62021CJ0444 DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 29 juni 2023 ( *1 ) Innehållsförteckning I. Tillämpliga bestämmelser II. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen III. Prövning av talan A. Den första anmärkningen: Underlåtenhet att utse särskilda bevarandeområden 1. Parternas argument 2. Domstolens bedömning B. Den andra anmärkningen: Underlåtenhet att fastställa bevarandemål 1. Parternas argument 2. Domstolens bedömning C. Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av skyldigheten att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder 1. Parternas argument a) Områden som enligt kommissionen inte har blivit föremål för någon bevarandeåtgärd eller endast för fragmentariska bevarandeåtgärder b) Områden som enligt kommissionen är föremål för bevarandeåtgärder som inte grundar sig på bevarandemål c) Varaktig och systematisk praxis som består i att vidta bevarandeåtgärder som inte är tillräckligt precisa och som inte gör det möjligt att hantera alla betydande påfrestningar och hot 2. Domstolens bedömning a) Inledande synpunkter b) Områden som inte omfattas av några bevarandeåtgärder eller som är föremål för ofullständiga bevarandeåtgärder c) Områden som omfattas av bevarandeåtgärder som inte grundar sig på några bevarandemål d) Varaktig och systematisk praxis som består i att fastställa bevarandeåtgärder som inte är tillräckligt precisa och som inte gör det möjligt att hantera alla betydande påfrestningar och hot Rättegångskostnader ”Fördragsbrott – Miljö – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Särskilda bevarandeområden – Den atlantiska biogeografiska regionen – Artiklarna 4.4 och 6.1 – Underlåtenhet att utse särskilda bevarandeområden och att fastställa bevarandeåtgärder – Avsaknad eller otillräcklighet av bevarandeåtgärder” I mål C‑444/21, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 16 juli 2021, Europeiska kommissionen , genom Davis och Anderson, båda i egenskap av ombud, sökande, mot Irland , genom M. Browne, M. Evans, Hickman och Mitchell, i egenskap av ombud, biträdda av E. Barrington, SC, Smith, BL, och M. Gray, SC svarande, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland , genom Flores och Jones, båda i egenskap av ombud, intervenient, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Brown, samt domarna Shaw Sahún (referent), Russell, N. Hernandez och J. Passer, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: handläggaren Manning, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 november 2022, och efter att den 9 februari 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4.4 och 6.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ( EGT L 206, 1992, s. 7 ; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 ( EUT L 158, 2013, s. 193 ) (nedan även kallat livsmiljödirektivet), – genom att inte så fort som möjligt, och senast inom sex år, till särskilda bevarandeområden utse 217 av de 423 områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen på dess territorium, vilka upptagits i den förteckning som upprättats i kommissionens beslut 2004/813/EG av den 7 december 2004 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen ( EUT L 387, 2004, s. 1 ), uppdaterad genom kommissionens beslut 2008/23/EG, av den 12 november 2007 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen ( EUT L 12, 2008, s. 1 ) och genom kommissionens beslut 2009/96/EG av den 12 december 2008 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en andra uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen ( EUT L 43, 2009, s. 466 ) (nedan kallade de aktuella områdena av gemenskapsintresse), – genom att inte fastställa detaljerade bevarandemål för varje område för 140 av de 423 aktuella områdena av gemenskapsintresse, och inte fastställa områdesspecifika eller detaljerade bevarandemål för 140 av de 423 områden som tagits upp i listan över de aktuella områdena av gemenskapsintresse, och – genom att inte vidta nödvändiga bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper som avses i bilaga I och de arter som avses i bilaga II till [livsmiljödirektivet], vilka förekommer i de 423 områden av gemenskapsintresse som är i fråga. I. Tillämpliga bestämmelser 2 I tredje och åttonde skälen i livsmiljödirektivet anges följande: ”Eftersom huvudsyftet med detta direktiv är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov, bidrar direktivet till det övergripande målet, som är en hållbar utveckling. För att upprätthålla den biologiska mångfalden kan det i vissa fall vara nödvändigt att upprätthålla eller till och med främja mänsklig verksamhet. … De åtgärder som är nödvändiga för att målsättningen vad gäller bevarandet skall kunna uppnås bör genomföras inom vart och ett av de utsedda områdena.” 3 I artikel 1 led l i direktivet föreskrivs följande: ”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: … l) särskilt bevarandeområde: ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.” 4 I artikel 2.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande: ”Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.” 5 I artikel 3.1 och 3.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande: ”1. Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde. Nätet Natura 2000 skall även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med direktiv 79/409/EEG. 2. Varje medlemsstat skall bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de livsmiljötyper och habitat för de arter som anges i punkt 1. Varje medlemsstat skall därför, i enlighet med artikel 4 och med beaktande av de mål som anges i punkt 1, utse områden till särskilda bevarandeområden.” 6 I artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande: ”1. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. Vad gäller djurarter som har stor utbredning skall områdena på listan motsvara de platser inom dessa arters naturliga utbredningsområde som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning. Vad gäller arter som lever i vatten och som har stor utbredning, skall sådana områden föreslås endast om de är klart avgränsade och innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning. Medlemsstaterna skall då detta är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning som avses i artikel 11. Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv. Upplysningarna skall omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1), och de skall lämnas på ett formulär som utarbetats av kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 21. 2. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2) skall kommissionen, i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de nio biogeografiska regioner som anges i artikel 1 c iii och för hela det område som avses i artikel 2.1 med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter. Medlemsstater i vilka de områden där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter utgör mer än 5 % av det nationella territoriet kan, i samförstånd med kommissionen, begära att kriterierna i bilaga 3 (etapp 2) används mer flexibelt vid valet av alla områden av gemenskapsintresse på sitt territorium. Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter, skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21. 3. Den lista som avses i punkt 2 skall upprättas inom sex år efter anmälan av detta direktiv. 4. När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för. 5. Så snart ett område har förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket skall det omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–4.” 7 I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande: ”1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena. 2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv. 3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt. 4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. …” II. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen 8 Kommissionen antog genom beslut 2004/813 en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen, varav 413 belägna i Irland. Den frist på sex år för att utse dessa områden till särskilda bevarandeområden, vilken föreskrivs i artikel 4.4 i livsmiljödirektivet, löpte ut den 7 december 2010. Listan uppdaterades genom besluten 2008/23 och 2009/96. Vad gäller Irland slogs två områden samman enligt dessa beslut och 11 områden lades till. Det totala antalet områden inom denna medlemsstats territorium ökades därmed till 423. 9 Genom skrivelse av den 23 april 2013 begärde kommissionen att Irland skulle inkomma med upplysningar om de åtgärder som vidtagits för att följa bestämmelserna i artiklarna 4.4 och 6.1 i livsmiljödirektivet. Irland skulle särskilt lämna upplysningar om hur arbetet fortskred med att utse de aktuella områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden samt med att fastställa bevarandemål och bevarandeåtgärder. 10 Irland svarade den 11 september 2013 och kommissionen ansåg med hänsyn till detta svar att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt ovannämnda bestämmelser. Kommissionen sände därför den 27 februari 2015 en formell underrättelse till Irland. 11 Efter att ha granskat det svar som Irland lämnade i skrivelse av den 5 maj 2015 samt de lägesrapporter som denna medlemsstat ingett, avgav kommissionen den 29 april 2016 ett motiverat yttrande enligt artikel 258 första stycket FEUF. Kommissionen gjorde därvid gällande att Irland hade åsidosatt – sin skyldighet att så snart som möjligt och senast inom sex år utse 401 av de aktuella områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden i enlighet med artikel 4.4 i livsmiljödirektivet, – sin skyldighet att i enlighet med nämnda bestämmelse fastställa bevarandemål för 335 av dessa områden av gemenskapsintresse, och – sin skyldighet att i enlighet med artikel 6.1 i livsmiljödirektivet vidta nödvändiga bevarandeåtgärder för samtliga av dessa områden av gemenskapsintresse. 12 Irland framhöll i sitt svar den 27 juni 2016, beträffande de skyldigheter som följer av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet, att förfarandet för att utse områden av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden var komplicerat. Denna medlemsstat planerade således att komplettera detta förfarande för att utse särskilda bevarandeområden under år 2017. Irland ansåg emellertid att de aktuella områdena redan var skyddade enligt irländsk lag i egenskap av ”kandidatområden som kan utses till särskilda bevarandeområden” (nedan kallade kandidatområden). 