Arrêt de la Cour Mål C-434/01 Europeiska gemenskapernas kommission mot Förenade konungariket Storbritannien Nordirland «Fördragsbrott – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer – Vilda djur och växter» Förslag till avgörande av generaladvokat Crawford föredraget den 3 juli 2003 Domstolens dom (sjätte avdelningen) av den 6 november 2003 Sammanfattning av domen Talan om fördragsbrott – Bevis om fördragsbrott – Kommissionen har bevisbördan (Artikel 226 EG) DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen) den 6 november 2003 (1) Fördragsbrott – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer – Vilda djur och växter I mål C-434/01, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Riley, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland , företrätt av Schneider och K. Manji, båda i egenskap av ombud, biträdda av Robbins, Q.C., med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, angående en talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), genom att inte säkerställa att artiklarna 12 och 16 i nämnda direktiv iakttas inom landet, meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna Church (referent), Sanchez, N. Colneric och J.N. Cunha Alvarez, generaladvokat: Crawford, justitiesekreterare: Rowe, och efter att den 3 juli 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 9 november 2001, i enlighet med artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat direktivet), genom att inte säkerställa att artiklarna 12 och 16 i nämnda direktiv iakttas inom landet. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapslagstiftningen 2 Enligt artikel 2.1 i direktivet är syftet med detsamma att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. 3 I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs, b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.” 4 Vattensalamandern ( Nguyen cristatus ) återfinns bland de arter som finns förtecknade i nämnda bilaga 4 a. 5 I artikel 16.1 a och c i direktivet föreskrivs följande: ”1. Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12─14 samt 15 a och b av följande anledningar: a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer. ... c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och [som har] betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön. ...” Nationella bestämmelser 6 Artiklarna 12 och 16 i direktivet har i sak införlivats i Förenade kungariket genom Conservation (Natural Habitats) Regulations av år 1994 (nedan kallade reglerna av år 1994). 7 I artikel 39 punkt 1 i reglerna av år 1994 föreskrivs att det är förbjudet att fånga, döda eller uppsåtligen störa ett vilt djur av en art som är skyddad på europeisk nivå, samt att samla in eller uppsåtligen förstöra sådana djurs ägg eller att skada eller förstöra deras parningsplatser eller rastplatser. 8 Enligt artikel 44 i reglerna av år 1994 får den behöriga myndigheten medge undantag i särskilda fall när fråga är om arter som skyddas på europeisk nivå. Enligt punkt 2 i bestämmelsen utgör bland annat följande omständigheter sådana särskilda fall: ”... c) skydd för vilda djur eller växter, eller för inplantering av dessa i vissa områden, ... e) skydd av allmän hälsa och säkerhet, eller andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och som har betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön, ...” 9 Enligt artikel 44 punkt 3 i reglerna av år 1994 får undantag enligt dessa regler endast medges när den behöriga myndigheten konstaterat att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. 10 De myndigheter som är behöriga att medge undantag är enligt artikel 4 jämförd med artikel 44 punkt 4 i reglerna av år 1994 de behöriga naturskyddsorganen, närmare bestämt Nature Conservancy Council for England, Countryside Council for Wales och Scottish Natural Heritage, vad gäller de fall som uppräknas i artikel 44 punkt 2 a─d i reglerna, medan jordbruksministern är behörig myndighet för de fall som anges i artikel 44 punkt 2 e─g. Bakgrund till tvisten 11 Efter det att kommissionen informerats om att populationen av vattensalamander i områdena Broughton Park, Pontblyddyn och White in Flintshire i Wales var utsatt för störningar sände den, efter att ha inhämtat klargöranden från de brittiska myndigheterna, den 28 april 1999 en formell underrättelse till Förenade kungariket och hävdade därvid att de nationella myndigheterna i strid med artiklarna 12 och 16 i direktivet medgav undantag från det strikta skyddssystemet för skyddade arter. I samma skrivelse erinrade kommissionen om att de störningar för populationen av vattensalamander i ett nuvarande eller möjligt anläggningsområde som hade tillåtits av det behöriga naturskyddsorganet innebar att denna population flyttades. 