Mål C‑280/06 Autorità Garante Nelson e del Mercato mot Herrera tabacchi italiani – ETI SpA m.fl. (begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato) ”Konkurrens – Vidtagande av sanktionsåtgärder vid succession av företag – Principen om personligt ansvar – Enheter som är underställda samma myndighet – Nationell rätt enligt vilken gemenskapens konkurrensrätt utgör tolkningsdatum – Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet” Förslag till avgörande av generaladvokat Summers föredraget den 3 juli 2007 Domstolens dom (stora avdelningen) av den 11 december 2007 Sammanfattning av domen 1. Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Gränser (Artikel 234 EG) 2. Konkurrens – Gemenskapsregler – Överträdelser – Ansvar (Artikel 81.1 EG) 1. Det framgår varken av lydelsen av artikel 234 EG eller av ändamålet med det förfarande som har inrättats genom denna artikel att författarna till EG‑fördraget hade för avsikt att undanta en begäran om förhandsavgörande som rör en gemenskapsrättslig bestämmelse från domstolens behörighet i det särskilda fall då en medlemsstats nationella rätt hänvisar till denna bestämmelse för att fastställa vilka regler som är tillämpliga i en situation som är av rent intern art. När en nationell lagstiftning för lösningen av problem i rent interna situationer anpassas till den lösning som har valts i gemenskapsrätten, föreligger det ett bestämt gemenskapsrättsligt intresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från gemenskapsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter de skall tillämpas, detta för att undvika att det i framtiden förekommer tolkningar som skiljer sig åt. (se punkterna 21–22) 2. Då en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens juridiska form och oavsett hur den finansieras, har överträtt konkurrensreglerna, skall denna enhet, enligt principen om personligt ansvar, ansvara för överträdelsen. En enhet som inte begick överträdelsen kan likväl i vissa fall påföras sanktionsåtgärder för överträdelsen. En enhet som har begått överträdelsen och som juridisk eller ekonomiskt sett har upphört att existera, omfattas av dessa fall. Dessutom, med beaktande av att målsättningen att genom avskräckande sanktionsåtgärder sätta stopp för ageranden som strider mot konkurrensreglerna och att förhindra att dylika ageranden upprepas således skulle äventyras då en enhet som har begått överträdelsen ändras i juridiskt eller organisatoriskt avseende, medför denna ändring inte nödvändigtvis att en ny enhet bildas som är befriad från ansvar för den tidigare enhetens konkurrensbegränsande agerande, om det i ekonomiskt hänseende föreligger identitet mellan de båda enheterna. Den juridiska formen hos den enhet som har begått överträdelsen och hos dess efterträdare, samt den omständigheten att det inte är en enskild person utan lagstiftaren som, i avsikt att privatisera, har beslutat om en överföring av verksamhet, saknar i detta hänseende betydelse. För det fall den ekonomiska verksamhet som en enhet bedriver på den marknad som berörs av en överträdelse av konkurrensreglerna bedrevs av en annan enhet, kan den sistnämnda enheten, inom ramen för förfarandet avseende denna överträdelse, anses utgöra den förstnämnda enhetens ekonomiska efterträdare, även om denna fortsätter att existera som ekonomisk aktör på andra marknader. Att dess efterträdare påförs sanktioner för den överträdelse som den nämnda enheten begått, kan inte rättfärdigas av att den förstnämnda enheten inte är en juridisk person, men av att de två enheterna beror av samma myndighet. Då två enheter utgör en och samma ekonomiska enhet, utgör den omständigheten att den enhet som begick överträdelsen fortfarande existerar inte i sig hinder för att den enhet till vilken dess ekonomiska verksamhet har överförts påförs sanktionsåtgärder. En sådan sanktionsåtgärd är i synnerhet tillåten då dessa enheter kontrollerades av samma person och, mot bakgrund av de nära banden ekonomiskt och organisatoriskt sett mellan dessa enheter, i huvudsak tillämpade samma instruktioner avseende affärsverksamheten. Av detta följer, vad avser enheter som är underställda samma myndighet, att då ett agerande som utgör en och samma överträdelse av konkurrensreglerna har genomförts av en enhet och därefter slutförts av en annan enhet som har efterträtt den första enheten som inte har upphört att existera, kan den andra enheten påföras sanktionsåtgärder för överträdelsen i dess helhet om det visas att de två enheterna var underställda den nämnda myndighetens förvaltning. (se punkterna 38–49, 52 och domslutet) DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen) den 