Mål C‑263/05 Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Italien ”Fördragsbrott – Miljö – Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG – Begreppet avfall – Föremål, ämnen eller substanser avsedda för bortskaffande eller återvinning – Produktionsrester avsedda för återanvändning” Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 18 december 2007 Sammanfattning av domen 1. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Begreppet avfall (Artikel 174.2 EG; rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 1 a) 2. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Begreppet avfall (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 1 a) 3. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Tillämpningsområde (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artiklarna 1 a och 2.1) 1. Klassificeringen av ett föremål, ämne eller substans som ”avfall” i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, är framför allt avhängig innehavarens agerande och betydelsen av uttrycket ”göra sig av med”. Detta uttryck skall tolkas mot bakgrund dels av det främsta syftet med direktivet, vilket enligt dess tredje skäl är att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall, dels av artikel 174.2 EG, vari föreskrivs att gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas. Härav följer att nämnda uttryck, och således begreppet avfall, inte kan ges en restriktiv tolkning. (se punkterna 32 och 33) 2. Den faktiska förekomsten av ”avfall” i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, skall således bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter, varvid det skall tas hänsyn till direktivets ändamål och säkerställas att dess verkan inte begränsas. Vissa omständigheter kan därför utgöra indicier på att innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att ”göra sig av med” ett föremål, ett ämne eller en substans i den mening som avses i nämnda artikel. Så är bland annat fallet när det ämne som har använts är en produktions- eller konsumtionsrest, det vill säga en sådan produkt som man inte i sig har eftersträvat att framställa, då den metod som tillämpas för bearbetning av ett ämne eller det sätt på vilket ämnet används inte är avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej. Det framgår att graden av sannolikhet för att ett ämne skall återanvändas utan föregående bearbetning utgör ett relevant kriterium – vid sidan av det kriterium som rör frågan huruvida ämnet är en restprodukt eller inte – för bedömningen av om detta ämne skall betecknas som avfall i den mening som avses i direktivet. Om det – utöver enbart möjligheten att återanvända det aktuella ämnet – är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att återanvända ämnet, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske. Om så är fallet kan ämnet i fråga inte betraktas som en börda som innehavaren försöker göra sig av med utan som en verklig produkt. Enbart den omständigheten att ett ämne är avsett att eller kan återanvändas är emellertid inte avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej. En produkt, ett material eller en råvara som är resultatet av en tillverkningsprocess som inte är avsedd att framställa den kan inte betraktas som en biprodukt som innehavaren inte avser att göra sig av med annat än om den inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den. (se punkterna 34, 35, 38, 40, 49 och 50) 3. Det anges inte något avgörande kriterium i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, för att bedöma innehavarens avsikt att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser kan följaktligen medlemsstaterna fritt välja vilka bevismedel som skall krävas för de olika begrepp och omständigheter som fastställs i de direktiv som de införlivar, såvitt detta inte inkräktar på gemenskapsrättens effektivitet. Medlemsstaterna kan således exempelvis fastställa olika avfallskategorier, bland annat för att underlätta organisationen och kontrollen av avfallshanteringen, förutsatt att de skyldigheter som följer av direktivet eller andra gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende detta avfall uppfylls och att ett eventuellt uteslutande av kategorier från tillämpningsområdet för bestämmelserna om införlivande av skyldigheterna i direktivet skett i enlighet med artikel 2.1 däri. (se punkt 41) DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 18 december 2007 ( * ) ”Fördragsbrott – Miljö – Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG – Begreppet avfall – Föremål, ämnen eller substanser avsedda för bortskaffande eller återvinning – Produktionsrester avsedda för återanvändning” I mål C‑263/05, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 23 juni 2005, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Konstantinidis och Ortiz, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Republiken Italien, företrädd av Mcguire, i egenskap av ombud, biträdd av Porter, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna Castro, Becker Cunha Smith, Decker (referent) och Franklin, generaladvokat: Mata, justitiesekreterare: förste handläggaren Hernandez, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 februari 2007, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156 av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) (nedan kallat direktivet), genom att anta och bibehålla artikel 14 i lagdekret nr 138 av den 8 juli 2002 om brådskande åtgärder för beskattning, privatisering och kontroll av läkemedelsutgifter samt om ekonomiskt stöd till missgynnade områden (GURI nr 158 av den 8 juli 2002), som i ändrad lydelse omvandlats till lag nr 178 av den 8 augusti 2002 (ordinarie tillägg till GURI nr 187 av den 10 augusti 2002), vari föreskrivs att lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 om genomförande av direktiven 91/156/EEG om avfall, 91/689/EEG om farligt avfall och 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (ordinarie tillägg till GURI nr 38 av den 15 februari 1997) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 22/97), inte är tillämpligt på vare sig ämnen, material eller produkter avsedda för bortskaffande eller återvinning som inte uttryckligen omnämns i bilagorna B och C till nämnda dekret, eller ämnen, material eller produkter som utgör produktionsrester som innehavaren avser att eller är skyldig att göra sig av med, när de kan återanvändas och återanvänds i en produktions- eller konsumtionsprocess utan föregående bearbetning och utan att skada miljön eller efter bearbetning, när det inte rör sig om någon av de återvinningsåtgärder som anges i bilaga C till detta dekret. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 2 I artikel 1 a första stycket definieras avfall som ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av med”. 3 Kommissionen antog beslut 94/3/EG av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442 (EGT L 5, 1994, s. 15). Nämnda förteckning (nedan kallad den europeiska avfallsförteckningen) förnyades genom kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3 och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226, s. 3). Den europeiska avfallsförteckning som infördes genom detta beslut har ändrats vid flera tillfällen, senast genom rådets beslut 2001/573/EG av den 23 juli 2001 (EGT L 203, s. 18). Bilagan till beslut 2000/532, som innehåller den europeiska avfallsförteckningen, har en inledning och i punkt 1 däri anges att det rör sig om en harmoniserad förteckning som med jämna mellanrum kommer att ses över. I nämnda punkt 1 anges dessutom att ”[d]et faktum att ett material upptas i [den europeiska avfallsförteckningen] innebär emellertid inte att det är att betrakta som avfall under alla omständigheter. En förutsättning för att materialet skall betraktas som avfall är att det svarar mot definitionen av avfall i artikel 1 a i [direktivet].” 4 I artikel 1 e och f definieras begreppen bortskaffande och återvinning som de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A och 2 B till samma direktiv. Dessa bilagor har, genom beslut 96/350, anpassats till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen. Den nationella lagstiftningen 5 Artikel 6.1 a i lagstiftningsdekret nr 22/97 har följande lydelse: ”I detta dekret används följande beteckningar med de betydelser som här anges: a) Avfall: varje föremål, ämne eller produkt som ingår i de kategorier som anges i bilaga A och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. …” 6 I bilaga A till lagstiftningsdekret nr 22/97 återges den förteckning över avfallskategorier som anges i bilaga 1 till direktivet. I bilagorna B och C till detta lagstiftningsdekret anges vidare förfarandena för bortskaffande respektive återvinning av avfall på samma sätt som i bilagorna 2 A och 2 B till direktivet. 