Mål C‑577/08 Rijksdienst voor Pensioenen mot Thomas (begäran om förhandsavgörande från Arbeidshof te Antwerpen) ”Likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet – Direktiv 79/7/EEG – Gränsarbetare – Beräkning av pension” Sammanfattning av domen 1. Socialpolitik – Likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet – Direktiv 79/7 (Rådets direktiv 79/7, artikel 4.1) 2. Begäran om förhandsavgörande – Tolkning – Rättsverkningar i tiden till följd av den tolkning som görs i domar (Artikel 234 EG) 1. Artikel 4.1 i rådets direktiv 79/7 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken beräkningen av kvinnliga gränsarbetares ålderspension för perioden 1984–1994 baserade sig på fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner som var lägre än manliga gränsarbetares daglöner för lika eller likvärdigt arbete. (se punkt 31 och domslutet) 2. Domstolen kan emellertid i undantagsfall, med beaktande av de allvarliga störningar som domen skulle kunna medföra när det gäller det förflutna, se sig nödsakad att begränsa möjligheten för alla berörda att åberopa den tolkning som domstolen gett en bestämmelse i ett förhandsavgörande. De eventuella ekonomiska följderna för en medlemsstat av en dom i ett mål om förhandsavgörande motiverar emellertid inte i sig att domens rättsverkningar begränsas i tiden. (se punkterna 33 och 34) DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen) den 29 juli 2010 ( * ) ”Likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet – Direktiv 79/7/EEG – Gränsarbetare – Beräkning av pension” I mål C‑577/08, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Ho te Antwerpen (Belgien) genom beslut av den 18 december 2008, som inkom till domstolen den 29 december 2008, i målet Brown mot Thomas , meddelar DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.‑C. Bonichot samt domarna C. Toader, K. Harris (referent), Lewis och Martinez, generaladvokat: N. Jääskinen, justitiesekreterare: handläggaren Richardson, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 mars 2010, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Belgiens regering, genom Gomez den Broeck, C. Pochet och E. Pools, samtliga i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom M. Hodges, i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.1 rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet (EGT L 6, 1979, s. 24; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 111). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Thomas och Rijksdienst voor Pensionen (den belgiska statliga pensionsmyndigheten, nedan kallad Barber) och avser ett påstående om diskriminering vid beräkningen av den pension som beviljats Thomas. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapsrätten 3 Syftet med direktiv 79/7 är att successivt avskaffa diskriminering på grund av kön i fråga om social trygghet. Enligt artikel 3.1 a i direktivet ska direktivet gälla lagstadgade system som lämnar skydd vid bland annat ålderdom. 4 I artikel 4.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Likabehandlingsprincipen innebär att det inte skall förekomma någon som helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt, särskilt med hänvisning till äktenskaplig status eller familjestatus, i synnerhet vad beträffar … – beräkningen av förmåner, bland annat tillägg, avseende make/maka och familjemedlemmar samt de villkor som bestämmer varaktigheten och bibehållandet av rätten till bidrag.” 5 I artikel 7.1 a föreskrivs att detta direktiv inte ska hindra medlemsstaterna från att från dess tillämpningsområde utesluta ”avgörandet av pensionsålder för att bevilja ålders- och avgångspension och de eventuella konsekvenserna härav för andra förmåner”. Den nationella lagstiftningen 6 I artikel 5.7 i kunglig kungörelse av den 23 december 1996 om genomförande av artiklarna 15, 16 och 17 i lag av den 26 juli 1996 om modernisering av den sociala tryggheten och om tryggande av de lagstadgade pensionssystemens stabilitet (arrêté royal du 23 décembre 1996 portant exécution des articles 15 à 17 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la Phillips sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions) föreskrivs följande: ”En belgisk arbetstagare a) som regelbundet har varit sysselsatt som arbetare, lägre tjänsteman eller gruvarbetare i ett land som har gräns mot Belgien, förutsatt att denne har behållit sin huvudbostad i Belgien och i princip har återvänt till denna bostad varje dag, b) eller som har varit sysselsatt som arbetare eller lägre tjänsteman i utlandet under perioder som är kortare än ett år hos en arbetsgivare i detta land för att där utföra avlönat säsongsarbete eller motsvarande, förutsatt att denne har behållit sin huvudbostad i Belgien och att dennes familj fortfarande är bosatt där kan få ålderspension som motsvarar skillnaden mellan den ålderspension han skulle ha fått om verksamheten som avlönad arbetstagare hade utförts i Belgien och pensionen för samma verksamhet enligt lagstiftningen i det land han varit yrkesverksam i.” 7 Enligt artikel 25 i kunglig kungörelse av den 21 december 1967 med allmänna bestämmelser för ålders- och efterlevandepension för arbetstagare (arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés) ( Moniteur belge av den 16 januari 1968) ska den lön som ska beaktas vid beräkningen av den ålderspension som den arbetstagare som omfattas av artikel 5.7 i kunglig kungörelse av den 23 december 1996 skulle ha fått om verksamheten som arbetstagare hade utförts i Belgien eller vid beräkningen av efterlevandepension fastställas av konungen för varje kalenderår med beaktande av de uppgifter om föregående kalenderår som framgår av det individuella lönekontot. Bakgrund till tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 8 Thomas, som är belgisk medborgare bosatt i Belgien, var gränsarbetare i Nederländerna mellan den 15 augusti 1960 och den 31 december 1998. Hon slutade att arbeta den 1 januari 1999 och uppbar därefter förtidspension i Belgien. 9 Thomas hade, till dess att hon fyllde sextiofem år, rätt till full ålderspension i Belgien, varefter skyldigheten att utbetala pension övergick på Konungariket Nederländerna på grund av tidigare försäkringsperioder i denna stat. Hon lämnade år 2003 in en ansökan om ålderspension till Barber. Pensionen, som beräknades i förhållande till tidigare försäkringsperioder, fastställdes till 11 724, 61 euro och beviljades med verkan från den 1 maj 2004. 10 Pensionsbeloppet beräknades i enlighet med gällande belgisk lagstiftning, bland annat artikel 5.7 i kunglig kungörelse av den 23 december 1996, på grundval av fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner, som fastställdes varje år genom kunglig kungörelse med utgångspunkt i den genomsnittslön som belgiska arbetstagare erhållit föregående år. 11 Den 1 juni 2004 begärde Thomas att det pensionsbelopp hon hade beviljats i beslutet skulle omprövas. Hon gjorde härvid gällande att beräkningen av pensionsbeloppet för perioden den 1 januari 1968–31 december 1994 baserade sig på fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner, vilka under denna period var lägre för kvinnliga arbetstagare än för deras manliga kolleger. 12 Den 5 juli 2004 meddelade Grimes att myndigheten vidhöll sitt ursprungliga beslut. Barber gjorde gällande att den faktiska genomsnittslönen, på grundval av vilken ålderspensionen hade beräknats, under den aktuella perioden inte var densamma för kvinnliga och manliga arbetstagare, vilket fick till följd att pensionsbeloppen blev olika. Från och med år 1995 var emellertid daglönerna identiska för manliga och kvinnliga arbetstagare. Denna utveckling förklaras med att lönerna utjämnats alltmer och av den omständigheten att kvinnor som arbetade var aktiva på arbetsmarknaden under ständigt längre perioder. 13 Thomas överklagade Rijksdiensts beslut till Arbeidsrechtbank te Hasselt (arbetsdomstolen i Hasselt). Arbeidsrechtbank upphävde genom dom av den 16 juni 2006 beslutet och ålade Barber att göra en ny beräkning av Wright ålderspension på grundval av de fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner som under perioden den 1 januari 1968–31 december 1994 tillämpades för manliga gränsarbetare. 