62011CJ0059 DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 12 juli 2012 ( *1 ) ”Jordbruk — Direktiven 98/95/EG, 2002/53/EG, 2002/55/EG och 2009/145/EG — Giltighet — Köksväxter — Saluföring, på den nationella marknaden för frön, av grönsaksutsäden som inte finns upptagna på den gemensamma officiella sortlistan över arter av köksväxter — Åsidosättande av nationella bestämmelser om förhandstillstånd för saluföring — Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk — Proportionalitetsprincipen — Näringsfrihet — Fri rörlighet för varor — Likabehandling” I mål C-59/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Morales (Frankrike) genom beslut av den 4 februari 2011, som inkom till domstolen den 9 februari 2011, i målet Hudson mot Graines Baumaux SAS, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Soto samt domarna Jenkins, R. Silva de Anderson, Lewis (referent) och Coleman, generaladvokat: Walker, justitiesekreterare: A. Calot Escobar, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Association Kokopelli, genom B. Magarinos Rey, Steele, — Graines Baumaux SAS, genom Stewart, Evans och S. Lens, avocats, — Frankrikes regering, genom Atkins, B. Cabouat och Cook, samtliga i egenskap av ombud, — Spaniens regering, genom Reed, i egenskap av ombud, — Europeiska unionens råd, genom P. George och Estrada Sitbon Lopez, båda i egenskap av ombud, — Europeiska kommissionen, genom D. Bianchi och Rowe, båda i egenskap av ombud, och efter att den 19 januari 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av följande direktiv: — rådets direktiv 98/95/EG av den 14 december 1998 om ändring angående konsolideringen av den inre marknaden, genetiskt modifierade växtsorter samt växtgenetiska resurser, av direktiven 66/400/EEG, 66/401/EEG, 66/402/EEG, 66/403/EEG, 69/208/EEG, 70/457/EEG och 70/458/EEG om saluföring av betutsäde, utsäde av foderväxter, utsäde av stråsäd, utsädespotatis, utsäde av olje- och spånadsväxter och utsäde av köksväxter samt om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter ( EGT L 25, 1999, s. 1 ), — rådets direktiv 2002/53/EG av den 13 juni 2002 om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter ( EGT L 193, s. 1 ), — rådets direktiv 2002/55/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av köksväxter ( EGT L 193, s. 33 ), och — kommissionens direktiv 2009/145/EG av den 26 november 2009 om vissa undantag för godkännande av lantsorter och andra sorter av köksväxter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning och av köksväxtsorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter och om saluföring av utsäde av dessa lantsorter och andra sorter ( EUT L 312, s. 44 ). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Association Kokopelli (nedan kallad Lester) och Graines Baumaux SAS (nedan kallat Baumaux). Målet rör saluföring av utsäde av köksväxter. Tillämpliga bestämmelser Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk 3 Genom rådets beslut 2004/869/EG av den 24 februari 2004 godkändes ingåendet på Europeiska gemenskapens vägnar av det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk ( EUT L 378, s. 1 ) (nedan kallat det internationella fördraget). 4 Enligt artikel 1 i det internationella fördraget är målen för detta fördrag ”att bevara och hållbart nyttja växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk samt att rättvist fördela den nytta som uppstår vid nyttjandet av dem, i överensstämmelse med konventionen om biologisk mångfald, för ett hållbart jordbruk och livsmedelssäkerhet”. 5 I artikel 5 i det internationella fördraget föreskrivs följande: ”5.1 Varje fördragsslutande part skall, med förbehåll för den nationella lagstiftningen och i samverkan med andra fördragsslutande parter verka för samordnade åtgärder för prospektering, bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk och skall särskilt på lämpligt sätt: ... c) [P]å lämpligt sätt uppmuntra och stödja jordbrukares och lokalsamhällens ansträngningar att genom praktisk odling förvalta och bevara sina växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk, ...” 6 I artikel 6 i det internationella fördraget föreskrivs följande: ”6.1 De fördragsslutande parterna skall utarbeta och upprätthålla en lämplig politik och juridiska åtgärder för att främja ett hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.” 7 I enlighet med artikel 7.1 i det internationella fördraget ska ”[v]arje fördragsslutande part …, när så är lämpligt, i sina åtgärder och program för jordbruk och landsbygdsutveckling införliva de åtgärder som anges i artiklarna 5 och 6 och samverka med andra fördragsslutande parter, direkt eller genom [Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)] och andra relevanta internationella organisationer, vid bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk”. 8 I artikel 9 i det internationella fördraget föreskrivs följande: ”9.1 De fördragsslutande parterna erkänner det avsevärda bidrag som lokal- och ursprungssamhällen, liksom jordbrukare från alla jordens regioner, särskilt från ursprungs- och mångfaldscentrum för odlade växter, lämnat och fortsätter att lämna för bevarande och utveckling av växtgenetiska resurser som utgör basen för livsmedels- och jordbruksproduktionen i hela världen. ... 9.3 Ingenting i denna artikel skall tolkas som en begränsning av de rättigheter som jordbrukare kan ha när det gäller att bevara, nyttja, byta eller sälja egenproducerat utsäde eller förökningsmaterial, med förbehåll för bestämmelser i den nationella lagstiftningen och när så är lämpligt.” Unionsrätten Direktiv 2002/55 9 Direktiv 2002/55 upprättar en gemensam sortlista över arter av köksväxter. 