EUR-Lex - 61992A0010 - SV Avis juridique important | 61992A0010 Förstainstansrättens dom (andra avdelningen) av den 18 december 1992. - Cimenteries CBR SA, Blue Circle Industries plc, Syndicat Nationale des Fabricants de Ciments et de Chaux och Fédération de l'Industrie Cimentière asbl mot Europeiska gemenskapernas kommission. - Förenade målen T-10/92, T-11/92, T-12/92 och T-15/92. Rättsfallssamling 1992 s. II-02667 Svensk specialutgåva s. II-00097 Finsk specialutgåva s. II-00099 Sammanfattning Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord Talan om ogiltigförklaring - rättsakter mot vilka talan kan väckas - begrepp - rättsakter med bindande rättsverkningar - administrativt förfarande för tillämpning av konkurrensregler - vägran att delge ett berört företag hela meddelandet om anmärkningar och att ge det tillgång till handlingar - förberedande rättsakt - undantagen - rätten till försvar - eventuellt åsidosättande som kan åberopas till stöd för en talan mot kommissionens slutliga beslut (artikel 173 i EEG-fördraget, rådets förordning nr 17, kommissionens förordning nr 99/63) Sammanfattning De beslut genom vilka kommissionen, inom ramen för ett administrativt förfarande om tillämpning av konkurrensregler, dels nekat att lämna ut alla kapitel i meddelandet om anmärkningar till de berörda företagen, dels nekat dem tillgång till alla handlingar i ärendet, kan inte skapa rättsverkningar som, innan ett eventuellt beslut som konstaterar att en överträdelse av fördragets bestämmelser föreligger, kan påverka sökandenas förhållanden. Det rör sig därmed enbart om åtgärder under förfarandet som är förberedande i förhållande till det beslut som avslutar det administrativa förfarandet, föreskrivet i förordningarna nr 17 och nr 99/63, och vilka inte som sådana kan bli föremål för talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i fördraget. Även om respekten för rätten till försvar i varje förfarande som kan leda till påföljder utgör en grundläggande rättighet i gemenskapsrätten som skall iakttas under alla omständigheter, ingår den eventuella kränkningen av denna rätt, bestående i att inte få tillgång till handlingarna i ärendet, i samma förberedande administrativa förfarande. Om man antar att gemenskapens domstolar, inom ramen för en talan mot ett beslut som avslutar ett förfarande, skulle erkänna rätten att ta del av alla handlingar i ärendet, vilken rätt i detta fall har åsidosatts, och därför ogiltigförklarade detta beslut på grund av att det åsidosatte rätten till försvar, är det förfarandet i sin helhet som är olagligt. I ett sådant fall skulle kommissionen vara tvungen att antingen lägga ned hela undersökningen, eller återuppta förfarandet och därvid respektera de rättigheter som tidigare åsidosatts. Förenade målen T-10/92 Cimenteries CBR SA, bolag bildat enligt belgisk rätt, med huvudkontor i Bryssel (Belgien), företrätt av advokaterna Miller, Cook och Parker, Bryssel, med delgivningsadress i Luxemburg hos advokaten Hall, rue Mccann 8-10, Luxemburg, T-11/92 Blue Circle Industries plc, bolag bildat enligt engelsk rätt, med huvudkontor i London (Förenade kungariket), företrätt av Blackburn och Vivien Rose, barristers, England och Wales, och av Harris, Solicitor of the Supreme Court, med delgivningsadress i Luxemburg hos advokaterna Gonzalez, Mccann 15, Luxemburg, T-12/92 Syndical national de fabricants de ciments et de chaux, bolag bildat enligt fransk rätt, med huvudkontor i Paris (Frankrike), företrätt av advokaterna Randall Didier och Boyd, med delgivningsadress i Luxemburg hos advokaten Collins Nelson, rue Ward 8, Luxemburg, T-15/92 Fédération de l'industrie cimentière ASBL, bolag bildat enligt belgisk rätt, med huvudkontor i Bryssel (Belgien), företrätt av advokaterna Burnett och Mercado, Bryssel, med delgivningsadress i Luxemburg hos advokaten Collins Nelson, rue Ward 8, Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Rosales, rättstjänsten, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Wright, företrädare för rättstjänsten, Stark, Blair, svarande. Ansökan avser ogiltigförklaring av ett eller flera beslut som framgår av olika skrivelser som kommissionen ställt till sökandena i ärende IV/27.997 - CPMA och IV/33.126 och IV/33.322 - Ciment, där de nekas fullständig tillgång till alla handlingar i ärendet och till meddelandet om anmärkningar i sin helhet. EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS FÖRSTAINSTANSRÄTT (andra avdelningen) sammansatt av ordföranden Williamson, samt domarna D.P.M. Beasley, Cameron, James och Cantu, justitiesekreterare: Burgess, som beaktat det skriftliga förfarandet och vad som framkommit vid den muntliga förhandlingen den 24 november 1992, meddelar följande Domskäl dom Faktiska omständigheter i målet 1 Den 25 april 1989 företog kommissionen på eget initiativ ett antal inspektioner på kontoren till ett tiotal företag eller företagssammanslutningar i olika medlemsstater, inom ramen för en utredning av förekomsten av avtal eller samordnade förfaranden inom den europeiska cementindustrin. Andra företag och företagssammanslutningar blev också föremål för inspektioner under de följande dagarna och veckorna. 