EUR-Lex - 61999J0310 - SV Avis juridique important | 61999J0310 Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 7 mars 2002. - Italienska republiken mot Europeiska kommissionen. - Statligt stöd - Riktlinjer för sysselsättningsstöd - Sysselsättningsfrämjande åtgärder riktade till ungdomar och omvandling av tidsbegränsade avtal till tillsvidareanställningar - Nedsättning av arbetsgivaravgifter. - Mål C-310/99. Rättsfallssamling 2002 s. I-02289 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1. Statligt stöd - Kommissionens undersökning - Kommissionens befogenhet att företa skönsmässig bedömning - Möjlighet att anta riktlinjer - Domstolsprövning - Räckvidd (Artikel 87.2 EG och 87.3 EG) 2. Statligt stöd - Förbud - Undantag - Stöd som kan anses förenligt med den gemensamma marknaden - Stöd som avser utvecklingen av bestämda regioner - Undantagsfall (Artikel 87.3 a EG) 3. Statligt stöd - Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna - Skadlig inverkan på konkurrensen - Bedömningskriterier (Artikel 87 EG) 4. Statligt stöd - Beslut av kommissionen i vilket ett stödprogram förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden - Motiveringsskyldighet - Nödvändiga upplysningar (Artiklarna 87 EG och 253 EG) 5. Statligt stöd - Beslut av kommissionen i vilket ett stöd förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden och det förordnas att stödet skall upphävas - Härav följande skyldighet att återkräva stödet - Återställande av den tidigare rådande situationen - Kommissionens befogenhet att företa skönsmässig bedömning - Ingen återbetalning - Invändning - Exceptionella omständigheter - Arbetsrättslig mekanism - Omfattas inte (Artikel 88.2 första stycket EG) 6. Statligt stöd - Stödprojekt - Genomförande innan kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut - Kommissionens beslut om åläggande av återbetalning av stödet - Motiveringsskyldighet - Omfattning (Artikel 88.3 EG) Sammanfattning 1. De villkor som ett statligt stöd måste uppfylla för att anses vara förenligt med den gemensamma marknaden anges såsom undantag i artikel 87.2 och 87.3 EG. Kommissionen kan i detta hänseende fastställa vägledande regler för hur den skall utöva sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar genom sådana rättsakter som riktlinjerna i fråga, förutsatt att de innehåller bestämmelser om den inriktning som institutionen avser att följa och inte avviker från normerna i fördraget. Av detta följer att även om dessa vägledande regler som anger hur kommissionen kommer att handla bidrar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande är de inte bindande för domstolen. Förslagen utgör emellertid en användbar referenspunkt. ( se punkt 52 ) 2. Användningen av begreppen onormalt och allvarlig i undantaget i artikel 87.3 a EG visar att detta enbart avser regioner där den ekonomiska situationen är extremt missgynnad jämfört med gemenskapen som helhet. Stöd till bibehållande av sysselsättning som har karaktär av driftsstöd är följaktligen i princip förbjudna och får inte tillåtas förutom i undantagsfall och i regioner som uppfyller vissa bestämda kriterier. Sådana stöd skall även vara avsedda att trappas ner stegvis och vara tidsbegränsade. ( se punkterna 77 och 78 ) 3. När ett stöd som beviljats av staten förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrentföretag i handeln inom gemenskapen skall de sistnämnda anses påverkade av stödet, även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen den inhemska produktionen upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till denna medlemsstats marknad minskar. Inte heller när en medlemsstat beviljar stöd till företag som är verksamma inom tjänste- och distributionssektorerna är det nödvändigt att de stödmottagande företagen själva utövar sin verksamhet utanför sagda medlemsstat för att stödet skall påverka handeln mellan medlemsstaterna, särskilt när det är fråga om företag belägna nära gränsen mellan två medlemsstater. Det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek eller att det mottagande företaget är relativt litet utesluter inte a priori att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas. ( se punkterna 84-86 ) 4. I skälen till ett beslut om huruvida ett stödprogram är förenligt med den gemensamma marknaden kan kommissionen begränsa sig till att granska det ifrågavarande programmets särdrag för att bedöma om detta, på grund av de närmare bestämmelser som det innehåller, innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna. ( se punkt 89 ) 5. Avskaffande genom återkrav av ett statligt stöd som har beviljats rättsstridigt är en logisk följd av att stödet har fastslagits vara rättsstridigt och att statens skyldighet att avskaffa ett stöd som kommissionen anser vara oförenligt med den gemensamma marknaden avser att återställa den tidigare situationen. Genom återbetalningen av stödet förlorar stödmottagaren de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd. Denna funktion av återbetalningen leder även till att kommissionen i allmänhet, om det inte föreligger exceptionella omständigheter, inte överskrider sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, vilken har erkänts i domstolens rättspraxis, när den begär att medlemsstaten skall återkräva de belopp som beviljats som rättsstridigt stöd, eftersom den enbart återställer den tidigare situationen. På samma sätt som det faktum att de statliga ingripandena är av social karaktär inte är tillräckligt för att de skall undgå att betecknas som stöd, utgör inte argumentet att det är fråga om "en arbetsrättslig mekanism" en exceptionell omständighet som motiverar att återbetalning inte skall ske. ( se punkterna 98, 99 och 101 ) 6. För statligt stöd gäller att när det planerade stödet redan har utbetalats i strid med bestämmelserna i artikel 88.3 EG är kommissionen, som har befogenhet att ålägga de nationella myndigheterna att besluta om återkrav av stödet, inte skyldig att redogöra för de närmare grunderna för att den utövar denna befogenhet. ( se punkt 106 ) Parter I mål C-310/99, Republiken Italien, företrädd av Clark, i egenskap av ombud, biträdd av Turner, vice Collier generale dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, inledningsvis företrädd av Lin och Smith, därefter av Lin och V. Di Cox, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/128/EG av den 11 maj 1999 om de stödordningar som Italien genomfört för sysselsättningsfrämjande åtgärder (EGT L 42, 2000, s. 1), meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden N. Colneric (referent), tillförordnad avdelningsordförande på sjätte avdelningen, samt domarna Morgan, Baker, V. Skouris och J.N. Cunha Moore, generaladvokat: Scott, justitiesekreterare: byrådirektören Johnson, med hänsyn till förhandlingsrapporten, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 4 april 2001, och efter att den 17 maj 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1 Republiken Italien har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 augusti 1999, med stöd av artikel 230 första stycket EG väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/128/EG av den 11 maj 1999 om de stödordningar som Italien genomfört för sysselsättningsfrämjande åtgärder (EGT L 42, 2000, s. 1, nedan kallat det ifrågasatta beslutet), och, i andra hand, ogiltigförklaring av beslutet i den del det däri föreskrivs att stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden skall återkrävas. Gemenskapsrätten 2 I artikel 87.1 och 87.3 EG, liksom tidigare i artikel 92.1 och 92.3 i EG-fördraget, föreskrivs följande: "1. Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. ... 3. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, ..." 