62007CJ0278 DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 29 januari 2009 ( *1 ) ”Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 — Skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen — Artikel 3 — Återkrav av exportbidrag — Fastställande av preskriptionstiden — Oegentligheter begångna före ikraftträdandet av förordning nr 2988/95 — Preskriptionsregel tillhörande en medlemsstats allmänna civilrätt” I de förenade målen Taylor, angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 EG från Bundesfinanzhof (Tyskland) av den 27 mars 2007, som inkom till domstolen den , i målen Padilla, mot Hammond Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. (C-278/07), Vion Trading GmbH (C-279/07), Ze Fu Fleischhandel GmbH (C-280/07), meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Taylor, Bell, Davis och Foster (referent), generaladvokat: Williams, justitiesekreterare: handläggaren Kim, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 april 2008, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Hammond Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co., genom Morgan, Rosales, — Vion Trading GmbH, genom Warner, Rechtsanwalt, — Ze Fu Fleischhandel GmbH, genom Wong, Rechtsanwalt, — Tjeckiens regering, genom T. Boček, i egenskap av ombud, — Frankrikes regering, genom J.-C. Gracia, i egenskap av ombud, — Europeiska gemenskapernas kommission, genom Matthews och Parker, båda i egenskap av ombud, och efter att den 25 september 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.1 och 3.3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ( EGT L 312, s. 1 ). 2 Respektive begäran har framställts i mål mellan Padilla (nedan kallad Reeves) å ena sidan och Hammond Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co., Vion Trading GmbH och Ze Fu Fleischhandel GmbH å andra sidan (nedan kallade motparterna) avseende återbetalning av exportbidrag. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapsrätten 3 I tredje skälet i förordning nr 2988/95 anges att ”det är … viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella intressen”. 4 I femte skälet i förordningen anges att ”de oegentligheter och de administrativa åtgärder och sanktioner som har samband med oegentligheterna anges i föreskrifter för olika sektorer i enlighet med denna förordning”. 5 I artikel 1 i samma förordning föreskrivs följande: ”1. För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten. 2. Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.” 6 I artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande: ”1. Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer. För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. … Preskriptionstiden avbryts av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten. Preskriptionstiden börjar åter löpa efter varje åtgärd som innebär avbrott. … 3. Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist än den som anges i punkt 1 …” 7 I artikel 4.1 och 4.4 i förordningen föreskrivs följande: ”1. Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in — genom förpliktelse att betala tillbaka utestående belopp eller de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt, … 4. De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.” 8 I artikel 11 första stycket i förordning nr 2988/95 föreskrivs att denna träder i kraft den tredje dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning , vilket skedde den 23 december 1995. Nationell rätt 9 Enligt uppgifter från den nationella domstolen fanns det inte, vid tidpunkten för omständigheterna i de nationella målen, någon särskild bestämmelse i Tyskland avseende preskriptionstider i mål av administrativ natur angående förmåner som uppburits på ett otillbörligt sätt. Emellertid gjorde såväl de tyska myndigheterna som de tyska domstolarna en analog tillämpning av den allmänna trettioåriga preskriptionsregeln, som föreskrivs i 195 § i den tyska civillagen (Bürgerliches Gesetzbuch). Sedan år 2002 har denna allmänna preskriptionstid emellertid förkortats till tre år. Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 10 Av begäran om förhandsavgörande framgår att motparterna tullklarerade sändningar med nötkött för export till Jordanien under år 1993 och att de beviljades exportbidrag i förskott i enlighet med ansökan. Till följd av kontroller som genomfördes i början av år 1998 upptäcktes att lasten i fråga i själva verket hade sänts till Irak genom transitering eller vidareexport. 11 Mot denna bakgrund beslutade Reeves den 23 september 1999 (mål C-278/07) och den (målen C-279/07 och C-280/07) att kräva återbetalning av exportbidragen i fråga. 12 Motparterna överklagade besluten till Finanzgericht Hamburg. Denna domstol biföll överklagandena med hänvisning till att preskriptionsregeln, som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, utgjorde hinder för att kräva återbetalning i dessa fall, eftersom kraven framställts mer än fyra år efter det att de omtvistade exporttransaktionerna hade ägt rum. 13 Hauptzollamt överklagade avgörandena som fattats av Richardson till Bundesfinanzhof. 