Arrêt de la Cour Mål C-347/02 Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Frankrike ”Försäkringar – Tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring – Bonus/malus-system” Sammanfattning av domen Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Annan direkt försäkring än livförsäkring – Direktiv 92/49 – Frihet att fastställa priser – Bonussystem som inte innebär att staten direkt fastställer priserna – Tillåtlighet (Rådets direktiv 92/49) Ett bonussystem som är tillämpligt på bilförsäkringsavtal, som visserligen inverkar på möjligheterna att ändra premierna, men som inte innebär att staten direkt fastställer priserna, eftersom försäkringsbolagen fortfarande är fria att fastställa baspremiebeloppens nivå, kan inte likställas med ett system för godkännande av priser som strider mot den princip om frihet att fastställa priser som följer av direktiv 92/49 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiven 73/239 och 88/357. En fullständig harmonisering på området för annan försäkring än livförsäkring som utesluter nationella åtgärder som kan inverka på premierna är härvid inte tänkbar om inte gemenskapslagstiftaren tydligt givit uttryck för detta (se punkterna 24 och 25) DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen) den 7 september 2004 (1) Försäkringar – Tredje direktivet om annandirekt försäkring än livförsäkring – Bonus/malus-system I mål C-347/02, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 30 september 2002, Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av Jones och Young, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Republiken Frankrike, företrädd av Garner, Miller och C. Mercier, samtliga i egenskap av ombud, svarande, meddelar DOMSTOLEN (stora avdelningen), sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena Vargas, C.W.A. Walker (referent), Jenkins och J.N. Cunha Miller samt domarna Evans, Perry, Watson, Wilson, R. Silva de Coffey och House, generaladvokat: Reese, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreterare Johnson, med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 10 februari 2004, och efter att den 30 mars 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har i sin ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiven 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) (EGT L 228, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 160), genom att i strid med den i artiklarna 6.3, 29 och 39 i det ovannämnda direktivet föreskrivna principen om frihet att fastställa priser och att undanröja förhandskontroller och systematiska kontroller av premier och avtal införa och upprätthålla ett bonussystem som automatiskt och med nödvändighet återverkar på premierna och som är tillämpligt på alla bilförsäkringsavtal på franskt territorium, utan åtskillnad mellan försäkringsbolag som har sitt säte i Frankrike och försäkringsbolag som bedriver verksamhet där genom filialer eller genom tillhandahållande av tjänster. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 2 Artikel 6 i direktiv 92/49, vilken återfinns i avdelning II som har rubriken ”Etablering inom försäkringsverksamhet”, har följande lydelse: ”Artikel 8 i direktiv 73/239/EEG skall ersättas med följande: ’ Artikel 8 … 3. Detta direktiv hindrar inte medlemsstaterna från att upprätthålla eller införa lagar och andra författningar som föreskriver godkännande av stiftelseurkund och bolagsordning samt att alla andra handlingar som krävs för normal tillsyn skall företes. Medlemsstaterna får dock inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda försäkringsvillkor, premietariffer eller andra tryckta handlingar som företaget avser att använda i sina mellanhavanden med försäkringstagarna. Medlemsstaterna får inte upprätthålla eller införa krav på förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, utom då detta ingår som en del i allmänna priskontrollsystem. …’” 3 Avdelning III i direktiv 92/49 har rubriken ”Samordning av villkoren för försäkringsrörelse”. Artikel 29 som återfinns i avdelning III har följande lydelse: ”Medlemsstaterna får inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda avtalsvillkor, premietariffer eller formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. De får endast kräva att sådana avtalsvillkor och andra dokument företes vid enstaka tillfällen så att deras överensstämmelse med de nationella bestämmelserna om försäkringsavtal skall kunna kontrolleras, och detta krav får inte vara en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet. Medlemsstaterna får inte upprätthålla eller införa system med förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, om detta inte är en del av allmänna priskontrollsystem.” 4 Avdelning IV i direktiv 92/49 har rubriken ”Bestämmelser beträffande etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster”. Artikel 39.2 och 39.3 som återfinns i avdelning IV har följande lydelse: ”2. Filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs får inte anta bestämmelser om krav på förhandsgodkännande eller löpande redovisning av allmänna och särskilda villkor, premietariffer eller av formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. För att kontrollera överensstämmelsen med nationell lagstiftning rörande försäkringsavtal får denna stat, av företag som avser att bedriva försäkringsverksamhet inom dess territorium med stöd av etableringsfriheten eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, endast i enstaka fall kräva redovisning av dess villkor och andra tryckta handlingar. Detta krav får inte utgöra en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet. 3. Filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs får inte upprätthålla eller införa system med förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, om detta inte är en del av allmänna priskontrollsystem.” Den nationella lagstiftningen 5 I artikel A. 121-1 första stycket i den franska lagen om försäkringar föreskrivs följande: ”Försäkringsavtal som ingår i de grupper som anges i 3 och 10 i artikel R. 321-1 i lag om försäkringar och som avser motorfordon avsedda att framföras på land skall innehålla den klausul om höjning och sänkning av premier eller avgifter som bifogats denna artikel.” 