Arrêt de la Cour Mål C-276/02 Konungariket Spanien mot Europeiska gemenskapernas kommission «Statligt stöd – Begrepp – Ett företags underlåtenhet att betala skatter och sociala avgifter – De nationella myndigheternas handlande efter betalningsinställelse» Förslag till avgörande av generaladvokat M. Poiares Maduro föredraget den 1 april 2004 Domstolens dom (andra avdelningen) av den 14 september 2004 Sammanfattning av domen 1. Stöd som ges av medlemsstaterna – Begrepp – Ingripande som resulterar i en minskning av de kostnader som belastar ett företags budget (Artikel 87.1 EG) 2. Stöd som ges av medlemsstaterna – Kommissionens beslut – Lagenligheten av ett beslut skall bedömas mot bakgrund av de uppgifter som var tillgängliga när beslutet antogs (Artikel 87 EG) 1. I artikel 87.1 EG definieras i fördraget reglerade statliga stöd såsom stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG är mer allmänt än begreppet subvention, eftersom det inte enbart omfattar sådana konkreta förmåner som subventioner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget. (se punkt 24) 2. Lagenligheten av ett beslut avseende statligt stöd skall bedömas mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen har tillgång till när den antar beslutet. (se punkt 31) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 14 september 2004 (1) Statligt stöd – Begrepp – Ett företags underlåtenhet att betala skatter och sociala avgifter – De nationella myndigheternas handlande efter betalningsinställelse I mål C-276/02, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 CE,som inkom till domstolen den 23 juli 2002, Konungariket Spanien , företrätt av S. Lamb, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av Campbell och Allen, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Ramirez, J.-P. Puissochet (referent), Parrish Payne och Davis, generaladvokat: L.M. Poiares Maduro, justitiesekreterare: Oconnell, med hänsyn till det skriftliga förfarandet, och efter att den 1 april 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Genom sin ansökan har Konungariket Spanien yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2002/935/EG av den 14 maj 2002 om statligt stöd beviljat Grupo de Moore (EGT L 329, s. 1) (nedan kallat det omtvistade beslutet). Bakgrund och det omtvistade beslutet 2 Grupo de Hurley (nedan kallat GEA) tillverkar och säljer serviser och porslin och var ett av de viktigaste företagen på området i Spanien. GEA redovisade stora förluster efter det att företaget privatiserats år 1991. 3 Företaget beviljades statligt stöd i form av garantier och en direkt subvention. Kommissionen godkände genom beslut 98/634/EG av den 15 juli 1997 (EGT C 336, s. 6) detta stöd under förutsättning att de spanska myndigheterna avstod från att bevilja något nytt stöd och att de till fullo följde den omstruktureringsplan som de hade gett in. 4 Under de tre år som följde efter detta godkännande underlät emellertid GEA och dess dotterbolag Vidrios Automáticos del Noroeste SA (nedan kallat Vanosa) att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter. 5 Efter det att betalningsinställelse beviljats GEA den 19 november 1997 och Vanosa den 14 november 1997 i enlighet med företagens begäran därom, träffade Agencia Estatal de Administración Tributaria (statliga skattemyndigheten, nedan kallad skattemyndigheten) den 14 april 1998 ett särskilt avtal med vart och ett av företagen. 6 Enligt dessa avtal efterskänktes ungefär två tredjedelar av den existerande skatteskulden och resterande skuld lades om på lång sikt, genom att uppskov beviljades under två år och betalningar därefter skulle erläggas kvartalsvis under tio år, med början i januari 2000. Villkor för detta var att de två företagen iakttog förfallodagarna och att de noggrant fullgjorde de skatteskyldigheter som uppkom därefter. För det fall dessa villkor inte uppfylldes skulle avtalen hävas och därmed den ursprungliga skulden till fullo återuppstå. 7 Den 6 november 1998 träffade Tesorería General de la Seguridad Social (nedan kallad socialförsäkringsmyndigheten) även ett särskilt avtal med Vanosa av samma slag som avtalen den 14 april 1998, då den första månadsbetalningen som föreskrevs i omläggningen skulle förfalla i januari 2000. GEA däremot träffade inte något sådant avtal med socialförsäkringsmyndigheten. 