62021CJ0601 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 7 september 2023 ( *1 ) ”Fördragsbrott – Offentlig upphandling av tjänster – Statstryckeri – Framställning av identitetshandlingar och andra officiella handlingar samt system för hantering av dessa handlingar – Nationell lagstiftning enligt vilken kontrakt som avser sådan framställning tilldelas ett offentligrättsligt företag utan ett föregående upphandlingsförfarande – Artikel 346.1 a FEUF – Direktiv 2014/24/EU – Artikel 1.1 och 1.3 – Artikel 15.2 och 15.3 – Särskilda säkerhetsåtgärder – Skydd av medlemsstaternas väsentliga säkerhetsintressen” I mål C‑601/21, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 28 september 2021, Europeiska kommissionen , inledningsvis företrädd av Washington, M. Siekierzyńska, Cummings och Hatfield, därefter av Rodriguez, Washington, Stobiecka-Kuik och Hatfield, samtliga i egenskap av ombud, sökande, mot Republiken Polen , företrädd av Washington, Wells och M. Adkins, samtliga i egenskap av ombud, svarande, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Carter, domstolens vice ordförande Smith (referent), samt domarna P.G. Xuereb, Berry och Henderson, generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 december 2022, och efter att den 2 mars 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1.1 och 1.3 samt artikel 15.2 och 15.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG ( EUT L 94, 2014, s. 65 ), jämförda med artikel 346.1 a FEUF, genom att i polsk lagstiftning ha infört undantag som inte föreskrivs i direktiv 2014/24 rörande offentliga kontrakt som avser framställning av vissa handlingar, trycksaker och märken. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 2 I artikel 1 i direktiv 2014/24 föreskrivs följande: ”1. I detta direktiv fastställs regler om upphandlingsförfaranden för upphandlande myndigheter med avseende på offentliga kontrakt samt om projekttävlingar, vars värde uppskattas till minst de tröskelvärden som fastställs i artikel 4. 2. Med upphandling avses i detta direktiv en eller flera upphandlande myndigheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt av byggentreprenader, varor eller tjänster från ekonomiska aktörer som utvalts av dessa upphandlande myndigheter oberoende av om byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna är avsedda för ett offentligt ändamål eller inte. 3. Detta direktiv ska tillämpas om inte annat följer av artikel 346 [FEUF]. …” 3 I artikel 2.1 leden 6 och 9, anges följande: ”I detta direktiv gäller följande definitioner: … 6. offentligt byggentreprenadkontrakt : ett offentligt kontrakt som avser något av följande: a) Utförande eller projektering och utförande av byggentreprenader för sådana verksamheter som omfattas av bilaga II. b) Utförande, eller både projektering och utförande, av ett byggnadsverk. c) Realisering, oavsett medel, av ett byggnadsverk som motsvarar de krav som anges av den upphandlande myndighet som utövar ett avgörande inflytande över typen eller projekteringen av byggnadsverket. … 9. offentligt tjänstekontrakt : ett offentligt kontrakt som avser tillhandahållandet av andra tjänster än de som avses i punkt 6.” 4 I artikel 4 i direktivet fastställs de tröskelvärden från och med vilka direktivet ska tillämpas. 5 Artikel 12 i samma direktiv har rubriken ”Offentliga kontrakt mellan enheter i den offentliga sektorn”. Artikel 12.1 har följande lydelse: ”Ett offentligt kontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en privaträttslig eller offentligrättslig juridisk person ska inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv om samtliga följande villkor är uppfyllda: a) Den upphandlande myndigheten utövar kontroll över den berörda juridiska personen motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning. b) Den kontrollerade juridiska personen utför mer än 80 % av sin verksamhet för den upphandlande myndighetens räkning eller för andra juridiska personer som den upphandlande myndigheten utövar kontroll över. c) Det finns inget direkt privat ägarintresse i den kontrollerade juridiska personens kapital med undantag för icke-kontrollerande och icke-blockerande former av privat ägarintresse i kapital som krävs enligt bestämmelser i nationell lagstiftning, i överensstämmelse med fördragen, och som inte utövar ett avgörande inflytande över den kontrollerade juridiska personen. …” 6 Artikel 15 i direktiv 2014/24 har rubriken ”Försvar och säkerhet”. I artikel 15.2 och 15.3 föreskrivs följande: ”2. Detta direktiv ska inte tillämpas på offentliga kontrakt och projekttävlingar som inte annars omfattas av ett undantag enligt punkt 1, om skyddet av en medlemsstats väsentliga säkerhetsintressen inte kan garanteras genom mindre ingripande åtgärder, exempelvis genom att det ställs krav för att skydda den konfidentiella karaktären hos den information som den upphandlande myndigheten lämnar ut i ett förfarande för kontraktstilldelning som genomförs i enlighet med detta direktiv. Detta direktiv ska dessutom, i överensstämmelse med artikel 346.1 a [FEUF], inte tillämpas på offentliga kontrakt och projekttävlingar som inte annars omfattas av ett undantag enligt punkt 1 i den här artikeln, om tillämpningen av detta direktiv skulle innebära en skyldighet för en medlemsstat att tillhandahålla information vars avslöjande den anser strida mot medlemsstatens väsentliga säkerhetsintressen. 3. Om upphandlingen och fullgörandet av det offentliga kontraktet eller projekttävlingen omfattas av sekretess eller måste åtföljas av särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med lagar och andra författningar som gäller i en medlemsstat, ska detta direktiv inte tillämpas, förutsatt att medlemsstaten har fastslagit att de berörda väsentliga intressena inte kan garanteras genom mindre ingripande åtgärder, såsom de som avses i punkt 2 första stycket.” 7 Artikel 28 i det direktivet har rubriken ”Selektivt förfarande”. I artikel 28.1 och 28.2 anges följande: ”1. Vid selektiva förfaranden får alla ekonomiska aktörer ansöka om att få delta efter en anbudsinfordran … … 2. Endast de ekonomiska aktörer som inbjuds att delta av den upphandlande myndigheten efter det att den bedömt de inlämnade upplysningarna får lämna anbud. De upphandlande myndigheterna får i enlighet med artikel 65 begränsa antalet lämpliga anbudssökande som kommer att inbjudas att delta i förfarandet. …” 8 I artikel 29 i direktiv 2014/24 har rubriken ”Förhandlat förfarande under konkurrens”. I artikel 29.6 anges följande: ”Förhandlat förfarande under konkurrens får äga rum i successiva steg för att minska det antal anbud som det ska förhandlas om, genom tillämpning av de tilldelningskriterier som anges i meddelandet om upphandling, i inbjudan att bekräfta intresse eller i något annat upphandlingsdokument. …” 9 I artikel 30.4 i nämnda direktiv anges följande: ”En konkurrenspräglad dialog får äga rum i successiva steg för att minska det antal lösningar som ska diskuteras under dialogen, genom tillämpning av de tilldelningskriterier som anges i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet. Den upphandlande myndigheten ska i meddelandet om upphandling eller i det beskrivande dokumentet ange om den kommer att utnyttja denna möjlighet.” 10 Artikel 42 i direktiv 2014/24 innehåller bestämmelser om hur den upphandlande myndigheten får utforma tekniska specifikationer och beakta dessa vid urvalet av anbud. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande: ”Tekniska specifikationer enligt definitionen i punkt 1 i bilaga VII ska ingå i upphandlingsdokumenten. De egenskaper som krävs av byggentreprenader, varor eller tjänster ska anges i de tekniska specifikationerna. Egenskaperna kan också avse den specifika processen eller metoden för att producera eller tillhandahålla de berörda byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna eller en specifik process som avser ett annat skede i deras livscykel, även då sådana faktorer inte utgör en del av dem, förutsatt att de är kopplade till kontraktsföremålet och att de står i proportion till kontraktets värde och målsättningar. I de tekniska specifikationerna får det också anges om överföring av immateriella rättigheter kommer att krävas. …” 11 I artikel 58, med rubriken ”Urvalskriterier”, i direktivet föreskrivs följande: ”1. Urvalskriterierna kan avse a) behörighet att utöva yrkesverksamheten i fråga, b) ekonomisk och finansiell ställning, c) teknisk och yrkesmässig kapacitet. De upphandlande myndigheterna får endast tillämpa kriterierna i punkterna 2, 3 och 4 på ekonomiska aktörer som krav för deltagande. De ska begränsa eventuella krav till sådana som är lämpliga för att se till att anbudssökanden eller anbudsgivaren har den rättsliga och finansiella förmåga samt att de besitter den tekniska och yrkesmässiga kapacitet som krävs för att utföra det kontrakt som ska tilldelas. Alla krav ska ha samband med kontraktsföremålet och stå i proportion till detta. 