62012CJ0604 DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen) den 8 maj 2014 ( *1 ) ”Direktiv 2004/83/EG — Miniminormer för beviljande av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande — Direktiv 2005/85/EG — Miniminormer för beviljande och återkallande av flyktingstatus i medlemsstaterna — Nationell processuell bestämmelse enligt vilken en ansökan om alternativt skydd endast kan prövas om den sökande har ansökt om och nekats flyktingstatus — Tillåtet — Medlemsstaternas processuella autonomi — Effektivitetsprincipen — Rätt till god förvaltning — Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna — Artikel 41 — Förfarandet ska vara opartiskt och skyndsamt” I mål C‑604/12, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF framställd av Cook (Irland) genom beslut av den 19 december 2012, som inkom till domstolen den 27 december 2012, i målet Henderson mot Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland, Erickson, meddelar DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Herrera (referent) samt domarna Johnson, domstolens vice-ordförande och tillfördordnad domare vid fjärde avdelningen, M. Safjan, Fisher och Daniels, generaladvokat: Tapia, justitiesekreterare: handläggaren Villa, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 oktober 2013, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Henderson , genom Wilson, solicitor, Curry, SC och Chambers, BL, — Minister for Justice, Equality and Law Reform, genom E. Creedon, i egenskap av ombud, — Belgiens regering, genom George och Blackwell, båda i egenskap av ombud, — Tysklands regering, genom T. Davila och Daniels, båda i egenskap av ombud, — Italiens regering, genom Warren, i egenskap av ombud, biträdd av Wise, avvocato dello Stato, — Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och M. Wilderspin, båda i egenskap av ombud, och efter att den 7 november 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet ( EUT L 304, s. 12 , och rättelse EUT 2005, L 204, s. 24 ) samt av artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan pakistanske medborgaren Henderson och å andra sidan Minister for Justice, Equality and Law Reform (nedan kallad ministern), Irland samt Erickson. Målet gäller ministerns beslut att avslå Lamb ansökan om status som alternativt skyddsbehövande på grund av att han inte först hade lämnat in en ansökan om flyktingstatus. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Direktiv 2004/83 3 Skälen 5, 6 och 24 i direktiv 2004/83 har följande lydelse: ”(5) I slutsatserna från Tammerfors anges även att bestämmelserna om flyktingstatus bör kompletteras med åtgärder för andra former av skydd som erbjuder en lämplig status för den som behöver ett sådant skydd. (6) Huvudsyftet med detta direktiv är dels att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. ... (24) Det bör även fastställas miniminormer för definitionen och innebörden av status som alternativt skyddsbehövande. Status som alternativt skyddsbehövande bör fungera som ett komplement till den status för skydd av flyktingar som finns i [Konvention angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 [ Förenta nationernas fördragssamling , volym 189, s. 150, nr 2545 (1954), vilken trädde i kraft den 22 april 1954], (nedan kallad Genèvekonventionen)].” 4 Enligt artikel 2 a, c, e och f i nämnda direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: ”a) internationellt skydd : flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande enligt definitionerna i leden d och f. ... c) flykting : en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av artikel 12. ... e) person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande : en tredjelandsmedborgare … som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, … skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 ... f) status som alternativt skyddsbehövande : en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som en person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande”. 5 Artikel 15 i direktivet återfinns i kapitel V under rubriken ”Förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande”. I artikel 15 c föreskrivs under rubriken ”Allvarlig skada” att sådan skada utgörs av: ”c) allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt”. 