Arrêt de la Cour Mål C-293/00 Konungariket Nederländerna mot Europeiska gemenskapernas kommission «Ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/362/EG av den 25 maj 2000 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997» Förslag till avgörande av generaladvokat Williams föredraget den 26 juni 2003 Domstolens dom (femte avdelningen) av den 6 november 2003 Sammanfattning av domen 1. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning i fråga om hygienkontroll – Gemenskapens finansiella stöd till medlemsstaternas veterinäråtgärder – Nödåtgärder vid utbrott av vissa djursjukdomar – Nedsättning av det finansiella stödet då gemenskapsbestämmelserna inte har iakttagits – Upptagande till sakprövning – Schablonmässig korrigering – Villkor (Rådets beslut 90/424, artikel 3.2) 2. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning i fråga om hygienkontroll – Gemenskapens finansiella stöd till medlemsstaternas veterinäråtgärder – Nödåtgärder vid utbrott av vissa djursjukdomar – Kommissionens kontrollbefogenhet – Page – Finansiell korrigering då de vidtagna åtgärderna är otillräckliga – Bestridande av medlemsstaten i fråga – Bevisbörda (Rådets beslut 90/424) 3. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning i fråga om hygienkontroll – Gemenskapens finansiella stöd till medlemsstaternas veterinäråtgärder – Nödåtgärder vid utbrott av vissa djursjukdomar – Ekonomiskt stöd för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna – Nedsättning av de belopp som utbetalats till uppfödare som kompensation – Proportionalitetsprincipen – Åsidosättande – Föreligger inte (Kommissionens beslut 2000/362) 1. Enligt ordalydelsen av artikel 3.2 i beslut 90/424 om utgifter inom veterinärområdet är det endast då alla de villkor som uppräknas i gemenskapsbestämmelserna är uppfyllda som det uppkommer en rätt för medlemsstaterna till finansiellt gemenskapsstöd för nödåtgärder vid utbrott av vissa djursjukdomar. Det finns inte heller någon möjlighet till delutbetalning om de åtgärder som krävs enligt gemenskapsbestämmelserna endast har genomförts delvis. Det är emellertid tillåtet för kommissionen att, i stället för att inte bevilja något finansiellt gemenskapsstöd alls då en medlemsstat inte har uppfyllt samtliga dessa villkor, för det kostnadsbelopp för vilket medlemsstaten ansökt om sådant finansiellt gemenskapsstöd dra av de kostnader som har uppkommit till följd av att dessa villkor inte har uppfyllts och endast överväga finansiell gemenskapsfinansiering för det återstående beloppet. Vidare kan bekämpningen av en epizootisk sjukdom som är omfattande inte ske utan att fel begås, och förekomsten av vissa fel skall i princip inte hindra finansiellt gemenskapsstöd. När sådana fel överskrider gränsen för vad som skäligen kan anses oundvikligt och således ursäktligt i en komplicerad och ibland svåröverskådlig situation, skall de ekonomiska följderna inte ens delvis bäras av gemenskapen utan av den medlemsstat till vilken de myndigheter som är ansvariga för dessa felaktigheter hör. Vad beträffar kommissionens möjlighet att grunda sig på uppskattningar och företa schablonmässiga korrigeringar, kan det inte krävas av kommissionen att den gör en noggrann undersökning av varje djur som har slaktats och varje fall av destruktion av smittat foder eller smittade redskap. Både när en medlemsstat inte har uppfyllt alla villkor som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna och när det har begåtts fel för vilka medlemsstaten skall bära det ekonomiska ansvaret, har kommissionen rätt att grunda sig på uppskattningar eller företa schablonmässiga korrigeringar, under förutsättning att dessa uppskattningar och korrigeringar är rimliga utifrån de uppgifter som den har tillgång till. (se punkterna 22, 24, 25 och 29) 2. Enligt beslut 90/424 om utgifter inom veterinärområdet skall den berörda medlemsstaten vidta ett visst antal åtgärder för att få finansiellt gemenskapsstöd för att bekämpa vissa djursjukdomar. Eftersom det stora antalet tänkbara situationer medför att det inte är möjligt att i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna i detalj fastställa vilka åtgärder som skall vidtas i varje enskilt fall, skall kommissionen då den bedömer de åtgärder som har vidtagits av medlemsstaterna beakta att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme i fråga om valet av vilka åtgärder som skall vidtas och hur de skall genomföras och att kommissionen inte i detta avseende kan ersätta den berörda medlemsstatens bedömning med sin egen. Detta gäller i än högre grad eftersom det bland de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna finns bestämmelser som innehåller vida och generella formuleringar. Om kommissionen däremot har respekterat den berörda medlemsstatens handlingsutrymme och ändå fastställt att denna inte i tillräcklig grad har bekämpat sjukdomen och att det skall företas en finansiell korrigering, ankommer det på denna medlemsstat att bevisa att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning. (se punkterna 32–34) 3. Beslut 