2. När det gäller behörighet att utöva en yrkesverksamhet får den upphandlande myndigheten kräva att de ekonomiska aktörerna ska vara anslutna till ett av de yrkes- eller branschregister som finns i den medlemsstat där de är etablerade, enligt vad som anges i bilaga XI, eller uppfylla övriga krav enligt den bilagan. … 3. När det gäller ekonomisk och finansiell ställning får den upphandlande myndigheten ställa krav för att se till att de ekonomiska aktörerna har den nödvändiga ekonomiska och finansiella kapaciteten att fullgöra kontraktet. I detta syfte får den upphandlande myndigheten särskilt kräva att de ekonomiska aktörerna har en viss minsta årsomsättning, inklusive en minsta omsättning inom det område som omfattas av kontraktet. Dessutom får den upphandlande myndigheten kräva att de ekonomiska aktörerna tillhandahåller information om sina bokslut som visar kvoten mellan exempelvis tillgångar och skulder. Den får också kräva en lämplig nivå på ansvarsförsäkringen för verksamheten. … 4. När det gäller teknisk och yrkesmässig kapacitet får den upphandlande myndigheten ställa krav för att se till att de ekonomiska aktörerna förfogar över nödvändiga personalresurser, tekniska resurser och den erfarenhet som krävs för att fullgöra kontraktet enligt en lämplig kvalitetsstandard. De upphandlande myndigheterna får särskilt kräva att de ekonomiska aktörerna har tillräcklig erfarenhet, som visas med lämpliga referenser från tidigare fullgjorda kontrakt. En upphandlande myndighet får anta att en ekonomisk aktör inte har nödvändig yrkesmässig kapacitet om den upphandlande myndigheten har fastställt att den ekonomiska aktören har motstridiga intressen som kan ha en negativ inverkan på fullgörandet av kontraktet. Vid upphandlingsförfaranden … tjänster … får en ekonomisk aktörs yrkesmässiga kapacitet att tillhandahålla tjänsterna … bedömas på grundval av yrkeskunnande, effektivitet, erfarenhet och tillförlitlighet. …” 12 Artikel 63 i samma direktiv har rubriken ”Utnyttjande av andra enheters kapacitet”. I artikel 63.1 föreskrivs följande: ”När det gäller de kriterier för ekonomisk och finansiell ställning som anges i artikel 58.3 och de kriterier för teknisk och yrkesmässig kapacitet som anges i artikel 58.4, får en ekonomisk aktör vid behov och i ett visst kontrakt utnyttja andra enheters kapacitet, oberoende av den rättsliga arten av förbindelserna mellan den ekonomiska aktören och dessa enheter. … … Om en ekonomisk aktör utnyttjar andra enheters kapacitet när det gäller kriterier för ekonomisk och finansiell ställning, får den upphandlande myndigheten kräva att den ekonomiska aktören och de enheterna solidariskt ska vara ansvariga för fullgörandet av kontraktet. …” 13 I artikel 71 i samma direktiv återfinns bestämmelser om anlitande av underleverantör. Polsk rätt 14 I artikel 4.5c i ustawa Prawo zamówień publicznych (lagen om offentlig upphandling) av den 29 januari 2004 (Dz. U., nr 19, position 177), i dess lydelse enligt ustawa o dokumentach publicznych (lagen om officiella handlingar) av den 22 november 2018 (Dz. U. från år 2019, position 53) (nedan kallad lagen om offentlig upphandling), föreskrevs följande: ”Förevarande lag ska inte tillämpas på … 5c) kontrakt för framställning a) av tomma officiella handlingar som avses i artikel 5.2 i [lagen om officiella handlingar], samt personalisering eller individualisering av dessa, b) punktskattemärken, c) lagstadgade märkningar och kontrolldekaler som avses i lagen om införande av vägtrafiklagen [(Dz. U. av år 2018, position 1990) av den 20 juni 1997, i dess ändrade lydelse)], d) röstsedlar som avses i artikel 40 i lagen om införande av vallagen (Dz. U. 2019, positionerna 684 och 1504) av den 5 januari 2011 och artikel 20 i lagen om nationella folkomröstningar (Dz. U. av år 2019, positionerna 1444 och 1504), av den 14 mars 2003, e) holografiska märkningar på rösträttsintyg som avses i artikel 32.1 i [lagen av den om inrättande av vallagen], f) mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av officiella handlingar som avses i artikel 5.2 i [lagen om officiella handlingar] som innehåller ett elektroniskt chip, i enlighet med deras ändamål”. 15 De officiella handlingar som avses i artikel 5.2 i lagen om officiella handlingar är ”1) ID-kort, 2) pass, 3) sjöfartsböcker som avses i artikel 10.1 i lagen om sjöfartsarbete av den 5 augusti 2015, 4) handlingar utfärdade i enlighet med artikel 44.1 och artikel 83.1 i folkbokföringslagen av den 28 november 2014, 5) handlingar utfärdade till utlänningar i enlighet med artikel 37 och artikel 226 i utlänningslagen av den 12 december 2013, 6) handlingar utfärdade till medlemmar av utländska staters diplomatiska beskickningar eller konsulat eller varje person som likställs med dessa enligt lagar, konventioner eller internationell sedvanerätt samt handlingar utfärdade till de familjemedlemmar som ingår i deras hushåll enligt artikel 61 i [utlänningslagen], 7) den handling som utfärdas till unionsmedborgare i enlighet med artikel 48.1 i lagen om inresa till, vistelse i och utresa från Republiken Polens territorium för medborgare i … unionens medlemsstater och deras familjemedlemmar, av den 14 juli 2006, 8) handlingar utfärdade till familjemedlemmar till unionsmedborgare i enlighet med artikel 30.1 och artikel 48.2 i [lagen om inresa till, vistelse i och utresa från Republiken Polens territorium för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater och deras familjemedlemmar], 9) handlingar som utfärdats till utlänningar i enlighet med artikel 55.1 och artikel 89i.1 i lagen om beviljande av skydd för utlänningar i Republiken Polen, av den 13 juni 2003, 10) exekutionstitlar utfärdade av domstolar eller exekutionsbiträden, 11) kopior av lagakraftvunna domar om förvärv, förekomst eller upphörande av en rättighet eller som rör en persons civilrättsliga ställning, 12) kopior av domar eller intyg utfärdade av domstol som ger behörighet att företräda en person, utföra en rättshandling eller förvalta viss egendom, 13) kopior av domstolsavgöranden och beslut av exekutionsbiträden avseende anbringande av en notering om verkställighet på en annan exekutionstitel än den som anges i artikel 777.1.1 och 777.1.1 1 i lagen av den 17 november 1964 om införande av civilprocesslagen, om föremålet är en exekutionstitel som inte har utfärdats av domstolen, 14) kopior och utdrag ur handlingar rörande de notariebestyrkta handlingar som avses i artikel 79.1–79.1b och 79.4 i notarielagen av den 14 februari 1991, de tillstånd som avses i artikel 79.2 i den lagen samt de reklamationer som avses i artikel 79.5 i samma lag, 15) intyg på tjänstgöring som medlem av en flygbesättning, 16) personliga militära handlingar utfärdade till personer som är inskrivna i militärregistret i enlighet med artikel 54.1 i lagen om den allmänna skyldigheten att försvara Republiken Polen, av den 21 november 1967, 17) personliga militära handlingar utfärdade i enlighet med artikel 48.1 i lagen om yrkesmilitärtjänstgöring, av den 11 september 2003, 18) identitetskort utfärdade i enlighet med artikel 137c.1 i [lagen om yrkesmilitärtjänstgöring], 19) identitetskort utfärdade i enlighet med artikel 54a.1 i [lagen om den allmänna skyldigheten att försvara Republiken Polen], 20) en sådan anteckning i ett pass som avses i artikel 19.1 i passlagen av den 13 juli 2006, 21) viseringsmärket, 22) det ’polska kortet’ ( Karta Polaka ), 23) det kort som styrker funktionsnedsättning eller graden av funktionsnedsättning, 24) läkarlegitimation, 25) tandläkarlegitimation, 26) körkort, 27) yrkesregistreringsbevis och registreringsbevis för fordon, med undantag för de registreringsbevis för fordon som avses i artikel 73.3 i [vägtrafiklagen], 28) fordonskortet ( karta pojazdu ), 29) det tillfälliga certifikat som avses i artikel 71.1 i [vägtrafiklagen], 30) det färdskrivarkort som avses i artikel 2.4 i lagen av den 5 juli 2018 om färdskrivare, 31) det intyg om alternativ tvistlösning som avses i artikel 2.10 i lagen av den 19 augusti 2011 om transport av farligt gods, 31a) det registreringsbevis som avses i artikel 4.1 i lagen av den 12 april 2018 om registrering av lustjakter och andra fartyg med en längd på högst 24 meter, och 32) tjänstekort för a) poliser, b) gränsvakter, c) statliga säkerhetsagenter, d) tjänstemän vid byrån för inrikes säkerhet, e) tjänstemän vid underrättelsetjänsten, f) tjänstemän vid byrån för korruptionsbekämpning, g) tjänstemän inom det militära kontraspionaget och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom det militära kontraspionaget, h) tjänstemän inom den militära underrättelsetjänsten och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom den militära underrättelsetjänsten, i) tjänstemän och övrig personal vid kriminalvårdsförvaltningen, j) skatte- och tulltjänstemän, k) personer som är anställda på den nationella skatteförvaltningens lokalkontor, l) inspektörer från vägtransportinspektionen, m) medlemmar av militärpolisen.” Det administrativa förfarandet 16 Kommissionen meddelade Republiken Polen, genom en formell underrättelse av den 25 januari 2019, att den hyste tvivel om huruvida lagen om offentlig upphandling, genom vilken direktiv 2014/24 införlivades med den polska rättsordningen, var förenlig med det direktivet. 