6 Bilagan till artikel A. 121-1 i lag om försäkringar innehåller fjorton artiklar. I dessa bestämmelser föreskrivs att försäkringsbolaget skall fastställa en referenspremie som används som utgångspunkt vid beräkningen av den årliga premie som försäkringstagaren skall erlägga. Den årliga premien beräknas på grundval av denna referenspremie multiplicerad med en minsknings- respektive höjningskoefficient som ursprungligen fastställs till ett. Vid utgången av varje skadefritt år minskas denna koefficient med 5 procent. Denna kan dock inte vara lägre än 0,5. När däremot en skada inträffar under ett visst år ökas den ovannämnda koefficienten med 25 procent och varje ytterligare skada medför en lika stor höjning. Emellertid sker ingen höjning på grund av den första skada som inträffar efter det att minsknings- respektive höjningskoefficienten varit lika med 0,5 under åtminstone tre år. Höjningskoefficienten kan därutöver under inga förhållanden överstiga 3,5. Det administrativa förfarandet 7 Efter att upplysningar hade utbytts mellan de franska myndigheterna och kommissionen, sände kommissionen den 7 juli 1997 en formell underrättelse till Republiken Frankrike, i vilken den angav att det bonussystem som var i kraft i Frankrike var oförenligt med bestämmelserna i direktiv 92/49. 8 Den franska regeringen besvarade denna formella underrättelse genom ett meddelande av den 23 oktober 1997 som kompletterades genom ett andra meddelande som sändes till kommissionen den 31 juli 1998. 9 Efter skriftväxling mellan det franska ekonomi- finans- och industriministeriets och kommissionens tjänstegrenar, riktade kommissionen den 20 april 2001 ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike, i vilket den bekräftade bedömningen att den nationella lagstiftningen om bonussystemet stod i strid med gemenskapsrätten och anmodade denna medlemsstat att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta. 10 De franska myndigheterna yttrade sig över det motiverade yttrandet i en skrivelse av den 18 juli 2001. I denna gjorde de gällande att bonussystemet inte hade någon inverkan på friheten att fastställa priser och vidare att detta system grundas på bedömningar med hänsyn till allmänintresset, vilka erkänts i domstolens rättspraxis. 11 Eftersom de franska myndigheterna inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa sina förpliktelser enligt direktiv 92/49, har kommissionen beslutat väcka förevarande talan. Prövning i sak Parternas argument 12 Kommissionen anser att det franska bonussystemet strider mot principen om frihet att fastställa priser som följer av bestämmelserna i direktiv 92/49. Enligt dessa bestämmelser får de premietariffer och föreslagna premiehöjningar som försäkringsbolagen avser genomföra inom medlemsstaterna inte omfattas av krav på anmälan, förhandsgodkännande eller löpande anmälan av förhandsgodkännande. Det franska bonussystemet strider vidare mot syftet med detta direktiv, vilket är att genomföra fri saluföring av försäkringar inom gemenskapen. Kommissionen anser att dess tolkning bekräftas av domstolens dom av den 11 maj 2000 i mål C-296/98, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-3025), och av den 25 februari 2003 i mål C-59/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I-1759). 13 Kommissionen har inte bestritt att medlemsstaterna har möjlighet att införa en skala för att beakta försäkringstagarnas skadefrekvens eller till och med ett enhetligt bonussystem. Enligt kommissionen står emellertid sådana ordningar i strid med direktiv 92/49, om de automatiskt inverkar på premierna, vilket är fallet med det franska bonussystemet. 14 Kommissionen har medgivit att försäkringsbolagen inte är förhindrade att fritt fatta beslut om baspremiebeloppen (eller referenspremien) och att andra kriterier än minsknings- respektive höjningskoefficienten beaktas vid ändring av den premie som den försäkrade skall betala. Denna frihet skulle emellertid i stor utsträckning vara illusorisk om försäkringsbolagen kunde ändra premierna i förhållande till ett så grundläggande kriterium som försäkringstagarnas skadefrekvens enbart genom att följa föreskrifterna i bilagan till artikel A. 121-1 i den franska lagen om försäkring. 15 Kommissionen har tillagt att den förändring som åläggs genom den nationella bestämmelsen inte endast har en marginell inverkan på premiebeloppen, utan kan få till följd att dessa mer än fördubblas. Kommissionen anser i övrigt att de inskränkningar som det franska bonussystemet medför för företagen inverkar på baspremiebeloppen, eftersom dessa ökar med ökande inskränkningar. Det är därför inte möjligt att göra gällande att detta system utgör en ”neutral matris” som inte inverkar på friheten att fastställa priser. 