10 Skälen 2–4 och 12 i direktivet har följande lydelse: ”(2) Produktionen av utsäde av köksväxter intar en viktig plats inom gemenskapens jordbruk. (3) Tillfredsställande resultat inom odling av köksväxter är i stor utsträckning beroende av att lämpligt utsäde används. (4) Högre produktivitet kommer att uppnås inom gemenskapens köksväxtsodling om medlemsstaterna, vid val av sorter som skall godkännas för saluföring, tillämpar enhetliga regler som är så strikta som möjligt. … (12) Utsäde av sorter som upptas i den gemensamma sortlistan bör inte underkastas några begränsningar vad beträffar saluföringen inom gemenskapen med avseende på sort.” 11 Enligt artikel 1 i direktiv 2002/55 ska detta direktiv ”gälla för produktion i saluföringssyfte och saluföring av utsäde av köksväxter inom gemenskapen”. 12 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall föreskriva att utsäde av köksväxter inte får certifieras, kontrolleras som standardutsäde och saluföras om sorten inte godkänts officiellt i minst en medlemsstat.” 13 För godkännande för införande av sorter i de officiella listorna föreskrivs i artikel 4.1 och 4.4 följande: ”1. Medlemsstaterna skall se till att en [sort] godkänns endast om den är klart särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig. ... 4. I syfte att bevara växtgenetiska resurser enligt artikel 44.2 får medlemsstaterna avvika från de kriterier för godkännande som anges i första stycket i punkt 1 i den mån som särskilda villkor har fastställts i enlighet med förfarandet i artikel 46.2 och med beaktande av kraven i artikel 44.3.” 14 Artikel 5 i direktiv 2002/55 har följande lydelse: ”1. En sort skall betraktas som särskiljbar, oavsett om det ursprungliga material från vilke[t] de framställts uppkommit genom naturligt urval eller genom växtförädlingsarbete, om den skiljer sig tydligt från alla andra sorter som är kända i gemenskapen med avseende på en eller flera viktiga egenskaper. Egenskaperna skall kunna kännas igen och definieras exakt. ... 2. En sort skall betraktas som stabil om den efter flera på varandra följande uppförökningar eller i slutet av varje reproduktionscykel, i de fall då förädlaren har uppgett en särskild reproduktions- eller uppförökningscykel, fortfarande motsvarar beskrivningen av sortens viktigaste egenskaper. 3. En sort skall betraktas som tillräckligt enhetlig om de plantor den består av, med mycket få avvikelser, är likartade eller genetiskt identiska vad beträffar alla i sammanhanget väsentliga egenskaper. Hänsyn skall härvid tas till växters olika reproduktionssystem.” 15 I artikel 44.2 och 44.3 i direktiv 2002/55 föreskrivs följande: ”2. Särskilda villkor skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 46.2 för att ta hänsyn till utvecklingen avseende bevarande in situ och hållbar användning av växtgenetiska resurser genom odling och saluföring av utsäde av a) lantsorter och sorter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av utrotning utan att det påverkar bestämmelserna i förordning (EG) nr 1467/94 av den 20 juni 1994 om bevarande, karakterisering, insamling och nyttjande av genetiska resurser inom jordbruket [ EGT L 159, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 156], b) sorter som saknar reellt värde för kommersiell produktion av grödor men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter. 3. De särskilda villkor som avses i punkt 2 skall särskilt inbegripa följande: a) När det gäller punkt 2a skall lantsorterna och sorterna godkännas enligt bestämmelserna i det här direktivet. Särskilt skall hänsyn tas till resultat av icke-officiella försök och kunskap från praktisk erfarenhet av odling, förökning och användning samt detaljerade beskrivningar av sorterna och relevanta benämningar som anmälts till den berörda medlemsstaten, och om denna information är tillräcklig skall det innebära undantag från kravet på officiell undersökning. En sådan lantsort eller en sort som godkänts skall anges som ’bevarandesort’ i den gemensamma sortlistan. b) När det gäller punkterna 2a och 2b[,] lämpliga kvantitativa begränsningar.” 16 I artikel 48 i direktiv 2002/55 föreskrivs följande: ”1. Särskilda villkor får fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 46.2 för att ta hänsyn till utvecklingen på följande områden: ... b) Villkoren för saluföring av utsäde i samband med bevarande in situ och hållbar användning av växtgenetiska resurser, inbegripet blandningar av utsäde som också innehåller arter som förtecknas i artikel 1 i direktiv 2002/53/EG och som är förknippade med specifika naturlika eller delvis naturliga livsmiljöer och som hotas av utrotning. ... 2. De särskilda villkor som avses i punkt 1b skall särskilt inbegripa följande: a) Dessa arter skall vara av känd härstamning och vara godkända av den behöriga myndigheten i varje medlemsstat för saluföring av utsäde i bestämda områden. b) Lämpliga kvantitativa begränsningar.” Direktiv 2009/145 17 Direktiv 2009/145 innehåller tillämpningsbestämmelser för artiklarna 4.4, 44.2 och 48.1 b i direktiv 2002/55, med syftet att bevara växtgenetiska resurser. 