2000/362 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 strider inte mot proportionalitetsprincipen i den mån det finansiella stöd som beviljats innebär en nedsättning med 25 procent av de belopp som utbetalats till uppfödarna som kompensation. Kommissionens anmärkningar av teknisk, administrativ och ekonomisk karaktär avseende de nationella åtgärderna, vilka ligger till grund för beslutet, skall godtas, eftersom summan av de ekonomiska följder som kommissionen har beräknat är klart högre än korrigeringen, vilket visar att kommissionen har tagit vederbörlig hänsyn till att fel oundvikligen uppkommer när en medlemsstat vidtar åtgärder inom det handlingsutrymme som varje medlemsstat har och till den omständigheten att situationen med den klassiska svinpesten var särskilt komplicerad. (se punkterna 48–50) DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen) den 6 november 2003 (1) Ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/362/EG av den 25 maj 2000 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 I mål C-293/00, Konungariket Nederländerna, företrätt av M. A. Fierstra, Mullins och Brown, samtliga i egenskap av ombud, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Contreras, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/362/EG av den 25 maj 2000 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 (EGT L 129, s. 33), i den mån det stöd som Nederländerna har beviljats av gemenskapen för att utrota klassisk svinpest år 1997 innebär en nedsättning med 25 procent av de belopp som har utbetalats till uppfödare som kompensation, meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen), sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen M. Wathelet, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D.A.O. Spears (referent), S.von Johnson och Curry, generaladvokat: Williams, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet, och efter att den 26 juni 2003 ha hört generaladvokatens 26 juni 2003, följande Dom 1 Konungariket Nederländerna har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 31 juli 2000, med stöd av artikel 226 EG begärt ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/362/EG av den 25 maj 2000 om totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 (EGT L 129, s. 33) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet), i den mån det stöd som Nederländerna har beviljats av gemenskapen för att utrota klassisk svinpest år 1997 innebär en nedsättning med 25 procent av de belopp som har utbetalats till uppfödare som kompensation. Gemenskapsrätten 2 I det ifrågasatta beslutet föreskrivs följande: Artikel 1 Totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna 1997 uppgår till 109 937 795 euro. Artikel 2 Återstoden av det ekonomiska stödet från gemenskapen, 35 507 928 euro, kommer att utbetalas allteftersom anslagen blir tillgngliga. Artikel 3 Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna. 3 Skälen i beslutet lyder som följer: ”(1) Fall av klassisk svinpest konstaterades i Nederländerna 1997. Förekomsten av denna sjukdom utgör ett allvarligt hot mot gemenskapens svinbesättningar, och för att utrota sjukdomen så snabbt som möjligt kan gemenskapen ge ekonomisk kompensation för de förluster som drabbar medlemsstaten. (2) Den 22 juni 1998 lämnade Nederländerna in en ansökan om ersättning för samtliga kostnader som uppkommit i landet 1997. Denna ansökan ersattes av en ny ansökan som lämnades in den 2 juni 1999. (3) Kommissionen fattade besluten 98/25/EG och 1999/18/EG om finansiellt stöd från gemenskapen för att utrota klassisk svinpest i Nederländerna. Genom dessa beslut möjliggjordes de två första förskottsutbetalningarna på ett belopp på 74 429 868 euro. (4) Det är lämpligt att fastställa totalbeloppet för det ekonomiska stödet från gemenskapen. (5) Kommissionen har undersökt om gemenskapsbestämmelserna för veterinärfrågor har tillämpats och om alla villkor för ekonomisk hjälp från gemenskapen uppfyllts. (6) Resultaten av dessa kontroller gör att inte alla kostnader som uppgivits kan betraktas som stödberättigande. Detta bekräftas av en rapport från revisionsrätten. (7) Kommissionens första anmärkningar meddelades officiellt till myndigheterna i Nederländerna den 13 januari 1998. (8) Ytterligare anmärkningar liksom beräkningsmetoderna för de stödberättigande kostnaderna meddelades officiellt till de nederländska myndigheterna den 5 maj och den 29 oktober 1999. (9) Ständiga veterinärkommittén har inte avgivit något yttrande. Kommissionen har därför föreslagit dessa åtgärder till rådet den 17 februari 2000 i enlighet med artikel 41 i beslut 90/424/EEG, varvid rådet har att fatta beslut om åtgärder inom tre månader. (10) Rådet har inte fattat något beslut inom den föreskrivna tidsfristen. Dessa åtgärder bör nu fastställas av kommissionen.” 4 Det ifrågasatta beslutet grundar sig i synnerhet på artikel 3.2 och 3.5 i rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet (EGT L 224 s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 136), senast ändrat genom rådets beslut 94/370/EG av den 21 juni 1994 (EGT L 168, s. 31; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 223) (nedan kallat beslut 90/424). 