Arrêt de la Cour Mål C-92/03 Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Portugal ”Fördragsbrott – Direktiv 75/439/EEG – Omhändertagande av spilloljor – Prioritering av behandling av spilloljor genom regenerering” Förslag till avgörande av generaladvokat Townsend föredraget den 28 oktober 2004 Domstolens dom (andra avdelningen) av den 27 januari 2005 Sammanfattning av domen Tillnärmning av lagstiftning – Omhändertagande av spilloljor – Direktiv 75/439 – Medlemsstaternas skyldighet att vidta åtgärder för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering – Gränser – Tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar – Begrepp (Rådets direktiv 75/439, artikel 3.1) Av artikel 3.1 i direktiv 75/439 om omhändertagande av spilloljor, i dess lydelse enligt direktiv 87/101, följer att hänvisningen till ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” som avses i nämnda artikel utgör en del av en bestämmelse i vilken medlemsstaternas skyldighet uttrycks i allmänna ordalag. Genom denna hänvisning har gemenskapslagstiftaren inte haft för avsikt att föreskriva begränsade undantag från en allmänt tillämplig regel. Gemenskapslagstiftarens avsikt har i stället varit att definiera tillämpningsområdet för och innebörden av en aktiv skyldighet att tillse att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. Om det godtas att rådande tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden i en medlemsstat utgör begränsningar som hindrar vidtagande av de åtgärder som avses i artikel 3.1 i direktivet, skulle denna bestämmelse nämligen förlora all ändamålsenlig verkan, eftersom medlemsstaternas skyldighet skulle begränsas till att bibehålla status quo, vilket innebär att det inte föreskrivs någon verklig skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. (se punkterna 35–36) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 27 januari 2005 (1) Fördragsbrott – Direktiv 75/439/EEG – Omhändertagande av spilloljor – Prioritering av behandling av spilloljor genom regenerering I mål C-92/03,angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 28 februari 2003, Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av Lewis och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Republiken Portugal , företrädd av Dunn och M. Lois, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, med stöd av: Republiken Finland , företrädd av Lucas, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, intervenient, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Jordan de Lucero (referent), Marquez, Baker och Stewart, generaladvokat: Townsend, justitiesekreterare: Calhoun, med beaktande av det skriftliga förfarandet, och efter att den 28 oktober 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har i sin ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 (EGT L 42, 1987, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197) (nedan kallat direktivet), genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 2 Syftet med direktivet är att skydda miljön från skador som orsakas av utsläpp och behandling av spilloljor. I artikel 3 föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. 2. Om spilloljor inte regenereras beroende på de begränsningar som avses i punkt 1, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att all förbränning av spilloljor sker på ett sätt som är godtagbart från miljösynpunkt och i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, om en sådan förbränning är genomförbar med hänsyn till tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden. 3. Om spilloljor av skäl som avses i punkterna 1 och 2 varken regenereras eller förbränns, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att oljorna destrueras på ett säkert sätt eller lagras eller dumpas under kontrollerade förhållanden.” 3 Enligt artikel 2 i direktiv 87/101 skulle medlemsstaterna vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla sina skyldigheter enligt detta direktiv från och med den 1 januari 1990. Den nationella lagstiftningen 4 Den nationella lagstiftningen om hantering av spilloljor utgörs av följande rättsakter: – Lagdekret nr 88/91 av den 23 februari 1991, som reglerar verksamhet rörande spilloljor. – Ministerdekret nr 240/92 av den 25 mars 1992 om antagande av bestämmelser angående koncession för uppsamling, lagring, förberedande behandling, regenerering, utnyttjande och förbränning av spilloljor. – Ministerdekret nr 1028/92 av den 5 november 1992 om säkerhet och identifikation vid transport av spilloljor. – Gemensamt beslut från industriministeriet och miljöministeriet av den 18 maj 1993 om tillämpningen av reglerna angående koncession för hantering av spilloljor. 5 I syfte att ändra nämnda bestämmelser antog de portugisiska myndigheterna den 19 mars 2001 dokumentet ”Ny nationell strategi för hantering av spilloljor”. Det administrativa förfarandet 6 Den 18 juli 2000 anmodade kommissionen de portugisiska myndigheterna att inkomma med bland annat uppgifter om mängden regenererade oljor under åren 1995–1997. 