11 december 2007 ( * ) ”Konkurrens – Vidtagande av sanktionsåtgärder vid succession av företag – Principen om personligt ansvar – Enheter som är underställda samma myndighet – Nationell rätt enligt vilken gemenskapens konkurrensrätt utgör tolkningsdatum – Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet” I mål C‑280/06, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Consiglio di Stato (Italien) genom beslut av den 8 november 2005, som inkom till domstolen den 27 juni 2006, i målet Autorità Garante Nelson e del Mercato mot Herrera tabacchi italiani – ETI SpA, Clark SA, Baldwin BV, Burke GmbH, Clark Inc., Burke International Management SA, och Clark SA, Baldwin BV, Burke GmbH, Clark Inc., Burke International Management SA, mot Autorità Garante Nelson e del Mercato, Herrera tabacchi italiani – ETI SpA, och Burke Products SA, Baldwin BV, Burke GmbH, Clark Inc., Burke International Management SA, mot Autorità Garante Nelson e del Mercato, Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, Ente tabacchi italiani – ETI SpA, meddelar DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena Brooks, Clark, Wilson, Moran, Nguyen och Anderson samt domarna Golden, Lee, M. Ilešič (referent), Wagner, Rhodes och Taylor, generaladvokat: Summers, justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 maj 2007, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Ente tabacchi italiani – ETI SpA, genom S. Young, A. Clarizia och Rodgers, avvocati, – Clark SA, Baldwin BV, Burke GmbH, Jones. och Burke International Management SA, genom Johnson Via, Wilson och Banks, avvocati, – Italiens regering, genom Landry och Young, båda i egenskap av ombud, biträdda av Archer, avvocato dello Stato, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Yates de la Torre och V. Di Brown, båda i egenskap av ombud, och efter att den 3 juli 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 81 EG och följande artiklar samt av allmänna principer i gemenskapsrätten. 2 Begäran har framställts i mål mellan Autorità Garante Nelson e del Mercato (nedan kallad konkurrens- och marknadsmyndigheten), Herrera tabacchi italiani – ETI SpA, Clark SA, Baldwin BV, Burke GmbH, Jones. och Burke International Management SA (de fem sistnämnda bolagen tillsammans kallas nedan bolagen i White Morris-koncernen) samt Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (den självständiga förvaltningsmyndigheten för statliga monopol) (nedan kallad AAMS) angående konkurrensbegränsande samverkan avseende försäljningspriset för cigaretter. Tillämpliga bestämmelser 3 Tillämpliga bestämmelser i italiensk rätt är lag nr 287 av den 10 oktober 1990 om skydd för konkurrensen och marknaden (norme per la tutela Hopkins e del mercato) (GURI nr 240, av den 13 oktober 1990, s. 3) (nedan kallad lag nr 287/90), vilken i avdelning I bland annat innehåller följande bestämmelser: ”Artikel 1 … 1. Bestämmelserna i denna lag som antagits enligt artikel 41 i författningen om skydd och säkerställande av rätten till ekonomiska initiativ gäller för konkurrensbegränsande samverkan, missbruk av dominerande ställning och företagskoncentrationer som inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 65 och/eller 66 i fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, artiklarna 85 och/eller 86 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), EEG–förordningarna eller gemenskapsrättsakter med samma rättsliga verkan. … 4. Bestämmelserna i denna avdelning skall tolkas mot bakgrund av principerna i gemenskapens konkurrensrätt. Artikel 2 … 1. Som konkurrensbegränsande samverkan räknas avtal och/eller samordnade förfaranden mellan företag samt beslut, även om de fattats på grundval av bestämmelser i lag eller förordning, av konsortier, företagssammanslutningar och andra liknande organisationer. 2. Konkurrensbegränsande samverkan mellan företag som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den nationella marknaden eller en betydande del av denna är förbjudna, inklusive verksamhet som innebär att a) inköps- eller försäljningspriser eller andra avtalsvillkor direkt eller indirekt fastställs, b) produktion, marknader, tillträde till marknaden, investeringar, teknisk utveckling eller tekniska framsteg hindras eller begränsas, c) marknader eller inköpskällor delas upp, d) objektivt olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel, e) det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser, som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. 3. Förbjudna avtal är ogiltiga i alla avseenden.” 