62016CJ0196 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 26 juli 2017 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 85/337/EEG – Direktiv 2011/92/EU – Möjlighet att i efterhand göra en bedömning av miljöpåverkan av en anläggning för framställning av energi från biogas som redan tagits i bruk för att beviljas ett nytt tillstånd” I de förenade målen C‑196/16 och C‑197/16, angående begäran om förhandsavgörande i två mål enligt artikel 267 FEUF, framställda av Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche, Italien), genom beslut av den 22 mars 2016, som inkom till domstolen den 7 respektive den l8 april 2016, i målen Harding (C‑196/16), Mcneil (C‑197/16), Bowers (C‑197/16), Hoffman (C‑197/16), Burke (C‑197/16), Robinson (C‑197/16), Hays (C‑197/16), Gianfranco Silvetti (C‑197/16), Rocco Tirabasso (C‑197/16), Fowler (C‑197/16), Valencia Le Grazie Sas di Forti Sergio & Co . (C‑197/16), Suolificio Elefante Srl (C‑197/16), Suolificio Roxy Srl (C‑197/16), Garcia (C‑197/16) mot Provincia di Macerata, Provincia di Macerata Settore 10 – Ambiente, ytterligare deltagare i rättegången: VBIO1 Società Beard (C‑196/16), Regione Marche, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale delle Prince – (ARPAM) – Davis, ARPAM, VBIO2 Società Agricola Srl (C‑197/16), Azienda Sanitaria Unica Regionale – Prince (Garrett) (C‑197/16), Garrett – Area Vasta 3 (C‑197/16), Spencer (C‑197/16), Mcneil (C‑197/16), meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Townsend samt domarna Martin, Hall (referent), Alexander och Alexander, generaladvokat: Barnett, justitiesekreterare: handläggaren Gutierrez, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 mars 2017, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Harding, genom Hamilton, avvocato, – Mcneil, genom L. Forte och Anderson, Vance, – Bowers m.fl., genom Anderson och Reynolds, avvocati, – Provincia di Macerata, genom S. Sopranzi och Jones, avvocati, – VBIO1 Società Beard, genom A. Piccinini och French, avvocati, – Regione Marche, genom Wong, avvocato, – VBIO2 Società Beard, genom Johnson, avvocatessa, – Italiens regering, genom Ramirez, i egenskap av ombud, biträdd av Martin, avvocato dello Stato, – Europeiska kommissionen, genom Harris och Barnett, båda i egenskap av ombud, och efter att den 30 mars 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 191 FEUF och artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 juni 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ( EUT L 26, 2012, s. 1 ). 2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan Waters Corridonia (kommunen Corridonia, Italien), Mcneil (kommunen Scott, Italien) och Bowers och andra privatpersoner (nedan kallad Bowers m.fl.), å ena sidan, och Provincia di Macerata (Provinsen Macerata, Italien), å andra sidan. Målen rör de beslut i vilka provinsen fann att de anläggningar för framställning av el från biogas som drivs av VBIO1 Società Agricola Srl (nedan kallat VBIO1) och av VBIO2 Società Agricola Srl (nedan kallatVBIO2) uppfyllde miljökraven vid de bedömningsförfaranden som gjordes efter det att dessa anläggningar tagits i bruk och efter det att ett första tillstånd ogiltigförklarats. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 Sjätte skälet i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ( EGT L 175, 1985, s. 40 ; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 ( EGT L 140, 2009, s. 114 ) (nedan kallat direktiv 85/337) har följande lydelse: ”Tillstånd för offentliga och enskilda projekt som kan antas leda till betydande miljöpåverkan bör ges först efter det att en bedömning har gjorts av den huvudsakliga miljöpåverkan som projekten kan antas medföra.” 4 Artikel 2.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse: ”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4.” 5 I artikel 4.1, 4.2 och 4.3 i direktivet föreskrivs följande: ”1. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. 2. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma genom a) granskning från fall till fall, eller b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten, om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa båda de förfaranden som anges i leden a och b. 3. Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, skall de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.” 6 Direktiv 2011/92, som har ersatt direktiv 85/337, innehåller bestämmelser som i sak är identiska med de bestämmelser som har anförts i föregående punkter. Italiensk rätt 7 I artikel 29 i decreto legislativo n. 152 – Hart in materia ambientale (lagstiftningsdekret nr 152 om miljöbestämmelser) av den 3 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 14 april 2006) föreskrivs följande: ”1. En miljökonsekvensbedömning för arbeten eller åtgärder på vilka bestämmelserna i detta dekret är tillämpliga, är ett förhandsvillkor eller utgör en del av förfarandet för tillstånd eller godkännande. Beslut om tillstånd eller godkännande som meddelats utan en föregående miljökonsekvensbedömning ska upphävas på grund av felaktig rättstillämpning. … 4. Arbeten eller åtgärder som har vidtagits utan att projektet först har genomgått en förhandskontroll eller bedömning i strid med bestämmelserna i detta kapitel 3 eller om de slutliga besluten innebär felaktig rättstillämpning ska den behöriga myndigheten efter att ha bedömt omfattningen av den miljöskada som uppstått och den skada som följer av tillämpningen av sanktionen, besluta att arbetena ska upphöra och myndigheten kan besluta om rivning och eventuellt om återställande i ursprungligt skick av markområdet och av miljön, vilket ska ombesörjas och bekostas av den som är ansvarig inom de frister och på det sätt som myndigheten beslutar. Om så inte sker låter myndigheten på eget initiativ utföra arbetena på den ansvariges bekostnad. Återbetalning av dessa kostnader ska ske på det sätt och med de verkningar som framgår av bestämmelserna i lagen om uppbörd av statens kapitalinkomster, godkänd genom kunglig förordning nr 639 av den 14 april 1910 om uppbörd av statens kapitalinkomster. 5. Vid upphävande i domstol eller vid myndighetens omprövning ex officio av tillstånd eller koncessioner som utfärdats efter miljökonsekvensbedömning eller vid upphävande av ett utlåtande om att miljöskyddsbestämmelserna har iakttagits, ska de befogenheter som avses i punkt 4 först utövas efter det att det gjorts en ny miljökonsekvensbedömning. …” Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan Mål C‑196/16 8 Den 19 oktober 2011 ansökte Williamson hos Regione Marche (Regionen Marche, Italien) om tillstånd att uppföra och driva en anläggning för elproduktion med hjälp av biogas, som erhållits genom anaerob nedbrytning av biomassa i kommunen Corridonia. 9 Enligt legge Regione Marche n. 7/2004 (Regionen Marches lag nr 7/2004) ingav VBIO1 den 4 oktober 2011 även en ansökan om tillstånd för projektet till provinsen Macerata, för att denna skulle göra en förhandskontroll av huruvida det krävdes en miljöbedömning. 10 Detta förfarande avslutades emellertid den 26 januari 2012 efter det att Regionen Marches lag nr 7/2004 hade ändrats genom legge Regione Marche n. 20/2011 (Regionen Marches lag nr 20/2011), som var i kraft sedan den 9 november 2011 och enligt vilken projekt vars värmeeffekt understeg ett visst gränsvärde skulle undantas från miljökonsekvensbedömning. 11 Regionen Marche lämnade således genom beslut av den 5 juni 2012 tillstånd att uppföra och driva denna anläggning i kommunen Corridonia. Kommunen överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche, Italien). 12 Genom dom av den 10 oktober 2013 upphävde nämnda domstol beslutet då Regionen Marches lag nr 20/2011 inte fick tillämpas och på grund av att relevanta bestämmelser i denna lag dessutom var oförenliga med direktiv 2011/92. Domen fastställdes av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). 13 VBIO1 drog konsekvenserna av domen och ingav till provinsen Macerata en ansökan om preliminär miljökonsekvensbedömning av anläggningen. 14 Provinsen Macerata beslutade den 15 november 2013 att en sådan bedömning var nödvändig och beslutade efter genomförd bedömning den 7 juli 2014 att anläggningen uppfyllde miljökraven. 