8 Under de två år som följde efter ingåendet av avtalen med skattemyndigheten och socialförsäkringsmyndigheten fortsatte GEA och Vanosa att underlåta att betala de sociala avgifter och skatter som förföll till betalning, med undantag för vissa enstaka betalningar. Från och med början av år 2000 betalade dessa företag inte heller de utestående skulder på sätt som föreskrevs i nämnda avtal. 9 Efter flera resultatlösa betalningsuppmaningar beslutade skattemyndigheten den 7 februari 2001 enligt den spanska regeringen att häva avtalen av den 14 april 1998 med GEA och Vanosa. Socialförsäkringsmyndigheten hävde den 20 december 2001 sitt avtal av den 6 november 1998 med Vanosa. 10 Enligt den spanska regeringen fortsatte socialförsäkringsmyndigheten och skattemyndigheten, även efter betalningsinställelsen, att utöver de utmätningsåtgärder som vidtagits före beviljandet av betalningsinställelse vidta ytterligare åtgärder för utmätning av egendom Socialförsäkringsmyndigheten och skattemyndigheten vidtog även andra exekutiva åtgärder. Bland annat utmätte skattemyndigheten 96 sociala bostäder (den 23 december 1999), liksom GEA-koncernens varumärken (den 22 augusti 2000), fordringarna på de aktuella företagens viktigaste kunder (mellan oktober 2000 och april 2001) och Vanosa:s fabrik (den 5 juni 2002). Samtidigt drev socialförsäkringsmyndigheten in vissa belopp (exempelvis 42 767 950 ESP i november 1998) och begärde utmätning av bankkonton (januari 2001) och av en fordran på statsverket (april 2001). Dessa åtgärder medförde till slut att företagen lades ned under våren 2001, eftersom intäkterna från verksamheten till stor del slussades vidare till de offentliga fordringsägarna. 11 Under det första kvartalet år 2001 inkom två klagomål till kommissionen. I dessa klagomål gjordes det bland annat gällande att de spanska myndigheterna hade avstått från att återkräva skatter och sociala avgifter från GEA och Vanosa. Till följd av dessa klagomål skickade kommissionen flera framställningar med begäran om upplysningar till dessa myndigheter. Efter skriftväxling med de spanska myndigheterna beslutade kommissionen den 19 september 2001 att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG. Kommissionen underrättade de spanska myndigheterna om detta genom skrivelse av samma dag, skrivelse som kommissionen sedan lät offentliggöra i Europeiska gemenskapernas officiella tidning , varvid berörda parter anmodades att inkomma med yttrande (EGT C 336, 2001, s. 6). 12 De spanska myndigheterna lämnade ett yttrande som inkom till kommissionen den 4 december 2001. Ingen annan medlemsstat eller berörd part inkom med något yttrande. Den 14 maj 2002 fattade kommissionen det omtvistade beslutet. 13 I skälen till det omtvistade beslutet angav kommissionen att GEA:s och VANOSA:s systematiska underlåtenhet att betala sociala avgifter och skatter, åtminstone mellan november 1997, då betalningsinställelse beviljades, och januari 2001, innebar en överföring av allmänna medel till dessa företag och att detta utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. 14 Denna överföring gav nämligen dessa företag en konkurrensfördel, eftersom de, i motsats till sina konkurrenter, inte behövde täcka dessa sociala avgifter och skatter på samma sätt som under normala omständigheter. Denna fördel hade sin grund i det faktum att Spanien inte vidtog de åtgärder som föreskrivs i den spanska lagstiftningen, nämligen separata exekutiva förfaranden beträffande skulder som uppkommit efter betalningsinställelsen, för att undvika att de aktuella företagen fortsatte att bedriva sin verksamhet utan att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter. 15 Genom sitt uppträdande har de spanska myndigheterna inte handlat som en uppmärksam privat fordringsägare som försökte återfå åtminstone en liten del av de skatter och sociala avgifter som förfallit till betalning. I och med de spanska myndigheternas passivitet ökade beloppet på de skatter och sociala avgifter som förfallit till betalning i betydande omfattning, vilket utgör en uppenbar avvikelse från den omstruktureringsplan som beslutet från den 15 juli 1997 var grundat på. 16 I det omtvistade beslutet angav därefter kommissionen att stödet inte omfattas av något av de undantag som föreskrivs i artikel 87.2 EG och 87.3 EG och att stödet i synnerhet inte uppfyller de villkor som anges i meddelande 1999/C 288/02 om riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EGT C 288, 1999, s. 2). 