12 De brittiska myndigheterna svarade genom en skrivelse av den 12 augusti 1999. 13 Efter det att kommissionen bett Förenade kungariket om klargöranden avseende vissa frågor angav nämnda medlemsstats regering i en skrivelse av den 3 april 2000 att planeringsmyndigheterna enligt nationell rätt är skyldiga att beakta direktivet när de utövar sina befogenheter. När en begäran om bygglov inkommer och planeringsmyndigheten informeras om förekomsten av en skyddad art i ett område där anläggningsarbeten planeras, är myndigheten skyldig att beakta denna omständighet när den fattar beslut i ärendet. Samma regering anförde vidare att när en byggherre lämnar in en ansökan om bygglov avseende anläggningsarbeten som riskerar att påverka en skyddad art är två lösningar möjliga. Antingen avslås ansökan av planeringsmyndigheten, eller så bifalls ansökan med vissa särskilda villkor som syftar till att säkerställa skyddet av arten i fråga. I det sistnämnda fallet måste byggherren beakta de villkor som anges i artiklarna 12 och 16 i direktivet och eventuellt begära ett undantag enligt artikel 44 i reglerna av år 1994. 14 Kommissionen utfärdade i en skrivelse av den 2 februari 2001 ett motiverat yttrande och vidhöll de argument som utvecklats i den formella underrättelsen. Den förklarade att Förenade kungariket hade åsidosatt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte säkerställa att artiklarna 12 och 16 iakttogs inom landet. Förenade kungariket förelades att vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet inom två månader räknat från delgivningen. 15 Förenade kungariket svarade genom en skrivelse av den 15 maj 2001. 16 Kommissionen fann att detta svar inte var tillräckligt för att kunna dra slutsatsen att Förenade kungarikets fördragsbrott hade upphört och beslutade därför att väcka förevarande talan i domstolen. Talan i domstolen 17 Kommissionen, som genom sin replik har begränsat föremålet för sin talan, har kritiserat Förenade kungariket för att det inte har infört ett system som säkerställer att de behöriga myndigheterna iakttar de villkor vad gäller beviljande av undantag som föreskrivs i artikel 16.1 c i direktivet, i de fall som ett bygglov beviljas för anläggningsarbeten i områden i vilka skyddade arter sådana som vattensalamandern lever. Parternas argument 18 Enligt kommissionen är de kriterier som de lokala planeringsmyndigheterna tillämpar för att bevilja bygglov inte lika stränga som de kriterier som anges i artikel 16.1 c i direktivet. Dessa myndigheter måste endast iaktta en allmän skyldighet som innebär att förekomsten av skyddade arter skall beaktas, medan en sådan förekomst anses vara en ”omständighet att beakta” vid markplanering på nationell nivå. Särskilt skall märkas att dessa myndigheter inte har någon lagstadgad skyldighet att undersöka om andra lämpliga lösningar än det föreslagna projektet finns eller att kontrollera om nämnda projekt uppfyller något av de mål som anges i nämnda bestämmelse. 19 Kommissionen har anfört att bygglov avseende anläggningsarbeten i praktiken oftast meddelas före det att en begäran om undantag görs. När planeringsmyndigheten har beslutat att bevilja bygglov kan det behöriga naturskyddsorganet eller jordbruksministern, som prövar frågan om undantag, i själva verket inte längre i enlighet med artikel 16.1 i direktivet fastställa om det finns ett lämpligt alternativ till de planerade anläggningsarbetena eller om de planerade arbetena faktiskt kan motiveras av orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse i den mening som avses i nämnda artikel 16.1 c. Dessa centrala myndigheter är vid prövningen av om de två ifrågavarande villkoren är uppfylla nämligen beroende av information som lämnas till dem av de berörda lokala planeringsmyndigheterna, vilka har prövat de planerade arbetena i samband med markplaneringsfrågan. 