2 På grundval av de dokument som erhölls vid inspektionerna och de upplysningar som i enlighet med artikel 11 i rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT 1962, 13, s. 204, fransk version, svensk specialutgåva, del 08, volym 01, nedan kallad förordning nr 17) lämnats av de berörda företagen och företagssammanslutningarna, drog kommissionen slutsatsen att det troligen finns ett system med avtal eller samordnade förfaranden, såväl på det nationella som på det internationella planet, mellan de europeiska cementtillverkarna, understött av vissa nationella och internationella branschorganisationer. Detta system skulle i första hand syfta till att fördela medlemsstaternas marknader, bibehålla uppdelningen mellan dessa marknader och begränsa importen såväl från andra medlemsstater som från tredje land. 3 I anledning härav beslöt kommissionen inleda undersökningsförfaranden angående eventuella brott mot artikel 85.1 i EEG-fördraget (ärende IV/27.997 - CPMA, IV/33.126 och IV/33.322 - Ciment) mot en grupp bestående av 76 företag eller företagssammanslutningar inom cementindustrin, däribland sökandena. Inom ramen för dessa förfaranden kommunicerade kommissionen under november 1991 ett meddelande om anmärkningar till alla dessa företag, och anklagade dem för kränkningar av artikel 85.1 i EEG-fördraget och informerade dem om risken att bli bötfällda. 4 I sitt meddelande om anmärkningar skiljer kommissionen i huvudsak på två typer av anmärkningar, nämligen beträffande uppträdandet på det internationella planet respektive på det nationella planet. Den första typen av anmärkningar rör dels sammanträden som skall ha ägt rum inom Rogers, en europeisk sammanslutning där de olika nationella federationerna är medlemmar, dels genomförandet av vissa åtgärder som skall ha beslutats under dessa sammanträden. Den andra typen av anmärkningar rör åtgärder som skall ha haft till syfte att fördela de nationella marknaderna mellan producenterna i den berörda medlemsstaten och att begränsa importen. 5 Meddelandet om anmärkningar är uppdelat i två delar, vilka i sin tur består av flera kapitel. Den första delen, som har rubriken "Fakta" består av nio kapitel. De två första kapitlen berör "Cementmarknaden" och "Internationella cementorganisationer", medan de sju övriga kapitlen ägnas åt analys av den praxis som observerats på de enskilda nationella marknaderna. Den andra delen, som har rubriken "Rättslig bedömning", är å sin sida uppdelad i tre underavdelningar, varav den första, som handlar om tillämpligheten av artikel 85.1 i EEG-fördraget på de ifrågavarande åtgärderna, består av tio kapitel. De tre första kapitlen berör avtal och förfaranden som beskrivs i kapitel 2 i första delen ("Internationella cementorganisationer"), medan vart och ett av de sju övriga kapitlen ägnas åt de avtal och förfaranden som beskrivs i de kapitel i den första delen som granskar de enskilda nationella marknaderna. De två andra underavdelningarna berör frånvaron av tillämpligheten av artikel 85.3 i EEG-fördraget respektive tillämpligheten av artikel 15.2 i förordning nr 17. 6 Trots att det rör sig om ett enda dokument, har inte hela meddelandet om anmärkningar delgivits alla de 76 berörda företagen och företagssammanslutningarna. Endast de kapitel som handlar om uppträdandet på det internationella planet (kapitel 1, 2, 10, 11 och 12) och underavdelningarna B och C i den andra delen av meddelandet om anmärkningar, har delgivits alla de berörda företagen och företagssammanslutningarna. De kapitel som rör uppträdandet på det nationella planet (kapitel 3-9 och 13-19) har endast sänts till de företag och företagssammanslutningar som är etablerade i den ifrågavarande medlemsstaten. Förutom de kapitel som berör dem själva har mottagarna av meddelandet om anmärkningar erhållit en fullständig förteckning över meddelandets innehåll och en lista över alla handlingar i ärendet med anvisningar om vilka av dessa som var tillgängliga för dem. 7 Efter att ha erhållit meddelandet om anmärkningar och listan över tillgängliga dokument begärde ett antal företag och företagssammanslutningar, däribland sökandena i de föreliggande målen, att kommissionen skulle sända dem de kapitel som var riktade till var och en av de övriga mottagarna av meddelandet om anmärkningar men inte till dem själva. De begärde också av kommissionen att få tillgång till hela dokumentationen, med undantag för interna och sekretessbelagda handlingar. Till svar på denna begäran meddelade kommissionen sökandena genom olika skrivelser, som den ställde till dessa under december 1991 samt januari och februari 1992, bland annat att den vägrade lämna ut de kapitel i meddelandet som var riktade till de övriga mottagarna och att ge dem tillgång till några andra handlingar i dokumentationen än de som de redan fått ta del av. Med åberopande av sambandet mellan de två förfarandena begärde Fédération de l'industrie cimentière (nedan kallat "FIC") av kommissionen att få svara samtidigt på det meddelande om anmärkningar som det redan fått och det meddelande som kommissionen hade för avsikt att sända FIC angående avtalet "Cement en Beton Stichting" (nedan kallat "CBS-avtalet"), som anmälts den 14 januari 1975. Kommissionen svarade sökanden i skrivelser av den 27 januari och den 12 februari 1992 att det pågående förfarandet inte hade något samband med CBS-avtalet. Kommissionen avvisade därefter FIC:s begäran, dels om att förena förfarandet beträffande CBS-avtalet med det förfarande som ligger till grund för den föreliggande tvisten, och dels att förlänga tidsfristen som FIC fått för att svara på meddelandet om anmärkningar. Förfarandet 8 Under dessa förhållanden väckte sökandena SA Cimenteries CBR (nedan kallat "CBR"), Blue Circle Industries plc (nedan kallat "Blue Circle"), Syndicat national des fabricants de ciments et de chaux (nedan kallat "SNFCC") och FIC genom ansökan som lämnades till förstainstansrättens kansli den 12, 14 respektive 17 februari 1992, föreliggande talan. Ansökan syftar till ogiltigförklaring av besluten i de ovannämnda skrivelserna från kommissionen. En femte ansökan med samma föremål för talan som lämnats av Swanson NV och av Vereniging Nederlandse Cementindustrie har avskrivits genom beslut av förstainstansrätten (andra avdelningen) av den 14 september 1992, efter återkallelse från sökandena. 