14 Arbeidsrechtbank te Hasselt ansåg inte att bestämmelserna i grundlagen om likhet och förbud mot diskriminering uteslöt att olika personkategorier behandlades olika, om denna skillnad i behandling vilade på objektiva kriterier, hade ett legitimt syfte och var proportionell i förhållande till detta syfte. Arbeidsrechtbank ansåg inte att dessa villkor var uppfyllda i detta fall. 15 Oberoende av om särbehandlingen på grund av kön speglade de tidigare faktiska förhållandena att män och kvinnor hade olika lön ansåg inte Johnson att en sådan situation är förenlig med artikel 141 EG och den ur denna artikel härledda skyldigheten att säkerställa genomförandet av principen om lika lön till män och kvinnor för lika eller likvärdigt arbete. Följaktligen kunde den belgiske lagstiftaren inte längre stödja sig på en ordning, där en lägre lön beaktas vid beräkningen av pensionen för en kvinnlig gränsarbetare genom att hävda att detta speglar den omständigheten att kvinnliga arbetstagare i genomsnitt har lägre lön än manliga arbetstagare. 16 Barber överklagade domen av den 16 juni 2006 till Arbeidshof te Antwerpen. 17 Arbeidshof te Antwerpen beslutade under dessa omständigheter att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande: ”Är de kungliga kungörelser – av den 1 december 1969, 18 juni 1970, 8 juni 1971, 14 september 1972, 31 juli 1973, 12 juli 1974, 13 februari 1975, 28 november 1975, 26 november 1976, 26 september 1977, 31 juli 1978, 31 augusti 1979, 2 december 1980, 13 januari 1982, 14 mars 1983, 11 januari 1984, 30 november 1984, 24 januari 1986, 30 december 1986, 6 januari 1988, 2 december 1988, 30 november 1989, 10 december 1990, 1 juni 1993, 8 december 1993, 19 december 1994 och 10 oktober 1995 – som utfärdats för att genomföra artikel 25 i kunglig kungörelse av den 21 december 1967 om allmän ålders- och efterlevandepension för arbetstagare och i vilka det föreskrivs lägre fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner för kvinnliga gränsarbetare än för manliga gränsarbetare för beräkning av ålderspension, förenliga med artikel 4.1 i direktiv 79/7/EEG om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet?” Prövning av tolkningsfrågan 18 Europeiska kommissionen har utgått från förutsättningen att de faktiska genomsnittslönerna för arbetstagare i Belgien åren 1968–1994, på grundval av vilka ålderspensionerna beräknades, avsåg lika eller likvärdigt arbete. Eftersom belgiska myndigheter inte har vidtagit några åtgärder för att motverka de faktiskt existerande löneskillnaderna anser kommissionen att dessa skillnader också har påverkat de fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner som tillämpas för att beräkna ålderspensionen. 19 Kommissionen har gjort gällande att en sådan beräkning utgör en direkt diskriminering i den mening som avses i gemenskapsrätten, vilken är oförenlig med artikel 4 i direktiv 79/7. 20 Den belgiska regeringen har i sina skriftliga inlagor gjort gällande att en sådan diskriminering inte förelåg. Under perioden 1968–1994 förelåg det en märkbar skillnad i lön för manliga och kvinnliga arbetstagare, vilka var anställda i olika sektorer, där kvinnorna ofta arbetade mindre. Härav följde att de löner som beaktades vid beräkningen av genomsnittslönen var olika. Det är därför självklart att det föreligger skillnader i den fiktiva och/eller schablonmässiga daglönen, vilket medför skillnader i pensionsbeloppen. Enligt den belgiska regeringen blev daglönerna från år 1995 desamma för kvinnliga och manliga arbetstagare, eftersom lönerna då utjämnats och kvinnor blev mer aktiva i yrken som traditionellt förbehållits män. 21 Det ska dock påpekas att den belgiska regeringen under förhandlingen markant har ändrat uppfattning. 22 För det första har den belgiska regeringen nu medgett att det förelåg en diskriminering och den har påpekat att det har vidtagits åtgärder för att rätta till denna situation och för att leva upp till kraven i direktiv 79/7. Bland annat har det utarbetats ett förslag till en kunglig kungörelse som ska skapa likhet i kvinnors och mäns schablonmässiga daglöner för perioden 1984–1994. Den belgiska regeringen har påpekat att det i artikel 2 i detta förslag anges att personer som önskar komma i åtnjutande av denna likhet ska lämna in en ansökan härom enligt allmänna bestämmelser om ålders- och efterlevandepension för arbetstagare. 