17 Sammanfattningsvis slog kommissionen fast att ”[d]et statliga stöd som består av en fortsatt underlåtenhet att betala skatter och sociala avgifter av [GEA och Vanosa], från och med det att GEA den 19 november 1997 och Vanosa den 14 november 1997 beviljats betalningsinställelse och fram till januari 2001, är oförenligt med den gemensamma marknaden”. Kommissionen beslutade vidare att Konungariket Spanien ”skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagaren återkräva [ifrågavarande] stöd som olagligen redan utbetalats till stödmottagaren”. Talan 18 Den spanska regeringen har särskilt gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och felaktig bedömning av sakomständigheterna vid tillämpningen av artikel 87.1 EG. Domstolen kommer i första hand att pröva dessa grunder. Grunden avseende felaktig rättstillämpning Parternas argument 19 Den spanska regeringen har gjort gällande att kommissionen genom det ifrågasatta beslutet åsidosatte artikel 87.1 EG, eftersom det inte visades att de relevanta omständigheterna i målet utgjorde ett statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse. 20 Enligt den spanska regeringen nöjde sig de behöriga myndigheterna med att träffa avtal med GEA och Vanosa om att efterskänka och lägga om skulderna, vilket är möjligt enligt tillämpliga nationella bestämmelser om företags betalningsinställelse. Myndigheterna skulle ha gjort likadant med vilket bolag som helst i samma situation. Enbart den omständigheten att myndigheterna träffade dylika avtal inom ramen för ett betalningsinställelseförfarande kan inte anses utgöra statligt stöd. 21 Kommissionen har framfört argumentet att den omständigheten att företagen träffade avtal som gjorde det möjligt för dem att fortsätta verksamheten, trots att de offentliga fordringsägarna hade kunnat utverka omedelbar likvidation, utgör statligt stöd. Enligt den spanska regeringen innebär dock detta argument att varje betalningsinställelseförfarande omfattar delar som utgör stöd och att medlemsstaternas förfaranden för att undvika konkurser i sig strider med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd. 22 Den spanska regeringen har även gjort gällande att kommissionen varken visat eller gjort gällande att de avtal som de offentliga fordringsägarna träffade med GEA och Vanosa skiljde sig från eller var mer förmånliga än de avtal som vanligtvis träffas i betalningsinställelseförfaranden. 23 Kommissionen har däremot gjort gällande att det inte är själva avtalen om att efterskänka och lägga om skulderna till de offentliga fordringsägarna som utgör statligt stöd, utan i stället socialförsäkringsmyndighetens och skattemyndighetens underlåtenhet att agera efter det att dessa avtal träffats. Till skillnad från vad den spanska regeringen har gjort gällande har kommissionen i detta mål aldrig hävdat att nämna avtal utgör statligt stöd. Domstolens bedömning 24 I artikel 87.1 EG definieras i EG-fördraget reglerade statliga stöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse är mer allmänt än begreppet subvention, eftersom det inte enbart omfattar sådana konkreta förmåner som subventioner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget (se bland annat dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten, REG 1961, s. 1, 39, svensk specialutgåva, volym 1, s. 69, av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco Exterior de España, REG 1994, s. I-877, punkt 13, av den 29 juni 1999 i mål C‑256/97, DM Transport, REG 1999, s. I-3913, punkt 19, och av den 12 december 2002 i mål C-5/01, Belgien mot kommissionen, REG 2002, s. I-11991, punkt 32). 25 I det ifrågasatta beslutet framställde kommissionen inte några invändningar mot avtalen med GEA och Vanosa om att efterskänka och lägga om företagens skulder. Till skillnad från vad den spanska regeringen har gjort gällande ansåg kommissionen inte att det förelåg något statligt stöd på grund av att de offentliga fordringsägarna träffade dylika avtal inom ramen för ett betalningsinställelseförfarande. 