5 I artikel 3 i beslut 90/424 föreskrivs följande: ”1. Bestämmelserna i denna artikel skall tillämpas i händelse av att en av följande sjukdomar bryter ut på en medlemsstats område: – ... – klassisk svinpest, – ... 2. Den berörda medlemsstaten skall få finansiellt stöd från gemenskapen för bekämpning av sjukdomen på villkor att de åtgärder som tillämpas omedelbart omfattar minst isolering av platsen så fort misstanke om sjukdomen uppstår och, efter den officiella bekräftelsen på sjukdomen, – slakt av djur som är … av mottagliga, angripna eller smittade, eller misstänks vara angripna eller smittade, och destruktion av dem, och, när det gäller hönspest, destruktion av äggen, – destruktion av smittat foder och smittade redskap, där dessa inte kan desinficeras i enlighet med tredje strecksatsen, – rengöring, insektsbekämpning och desinficering av anläggningarna och redskapen på anläggningarna, – upprättande av skyddszoner, – införande av lämpliga åtgärder för att förhindra risken för smittospridning, – fastställande av tidsperiod som skall passera efter slakten innan en ny besättning kan inrymmas på anläggningen, – snabb och skälig kompensation till djurägarna. 2a. Den berörda medlemsstaten skall också ha rätt till finansiell hjälp från gemenskapen när någon av sjukdomarna i punkt 1 har brutit ut, om två eller flera medlemsstater bedriver ett nära samarbete för att bekämpa epidemin, särskilt genom en epidemiologisk undersökning och sjukdomsövervakande åtgärder. Gemenskapens särskilda finansiella bidrag skall bestämmas i enlighet med förfarandet i artikel 41 utan att det påverkar tillämpningen av de åtgärder som beslutats i samband med den gemensamma organisationen av de berörda marknaderna. 3. Den berörda medlemsstaten skall utan dröjsmål meddela kommissionen och de andra medlemsstaterna vilka åtgärder som vidtagits enligt gemenskapens lagstiftning om anmälan och bekämpning och om resultaten därav. Situationen skall granskas så fort som möjligt av Ständiga veterinärkommittén, nedan kallad ‘kommittén’, inrättad efter beslut 68/361/EEG. Det särskilda finansiella gemenskapsstödet skall bestämmas enligt det förfarande som anges i artikel 41 utan att inverka på de åtgärder som anges inom ramen för den gemensamma organisationen av berörda marknader. 4. Om det, i ljuset av utvecklingen av situationen i gemenskapen, visar sig nödvändigt att fortsätta med de i punkt 2 angivna åtgärderna, kan ett nytt beslut antas om finansiellt gemenskapsstöd, vilket kan överstiga den i första strecksatsen i stycke 5 angivna siffran 50 %, i enlighet med den ordning som anges i artikel 40. När detta beslut antas kan den berörda medlemsstaten vidta de åtgärder som måste fattas för att säkra att aktionen lyckas, även andra åtgärder än de som nämns i stycke 2. 5. Utan att inverka på de marknadsstödjande åtgärder som skall vidtas som en del av den gemensamma organisationen av marknaderna måste det finansiella gemenskapsstödet, om nödvändigt uppdelat på flera områden, omfatta – 50 % av medlemsstatens kostnader för att kompensera ägarna för slakten, destruktionen av djur och, i förekommande fall, deras produkter, för rengöring, insektsbekämpning och desinficering av anläggningar och redskap och för destruktion av smittat foder och smittade redskap som avses i andra strecksatsen punkt 2, – 100 % av kostnaden för vaccin och 50 % av kostnaderna för vaccinationen i de fall vaccination har bestämts i enlighet med punkt 4. ” 6 I artikel 41 i beslut 90/424 föreskrivs följande: ”1. När det hänvisas till förfarandet i den här artikeln, skall ordföranden utan dröjsmål hänskjuta ärendet till [kommittén], antingen på eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat. 2. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen, varvid medlemsstaternas röster skall vägas enligt fördragets artikel 148.2. Ordföranden får inte rösta. 3. a) Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med kommitténs yttrande. b) Om förslaget inte är förenligt med kommitténs yttrande eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet. Om rådet inte har fattat något beslut inom tre månader från det att förslaget mottagits, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas och omedelbart genomföra dem.” 7 I artikel 9 i rådets direktiv 80/217/EEG av den 22 januari 1980 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 47, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 11, s. 213), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/685/EEG av den 11 december 1991 (EGT L 377, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 40, s. 27) (nedan kallat direktiv 80/217) föreskrivs följande: 1. Så snart diagnosen på klassisk svinpest hos svinen i en anläggning har bekräftats officiellt skall den behöriga myndigheten fastställa ett skyddsområde med minst tre kilometers radie kring den plats där sjukdomen har brutit ut, och detta område skall i sin tur ingå i ett övervakningsområde med minst 10 kilometers radie. ... 