6 I artikel 18 i direktiv 2004/83 stadgas följande: ”Medlemsstaterna skall bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person status som alternativt skyddsbehövande om han eller hon uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande enligt kapitlen II och V.” Direktiv 2005/85/EG 7 Artikel 3.3 och 3.4 i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus ( EUT L 326, s. 13 och rättelse EUT 2006, L 236, s. 36 ) har följande lydelse: ”3. När medlemsstater tillämpar eller inför ett förfarande där asylansökningar prövas både som ansökningar på grundval av Genèvekonventionen och som ansökningar om andra typer av internationellt skydd som grundar sig på omständigheter samt fastställs i artikel 15 i direktiv 2004/83/EG skall de tillämpa det här direktivet under hela förfarandet. 4. Medlemsstaterna får dessutom besluta att tillämpa detta direktiv på förfaranden för att fatta beslut om ansökningar om alla typer av internationellt skydd.” 8 Enligt artikel 23.4 i detta direktiv har medlemsstaterna möjlighet att påskynda förfarandet för att pröva de föreskrivna villkoren för att erhålla flyktingstatus, i synnerhet när det är uppenbart att den sökande inte kan betraktas som flykting. Irländsk rätt 9 I Irland skiljer man mellan två olika typer av ansökningar för erhållande av internationellt skydd, nämligen — ansökan om asyl, och om denna avslås — ansökan om alternativt skydd. 10 I denna medlemsstat omfattas respektive ansökan av ett specifikt förfarande, där det ena förfarandet följs av det andra. 11 Bestämmelserna som reglerar prövning av asylansökningar återfinns framför allt i 1996 års lag om flyktingar (Refugee Act 1996), i den lydelse som var ikraft vid tiden för de faktiska omständigheterna i det nationella målet. 12 I avsnitt 3 i 1999 års lag om invandring (Immigration Act 1999) ges ministern befogenhet att fatta beslut om utvisning. I enlighet med vad som stadgas i avsnitt 3.2.f gäller detta även ”en person vars ansökan om asyl har avslagits av [ministern]”. 13 Bestämmelserna som reglerar handläggningen av en ansökan om alternativt skydd föreskrivs i 2006 års förordning angående Europeiska gemenskapen (villkor för beviljandet av ett sådant skydd) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (statutory Instrument nr 518/2006)], som bland annat utgör ett införlivande av direktiv 2004/83 (nedan kallad 2006 års förordning). 14 I avsnitt 3 i samma förordning föreskrivs följande: ”(1) [D]enna förordning ska tillämpas på följande beslut ... : ... c) Underrättelse om en avsikt att fatta beslut om utvisning enligt avsnitt 3.3 i [1999 års lag om invandring] av en person som avses i avsnitt 3.2 f ... …” 15 I avsnitt 4 i samma förordning föreskrivs följande: (1)(a) Underrättelse om ett förslag enligt avsnitt 3.3 i [1999 års lag om invandring] ska innehålla ett yttrande om att – när en person som avsnitt 3.2.f i lagen är tillämplig på anser att han eller hon är en person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande – han eller hon utöver att göra en framställan enligt avsnitt 3.3.b i samma lag får lämna in en ansökan om alternativt skydd till [ministern] inom den 15-dagarsperiod som anges i underrättelsen. ... (2) [Ministern] är inte skyldig att pröva ansökan om status som alternativt skydd från andra personer än dem som avsnitt 3.2.f i [1999 års lag om invandring] är tillämplig på. Ministern är inte heller skyldig att pröva en ansökan som inte fyllts i på den blankett som avses i punkt 1.b.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 16 Henderson är pakistansk medborgare och reste in i Irland år 2003 med stöd av ett studentvisum. 17 Sedan han gift sig med en irländsk medborgare beviljades han uppehållstillstånd i Irland till och med den 31 december 2005. 18 Den 23 februari 2006 meddelade ministern Henderson att hans uppehållstillstånd inte skulle förnyas då han inte längre sammanlevde med sin hustru. Samma dag informerade ministern även honom om sin avsikt att, med stöd av sin lagstadgade befogenhet, fatta beslut om utvisning. 19 Utan att först ha inkommit med en asylansökan begärde Henderson den 16 juni 2009 att ministern skulle pröva hans ansökan om alternativt skydd. Henderson gjorde härvid gällande att han inte var rädd för att förföljas men ändå fruktade att återvända till sitt hemland på grund av risken för att där utsättas för ”allvarlig skada” i den mening som avses i artikel 15 i direktiv 2004/83. 