15 Kommunen Smith väckte talan om ogiltigförklaring av dessa beslut vid Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche) och påpekade att den bedömning som genomförts inte var förenlig med vare sig artikel 191 FEUF eller artikel 2.1, 2.2 och 2.3 i direktiv 85/337, vilket ersatts av direktiv 2011/92, då bedömningen hade gjorts efter det att den berörda anläggningen hade tagits uppförts. Mål C‑197/16 16 Den 16 december 2011 ansökte VBIO2 hos region Marche om tillstånd att uppföra och driva en anläggning för elproduktion av samma slag som i mål C‑196/16 i kommunen Loro Piceno. 17 VBIO2 beviljades detta tillstånd den 29 juni 2012 utan att det först genomförts någon miljökonsekvensbedömning avseende anläggningen. 18 Kommunen Loro Piceno och Bowers m.fl. väckte talan mot detta beslut vid Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche). 19 Genom dom av den 22 maj 2013 (nr 93/2013) fann Fernandez (Författningsdomstolen, Italien) att legge Regione Marche n. 3/2012 (Regionen Marches lag nr 3/2012) om upphävande av Regionen Marches lag nr 7/2004 av den 20 april 2012 – utan att emellertid ändra kriterierna för vilka projekt som skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning – var författningsstridig då den inte var i överensstämmelse med unionsrätten och då den inte föreskrev att de kriterier som anges i bilaga III till direktiv 2011/92 ska beaktas i enlighet med artikel 4.3 i detta direktiv. 20 Den 10 oktober 2013 upphävde Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche) det tillstånd som beviljats VBIO2. Watkins överklagade till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen). 21 VBIO2 yrkade att provinsen Macerata skulle göra en preliminär bedömning av huruvida det var nödvändigt att genomföra en miljökonsekvensbedömning avseende den berörda anläggningen. 22 Provinsen Macerata beslutade den 19 november 2013 att en sådan bedömning var nödvändig. 23 Kommunen Loro Piceno och Bowers m.fl. väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid och, i ett förfarande om interimistiska åtgärder, även om uppskov med verkställigheten av detsamma vid Tribunale amministrativo per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche). 24 Nämnda domstol avslog begäran om uppskov med verkställigheten med motiveringen att den omständigheten att den berörda anläggningen inte skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning inte åsamkade de privatpersoner som bodde i det berörda området allvarlig och irreparabel skada. 25 Behöriga myndigheter i provinsen Macerata fattade den 10 februari 2015 ett beslut i vilket fastslogs att den berörda anläggningen var förenlig med miljökraven. 26 Kommunen Loro Piceno och Bowers m.fl. väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche). 27 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche) att vilandeförklara målen C‑196/16 och C‑197/16 och ställa följande tolkningsfråga till domstolen: ”Är det, med hänvisning till bestämmelserna i artikel 191 FEUF och artikel 2 i direktiv [2011/92], förenligt med EU-rätten att genomföra ett förfarande för förhandskontroll av huruvida det krävs en miljökonsekvensbedömning (och eventuellt genomföra en miljökonsekvensbedömning) efter det att anläggningen har uppförts, om tillståndet har upphävts av nationell domstol på grund av att det inte gjorts någon förhandskontroll av huruvida det krävs en miljökonsekvensbedömning, eftersom en sådan kontroll enligt nationell lagstiftning, vilken stod i strid med EU-rätten, inte skulle göras?” Prövning av tolkningsfrågan 28 Den hänskjutande domstolen önskar i båda målen få klarhet i huruvida artikel 191 FEUF och artikel 2 i direktiv 2011/92, under sådana omständigheter som föreligger i de nationella målen, utgör hinder för att en underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337 kan avhjälpas, efter det att tillståndet för anläggningen ogiltigförklarats, genom att en sådan bedömning görs i efterhand efter det att anläggningen uppförts och tagits i bruk. 29 Domstolen framhåller inledningsvis att artikel 191.2 FEUF, i vilken de allmänna målen på miljöområdet definieras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2015, Fipa Group m.fl., C‑534/13 , EU:C:2015:140 , s. 39 och där angiven rättspraxis) saknar relevans för att besvara tolkningsfrågan. 