3 I artikel 88.2 första stycket EG föreskrivs följande: "Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer." Kommissionens meddelanden Riktlinjerna för sysselsättningsstöd 4 Kommissionen offentliggjorde år 1995 riktlinjer för sysselsättningsstöd (EGT C 334, s. 4, nedan kallade riktlinjerna för sysselsättningsstöd). I punkt 2 i dessa riktlinjer påpekas att en intensifiering av åtgärderna för att skapa sysselsättning för de mindre gynnade kategorierna på arbetsmarknaden, såsom långtidsarbetslösa, ungdomar och äldre arbetstagare, ingår i de prioriterade områden som medlemsstaterna har angett i sina vägledande regler för sysselsättningen. I punkt 3 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd anges att åtgärderna, som syftar till att förbättra arbetstagarnas situation på arbetsmarknaden, inte får motverka kommissionens parallella ansträngningar för att minska en artificiell snedvridning av konkurrensen inom ramen för artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) och artikel 93 i EG-fördraget (nu artikel 88 EG). 5 I punkt 3 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd anges även att syftet i synnerhet är att klargöra tolkningen av artiklarna 92 och 93 i fördraget vad gäller statligt stöd på sysselsättningsområdet i syfte att säkerställa en större tydlighet när det gäller anmälningsbeslut i enlighet med artikel 93 i fördraget. 6 I punkterna 16 och 17 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd föreskrivs följande: "16. Med stöd till bibehållande av sysselsättning avses sådant stöd som ett företag får som incitament för att inte friställa sina anställda arbetstagare, varvid bidraget i allmänhet beräknas på det totala antalet arbetstagare som är anställda då stödet beviljas. 17. Stöd till skapande av arbetstillfällen däremot har till effekt att ge anställning till arbetssökande som ännu inte lyckats få jobb eller har förlorat sin tidigare anställning och beviljas i förhållande till det antal arbetstillfällen som skapas. Det bör nämnas att med skapande av arbetstillfällen avses skapade nettoarbetstillfällen, dvs. arbetstillfällen utöver de faktiska (i genomsnitt under en viss period) vid det berörda företaget. Att endast byta ut en arbetstagare utan att antalet anställda ökar och alltså utan att det skapas nya arbetstillfällen innebär inget verkligt skapande av arbetstillfällen." 7 I punkt 21 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd föreskrivs följande: "Vid bedömningen av sysselsättningsstöd kommer kommissionen att tillämpa följande kriterier: - Kommissionen kommer att ha en positiv inställning till stöd som syftar till att skapa nya anställningar inom små och medelstora företag och i de regioner som är berättigade till stöd för regionalt ändamål ... Denna positiva inställning kommer att gälla, förutom avseende dessa två kategorier, även beträffande sådant stöd som är avsett att uppmuntra rekrytering av vissa kategorier arbetstagare som har särskilt svårt att komma in på eller att återinträda på arbetsmarknaden. I det senare fallet saknas anledning att kräva att nettoarbetstillfällen skapas, förutsatt att platserna blir lediga på grund av naturlig avgång och inte genom friställning. - ... - I syfte att positivt bedöma föregående kategorier ägnar kommissionen också uppmärksamhet åt bestämmelserna i anställningskontrakt, särskilt skyldigheten att upprätta kontrakt för tillsvidareanställning eller för en tillräckligt lång period och skyldigheten att bibehålla det nyskapade arbetstillfället under en minimitid efter att det tillkommit, eftersom dessa villkor säkerställer det skapade arbetstillfällets stabilitet. Alla andra garantier för att det nyskapade arbetstillfället skall bestå, särskilt bestämmelser för utbetalning av stöd, skall också övervägas. - Kommissionen avser att säkerställa att stödnivån [inte] överskrider den som är nödvändig för att skapa arbetstillfällen, i förekommande fall med hänsyn till små och medelstora företags svårigheter och/eller de svårigheter som den berörda regionen lider av. Stödet skall vara tillfälligt. - Om det nyskapade arbetstillfälle som beviljas stöd åtföljs av utbildning för eller omskolning av arbetstagaren är detta en omständighet som särskilt positivt bidrar till kommissionens gynnsamma bedömning." 8 I punkt 22 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd föreskrivs dessutom följande: "Stöd till bibehållande av sysselsättning som har karaktär av driftsstöd får inte tillåtas förutom i följande fall: ... På vissa villkor får stöd till bibehållen sysselsättning också tillåtas i regioner som kan dra fördel av det undantag som avses i artikel 92.3 a i Romfördraget vad gäller den ekonomiska utvecklingen i regioner som drabbats av en onormalt låg levnadsstandard eller allvarlig undersysselsättning ... ..." Riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål 9 Kommissionen offentliggjorde år 1998 även riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål (EGT C 74, s. 9, nedan kallade riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål). I punkterna 3.5 och 4.17 i dessa riktlinjer föreskrivs följande: "3.5 Av artikel 92.3 a följer att stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. Europeiska gemenskapernas domstol understryker att 'användningen av orden `onormalt` och `allvarlig` i undantaget i a visar att detta endast gäller de regioner där den ekonomiska situationen är ytterst ogynnsam jämfört med gemenskapen i dess helhet ...' ... ... 4.17 ... driftsstöd [skall] vara begränsade i tiden och avtagande. Driftsstöd som syftar till att främja export ... mellan medlemsstaterna skall undantas." Kommissionens meddelande om försumbart stöd 10 I sitt meddelande om försumbart stöd från år 1996 (EGT C 68, s. 9) förklarade kommissionen att även om varje statligt ekonomiskt stöd som beviljas ett företag hotar att snedvrida konkurrensen, har inte allt stöd någon kännbar inverkan på handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna. Detta gäller särskilt stöd på ganska låga belopp. Sådant stöd ges oftast till små och medelstora företag. Som ett led i strävan att förenkla administrationen, och i de små och medelstora företagens intresse, införde kommissionen en regel om försumbart stöd, i vilken det fastställs en gräns för stöd. Om den gränsen underskrids kan artikel 92.1 betraktas som icke tillämpbar och stödet behöver inte längre anmälas i förväg till kommissionen. 11 För att regeln om försumbart stöd skall vara tillämplig måste följande formkrav iakttas: "- Det högsta totalbeloppet för försumbart stöd är på 100 000 ecu ... under en period på tre år som börjar löpa när det första försumbara stödet betalas ut. - Detta belopp omfattar alla offentliga stöd som beviljas som försumbart stöd och påverkar inte stödmottagarens möjlighet att få andra typer av stöd på basis av de system som är godkända av kommissionen. - Detta belopp omfattar alla kategorier av stöd, oberoende av deras form eller syfte, med undantag av exportstöd ... som inte omfattas av åtgärdens förmåner. Offentliga stöd som skall beaktas med hänsyn till taket på 100 000 ecu är de som beviljas av nationella, regionala eller lokala myndigheter, vare sig resurserna kommer helt från medlemsstaterna eller åtgärderna samfinansieras av gemenskapen via strukturfonderna ..." Nationell lagstiftning 12 Republiken Italien införde genom lag nr 863/84 av den 19 december 1984 (GURI nr 351 av den 22 december 1984, s. 10691, nedan kallad lag nr 863/84) utbildnings- och anställningsavtal (nedan kallade UAA). Det var fråga om ett tidsbegränsat avtal som omfattade en utbildningsperiod, för anställning av arbetslösa som ännu inte fyllt 29 år. Arbetsgivare slapp betala arbetsgivaravgifter under två år för personer som anställdes med denna typ av avtal. Denna reduktion tillämpades generellt, automatiskt, utan åtskillnad och på samma sätt över hela landet. 