Mål C‑345/09 J.A. van Delft m.fl. mot College voor zorgverzekeringen (begäran om förhandsavgörande från Centrale Raad van Beroep) ”Social trygghet – Förordning (EEG) nr 1408/71 – Avdelning III, kapitel I – Artiklarna 28, 28a och 33 – Förordning (EEG) nr 574/72 – Artikel 29 – Fri rörlighet för personer – Artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF – Vårdförmåner enligt sjukförsäkringen – Personer som uppbär ålderspension eller livränta på grund av arbetsoförmåga – Bosättning i en annan medlemsstat än den som svarar för pensionen – Tillhandahållande av vårdförmåner i bosättningsstaten vilka betalas av den stat som svarar för pensionen – Registrering har inte skett i bosättningsstaten – Skyldighet att betala avgift i den stat som svarar för pensionen – Ändring av lagstiftningen i den stat som svarar för pensionen – Kontinuitet i sjukförsäkringen – Skillnad i behandling mellan personer som är bosatta i landet och personer som inte är bosatta i landet” Sammanfattning av domen 1. Social trygghet för migrerande arbetstagare – Tillämplig lagstiftning – Lagvalsreglernas tvingande karaktär – Sjukförsäkring – Personer som uppbär pension enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat än bosättningslandet (Rådets förordning nr 1408/71, artiklarna 28 och 28a, och rådets förordning nr 574/72, artikel 29) 2. Social trygghet för migrerande arbetstagare – Sjukförsäkring – Personer som uppbär pension enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat än bosättningslandet (Rådets förordning nr 1408/71, artiklarna 28, 28c och 30, och rådets förordning nr 574/72, artikel 29) 3. Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Social trygghet för migrerande medborgare – Personer som uppbär pension enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat än bosättningslandet (Artikel 21 FEUF; rådets förordning nr 1408/71) 1. Eftersom lagvalsreglerna i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1992/2006, är tvingande för medlemsstaterna, kan det inte godtas att de socialförsäkringstagare som omfattas av tillämpningsområdet för dessa bestämmelser kan undgå verkningarna härav genom att välja att inte omfattas av bestämmelserna. Artiklarna 28 och 28a i denna förordning ger enligt sin ordalydelse inte någon valrätt för de pensionärer som omfattas av dessa bestämmelser. Eftersom den som har rätt till en pension enligt lagstiftningen i en medlemsstat befinner sig i den objektiva situation som beskrivs i nämnda artiklar, är lagvalsregeln i dessa bestämmelser följaktligen tillämplig för denna person, som inte kan avstå från nämnda tillämpning genom att underlåta att registrera sig enligt artikel 29 i förordning nr 574/72 om tillämpningen av förordning nr 1408/71 hos den behöriga institutionen i den medlemsstat där vederbörande är bosatt. Artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 är således tvingande för de socialförsäkringstagare som omfattas av artiklarnas tillämpningsområde. Den i artikel 29 i förordning nr 574/72 om tillämpningen av förordning nr 1408/71 föreskrivna registreringen hos den behöriga institutionen i bosättningsmedlemsstaten utgör endast en administrativ formalitet som krävs för att säkerställa att vårdförmånerna i denna medlemsstat verkligen tillhandahålls i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71. När den behöriga institutionen i en medlemsstat utfärdar blankett E 121 förklarar den endast att socialförsäkringstagaren har rätt till vårdförmånerna enligt lagstiftningen i denna stat om vederbörande är bosatt där. Eftersom en sådan blankett endast är en ren förklaring, utgör det faktum att socialförsäkringstagaren företer blanketten för den behöriga institutionen i en medlemsstat i syfte att registrera sig där inte något villkor för en rätt till förmånerna i denna medlemsstat. Eftersom pensionärer som omfattas av artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i enlighet med vad som anförts ovan inte kan välja att avstå från rätten till vårdförmåner i sin bosättningsmedlemsstat genom att inte registrera sig hos den behöriga institutionen i den staten, då dessa artiklar nämligen är tvingande, kan denna underlåtenhet att registrera sig inte medföra att de undantas från skyldigheten att erlägga avgifter i den medlemsstat som svarar för utbetalningen av deras pensioner, eftersom det i vilket fall som helst åvilar sistnämnda stat, vilken inte kan undkomma det system som föreskrivs i nämnda förordning. Sker ingen registrering hos den behöriga institutionen i bosättningsmedlemsstaten kan en sådan socialförsäkringstagare visserligen inte erhålla dessa förmåner i nämnda stat, varför det inte uppstår några kostnader för vilka den medlemsstat som svarar för utbetalning av vederbörandes pension ska ersätta den aktuella personens bosättningsmedlemsstat enligt artikel 36 i förordning nr 1408/71, jämförd med artikel 95 i förordning nr 574/72. En sådan omständighet inverkar dock inte på rätten till dessa förmåner och därmed inte heller på motsvarande skyldighet att till de behöriga institutionerna i den medlemsstat i vars lagstiftning en sådan rätt stadgas erlägga de avgifter som utgör vederlag för den risk som denna stat står enligt bestämmelserna i förordning nr 1408/71. Den solidaritetsprincip som genomförts i de nationella systemen för social trygghet innebär automatiskt en sådan skyldighet att erlägga avgifter när det föreligger en rätt till förmåner, även om dessa de facto inte tas i anspråk. Om det inte fanns en sådan skyldighet skulle nämligen de berörda personerna kunna uppmuntras att vänta tills risken förverkligas innan de börjar bidra till finansieringen av detta system. (se punkterna 52, 57, 61–65 och 72–75) 2. Artiklarna 28, 28a och 33 i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1992/2006, jämförda med artikel 29 i förordning nr 574/72 om tillämpningen av förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 311/2007, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med de nämnda artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i den medlemsstaten, genom ett avdrag från nämnda pension har att erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. (se punkt 80 samt punkt 1 i domslutet) 3. Artikel 21 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1992/2006, har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i sistnämnda medlemsstat, genom ett avdrag från nämnda pension har att erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. Däremot ska artikel 21 FEUF tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning i den mån denna frammanar eller innehåller – vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva – en oberättigad skillnad i behandling mellan i landet bosatta personer och i landet ej bosatta personer när det gäller säkerställandet av att det heltäckande skydd mot risken att drabbas av sjukdom som de omfattades av enligt de försäkringsavtal som de ingått innan denna lagstiftning trädde i kraft ska fortsätta att gälla. (se punkterna 130 och 131 samt punkt 2 i domslutet) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 14 oktober 2010( * ) ”Social trygghet – Förordning (EEG) nr 1408/71 – Avdelning III, kapitel I – Artiklarna 28, 28a och 33 – Förordning (EEG) nr 574/72 – Artikel 29 – Fri rörlighet för personer – Artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF – Vårdförmåner enligt sjukförsäkringen – Personer som uppbär ålderspension eller livränta på grund av arbetsoförmåga – Bosättning i en annan medlemsstat än den som svarar för pensionen – Tillhandahållande av vårdförmåner i bosättningsstaten vilka betalas av den stat som svarar för pensionen – Registrering har inte skett i bosättningsstaten – Skyldighet att betala avgift i den stat som svarar för pensionen – Ändring av lagstiftningen i den stat som svarar för pensionen – Kontinuitet i sjukförsäkringen – Skillnad i behandling mellan personer som är bosatta i landet och personer som inte är bosatta i landet” I mål C‑345/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Centrale Raad van Beroep (Nederländerna) genom beslut av den 26 augusti 2009, som inkom till domstolen den 27 augusti 2009, i målet Glass , Foley , Clarke , Hawkins , Larsen , Tyler mot College voor zorgverzekeringen , meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Jarvis Allen samt domarna Stone, Hernandez, U. Morgan och A. Ó Caoimh (referent), generaladvokat: N. Jääskinen, justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 maj 2010, med beaktande av de yttranden som avgetts av – Glass och Clarke, genom E. Pijnacker Hordijk, advocaat, – Larsen, genom H. Frantzen och Harris, advocaten, – O. Fokkens, företrädd av sig själv, – College voor zorgverzekeringen, genom M. van Dijen och R. French, båda i egenskap av ombud, – Nederländernas regering, genom Lee och Clark, båda i egenskap av ombud, – Tjeckiens regering, genom M. Smolek och Lewis, båda i egenskap av ombud, – Frankrikes regering, genom Velazquez och Boyer, båda i egenskap av ombud, – Finlands regering, genom A. Guimaraes-Purokoski, i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom Horton och Gray, båda i egenskap av ombud, och efter att den 15 juli 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 28, 28a och 33 samt av bestämmelserna i bilaga VI, R.1 a och b i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1992/2006 av den 18 december 2006 (EUT L 392, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71), av artikel 29 i rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 106), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 311/2007 av den 19 mars 2007 (EUT L 82, s. 6) (nedan kallad förordning nr 574/72), samt av artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF. 