13 Genom skrivelse av den 9 november 2018, som Irland mottog samma dag, gjorde kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande till denna medlemsstat. Kommissionen uppmanade de irländska myndigheterna att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma. Kommissionen ansåg nu att denna medlemsstats fördragsbrott avsåg följande: – underlåtenheten att utse områden av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden, vad avser 255 sådana områden av gemenskapsintresse, – underlåtenhet att fastställa detaljerade bevarandemål, vad avser 198 områden av gemenskapsintresse, och – underlåtenhet att fastställa bevarandeåtgärder, vad avser samtliga av de ifrågavarande 423 områdena av gemenskapsintresse. 14 Irland svarade genom skrivelse av den 11 januari 2019 att den avsåg att utse de kvarvarande områdena till särskilda bevarandeområden och att fastställa bevarandemål för dessa områden senast i slutet av år 2020. Medlemsstaten uppgav även att dessa områden redan var skyddade i egenskap av kandidatområden. Den hänvisade vidare till sitt program för genomförandet av bevarandeåtgärder. 15 Genom e‑postmeddelanden av den 26 april, den 2 maj, den 11 oktober och den 12 december 2019 samt av den 14 januari och den 14 april 2020 informerade Irland kommissionen om hur förfarandet för att utse de aktuella områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden och för att fastställa bevarandemål hade framskridit. 16 Kommissionen ansåg att detta inte innebar att Irland hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4.4 och 6.1 i livsmiljödirektivet, och väckte därför, den 16 juli 2021, förevarande talan. 17 Genom beslut av domstolens ordförande av den 6 december 2021 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland att intervenera till stöd för Irland. III. Prövning av talan 18 Till stöd för sin talan har kommissionen gjort tre anmärkningar, varav de två första avser åsidosättande av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet och den tredje åsidosättande av artikel 6.1 i samma direktiv. Kommissionen har för det första gjort gällande att 217 av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse inte har utsetts till särskilda bevarandeområden, för det andra att det inte har fastställts några bevarandemål för 140 av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse och för det tredje att tillräckliga bevarandeåtgärder inte har vidtagits för något av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 19 Irland har yrkat att talan om fördragsbrott ska ogillas. Förbundsrepubliken Tyskland, som har intervenerat till stöd för Irland, har emellertid endast tagit ställning till den tredje anmärkningen. A. Den första anmärkningen: Underlåtenhet att utse särskilda bevarandeområden 1. Parternas argument 20 Kommissionen har genom sin första anmärkning gjort gällande att Irland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet genom att underlåta att så snart som möjligt, och senast inom sex år från antagandet av besluten 2004/813 och 2009/96, utse 217 av de aktuella områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. 21 Kommissionen anser att domstolens praxis, nämligen dom av den 27 februari 2003, kommissionen/Belgien ( C‑415/01 , EU:C:2003:118 , punkterna 22 och 23 ) samt dom av den 14 oktober 2010, kommission/Österrike ( C‑535/07 , EU:C:2010:602 , punkt 64 ) gällande särskilda skyddsområden enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar ( EUT L 20, 2010, s. 7 ), i dess lydelse enligt direktiv 2013/17 (nedan kallat fågeldirektivet), kan tillämpas i förevarande fall med hänsyn till de bevarandemål som eftersträvas såväl genom livsmiljödirektivet som genom fågeldirektivet. Tillämpningen av denna rättspraxis innebär ett krav på offentliggörande både av dessa områdens avgränsning och av de skyddade arterna i syfte att uppnå en otvetydigt bindande verkan och därmed säkerställa att kravet på rättssäkerhet uppfylls. 22 Såsom framgår av kommissionens meddelande av den 14 maj 2012 om särskilda bevarandeområden, ska områdets namn och lokalisering tydligt anges för de arter och livsmiljötyper för vilka det särskilda bevarandeområdet har utsetts, liksom områdets gränser, syftet med att det utses och de skyddsbestämmelser som är tillämpliga på ett sådant område. 23 Irland har informerat kommissionen om att detta skulle ske genom sekundärrättsliga rättsakter. Kommissionen har emellertid, utan att motsätta sig en sådan metod för att utse särskilda bevarandeområden, understrukit att denna metod endast avsåg 206 av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse vid utgången av den frist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet, i förhållande till vilken fördragsbrottet skulle bedömas. Irland har nämligen medgett att den endast hade utsett 212 områden, däribland sex områden, nämligen Bray’s Turbot Bank SAC, Porcupine Bank Canyon SAC, South-East Rockall Bank, Codling SAC Fault Zone SAC, Blackwater Bank SAC och West Connacht Coast SAC, vilka inte ingår bland de ifrågavarande 423 områdena av gemenskapsintresse. När talan väcktes kvarstod 154 områden som ännu inte hade utsetts. 24 Den omständigheten att områden skyddas så snart de förts upp på listan över områden av gemenskapsintresse påverkar inte skyldigheten att utse dem till särskilda bevarandeområden enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet. 25 Irland har i sitt svaromål erinrat om att det allmänna mål som eftersträvas med artikel 6 i livsmiljödirektivet innebär att medlemsstaterna åläggs ett antal skyldigheter som syftar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer och arter av vilda djur och växter av unionsintresse, för att uppnå direktivets allmännare ändamål, som består i att säkerställa en hög nivå av miljöskydd med avseende på de områden som är skyddade enligt direktivet (dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), C‑441/17 , EU:C:2018:255 , punkt 106 , och dom av den 7 november 2018, Holohan m.fl., C‑461/17 , EU:C:2018:883 , punkt 30 och där angiven rättspraxis). 26 Denna medlemsstat har för det första gjort gällande att de åtgärder som kommissionen har hänvisat till och som det erinras om i punkt 22 i förevarande dom har vidtagits för samtliga av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse genom det skydd som enligt irländsk rätt tillerkänns samtliga ”europeiska skyddsområden”, vilket är ett begrepp i irländsk rätt som även omfattar kandidatområden och därmed områden av gemenskapsintresse. Målet att säkerställa en hög nivå av miljöskydd och att bidra till upprättandet av Natura 2000 har följaktligen uppnåtts vad gäller samtliga av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 27 Ett kandidatområde åtnjuter således samma skydd som särskilda bevarandeområden. 28 Som exempel kan nämnas att ministern för bostäder, lokalförvaltning och kulturarv (nedan kallad den behöriga ministern) enligt den fjärde och den femte delen av European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (2011 års regulations om införlivande av fågeldirektivet och livsmiljödirektivet) (nedan kallad 2011 års regulations) åläggs vissa skyldigheter avseende verksamheter, planer eller projekt som kan påverka europeiska skyddsområden. Områdena skyddas således på samma sätt oavsett om de formellt har utsetts till särskilda bevarandeområden eller inte. 29 Enligt artikel 28 i 2011 års regulations ska den behöriga ministern, om denne anser att en verksamhet kan ha en betydande inverkan på ett europeiskt skyddsområde, i princip förbjuda denna verksamhet. 2011 års regulations innehåller för detta ändamål en förteckning över tillståndspliktiga verksamheter. Offentliga myndigheter bör dessutom beakta förteckningen över tillståndspliktiga verksamheter när de prövar en tillståndsansökan oavsett med stöd av vilken lagstiftning ansökan ingetts eller när de föreslår egna planer eller projekt. 30 I den femte delen av 2011 års regulations föreskrivs vidare ett förfarande genom vilket en offentlig myndighet, i förekommande fall, gör en lämplig bedömning av en plan eller ett projekt för vilken eller för vilket denna myndighet har mottagit en ansökan om tillstånd eller som den själv önskar genomföra. 31 Enligt artikel 11 i 2011 års regulations ska information om identifiering av ett kandidatområde som kan utses till ett område av gemenskapsintresse göras tillgänglig på den behörige ministerns kansli och offentliggöras på internet. Informationen ska även göras tillgänglig för vissa särskilt angivna organ, fastighetsägare och för allmänheten. Informationen ska bland annat omfatta en karta som anger gränserna för området samt områdets benämning, lokalisering och omfattning. Även skälet till att området har identifierats som ett kandidatområde som kan komma att utses till ett område av gemenskapsintresse ska anges i denna information. 32 För det andra har Irland, utan att det påverkar vad som anförts ovan, understrukit komplexiteten i förfarandet för att formellt utse de aktuella områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. Detta förfarande innefattar oftast en skyldighet att underrätta de berörda fastighetsägarna för att de ska kunna invända mot förfarandet, vilket är avgörande för att de ska garanteras ett rättsligt skydd. Förfarandet för att formellt utse de ifrågavarande områdena innebar således att det var nödvändigt att föra dialog med 18516 fastighetsägare och att handlägga de 674 ärenden som dessa ägare inlett. 33 Av de områden som ännu inte har utsetts utgör dessutom 20 högmossar för vilka genomförandet av förfarandet är beroende av en överenskommelse med kommissionen om frågan gällande övergripande förvaltning av nätet av sådana högmossar, vilket är föremål för en fördjupad dialog med kommissionen. 