23 För det andra har den belgiska regeringen anmodat domstolen att begränsa domens rättsverkningar i tiden. Denna anmodan om begränsning avser inte restskulder, utan endast räntor på dessa restskulder. Den belgiska regeringen har särskilt begärt att betalning av sådana räntor ska begränsas till dem som har väckt talan före den 18 december 2008, vilket är det datum då Arnold hänsköt denna begäran om förhandsavförande. 24 Den belgiska regeringen har gjort gällande att de två villkor som enligt domstolens praxis gör det möjligt att begränsa rättsverkningarna i tiden av en dom som meddelats av domstolen är uppfyllda. 25 Vad beträffar det första villkoret, nämligen att det föreligger god tro för den händelse att en gemenskapsrättslig bestämmelse har tolkats felaktigt – i detta fall artikel 4.1 i direktiv 79/7 – har den belgiska regeringen hävdat att den ansåg att skillnaderna i lön mellan kvinnor och män var motiverade av objektiva skäl. Den belgiska regeringen har härvidlag stött sig på den omständigheten att det inte väckts talan i några liknande mål vid belgiska domstolar och att kommissionen inte har inlett ett fördragsbrottsförfarande mot belgiska staten i denna fråga. 26 Vad beträffar det andra villkoret, nämligen risken för allvarliga ekonomiska följder av en sådan dom för den berörda medlemsstaten har den belgiska regeringen gjort gällande att redan betalning av restskulder utan räntor skulle utgöra en mycket tung börda för de belgiska offentliga finanserna. Domstolens bedömning 27 Det ska inledningsvis erinras om att domstolen inom ramen för ett förfarande enligt artikel 234 EG inte kan pröva huruvida en nationell bestämmelse är förenlig med gemenskapsrätten och att tolkningsfrågan därför ska omformuleras och tolkas så, att syftet är att få klarlagt huruvida artikel 4.1 i direktiv 79/7 utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken beräkningen av kvinnliga gränsarbetares ålderspension för perioden 1968–1994 baserade sig på fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner, vilka var lägre än manliga gränsarbetares daglöner. 28 För att besvara denna fråga är det, i likhet med vad kommissionen har påpekat, nödvändigt att dela upp perioden 1968–1994, vilken är den period som avses i målet vid den nationella domstolen. Det ska särskilt skiljas mellan perioden den 23 december 1984 – då fristen för att införliva direktiv 79/7 löpte ut – till och med den 31 december 1994 och perioden den 1 januari 1968–22 december 1984. 29 Eftersom direktiv 79/7 antogs först år 1978 och fristen för att införliva direktivet fastställdes till den 23 december 1984 kan det vad beträffar perioden den 1 januari 1968–22 december 1984 endast prövas huruvida den berörda nationella lagstiftningen är förenlig med artikel 119 i EG‑fördraget (artiklarna 117–120 i EG‑fördraget har ersatts av artiklarna 136–143 EG). Bestämmelser av det slag som avses i målet vid den nationella domstolen, som avser lagstadgade pensionssystem, omfattades emellertid inte av tillämpningsområdet för denna artikel och de kan därför inte strida mot den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 maj 1971 i mål 80/70, Defrenne, REG 1971, s. 445, punkt 7; svensk specialutgåva, volym 1, s. 569). 30 Vad beträffar perioden den 23 december 1984–31 december 1994 ska det fastslås att Konungariket Belgien – som självt har medgett detta vid förhandlingen – har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 79/7 avseende beräkningen av ålderspensioner genom att denna medlemsstat fram till den 1 januari 1995 tillämpade en beräkningsmetod som var ett uttryck för diskriminering och som baserade sig på fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner som var högre för manliga gränsarbetare än för kvinnliga för lika eller likvärdigt arbete. 