20 Den 23 juni 2009 informerade ministern Henderson om att det inte var möjligt att pröva hans ansökan om alternativt skydd och anförde härvid följande. Enligt irländsk lagstiftning är grunden för att göra en ansökan om status som alternativt skyddsbehövande att sökanden har nekats flyktingstatus. 21 Sedan Henderson vidtagit ytterligare åtgärder för att få sin ansökan om alternativt skydd prövad, upprepade ministern sina skäl för att inte pröva ansökan i en skrivelse av den 27 juli 2009. 22 Den 12 oktober 2009 väckte Baldwin talan om ogiltigförklaring av ministerns beslut vid High Court. Han anförde härvid att de nationella bestämmelserna för införlivande av direktiv 2004/83 ska ge honom rätt att lämna in en ”självständig” ansökan om alternativt skydd. 23 High Court ogillade talan varpå Henderson överklagade till Cook. 24 Under dessa omständigheter beslutade Cook att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen: ”Medger rådets direktiv [2004/83], tolkat mot bakgrund av den unionsrättsliga principen om god förvaltningssed vilken kommer till uttryck i synnerhet i artikel 41 i stadgan …, att en medlemsstat i sin lagstiftning föreskriver att en ansökan om status som alternativt skyddsbehövande endast kan prövas om den sökande har ansökt om och nekats flyktingstatus enligt nationell rätt?” Prövning av tolkningsfrågan 25 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 2004/83 samt rätten till god förvaltning, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det föreligger två skilda och successiva förfaranden för prövning av asylansökan respektive ansökan om alternativt skydd och enligt vilken det krävs att ansökan om flyktingstatus först har avslagits för att en ansökan om alternativt skydd ska prövas. 26 Domstolen erinrar inledningsvis om att direktiv 2004/83 inom ramen för konceptet ”internationellt skydd” reglerar två olika skyddsordningar, nämligen dels flyktingstatus dels status som alternativt skyddsbehövande. 27 Det ska härvid påpekas att såsom framgår av skälen 3, 16 och 17 i direktiv 2004/83 utgör Genèvekonventionen grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar. Bestämmelserna i direktivet om villkoren för beviljande av flyktingstatus och om innebörden av flyktingstatus har antagits för att hjälpa medlemsstaternas behöriga myndigheter att tillämpa Genèvekonventionen på grundval av gemensamma begrepp och kriterier (dom X m.fl., C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720 , punkt 39 och där angiven rättspraxis). 28 Direktivets bestämmelser ska således tolkas mot bakgrund av direktivets allmänna systematik och syfte, med beaktande av den nämnda konventionen och de andra relevanta fördrag som avses i artikel Walters (dom Abed El Karem El Kott m.fl., C‑364/11, EU:C:2012:826 , punkt 43 och där angiven rättspraxis). 29 Enligt ordalydelsen i artikel 2 e i direktiv 2004/83 definieras den person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande såsom en tredjelandsmedborgare eller statslös person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting. 30 Användningen av uttrycket ”alternativt” samt formuleringen av denna artikel visar att status som alternativt skyddsbehövande är avsedd för tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för att beviljas flyktingstatus. 31 Det framgår för övrigt av skälen 5, 6 och 24 i direktivet att minimikriterierna för beviljande av alternativt skydd bör kunna komplettera det skydd för flyktingar som fastställs i Genèvekonventionen, genom att identifiera personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd och genom att erbjuda dem en lämplig status (dom Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39 , punkt 33). 32 Dessa omständigheter visar att det alternativa skydd som föreskrivs i direktiv 2004/83 utgör ett komplement till det skydd för flyktingar som fastställs i Genèvekonventionen. 33 En sådan tolkning överensstämmer för övrigt med de målsättningar som föreskrivs i artikel 78.2 a och b FEUF, enligt vilken Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska besluta om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som bland annat omfattar ”en enhetlig status för subsidiärt skydd för de tredjelandsmedborgare som, utan att beviljas europeisk asyl, har behov av internationellt skydd”. 