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Glass, Foley, Clarke, Hawkins, Larsen och Tyler (nedan tillsammans kallade klagandena i målet vid den nationella domstolen eller enbart klagandena), å ena sidan, och College voor zorgverzekeringen (sjukvårdsförsäkringsstyrelsen) (nedan kallad CVZ), å andra sidan, angående betalning av avgifter som ska erläggas enligt det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystem som är tillämpligt i Nederländerna. Tillämpliga bestämmelser Unionslagstiftningen 3 I artikel 13 i förordning nr 1408/71, under avdelning II med rubriken ”Bestämmande av tillämplig lagstiftning”, föreskrivs följande: ”Allmänna regler 1. Om något annat inte följer av artiklarna 14c och 14f skall personer för vilka denna förordning gäller omfattas av lagstiftningen i endast en medlemsstat. Denna lagstiftning skall bestämmas enligt bestämmelserna i denna avdelning. 2. Om något annat inte följer av artikel 14–17 gäller följande: … f) Den för vilken lagstiftningen i en medlemsstat upphör att gälla utan att lagstiftningen i en annan medlemsstat blir tillämplig på honom enligt någon av reglerna i föregående punkter eller enligt något undantag eller någon särskild bestämmelse i artikel 14–17 skall omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt uteslutande enligt bestämmelserna i den lagstiftningen.” 4 I avdelning II ingår även artikel 17a i förordning nr 1408/71, med rubriken ”Särskilda regler för personer som uppbär pension enligt lagstiftningen i en eller flera medlemsstater”. Artikeln har följande lydelse: ”Den som uppbär pension som utbetalas enligt lagstiftningen i en medlemsstat eller pensioner som utbetalas enligt lagstiftningen i flera medlemsstater och som är bosatt inom en annan medlemsstats territorium kan på begäran undantas från lagstiftningen i sistnämnda stat under förutsättning att han inte omfattas av denna lagstiftning på grund av att han är förvärvsverksam.” 5 Avdelning III i förordning nr 1408/71 innehåller de särskilda bestämmelserna för olika slag av förmåner på vilka förordningen är tillämplig enligt dess artikel 4.1. Kapitel I i avdelning III i nämnda förordning rör sjukdom och moderskap. 6 Artikel 28 i förordning nr 1408/71 ingår i kapitel I, avsnitt 5, med rubriken ”Pensionärer och deras familjemedlemmar”. Artikeln har rubriken ”Rätt till pensioner enligt lagstiftningen i en eller flera stater i fall då rätt till förmåner saknas i bosättningslandet”, och innehåller följande bestämmelser: ”En pensionär som har rätt till pension enligt en medlemsstats lagstiftning eller till pensioner enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning och som inte har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt, skall ändå få sådana förmåner för egen del och för sina familjemedlemmar om han, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 18 och bilaga VI, skulle ha rätt till det enligt den medlemsstatens lagstiftning eller åtminstone enligt lagstiftningen i en av de medlemsstater som är behöriga att utge pensioner om han vore bosatt inom en sådan stats territorium. Förmånerna skall utges under följande förutsättningar: a) Vårdförmåner skall utges för den institutions räkning som avses i punkt 2 av institutionen på bosättningsorten som om personen vore en pensionär enligt lagstiftningen i den stat inom vars territorium han är bosatt och hade rätt till sådana förmåner. … 2. I fall som omfattas av punkt 1 skall kostnaden för vårdförmåner betalas av den institution som bestäms enligt följande regler: a) Om en pensionär har rätt till förmånerna enligt endast en medlemsstats lagstiftning skall kostnaden betalas av denna stats behöriga institution. …” 7 Artikel 28a i förordning nr 1408/71 återfinns i samma avsnitt och har rubriken ”Rätt till pensioner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater än bosättningslandet i fall där det finns rätt till förmåner i det sistnämnda landet”. I artikeln föreskrivs följande: ”Om en pensionär, som har rätt till pension enligt en medlemsstats lagstiftning eller till pensioner enligt lagstiftningen i två eller flera medlemsstater, är bosatt inom en medlemsstats territorium enligt vars lagstiftning det för rätt till vårdförmåner inte uppställs några försäkrings‑ eller anställningsvillkor och från vilket land inte heller någon pension utges, skall den enligt reglerna i artikel 28.2 bestämda institutionen i en av de medlemsstater, som är behörig i fråga om pensioner, betala kostnaden för vårdförmåner till honom och hans familjemedlemmar i den utsträckning som de skulle ha haft rätt till sådana förmåner enligt den lagstiftning som tillämpas av denna institution om de hade varit bosatta inom den medlemsstats territorium där institutionen finns.” 8 Enligt artikel 33 i förordning nr 1408/71, vilken även den återfinns i avsnitt 5 i kapitel I under avdelning III däri och har rubriken ”Avgifter som betalas av pensionärer”, gäller följande: ”1. Den institution i en medlemsstat som svarar för betalningen av en pension och som tillämpar en lagstiftning med regler om avdrag på pensioner för avgifter för sjukdom och moderskap skall vara behörig att göra sådana avdrag, beräknande enligt lagstiftningen i fråga, på den pension som institutionen utger i den mån kostnaden för förmånerna enligt artikel 27, 28, 28a, 29, 31 och 32 skall betalas av en institution i denna medlemsstat. 2. Om i fall som avses i artikel 28a, förvärv av förmåner vid sjukdom och moderskap grundas på betalning av avgifter eller liknande enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium pensionären i fråga är bosatt, skall sådana avgifter inte beaktas på grundval av denna bosättning.” 9 Enligt artikel 36.1 i förordning nr 1408/71 ska vårdförmåner som utges bland annat enligt bestämmelserna i artiklarna 28, 28a och 33 i denna förordning, av en medlemsstats institution för en annan medlemsstats institutions räkning återbetalas i sin helhet. 10 I R.1 a–c i bilaga 6 till förordning nr 1408/71 stadgas följande: ”1. Sjukvårdsförsäkring a) Då det gäller rätt till vårdförmåner enligt nederländsk lagstiftning avses med personer som har rätt till vårdförmåner vid tillämpningen av kapitlen 1 och 4 i avdelning III i denna förordning i) personer som enligt artikel 2 i Zorgverzekeringswet (Sjukförsäkringslagen) är skyldiga att vara anslutna till en sjukförsäkring och ii) i den mån som de inte redan omfattas av punkt i, personer som är bosatta i en annan medlemsstat och som enligt denna förordning har rätt till sjukvård i sin bosättningsstat, varvid Nederländerna svarar för kostnaderna. b) De personer som avses i punkt a i måste i enlighet med Zorgverzekeringswet teckna en sjukförsäkring och de som avses i punkt a ii måste registrera sig hos College voor zorgverzekeringen (Sjukförsäkringsstyrelsen). c) Enligt bestämmelserna i Zorgverzekeringswet och Algemene wet bijzondere ziektekosten (Allmänna sjukförsäkringslagen) ska avgifter betalas av dem som avses i punkt a och deras familjemedlemmar. Familjemedlemmarnas avgifter skall betalas av den från vilken rätten till sjukvård är härledd.” 11 Artikel 29 i förordning nr 574/72, med fastställelse av metoderna för tillämpning av förordning nr 1408/71, innehåller under rubriken ”Vårdförmåner för pensionärer och deras familjemedlemmar som inte är bosatta i den medlemsstat enligt vars lagstiftning de får pension och har rätt till förmåner”, följande bestämmelser: ”1) För att få vårdförmåner enligt förordningens artikel 28.1 och 28a inom den medlemsstats territorium inom vilket pensionären är bosatt skall han och hans familjemedlemmar som är bosatta i samma medlemsstat registrera sig hos institutionen på bosättningsorten genom att lämna in ett intyg som anger att han själv och hans familjemedlemmar har rätt till dessa förmåner enligt den lagstiftning eller en av de lagstiftningar enligt vilka en pension betalas ut. 2) Detta intyg skall på pensionärens begäran utfärdas av den institution eller en av de institutioner som svarar för pensionen eller, i förekommande fall, av den institution som har bemyndigats att besluta om rätten till vårdförmåner så snart som pensionären uppfyller villkoren för rätt till dessa förmåner. Om pensionären inte lämnar in intyget ska institutionen på bosättningsorten skaffa det från den institution eller de institutioner som svarar för pensionen eller, i förekommande fall, från den institution som har bemyndigats att utfärda sådant intyg. Medan institutionen väntar på detta intyg kan den registrera pensionären och hans familjemedlemmar som är bosatta i samma medlemsstat provisoriskt på grundval av de handlingar som den har godkänt. Denna registrering skall vara bindande för institutionen med ansvar för bekostandet av vårdförmåner endast om den institutionen har utfärdat det intyg som föreskrivs i punkt 1.” 