7 Artikel 14 i lag nr 178 av den 8 augusti 2002 (nedan kallat den omtvistade bestämmelsen), som efter ändring har ersatt lagdekret nr 138 av den 8 juli 2002, innehåller en ”bindande tolkning” av begreppet ”avfall” i artikel 6.1 a i lagstiftningsdekret nr 22/97. Nämnda artikel 14 har följande lydelse: ”1. Orden ’gör sig av med’, ’avser att göra sig av med’ eller ’är skyldig att göra sig av med’ … skall förstås på följande sätt: a) Gör sig av med: varje handling genom vilken ämnen, material eller produkter direkt eller indirekt undergår bortskaffnings- eller återvinningsåtgärder i enlighet med bilagorna B och C [till lagstiftningsdekret nr 22/97]. b) Avser att göra sig av med: avsikten att låta ämnen, material eller produkter undergå bortskaffnings- och återvinningsåtgärder i enlighet med bilagorna B och C [till lagstiftningsdekret nr 22/97]. c) Är skyldig att göra sig av med: en skyldighet att låta ämnen, material eller produkter undergå återvinnings- eller bortskaffningsåtgärder, vilken skyldighet följer av en lagregel, ett myndighetsbeslut eller av själva arten av materialet eller produkten eller av att dessa är upptagna i förteckningen över farligt avfall i bilaga D [till lagstiftningsdekret nr 22/97]. 2. De fall som avses i punkt 1 b och 1 c ovan är inte för handen när det är fråga om produkter, ämnen eller material som utgör produktions- eller konsumtionsrester om ett av följande villkor är uppfyllt: a) De kan återanvändas, och återanvänds faktiskt och objektivt, i en produktions- eller konsumtionsprocess − vare sig det är samma, en därmed jämförbar eller en annan process − utan föregående bearbetning och utan att skada miljön. b) De kan återanvändas, och återanvänds faktiskt och objektivt, i en produktions- eller konsumtionsprocess − vare sig det är samma, en därmed jämförbar eller en annan, process − efter bearbetning men utan att det är nödvändigt att vidta någon sådan återvinningsåtgärd som anges i bilaga C till [lagstiftningsdekret nr 22/97].” Det administrativa förfarandet 8 Kommissionen inledde det fördragsbrottsförfarande som föreskrivs i artikel 226 EG, eftersom den anser att tolkningsreglerna i den omtvistade bestämmelsen är oförenliga med direktivet och i synnerhet artikel 1 a däri. 9 De italienska myndigheterna besvarade inte kommissionens formella underrättelse av den 18 oktober 2002 inom den föreskrivna fristen. Kommissionen riktade därför den 3 april 2003 ett motiverat yttrande till Republiken Italien och uppmanade denna stat att inom två månader från delgivningen av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa direktivet. 10 Under tiden − men efter den föreskrivna fristen − besvarade de italienska myndigheterna emellertid den formella underrättelsen av den 18 oktober 2002. Kommissionen menade därför att det motiverade yttrandet i fråga, i det skedet, inte hade någon rättsverkan. 11 Kommissionen ansåg emellertid att svaret var otillfredsställande och sände i skrivelse av den 11 juli 2003 ett kompletterande motiverat yttrande som medlemsstaten uppmanades följa inom två månader från delgivningen av detsamma. 12 Efter att ha ansökt om en förlängning av denna frist med två månader bemötte den italienska regeringen, i skrivelser från den ständiga representationen av den 12 november respektive den 19 december 2003, kommissionens anmärkningar mot den nationella lagstiftningen. 13 För att klargöra sina slutsatser beträffande det påstådda fördragsbrottet, bland annat med avseende på generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande inför domen i målet Niselli (dom av den 11 november 2004 i mål C‑457/02, REG 2004, s. I‑10853), föredraget den 10 juni 2004, riktade kommissionen i en skrivelse av den 9 juli 2004 ett andra kompletterande motiverat yttrande till Republiken Italien som den på nytt uppmanades att följa inom två månader från delgivningen av nämnda yttrande. 14 De italienska myndigheterna besvarade det sista motiverade yttrandet i skrivelse av den 29 september 2004. 15 Kommissionen ansåg att situationen fortfarande var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan. Talan Parternas argument 16 Kommissionen har genom sin invändning, som består av två delar, gjort gällande att den tolkning av artikel 6.1 a i lagstiftningsdekret nr 22/97 som den italienska lagstiftaren har gjort i punkterna 1 och 2 i den omtvistade bestämmelsen strider mot artikel 1 a i direktivet. 