62023CJ0228 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 4 oktober 2024 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter – Förordning (EU) 2018/848 – Användning av vissa produkter och ämnen i ekologisk produktion och förteckningar över sådana produkter och ämnen – Undantag – Genomförandeförordning (EU) 2021/1165 – Bilaga II – Begreppen ’industrijordbruk’ och ’uppfödning utan mark’ – Konsumenternas förtroende – Djurvälfärd – Miljö- och klimathänsyn – Kriterier” I mål C‑228/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 12 april 2023, som inkom till domstolen den 12 april 2023, i målet Association AFAÏA mot Institut National de l’Origine et de la Qualité (INAO) ytterligare deltagare i rättegången: Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Rodriguez (referent) samt domarna Carroll, Lynn, Cook och Garza, generaladvokat: M. Price, justitiesekreterare: handläggaren Brown, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 februari 2024, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Association AFAÏA, genom B. Le Bret och Barry, avocats, samt Evans, sakkunnig, – Frankrikes regering, genom Robinson, Stewart, Stafford och M. de Lisi, samtliga i egenskap av ombud, – Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom A. Dawes och Jones, båda i egenskap av ombud, och efter att den 25 april 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Förevarande begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1165 av den 15 juli 2021 om godkännande av vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och om upprättande av förteckningar över dessa ( EUT L 253, 2021, s. 13 , och rättelse i EUT L 115, 2022, s. 230 ) (nedan kallad genomförandeförordning 2021/1165), som antogs med avseende på tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 834/2007 ( EUT L 150, 2018, s. 1 , och rättelse i EUT L 305, 2019, s. 59 ) (nedan kallad förordning 2018/848). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan föreningen Afaïa, som är en fransk branschorganisation vars syfte är att tillvarata organiska gödselmedelstillverkares kollektiva intressen, och Institut national de l’origine et de la qualité (Inao) (nationellt institut för ursprungs- och kvalitetsmärkning), som är en fransk förvaltningsmyndighet, avseende den definition av begreppet ”industrijordbruk” som Inao använder i sin tolkningsvägledning till rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 ( EUT L 189, 2007, s. 1 ) och kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll ( EUT L 250, 2008, s. 1 ) (nedan kallad tolkningsvägledningen). Tillämpliga bestämmelser Direktiv 2011/92/EU 3 I artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ( EUT L 26, 2012, s. 1 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 ( EUT L 124, 2014, s. 1 ) (nedan kallat direktiv 2011/92), föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.” 4 I artikel 4.1 i detta direktiv föreskrivs följande: ”Om inte annat följer av artikel 2.4 ska projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.” 5 I punkt 17 i bilaga I till nämnda direktiv anges följande: ”Anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller av svin med mer än a) 85000 platser för gödkycklingar, 60000 platser för hönor, b) 3000 platser för slaktsvin avsedda för produktion (> 30 kg), eller c) 900 platser för suggor.” Förordning 2018/848 6 I skälen 1, 2, 4, 6, 15, 40, 43, 44, 63 och 123 i förordning 2018/848 anges följande: ”(1) Ekologisk produktion är ett övergripande system för jordbruksverksamhet och livsmedelsproduktion, där man kombinerar bästa miljö- och klimatpraxis, hög grad av biologisk mångfald, bevarande av naturresurser och tillämpning av stränga djurvälfärdskrav och produktionsnormer som motsvarar en växande skara konsumenters efterfrågan på produkter som har framställts med användning av naturliga ämnen och processer. Den ekologiska produktionen spelar därigenom en dubbel roll i samhället, där den å ena sidan försörjer en särskild marknad som svar på konsumenternas efterfrågan på ekologiska produkter och å andra sidan levererar offentligt tillgängliga varor som bidrar till miljö- och djurskyddet och landsbygdsutvecklingen. (2) Det är av avgörande betydelse för att produkterna ska hålla god kvalitet att man tillämpar strikta hälso-, miljö- och djurvälfärdskrav inom den ekologiska produktionen. Som anges i [Europeiska] kommissionens meddelande av den 28 maj 2009 om en kvalitetspolitik för jordbruksprodukter, ingår den ekologiska produktionen i unionens kvalitetsordningar för jordbruksprodukter på samma sätt som geografiska beteckningar och garanterade traditionella specialiteter i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 [av den 21 november 2012 om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel ( EUT L 343, 2012, s. 1 )], och produkter från unionens yttersta randområden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 228/2013 [av den 13 mars 2013 om särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 247/2006 ( EUT L 78, 2013, s. 23 )]. Den ekologiska produktionen strävar således mot samma mål inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken som unionens övriga kvalitetsordningar för jordbruksprodukter. … (4) Dessutom bidrar det ekologiska produktionssystemet till att miljöskyddskraven integreras med den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket främjar hållbar jordbruksproduktion. … … (6) Mot bakgrund av målen för unionens politik