34 Kommissionen har i sin replik bestritt att förfarandet för att utse dessa 20 högmossar är beroende av resultatet av diskussionerna om hur de ska förvaltas och har påpekat att medlemsstaterna, vad gäller den eventuella komplexiteten i förfarandet för formellt utseende i irländsk rätt, till exempel behovet av att handlägga markägares talan, enligt domstolens fasta praxis inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Huerta), Fernandez , EU:C:2019:955 , punkt 89 och där angiven rättspraxis). 35 Kommissionen anser att det följer av det sammanhang i vilket artikel 4.4 i livsmiljödirektivet ingår att det föreligger en skyldighet att slutföra det förfarande som föreskrivs i denna artikel genom att utse ett område till ett särskilt bevarandeområde. Den motsatta tolkning som Irland har gjort skulle leda till att denna artikel 4.4 förlorade all mening. 36 Skyldigheten att skydda områdena innan de utses till särskilda bevarandeområden föreskrivs för övrigt i artikel 4.5 i livsmiljödirektivet. 37 Dessutom är det skydd som kandidatområdena erbjuds enligt irländsk rätt lägre än det skydd som ska erbjudas de särskilda bevarandeområdena, vilka är de enda som omfattas av skyldigheten att vidta bevarandeåtgärder enligt artikel 6.1 i direktivet. 38 Detta skydd uppfyller inte heller kravet på klarhet och rättssäkerhet. Listan över kandidatområden kan nämligen komma att ändras beroende på de invändningar som framförts av berörda parter. 39 Irland har i sin duplik understrukit att det framgår av kommissionens meddelande som omnämns i punkt 22 i förevarande dom att förfarandet för att utse särskilda bevarandeområden omfattas av medlemsstaternas interna rättsordning. Irland har i enlighet med sitt utrymme för skönsmässig bedömning valt att utse de särskilda bevarandeområdena genom att i egenskap av europeiska skyddsområden tilldela dem allt nödvändigt skydd. 40 Enligt denna medlemsstat har påståendet om en eventuell förändring av områdenas omfattning, före den tidpunkt då de formellt utsågs, inte styrkts. Den omständigheten att särskilda bevarandeområden har utsetts innebär inte heller att deras gränser blir slutgiltiga. Gränserna kan nämligen ändras efter det att områdena har utsetts ifall det föreligger vetenskapliga misstag. 41 Irlands tolkning innebär inte att artikel 4.4 i livsmiljödirektivet förlorar sin ändamålsenliga verkan. Irländsk rätt uppfyller nämligen de skyldigheter som följer av denna bestämmelse och innebär således att skyddet av de berörda områdena säkerställs genom kravet på att tillämpa försiktighetsprincipen och på att genomföra de bedömningar som avses i artikel 6.3 i direktivet. 42 Det skydd som enligt irländsk rätt tillerkänns kandidatområden går utöver det skydd som följer av artikel 4.5 i livsmiljödirektivet. Enligt dessa bestämmelser krävs nämligen ett offentliggörande av detaljerna i och omfattningen av det berörda området, vilka intressen som kan komma i fråga samt en lista över verksamheter som kräver tillstånd för att få genomföras. 43 Irland har uppgett att förfarandet för att formellt utse 339 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse hade avslutats vid tidpunkten för ingivandet av dupliken. 2. Domstolens bedömning 44 Domstolen erinrar inledningsvis om att varje medlemsstat enligt artikel 3.2 i livsmiljödirektivet ska bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de livsmiljötyper som anges i bilaga 1 i direktivet och habitat för de arter som anges i bilaga 2 i det samma. Varje medlemsstat ska därför, i enlighet med artikel 4 och genom det förfarande som där anges, utse områden till särskilda bevarandeområden. 45 Förfarandet för att utse särskilda bevarandeområden är uppdelat i fyra etapper som anges i artikel 4 i livsmiljödirektivet. Enligt artikel 4.1 ska varje medlemsstat först föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper och inhemska arter som finns inom dessa områden, och överlämna denna lista till kommissionen (etapp 1). Kommissionen ska därefter, i enlighet med artikel 4.2, i samförstånd med varje medlemsstat upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse utifrån medlemsstaternas listor (etapp 2). På grundval av detta utkast till lista ska kommissionen sedan anta en lista över de områden som valts ut (etapp 3). När ett område av gemenskapsintresse väl har valts ut ska den berörda medlemsstaten, i enlighet med artikel 4.4, så snart som möjligt och senast inom sex år utse det som ett särskilt bevarandeområde. Den ska därvid fastställa prioriteringar mot bakgrund av den betydelse respektive område har för bibehållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp eller en art, och för att Natura 2000 ska bli sammanhängande (etapp 4) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juni 2019, CFE, C‑43/18 , EU:C:2019:483 , punkt 37 ). 46 Irland har inte bestritt den omständigheten att samtliga av de 217 områdena inte formellt hade utsetts till särskilda bevarandeområden vid den tidpunkt då fristen i det kompletterande motiverade yttrandet löpte ut. Irland har emellertid åberopat den omständigheten att det skydd som kandidatområdena tillerkänns motsvarar det skydd som tillkommer särskilda bevarandeområden, på så sätt att livsmiljödirektivets målsättningar skulle vara uppfyllda. 47 Det ska i detta hänseende erinras om att Republiken Portugal, inom ramen för en talan om fördragsbrott, till sitt försvar hade anfört att befintliga nationella bevarandeåtgärder och bevarandeprogram, som var rättsligt bindande för den offentliga förvaltningen, är tillämpliga på de aktuella områdena av gemenskapsintresse från och med den tidpunkt då den lista som upprättats av Republiken Portugal med tillämpning av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet har överlämnats till kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 31 ). 48 Som svar på detta argument erinrade domstolen om att bestämmelser i ett direktiv ska genomföras med otvetydigt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt specifikt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet är uppfyllt (dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 35 ). 49 Domstolen konstaterade vidare att Republiken Portugal, genom att hävda att det återstod att slutföra förfarandena för att formellt utse de aktuella områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden, inte bestred att den vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet ännu inte hade utsett dessa områden till särskilda bevarandeområden (dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 37 ). 50 Detta resonemang är även tillämpligt på den grund Irland anfört till sitt försvar, enligt vilken det skydd som områden av gemenskapsintresse och kandidatområden tillerkänns enligt irländsk lagstiftning är tillräckligt för att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet. 51 Det kan i förevarande fall konstateras att den nationella lagstiftning som Irland åberopar för att bemöta den första anmärkningen i kommissionens fördragsbrottstalan, enligt vilken områden av gemenskapsintresse som inte har utsetts till särskilda bevarandeområden enligt Irlands uppfattning tillerkänns ett tillräckligt skydd, inte uppfyller den specifika skyldighet som föreskrivs i artikel 4.4 i livsmiljödirektivet att formellt utse områden av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. 52 En sådan skyldighet utgör nämligen en obligatorisk etapp inom det system för skydd av livsmiljöer och arter som föreskrivs i detta direktiv. 53 Utöver denna skyldighet tillkommer skyldigheterna att fastställa bevarandemål, enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet, och att vidta bevarandeåtgärder, enligt artikel 6.1 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 50 ). 54 Medlemsstaternas sistnämnda skyldighet, att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder för att skydda de särskilda bevarandeområdena enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet, skiljer sig från medlemsstaternas formella skyldighet enligt artikel 4.4 i direktivet att utse områden av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden, i enlighet med den rättspraxis som avses i punkt 45 i förevarande dom. 55 När det gäller komplexiteten av det formella förfarandet för att utse områden, vilken har framhållits av Irland och som bland annat uppkommit till följd av den omständigheten att ägare till berörda områden har talerätt, erinrar domstolen om att medlemsstaterna inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Huerta), Fernandez , EU:C:2019:955 , punkt 89 och där angiven rättspraxis). 56 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet genom att inte så snart som möjligt och senast inom sex år utse 217 av de 423 områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. 57 Kommissionens talan ska således bifallas såvitt avser den första anmärkningen. B. Den andra anmärkningen: Underlåtenhet att fastställa bevarandemål 1. Parternas argument 58 Kommissionen har genom sin andra anmärkning gjort gällande att Irland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet genom att underlåta att fastställa detaljerade bevarandemål för 140 av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 59 Kommissionen har härlett skyldigheten att inom högst sex år fastställa detaljerade bevarandemål för varje område från domstolens tolkning av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet i domen av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkterna 46 – 52 ). 60 Vid den tidpunkt då den frist som fastställdes i det kompletterande motiverade yttrandet löpte ut hade Irland underlåtit att uppfylla denna skyldighet i fråga om 140 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 61 Irland har i sitt svaromål medgett att den inte har avslutat förfarandet för att identifiera och offentliggöra särskilda bevarandemål för samtliga av de ifrågavarande 423 områdena av gemenskapsintresse. 62 Medlemsstaten har uppgett att den har gjort stora ansträngningar för att identifiera och offentliggöra särskilda bevarandemål. Covid-19-pandemin har emellertid försenat arbetet. Vid tidpunkten för Irlands svaromål hade bevarandemål fastställts för 371 områden. När denna medlemsstat ingav sin duplik hade emellertid bevarandemål fastställts för samtliga områden. 