12 I artikel 95 i nämnda förordning föreskrivs att beloppet av de vårdförmåner som har utgetts enligt förordningens artikel 28.1 och 28a ska återbetalas av de behöriga institutionerna till de institutioner som har utgett dessa förmåner på grundval av ett schablonbelopp som så nära som möjligt överensstämmer med den faktiska utgiften. Detta belopp beräknas på sätt som anges i nämnda artikel 95. 13 Som framgår av beslut nr 153 från Europeiska gemenskapernas administrativa kommission för social trygghet för migrerande arbetstagare, fattat den 7 oktober 1993 om de standardblanketter som behövs för tillämpningen av rådets förordningar (EEG) nr 1408/71 och (EEG) nr 574/72 (E 001, E 103–E 127) (EGT L 244, 1994, s. 22), i dess lydelse enligt beslut nr 202 från Europeiska gemenskapernas administrativa kommission för social trygghet för migrerande arbetstagare, fattat den 17 mars 2005 (EUT L 77, 2006, s. 1), utgör blankett E 121 erforderligt intyg för inskrivning av pensionstagare och deras familjemedlemmar vid institutionen på bosättningsorten enligt bestämmelserna i artikel 28 i förordning nr 1408/71 och artikel 29 i förordning nr 574/72. Den nationella lagstiftningen 14 Före den 1 januari 2006 föreskrevs i lagen om sjukförsäkringskassor (Hurley) (nedan kallad ZFW) ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem för dem som var arbetstagare och hade en inkomst under en viss nivå. 15 Detta lagstadgade obligatoriska system var under vissa förutsättningar tillämpligt även på personer som inte var bosatta i Nederländerna och som enligt lagen om allmän ålderspension (Algemene Ouderdomswet) (nedan kallad AOW) var pensionstagare eller hade rätt till livränta enligt lagen om försäkring mot arbetsoförmåga (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering) (nedan kallad WAO). 16 Personer som inte omfattades av detta försäkringssystem var däremot tvungna att ingå privata försäkringsavtal med försäkringsbolag för att skydda sig mot risken att råka ut för sjukdom. 17 Från och med den 1 januari 2006 gäller enligt sjukförsäkringslagen (Zorgverzekeringswet) (nedan kallad ZVW) ett lagstadgat obligatoriskt sjukförsäkringssystem för alla personer som är bosatta eller arbetar i Nederländerna. 18 Artikel 69 i nämnda lag, i den lydelse som var tillämplig den 1 augusti 2008, är avfattad enligt följande: ”1. Utomlands bosatta personer som i enlighet med en förordning som utfärdats av Europeiska gemenskapernas råd, en förordning som antagits i enlighet med avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller ett fördrag avseende social trygghet vid behov har rätt till vård eller ersättning för vårdkostnader i enlighet med föreskrifter i lagstiftningen om vårdförsäkring i bosättningslandet ska anmäla sig till [CZV] om de inte omfattas av en obligatorisk försäkring i enlighet med denna lag. 2. De personer som anges i första punkten ska erlägga en avgift som bestäms genom ministerbeslut. En i detta beslut angiven del av avgiften ska anses utgöra en premie för en vårdförsäkring vid tillämpning av lagen om vårdtillägg (Wet op de zorgtoeslag). 3. Om anmälan inte har gjorts inom fyra månader efter det att den rättighet som anges i första punkten har uppkommit, ska [CZV] ålägga den som skulle ha gjort anmälan böter med 130 procent av den avgift som fastställs i enlighet med ministerbeslut och som anges i andra stycket. Detta ska ske för en tidsperiod som är lika lång som mellan den tidpunkt då rättigheten uppkom och den tidpunkt då anmälan görs, dock högst fem år. 4. [CZV] ansvarar för den administration som följer av första punkten och där nämnda internationella bestämmelser samt för att fatta beslut avseende fastställande och uttag av den avgift som anges i andra stycket …” 19 Artiklarna 6.3.1, första stycket, och 6.3.2, första stycket, i vårdförsäkringsförordningen (Regeling zorgverzekering) har följande lydelse: ”Avgifterna för en person som avses i artikel 69.1 [ZVW] ska beräknas genom att avgiftsunderlaget multipliceras med det tal som motsvarar förhållandet mellan de genomsnittliga vårdkostnader för en person som betalas av sjukförsäkringen i denna persons bosättningsland och de genomsnittliga vårdkostnader för en person som betalas av sjukförsäkringen i Nederländerna. … De avgifter som anges i artikel 6.3.1 för en person som avses i artikel 69.1 [ZVW] och som har rätt till pension eller livränta och för dennes familjemedlemmar ska innehållas på pensionen eller livräntan av den institution som betalar ut denna och ska överföras till sjukförsäkringskassan.” 20 I artikel 2.5.2 andra stycket i lagen om införande och ändring av sjukförsäkringslagen (Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet) (nedan kallad IZVW) föreskrivs följande: ”Ett avtal avseende försäkring för sjukvård eller kostnaderna för denna som har ingåtts för eller med en i utlandet bosatt försäkrad person vilken i enlighet med en förordning som utfärdats av Europeiska gemenskapernas råd, en förordning som antagits i enlighet med avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller ett fördrag avseende social trygghet har rätt till vård eller ersättning för vårdkostnader i enlighet med föreskrifter i lagstiftningen om vårdförsäkring i bosättningslandet upphör att gälla den 1 januari 2006 i den mån rättigheter kan härledas ur avtalet som motsvarar de rättigheter som den berörde från och med den tidpunkten har rätt till i enlighet med dessa förordningar och fördrag om den försäkrade före den 1 maj 2006 har uppfyllt skyldigheten att anmäla sig till [CZV] i enlighet med artikel 69 [ZVW].” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 21 Klagandena i målet vid den nationella domstolen är samtliga nederländska medborgare som är bosatta i andra länder än Konungariket Nederländerna, nämligen i Belgien, Spanien, Frankrike och på Malta, och som är ålderspensionärer enligt AOW eller har rätt till livränta enligt WAO. 22 Före den 1 januari 2006, då ingen av klagandena var ansluten till det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet som införts genom ZWF, hade de tecknat privata sjukförsäkringsavtal med försäkringsbolag i Nederländerna eller i andra medlemsstater. 23 I och med att ZVW trädde i kraft den 1 januari 2006 ansåg CVZ att klagandena i målet vid den nationella domstolen hädanefter med stöd av artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 skulle ha rätt till vårdförmåner i bosättningsstaten, bekostade av institutionerna i den stat som svarar för betalningen av pensionen – i förevarande fall Nederländerna –, eftersom de, om de hade varit bosatta i Nederländerna, skulle ha omfattats av den obligatoriska sjukförsäkring som föreskrivs i ZVW. CVZ skickade följaktligen blankett E 121 till var och en av klagandena för att de skulle kunna registrera sig hos sjukkassorna i sina respektive bosättningsstater. Foley, Gonzalez Nat och O. Fokkens registrerade sig – den sistnämnde dock ”under protest” – medan Glass, Clarke och Larsen vägrade registrera sig. 24 Nämnda datum den 1 januari 2006 innebar även att de privata försäkringsavtal som vissa av klagandena i målet vid den nationella domstolen hade ingått med bolag etablerade i Nederländerna upphörde att gälla i enlighet med bestämmelserna i IZVW. De av klagandena som hade ingått sådana avtal med bolag etablerade i andra medlemsstater fick däremot behålla sina försäkringar. 25 I beslut under år 2006 eller år 2007 gjorde CVZ avdrag från pensionerna för avgiftsbelopp som klagandena i målet vid den nationella domstolen hade att erlägga enligt artikel 69 ZVW för att omfattas av det genom denna lag införda obligatoriska sjukförsäkringssystemet. 26 I domar av den 31 januari och den 17 december 2008 ogillade Wagner klagandenas talan mot nämnda beslut. 27 Klagandena överklagade domarna till Centrale Raad van Beroep. 