4. I skyddsområdet skall följande åtgärder vidtas: a) En inventering av alla anläggningar skall göras så snart som möjligt; senast sju dagar efter det att skyddsområdet upprättats skall dessa anläggningar besökas av en officiell veterinär. b) Förflyttning och transport av svin på allmänna eller enskilda vägar, förutom vägar inom anläggningar, skall förbjudas. Detta förbud skall inte gälla för genomgående transporter av svin på landsväg eller järnväg utan lossning eller uppehåll. Enligt förfarandet i artikel 16 får undantag dock medges för slaktsvin som kommer från platser utanför skyddsområdet och är på väg till ett slakteri inom detta område. c) Lastbilar och andra fordon och utrustningar, som används för transport av svin eller annan boskap eller av material som kan vara smittförande (t. ex. fodermedel, gödsel, slam etc.) och som har använts inom skyddsområdet, får inte lämna i) en anläggning som är belägen inom skyddsområdet, ii) skyddsområdet, iii) ett slakteri, utan att ha rengjorts och desinficerats på de sätt som den behöriga myndigheten har fastställt. De sätt som fastställs skall innebära att ingen lastbil eller något annat fordon som har använts för transport av svin lämnar området utan att först ha inspekterats av den behöriga myndigheten. d) Inga andra djurslag får föras till eller från någon anläggning utan att den behöriga myndigheten lämnat sitt tillstånd. e) Uppgift om alla döda eller sjuka svin i en anläggning skall lämnas till den behöriga myndigheten som skall låta utföra alla undersökningar som behövs för att fastställa om klassisk svinpest föreligger. f) Svinen skall hållas kvar under 21 dagar i den anläggning där de vistas efter en sådan preliminär rengöring och desinficering av de smittade anläggningarna som anges i artikel 10. Efter 21 dagar kan svinen efter tillstånd få flyttas från anläggningen på följande villkor: i) Flyttningen skall ske direkt till ett slakteri som utses av den behöriga myndigheten, företrädesvis inom kontroll- eller övervakningsområdet, under förutsättning att – alla svinen i anläggningen har inspekterats, – svinen som skall föras till slakt har genomgått klinisk undersökning, varvid också kroppstemperaturen har kontrollerats hos en del av dem, – varje svin har öronmärkts, – svinen transporteras i fordon som har plomberats av den behöriga myndigheten. Den behöriga myndigheten med ansvar för slakteriet skall underrättas om att svin kommer att skickas dit. Vid ankomsten till slakteriet skall dessa svin hållas och slaktas avskilda från andra svin. Fordonet och utrustningen som har använts för transporten av svinen skall omedelbart rengöras och desinficeras. ... 8. Trots vad som föreskrivs i punkt 4 f och 6 f får den behöriga myndigheten tillåta att svin flyttas från anläggningen och transporteras till en destruktionsanstalt för destruktion eller till en plats där svinen slaktas för att brännas eller begravas. Förekomst av klassisk svinpest-virus hos dessa djur skall kontrolleras genom stickprov. Kriterierna för insamling av blodprover enligt bilaga 4 skall beaktas vid dessa stickprov. All nödvändig försiktighet skall iakttas för att undvika att viruset sprids under sådana transporter, i synnerhet skall lastbilen rengöras och desinficeras efter transporten.” 9. Om förbuden enligt punkt 4 f och 6 f upprätthålls i över 30 dagar på grund av att ytterligare fall av sjukdomen inträffar och det som en följd härav uppstår problem med att hålla svinen, får den behöriga myndigheten efter en motiverad ansökan från ägaren tillåta att svin flyttas från en anläggning inom kontroll- eller övervakningsområdet, under förutsättning att a) den officiella veterinären har kontrollerat de faktiska förhållandena, b) alla svinen i anläggningen har kontrollerats, c) de svin som skall flyttas har genomgått en klinisk undersökning, varvid också kroppstemperaturen har kontrollerats hos en del av dem, d) varje svin har öronmärkts, e) mottagaranläggningen är belägen inom kontroll- eller övervakningsområdet. All nödvändig försiktighet skall iakttas för att undvika att viruset sprids under sådana transporter, i synnerhet skall lastbilen rengöras och desinficeras efter transporten.” 8 I artikel 14b i direktiv 80/217 föreskrivs att varje medlemsstat enligt vissa kriterier skall göra upp en beredskapsplan med uppgifter om de åtgärder som skall vidtas nationellt, om klassisk svinpest skulle bryta ut. Beredskapsplanerna skall överlämnas till kommissionen senast den 1 januari 1993. Kommissionen skall undersöka och godkänna planerna med eventuella ändringar. 9 Direktiv 80/217 har ersatts av rådets direktiv 2001/89/EG av den 23 oktober 2001 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT L 316, s. 5). Bakgrund 10 Uppkomsten av klassisk svinpest i Nederländerna konstaterades den 4 februari 1997 i Venhorst (Brabant-Septentrional-provinsen) i en region med det största antalet svinuppfödningar (90 procent av svinproduktionen i Nederländerna finns i landets södra och östra delar). Sjukdomen spred sig snabbt och fick en stor utbredning, vilket medförde att 429 smittade anläggningar evakuerades och 629 388 smittade svin avlivades. 