34 Eftersom den som ansöker om internationellt skydd inte nödvändigtvis kan bedöma vilken typ av skydd hans eller hennes ansökan avser och då flyktingstatus dessutom ger ett mer omfattande skydd än det alternativa skyddet ankommer det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 46 och 49 i sitt förslag till avgörande, i princip dessutom på den behöriga myndigheten att fastställa vilken status som är mest lämplig i den sökandes situation. 35 Det följer av dessa överväganden att en ansökan om alternativt skydd i princip inte ska prövas innan den behöriga myndigheten har fastställt att den som ansöker om internationellt skydd inte uppfyller kraven för att beviljas flyktingstatus. 36 Direktiv 2004/83 utgör följaktligen inte hinder för en nationell lagstiftning vari det föreskrivs att villkoren för att bevilja flyktingstatus ska prövas före villkoren för alternativt skydd. 37 Det ska dock även prövas huruvida andra unionsrättsliga bestämmelser utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, varigenom det införs två skilda och successiva förfaranden för prövning av asylansökan respektive ansökan om alternativt skydd och där den andra typen av ansökan kan göras först sedan den första har avslagits. 38 Det måste härvid erinras om att direktiv 2004/83 inte innehåller några förfaranderegler som är tillämpliga på prövningen av en ansökan om internationellt skydd. Det är i direktiv 2005/85 som det fastställs miniminormer för förfaranden för prövning av ansökningar. I nämnda direktiv preciseras även de asylsökandes rättigheter. 39 Direktiv 2005/85 är emellertid endast tillämpligt på ansökningar om alternativt skydd i de fall då medlemsstaterna har inrättat ett enhetligt förfarande inom vilket medlemsstaten prövar en ansökan mot bakgrund av båda formerna av internationellt skydd, det vill säga beviljande av flyktingstatus och alternativt skydd (dom M., C‑277/11, EU:C:2012:744 , punkt 79). 40 Så är, såsom framgår av punkt 37 ovan, emellertid inte fallet i Irland. 41 I avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser om vilka processuella villkor som ska gälla vid prövning av en ansökan om alternativt skydd förblir medlemsstaterna, enligt principen om processuell autonomi, behöriga att fastställa dessa villkor. De ska härvid säkerställa att grundläggande rättigheter iakttas och att unionens bestämmelser om alternativt skydd ges full verkan (se, för ett liknande resonemang, dom VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739 , punkt 64). 42 Härav följer att en nationell processuell bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs att en ansökan om flyktingstatus först har avslagits för att en ansökan om alternativt skydd ska prövas, ska säkerställa att personer som ansöker om alternativt skydd får en effektiv tillgång till de rättigheter som direktiv 2004/83 ger dem. 43 Enbart det förhållandet att en ansökan om alternativt skydd prövas först om en ansökan om flyktingstatus avslagits, innebär, såsom följer av punkterna 29–35 ovan, i princip inte att en effektiv tillgång till de rättigheter som ges i direktiv 2004/83 äventyras för personer som ansöker om alternativt skydd. 44 En sådan lagstiftning som den i det nationella målet medför emellertid att en tredjelandsmedborgare som endast önskar komma i åtnjutande av alternativt skydd ofrånkomligen måste gå igenom två olika processuella skeden, trots att denna dubblering av förfarandet för att bevilja internationellt skydd riskerar att medföra att förfarandet tar längre tid och därmed att prövningen av ansökan om alternativt skydd försenas. 45 En effektiv tillgång till den status som det alternativa skyddet ger kräver dels att ansökan om flyktingstatus respektive ansökan om alternativt skydd kan lämnas in samtidigt, dels att prövningen av ansökan om alternativt skydd sker inom rimlig tid, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. 46 Såväl längden på prövningen av ansökan om flyktingstatus, vilken utmynnat i ett avslag, som längden på prövningen av ansökan om alternativt skydd ska härvid beaktas. 47 Domstolen påpekar även att när en tredjelandsmedborgare lämnar in en ansökan om internationellt skydd av vilken det inte framgår någon omständighet som visar att vederbörande med fog fruktar att förföljas, ankommer det på den behöriga myndigheten att så snart som möjligt slå fast att det rör sig om en person som inte kan betraktas som flykting, för att på så vis inom skälig tid kunna pröva en ansökan om alternativt skydd. 