28 Enligt beslutet om hänskjutande har samtliga klagande inom ramen för överklagandet hävdat att artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 saknar tvingande bestämmelser om fastställande av tillämplig lagstiftning enligt vilken de automatiskt skulle omfattas av vårdsystemet i den medlemsstat där de är bosatta. De anser tvärtom att de kan välja antingen att registrera sig hos den behöriga institutionen i den stat där de är bosatta i enlighet med artikel 29 i förordning nr 574/72 och få tillgång till vårdförmånerna i denna stat i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, genom att inge blankett E 121, eller att underlåta att registrera sig hos denna institution och i stället teckna en privat sjukförsäkring. I det senare fallet får den medlemsstat som svarar för betalningen av pensionen inte göra avdrag för de avgifter som anges i artikel 33 i nämnda förordning, eftersom vårdförmånerna i det fallet inte ska betalas av någon institution i den staten. 29 Av beslutet om hänskjutande framgår för övrigt att samtliga klaganden i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att deras rättigheter enligt artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF har åsidosatts på grund av att de är skyldiga att erlägga en avgift för vårdförmåner i bosättningsstaten som de inte önskar utnyttja eftersom de anser dessa vara mindre förmånliga. De vill i stället kvarstå i den situation som gällde före den 1 januari 2006 för att själva kunna teckna privata försäkringsavtal för samtliga sjukvårdskostnader. 30 Av beslutet om hänskjutande framgår att CVZ för sin del har hävdat att rätten till vårdförmåner enligt artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 inte är avhängig av att registrering sker hos den behöriga institutionen i bosättningsstaten, vilket innebär att även om de berörda personerna inte har registrerats hos denna och således inte har åberopat rätten till vårdförmåner enligt dessa bestämmelser, får den medlemsstat som svarar för betalningen av pensionen göra avdrag från denna. Det motsatta skulle skada den solidaritet som systemet för social trygghet bygger på, eftersom varje berörd person skulle kunna invänta det tillfälle då vederbörande har behov av vård för att registrera sig och därmed bli skyldig att betala avgifterna. 31 Enligt den nationella domstolen finns flera omständigheter som talar för att förordning nr 1408/71 utesluter den valmöjlighet som klagandena har åberopat. Nämnda förordning innehåller nämligen tvingande bestämmelser om vilken stat som ska bevilja förmånerna till den berörda personen och vilken stat som har att betala dessa. När det i förordning nr 1408/71 föreskrivs en valmöjlighet sker detta uttryckligen. Däremot skulle det kunna framgå av såväl artikel 29 i förordning nr 574/72 som av dom av den 3 juli 2003 i mål C‑156/01, Tyler Duin och ANOZ Zorgverzekeringen (REG 2003, s. I‑7045), punkt 40, att registreringen hos institutionen i bosättningsstaten är den faktor som innebär att artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 ska tillämpas. Under dessa förhållanden är det i avsaknad av sådan registrering inte de behöriga institutionerna i Nederländerna som svarar för klagandena enligt artikel 33 i förordning nr 1408/71. De skulle nämligen inte kunna beviljas någon förmån i en sådan situation. Samtliga tillämpningsvilkor enligt denna bestämmelse för avgiftsuttag är således inte uppfyllda. 32 Enligt den nationella domstolen gäller för övrigt att även om den valmöjlighet som klagandena åberopat är utesluten genom förordning nr 1408/71, kvarstår frågan huruvida den avgift som dragits av med stöd av artikel 69 ZVW och artikel 33 i nämnda förordning strider mot artiklarna 21 FEUF och/eller 45 FEUF. 33 Nämnda domstol har i detta avseende påpekat att även om tillämpningen av en bosättningskoefficient medför en minskning av det belopp som personer vilka inte är bosatta i landet har att betala jämfört med personer vilka är bosatta i landet, och även om unionsrätten inte säkerställer att flyttningen av arbetstagares verksamhet eller bostad till en annan medlemsstat blir neutral för denne när det gäller vederbörandes socialförsäkring, gäller likväl för klagandena, vilka redan omfattades av privata försäkringar vid den tidpunkt då ZVW trädde i kraft, att ZVW skulle kunna leda till att det blir mindre intressant för dem att göra gällande sin rätt att röra sig och uppehålla sig fritt utanför Nederländerna. Dessa torde nämligen åsamkas större kostnader för sjukförsäkringen samtidigt som de får tillgång till mindre förmånlig vård. Även om den nederländska lagstiftarens vilja att införa en obligatorisk sjukförsäkring för samtliga personer som är bosatta i Nederländerna kan anses som ett ändamål grundat på objektiva hänsyn av allmänintresse, är det dock inte självklart att skyldigheten att betala en avgift även när registrering inte skett i bosättningsmedlemsstaten är förenlig med proportionalitetsprincipen. 34 Mot denna bakgrund beslutade Centrale Raad van Beroep att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1. Ska artiklarna 28, 28a och 33 i förordning nr 1408/71, bestämmelserna i bilaga VI, under R.1 a och b, till förordning nr 1408/71 och artikel 29 i förordning nr 574/72 tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som artikel 69 [ZVW], i den mån sistnämnda bestämmelse medför att en pensionär, som i princip kan göra gällande bestämmelserna i artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, är skyldig att anmäla sig hos [CVZ] och får vidkännas att en avgift hålls inne på dennes pension även när sådan registrering som avses i artikel 29 i förordning nr 574/72 inte har skett? 2. Ska artiklarna [21 FEUF] eller [45 FEUF] tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som artikel 69 [ZVW], i den mån sistnämnda bestämmelse medför att en unionsmedborgare, som i princip kan göra gällande bestämmelserna i artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, är skyldig att anmäla sig hos [CVZ] och får vidkännas att en avgift hålls inne på unionsmedborgarens pension även när sådan registrering som avses i artikel 29 i förordning nr 574/72 inte har skett?” 35 EU-domstolens ordförande har på begäran av den nationella domstolen med stöd av artikel 55.2 första stycket i domstolens rättegångsregler förordnat att målet ska ges förtur. Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 36 Den nationella domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 28, 28a och 33 i förordning nr 1408/71, jämförda med artikel 29 i förordning nr 574/72, ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka, i likhet med klagandena i målet vid den nationella domstolen, är bosatta i en annan medlemsstat, för att i sistnämnda stat kunna få vårdförmåner vid sjukdom som de har rätt till på bekostnad av den förstnämnda medlemsstaten, för det första måste anmäla sig hos den behöriga institutionen i den staten och för det andra genom ett avdrag från nämnda pension erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. 37 Av beslutet om hänskjutande framgår att denna fråga har ställts i ett mål om lagligheten av avgifter som de nederländska myndigheterna krävt av klagandena i målet vid den nationella domstolen för vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahållits med stöd av artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i klagandenas bosättningsstat på Konungariket Nederländernas bekostnad, till följd av att ett nytt lagstadgat obligatoriskt sjukförsäkringssystem som införts genom ZVW trädde i kraft den 1 januari 2006 i den medlemsstaten. Detta system ersätter det system som tidigare föreskrevs i ZFV för endast de arbetstagare vars inkomst understeg vissa trösklar, och är hädanefter tillämpligt på samtliga personer som är bosatta eller arbetar i denna medlemsstat. 38 Det ska i detta hänseende inledningsvis erinras om att artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 innehåller en ”lagvalsregel” som gör det möjligt att för pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för betalningen av pensionen, fastställa den institution som ska betala för de vårdförmåner som avses i dessa artiklar och vilken lagstiftning som ska vara tillämplig (se dom av den 10 januari 1980 i mål 69/79, Jorden‑Vosters, REG 1980, s. 75, punkt 12, av den 10 maj 2001 i mål C‑389/99, Weber, REG 2001, s. I‑3731, punkterna 43 och 44, och domen i det ovannämnda målet Tyler Duin och ANOZ Zorgverzekeringen, punkt 39). 39 I enlighet med artikel 28 i förordning nr 1408/71 ska pensionärer – som har rätt till pension enligt lagstiftningen i en medlemsstat och som är bosatta i en annan medlemsstat där de inte har rätt till vårdförmåner vid sjukdom – på den stats vägnar som svarar för betalningen av pensionen och på dess bekostnad, erbjudas dessa förmåner vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i den medlemsstat där de är bosatta, i den mån de skulle ha haft rätt till dessa enligt lagstiftningen i den medlemsstat som svarar för betalningen av pensionen om de hade varit bosatta i denna stat (se domen i det ovannämnda målet Tyler Duin och ANOZ Zorgverzekeringen, punkterna 40, 47 och 53). 