62007CJ0504 DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 7 maj 2009 ( *1 ) ”Förordning (EEG) nr 1191/69 — Allmän trafikplikt — Beviljande av ersättning — Sektorn för passagerartransport inom städer” I mål C-504/07, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) genom beslut av den 23 oktober 2007, som inkom till domstolen den , i målet Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Hill (Antrop) m.fl. mot Conselho de Ministros, Companhia Bell de Lisboa SA (Bell), Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (Jones), meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna K. Dunlap (referent), Cruz, Anderson och Torres, generaladvokat: Bennett, justitiesekreterare: förste handläggaren Robertson, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 december 2008, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Hill (Antrop) m.fl., genom Wilson de Shaw, Mendoza, — Conselho de Ministros, genom A. Duarte de Almeida, advogado, — Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (Jones), genom Smith, Mendoza, — Tysklands regering, genom M. Lumma, i egenskap av ombud, — Europeiska gemenskapernas kommission, genom E. Righini och G. Braga da Cruz, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 73 EG och 87 EG samt av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar ( EGT L 156, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 7, volym 1, s. 64), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1893/91 av den ( EGT L 169, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 7, volym, 4 s. 17) (nedan kallad förordning nr 1191/69). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Hill (Antrop) och flera andra företag (nedan kallade Antrop m.fl.), å ena sidan, och Conselho de Ministros, Companhia de Bell de Lisboa SA (nedan kallat Bell) och Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (nedan kallat Jones), å andra sidan, avseende en ersättning med ett belopp på 40916478 euro respektive på 12376201 euro som dessa sistnämnda tilldelades för år 2003 genom Conselho de Ministros beslut nr 52/2003 av den 27 mars 2003. Tillämpliga bestämmelser 3 Första och andra skälen i förordning nr 1191/69 har följande lydelse: ”Ett av målen för den gemensamma transportpolitiken är att undanröja sådana skillnader som kan orsaka avsevärd snedvridning av de grundläggande transportvillkor som är utmärkande för ett system där medlemsstaterna ålägger transportföretag att utföra tjänster åt allmänheten. Därför är det nödvändigt att upphäva sådan allmän trafikplikt som avses i denna förordning; det är dock i vissa fall väsentligt att bibehålla en sådan skyldighet för att trygga tillgången till nödvändiga transporter; transportkapaciteten skall därvid bedömas mot bakgrund av tillgång och efterfrågan inom transportbranschen och mot bakgrund av de samhälleliga behoven.” 4 I artikel 1.1–1.5 i förordning nr 1191/69 föreskrivs följande: ”1. Denna förordning skall tillämpas på transportföretag som utför transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Medlemsstaterna får från denna förordnings tillämpningsområde undanta företag vilkas verksamhet är begränsad uteslutande till stads-, förorts- eller regional trafik. 2. I denna förordning avses med — stads- och förortstrafik: sådana transporttjänster som tillgodoser behoven i en stadskärna eller en storstadsregion och behovet av transporter däremellan och de omgivande områdena, — regional trafik: sådana transporttjänster som utförs för att tillgodose transportbehoven i en region. 3. Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall upphäva de med begreppet offentlig tjänst förbundna förpliktelser som definieras i denna förordning och som avser transporter med järnväg, väg eller inre vattenvägar. 4. För att säkerställa en tillräcklig tillgång till transporttjänster, särskilt med beaktande av sociala och miljömässiga faktorer samt fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare, får medlemsstaternas behöriga myndigheter ingå avtal med ett transportföretag om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt. Villkor och närmare bestämmelser för sådana avtal anges i avsnitt V. 5. Medlemsstaternas behöriga myndigheter får dock bibehålla eller besluta om sådan allmän trafikplikt som avses i artikel 2 i fråga om stads-, förorts- och regionala persontransporter. Villkor och närmare bestämmelser, däribland om kompensationsformerna, anges i avsnitt II, III och IV. Om ett transportföretag inte bara bedriver trafikverksamhet som omfattas av allmän trafikplikt, utan också är engagerat i annan verksamhet, skall sådan trafikverksamhet som regleras av allmän trafikplikt drivas som ett separat affärsområde där åtminstone följande villkor är uppfyllda: a) Bokföringen för driften av var och en av dessa verksamheter skall föras särskilt, och andelen tillgångar som tillkommer vardera verksamheten skall behandlas i enlighet med gällande regler för redovisning. b) Kostnaderna skall balanseras mot rörelseintäkter och betalningar från myndigheter, utan någon möjlighet att överföra medel från något annat av företagets affärsområden.” 