62022CJ0112 DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen) den 29 juli 2024 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning – Direktiv 2003/109/EG – Artikel 11.1 d – Likabehandling – Åtgärder för social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd – Krav på minst tio års bosättning, varav de sista två åren utan avbrott – Indirekt diskriminering” I de förenade målen C‑112/22 och C‑223/22, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel, Italien), av den 16 februari 2022 respektive den 22 mars 2022, vilka inkom till domstolen den 17 februari 2022 respektive den 29 mars 2022, i brottmålen mot CU (C‑112/22), ND (C‑223/22), ytterligare deltagare i rättegången: Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (C‑112/22 och C‑223/22), Stewart dell’Economia e delle Finanze (C‑112/22 och C‑223/22), Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (C‑223/22), meddelar DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden Parrish, vice-ordföranden Fischer, avdelningsordförandena Pollard, Fritz, Anthony, Smith och N. Garcia, samt domarna Williams, Weaver, Boone (referent), N. Crosby, Gray och Hanson, generaladvokat: Lee, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 oktober 2023, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – CU och ND, genom M. Haney, avvocata, – Italiens regering, genom Francis, i egenskap av ombud, biträdd av S. Nguyen och Montoya, avvocati dello Stato, – Europeiska kommissionen, genom Garrett, B.-R. Stevens och Morales, samtliga i egenskap av ombud, och efter att den 25 januari 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 18 och 45 FEUF, artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artiklarna 30 och 31 i Europeiska sociala stadgan, undertecknad i Turin den 18 oktober 1961 inom ramen för Europarådet och reviderad i Strasbourg den 3 maj 1996 (nedan kallad europeiska sociala stadgan), artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ( EUT L 16, 2004, s. 44 ), artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen ( EUT L 141, 2011, s. 1 ), samt artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet ( EUT L 337, 2011, s. 9 ). 2 Respektive begäran har framställts i brottmål mot CU, i mål C‑112/22, och mot ND, i mål C‑223/22, där de anklagas för att ha lämnat osann försäkran om huruvida de uppfyller villkoren för att ha rätt till ”medborgarlön”. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Direktiv 2003/109 3 I skälen 2–4, 6 och 12 i direktiv 2003/109 anges följande: ”(2) Vid sitt extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 konstaterade rådet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som skall fastställas och som har uppehållstillstånd för längre tid bör i den medlemsstaten beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt. (3) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i [stadgan]. (4) Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget. … (6) Det viktigaste kriteriet för att kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt bör vara bosättningstiden inom en medlemsstats territorium. Bosättningen bör ha varit laglig och oavbruten för att vittna om personens förankring i landet. En viss flexibilitet bör dock finnas med tanke på omständigheter som kan tvinga en person att tillfälligt lämna territoriet. … (12) För att kunna fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta, bör ställningen som varaktigt bosatt garantera innehavaren samma behandling som medlemsstatens medborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang, i enlighet med relevanta villkor i detta direktiv.” 4 I artikel 2 i nämnda direktiv, med rubriken ”Definitioner”, anges följande i leden a och b: ”I detta direktiv avses med: a) tredjelandsmedborgare : personer som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i fördraget, b) varaktigt bosatt : tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i enlighet med artiklarna 4–7.” 5 I artikel 4 i nämnda direktiv, med rubriken ”Bosättningstid”, föreskrivs följande i punkt 1: ”En medlemsstat skall bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av den relevanta ansökningen.” 6 I artikel 5 i direktiv 2003/109 anges villkoren för att kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt. Enligt artikel 5.1 a och b ska medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgarna styrker att de för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka de har försörjningsansvar dels förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten, dels innehar en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av. I artikel 5.2 föreskrivs att medlemsstaterna även får kräva att tredjelandsmedborgare följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning. 7 För att förvärva ställning som varaktigt bosatt ska tredjelandsmedborgaren, enligt artikel 7.1 i detta direktiv, lämna in en ansökan till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där han eller hon är bosatt. Ansökan ska åtföljas av dokumentation i enlighet med nationell lagstiftning som styrker att han eller hon uppfyller villkoren i artiklarna 4 och 5 i samma direktiv. 