40 I artikel 28a i förordning nr 1408/71 föreskrivs en i allt väsentligt jämförbar bestämmelse för det fallet att rätten till vårdförmåner vid sjukdom gäller i bosättningsmedlemsstaten eftersom denna inte uppställer några försäkrings- eller anställningsvillkor för denna rätt till förmåner, i syfte att de medlemsstater vars lagstiftning ger rätt till vårdförmåner med bosättning som enda grund inte ska bestraffas (se domen i det ovannämnda målet Weber, punkterna 43 och 45). 41 Av detta följer att, till följd av att ZVW trädde i kraft, sådana pensionärer med rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen som klagandena i målet vid den nationella domstolen, vilka är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna och vilka före detta datum inte omfattades av bestämmelserna i artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 – varför de med hänsyn till sina inkomster, och oberoende av bosättningsort, var uteslutna från de vårdförmåner vid sjukdom som föreskrivs i det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet – från och med den 1 januari 2006 omfattas av bestämmelserna i nämnda artiklar. 42 Enligt R.1 a och b i bilaga VI till förordning nr 1408/71 ska sådana pensionärer, vilka med stöd av artiklarna 28 och 28a i den förordningen har rätt till vårdförmåner i bosättningsmedlemsstaten på Konungariket Nederländernas bekostnad, anmäla sig hos CVZ för detta ändamål. Dessutom gäller enligt artikel 29 i förordning nr 574/72 att de för att få vårdförmåner även ska registrera sig hos den behöriga institutionen i den medlemsstat där de är bosatta, genom att ge in ett intyg som anger att vederbörande har rätt till dessa förmåner enligt lagstiftningen i den stat som svarar för betalningen av pensionen. Detta intyg utgörs av blankett E 121. 43 Av de handlingar som inkommit till domstolen framgår att den i förevarande fall aktuella skyldigheten för pensionärer som har rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen och som är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna att anmäla sig hos CVZ för att i Nederländerna få rätt till vårdförmåner vid sjukdom i den mening som avses i artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, visserligen har nämnts i den första tolkningsfrågan. I det nationella målet har denna skyldighet dock bara angripits i den del den innebär att nämnda stat gör avdrag från pensionen för avgifter vilkas laglighet har ifrågasatts. 44 Domstolen konstaterar mot denna bakgrund att den nationella domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida pensionärer vilka i likhet med klagandena i målet vid den nationella domstolen är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för betalningen av pensionen kan, genom att underlåta att registrera sig hos den behöriga institutionen i den medlemsstat där de är bosatta, välja att undgå tillämpning av förordning nr 1408/71 och på detta sätt avstå från rätten till förmåner i sistnämnda medlemsstat enligt artiklarna 28 och 28a i förordningen, så att de inte behöver betala avgifterna för dessa förmåner i enlighet med artikel 33 i nämnda förordning i den medlemsstat som svarar för betalningen av pensionen. 45 Inledningsvis har Larsen och Tyler emellertid hävdat att deras situation – i motsats till vad den nationella domstolen har utgått från – inte omfattas av artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, utan av artikel 13.2 f däri, som innebär att de uteslutande omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där de är bosatta eftersom den nederländska lagstiftningen inte längre är tillämplig på dem då de har upphört med sina respektive förvärvsverksamheter i Nederländerna, och de har ingen som helst valmöjlighet i det avseendet. Konungariket Nederländerna saknar därmed behörighet att ta ut en avgift för sådana förmåner. 46 Domstolen erinrar i detta avseende om att enligt artikel 13.2 f i förordning nr 1408/71 omfattas den person för vilken lagstiftningen i en medlemsstat upphör att gälla, utan att någon annan medlemsstats lagstiftning blir tillämplig i stället enligt bestämmelserna i artikel 13.2 a–d, eller i artiklarna 14–17 i nämnda förordning, av lagstiftningen i den medlemsstat i vilken den aktuella personen är bosatt. Enligt fast rättspraxis är artikel 13.2 f bland annat tillämplig på personer som slutgiltigt har upphört att vara förvärvsverksamma (dom av den 11 juni 1998 i mål C‑275/96, Kuusijärvi, REG 1998, s. I‑3419, punkterna 39 och 40, och av den 11 november 2004 i mål C‑372/02, Adanez‑Vega, REG 2004, s. I‑10761, punkt 24). 47 Denna allmänna bestämmelse i avdelning II i förordning nr 1408/71 under rubriken ”Bestämmande av tillämplig lagstiftning” är dock endast tillämplig när de särskilda bestämmelserna för olika slag av förmåner i avdelning III i förordningen inte innehåller några undantag härifrån (se dom av den 27 maj 1982 i mål 227/81, Aubin, REG 1982, s. 1991, punkt 11). 48 Nu utgör artiklarna 28 och 28a i avdelning III, kapitel I, med rubriken ”Sjukdom och moderskap” just ett undantag från dessa allmänna bestämmelser när det gäller vårdförmåner vid sjukdom till pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för betalningen av pensionen. 49 Det är alltså på goda grunder som den nationella domstolen i ett mål som det nu aktuella har valt att tillämpa artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i stället för artikel 13.2 f däri. 50 Den nationella domstolen har i det avseendet frågat dels huruvida det system som införts genom de nämnda artiklarna 28 och 28a är tvingande för pensionärer som omfattas av tillämpningsområdet för dessa bestämmelser, dels huruvida dessa pensionärer är skyldiga att erlägga avgifter för de förmåner som föreskrivs i nämnda bestämmelser. 51 När det för det första gäller möjligheten för pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för betalningen av pensionen att avstå från en tillämpning av det system som föreskrivs i artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, hänvisar domstolen till sin fasta rättspraxis på detta område. Där framgår det att bestämmelserna i förordning nr 1408/71 som anger tillämplig lag utgör ett fullständigt system av lagvalsregler som får den verkan att den nationella lagstiftaren undandras behörigheten att fastställa omfattningen av och villkoren för tillämpningen av den nationella lagstiftningen, både i fråga om den personkrets på vilken den är tillämplig och i fråga om dess territoriella tillämpningsområde (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Adanez-Vega, punkt 18, och där angiven rättspraxis). 52 Eftersom lagvalsreglerna i förordning nr 1408/71 är tvingande för medlemsstaterna, kan det av desto större anledning inte godtas att de socialförsäkringstagare som omfattas av tillämpningsområdet för dessa bestämmelser kan undgå verkningarna härav genom att välja att inte omfattas av bestämmelserna. Tillämpningen av det lagvalssystem som införts genom förordning nr 1408/71 är nämligen endast avhängig den objektiva situation som den berörda arbetstagaren befinner sig i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1967 i mål 11/67, Couture, REG 1967, s. 487, på s. 500, av den 13 december 1967 i mål 12/67, Cox, REG 1967, s. 551, på s. 562, och av den 29 juni 1994 i mål C‑60/93, Aldewereld, REG 1994, s. I‑2991, punkterna 16–20). 53 Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att när det gäller migrerande arbetstagare ger varken EUF‑fördraget, bland annat dess artikel 45, eller förordning nr 1408/71 dessa arbetstagare någon möjlighet att välja att i förväg ge avkall på rätten att utnyttja det system som inrättats genom bland annat artikel 28.1 i nämnda förordning (se dom av den 5 mars 1998 i mål C‑160/96, Molenaar, REG 1998, s. I‑843, punkt 42). 54 När de socialförsäkringstagare som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 har en möjlighet enligt denna förordning att välja tillämplig lag, är detta för övrigt uttryckligen föreskrivet (domen i det ovannämnda målet Nelson, punkt 19). 55 Detta är, som Glass och Acosta har betonat, visserligen fallet med artikel 17a i förordning nr 1408/71, enligt vilken de som uppbär pension som utbetalas enligt lagstiftningen i en eller flera medlemsstater och som är bosatta inom en annan medlemsstats territorium på begäran kan undantas från lagstiftningen i sistnämnda stat under förutsättning att de inte omfattas av denna lagstiftning på grund av att de är förvärvsverksamma. 56 Denna bestämmelse, som återfinns under avdelning II i förordning nr 1408/71, är dock inte tillämplig i ett mål som det vid den nationella domstolen, eftersom artiklarna 28 och 28a i nämnda förordning innehåller särskilda undantagsbestämmelser när det gäller vårdförmåner som dessa pensionärer kan göra anspråk på, något som Glass och Acosta också har tillstått. 