9 Parallellt med talan har alla sökandena ansökt om interimistiska åtgärder i enlighet med artiklarna 185 och 186 i EEG-fördraget samt artikel 105.2 i förstainstansrättens rättegångsregler, som syftar till uppskov med det förfarande kommissionen inlett i väntan på förstainstansrättens kommande dom i saken. Genom beslut av den 23 mars 1992 avslog förstainstansrättens ordförande ansökan om interimistiska åtgärder, och förlängde tidsfristen för sökandena att svara på meddelandet om anmärkningar fram till fredagen den 27 mars 1992, eller, i det fall sökandena rättade sig efter de villkor som kommissionen uppställt avseende antalet kopior, till tisdagen den 31 mars 1992. 10 På grundval av referentens rapport har förstainstansrätten beslutat inleda det muntliga förfarandet utan föregående undersökning och informerat parterna om att förhandlingen begränsas till frågan om målens upptagande till sakprövning. Efter att ha anmodat parterna att yttra sig, beslöt förstainstansrätten (andra avdelningen) den 11 november 1992 att förena målen T-10/92, T-11/92, T-12/92 och T-15/92, beträffande det muntliga förfarandet och domen. 11 Vid den muntliga förhandlingen den 24 november 1992 avgav parterna framställningar och besvarade även förstainstansrättens frågor beträffande de föreliggande målens upptagande till sakprövning. Vid förhandlingens slut förklarade ordföranden det muntliga förfarandet avslutat. Parternas yrkanden 12 I mål T-10/92 har CBR yrkat att förstainstansrätten skall - förklara att talan kan upptas till sakprövning, - ogiltigförklara kommissionens beslut av den 15 januari 1992, enligt vilket företaget nekas tillgång till hela meddelandet om anmärkningar och till hela dokumentationen i ärendet, vilket begärts för att effektivt kunna utöva rätten till försvar mot det meddelande om anmärkningar som kommissionen tillsänt företaget i ärendena IV/33.126 och IV/33.322 - Ciment samt IV/27.997 - CPMA, - förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 13 I mål T-11/92 har Blue Circle yrkat att förstainstansrätten skall - ogiltigförklara kommissionens beslut enligt vilket eller vilka företaget nekas tillgång till hela meddelandet om anmärkningar och till alla relevanta handlingar i ärendet, och att fastställa tidsfristen för svar på meddelandet om anmärkningar till den 24 eller 28 februari 1992, - förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 14 I mål T-12/92 har Mitchell yrkat att förstainstansrätten skall - förklara att kommissionen kränkt SNFCC:s rätt till försvar genom att neka det tillgång till alla handlingar dvs. den dokumentation kommissionen sammanställt och som är tillgänglig för de parter som inte är av fransk nationalitet, - ogiltigförklara kommissionens beslut enligt vilket de nekas denna tillgång, såsom det uttrycks i kommissionens skrivelser av den 23 och den 27 december 1991 och den 10 januari 1992, - förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna och övriga kostnader som senare kommer att motiveras. 15 I mål T-15/92 har FIC yrkat att förstainstansrätten skall - förklara att talan kan upptas till sakprövning, - till följd härav ogiltigförklara kommissionens beslut av den 29 november 1991, den 27 januari och den 12 februari 1992 enligt vilka kommissionen vägrar a) ge sökanden möjlighet att samtidigt svara på det meddelande om anmärkningar som kommissionen tillställt sökanden i ärendena IV/27.997 - CPMA, IV/33.126 och IV/33.322 - Ciment och det som kommissionen avser sända sökanden beträffande CBS-avtalet, och detta inom en rimlig tidsfrist om åtminstone två månader, b) sända sökanden en klar och fullständig "precisering" av de anmärkningar som kommissionen har gentemot sökanden c) ge sökanden tillgång till alla icke konfidentiella handlingar i ärendet, samt d) sända sökanden vissa kapitel av meddelandet om anmärkningar, - förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 16 Kommissionen har å sin sida yrkat att förstainstansrätten skall - avvisa talan, - i andra hand, i den mån talan upptas till sakprövning, ogilla talan, - prioritera de föreliggande målen i enlighet med artikel 55.2 i rättegångsreglerna, - förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna, däribland kostnaderna för det interimistiska förfarandet. Upptagande till sakprövning A - Parternas argument 17 Kommissionen har, utan att formellt göra en invändning om rättegångshinder enligt artikel 114 i rättegångsreglerna, hävdat att målen inte kan prövas. Enligt kommissionen varierar skälen för att målen inte kan prövas med de yrkanden som görs i de olika målen. De yrkanden som går ut på att få tillgång till hela meddelandet om anmärkningar och till de handlingar som berör de kapitel i meddelandet om anmärkningar som inte riktats till de enskilda sökandena kan enligt kommissionen uppenbarligen inte prövas, eftersom de är riktade mot själva meddelandet om anmärkningar, medan domstolens rättspraxis klart utesluter en sådan möjlighet (dom av den 11 november 1981 i mål 60/81 IBM mot kommissionen, Rec. s. 2639). Detta resonemang har för övrigt enligt kommissionen till fullo bekräftats av det ovannämnda interimistiska beslutet, meddelat av förstainstansrättens ordförande den 23 mars 1992. 