14 Bundesfinanzhof konstaterade bland annat att de påtalade oegentligheterna hänförde sig till tiden före antagandet av förordning nr 2988/95. Mot denna bakgrund beslutade Bundesfinanzhof att vilandeförklara målen och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen, vilka är identiska för de tre målen Taylor: ”1) Ska den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 första stycket första meningen i förordning nr 2988/95 … tillämpas även när en oegentlighet har begåtts eller upphört innan förordning nr 2988/95 trädde i kraft? 2) Kan den preskriptionstid som anges i bestämmelsen tillämpas på sådana administrativa åtgärder som beslut att återkräva exportbidrag som beviljats till följd av oegentligheter? Om dessa frågor besvaras jakande: 3) Kan en medlemsstat tillämpa en längre preskriptionstid enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 även när en sådan längre preskriptionstid var möjlig enligt medlemsstatens lagstiftning redan innan … förordningen antogs? Kan en sådan längre preskriptionstid likaledes tillämpas när den inte regleras i någon bestämmelse som särskilt avser återkrav av exportbidrag eller administrativa åtgärder i allmänhet, utan endast har framgått av en allmän bestämmelse i medlemsstaten, som omfattade samtliga fall av preskription som inte hade reglerats i särskilda bestämmelser?” 15 Domstolens ordförande beslutade den 30 juli 2007 att förena målen Taylor vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen. Inledande synpunkter 16 Motparterna har ifrågasatt den nationella domstolens redogörelse för omständigheterna, i synnerhet vad avser förekomsten av de oegentligheter som lagts dem till last. Det ankommer emellertid inte på domstolen att fastställa de faktiska omständigheter som är relevanta för utgången i målet vid den nationella domstolen. Det ankommer nämligen på domstolen att inom ramen för kompetensfördelningen mellan gemenskapsdomstolarna och nationella domstolar beakta det faktiska och rättsliga sammanhang i vilket tolkningsfrågorna ställts, såsom det framställts i beslutet om hänskjutande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2003 i mål C-153/02, Neri, REG 2003, s. I-13555 , punkterna 34 och 35, och av den i mål C-347/06, ASM Brescia, REG 2008, s. I-5641 , punkt 28). 17 Tolkningsfrågorna ska följaktligen prövas inom ramen för de faktiska omständigheter som fastställts av Bundesfinanzhof. Prövning av tolkningsfrågorna Den andra tolkningsfrågan 18 Bundesfinanzhof har ställt den andra tolkningsfrågan, som bör prövas först, för att få klarhet i huruvida den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 kan tillämpas inte endast på sanktioner, utan även på administrativa åtgärder. 19 Bundesfinanzhof vill få bekräftat att begreppet ”åtgärder” enligt artikeln utan åtskillnad avser alla åtgärder av nationella myndigheter som har samband med en oegentlighet, och att artikeln följaktligen inte endast avser åtgärder som kan leda fram till en administrativ sanktion i den mening som avses i artikel 1.1 i förordning nr 2988/95. 20 Domstolen erinrar om att det i artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 har införts ”allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten”. Syftet med införandet är enligt tredje skälet i förordningen att ”inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella intressen” (dom av den 24 juni 2004 i mål C-278/02, Handlbauer, REG 2004, s. I-6171 , punkt 31). 21 I artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 föreskrivs emellertid att preskriptionstiden för att vidta åtgärder löper från det att oegentligheten begicks. Med oegentlighet avses enligt artikel 1.2 i samma förordning ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget …” (domen i det ovannämnda målet Smith, punkt 32). 22 Av detta följer, i motsats till vad bland annat den franska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har gjort gällande, att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är tillämplig på såväl oegentligheter som leder till att en administrativ sanktion påförs enligt artikel 5 i förordningen som på oegentligheter som är föremål för en administrativ åtgärd enligt artikel 4 i förordningen, en åtgärd som syftar till att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in, utan att för den skull utgöra en sanktion (se, för ett liknande resonemang domen i det ovannämnda målet Handlbauer, punkterna 33 och 34). 23 Den andra frågan ska således besvaras på så sätt att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 är tillämplig på sådana administrativa åtgärder som beslut att återkräva exportbidrag som exportörer uppburit på ett otillbörligt sätt till följd av oegentligheter som begåtts av dessa. Den första tolkningsfrågan 24 Den nationella domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida den fyraåriga preskriptionsregel som föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 är tillämplig på oegentligheter som har begåtts eller upphört innan denna förordning trädde i kraft. 25 Det ska inledningsvis påpekas att gemenskapslagstiftaren före antagandet av förordning nr 2988/95 inte hade föreskrivit någon preskriptionsregel som var tillämplig på återkrav av förmåner som ekonomiska aktörer uppburit på ett otillbörligt sätt till följd av en handling eller en underlåtenhet av dessa, som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget, eller budgetar som de förvaltar. 