20 Förenade kungarikets regering har erinrat om att inte någon av de behöriga centrala myndigheterna kan medge ett undantag om den inte är förvissad om att detta omfattas av ett av de skäl som anges i artikel 16.1 a─e i direktivet och att de två villkor som anges i artikel 16.1 i direktivet är uppfyllda. Den behöriga myndigheten måste därvid göra en egen självständig bedömning av relevant information och relevanta överväganden, även om bygglov redan har beviljats av de lokala planeringsmyndigheterna. Regeringen har tillagt att, även om det i allmänhet är riktigt att den information i sak som planeringsmyndigheterna har utgör den huvudsakliga informationskällan som de centrala myndigheterna förfogar över, det ändå förhåller sig så att när de sistnämnda myndigheterna anser att den information som lämnats till dem måste kompletteras eller preciseras ytterligare har de befogenhet att tillfälligt stoppa ett bygglov fram till dess att de blivit förvissade om att de förfogar över den information som är nödvändig för att kunna fatta ett beslut. Domstolens bedömning 21 Av fast rättspraxis följer att det i mål om fördragsbrott åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger. Kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion (se bland annat dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna, REG 1982, s. 1791, punkt 6, och av den 26 juni 2003 i mål C-404/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I-0000, punkt 26). 22 I förevarande mål åligger det således kommissionen att bevisa att den praxis i Förenade kungariket som är i fråga i förevarande mål strider mot det strikta skyddssystem som föreskrivs i artikel 12.1 i direktivet för de djurarter som anges i bilaga 4 a i direktivet av den anledningen att undantagen från detta system inte medges med iakttagande av de villkor som avses i artikel 16.1 c i direktivet. 23 Kommissionen har till stöd för sitt argument åberopat en skrivelse av den 25 oktober 2000 som Department of Environment, Transport and the Regions har skickat till en klagande. I denna skrivelse anges att den behöriga myndigheten beaktar det förhållandet att de lokala myndigheterna har beslutat att tillåta anläggningsarbetena när fråga är om att medge ett undantag från det strikta skyddssystemet. I nästa stycke i den nämnda skrivelsen sägs emellertid att det slutliga förvaltningsbeslutet rörande det ifrågavarande undantaget fattas av den behöriga myndighet som övervakar att de villkor som föreskrivs i artikel 44 i reglerna av år 1994 iakttas. 24 Det har emellertid inte bestritts att artikel 16 i direktivet har införlivats med nationell rätt på ett korrekt sätt genom artikel 44 i reglerna av år 1994. 25 I förevarande fall skall det konstateras att det inte följer av nämnda skrivelse av den 25 oktober 2000 att de centrala myndigheterna medger undantag från det strikta skyddssystem som avses i artikel 12.1 i direktivet utan att kontrollera att villkoren i artikel 16.1 c i direktivet är uppfyllda. För övrigt framgår detta heller inte av någon av handlingarna i målet. 26 Det kan dessutom påpekas att endast det förhållandet att två myndigheter i tur och ordning har att bedöma samma faktiska omständigheter inte i sig innebär att de bedömningar som görs av den andra myndigheten systematiskt följer de bedömningar som den första myndigheten gjort. Så är i än högre grad fallet i förevarande fall, eftersom de centrala myndigheterna är skyldiga att tillämpa de strikta villkoren enligt artikel 44 i reglerna av år 1994, i motsats till de lokala myndigheterna som endast är skyldiga att beakta direktivets principer. 27 Eftersom kommissionen således inte har bevisat att Förenade kungariket har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktivet, skall förevarande talan ogillas. Rättegångskostnader 28 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna och kommissionen har tappat målet, skall denna ersätta rättegångskostnaderna. På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Puissochet Gulmann Macken Colneric Cunha Alvarez Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 6 november 2003. Rowe V. Skouris Justitiesekreterare Ordförande på sjätte avdelningen 1 – Rättegångsspråk: engelska.