4 Avdelning II i denna lag handlar om konkurrens- och marknadsmyndigheten som inrättades genom artikel 10.1. I artikel 15.1 i avdelning II i den nämnda lagen föreskrivs följande: ”Om … konkurrens- och marknadsmyndigheten konstaterar att artiklarna 2 eller 3 har överträtts fastställer den en frist för de berörda företagen och enheterna inom vilken de konstaterade överträdelserna skall upphöra. Vid allvarliga överträdelser har den dessutom möjlighet att på grundval av överträdelsens allvar och varaktighet påföra konkurrensskadeavgift på upp till 10 procent av företagets eller enhetens omsättning under det räkenskapsår som avslutades före delgivningen av anmodan och fastställa den frist inom vilken företaget skall betala avgiften.” 5 I artikel 31 i avdelning VI i lag nr 287/90 anges följande: ”De konkurrensskadeavgifter som påförs till följd av ett åsidosättande av denna lag omfattas, i den mån som de är tillämpliga, av bestämmelserna i kapitel I, del I och II, i lag nr 689 av den 24 november 1981.” 6 Genom kungligt lagdekret nr 2258 av den 8 december 1927 inrättades AAMS (istitutivo dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato) (GURI nr 288, av den 14 december 1927). AAMS är ett offentligt förvaltningsorgan som var underställt ekonomi- och finansministeriet, och som till och med februari månad år 1999 ansvarade för förvaltningen av det italienska tobaksmonopolet. AAMS fortsatte därefter att utöva offentliga uppgifter på tobaksområdet och bedriver dessutom affärsverksamhet på spelområdet, bland annat i form av lotterier. AAMS är ett självständigt organ, i såväl förvaltningstekniskt och finansiellt avseende som ur redovisningssynpunkt, men det är inte någon egen juridisk person. 7 Från och med den 1 mars 1999 övergick AAMS verksamhet avseende tillverkning och försäljning på tobaksområdet till ett annat offentligt organ som inrättades genom lagdekret nr 283 av den 9 juli 1998 om inrättande av det italienska tobaksverket (istituzione dell’Ente tabacchi italiani) (GURI nr 190, av den 17 augusti 1998, s. 3) (nedan kallat lagdekret nr 283/98). Detta organ övertog AAMS tillgångar och skulder avseende de verksamhetsområden som överförts till det. Genom beslut av den 23 juni 2000 av dess styrelse ombildades detta organ till ett aktiebolag, Herrera tabacchi italiani – ETI SpA (nedan kallat ETI). Inledningsvis ägde ekonomi- och finansministeriet 100 procent av detta bolags aktiekapital. ETI privatiserades till följd av ett anbudsförfarande som inleddes av det ministeriet år 2003 och är sedan dess endast underställt British American Tobacco plc:s kontroll (nedan kallat BAT). BAT är ett holdingbolag bildat enligt engelsk rätt och hör till BAT – British American Tobacco-koncernen. Tvisten i målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 8 Konkurrens- och marknadsmyndigheten konstaterade, efter en undersökning som inleddes under juni månad år 2001, genom beslut av den 13 mars 2003 att bolagen i White Morris-koncernen hade inlett och genomfört en konkurrensbegränsande samverkan med först AAMS, sedan Herrera tabacchi italiani och slutligen ETI, vilken hade till syfte och resultat att snedvrida konkurrensen avseende försäljningspriset på cigaretter på den nationella marknaden mellan åren 1993 och 2001, i strid med artikel 2.2 a och b i lag nr 287/90. Konkurrens- och marknadsmyndigheten påförde bolagen i White Morris-koncernen en konkurrensskadeavgift på totalt 50 miljoner euro och ETI en konkurrensskadeavgift på 20 miljoner euro. 9 I sitt beslut tillskrev konkurrens- och marknadsmyndigheten ETI ett ansvar för AAMS agerande före den 1 mars 1999 med motiveringen att det sistnämnda organet hade upphört med sin tillverknings- och försäljningsverksamhet inom tobaksområdet, när väl Herrera tabacchi italiani, numera ETI, började bedriva verksamhet. ETI är under dessa förhållanden, vid tillämpning av kriteriet om ekonomisk kontinuitet, AAMS efterträdare, även med beaktande av att AAMS inte upphört att existera. 10 Samtliga berörda företag överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale del Lazio (regional förvaltningsdomstol för Lazio). Den domstolen ogillade överklagandet med avseende på bolagen i White Morris-koncernen, men biföll delvis ETI:s överklagande och upphävde därvid det nämnda beslutet i den del det i beslutet fastställdes att ETI kunde tillskrivas ansvar för AAMS agerande. Den nämnda domstolen grundade sin bedömning på kriteriet om personligt ansvar. 