63 Med hänsyn till de framsteg som gjorts föreligger det enligt Irlands uppfattning inte något väsentligt åsidosättande av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet. 2. Domstolens bedömning 64 Vad gäller ordalydelsen i artikel 4.4 i livsmiljödirektivet kan det konstateras att även om skyldigheten att fastställa bevarandemål inte uttryckligen nämns i denna bestämmelse, så innebär den emellertid att de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, när de utser ett särskilt bevarandeområde, måste fastställa prioriteringar mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp bibehålls eller återställs. För att fastställa dessa prioriteringar krävs det nämligen att dessa bevarandemål redan har fastställts (dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 46 ). 65 Det framgår visserligen av artikel 4.4 i livsmiljödirektivet att särskilda bevarandeområden ska utses, och prioriteringar för bevarandet fastställas, så snart som möjligt, och i vart fall senast sex år efter det att ett område av gemenskapsintresse valts ut inom ramen för det förfarande som föreskrivs i punkt 2 i denna artikel. Med beaktande även av det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår och det mål som eftersträvas med den har domstolen emellertid funnit att fastställandet av bevarandemålen inte heller ska ske efter det att denna frist har löpt ut. Dessa bevarandemål är nämligen nödvändiga för att fastställa prioriteringarna och ska följaktligen föregå fastställandet av dessa prioriteringar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 47 – 53 ). 66 Målen ska dessutom vara specifika och tydliga för att kunna betraktas som ”bevarandemål” i den mening som avses i livsmiljödirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 59 ). 67 I förevarande fall löpte tidsfristen på sex år inom vilken Irland skulle utse de områden som angavs i listorna i besluten 2004/813 och 2009/96 ut den 7 december 2007 respektive den 12 december 2014. 68 Irland har medgett att den vid utgången av den frist som föreskrivs i det kompletterande motiverade yttrandet, det vill säga den 9 januari 2019, i den nationella rättsordningen inte hade fastställt särskilda bevarandemål för de 140 områden av gemenskapsintresse med avseende på vilka kommissionen har gjort den andra anmärkningen. 69 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet genom att inte fastställa detaljerade bevarandemål som är specifika för varje område vad avser 140 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 70 Kommissionens talan ska således bifallas såvitt avser den andra anmärkningen. C. Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av skyldigheten att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder 1. Parternas argument 71 Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet genom att inte vidta nödvändiga bevarandeåtgärder. Inga bevarandeåtgärder har vidtagits avseende 230 områden. Vidare är de bevarandeåtgärder som har vidtagits vad avser 149 andra områden endast fragmentariska. Dessutom är åtgärderna vad avser de 44 områden som är föremål för fullständiga bevarandeåtgärder inte giltiga, eftersom de vidtogs innan bevarandemålen fastställdes. Slutligen har Irland kritiserats för att ha antagit en allmän praxis som består i att vidta bevarandeåtgärder som inte är tillräckligt precisa. a) Områden som enligt kommissionen inte har blivit föremål för någon bevarandeåtgärd eller endast för fragmentariska bevarandeåtgärder 72 Kommissionen anser att vidtagandet av nödvändiga bevarandeåtgärder skulle ha skett inom den frist på sex år som föreskrivs i artikel 4.4 i livsmiljödirektivet vad gäller förfarandet för att utse särskilda bevarandeområden. Enligt kommissionen ska nämligen bevarandeåtgärder i den mening som avses i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet enligt domstolens praxis i dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 52 ), och dom av den 17 december 2020, kommission/Grekland ( C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 76 ), fastställas och vidtas med avseende på dessa särskilda bevarandeområden och således inom fristen för att utse sådana områden. 73 Kommissionen anser att det klart framgår av ordalydelsen i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet att den berörda medlemsstaten ska vidta bevarandeåtgärder för alla särskilda bevarandeområden inom sitt territorium. 74 Irland har emellertid inte underrättat kommissionen om någon bevarandeåtgärd vad avser 230 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 75 Vad gäller de resterande 193 områdena, vilka är föremål för bevarandeåtgärder, har kommissionen, med hänvisning till dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 52 ), och dom av den 17 december 2020, kommission/Grekland ( C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 86 ), anfört att bevarandeåtgärderna ska fastställas i förhållande till varje art och livsmiljötyp som förekommer inom vart och ett av dessa områden. Irland har emellertid endast vidtagit bevarandeåtgärder för en del av de skyddade arterna och/eller livsmiljötyperna inom 149 områden. 76 Kommissionen anger att den kom fram till denna siffra genom att jämföra antalet faktorer som skulle kunna omfattas av bevarandeåtgärder, vilka angetts av Irland i standardformulären för relevanta uppgifter, med antalet faktorer för vilka Irland uppgav sig ha vidtagit bevarandeåtgärder. 77 De åtgärder som Irland har nämnt i sitt svar på kommissionens motiverade yttrande räcker inte för att minska antalet områden som endast är föremål för partiella bevarandeåtgärder. De flesta av dessa åtgärder befinner sig nämligen enligt kommissionen endast på planeringsstadiet, i en förberedande fas. Irland har inte heller lämnat några uppgifter som gör det möjligt att dra slutsatsen att de nämnda åtgärderna täckte upp samtliga bevarandeåtgärder och således omfattade samtliga faktorer i de berörda områdena som är av intresse. 78 Irland har i sitt svaromål angett att omfattande och detaljerade bevarandeåtgärder har vidtagits genom tio nationella program. Programmen utarbetades utifrån livsmiljötyper och arter och inte utifrån varje område. Dessa program genomfördes emellertid på ett särskilt sätt för varje område. Dessa omständigheter visar inte bara att Irland har iakttagit artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, utan illustrerar även dess vilja att uppfylla kraven i denna bestämmelse på ett pragmatiskt sätt genom att säkerställa ett lämpligt skydd för de berörda arterna och livsmiljöerna. 79 Irland har närmare bestämt angett att den har vidtagit fullständiga bevarandeåtgärder för 79 områden som anges i bilagan till svaromålet och som exempel presenterat de åtgärder som vidtagits för ett urval av 6 områden. För ett antal områden har åtminstone partiella bevarandeåtgärder vidtagits. 80 Irland har påpekat att 2011 års regulations innehåller bevarandeåtgärder, eftersom det i den föreskrivs ett krav på förhandstillstånd för att bedriva viss verksamhet. Den syftar således till att förhindra att det ifrågavarande området påverkas negativt. Vart och ett av de ifrågavarande områdena omfattas följaktligen av bevarandeåtgärder. 81 Irland medger att det kan ha funnits en brist i hur informationen delgavs kommissionen. Med hänsyn till att det inte finns något centraliserat system för hantering av uppgifter om ingripanden och åtgärder för förvaltning av de ifrågavarande områdena, är det svårt för Irland att på ett uttömmande sätt, på grundval av bevisning, redovisa resultaten på lokal nivå av områdenas förvaltning på nationell nivå. Irland överväger att skapa en centraliserad databas. 82 Kommissionen har påpekat att de tio nationella program som Irland har nämnt och listan över de 79 områden som påstås vara föremål för fullständiga bevarandeåtgärder tillsammans endast avser 137 områden. Irland har således medgett att det finns minst 286 områden utan bevarandeåtgärder. 83 Vad gäller dessa 79 områden samt de ytterligare områden som avses i de tio nationella program som Irland har åberopat, med hänvisning till innehållet i de handlingar som bifogats dess svaromål, har kommissionen hävdat att denna medlemsstat i sitt svaromål inte har angett i vilken del av bilagorna det är fråga om den ”uttömmande och fullständiga” karaktären av bevarandeåtgärderna för dessa 79 områden. Irland har inte heller, enligt kommissionens uppfattning, hänvisat till de tio program som den påstås ha sammanfattat i en av dessa bilagor, särskilt för att vederlägga att bevarandeåtgärderna var ofullständiga. I enlighet med artikel 124.1 b i domstolens rättegångsregler ska uppgifterna i dessa bilagor således inte beaktas. 84 Dessutom antogs fyra av dessa program efter det att den frist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet hade löpt ut. Det framgår även av bilagan till svaromålet att vissa av dessa program endast delvis täcker upp de faktorer som kan komma i fråga för bevarandeåtgärder. 85 Irland har i sin duplik gjort gällande att den tolkning av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet som kommissionen förespråkar, nämligen att den innebär ett krav på att det ska visas att bevarandeåtgärder har vidtagits vad gäller samtliga områden och att dessa åtgärder fungerar, inte är genomförbart och utgör en missuppfattning av det verkliga sammanhanget. Denna tolkning vinner varken stöd av direktivets lydelse eller av domstolens rättspraxis. 86 Bevarandeåtgärderna är av sådan art att det är nödvändigt att anpassa dem, vilket innebär att identifieringen av ytterligare eller andra åtgärder inte räcker för att visa att Irland har gjort sig skyldigt till fördragsbrott. Det är tillräckligt att Irland fortlöpande övervakar de bevarandeåtgärder som genomförs inom hela Natura 2000 för att säkerställa att de hot och påfrestningar som har identifierats för de olika områdena beaktas. Denna tolkning vinner stöd av artiklarna 11 och 17 i livsmiljödirektivet. I dessa bestämmelser föreskrivs att bevarandeåtgärderna ska utvärderas och, vid behov, att deras genomförande ska anpassas för att säkerställa att de är effektiva. 