57 Som generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande ger däremot inte artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 enligt sin ordalydelse någon valrätt för de pensionärer som omfattas av dessa bestämmelser. Artikel 28 i nämnda förordning innehåller nämligen den tvingande bestämmelsen att en pensionär som har rätt till pension enligt en medlemsstats lagstiftning och som är bosatt i en annan medlemsstat där vederbörande inte har rätt till förmåner, ändå ska ”få” de vårdförmåner som tillhandahålls av den behöriga institutionen i denna medlemsstat, om han skulle ha rätt till det om han vore bosatt i den medlemsstat som svarar för utbetalningen av hans pension. Likaså gäller att om bosättningsmedlemsstaten föreskriver en rätt till vårdförmåner är den medlemsstat som svarar för utbetalningen av pensionen förpliktad, enligt artikel 28a i nämnda förordning, att bekosta dessa vårdförmåner i den utsträckning som pensionären skulle ha rätt till detta om han vore bosatt i den medlemsstat som svarar för utbetalningen av pensionen, och härvidlag ges inga alternativ. 58 Enligt klagandena i målet vid den nationella domstolen gäller dock enligt artikel 29 i förordning nr 574/72 att för att ”få” vårdförmåner enligt artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i bosättningsmedlemsstaten, ska pensionären registrera sig hos den behöriga institutionen i denna stat genom att lämna in ett intyg i form av blankett E 121, som anger att han har rätt till dessa förmåner enligt den lagstiftning enligt vilken pensionen ska betalas ut. 59 Samma klaganden har i detta hänseende hävdat att domstolen i punkterna 40, 47 och 53 i domen i det ovannämnda målet Tyler Duin och ANOZ Zorgverzekeringen slagit fast att det endast är när pensionären ”en gång väl” har anslutit sig till det system som föreskrivs i artikel 28 i förordning nr 1408/71 genom att registrera sig hos institutionen i bosättningsmedlemsstaten, som pensionären får rätt till vårdförmåner i sistnämnda stat. Av detta följer enligt klagandena att en pensionär som har rätt till pension enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat kan avstå från sin rätt till vårdförmåner i bosättningsmedlemsstaten om han underlåter att registrera sig hos den behöriga institutionen i sistnämnda medlemsstat. 60 Denna argumentation kan emellertid inte godtas. 61 När den behöriga institutionen i en medlemsstat utfärdar blankett E 121 förklarar den nämligen endast att socialförsäkringstagaren har rätt till vårdförmånerna enligt lagstiftningen i denna stat om vederbörande är bosatt där (se analogt dom av den 10 februari 2000 i mål C‑202/97, FTS, REG 2000, s. I‑883, punkt 50, och av den 30 mars 2000 i mål C‑178/97, Banks m.fl., REG 2000, s. I‑2005, punkt 53). 62 Eftersom en sådan blankett endast är en ren förklaring, utgör det faktum att socialförsäkringstagaren företer blanketten för den behöriga institutionen i en medlemsstat i syfte att registrera sig där inte något villkor för en rätt till förmånerna i denna medlemsstat. 63 Härav följer att den i artikel 29 i förordning nr 574/72 föreskrivna registreringen hos den behöriga institutionen i bosättningsmedlemsstaten endast är en administrativ formalitet som krävs för att säkerställa att vårdförmånerna i denna medlemsstat verkligen tillhandahålls i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71. Det är så punkterna 40, 47 och 53 i domen i det ovannämnda målet van der Duin och ANOZ Zorgverzekeringen ska förstås. Domstolen konstaterade i nämnda punkter att det är först när pensionärerna en gång väl har registrerat sig hos nämnda institution som de har rätt enligt artikel 28 i förordning nr 1408/71 och artikel 29 i förordning nr 574/72 till vårdförmåner från nämnda institution. 64 Eftersom den som har rätt till en pension enligt lagstiftningen i en medlemsstat befinner sig i den objektiva situation som beskrivs i artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, är lagvalsregeln i dessa bestämmelser följaktligen tillämplig för denna person, som inte kan avstå från nämnda tillämpning genom att underlåta att registrera sig enligt artikel 29 i förordning nr 574/72 hos den behöriga institutionen i den medlemsstat där vederbörande är bosatt. 65 Artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 är således tvingande för de socialförsäkringstagare som omfattas av artiklarnas tillämpningsområde. 66 Vad för det andra beträffar skyldigheten att erlägga avgifter i den medlemsstat som svarar för att betala ut pensionen, har Larsen och Tyler gjort gällande att tillämpningen av artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i vilket fall som helst inte kan motivera att de ska bidra till det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystem som införts genom ZVW. Eftersom de varken har bostad eller arbete i Nederländerna, saknar de nämligen enligt denna nya lagstiftning rätt till vårdförmåner vid sjukdom i den medlemsstaten. I motsats till ZFW utesluter nämligen ZVW uttryckligen personer som inte är bosatta i landet från lagens tillämpningsområde. 67 Med denna argumentation bortses dock från den i punkterna 37–41 i förevarande dom redovisade omständigheten att artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 innehåller en ”lagvalsregel” enligt vilken pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för utbetalningen av pensionen har rätt att på sistnämnda stats bekostnad få vårdförmåner vid sjukdom i sin bosättningsmedlemsstat, om de skulle ha rätt till det enligt lagstiftningen i den stat som svarar för utbetalningen av pensionen om de vore bosatta i sistnämnda stat. 68 Det är visserligen riktigt att ZVW inte är tillämplig på pensionärer som har rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen och som, i likhet med klagandena i målet vid den nationella domstolen är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna. Detta har inte heller bestritts. Klagandena har emellertid rätt till vårdförmåner vid sjukdom i Nederländerna enligt ZVW om de vore bosatta i den medlemsstaten, varför de enligt det system som införts genom artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 har rätt att få dessa förmåner i sin bosättningsmedlemsstat på Nederländernas bekostnad. 69 Domstolen erinrar i detta avseende om att enligt artikel 33.1 i förordning nr 1408/71 ska den institution i en medlemsstat som svarar för betalningen av en pension och som tillämpar en lagstiftning med regler om avdrag på pensioner för avgifter för sjukdom vara behörig att göra sådana avdrag på den pension som institutionen utger i den mån kostnaden för förmånerna enligt artiklarna 28 och 28a ska betalas av en institution i denna medlemsstat. 70 Det är i förevarande fall utrett att den nederländska lagstiftning enligt vilken pensionen till klagandena i målet vid den nationella lagstiftningen ska betalas ut, innehåller bestämmelser om sådant avdrag för avgifter. 71 Inom ramen för det system som införts genom artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 är det den behöriga institutionen i bosättningsmedlemsstaten som ska tillhandahålla pensionären dennes vårdförmåner, medan den medlemsstat som svarar för utbetalningen av pensionen ska bekosta dessa. 72 Eftersom pensionärer som omfattas av artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i enlighet med vad som anförts ovan inte kan välja att avstå från rätten till vårdförmåner i sin bosättningsmedlemsstat genom att inte registrera sig hos den behöriga institutionen i den staten, då dessa artiklar nämligen är tvingande, kan denna underlåtenhet att registrera sig inte medföra att de undantas från skyldigheten att erlägga avgifter i den medlemsstat som svarar för utbetalningen av deras pensioner, eftersom det i vilket fall som helst åvilar sistnämnda stat, vilken inte kan undkomma det system som föreskrivs i nämnda förordning. 73 Sker ingen registrering hos den behöriga institutionen i bosättningsmedlemsstaten kan en sådan socialförsäkringstagare visserligen inte erhålla dessa förmåner i nämnda stat, varför det inte uppstår några kostnader för vilka den medlemsstat som svarar för utbetalning av vederbörandes pension ska ersätta den aktuella personens bosättningsmedlemsstat enligt artikel 36 i förordning nr 1408/71, jämförd med artikel 95 i förordning nr 574/72. 74 En sådan omständighet inverkar dock inte på rätten till dessa förmåner och därmed inte heller på motsvarande skyldighet att till de behöriga institutionerna i den medlemsstat i vars lagstiftning en sådan rätt stadgas erlägga de avgifter som utgör vederlag för den risk som denna stat står enligt bestämmelserna i förordning nr 1408/71. Som domstolen redan har slagit fast finns det nämligen inte någon unionsrättslig regel som ålägger den behöriga institutionen i en medlemsstat att kontrollera om socialförsäkringstagaren faktiskt kan komma i åtnjutande av samtliga förmåner som ingår i ett sjukförsäkringssystem innan den ansluter honom och tar ut motsvarande avgifter (domen i det ovannämnda målet Molenaar, punkt 41). 