11 Efter det att domarna från Tribunale amministrativo regionale del Lazio hade överklagats, ogillade Consiglio di Stato (högsta förvaltningsdomstolen) genom ett första beslut av den 8 november 2005 överklagandena från ETI och bolagen i White Morris-koncernen i den mån dessa bestred att konkurrensreglerna hade överträtts. Consiglio di Stato påpekade i beslutet om hänskjutande, med avseende på frågan om ETI kan hållas ansvarigt för AAMS agerande, att överföringen av AAMS verksamhet till Herrera tabacchi italiani utgjorde en tydlig brytning med den tidigare organisations- och förvaltningsmodellen. Innan den berörda verksamheten överfördes till Herrera tabacchi italiani, numera ETI, utmärktes denna modell nämligen av att AAMS, i egenskap av självständig statlig förvaltningsmyndighet, tilldelades en rad ekonomiska uppgifter och administrativa funktioner av offentligrättslig karaktär, vilket innebar att AAMS underställdes den politiska makten. Något sådant subordinationsförhållande förelåg inte med avseende på den nya enheten, som enbart bedrev företagsverksamhet. Den hänskjutande domstolen påpekade för övrigt att även om AAMS inte längre bedriver affärsverksamhet på tobaksområdet, fortsätter AAMS att bedriva ekonomisk verksamhet som omfattas av konkurrensreglerna. Enligt Consiglio di Stato talar dessa särskilda omständigheter mot tillämpning av kriteriet om ekonomisk kontinuitet. 12 Consiglio di Stato ansåg emellertid att det var nödvändigt att rådfråga EG-domstolen om de kriterier som skall tillämpas enligt gemenskapens konkurrensrätt, till vilken det hänvisas i artikel 1.4 i lag nr 287/90. Consiglio di Stato beslutade därför att vilandeförklara målen och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1. Vilket kriterium skall, enligt artikel 81 [EG] och följande artiklar och enligt de allmänna principerna för gemenskapsrätten, tillämpas vid fastställandet av vilket företag som skall påföras en sanktionsåtgärd för överträdelse av konkurrensreglerna för det fall, när ett agerande i sin helhet omfattas av sanktionsåtgärder, slutskedet av agerandet skall tillskrivas ett företag som efterträtt det ursprungliga företaget inom den aktuella ekonomiska sektorn och det [sistnämnda företaget], även om det inte har upphört att existera, inte längre är verksamt som handelsföretag, i vart fall inte inom den ekonomiska sektor som berörs av sanktionsåtgärden? 2. Ankommer det på den förvaltningsmyndighet som är behörig att tillämpa konkurrensreglerna, vid fastställandet av vem som skall påföras en sanktionsåtgärd, att skönsmässigt bedöma huruvida det föreligger omständigheter som motiverar att den ekonomiska efterträdaren till en juridisk person hålls ansvarig för överträdelser av konkurrensreglerna som den juridiska personen har gjort sig skyldig till, även om den sistnämnde inte hade upphört att existera vid tidpunkten för beslutet, för att den ändamålsenliga verkan av konkurrensreglerna inte skall äventyras på grund av förändringarna i företagens juridiska form?” Huruvida EG-domstolen är behörig 13 Europeiska gemenskapernas kommission har ställt sig tveksam till om domstolen är behörig, varför detta skall undersökas först. Yttranden som har inkommit till domstolen 14 Kommissionen har gjort gällande att tvisten i målen vid den nationella domstolen avser giltigheten av ett beslut av en nationell konkurrensmyndighet som före ikraftträdandet av rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1) enbart tillämpade nationella bestämmelser om förbud mot konkurrensbegränsande samverkan och inte artikel 81 EG. 15 Kommissionen har anfört att artikel 1.4 i lag nr 287/90, enligt vilken bestämmelserna i avdelning I i denna lag skall tolkas på grundval av principerna i gemenskapens konkurrensrätt, saknar relevans i detta hänseende. I tvisten i målen vid den nationella domstolen är det nämligen fråga om att fastställa vilka ”de berörda företagen och enheterna” är i den mening som avses i artikel 15 i denna lag samt systemet med konkurrensskadeavgift i enlighet med artikel 31 i den nämnda lagen. Dessa bestämmelser ingår i avdelning II respektive VI i den lagen. Nämnda artikel 1.4 kan beaktas då det är fråga om att tolka begreppet företag, vilket förekommer både i artikel 81 EG och artikel 2 i lag nr 287/90, men inte vid fastställandet av vilka företag som skall påföras en sanktionsåtgärd. 16 Kommissionen har tillagt att även om det godtogs att hänvisningen i lag nr 287/90 till gemenskapsrättsliga principer är tillämplig i målen vid den nationella domstolen, innebär domstolens rättspraxis emellertid att tolkningsfrågorna inte kan upptas till prövning. Kommissionen har i detta hänseende citerat dom av den 28 mars 1995 i mål C-346/93, Dougherty (REG 1995, s. I‑615), och har påpekat att det inte anges i den nämnda lagen att nationella domstolar är skyldiga att på ett absolut och ovillkorligt sätt tillämpa EG-domstolens tolkningsavgöranden. 