48 Myndigheterna med ansvar för att pröva ansökningar om internationellt skydd har bland annat möjlighet att påskynda förfarandet för att pröva de föreskrivna villkoren för att erhålla flyktingstatus enligt artikel 23.4 i direktiv 2005/85, när det är uppenbart att den sökande inte kan betraktas som ”flykting” i den mening som avses i artikel 2 c i direktiv 2004/83. 49 Vad gäller rätten till god förvaltning, som föreskrivs i artikel 41 i stadgan, erinrar domstolen om att denna rättighet återspeglar en allmän unionsrättslig princip. 50 Härav följer, vad beträffar det nationella målet, att när en medlemsstat genomför unionsrätten, är de krav som följer av rätten till god förvaltning – bland annat vars och ens rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid – tillämpliga i ett förfarande för beviljande av alternativt skydd, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, som genomförs av den behöriga nationella myndigheten. 51 Det ska därför prövas huruvida rätten till god förvaltning utgör hinder för att en medlemsstat i sin nationella rätt föreskriver ett processuellt villkor enligt vilket en ansökan om alternativt skydd ska vara föremål för ett särskilt förfarande som i tiden nödvändigtvis ligger efter ett avslag på en asylansökan. 52 Vad närmare gäller kravet på opartiskhet, omfattar detta bland annat den objektiva opartiskheten, det vill säga att den nationella myndigheten ska erbjuda tillräckliga garantier för att utesluta varje form av legitima tvivel om eventuella förutfattade meningar (se, analogt, dom Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513 , punkt 155). 53 Det förhållandet att den nationella myndigheten – innan den påbörjar prövningen av ansökan om alternativt skydd – informerar den berörde om sin avsikt att fatta beslut om utvisning kan inte under sådana omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet i sig anses innebära att nämnda myndighet visar prov på bristande objektiv opartiskhet. 54 Det är nämligen ostridigt att denna avsikt hos den behöriga myndigheten motiveras av att det har konstaterats att tredjelandsmedborgaren inte uppfyller de villkor som ställs för att beviljas flyktingstatus. Detta konstaterande innebär således inte att den behöriga myndigheten redan har tagit ställning i frågan huruvida tredjelandsmedborgaren uppfyller villkoren för att beviljas alternativt skydd. 55 Den processuella bestämmelse som är aktuell i det nationella målet strider följaktligen inte mot kravet på opartiskhet som följer av rätten till god förvaltning. 56 Nämnda rättighet garanterar däremot, i likhet med de krav som följer av effektivitetsprincipen och som nämns i punkterna 41 och 42 ovan, att hela förfarandet för att pröva ansökan om internationellt skydd inte tar orimligt lång tid, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. 57 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Direktiv 2004/83, samt effektivitetsprincipen och rätten till god förvaltning, utgör inte hinder för en nationell processuell bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs att en ansökan om flyktingstatus först har avslagits för att en ansökan om alternativt skydd ska prövas. Detta gäller dock under förutsättning dels att ansökan om flyktingstatus och ansökan om alternativt skydd kan lämnas in samtidigt, dels att den nämnda processuella bestämmelsen inte leder till att prövningen av ansökan om alternativt skydd sker efter orimligt lång tid, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. Rättegångskostnader 58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, samt effektivitetsprincipen och rätten till god förvaltning, utgör inte hinder för en nationell processuell bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs att en ansökan om flyktingstatus först har avslagits för att en ansökan om alternativt skydd ska prövas. Detta gäller dock under förutsättning dels att ansökan om flyktingstatus och ansökan om alternativt skydd kan lämnas in samtidigt, dels att den nämnda processuella bestämmelsen inte leder till att prövningen av ansökan om alternativt skydd sker efter orimligt lång tid, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: engelska.