87 Den omständigheten att bevarandeprogrammen inte uttryckligen är knutna till områdenas gränser påverkar inte det förhållandet att åtgärderna ska anses vara effektiva. Tvärtom skulle införandet av övergripande program, i stället för individuella åtgärder vad avser varje område, ha en övergripande inverkan på skyddet av arter och livsmiljöer samt motsvara den nödvändiga samordningen av åtgärderna för att svara mot bevarandemålens komplexitet. 88 I bilagan till sin duplik har Irland redovisat de åtgärder för bevarande som vidtagits avseende ytterligare sex områden, vilka finns upptagna på listan över de 79 områdena, och 21 områden avseende fladdermusarten dvärghästskonäsa ( Rhinolophus hipposideros ), samt ytterligare uppgifter om de få områden som Irland hade valt ut som exempel i sitt svaromål. 89 Förbundsrepubliken Tyskland har i sin interventionsinlaga motsatt sig tolkningen att bevarandeåtgärderna ska avse varje art eller livsmiljötyp i de berörda områdena. 90 I domstolens praxis hänvisas det inte till en skyldighet att vidta egna eller individuella bevarandeåtgärder för varje art eller livsmiljötyp, utan till bevarandeåtgärder som fastställs med hänsyn till de ekologiska behoven hos varje art och varje livsmiljötyp (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden,), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 55 ). 91 I domen av den 7 december 2000, kommissionen/Frankrike ( C‑374/98 , EU:C:2000:670 , punkt 20 ) som gäller fågeldirektivet men vars slutsatser kan tillämpas på livsmiljödirektivet, underkände domstolen den anmärkning som riktats mot Republiken Frankrike, enligt vilken de särskilda bevarandeåtgärderna var otillräckliga, eftersom det saknades specifika bestämmelser för varje art av vilda fåglar som förekom i det berörda området. Som skäl härför angav domstolen att de aktuella nationella bestämmelserna gynnade hela fågelfaunan i de områden som omfattas av dessa bestämmelser, eftersom de medförde ett förbud mot verksamheter som kan skada de berörda biotoperna. 92 Beroende på sammanhanget är det antingen tillräckligt med allmänna förbud för att förebygga de huvudsakliga riskerna eller hoten mot området eller så krävs olika åtgärder. Det skulle således vara överdrivet formalistiskt att systematiskt kräva åtgärder som är specifika för varje område. 93 I sin svarsskrivelse på Förbundsrepubliken Tysklands interventionsinlaga har kommissionen förnekat alla former av formalism. 94 Kommissionen är ense med Förbundsrepubliken Tyskland om att en bevarandeåtgärd skulle kunna inriktas på flera faktorer om dessa förevisar liknande ekologiska behov. Varje livsmiljö och art i området bör dock omfattas av nödvändiga bevarandeåtgärder som grundar sig på särskilda bevarandemål. Så är inte fallet i förevarande mål, eftersom Irland endast har redovisat åtgärder som avser vissa delar av de relevanta faktorerna. b) Områden som enligt kommissionen är föremål för bevarandeåtgärder som inte grundar sig på bevarandemål 95 Kommissionen har i sin ansökan kritiserat Irland för att ha vidtagit bevarandeåtgärder trots att bevarandemålen ännu inte hade fastställts för de ifrågavarande 44 områden som var föremål för fullständiga bevarandeåtgärder. 96 Enligt kommissionen framgår det nämligen av domstolens praxis i dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkterna 46 ‐ 52 ) att bevarandeåtgärderna ska grunda sig på bevarandemålen. 97 Av detta har kommissionen dragit slutsatsen att det föreligger en rättslig skyldighet att grunda bevarandeåtgärderna på bevarandemål som är specifika för varje område och tydligt definierade. Denna skyldighet består av en materiell beståndsdel (bevarandemålen och bevarandeåtgärderna ska sammankopplas) och en kronologisk beståndsdel (bevarandemålen får inte fastställas efter åtgärderna). Detta synsätt bekräftas av en systematisk tolkning av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, jämförd med artikel 6.3 i samma direktiv, i vilken föreskrivs att projekt som kan påverka ett särskilt bevarandeområde ska bedömas mot bakgrund av bevarandemålen. 98 Irland har i sitt svaromål bestritt kommissionens tolkning av domen av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19 , EU:C:2020:1047 ), vilken den anser är alltför bokstavlig och inte beaktar andan eller ordalydelsen i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. I det fall som gav upphov till den domen hade det nämligen inte fastställts några bevarandemål. Det ska göras åtskillnad mellan ett sådant fall och förevarande fall där bevarandemål har fastställts efter det att bevarandeåtgärderna har vidtagits. 99 Kommissionen har i sin replik tillagt att den omständigheten att bevarandemålen måste fastställas före bevarandeåtgärderna följer av hänsyn till livsmiljödirektivets ändamål och syfte. Genom bevarandemålen definieras nämligen de parametrar som gör det möjligt att bedöma huruvida bevarandeåtgärderna innebär att dessa mål uppnås. Om bevarandemålen fastställdes efter bevarandeåtgärderna, skulle det finnas en risk för att dessa mål endast återspeglade på förhand definierade bevarandeåtgärder. 100 Irland har i sin duplik understrukit att kommissionens tolkning får till följd att de bevarandeåtgärder som medlemsstaterna genomför i enlighet med livsmiljödirektivet helt och hållet ska lämnas utan avseende enbart på grund av att de hänför sig till tiden före offentliggörandet av bevarandemålen. 101 De ifrågavarande bevarandeåtgärderna grundar sig emellertid på en bedömning som anpassats efter hot och påfrestningar. 102 Även Förbundsrepubliken Tyskland har i sin interventionsinlaga anfört att ett fördragsbrott inte kan anses föreligga enbart på grund av den omständigheten att fastställandet av bevarandemålen inte föregick bevarandeåtgärderna är felaktig. Den avgörande faktorn måste vara bevarandeåtgärdernas effektivitet, oberoende av när de vidtas. 103 En annan tolkning skulle rent formellt innebära att bevarandeåtgärderna måste vidtas på nytt, trots att de är effektiva och innebär att de materiella kraven i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet uppfylls. Ett sådant formkrav skulle strida mot domstolens praxis, bland annat dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) ( C‑441/17 , EU:C:2018:255 , punkt 213 ), enligt vilken det huvudsakliga kriteriet är att nödvändiga bevarandeåtgärder genomförs på ett effektivt sätt. 104 Förbundsrepubliken Tyskland anser dessutom att kommissionens resonemang är motsägelsefullt. Kommissionen anser å ena sidan att bevarandemålen ska fastställas så snart ett område har utsetts till område av gemenskapsintresse. Å andra sidan medger kommissionen att den frist på 6 år som föreskrivs i artikel 4.4 i livsmiljödirektivet tillämpas på fastställandet av dessa mål. 105 I sitt svar på Förbundsrepubliken Tysklands interventionsinlaga har kommissionen gjort gällande att hypotesen där bevarandeåtgärder, som antagits innan bevarandemålen fastställdes, svarar mot dessa mål, skulle bero på ett rent sammanträffande. Det skulle omvänt finnas en risk att bevarandemål som fastställts i efterhand inte uppfyller sin funktion att fastställa ett områdes potentiella bidrag till Natura 2000, eftersom de endast skulle återspegla ambitionen för befintliga bevarandeåtgärder som inte grundade sig på bevarandemål och följaktligen inte var inriktade på det allmänna mål som eftersträvas med livsmiljödirektivet, nämligen att bevara och återställa en gynnsam bevarandestatus. Detta problem förstärks när åtgärderna, såsom i förevarande fall, systematiskt föregår fastställandet av bevarandemål. 106 Kommissionen har för övrigt förnekat att dess tolkning är motsägelsefull. Den ordning som föreskrivs i livsmiljödirektivet följer enligt kommissionen av lydelsen i artiklarna 4 och 6 i detta direktiv. c) Varaktig och systematisk praxis som består i att vidta bevarandeåtgärder som inte är tillräckligt precisa och som inte gör det möjligt att hantera alla betydande påfrestningar och hot 107 Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att bevarandeåtgärderna ska vara klara och precisa. Allmänna eller vägledande åtgärder eller åtgärder som kräver ytterligare konkretiseringsåtgärder för att de ska kunna genomföras är inte tillräckliga (dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkterna 77 och 78 samt där angiven rättspraxis). 108 I artikel 6.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs dessutom ett kvalitativt krav, nämligen att dessa åtgärder ska svara mot alla betydande påfrestningar eller hot. 109 I förevarande fall är de bevarandeåtgärder som Irland har infört, på ett systematiskt och varaktigt, sätt inte tillräckligt precisa eller detaljerade för att svara mot samtliga betydande påfrestningar och hot. 110 Kommissionen kan med stöd av artikel 258 FEUF få fastställt att bestämmelser i direktivet inte har iakttagits på grund av att myndigheterna i en medlemsstat har antagit en allmän praxis som strider mot dessa bestämmelser, varvid de specifika situationerna i förekommande fall skulle utgöra en illustration av detta förhållande (dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland, C‑494/01 , EU:C:2005:250 , punkt 27 ). 111 Kommissionen hävdar, på grundval av en kvalitativ bedömning av ett stort antal irländska områden som är föremål för befintliga bevarandeåtgärder, att de bevarandeåtgärder som vidtagits för de irländska områdena systematiskt och varaktigt var av otillräcklig kvalitet, eftersom de inte var tillräckligt precisa eller detaljerade, eller på grund av att de inte var tillräckliga för att svara mot samtliga betydande påfrestningar och hot. 112 Kommissionen har illustrerat detta systemfel genom att göra en detaljerad bedömning med fokus på två viktiga prioriterade livsmiljötyper som förekommer inom ett stort antal irländska områden, nämligen dels kustnära laguner och terrängtäckande mossar, dels en särskilt hotad art, flodpärlmusslan. 113 Dessa exempel påstås vara representativa och följaktligen visa att Irland på ett allmängiltigt och varaktigt sätt har åsidosatt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. Exemplen avser ett stort antal områden som har valts ut bland annat på grund av deras ogynnsamma eller dåliga bevarandestatus, vilken återges i Irlands rapporter enligt artikel 17 i detta direktiv och betydelsen av livsmiljöerna och arterna i fråga, bland annat då Irland hyser en stor del av Europas terrängtäckande mossar och flodpärlmusselbestånd. Slutligen är den geografiska utbredningen av de områden som granskats representativ för den geografiska utformningen av nätet av områden av gemenskapsintresse och de särskilda skyddsområdena på Irland. 