62015CJ0321 DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen) den 8 mars 2017 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande — Miljö — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen — Direktiv 2003/87/EG — Artikel 3 a — Artiklarna 11 och 12 — Upphörande av en anläggnings verksamheter — Överlämnande av utsläppsrätter som inte har utnyttjats — Perioden 2008–2012 — Ingen ersättning — Systematiken i systemet för handel med utsläppsrätter” I mål C‑321/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Carr (Författningsdomstolen) (Luxemburg) genom beslut av den 19 juni 2015, som inkom till domstolen den 29 juni 2015, i målet ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA mot État du Grand-duché de Luxembourg meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Silva (referent) samt domarna M. Mendoza, Lowe, Hayes och Bentley, generaladvokat: M. Davis, justitiesekreterare: A. Arnold, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA, genom Zavala, Mccarty, — Spencer regering, genom Hanson, i egenskap av ombud, biträdd av Davis, Mccarty, — Europeiska kommissionen, genom E. White, Small och Williams, samtliga i egenskap av ombud, och efter att den 5 juli 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG ( EUT L 275, 2003, s. 32 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009 av den 11 mars 2009 ( EUT L 87, 2009, s. 109 ) (nedan kallat direktiv 2003/87). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (nedan kallat ArcelorMittal) och État du Grand-duché de Luxembourg (luxemburgska staten), angående lagenligheten av ett beslut av biträdande ministern för hållbar utveckling och infrastruktur genom vilket bolaget ålagts att, utan ersättning, överlämna 80922 outnyttjade utsläppsrätter för växthusgaser. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 Det framgår av artikel 1 i direktiv 2003/87 att det genom direktivet ”införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen … vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser”. 4 I artikel 3 a i direktivet definieras ”utsläppsrätt” som ”en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter under en fastställd period, giltig endast för uppfyllande av de krav som fastställs i detta direktiv och vilken kan överlåtas i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv”. 5 I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande: ”Verksamhetsutövaren skall informera den behöriga myndigheten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion, eller om utvidgningar av anläggningen, vilka kan innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste förnyas. När så är lämpligt, skall den behöriga myndigheten förnya tillstånden. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av en anläggning, skall den behöriga myndigheten förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens namn och adress.” 6 Enligt artikel 9 i direktiv 2003/87 ska varje medlemsstat upprätta en nationell plan för fördelning av utsläppsrätter. I synnerhet föreskrivs, i artikel 9.1 och 9.3, följande: ”1. Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av [EG-]fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III. … 3. Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.” 7 I artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande: ”2. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. … 4. Den behöriga myndigheten skall senast den 28 februari varje år under den period som avses i punkterna 1 och 2 utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.” 8 Artikel 12.1 och 12.3 i direktivet har följande lydelse: ”1. Medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan överlåtas mellan a) personer inom gemenskapen, … 3. Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret i överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.” 9 I artikel 13.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Utsläppsrätterna skall vara giltiga under den period som anges i artikel 11.1 eller 11.2 och för vilken de utfärdats.” 10 I artikel 19.1 i direktiv 2003/87 anges följande: ”Medlemsstaterna skall sörja för att ett register upprättas och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlemsstater.” Luxemburgsk rätt 11 I artikel 16 i konstitutionen föreskrivs följande: ”Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse, och mot ersättning, under de förutsättningar som anges i lag.” 12 Direktiv 2003/87 införlivades med luxemburgsk rätt genom lag av den 23 december 2004 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser ( Mémorial A 2004, s. 3792) (nedan kallad 2004 års lag). I artikel 12.2 och 12.4 i denna lag föreskrivs följande: ”2. För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod ska ministern besluta om det sammanlagda antalet utsläppsrätter som ska fördelas för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Ministern ska ta detta initiativ minst tolv månader innan den berörda perioden börjar, på grundval av den nationella fördelningsplan som utarbetats med tillämpning av artikel 10. … 4. Ministern ska senast den 28 februari varje år under den period som avses i punkterna 1 och 2 utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.” 