Mål C‑289/05 Länsstyrelsen i Norrbottens län mot Cummings liitto (begäran om förhandsavgörande från Rovaniemen hallinto-oikeus) ”Förordning (EG) nr 1685/2000 – Bilaga – Punkt 1.8 i regel 1 – Strukturfonder – Stödberättigande utgifter – Beaktande av de indirekta kostnaderna” Förslag till avgörande av generaladvokat Cook föredraget den 14 september 2006 Domstolens dom (första avdelningen) av den 8 mars 2007 Sammanfattning av domen Ekonomisk och social sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering – Huruvida kostnader som bestritts av nationella organ är stödberättigande (Rådets förordning nr 1260/1999, artiklarna 30.1 och 32.; kommissionens förordning nr 1685/2000, bilagan, regel 1, punkt 1.8) Punkt 1.8 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av förordning nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna, i dess lydelse enligt förordning nr 448/2004, utgör inte hinder för en metod för att beräkna de indirekta kostnader som utgör stödberättigande utgifter i samband med ett projekt som medfinansieras av strukturfonderna enbart av den anledningen att metoden utgår ifrån en procentsats eller en proportionell andel av i synnerhet lönekostnaden eller arbetstiden. Utan att det påverkar nationella regler med strängare villkor skall indirekta kostnader som den slutlige stödmottagaren haft anses utgöra stödberättigande utgifter om dessa kostnader uppfyller tre villkor i enlighet med punkt 1.8 i regel 1, nämligen att de grundar sig på verkliga kostnader, att kostnaderna uppstått i samband med genomförandet av insatser som medfinansieras av strukturfonderna och att de fördelas proportionellt ( pro rata ) på insatserna i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod. Vad gäller det sistnämnda villkoret är syftet inte att införa en enda beräkningsmetod, utan att medlemsstaterna därigenom ges ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller beräkningen av de stödberättigande utgifterna. Villkoret innebär endast att indirekta kostnader skall ”fördelas proportionellt ( pro rata ) på insatserna eller i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod” för att de skall anses utgöra stödberättigande utgifter. Punkt 1.8 kan följaktligen inte tolkas så, att den utgör hinder för en metod för beräkning av stödberättigande indirekta kostnader som utgår ifrån en procentsats eller en proportionell andel av i synnerhet lönekostnaden eller arbetstiden, dock under förutsättning att den slutlige stödmottagaren kan styrka att kostnaderna fördelas på projektet enligt en metod som uppfyller villkoren i denna bestämmelse. För att uppfylla de ovannämnda villkoren skall fördelning på projektet av indirekta kostnader, som till exempel kostnader för löner, lokaler och IT, ske med beaktande av det antal personer som arbetar med att genomföra projektet, hur många arbetstimmar dessa personer lägger ner på projektet och det lönebelopp som utbetalas härför i förhållande till myndighetens genomsnittliga personalstyrka, det genomsnittliga antalet arbetstimmar och den genomsnittliga lön som utbetalas. (se punkterna 22 och 25–28 samt domslutet) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 8 mars 2007 ( * ) ”Förordning (EG) n° 1685/2000 – Bilaga – Punkt 1.8 i regel 1 – Strukturfonder – Stödberättigande utgifter – Beaktande av de indirekta kostnaderna” I mål C‑289/05, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Smith (Finland) genom beslut av den 15 juli 2005, som inkom till domstolen den 19 juli 2005, i målet Länsstyrelsen i Norrbottens län mot Cummings liitto , meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Alvarado samt domarna Thompson, Jackson, J.N. Cunha Michael (referent) och Guzman, generaladvokat: Cook, justitiesekreterare: Gillespie, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Länsstyrelsen i Norrbottens län, genom P.‑O. Eriksson och Mays, båda i egenskap av ombud, – Finlands regering, genom E. Bygglin, i egenskap av ombud, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Hall och Cooper, båda i egenskap av ombud, och efter att den 14 september 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av punkt 1.8 i regel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna (EGT L 193, s. 39) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 448/2004 av den 10 mars 2004 (EUT L 72, s. 66) (nedan kallad förordning nr 1685/2000). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Länsstyrelsen i Norrbottens län (Sverige) (nedan kallad länsstyrelsen) och Cummings liitto (Lapplands förbund (Finland)). Målet gäller en ansökan från länsstyrelsen om ersättning för kostnaderna för tekniskt stöd inom ramen för programmet Interreg III A Nord – som medfinansieras av Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) (nedan kallat programmet) – för åren 2001 och 2002. Tillämpliga bestämmelser 3 Artikel 32.1 tredje stycket i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, s. 1) har följande lydelse: ”… Löpande betalningar och slutbetalningar skall gälla utgifter som faktiskt betalats, vilka skall motsvara de betalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört och skall styrkas av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde.” 4 Bilagan till förordning nr 1685/2000 har rubriken ”Regler om stödberättigande utgifter”. I sin ursprungliga lydelse hade den följande lydelse : ”Regel 1. Faktiskt betalda utgifter 1. Utbetalningar gjorda av de slutliga stödmottagarna 1.1 Utbetalningar från slutliga stödmottagare i den mening som avses i artikel 32.1 tredje stycket i förordning (EG) nr 1260/1999 … skall ske i form av likvida medel med förbehåll för undantagen i punkt 1.4. ... 1.4 I enlighet med villkoren i punkt[erna] 1.5–1.7 kan avskrivningar, in natura-bidrag och indirekta kostnader också utgöra en del av de utbetalningar som avses i punkt 1.1. Strukturfondernas medfinansiering av en insats får dock inte överstiga summan av de stödberättigande utgifterna när insatsen avslutats, exklusive in natura-bidrag. … 1.7 Indirekta kostnader utgör stödberättigande utgifter om de grundas på verkliga kostnader i samband med genomförandet av insatser som medfinansieras av strukturfonderna och fördelas proportionellt (pro rata) på insatserna eller i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod. … 1.9 Medlemsstaterna får tillämpa strängare nationella regler vid bestämmandet av vilka utgifter som enligt punkterna 1.5–1.7 skall vara stödberättigande. 2. Bevis för utgifterna I regel skall utgifter som betalats av den slutliga stödmottagaren verifieras med kvitterade fakturor. Om detta inte låter sig göras skall betalningarna verifieras med bokföringsunderlag som har motsvarande bevisvärde. …” 5 Enligt artiklarna 2 och 3 tredje stycket i förordning nr 448/2004 blir punkterna 1.4, 1.7 och 1.9 i regel nr 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000, i dess ursprungliga lydelse, punkterna 1.5, 1.8 och 1.10 i regel nr 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 från och med den 5 augusti 2000. 6 I artikel 19 i kommissionens förordning (EG) nr 438/2001 av den 2 mars 2001 om genomförandebestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1260/1999 beträffande förvaltnings- och kontrollsystemen för stöd som beviljas inom ramen för strukturfonderna (EGT L 63, s. 21) föreskrivs följande: ”Om det för en viss stödform finns stödmottagare i mer än en medlemsstat, skall de berörda medlemsstaterna, med beaktande av nationell lagstiftning, komma överens om de nödvändiga gemensamma åtgärder som krävs för att garantera en sund ekonomisk förvaltning, och underrätta kommissionen om dessa åtgärder. Kommissionen och de berörda medlemsstaterna skall ge varandra all nödvändig administrativ hjälp.” 7 Med tillämpning av ovannämnda artikel 19 undertecknade Republiken Finland och Konungariket Sverige ”Memorandum of understanding on the implementation of the Community Initiative programme INTERREG Ryan” den 24 respektive den 31 oktober 2002. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 8 Genom skrivelse som inkom till Lapplands förbund den 30 oktober 2002 ansökte länsstyrelsen om ersättning för kostnader för tekniskt stöd inom ramen för programmet på sammanlagt 95 880,72 SEK för år 2001. Ersättningsbeloppet hade räknats ut genom att lönekostnaderna för att ge tekniskt stöd till programmet multiplicerats med en viss procentsats. Procentsatsen hade beräknats utifrån hur stor del den programansvariga myndighetens indirekta kostnader (kostnader för löner och annat inom ramen för myndighetens horisontella verksamhet, i den mån dessa hade samband med programmet) utgjorde av myndighetens direkta lönekostnader för programmet. De sistnämnda lönekostnaderna motsvarade skillnaden mellan den totala lönekostnaden och de indirekta lönekostnaderna. 9 Lapplands förbund avslog ansökan genom beslut av den 20 februari 2003. Enligt Lapplands förbund skulle gjorda utbetalningar ha styrkts med kvitton och fakturor eller bokföringsunderlag som har motsvarande bevisvärde. Kostnaderna borde ha grundat sig på de verkliga kostnaderna. De kostnader som är aktuella i målet vid den nationella domstolen hade däremot beräknats utifrån en procentsats och inte fördelats på projektet i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod enligt punkt 1.8 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000. 10 Av begäran om förhandsavgörande framgår även att Lapplands förbund erhöll en ny ansökan den 26 september 2003 från länsstyrelsen med yrkande om ersättning för kostnader för programmet på sammanlagt 56 854 SEK för år 2001 och 186 982 SEK för år 2002. Kostnaderna avsåg indirekta kostnader för IT, personaladministration, post, budgethantering och lokaler. 