7 Den 4 oktober 200 inkom de portugisiska myndigheterna med svar och uppgav därvid att processen för att regenerera spilloljor ännu inte hade införts. En analys av huruvida det i tekniskt, ekonomiskt och finansiellt avseende var genomförbart att inrätta enheter för regenerering av spilloljor var emellertid under utarbetande. Den 7 maj 2002 inkom de portugisiska myndigheterna till kommissionen med en rapport om hur direktivet tillämpats under åren 1998–2000 och med dokumentet ”Ny nationell strategi för hantering av spilloljor”. 8 Den 11 april 2001 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Portugal. Kommissionen uppgav därvid att Republiken Portugal inte hade vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering och att medlemsstaten därmed hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet, trots att sådana åtgärder var möjliga att vidta mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. 9 De portugisiska myndigheterna besvarade den formella underrättelsen den 18 oktober 2001 och uppgav att spilloljor enligt ett lagförslag som var under utarbetande i första hand skulle behandlas genom regenerering samt att de berörda ekonomiska aktörerna var inställda på att tillsammans inrätta en regenereringsenhet. 10 Kommissionen nöjde sig emellertid inte med detta svar utan riktade den 24 oktober 2001 ett motiverat yttrande till Republiken Portugal. I det motiverade yttrandet vidhöll kommissionen att Republiken Portugal inte hade vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skulle behandlas genom regenerering, trots att sådana åtgärder var möjliga att vidta mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. Den 20 december 2001 riktade kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande till Republiken Portugal, vari kommissionen uppgav att den ansåg att fördragsbrottet mot artikel 3.1 i direktivet inte hade upphört trots de förklaringar som lämnats av medlemsstaten. 11 De portugisiska myndigheterna besvarade det motiverade yttrandet den 7 mars 2002. I sitt svar betonade de att tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar förelåg som hindrade att spilloljor i första hand behandlades genom regenerering. 12 I svaret förklarade de portugisiska myndigheterna vidare att anledningen till att den nationella lagstiftningen om spilloljor inte hade förverkligats omedelbart genom byggandet av en regenereringsanläggning i landet var att de behöriga myndigheterna enligt rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen var förhindrade att stoppa export av avfall för energetisk återvinning. 13 Kommissionen ansåg att spilloljor i Portugal ännu inte i första hand behandlades genom regenerering och beslutade därför att väcka förevarande talan. 14 Genom beslut av den 11 september 2003 av domstolens ordförande tilläts Republiken Finland att intervenera till stöd för Republiken Portugals yrkanden. Talan Parternas argument 15 Kommissionen har gjort gällande att inte någon av de lagar och förordningar som åberopats av de portugisiska myndigheterna innebär att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. 16 Vad beträffar Republiken Portugals argument rörande förordning nr 259/93 har kommissionen gjort gällande att det enligt förordningen är möjligt för de behöriga myndigheterna att hindra export av spilloljor avsedda för energetisk återvinning. De portugisiska myndigheterna skulle sedan länge ha haft möjlighet att invända mot transport av spilloljor för energetisk återvinning i andra medlemsstater, om de inom den frist som anges i direktivet hade vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering i Portugal, i enlighet med artikel 3.1 i direktivet. 17 Kommissionen har tillagt att om det i portugisisk lagstiftning hade föreskrivits att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, så hade invändningarna mot exporten kunnat grundas på att transporten av spilloljorna syftade till att de skulle förbrännas. Gemenskapslagstiftaren har nämligen föreskrivit att myndigheterna i det avsändande landet kan framställa motiverade invändningar mot transport av avfall till bland annat andra medlemsstater med åberopande av något av de skäl som anges i artikel 7.4 a i förordning nr 259/93. Härav har kommissionen dragit slutsatsen att det inte med framgång kan åberopas att förordningen utgör hinder mot att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering enligt direktivet. 18 Kommissionen konstaterar att tolv år efter utgången av den i artikel 2 i direktiv 87/101 föreskrivna fristen för införlivande har de portugisiska myndigheterna ännu inte vidtagit de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. Brister i lagstiftningen och i praktiskt hänseende, särskilt vad avser kontrollen av spilloljornas destinationsort och insamlingen av spilloljorna i Portugal, har på ett avgörande sätt bidragit till att det inte är möjligt att behandla spilloljor i första hand genom regenerering. Detta har särskilt hindrat inrättandet av åtminstone en enhet för regenerering av spilloljor i Portugal. 