13 Tillämpningsföreskrifterna för UAA har ändrats fortlöpande genom lag nr 407/90 av den 29 december 1990 (GURI nr 303, av den 31 december 1990, s. 3, nedan kallad lag nr 407/90), varigenom en regional differentiering av stödet infördes, genom lag nr 169/91 av den 1 juni 1991 (GURI nr 129, av den 4 juni 1991, s. 4, nedan kallad lag nr 169/91), varigenom åldersgränsen för de personer som fick anställas höjdes till 32 år, och genom lag nr 451/94 av den 19 juli 1994 (GURI nr 167, av den 19 juli 1994, s. 3, nedan kallad lag nr 451/94), varigenom UAA tidsbegränsades till ett år och ett lägsta antal obligatoriska utbildningstimmar fastställdes. 14 Enligt dessa lagar kan UAA definieras som ett tidsbegränsat avtal för att ge ungdomar mellan 16 och 32 år en anställning, även om de regionala myndigheterna själva får besluta om att höja denna övre åldersgräns. Dessa myndigheter har höjt åldersgränsen till 35 år för Lazio, till 38 år för Kalabrien, till 40 år för Kampanien, Abruzzerna och Sardinien samt till 45 år för Basilicata, Molise, Apulien och Sicilien. 15 Det finns två typer av UAA: - Den första typen avser verksamheter som kräver högre utbildning. Detta avtal gäller i högst 24 månader och omfattar en obligatorisk arbetsplatsförlagd utbildning på minst 80-130 timmar under avtalets löptid. - Den andra typen av avtal får inte gälla mer än 12 månader och utbildningen omfattar 20 timmar. 16 Det speciella med UAA är att de innehåller ett obligatoriskt utbildningsprogram för de personer som anställs. Avsikten är att de skall uppnå en speciell kompetens. 17 Anställningar genom UAA leder till sänkningar av arbetsgivaravgifterna under avtalets hela löptid. Dessa sänkningar är följande: - Sänkning med 25 procent av de normala avgifterna för företag i olika områden i södra Italien, - sänkning med 40 procent av dessa avgifter för företag med mindre än 15 anställda inom handel och turism i olika områden i södra Italien, och - en total befrielse från dessa avgifter för hantverksföretag och för företag i områden med en arbetslöshet som är högre än genomsnittet för hela landet. 18 För att ha rätt till dessa sänkningar får arbetsgivarna inte ha gjort några personalnedskärningar under de tolv föregående månaderna, utom i de fall då nyanställning avser personer med annan kompetens. Dessutom måste företagen fortfarande som tillsvidareanställda ha kvar minst 60 procent av de personer vars UAA löpt ut under de 24 föregående månaderna. 19 För UAA av den andra typen, som gäller högst ett år, måste dessutom anställningsavtalen omvandlas till tillsvidareanställningar för att dessa förmåner skall beviljas. Sänkningen medges först sedan denna omvandling skett och under lika lång tid som UAA har löpt. 20 I artikel 15 i lag nr 196/97 av den 24 juni 1997 om sysselsättningsskapande åtgärder (GURI nr 154, 1997, nedan kallad lag nr 196/97) föreskrivs att företag i mål 1-områden, vilka omvandlar UAA av den första typen, som gäller högst 2 år, till tillsvidareanställningar när avtalen löper ut, befrias från arbetsgivaravgifter under ytterligare ett år. I denna artikel föreskrivs att stödet måste betalas tillbaka om den anställde avskedas inom 12 månader från stödperiodens upphörande. Det förfarande som utmynnade i det ifrågasatta beslutet 21 De italienska myndigheterna anmälde den 7 maj 1997 till kommissionen ett förslag till lag om statligt stöd i enlighet med artikel 93.3 i fördraget. Detta lagförslag godkändes senare av parlamentet och utfärdades som lag nr 196/97. Lagförslaget infördes i vederbörlig ordning i registret för anmälda stöd under nummer N 338/97. 22 På grundval av information som översändes av de italienska myndigheterna, undersökte kommissionen andra stödordningar som avsåg denna sektor, nämligen lagarna nr 863/84, nr 407/90, nr 169/91 och nr 451/94. Eftersom dessa lagar redan tillämpades, infördes de i registret för stöd som inte anmälts, under nummer NN 164/97. 23 Genom skrivelse av den 17 augusti 1998, vilken offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 384, s. 11), underrättade kommissionen den italienska regeringen om sitt beslut att inleda det förfarande som avses i artikel 93.2 i fördraget avseende stöd för att främja sysselsättning genom tidsbegränsade UAA som föreskrivs i lagarna nr 863/84, nr 407/90, nr 169/91 och nr 451/94 och som beviljats sedan november 1995. Genom denna skrivelse underrättade kommissionen också den italienska regeringen om sitt beslut att inleda ett sådant förfarande avseende stöd för att omvandla UAA till avtal om tillsvidareanställning i enlighet med artikel 15 i lag nr 196/97. 24 Den italienska regeringen avgav yttrande genom skrivelse av den 4 november 1998 och lämnade på begäran av kommissionen ytterligare upplysningar och förtydliganden genom skrivelse av den 5 mars 1999. 25 När undersökningsförfarandet hade avslutats fattade kommissionen det ifrågasatta beslutet. Genom meddelande nr SG (99) D/4068 av den 4 juni 1999 delgavs detta beslut i vederbörlig ordning Republiken Italien. Det ifrågasatta beslutet 26 I det ifrågasatta beslutet granskas var för sig dels innehållet i lagarna nr 863/84, 407/90, 169/91 och 451/94, vilka inte anmälts, dels innehållet i lag nr 196/97, vilken i vederbörlig ordning anmälts på förslagsstadiet. 27 Vad beträffar de stödordningar som genomförts genom de fyra förstnämnda lagarna föreskrivs i artikel 1 i det ifrågasatta beslutet följande: "1. Det statliga stöd som Italien olagligt genomfört sedan november 1995 med avseende på anställning genom de utbildnings- och anställningsavtal som föreskrivs i lagarna nr 863/84, nr 407/90, nr 169/91 och nr 451/94 är förenliga med den gemensamma marknaden förutsatt att det syftar till att - skapa nya arbetstillfällen i det mottagande företaget till förmån för arbetstagare som ännu inte lyckats få arbete eller har förlorat sin tidigare anställning, i den mening som avses i riktlinjerna för sysselsättningspolitik, - anställa arbetstagare som har särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden. Enligt detta beslut avses med arbetstagare som har särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden personer under 25 år, personer med universitetsexamen (laurea) som är högst 29 år, och långtidsarbetslösa, dvs. de som har varit arbetslösa i över ett års tid. 2. Stöd avseende utbildnings- och anställningsavtal som inte uppfyller villkoren i punkt 1 är oförenliga med den gemensamma marknaden." 28 Vad beträffar de stödordningar som genomförts genom lag nr 196/97 föreskrivs i artikel 2 i det ifrågasatta beslutet följande: "1. Stöd som beviljats av Italien enligt artikel 15 i lag nr 196/97 för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar är förenliga med den inre marknaden under förutsättning att de uppfyller villkoret om nettoökning av antalet anställda i enlighet med vad som anges i riktlinjerna för sysselsättningsstöd. Antalet anställda i ett företag skall beräknas med bortseende från arbetstillfällen som härrör från omvandling och arbetstillfällen som skapats genom tidsbegränsade avtal eller som inte garanterar tillräckligt stabila anställningsförhållanden. 2. Stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar vilka inte uppfyller kraven i punkt 1 är oförenliga med den inre marknaden." 29 Artikel 3 i det ifrågasatta beslutet har följande lydelse: "Italien skall vidta alla de åtgärder som behövs för att från mottagarna återkräva det stöd som inte uppfyller villkoren i artiklarna 1 och 2 och som redan betalats ut på felaktiga grunder. Stödet skall återkrävas enligt de förfaranden som anges i italiensk lagstiftning. Beloppen skall återkrävas inklusive upplupna räntor från och med den dag stödet betalades ut till dess att det faktiskt återbetalats. Räntan skall beräknas enligt den referensränta som används för beräkning av nettobidragsekvivalenten för regionalt stöd i Italien." 