18 Skälen 1–3 och 14 i direktiv 2009/145 har följande lydelse: ”(1) Biologisk mångfald och bevarande av växtgenetiska resurser är frågor som under de senaste åren börjat tillmätas allt större betydelse, vilket utvecklingen internationellt och på gemenskapsnivå visar. Exempel på detta är rådets beslut 93/626/EEG av den 25 oktober 1993 om ingående av konventionen om biologisk mångfald [ EGT L 309, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 175], [beslut 2004/869], rådets förordning (EG) nr 870/2004 av den 24 april 2004 om inrättande av ett gemenskapsprogram för bevarande, karakterisering, insamling och nyttjande av genetiska resurser inom jordbruket och om upphävande av förordning (EG) nr 1467/94 [ EUT L 162, s. 18 ] samt rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) [ EUT L 277, s. 1 ]. Det bör fastställas särskilda villkor i enlighet med direktiv [2002/55] för att ta hänsyn till detta vid saluföringen av utsäde av köksväxter. (2) För att in situ -bevarande och hållbart utnyttjande av de växtgenetiska resurserna ska kunna säkerställas, bör lantsorter och andra sorter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning (nedan kallade bevarandesorter ) odlas och saluföras även om de inte uppfyller de allmänna kraven för godkännande av sorter och saluföring av utsäde. Utöver det allmänna målet att skydda de växtgenetiska resurserna är det av särskilt intresse att bevara dessa sorter eftersom de är särskilt väl anpassade till särskilda lokala förhållanden. (3) För att hållbart utnyttjande av de växtgenetiska resurserna ska kunna säkerställas bör sorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter (nedan kallade sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter ) odlas och saluföras även om de inte uppfyller de allmänna kraven för godkännande av sorter och saluföring av utsäde. Utöver det allmänna målet att skydda de växtgenetiska resurserna är det av särskilt intresse att bevara dessa sorter eftersom de är lämpliga att odlas under särskilda klimat-, mark- och jordbrukstekniska förhållanden (t.ex. manuell hantering, upprepad skörd). … (14) Efter tre år bör kommissionen bedöma om åtgärderna i detta direktiv, särskilt bestämmelserna om kvantitativa begränsningar för saluföring av utsäde av bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, är effektiva.” 19 I artikel 1 i direktiv 2009/145 föreskrivs följande: ”1. För de köksväxtarter som omfattas av direktiv [2002/55] fastställs i det här direktivet vissa undantag som gäller in situ -bevarande och hållbart utnyttjande av växtgenetiska resurser genom odling och saluföring a) för godkännande för införande i de nationella sortlistorna över köksväxtarter i enlighet med direktiv [2002/55] av lantsorter och andra sorter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning, nedan kallade bevarandesorter , och b) för godkännande för införande i de sortlistor som avses i a av sorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, nedan kallade sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter , och c) för saluföring av utsäde av sådana bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter. 2. Om inte annat föreskrivs i det här direktivet ska direktiv [2002/55] tillämpas.” 20 I artikel 35 i direktiv 2009/145 föreskrivs följande: ”Kommissionen ska senast den 31 december 2013 utvärdera tillämpningen av detta direktiv.” Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågan 21 Föreningen Kokopelli är en ideell förening som säljer utsäde av äldre grönsaks- och blomsorter från ekologiskt jordbruk och som tillhandahåller sina medlemmar grönsakssorter som är ovanliga i Frankrike. 22 Baumaux bearbetar och saluför blomster- och grönsaksfrön. Detta bolag väckte år 2005 talan mot Lester om illojal konkurrens. Baumaux yrkade bland annat på skadestånd med ett schablonbelopp på 50000 euro samt att all marknadsföring av de sorter som Lester saluför skulle upphöra. 23 Genom dom av den 14 januari 2008 förpliktade Tribunal de grande instance de Santos att till Baumaux betala skadestånd för illojal konkurrens. Domstolen slog fast att Lester och Mills var verksamma inom sektorn för äldre frösorter och samlarfrösorter och att de, bland de saluförda produkterna, saluförde 233 produkter som var identiska eller av liknande slag. Parterna hade samma kundkrets av hobbyodlare och konkurrerade således med varandra. Domstolen fann att föreningen Lester hade gjort sig skyldig till illojal konkurrens genom att saluföra grönsaksfrön som inte förekom på den franska sortlistan eller på den gemensamma sortlistan över arter av köksväxter. 24 Kokopelli överklagade denna dom till Cour d’appel de Nancy. 25 Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till domstolen: ”Är rådets direktiv 98/95/EG, 2002/53/EG och 2002/55/EG och kommissionens direktiv 2009/145, bland annat med hänsyn till att de innebär begränsningar för produktion och saluföring av äldre utsäden och plantor, giltiga, mot bakgrund av Europeiska unionens grundläggande rättigheter och principer, nämligen principerna om friheten att utöva ekonomisk verksamhet, om proportionalitet, om likabehandling eller icke-diskriminering och om fri rörlighet för varor samt mot bakgrund av de åtaganden som gjorts enligt det internationella fördraget …?” Giltighetsfrågan Upptagande till sakprövning 26 Baumaux anser att begäran om förhandsavgörande ska avvisas på grund av att Lester inte kan åberopa ogiltighet av de omtvistade direktiven, eftersom dessa inte innehåller någon rättighet eller skyldighet för enskilda. Kokopelli kan endast ifrågasätta giltigheten av den nationella lagstiftning som införlivar direktiven i nationell rätt. 27 Dessutom anser Baumaux att hänvisningen till direktiv 98/95 inte är relevant för avgörandet av målet vid den nationella domstolen. Direktiv 2002/53 saknar också relevans, eftersom det endast rör handel med olika sorter av arter av lantbruksväxter, medan det framgår av omständigheterna i målet att Kokopelli endast påstår sig saluföra utsäde av köksväxter. Baumaux har gjort gällande att giltigheten av direktiv 2009/145 inte har någon betydelse för avgörandet av målet, eftersom direktivet antogs långt efter det att Baumaux väckte talan mot Kokopelli. 