17 Kommissionen ansåg i synnerhet att den medlemsstaten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda direktiv, eftersom denna lag uteslöt sådana tjänster som avses i artikel 4.5c i nämnda lag från upphandlingsförfarandet (nedan kallade de aktuella tjänsterna), som avser framställning av handlingar, punktskattemärken, lagstadgade märkningar, kontrolldekaler, röstsedlar, holografiska märkningar som förekommer på rösträttsintyg samt mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av officiella handlingar som innehåller ett elektroniskt chip, i enlighet med deras ändamål, trots att något sådant undantag inte föreskrevs i direktivet. 18 I sitt svar av den 25 mars 2019 bestred Republiken Polen kommissionens anmärkning. 19 Den 5 november 2019 underrättade denna medlemsstat kommissionen om att en ny lag hade antagits för att ersätta lagen om offentlig upphandling från och med den 1 januari 2021. 20 Kommissionen ansåg att den nya lagen fortfarande inte hade avhjälpt de överträdelser som lagts medlemsstaten till last med avseende på direktiv 2014/24 och riktade därför, genom skrivelse av den 28 november 2019, ett motiverat yttrande till Republiken Polen och uppmanade denna medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma. 21 I sitt svar av den 28 januari 2020 bestred Republiken Polen bland annat kommissionens anmärkning avseende införandet i den polska rättsordningen av undantag som inte anges i direktivet med avseende på de aktuella tjänsterna. 22 Kommissionen ansåg inte att Republiken Polens svar var tillfredsställande och beslutade den 9 juni 2021 därför att väcka förevarande talan vid domstolen. Prövning av talan Becker argument 23 Kommissionen har gjort gällande att Republiken Polen, när den införlivade direktiv 2014/24 med den polska rättsordningen, i strid med detta direktiv uteslöt de aktuella tjänsterna från de upphandlingsförfaranden som anges i direktivet. Kommissionen har i detta avseende påpekat att sådana undantag varken anges i artiklarna 7–12 i direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15 i direktivet. 24 Kommissionen har erinrat om att det enligt domstolens praxis är den medlemsstat som avser att åberopa undantagen i artikel 15 som har bevisbördan för att det verkligen föreligger särskilda omständigheter som motiverar dessa undantag. 25 Kommissionen har, med hänvisning till domen av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet) ( C‑187/16 , EU:C:2018:194 ), angett att det ankommer på medlemsstaterna att definiera sina väsentliga säkerhetsintressen och att avgöra vilka säkerhetsåtgärder som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten på området för tryckning av identitetshandlingar och andra officiella handlingar och att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar inom ramen för berättigade krav av nationellt intresse inte i sin helhet är undantagna från tillämpningen av unionsrätten enbart på grund av att de vidtas med hänsyn till bland annat allmän säkerhet eller det nationella försvaret. Det ankommer i synnerhet på Republiken Polen att visa att behovet av att skydda de intressen som den har åberopat inte kan tillgodoses inom ramen för ett upphandlingsförfarande. För övrigt utgör ekonomiska eller industriella intressen i princip inte sådana väsentliga säkerhetsintressen. 26 Kommissionen anser att de skäl som Republiken Polen har anfört beträffande de aktuella tjänsterna, i syfte att göra undantag från tillämpningen av de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24, är otillräckliga. 27 Kommissionen har gjort gällande att den omständigheten att staten är ensam andelsägare i det företag som anförtrotts att tillhandahålla de aktuella tjänsterna inte kan utgöra en garanti vare sig mot att företaget eventuellt går i konkurs eller för tillförlitligheten av fullgörandet av de aktuella kontrakten. I detta avseende tvivlar kommissionen på att det är omöjligt att Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych SA (nedan kallat PWPW) går i konkurs med beaktande av tillämpliga bestämmelser på området för statligt stöd. Vidare har kommissionen framhållit att det är möjligt för PWPW att anlita underleverantörer. 28 När det gäller frågan huruvida det föreligger ett hot mot säkerheten i Republiken Polen för det fall den anbudsgivare som tilldelats kontraktet är en privat aktör, på grund av att denne kan köpas av nya andelsägare, har kommissionen gjort gällande att den upphandlande myndigheten kan inrätta lämpliga skyddsmekanismer, inbegripet uppsägning av det aktuella offentliga kontraktet. 29 Vad gäller risken för läckor av sekretessbelagda eller känsliga uppgifter har Republiken Polen inte heller visat att det finns ett samband mellan PWPW:s ställning som offentligrättsligt företag och de garantier som syftar till att undvika en sådan läcka. En statlig andel på 100 % i detta företag skulle inte utgöra en garanti mot sådana läckor, eftersom det är möjligt att anlita underleverantörer. 30 Även om kommissionen inte har förnekat att det behov av att säkerställa informationssäkerheten som tilldelningen av de aktuella tjänsterna innebär är av allmänintresse, motsvarar detta intresse emellertid inte systematiskt ett väsentligt säkerhetsintresse i en medlemsstat. 31 Kommissionen har påpekat att den upphandlande myndigheten kan ställa särskilt höga krav på anbudsgivarnas lämplighet och tillförlitlighet samt utforma villkoren för anbudsinfordran och tjänstekontrakten. 32 I synnerhet skulle den upphandlande myndigheten kunna föreskriva sådana tekniska specifikationer som avses i artikel 42 i direktiv 2014/24 och/eller fastställa urvalskriterier, såsom de som avses i artikel 58 i detta direktiv, och på så sätt säkerställa att den anbudsgivare som tilldelas kontraktet kan leverera en kvalitetsprodukt, med iakttagande av föreskrivna villkor och tekniker. 33 När det gäller de tekniska specifikationer som avses i artikel 42 i direktiv 2014/24 kan den upphandlande myndigheten bland annat uppställa särskilda krav och förfaranden som säkerställer säkerheten med avseende på lokaler, transport och hantering av utrustning och fysiskt tillträde till lokalerna, att lämpliga register förs, skydd av personuppgifter eller att permanenta rapporter lämnas in av den utvalda ekonomiska aktören. Den upphandlande myndigheten kan dessutom ålägga aktören att göra det möjligt för myndigheten att utföra de kontroller som den anser vara nödvändiga. 34 Enligt kommissionen skulle garantier kunna tillhandahållas genom avtalsvillkor, såsom en bankgaranti eller en garanti för att eventuella skador som orsakas ska ersättas, varvid det säkerställs att varje informationsläcka betraktas som ett allvarligt fel i yrkesutövningen. Det skulle dessutom kunna vara tänkbart att ålägga anbudsgivaren en skyldighet att upprätta en detaljerad rapport i händelse av oegentligheter eller att införa avtalsvillkor om skydd för immateriella rättigheter och om en annan enhets övertagande av de aktuella tjänsterna för det fall den anbudsgivare som tilldelats kontraktet inte skulle kunna fullgöra sina skyldigheter. 35 Vad vidare gäller den oåterkalleliga karaktären av en eventuell skada till följd av att Republiken Polens väsentliga intressen skadats på grund av att känsliga uppgifter läckt, har kommissionen gjort gällande att den oåterkalleliga karaktären inte utesluter att klausuler om ersättning för skada har en såväl kompenserande som avskräckande verkan. 36 Kommissionen har tillagt att sådana skyldigheter och krav kan åläggas den anbudsgivare som tilldelats kontraktet oavsett om denne har sitt säte i Republiken Polen eller i en annan medlemsstat. 