26 I skälen till och i själva beslutsdelen i det omtvistade beslutet riktar kommissionen nämligen uttryckligen in sig på de två företagens kontinuerliga underlåtenhet att betala skatter och sociala avgifter. I det omtvistade beslutet, särskilt i punkterna 44 och 47 i skälen, anges att det statliga stödet utgörs av den förmån som uppstått genom den systematiska underlåtenheten att betala skatter och sociala avgifter åtminstone mellan januari 1997 och januari 2001, det vill säga både före och efter betalningsinställelsen och ingåendet av avtalen. Denna förmån uppkom genom de behöriga myndigheternas underlåtenhet att vidta separata exekutiva åtgärder för att undvika att de två företagen fortsatte att bedriva verksamhet, särskilt sedan avtalen ingåtts, utan att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter, det vill säga i synnerhet utan att betala de skulder som uppkommit efter betalningsinställelsen och som inte omfattas i det eftergivande och den omläggning som föreskrivs i avtalen. I punkt 53 i skälen i det omtvistade beslutet anges särskilt att de offentliga fordringsägarna inte handlade som en privat fordringsägare som försökte att återfå åtminstone en liten del av de skatter och sociala avgifter som förfallit till betalning. 27 Den spanska regeringen har således baserat sin första grund på en felaktig tolkning av det omtvistade beslutet. Talan kan därför inte vinna bifall på denna grund. Grunden avseende felaktig bedömning av sakomständigheterna Parternas argument 28 Den spanska regeringen har huvudsakligen gjort gällande att kommissionen i det omtvistade beslutet gjorde en felaktig bedömning av sakomständigheterna, då den ansåg att de spanska myndigheterna fortsatte att vara passiva efter det att GEA och Vanosa beviljades betalningsinställelse i november 1997. 29 Till skillnad från vad som anges i det omtvistade beslutet anser den spanska regeringen att både socialförsäkringsmyndigheten och skattemyndigheten vidtog de åtgärder som stod till deras förfogande, särskilt separata exekutiva förfaranden, för att se till att få betalning för de skulder som uppkommit efter ingåendet av avtalen om att skulderna skulle efterskänkas och läggas om. Den spanska regeringen har i detta avseende hänvisat till de åtgärder som redovisas i punkt 10 i denna dom. 30 Kommissionen anser däremot att den spanska regeringen inte agerat på ett tillräckligt omsorgsfullt sätt mot företagens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter. Socialförsäkringsmyndigheten och skattemyndigheten fortsatte nämligen att vara passiva även efter det att avtalen om att efterskänka och lägga om skulderna ingåtts år 1998. Detta medförde att senare uppkomna skulder ökade i betydande utsträckning. Domstolens bedömning 31 Lagenligheten av ett beslut avseende statligt stöd skall bedömas mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen har tillgång till när den antar beslutet (se bland annat dom av den 10 juli 1986 i mål 234/84, Belgien mot kommissionen, REG 1986, s. 2263, punkt 16, och av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 33). 32 Vad gäller grunden för det omtvistade beslutet anser kommissionen, såsom anges i punkt 26 i denna dom, att det statliga stödet utgörs av de spanska myndigheternas underlåtenhet att inleda det separata exekutiva förfarandet och av att de inte handlade som privata fordringsägare som försökte att få betalning för åtminstone en liten del av fordringarna. 33 Det framgår emellertid av skriftväxlingen mellan parterna under det administrativa förfarandet att de spanska myndigheterna hade uppgett att åtgärder vidtagits mellan januari 1997 och januari 2001 för att få betalning för en del av de offentliga fordringarna mot GEA och Vanosa och för att se till att företagen fullgjorde sina skyldigheter. Det är visserligen riktigt att de uppgifter som kommissionen hade tillgång till under det administrativa förfarandet var mindre fullständiga än de uppgifter som den spanska regeringen lagt fram i detta mål. De uppgifter som kommissionen hade tillgång till under det administrativa förfarandet var ibland dessutom oklara. Av dessa uppgifter var det dock inte möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att Spanien inte vidtog de åtgärder som föreskrivs i den spanska lagstiftningen (separata exekutiva förfaranden) för att undvika att företagen fortsatte att bedriva sin verksamhet utan att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter, och att de offentliga fordringsägarna således inte handlade som privata fordringsägare som försökte få betalning för åtminstone en liten del av sina fordringar. 