäller ”förskott på stöd”, det vill säga förskott som de slutliga stödmottagarna betalar till de enskilda mottagarna. Kommissionen underströk att det är nödvändigt att se till att uppgifterna om utgifter är korrekta och styrks av bevisning, och den fann att ”förskott som den slutlige stödmottagaren har betalat ut inte kan innefattas bland utgifter som deklarerats till kommissionen, om inte stödmottagaren har kunnat styrka att den enskilde mottagaren har använt förskottet för verkliga utgifter”. 9 Kommissionen beslutade i den omtvistade skrivelsen av den 20 januari 2003, ställd till Republiken Italien, att göra avdrag för de belopp som avser förskott och avbryta förfarandet med betalning när underlag avseende utgifter som berörs av programmet presenteras. 10 Kommissionen har i den omtvistade skrivelsen av den 3 mars 2003 angett att den hade beslutat att ett lägre belopp än det som hade begärts skulle utbetalas, bland annat på grund av att 3 163 570,18 euro dragits av för nämnda förskott. 11 Parallellt med detta inleddes överläggningar i kommittén för utveckling och omställning avseende regioner (nedan kallad kommittén) i syfte att definiera hur strukturfondernas förvaltning kan förenklas. Vad gäller just ekonomistyrning undersökte kommittén frågan huruvida förskott kan beaktas inom ramen för stödordningarna. Gällande bestämmelser hindrade enligt kommissionen att förskott kunde beaktas, varför den föreslog kommittén en ändring av förordning nr 1685/2000, bland annat med en omformulering av regel 1 rörande begreppet ”utgifter som faktiskt betalats” i bilagan till denna förordning. Kommissionen valde att överge detta ändringsförslag, eftersom den inte lyckades få till stånd en överenskommelse med medlemsstaterna vid kommitténs sextiotredje möte den 19 februari 2003. 12 Kommissionen underrättade genom den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 Republiken Italien om resultatet av kommitténs överläggningar och bekräftade den ståndpunkt vad gäller förskott som betalats inom ramen för en stödordning som den hade uttryckt i promemorian rörande tolkningen. Kommissionen hänvisade till de tvivel som kan uppstå vad gäller aktuella bestämmelsers exakta status och angav att det vore fel att inte ta hänsyn till de berättigade förväntningar som hade kunnat uppstå till följd av debatten den 19 februari 2003, varför den angav att den var beredd att beakta förskott som betalats ut efter det att ett beslut om beviljande av stöd har fattats eller efter det att ett upphandlingsförfarande avslutats före nämnda datum. 13 Kommissionen underrättade därför, i skrivelse av den 23 maj 2003, de italienska myndigheterna om att den hade inlett ett betalningsförfarande för det belopp som hade dragits av genom beslut i de omtvistade skrivelserna av den 20 januari och den 3 mars 2003, varför dessa upphävdes. Ett belopp på 3 163 570,18 euro utbetalades den 5 juni 2003. 14 Kommissionen sände slutligen den italienska regeringen den omtvistade skrivelsen av den 29 juli 2003, i vilken det angavs att en ny version av den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 hade författats i syfte att undanröja vissa fel i översättningen. Denna nya version skilde sig bara från den tidigare vad gäller en passage och ersatte densamma. Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen Mål C-138/03 15 Republiken Italien har yrkat att domstolen skall – ogiltigförklara de omtvistade skrivelserna av den 20 januari och den 3 mars 2003 samt samtliga rättsakter som grundas på desamma eller har samband med dem, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 16 Kommissionen har yrkat att domstolen skall – avskriva målet. Mål C-324/03 17 Republiken Italien har yrkat att domstolen skall – ogiltigförklara den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003, i den del kommissionen har beslutat att förskott som har utbetalats i samband med statligt stöd efter den 19 februari 2003 inte får beaktas vad gäller stöd från strukturfonderna, och samtliga därtill knutna och föregående rättsakter, samt – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 18 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall – avvisa eller, i andra hand, ogilla talan, och – förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. Mål C-431/03 19 Republiken Italien har yrkat att domstolen skall – ogiltigförklara den omtvistade skrivelsen av den 29 juli 2003 och samtliga därtill knutna och föregående rättsakter, samt – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 20 Kommissionen har yrkat att domstolen skall – avvisa eller, i andra hand, ogilla talan, och – förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. 