1 250 anläggningar evakuerades i förebyggande syfte (1 013 697 svin). 11 Den nederländska regeringen har angett att antalet avlivade svin nästan motsvarar den normala produktionen för ett helt år. Den epizootiska sjukdomen bröt ut i ett område där det fanns svinuppfödningar med olika struktur (basuppfödning, uppfödning av högre kvalitet, anläggningar för produktion av göddjur, anläggningar för gödning, anläggningar för uppfödning av avelsdjur och anläggningar för produktion av slaktsvin). 12 Den nederländska regeringen har tillagt att svinuppfödningens struktur är en följd av specialiseringen inom sektorn. Produktionen har formen av en pyramid. På pyramidens topp finns mycket specialiserade anläggningar för genetisk utveckling. Pyramidens botten består av uppfödning av slaktsvin som är avsedda för kött för konsumtion. I mitten finns anläggningar för framställning av blandprodukter samt uppfödare av spädgrisar som är avsedda för anläggningar för styckning av svinkött. Förfarandet vid domstolen 13 Konungariket Nederländerna anser att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i det ifrågasatta beslutet och har väckt förevarande talan, inom ramen för vilken det har yrkat att domstolen skall 1. ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet i den mån det ekonomiska stöd som Nederländerna har beviljats av gemenskapen för att utrota klassisk svinpest år 1997 innebär en nedsättning med 25 procent av de belopp som har utbetalats till uppfödare som kompensation, 2. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 14 Kommissionen har yrkat att domstolen skall ogilla Konungariket Nederländernas talan och förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna. Inledande anmärkningar 15 Den nederländska regeringen har angett fem grunder till stöd för sin talan. För det första har den gjort gällande att det ifrågasatta beslutet grundar sig på uppgifter som inte är korrekta i sak (första grunden). För det andra har den gjort gällande att kommissionen handlade rättsstridigt när den antog beslutet. Dels är det enligt beslut 90/424 inte möjligt att göra en korrigering av det finansiella gemenskapsstödet, i varje fall inte på det sätt som kommissionen har gjort (andra grundens första del), dels har kommissionen gjort en tolkning av de faktiska omständigheterna som är felaktig i rättsligt avseende (andra grundens andra del). Vidare har den nederländska regeringen gjort gällande att det ifrågasatta beslutet är oproportionerligt (tredje grunden). Den omständigheten att det saknas en uttrycklig och tillräckligt klart formulerad rättslig grund för att en finansiell korrigering skall kunna företas innebär dessutom ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen (fjärde grunden). Slutligen anser den nederländska regeringen att det ifrågasatta beslutet är otillräckligt motiverat med avseende på artikel 253 EG (femte grunden). 16 Genom den andra grundens första del och den fjärde grunden ifrågasätts själva möjligheten att företa en schablonmässig eller en annan slags korrigering av det finansiella gemenskapsstödet enligt artikel 3.2 och 3.5 i beslut 90/424. En förutsättning för att de andra grunderna skall kunna prövas är att det fins en sådan möjlighet, varför det först skall undersökas huruvida så är fallet. Den andra grundens första del och den fjärde grunden Parternas argument 17 Den nederländska regeringen har gjort gällande att det enligt beslut 90/424 inte är möjligt att företa en schablonmässig finansiell korrigering. Om de åtgärder som avses i artikel 3.5 i detta beslut 90/424 genomförs får medlemsstaten i fråga en rätt till finansiellt gemenskapsstöd uppgående till 50 procent av kostnaderna utan att några andra villkor uppställs. Med hänsyn till hur allvarlig krisen var och hur komplicerad situationen blev anser den nederländska regeringen att det var oundvikligt att det i efterhand konstaterades tekniska och administrativa brister, vilka således inte kan medföra att en finansiell korrigering skall företas. Enligt den nederländska regeringen strider en sådan finansiell korrigering mot rättssäkerhetsprincipen. 18 Kommissionen har understrukit att det för finansiellt gemenskapsstöd krävs att de villkor som föreskrivs i artikel 3.2 i beslut 90/424 uppfylls. Eftersom dessa villkor inte eller endast delvis var uppfyllda, hade kommissionen rätt att sätta ned stödet med ett belopp som motsvarade den kostnad som uppkommit till följd av att nämnda villkor inte hade iakttagits. 19 Under förhandlingen har den nederländska regeringen påpekat att den anser att kommissionen har rätt att sätta ned gemenskapsstödet, under förutsättning att det finns ett klart och proportionerligt samband mellan de fel som har begåtts och nedsättningen. Domstolens bedömning 20 Enligt artikel 3.5 första strecksatsen i beslut 90/424 är det finansiella gemenskapsstödet ”50 % av medlemsstatens kostnader för att kompensera ägarna för slakten, destruktionen av djur och, i förekommande fall, deras produkter, för rengöring, insektsbekämpning och desinficering av anläggningar och redskap och för destruktion av smittat foder och smittade redskap som avses i andra strecksatsen punkt 2”. 