13 I artikel 13.6 i lagen föreskrivs följande: ”Om driften av en anläggning helt eller delvis upphör, ska detta genast anmälas till ministern. Ministern fattar beslut om huruvida outnyttjade utsläppsrätter helt eller delvis ska överlämnas.” 14 Storhertigdömet Luxemburg utarbetade sin nationella fördelningsplan för perioden 2008–2012 enligt artikel 9 i direktiv 2003/87. Kommissionen godkände fördelningsplanen genom beslut av den 29 november 2006 respektive den 13 juli 2007. Det anges på sidan 7 i den nationella fördelningsplanen att om driften av en anläggning avvecklas eller avbryts ska utsläppsrätterna inte tilldelas för påföljande år. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 15 Såsom framgår av de handlingar i målet som domstolen förfogar över tilldelade Luxemburgs miljöminister ArcelorMittal sammanlagt 405365 utsläppsrätter för perioden 2008–2012. För år 2012 utfärdade ministern, den 22 februari samma år, 81073 utsläppsrätter till ArcelorMittal, för inskrivning i det nationella registret. Utsläppsrätterna var kopplade till bolagets anläggning i Schifflange (Luxemburg). 16 ArcelorMittal begärde i en skrivelse av den 23 april 2012 till miljöministern att miljökontrollerna skulle avbrytas, med hänvisning till att verksamheterna vid anläggningen i Schifflange sedan slutet av år 2011 hade avbrutits på obestämd tid. 17 Den 6 juni 2013 meddelade biträdande ministern för hållbar utveckling och infrastruktur ett beslut genom vilket ministern dels minskade det sammanlagda antalet utsläppsrätter för perioden 2008–2012, dels begärde att 80922 utsläppsrätter (nedan kallade de omtvistade utsläppsrätterna) skulle överlämnas, utan ersättning. Denna åtgärd, som beslutats på grundval av artikel 13.6 i 2004 års lag, motiverades av att ArcelorMittal förklarat att verksamheterna vid dess anläggning i Schifflange sedan slutet av år 2011 hade avbrutits. 18 Den 8 juli 2013 begärde ArcelorMittal omprövning av ministerbeslutet av den 6 juni 2013. Den som antagit nyssnämnda beslut fann, vid omprövning, inte skäl att ändra detsamma, vilket slogs fast i beslut av den 24 september 2013. Bolaget väckte talan mot nämnda beslut vid Tribunal administratif (Förvaltningsdomstolen i Luxemburg) som i beslut av den 17 december 2014 begärde att Carr (Författningsdomstolen i Luxemburg) skulle meddela ett förhandsavgörande beträffande frågan huruvida artikel 13.6 i 2004 års lag är förenlig med artikel 16 i konstitutionen. Enligt Förvaltningsdomstolen i Luxemburg motsvarar nämligen överlämnande, utan ersättning, till sin verkan rättsstridig expropriation, eftersom de omtvistade utsläppsrätterna har utfärdats och skrivits in i det nationella registret och följaktligen är ArcelorMittals egendom. Författningsdomstolen i Luxemburg önskar för sin del få klarhet i huruvida artikel 13.6 i 2004 års lag är förenlig med direktiv 2003/87, eftersom nämnda bestämmelse kan strida mot systematiken i det system som införts genom direktivet. 19 Mot denna bakgrund beslutade Författningsdomstolen i Luxemburg att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen: ”Är artikel 13.6 i [2004 års lag] – i den del bestämmelsen tillåter att den behöriga ministern kräver att utsläppsrätter som utfärdats i enlighet med artikel 12.2 och 12.4 i samma lag, men som inte har utnyttjats, helt eller delvis ska överlämnas, utan ersättning – förenlig med [direktiv 2003/87], i synnerhet systematiken i det system för handel med utsläppsrätter som föreskrivs i direktivet, varvid denna fråga även omfattar huruvida det verkligen rör sig om överlämnande av utsläppsrätter som tilldelats men som inte har utnyttjats, och, om svaret är jakande, huruvida sådana utsläppsrätter eventuellt ska anses utgöra egendom?” Prövning av tolkningsfrågan 20 Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2003/87 ska tolkas på så sätt att det utgör hinder för en nationell bestämmelse som tillåter att de nationella myndigheterna kräver att utsläppsrätter som tilldelats, men som inte har utnyttjats av en verksamhetsutövare, ska överlämnas, utan ersättning. 21 Den hänskjutande domstolen önskar även få klarhet i huruvida de omtvistade utsläppsrätterna kan kvalificeras som utsläppsrätter, i den mening som avses i direktiv 2003/87, och, om svaret är jakande, vilken rättslig status nämnda utsläppsrätter har. 22 Såvitt avser den första delen av den fråga som har ställts, ska det först erinras om att det system för handel med utsläppsrätter som införts genom direktiv 2003/87 bygger på en ekonomisk logik, nämligen att vara ett incitament för alla deltagare i detta system att släppa ut mindre växthusgaser än vad de ursprungligen getts rätt till, så att de kan överlåta överskottet till en annan deltagare vars utsläpp överskrider de utsläppsrätter som denne tilldelats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07 , EU:C:2008:728 , punkt 32 ). 