17 Hänvisningarna i punkt 1 a och b i den omtvistade bestämmelsen till ”bortskaffnings- eller återvinningsåtgärder” respektive ”bortskaffnings- och återvinningsåtgärder” innebär, i den mån de åtföljs av preciseringen ”i enlighet med bilagorna B och C [till lagstiftningsdekret nr 22/97]”, att åtskillnad görs mellan å ena sidan bortskaffnings- eller återvinningsåtgärder rent generellt och å andra sidan de åtgärder som uttryckligen anges i bilagorna B och C till nämnda lagstiftningsdekret. Detta innebär att alla material, ämnen eller produkter som ingår i de kategorier som anges i bilaga A till lagstiftningsdekret nr 22/97 och som innehavaren låter undergå, avsätter till eller avser att låta undergå antingen andra bortskaffningsåtgärder än dem som finns förtecknade i bilaga B till detta lagstiftningsdekret, eller andra återvinningsåtgärder än dem som finns förtecknade i bilaga C till detta dekret, inte skall klassificeras som avfall och således undantas från all lagstiftning om avfallshantering. 18 Bestämmelsen innebär därför en rättsstridig begränsning av räckvidden av begreppet avfall och således även av tillämpningsområdet av den italienska lagstiftningen om avfallshantering. 19 Kommissionen har vidare beträffande punkt 2 i den omtvistade bestämmelsen hävdat att det faktum att tolkningskriterierna för begreppet avfall i punkt 1 b och c i samma bestämmelse utelämnas i denna punkt och att vissa produktions- eller konsumtionsrester, på de villkor som uppställs i nämnda punkt 2 a och b, därför inte skall klassificeras som avfall, innebär att den italienska lagstiftaren implicit medger att avfallslagstiftningen i den situation som avses, trots att resterna i fråga utgör avfall, inte tillämpas på avfallet beroende på hur resterna i fråga behandlas. 20 Enligt kommissionen är det inte tillåtet att från direktivets tillämpningsområde formellt utesluta föremål, ämnen och substanser som innehavaren avser att eller är skyldig att göra sig av med, även om de kan återanvändas i produktions- eller konsumtionsprocessen med eller utan behov av föregående bearbetning − på det enda villkoret att de, i det första fallet, inte undergår någon sådan återvinningsåtgärd som uttryckligen anges i tillhörande bilaga – och om de inte skadar miljön utan föregående bearbetning. 21 I motsats till vad Republiken Italien har hävdat fastställs i den omtvistade bestämmelsen inte endast de tolkningskriterier som gör det möjligt att bedöma huruvida förutsättningarna för att något skall klassificeras som avfall föreligger, utan bestämmelsen har även en begränsande inverkan på begreppet avfall och dess tillämpning, bland annat genom att de nationella bestämmelserna om genomförande av direktivet inte är tillämpliga på en stor del återvinningsbart avfall. 22 Enligt Republiken Italien kan ett ämne som återanvänds inte utgöra avfall, även när innehavaren har planer på att låta det undergå en annan produktionsprocess. Enligt domstolens rättspraxis har undantaget från begreppet avfall, under vissa förhållanden, nämligen utvidgats till att avse material som faktiskt återanvänds, även av tredje part. 23 Enligt denna medlemsstat uppställs i den omtvistade bestämmelsen kriterier för att bedöma huruvida innehavaren av ett material har gjort sig av med, har beslutat sig för att göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med materialet i fråga. Med hjälp av dessa kriterier går det att, genom att utvidga testet till att avse den faktiska och objektiva användningen av materialet i fråga i efterföljande led, uppfylla de villkor som fastställdes i domen i det ovannämnda målet Niselli, det vill säga en faktisk återanvändning och införlivande av övergivet material i begreppet avfall. 24 Medlemsstaten i fråga har hävdat att övergivandet innebär att ett föremål, ett ämne eller en substans indirekt avsätts till bortskaffnings- eller återvinningsåtgärder, på så sätt att det faktum att ett föremål, ett ämne eller en substans överges i själva verket omfattas av punkt 1 a i den omtvistade bestämmelsen. 25 Republiken Italien anser att det i punkt 2 i den omtvistade bestämmelsen, i överensstämmelse med de principer som framgår av domstolens rättspraxis, föreskrivs att industrirester, även om de inte är föremål för den huvudsakliga produktionen, inte skall klassificeras som avfall om de återanvänds i befintligt skick, utan någon åtgärd som syftar till att ”göra sig av med det”, det vill säga utan ”föregående bearbetning” eller efter en bearbetning som inte innebär en fullständig återvinning, såsom sortering, selektion, separering, hoppressning eller sållning. 