21 Förstainstansrättens ordförande beslutade den 26 januari 2004 att förena målen C‑138/03, C-324/03 och C-431/03 vad gäller det muntliga förfarandet och domen. Mål C-138/03 22 Republiken Italien har genom sin talan yrkat ogiltigförklaring av de omtvistade skrivelserna av den 20 januari och den 3 mars 2003, genom vilka de italienska myndigheternas förskott inom ramen för programmet inte beaktades respektive 3 163 570,18 euro drogs av från stödet. 23 Det är emellertid utrett att kommissionen genom beslut av den 23 maj 2003 underrättade den italienska regeringen om att beslutet att inte medge ersättning för förskott hade upphävts och att förfarandet för att utbetala motsvarande belopp hade inletts. 24 Det är också utrett att 3 163 570,18 euro utbetalades till Republiken Italien den 5 juni 2003. 25 Domstolen konstaterar att sökanden genom att de omtvistade skrivelserna av den 20 januari och den 3 mars 2003 upphävdes redan hade hamnat i samma situation som denne skulle ha hamnat i om domstolen hade bifallit dennes talan och att det inte finns något som domstolen kan besluta om. Vad rör en talan enligt artikel 230 EG kan domstolen endast ogiltigförklara den rättsakt som talan rör (beslut av den 8 mars 1993 i mål C-123/92, Lezzi Pietro mot kommissionen, REG 1993, s. I‑809, punkt 10). 26 Av detta följer att talan i mål C-138/03 saknar föremål och att anledning därför saknas att döma i målet. Mål C-324/03 Huruvida talan kan upptas till sakprövning 27 Kommissionen har gjort en invändning om rättegångshinder på den grunden att den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG. Parternas argument 28 Kommissionen har dels gjort gällande att den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 endast ger en tolkning av vissa regler rörande vad som får finansieras genom strukturfonderna, vilken inte som sådan ger några rättsverkningar gentemot Republiken Italien. Rättsverkningar uppstår först genom de beslut som kommissionen senare fattar avseende bestämda ansökningar om utbetalning. 29 Kommissionen har dels hävdat att den omtvistade skrivelsen endast utgör en ren bekräftelse på kommissionens ståndpunkt i promemorian rörande tolkningen. 30 Republiken Italien har svarat att kommissionens ståndpunkt i den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 i själva verket utgör en rättsakt som inför ett nytt kriterium i gällande ordning om vilka utgifter som får beaktas, nämligen att samfinansiering från gemenskapen är utesluten vad gäller förskott som betalats ut inom ramen för stödordningarna, och att det är just för att denna ståndpunkt utgör en nyhet som den medför direkta rättsverkningar för sökanden. 31 Den italienska regeringen har vidare understrukit att den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 inte utgör en rättsakt som endast bekräftar kommissionens ståndpunkt i promemorian rörande tolkningen, eftersom den är resultatet av institutionernas debatt i kommittén rörande en ändring i förordning nr 1685/2000. Domstolens bedömning 32 Enligt fast rättspraxis skall det vara möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna – oavsett dessa åtgärders karaktär eller form – vilka är avsedda att ha rättsverkningar (dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, REG 1971, s. 263, punkt 42, svensk specialutgåva, volym 1, s. 551, och av den 16 juni 1993 i mål C‑325/91, Frankrike mot kommissionen, REG 1993, s. I-3283, punkt 9, svensk specialutgåva, Tillägg, s. 87). 33 I förevarande fall rör det sig om en skrivelse från kommissionen till Republiken Italien som syftar till att tillkännage den förras ståndpunkt i frågan huruvida vissa förskott som medlemsstaterna betalat ut kan beaktas vad gäller stöd från strukturfonderna. 