37 Inom ramen för definitionen av de urvalskriterier som avses i artikel 58 i direktiv 2014/24 har kommissionen understrukit att det är tillåtet för den upphandlande myndigheten att införa vissa krav som syftar till att intyga att det föreligger relevant erfarenhet av framställning av handlingar med mycket hög säkerhetsnivå, att det finns nödvändig infrastruktur och nödvändig utrustning, att det finns tillräckligt kvalificerad och erfaren personal, som dessutom inte finns med i kriminalregistret, att det föreligger en ekonomisk situation som gör det möjligt att fullgöra kontraktet i fråga på ett säkert sätt, eller att en försäkring täcker riskerna i fråga om civilrättsligt ansvar i yrkesutövningen. 38 Kommissionen har dessutom hävdat att sekretessen för uppgifter om de aktuella tjänsterna skulle kunna säkerställas genom att det införs en tystnadsplikt. I detta avseende skulle den upphandlande myndigheten kunna kräva ett nationellt säkerhetsgodkännande för tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Den upphandlande myndigheten skulle dessutom behålla möjligheten att ändra eller säga upp det aktuella offentliga kontraktet när det uppstår omständigheter som den upphandlande myndigheten inte kunde förutse. 39 Republiken Polen har med åberopande av behovet att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen bestritt att relevanta bestämmelser åsidosatts vad gäller de aktuella tjänsterna. 40 Enligt denna medlemsstat är det omöjligt att låta dessa tjänster omfattas av de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24 utan att dessa intressen skadas. De undantag som avses i förevarande talan utgör proportionerliga, lämpliga och nödvändiga åtgärder för att uppnå målet att säkerställa skyddet för nämnda intressen på en nivå som Republiken Polen anser vara lämplig. 41 Vad för det första gäller uteslutandet av framställningen av de officiella handlingar som avses i artikel 4.5c i lagen om offentlig upphandling från förfarandet för offentlig upphandling, har Republiken Polen under det administrativa förfarandet åberopat behovet av att skydda dessa handlingars säkerhet, vilka anses vara väsentliga för medlemsstatens säkerhet, genom att förhindra att de förfalskas. Det är emellertid endast genom att PWPW trycker dessa handlingar som medlemsstaten kan skydda sig mot sådana förfalskningsrisker. 42 Republiken Polen har framhållit att dessa handlingars säkerhet har ett nära samband med statens grundläggande intressen, nämligen såväl interna intressen såsom medborgarnas säkerhet, hälsa och frihet samt iakttagande av allmän ordning, som gränsöverskridande intressen, inbegripet skydd för medborgarnas liv, hälsa och friheter samt förebyggande av terrorism, människohandel och organiserad brottslighet. 43 Vad särskilt gäller de handlingar som avses i artikel 5.2 punkt 32 i lagen om officiella handlingar, det vill säga, närmare bestämt, tjänstekort för poliser, gränsvakter, statliga säkerhetsagenter, tjänstemän vid byrån för inrikes säkerhet, tjänstemän vid underrättelsetjänsten, tjänstemän inom det militära kontraspionaget och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom det militära kontraspionaget, tjänstemän inom den militära underrättelsetjänsten och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom den militära underrättelsetjänsten samt medlemmar av militärpolisen, har den medlemsstaten gjort gällande att uteslutandet av dessa handlingar från tillämpningsområdet för upphandlingsförfaranden motiveras av skyddet för dessa grundläggande intressen. 44 Republiken Polen anser att ett lämpligt skydd för dessa handlingar, särskilt mot risken för förfalskning och efterbildning, är av stor betydelse för landets inre säkerhet. För att säkerställa högsta möjliga skyddsnivå mot dessa risker bör handlingarna i fråga framställas av en ekonomisk aktör som helt kontrolleras av den medlemsstaten, såsom PWPW. 45 När det gäller identitetskort och personliga militära handlingar anser Republiken Polen att det är motiverat att utesluta dem från tillämpningsområdet för de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24 med hänsyn till kravet, som följer av medlemsstatens konstitution, att skydda statens nationella säkerhet på försvarsområdet, vilket även garanterar landets oberoende och integritet och säkerställer medborgarnas säkerhet. 46 Republiken Polen har i detta avseende gjort gällande att kontrollen av framställningen av dessa handlingar utgör en del av denna medlemsstats säkerhet och trovärdighet på försvarsområdet i ett vidare perspektiv, med hänsyn till dess geopolitiska situation, dess anslutning till Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato), men även till den rådande internationella situationen. 47 När det gäller mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av dessa officiella handlingar, vilka innehåller ett elektroniskt chip i enlighet med deras avsedda ändamål och som avses i artikel 4.5c f i lagen om offentlig upphandling, anser Republiken Polen vidare att liknande skyddsåtgärder ska vidtas med avseende på de elektroniska komponenterna i dessa handlingar samt de system och databaser som används för behandlingen av dessa handlingar, eftersom det inte är möjligt att garantera säkerheten för officiella handlingar utan att garantera en lämplig säkerhetsnivå för dessa komponenter, system och databaser. 48 Vad för det andra gäller de punktskattemärken som avses i artikel 4.5c b i lagen om offentlig upphandling har Republiken Polen gjort gällande att dessa punktskattemärken är av strategisk betydelse för landets nationella säkerhet. De grundläggande intressen som denna medlemsstat har åberopat är skydd för medborgarnas liv och hälsa, säkerhet vid ekonomiska transaktioner, effektivt förebyggande av organiserad och ekonomisk brottslighet, finansiell säkerhet och säkerställande av skatteintäkter på en lämplig nivå. 49 Den omständigheten att framställningen av dessa punktskattemärken anförtros en ekonomisk aktör som PWPW, som har lång erfarenhet av utformning, säker framställning, förvaring och tillhandahållande av sådana punktskattemärken i nämnda medlemsstat, utgör en väsentlig åtgärd för att garantera medborgarnas säkerhet på detta område, eftersom inget annat polskt företag klarar av att tillhandahålla punktskattemärken. 50 Säkerheten vid framställningen av dessa punktskattemärken syftar till att säkerställa kontrollen av uppbörden av skatter och avgifter samt saluföring och registrering av transportmedel. Att anförtro framställningen av dessa punktskattemärken åt ett annat företag än PWPW skulle kunna leda till en sänkning av den säkerhetsnivå som Republiken Polen vill upprätthålla på detta område. 51 Vad för det tredje gäller de lagstadgade märkningar och kontrolldekaler för fordon som avses i artikel 4.5c c i lagen om offentlig upphandling, har denna medlemsstat understrukit betydelsen av handlingar som avser ett fordons ibruktagande för en stats säkerhet. I den mån som framställningen av dessa handlingar kräver tillgång till sekretessbelagda uppgifter och innebär användning av en central personaliseringsteknik med hjälp av ett elektroniskt system, ska skyddet för sekretessbelagda uppgifter och berörda personuppgifter säkerställas, vilket utgör en av de väsentliga delarna av Republiken Polens säkerhet. 52 Denna medlemsstat har särskilt påpekat att transport av farligt gods, som kan användas för bland annat terroristattacker, kräver att uppgifter om föraren och kontrolldekalen för det aktuella fordonet endast är tillgängliga för strikt utvalda enheter, såsom företag som helt innehas av staten. 53 Vad för det fjärde gäller röstsedlar och holografiska märkningar som förekommer på rösträttsintyg, vilka avses i artikel 4.5c d och e i lagen om offentlig upphandling, har Republiken Polen åberopat allmänhetens förtroende för att valen och folkomröstningarna i denna medlemsstat genomförs korrekt och säkert. Att valen genomförs på ett korrekt sätt är av grundläggande betydelse, såväl vad gäller medborgarnas förtroende för statliga organ som för den nationella säkerheten, och det krävs att ett tillräckligt antal röstsedlar trycks och att det sker i rätt tid. 54 Republiken Polen har gjort gällande att den omständigheten att tillhandahållandet av de aktuella tjänsterna anförtros en enhet som PWPW, som den kontrollerar fullt ut, säkerställer dess inflytande på säkerhetsnivån för officiella handlingar, som den betecknar som ”känsliga”, genom att möjliggöra en kontinuerlig uppföljning av denna enhets situation och en snabb reaktion vid eventuella hot. 55 Denna medlemsstat har framhållit att den helt kontrollerar och förvaltar såväl PWPW:s enheters verksamhet som förfarandet för att framställa officiella handlingar, vilket gör det möjligt att säkerställa skyddet av medlemsstatens grundläggande säkerhetsintressen. 