11 Genom beslut av den 24 november 2003 avslog Lapplands förbund ansökan vad gäller samtliga kostnader för IT, personaladministration, post och budgethantering med motiveringen att länsstyrelsen, även efter en begäran om ytterligare upplysningar av den 2 oktober 2003, inte inkommit med några förklaringar som stöds av arbetstidsrapporter vad gäller lönekostnaderna, och inte heller angett på vilket sätt övriga kostnader hade samband med projektet. 12 Enligt Lapplands förbund hade länsstyrelsen inte heller lämnat några upplysningar om storleken på de kontor som använts av personer delaktiga i programmet för att beräkna lokalkostnaderna. Därför utgick Lapplands förbund från en yta om 15 m 2 per kontor för att beräkna lokalkostnaden i stället för 20 m 2 som hade angetts i ansökan. Lapplands förbund lämnade följaktligen ersättning för kostnaderna för de lokaler som hade använts av personer delaktiga i programmet under åren 2001 och 2002 med 6 558,98 SEK respektive 22 203,30 SEK. 13 Länsstyrelsen begärde omprövning av avslagsbeslutet av den 24 november 2003 och anförde att myndigheten efter ett möte med Lapplands förbund och inrikesministeriet hade beslutat att övergå till en ny beräkningsmodell. Enligt denna modell grundar sig de kostnader (indirekta kostnader) för vilka ersättning begärs på bokförda verkliga kostnader som fördelats i enlighet med en proportionell, vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod i förhållande till den årliga arbetsinsatsen. 14 Lapplands förbund omprövade beslutet och beslutade den 6 februari 2004 att inte ändra det, med motiveringen att länsstyrelsen som beräkningsunderlag för de stödberättigande indirekta kostnaderna utgått från den årliga kostnaden för IT, ekonomisk förvaltning och personal, vilken fördelats på organisationens genomsnittliga antal anställda som arbetade med programmet det aktuella året. Den månatliga kostnaden för en tjänst var densamma för alla. I den andra ersättningsansökan fördelades kostnaderna som kostnader för projektet i förhållande till den arbetstid som varje person hade lagt ned på projektet. Det var därför inte möjligt att fastställa att kostnaderna verkligen var kostnader för projektet. De lönekostnader som ingick i den ersättning som yrkades hade inte avskilts med hjälp av arbetstidsrapporter och kunde därför inte anses utgöra en del av kostnaderna för tekniskt stöd till projektet. 15 Länsstyrelsen överklagade beslutet till den hänskjutande domstolen med yrkande om betalning av de omtvistade beloppen. Den hänskjutande domstolen har klargjort att länsstyrelsen i sin ansökan fördelat kostnaderna för det ovannämnda tekniska stödet i förhållande till hela myndighetens genomsnittliga årliga personalstyrka, vilket möjliggjorde en beräkning av kostnaden per person, per år och per månad. Genom att använda en metod med genomsnittsberäkningar blev det möjligt att fördela de ovannämnda kostnaderna såsom kostnader för projektet utifrån den arbetstid som varje person som deltagit i programmet faktiskt hade lagt ner på detta. 16 Enligt Lapplands förbund hade länsstyrelsen inte med stöd av tillräckligt precisa uppgifter angett vilken andel av kostnaderna för projektet som utgjordes av tekniskt stöd. För att kunna fördela lönekostnaderna såsom projektrelaterade kostnader på det sätt som föreskrivs i förordning nr 1685/2000 krävde Lapplands förbund att en daglig arbetstidsrapport skulle bifogas med uppgift om hur många timmar per dag varje anställd som arbetat deltid med projektet hade lagt ner på detta. 17 Under dessa omständigheter beslutade Smith att vilandeförklara målet och begära att domstolen tolkar punkt 1.8 i regel 1 i bilagan i förordning nr 1685/2000. Bedömning av tolkningsfrågan 18 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida punkt 1.8 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 skall tolkas så, att den utgör hinder för en metod för att beräkna de indirekta kostnader som utgör stödberättigade utgifter i samband med ett projekt som medfinansieras av strukturfonderna enbart av den anledningen att metoden utgår ifrån en procentsats eller en proportionell andel av i synnerhet lönekostnaden eller arbetstiden. 