19 Offentliggörandet av dokumentet ”Ny nationell strategi för hantering av spilloljor” är enligt kommissionen irrelevant i detta mål. Detta gäller även de andra initiativ som meddelats av de portugisiska myndigheterna. 20 Den portugisiska regeringen har gjort gällande att fördragsbrottet mot artikel 3.1 i direktivet inte kan anses styrkt enbart av den omständigheten att det saknas bestämmelser. Teoretiskt sett är det nämligen inte nödvändigtvis i den nationella lagstiftningen som syftet med nämnda artikel skall konkretiseras. I den nationella lagstiftningen anges emellertid villkoren för regenerering av spilloljor på ett sätt som inte äventyrar att syftena med direktivet uppnås. 21 Den portugisiska regeringen har gjort gällande att de kvantiteter spillolja som samlats in, särskilt spillolja av god kvalitet, inte uppnår de minimikvantiteter som behövs för att regenerering i ekonomiskt hänseende skall bli lönsam. Det är dessutom omöjligt att förbjuda export av spilloljor för energetisk återvinning. Detta avskräcker i sin tur potentiella investerare från att investera i en regenereringsenhet i Portugal, eftersom de inte har någon garanti för att insamlade spilloljor verkligen lämnas till denna anläggning. 22 Vad gäller frågan om export av spilloljor har den portugisiska regeringen gjort gällande att de möjligheter som de behöriga myndigheterna enligt artikel 7.4 a i förordning nr 259/93 har att ingripa inte innebär att de kan förhindra export av spilloljor för energetisk återvinning, även om det på nationell nivå finns tillräcklig kapacitet för att regenerera spilloljor. Enligt nämnda bestämmelse är det nämligen inte tillåtet för medlemsstaterna att motivera restriktioner i exporten av spilloljor för energetisk återvinning med att de skyddar den nationella industrin för spilloljeregenerering. 23 Den portugisiska regeringen har även gjort gällande följande. Bortsett från de finansiella, tekniska och förordningsmässiga begränsningar som finns medför storleken på den portugisiska marknaden svårigheter för genomförandet av regenereringen av spilloljor, och däri inbegrips de minimireferenskvantiteter som behövs för att regenerering skall bli lönsamt. Ansträngningar har gjorts för att minimera de ekonomiska, tekniska och organisatoriska begränsningar som försvårar genomförandet av en ordning där spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. 24 Den portugisiska regeringen har vidare gjort gällande att kostnaderna för leverans av spilloljor, som till stor del beror på den lokala konjunkturen, marknadspriset på råolja och använd regenereringsteknik, är avgörande för frågan när byggandet av en regenereringsanläggning skall anses vara välavvägt. Om det inte finns fixerade marknader för basoljor som utvunnits genom regenerering, är det de stora anläggningarna som är bäst ägnade att stå emot de kraftiga fluktuationerna på råoljepriset och bevara en tillräcklig ekonomisk lönsamhet på lång sikt. 25 Den portugisiska regeringen har i detta avseende betonat att även om tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar har avskräckt aktörerna inom sektorn från att inrätta enheter för regenerering av spilloljor, så är de nationella myndigheterna fast beslutna att genomföra en metod för hantering som innebär att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. 26 Den finska regeringen, som intervenerat till stöd för Republiken Portugals yrkanden, anser att vid bedömningen av om det är genomförbart och ekonomiskt lönsamt att regenerera spilloljor skall bland annat mängden spillolja, transportavstånd, produktionskostnader och marknadsvillkoren beaktas. Förutsättningarna för regenerering skall således prövas från fall till fall i den berörda medlemsstaten. Marknadssituationen är en av de faktorer som påverkar förutsättningarna för regenerering. 27 Den finska regeringen har i detta avseende gjort gällande att priset på basolja har fluktuerat kraftigt. En sådan kraftig fluktuation ökar riskerna vid investeringar inom sektorn för regenerering av spilloljor. Dessa risker blir än större på grund av att konsumtionen av smörjoljor befinner sig i en nedåtgående trend. Detta beror på att i dag används i stället syntetiska smörjmedel då dessa är av bättre kvalitet. 28 Den finska regeringen har tillagt att för det fall det i nationell lagstiftning uppställs tvingande krav på att spilloljor regenereras och för det fall det inte finns någon regenereringsanläggning i den berörda medlemsstaten, så innebär detta att spilloljorna måste transporteras till en annan medlemsstat för regenerering. I ett sådant fall beaktas varken de orimligt höga transport- och regenereringskostnader som uppkommer för exportören eller att det kan vara oskäligt att transportera spilloljorna på grund av transporternas inverkan på miljön. Domstolens bedömning 29 Domstolen erinrar inledningsvis om att den i domen av den 9 september 1999 i mål C‑102/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I‑5051), punkt 35, slagit fast att ett av huvudsyftena med direktivet är att spillolja i första hand skall behandlas genom regenerering. Detta syfte framgår av andra skälet i direktiv 87/101 och är motiverat av att regenerering är den mest rationella metoden för att återvinna spilloljor med hänsyn till de energibesparingar som kan göras. 