21 I artikel 3.2 i beslut 90/424 uppställs villkor för det finansiella gemenskapsstödet. Villkoren är bland annat slakt av vissa kategorier djur, rengöring av anläggningen, destruktion av kadaver och av smittat foder och smittade redskap som inte kunnat desinficeras, upprättande av skyddszoner, förhindrande av risken för smittospridning och snabb och skälig kompensation till djurägare. 22 Enligt denna bestämmelse är det endast då alla de villkor som uppräknas i gemenskapsbestämmelserna är uppfyllda som det uppkommer en rätt till finansiellt gemenskapsstöd. Det är således tillräckligt att ett av dessa villkor inte är uppfyllt för att den berörda medlemsstaten inte skall ha rätt till finansiellt gemenskapsstöd. Det finns inte heller någon möjlighet till delutbetalning om de åtgärder som krävs enligt gemenskapsbestämmelserna endast har genomförts delvis. 23 Skälet till dessa bestämmelser är att även den omständigheten att ett enda av dessa villkor inte är uppfyllt kan göra att det blir mycket tveksamt om den klassiska svinpesten kan bekämpas med framgång. 24 Det skall emellertid medges att det är tillåtet för kommissionen att, istället för att inte bevilja något finansiellt gemenskapsstöd alls då en medlemsstat inte har uppfyllt samtliga de villkor som uppräknas i gemenskapsbestämmelserna, med tillämpning av proportionalitetsprincipen från det kostnadsbelopp för vilket medlemsstaten ansökt om finansiellt gemenskapsstöd dra av de kostnader som har uppkommit till följd av att dessa villkor inte har uppfyllts och endast överväga finansiell gemenskapsfinansiering för det återstående beloppet. 25 Det skall vidare medges att bekämpningen av en epizootisk sjukdom som är omfattande inte kan ske utan att fel begås och att förekomsten av vissa fel i princip inte skall hindra finansiellt gemenskapsstöd. När sådana fel överskrider gränsen för vad som skäligen kan anses oundvikligt och således ursäktligt i en komplicerad och ibland svåröverskådlig situation, skall de ekonomiska följderna inte ens delvis bäras av gemenskapen utan av den medlemsstat till vilken de myndigheter som är ansvariga för dessa felaktigheter hör. 26 Till skillnad från vad den nederländska regeringen har gjort gällande i sin talan, utgör finansiellt gemenskapsstöd uppgående till 50 procent av utgifterna inte en säkerhetsåtgärd som är tillräcklig för att myndigheterna i denna stat inte skall överskrida gränserna för vad som är nödvändigt och lämpligt för att bekämpa en epizootisk sjukdom. Även om detta sätt att dela kostnaderna utgör ett incitament till att hålla dem på en så låg nivå som möjligt, är inte gemenskapen enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna skyldig att ge stöd uppgående till 50 procent av kostnaderna oberoende av om beloppet är berättigat. 27 Det finansiella gemenskapsstödet avser nämligen endast åtgärder som har vidtagits i enlighet med bestämmelserna i artikel 3.2 i direktiv 90/424. Medlemsstaternas kostnader i den mening som avses i artikel 3.5 skall således begränsas till vad som är nödvändigt och ändamålsenligt för att genomföra dessa åtgärder. 28 När myndigheterna i en medlemsstat har gjort sig skyldiga till fel vid bekämpandet av en epizootisk sjukdom som har medfört kostnader för vilka medlemsstaten är ansvarig (se ovan punkt 25), kan kommissionen således nedsätta det finansiella gemenskapsstödet med ett belopp som motsvarar dessa fel. 29 Vad beträffar kommissionens möjlighet att grunda sig på uppskattningar och företa schablonmässiga korrigeringar, kan det inte krävas av kommissionen att den gör en noggrann undersökning av varje djur som har slaktats och varje fall av destruktion av smittat foder eller smittade redskap. Både när en medlemsstat inte har uppfyllt alla villkor som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna och när det har begåtts fel för vilka medlemsstaten skall bära det ekonomiska ansvaret, har kommissionen rätt att grunda sig på uppskattningar eller företa schablonmässiga korrigeringar, under förutsättning att dessa uppskattningar och korrigeringar är rimliga utifrån de uppgifter som den har tillgång till. 30 Talan kan således inte bifallas på den andra grundens första del och inte heller på den fjärde grunden. Den första grunden och den andra grundens andra del 31 Som första grund och enligt den andra grundens första del har den nederländska regeringen gjort gällande att kommissionen felaktigt har fastställt och tolkat de faktiska omständigheter som enligt kommissionen rättfärdigar den finansiella korrigeringen. Innan domstolen prövar dessa grunder, skall den närmare fastställa domstolsprövningens omfattning och bevisbördans fördelning. Domstolsprövningens omfattning och bevisbördans fördelning 32 Enligt beslut 90/424 skall den berörda medlemsstaten vidta ett visst antal åtgärder för att få finansiellt gemenskapsstöd för att