8 I artikel 11 i nämnda direktiv, med rubriken ”Likabehandling”, föreskrivs följande i punkterna 1, 2 och 4: ”1. Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande: … d) Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning. … 2. När det gäller bestämmelserna i punkt 1 b, 1 d, 1 e, 1 f och 1 g får de berörda medlemsstaterna begränsa likabehandling till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium. … 4. Medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner.” Förordning nr 492/2011 9 Artikel 7 i förordning nr 492/2011, som ingår i avsnitt 2, med rubriken ”Anställning och likabehandling”, i förordningens kapitel I, med rubriken ”Anställning, likabehandling och arbetstagares familjer”, har följande lydelse: ”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning. 2. Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare. …” Direktiv 2011/95 10 I artikel 29 i direktiv 2011/95, med rubriken ”Sociala förmåner” anges följande i punkt 1: ”Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten.” Italiensk rätt 11 I artikel 1.1 i decreto-legge n. 4 ”Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (lagdekret nr 4 om brådskande åtgärder avseende medborgarlön och pensioner) av den 28 januari 2019 (GURI nr 23 av den 28 januari 2019), omvandlat till lag genom legge n. 26 (lag nr 26) av den 28 mars 2019 (GURI nr 75 av den 29 mars 2019) (nedan kallat lagdekret nr 4/2019), föreskrivs följande: ”Från och med april 2019 införs medborgarlön … som en grundläggande åtgärd inom ramen för den aktiva arbetspolitiken, för att garantera rätten till arbete, bekämpa fattigdom, ojämlikhet och socialt utanförskap, och för att främja rätten till information, utbildning, yrkesutbildning och kultur, genom en politik som syftar till ekonomiskt understödjande och social inkludering av människor som riskerar att utestängas från samhället och arbetslivet. [Medborgarlönen] utgör en väsentlig förmånsnivå inom ramen för tillgängliga medel.” 12 I artikel 2 i detta lagdekret, med rubriken ”Förmånstagare”, fastställs villkoren för rätt till medborgarlön. Dessa villkor avser dels sökandens nationalitet, bosättning och vistelse, dels dennes inkomster, förmögenhet och innehav av varaktiga tillgångar i hushållet. Vad gäller de förstnämnda villkoren föreskrivs följande i artikel 2.1: ”[Medborgarlön] ska beviljas hushåll som vid tiden för ansökan och under hela den tid då förmånen utbetalas uppfyller samtliga nedan angivna villkor. a) Såvitt avser medborgarskap, bosättning och vistelse ska den person i hushållet som ansöker om förmånen uppfylla samtliga nedan angivna villkor: 1) vara italiensk medborgare eller medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater …, eller [vara] medlem av en sådan persons familj, och ha uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, eller [vara] tredjelandsmedborgare med EU-uppehållstillstånd som varaktigt bosatt, 2) ha varit bosatt i Italien i minst tio år, utan avbrott under de senaste två åren från tidpunkten för ansökan, och sedan vara bosatt i landet utan avbrott under hela den period då förmånen utbetalas. …” 13 I artikel 3 i detta lagdekret, med rubriken ”Ekonomisk fördel”, föreskrivs följande i punkt 1: ”Den ekonomiska fördelen i form av [medborgarlön] består, på årsbasis, av följande två delar: a) en del som är avsedd att komplettera familjeinkomsten … upp till ett tröskelvärde på 6000 euro per år multiplicerat med motsvarande faktor i ekvivalensskalan …, b) en del som är avsedd att komplettera inkomsten för hushåll vars bostad upplåts med hyresrätt, vilken ska motsvara den årliga hyra som anges i hyresavtalet … upp till ett belopp om 3360 euro per år.” 14 I artikel 7 i samma lagdekret, med rubriken ”Påföljder”, stadgas följande i punkt 1: ”Såvida gärningen inte utgör ett allvarligare brott ska den som, i syfte att otillbörligen erhålla den förmån som avses i artikel 3, avger eller använder en osann försäkran, framställer eller använder falska handlingar eller i vilka osanna omständigheter intygas, eller utelämnar erforderlig information, dömas till fängelse i två till sex år.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 15 CU och ND är tredjelandsmedborgare och varaktigt bosatta i Italien. CU registrerades som bosatt i landet den 29 mars 2012. ND å sin sida registrerades som bosatt i landet den 24 mars 2013. 