26 Genom den omtvistade bestämmelsen, som bör läsas i sin helhet, har den italienska lagstiftaren velat fastställa bestämda tolkningskriterier i syfte att låta material som innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av med omfattas av begreppet avfall. Det är vid en tillämpning av bestämda tolkningskriterier nödvändigt att fastställa en uttömmande förteckning över avfall och inte utgå ifrån att allt utgör avfall utom föremål, ämnen eller substanser som innehavaren bevisligen varken gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av med. 27 Enligt Republiken Italien innebär kommissionens resonemang att varje klargörande av uttrycket ”göra sig av med” oundgängligen leder till en begränsning av direktivets tillämpningsområde, vilket begränsar medlemsstaternas utrymme att fastställa genomförandebestämmelser för direktiv. 28 Republiken Italien har slutligen vid förhandlingen anfört att avfallshanteringen i Italien ibland utförs av personer som rör sig ”i lagens utkant”. Medlemsstaten i fråga har därför föredragit att låta avfallsproducenterna ansvara för denna hantering i stället för att nämnda producenter avhänder sig ansvaret för denna hantering till tredje part. Domstolens bedömning 29 Kommissionen har genom invändningens första del huvudsakligen gjort gällande att den tolkning som fastställs i punkt 1 i den omtvistade bestämmelsen innebär en rättsstridig begränsning av begreppet avfall vid tillämpning av den italienska lagstiftningen på området. Begreppet begränsas nämligen till att avse material som undergår sådana bortskaffnings- och återvinningsåtgärder som avses i bilagorna B och C till lagstiftningsdekret nr 22/97 – vars ordalydelse motsvarar ordalydelsen i bilagorna 2 A och 2 B till direktivet – med undantag av andra bortskaffnings- eller återvinningsåtgärder som inte anges i nämnda bilagor. 30 Kommissionen har genom invändningens andra del huvudsakligen gjort gällande att även undantaget i punkt 2 i den omtvistade bestämmelsen innebär en rättsstridig begränsning av begreppet avfall i den mån detta undantag avser produktions- eller konsumtionsrester som kan återanvändas eller som återanvänds i samma produktions- eller konsumtionsprocess, eller i en liknande eller annan sådan process utan föregående bearbetning och utan att skada miljön, eller som efter en bearbetning inte behöver undergå någon sådan återvinningsåtgärd som räknas upp i bilaga C till lagstiftningsdekret nr 22/97. 31 Republiken Italien anser i huvudsak att den omtvistade bestämmelsen skall läsas i sin helhet och att den syftar till att klargöra innebörden av begreppet ”avfall” i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet. Mot bakgrund av denna inställning skall det, innan de båda delarna av kommissionens invändning prövas, erinras om domstolens rättspraxis avseende detta begrepp. 32 I artikel 1 a första stycket i direktivet definieras avfall som ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 [till detta direktiv] och som innehavaren gör sig av med eller avser … att göra sig av med”. I nämnda bilaga förtydligas och exemplifieras denna definition, genom att den innehåller förteckningar över föremål, ämnen eller substanser som kan klassificeras som avfall. Denna bilaga är emellertid enbart vägledande, och avfallsklassificeringen är framför allt avhängig innehavarens agerande och betydelsen av uttrycket ”göra sig av med” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 1997 i mål C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie, REG 1997, s. I‑7411, punkt 26, av den 7 september 2004 i mål C‑1/03, Edwards m.fl., REG 2004, s. I‑7613, punkt 42, och av den 10 maj 2007 i mål C‑252/05, Thames Water Utilities, REG 2007, s. I‑2883, punkt 24). 33 Uttrycket ”göra sig av med” skall tolkas mot bakgrund dels av det främsta syftet med direktivet, vilket enligt dess tredje skäl är att ”skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall”, dels av artikel 174.2 EG. I denna sistnämnda bestämmelse föreskrivs att ”[g]emenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas … .” Härav följer att uttrycket ”göra sig av med”, och således begreppet avfall i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet, inte kan ges en restriktiv tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C‑418/97 och C‑419/97, Gentry m.fl., REG 2000, s. I‑4475, punkterna 36−40, och domen i det ovannämnda målet Thames Water Utilities, punkt 27). 