34 Domstolen kommer att undersöka denna skrivelses innehåll för att avgöra huruvida denna rättsakt endast utgör ett uttryck för kommissionens åsikter utan att ändra gemenskapslagstiftningens tillämpningsområde eller om den tvärtom kan medföra rättsverkningar genom att skapa nya skyldigheter för medlemsstaterna. 35 Bedömningen av kommissionens argument måste därför göras tillsammans med bedömningen av själva saken (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 1997 i mål C-57/95, Frankrike mot kommissionen, REG 1997, s. I‑1627, punkterna 9 och 10). 36 Även om det står klart att kommissionen i den första delen av den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 har bekräftat sin ståndpunkt att förskott som medlemsstaterna har betalat ut inte kan beaktas vad avser stöd från strukturfonderna, såsom denna ståndpunkt har uttryckts i promemorian rörande tolkningen, har denna ändå – i syfte att rättfärdiga utbetalningen av förskott som har utbetalats fram till den 19 februari 2003 med hänvisning till medlemsstaternas berättigade förväntningar – i den andra delen uttryckligen hänvisat till de tvivel som kan uppstå vad gäller aktuella bestämmelsers exakta status. 37 Eftersom den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 således inte utgör en ren bekräftelse på promemorian rörande tolkningen, skall den anses som det slutliga resultatet av en omprövning av situationen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 1978 i mål 54/77, Richardson mot kommissionen, REG 1978, s. 585, punkt 14). 38 Av detta följer att talan i mål C-324/03 kan upptas till sakprövning. Saken Den första grunden: Åsidosättande av artikel 32 i förordning nr 1260/1999 och regel 1, punkterna 1 och 2 i bilagan till förordning nr 1685/2000 – Parternas argument 39 Republiken Italien anser att ingen av bestämmelserna i förordningarna nr 1260/1999 och nr 1685/2000 utgör stöd för ståndpunkten att de enskilda mottagarnas verksamhet är relevant för huruvida den slutlige stödmottagarens utgifter kan beaktas inom ramen för statliga stödordningar. 40 Enligt Italien bekräftas denna tolkning för det första av artikel 32 i förordning nr 1260/1999, i vilken det föreskrivs att slutliga stödmottagares betalningar måste, om möjligt, styrkas med kvitterade fakturor eller i annat fall med redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde. För det andra föreskrivs det i punkt 1.2 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 att utbetalningar av stöd från de slutliga stödmottagarna måste motiveras med hänvisning till stödvillkoren och syftet med stödet. Detta gör det således uteslutet att ställa ytterligare villkor vad gäller dokumentation av motsvarande utgifter hos den enskilde stödmottagaren. I punkt 2 i nämnda regel 1 medges för det tredje att om det inte är möjligt att inge kvitterade fakturor, kan betalningarna åtföljas av redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde. 41 Enligt kommissionen skall med uttrycket ”redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde”, i den mening som avses i förordning nr 1260/1999 förstås dokument som styrker betalningar, vilka kommissionen erkänner och godtar i de fall som det enligt den berörda medlemsstatens skatte- och bokföringslagstiftning inte är nödvändigt att utställa en kvitterad faktura som bevis på betalning. Det saknas anledning att anta att dessa dokument särskilt berör stödordningar, och även inom ramen för dessa ordningar kan det förekomma fakturor som kvitterats för olika projekts genomförande. 42 Vad gäller omständigheten att artikel 32 i förordning nr 1260/1999 inte nämner de enskilda stödmottagarna har kommissionen hävdat att den italienska regeringen inte har beaktat den behörighet som kommissionen har getts genom artikel 30 i denna förordning för att i förekommande fall anta gemensamma regler vad gäller vilka utgifter som får beaktas. Det är inte möjligt att i förordning nr 1260/1999 finna en uttömmande reglering av under vilka villkor olika utgifter får beaktas. 