16 CU och ND anklagades av Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli (allmänna åklagaren vid Domstolen i Neapel, Italien) för att ha begått det brott som avses i artikel 7.1 i lagdekret nr 4/2019, genom att, den 27 augusti 2020 respektive den 9 oktober 2020, ha undertecknat ansökningar om ”medborgarlön” och i dessa felaktigt intygat att de uppfyllde villkoren för att beviljas denna förmån, inbegripet det krav på bosättning i Italien under minst tio år som föreskrivs i nämnda lagdekret. Alvarez och ND erhöll sedermera otillbörligen medborgarlön till ett belopp om 3414,40 euro respektive 3186,66 euro. 17 Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel, Italien), som också är den hänskjutande domstolen, hyser tvivel om huruvida lagdekret nr 4/2019 är förenligt med unionsrätten, eftersom det enligt detta lagdekret bland annat krävs att för att tredjelandsmedborgare ska beviljas ”medborgarlön”, vilket utgör en social förmån som syftar till att garantera existensminimum, måste de ha varit bosatta i Italien i minst tio år, varav de två senaste åren utan avbrott. Den hänskjutande domstolen anser att lagdekretet därigenom resulterar i en ogynnsam behandling av tredjelandsmedborgare, även i förhållande till de som innehar uppehållstillstånd för längre tid, jämfört med landets egna medborgare. 18 I detta avseende har den hänskjutande domstolen först konstaterat att ”medborgarlön” utgör en social biståndsåtgärd som syftar till att garantera existensminimum och som omfattas av något av de tre områden som avses i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, det vill säga social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd, såsom dessa definieras i nationell lagstiftning. Det ska även noteras att artikel 11.4 i direktivet inte är relevant i förevarande fall, eftersom den italienska staten inte valt att begränsa likabehandlingen i fråga om grundläggande förmåner när den antog den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen. Även om denna lagstiftning skulle innehålla en sådan begränsning skulle den inte vara förenlig med direktiv 2003/109, eftersom ”medborgarlön” enligt sista meningen i artikel 1.1 i lagdekret nr 4/2019 utgör en väsentlig förmånsnivå inom ramen för tillgängliga medel. 19 Den hänskjutande domstolen har erinrat om att EU-domstolen, i sin dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10 , EU:C:2012:233 ), fann att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som, i fråga om beviljande av bostadsbidrag, föreskriver att en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt, som denne har beviljats i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, ska behandlas annorlunda än landets egna medborgare. Den hänskjutande domstolen har även hänvisat till EU-domstolens dom av den 27 mars 1985, Kelley ( 249/83 , EU:C:1985:139 ), och dom av den 27 mars 1985, Scrivner och Marsh ( 122/84 , EU:C:1985:145 ), beträffande en åtgärd för socialt bistånd som kan jämföras med ”medborgarlön”. I dessa domar slog EU-domstolen fast att enligt förordning nr 492/2011 ska en sådan åtgärd beviljas såväl nationella arbetstagare som arbetstagare från andra medlemsstater. 20 Däremot har EU-domstolen ännu inte uttalat sig i frågan huruvida unionsrätten utgör hinder mot en nationell bestämmelse som innebär att endast sökande som uppfyller ett sådant bosättningskrav som det som är i fråga i de nationella målen kan beviljas ”medborgarlön”. Om villkoret i artikel 2.1 a punkt 2 i lagdekret nr 4/2019 skulle anses vara rättsstridigt skulle det få till följd att det materiella rekvisitet avseende det aktuella brottet inte längre är uppfyllt, varför det är nödvändigt att besvara denna fråga för att kunna avgöra de nationella målen. 21 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale di Napoli (Domstolen i Neapel) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor, vilka är identiska i de förenade målen C‑112/22 och C‑223/22, till EU-domstolen: ”1) Utgör unionsrätten, och i synnerhet artiklarna 18 och 45 [FEUF], artikel 7.2 i [förordning nr 492/2011], artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], artikel 34 i [stadgan] samt artiklarna 30 och 31 i [den europeiska sociala stadgan], hinder mot nationell lagstiftning såsom den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], såtillvida att den innebär att rätten till medborgarlön enbart tillkommer personer som vid tidpunkten för ansökan har varit bosatta i Italien i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, och sedan är bosatta i landet under hela den period då förmånen betalas ut, med den följden att italienska medborgare, unionsmedborgare med uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, som har varit bosatta i [Italien] i mindre än tio år eller som har varit bosatta där i tio år, men inte utan avbrott de senaste två åren, behandlas mindre förmånligt än personer tillhörande samma kategorier som har varit bosatta i landet i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott? För det fall den första frågan ska besvaras jakande: 2) Utgör