30 I punkterna 62 och 63 i skälen till det ifrågasatta beslutet konstaterade kommissionen att UAA i enlighet med lag nr 863/84 inte utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, utan en generell åtgärd. Genom lag nr 407/90 förändrades dock UAA-bestämmelsernas karaktär genom att det genomfördes en differentiering av sänkningarna utifrån var det stödmottagande företaget var lokaliserat och beroende på vilken sektor det tillhörde. 31 I punkterna 64-66 i skälen till det ifrågasatta beslutet föreskrivs följande: "64. Dessa selektiva sänkningar, som i det enskilda fallet eller på lokal eller regional nivå gynnar vissa företag jämfört med andra företag i samma medlemsstat, utgör, i den mån de är differentierade, ett sådant statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget som snedvrider konkurrensen och riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Denna differentiering gynnar företag i vissa områden i Italien, och dessa företag gynnas i den mån företag i andra områden i Italien inte beviljas samma förmåner. 65. Detta stöd snedvrider konkurrensen eftersom företagens finansiella ställning och deras manöverutrymme stärks jämfört med konkurrerande företag som inte får samma förmåner. I den mån detta får effekter på handeln mellan medlemsstaterna påverkar naturligtvis stödet handeln i negativ riktning. 66. Detta stöd snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna i synnerhet när företag som beviljas stöd exporterar en del av sin produktion till andra medlemsstater. Om företagen inte exporterar gynnas den inhemska produktionen eftersom stödet minskar möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till Italien ..." 32 Efter att ha konstaterat att åtgärderna i fråga utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, undersökte kommissionen i punkt 70 och följande punkter i skälen till det ifrågasatta beslutet om de kunde anses vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.2 och 87.3 EG. 33 I punkt 71 i skälen till det ifrågasatta beslutet erinrade kommissionen därvid om följande: "I riktlinjerna för stöd till sysselsättning anges att kommissionen ... normalt sett ställer sig positiv till stöd - som riktar sig till arbetslösa, - som går till att skapa nya arbetstillfällen (en nettoökning) i små och medelstora företag och i de regioner som är berättigade till regionalstöd, och - som går till att göra det lättare att överallt i ett land anställa vissa kategorier av arbetstagare som har svårigheter att för första gången eller efter arbetslöshet komma in på arbetsmarknaden. I detta fall räcker det med att en vakans har uppstått efter en frivillig uppsägning och alltså inte till följd av avskedande." 34 I punkt 72 i skälen till det ifrågasatta beslutet anförde kommissionen att "[e]nligt dessa riktlinjer skall kommissionen kontrollera att stödet inte är högre än vad som är nödvändigt för att det skall få en sysselsättningsskapande effekt och att det finns vissa garantier för en varaktig sysselsättning". 35 På grundval av denna bedömning konstaterade kommissionen i punkt 91 i skälen till det ifrågasatta beslutet att det totala stödet inte översteg det belopp som behövdes för att främja skapandet av nya arbetstillfällen, men endast vad beträffar stöd för att uppmuntra användningen av UAA för personer med särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden, det vill säga enligt kommissionen unga under 25 år, unga personer med universitetsexamen upp till 29 års ålder och långtidsarbetslösa (det vill säga de som varit arbetslösa under mer än ett års tid), eller stöd för att skapa nya arbetstillfällen. 36 I punkterna 93-96 i skälen till det ifrågasatta beslutet granskade kommissionen stöd till bibehållen sysselsättning och räknade upp under vilka villkor det kan tillåtas. 37 Vad beträffar åtgärder för att omvandla UAA till avtal om tillsvidareanställning, anförde kommissionen i punkterna 97 och 98 i skälen till det ifrågasatta beslutet att dessa åtgärder faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG och artikel 62.1 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3, nedan kallat EES-avtalet). 38 Vad beträffar frågan huruvida dessa åtgärder kan anses förenliga med den gemensamma marknaden, konstaterade kommissionen i punkterna 99-111 i skälen till det ifrågasatta beslutet att endast stöd för att omvandla UAA till avtal om tillsvidareanställningar som uppfyller kravet på att öka antalet anställda i förhållande till redan befintliga anställningar i företaget - över en period som föregår omvandlingen - var förenliga med riktlinjerna för sysselsättningsstöd och därmed kvalificerade för det undantag som föreskrivs för denna typ av stöd. 39 I punkt 115 i skälen till det ifrågasatta beslutet anförde kommissionen vidare att de åtgärder som överensstämmer med regeln om försumbart stöd inte ingår i tillämpningsområdet för artikel 87 EG. Kommissionen förklarade att enligt denna regel får det totala stödbelopp som beviljas företag som anställer personer genom UAA inte överstiga 100 000 euro under en period på tre år. Talan 40 Republiken Italien har väckt talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet och i andra hand ogiltigförklaring av artikel 3 i detta. 41 Till stöd för sin talan har den italienska regeringen allmänt gjort gällande att kommissionen har fattat det ifrågasatta beslutet enbart med beaktande av ekonomiska överväganden, utan att ta hänsyn till värdet av UAA som instrument för arbetsmarknadsåtgärder. 42 Den italienska regeringen har dessutom åberopat följande åtta särskilda grunder till stöd för sin talan: - Maktmissbruk och bristande motivering vad beträffar definitionen av kategorin ungdomar. - Åsidosättande av gemenskapsrätten, maktmissbruk och bristande motivering vad beträffar avgränsningen av den del av stödet som har ansetts vara rättsenligt. - Bristande motivering vad beträffar avgränsningen av den del av stödet som har ansetts vara otillåtet. - Åsidosättande av gemenskapsrätten, maktmissbruk och bristande motivering vad beträffar omvandling av UAA till avtal om tillsvidareanställning. - Åsidosättande och felaktig tillämpning av artikel 87.3 a EG samt bristande motivering. - Åsidosättande av artikel 87 EG eller, under alla omständigheter, bristande motivering vad beträffar inverkan på handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen av det stöd som bedömts vara oförenligt med den gemensamma marknaden. - Felaktig tillämpning av regeln om försumbart stöd. - Bristande motivering i fråga om huruvida det var nödvändigt eller åtminstone lämpligt att återkräva det stöd som bedömts vara oförenligt med den gemensamma marknaden. 43 Kommissionen har yrkat att talan skall ogillas. De av Republiken Italien åberopade grunderna och domstolens bedömning Inledande synpunkter 44 Med hänsyn till att flera av de grunder som har åberopats av den italienska regeringen avser maktmissbruk och bristande motivering, skall det inledningsvis erinras om vissa allmänna regler som är tillämpliga i detta avseende. 45 För det första har kommissionen ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 87.3 EG, vars tillämpning innebär ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang (se särskilt dom av den 21 mars 1991 i mål C-303/88, Italien mot kommissionen, REG 1991, I-1433, punkt 34, svensk specialutgåva, volym 11, s. 115, och av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-6857, punkt 67). 