19 Indirekta kostnader utgör enligt denna bestämmelse stödberättigande utgifter om de grundar sig på verkliga kostnader i samband med genomförandet av insatser som medfinansieras av strukturfonderna och fördelas proportionellt (pro rata) på insatserna eller i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod. 20 Det saknar härvid betydelse att den finska versionen av bestämmelsen inte innehåller någon angivelse av att kostnaderna skall fördelas proportionellt (pro rata) på de aktuella insatserna, eftersom det följer av fast rättspraxis att gemenskapsbestämmelserna skall tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de versioner som är avfattade på Europeiska gemenskapens övriga språk och det i förevarande fall uttryckligen följer av alla andra språkversioner att indirekta kostnader skall fördelas enligt en pro rata-metod eller proportionellt på de aktuella insatserna (se analogt bland annat dom av den 17 juli 1997 i mål C‑219/95 P, Salazar mot kommissionen, REG 1997, s. I‑4411, punkt 15). 21 Enligt punkt 1.10 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 får medlemsstaterna tillämpa strängare nationella regler vid bestämmandet av vilka utgifter som enligt punkterna 1.6–1.8 skall vara stödberättigande. 22 Utan att det påverkar nationella regler med strängare villkor skall indirekta kostnader som den slutlige stödmottagaren haft anses utgöra stödberättigande utgifter om dessa kostnader uppfyller tre villkor i enlighet med punkt 1.8 i regel 1, nämligen att de grundar sig på verkliga kostnader, att kostnaderna uppstått i samband med genomförandet av insatser som medfinansieras av strukturfonderna och att de fördelas proportionellt (pro rata) på insatserna i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod. 23 Vad beträffar det första villkoret för att en utgift skall anses vara stödberättigande är det tillräckligt att, i likhet med kommissionen, påpeka att för att utgifter skall anses grundade på verkliga kostnader krävs att de faktiskt har betalats av de slutliga stödmottagarna och att de styrks av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde, i den mening som avses i artikel 32.1 tredje stycket i förordning nr 1260/1999. 24 Vad sedan gäller det andra villkoret för stödberättigande erinrar domstolen om att utgifter i samband med insatser berättigar till stöd från strukturfonderna enligt artikel 30.1 i förordning nr 1260/1999 endast om dessa insatser utgör en del av den berörda stödformen. Med stödberättigande utgifter avses följaktligen indirekta kostnader som härrör från resurser och tjänster som de slutliga stödmottagarna behöver för att genomföra de insatser som medfinansieras av dessa fonder. 25 Parterna är slutligen oense om innebörden av det tredje villkoret för stödberättigande. Domstolen konstaterar att syftet med detta villkor inte är att införa en enda beräkningsmetod, utan att medlemsstaterna därigenom ges ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller beräkningen av de stödberättigande utgifterna. Villkoret innebär endast att indirekta kostnader skall ”fördelas proportionellt (pro rata) på insatserna eller i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod” för att de skall anses utgöra stödberättigande utgifter. 26 Punkt 1.8 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 kan följaktligen inte tolkas så, att den utgör hinder för en metod för beräkning av stödberättigande indirekta kostnader som utgår ifrån en procentsats eller en proportionell andel av i synnerhet lönekostnaden eller arbetstiden, dock under förutsättning att den slutlige stödmottagaren kan styrka att kostnaderna fördelas på projektet enligt en metod som uppfyller villkoren i denna bestämmelse. 27 För att uppfylla de ovannämnda villkoren skall fördelning på projektet av indirekta kostnader, som till exempel kostnader för löner, lokaler och IT, ske med beaktande av det antal personer som arbetar med att genomföra projektet, hur många arbetstimmar dessa personer lägger ner på projektet och det lönebelopp som utbetalas härför i förhållande till myndighetens genomsnittliga personalstyrka, det genomsnittliga antalet arbetstimmar och den genomsnittliga lön som utbetalas, vilket kommissionen med fog har påpekat. 28 Den ställda frågan skall därför besvaras så, att punkt 1.8 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 inte utgör hinder för en metod för att beräkna de indirekta kostnader som utgör stödberättigande utgifter i samband med ett projekt som medfinansieras av strukturfonderna enbart av den anledningen att metoden utgår ifrån en procentsats eller en proportionell andel av i synnerhet lönekostnaden eller arbetstiden. Rättegångskostnader 29 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: Punkt 1.8 i regel 1 i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 448/2004 av den 10 mars 2004, utgör inte hinder för en metod för att beräkna de indirekta kostnader som utgör stödberättigande utgifter i samband med ett projekt som medfinansieras av strukturfonderna enbart av den anledningen att metoden utgår ifrån en procentsats eller en proportionell andel av i synnerhet lönekostnaden eller arbetstiden. Underskrifter * Rättegångsspråk: finska.