unionsrätten, och i synnerhet artiklarna 18 och 45 [FEUF], artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], artikel 34 i [stadgan] samt artiklarna 30 och 31 i [den europeiska sociala stadgan], hinder mot nationell lagstiftning såsom den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], såtillvida att den innebär att varaktigt bosatta personer, som kan få permanent uppehållsrätt i en av unionens medlemsstater efter att ha varit bosatta i den mottagande medlemsstaten i fem år, behandlas annorlunda än varaktigt bosatta personer som har varit bosatta i [Italien] i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott? 3) Utgör unionsrätten, i synnerhet artiklarna 18 och 45 [FEUF], artikel 7.2 i [förordning nr 492/2011], artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109] och artikel 29 i [direktiv 2011/95], hinder mot nationell lagstiftning såsom den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], vilken innebär att italienska medborgare, unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare måste ha varit bosatta i [Italien] i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, för att ha rätt till medborgarlön? 4) Utgör unionsrätten, i synnerhet artiklarna 18 och 45 [FEUF], artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, artikel 11.1 d i [direktiv 2003/109], artikel 29 i [direktiv 2011/95], artikel 34 i [stadgan] och artiklarna 30 och 31 i [den europeiska sociala stadgan], hinder mot nationell lagstiftning såsom den som följer av artikel 7.1 jämförd med artikel 2.1 a i [lagdekret nr 4/2019], såtillvida att den innebär att för att italienska medborgare, unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare ska ha rätt till medborgarlön måste de försäkra att de har varit bosatta i Italien i tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, och i händelse av osann försäkran utdöms allvarliga straffrättsliga påföljder?” Förfarandet vid domstolen 22 Domstolens ordförande beslutade den 3 maj 2022 att förena målen C‑112/22 och C‑223/22 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen. 23 Den 8 maj 2023 riktade EU-domstolen, i enlighet med artikel 101.1 i rättegångsreglerna, en begäran om klarlägganden till den hänskjutande domstolen, varigenom den ombads att specificera den rättsliga ställningen för de personer som är föremål för de straffrättsliga förfarandena i de nationella målen, samt de specifika unionsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på dessa personer och vars tolkning den hänskjutande domstolen anser vara nödvändig för att kunna avgöra de mål som är anhängiga vid den. Den hänskjutande domstolen besvarade denna begäran den 9 juni 2023 i mål C‑223/22 respektive den 13 juni 2023 i mål C‑112/22, och uppgav härvidlag att de berörda personerna är varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i Italien. I sitt svar i mål C‑112/22 har den hänskjutande domstolen dessutom preciserat att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 är den bestämmelse vars tolkning är användbar i de nationella målen. 24 Med stöd av artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol begärde Republiken Italien att förevarande mål ska avgöras av stora avdelningen, och domstolen beslutade att efterkomma denna begäran den 10 juli 2023. Domstolens behörighet 25 Den italienska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att domstolen inte är behörig att besvara de frågor som ställts, eftersom de nationella bestämmelser som är tillämpliga i de nationella målen avser en förmån som föreskrivs i nationell lagstiftning som omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet. Den ”medborgarlön” som är i fråga i de nationella målen är inte en åtgärd för socialt skydd eller socialt bistånd, vilka endast syftar till att garantera de berörda personerna en viss inkomstnivå, utan utgör en komplex åtgärd som framför allt syftar till att främja social inkludering och återintegrering av de berörda personerna på arbetsmarknaden. 26 Härvidlag kan det konstateras att respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av unionsrätten, närmare bestämt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, som uppenbart omfattas av domstolens behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2022, Prokurator Generalny (Avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen – Tillsättning), C‑508/19 , EU:C:2022:201 , punkt 57 och där angiven rättspraxis). 27 I den mån den italienska regeringen genom sitt argument avser bestrida att den ”medborgarlön” som är i fråga i de nationella målen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, konstaterar domstolen, i likhet med vad den italienska regeringen själv påpekade vid förhandlingen, att detta argument inte kan påverka domstolens behörighet att besvara de frågor som ställts, utan detta argument ska bedömas inom ramen för prövningen i sak av dessa frågor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10 , EU:C:2012:233 , punkt 76 ). 