114 Kommissionen har således åberopat exemplet kustnära laguner, för vilka bland annat bevarandeåtgärder för att motverka ”igenslamning” och ”sjunkning” samt i form av ”förvaltning av vattennivåer” har redovisats. Dessa åtgärder är inte tillräckligt specifika i kvantitativt hänseende samt vad gäller uppgifter om ansvariga aktörer eller vilka verksamheter som ska genomföras. Åtgärderna svarar i synnerhet inte mot den påfrestning som skapas av vattenförorening. 115 Den stora bredden av påfrestningar på denna livsmiljötyp i samband med åtgärdernas otillräcklighet bekräftas av den rapport som Irland upprättade år 2019 med stöd av livsmiljödirektivet, där det framgår att lagunernas tillstånd är dåligt och håller på att försämras. 116 Kommissionen har därefter åberopat exemplet terrängtäckande mossar. Bevarandeåtgärderna för de berörda områdena är enligt kommissionen alltför allmänna. Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till sådana omständigheter som ”mekaniskt avlägsnande av torv”, ”torvutvinning”, ”bränning”, ”avskogning”, ”betesmark”, ”allmän skogsförvaltning”, ”förvaltning av vattennivåer”, ”andra konsekvenser i samband med turism- och fritidsverksamhet”, ”jakt”, ”avlägsnande av buskar”, ”avlägsnande/kontroll av växtarter” samt ”upprättande av stängsel”. 117 Kommissionen anser att det framgår av den rapport som Irland enligt livsmiljödirektivet ingett för år 2013 att dessa åtgärder är inriktade på det hot som överbetningen utgör, samtidigt som de inte i tillräcklig utsträckning svarar mot andra betydande påfrestningar och hot mot mossarna, vilka enligt Irlands rapport för år 2019 utgörs av vindkraftparker och andra infrastrukturer, torvavverkning, erosion, bränning, beskogning, jordbruksverksamhet som medför kvävedepositioner och dränering. I dessa rapporter anges att de terrängtäckande mossarnas tillstånd är dåligt och håller på att försämras. 118 Kommissionen har slutligen åberopat exemplet avseende flodpärlmusslans skyddsområden och kritiserat bevarandeåtgärderna för dessa områden. Enligt kommissionen hänvisas därigenom på ett alltför allmänt sätt till ”utsläpp”, ”bortskaffande av hushållsavfall”, ”vattenförorening” eller ”bevattning” utan att närmare precisera bevarandeåtgärderna genom kvantitativa termer, ansvariga aktörer eller tidsplaner. 119 Kommissionen anser dessutom att dessa åtgärder inte svarar mot de påfrestningar som Irland har identifierat till följd av ”diffusa ytvattenföroreningar från jord- och skogsbruksverksamhet”, ”ytvattenuttag för offentlig vattenförsörjning”, ”bränder” och ”skogsplantering på öppen mark”. 120 Åtgärderna i projektet KerryLIFE, som Irland hänvisar till i sitt svar på kommissionens kompletterande motiverade yttrande, är otillräckliga, bland annat eftersom de inte motverkar påfrestningar från skogsbruket inom de ifrågavarande områdena. Irland har även hänvisat till det projekt för europeiskt innovationspartnerskap som avser sju av flodpärlmusslans skyddsområden, men har inte lämnat någon information om hur de därmed sammanhängande åtgärderna svarar mot var och en av de största påfrestningar och hot som den berörda arten utsätts för inom dessa områden. 121 I den rapport som Irland enligt livsmiljödirektivet ingav för år 2019 bekräftas påfrestningarna på dessa områden och det framgår därav att bevarandeåtgärderna för dessa är otillräckliga, eftersom områdenas tillstånd i allmänhet bedöms vara dåliga och ”på väg att försämras”. 122 Irland har i sitt svaromål som exempel angett att planer för återhämtning och dränering som är specifika för varje område har utarbetats för hela det nät av högmossar i Irland som utsetts till särskilda bevarandeområden, varav 53 av de ifrågavarande områdena, och att bevarandeåtgärder för närvarande genomförs inom hela detta nät. De bevarandeåtgärder som anges i varje plan är utformade för att för varje särskilt bevarandeområde uppnå de målsättningar som fastställs genom det bevarandemål som är specifikt för skyddsområdet vad gäller livsmiljön ”aktiva högmossar” i den mening som avses i bilaga 1 till livsmiljödirektivet. Dessa planer kommer för närvarande att genomföras med tillämpning av olika delar av programmet för bevarande av högmossar. 123 Kommissionen har i sin replik hävdat att de kortfattade förklaringarna i svaromålet och dess bilagor inte visar att de vidtagna åtgärderna är tillräckligt precisa och detaljerade för någon av de livsmiljötyper och arter som avses med förevarande anmärkning. Irland har underlåtit att ange vem som gör vad, var och när, och om de vidtagna åtgärderna är tillräckliga för att hantera alla väsentliga påfrestningar och hot. 124 Bland de 6 områden som avses i punkt 79 i förevarande dom, vilka ingår i de 79 områden för vilka Irland påstår sig ha vidtagit fullständiga bevarandeåtgärder, är området Carr ett av de områden med högmossar för vilka återställandeplaner fortfarande bara existerar på planeringsstadiet. Vad gäller området Slieve Bloom Mountains med terrängtäckande mossar som kräver ett aktivt återställande har någon återställandeplan ännu inte utarbetats. 125 Avsaknaden av bevarandeåtgärder för att komma till rätta med de problem som följer av skogsbruket i det avrinningsområde där flodpärlmusslan förekommer bekräftas av den senaste vetenskapliga studien av arten och dess bevarande. Där kritiseras projektet ”Norris” för att de områden som har dränerats för skogsbruk därigenom inte har kunnat återställas. 126 Irland har i sin duplik betonat sitt arbete med att förbättra bevarandeåtgärderna. Denna medlemsstat anser att det enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet inte krävs att bevarandeåtgärderna nödvändigtvis svarar mot alla faktorer som vid en viss tidpunkt hotar eller utgör påfrestningar på ett område. 127 Förbundsrepubliken Tyskland har i sin interventionsinlaga bestritt den grad av fullständighet och precision som kommissionen kräver och har motsatt sig att de rapporter som Irland har upprättat med stöd av artikel 17 i livsmiljödirektivet beaktas för att styrka detta fördragsbrott. 128 Vad gäller frågan huruvida åtgärderna är uttömmande, är det ibland möjligt, redan genom ett allmänt förbud mot skadliga handlingar, att förebygga samtliga av de huvudsakliga risker och hot som förekommer. Ett allmänt krav på att åtgärder som är specifika för varje område alltid ska vidtas för varje hot eller för varje art eller livsmiljö skulle vara rent formalistiskt. 129 Vad gäller precisionsnivån anser denna medlemsstat att det av kravet på tydliga och precisa bevarandeåtgärder inte går att dra slutsatsen att åtgärderna alltid måste innehålla kvantitativa mål, tidsfrister för genomförande eller exakta uppgifter om ”vem som gör vad, var och när”. 130 Det följer nämligen av domen av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike ( C‑508/04 , EU:C:2007:274 , punkt 76 ), att det i direktivet föreskrivs en skyldighet att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder, varför de nationella myndigheternas lagstiftnings- och beslutsbefogenheter är begränsade med avseende på vad som ska genomföras och vilka metoder som ska användas. I domen av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike ( C‑535/07 , EU:C:2010:602 , punkt 60 ), som gällde fågeldirektivet, slog domstolen dessutom fast att detta direktiv ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat med avseende på det resultat som ska uppnås, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för att genomföra direktivet. 131 När det gäller användningen av de rapporter som Irland har upprättat med stöd av artikel 17 i livsmiljödirektivet, har Förbundsrepubliken Tyskland understrukit att dessa rapporter inte specifikt hänvisar till situationen i de aktuella områdena, utan till situationen inom hela det berörda territoriet. Det är således inte möjligt att dra några slutsatser om effektiviteten av de åtgärder som vidtagits inom de aktuella områdena. 132 Den utveckling som har iakttagits i dessa rapporter kan dessutom bero på att det rör sig om naturliga bestånd och ekosystem som ibland kan undergå stora variationer – på grund av naturliga orsaker – eller sin egen dynamik. Denna dynamik skulle dessutom kunna förstärkas, överlappa med eller hindras av olika antropogena influenser, vilka kanske inte alltid kan uppvägas av specifika åtgärder inom skyddsområdena. 133 Kommissionen har i sin svarsskrivelse på Förbundsrepubliken Tysklands interventionsinlaga gjort gällande att det visserligen är möjligt att en bevarandeåtgärd avser flera faktorer om de har liknande ekologiska behov. Problemet med ett stort antal irländska skyddsområden var emellertid att Irland, vad beträffar flera områden, bara hade underrättat kommissionen om åtgärder som endast avsåg vissa delar av relevanta faktorer. 134 Kommissionen har dessutom anfört att det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid genomförandet av bevarandeåtgärder är begränsat. Det följer av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet att bevarandeåtgärderna ska svara mot alla större påfrestningar eller hot som kan påverka livsmiljötyper och arter i området. Bevarandeåtgärderna ska vidare vara klara och precisa. Slutligen har domstolen slagit fast att bevarandeåtgärder är otillräckliga om de är alltför allmänt hållna eller endast vägledande, eller om konkretiseringsåtgärder krävs för att de ska kunna genomföras på ett effektivt sätt (dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 55 , och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 82 ). Det står således inte medlemsstaterna fritt att efter eget skön bedöma kvaliteten på bevarandeåtgärderna, inbegripet deras precision. 135 För övrigt framgår det av den rapport som upprättats enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet att bevarandestatusen för livsmiljöerna ”kustnära laguner” och ”terrängtäckande mossar”, samt för den särskilt hotade arten flodpärlmusslan, uppvisar en tendens till ”försämring” inom Natura 2000. Det hänvisas således uttryckligen till situationen inom Natura 2000-områden. 