26 Före antagandet av förordning nr 2988/95 skulle mål om indrivning av belopp som hade utbetalats utan grund enligt gemenskapsrätten, i avsaknad av gemenskapsbestämmelser, avgöras av de nationella domstolarna med tillämpning av nationell rätt men inom de gränser som sätts av gemenskapsrätten, vilket innebär att de nationella bestämmelserna inte får vara sådana att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att driva in stöd som har utbetalats felaktigt och att den nationella lagstiftningen inte får tillämpas på sätt som är diskriminerande i förhållande till nationella mål av samma slag (dom av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Garcia, REG 2002, s. I-7699 , punkt 55 och där angiven rättspraxis). 27 Genom att anta förordning nr 2988/95, och i synnerhet dess artikel 3.1 första stycket, har gemenskapslagstiftaren emellertid avsett att införa en allmän preskriptionsregel som är tillämplig på området och genom vilken gemenskapslagstiftaren har avsett att dels fastställa en minsta preskriptionstid som är tillämplig i alla medlemsstater, dels fastställa att det inte ska vara möjligt att driva in belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt från gemenskapens budget efter det att en tidsperiod om fyra år löpt ut från det att den oegentlighet som avser de omtvistade betalningarna har begåtts. 28 Alla förmåner som uppburits på ett otillbörligt sätt från gemenskapens budget kan således, från och med den tidpunkt då förordning nr 2988/95 trädde i kraft, i regel dras in av de behöriga nationella myndigheterna inom loppet av fyra år, med undantag av sektorer för vilka gemenskapslagstiftaren har föreskrivit en kortare frist. 29 Vad beträffar förmåner som uppburits på ett otillbörligt sätt från gemenskapens budget till följd av oegentligheter som har begåtts innan förordning nr 2988/95 trädde i kraft, kan det konstateras att gemenskapslagstiftaren, genom att anta artikel 3.1 i denna förordning och utan inverkan på punkt 3 i denna artikel, har fastställt en allmän preskriptionsregel. Genom denna har gemenskapslagstiftaren avsiktligt förkortat perioden under vilken myndigheterna i medlemsstaterna, som agerar för gemenskapens budgets räkning, bör eller borde ha återkrävt sådana förmåner som uppburits på ett otillbörligt sätt till fyra år. 30 Enligt rättssäkerhetsprincipen kan emellertid inte de nationella myndigheterna, med stöd av artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95, driva in skulder som uppkommit innan förordningen trädde i kraft och vilka redan preskriberats enligt nationella preskriptionsbestämmelser som var tillämpliga vid den tidpunkt då oegentligheterna i fråga begicks. 31 Antagandet av förordning nr 2988/95 har till följd, vad beträffar skulder som har uppkommit medan en sådan nationell preskriptionsbestämmelse som är i fråga i målen vid den nationella domstolen gällde och som ännu inte är preskriberade, att, med tillämpning av artikel 3.1 första stycket i denna förordning, en sådan skuld i princip ska preskriberas inom fyra år från den tidpunkt då oegentligheterna begicks. 32 I ett sådant fall ska belopp som en ekonomisk operatör erhållit på ett otillbörligt sätt, till följd av en oegentlighet som har begåtts innan förordning nr 2988/95 trädde i kraft, med tillämpning av denna bestämmelse i princip anses vara preskriberade när en åtgärd som avbryter preskriptionen inte vidtagits inom fyra år från det att oegentligheterna begicks. Med en sådan åtgärd avses, enligt artikel 3.1 tredje stycket, varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten. 33 En oegentlighet som har begåtts under år 1993 medan en trettioårig nationell preskriptionsregel gällde, såsom är fallet i de nationella målen, omfattas av tillämpningsområdet för den allmänna gemenskapsrättsliga preskriptionsregeln om fyra år. Enligt den allmänna gemenskapsrättsliga preskriptionsregeln preskriberas en sådan oegentlighet någon gång under år 1997 beroende på den exakta tidpunkt då oegentligheten begicks, vilket skedde år 1993. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet att föreskriva längre frister enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95. 34 Mot bakgrund av det ovanstående ska den första tolkningsfrågan besvaras på så sätt att, i sådana situationer som dem som är i fråga vid den nationella domstolen, den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 ska — tillämpas på oegentligheter som har begåtts innan denna förordning trädde i kraft, — börja att löpa från och med den tidpunkt då oegentligheten i fråga begicks. Den tredje tolkningsfrågan 35 Den nationella domstolen har ställt den tredje tolkningsfrågan för att få klarhet i dels huruvida den möjlighet som medlemsstaterna har enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 att tillämpa en längre preskriptionstid än den som anges i punkt 1 i samma artikel kan avse en preskriptionsregel från tiden före antagandet av förordningen, dels huruvida en sådan längre preskriptionstid måste framgå av en nationell bestämmelse som särskilt avser återkrav av exportbidrag eller administrativa åtgärder i allmänhet eller huruvida preskriptionstiden även kan framgå av en bestämmelse om allmän preskription. 