för ekologisk produktion bör den rättsliga ramen för genomförandet av denna politik syfta till att skapa rättvis konkurrens och en välfungerande inre marknad för ekologiska produkter, att bevara och rättfärdiga konsumenternas förtroende för produkter som märkts som ekologiska och skapa förutsättningar för politiken att utvecklas i takt med produktions- och marknadsutvecklingen. … (15) Forskningsprojekt har visat att konsumenternas förtroende är av mycket stor betydelse för marknaden för ekologiska livsmedel. På lång sikt kan regler som inte är tillförlitliga äventyra allmänhetens förtroende och leda till marknadsmisslyckande. En hållbar utveckling för den ekologiska produktionen i unionen bör därför baseras på sunda produktionsregler som harmoniseras på unionsnivå och uppfyller aktörernas och konsumenternas förväntningar vad gäller kvaliteten på ekologiska produkter samt överensstämmelse med de principer och regler som fastställs i denna förordning. … (40) Eftersom förvaltningen av jordbruksmark är en naturlig del av animalieproduktionen och stallgödsel från denna används som näring inom vegetabilieproduktionen, bör animalieproduktion utan jordbruksmark förbjudas, med undantag för biodling. … … (43) Djurhälsoarbetet bör huvudsakligen inriktas på förebyggande av sjukdomar. Dessutom bör särskilda åtgärder för rengöring och desinfektion tillämpas. Förebyggande användning av kemisk-syntetiskt framställda allopatiska veterinärmedicinska läkemedel, inklusive antibiotika, bör inte tillåtas i ekologisk produktion. I händelse av sjukdom eller skada hos ett djur som kräver omedelbar behandling bör användningen av sådana läkemedel vara begränsad till vad som är absolut nödvändigt för att återställa djurets välbefinnande. … (44) Inhysningsförhållanden och djurhållningspraxis för ekologiska djur bör tillgodose djurens beteendemässiga behov och bör säkerställa en hög djurvälfärdsnivå, som i vissa avseenden bör vara mer långtgående än de unionsstandarder för djurskydd som gäller för animalieproduktionen i allmänhet. I de flesta fall bör djuren ha permanent tillgång till utomhusområden så att de kan röra på sig. Allt lidande och all smärta eller plåga bör undvikas eller minimeras under alla skeden i djurens liv. Tjudring och stympningar, däribland svanskupering av får, näbbtrimning under djurets första tre dagar och avlägsnande av hornanlag bör endast vara möjligt om behöriga myndigheter ger sitt tillstånd och endast på vissa villkor. … (63) Användning inom ekologisk produktion av vissa produkter eller ämnen som verksamma ämnen för användning i växtskyddsmedel som omfattas av [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG ( EUT L 309, 2009, s. 1 )], gödselmedel, jordförbättringsmedel, näringsämnen, icke-ekologiska foderråvaror av olika ursprung, fodertillsatser, processtekniska hjälpmedel och rengörings- och desinfektionsmedel bör begränsas till ett minimum och bör bara få förekomma på de specifika villkor som anges i den här förordningen. … … (123) … målen med denna förordning … [är] i synnerhet rättvis konkurrens och en välfungerande inre marknad för ekologiska produkter samt säkerställande av konsumenternas förtroende för dessa produkter och för Europeiska unionens logotyp för ekologisk produktion, …” 7 I artikel 3.1 i förordning 2018/848 anges att med ”ekologisk produktion” avses ”användning av produktionsmetoder som överensstämmer med denna förordning i samtliga produktions-, berednings- och distributionsled”. 8 I artikel 4 i denna förordning anges följande allmänna mål för ekologisk produktion: ”a) Bidra till att skydda miljön och klimatet. b) Bevara markens bördighet på lång sikt. c) Bidra till en hög grad av biologisk mångfald. d) Bidra avsevärt till en giftfri miljö. e) Bidra till höga djurvälfärdsstandarder och i synnerhet respektera djurens artspecifika beteendemässiga behov. …” 9 Artikel 5 i nämnda förordning, med rubriken ”Allmänna principer”, har följande lydelse: ”Ekologisk produktion är ett hållbart förvaltningssystem som bygger på följande allmänna principer: a) Respekt för naturens system och cykler och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på jord, vatten och luft samt växtskydd och djurskydd och balansen dem emellan. … d) Produktion av många olika slags högkvalitativa livsmedel och andra jordbruksprodukter och vattenbruksprodukter som ett svar på konsumenternas efterfrågan på varor som framställs med hjälp av processer som inte skadar miljön, människors hälsa, växters hälsa eller djurs hälsa och välfärd. e) Säkerställande av den ekologiska produktionens integritet i samtliga led i produktionen, beredningen och distributionen av livsmedel och foder. … g) Begränsad användning av externa insatsmedel. Om externa insatsmedel är nödvändiga eller det inte finns några sådana lämpliga förvaltningsmetoder som avses i led f, ska de externa insatsmedlen begränsas till i) insatsvaror från ekologisk produktion, … ii) naturliga eller naturligt härledda ämnen, … … j) Iakttagande av en hög djurvälfärdsnivå som tar hänsyn till artspecifika behov.” 