43 Kommissionen har preciserat att punkt 1.2 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 skall förstås så, att det krävs att det bevisas att finansieringen verkligen har använts för att genomföra projekt som motsvarar de syften för vilka stödet har beviljats. Kommissionen kan kontrollera detta villkor på ett effektivt sätt först i det sista stadiet av stödets användning, det vill säga den del som rör de enskilda stödmottagarna när de genomför vissa aktioner eller projekt på plats. – Domstolens bedömning 44 Det framgår av skäl 43 i förordning nr 1260/1999 att ett av förordningens syften är att garantera en sund ekonomisk förvaltning genom att se till att utgifterna är berättigade och verifierade. 45 Det system som har införts genom artikel 32 i förordning nr 1260/1999 och regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 bygger på principen om ersättning för kostnader. 46 Detta innebär att i princip kan utgifter som nationella organ har haft beaktas för stöd från strukturfonderna om man bevisar för kommissionen att utgifterna har uppkommit inom ramen för ett projekt som finansieras av den europeiska unionen. Bevisningen kan bestå av kvitterade fakturor eller, om detta är omöjligt, redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde. 47 Det är endast om kommissionen har gjort en förskottsbetalning som uppgår till 7 procent av strukturfondernas bidrag till den berörda stödformen, enligt artikel 32.2 i förordning nr 1260/1999 som de nationella myndigheterna inte är skyldiga att redan i detta skede styrka utgifterna genom bevishandlingar. 48 Förskott som de nationella organen har betalat ut och som understiger 7 procent av fondernas bidrag kan således beviljas utan krav på bevisning av hur förskotten har använts. Om förskotten, som i förevarande fall, i stället överstiger nämnda gränsvärde är det avgörande för om kommissionen kommer att bevilja ersättning i efterskott huruvida de formaliteter som beskrivs i punkt 46 ovan har iakttagits. 49 I det senare fallet utgör kommissionens betalning inte längre ett förskott utan snarare en löpande betalning eller slutbetalning enligt artikel 32 i förordning nr 1260/1999, varför det krävs bevisning om hur medlen i fråga har använts. 50 Den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003, enligt vilken de förskott som medlemsstaterna har betalat inom ramen för en stödordning inte kan beaktas för stöd från strukturfonderna, om inte bevishandlingar inges, är alltså förenlig med artikel 32 i förordning nr 1260/1999 och regel 1, punkterna 1 och 2 i bilagan till förordning nr 1685/2000. 51 Talan kan således inte bifallas med stöd av Republiken Italiens första grund. Den andra grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Parternas argument 52 Enligt den italienska regeringen innehåller den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 ingen motivering som rättfärdigar den ståndpunkt som kommissionen intog. Motiveringen i skrivelsen är otillräcklig och motsägelsefull. 53 Kommissionen anser att denna grund saknar stöd, eftersom den kronologi som anges i den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 innehåller samtliga uppgifter som behövs för att förstå kommissionens två ståndpunkter. Det finns ingen självmotsägelse i att kommissionen i denna skrivelse bekräftar regeln att förskott inte kan beaktas samtidigt som den anger att förskott som utbetalts före den 19 februari 2003 kan beaktas. Dessa två utsagor utgör en huvudregel och ett undantag. – Domstolens bedömning 54 Domstolen erinrar om att den motivering som krävs enligt artikel 253 EG enligt fast rättspraxis skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet, och av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se, bland annat, dom av den 11 september 2003 i mål C‑445/00, Österrike mot rådet, REG 2003, s. I-8549, punkt 49, och av den 9 september 2004 i mål C-304/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I-7655, punkt 50). 55 Detta krav skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se dom av den 22 mars 2001 i mål C‑17/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2001, s. I-2481, punkt 36, och av den 7 mars 2002 i mål C-310/99, Italien mot kommissionen, REG 2002, s. I‑2289, punkt 48). 56 Kommissionen förefaller mot bakgrund av denna rättspraxis inte ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet vad gäller den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003. 