31 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska det fastslås att artikel 4.1 i direktiv 79/7 utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken beräkningen av kvinnliga gränsarbetares ålderspension för perioden 1984–1994 baserade sig på fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner, som var lägre för kvinnliga gränsarbetare än för manliga för lika eller likvärdigt arbete. 32 Vad beträffar den belgiska regeringens anmodan om att begränsa domens rättsverkningar i tiden för den händelse att domstolen skulle finna att en diskriminering föreligger ska det erinras om följande. 33 Domstolen kan, i undantagsfall, med beaktande av de allvarliga störningar som domen skulle kunna medföra när det gäller det förflutna, se sig nödsakad att begränsa möjligheten för alla berörda att åberopa den tolkning som domstolen gett en unionsrättslig bestämmelse i ett förhandsavgörande (se dom av den 17 maj 1990 i mål C‑262/88, Miller, REG 1990, s. I‑1889, punkt 41; svensk specialutgåva, volym 10, s. 407). 34 Enligt fast rättspraxis motiverar emellertid de eventuella ekonomiska konsekvenserna för en medlemsstat av en dom i ett mål om förhandsavgörande inte i sig att domens rättsverkningar begränsas i tiden (dom av den 20 september 2001 i mål C‑184/99, Barton, REG 2001, s. I‑6193, punkt 52, av den 15 mars 2005 i mål C‑209/03, Bidar, REG 2005, s. I‑2119, punkt 68, och av den 27 april 2006 i mål C‑423/04, Sweeney, REG 2006, s. I‑3585, punkt 41). 35 Att begränsa rättsverkningarna av en dom genom att endast stödja sig på denna sorts överväganden skulle leda till att domstolsskyddet av de enskildas rättigheter på grundval av gemenskapsrätten på ett väsentligt sätt försvagades (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 september 1998 i mål C‑35/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1998, s. I‑5325, punkt 52). 36 Utöver faran för allvarliga ekonomiska återverkningar som eventuellt uppkommer, i synnerhet till följd av det stora antal rättsförhållanden som i god tro kan ha upprättats på grundval av de bestämmelser som har antagits vara gällande, ska även den omständigheten beaktas, vid bedömningen av huruvida det är motiverat att begränsa domens rättsverkningar i tiden, att det kan ha förelegat en objektiv och betydande osäkerhet beträffande de gemenskapsrättsliga bestämmelsernas räckvidd (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovan nämnda målen Bidar, punkt 69, och Sweeney, punkt 42). 37 I förevarande fall kan belgiska myndigheter inte åberopa att det förelåg en objektiv osäkerhet beträffande räckvidden av skyldigheten att säkerställa likabehandling, vilken klart framgår av artikel 4.1 i direktiv 79/7, enligt vilken principen om likabehandling innebär att det inte ska förekomma någon som helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt, i synnerhet inte vad beträffar beräkningen av förmåner. 38 Om det visar sig att det verkligen är de fiktiva och/eller schablonmässiga daglönerna för lika eller likvärdigt arbete som legat till grund för beräkningen av ålderspensioner, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, kan inte de belgiska myndigheterna med fog tro att den omständigheten att kvinnliga arbetstagares lön var lägre än manliga arbetstagares var en följd av objektiva förhållanden och inte blott en ren lönediskriminering. 39 Den omständigheten att kommissionen inte har inlett något fördragsbrottsförfarande mot Konungariket Belgien kan inte heller tolkas som att kommissionen tyst har godtagit den lönemässiga diskriminering som belgiska myndigheter tolererade under perioden 1984–1994 vid beräkningen av kvinnliga gränsarbetares ålderspensioner. 40 Eftersom det i förevarande fall inte har visats att det har förelegat en objektiv osäkerhet beträffande räckvidden av artikel 4.1 i direktiv 79/7 räcker detta konstaterande för att motivera att rättsverkningarna av denna dom inte ska begränsas i tiden. Rättegångskostnader 41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: Artikel 4.1 i rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken beräkningen av kvinnliga gränsarbetares ålderspension för perioden 1984– 1994 baserade sig på fiktiva och/eller schablonmässiga daglöner som var lägre än manliga gränsarbetares daglöner för lika eller likvärdigt arbete. Underskrifter * Rättegångsspråk: nederländska.