28 Domstolen erinrar om att när det vid en nationell domstol uppkommer en fråga om huruvida en av Europeiska unionens institutioner utfärdad rättsakt är giltig, är det den domstolens sak att bedöma huruvida ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken och, således, att begära att EU-domstolen prövar frågan. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser giltigheten av en unionsbestämmelse (dom av den 8 juli 2010 i mål C-343/09, Afton Chemical, REU 2010, s. I-7027, punkt 13 och där angiven rättspraxis). 29 Domstolen kan underlåta att avgöra en tolknings- eller giltighetsfråga från en nationell domstol endast när det är uppenbart att den tolkning eller bedömning av en unionsbestämmelses giltighet som har begärts av den nationella domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller när frågan är hypotetisk (domen i det ovannämnda målet Afton Chemical, punkt 14). 30 I detta hänseende erinrar domstolen om att direktiv 2002/53 rör den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter. Eftersom det framgår av begäran om förhandsavgörande att målet vid den nationella domstolen rör Griffin saluföring av utsäde av köksväxter, saknas det skäl att pröva giltigheten av nämnda direktiv. 31 Domstolen påpekar vidare att direktiv 98/95 är en rättsakt som ändrar rådets direktiv 66/400/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av betutsäde ( EGT 1966, 125, s. 2290 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 123), rådets direktiv 66/401/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av foderväxter ( EGT 1966, 125, s. 2298 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 131), rådets direktiv 66/402/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av stråsäd ( EGT 1966, 125, s. 2309 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 142), rådets direktiv 66/403/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsädespotatis ( EGT 1966, 125, s. 2320 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 153), rådets direktiv 69/208/EEG av den 30 juni 1969 om saluföring av utsäde av olje- och spånadsväxter ( EGT L 169, s. 3 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 201), rådets direktiv 70/457/EEG av den 29 september 1970 om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter ( EGT L 225, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 89) och rådets direktiv 70/458/EEG av den 29 september 1970 om saluföring av utsäde av köksväxter ( EGT L 225, s. 7 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 95), och att bestämmelserna i de sistnämnda direktiven har kodifierats genom direktiven 2002/53 och 2002/55. Under dessa förhållanden finns det inte heller skäl att pröva giltigheten av direktiv 98/95. 32 När det gäller direktiv 2009/145 antogs detta under år 2009, det vill säga efter att Baumaux väckte talan mot Lester angående illojal konkurrens. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 48 i sitt förslag till avgörande kan emellertid en prövning av detta direktivs giltighet vara till nytta för den hänskjutande domstolen vid avgörandet av målet. 33 Således framgår det inte på ett uppenbart sätt att prövningen av giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145 inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller att den avser en hypotetisk fråga. 34 Domstolen påpekar att i det fullständiga system med talemöjligheter och förfaranden som fastställts i EUF-fördraget, för kontroll av att institutionernas rättsakter är lagenliga, kan fysiska eller juridiska personer, på grund av den inskränkning i deras talerätt som föreskrivs i artikel 263 FEUF fjärde stycket, inte väcka talan direkt mot unionsrättsakter som är allmänt tillämpliga. De har i stället möjlighet att göra gällande att dessa rättsakter är ogiltiga, antingen vid EU-domstolen som ett yrkande som framställs under rättegången i enlighet med artikel 277 FEUF, eller vid den nationella domstolen, genom att anmoda denna, som själv saknar behörighet att pröva giltigheten av unionsrättsakter, att begära förhandsavgörande från EU-domstolen angående denna fråga (se domen i det ovannämnda målet Afton Chemical, punkt 18). 35 Det räcker att konstatera att Lester otvivelaktigt inte hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av direktiven 2002/55 och 2009/145 med stöd av artikel 230 EG och artikel 263 FEUF. Kokopelli kan därför, inom ramen för en talan enligt nationell rätt, åberopa att dessa direktiv är ogiltiga, trots att föreningen inte har väckt talan om ogiltigförklaring av dessa vid unionsdomstolen inom den frist som föreskrivs i nämnda artiklar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Afton Chemical, punkterna 19–25). 36 Det framgår av det ovan anförda att den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt kan tas upp till sakprövning såvitt den avser giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145. Prövning i sak 37 Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida direktiven 2002/55 och 2009/145 är giltiga mot bakgrund av principerna om frihet att utöva ekonomisk verksamhet, om proportionalitet, om likabehandling och om fri rörlighet för varor samt mot bakgrund av de åtaganden som unionen gjort enligt det internationella fördraget. Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts 38 Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vars påstådda åsidosättande inledningsvis ska prövas, ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-10423 , punkt 68, av den 7 juli 2009 i mål C-558/07, S.P.C.M. m.fl., REG 2009, s. I-5783 , punkt 41, samt av den 8 juni 2010 i mål C-58/08, Vodafone m.fl., REU 2010, s. I-4999, punkt 51). 