18 Beträffande yrkandena om att få tillgången till de handlingar som hänför sig till de kapitel i meddelandet om anmärkningar som skickats till sökandena, har kommissionen även ifrågasatt, vid framläggandet av argument beträffande den rättsliga grunden, om dessa kan prövas. Enligt kommissionen är tillgången till handlingarna ett led i det administrativa förfarandet som hänger nära samman med själva meddelandet om anmärkningar, och är i realiteten bara ett av många uttryck för den allmänna principen om rätten till försvar och närmare bestämt rätten att höras. Utom i undantagsfall, som till exempel om en åtgärd inte ens är lagenlig, kan frågan om innehållandet av ett eller flera specifika dokument, liksom frågor om meddelandet om anmärkningar, enbart handläggas i förfaranden som är riktade mot det beslut som avslutar det administrativa förfarandet. Enligt kommissionens ståndpunkt bekräftas detta synsätt av domstolens (dom av den 25 oktober 1983 i mål 107/82 AEG mot kommissionen, Rec. s. 3151) och förstainstansrättens rättspraxis (dom av den 10 mars 1992 i förenade målen T-68/89, T-77/89 och T-78/89 SIV m. fl. mot kommissionen, Rec. s. II-1403). 19 Kommissionen har också hävdat att domstolens senare rättspraxis, som åberopats av vissa av sökandena - däribland särskilt dom av den 24 juni 1986 i mål 53/85 AKZO Chemie mot kommissionen (Rec. s. 1965) -inte har ändrat den bedömning som bör göras av sökandenas framställningar. Svaranden har särskilt gjort gällande att man inte kan jämföra ett meddelande om anmärkningar med ett beslut att delge klagande tredje man handlingar av förtrolig karaktär - vilket är slutgiltigt i så måtto att handlingarnas förtroliga karaktär definitivt går förlorad i och med att de delges tredje man - eller med ett beslut som antas i enlighet med artikel 11 i förordning nr 17, vilket till skillnad från ett meddelande om anmärkningar ålägger mottagaren en förpliktelse. Enligt kommissionen kan sökandena inte heller åberopa domstolens rättspraxis i domen av den 28 november 1991 i mål C-170/89 BEUC mot kommissionen (Rec. I.5709), eftersom klagande tredje man i förfarande om dumpning - i motsats till företag som är mottagare av ett meddelande om anmärkningar i konkurrensfrågor, vilka har möjlighet att bestrida det slutliga beslutet - inte kan väcka talan om ogiltigförklaring av det slutliga beslutet. 20 Kommissionen har slutligen understrukit att de olika skrivelser som ifrågasatts i målen inte är rättsakter som kan överklagas enligt artikel 173 i EEG-fördraget, eftersom de endast är enkla skriftliga meddelanden från dess tjänstemän, av ännu mer förberedande karaktär än ett meddelande om anmärkningar, och de påverkar på intet sätt sökandenas rättsliga ställning. 21 Sökandena har å sin sida hävdat att situationen i det föreliggande fallet skiljer sig helt från vad som var fallet i IBM-målet (domstolens ovannämnda dom 60/81) i så måtto att de ifrågasatta besluten, till skillnad från ett meddelande om anmärkningar som är en förberedande rättsakt som uttrycker en provisorisk ståndpunkt, utgör handlingar genom vilka kommissionen uttalar sin slutliga ståndpunkt, och vars rättsverkningar är bindande för mottagarna och påverkar deras förhållanden. 22 Sökandena har dessutom anfört att domstolen tidigare medgivit, till skydd för rätten till försvar, prövning av talan som väckts mot kommissionens beslut inom ramen för ett förberedande administrativt förfarande - detta även när det fanns rättsmedel mot det senare beslutet vari man fann att en överträdelse förelåg (ovannämnda dom 53/85 AKZO Chemie mot kommissionen, dom av den 18 oktober 1989 i mål 374/87 Orkem mot kommissionen, Rec. s. 3283, och ovannämnda dom C-170/89 BEUC mot kommissionen) -eftersom sådana beslut påverkar sökandenas rättsliga ställning och har slutgiltig karaktär, vilket även är fallet i det föreliggande ärendet. 23 Sökanden CBR anför särskilt att eftersom en fullständig tillgång till handlingarna inte bara borde innebära tillgång till alla handlingar av icke förtrolig karaktär, utan även - och i första hand - att man fick del av alla kapitel i meddelandet om anmärkningar, är varje försök att särskilja dessa två aspekter av målet artificiella och bör följaktligen avvisas. CBR har även hävdat att i motsats till målet IBM, där det rättsliga förfarandet syftade till att skydda sökandens intresse av att inte behöva försvara sig inom ramen för ett administrativt förfarande som den sökande ansåg vara helt och hållet olagligt, önskar CBR i detta fall ge det administrativa förfarandet full verkan genom att ge det den kontradiktoriska karaktär som endast tillgången till handlingarna och till hela meddelandet om anmärkningar kan garantera. Sökanden vill dessutom veta vilket intresse kommissionen har av att bestrida att de föreliggande målen upptas till sakprövning. Ett senare ogiltigförklarande av de beslut kommissionen kommer att fatta vid avslutningen av det administrativa förfarandet, kommer ju att tvinga kommissionen att återuppta förfarandet och ge de berörda företagen och företagssammanslutningarna möjlighet att lämna synpunkter på de anmärkningar som finns mot dem, i ljuset av den nya information som de borde fått ta del av från början. 