bekämpa klassisk svinpest. Eftersom det stora antalet tänkbara situationer medför att det inte är möjligt att i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna i detalj fastställa vilka åtgärder som skall vidtas i varje enskilt fall, skall kommissionen då den bedömer de åtgärder som har vidtagits av medlemsstaterna beakta att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme i fråga om valet av vilka åtgärder som skall vidtas och hur de skall genomföras och att kommissionen inte i detta avseende kan ersätta den berörda medlemsstatens bedömning med sin egen. 33 Detta gäller i än högre grad eftersom det bland de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna finns bestämmelser som innehåller vida och generella formuleringar såsom exempelvis begreppet ”snabb och skälig kompensation”, som kan tolkas på olika sätt. 34 Om kommissionen däremot har respekterat den berörda medlemsstatens handlingsutrymme och ändå fastställt att denna inte i tillräcklig grad har bekämpat sjukdomen och att det skall företas en finansiell korrigering, ankommer det på denna medlemsstat ─ vilket generaladvokaten har konstaterat i punkt 66 i sitt förslag till avgörande ─ att bevisa att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning. Om medlemsstaten inte kan förebringa sådan bevisning, kan den inte med framgång väcka talan mot den finansiella korrigering som har företagits av kommissionen. 35 Denna ståndpunkt överensstämmer för övrigt med domstolens rättspraxis i fråga om avslut av räkenskaper inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), enligt vilken det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och som det följaktligen åvilar att inkomma med så detaljerade och fullständiga bevis som möjligt för att dess kontroller eller dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, för att kommissionens påståenden är felaktiga (se bland annat domstolens dom av den 9 januari 2003 i mål C-157/00, Grekland mot kommissionen, REG 2003, s. I-153, punkt 17). Kommissionens anmärkningar 36 Kommissionen har grundat den finansiella korrigeringen på både anmärkningar av teknisk karaktär och anmärkningar av administrativ och ekonomisk karaktär. Anmärkningarna av teknisk karaktär avser de sätt på vilka Nederländerna har genomfört åtgärderna för att bekämpa sjukdomen. Kommissionen anser att direktiv 80/217 inte har tillämpats i sin helhet, och har påpekat följande brister: Avsaknad av en krisplan, en för sen diagnos över smitta av klassisk svinpest, för många förflyttningar av djur i säkerhetszonen och otillräckliga garantier avseende hygien, att den förebyggande evakueringen upphört och att det inte upprättades någon säkerhetszon. Om inte dessa brister hade förekommit skulle den epizootiska sjukdomen inte ha varit lika varaktig och därmed mindre kostsam. 37 Anmärkningarna av administrativ och ekonomisk karaktär avser kompensationsordningen, till följd av vilken en alltför hög prisnivå fastställdes. I dessa anmärkningar har kommissionen gjort gällande att ordningen för prissättning av svin har visat sig vara bristfällig, att djurens värde har övervärderats, att djuren har bytt kategori under prissättningsperioden, att djurfodervikten har överskattats och att vissa djur har betalats två gånger. Kommissionen har vidare ifrågasatt det system för omvärdering som tillämpats av de nederländska myndigheterna, vilket lett till ett närmast systematiskt schablonpåslag på kompensationen. 38 Generaladvokaten har från och med punkt 71 i sitt förslag till avgörande anfört skälen till att hon anser att det varken av kommissionens anmärkningar av teknisk karaktär eller av de av administrativ och ekonomisk karaktär framgår att kommissionen har gjort någon uppenbart oriktig bedömning. 39 Domstolen ansluter sig till denna bedömning. 40 Talan kan således inte bifallas på den första grunden och inte heller på den andra grundens andra del. Den tredje grunden 41 Som tredje grund har den nederländska regeringen gjort gällande att det ifrågasatta beslutet strider mot proportionalitetsprincipen. Parternas argument 42 Enligt den nederländska regeringen är förhållandet mellan de brister som kommissionen har konstaterat (eller som den har kvalificerat som sådana) och den finansiella korrigering som den har tillämpat mycket oproportionerligt. Kommissionen tog inte hänsyn till att situationen i Nederländerna var särskilt komplicerad och den extrapolerade felaktigt uppgifter som den hade samlat in på grundval av ett begränsat och icke-representativt urval. 43 Dessutom skall det även inom ramen för avslut av EUGFJ:s räkenskaper endast företas en korrigering med 25 procent om en medlemsstat inte tillämpar något kontrollsystem alls eller endast tillämpar detta mycket bristfälligt och då det finns indikationer på omfattande felaktigheter och brister i bekämpandet av felaktiga eller bedrägliga förfaranden. 