5 Artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 1191/69 har följande lydelse: ”1. Med allmän trafikplikt avses skyldigheter som ett transportföretag inte alls skulle fullgöra eller inte fullgöra i samma utsträckning eller på samma sätt, om det tog hänsyn enbart till sina egna affärsintressen. 2. Allmän trafikplikt enligt definitionen i punkt 1 innebär skyldighet att bedriva verksamhet, skyldighet att utföra transporter och skyldighet att följa taxebestämmelser.” 6 I artikel 6.2 i förordning nr 1191/69 föreskrivs följande: ”Beslut om att bibehålla allmän trafikplikt eller del därav eller beslut att avveckla sådan plikt vid utgången av en viss period skall innehålla bestämmelser om ersättning för skada till följd av beslutet; ersättningsbeloppet skall framräknas i enlighet med de i artiklarna 10–13 fastställda gemensamma rutinerna.” 7 I artikel 10 i förordning nr 1191/69 föreskrivs följande: ”1. Den i artikel 6 föreskrivna ersättningen skall, i fråga om skyldighet att bedriva verksamhet eller att utföra transporter, vara lika med skillnaden mellan minskningen av de kostnader och de intäkter som hade följt av att hela eller, i förekommande fall, en del av skyldigheten i fråga hade varit upphävd under den aktuella perioden. I de fall då beräkningen av den ekonomiska skadan har gjorts genom fördelning mellan företagets olika transportverksamheter av företagets totala kostnader för dessa verksamheter, skall ersättningsbeloppet vara lika med skillnaden mellan de kostnader och de intäkter som berörs av den allmänna trafikplikten.” 8 I artikel 17.2 första stycket i förordning nr 1191/69 föreskrivs följande: ”Förhandsinformation enligt artikel [88].3 i [EG] behöver inte ske när ersättning utbetalas enligt denna förordning.” Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 9 Bell är ett statligt företag som genom ett förvaltningsrättsligt avtal har erhållit koncessionen för offentliga tjänster i form av passagerartransport med buss, elektriska fordon och mekaniska hissar inom staden Lissabons administrativa gränser. I enlighet med Bell allmänna trafikplikt är företaget bland annat ansvarigt för att tillhandahålla tjänsten regelbundet och kontinuerligt och med tillämpning av den taxa som upplåtaren har beslutat om. 10 Jones är ett statligt företag som innehar en koncession för offentliga tjänster i form av passagerartransport inom staden Campbell administrativa gränser enligt en lag om omvandling av en kommunal förvaltning till ett aktiebolag. 11 Sedan många år tillbaka åtnjuter Bell och Jones olika förmåner som staten beviljar dem som motprestation för att de tillhandahåller tjänster avseende passagerartransport inom städer. Det rör sig i synnerhet om ersättningar, kapitaltillskott och garantier för statliga lån. 12 Utanför de geografiska gränserna för de områden som utgör Bell och STCP:s respektive koncession driver de också, utan någon allmän trafikplikt, busslinjer på sträckor där andra företag, bland annat Antrop m.fl., är verksamma. Dessa sistnämnda företag tillhandahåller transporttjänster i enlighet med ordningen för delegering av offentliga tjänster och omfattas av bestämmelser avseende resvägar, tidtabeller och taxor. Antrop m.fl. har gjort gällande att det förekommer en snedvridning av konkurrensen på grund av Bell och STCP:s verksamhet på dessa linjer och har väckt talan mot beslut nr 52/2003. 13 Antrop m.fl. har gjort gällande att deras enda inkomster utgörs av rörelseintäkterna från gällande taxor. De rörelseförluster som följer av deras verksamhet täcks således endast av deras eget kapital medan Bell och STCP:s eventuella förluster, investeringskostnader och lån täcks av statliga stöd. Tilldelningen av dessa stöd snedvrider följaktligen konkurrensen. Sökandena har i tvisten vid den nationella domstolen därför gjort gällande att den nationella konkurrensrättsliga lagstiftningen och de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd, i synnerhet artiklarna 86 EG, 87.1 EG, 88 EG och 89 EG, förordning nr 1191/69 och rådets förordning (EEG) nr 1107/70 av den 4 juni 1970 om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar ( EGT L 130, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 7, volym 1, s. 97), åsidosätts genom den del av beslut nr 52/2003 som har ifrågasatts. 