24 Blue Circle har, liksom för övrigt CBR och FIC, hävdat att i motsats till den tolkning kommissionen gjort av domstolens ovannämnda dom C-170/89 BEUC mot kommissionen, upptogs BEUC:s talan till sakprövning trots det faktum att BEUC inte var behörig föra talan mot kommissionens slutliga beslut, och inte, som kommissionen har hävdat, därför att en sådan talerätt inte tillkommer den. Blue Circle anser också att möjligheten att väcka talan mot kommissionens slutliga beslut inte utgör ett sådant tillräckligt skydd för dess rättigheter som kan ersätta föreliggande talan, eftersom uppskjutandet av den rättsliga kontrollen fram till det att kommissionen fattar sitt slutliga beslut i enlighet med artikel 85, skulle äventyra företagets rätt att få ett sådant beslut grundat på en korrekt bedömning av tillgängliga bevis. 25 SNFCC har understrukit att till skillnad från ett meddelande om anmärkningar, som är en förberedande åtgärd, utgör rätten att få tillgång till handlingarna i sig ett särskilt och eget förfarande inom det administrativa förfarandet för att konstatera brott mot artikel 85 eller 86 i fördraget. Nekad tillgång till dokumentationen skulle enligt sökanden medföra två skador: dels en omedelbar skada som påverkar mottagarens rättsliga ställning redan under det administrativa kontradiktoriska förfarandet, dels en potentiell skada som i förekommande fall kan konkretiseras om kommissionens slutliga beslut går emot mottagaren av meddelandet. 26 FIC har å sin sida anfört att det interimistiska beslut som förstainstansrättens ordförande meddelat inte bekräftar kommissionens argument om att det föreligger rättegångshinder för talan om ogiltigförklaring, eftersom det är fast rättspraxis att den granskning som görs i det interimistiska förfarandet är provisoriskt och inte binder förstainstansrätten i själva saken. FIC anser också att de ifrågasatta besluten på ett tydligt sätt förändrar dess rättsliga läge, eftersom besluten slutgiltigt fastställer på vilket sätt rätten till försvar kommer att kunna utövas och därmed äventyrar själva substansen i denna rätt och ett effektivt utnyttjande härav. 27 Vid den muntliga förhandlingen har sökandena till stöd för sina yrkanden om upptagande till sakprövning av de föreliggande målen bland annat åberopat två av domstolens domar i fråga om statligt stöd (domar av den 30 juni 1992 i mål C-312/90 Spanien mot kommissionen, Rec.s. I-4117, och i mål C-47/91 Italien mot kommissionen, Rec. s. I-4145). I dessa har domstolen funnit att talan som väcks mot förberedande rättsakter, dvs. skrivelser som inleder förfaranden enligt artikel 93.2 i fördraget, kunde tas upp till sakprövning. B - Förstainstansrättens bedömning 28 För att kunna besluta om de föreliggande målen skall upptas till sakprövning skall först erinras om att de rättsakter eller beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 173 i EEG-fördraget utgörs endast av åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning. I detta avseende skall påpekas att när det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera skeden, är det i princip endast de åtgärder som slutgiltigt bestämmer institutionens ställningstagande som utgör en rättsakt som kan angripas. Undantaget är mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet (se domstolens ovannämnda dom 60/81 IBM mot kommissionen, punkt 8 och följande, och förstainstansrätten dom av den 10 juli 1990 i mål T-64/89 Automec mot kommissionen, punkt 42, Rec. s. II-367). 29 I föreliggande fall kan konstateras att sökandena i huvudsak anklagar kommissionen för att ha åsidosatt deras rätt till försvar genom att dels vägra delge dem alla kapitel i meddelandet om anmärkningar, dels neka dem tillgång till de handlingar i akten i ärendet som inte avser affärshemligheter, kommissionens interna handlingar och annan förtrolig information. FIC anklagar för sin del kommissionen för att inte klart ha preciserat sina anmärkningar mot bolaget och att inte ha gett det möjlighet att samtidigt svara på det meddelande om anmärkningar som ligger till grund för det föreliggande målet och det meddelande som kommissionen har för avsikt att sända bolaget inom kort i fråga om CBS-avtalet. 30 Beträffande sökandenas anmärkningar om rätten att få tillgång till handlingarna, skall för övrigt påpekas att det av de handlingar som lagts fram för förstainstansrätten, likväl som av parternas muntliga förklaringar, framgår att två slags dokument som kommissionen inhämtat under dess undersökning inte har gjorts tillgängliga för alla mottagare av meddelandet om anmärkningar. Det rör sig dels om dokument som berör de kapitel i meddelandet om anmärkningar som handlar om de nationella marknaderna var för sig, vilka endast meddelats de företag och företagssammanslutningar som mottagit de motsvarande kapitlen av meddelandet om anmärkningar. Dels rör det sig om vissa dokument som visserligen hänför sig till anmärkningarna men enligt kommissionen omfattas av sekretess enligt artikel 20 i förordning nr 17, eftersom de införskaffats under utövandet av de undersökningsbefogenheter som kommissionen har enligt artikel 17 och inte har använts emot det företag eller den företagssammanslutning som anmärkningarna riktar sig mot. 31 I detta fall är det förstainstansrättens sak att pröva huruvida de åtgärder som sökandena ifrågasatt väsentligt förändrar deras rättsliga ställning. För att kunna göra detta måste det avgöras om de ifrågasatta åtgärderna har rättsverkningar som kan påverka sökandenas intressen, eller, om de tvärtom endast utgör förberedande åtgärder mot vars rättsstridighet talan mot kommissionens slutliga beslut utgör ett tillräckligt skydd (ovannämnda dom 53/85 AKZO Chemie mot kommissionen, punkt 19). 