34 Vissa omständigheter kan utgöra indicier på att innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att ”göra sig av med” ett föremål, ett ämne eller en substans, i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet (domen i de ovannämnda förenade målen Gentry m.fl., punkt 83). Så är bland annat fallet när det ämne som har använts är en produktions- eller konsumtionsrest, det vill säga en sådan produkt som man inte i sig har eftersträvat att framställa (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Gentry m.fl., punkt 84, och i det ovannämnda målet Niselli, punkt 43). 35 Den metod som tillämpas för bearbetning av ett ämne eller det sätt på vilket ämnet används är inte avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej (se domen i de ovannämnda förenade målen Gentry m.fl., punkt 64, och dom av den 1 mars 2007 i mål C‑176/05, KVZ retec, REG 2007, s. I‑1721, punkt 52). 36 Domstolen har fastställt att endast genomförandet av ett av de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som anges i bilaga 2 A respektive bilaga 2 B till direktivet inte innebär att det föremål, det ämne eller den substans som utgör föremål för åtgärden skall klassificeras som avfall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkterna 36 och 37). Domstolen har även fastslagit att föremål, ämnen eller substanser kan utgöra avfall även om de kan bli föremål för ekonomisk återanvändning (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 juni 1997 i de förenade målen C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 och C‑224/95, Tombesi m.fl., REG 1997, s. I‑3561, punkterna 47 och 48). Det övervaknings- och hanteringssystem som har införts genom direktivet avser nämligen att omfatta samtliga föremål, ämnen och substanser som ägaren gör sig av med, även om de har ett marknadsvärde och insamlas yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (se, bland annat, dom av den 18 april 2002 i mål C-9/00, Stewart och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, REG 2002, s. I-3533 (nedan kallad domen i målet Stewart), punkt 29). 37 Det framgår emellertid även av domstolens rättspraxis att en produkt, ett material eller en råvara som uppkommer under ett brytnings- eller tillverkningsförfarande, vars huvudsakliga syfte inte är denna framställning, kan betraktas som en biprodukt (inte en restprodukt) som innehavaren inte vill ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 1 a första stycket i direktivet, utan som innehavaren har för avsikt att senare använda eller saluföra på så fördelaktiga villkor som möjligt, förutsatt att denna produkt verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten, i förekommande fall, kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Stewart, punkterna 34–36, dom av den 11 september 2003 i mål C-114/01, AvestaPolarit Chrome, REG 2003, s. I‑8725, punkterna 33–38, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkt 47, domarna av den 8 september 2005 i mål C‑416/02, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I-7487, punkterna 87 och 90, och i mål C‑121/03, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I-7569, punkterna 58 och 61). 38 Det framgår att graden av sannolikhet för att ett ämne skall återanvändas utan föregående bearbetning utgör ett relevant kriterium – vid sidan av det kriterium som rör frågan huruvida ämnet är en restprodukt eller inte – för bedömningen av om detta ämne skall betecknas som avfall i den mening som avses i direktivet. Om det – utöver enbart möjligheten att återanvända det aktuella ämnet – är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att återanvända ämnet, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske. Om så är fallet kan ämnet i fråga inte betraktas som en börda som innehavaren försöker göra sig av med utan som en verklig produkt (se domarna i de ovannämnda målen Stewart, punkt 37, och Niselli, punkt 46). 39 Om det för en sådan återanvändning är nödvändigt att lagring kan ske under lång tid, vilket innebär en börda för innehavaren och eventuellt kan orsaka just sådana olägenheter för miljön som direktivet syftar till att begränsa, är det emellertid inte säkert att återanvändning kommer att ske, och den kan inte förutses annat än på mer eller mindre lång sikt. Det innebär att det aktuella ämnet i princip skall anses utgöra avfall (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Stewart, punkt 38, och AvestaPolarit Chrome, punkt 39). 