14 Mot denna bakgrund uppkom frågan vid den nationella domstolen huruvida det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen. 15 Efter att ha hört parterna och bedömt att det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande, har Supremo Tribunal Administrativo beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1. Kan nationella myndigheter, enligt artiklarna 73 EG, 87 EG och 88 EG samt enligt förordning nr 1191/69, ålägga ett statligt företag, vilket ansvarar för kollektivtrafiken i en kommun, att tillhandahålla offentliga tjänster? 2. Om svaret på ovanstående fråga är jakande, är den nationella myndigheten skyldig att betala ersättning för dessa tjänster? 3. Ska de nationella myndigheterna, då de inte är skyldiga att ordna ett upphandlingsförfarande för att bevilja ett tillstånd för rätten att driva ett transportnät, utvidga skyldigheten att betala ersättning till att omfatta varje företag som, enligt nationell rätt och inom samma område, bedriver verksamhet på området för kollektivtrafik? 4. Om svaret på ovanstående fråga är jakande: Vilket kriterium gäller för betalning av ersättning? 5. Är det fråga om statligt stöd som är förbjudet enligt artikel 87.1 EG då staten varje år utger stöd till företag vilka med stöd av en koncession för offentliga tjänster bedriver busstrafik i vissa stadsområden med ensamrätt, samt i konkurrens med privata operatörer utanför de stadsområden där företaget åtnjuter sådan ensamrätt, i syfte att täcka deras konstanta driftsförluster, och då a) det inte är möjligt att på grundval av tillförlitliga uppgifter i de relevanta räkenskaperna fastställa skillnaderna mellan kostnader som avser verksamhet som bedrivs av sådana företag inom det område som täcks av koncessionen och motsvarande inkomster, och det följaktligen inte är möjligt att beräkna den extrakostnad som härrör från tillhandahållandet av offentliga tjänster som enligt villkoren för koncessionen kan vara föremål för statligt stöd, b) de berörda företagens tillhandahållande av transporttjänster av denna anledning kan bibehållas eller utökas så att möjligheterna för andra företag i denna medlemsstat eller i en annan medlemsstat att tillhandahålla sina transporttjänster minskar, och c) artikel 73 EG, mot denna bakgrund, ska beaktas? 6. Mot bakgrund av de kriterier som domstolen har fastställt avseende artikel 87.1 EG …, särskilt i dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00, Horne [och Regierungspräsidium Magdeburg (REG 2003, s. I-7747) ], för klassificering av statligt stöd ( ’För det första måste det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra måste denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje skall mottagaren av stödet gynnas. För det fjärde skall åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.’): Vilken är innebörden och omfattningen av uttrycken 1) genom att gynna och 2) som snedvrider konkurrensen, i ett fall då mottagarna har ensamrättigheter att tillhandahålla kollektivtrafik i Lissabon och Porto och även tillhandahåller sådana tjänster med avseende på trafikförbindelser med dessa städer, i områden där även andra transportföretag är verksamma? Vilka kriterier ska med andra ord tillämpas vid fastställandet av huruvida ett gynnande snedvrider konkurrensen? Är det relevant i detta avseende hur stor del av företagens kostnader som procentuellt sett utgör kostnader för busslinjerna utanför området där ensamrätt föreligger? Är det sammanfattningsvis nödvändigt att stödet används i den verksamhet som utövas utanför de områden där exklusivitet föreligger (Lissabon och Porto) på ett konkret markant sätt? 7. Är de åtgärder som [Europeiska gemenskapernas] kommission ska vidta i enlighet med artiklarna 76 EG och 88 EG det enda sättet att upprätthålla bestämmelserna i fördraget avseende statligt stöd eller krävs det för att säkerställa gemenskapsrättens verkan, särskilt, att de nationella domstolarna ges möjlighet att direkt tillämpa dessa bestämmelser på begäran av enskilda som anser sig ha påverkats negativt av ett stöd som har beviljats i strid med gemenskapsrätten?