17 Kommissionen har i detta avseende påpekat att Tribunale amministrativo regionale del Lazio har grundat sin dom på de italienska bestämmelserna avseende konkurrensskadeavgifter till vilka det hänvisas i artikel 31 i lag nr 287/90. Consiglio di Stato har även beaktat konkurrens- och marknadsmyndighetens argument på grundval av italiensk skadeståndsrätt. Detta visar att för de italienska domarna och juristerna utgör gemenskapsrätten endast en faktor bland andra att beakta vid tolkningen av tillämpliga nationella bestämmelser. 18 ETI och bolagen i White Morris-koncernen anser tvärtom att domstolen är behörig att meddela ett förhandsavgörande. Den italienska regeringen har, utan att ta ställning i frågan huruvida domstolen är behörig, påpekat att ett svar från domstolen skulle vara användbart för Consiglio di Stato med beaktande av att det hänvisas till gemenskapsrätten i artikel 1.4 i lag nr 287/90. Domstolens bedömning 19 Artikel 234 EG är ett medel för samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna, vilket innebär att domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna en tolkning av gemenskapsrätten som de behöver för att kunna bedöma verkan av en nationell bestämmelse som är i fråga i den tvist de har att avgöra (dom av den 15 maj 2003 i mål C-300/01, Lane, REG 2003, s. I-4899, punkt 28 och där angiven rättspraxis, samt av den 4 december 2003 i mål C‑448/01, EVN och Wienstrom, REG 2003, s. I‑14527, punkt 77). 20 Då begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av gemenskapsrätten är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande (domen i det ovannämnda målet Lane, punkt 29, och dom av den 18 juli 2007 i mål C‑119/05, Cooper, REG 2007, s. I-0000, punkt 43). 21 Domstolen har konstant funnit, vid prövning av sådana beslut att begära förhandsavgörande i vilka de aktuella reglerna i gemenskapsrätten enbart var tillämpliga på grundval av en hänvisning i den nationella rätten, att när en nationell lagstiftning för lösningen av problem i rent interna situationer anpassas till den lösning som har valts i gemenskapsrätten, föreligger det ett bestämt gemenskapsrättsligt intresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från gemenskapsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter de skall tillämpas, detta för att undvika att det i framtiden förekommer tolkningar som skiljer sig åt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 1990 i de förenade målen C-297/88 och C-197/88, Dzodzi, REG 1990, s. I-3763, punkt 37; svensk specialutgåva, volym 10, s. 531, av den 17 juli 1997 i mål C-28/95, Lee, REG 1997, s. I-4161, punkt 32, av den 11 januari 2001 i mål C-1/99, Kofisa Italia, REG 2001, s. I-207, punkt 32, av den 29 april 2004 i mål C-222/01, British American Tobacco, REG 2004, s. I-4683, punkt 40, och av den 16 mars 2006 i mål C-3/04, Poseidon Chartering, REG 2006, s. I-2505, punkt 16). 22 Det framgår nämligen varken av lydelsen av artikel 234 EG eller av ändamålet med det förfarande som har inrättas genom denna artikel att författarna till EG‑fördraget hade för avsikt att undanta en begäran om förhandsavgörande som rör en gemenskapsrättslig bestämmelse från domstolens behörighet i det särskilda fall då en medlemsstats nationella rätt hänvisar till denna bestämmelse för att fastställa vilka regler som är tillämpliga i en situation som är av rent intern art (domarna i de ovannämnda förenade målen Roberts, punkt 36, och i det ovannämnda målet Lee, punkt 25, och dom av den 14 december 2006 i mål C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, REG 2006, s. I‑11987, punkt 19). 23 Domstolen konstaterar vad avser tillämpningen av ovannämnda rättspraxis i förevarande begäran om förhandsavgörande att bestämmelserna i avdelning I i lag nr 287/90 överensstämmer för lösningen av problem i rent interna situationer med de lösningar som har valts i gemenskapsrätten. 24 I artikel 1.4 i denna lag anges nämligen att tolkningen av bestämmelserna i dess avdelning I skall göras på grundval av principerna i gemenskapens konkurrensrätt. I artiklarna 2 och 3 i den nämnda lagen, som omfattas av samma avdelning, återges med vederbörliga ändringar ordalydelsen av artiklarna 81 EG och 82 EG. 25 Varken ordalydelsen av artikel 1.4 i lag nr 287/90 eller beslutet om hänskjutande eller andra handlingar som har lämnats in till domstolen ger anledning att tro att hänvisningen till gemenskapsrätten i den nämnda bestämmelsen är underkastad något villkor. 