23 Det kan vidare konstateras att det enligt artikel 19.1 i direktiv 2003/87 ska införas ett system med nationella register för att se till att de transaktioner som genomförs avseende utsläppsrätter ”redovisas korrekt”. 24 Domstolen har slagit fast att systematiken i direktiv 2003/87 bygger på en rigorös redovisning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för vilket ramen fastställs i artikel 19 i direktivet. Den korrekta redovisningen är en del av själva målet med direktivet, nämligen att införa ett system på gemenskapsnivå för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Syftet med systemet är att minska utsläppen av växthusgaser i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet och det slutliga målet är att skydda miljön (dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka, C‑203/12 , EU:C:2013:664 , punkt 27 ). 25 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 65 i sitt förslag till avgörande är kravet att utsläppsrätternas antal och omständigheterna kring dem ska redovisas korrekt ett uttryck för unionslagstiftarens vilja att få den marknad som upprättas genom direktivet att fungera bättre, genom att undvika snedvridning på grund av osäkerhet rörande utsläppsrätternas giltighet. Utöver det rent ekonomiska intresset av att upprätthålla marknadens tillförlitlighet, medför kravet på korrekt redovisning dessutom att målet med marknaden, det vill säga bekämpning av föroreningar, kan uppnås. Att de faktiska utsläppen stämmer överens med de utsläpp som tillåtits genom utsläppsrätterna, utgör av detta skäl en prioritering i systemet som helhet. 26 I detta avseende innebär artikel 7 i direktiv 2003/87 krav på att verksamhetsutövare vid en anläggning ska underrätta de behöriga myndigheterna om alla förändringar av anläggningens användning, vilka kan innebära att tillstånden för utsläpp av växthusgaser måste förnyas. 27 Det ska slutligen understrykas att medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme när de fastställer sina nationella fördelningsplaner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 mars 2012, kommissionen/Estland, Parks , EU:C:2012:179 , punkterna 51 – 53 ). Efter det att det i artikel 9 i direktiv 2003/87 föreskrivna förfarandet avslutats presumeras en nationell fördelningsplan vara rättsenlig. Vid utgången av den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 9.3 ska den nationella fördelningsplanen nämligen betraktas som definitiv, om kommissionen inte har haft några invändningar, så att medlemsstaten kan anta den (dom av den 3 oktober 2013, kommissionen/Lettland, Love , EU:C:2013:624 , punkt 46 ). 28 I detta fall framgår det av beslutet om hänskjutande att biträdande ministern för hållbar utveckling och infrastruktur, genom sitt beslut av den 6 juni 2013, förordnade att de omtvistade utsläppsrätterna skulle överlämnas, utan ersättning. 29 Enligt den luxemburgska regeringen och kommissionen var detta överlämnande avsett att rätta till en rättsstridig situation. De omtvistade utsläppsrätterna hade nämligen utfärdats till ArcelorMittal endast på grund av att bolaget hade underlåtit att informera de behöriga myndigheterna, före den tidpunkt då utsläppsrätterna skulle utfärdas, om att verksamheterna vid dess anläggning i Schifflange hade avbrutits på obestämd tid. Under dessa omständigheter har ArcelorMittal åsidosatt anmälningsskyldigheten enligt artikel 13.6 i 2004 års lag. Vidare har kravet i den luxemburgska fördelningsplanen åsidosatts. Enligt detta krav kunde utsläppsrätterna inte tilldelas för påföljande år, om driften av en anläggning avvecklades eller avbröts. 30 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 69 i sitt förslag till avgörande motsvarar skyldigheten i artikel 13.6 i 2004 års lag skyldigheten i artikel 7 i direktiv 2003/87. Kravet i den luxemburgska fördelningsplanen, enligt vilken plan utsläppsrätterna inte ska utfärdas om driften av en anläggning avbryts, uppfyller dessutom samma kriterier om rigorös redovisning av utsläppen och om korrekt redovisning av utsläppsrätternas antal och omständigheterna kring dem, vilka kriterier det erinrats om i punkterna 24 och 25 ovan. 31 Det ankommer på den behöriga nationella domstolen att kontrollera huruvida ArcelorMittal, i detta fall, sedan november 2011 faktiskt hade avbrutit verksamheterna vid sin anläggning i Schifflange och huruvida avbrottet kunde kvalificeras som ”upphörande av driften” i den mening som avses i artikel 13.6 i 2004 års lag. 32 Om så är fallet utgör direktiv 2003/87 inte hinder för att den behöriga myndigheten, under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet, fattar beslut om att utsläppsrätter ska överlämnas, utan ersättning. Om en anläggning har upphört med sina verksamheter före den tidpunkt då utsläppsrätter ska tilldelas, är det nämligen uppenbart att utsläppsrätterna inte kommer att kunna användas för att redovisa utsläpp av växthusgaser som inte längre kan komma från anläggningen. 