44 Kommissionen har understrukit att de tilläggskostnader som belastar gemenskapsbudgeten, vilka har uppkommit till följd av två av de tio konstaterade bristerna, uppgår till minst 79 miljoner euro. Den finansiella korrigeringen med 25 procent representerar endast 42 procent av tilläggskostnaderna och de 58 procent som återstår belastar gemenskapsbudgeten. Enligt kommissionen framgår det tydligt av dessa sifferuppgifter att den inte har försökt att maximalt dra fördel av situationen och att den har tagit hänsyn till den epizootiska sjukdomens karaktär och omständigheterna i Nederländerna. 45 Kommissionen har tillagt att en hänvisning till EUGFJ-sysmet inte är till Nederländernas fördel. Domstolen har nämligen upprepade gånger förklarat att kommissionen har rätt att helt vägra finansiering av oberättigade kostnader. Domstolens bedömning 46 Kommissionens anmärkningar, avseende vilka den nederländska regeringen inte har kunnat visa att de grundar sig på uppenbart oriktiga bedömningar, rättfärdigar en finansiell korrigering med 25 procent. 47 För att beräkna de ekonomiska följderna av de konstaterade anmärkningarna har kommissionen grundat sig dels på en studie från universitetet i Wageningen (Nederländerna), dels på egna bedömningar vad avser anmärkningarna av administrativ och ekonomisk karaktär. 48 I studien från universitet i Wageningen om de ekonomiska följderna av anmärkningarna av teknisk karaktär ges användbara indikationer för att fastställa beloppet för den finansiella korrigeringen. Kommissionens bedömningar vad avser anmärkningarna av administrativ och ekonomisk karaktär skiljer sig inte väsentligen från de sifferuppgifter som den nederländska regeringen har åberopat under det skriftliga förfarandet, varför anmärkningarna skall godtas. 49 Vidare är beloppet av de ekonomiska följder som kommissionen har beräknat klart högre än korrigeringen, vilket visar att kommissionen har tagit vederbörlig hänsyn till att fel oundvikligen uppkommer när en medlemsstat vidtar åtgärder inom det handlingsutrymme som varje medlemsstat har och till den omständigheten att situationen med den klassiska svinpesten var särskilt komplicerad. 4 50 Av detta följer att proportionalitetsprincipen inte har åsidosatts och att talan inte heller kan bifallas på den tredje grunden. Den femte grunden 51 Enligt den nederländska regeringen är det ifrågasatta beslutet inte vederbörligen motiverat och innebär därför ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG. Parternas argument 52 Den nederländska regeringen anser att kommissionen bland annat inte har angett den rättsliga grund med stöd av vilken den företog en finansiell korrigering med 25 procent. Kommissionen har inte heller angett hur den kom fram till beslutet att företa en korrigering av kostnadsredovisningen avseende utbetalning av kompensation till uppfödarna. En detaljerad motivering krävdes i än högre grad eftersom kommissionen aldrig tidigare hade invänt mot det system för omvärdering som tillämpades i Nederländerna. 53 Kommissionen har bestritt att den har åsidosatt motiveringsskyldigheten. Den har understrukit att motiveringsskyldighetens omfattning bland annat bestäms av i vilken mån de till vilka beslutet riktar sig har varit delaktiga i utarbetandet av beslutet. Kommissionen har i detta avseende erinrat om att en ingående skriftväxling ägde rum mellan kommissionen och de nederländska myndigheterna. Domstolens bedömning 54 Av den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall det klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit den ifrågasatta rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen (se bland annat dom av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453, punkt 165). 55 Huruvida motiveringsskyldigheten uppfyllts skall för övrigt bedömas inte bara utifrån den ifrågasatta rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 166). 56 Detta gäller i än högre grad när medlemsstaten i fråga har medverkat vid utarbetandet av den ifrågasatta rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för rättsakten (se, vad beträffar avslut av EUGFJ:s räkenskaper, dom av den 1 oktober 1998 i mål C-27/94, Nederländerna mot kommissionen, REG 1998, s. I-5581, punkt 36, och vad beträffar den totala tillåtna fångstmängden, dom av den 25 oktober 2001 i mål C-120/99, Italien mot rådet, REG 2001, s. I-7997, punkt 29). 57 I förevarande fall har kommissionen underrättat de nederländska myndigheterna om resultaten av sina kontroller och har inhämtat deras synpunkter på dessa. Vidare är det ostridigt att kommissionen innan det ifrågasatta beslutet antogs motiverade de planerade korrigeringarna. Konungariket Nederländerna medverkade således vid utarbetandet av det ifrågasatta beslutet och kände till kommissionens skäl för att dra av de ifrågavarande beloppen. 58 Eftersom beslutet inte är bristfälligt motiverat, kan talan inte bifallas på den femte grunden. 59 Eftersom talan inte kan bifallas på någon av grunderna skall den således ogillas i sin helhet. Rättegångskostnader 60 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna. Robinson Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 november 2003. Gamble M. Wathelet Justititesekreterare Ordförande 1 – Rättegångsspråk: nederländska.