10 I artikel 6 i samma förordning föreskrivs följande: ”Vad gäller jordbruk och vattenbruk ska den ekologiska produktionen särskilt grundas på följande specifika principer: a) Marklivet och jordens naturliga bördighet … ska bevaras och förstärkas, förlust av organiskt material i jorden, jordkompaktering och jorderosion ska förebyggas och bekämpas och växter ska huvudsakligen ges näring genom markekosystemet. b) Användningen av icke-förnybara resurser och externa insatsmedel ska begränsas till ett minimum. … k) Platsanpassad och markrelaterad animalieproduktion ska bedrivas. l) Djurhållningsmetoderna ska vara sådana att de stärker djurens immunförsvar och deras naturliga försvar mot sjukdomar, inbegripet regelbunden motion och tillgång till rastgårdar och bete. …” 11 I artikel 9.3 första stycket i förordning 2018/848 föreskrivs följande: ”För de syften och användningar som avses i artiklarna 24 och 25 och i bilaga II får endast produkter och ämnen som har godkänts enligt dessa bestämmelser användas i ekologisk produktion, förutsatt att användningen av dessa även har godkänts för icke-ekologisk produktion i enlighet med relevanta bestämmelser i unionsrätten och, i förekommande fall, i enlighet med nationella bestämmelser som bygger på unionsrätten.” 12 I artikel 12.1 i denna förordning föreskrivs följande: ”Aktörer som producerar växter eller växtprodukter ska särskilt uppfylla de detaljerade regler som fastställs i del I i bilaga II.” 13 Artikel 24 i nämnda förordning, med rubriken ”Godkännande av produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion”, har följande lydelse: ”1. Kommissionen får godkänna vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och ska i en förteckning över produkter och ämnen med begränsad användning införa sådana godkända produkter och ämnen, vilka används för följande ändamål: … b) Som gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen. …” 14 Bilaga II till samma förordning innehåller en del I, med rubriken ”Regler för växtproduktion”, i vilken följande anges: ”… 1.9.2 Jordens bördighet och biologiska aktivitet ska bibehållas och ökas … c) i samtliga fall genom tillförsel av stallgödsel eller organiskt material från ekologisk produktion, båda företrädesvis komposterade. … 1.9.3 Om växternas näringsbehov inte kan tillgodoses genom de åtgärder som fastställs i punkterna 1.9.1 och 1.9.2, får endast gödselmedel och jordförbättringsmedel som är godkända för ekologisk produktion enligt artikel 24 användas och detta bara i den omfattning som är nödvändig. …” Genomförandeförordning 2021/1165 15 Artikel 2 i genomförandeförordning 2021/1165 har följande lydelse: ”För ändamålen i artikel 24.1 b i förordning [2018/848] får endast de produkter och ämnen som förtecknas i bilaga II till den här förordningen användas i ekologisk produktion som gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen för växtnäring …, förutsatt att de är förenliga med relevanta bestämmelser i unionsrätten. …” 16 I bilaga II till denna genomförandeförordning föreskrivs följande: ”Gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen … som förtecknas i denna bilaga får användas i ekologisk produktion, förutsatt att de är förenliga med – relevant unionslagstiftning och nationell lagstiftning om gödselprodukter, i tillämpliga fall särskilt [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel ( EUT L 304, 2003, s. 1 )] och [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 ( EUT L 170, 2019, s. 1 )], och – unionslagstiftningen om animaliska biprodukter, särskilt [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 ( EUT L 300, 2009, s. 1 )] och [kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen ( EUT L 54, 2011, s. 1 )], särskilt bilagorna V och XI. I enlighet med punkt 1.9.6 i del I i bilaga II till förordning [2018/848] får preparat av mikroorganismer användas för att förbättra jordens allmänna tillstånd eller tillgången på näringsämnen i jorden eller grödan. De får endast användas i enlighet med specifikationerna och begränsningarna för användning i respektive unionslagstiftning och nationell lagstiftning. Mer begränsande villkor för användning i ekologisk produktion anges i högra kolumnen i tabellen. Namn Produkter som är sammansatta av eller endast innehåller de material som anges nedan Beskrivning, särskilda villkor och begränsningar Stallgödsel Produkt som består av en blandning av djurexkrementer och vegetabiliska material (ströbädd och foderråvaror). Inte från industrijordbruk. Torkad stallgödsel och dehydrerad fjäderfägödsel Inte från industrijordbruk. Komposterade djurexkrementer, inbegripet fjäderfägödsel och komposterad stallgödsel Inte från industrijordbruk. Flytande djurexkrementer Används efter kontrollerad jäsning och/eller lämplig utspädning. Inte från industrijordbruk. …” Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 17 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Inao i januari månad år 2020 ändrade sin tolkningsvägledning. I samband med detta tolkade Inao förbudet i bilaga I till förordning nr 889/2008, som numera återfinns i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, mot användning av animaliskt gödsel och jordförbättringsmedel ”från industrijordbruk” på ekologisk odlingsmark så, att det inte omfattade gödsel ”från uppfödning i hela spalt- eller nätsystem utöver de tröskelvärden som fastställs i bilaga I till direktiv [2011/92]” och inte heller gödsel ”från buruppfödning” utöver samma tröskelvärden. 18 Vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike), som är den hänskjutande domstolen, yrkade föreningen Afaïa ogiltigförklaring av York beslut av den 4 februari 2020. Genom detta beslut avslog myndigheten föreningens begäran om ändring av tolkningsvägledningen i den del begreppet industrijordbruk, som används i vägledningen, definierades, och om att Inao skulle åläggas att ändra vägledningen inom en månad från delgivningen av denna domstols beslut samt att ändringen i fråga skulle offentliggöras så att det framgick att tolkningen av detta begrepp i vägledningen inte längre var giltig. 