46 För det andra kan inte domstolen, när kommissionen har en långtgående befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, vilket är fallet vid tillämpning av artikel 87 EG, vid kontrollen av om denna befogenhet utövas på ett rättsenligt sätt, ersätta den behöriga myndighetens bedömning med sin egen, utan den skall begränsa sig till att pröva om den behöriga myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk (se särskilt domstolens dom av den 14 januari 1997 i mål C-169/95, Spanien mot kommissionen, REG 1997, s. I-135, punkt 34, och av den 5 oktober 2000 i mål C-288/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-8237, punkt 26). 47 Vad beträffar maktmissbruk skall det för det tredje erinras om att enligt domstolens rättspraxis (se särskilt dom av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I-5755, punkt 69, och av den 14 maj 1998 i mål C-48/96 P, Windpark Groothusen mot kommissionen, REG 1998, s. I-2873, punkt 52) består sådant maktmissbruk i att en gemenskapsinstitution utövar sin behörighet uteslutande eller åtminstone till övervägande del i avsikt att uppnå andra syften än dem som anges eller i avsikt att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet. 48 Vad beträffar frågan huruvida kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten, skall det för det fjärde erinras om att denna skyldighet utgör en väsentlig formföreskrift som skall särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken skall hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det skall klart och tydligt framgå av denna hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen till den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Detta krav skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se särskilt dom av den 22 mars 2001 i mål C-17/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2001, s. I-2481, punkterna 35 och 36). Den allmänna grunden: Värdet av UAA som instrument för arbetsmarknadsåtgärder har inte beaktats 49 Den italienska regeringen har inledningsvis gjort gällande att kommissionen inte kunde begränsa sig till att bedöma den ifrågasatta åtgärden enbart fristående och utifrån ett strikt ekonomiskt synsätt. Kommissionen borde även ha bedömt den på det sysselsättningspolitiska planet, såsom ett instrument för att effektivt och samtidigt vidta utbildnings- och arbetsmarknadsåtgärder, särskilt avseende ungdomsgruppen, som har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. 50 Domstolen erinrar härvid om att det faktum att de statliga ingripandena är av social karaktär inte är tillräckligt för att de skall undgå att betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 87 EG. 51 Enligt fast rättspraxis omfattar begreppet stöd de fördelar som beviljas av offentliga myndigheter och som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företag. En partiell sänkning av sociala avgifter som åligger företagen inom en särskild industrisektor utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, när denna åtgärd har till syfte att delvis befria företagen från de ekonomiska bördor som följer av normal användning av det allmänna socialförsäkringssystemet utan att denna befrielse är berättigad genom detta systems karaktär eller struktur (se särskilt dom av den 5 oktober 1999 i mål C-251/97, Frankrike mot kommissionen, REG 1999, s. I-6639, punkterna 35-37). 52 De villkor som ett stöd måste uppfylla för att anses vara förenligt med den gemensamma marknaden anges såsom undantag i artikel 87.2 och 87.3 EG. Det skall i detta hänseende erinras om att kommissionen kan fastställa vägledande regler för hur den skall utöva sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar genom sådana rättsakter som riktlinjerna i fråga, förutsatt att de innehåller bestämmelser om den inriktning som institutionen avser att följa och inte avviker från normerna i fördraget (se särskilt dom av den 5 oktober 2000 i mål C-288/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-8237, punkt 62. Se, för ett liknande resonemang, även dom av den 24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen, REG 1993, s. I-1125, punkterna 34 och 36, svensk specialutgåva, volym 14, s. 83, och av den 22 mars 2001 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 45.) Av detta följer att även om dessa vägledande regler som anger hur kommissionen kommer att handla bidrar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande och syftar till att de vitesbelopp som den avser föreslå skall vara proportionerliga, är de inte bindande för domstolen. Förslagen utgör emellertid en användbar referenspunkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juli 2000 i mål C-387/97, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I-5047, punkterna 87 och 89). 53 Den italienska regeringen har varken bestritt att riktlinjerna är förenliga med artikel 87 EG eller uttryckt tvivel om huruvida så är fallet. 54 I ovannämnda riktlinjer definieras de instrument som enligt kommissionen är särskilt verkningsfulla för att främja sysselsättningen inom ramen för de vägledande regler som fastställts av medlemsstaterna. Det finns inget som visar att det föreligger ett uppenbart fel eller ett maktmissbruk vid kommissionens bedömningar på området. 55 Talan kan således inte vinna bifall på denna allmänna grund. Den första särskilda grunden: Maktmissbruk och bristande motivering vad beträffar definitionen av kategorin ungdomar 56 Den italienska regeringen har gjort gällande att definitionen av kategorin ungdomar i det ifrågasatta beslutet grundas på maktmissbruk och att beslutet är bristfälligt motiverat eftersom det är ologiskt. Trots att det i detta beslut återges statistiska uppgifter och de italienska myndigheternas yttranden, vilka visar att ungdomsarbetslösheten, med hänsyn till de särdrag som kännetecknar denna arbetslöshet i Italien och i synnerhet i Syditalien, omfattar åldersgruppen upp till 32 år, beslutade kommissionen att kategorin ungdomar endast skulle omfatta personer under 25 år, eller 29 år i fråga om personer med högskoleexamen. Enligt den italienska regeringen medför kommissionens oemotsägliga och generella fastställelse av detta kriterium ett drag av rigiditet i fråga om begreppet ungdomar. I riktlinjerna för sysselsättningsstöd fastställs inte någon gräns. Det är uppenbart att kommissionen har önskat ge begreppet denna allmänna innebörd just på grund av att åldersgränsen för denna kategori varierar i förhållande till de olika arbetsmarknadernas särdrag. Det har visats att i Italien, och särskilt i södra Italien, ligger åldersgränsen för kategorin ungdomar av en rad sociala och ekonomiska skäl tveklöst över den gräns på 25 år som kommissionen har fastställt. 57 Domstolen har i detta avseende angett i sin rättspraxis, vilket nämnts i punkt 45 i förevarande dom, att kommissionens ekonomiska och sociala bedömningar skall göras i ett gemenskapssammanhang. 58 Av detta följer att kriterierna för undantag enligt artikel 87.1 EG, då ett stöd inte anses vara oförenligt med den gemensamma marknaden, skall anges, tolkas och tillämpas så enhetligt som möjligt, för att bibehålla konsekvensen och säkerställa likabehandling i samband med statligt stöd. 59 Kategorin ungdomar omfattas av riktlinjerna för sysselsättningsstöd, men har inte definierats exakt i dessa. Kommissionen hade rätt att tolka detta begrepp vid utövandet av sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. Den har gjort en allmängiltig tolkning genom att grunda sig på yttranden i samband med åtgärder som vidtagits till förmån för ungdomar på gemenskapsnivå och av medlemsstaterna och på handlingar från Internationella arbetsorganisationen, i synnerhet den rapport som utarbetades inför ministerkonferensen med ministrarna med ansvar för ungdomsfrågor, som ägde rum i Lissabon (Portugal) den 8-12 augusti 1998. Det finns följaktligen ingenting som tyder på att kommissionen har överskridit gränserna för sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning eller gjort sig skyldig till maktmissbruk. 