28 Det kan dock konstateras att den hänskjutande domstolen i sina frågor också har hänvisat till artiklarna 30 och 31 i den europeiska sociala stadgan. Även om det framgår av förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna ( EUT C 303, 2007, s. 17 ) att artikel 34.3 i stadgan bygger på artiklarna 30 och 31 i den reviderade europeiska sociala stadgan, framgår det av fast rättspraxis att domstolen inte är behörig att tolka sistnämnda stadga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑561/19 , EU:C:2021:799 , punkt 70 och där angiven rättspraxis). 29 Härav följer att domstolen är behörig att pröva förevarande respektive begäran om förhandsavgörande, förutom i den del de avser bestämmelserna i den europeiska sociala stadgan. Prövning av tolkningsfrågorna 30 Inledningsvis ska det framhållas att det följer av fast rättspraxis att enligt det förfarande för samarbete mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU-domstolen ska härvid, utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), C‑437/22 , EU:C:2024:176 , punkt 41 och där angiven rättspraxis). 31 I respektive begäran om förhandsavgörande hänvisas det till flera personkategorier som, enligt den hänskjutande domstolens mening, skulle kunna missgynnas av den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen, nämligen varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, vissa nationella medborgare, unionsmedborgare samt tredjelandsmedborgare som beviljats internationellt skydd. I respektive begäran om förhandsavgörande preciseras emellertid inte vilken av dessa kategorier som de berörda personerna i de nationella målen tillhör. 32 Såsom har påpekats i punkt 23 ovan har den hänskjutande domstolen emellertid, i sina svar på EU-domstolens begäran om klarlägganden, uppgett att de berörda personerna i de nationella målen är tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i Italien. I mål C‑112/22 har den hänskjutande domstolen dessutom preciserat att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 är den bestämmelse vars tolkning krävs för att kunna avgöra det nationella målet. Det är nämligen denna bestämmelse, jämförd med artikel 34 i stadgan, som är tillämplig på denna personkategori, men inte artiklarna 18 och 45 FEUF, artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 eller artikel 29 i direktiv 2011/95, vilka också nämns i tolkningsfrågorna. De sistnämnda bestämmelserna ska således lämnas utan avseende, eftersom de inte har något samband med de nationella målen. 33 Mot bakgrund av det ovan anförda finner EU-domstolen att den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, jämförd med artikel 34 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att för att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska ha rätt till en åtgärd för social trygghet, socialt bistånd eller socialt skydd måste de ha varit bosatta i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, vilket även gäller för medlemsstatens egna medborgare, och som straffbelägger lämnandet av osann försäkran om detta bosättningsvillkor. 34 Enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska varaktigt bosatta åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning. 35 I den mån den italienska regeringen har bestridit att den ”medborgarlön” som är i fråga i de nationella målen omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse, ska det inledningsvis erinras om att när en unionsrättslig bestämmelse, såsom artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, uttryckligen hänvisar till nationell lagstiftning, ankommer det inte på EU-domstolen att ge de aktuella begreppen en självständig och enhetlig unionsrättslig definition. En sådan hänvisning ger nämligen uttryck för unionslagstiftarens vilja att respektera de skillnader som förekommer mellan medlemsstaterna när det gäller den närmare definitionen och räckvidden av begreppen i fråga. Avsaknaden av en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen av begreppen social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd och den hänvisning till nationell rätt som görs i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 när det gäller dessa begrepp, innebär emellertid inte att medlemsstaterna kan äventyra den ändamålsenliga verkan av direktiv 2003/109 vid tillämpningen av den princip om likabehandling som föreskrivs i nämnda bestämmelse (dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10 , EU:C:2012:233 , punkterna 77 och 78 , och dom av den 28 oktober 2021, ASGI m.fl., Delgado , EU:C:2021:894 , punkt 31 ). 36 Det följer dessutom av artikel 51.1 i stadgan att dess bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten. Det framgår även av skäl 3 i direktiv 2003/109 att direktivet respekterar de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som erkänns i stadgan. 