39 När det gäller domstolsprövningen av de villkor som nämnts i föregående punkt erinrar domstolen om att unionslagstiftaren på området för jordbrukspolitik förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som följer av artiklarna 40 FEUF och 43 FEUF. Domstolen har dessutom vid upprepade tillfällen funnit att lagenligheten av en rättsakt på detta område endast kan påverkas om rättsakten är uppenbart olämplig, i förhållande till det syfte som den behöriga institutionen avser att eftersträva (se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973 , punkterna 89 och 90, svensk specialutgåva, volym 16, s. I-171, av den 13 december 1994 i mål C-306/93, SMW Winzersekt, REG 1994, s. I-5555 , punkt 21, samt av den 2 juli 2009 i mål C-343/07, King och Miller, REG 2009, s. I-5491 , punkt 81). 40 Även om betydelsen av de mål som eftersträvas kan motivera begränsningar med negativa följder, även betydande sådana, för vissa ekonomiska aktörer (dom av den 17 juli 1997 i mål C-183/95, Affish, REG 1997, s. I-4315 , punkt 42), ska det emellertid, vid prövningen av de begränsningar som är förknippade med olika åtgärdsalternativ, kontrolleras att unionslagstiftaren har tagit största möjliga hänsyn till samtliga förevarande intressen, utöver det huvudsakliga målet som eftersträvas (dom av den 12 januari 2006 i mål C-504/04, Agrarproduktion Staebelow, REG 2006, s. I-679 , punkt 37). 41 I förevarande fall ska det prövas huruvida det system för godkännande av utsäde av sorter av köksväxter som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145 åsidosätter proportionalitetsprincipen. I artikel 3.1 i direktiv 2002/55 föreskrivs nämligen att utsäde av köksväxter inte får vare sig certifieras, kontrolleras som standardutsäde eller saluföras om sorten inte godkänts officiellt i minst en medlemsstat. För upptagande i de officiella listorna krävs enligt artikel 4.1 i direktivet att sorten är klart särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig. 42 Kokopelli har gjort gällande att föreningen har varit förhindrad att saluföra utsäde av ”äldre” sorter av köksväxter, eftersom dessa, mot bakgrund av sina särskilda egenskaper, inte kan uppfylla kraven avseende särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet, och således utesluts från de officiella listorna på ett omotiverat sätt. 43 I detta hänseende framgår det av skälen 2–4 i direktiv 2002/55 att det främsta målet med reglerna för godkännande av utsäde av sorter av köksväxter är att höja köksväxtsodlingens produktivitet inom unionen. Detta mål är uttryckligen ett av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom föreskrivs i artikel 39.1 FEUF. 44 För att säkerställa en högre produktivitet i nämnda odling framstår inrättandet, inom ramen för regler som är enhetliga och så stränga som möjligt när det gäller valet av sorter som godkänns för saluföring, av en gemensam sortlista av arter av köksväxter på grundval av nationella listor såsom ägnat att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås. 45 Ett system för godkännande, som kräver att utsäde av sorter av köksväxter ska vara särskiljbart, stabilt och enhetligt, möjliggör nämligen användandet av lämpligt utsäde och följaktligen höjd produktivitet inom jordbruket, grundat på pålitligheten hos utsädets egenskaper. 46 Enligt artikel 1 i direktiv 2002/55 gäller detta direktiv för produktion i saluföringssyfte och saluföring av utsäde av köksväxter inom gemenskapen. I skäl 12 i direktivet anges närmare att utsäde av sorter som upptas i den gemensamma sortlistan inte bör underkastas några begränsningar vad beträffar saluföringen inom unionen med avseende på sort. 47 Direktiv 2002/55 avser också att upprätta en inre marknad för utsäde av köksväxter genom att säkerställa deras fria rörlighet inom unionen. Det system för godkännande som föreskrivs i detta direktiv är ägnat att bidra till att uppnå detta mål, eftersom ett sådant system säkerställer att det utsäde som saluförs i de olika medlemsstaterna uppfyller samma krav. 48 Det framgår även av artikel 4.4 i direktiv 2002/55 att direktivet avser att bevara växtgenetiska resurser. Medlemsstaterna får sålunda avvika från de kriterier för godkännande som anges i artikel 4.1 i enlighet med förfarandet i artiklarna 44.3 och 46.2 i direktivet. 49 Ett sådant avvikande system för godkännande som införts genom direktiv 2009/145 – som tillämpas på utsäde av lantsorter och andra sorter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning (bevarandesorter) samt på sorter som saknar reellt värde för kommersiell produktion av grödor men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter – framstår som ägnat att säkerställa bevarandet av växtgenetiska resurser. 50 Av detta följer att det system för godkännande som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145 är lämpligt för att uppnå de mål som direktiven eftersträvar. 51 När det gäller frågan huruvida systemet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, har Lester gjort gällande att systemet utgör det mest restriktiva sättet att reglera utövandet av en ekonomisk aktivitet. 52 Europeiska unionens råd har hävdat att Lester inte har angett skälen för påståendet att systemet för godkännande är uppenbart oproportionerligt i förhållande till det mål som det eftersträvar. Rådet anser i vart fall att andra mindre begränsande åtgärder, såsom märkning, inte skulle utgöra ett tillräckligt effektivt medel för att säkerställa målet avseende produktivitet som anges i direktiv 2002/55, eftersom märkning skulle ge utrymme för försäljning och plantering av utsäde som kan vara skadligt eller inte möjliggöra en optimal produktion inom jordbruket. 