60 Vad beträffar motiveringsskyldigheten har kommissionen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 23 och 24 i sitt förslag till avgörande, i det ifrågasatta beslutet uttömmande redogjort för de kriterier som föranledde den att definiera kategorin ungdomar som personer under 25 år, eller 29 år i fråga om personer med universitetsexamen. Det ifrågasatta beslutet är således inte bristfälligt motiverat i detta avseende. 61 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den första särskilda grunden. Den andra och den tredje särskilda grunden: Åsidosättande av gemenskapsrätten och maktmissbruk vad beträffar avgränsningen av den del av stödet som har ansetts vara rättsenligt samt bristande motivering vad beträffar avgränsningen av den del av stödet som har ansetts vara otillåtet 62 Den andra och den tredje särskilda grunden skall prövas tillsammans. 63 Genom sin andra särskilda grund har den italienska regeringen hävdat att det ifrågasatta beslutet grundas på oemotsägliga uppgifter och av denna anledning innebär ett åsidosättande av gemenskapsrätten, att det grundas på maktmissbruk och är bristfälligt motiverat vad beträffar avgränsningen av den del av stödet som anses vara rättsenligt genom att i punkt 91 i skälen ange att "endast stöd för att uppmuntra användningen av utbildnings- och anställningsavtal för personer med särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden, dvs. ungdomar under 25 år, unga personer med universitetsexamen upp till 29 års ålder och långtidsarbetslösa (arbetslösa under mer än ett års tid), eller stöd för att skapa nya arbetstillfällen, uppfyller kravet att det totala stödet inte skall överstiga det belopp som behövs för att främja skapandet av nya arbetstillfällen." 64 Genom sin tredje särskilda grund har den italienska regeringen gjort gällande att kommissionens inställning är föga konsekvent och kan kritiseras genom att denna inte har grundats på klara kriterier vid bedömningen av formerna för incitament och sysselsättningsstöd. Kommissionen har vägrat att, förutom i restriktivt angivna fall, kvalificera UAA som ingripanden avsedda att skapa nya arbetstillfällen för att, när den en gång kommit till denna slutsats, konstatera att de är oförenliga med ordningen för sysselsättningsstöd. I punkt 86 i skälen till det ifrågasatta beslutet har dock kommissionen medgett att villkoret för undantag från arbetsgivaravgifterna - nämligen att företaget skall ge fortsatt anställning till minst 60 procent av de arbetstagare vilkas utbildnings- och anställningsavtal löpte ut under de föregående 24 månaderna - "uppenbarligen [fungerar] som ytterligare ett incitament för företagen att upprätthålla arbetstillfällena under längre tid". 65 Domstolen påpekar härvid att det ifrågasatta beslutet, i den mån som det avser den del av stödet som har bedömts vara förenligt med den gemensamma marknaden, inte som sådant går Republiken Italien emot. Med hänsyn till att den del av stödet som har bedömts vara förenlig med den gemensamma marknaden inte är annat än motsatsen till den del av stödet som har bedömts vara oförenlig, kan emellertid talan upptas till sakprövning på den andra särskilda grunden och prövas mot bakgrund av den tredje särskilda grunden. 66 De kriterier som kommissionen har använt i punkt 91 i skälen till det ifrågasatta beslutet för att komma till sin slutsats anges i punkt 71 i de ovannämnda skälen, i vilken det i sin tur hänvisas till riktlinjerna för sysselsättningsstöd. 67 Det är kriterierna i dessa riktlinjer som har legat till grund för det ifrågasatta beslutet. Kommissionen har i detta avseende varken åsidosatt gemenskapsrätten eller gjort sig skyldig till maktmissbruk. 68 I punkterna 71-90 i skälen till det ifrågasatta beslutet har kommissionen redogjort för de omständigheter som gör att den kan avgöra vilken del av stödet som skall anses vara lagligt och den har därvid grundat sig på flera överväganden. Domstolen konstaterar att denna motivering är helt förenlig med domstolens rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, den rättspraxis som angivits i punkt 48 i förevarande dom). 69 Detsamma kan sägas om motiveringen avseende den del av stödet som inte ansetts vara förenlig med den gemensamma marknaden. Denna motivering består dels av överväganden avseende den del av stödet som har ansetts vara laglig, dels av ytterligare förklaringar i punkterna 93-96 i skälen till det ifrågasatta beslutet. 70 Punkt 86 i skälen till det ifrågasatta beslutet innebär inte någon inkonsekvens i motiveringen. Kommissionen har som en positiv omständighet i ovannämnda punkt nämnt att ett av villkoren för ordningen i fråga uppenbarligen utgör ett ytterligare incitament för företagen att upprätthålla arbetstillfällena under längre tid. Detta innebär emellertid inte att ordningen i fråga generellt har betecknats som en åtgärd avsedd att skapa nya arbetstillfällen och att bibehålla dessa. 71 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den andra och den tredje särskilda grunden. Den fjärde särskilda grunden: Åsidosättande av gemenskapsrätten, maktmissbruk och bristande motivering vad beträffar omvandling av UAA till avtal om tillsvidareanställning 72 Den italienska regeringen har även gjort gällande att det ifrågasatta beslutet innebär åsidosättande av gemenskapsrätten, att det grundas på maktmissbruk och är bristfälligt motiverat när det, i punkt 103 i skälen med avseende på de åtgärder som föreskrivs i artikel 15 i lag nr 196/97, anges att "[o]mvandling av tidsbegränsade utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar [inte] skapar [några] nya arbetstillfällen, eftersom dessa arbeten redan finns; det rör sig dock inte om fasta anställningar". Enligt den italienska regeringen skapar ordningen i fråga en kedjereaktion. Denna ordning avser att skapa nya arbetstillfällen inom ramen för UAA genom att föreskriva en tidsbegränsad fördel även om anställningsförhållandet fortsätter i form av ett avtal om tillsvidareanställning, vilket leder företagen till att skapa nya arbetstillfällen och att senare omvandla dem till avtal om tillsvidareanställning. 73 Det skall härvid erinras om att kommissionen i punkterna 104-109 i skälen till det ifrågasatta beslutet har tillagt att den har sett positivt på stöd för att omvandla visstidsanställningar till tillsvidareanställningar, om de innebär "en nettoökning av antalet varaktigt anställda som inte förelåg tidigare". Kommissionen har i detta avseende varken åsidosatt gemenskapsrätten eller gjort sig skyldig till maktmissbruk. 74 Även motiveringsskyldigheten har uppfyllts. I punkterna 97-110 i skälen till det ifrågasatta beslutet har nämligen kommissionen i detalj angett skälen till sin inställning i beslutet i fråga avseende stöd för att omvandla UAA till avtal om tillsvidareanställning. 75 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den fjärde särskilda grunden. Den femte särskilda grunden: Åsidosättande och felaktig tillämpning av artikel 87.3 a EG samt bristande motivering 76 Den italienska regeringen har anfört att kommissionen, även sett mot bakgrund av stöd till bibehållande av sysselsättning, inte ingående har undersökt om stödet i fråga enligt artikel 87.3 a EG kunde anses förenligt med den gemensamma marknaden genom att det främjar den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Kommissionen har begränsat sig till att i punkt 96 i skälen till det ifrågasatta beslutet göra allmänna uttalanden i denna fråga. Kommissionen kan dock inte helt enkelt påstå att de fördelar som åtgärden leder till gäller hela landet och inte är begränsade till de regioner som omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse i fördraget, exempelvis södra Italien. Kommissionen borde ha analyserat stödåtgärden för att bedöma om den var förenlig med den gemensamma marknaden och inte automatiskt ha förklarat att den var oförenlig med den gemensamma marknaden, i egenskap av "stöd till bibehållande av sysselsättning". 