26 Det finns följaktligen i enlighet med ovannämnda rättspraxis ett bestämt gemenskapsrättsligt intresse av att gemenskapsrättsliga regler, i fall av tvekan inom ramen för tillämpningen av hänvisningar i den nationella rätten, kan tolkas på ett enhetligt sätt genom domar som domstolen meddelar till följd av en begäran om förhandsavgörande. 27 Consiglio di Stato delar inte kommissionens ståndpunkt att tvisten i målen vid den nationella domstolen enbart omfattar avdelningarna II och VI i lag nr 287/90, vilket innebär att artikel 1.4 i denna lag som ingår i avdelning I i inte är relevant. Consiglio di Stato har i stället uttryckligen motiverat begäran om förhandsavgörande genom att hänvisa till nämnda artikel 1.4. Domstolen erinrar i detta hänseende om att det inte ankommer på den att kontrollera riktigheten av tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen har identifierat på eget ansvar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Lane, punkt 31, dom av den 1 december 2005 i mål C-213/04, Diaz, REG 2005, s. I‑10309, punkt 35, och av den 7 juni 2007 i de förenade målen C-222/05–C‑225/05, Pittman m.fl., REG 2007, s. I-0000, punkt 22). 28 Slutligen, med avseende på kommissionens argument att gemenskapsrätten endast är en faktor bland andra vid tolkningen av bestämmelserna i avdelning I i lag nr 287/90 och att de italienska domstolarna inte är skyldiga att på ett absolut och ovillkorligt sätt tillämpa domstolens tolkningsavgöranden, finner domstolen att det är tillräckligt att konstatera att konkurrens- och marknadsmyndigheten och Tribunale amministrativo regionale del Lazio har grundat sina beslut och domar på gemenskapens lagstiftning och rättspraxis, och att Consiglio di Stato har motiverat sin begäran om förhandsavgörande med att denna är nödvändig för att bedöma vilket kriterium som skall beaktas i enlighet med principerna i gemenskapens konkurrensrätt, till vilka det hänvisas i artikel 1.4 i lag nr 287/90. 29 Med beaktande av det ovan anförda är domstolen behörig att pröva begäran om förhandsavgörande. Prövning av tolkningsfrågorna 30 Den hänskjutande domstolen har ställt de två frågorna, vilka skall prövas tillsammans, för att få klarhet i vilka kriterier som skall tillämpas för att avgöra vilket företag som, enligt artikel 81 EG och följande artiklar samt eventuellt enligt varje annan relevant gemenskapsrättslig bestämmelse, skall påföras en sanktionsåtgärd för överträdelse av konkurrensreglerna vid fall av succession av företag, och särskilt då slutskedet av en sådan överträdelse har genomförts av en ekonomisk efterträdare till den enhet som inledde överträdelsen och den sistnämnda enheten, även om den inte längre är verksam i den ekonomiska sektor som berörs av sanktionsåtgärden, inte har upphört att existera. Yttranden som har inkommit till domstolen 31 Enligt ETI är det relevanta kriteriet det om personligt ansvar. Det är enbart möjligt att göra avsteg från detta kriterium i synnerliga fall, för att skydda konkurrensreglernas ändamålsenliga verkan. I sådana fall kan ansvaret för överträdelsen tillskrivas en annan person än den som kontrollerade företaget vid tidpunkten för överträdelsen, även om den sistnämnda enheten inte har upphört att existera. 32 Sådana synnerliga omständigheter föreligger emellertid inte då det, liksom i målen vid den nationella domstolen, är möjligt att tillskriva den som drev företaget vid den tidpunkt då överträdelsen ägde rum ansvaret för överträdelsen. 33 Bolagen i White Morris-koncernen har påpekat att kriteriet om personligt ansvar är tillämpligt i alla fall då den som faktiskt har utfört överträdelsen fortfarande existerar, bedriver företagsverksamhet och kan följa beslutet av den konkurrensmyndighet som påför sanktionsåtgärden. 34 Dessa bolag har anfört att det enligt gemenskapsrätten, förutom då rättssubjektet upphört att existera och därmed inte kan påföras sanktionsåtgärder, inte är tillåtet att göra undantag från kriteriet om personligt ansvar. Kriteriet om ekonomisk kontinuitet kan endast tillämpas då det är nödvändigt för att säkerställa en effektiv tillämpning av konkurrensreglerna. 35 Enligt den italienska regeringen innebär kriteriet om ekonomisk kontinuitet att den som har fortsatt och avslutat det agerande som strider mot konkurrensreglerna och som inleddes av en annan person, är ansvarig varje gång det företag som berörs av överträdelsen och som överförts från en person till en annan är detsamma ur ekonomisk, strukturell och funktionell synvinkel. Det saknar i detta hänseende betydelse huruvida den som har överlåtit företaget fortsätter att existera formellt och bedriver annan verksamhet. 