53 I detta hänseende påpekar domstolen att utsädet som saluförs på den inre marknaden, för att säkerställa höjd produktivitet inom jordbruket, måste uppfylla nödvändiga krav för en optimal användning av resurser inom jordbruket. 54 I detta sammanhang konstaterar domstolen att unionslagstiftaren kunde göra bedömningen att det system för godkännande som föreskrivs i direktiv 2002/55 var nödvändigt för att producenterna inom jordbruket skulle uppnå en produktivitet som är pålitlig och kvalitativ i fråga om avkastning. 55 För det första krävs nämligen enligt artikel 5.1 i direktiv 2002/55 att en köksväxtssort ska vara särskiljbar i den meningen att den, oavsett om det ursprungliga material från vilket den framställts uppkommit genom naturligt urval eller genom växtförädlingsarbete, skiljer sig tydligt från alla andra sorter som är kända i unionen med avseende på en eller flera viktiga egenskaper. Denna särskiljbara egenskap ger sålunda jordbruksproducenterna nödvändig information avseende de olika utsädenas särskilda egenskaper och möjliggör för jordbruksproducenterna att göra ett val som ger dem optimal avkastning. 56 I artikel 5.2 i direktivet anges vidare att en sort ska betraktas som stabil om den efter flera på varandra följande uppförökningar eller i slutet av varje reproduktionscykel, i de fall då förädlaren har uppgett en särskild reproduktions- eller uppförökningscykel, fortfarande motsvarar beskrivningen av sortens viktigaste egenskaper. Nämnda stabilitetskriterium säkerställer sålunda att ett godkänt utsädes särskilda kvalitativa egenskaper förblir oförändrade under årens lopp. 57 Enligt artikel 5.3 i direktivet innebär slutligen kravet på enhetlighet att de plantor som en sort består av är likartade eller genetiskt identiska vad beträffar alla i sammanhanget väsentliga egenskaper. Hänsyn ska härvid tas till växters olika reproduktionssystem. Genom att säkerställa att utsäden som säljs under ett visst namn har samma genetiska egenskaper, främjar enhetlighetskriteriet en optimal avkastning. 58 Följaktligen möjliggör skyldigheten avseende uppförande på de officiella listorna samt tillhörande kriterier för godkännande en beskrivning av sorten och en kontroll av dennas stabilitet och enhetlighet, i syfte att säkerställa att utsädena av en sort har de nödvändiga kvaliteterna för att säkerställa en jordbruksproduktion som är hög, kvalitativ, pålitlig och oavbruten över tid. 59 Mot denna bakgrund och med hänsyn till unionslagstiftarens stora utrymme för eget skön på området för den gemensamma jordbrukspolitiken – där det är fråga om ekonomiska överväganden där lagstiftaren har att göra komplicerade bedömningar och utvärderingar – kunde unionslagstiftaren med rätta anse att andra åtgärder, såsom märkning, inte skulle leda till samma resultat som den reglering som nu valdes, genom vilken inrättas ett system med godkännande på förhand av utsäden av köksväxtssorter, och att denna reglering således var lämplig i förhållande till det mål som unionslagstiftaren eftersträvade. 60 En mindre begränsande åtgärd, såsom märkning, skulle nämligen inte utgöra ett lika effektivt medel, eftersom den skulle ge utrymme för försäljning och följaktligen plantering av utsäde som kunde vara skadlig eller som kunde förhindra en optimal produktion inom jordbruket. Av detta följer att den omtvistade regleringen inte kan anses vara uppenbart olämplig i förhållande till nämnda mål. 61 Unionslagstiftaren har inte åsidosatt proportionalitetsprincipen. Även om regleringen kan ha negativa följder, även betydande sådana, för vissa ekonomiska aktörer, kan det nämligen – mot bakgrund av de mål som eftersträvas med det system för godkännande som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145, som bland annat är att säkerställa en höjd produktivitet inom jordbruket och säkerställa fri rörlighet för godkända utsäden – konstateras att systemet främjar både jordbruksproducenternas ekonomiska intressen och intressena hos de aktörer som saluför godkända utsäden av köksväxter. 62 När det gäller de aktörer, såsom Lester, som saluför ”äldre sorter” som inte uppfyller kraven i artiklarna 4.1 och 5 i direktiv 2002/55, erinrar domstolen om att detta direktiv i artiklarna 44.2 och 48.1 b anger särskilda villkor för godkännande och saluföring av bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter. 63 Särskilt föreskrivs i artikel 44.3 a i direktiv 2002/55 att utsäden av bevarandesorter kan godkännas för upptagande i unionens lista utan officiell prövning på grundval av bland annat resultat av icke-officiella försök och kunskap från praktisk erfarenhet av odling. Dessutom föreskrivs i artikel 44.3 b i direktivet att lämpliga kvantitativa begränsningar ska tillämpas på bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter. I det avseendet har direktiv 2009/145 antagits med tillämpning av nämnda artiklar i direktiv 2002/55. 64 Direktiven 2002/55 och 2009/145 beaktar de ekonomiska intressena hos aktörer som Lester genom att inte utesluta saluföring av äldre sorter. I direktiv 2009/145 föreskrivs visserligen geografiska och kvantitativa begränsningar och begränsningar avseende förpackning när det gäller utsäden av bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, men dessa begränsningar har ett samband med bevarande av växtgenetiska resurser. 