37 När medlemsstaterna beslutar om åtgärder avseende social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd i enlighet med deras nationella lagstiftning måste dessa åtgärder vara förenliga med principen om likabehandling i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, och medlemsstaterna är således skyldiga att respektera de rättigheter och iaktta de principer som föreskrivs i stadgan, däribland de som erkänns i artikel 34. Enligt artikel 34.3 i stadgan ska unionen, och därmed också medlemsstaterna när de genomför unionsrätten, i syfte att bekämpa social utestängning och fattigdom, ”erkänna och respektera rätten till socialt stöd och till stöd till boendet som, i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt i nationell lagstiftning och praxis, är avsedda att trygga en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel” (dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10 , EU:C:2012:233 , punkt 80 ). 38 Eftersom såväl artikel 34 i stadgan som artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 hänvisar till nationell rätt, ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida den ”medborgarlön” som är aktuell i de nationella målen utgör en sådan social förmån som omfattas av det direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10 , EU:C:2012:233 , punkt 81 , och dom av den 28 oktober 2021, ASGI m.fl., Delgado , EU:C:2021:894 , punkt 32 ). 39 Såsom har påpekats i punkt 18 ovan har den hänskjutande domstolen i sina beslut om hänskjutande konstaterat att ”medborgarlön” utgör en social biståndsåtgärd som syftar till att garantera existensminimum och som omfattas av något av de tre områden som avses i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, det vill säga social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd, såsom dessa definieras i nationell lagstiftning. 40 Den italienska regeringen har visserligen bestridit den hänskjutande domstolens konstaterande i detta avseende. Det ska dock erinras om att enligt fast rättspraxis ankommer det på EU-domstolen, i enlighet med behörighetsfördelningen mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna, att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande. Oaktat de invändningar som framförts av en medlemsstats regering mot den tolkning av nationell rätt som förespråkas av den hänskjutande domstolen, ska prövningen av tolkningsfrågorna grundas på denna tolkning och det ankommer inte på EU-domstolen att pröva dess riktighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2016, New Valmar, C‑15/15 , EU:C:2016:464 , punkt 25 , och dom av den 21 december 2023, Cofidis, Harris , EU:C:2023:1019 , punkt 31 ). 41 I förevarande mål ska domstolen således utgå från antagandet att den ”medborgarlön” som är aktuell i de nationella målen utgör en åtgärd som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, jämförd med artikel 34 i stadgan. 42 Även om medlemsstaterna enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109 får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och socialt skydd till grundläggande förmåner, har den hänskjutande domstolen i sin respektive begäran om förhandsavgörande konstaterat att denna bestämmelse om restriktiv tolkning inte är tillämplig i förevarande fall. De italienska myndigheter som är behöriga att genomföra detta direktiv har nämligen inte tydligt uttryckt att de haft för avsikt att tillämpa det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse. Vidare utgör ”medborgarlön” just en sådan ”grundläggande förmån” som avses i nämnda bestämmelse. Detta begrepp avser förmåner som bidrar till att möjliggöra för individen att tillgodose sina grundläggande behov, såsom mat, bostad och hälsa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10 , EU:C:2012:233 , punkterna 86 – 92 ). 43 Det ska vidare erinras om att det system som införts genom direktiv 2003/109 klart anger att beviljandet av ställning som varaktigt bosatt enligt detta direktiv är föremål för ett särskilt förfarande och dessutom förutsätter att de villkor som anges i kapitel II i direktivet är uppfyllda. 44 I artikel 4.1 i direktiv 2003/109 föreskrivs att medlemsstaterna ska bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som har varit lagligen och oavbrutet bosatta inom deras territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av ansökan om sådan ställning. Enligt artikel 5 i nämnda direktiv förutsätter beviljandet av denna ställning att det bevisas att den tredjelandsmedborgare som ansöker härom förfogar över tillräckliga försörjningsmedel och innehar en sjukförsäkring. I artikel 7 i samma direktiv föreskrivs slutligen förfaranderegler för erhållandet av denna ställning. 