19 Inao vidhöll att den dragit sina slutsatser i tolkningsvägledningen av unionslagstiftarens ändring av terminologin i den franska versionen av förordningarna nr 834/2007 och nr 889/2008, vilka upphävdes genom förordning 2018/848, i vilka begreppet industrijordbruk (” élevage industriel ”) har ersatt begreppet uppfödning utan mark (” élevage hors sol ”) som användes i den förordning som föregick förordningarna nr 834/2007 och nr 889/2008. Genom att tolka begreppet industrijordbruk så, att det hänför sig till villkoren för djurens inhysning, såväl i termer av rörelsefrihet och tillgång till utomhusvistelse som i termer av djurtäthet, och genom att gå på hur detta begrepp allmänt uppfattas, det vill säga att det hänför sig till en mekaniserad metod och en omfattande produktion, ville de franska myndigheterna utesluta företag vars storlek och uppfödningsvillkor inte är förenliga med syftena med förordning 2018/848, vilka bland annat omfattar djurens välbefinnande och konsumenternas förtroende för produktionskedjan i det ekologiska jordbruket. 20 Den hänskjutande domstolen har påpekat att det följer av de relevanta bestämmelserna i förordning 2018/848 och genomförandeförordning 2021/1165 att gödsel från uppfödning som används för jordförbättringsändamål i ekologisk växtproduktion i princip ska komma från ekologisk produktion, men att det är tillåtet, om detta inte är tillräckligt för att täcka växternas näringsbehov, och bara i den omfattning som är nödvändig, att använda sig av gödselmedel och jordförbättringsmedel som är godkända för ekologiskt jordbruk, såsom fastställs i bilaga II till denna genomförandeförordning. 21 Det följer också av dessa bestämmelser att i fråga om ekologisk animalieproduktion är det förbjudet med produktion utan mark. Burar, boxar och flatdeck -burar för att föda upp djur får inte användas för någon djurart, och byggnader där djur inhyses måste, när det gäller nötkreatur, får och grisar, ha ligg- och viloplats som ska bestå av helt golv utan spalt. När det gäller fjäderfä ska minst en tredjedel av golvytan utgöras av helt golv, det vill säga inte bestå av spalt eller nät och i fråga om värphöns ska en tillräckligt stor del av golvytan vara tillgänglig för uppsamling av hönsspillningen. Dessa uppgifter är likväl inte tillräckliga för att avgöra huruvida begreppet industrijordbruk i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 ska likställas med begreppet uppfödning utan mark och huruvida det, i annat fall, utöver ett visst antal djur, också måste inbegripa användning av system som helt och hållet består av spalt, nät eller burar. 22 Den hänskjutande domstolen har påpekat att begreppet industrijordbruk (” élevage industriel ”), som används i den franska versionen av genomförandeförordning 2021/1165, varken definieras i denna förordning, i förordning 2018/848 eller i de tidigare förordningar i vilka detta begrepp användes. Även om nämnda begrepp återfinns i de flesta språkversioner av denna genomförandeförordning, finns det några versioner som innehåller begreppet uppfödning utan mark, ett begrepp som inte heller definieras i denna förordning eller i nämnda genomförandeförordning. 23 Den hänskjutande domstolen har dessutom preciserat att det framgår av en not från den expertgrupp som Europeiska kommissionen sammankallade i maj 2021, i syfte att definiera räckvidden av begreppet industrijordbruk, att detta begrepp, eftersom det inte kan ges en exakt definition, ska tillämpas med stöd av en rad indikatorer. 24 Den hänskjutande domstolen har även påpekat att den ovannämnda skillnaden mellan de olika språkversionerna av genomförandeförordning 2021/1165 redan förelåg mellan de olika språkversionerna av genomförandeförordning 889/2008 och att begreppet industriell uppfödning tolkas olika i medlemsstaterna. 25 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen: ”1) Ska bilaga II till [genomförandeförordning 2021/1165], som antogs för att genomföra förordning [2018/848] tolkas så, att begreppet industrijordbruk i denna förordning motsvarar begreppet uppfödning utan mark? 2) Om begreppet industrijordbruk skiljer sig från begreppet uppfödning utan mark, vilka kriterier ska då beaktas för att fastställa huruvida en animalieproduktion ska betecknas som industrijordbruk i den mening som avses i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 ska tolkas så, att när det gäller preparat av mikroorganismer som kan användas för att förbättra jordens allmänna skick eller tillgången på näringsämnen i jorden eller grödan, innebär uttrycket ”inte från industrijordbruk”, som används i tabellen i denna bilaga, endast ett förbud mot preparat som härrör från uppfödning ”utan mark”. 27 Det ska inledningsvis påpekas att denna genomförandeförordning antogs på grundval av förordning 2018/848, i vilken det i artikel 12 föreskrivs att aktörer som producerar växter eller växtprodukter särskilt ska uppfylla de detaljerade regler som fastställs i del I i bilaga II till denna förordning. 