40 Den faktiska förekomsten av ”avfall” i den mening som avses i direktivet skall således bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter, varvid det skall tas hänsyn till direktivets ändamål och säkerställas att dess verkan inte begränsas (se domarna i de ovannämnda förenade målen Gentry m.fl., punkt 88, och i det ovannämnda målet KVZ retec, punkt 63, samt beslut av den 15 januari 2004 i mål C-235/02, Bennett och Harris, REG 2004, s. I-1005, punkt 40). 41 Det anges inte något avgörande kriterium i direktivet för att bedöma innehavarens avsikt att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser kan följaktligen medlemsstaterna fritt välja vilka bevismedel som skall krävas för de olika begrepp och omständigheter som fastställs i de direktiv som de införlivar, såvitt detta inte inkräktar på gemenskapsrättens effektivitet (se domarna i de ovannämnda förenade målen Gentry m.fl., punkt 41, och i det ovannämnda målet Niselli, punkt 34). Medlemsstaterna kan således exempelvis fastställa olika avfallskategorier, bland annat för att underlätta organisationen och kontrollen av avfallshanteringen, förutsatt att de skyldigheter som följer av direktivet eller andra gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende detta avfall uppfylls och att ett eventuellt uteslutande av kategorier från tillämpningsområdet för bestämmelserna om införlivande av skyldigheterna i direktivet skett i enlighet med artikel 2.1 däri (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004 i mål C‑62/03, kommissionen mot Förenade kungariket, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 12). 42 Det är i förevarande fall klarlagt dels att det framgår av punkt 1 i den omtvistade bestämmelsen att innehavaren skall anses göra sig av med eller avse eller vara skyldig att ”göra sig av med” ett föremål, ett ämne eller en substans i den mening som avses i artikel 1 a första stycket i direktivet, endast när föremålet, ämnet eller substansen i fråga direkt eller indirekt är avsedd att utgöra föremål för en sådan bortskaffnings- eller återvinningsåtgärd som nämns i bilagorna B och C till lagstiftningsdekret nr 22/97, dels att nämnda bilagor B och C innehållsmässigt motsvarar bilagorna 2 A och 2 B till direktivet. 43 Det har ovan i punkt 36 erinrats om att endast genomförandet av ett av de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som anges i bilaga 2 A respektive bilaga 2 B till direktivet inte innebär att det föremål, det ämne eller den substans som utgör föremål för åtgärden skall klassificeras som avfall. 44 Genom att handlingen att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans definieras med utgångspunkt endast i genomförandet av en bortskaffnings- eller återvinningsåtgärd i enlighet med bilagorna B och C i lagstiftningsdekret nr 22/97, innebär nämligen för det första tolkningen i punkt 1 i den omtvistade bestämmelsen att klassificeringen av avfall är avhängig en åtgärd, som i sig inte kan klassificeras som bortskaffande eller återvinning, om den inte avser avfall. Tolkningen medför således inte något klargörande av avfallsbegreppet. Enligt nämnda tolkning skulle varje föremål, ämne eller substans som var föremål för en av de åtgärder som nämns i bilagorna 2 A och 2 B till direktivet klassificeras som avfall, vilket skulle leda till att sådana föremål, ämnen eller substanser som inte är avfall i den mening som avses i direktivet klassificerades som avfall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkterna 36 och 37). 45 För det andra innebär den tolkning som det hänvisas till ovan i punkt 42 att, om ett föremål, ett ämne eller substans som innehavaren gör sig av med på något annat sätt än genom de metoder som nämns i bilagorna 2 A eller 2 B till direktivet inte skulle utgöra avfall, avfallsbegreppet i den mening som avses i artikel 1 a första stycket i direktivet begränsades. Ett föremål, ett ämne eller en substans som inte är föremål för ett krav på bortskaffande eller återvinning och som innehavaren gör sig av med genom att helt enkelt överge det, utan att låta det undergå en sådan åtgärd, skulle inte klassificeras som avfall trots att det var just avfall i den mening som avses i direktivet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkt 38). 