45 Det framgår dessutom av skälen 2, 4, 6 och 12 i direktiv 2003/109 att syftet med direktivet är att säkerställa integration av tredjelandsmedborgare som är lagligen och varaktigt bosatta i medlemsstaterna och att, för detta ändamål, närma dessa tredjelandsmedborgares rättigheter till de rättigheter som EU-medborgare åtnjuter, bland annat genom att införa likabehandling mellan EU-medborgare och dylika tredjelandsmedborgare på en lång rad ekonomiska och sociala områden. Ställningen som varaktigt bosatt innebär således att en person som beviljats denna ställning har rätt till likabehandling inom de områden som anges i artikel 11 i nämnda direktiv, på de villkor som anges i denna bestämmelse (dom av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för varaktigt bosatta), C‑303/19 , EU:C:2020:958 , punkt 28 och där angiven rättspraxis). 46 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande motsvarar denna ställning den högsta grad av integration som tredjelandsmedborgare kan uppnå, och motiverar att de ska garanteras samma behandling som medborgarna i den mottagande medlemsstaten, bland annat i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd. 47 Vad därefter gäller frågan huruvida det krav på att ha varit bosatt i Italien i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, som anges i artikel 2.1 a led 2 i lagdekret nr 4/2019 och som ska vara uppfyllt för att det ska föreligga en rätt till ”medborgarlön”, är förenligt med artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, jämförd med artikel 34 i stadgan, har den hänskjutande domstolen understrukit att detta bosättningskrav tillämpas på samma sätt på såväl varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare som italienska medborgare. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att nämnda villkor missgynnar varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i förhållande till italienska medborgare som är bosatta i Italien och som inte har lämnat denna medlemsstat för att bo en längre tid utomlands. 48 Såsom generaladvokaten i huvudsak har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande förbjuder den princip om likabehandling som stadfästs i artikel 11 i direktiv 2003/109 inte endast öppen diskriminering på grund av nationalitet utan också varje form av dold diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. 49 Det ska således, för det första, prövas huruvida ett krav på tio års bosättning, varav de två senaste åren utan avbrott, leder till en skillnad i behandling som utgör indirekt diskriminering av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i förhållande till medborgarna i den berörda medlemsstaten. 50 I detta hänseende ska det påpekas att ett sådant krav på tio års bosättning, varav de två senaste åren utan avbrott, främst påverkar personer som inte är medborgare i landet, däribland tredjelandsmedborgare. 51 Den hänskjutande domstolen har dessutom uppgett att ett sådant krav på tio års bosättning – varav de två senaste åren utan avbrott – som är aktuellt i de nationella målen, även kan påverka intressena hos italienska medborgare som återvänder till Italien efter att ha varit bosatta i en annan medlemsstat. Det saknar emellertid betydelse att den åtgärd som är i fråga i de nationella målen i förekommande fall kan påverka både nationella medborgare som inte uppfyller detta krav och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. En åtgärd kan nämligen anses utgöra indirekt diskriminering utan att det är nödvändigt att den gynnar alla nationella medborgare eller endast missgynnar varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, med uteslutande av landets egna medborgare (se, analogt, dom av den 20 juni 2013, Landry m.fl., C‑20/12 , EU:C:2013:411 , punkt 45 ). 52 Den skillnad i behandling mellan varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och medlemsstatens egna medborgare som följer av att det i nationell lagstiftning föreskrivs ett krav på tio års bosättning, varav de två senaste åren utan avbrott, utgör således indirekt diskriminering. 53 Det ska för det andra påpekas att en sådan diskriminering i princip är förbjuden, såvida det inte finns sakliga skäl för den. Sakliga skäl föreligger om den indirekta diskrimineringen är ägnad att säkerställa att ett legitimt mål uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. 54 Den italienska regeringen har i sitt skriftliga yttrande angett att ”medborgarlön” är en ekonomisk fördel och för att denna ska kunna beviljas förutsätts att de myndiga medlemmarna i det berörda hushållet deltar i personligt anpassade program för sysselsättning och social integration på grundval av särskilda överenskommelser. Beviljandet av denna fördel innebär, ur ett administrativt perspektiv, att mycket komplicerade åtgärder för social och yrkesmässig integration måste vidtas. Enligt den italienska regeringen har den nationella lagstiftaren således med rätta begränsat tillgången till denna fördel till tredjelandsmedborgare som är stadigvarande bosatta och väl integrerade i Italien. 