2. Domstolens bedömning a) Inledande synpunkter 136 Domstolen erinrar inledningsvis om att artikel 6 i livsmiljödirektivet innebär att medlemsstaterna åläggs ett antal skyldigheter och att det föreskrivs särskilda förfaranden, som enligt artikel 2.2 i direktivet syftar till att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer och arter av vilda djur och växter av unionsintresse, för att uppnå direktivets allmännare ändamål som består i att säkerställa en hög nivå av miljöskydd med avseende på de områden som är skyddade enligt direktivet (dom av den 7 november 2018, Holohan m.fl., C‑461/17 , EU:C:2018:883 , punkt 30 , och där angiven rättspraxis). 137 Enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna, för varje särskilt bevarandeområde, vidta nödvändiga bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper som förtecknas i bilaga I till direktivet och de arter som förtecknas i bilaga II till samma direktiv, vilka förekommer i det berörda området (dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), C‑441/17 , EU:C:2018:255 , punkt 207 ). 138 Medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet, inbegripet skyldigheten att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder enligt punkt 1 i denna artikel, ska genomföras på ett effektivt sätt genom fullständiga, klara och precisa åtgärder (dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden,), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 53 och där angiven rättspraxis). 139 I förevarande fall har Irland, såsom konstaterats i punkt 56 i förevarande dom, underlåtit att så snart som möjligt och senast inom sex år utse 217 av de ifrågavarande 423 områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. De nödvändiga bevarandeåtgärderna, i den mening som avses i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, ska emellertid fastställas och genomföras inom ramen för särskilda bevarandeområden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden,), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 52 ). 140 Den omständigheten att Irland har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att utse de ifrågavarande områdena till särskilda bevarandeområden enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet, innebär inte att Irland, med avseende på samma områden, undantas från skyldigheten att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder i enlighet med artikel 6.1 i direktivet och utesluter inte att ett fördragsbrott kan konstateras om denna skyldighet åsidosätts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkterna 52 – 54 ). b) Områden som inte omfattas av några bevarandeåtgärder eller som är föremål för ofullständiga bevarandeåtgärder 141 Domstolen erinrar om att det enligt fast rättspraxis om bevisbördan i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Det är kommissionen som ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Sverige (Avloppsreningsverk), C‑22/20 , EU:C:2021:669 , punkt 143 och där angiven rättspraxis). 142 Medlemsstaterna är emellertid i enlighet med artikel 4.3 FEU skyldiga att underlätta för kommissionen att fullgöra sina uppgifter, vilka bland annat enligt artikel 17.1 FEU består i att säkerställa tillämpningen av bestämmelserna i EUF-fördraget och de bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av detta. Eftersom kommissionen inte har några egna utredningsbefogenheter måste det härvid beaktas att den vid kontrollen av huruvida nationella bestämmelser som antagits för att genomföra ett direktiv tillämpas korrekt i stor utsträckning är beroende av de uppgifter som eventuella klagande eller den berörda medlemsstaten eventuellt inkommer med (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Sverige (Avloppsreningsverk), C‑22/20 , EU:C:2021:669 , punkt 144 och där angiven rättspraxis). 143 Härav följer bland annat att när kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att det ska framgå att vissa faktiska omständigheter föreligger, åligger det medlemsstaten att på ett sakligt och detaljerat sätt bestrida de uppgifter som kommissionen lagt fram (dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland, C‑494/01 , EU:C:2005:250 , punkt 44 ). 144 I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att Irland inte har underrättat den om några bevarandeåtgärder avseende 230 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. Kommissionen har dessutom, på grundval av den jämförelse som avses i punkt 71 i förevarande dom, gjort gällande att av de 193 kvarvarande områdena, för vilka det finns bevarandeåtgärder, har 149 områden inte blivit föremål för fullständiga åtgärder som omfattar varje art och livsmiljötyp med betydande utbredning. 145 För att bemöta detta argument har Irland anfört att bevarandeåtgärderna genomförs genom tio nationella program som utarbetats i förhållande till olika livsmiljötyper och arter, samt genom 2011 års regulations. I nämnda rättsakt föreskrivs att tillstånd krävs för att bedriva en verksamhet som kan medföra en betydande eller skadlig påverkan, eller försämring av ett område av gemenskapsintresse. 146 Irland har vidare angett att den har vidtagit fullständiga bevarandeåtgärder för 79 av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 147 Vad för det första gäller 2011 års regulations erinrar domstolen om att åtgärderna enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet delas upp i tre kategorier, nämligen bevarandeåtgärder, förebyggandeåtgärder och kompensationsåtgärder, vilka föreskrivs i punkterna 1, 2 och 4 i den artikeln (dom av den 21 juli 2016, Orleans m.fl., C‑387/15 och C‑388/15 , EU:C:2016:583 , punkt 33 ). 148 I artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs en skyldighet att förhindra försämring av områden och att på ett lämpligt sätt bedöma planer eller projekt som kan påverka området på ett betydande sätt. Syftet med dessa två punkter är således att skydda områdena mot försämring. 149 För att genomföra artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, kan det vara nödvändigt att vidta såväl åtgärder avsedda att förebygga externa skador och störningar som orsakas av människan, som åtgärder avsedda att hejda sådan naturlig utveckling som kan försämra bevarandestatusen för arter och livsmiljöer i de särskilda bevarandeområdena (dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket, C‑494/04 , EU:C:2005:626 , punkt 34 ). 150 De bevarandeåtgärder som avse i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet kan således, av desto större anledning, i princip inte begränsas till åtgärder avsedda att förebygga externa skador och störningar som orsakas av människan, utan ska, om så är nödvändigt, innefatta konkreta, proaktiva åtgärder för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus i området. 151 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att 2011 års regulations, i vilka det endast föreskrivs att det krävs tillstånd för att bedriva en verksamhet som kan medföra en betydande eller skadlig påverkan, eller försämring av ett område av gemenskapsintresse, inte är tillräcklig för att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. 152 Vad för det andra gäller de tio nationella program som Irland har utarbetat med avseende på livsmiljötyper och arter samt listan över de 79 områden för vilka denna medlemsstat påstår sig ha vidtagit fullständiga bevarandeåtgärder, konstaterar domstolen att de upplysningar som denna medlemsstat har lämnat till domstolen inte är tillräckliga för att vederlägga kommissionens påstående att det inte föreligger några bevarandeåtgärder för de 230 områden som är föremål för förevarande anmärkning. 153 Det är vidare inte möjligt att på grundval av de upplysningar som Irland har lämnat till domstolen fastställa att de åtgärder som denna medlemsstat vidtagit ‐ för samtliga 193 områden som avses i punkt 144 i förevarande dom och utöver de 44 områden för vilka kommissionen har godtagit detta ‐ systematiskt innefattar bevarandeåtgärder som fastställts i förhållande till de ekologiska behoven hos varje art och livsmiljötyp som förekommer inom dessa områden. Enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet krävs emellertid att bevarandeåtgärder fastställs i förhållande till de ekologiska behoven hos varje art och livsmiljötyp som förekommer inom vart och ett av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden), C‑290/18 , EU:C:2019:669 , punkt 55 ). 154 Domstolen konstaterar således att nämnda medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, dels genom att inte vidta bevarandeåtgärder för 230 av de 423 ifrågavarande områdena, dels genom att inte vidta fullständiga bevarandeåtgärder för 149 av de 193 återstående områdena. c) Områden som omfattas av bevarandeåtgärder som inte grundar sig på några bevarandemål 155 Såsom framgår av domstolens praxis är medlemsstaterna skyldiga att fastställa nödvändiga bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska kraven, vars identifiering förutsätter att bevarandemål har fastställts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 49 ). 156 Domstolen har slagit fast att fastställandet av bevarandemål är en nödvändig förutsättning för identifiering av prioriteringar och bevarandeåtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 50 ). 157 Härav följer att fastställandet av bevarandemål utgör en obligatorisk och nödvändig etapp mellan det skede då ett särskilt bevarandeområde utses och genomförandet av bevarandeåtgärderna (dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland, C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkt 52 ). 158 Det framgår visserligen av punkterna 64–70 i förevarande dom och av domen av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19 , EU:C:2020:1047 , punkterna 42 – 61 ), att en medlemsstats underlåtenhet att anta specifika och precisa bevarandemål ska anses utgöra ett åsidosättande av de skyldigheter som åligger denna medlemsstat enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet. 159 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 85–88 i sitt förslag till avgörande, innebär emellertid inte artikel 6.1 i direktivet att några bevarandeåtgärder absolut måste antas efter det att bevarandemålen har antagits. 