32 I det föreliggande fallet har samtliga sökande tillställts ett meddelande om anmärkningar och erhållit en tidsfrist som fastställts av kommissionen inom vilken de kan framföra sina synpunkter, i enlighet med artikel 2.1 och 2.4 i kommissionens förordning nr 99/63/EEG av den 25 juli 1963, på sådana förhör som avses i artikel 19.1 och 19.2 i rådets förordning nr 17 (EGT 1963, 127, s. 2269, fransk version; svensk specialutgåva del 08, volym 01, nedan kallad förordning nr 99/63). 33 I detta sammanhang erinrar förstainstansrätten om att det i meddelandet om anmärkningar tydligt skall anges vilka fakta kommissionen grundar sig på och vilken rättslig rubricering de ges (domstolens dom av den 3 juli 1991 i mål C-62/86 AKZO Chemie/kommissionen, Rec. s. I-3359, punkt 29), och att kommissionen enligt artikel 4 i förordning nr 99/63 endast skall ta upp sådana anmärkningar mot företag och företagssammanslutningar som dessa haft tillfälle att yttra sig över. 34 Det skall dock framhållas att "varken inledningen av ett förfarande eller ett meddelande om anmärkningar kan, till följd av sin karaktär och sina rättsverkningar, betraktas som beslut i den mening som avses i artikel 173 i EEG-fördraget, mot vilka en talan om ogiltigförklaring kan väckas. Inom ramen för det administrativa förfarande som fastställs i förordningarna nr 17 och nr 99/63 är dessa åtgärder under förfarandet förberedande i förhållande till det beslut som utgör avslutningen på förfarandet" (ovannämnda dom 60/81 IBM mot kommissionen, punkt 21). 35 Det framgår av det ovanstående att den fråga som väckts av sökanden FIC, om det förfarande som följts i detta fall äventyrar rätten till försvar och följaktligen är olagligt, i den mån kommissionen dels inte preciserat de anmärkningarna den hade mot var och en av mottagarna, dels förbehållit sig möjligheten att meddela fler anmärkningar inom ramen för CBS-avtalet, fortfarande kan väckas av FIC utan att dess rättsskydd äventyras. Detta kan ske inom ramen för den talan FIC i förekommande fall kan väcka mot kommissionens slutliga beslut. 36 Det skall för övrigt understrykas att en dom på det stadium det administrativa förfarandet nu befinner sig beträffande kommissionens anmärkningar mot var och en av mottagarna av meddelandet om anmärkningar, skulle, eftersom förfarandet fortfarande pågår, föregripa kommissionens möjligheter att ändra sin inställning beträffande de berörda företagen och företagssammanslutningarna efter granskning av deras skriftliga och muntliga synpunkter till svar på meddelandet om anmärkningar och därmed föregripa behandlingen av saken (ovannämnda dom 60/81 IBM mot kommissionen, punkt 18 och 20). Därmed är FIC:s yrkanden på denna punkt förhastade och skall avvisas. 37 När det för övrigt gäller de åtgärder genom vilka kommissionen nekat sökandena dels att få tillgång till alla kapitel i meddelandet om anmärkningar, dels att ge dem tillgång till alla handlingar i ärendet - däribland de delar av meddelandet om anmärkningar som var riktat till andra företag och företagssammanslutningar - anser förstainstansrätten att det är nödvändigt att analysera den administrativa bakgrunden till dessa åtgärder. 38 I detta avseende finner förstainstansrätten för det första att förfarandet för att få tillgång till handlingarna i konkurrensärenden har till syfte att låta mottagarna av ett meddelande om anmärkningar få kännedom om det bevismaterial som finns i kommissionens handlingar, så att de på ett tillfredsställande sätt kan svara på de slutsatser som kommissionen kommit fram till i sitt meddelande om anmärkningar på grundval av detta material. Tillgången till handlingarna hör till de processrättsliga skyddsregler som syftar till att skydda rätten till försvar och att särskilt säkerställa det faktiska utövandet av rätten att höras som föreskrivs i artikel 19.1 och 19.2 i förordning nr 17 och i artikel 2 i förordning nr 99/63. Därav följer att rättigheten, att få tillgång till den dokumentation som kommissionen upprättar, är berättigad genom kravet på att de ifrågavarande företagen skall garanteras möjligheter att försvara sig på ett tillfredsställande sätt mot de anmärkningar som riktas mot dem i meddelandet om anmärkningar. 39 Förstainstansrätten erinrar för det andra om att iakttagandet av rätten till försvar i varje förfarande som kan leda till påföljder utgör en grundläggande rättighet i gemenskapsrätten som skall beaktas under alla omständigheter, även när det rör sig om ett administrativt förfarande. Ett tillbörligt iakttagande av denna allmänna princip medför ett krav på att de berörda företagen eller företagssammanslutningarna under loppet av det administrativa förfarandet har getts tillfälle att på ett tillfredsställande sätt få yttra sig om riktigheten och relevansen hos de fakta, anmärkningar och omständigheter som ligger till grund för kommissionens påstående (domstolens dom av den 13 februari 1979 i mål 85/76 Dixon mot kommissionen, Rec.s. 461, punkterna 9 och 11). 