55 Det ska emellertid framhållas att i artikel 11.2 i direktiv 2003/109 anges på ett uttömmande sätt i vilka situationer medlemsstaterna, i fråga om bosättning, får avvika från principen om att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska behandlas på samma sätt som medlemsstatens egna medborgare. Med undantag för dessa situationer utgör således en skillnad i behandling mellan dessa båda medborgarkategorier i sig ett åsidosättande av artikel 11.1 d i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för varaktigt bosatta, C‑303/19 , EU:C:2020:958 , punkt 23 ). 56 I synnerhet kan en skillnad i behandling mellan varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och medborgare i den berörda medlemsstaten inte motiveras av att de befinner sig i olika situationer på grund av sina respektive band till denna medlemsstat. Ett sådant skäl skulle strida mot artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, där det föreskrivs att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och medborgare i den berörda medlemsstaten ska behandlas lika i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd (dom av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för varaktigt bosatta), C‑303/19 , EU:C:2020:958 , punkt 34 ). 57 Såsom har påpekats i punkt 44 ovan uppställs i artikel 4.1 i direktiv 2003/109 ett krav på laglig och oavbruten bosättning i fem år i en medlemsstat för att en tredjelandsmedborgare ska kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt i den medlemsstaten. Det framgår av denna bestämmelse, jämförd med skäl 6 i direktivet, att unionslagstiftaren har ansett att en dylik period av laglig och oavbruten bosättning på fem år vittnar om ”personens förankring i landet”, och således ska anses vara tillräcklig för att personen, efter att ha förvärvat ställning som varaktigt bosatt, ska ha rätt till samma behandling som medlemsstatens egna medborgare, bland annat i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd i enlighet med artikel 11.1 d i samma direktiv. 58 En medlemsstat kan således inte ensidigt förlänga den bosättningsperiod som krävs för att en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare ska kunna komma i åtnjutande av den rätt som garanteras i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 utan att åsidosätta den bestämmelsen och det mål som den eftersträvar, vilket, såsom framgår av skäl 12 i direktivet, består i att säkerställa att ställningen som varaktigt bosatt ska ”fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta”. 59 Härav följer att ett sådant krav på tio års bosättning, varav de två senaste åren utan avbrott, såsom det som är aktuellt i de nationella målen, strider mot artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. 60 Vad slutligen gäller frågan huruvida unionsrätten och i synnerhet direktiv 2003/109 utgör hinder mot en nationell bestämmelse som innebär att den som ansöker om en åtgärd för social trygghet, socialt bistånd eller socialt skydd och härvid lämnar osann försäkran om villkoren för att beviljas denna åtgärd ådöms straffrättsliga påföljder, ska det erinras om att det framgår av domstolens praxis att en nationell påföljdsregel inte är förenlig med bestämmelserna i direktiv 2003/109 när den har införts för att säkerställa iakttagandet av en skyldighet som i sig inte är förenlig med dessa bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2022, Cardenas (Längsta tidsperiod för gränskontroller vid de inre gränserna), C‑368/20 och C‑369/20 , EU:C:2022:298 , punkt 97 och där angiven rättspraxis). 61 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, jämförd med artikel 34 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att för att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska ha rätt till en åtgärd för social trygghet, socialt bistånd eller socialt skydd måste de ha varit bosatta i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, vilket även gäller för medlemsstatens egna medborgare, och som straffbelägger lämnandet av osann försäkran om detta bosättningsvillkor. Rättegångskostnader 62 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: Artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, jämförd med artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att för att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska ha rätt till en åtgärd för social trygghet, socialt bistånd eller socialt skydd måste de ha varit bosatta i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott, vilket även gäller för medlemsstatens egna medborgare, och som straffbelägger lämnandet av osann försäkran om detta bosättningsvillkor. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: italienska.