28 I punkt 1.9.1 i denna del I föreskrivs, i fråga om markvård och gödsling, att i ekologisk växtproduktion ska jordbearbetnings- och odlingsmetoder användas som bevarar eller ökar mängden organiskt material i jorden, ökar jordens strukturstabilitet och biologiska mångfald samt förebygger jordpackning och jorderosion. Enligt punkt 1.9.2 c i nämnda del I ska jordens bördighet och biologiska aktivitet i princip bibehållas och ökas genom tillförsel av stallgödsel eller organiskt material från ekologisk produktion, båda företrädesvis komposterade. 29 Såsom framgår av punkt 1.9.3 i samma del I får, om växternas näringsbehov inte kan tillgodoses genom de åtgärder som fastställs i punkterna 1.9.1 och 1.9.2, endast gödselmedel och jordförbättringsmedel som är godkända för ekologisk produktion enligt artikel 24 i förordning 2018/848 användas och detta bara i den omfattning som är nödvändig. 30 Enligt artikel 24.1 b i denna förordning får kommissionen godkänna vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och ska, därefter, i en förteckning över produkter och ämnen med begränsad användning, införa sådana godkända produkter och ämnen vilka används som gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen. 31 Dessa gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen behandlas i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, där det i andra stycket, i enlighet med del I i bilaga II till förordning 2018/848, anges att preparat av mikroorganismer får användas för att förbättra jordens allmänna tillstånd eller tillgången på näringsämnen i jorden eller grödan. 32 Enligt tredje stycket i denna bilaga får dessa preparat endast användas i enlighet med specifikationerna och begränsningarna för användning i respektive unionslagstiftning och nationell lagstiftning. Mer begränsande villkor för användning i ekologisk produktion anges i högra kolumnen i tabellen i detta stycke. 33 I denna tabell preciseras att produkter som gödsel, torkad stallgödsel och dehydrerad fjäderfägödsel, komposterade exkrementer från djur, inbegripet fjäderfägödsel och komposterad stallgödsel, samt flytande djurexkrementer, inte får härröra ”från industrijordbruk”. 34 Det framgår således av de ovannämnda bestämmelserna i förordning 2018/848 och genomförandeförordning 2021/1165 att aktörer som producerar växter eller växtprodukter i ekologisk produktion, undantagsvis och bara i den omfattning som är nödvändig, får använda vissa icke-ekologiska produkter och ämnen som godkänts av kommissionen, däribland de som nämns i föregående punkt under förutsättning att de inte härrör från ”industrijordbruk”. 35 Den hänskjutande domstolens frågor förklaras bland annat av att både uttrycket industrijordbruk och uttrycket uppfödning utan mark förekommer i de olika språkversionerna av förordning 2018/848 och genomförandeförordning 2021/1165, och har använts alternativt eller successivt i de förordningar som föregick dem. 36 Det ska påpekas att i den franska språkversionen av genomförandeförordning 2021/1165 används i bilaga II ett och samma uttryck, nämligen ”inte från industrijordbruk” (” provenance d’élevages industriels interdite ”). De flesta av de övriga språkversionerna av denna bilaga, såsom den tyska, den estniska, den grekiska, den engelska, den italienska och den rumänska språkversionen använder också ett och samma uttryck (” Erzeugnis darf nicht aus industrieller Tierhaltung stammen ”, ” töstuslikust tootmisest pärit toote Phelps ”, ” η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή απαγορεύεται ”, ” factory farming origin forbidden ”, ” proibiti se proiente da allevamenti industriali ” respektive ” proproiența din ferme industriale este interzisă ”), vars innebörd motsvarar innebörden av det uttryck som används i den franska språkversionen, eller de närliggande uttrycken ”intensiv uppfödning” eller ”uppfödning i stor skala”, i den bulgariska, den spanska, eller den tjeckiska språkversionen (” забранен Hopkins от интензивни животновъдни стопанства ”, ” prohibida la procedencia de ganaderías intensivas ” respektive ” Nesmí pocházet z velkochovu ”). 37 I tre språkversioner av denna bilaga, nämligen den danska, den nederländska och den portugisiska språkversionen, används emellertid ett annat uttryck, nämligen ”uppfödning utan mark” eller ”utan mark” (” ikke fra jordløst husdyrbrug ”, ” Het product mag niet afkomstig Smith ” respektive ” Proibidos os produtos provenientes das explorações pecuárias ’sem terra ’”). 38 Domstolen erinrar om att eftersom samtliga språkversioner av en unionsrättsakt i princip ska tillerkännas samma värde är det viktigt, för det fall att dessa språkversioner skiljer sig åt, att den aktuella bestämmelsen tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av (dom av den 15 juni 2023, Saint-Louis Sucre (Erkännande av en producentorganisation), C‑183/22 , EU:C:2023:486 , punkt 28 och där angiven rättspraxis) 39 Enligt domstolens rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (dom av den 18 januari 1984, Ekro, 327/82 , EU:C:1984:11 , punkt 11 , och dom av den 30 mars 2023, Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Morgan, C‑34/21 , EU:C:2023:270 , punkt 40 ). 40 Ett fundamentalt annorlunda tillvägagångssätt skulle nämligen kunna leda till skillnader mellan medlemsstaterna som skulle kunna hindra den inre marknaden från att fungera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 november 2021, Visma Enterprise, C‑306/20 , EU:C:2021:935 , punkt 38 ). 