75 Som den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen har gjort gällande innebär den solidaritetsprincip som genomförts i de nationella systemen för social trygghet automatiskt en sådan skyldighet att erlägga avgifter när det föreligger en rätt till förmåner, även om dessa de facto inte tas i anspråk. Om det inte fanns en sådan skyldighet skulle nämligen de berörda personerna kunna uppmuntras att vänta till risken förverkligas innan de börjar bidra till finansieringen av detta system. 76 J. A. Velazquez och Acosta har gjort gällande att de, som var och fortfarande är försäkrade genom privata försäkringsavtal mot risken att bli sjuka, med hänsyn till sin ålder saknar allt intresse av att spekulera på detta sätt. Detta argument är i detta avseende irrelevant, eftersom det är ett faktum att risken för sådana beteenden inte kan uteslutas, åtminstone när det gäller en del av de socialförsäkringstagare som omfattas av det aktuella systemet för social trygghet. För att ett sådant system inte ska förlora sitt huvudsakliga innehåll måste dess solidariska karaktär nämligen säkerställas på ett tvingande sätt av samtliga socialförsäkringstagare som omfattas av detta, oberoende av det individuella förhållningssätt som var och en av dem kan inta utifrån de personliga parametrarna. 77 J. A. Velazquez och Hodge Willingen har för övrigt fel när de hävdar att den medlemsstat som svarar för utbetalningen av pensionen inte får åberopa argumentet om att det ifrågavarande systemet är solidariskt, när den inte står risken för vårdförmåner vid sjukdom som tillhandahålls i bosättningsmedlemsstaten. 78 Visserligen är det så att artikel 95 i förordning nr 574/72 innebär att beloppet av de vårdförmåner som har utgetts enligt artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 i princip återbetalas till institutionen i bosättningsmedlemsstaten av den behöriga institutionen i den medlemsstat som svarar för utbetalningen av pensionen, baserat på ett schablonbelopp. Likafullt är det så att denna schablon är avsedd att täcka samtliga vårdförmåner till de berörda, och dess belopp beräknas på basis av den genomsnittliga årskostnaden för hälsovård som en pensionär föranleder i bosättningsmedlemsstaten, ett schablonbelopp som enligt nämnda bestämmelse ”så nära som möjligt” ska överensstämma med den faktiska utgiften (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Wells och ANOZ Zorgverzekeringen, punkt 44). 79 Härav följer att den medlemsstat som svarar för den pension som betalas till en pensionär bosatt i en annan medlemsstat får stå den huvudsakliga risken för tillhandahållandet av vårdförmåner vid sjukdom i den medlemsstat där vederbörande är bosatt. 80 Den första frågan ska mot bakgrund av det ovan anförda besvaras enligt följande. Artiklarna 28, 28a och 33 i förordning nr 1408/71, jämförda med artikel 29 i förordning nr 574/72, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med de nämnda artiklarna 28 och 28a har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i den medlemsstaten, genom ett avdrag från nämnda pension har att erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. Den andra frågan 81 Den nationella domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i sistnämnda medlemsstat, för det första måste anmäla sig hos den behöriga institutionen i den medlemsstat som svarar för utbetalningen av pensionen och för det andra genom ett avdrag från nämnda pension erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. 82 Som framgår redan av punkt 43 i förevarande dom ifrågasätts i målet vid den nationella domstolen inte själva skyldigheten för nämnda pensionärer att anmäla sig hos CVZ för att de ska få vårdförmåner vid sjukdom enligt artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71. 83 Under dessa förhållanden ska den andra frågan förstås så, att den avser huruvida artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen i vilken det i enlighet med artiklarna 28, 28a och 33 i förordning nr 1408/71 föreskrivs att pensionärer, som är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för utbetalningen av deras pensioner, är skyldiga att erlägga avgifter i sistnämnda stat för tillhandahållandet av vårdförmåner vid sjukdom i deras bosättningsstat, även när de inte har registrerat sig hos den behöriga myndigheten i den staten. 84 Av domstolens praxis och av artikel 168.7 FEUF framgår att unionsrätten inte inkräktar på medlemsstaternas befogenhet att utforma sina system för social trygghet och, i synnerhet, att införa bestämmelser för att organisera och ge hälso- och sjukvård. I avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer det följaktligen på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner. Medlemsstaterna är vid utövandet av denna befogenhet emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten, bland annat fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare eller den rätt som tillerkänns alla unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2009 i mål Reed, Griffin, REG 2009, s. I‑6095, punkt 63 och där angiven rättspraxis, samt av den 15 juni 2010 i mål C‑211/08, kommissionen mot Spanien, REU 2010, s. I‑0000, punkt 53). 85 Den tolkning som domstolen har gjort av förordning nr 1408/71 som svar på den första tolkningsfrågan saknar härvid betydelse för den bedömning som skulle göras om bestämmelserna i primärrätten vore tillämpliga. Det förhållandet att domstolen kommer fram till att en nationell bestämmelse kan vara förenlig med sekundärrättslig lagstiftning, i förevarande fall förordning nr 1408/71, hindrar nämligen inte att den omfattas av bestämmelserna i fördraget (se, bland annat, dom av den 16 maj 2006 i mål C‑372/04, Gonzalez, REG 2006, s. I‑4325, punkt 47, samt domarna i de ovannämnda målen Harris, punkt 66, samt målet kommissionen mot Spanien, punkt 45). 86 Härav följer att den omständigheten att artiklarna 28, 28a och 33 i förordning nr 1408/71 är tillämpliga på en sådan situation som den i målet vid den nationella domstolen inte i sig utesluter att klagandena i det målet med stöd av primärrätten kan invända mot att den behöriga institutionen i den medlemsstat som svarar för betalningen av deras pension gör avdrag avseende avgifter för vårdförmåner vid sjukdom som den behöriga institutionen i deras bosättningsmedlemsstat tillhandahåller dem (se analogt domen i det ovannämnda målet Harris, punkt 66). 87 Domstolen ska i förevarande fall inledningsvis pröva huruvida en sådan situation som den i målet vid den nationella domstolen omfattas av tillämpningsområdet för de bestämmelser som angetts i den andra fråga som ställts, nämligen artiklarna 21 FEUF och 45 FEUF. 88 Vad för det första gäller tillämpligheten av artikel 45 FEUF ska det påpekas att det unionsrättsliga begreppet ”arbetstagare” inte är entydigt, utan varierar beroende på det avsedda tillämpningsområdet. Begreppet ”arbetstagare” som används i artikel 45 FEUF sammanfaller alltså inte nödvändigtvis med det begrepp som förekommer inom området för artikel 48 FEUF och förordning nr 1408/71 (se domen i det ovannämnda målet Harris, punkt 68 och där angiven rättspraxis). 89 Vad avser artikel 45 FEUF framgår av fast rättspraxis att begreppet ”arbetstagare”, i den mening som avses i denna artikel, är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som inte ska tolkas restriktivt. Varje person som utför verkligt och faktiskt arbete, med undantag av arbete som utförs i så liten omfattning att det framstår som marginellt och sidoordnat, ska betraktas som en arbetstagare. Kännetecknet för ett arbetsförhållande är enligt denna rättspraxis att en person under en viss tid mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning (se domen i det ovannämnda målet Harris, punkt 69 och där angiven rättspraxis). 90 För övrigt gäller att även om det i artikel 45.3 d FEUF och i artikel 17.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77) föreskrivs en rätt för personer som upphört att arbeta att stanna kvar i den medlemsstat till vilken de begett sig för att arbeta, framgår det av rättspraxis att en person som under hela sitt yrkesverksamma liv endast har arbetat i den medlemsstat där han är medborgare och som inte har utnyttjat rätten att vistas i en annan medlemsstat förrän han gått i pension och då utan någon som helst avsikt att där bedriva någon avlönad verksamhet, inte kan göra principen den fria rörligheten för arbetstagare gällande (dom av den 9 november 2006 i mål C‑520/04, Turpeinen, REG 2006, s. I‑10685, punkt 16, och av den 23 april 2009 i mål C‑544/07, Jackson, REG 2009, s. I‑3389, punkt 52). 