46 Republiken Italien kan inte vinna framgång med sitt resonemang, ovan i punkt 24, enligt vilket det faktum att ett föremål, ett ämne eller en substans överges i själva verket omfattas av punkt 1 a i den omtvistade bestämmelsen. Även om denna tolkning är den rätta enligt nationell rätt, kan den omtvistade bestämmelsen, med hänsyn till att den brister i tydlighet på den punkten, inte säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut. 47 Vidare är det genom förtydligandet i punkt 2 i den omtvistade bestämmelsen klarlagt att det, för att en produktions- eller konsumtionsrest inte skall klassificeras som avfall, räcker att den används eller kan användas i hela produktions- eller konsumtionsprocessen utan föregående bearbetning och utan att skada miljön, eller efter bearbetning, när det inte rör sig om en av de återvinningsåtgärder som nämns i bilaga C till lagstiftningsdekret nr 22/97, vars ordalydelse överensstämmer med ordalydelsen i bilaga 2 B till direktivet. 48 Denna formulering är inte förenlig med den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkterna 33−39. Formuleringen innebär nämligen att produktions- och konsumtionsrester som faktiskt motsvarar definitionen av begreppet ”avfall” i artikel 1 a första stycket i direktivet, likväl inte skall klassificeras som avfall. 49 Det anges ovan i punkterna 34−36 att när ett ämne är en produktions- eller konsumtionsrest utgör detta ett indicium på att det rör sig om avfall, och enbart den omständigheten att ett ämne är avsett att eller kan återanvändas är inte avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej. 50 Republiken Italien kan inte heller vinna framgång med det resonemang som domstolen redogör för ovan i punkt 25. Med hänsyn till den skyldighet, som domstolen erinrar om i punkt 33 i förevarande dom, att ge begreppet avfall en vid tolkning och till de krav som följer av domstolens rättspraxis och som anges i punkterna 34–39 i förevarande dom, skall ett sådant resonemang som det som den italienska regeringen framställt beträffande biprodukter som innehavaren inte avser att göra sig av med emellertid begränsas till situationer där en produkt, ett material eller en råvara inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den. 51 Vad slutligen beträffar Republiken Italiens yttranden under förhandlingen om att personer som påstås röra sig ”i lagens utkant” är verksamma med avfallshantering räcker det att påpeka att detta förhållande, om det antas vara riktigt, inte kan motivera att medlemsstaten underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. 52 Av det anförda följer att kommissionens talan skall bifallas. 53 Domstolen konstaterar följaktligen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i direktivet, genom att anta och bibehålla artikel 14 i lagdekret nr 138 av den 8 juli 2002, som i ändrad lydelse omvandlats till lag nr 178 av den 8 augusti 2002, vari föreskrivs att lagstiftningsdekret nr 22/97 inte är tillämpligt på vare sig ämnen, föremål eller produkter avsedda för bortskaffande eller återvinning som inte uttryckligen omnämns i bilagorna B och C till nämnda dekret, eller föremål, ämnen eller substanser som utgör produktionsrester som innehavaren avser att eller är skyldig att göra sig av med, förutsatt att de kan återanvändas och återanvänds i en produktions- eller konsumtionsprocess utan föregående bearbetning och utan att skada miljön eller efter bearbetning, när det inte rör sig om någon av de återvinningsåtgärder som anges i bilaga C till detta dekret. Rättegångskostnader 54 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: 1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156 av den 18 mars 1991 och kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996, genom att anta och bibehålla artikel 14 i lagdekret nr 138 av den 8 juli 2002 om brådskande åtgärder för beskattning, privatisering och kontroll av läkemedelsutgifter samt om ekonomiskt stöd till missgynnade områden, som i ändrad lydelse omvandlats till lag nr 178 av den 8 augusti 2002, vari föreskrivs att lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 om genomförande av direktiven 91/156/EEG om avfall, 91/689/EEG om farligt avfall och 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, inte är tillämpligt på vare sig ämnen, material eller produkter avsedda för bortskaffande eller återvinning som inte uttryckligen omnämns i bilagorna B och C till nämnda dekret, eller ämnen eller material som utgör produktionsrester som innehavaren avser att eller är skyldig att göra sig av med, när de kan återanvändas och återanvänds i en produktions- eller konsumtionsprocess utan föregående bearbetning och utan att skada miljön eller efter bearbetning, när det inte rör sig om någon av de återvinningsåtgärder som anges i bilaga C till detta dekret. 2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: italienska.