41 I förevarande fall framgår det just av handlingarna i målet att vissa medlemsstater, med hänsyn till de tidigare versionerna, vilka också skiljer sig åt, av de relevanta bestämmelserna i genomförandeförordning 2021/1165, likställer begreppet industrijordbruk med begreppet uppfödning utan mark, medan andra medlemsstater skiljer mellan de två begreppen och definierar begreppet industrijordbruk med hänvisning till varierande tekniska krav och trösklar för antalet djur, vilka varierar, eller till och med med hänvisning till krav i fråga om utfodring. Sådana skillnader kan leda till snedvridning av konkurrensen och äventyra förverkligandet av de mål som fastställs i unionens politik på området ekologisk produktion och miljö. 42 I enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkt 38 ovan ska det prövas huruvida begreppen industrijordbruk och uppfödning utan mark har samma innebörd med hänsyn till deras normala betydelse i vanligt språkbruk. 43 Det ska i detta hänseende påpekas att varken genomförandeförordning 2021/1165 eller någon annan unionsrättslig text definierar uttrycken ”industrijordbruk” och ”uppfödning utan mark”. 44 Enligt sin normala betydelse avser termen ”industri” eller ”intensiv” en form av storskalig uppfödning som syftar till att optimera avkastningen av denna verksamhet, bland annat genom att öka djurtätheten på jordbruksföretaget eller genom att, i olika utsträckning, skilja djuren från den omgivande miljön genom att stänga in dem. Vid sådan uppfödning stängs boskapen in, under artificiellt skapade och kontrollerade förhållanden, samt föds upp med hjälp av metoder som syftar till att maximera produktionen inom kortast möjliga tid. 45 Såsom generaladvokaten dessutom har påpekat i punkt 38 i sitt förslag till avgörande kräver industriell boskapsuppfödning sålunda ofta stora investeringar, användning av berikat foder och förebyggande användning av antibiotika. Industriell boskapsuppfödning kännetecknas av hög produktivitet och kan leda till betydande miljöföroreningar. Dessutom ingår det särskilda skyddet av djurs välbefinnande i allmänhet inte bland dess prioriteringar. 46 Vad gäller begreppet uppfödning utan mark konstaterar domstolen att det i punkt 1.1 i del II i bilaga II till förordning 2018/848 anges att ”animalieproduktion utan mark” är förbjuden när den jordbrukare som avser att ägna sig åt ekologisk animalieproduktion inte brukar någon jordbruksmark och inte har ingått ett skriftligt samarbetsavtal med en jordbrukare om användning av ekologiska produktionsenheter för djuren i fråga. I artikel 16 i förordning 889/2008 anges dessutom att animalieproduktion som saknar anknytning till marken, dvs. där aktören inte brukar jordbruksmarken eller har etablerat ett skriftligt samarbetsavtal med en annan aktör i enlighet med artikel 3.3 i denna förordning, är förbjuden. 47 Enligt dess vanliga betydelse motsvarar nämligen uppfödning ”utan mark””industrijordbruk” eller ”intensivt jordbruk” inom ramen för vilket fodret till djuren inte, helt eller delvis, härrör från det jordbruksföretag där uppfödningen äger rum. 48 Även om både begreppet industrijordbruk och begreppet uppfödning utan mark hänför sig till mekanisering av produktionsprocesser och till produktionens storskaliga karaktär, konstaterar domstolen att de, i motsats till vad föreningen Afaïa har gjort gällande, inte har samma innebörd. Såsom framgår av punkterna 44–47 ovan är begreppet industrijordbruk betydligt vidare än begreppet uppfödning utan mark och dessa båda begrepp ska därför anses skilja sig från varandra. 49 Det finns även anledning att undersöka den allmänna systematiken i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår. 50 Vad gäller systematiken i denna bilaga framgår det, såsom påpekas i punkterna 27–34 ovan, av artikel 12.1 jämförd med artikel 24.1 och punkt 1.9 i del I i bilaga II till förordning 2018/848 att aktörer som producerar växter eller växtprodukter i ekologisk produktion får avvika från bestämmelserna i denna bilaga och använda vissa icke-ekologiska produkter och ämnen som har godkänts av kommissionen, men bara i den omfattning som är nödvändig. 51 Det ska i detta hänseende erinras om att enligt fast rättspraxis ska undantagsbestämmelser tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 2023, Confédération paysanne m.fl. (slumpmässig mutagenes in vitro), C‑688/21 , EU:C:2023:75 , punkt 49 och där angiven rättspraxis). 52 Så är fallet med det undantag som föreskrivs i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, vilket innebär att de gränser som fastställs i denna bilaga med avseende på denna avvikelse, det vill säga bland annat förbudet mot användning av preparat som kommer ”från industrijordbruk”, tvärtom ska ges en vid tolkning. 53 Den tolkning som förespråkas av föreningen Afaïa, enligt vilken begreppet industrijordbruk endast motsvarar begreppet uppfödning utan mark leder emellertid till att gödsel från alla andra ”industriella” anläggningar än de som är ”utan mark” tillåts för spridning i ekologiskt jordbruk. Denna tolkning innebär således att tillämpningsområdet för nämnda undantag ges en vid tolkning och strider således mot den princip som det erinras om i punkt 51 ovan. 54 Föreningen Afaïa har vidare gjort gällande att ekologisk animalieproduktion är nära knuten till markanvändning, vilket e contrario innebär att det förbud som är aktuellt i det nationella målet endast avser produkter som härrör från uppfödning ”utan mark”. 55 I enlighet med det övergripande synsätt som kännetecknar ekologiskt jordbruk, såsom det bland annat erinras om i skäl 40 i förordning 2018/848, och såsom framgår av kraven i artikel 5 a och d i denna förordning, ska animalieproduktionen visserligen vara kopplad till mark. Detta innebär emellertid endast att uppfödningsmetoden ”utan mark” inte är förenlig med principerna för ekologiskt jordbruk och därför helt enkelt är förbjuden i detta sammanhang. 