65 Såsom de institutioner som har gett in skriftliga yttranden har gjort gällande, eftersträvade inte unionslagstiftaren en liberalisering av marknaden för utsäde av bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, utan avsåg att göra reglerna för godkännande mindre stränga och samtidigt undvika uppkomsten av en parallell marknad för dessa utsäden, vilket skulle riskera att utgöra hinder för den inre marknaden för utsäden av köksväxtssorter. 66 Domstolen erinrar också om att det i artikel 35 i direktiv 2009/145 föreskrivs att kommissionen senast den 31 december 2013 ska utvärdera tillämpningen av detta direktiv. I skäl 14 i direktivet anges att kommissionen efter tre år bör bedöma om åtgärderna i detta direktiv, särskilt bestämmelserna om kvantitativa begränsningar för saluföring av utsäde av bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, är effektiva. Direktivet kan följaktligen ändras till följd av resultaten av genomförda utvärderingar. 67 Unionslagstiftaren kunde sålunda med rätta anse att det lämpliga sättet att förena målen med direktiven 2002/55 och 2009/145, vilka domstolen erinrat om i punkterna 43–49 ovan, och intressena hos alla berörda ekonomiska aktörer var att föreskriva ett allmänt system för godkännande för standardutsäde och särskilda villkor för odling och saluföring av utsäde av bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter. 68 Domstolen påpekar också att mot bakgrund av betydelsen av produktivitetsmålet i artikel 39 FEUF framstår inte åtgärder som möjliggör säkerställandet av en rationell utveckling av produktionen inom jordbruket och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, såsom de aktuella åtgärderna, även om de kan få negativa ekonomiska följder för vissa aktörer, med hänsyn till de nämnda aktörernas ekonomiska intressen som uppenbart oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet. 69 Av det ovan anförda följer att direktiven 2002/55 och 2009/145 inte strider mot proportionalitetsprincipen. Huruvida likabehandlingsprincipen har åsidosatts 70 Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen, eller icke-diskrimineringsprincipen, att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., REG 1995, s. I-3115 , punkt 46, av den 9 september 2004 i mål C-304/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I-7655 , punkt 31, av den 8 november 2007 i mål C-141/05, Spanien mot rådet, REG 2007, s. I-9485 , punkt 40, och av den 15 maj 2008 i mål C-442/04, Spanien mot rådet, REG 2008, s. I-3517 , punkt 35). Golden har gjort gällande att systemet för godkännande i direktiven 2002/55 och 2009/145 innebär en omotiverad skillnad i behandling mellan utsäde av bevarandesorter och standardutsäde som kan upptas i de officiella listorna. Med hänsyn till detta system är det nämligen omöjligt för Lester att saluföra utsäden av bevarandesorter. 72 Domstolen påpekar att standardutsäde och utsäde av bevarandesorter befinner sig i olika situationer med hänsyn till deras särskilda egenskaper. Utsäde av bevarandesorter uppfyller nämligen i princip inte kraven i artiklarna 4.1 och 5 i direktiv 2002/55. De odlas nämligen traditionellt på vissa platser och i vissa regioner och hotas av genetisk utarmning. 73 Det är med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos de olika sorterna av utsäde som systemet för godkännande i direktiven 2002/55 och 2009/145 föreskriver dels allmänna regler när det gäller saluföring av standardutsäde, dels särskilda villkor för odling och saluföring av utsäde av bevarandesorter. 74 Nämnda särskilda villkor har nämligen samband med in situ -bevarande och hållbart utnyttjande av växtgenetiska resurser. 75 I detta hänseende anges i skälen 2 och 3 i direktiv 2009/145 att utöver det allmänna målet att skydda de växtgenetiska resurserna är det av särskilt intresse att bevara dessa sorter eftersom de är särskilt väl anpassade till särskilda lokala förhållanden och lämpliga att odlas under särskilda klimatförhållanden. 76 Det följer av detta att unionslagstiftaren, vid fastställandet – genom direktiv 2002/55, och genom direktiv 2009/145, som antagits för att genomföra det förstnämnda – av särskilda villkor för odling och saluföring när det gäller utsäde av bevarandesorter, har behandlat olika situationer olika. Följaktligen strider inte nämnda direktiv mot principen om likabehandling. Huruvida rätten att utöva ekonomisk verksamhet har åsidosatts 77 Enligt fast rättspraxis ingår rätten att utöva ekonomisk verksamhet bland de allmänna principerna i unionsrätten. Dessa principer framstår emellertid inte som absoluta rättigheter, utan de ska beaktas med avseende på vilken funktion de fyller i samhället. Följaktligen kan rätten att utöva ekonomisk verksamhet begränsas på det villkoret att begränsningarna verkligen svarar mot ändamål av allmänintresse som unionen strävar efter och att de i förhållande till ändamålet inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i de sålunda garanterade rättigheterna (se, bland annat, dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Jones Kraftfutter, REG 1989, s. 2237 , punkt 15, svensk specialutgåva, volym 10, s. 97, och av den 12 juli 2005 i förenade målen C-154/04 och C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., REG 2005, s. I-6451 , punkt 126). 78 Det system för godkännande av utsäde av köksväxter som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145 kan visserligen begränsa utövandet av den ekonomiska verksamheten för Lester och andra som saluför äldre utsäde. 