40 Det skall för övrigt påpekas att kommissionen själv beträffande genomförandet av dessa principer uttryckt sig på följande sätt i sin Tolfte rapport om konkurrenspolitiken (sid 40 och 41): "Kommissionen ger de företag som berörs av ett förfarande möjlighet att få kännedom om de handlingar som angår dem. Företagen informeras om innehållet i kommissionens dokumentation i ärendet genom att kommissionen till meddelandet om anmärkningar eller till skrivelsen om avslag på klagomål bifogar en lista över alla handlingar i ärendet, med angivande av vilka av dessa adressaten har tillgång till. Företagen erbjuds att ta del av de tillgängliga handlingarna på plats. Om ett företag endast önskar ta del av ett fåtal handlingar kan kommissionen översända kopior. Följande dokument anser kommissionen vara av förtrolig karaktär och därmed inte tillgängliga för ett bestämt företag: dokument eller delar av dessa som innehåller andra företags affärshemligheter; kommissionens interna dokument, såsom noter, utkast eller andra arbetsdokument; varje annan handling av förtrolig karaktär, såsom de som kan leda till identifiering av klagande som inte vill röja sin identitet, liksom upplysningar som lämnats till kommissionen med förbehållet att de är av förtrolig karaktär". 41 I sin dom av den 17 december 1991 i mål T-7/89, Wagner mot kommissionen (Rec. s. II-1711) drog förstainstansrätten härav slutsatsen att kommissionen är "förpliktad att ge de företag som ingår i ett förfarande enligt artikel 85.1 i EEG-fördraget tillgång till alla handlingar, vare sig till för- eller nackdel för företaget, som kommissionen inhämtat under undersökningen, med undantag för andra företags affärshemligheter, kommissionens interna dokument och annan information av förtrolig karaktär". 42 Av vad som ovan anförts följer att trots att kommissionens åtgärder att neka tillgång till handlingarna i ett ärende kan föranleda att rätten till försvar kränks, medför de i princip endast begränsade effekter eftersom de är förberedande rättsakter inom ramen för ett förberedande administrativt förfarande. Dock är det endast åtgärder som direkt och oåterkalleligt påverkar de berörda företagens rättsliga ställning som är av sådan karaktär att de berättigar att en talan om ogiltigförklaring tas upp till sakprövning redan innan det administrativa förfarandet har avslutats. 43 Denna slutsats påverkas inte av den argumentering som sökandena framfört, under åberopande av domstolens rättspraxis i målen 53/85 AKZO Chemie (ovannämnda dom av den 24 juni 1986) och C-170/89 BEUC (ovannämnda dom av den 28 november 1991). I dessa två fall rörde det sig nämligen om kommissionens beslut att delge tredje part vissa dokument. De angripna besluten var följaktligen oberoende av det beslut som skulle utgöra avslutningen på det av kommissionen inledda förfarandet, och de var därmed i tillräcklig grad fristående från detta slutliga beslut. I målet 53/85 Higgins var kommissionens beslut, att inte anse att vissa handlingar var av förtrolig karaktär och därför kunde delges klagande tredje man, slutgiltigt och oberoende av ett eventuellt kommande beslut efter det förfarande som inletts gentemot sökanden enligt artikel 86. Som domstolen fann ger inte möjligheten att väcka talan mot ett sådant slutligt beslut företaget ett tillräckligt skydd för dess rättigheter, eftersom de oåterkalleliga verkningar som ett rättsstridigt yppande av vissa av företagets handlingar för tredje man skulle leda till, inte kan förhindras genom ogiltigförklarandet av ett sådant beslut. I målet C-170/89 BEUC var det tredje man som nekades tillgång till dokumentationen i ärendet. Det förfarande som i det fallet inleddes på grundval av rådets förordning (EEG) nr 2423/88 av den 11 juli 1988 om skydd mot dumpad eller subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 209, 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 11, volym 14) skulle emellertid inte kunna avslutas med ett beslut som gick emot konsumenterna eller sådana organisationer som BEUC. Det var således en åtgärd som nekade organisationen tillgång till kommissionens dokumentation av icke förtrolig karaktär och påverkade därför direkt organisationens förhållanden och kunde därmed enbart angripas inom den tidsfrist som ställts upp för att väcka talan mot denna åtgärd. 44 Denna slutsats kan inte heller ifrågasättas med åberopande av domstolens rättspraxis beträffande dels de beslut att begära upplysningar eller beslut att företa undersökningar som kommissionen fattat enligt artiklarna 11.5 och 14.3 i förordning nr 17, dels de skrivelser som inleder förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget om statligt stöd. 45 När det för det första rör sig om beslut att begära upplysningar eller beslut om undersökning skall understrykas att, förutom att möjligheten att väcka talan mot dessa beslut uttryckligen föreskrivs i den tillämpliga regleringen, ingår dessa åtgärder i det förberedande undersökningsförfarandet, vilket inte är kontradiktoriskt och skiljer sig från åtgärden att lämna ett meddelande om anmärkningar efter vilket kommissionen skall anta ett beslut vari man konstaterar en överträdelse av fördragets konkurrensregler (se ovannämnda dom i mål 374/87 Orkem mot kommissionen, punkt 20 till 25). 46 När det för det andra rör sig om skrivelser som inleder förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget har domstolen, i ovannämnda domar i målen C-312/90 Spanien mot kommissionen och C-47/91 Italien mot kommissionen, funnit att enligt de speciella omständigheter som rådde i dessa fall innebar beslutet att inleda förfarandet ett val av hur stödet skulle definieras och de därmed sammanhängande reglerna om förfarande, vilket medförde definitiva rättsverkningar, som bland annat bestod i att det planerade stödet drogs in. Domstolen fann att varken ett senare beslut av kommissionen vari konstaterades att stödet var förenligt med fördraget, eller möjligheten att väcka talan mot kommissionens beslut om stödets oförenlighet med fördraget, skulle kunna avhjälpa de oåterkalleliga konsekvenserna av att utbetalningen av stödet försenats. 