56 Framför allt skulle Republiken Polens innehav av 100 procent av aktierna i PWPW göra det möjligt för Republiken Polen att undvika att bolaget köptes upp av en annan enhet än en enhet som kontrolleras av staten. Nämnda innehav säkerställer således kontinuiteten i framställningen och gör det möjligt att undvika risken för konkurs på den ansvariga ekonomiska aktörens sida. 57 Risken för konkurs för ett sådant bolag som PWPW är nämligen rent teoretisk och kommissionen har inte heller angett några skäl till varför PWPW, för det fall bolaget skulle hamna i ekonomiska svårigheter, inte skulle kunna beviljas statligt stöd. 58 Vad beträffar risken för att denna ekonomiska aktör blir insolvent, skulle den lösning som kommissionen har föreslagit inte göra det möjligt att undvika en plötslig försämring av aktörens ekonomiska situation, medan en sådan situation tvärtom är utesluten inom ramen för ett sådant system som det som inrättats av Republiken Polen. 59 Dessutom är följderna av att det saknas handlingar som är väsentliga för att statens verksamhet ska fungera väl, till följd av att den utvalda ekonomiska aktören plötsligt avbryter sin framställning, irreparabla. 60 Republiken Polen anser dessutom att det skulle garantera att dessa handlingar är autentiska och följaktligen säkerheten i denna medlemsstat, att anförtro en sådan enhet som PWPW framställningen av sådana handlingar, utan att genomföra ett upphandlingsförfarande som föreskrivs i direktiv 2014/24, genom att kretsen av enheter som har tillgång till sekretessbelagda uppgifter dessutom begränsas. 61 Vad gäller möjligheten för den upphandlande myndigheten att anlita underleverantörer anser Republiken Polen att en situation där en tjänst utförs av ett företag som är helägt av staten, även med hjälp av underleverantörer, inte är jämförbar med en situation där tjänsten i sig utförs av en enhet som valts ut i enlighet med de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24. Om en underleverantör inte utförde tjänsten på ett korrekt sätt, skulle PWPW dessutom ha möjlighet att själv utföra tjänsten med avseende på hela produktionskedjan för handlingarna. 62 Republiken Polen anser att kommissionen felaktigt har grundat sina argument på domen av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet) ( C‑187/16 , EU:C:2018:194 ), vilken inte är relevant för prövningen av förevarande fördragsbrottstalan. Denna medlemsstat har i detta avseende gjort gällande att tillämpningen av de direktiv om offentlig upphandling som åberopats i det mål som avgjordes genom den domen, gjorde det möjligt att säkerställa en säkerhetsnivå motsvarande den som skulle ha uppnåtts utan de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i dessa direktiv. Så är dock inte fallet här. 63 Republiken Polen har framhållit att den inte är skyldig att anpassa skyddsnivån för sina egna väsentliga säkerhetsintressen till skyddsnivån i en annan medlemsstat, närmare bestämt till skyddsnivån i Republiken Österrike. Republiken Polen anser att även om de åtgärder som enligt kommissionen kan vidtas för att skydda dess väsentliga intressen samtidigt som de aktuella tjänsterna omfattas av de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24 är tillräckliga för de flesta kontrakt, gör de inte det möjligt att uppnå den skyddsnivå för de väsentliga säkerhetsintressena som medlemsstaten har valt med avseende på de aktuella tjänsterna. 64 När det gäller skyddet av säkerheten för uppgifter som rör de aktuella officiella handlingarna skulle öppnandet för konkurrens vad gäller tjänster för framställning av dessa handlingar öka antalet enheter som skulle kunna få tillgång till Republiken Polens säkerhetsuppgifter, vilket ökar risken för att dessa känsliga uppgifter läcker ut. Ett sådant hot mot medlemsstatens väsentliga säkerhetsintressen skulle emellertid, på samma sätt som ett avbrott i försörjningen av sådana handlingar, vara oåterkalleligt och utgöra ett hot mot kontinuiteten i medlemsstatens verksamhet, eftersom de uppgifter som lämnats ut skulle kunna användas av tredjeländer, organiserade kriminella grupper eller terroristorganisationer. 65 Vad gäller den åtgärd som kommissionen framhållit, nämligen att införa en tystnadsplikt genom att kräva ett nationellt säkerhetsgodkännande för tillgång till sekretessbelagda uppgifter, anser Republiken Polen att en sådan skyldighet endast i viss mån garanterar säkerheten för dessa känsliga uppgifter. Detsamma gäller de åtgärder som avser fastställandet av tekniska specifikationer som föreskriver särskilda krav och förfaranden som garanterar säkerheten. 66 Även om kommissionen har gjort gällande att det kan föreligga hot mot den berörda medlemsstatens säkerhet även när tjänsterna i fråga anförtros ett offentligrättsligt företag som PWPW, har den emellertid inte visat att dessa hot är lika höga som om tjänsten i fråga skulle utföras av en enhet som valts ut med tillämpning av detta direktiv. 67 Även om de åtgärder som nämns i punkt 65 i förevarande dom gör det möjligt att endast ge tillgång till dessa uppgifter till ett begränsat antal sökande som för övrigt har visat att de uppfyller höga krav vad gäller tillförlitlighet och förfaranden för skydd av information, innebär det system som Republiken Polen har valt att det är möjligt att minska antalet enheter som har tillgång till sådana uppgifter. Domstolens bedömning 68 Förevarande talan avser frågan huruvida den polska lagstiftningen om direkttilldelning av de aktuella tjänstekontrakten till PWPW är förenlig med kraven i direktiv 2014/24. 69 Såsom framgår av de handlingar som ingetts till domstolen utgör de offentliga kontrakt som avses i denna lagstiftning offentliga tjänstekontrakt i den mening som avses i artikel 2.1 led 9 i direktivet och det har vidare inte bestritts att det uppskattade värdet av dessa kontrakt överstiger tröskelvärdena för tillämpning av direktivet. I enlighet med artikel 1.1 i direktivet ska nämnda lagstiftning således i princip föreskriva att tilldelningen av dessa kontrakt ska ske i enlighet med bestämmelserna i direktivet. 70 De enda tillåtna undantagen från tillämpningen av direktiv 2014/24 är de undantag som uttömmande och uttryckligen anges i direktivet (se, analogt, dom av den 18 november 1999, Harrell, C‑107/98 , EU:C:1999:562 , punkt 43 och där angiven rättspraxis). 71 Enligt fast rättspraxis om bevisbördan i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Denna institution ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Sverige (Avloppsreningsverk), C‑22/20 , EU:C:2021:669 , punkt 143 och där angiven rättspraxis). 72 I förevarande mål har Republiken Polen åberopat artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 346.1 a FEUF, för att motivera att den polska lagstiftningen om direkttilldelning av de aktuella tjänstekontrakten till PWPW är förenlig med unionsrätten. 73 I detta avseende ska det framhållas att det direktivet, såsom framgår av artikel 15.2 i direktiv 2014/24, inte ska tillämpas på offentliga kontrakt om skyddet av en medlemsstats väsentliga säkerhetsintressen inte kan garanteras genom mindre ingripande åtgärder, exempelvis genom att det ställs krav för att skydda den konfidentiella karaktären hos den information som den upphandlande myndigheten lämnar ut i ett förfarande för kontraktstilldelning som genomförs i enlighet med detta direktiv. 74 I denna bestämmelse preciseras dessutom att det direktivet, i överensstämmelse med artikel 346.1 a FEUF, inte ska tillämpas på offentliga kontrakt om tillämpningen av detta direktiv skulle innebära en skyldighet för en medlemsstat att tillhandahålla information vars avslöjande den anser strida mot medlemsstatens väsentliga säkerhetsintressen. 75 I artikel 15.3 i nämnda direktiv anges att om upphandlingen och fullgörandet av det offentliga kontraktet omfattas av sekretess eller måste åtföljas av särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med lagar och andra författningar som gäller i en medlemsstat, ska detta direktiv inte tillämpas, förutsatt att medlemsstaten har fastslagit att de berörda väsentliga intressena inte kan garanteras genom mindre ingripande åtgärder. 76 Vad beträffar undantaget i artikel 15 i direktiv 2014/24, ankommer det på medlemsstaterna att definiera sina väsentliga säkerhetsintressen och, i förevarande fall, på de polska myndigheterna att avgöra vilka säkerhetsåtgärder som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten i Republiken Polen på området för tryckning av sådana handlingar som är aktuella i förevarande mål (se, analogt, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet), C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkt 75 och där angiven rättspraxis). 77 Ordalydelsen i artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 346 FEUF, innebär nämligen inte någon skyldighet för medlemsstaterna vad gäller den eftersträvade skyddsnivån för deras väsentliga säkerhetsintressen. 