160 Det krävs icke desto mindre, även för det fall bevarandemålen fastställs efter det att bevarandeåtgärderna har antagits, att dessa åtgärder svarar mot dessa mål. 161 I förevarande mål har kommissionen, vad gäller de 44 områden som den anser har blivit föremål för fullständiga bevarandeåtgärder, inte visat att de konkreta bevarandeåtgärder som Irland har vidtagit inte motsvarar de bevarandemål som fastställts efter antagandet av dessa åtgärder. 162 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att enbart den omständigheten att bevarandeåtgärderna för de ifrågavarande områdena har vidtagits innan bevarandemålen fastställdes inte utgör ett åsidosättande av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, när kommissionen, vad avser de 44 ifrågavarande områdena, inte har visat att de antagna bevarandeåtgärderna inte uppfyller kraven i nämnda bestämmelse. d) Varaktig och systematisk praxis som består i att fastställa bevarandeåtgärder som inte är tillräckligt precisa och som inte gör det möjligt att hantera alla betydande påfrestningar och hot 163 Domstolen erinrar om att enligt livsmiljödirektivet ska nödvändiga bevarandeåtgärder vidtas, vilket utesluter allt utrymme för skönsmässig bedömning för medlemsstaterna i detta avseende och begränsar de nationella myndigheternas eventuella lagstiftnings- eller beslutsbefogenheter till de medel som ska användas och de tekniska val som ska göras inom ramen för dessa åtgärder (dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike, C‑508/04 , EU:C:2007:274 , punkt 76 ). 164 I förevarande fall har kommissionen i illustrativt syfte åberopat tre exempel som enligt dess uppfattning omfattar en stor bredd av områden och avser två prioriterade livsmiljötyper, nämligen kustnära laguner och terrängtäckande mossar, samt en prioriterad art, nämligen flodpärlmusslan, för att visa att de bevarandeåtgärder som Irland har fastställt och vidtagit på ett systematiskt och varaktigt sätt är otillräckliga, eftersom de inte är tillräckligt precisa och detaljerade, eller eftersom de inte svarar mot samtliga betydande påfrestningar och hot. 165 Det ska i detta hänseende erinras om att det, med förbehåll för kommissionens skyldighet att iaktta den bevisbörda som åvilar den i samtliga fall, i princip inte finns något som hindrar att kommissionen samtidigt vidtar åtgärder för att få fastställt att bestämmelser i direktivet har åsidosatts på grund av inställningen hos myndigheterna i en medlemsstat med avseende på konkreta situationer som angetts särskilt, och för att få fastställt att bestämmelser i direktivet inte följts på grund av att myndigheterna har antagit en allmän praxis som strider mot dessa bestämmelser, varvid de ovannämnda situationerna i förekommande fall skulle utgöra en illustration av detta förhållande (dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland, C‑494/01 , EU:C:2005:250 , punkt 27 ). 166 När kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att det ska framgå att myndigheterna i en medlemsstat har utvecklat en upprepad och varaktig praxis som strider mot bestämmelserna i ett direktiv åligger det på samma sätt denna medlemsstat att sakligt och detaljerat bestrida de på detta sätt framlagda uppgifterna och de konsekvenser som följer härav (dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland, C‑494/01 , EU:C:2005:250 , punkt 47 ). 167 Med beaktande av kommissionens skyldighet att bevisa det påstådda fördragsbrottet, kan kommissionen samtidigt inte, med hänvisning till att den berörda medlemsstaten har gjort sig skyldig till ett generellt och varaktigt åsidosättande av sina skyldigheter enligt unionsrätten, underlåta att fullgöra sin skyldighet att bevisa det påstådda fördragsbrottet genom att anföra konkreta omständigheter som innebär att de särskilda bestämmelser som den åberopar har åsidosatts och i stället grunda sig på rena presumtioner eller schematiska orsakssamband (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa), C‑443/18 , EU:C:2019:676 , punkt 80 ). 168 Förevarande talan avser 423 områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen. 169 Nämnda region kännetecknas av ett stort antal områden som är föremål för kommissionens talan och, såsom framgår av handlingarna i målet, av en mångfald av arter och livsmiljöer som förekommer inom dessa områden. 170 I ett sådant fall ankommer det, mot bakgrund av den rättspraxis som avses i punkt 167 ovan, på kommissionen att, såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 106 i sitt förslag till avgörande, visa att de exempel på arter och livsmiljöer som kommissionen har åberopat, till stöd för sin talan om fördragsbrott till följd av ett generellt och varaktigt åsidosättande av de skyldigheter som följer av livsmiljödirektivet, är representativa för samtliga av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 171 I förevarande mål har kommissionen emellertid inte uppfyllt den bevisbörda som avses i föregående punkt. 172 I sin ansökan har kommissionen visserligen hävdat att den vid utgången av den frist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet, på grundval av en kvalitativ bedömning av ett stort antal av de irländska områden som var föremål för befintliga bevarandeåtgärder, ansåg att de vidtagna bevarandeåtgärderna på ett systematiskt och varaktigt sätt var otillräckliga, eftersom de inte var tillräckligt precisa och detaljerade, eller otillräckliga för att svara mot samtliga betydande påtryckningar och hot. 173 Kommissionen har emellertid varken i ansökan eller i sin replik styrkt, genom tillräckligt precisa, klara och detaljerade argument eller uppgifter, att de exempel som den har åberopat i illustrativt syfte, det vill säga i förevarande fall kustnära laguner, terrängtäckande mossar och flodpärlmusslan, är representativa för samtliga av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 174 När det särskilt gäller det konstaterande som kommissionen har gjort i sin ansökan, enligt vilket den geografiska utbredningen av de områden som undersökts motsvarar den geografiska utformningen av nätet med områden av gemenskapsintresse och de särskilda bevarandeområdena på Irland, ska det påpekas att kommissionen i detta avseende har hänvisat till bilagorna A.21 och A.22 till sin ansökan, vilka innehåller kartor från Irland. En granskning av dessa kartor gör det emellertid inte i sig möjligt att, i avsaknad av en förklaring från kommissionens sida av de uppgifter som kartorna innehåller, och som angetts på ett precist, detaljerat och uttömmande sätt i ansökan, dra någon slutsats beträffande i vilken mån de tre exempel som avses i föregående punkt skulle kunna anses vara representativa för samtliga av de ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 175 Under dessa omständigheter finner domstolen att kommissionen inte kan vinna framgång med sitt argument att de bevarandeåtgärder som Irland hade infört på ett generellt, systematiskt och varaktigt sätt var otillräckliga, eftersom de inte var tillräckligt precisa och detaljerade, eller på grund av att de var otillräckliga för att svara mot samtliga betydande påtryckningar och hot. 176 Den tredje anmärkningen är således välgrundad endast i den mån Irland inte har vidtagit nödvändiga bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper som anges i bilaga I och de arter som anges i bilaga II till livsmiljödirektivet för de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 177 Med beaktande av vad ovan angetts finner domstolen att – Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet genom att inte så snart som möjligt och senast inom sex år utse 217 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområdena, – Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet genom att inte fastställa detaljerade bevarandemål som är specifika för varje område vad avser 140 av de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse, – Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet, genom att inte vidta nödvändiga bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper som anges i bilaga I och de arter som anges i bilaga II till livsmiljödirektivet vilka förekommer inom de 423 ifrågavarande områdena av gemenskapsintresse. 178 Talan ogillas i övrigt. Rättegångskostnader 179 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas. 180 Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland har intervenerat och ska således bära sina rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4.4 och 6.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ( EGT L 206, 1992, s. 7 ; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013, genom att inte så snart som möjligt och senast inom sex år utse 217 av de 423 områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen som förts upp på den lista som upprättats genom kommissionens beslut 2004/813/EG av den 7 december 2004 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen, uppdaterad genom kommissionens beslut 2008/23/EG av den 12 november 2007 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen och genom kommissionens beslut 2009/96/EG av den 12 december 2008 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en andra uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen. 2) Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i direktiv 92/43, i dess lydelse enligt direktiv 2013/17, genom att inte fastställa detaljerade bevarandemål som är specifika för varje område vad gäller 140 av de 423 områden av gemenskapsintresse som avses i punkt 1 i domslutet. 3) Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.1 i direktiv 92/43, i dess lydelse enligt direktiv 2013/17, genom att inte vidta nödvändiga bevarandeåtgärder som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper som anges i bilaga I och de arter som anges i bilaga II till direktiv 92/43, i dess ändrade lydelse, för de ifrågavarande 423 områdena av gemenskapsintresse som avses i punkt 1 i domslutet. 4) Talan ogillas i övrigt. 5) Irland ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader. 6) Förbundsrepubliken Tyskland ska bära sina rättegångskostnader. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: engelska.