47 Till skillnad från de ovannämnda situationerna kan ett eventuellt åsidosättande av den rätt som adressaterna för ett meddelande om anmärkningar har att lämna sina synpunkter beträffande kommissionens anmärkningar liksom beträffade det bevismaterial som skall styrka anmärkningarna, skapa bindande rättsverkningar som kan påverka de berörda företagens och företagssammanslutningarnas intressen, innan kommissionen i förekommande fall antagit ett eller flera beslut vari konstaterats att överträdelser som kommissionen anklagat dem för föreligger. Kommissionen kan i själva verket ända fram till dess ett slutligt beslut är fattat, med beaktande av bland annat parternas skriftliga och muntliga synpunkter återkalla vissa av, eller till och med alla, de anmärkningar som framställs. Kommissionen kan också avhjälpa eventuella fel i förfarandet genom att ge mottagarna av meddelandet om anmärkningar tillgång till dokumentationen som först nekats, så att dessa på nytt och med fullständig kännedom om saken kan uttala sig om de anmärkningar som meddelats. Om förstainstansrätten hypotetiskt, inom ramen för en talan mot ett slutligt beslut i ett förfarande, skulle erkänna existensen av rätten att ta del av alla handlingar i ärendet och denna hade åsidosatts, och förstainstansrätten därför ogiltigförklarar kommissionens slutliga beslut på grund av kränkning av rätten till försvar, är det förfarandet i sin helhet som är olagligt. Under sådana omständigheter skulle kommissionen vara tvungen att antingen lägga ned hela undersökningen mot de ifrågavarande företagen och företagssammanslutningarna, eller att återuppta förfarandet och ge de berörda företagen och företagssammanslutningarna möjlighet att på nytt lämna synpunkter på de anmärkningar som riktas mot dem i ljuset av all den nya information som de skulle haft tillgång till. Enligt det senare alternativet skulle ett vanligt kontradiktoriskt förfarande räcka för att till fullo återge sökanden deras rättigheter och privilegier. 48 Av det ovanstående följer att de åtgärder genom vilka kommissionen dels nekat att delge sökandena alla kapitel i meddelandet om anmärkningar, dels nekat sökandena tillgång till kommissionens hela dokumentation i ärendet, inte kan skapa rättsverkningar som kan påverka sökandenas förhållanden redan i detta skede, innan ett eventuellt beslut föreligger om att en överträdelse skett av artikel 85.1 i fördraget, och innan påföljder i förekommande fall fastställts. 49 Förstainstansrätten finner slutligen att det under alla omständigheter inte föreligger några särskilda förhållanden i ovannämnda dom 60/81, IBM mot kommissionen (se punkt 23), vilka kan medföra att de angripna åtgärderna skulle vara olagliga i detta fall. Trots att parterna har olika uppfattning om frågan om i vilken mån det skydd för sekretessbelagda upplysningar som föreskrivs i artikel 20.2 i förordning nr 17 omfattar alla de upplysningar som inhämtats av kommissionen under utövandet av de befogenheter den har enligt förordning nr 17 och som inte använts emot ett företag, skall påpekas, att även om man antar att kommissionen i detta fall har tillämpat bestämmelserna i artikel 20.2 i förordning nr 17 på ett felaktigt sätt, innebär inte denna omständighet att de angripna åtgärderna inte kan betraktas som lagliga, särskilt som denna rättsfråga ännu inte avgjorts av gemenskapens domstolar. 50 Av allt det ovanstående följer att talan inte kan tas upp till prövning. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 51 Vid det muntliga förfarandet har sökandena hävdat att kommissionen, med tillämpning av artikel 87.3 i rättegångsreglerna, borde förpliktas att ersätta kostnaderna, även i det fall talan avvisas, eftersom det föreliggande förfarandet beror på kommissionens uppträdande mot bättre vetande, vilket skadat sökandenas rätt till försvar. Till stöd för sitt yrkande har sökandena framför allt åberopat domstolens beslut av den 7 oktober 1987 i mål 248/86 Brüggemann mot CES (Rec. s. 3963). 52 Här skall påpekas att förstainstansrätten enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det. Enligt samma bestämmelse kan rätten, om den finner att den vinnande parten i onödan eller mot bättre vetande vållat motparten kostnader, förplikta honom att ersätta dessa. 53 Förstainstansrätten erinrar om att föreliggande talan inte kan tas upp till prövning eftersom de angripna åtgärderna i detta mål varken kan skapa omedelbara rättsverkningar som kan skada sökandenas intressen eller kan kvalificeras som åtgärder som inte är lagliga. I detta sammanhang understryker förstainstansrätten att, som framgår av punkt 49 i denna dom och i motsats till den situation som avses i domstolens beslut som åberopats av sökandena, kan man inte hävda att kommissionen har handlat i strid med domstolens eller förstainstansrättens rättspraxis. Det finns alltså i det föreliggande fallet inte skäl att tillämpa artikel 87.3 i rättegångsreglerna. 54 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har tappat målet och kommissionen har yrkat att sökandena skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Sökandena skall därför ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet. Domslut På dessa grunder beslutar Peterson (andra avdelningen) följande dom: 1) Sökandenas talan avvisas. 2) Sökandena skall ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för interimsförfarandet.