34 I sitt svar på kommissionens begäran om upplysningar, som inkom till kommissionen den 5 juli 2001, gjorde de spanska myndigheterna visserligen bara gällande att fast egendom tillhörande GEA och Vanosa hade utmätts av socialförsäkringsmyndigheten. Något datum för när så skedde angavs dock inte, inte heller lämnades några uppgifter om eventuella åtgärder från skattemyndighetens sida. Det var på grundval av detta som kommissionen, i sin skrivelse till de spanska myndigheterna om att den hade inlett förfarandet enligt artikel 88.2 EG, förklarade för dessa myndigheter att de inte hade uppgett att vissa rättsliga åtgärder enligt nationell rätt hade vidtagits, såsom konkursansökan eller separata exekutiva förfaranden, för att se till att företagen upphörde med sin underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter. 35 I sin svarsskrivelse, som inkom till kommissionen den 4 december 2001, uppgav de spanska myndigheterna att GEA och Vanosa inte hade iakttagit avtalen av den 14 april 1998, att skattemyndigheten hade hävt avtalen den 7 februari 2001 och att ett antal exekutiva åtgärder hade vidtagits. I detta avseende uppgav de spanska myndigheterna att företagens kundfordringar, varumärken, aktier i dotterbolag och fasta egendom hade utmätts. De gjorde även gällande att en botteninteckning avseende en fast egendom hade tagits i anspråk. Dessa uppgifter skall förstås på så sätt att nämnda exekutiva åtgärder vidtogs först efter den period som avses i det omtvistade beslutet och som avslutades i januari 2001. Å andra sidan hänvisade de spanska myndigheterna till en rapport och handlingar från socialförsäkringsmyndigheten som bilagts svarsskrivelsen och som bland annat utvisade att fast egendom, bankkonton och de två företagens fordringar mot andra företag eller statsverket hade utmätts. En granskning av dessa dokument utvisar att ett flertal åtgärder för att utmäta fast egendom som hade vidtagits mellan åren 1993 och 1996 på nytt hade vidtagits mellan oktober 1997 och november 1998. Det framgår även härav att utmätning av ett av GEA:s bankkonton hade gjorts hos banken den 1 februari 2001, vilket förutsätter att denna åtgärd förberetts under de föregående veckorna, samt att även utmätning av en fordran mot statsverket hade gjorts den 9 april 2001. 36 Med beaktande av dessa uppgifter hade kommissionen inte någon grund för att allmänt anse att ”Spanien inte vidtog de åtgärder som föreskrivs i den spanska lagstiftningen (separata exekutiva förfaranden) för att undvika att företagen fortsatte att bedriva sin verksamhet utan att uppfylla sina skyldigheter avseende skatter och sociala avgifter” och härav dra slutsatsen att ”[s]tatens uppträdande ger därför ingen som helst anledning att dra den slutsatsen att den handlade som en privat fordringsägare som försökte återfå åtminstone en liten del av de skatter och sociala avgifter som förfallit till betalning”. 37 Utan att någon bedömning görs i detta mål av huruvida något statligt stöd föreligger eller ej, finner domstolen att kommissionen gjorde en felaktig bedömning av sakomständigheterna då den i det omtvistade beslutet slog fast att ”[d]et statliga stöd som består av en fortsatt underlåtenhet att betala skatter och sociala avgifter av [GEA och av Vanosa] efter att under perioden november 1997–januari 2001 ha beviljats betalningsinställelse [måste anses vara] oförenligt med den gemensamma marknaden”. Det omtvistade beslutet skall därför ogiltigförklaras och det saknas anledning att pröva de övriga grunder och argument som åberopats av den spanska regeringen. Rättegångskostnader 38 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Den spanska regeringen har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall kommissionen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom: 1) Kommissionens beslut 2002/935/EG av den 14 maj 2002 om statligt stöd beviljat Grupo de Moore ogiltigförklaras. 2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter 1 – Rättegångsspråk: spanska.