77 Enligt domstolens rättspraxis visar användningen av begreppen onormalt och allvarlig i undantaget i artikel 87.3 a EG att detta enbart avser regioner där den ekonomiska situationen är extremt missgynnad jämfört med gemenskapen som helhet (se dom av den 14 oktober 1987 i mål 248/84, Tyskland mot kommissionen, REG 1987, s. 4013, punkt 19). 78 Mot bakgrund av denna rättspraxis konstaterar domstolen att kommissionens bedömning i punkterna 95 och 96 i skälen till det ifrågasatta beslutet, som för övrigt motsvarar punkt 22 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd och punkterna 3.5 och 4.17 i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål, inte strider mot lydelsen och andemeningen i artikel 87.3 a EG och således inte utgör en felaktig rättstillämpning. Det var nämligen med rätta som kommissionen ansåg att stöd till bibehållande av sysselsättning som har karaktär av driftsstöd i princip är förbjudna och inte får tillåtas förutom i undantagsfall och i regioner som uppfyller vissa bestämda kriterier. Det var också med rätta som kommissionen påpekade att sådana stöd skall vara avsedda att trappas ner stegvis och vara tidsbegränsade. 79 Såsom även generaladvokaten har påpekat i punkt 45 i sitt förslag till avgörande är det i det förevarande fallet uppenbart att de stöd som föreskrivs i den italienska lagstiftningen inte är begränsade till de områden som omfattas av det ovannämnda undantaget. De var inte heller avsedda att trappas ner stegvis eller att vara tidsbegränsade. Av denna anledning är även de stöd som beviljas i de regioner som är berättigade till stöd för regionalt ändamål rättsstridiga. 80 Det ifrågasatta beslutet är inte heller bristfälligt motiverat. I enlighet med domstolens rättspraxis som nämnts ovan i punkt 48 i förevarande dom, skall bedömningen av om motiveringsskyldigheten har uppfyllts inte ske endast utifrån den ifrågasatta rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. I det förevarande fallet har kommissionen i sitt resonemang i punkterna 93-96 i skälen till det ifrågasatta beslutet tillräckligt angett de överväganden på vilka den har grundat sin bedömning av huruvida det stöd till bibehållande av sysselsättningen som föreskrivs i den italienska lagstiftningen är förenligt med den gemensamma marknaden. 81 Av detta följer att talan inte heller kan vinna bifall på den femte särskilda grunden. Den sjätte särskilda grunden: Åsidosättande av artikel 87 EG eller, under alla omständigheter, bristande motivering vad beträffar inverkan på handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen av det stöd som bedömts vara oförenligt med den gemensamma marknaden 82 Den italienska regeringen har hävdat att artikel 87 EG har åsidosatts genom det ifrågasatta beslutet eller att detta under alla omständigheter är bristfälligt motiverat, eftersom det inte beaktar inverkan på handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen av det stöd som bedömts vara oförenligt med den gemensamma marknaden. 83 Enligt denna regering var det enda syftet med stödordningen i fråga att gynna sysselsättningen och således att bidra till att lösa ett mycket allvarligt problem som är centralt för gemenskapen och samtliga medlemsstater. Därför var det nödvändigt att ägna åtminstone några ord i det ifrågasatta beslutet åt de konkreta skälen till kommissionens bedömning vad beträffar den ovannämnda ordningens faktiska inverkan på handeln mellan medlemsstaterna och dess potentiella inverkan på konkurrensen. 84 Domstolen erinrar om att enligt dess rättspraxis skall, när ett stöd som beviljats av staten förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrentföretag i handeln inom gemenskapen, de sistnämnda anses påverkade av stödet, även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen den inhemska produktionen upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till denna medlemsstats marknad minskar (dom av den 14 september 1994 i de förenade målen C-278/92-C-280/92, Spanien mot kommissionen, REG 1994, s. I-4103, punkt 40). 85 Inte heller när en medlemsstat beviljar stöd till företag som är verksamma inom tjänste- och distributionssektorerna är det nödvändigt att de stödmottagande företagen själva utövar sin verksamhet utanför sagda medlemsstat för att stödet skall påverka handeln mellan medlemsstaterna, särskilt när det är fråga om företag belägna nära gränsen mellan två medlemsstater. 86 Det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek eller att det mottagande företaget är relativt litet utesluter inte a priori att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas (dom av den 14 september 1994 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 42). 87 Artikel 87 EG har således inte åsidosatts genom det ifrågasatta beslutet. 88 Vad beträffar motiveringsskyldigheten har kommissionen i punkt 65 i skälen till det ifrågasatta beslutet i allmänna ordalag förklarat att stödet snedvrider konkurrensen och att stödet påverkar handeln i den mån det får effekter på handeln mellan medlemsstaterna. I punkt 66 i de ovannämnda skälen har kommissionen förtydligat denna uppfattning genom att använda exemplet med produktionssektorn. I punkt 97 i de ovannämnda skälen, som gäller omvandling av UAA till avtal om tillsvidareanställning, har kommissionen hänvisat till denna bedömning och förklarat varför den till och med är mer relevant med avseende på åtgärder som föreskrivs för denna omvandling. 89 Kommissionen var inte skyldig att gå in mer i detalj i detta avseende. Vad beträffar ett stödprogram kan den begränsa sig till att granska det ifrågavarande programmets särdrag för att i skälen till sitt beslut bedöma om detta innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna (se särskilt dom av den 14 oktober 1987 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 18). 90 I det förevarande fallet utgör de italienska lagarna avseende UAA ett stödprogram. Det ifrågasatta beslutet innehåller den erforderliga bedömningen av detta program och dess verkningar. 91 Det ifrågasatta beslutet behövde inte innehålla någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av detta system. Det är först vid återkrav av stödet som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation. 92 Av detta följer att talan inte heller kan vinna bifall på den sjätte särskilda grunden. Den sjunde särskilda grunden: Felaktig tillämpning av regeln om försumbart stöd 93 Den italienska regeringen har hävdat att i och med att den ifrågavarande ordningen endast betraktades som delvis oförenlig med den gemensamma marknaden och EES-avtalet, kunde inte kommissionen - för att tillämpa regeln om försumbart stöd - beakta samtliga åtgärder som vidtagits till förmån för företag som anställde arbetstagare genom UAA. Enligt den italienska regeringen borde gränsen på 100 000 euro för varje företag under en period av tre år endast ha fastställts för den del av nedsättningen som ansågs oförenlig med den gemensamma marknaden. 94 Det skall i detta avseende erinras om att genom regeln om försumbart stöd försöker man tillfredsställa krav på administrativ förenkling såväl för medlemsstaterna som för kommissionens tjänstegrenar. Kommissionen skall kunna koncentrera sina resurser på de fall som har verklig betydelse på gemenskapsnivå. Om det för att kunna tillämpa regeln om försumbart stöd var nödvändigt att varje gång bedöma om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden eller inte, skulle arbetsbördan för medlemsstaterna, vilka är skyldiga att anmäla stödprojekt, och för kommissionen, vilken är skyldig att granska dem, inte på något sätt minskas. 