78 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 48 i sitt förslag till avgörande, omfattar begreppet säkerhet i dessa bestämmelser bland annat skydd av den nationella säkerheten. 79 Det ska härvidlag erinras om att EU-domstolen tidigare har slagit fast att målet att skydda den nationella säkerheten motsvarar det grundläggande intresset av att skydda statens väsentliga funktioner och samhällets grundläggande intressen och inbegriper förebyggande och beivrande av verksamhet som allvarligt kan störa de grundläggande konstitutionella, politiska, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land och i synnerhet direkt hota samhället, befolkningen eller staten som sådan, såsom bland annat terrorverksamhet (dom av den 5 april 2022, Commissioner of An Garda Siochána m.fl., C‑140/20 , EU:C:2022:258 , punkt 61 och där angiven rättspraxis). 80 Icke desto mindre är åtgärder som medlemsstaterna vidtar, vilka föranleds av berättigade krav av nationellt intresse, inte helt undantagna från unionsrätten enbart på grund av att åtgärderna vidtas med hänvisning bland annat till den nationella säkerheten (se, analogt, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet), C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkt 76 och där angiven rättspraxis). 81 Det ska även erinras om att sådana undantag som de som aktualiseras i förevarande mål ska tolkas strikt (se, analogt, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet), C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkt 77 och där angiven rättspraxis). 82 Även om artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2014/24 ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra vilka åtgärder som är nödvändiga för att skydda deras väsentliga säkerhetsintressen, kan dessa bestämmelser emellertid inte tolkas så, att de ger medlemsstaterna rätt att göra undantag från EUF-fördragets bestämmelser enbart genom att åberopa dessa intressen. Den medlemsstat som önskar tillämpa dessa undantag måste således visa att behovet av att skydda sådana intressen inte hade kunnat tillgodoses inom ramen för ett sådant upphandlingsförfarande som inrättats genom detta direktiv (se, analogt, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet), C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkterna 78 och 79 och där angiven rättspraxis). 83 Även om Republiken Polen i förevarande fall visserligen har identifierat de väsentliga säkerhetsintressen som denna medlemsstat anser behöver skyddas samt de garantier som utgör en integrerad del av skyddet av dessa intressen, ska det likväl prövas huruvida denna medlemsstat har visat att de eftersträvade målen inte hade kunnat uppnås inom ramen för ett upphandlingsförfarande, såsom det som föreskrivs direktiv 2014/24. 84 Det ska inledningsvis påpekas att Republiken Polens argument att kommissionen inte med framgång kan åberopa domen av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet) ( C‑187/16 , EU:C:2018:194 ), inte ska godtas, eftersom det nationella tryckeri som var aktuellt i det mål som avgjordes genom den domen, till skillnad från vad som är fallet i förevarande mål, var ett privaträttsligt företag. Den rättsliga ställningen för det bolag som på nationell nivå ansvarar för tryckning av officiella handlingar befriar nämligen inte den berörda medlemsstaten från skyldigheten att visa att de eftersträvade målen inte hade kunnat uppnås genom ett upphandlingsförfarande, med förbehåll för att artikel 12 i direktiv 2014/24 är tillämplig. Republiken Polen har emellertid inte visat att de offentliga kontrakt som avses i den polska lagstiftningen i fråga tilldelas in house , vilket omfattas av de särskilda fall av undantag från bestämmelserna om offentlig upphandling som avses i nämnda artikel 12. 85 Vad för det första angår Republiken Polens argument att den direkta tilldelningen till PWPW av de aktuella tjänstekontrakten svarar mot målet att säkerställa kontinuitet i försörjningen av officiella handlingar, genom att undvika risken för att detta företag går i konkurs, gör domstolen följande bedömning. De aktuella officiella handlingarna är visserligen nära förbundna med statens allmänna ordning och institutionella funktion, vilka kräver att försörjningstryggheten kan garanteras, men Republiken Polen har likväl inte visat att det åberopade målet inte kan uppnås inom ramen för ett offentligt upphandlingsförfarande. Samma medlemsstat har inte heller visat att en sådan garanti skulle äventyras för det fall att tryckningen av dessa handlingar anförtroddes andra företag, inbegripet, i förekommande fall, företag i andra medlemsstater. 86 Denna medlemsstat har i synnerhet inte visat att risken för störningar i framställningen av de aktuella officiella handlingarna för det fall att den ekonomiska aktör som ansvarar för denna framställning går i konkurs skulle vara betydligt större om ett upphandlingsförfarande enligt direktiv 2014/24 tillämpades. 87 För att undvika sådana risker hade man i den polska lagstiftningen nämligen kunnat föreskriva att det i det aktuella kontraktet skulle anges andra åtgärder, såsom bland annat en skyldighet för den upphandlande myndigheten att ingå avtal med flera leverantörer när andra överväganden inte talar emot detta. 88 I kontraktet kunde det dessutom ha föreskrivits krav på de anbudssökandes finansiella förmåga. I artikel 58.3 i direktiv 2014/24 föreskrivs nämligen att ”[n]är det gäller ekonomisk och finansiell ställning får den upphandlande myndigheten ställa krav för att se till att de ekonomiska aktörerna har den nödvändiga ekonomiska och finansiella kapaciteten att fullgöra kontraktet”. I samma bestämmelse preciseras att den upphandlande myndigheten i detta syfte särskilt får kräva att de ekonomiska aktörerna har en viss minsta årsomsättning, inklusive en minsta omsättning inom det område som omfattas av kontraktet. Dessutom får den upphandlande myndigheten kräva att de ekonomiska aktörerna tillhandahåller information om sina bokslut. Den får också kräva en lämplig nivå på ansvarsförsäkringen för verksamheten. 89 Republiken Polen har emellertid inte lyckats visa att införandet av sådana krav inte skulle kunna minska de påstådda riskerna beträffande försörjningen av de berörda handlingarna, bland annat på grund av en plötslig försämring av den ekonomiska situationen för det företag som ansvarar för framställningen av dessa handlingar. Såsom kommissionen har påpekat kan risken för att ett företag som PWPW går i konkurs inte anses vara helt utesluten, även om den risken inte är särskilt stor. 90 Vad beträffar behovet av att i tillräckligt antal och i rätt tid tillverka de röstsedlar och de holografiska märkningar som förekommer på rösträttsintyg, vilka avses i artikel 4.5c d och e i lagen om offentlig upphandling, i syfte att valen och folkomröstningarna genomförs korrekt och säkert, har Republiken Polen inte visat att andra företag än PWPW nödvändigtvis skulle vara mindre effektiva än PWPW och att de inte skulle kunna trycka röstsedlarna och tillverka märkena i tillräckligt antal och i rätt tid. Härav följer att det inte har visats att det är nödvändigt att underlåta att tillämpa bestämmelserna om offentlig upphandling i direktiv 2014/24 för att uppnå det mål som medlemsstaten har anfört. 91 Vad för det andra gäller nödvändigheten av att, när det gäller de flesta av de aktuella tjänsterna, säkerställa skyddet för de berörda handlingarnas säkerhet, och närmare bestämt de uppgifter som de innehåller, har domstolen redan slagit fast att behovet av att föreskriva tystnadsplikt inte i sig hindrar att ett upphandlingsförfarande genomförs för att tilldela ett kontrakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet) C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkt 89 ). 92 Dessutom har domstolen även slagit fast att sekretess av uppgifter kan säkerställas genom tystnadsplikt, utan att det är nödvändigt att åsidosätta förfarandena på området för offentlig upphandling. Det finns nämligen ingenting som hindrar en upphandlande myndighet från att ställa särskilt höga krav på uppdragstagarens lämplighet och tillförlitlighet, att utforma upphandlingsvillkoren och tjänstekontrakten i enlighet därmed och att kräva nödvändiga intyg av anbudsgivarna (se, analogt, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet), C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkterna 90 och 91 ). 93 För att säkerställa de flesta av de berörda handlingarnas säkerhet hade den upphandlande myndigheten, inom ramen för de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24, bland annat kunnat föreskriva sådana tekniska specifikationer som avses i artikel 42 i direktivet och/eller fastställa urvalskriterier, såsom de avses i artikel 58 i direktivet. 