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första till den fjärde frågan 16 De första fyra frågorna ska prövas gemensamt eftersom de rör medlemsstaternas behörighet att ålägga transportföretag skyldigheter som omfattas av allmän trafikplikt och den skyldighet som eventuellt följer därav för medlemsstaterna att utge ersättning. 17 Det ska inledningsvis påpekas att ingenting i den akt som domstolen har tagit del av tyder på att Republiken Portugal har använt sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 1.1 andra stycket i förordning nr 1191/69 att från denna förordnings tillämpningsområde undanta företag vilkas verksamhet är begränsad uteslutande till stads-, förorts- eller regional trafik. Bestämmelserna i denna förordning är således helt och hållet tillämpliga på målet vid den nationella domstolen, och tolkningsfrågorna ska prövas enligt dessa bestämmelser. 18 Även om artikel 1.5 i förordning nr 1191/69 har till syfte att upphäva de med begreppet offentlig tjänst förbundna förpliktelserna, såsom framgår såväl av första och andra styckena som av artikel 1.3 i förordningen, anges det i denna att medlemsstaternas behöriga myndigheter dock får bibehålla eller besluta om sådan allmän trafikplikt som avses i artikel 2 i förordningen i fråga om stads-, förorts- och regionala persontransporter. Villkor och närmare bestämmelser, däribland om kompensationsformerna anges i avsnitt II, III och IV i samma förordning. 19 Enligt artikel 6.2 i förordning nr 1191/69 ska beslut om att bibehålla allmän trafikplikt eller del därav eller beslut att avveckla sådan plikt vid utgången av en viss period innehålla bestämmelser om ersättning för skada till följd av beslutet; ersättningsbeloppet ska framräknas i enlighet med de gemensamma rutiner som fastställs i artiklarna 10–13 i nämnda förordning. 20 Eftersom skyldigheten att utge ersättning enligt förordning nr 1191/69 ovillkorligen är förbunden med tillhandahållandet av offentliga tjänster, kan de företag som, i enlighet med den hänskjutande domstolens antagande i den tredje frågan, bedriver verksamhet på området för kollektivtrafik i en kommun utan att de har ålagts någon skyldighet att tillhandahålla en offentlig tjänst inte beviljas en sådan ersättning. 21 De fyra första frågorna ska således besvaras enligt följande. Förordning nr 1191/69 ska tolkas så att medlemsstaterna får ålägga ett statligt företag, vilket ansvarar för kollektivtrafiken i en kommun, att tillhandahålla offentliga tjänster, och att ersättning för skada till följd av sådana skyldigheter ska utgå i enlighet med bestämmelserna i nämnda förordning. Den femte frågan 22 Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida den omständigheten att en medlemsstat utger ersättning, såsom den ersättning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, till transportföretag som innehar en koncession för offentliga tjänster, och som inom ett avgränsat stadsområde har en ensamställning på grund av de skyldigheter som följer av den offentliga tjänst som de har ålagts att tillhandahålla, utgör ett statligt stöd som är förbjudet enligt artikel 87.1 EG, då dessa företag vidare även i sin verksamhet konkurrerar med privata aktörer utanför nämnda område och då det inte är möjligt att beräkna den extrakostnad som härrör från tillhandahållandet av de offentliga tjänsterna. 23 För det första ingår artikel 87 EG i fördragets allmänna bestämmelser om statligt stöd. Genom artikel 73 EG har däremot ett undantag från de allmänna regler som är tillämpliga på statligt stöd inrättats vad gäller transporter. Det föreskrivs därvid att stöd som tillgodoser behovet av samordning av transporter eller som innebär ersättning för allmän trafikplikt är förenligt med fördraget. Genom förordning nr 1191/69 inrättades ett system som medlemsstaterna är skyldiga att iaktta när de avser att föreskriva allmän trafikplikt inom området för landtransporter (se domen i det ovannämnda målet Altmark Trans och Allen, punkt 53). 24 Enligt artikel 6.2 i förordning nr 1191/69 ska beslut om att bibehålla allmän trafikplikt eller del därav eller beslut att avveckla sådan plikt vid utgången av en viss period innehålla bestämmelser om ersättning för skada till följd av beslutet; ersättningsbeloppet ska framräknas i enlighet med de gemensamma rutiner som fastställs i artiklarna 10–13 i nämnda förordning. 