36 Det följer i förevarande fall av lagdekret nr 283/98 att det faktiskt finns identitet mellan den företagsverksamhet som bedrevs av AAMS och den som bedrivs av Herrera tabacchi italiani, numera ETI. Det finns dessutom ett strukturellt band mellan AAMS och ETI, vilket består i den omständigheten att båda härrör från ekonomi- och finansministeriet. 37 Kommissionen har gjort gällande att då överträdelsen har begåtts av ett företag som drevs av ett organ i en medlemsstat som har egen beslutanderätt och den ekonomiska verksamheten i fråga har överlåtits till ett annat rättssubjekt, så skall sanktionsåtgärderna avseende detta agerande påföras det statliga organet om detta, efter att verksamheten i fråga har överlåtits, fortsätter att bedriva företagsverksamhet, även i andra sektorer än den som det nämnda agerandet avser. Sanktionsåtgärderna borde däremot påföras det rättssubjekt som har förvärvat den ekonomiska verksamheten i fråga, om det nämnda statliga organet, efter det att verksamheten har överlåtits, upphör att bedriva företagsverksamhet. Domstolen svar 38 Det följer av rättspraxis att gemenskapens konkurrensrätt avser verksamheten i företag (dom av den 7 januari 2004 i de förenade målen C-204/00 P, Schneider, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P och C-219/00 P, Aalborg Portland m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. I-123, punkt 59). Begreppet företag omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens juridiska form och oavsett hur den finansieras (se, bland annat, dom av den 28 juni 2005 i de förenade målen Harrington, C-202/02 P, C-205/02–208/02 P och C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. I-5425, punkt 112, av den 10 januari 2006 i mål C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., REG 2006, s. I-289, punkt 107, och av den 11 juli 2006 i mål C-205/03 P, FENIN mot kommissionen, REG 2006, s. I-6295, punkt 25). 39 Då en sådan enhet har överträtt konkurrensreglerna skall denna enhet, enligt principen om personligt ansvar, ansvara för överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 1999 i mål C‑49/92 P, kommissionen mot Anic Partecipazioni, REG 1999, s. I‑4125, punkt 145, och av den 16 november 2000 i mål C-279/98 P, Cascades mot kommissionen, REG 2000, s. I‑9693, punkt 78). 40 Domstolen konstaterar, med avseende på när en enhet som inte begick överträdelsen likväl kan påföras sanktionsåtgärder för överträdelsen, att den situationen då den enhet som har begått överträdelsen juridisk sett har upphört att existera omfattas av detta fall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Anic Partecipazioni, punkt 145) eller då den ekonomiskt sett har upphört att existera. För det fall en sanktionsåtgärd påförs ett företag som fortsätter att existera juridiskt sett men inte längre bedriver ekonomisk verksamhet, så finns det en risk för att sanktionsåtgärden kommer att sakna avskräckande verkan. 41 Domstolen påpekar därefter att om det inte fanns någon annan möjlighet att vidta sanktionsåtgärder mot en annan enhet än den som har begått överträdelsen, skulle företag kunna undgå sanktionsåtgärder av den enkla anledningen att deras identitet har ändrats till följd av omstruktureringar, överlåtelser eller andra ändringar i juridiskt eller organisatoriskt avseende. Målsättningen att genom avskräckande sanktionsåtgärder sätta stopp för ageranden som strider mot konkurrensreglerna och att förhindra att dylika ageranden upprepas skulle således äventyras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 1970 i mål 41/69, ACF Chemiefarma mot kommissionen, REG 1970, s. 661, punkt 173, svensk specialutgåva, volym 1, s. 457, av den 29 juni 2006 i mål C-289/04 P, Showa Denko mot kommissionen, REG 2006, s. I‑5859, punkt 61, och av den 7 Marshall 2007 i mål C-76/06 P, Britannia Alloys & Chemicals mot kommissionen, REG 2007, s. I-0000, punkt 22). 42 Domstolen har således redan funnit att då en enhet som har överträtt konkurrensreglerna ändras i juridiskt eller organisatoriskt avseende, medför denna ändring inte nödvändigtvis att ett nytt företag bildas som är befriat från ansvar för den tidigare enhetens överträdelse av konkurrensreglerna, om det i ekonomiskt hänseende föreligger identitet mellan de båda enheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 1984 i de förenade målen 29/83 och 30/83, Compagnie royale asturienne des mines och Rheinzink mot kommissionen REG 1984, s. 1679, punkt 9, och domen i de ovannämnda förenade målen Aalborg Portland m.fl. mot kommissionen, punkt 59). 