56 Det framgår dessutom av artikel 6 l i nämnda förordning att ekologiskt jordbruk även bygger på genomförandet av djurhållningsmetoder som stärker djurens immunförsvar och deras naturliga försvar mot sjukdomar, inbegripet regelbunden motion och tillgång till rastgårdar och bete. I samma förordning förbjuds dessutom genetiskt modifierade organismer i foder och användningen av växtskyddsmedel begränsas avsevärt. 57 Det kan således inte med framgång göras gällande att ekologiskt jordbruk endast kännetecknas av en viss markförvaltning och att skälet till det förbud som är aktuellt i det nationella målet följaktligen endast är kopplat till markanvändning. 58 Denna typ av jordbruk är mer allmänt kopplad till etisk försvarbara produktionsmetoder, såsom, i huvudsak, anges i skäl 2 i förordning 2018/848, och i synnerhet till djurens inhysningsförhållanden, såväl i termer av rörelsefrihet och tillgång till utomhusvistelse som i termer av djurtäthet. 59 Unionslagstiftaren har nämligen vid flera tillfällen framhållit sin avsikt att säkerställa en hög djurskyddsnivå inom ekologiskt jordbruk och har därvid avsett understryka att detta är en produktionsmetod inom jordbruket som utmärks av att förstärkta djurskyddskrav iakttas överallt och i alla produktionsled där djurens välbefinnande kan förbättras ytterligare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs, C‑497/17 , EU:C:2019:137 , punkt 38 ). 60 Mot bakgrund av dessa krav kan det inte godtas att gödsel från ”industrijordbruk” eller ”intensivt jordbruk” godkänns som gödsel från ekologiskt jordbruk. 61 Denna tolkning stöds av syftena med förordning 2018/848. 62 Ekologisk produktion är nämligen, såsom framgår av skäl 1 i förordning 2018/848, ett övergripande system för jordbruksverksamhet och livsmedelsproduktion, där man kombinerar bästa miljö- och klimatpraxis, hög grad av biologisk mångfald, bevarande av naturresurser och tillämpning av stränga djurvälfärdskrav och produktionsnormer som motsvarar en växande skara konsumenters efterfrågan på produkter som har framställts med användning av naturliga ämnen och processer. 63 Såsom föreskrivs i artikel 4 i förordning 2018/848 ska denna produktionsmetod i vid bemärkelse skydda miljön och klimatet, bidra till en hög grad av biologisk mångfald och bevara markens bördighet på lång sikt. Den ska bidra avsevärt till en giftfri miljö och till höga djurvälfärdsstandarder och i synnerhet respektera djurens artspecifika beteendemässiga behov. Den ska också främja korta distributionskedjor och lokal produktion inom unionens olika områden samt främja bevarande av sällsynta raser och inhemska raser som är utrotningshotade. 64 Det är också viktigt att säkerställa att konsumenterna kan vara säkra på att produkter som förses med EU:s ekologiska logotyp verkligen har framställts med iakttagande av strängast möjliga krav, bland annat vad gäller miljöhänsyn och djurskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2019, C‑497/17 , Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs, EU:C:2019:137 , punkt 51 ). 65 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 52 och 54 i sitt förslag till avgörande ska konsumenternas berättigade förväntningar anses tillgodoses om gödsel i ekologiskt jordbruk kommer från ekologiska källor eller, om dessa inte är tillräckliga och endast i detta fall, om icke-biologiskt gödsel som inte härrör från industrijordbruk används. 66 Ett undantag som gör det möjligt att i vid bemärkelse använda produkter som härrör från industrijordbruk eller intensivt jordbruk skulle således uppenbart strida mot dessa mål och strida mot kraven på konsekvens samt mot etiska och miljömässiga principer som utgör själva grunden för ekologiskt jordbruk. 67 Det ska tilläggas att denna tolkning även är förenlig med det mål som eftersträvas med punkt 1.9.3 i del I i bilaga II till förordning 2018/848, nämligen att förse ekologiska jordbrukare med ett alternativ till biologisk stallgödsel när sådan inte finns tillgängligt, men bara i den omfattning som är nödvändig, samtidigt som förekomsten av oönskade restsubstanser i sådan stallgödsel begränsas. 68 Begreppet industrijordbruk i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 motsvarar följaktligen inte begreppet uppfödning utan mark. Det förbud som föreskrivs i denna bilaga avser allt industrijordbruk och inte bara uppfödning utan mark. 69 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 ska tolkas så, att när det gäller preparat av mikroorganismer som kan användas för att förbättra jordens allmänna skick eller tillgången på näringsämnen i jorden eller grödan, innebär uttrycket ”inte från industrijordbruk”, som används i tabellen i denna bilaga, inte enbart ett förbud mot preparat som härrör från ”uppfödning utan mark”. De gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen som enligt denna bilaga inte får användas i ekologiskt jordbruk är nämligen enligt denna bestämmelse sådana som härrör från industrijordbruk, och inte enbart sådana som härrör från uppfödning utan mark. Den andra frågan 70 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken förbudet mot användning av animalisk gödsel och jordförbättringsmedel ”från industrijordbruk” på ekologisk odlingsmark omfattar gödsel från uppfödning i hela spalt- eller nätsystem utöver de tröskelvärden som fastställs i bilaga I till direktiv 2011/92 samt från buruppfödning utöver samma tröskelvärden. 