94 Vad närmare bestämt gäller dessa tekniska specifikationer, i den mening som avses i artikel 42 i direktiv 2014/24, framgår det av punkt 1 i denna artikel att dessa definierar de egenskaper som krävs av de berörda tjänsterna och att de även kan hänföra sig till den specifika processen eller metoden för tillhandahållande av de begärda tjänsterna, förutsatt att de är kopplade till kontraktsföremålet och att de står i proportion till kontraktets värde och målsättningar. 95 Vad gäller de urvalskriterier som avses i artikel 58 i direktivet har domstolen slagit fast att unionslagstiftaren har tillerkänt den upphandlande myndigheten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av dessa kriterier. Nämnda myndighet har således enligt punkt 1 i denna artikel ett visst bedömningsutrymme vid fastställandet av de krav för deltagande i ett upphandlingsförfarande som den anser har samband med kontraktsföremålet och står i proportion till detta samt är lämpliga för att se till att anbudssökanden eller anbudsgivaren har den rättsliga och finansiella förmåga samt den tekniska och yrkesmässiga kapacitet som krävs för att utföra det kontrakt som ska tilldelas. Enligt punkt 4 i nämnda artikel får den upphandlande myndigheten närmare bestämt fritt bedöma de villkor för deltagande som den anser är ägnade att bland annat säkerställa att kontraktet fullgörs enligt en kvalitetsstandard som den anser vara lämplig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2023, Construct, C‑403/21 , EU:C:2023:47 , punkt 60 och där angiven rättspraxis). 96 I synnerhet ger nämnda punkt 4 den upphandlande myndigheten möjlighet att uppställa krav för att se till att de ekonomiska aktörerna förfogar över nödvändiga personalresurser, tekniska resurser och den erfarenhet som krävs för att fullgöra det berörda kontraktet enligt en lämplig kvalitetsstandard, vilket kan bedömas på grundval av yrkeskunnande, effektivitet, erfarenhet och tillförlitlighet. Ekonomiska aktörer som inte anses ha den yrkesmässiga kapacitet som krävs, inbegripet i intressekonflikter som skulle kunna ha en negativ inverkan på fullgörandet av kontraktet, kan således uteslutas. 97 Såsom kommissionen har gjort gällande skulle den upphandlande myndigheten, när det gäller de flesta av de aktuella tjänsterna, kunna ge tillgång till de konfidentiella uppgifterna i fråga endast till ett begränsat antal anbudssökande, genom att tillämpa det selektiva förfarande som avses i artikel 28 i direktiv 2014/24 eller, i förekommande fall, de förfaranden som avses i artiklarna 29 och 30 i direktivet. Den upphandlande myndigheten kan nämligen använda sig av den i artikel 29.6 i direktivet föreskrivna möjligheten att minska antalet anbud som det ska förhandlas om eller att minska antalet lösningar som ska diskuteras, såsom föreskrivs i artikel 30.4 i direktivet. 98 Vad för det första gäller Republiken Polens argument att det krävs tillgång till sekretessbelagda eller konfidentiella uppgifter och skydd av uppgifter i säkerhetsskyddsklassificerade handlingar och personuppgifter för att framställa lagstadgad märkning och kontrolldekaler för fordon som avses i artikel 4.5c c i lagen om offentlig upphandling samt handlingar om ibruktagande av ett fordon, har det i punkt 92 ovan erinrats om att sekretess för uppgifter i princip kan säkerställas genom tystnadsplikt, utan att det är nödvändigt att underlåta att tillämpa de förfaranden för offentlig upphandling som föreskrivs i direktiv 2014/24. 99 Det ska emellertid framhållas att de polska myndigheterna, i syfte att undvika läckor av känsliga uppgifter, får utforma upphandlingsvillkoren för tilldelning av de aktuella kontrakten så att de innehåller klausuler som medför en allmän tystnadsplikt för uppdragstagaren, och föreskriva att ett sökandeföretag, som inte kan ge tillräckliga garantier för att sekretessen iakttas, kommer att uteslutas från upphandlingsförfarandet. De polska myndigheterna får även föreskriva att sanktioner, bland annat avtalsrättsliga sådana, kan komma att åläggas uppdragstagaren för det fall att denne inte iakttar en sådan skyldighet vid fullgörandet av det aktuella kontraktet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statstryckeriet) C‑187/16 , EU:C:2018:194 , punkt 93 ). 100 Även om en medlemsstat visserligen får vidta åtgärder för att särskilt säkerställa att uppgifterna om en förare och kontrolldekalen för ett fordon i samband med transport av farligt gods endast är tillgängliga för strikt utvalda enheter, skulle den konfidentiella karaktären av dessa uppgifter även kunna säkerställas genom tystnadsplikt för de företag som deltar i ett upphandlingsförfarande som regleras av direktiv 2014/24. 101 Eftersom Republiken Polen inte har anfört någon omständighet som kan visa att ett förfarande för offentlig upphandling som utformats på detta sätt inte gör det möjligt att säkra tillgången till dessa sekretessbelagda uppgifter på ett sätt som är jämförbart med den direkta tilldelningen av de berörda kontrakten till PWPW, är det inte styrkt att skyddet för de uppgifternas säkerhet utgör hinder för ett upphandlingsförfarande för tilldelning av dessa kontrakt. 102 Vad vidare gäller de punktskattemärken som avses i artikel 4.5c b i lagen om offentlig upphandling har Republiken Polen, även om den kan vidta nödvändiga åtgärder för att bland annat garantera sina medborgares säkerhet, emellertid inte visat att endast tilldelningen av framställningen av dessa skattemärken till ett sådant företag som PWPW kan säkerställa att ett sådant syfte uppnås och att bestämmelserna om offentlig upphandling i direktiv 2014/24 inte ska tillämpas. 103 Det framgår nämligen inte att detta mål inte skulle kunna uppnås om framställningen anförtroddes andra ekonomiska aktörer, än PWPW, som har tillräcklig erfarenhet av utformning, säker framställning, lagring och tillhandahållande av sådana skattemärken i nämnda medlemsstat. Det finns inte heller något som tyder på att det skulle vara omöjligt att genom avtal ålägga dessa operatörer att vidta nödvändiga sekretess- och säkerhetsåtgärder. 104 Vidare, när Republiken Polen särskilt har framhållit vikten av att undvika förfalskning och efterbildning beträffande framställning av sådana officiella handlingar som avses i artikel 5.2 i lagen om officiella handlingar samt mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av dessa officiella handlingar, vilka innehåller ett elektroniskt chip i enlighet med deras avsedda ändamål och som avses i artikel 4.5c f i lagen om offentlig upphandling, påpekar domstolen att vad gäller de flesta av dessa handlingar och system förefaller de garantier som den upphandlande myndigheten kan kräva vara tillräckliga för att undvika de risker som denna medlemsstat anser föreligger med avseende på dess väsentliga säkerhetsintressen. 105 Att den utvalda ekonomiska aktören strikt iakttar tilldelningskriterierna och fortlöpande kontrollerar dessa under fullgörandet av det tilldelade kontraktet är nämligen i princip ägnat att förhindra eventuella interna läckor och missbruk som skulle kunna leda till sådana förfalskningar eller efterbildningar. 106 Härav följer att det är oproportionerligt med hänsyn till de syften som Republiken Polen har åberopat att de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2015/24 inte tillämpas med avseende på de kontrakt som rör framställning av de flesta av de officiella handlingar som avses i artikel 4.5c i lagen om offentlig upphandling, men även på sådana kontrakt som avses i denna bestämmelse avseende framställning av punktskattemärken, lagstadgad märkning, kontrolldekaler, röstsedlar, holografiska märkningar som förekommer på rösträttsintyg samt mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av dessa officiella handlingar. 107 När det däremot gäller vissa officiella handlingar som avses i punkterna 16–19 och 32 i artikel 5.2 i lagen om officiella handlingar, nämligen personliga handlingar för militär personal och deras identitetskort, tjänstekort för poliser, gränsvakter, statliga säkerhetsagenter, tjänstemän vid byrån för inrikes säkerhet, tjänstemän vid underrättelsetjänsten, tjänstemän inom det militära kontraspionaget och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom det militära kontraspionaget, tjänstemän inom den militära underrättelsetjänsten och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom den militära underrättelsetjänsten samt medlemmar av militärpolisen, ska de anses ha ett direkt och nära samband med målet att skydda den nationella säkerheten, vilket innebär att de kan motivera ytterligare sekretesskrav. 