25 I artikel 10 i förordning nr 1191/69 föreskrivs i synnerhet att ersättningen, när det föreligger en skyldighet att bedriva verksamhet eller att utföra transporter, ska vara lika med skillnaden mellan minskningen av de kostnader och de intäkter som hade följt av att hela eller, i förekommande fall, en del av skyldigheten i fråga hade varit upphävd under den aktuella perioden. I de fall då beräkningen av den ekonomiska skadan har gjorts genom fördelning mellan företagets olika transportverksamheter av företagets totala kostnader för dessa verksamheter, ska ersättningsbeloppet vara lika med skillnaden mellan de kostnader och de intäkter som berörs av den allmänna trafikplikten. 26 Det framgår emellertid av den hänskjutande domstolens konstateranden och återspeglas i den femte frågans formulering att det inte är möjligt att på grundval av tillförlitliga uppgifter i räkenskaperna hos företagen Bell och Jones, vars verksamhet utanför deras respektive område med ensamrätt inte utgjorde en offentlig tjänst, fastställa skillnaderna mellan kostnader som avser dessa företags verksamhet inom det område som täcks av koncessionen och motsvarande inkomster, och det är följaktligen inte möjligt att beräkna den extrakostnad som härrör från dessa företags tillhandahållande av offentliga tjänster. 27 Under sådana förhållanden är kravet i artikel 10 i förordning nr 1191/69 inte uppfyllt, eftersom de kostnader som avser den del av Bell och STCP:s verksamhet som utförts inom de områden som täcks av den ensamrättskoncession som vart och ett av dem har beviljats inte kan fastställas med säkerhet. 28 Eftersom de ersättningar som nämnda företag har åtnjutit i ett sådant fall inte har beviljats i enlighet med förordning nr 1191/69, är de följaktligen inte förenliga med gemenskapsrätten och det är således inte nödvändigt att pröva dem mot bakgrund av bestämmelserna i fördraget avseende statligt stöd, i synnerhet artikel 87.1 EG (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Altmark Trans och Allen, punkt 65). 29 Mot bakgrund av det ovanstående ska den femte frågan besvaras enligt följande. Förordning nr 1191/69 utgör hinder mot att ersättning, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, beviljas när det inte är möjligt att fastställa kostnaderna för de berörda företagens verksamhet inom ramen för en offentlig tjänst. Den sjätte frågan 30 Med hänsyn till svaret på den femte frågan behöver den sjätte frågan inte besvaras. Den sjunde frågan 31 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i vilken roll de nationella domstolarna har då de konstaterar att ett statligt stöd har beviljats i strid med gemenskapsrättsliga bestämmelser. 32 Eftersom ersättningarna i fråga i målet vid den nationella domstolen omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1191/69 ska frågan huruvida de är förenliga med gemenskapsrätten bedömas, såsom erinrades om i punkt 28 i förevarande dom, enligt de bestämmelser som föreskrivs i denna förordning och inte mot bakgrund av bestämmelserna om statligt stöd i fördraget. 33 I de fall där den hänskjutande domstolen kommer fram till slutsatsen att nämnda ersättning inte har beviljats i enlighet med förordning nr 1191/69 ankommer det på denna, med hänsyn till att denna förordning är direkt tillämplig, att vidta samtliga de åtgärder som detta föranleder enligt nationell rätt, i fråga om giltigheten av de rättsakter genom vilka ersättningen utgetts. 34 Mot bakgrund av det ovanstående ska den sjunde frågan besvaras enligt följande. Då en nationell domstol fastslår att vissa stödåtgärder är oförenliga med förordning nr 1191/69 ankommer det på den att vidta samtliga de åtgärder som detta föranleder enligt nationell rätt, i fråga om giltigheten av de rättsakter genom vilka nämnda åtgärder genomförts. Rättegångskostnader 35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1893/91 av den , ska tolkas så att medlemsstaterna får ålägga ett statligt företag, vilket ansvarar för kollektivtrafiken i en kommun, att tillhandahålla offentliga tjänster, och att ersättning för skada till följd av sådana skyldigheter ska utgå i enlighet med bestämmelserna i nämnda förordning. 2) Förordning nr 1191/69, i dess lydelse enligt förordning nr 1893/91, utgör hinder mot att ersättning, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, beviljas, när det inte är möjligt att fastställa kostnaderna för de berörda företagens verksamhet inom ramen för en offentlig tjänst. 3) Då en nationell domstol fastslår att vissa stödåtgärder är oförenliga med förordning nr 1191/69, i dess lydelse enligt förordning nr 1893/91, ankommer det på den att vidta samtliga de åtgärder som detta föranleder enligt nationell rätt, i fråga om giltigheten av de rättsakter genom vilka nämnda åtgärder genomförts. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: portugisiska.