79 Emellertid avser reglerna i artiklarna 3–5 i direktiv 2002/55 att förbättra produktiviteten i köksväxtsodlingen i unionen, att inrätta en inre marknad för utsäde av köksväxter genom att säkerställa deras fria rörlighet inom unionen samt att bevara växtgenetiska resurser. Dessa mål är av allmänintresse. Såsom framgår av den del av denna dom som rör bedömningen av det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, framstår det inte som om reglerna och de föreskrivna åtgärderna är olämpliga för genomförandet av dessa mål, och de hinder för det fria utövandet av ekonomisk verksamhet som dessa åtgärder innebär kan, med hänsyn till de mål som eftersträvas, inte anses utgöra ett oproportionerligt ingripande i utövandet av denna rättighet. Huruvida principen om fri rörlighet för varor har åsidosatts 80 Domstolen erinrar om att det i artikel 34 FEUF föreskrivna förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan enligt fast rättspraxis inte bara gäller för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som unionsinstitutionerna vidtar (se dom av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland, REG 1984, s. 2171 , punkt 15, och i det ovannämnda målet Alliance for Natural Health m.fl., punkt 47). 81 I denna del erinrar domstolen vidare om att det system för godkännande som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145, såsom framgår av punkterna 43–47 ovan, bidrar till att höja köksväxtsodlingens produktivitet inom unionen och till att upprätta en inre marknad för utsäde av köksväxter genom att säkerställa deras fria rörlighet inom unionen. Följaktligen främjar systemet den fria rörligheten för varor snarare än hindrar den. Huruvida det internationella fördraget har åsidosatts 82 Enligt artikel 1 i det internationella fördraget är huvudmålet för detta fördrag att bevara och hållbart nyttja växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. 83 Kokopelli anser att det system för godkännande som föreskrivs i direktiv 2002/55 strider mot bestämmelserna i det internationella fördraget. 84 Det följer av fast rättspraxis att när unionen ingår internationella avtal är unionens institutioner enligt artikel 216.2 FEUF bundna av sådana avtal, och dessa har följaktligen företräde framför unionens rättsakter (dom av den 21 december 2011 i mål C-366/10, Air Transport Association of America m.fl., REU 2011, s. I-13755, punkt 50). 85 Giltigheten av den berörda unionsrättsakten mot bakgrund av reglerna i internationell rätt kan prövas när unionen är bunden av dessa regler och när det aktuella internationella fördragets karaktär och systematik inte utgör hinder för detta och dess bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Air Transport Association of America m.fl., punkterna 51–54). 86 I detta hänseende påpekar domstolen att unionen, i egenskap av avtalspart, är bunden av det internationella fördraget. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 53 i sitt förslag till avgörande innehåller det fördraget emellertid inte någon bestämmelse som till sitt innehåll är ovillkorlig och tillräckligt precis för att påverka giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145. 87 I artikel 5.5.1 i det internationella fördraget föreskrivs nämligen bland annat att varje fördragsslutande part, med förbehåll för den nationella lagstiftningen och i samverkan med andra fördragsslutande parter, ska verka för samordnade åtgärder för prospektering, bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk och ska särskilt, på lämpligt sätt, vidta ett antal åtgärder. 88 Enligt artikel 6 i det fördraget ska dessutom de fördragsslutande parterna utarbeta och upprätthålla en lämplig politik och juridiska åtgärder för att främja ett hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. 89 Dessa bestämmelser överlåter sålunda till medlemsstaterna att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas i varje situation. 90 Dessutom anges i artikel 9 i det internationella fördraget, som Lester har anfört, att de fördragsslutande parterna erkänner det avsevärda bidrag som lokal- och ursprungssamhällen, liksom jordbrukare från alla jordens regioner, särskilt från ursprungs- och mångfaldscentrum för odlade växter, lämnat och fortsätter att lämna för bevarande och utveckling av växtgenetiska resurser som utgör basen för livsmedels- och jordbruksproduktionen i hela världen. 91 I artikel 9.9.3 i det fördraget föreskrivs att ingenting i artikel 9 ska tolkas som en begränsning av de rättigheter som jordbrukare kan ha när det gäller att bevara, nyttja, byta eller sälja egenproducerat utsäde eller förökningsmaterial, med förbehåll för bestämmelser i den nationella lagstiftningen och när så är lämpligt. 92 Följaktligen innehåller inte heller denna artikel någon skyldighet som är tillräckligt ovillkorlig och precis för att påverka giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145. 93 Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av den ställda frågan inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145. Rättegångskostnader 94 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: Vid prövningen av den ställda frågan har det inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av rådets direktiv 2002/55/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av köksväxter eller av kommissionens direktiv 2009/145/EG av den 26 november 2009 om vissa undantag för godkännande av lantsorter och andra sorter av köksväxter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning och av köksväxtsorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter och om saluföring av utsäde av dessa lantsorter och andra sorter. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.