95 Det är således med rätta som kommissionen, vid tillämpningen av regeln om försumbart stöd, inte har gjort åtskillnad mellan den del av stödordningen i fråga som bedömts förenlig och den del som bedömts oförenlig med den gemensamma marknaden. 96 Av detta följer att talan inte heller kan vinna bifall på den sjunde särskilda grunden. Den åttonde särskilda grunden: Bristande motivering i fråga om huruvida det var nödvändigt eller åtminstone lämpligt att återkräva det stöd som bedömts vara oförenligt med den gemensamma marknaden 97 Den italienska regeringen har i andra hand gjort gällande att i det förevarande fallet är alla villkoren uppfyllda för att de belopp som företagen inom ramen för denna stödordning har åtnjutit i form av nedsättning av arbetsgivaravgifterna inte skall återbetalas. För det första har det genom denna stödordning införts och reglerats en arbetsrättslig mekanism av allmän giltighet och inte ett ingripande grundat på sektorsvisa och ekonomiska överväganden. Med hänsyn till principen om skydd för de berörda ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar skall det för det andra anmärkas att gemenskapens riktlinjer för stöd inte alltid har utmärkt sig för sin klarhet. För det tredje har stödordningen i fråga länge varit i kraft i italiensk rätt, och dess effekter har således med tiden stabiliserats och ett avskaffande av denna skulle därför, trots den tidsfrist som kommissionen har fastställt, vara ytterst komplicerat och svårkontrollerat, just med tanke på att varje stödmottagande företags individuella situation är speciell. För det fjärde har stödordningen alltid utmärkt sig för att vara vida tillämplig inom produktionsnätet i hela landet och särskilt i regionerna i södra Italien, vilka nu skulle drabbas hårdast av återbetalningskraven. 98 Det skall erinras om att avskaffande genom återkrav av ett statligt stöd som har beviljats rättsstridigt är en logisk följd av att stödet har fastslagits vara rättsstridigt (dom av den 21 mars 1990 i mål C-142/87, Belgien mot kommissionen, nedan kallad domen i målet Tubemeuse, REG 1990, s. I-959, punkt 66; svensk specialutgåva, volym 10, s. 369) och att statens skyldighet att avskaffa ett stöd som kommissionen anser vara oförenligt med den gemensamma marknaden avser att återställa den tidigare situationen (dom av den 4 april 1995 i mål C-350/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-699, punkt 21, och av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen REG 1999, s. I-3671, punkt 64). 99 Genom återbetalningen av stödet förlorar stödmottagaren de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 22). Denna funktion av återbetalningen leder även till att kommissionen i allmänhet, om det inte föreligger exceptionella omständigheter, inte överskrider sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, vilken har erkänts i domstolens rättspraxis, när den begär att medlemsstaten skall återkräva de belopp som beviljats som rättsstridigt stöd, eftersom den enbart återställer den tidigare situationen (ovannämnda dom av den 17 juni 1999 i målet Belgien mot kommissionen, punkt 66). 100 I det förevarande fallet finns det inga omständigheter som tyder på att det föreligger exceptionella omständigheter som motiverar en annan lösning. 101 Vad beträffar argumentet att en allmän arbetsrättslig mekanism har införts och reglerats genom stödordningen i fråga, skall domstolens rättspraxis nämnas, vilken det redan har erinrats om i punkt 51 i förevarande dom. På samma sätt som det faktum att de statliga ingripandena är av social karaktär inte är tillräckligt för att de skall undgå att betecknas som stöd, utgör inte argumentet att det är fråga om "en arbetsrättslig mekanism" en exceptionell omständighet som motiverar att återbetalning inte skall ske. 102 Vad beträffar principen om skydd för berättigade förväntningar, skall det erinras om att kommissionen i ett meddelande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 318, 1983, s. 3) underrättade potentiella mottagare av statligt stöd om den risk som var förknippad med stöd som rättsstridigt beviljats dem på så sätt att de kunde bli tvungna att återbetala stöden (se dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89, kommissionen mot Tyskland, REG 1990, s. I-3437, punkt 15; svensk specialutgåva, volym 10, s. 499). 103 Det kan visserligen inte uteslutas att en mottagare av ett rättsstridigt stöd kan åberopa exceptionella omständigheter som medför att han har berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt och av detta skäl kan motsätta sig en återbetalning av det. I ett sådant fall ankommer det på den nationella domstolen, vid vilken talan eventuellt väckts, att bedöma omständigheterna i sak, i förekommande fall efter att ha ställt tolkningsfrågor till domstolen (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 16). 104 Däremot kan inte en medlemsstat, vars myndigheter har beviljat ett stöd i strid med förfarandereglerna i artikel 88 EG - i syfte att undandra sig skyldigheten att vidta nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut av kommissionen, genom vilket staten åläggs att återkräva stödet - åberopa att stödmottagarna hade berättigade förväntningar. Att medge en sådan möjlighet skulle nämligen innebära att bestämmelserna i artiklarna 87 och 88 EG fråntas all ändamålsenlig verkan i den mån som de nationella myndigheterna på så sätt skulle kunna stödja sig på sitt eget rättsstridiga beteende för att frånta de beslut som kommissionen har antagit i enlighet med dessa bestämmelser i fördraget all verkan (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 17). 105 Vad beträffar argumentet att återbetalningen skulle vara ytterst komplicerad och svårkontrollerad samt argumentet att stödordningen är vida tillämplig inom produktionsnätet i hela landet, skall det påpekas att enligt domstolens rättspraxis kan fruktan för interna, till och med oöverstigliga, svårigheter inte rättfärdiga att en medlemsstat underlåter att iaktta de skyldigheter som åligger den i enlighet med gemenskapsrätten (se särskilt dom av den 27 juni 2000 i mål C-404/97, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-4897, punkt 52). I det förevarande fallet har den italienska regeringen inte gjort något försök att återkräva stödet i fråga och det kan därför inte anses vara utrett att det föreligger hinder mot att verkställa beslutet om återkrav (se dom av den 19 maj 1999 i mål C-6/97, Italien mot kommissionen, REG 1999, s. I-2981, punkt 34). 106 Vad beträffar motiveringsskyldigheten framgår det av domstolens rättspraxis att när det planerade stödet redan har utbetalats i strid med bestämmelserna i artikel 88.3 EG är kommissionen, som har befogenhet att ålägga de nationella myndigheterna att besluta om återkrav av stödet, inte skyldig att redogöra för de närmare grunderna för att den utövar denna befogenhet (se domen av den 14 september 1994 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 78, och av den 17 juni 1999 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 82). I punkterna 120 och 121 i skälen till det ifrågasatta beslutet har emellertid kommissionen förklarat skälen till sitt beslut att kräva återbetalning. Det ifrågasatta beslutet är således inte bristfälligt motiverat i detta avseende. 107 Av detta följer att talan inte heller kan vinna bifall på den åttonde särskilda grunden. 108 Av vad som har anförts följer att talan skall ogillas. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 109 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Italien har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.