30 Vad beträffar kommissionens anmärkning om att artikel 3.1 i direktivet inte har iakttagits, finner domstolen att det i gällande nationell lagstiftning inte finns någon bestämmelse som enligt nämnda artikel 3.1 anger att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. 31 Det kan vidare konstateras att Republiken Portugal själv har vitsordat att de behöriga myndigheterna skall vidta konkreta åtgärder för att se till att en sådan prioritering inrättas i rättsligt bindande bestämmelser. Den portugisiska regeringen har nämligen i detta avseende uppgett att det är erforderligt att ändra tillämpliga nationella bestämmelser för att det skall kunna bli möjligt att genomföra en sådan prioritering samt att det är mot denna bakgrund som dokumentet ”Ny nationell strategi för hantering av spilloljor” tagits fram. 32 Såsom domstolen har slagit fast i sin dom av den 15 juli 2004 i mål C‑424/02, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2004, s. I‑0000), punkt 25, är det visserligen godtagbart att medlemsstaterna inledningsvis kan genomföra studier och upprätta rapporter för att fastställa hur spilloljor skall omhändertas. För att uppfylla skyldigheten i artikel 3.1 i direktivet krävs emellertid att dessa förberedande åtgärder följs av konkreta åtgärder för att prioritera regenerering. 33 Det har även gjorts gällande att det mot bakgrund av vad som föreskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 259/93 är svårt att få anläggningar för regenerering av spilloljor lönsamma i Portugal. Vad beträffar detta argument finner domstolen att det är tillräckligt att konstatera att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna enligt samma bestämmelser får framställa invändningar mot transporter av avfall, inklusive spilloljor, som skall återvinnas i en annan medlemsstat. 34 I likhet med vad generaladvokaten anfört i punkt 52 i sitt förslag till avgörande, finner domstolen att om Republiken Portugal i enlighet med artikel 3.1 i direktivet hade säkerställt att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering, skulle de behöriga myndigheterna ha kunnat framställa invändningar mot en dylik avfallstransport till andra medlemsstater. 35 Republiken Portugal har vidare gjort gällande att det inte är lönsamt att i landet inrätta regenereringsanläggningar och att medlemsstaternas skyldigheter mot en sådan bakgrund och med beaktande av proportionalitetsprincipen borde kunna anpassas efter de konkreta förhållanden som råder. Vad beträffar detta argument erinrar domstolen om att den i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkterna 35 och 43, slagit fast att ett av huvudsyftena med direktivet är att spillolja i första hand skall behandlas genom regenerering. Om det godtas att rådande tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden i en medlemsstat utgör begränsningar som hindrar vidtagande av de åtgärder som avses i artikel 3.1 i direktivet, skulle denna bestämmelse förlora all ändamålsenlig verkan, eftersom medlemsstaternas skyldighet skulle begränsas till att bibehålla status quo, vilket innebär att det inte föreskrivs någon verklig skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. 36 Vad gäller denna prioritering utgör hänvisningen till ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” som avses i artikel 3.1 i direktivet en del av en bestämmelse i vilken medlemsstaternas skyldighet uttrycks i allmänna ordalag. Genom denna hänvisning har gemenskapslagstiftaren inte haft för avsikt att föreskriva begränsade undantag från en allmänt tillämplig regel. Gemenskapslagstiftarens avsikt har i stället varit att definiera tillämpningsområdet för och innebörden av en aktiv skyldighet att tillse att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. Detta har redan slagits fast av domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkterna 38 och 39. 37 Mot denna bakgrund skall kommissionens talan bifallas. 38 Domstolen fastställer således att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. Rättegångskostnader 39 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 skall Republiken Finland bära sin rättegångskostnad. På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom: 1) Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor, i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986, genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. 2) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna. 3) Republiken Finland skall bära sin rättegångskostnad. Underskrifter 1 – Rättegångsspråk: portugisiska.