16 Den franska regeringen har först och främst anfört att skyldigheten att förhandsanmäla premietariffer upphävdes år 1994 och att de nationella myndigheterna upphörde att kontrollera premietariffer år 1987. 17 Den franska regeringen anser att direktiv 92/49 inte innehåller föreskrifter om en absolut princip om frihet att fastställa priser som utsträcks till att omfatta sättet att beräkna försäkringspremierna. 18 Det finns närmare bestämt inte någon princip som följer av direktiv 92/49 eller av domstolens rättspraxis och som innebär att det är förbjudet att i metoden för beräkning av försäkringspremier innefatta en obligatorisk koefficient som inte har någon inverkan på premiernas ursprungsnivå och som endast mycket litet inverkar på möjligheterna att ändra premierna, eftersom den slutliga premien i huvudsak fortfarande fastställs fritt. 19 Den franska regeringen har slutligen betonat att tillämpningen av en bonuskoefficient inte medför att de nationella myndigheterna kan kontrollera premiernas inledande nivå eller hur dessa huvudsakligen ändras över tiden. 20 Den franska regeringen har anfört att premiernas inledande nivå följer direkt av den referenspremie som försäkringsbolagen fastställer efter eget skön med ledning av de kriterier de finner lämpligast. 21 Med avseende på hur premierna ändras över tiden har den franska regeringen gjort gällande att bonussystemet inte utgör ett instrument för de nationella myndigheterna att kontrollera premierna, utan att det endast är en av flera faktorer som avgör premienivåerna. Försäkringsbolagen har nämligen fortfarande frihet att fatta de slutgiltiga besluten om ändring av premietarifferna genom att de inte begränsar sig till att mekaniskt följa bonuskoefficientens förändring. Domstolens bedömning 22 Såsom domstolen erinrade om i punkt 29 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien har gemenskapslagstiftaren avsett att säkerställa principen om frihet att fastställa priser avseende annan direkt försäkring än livförsäkring, inklusive sådan obligatorisk försäkring som ansvarsförsäkring för biltrafik. Principen innebär, såsom domstolen angav i punkt 29 i domen i det ovannämnda målet, ett förbud mot alla system för förhandsanmälningar eller löpande anmälningar och för godkännande av de tariffer som ett försäkringsföretag avser att använda i sina mellanhavanden med försäkringstagarna. Det enda undantag från principen som är tillåtet enligt direktiv 92/49 är förhandsanmälan och förhandsgodkännande av ”premiehöjningar” i samband med ett ”allmän[t] priskontrollsystem”. 23 I domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien fann domstolen att ett system för frysning av priser som inverkade på möjligheterna att fastställa och ändra tariffer för avtal om ansvarsförsäkring för biltrafik med avseende på en risk som är belägen i Italien stred mot principen om frihet att fastställa priser (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkterna 32 och 48). 24 Det franska bonussystem som är föremål för förevarande talan skiljer sig, med avseende på den inverkan det har på försäkringsbolagens priser, från den italienska lagstiftning som var i fråga i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien. Det franska systemet inverkar visserligen på möjligheterna att ändra premierna, men det innebär inte att staten direkt fastställer priserna, eftersom försäkringsbolagen fortfarande är fria att fastställa baspremiebeloppens nivå. Under dessa förhållanden kan det franska bonussystemet inte likställas med ett system för godkännande av priser som strider mot principen om frihet att fastställa priser, sådant som det som domstolen fastställde i punkt 29 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien. 25 En fullständig harmonisering på området för annan försäkring än livförsäkring som utesluter nationella åtgärder som kan inverka på premierna är inte tänkbar utan att gemenskapslagstiftaren tydligt givit uttryck för detta. 26 Härav följer att de argument inte kan godtas på vilka kommissionen grundat sin talan och genom vilka denna hävdat att det franska bonussystemet, trots att baspremiebeloppet kan fastställas fritt, strider mot principen om frihet att fastställa priser av det enda skälet att systemet inverkar på möjligheterna att ändra baspremiebeloppet. 27 Kommissionen har i övrigt inte gjort gällande att det ovannämnda systemet innebär att det införs ett krav på förhandsanmälan eller löpande anmälan av premietariffer för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna eller ett system för godkännande av sådana premietariffer. 28 Härav följer att kommissionen inte visat att Republiken Frankrike, genom att införa och upprätthålla ett bonussystem, har åsidosatt principen om frihet att fastställa priser och om undanröjande av förhandskontroller och löpande kontroller av premietariffer och försäkringsavtal i enlighet med artiklarna 6, 29 och 39 i direktiv 92/49. 29 Eftersom kommissionen begränsat föremålet för det motiverade yttrandet och förevarande talan till att avse fastställelse av att Republiken Frankrike åsidosatt principen om frihet att fastställa priser och om undanröjande av förhandskontroller och löpande kontroller av premietariffer och försäkringsavtal såsom denna princip följer av de bestämmelser som angivits i ovanstående punkt, skall talan ogillas. Rättegångskostnader 30 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Republiken Frankrike har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet skall Republiken Frankrikes yrkande bifallas. På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter 1 – Rättegångsspråk: franska.