71 Det ska inledningsvis påpekas att även om begreppet industrijordbruk, vid definitionen av tillämpningsområdet för detta förbud, i enlighet med den rättspraxis som nämns i punkt 39 ovan, ska ges en självständig och enhetlig tolkning, är de kriterier som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en uppfödning ska kvalificeras som ”industriell” i den mening som avses i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 likväl, på unionsrättens nuvarande stadium, inte föremål för allmänna harmoniseringsåtgärder. 72 Det följer emellertid av svaret på den första frågan att begreppet industrijordbruk ska tolkas på ett sätt som innebär att stallgödsel som härrör från storskaliga anläggningar som använder intensiva produktionsmetoder inte utgör ett alternativ till biologisk stallgödsel. 73 För att bedöma huruvida sådan uppfödning föreligger ska en helhetsbedömning göras av de relevanta kriterierna. Det ska i detta avseende precisera att det i allmänhet är en rad indikatorer som kan visa att sådan uppfödning föreligger. 74 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 64, 66 och 80 i sitt förslag till avgörande kan sådana kriterier som hur djuren föds upp, deras möjligheter att röra sig, djurtätheten och tillgången på mark vid anläggningen samt produktiviteten och miljöeffekterna beaktas. 75 Detsamma gäller för typen av utfodring av djuren, profylaxsystem och utbredd användning antingen av ämnen för att stimulera tillväxt eller produktion, eller av hormoner eller liknande ämnen för att kontrollera reproduktionen. Förebyggande användning av antibiotika och av foder som innehåller genetiskt modifierade organismer, vilka är förbjudna enligt förordning 2018/848, kan också utgöra kriterier för att klassificera ett ”industrijordbruk”. 76 Domstolen konstaterar i detta avseende att användning av burar, boxar och flatdeck -burar för att föda upp djur är typiskt för industrijordbruk, liksom användning av system som hindrar djuren från att vända sig 360 grader eller av system för uppfödning utan mark. 77 Vad särskilt gäller uppfödningens miljöpåverkan ska det påpekas att enligt artikel 4 i direktiv 2011/92 ska projekt som redovisas i bilaga I till detta direktiv, till vilka vissa ”anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller av svin” hör, bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. 78 I likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 69 i sitt förslag till avgörande, finner domstolen att de minimikriterier som föreskrivs i dessa bestämmelser i direktiv 2011/92, vilka i och för sig avser miljökonsekvensbedömningar, kan utgöra indikatorer vid fastställandet av att en viss uppfödning är av industriell karaktär. 79 I den mån dessa kriterier hänför sig till kvantitativa överväganden är de emellertid inte tillräckliga för att kvalificera en anläggning som ”industrijordbruk”, vilket innebär att även kvalitativa kriterier, såsom de som nämns i punkterna 74–76 ovan, ska beaktas i detta syfte. 80 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den andra frågan besvaras enligt följande. Tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken förbudet mot användning av animalisk gödsel och jordförbättringsmedel ”från industrijordbruk” på ekologisk odlingsmark omfattar gödsel från uppfödning i hela spalt- eller nätsystem utöver de tröskelvärden som fastställs i bilaga I till direktiv 2011/92 samt från buruppfödning utöver samma tröskelvärden. Denna kvalificering ska emellertid grunda sig på en rad indikatorer som åtminstone ska röra djurens välbefinnande, respekten för den biologiska mångfalden samt miljö- och klimatskyddet. Rättegångskostnader 81 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Tredje stycket i bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1165 av den 15 juli 2021 om godkännande av vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och om upprättande av förteckningar över dessa, som antogs med avseende på tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 834/2007, ska tolkas så, att när det gäller preparat av mikroorganismer som kan användas för att förbättra jordens allmänna skick eller tillgången på näringsämnen i jorden eller grödan, innebär uttrycket ”inte från industrijordbruk”, som används i tabellen i denna bilaga, inte enbart ett förbud mot preparat som härrör från ”uppfödning utan mark”. De gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen som enligt denna bilaga inte får användas i ekologiskt jordbruk är nämligen enligt denna bestämmelse sådana som härrör från industrijordbruk, och inte enbart sådana som härrör från uppfödning utan mark. 2) Tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning (EU) 2021/1165 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken förbudet mot användning av animalisk gödsel och jordförbättringsmedel ”från industrijordbruk” på ekologisk odlingsmark omfattar gödsel från uppfödning i hela spalt- eller nätsystem utöver de tröskelvärden som fastställs i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014, samt från buruppfödning utöver samma tröskelvärden. Denna kvalificering ska emellertid grunda sig på en rad indikatorer som åtminstone ska röra djurens välbefinnande, respekten för den biologiska mångfalden samt miljö- och klimatskyddet. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.