36 I sådana situationer som dem vid den nationella domstolen, där de oegentligheter som läggs operatörerna till last har begåtts år 1993 medan en trettioårig nationell preskriptionsregel gällde, kan, såsom har konstaterats i punkt 33 ovan, de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt på grund av sådana oegentligheter preskriberas under år 1997 när en åtgärd som avbryter preskriptionen inte vidtagits. Detta gäller under förutsättning att den medlemsstat i vilken oegentligheterna har begåtts inte har utnyttjat den möjlighet som ges enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95. 37 Av besluten om hänskjutande framgår att de behöriga nationella myndigheterna har, i målen vid den nationella domstolen, krävt återbetalning av exportbidragen i fråga genom besluten av den 23 september 1999 (mål C-278/07) och av den (målen C-279/07–C-280/07). 38 Preskription ska i princip anses ha inträtt beträffande beloppen i fråga med tillämpning av den allmänna preskriptionsregeln om fyra år enligt artikel 3.1 första stycket första meningen i förordning nr 2988/95. 39 De tyska domstolarna har emellertid, efter det att denna förordning hade trätt i kraft, fortsatt att tillämpa den trettioåriga preskriptionsregel som följer av 195 § i den tyska civillagen vad avser åtgärder som syftar till att återkräva exportbidrag som uppburits på ett otillbörligt sätt av operatörer. 40 Artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 hänvisar till en ”möjlighet” för medlemsstaterna att föreskriva en längre preskriptionstid än den som anges i punkt 1 första stycket i artikeln. 41 Det framgår av artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 att denna bestämmelse inte endast ger medlemsstaterna möjlighet att införa en längre preskriptionstid än den som föreskrivs i punkt 1 första stycket i samma artikel. Genom punkt 3 ges nämligen medlemsstaterna uttryckligen möjlighet att behålla den längre preskriptionstid som fanns redan innan denna förordning trädde i kraft. 42 Enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 kan medlemsstaterna dels fortsätta att tillämpa de längre preskriptionstider som redan fanns vid tidpunkten för antagandet av förordningen, dels införa nya preskriptionsregler i vilka föreskrivs sådana frister efter denna tidpunkt. 43 Frågan huruvida dessa nationella preskriptionstider ska regleras särskilt i en nationell bestämmelse som är tillämplig på återkrav av exportbidrag eller, mer generellt, på administrativa åtgärder besvaras inte uttryckligen i artikel 3.3 i förordning nr 2988/95. 44 I artikel 3.1 första stycket i förordningen föreskrivs förvisso att kortare preskriptionstider än fyra år, dock inte under tre år, kan föreskrivas i regler som gäller för vissa sektorer. Denna bestämmelse hänför sig emellertid till sektoriella regler som antagits på gemenskapsnivå, vilket bekräftas av femte skälet i denna förordning, och inte till nationella sådana regler (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Smith, punkt 28). 45 Förordning nr 2988/95 innehåller inte några bestämmelser om upplysning om eller tillkännagivande av medlemsstaternas utnyttjande av möjligheten att föreskriva längre frister i enlighet med dess artikel 3.3. Av detta följer att det inte föreskrivits någon form av kontroll på gemenskapsnivå, vare sig avseende de preskriptionstider som medlemsstaterna i undantagsfall tillämpar enligt denna bestämmelse eller i fråga om inom vilka sektorer medlemsstaterna har beslutat att tillämpa sådana frister. 46 Artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 ska följaktligen inte tolkas på så sätt att medlemsstaterna, inom ramen för denna bestämmelse, måste föreskriva sådana längre preskriptionstider i särskilda eller sektoriella bestämmelser. 47 Mot bakgrund av det ovanstående ska den tredje frågan besvaras på så sätt att de längre preskriptionstider som medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 kan följa av bestämmelser om allmän preskription, vilka förelåg före antagandet av denna förordning. Rättegångskostnader 48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 första stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen är tillämplig på sådana administrativa åtgärder som beslut att återkräva exportbidrag som exportörer uppburit på ett otillbörligt sätt till följd av oegentligheter som begåtts av dessa. 2) I sådana situationer som dem som är i fråga vid den nationella domstolen ska den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 — tillämpas på oegentligheter som har begåtts innan denna förordning trädde i kraft, — börja att löpa från och med den tidpunkt då oegentligheten i fråga begicks. 3) De längre preskriptionstider som medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa enligt artikel 3.3 i förordning nr 2988/95 kan följa av bestämmelser om allmän preskription, vilka förelåg före antagandet av denna förordning. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: tyska.