33 Under dessa omständigheter skulle ett uteblivet överlämnande av de omtvistade utsläppsrätterna undergräva kraven avseende en rigorös och korrekt redovisning och en överensstämmelse mellan de faktiska utsläppen och de utsläpp som tillåtits, vilka krav det erinrats om i punkterna 23–25 ovan. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 78 i sitt förslag till avgörande är överlämnande av rättsstridigt beviljade utsläppsrätter ett fall som avser tillämpningen av reglerna för hur systemet enligt direktiv 2003/87 ska fungera, för att undvika en snedvridning av marknaden för utsläppsrätter och indirekt göra det lättare att uppnå målet med denna marknad, nämligen att skydda miljön. 34 Detta konstaterande påverkas inte av det argument som ArcelorMittal har åberopat, enligt vilket det enda fall där utsläppsrätter ska överlämnas enligt direktiv 2003/87 är det som föreskrivs i artikel 12.3 i direktivet. 35 Artikel 12.3 i direktiv 2003/87 rör överlämnande av utsläppsrätter ”som motsvarar de sammanlagda utsläppen från [en anläggning] under det föregående kalenderåret”. Det framgår således av bestämmelsens lydelse i sig att den avser de utsläppsrätter som krävs för att redovisa en anläggnings utsläpp av växthusgaser under det föregående året. Om det visas att anläggningen i Schifflange hade upphört med sina verksamheter före den tidpunkt då de omtvistade utsläppsrätterna utfärdades, kan dessa utsläppsrätter inte ha utnyttjats på detta sätt. 36 Under dessa omständigheter ska direktiv 2003/87 tolkas på så sätt att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som tillåter att den behöriga myndigheten kräver att outnyttjade utsläppsrätter som utfärdats till en verksamhetsutövare på felaktiga grunder helt eller delvis ska överlämnas, utan ersättning, till följd av att verksamhetsutövaren har åsidosatt skyldigheten att i vederbörlig tid informera den behöriga myndigheten om att driften vid en anläggning har upphört. 37 Detta konstaterande påverkas inte av de argument som ArcelorMittal har anfört för att styrka att en sådan nationell lagstiftning strider mot artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Om de omtvistade utsläppsrätterna har tilldelats ArcelorMittal på felaktiga grunder, mot bakgrund av de krav på en korrekt redovisning som det genom direktiv 2003/87 införda systemet grundar sig på, kan de inte anses ha tillkommit på ett giltigt sätt såsom utsläppsrätter i den mening som avses i direktiv 2003/87. 38 Ett beslut om överlämnande av dessa utsläppsrätter skulle således inte utgöra expropriation av en egendom som redan ingår i verksamhetsutövarens tillgångar, utan endast återkallelse av den rättsakt genom vilken utsläppsrätterna tilldelats, på grund av att villkoren i direktiv 2003/87 inte iakttagits. 39 Under dessa omständigheter ska tolkningsfrågans andra del besvaras på så sätt att utsläppsrätter som utfärdats efter det att en verksamhetsutövare har upphört med de verksamheter som utövats i den anläggning som avses med dessa utsläppsrätter, utan att verksamhetsutövaren först har informerat den behöriga myndigheten om detta upphörande, kan inte kvalificeras som ”utsläppsrätter” i den mening som avses i artikel 3 a i direktiv 2003/87. 40 Av det ovan anförda följer att den fråga som har ställts ska besvaras enligt följande: — Direktiv 2003/87 ska tolkas på så sätt att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som tillåter att den behöriga myndigheten kräver att outnyttjade utsläppsrätter som utfärdats till en verksamhetsutövare på felaktiga grunder helt eller delvis ska överlämnas, utan ersättning, till följd av att verksamhetsutövaren har åsidosatt skyldigheten att i vederbörlig tid informera den behöriga myndigheten om att driften vid en anläggning har upphört. — Utsläppsrätter som utfärdats efter det att en verksamhetsutövare har upphört med de verksamheter som utövats i den anläggning som avses med dessa utsläppsrätter, utan att verksamhetsutövaren först har informerat den behöriga myndigheten om detta upphörande, kan inte kvalificeras som ”utsläppsrätter” i den mening som avses i artikel 3 a i direktiv 2003/87. Rättegångskostnader 41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande: Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009 av den 11 mars 2009, ska tolkas på så sätt att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som tillåter att den behöriga myndigheten kräver att outnyttjade utsläppsrätter som utfärdats till en verksamhetsutövare på felaktiga grunder helt eller delvis ska överlämnas, utan ersättning, till följd av att verksamhetsutövaren har åsidosatt skyldigheten att i vederbörlig tid informera den behöriga myndigheten om att driften vid en anläggning har upphört. Utsläppsrätter som utfärdats efter det att en verksamhetsutövare har upphört med de verksamheter som utövats i den anläggning som avses med dessa utsläppsrätter, utan att verksamhetsutövaren först har informerat den behöriga myndigheten om detta upphörande, kan inte kvalificeras som ”utsläppsrätter” i den mening som avses i artikel 3 a i direktiv 2003/87, i dess lydelse enligt förordning nr 219/2009. Underskrifter ( *1 ) * Rättegångsspråk: franska.