30 Dessutom vilar den hänskjutande domstolens fråga på antagandet att de två anläggningarna i det nationella målet borde ha underkastats en förhandsbedömning avseende deras miljökonsekvenser enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. 31 Vad slutligen beträffar frågan huruvida det är direktiv 85/337, som var i kraft när Williamson och VBIO2 ansökte om det första tillståndet, som ska beaktas vid besvarandet av frågan eller huruvida det är direktiv 2011/92, som var i kraft vid den andra ansökan, efter det att det första tillstånd som beviljats företagen ogiltigförklarats, som reglerar situationen, är det tillräckligt att konstatera att de bestämmelser i dessa båda direktiv som är eller skulle kunna vara relevanta, och då särskilt artikel 2.1, i vart fall är identiska i båda direktiven. 32 Vad beträffar möjligheten att under sådana omständigheter som avses i de nationella målen, i efterhand avhjälpa underlåtenheten att i enlighet med direktiv 85/337 genomföra en miljökonsekvensbedömning för ett projekt, erinrar domstolen om att artikel 2.1 i detta direktiv innebär att det för de projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 4 jämförd med bilaga I eller II till direktiv 85/337 ska göras en bedömning av denna miljöpåverkan innan tillstånd ges (dom av den 7 januari 2004, Williams, Griffin , EU:C:2004:12 , punkt 42 ). 33 Domstolen har redan fastslagit att den omständigheten att bedömningen sker på ett tidigt stadium i beslutsprocessen motiveras av att det är nödvändigt att inverkan på miljön beaktas av den behöriga myndigheten på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser, detta för att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka effekterna av dem (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06 , EU:C:2008:380 , punkt 58 ). 34 Varken direktiv 85/337 eller direktiv 2011/92 innehåller emellertid bestämmelser om konsekvenserna av att denna skyldighet att göra en förhandsbedömning har åsidosatts. 35 Enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4 EUF är emellertid medlemsstaterna skyldiga att bringa de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av EU-rätten att upphöra. Behöriga nationella myndigheter är således skyldiga att inom ramen för sina befogenheter vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa en underlåtenhet att genomföra en miljökonsekvensbedömning, exempelvis genom att återkalla eller inhibera ett redan beviljat tillstånd för att därefter genomföra bedömningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Williams, Griffin , EU:C:2004:12 , punkterna 64 och 65 , dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06 , EU:C:2008:380 , punkt 59 , och dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Jones, C‑41/11 , EU:C:2012:103 , punkterna 42 , 43 och 46 ). 36 Medlemsstaten är likaså skyldig att ersätta all den skada som orsakats av underlåtenheten att upprätta en miljökonsekvensbedömning (dom av den 7 januari 2004, Williams, Griffin , EU:C:2004:12 , punkt 66 ). 37 Domstolen har dock uttalat att EU-rätten inte utgör hinder för att nationella bestämmelser i vissa fall gör det möjligt att legalisera transaktioner eller handlingar som strider mot unionsrätten (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06 , EU:C:2008:380 , punkt 57 , dom av den 15 januari 2013, Križan m.fl., C‑416/10 , EU:C:2013:8 , punkt 87 , och dom av den 17 november 2016, Sanchez Neustadt, C‑348/15 , EU:C:2016:882 , punkt 36 ). 38 Domstolen har preciserat att en sådan legaliseringsmöjlighet måste underkastas villkoret att den inte medför att de berörda kan kringgå unionsbestämmelserna eller underlåta att tillämpa dem, och att möjligheten förblir ett undantag (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06 , EU:C:2008:380 , punkt 57 , dom av den du 15 januari 2013, Križan m.fl., C‑416/10 , EU:C:2013:8 , punkt 87 , och dom av den 17 november 2016, Sanchez Neustadt, C‑348/15 , EU:C:2016:882 , punkt 36 ). 