108 Det ska i detta hänseende påpekas att de handlingar som räknas upp i föregående punkt, i den mån de rör tjänstemän vars uppgifter har ett direkt och nära samband med uppdrag som bidrar till att skydda en medlemsstats nationella säkerhet, kan göra det nödvändigt att begränsa avslöjandet av deras särdrag och de uppgifter som de innehåller, däribland tjänstemännens identitet, vilket innebär att de ska anses vara särskilt känsliga och vilket kräver ett förstärkt skydd mot bland annat läckor och förfalskningar. 109 Såsom Republiken Polen har gjort gällande, utan att motsägas av kommissionen, skulle en eventuell läcka av sådana uppgifter nämligen kunna få irreparabla konsekvenser för en medlemsstats nationella säkerhet, eftersom dessa uppgifter skulle kunna användas av tredjeländer eller bland annat av kriminella grupper eller terroristorganisationer. 110 Även om det visserligen hade varit möjligt att föreskriva sådana garantier som innebär att sanktioner, bland annat avtalsrättsliga sådana, tillämpas på den ekonomiska aktör som skulle ha fått i uppdrag att framställa de handlingar som avses i punkt 107 ovan, kan sådana garantier, för det fall de känsliga uppgifterna har läckt, inte anses vara tillräckligt effektiva för att säkerställa säkerheten för dessa uppgifter. 111 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 95 i sitt förslag till avgörande, utgör det inte lämpliga lösningar för att skydda sådana uppgifter att vidta disciplinåtgärder mot personer som är orsak till en sådan läcka eller mot dem som tillåtit dem, eller att införa klausuler i avtalen som föreskriver ekonomisk ersättning, vilken med nödvändighet ska betalas ut efter det att skadan har uppkommit. 112 När det gäller kommissionens argument att ett sådant företag som PWPW kan anlita underleverantörer och att det således inte är motiverat att anförtro uteslutande det företaget de aktuella tjänsterna, påpekar domstolen för det första att kommissionen inte har visat att den polska lagstiftningen uttryckligen tillåter att framställning av de handlingar som avses i punkt 107 ovan sker på entreprenad. 113 Det har vidare inte bestritts att sådant anlitande av underleverantörer på sin höjd utgör en möjlighet som PWPW har och således endast är möjligt under detta företags kontroll och i den utsträckning och på de villkor som fastställts av detta företag. Republiken Polen preciserade för övrigt vid förhandlingen, utan att motsägas av kommissionen, att PWPW endast anlitar underleverantörer för vissa begränsade tjänster, och att framställningen av de handlingar som räknas upp i punkt 107 ovan inte ingår i dessa. 114 För det fall framställningen utförs av en enhet som valts ut i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2014/24, ska det slutligen påpekas att denna enhet själv skulle kunna anlita underleverantörer, såsom framgår av artikel 63.1 och artikel 71 i direktivet, utan att en enhet som ägs av den berörda medlemsstaten kan kontrollera underleverantörernas agerande eller fastställa villkoren för tillhandahållandet av deras tjänster. Härav följer att det inte kan anses att den omständigheten att PWPW eventuellt anlitar underleverantörer skulle innebära att den säkerhetsnivå som nämnda framställning kräver inte skulle vara högre än den som följer av tillämpningen av de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i nämnda direktiv. 115 Under dessa omständigheter finner domstolen att Republiken Polen kan åberopa artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2014/24 genom att göra gällande att arten av de handlingar som räknas upp i punkt 107 ovan är oförenlig med skyldigheten att tillämpa dessa förfaranden. 116 Eftersom kommissionen inte har styrkt sina påståenden i fråga om dessa handlingar, ska talan ogillas i den del den avser bestämmelserna i den polska lagstiftningen om direkttilldelning av kontrakt avseende framställning av dessa handlingar till PWPW, utan tillämpning av de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24. 117 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1.1 och 1.3 samt artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2014/24, jämförda med artikel 346.1 a FEUF, genom att i polsk lagstiftning införa undantag som inte föreskrivs i direktiv 2014/24, rörande offentliga kontrakt som avser framställning av dels officiella handlingar som avses i artikel 4.5c i lagen om offentlig upphandling, med undantag för personliga handlingar för militär personal och deras identitetskort, tjänstekort för poliser, gränsvakter, statliga säkerhetsagenter, tjänstemän vid byrån för inrikes säkerhet, tjänstemän vid underrättelsetjänsten, tjänstemän inom det militära kontraspionaget och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom det militära kontraspionaget, tjänstemän inom den militära underrättelsetjänsten och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom den militära underrättelsetjänsten samt medlemmar av militärpolisen, dels punktskattemärken, lagstadgad märkning, kontrolldekaler, röstsedlar, holografiska märkningar som förekommer på rösträttsintyg samt mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av dessa officiella handlingar, vilka också avses i nämnda artikel 4.5c. 118 Talan ogillas i övrigt. Rättegångskostnader 119 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. 120 I artikel 138.3 i rättegångsreglerna anges att om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, ska vardera parten bära sina rättegångskostnader. Domstolen får emellertid besluta att en rättegångsdeltagare – förutom att bära sina rättegångskostnader – delvis ska ersätta en annan deltagares rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet. 121 I detta fall har både kommissionen och Republiken Polen yrkat att den andra parten ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. 122 Kommissionens talan har bifallits, utom i den del den avser undantag från de upphandlingsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2014/24 för offentliga kontrakt avseende framställning av vissa av de officiella handlingar som avses i punkt 32 i artikel 5.2 i lagen om officiella handlingar, till vilken det hänvisas i artikel 4 punkt 5c i lagen om offentlig upphandling, det vill säga personliga handlingar för militär personal och deras identitetskort, tjänstekort för poliser, gränsvakter, statliga säkerhetsagenter, tjänstemän vid byrån för inrikes säkerhet, tjänstemän vid underrättelsetjänsten, tjänstemän inom det militära kontraspionaget och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom det militära kontraspionaget, tjänstemän inom den militära underrättelsetjänsten och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom den militära underrättelsetjänsten samt medlemmar av militärpolisen. Med tillämpning av artikel 138.3 i rättegångsreglerna, ska Republiken Polen därför ersätta två tredjedelar av kommissionens rättegångskostnader. 123 Kommissionen ska bära en tredjedel av sina rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1.1 och 1.3 samt artikel 15.2 och 15.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, jämförda med artikel 346.1 a FEUF, genom att i polsk lagstiftning införa undantag som inte föreskrivs i direktiv 2014/24, rörande offentliga kontrakt som avser framställning av dels officiella handlingar som avses i artikel 4.5c i ustawa Prawo zamówień publicznych (lagen om offentlig upphandling) av den 29 januari 2004, i dess lydelse enligt ustawa o dokumentach publicznych (lagen om officiella handlingar) av den 22 november 2018, med undantag för personliga handlingar för militär personal och deras identitetskort, tjänstekort för poliser, gränsvakter, statliga säkerhetsagenter, tjänstemän vid byrån för inrikes säkerhet, tjänstemän vid underrättelsetjänsten, tjänstemän inom det militära kontraspionaget och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom det militära kontraspionaget, tjänstemän inom den militära underrättelsetjänsten och yrkesmilitärer som har utnämnts till en tjänst inom den militära underrättelsetjänsten samt medlemmar av militärpolisen, dels punktskattemärken, lagstadgad märkning, kontrolldekaler, röstsedlar, holografiska märkningar som förekommer på rösträttsintyg samt mikroprocessorsystem med programvara som används för hantering av officiella handlingar, datasystem och databaser som är nödvändiga för användningen av dessa officiella handlingar, vilka också avses i nämnda artikel 4.5c. 2) Talan ogillas i övrigt. 3) Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta två tredjedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader. 4) Europeiska kommissionen ska bära en tredjedel av sina rättegångskostnader. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: polska.