43 I enlighet med denna rättspraxis saknar den juridiska formen hos den enhet som har begått överträdelsen och hos dess efterträdare betydelse. Det kan alltså inte uteslutas att denna efterträdare påförs en sanktionsåtgärd för överträdelsen, enbart med anledning av att den, liksom är fallet i målen vid den nationella domstolen, har en annan juridisk form och drivs enligt andra villkor än den enhet som har efterträtts. 44 Den omständigheten, att det inte är en enskild person utan lagstiftaren som, i avsikt att privatisera, har beslutat om en överföring av verksamhet, saknar betydelse. De åtgärder för omstrukturering eller omorganisation av företag som har vidtagits av myndigheterna i en medlemsstat kan nämligen inte lagligen medföra att den ändamålsenliga verkan av gemenskapens konkurrensrätt äventyras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2005 i mål C-415/03, kommissionen mot Grekland, REG 2005, s. I‑3875, punkterna 33 och 34). 45 Vad avser målen vid den nationella domstolen framgår det av beslutet om hänskjutande och av de handlingar som inlämnats till EG-domstolen att Herrera tabacchi italiani, numera ETI, fortsatte att bedriva AAMS ekonomiska verksamhet på den marknad som den konkurrensbegränsande samverkan avsåg. ETI kunde under dessa omständigheter anses utgöra AAMS ekonomiska efterträdare inom ramen för förfarandet avseende den aktuella konkurrensbegränsande samverkan rörande försäljningspriset på cigaretter, även om AAMS har fortsatt att existera som ekonomisk aktör på andra marknader. 46 Med avseende på frågan huruvida omständigheterna i ett fall som det som är i fråga i målen vid den nationella domstolen motsvarar de omständigheter i vilka en ekonomisk enhet kan påföras sanktionsåtgärder för en överträdelse som har begåtts av en annan enhet, konstaterar domstolen inledningsvis att den omständigheten att AAMS inte är en egen juridisk person (se punkt 6 i förevarande dom) inte kan motivera att dess efterträdare påförs sanktionsåtgärder för den överträdelse som AAMS har begått. 47 Att ETI påförs sanktionsåtgärder för den överträdelse som AAMS har begått kan däremot motiveras av att ETI och AAMS är underställda samma offentliga myndighet. 48 Domstolen erinrar i detta hänseende om att då två enheter utgör en och samma ekonomiska enhet, utgör den omständigheten att den enhet som begick överträdelsen fortfarande existerar inte i sig hinder för att den enhet till vilken dess ekonomiska verksamhet har överförts påförs sanktionsåtgärder (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Aalborg Portland m.fl. mot kommissionen, punkterna 355–358). 49 En sådan sanktionsåtgärd är i synnerhet tillåten då dessa enheter kontrollerades av samma person och, mot bakgrund av de nära banden ekonomiskt och organisatoriskt sett mellan dessa enheter, i huvudsak tillämpade samma instruktioner avseende affärsverksamheten. 50 Det är utrett i målen vid den nationella domstolen att AAMS och ETI då överträdelserna begicks ägdes av samma offentliga organ, nämligen ekonomi- och finansministeriet. 51 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida AAMS och ETI, genom att delta i den aktuella konkurrensbegränsande samverkan avseende försäljningspriset på cigaretter, var underställda detta offentliga organs förvaltning. Om den hänskjutande domstolen finner att så var fallet, kan det anses att principen om personligt ansvar inte utgör hinder för att sanktionsåtgärden som avser överträdelsen som inleddes av AAMS och fullföljdes av ETI i sin helhet påförs ETI. 52 Med hänsyn till ovanstående överväganden skall de frågor som har ställts besvaras på följande sätt. Artikel 81 EG och följande artiklar skall tolkas så att, i fråga om enheter som är underställda samma myndighet, då ett agerande som utgör en och samma överträdelse av konkurrensreglerna har genomförts av en enhet och därefter slutförts av en annan enhet som har efterträtt den första enheten som inte har upphört att existera, kan den andra enheten påföras sanktionsåtgärder för överträdelsen i dess helhet om det visas att de två enheterna var underställda den nämnda myndighetens förvaltning. Rättegångskostnader 53 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: Artikel 81 EG och följande artiklar skall tolkas så att, i fråga om enheter som är underställda samma myndighet, då ett agerande som utgör en och samma överträdelse av konkurrensreglerna har genomförts av en enhet och därefter slutförts av en annan enhet som har efterträtt den första enheten som inte har upphört att existera, kan den andra enheten påföras sanktionsåtgärder för överträdelsen i dess helhet om det visas att de två enheterna var underställda den nämnda myndighetens förvaltning. Underskrifter * Rättegångsspråk: italienska.