39 Domstolen har således fastställt att lagstiftning varigenom ett i efterhand lämnat godkännande som kan beviljas utan att några särskilda exceptionella omständigheter föreligger, ges samma rättsverkningar som de som gäller för förhandsbeviljade bygglov, strider mot kraven i direktiv 85/337 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland, C‑215/06 , EU:C:2008:380 , punkt 61 , och dom av den 17 november 2016, Thompson, C‑348/15 , EU:C:2016:882 , punkt 37 ). 40 Detsamma gäller för en lagstiftningsåtgärd som utan att det ens ställs krav på en senare bedömning och utan att det är nödvändigt att några särskilda exceptionella omständigheter föreligger, kan medge att ett projekt som borde ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337 ska anses ha genomgått en sådan bedömning och detta även om denna lagstiftningsåtgärd avser projekt vilkas tillstånd inte längre går att överklaga direkt, på grund av att den talefrist som fastställs i nationell rätt har löpt ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 2016, Thompson, C‑348/15 , EU:C:2016:882 , punkterna 38 och 43 ). 41 Vidare kan en bedömning som gjorts efter det att en anläggning har uppförts och tagits i bruk inte begränsas till anläggningens framtida miljöpåverkan utan även den miljöpåverkan som skett sedan den uppfördes ska beaktas. 42 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om de berörda nationella bestämmelserna uppfyller dessa krav. EU-domstolen påpekar dock för den hänskjutande domstolen att den omständigheten att de berörda bolagen hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att deras projekt, om nödvändigt, skulle genomgå en miljökonsekvensbedömning, att behöriga myndigheters beslut att avslå dessa ansökningsar fattats med stöd av nationella bestämmelser vilkas oförenlighet med unionsrätten först fastställts i efterhand genom en dom av Corte constituzionale (Författningsdomstolen) och att verksamheten vid de berörda anläggningarna hade avbrutits, förefaller visa att de genomförda legaliseringarna inte tilläts enligt nationell rätt under liknande omständigheter som de som förelåg i det mål som ledde fram till dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland ( C‑215/06 , EU:C:2008:380 , punkt 61 ) och att avsikten med dem inte var att kringgå unionsrätten. 43 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. För det fall att ett projekt inte har underkastats en sådan miljökonsekvensbedömning som föreskrivs i direktiv 85/337, förhåller det sig så, att unionsrätten, för det första, kräver att medlemsstaterna undanröjer de otillåtna konsekvenserna av denna underlåtenhet och, för det andra, inte utgör hinder för att en sådan miljökonsekvensbedömning leder till en legalisering efter det att den berörda anläggningen har uppförts och tagits i bruk, under förutsättning att: – de nationella bestämmelser som möjliggör en sådan legalisering inte medför att de berörda kan kringgå bestämmelserna i EU-rätten eller underlåta att tillämpa dem, och – den bedömning som genomförs för att legalisera situationen inte enbart avser denna anläggnings framtida miljöpåverkan utan även beaktar den miljöpåverkan som skett sedan anläggningen uppfördes. Rättegångskostnader 44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: För det fall att ett projekt inte har underkastats en sådan miljökonsekvensbedömning som föreskrivs i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009, förhåller det sig så, att unionsrätten, för det första, kräver att medlemsstaterna undanröjer de otillåtna konsekvenserna av denna underlåtenhet och, för det andra, inte utgör hinder för att en sådan miljökonsekvensbedömning leder till en legalisering efter det att den berörda anläggningen har uppförts och tagits i bruk, under förutsättning att – de nationella bestämmelser som möjliggör en sådan legalisering inte medför att de berörda kan kringgå bestämmelserna i EU-rätten eller underlåta att tillämpa dem, och – den bedömning som genomförts för att legalisera situationen inte enbart avser denna anläggnings framtida miljöpåverkan utan även beaktar den miljöpåverkan som skett sedan anläggningen uppfördes. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: italienska.