57 Kommissionen har i denna skrivelse klart och tydligt angett varför den bekräftat sin ståndpunkt att vissa förskott som medlemsstaterna har betalat ut inte kan beaktas vad avser stöd från strukturfonderna, och varför den accepterar att ersätta förskott som har utbetalats fram till den 19 februari 2003, nämligen – att ingen överenskommelse nåddes inom kommittén vad rör förslaget till ändring av förordning nr 1685/2000, och – skyddet för medlemsstaternas berättigade förväntningar. 58 Talan kan således inte bifallas med stöd av grunden om åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. 59 Eftersom ingen av Republiken Italiens grunder kan vinna framgång, skall talan i mål C-324/03 helt ogillas. Mål C-431/03 Upptagande till sakprövning 60 Kommissionen hävdar att talan i mål C-431/03 inte kan upptas till sakprövning av samma skäl som har angetts vad gäller talan i mål C-324/03. Parternas argument 61 Enligt kommissionen skall en talan avvisas om den har väckts efter det att en annan talan har väckts, parterna och föremålet är desamma och samma grunder anförs där. 62 Den italienska regeringen har invänt att även om de omtvistade skrivelserna av den 14 maj och den 29 juli 2003 har uppenbara likheter vad gäller innehåll och syfte, utgör de formellt sett två distinkta rättsakter. Domstolens bedömning 63 Republiken Italien har genom sin talan yrkat att den omtvistade skrivelsen av den 29 juli 2003, som har ersatt den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003 från och med den dag den antogs, skall ogiltigförklaras. 64 Enligt fast rättspraxis skall en talan som har väckts efter det att en annan talan har väckts, där parterna är desamma, där samma grunder anförs och som syftar till ogiltigförklaring av samma rättsakt, avvisas på grund av litispendens (se, bland annat, dom av den 22 september 1988 i de förenade målen 358/85 och 51/86, REG 1988, s. 4821, punkt 12; svensk specialutgåva, volym 9, s. 607). 65 I förevarande fall är parterna desamma och samma grunder anförs i både mål C‑431/03 och C-324/03. 66 Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 15 i sitt förslag till avgörande framgår det av den omtvistade skrivelsen av den 29 juli 2003 att densamma endast har till syfte att rätta vissa fel i översättningen som uppmärksammats i den omtvistade skrivelsen av den 14 maj 2003, varvid den senare inte har återkallats utan fortsätter att ha rättsverkningar från den dag då den antogs. Republiken Italien har inte heller riktat några invändningar mot nämnda rättelse. 67 Syftet med förevarande talan är således precis detsamma som i mål C-324/03, det vill säga ogiltigförklaring av kommissionens skrivelse av den 14 maj 2003, i vilken kommissionen medger att förskott som organ utsedda av medlemsstaterna har utbetalt kan beaktas vad gäller stöd från strukturfonderna, om det slutliga beslutet att bevilja de enskilda mottagarna stödet har fattats senast den 19 februari 2003, trots att kommissionen åter hävdar att sådant förskott i övrigt inte får beaktas. 68 Talan i mål C-431/03 skall således avvisas. Rättegångskostnader 69 Enligt artikel 69.6 i rättegångsreglerna skall domstolen i mål där det inte finns anledning att döma i saken besluta om kostnader enligt vad den finner skäligt. I förevarande mål har domstolen visserligen ansett att det saknas anledning att döma i mål C-138/03, eftersom kommissionen har upphävt de beslut som Republiken Italien har begärt skall ogiltigförklaras. Det skall dock beaktas att kommissionen upphävt beslutet först sedan talan väckts och att sökanden således har orsakats onödiga kostnader. Det är därför skäligt att förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 70 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målen C‑324/03 och C-431/03. Eftersom Republiken Italien har tappat målen, skall kommissionens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen följande: 1) Det saknas anledning att döma i mål C‑138/03. 2) Talan ogillas i mål C-324/03. 3) Talan avvisas i mål C-431/03. 4) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna i mål C-138/03. 5) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna i målen C‑324/03 och C-431/03. Underskrifter * Rättegångsspråk: italienska.