91 I förevarande fall synes de omständigheter som framgår av de handlingar som ingetts till EU-domstolen antyda att klagandena, vilka samtliga uppnått pensionsålder, är nederländska medborgare med rätt till pension enligt AOW respektive WAO. De har arbetat hela livet i Nederländerna, varpå de bosatt sig i en annan medlemsstat där de inte är yrkesverksamma och där de heller aldrig har sökt arbete. 92 J. A. Velazquez och Hodge Willingen har visserligen gjort gällande att deras situation skulle kunna omfattas av artikel 45 FEUF. De har dock inte framfört några konkreta argument till stöd för detta påstående som skulle kunna föranleda någon annan bedömning än ovan. Tvärtom har de båda uttryckligen uppgett att de utvandrade till en annan medlemsstat efter pensioneringen. 93 Mot bakgrund av dessa omständigheter finner EU-domstolen i likhet med kommissionen och den franska och den finländska regeringen att artikel 45 FEUF inte kan vara tillämplig i ett mål som det vid den nationella domstolen. 94 EU-domstolen understryker däremot att klagandena i målet vid den nationella domstolen, i egenskap av nederländska medborgare, under alla förhållanden åtnjuter status som unionsmedborgare enligt artikel 20.1 FEUF. 95 Genom att bege sig till en annan medlemsstat och bosätta sig där, har de utövat sina rättigheter enligt artikel 21.1 FEUF. Deras situation omfattas således av den rätt att röra sig och uppehålla sig fritt som unionsmedborgare åtnjuter i en annan medlemsstat än den där de är medborgare. 96 Enligt artikel 21.1 FEUF ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget. 97 Det följer i detta hänseende av fast rättspraxis att fördragets möjligheter i fråga om fri rörlighet för unionsmedborgare inte kan få full verkan om en medborgare i en medlemsstat kan avhållas från att utnyttja dem på grund av att det uppställs hinder för hans vistelse i en annan medlemsstat i form av bestämmelser i hans ursprungsstat som medför nackdelar för honom enbart på grund av att han har utnyttjat dessa möjligheter (se domen i det ovannämnda målet Harris, punkt 82 och där angiven rättspraxis). 98 Klagandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att de har flyttat till en annan medlemsstat än Nederländerna och därför, när det gäller tillhandahållandet av vårdförmåner vid sjukdom, befinner sig i en mindre gynnsam situation än den som skulle ha gällt för dem om de varit bosatta i Nederländerna. Genom att ZVW trädde i kraft den 1 januari 2006 har de nämligen i motsats till dem som är bosatta i Nederländerna fått vidkännas en betydande försämring av det skydd som de åtnjöt mot risken att drabbas av sjukdom. De förmåner som tillhandahålls enligt lagstiftningen i bosättningsmedlemsstaten är nämligen mindre förmånliga – såväl i fråga om kostnader som i fråga om kvalitet – än de förmåner som erbjuds inom ramen för privata försäkringar. De förmåner som med stöd av ZVW tillhandahålls personer som är bosatta i Nederländerna är däremot jämförbara med förmånerna enligt sådana privata försäkringar. 99 I artikel 48 FEUF föreskrivs att medlemsstaternas lagstiftningar ska samordnas, men inte att de ska harmoniseras. Skillnaderna i fråga om innehåll och förfarande mellan systemen för social trygghet i var och en av medlemsstaterna, och följaktligen mellan rättigheterna för de personer som är försäkrade i dem, berörs således inte av denna bestämmelse, eftersom det är medlemsstaterna som är behöriga att i sina respektive lagstiftningar, med iakttagande av unionsrätten, föreskriva de villkor som ska gälla för beviljande av förmåner inom systemen för social trygghet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Harris, punkt 84). 100 Under dessa omständigheter kan det inte genom artikel 21.1 FEUF säkerställas att en försäkrad persons flytt till en annan medlemsstat får neutrala konsekvenser vad avser social trygghet och i synnerhet sjukförmåner. En sådan flytt kan mot bakgrund av de skillnader som förekommer mellan medlemsstaternas system och lagstiftning på området, vara mer fördelaktig eller mindre fördelaktig för den berörda personen när det gäller socialskyddet (se domen i det ovannämnda målet Harris, punkt 85). 101 Härav följer att även i det fallet att dess tillämpning således är mindre förmånlig överensstämmer en nationell lagstiftning om social trygghet fortfarande med artikel 21 FEUF, i den mån den inte helt enkelt leder till att socialavgifter erläggs utan någon möjlighet till motprestation (se analogt dom av den 19 mars 2002 i de förenade målen C‑393/99 och C‑394/99, Hervein m.fl., REG 2002, s. I‑2829, punkt 51, av den 9 mars 2006 i mål C‑493/04, Lawson, REG 2006, s. I‑2369, punkt 34, och av den 18 juli 2006 i mål C‑50/05, Ramos, REG 2006, s. I‑7029, punkt 30). 102 I förevarande fall gäller som framgår av punkt 41 i denna dom att pensionärer som har rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen, och som är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna, sedan den 1 januari 2006 omfattas av de vårdförmåner vid sjukdom som föreskrivs i lagstiftningen i deras bosättningsmedlemsstat. Tidigare omfattades de emellertid inte alls av något lagstadgat obligatoriskt sjukförsäkringssystem och kunde därmed endast försäkra sig mot risken att drabbas av sjukdom genom att teckna privata sjukförsäkringar. Detta skedde på grund av det beslut, som den nederländska lagstiftaren fattade med utövande av sin behörighet att utforma ett system för social trygghet, att utsträcka det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet till att bland annat omfatta samtliga i Nederländerna bosatta personer, vilket med hänsyn till lagvalsreglerna i artikel 28 och 28a i förordning nr 1408/71 ledde till att även pensionärer inkluderades bland dem som har rätt till vårdförmåner som tillhandahålls i den medlemsstat där de är bosatta. 103 Som den nederländska regeringen har gjort gällande är den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen av den arten att den snarare underlättar den fria rörligheten för unionsmedborgare än inskränker densamma, då det i denna lagstiftning, i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1408/71, föreskrivs att pensionärer som inte är bosatta i landet har rätt till vårdförmåner vid sjukdom inom ramen för lagstiftningen i den medlemsstat där de är bosatta. En sådan lagstiftning ger nämligen sistnämnda personer möjlighet att i bosättningsmedlemsstaten få den vård som deras hälsotillstånd kräver, på samma villkor som de som gäller för personer som är anslutna till socialförsäkringssystemet i den medlemsstaten. 104 Detta gäller i ännu högre grad i målet vid den nationella domstolen, eftersom de interimistiska förfaranden som klagandena inlett vid de nationella domstolarna har medfört att beloppet avseende de avgifter som pensionärer vilka har rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen och vilka är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna har att erlägga bestäms med hjälp av en koefficient som återspeglar levnadskostnaderna i bosättningsmedlemsstaten och hädanefter är lägre än de avgifter som pensionärer vilka är bosatta i Nederländerna har erlagt. 105 Som klagandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande kan det visserligen inte uteslutas att de vårdförmåner vid sjukdom som tillhandahålls i enlighet med förordning nr 1408/71 i bosättningsmedlemsstaten är mindre förmånliga i kostnads- och kvalitetshänseende än de förmåner som med stöd av ZVW tillhandahålls personer bosatta i Nederländerna. 106 En sådan skillnad mellan de nationella systemen för social trygghet i medlemsstaterna när det gäller nivån på skyddet mot risken att drabbas av sjukdom kan dock i enlighet med den rättspraxis som redovisas i punkterna 99 och 100 i förevarande dom inte anses utgöra en sådan begränsning som omfattas av artikel 21.1 FEUF, eftersom skillnaden beror på att unionsrätten på detta område inte harmoniserats. I motsats till vad Glass och Hodge Willigen har hävdat saknar det härvid betydelse att dessa flyttade till en annan medlemsstat före och inte efter det att ZVW trädde i kraft. 107 Den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen innebär inte heller någon skyldighet för pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna att erlägga avgifter till ett system för social trygghet utan att i gengäld erhålla motsvarande socialskydd. 108 Även om pensionärer som har rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen saknar rätt att vid sjukdom erhålla vårdförmåner i bosättningsmedlemsstaten när de inte registrerat sig där, leder erläggandet av avgifter i Nederländerna till att socialförsäkringstagarna får rätt till motsvarande vårdförmåner i bosättningsmedlemsstaten på Nederländernas bekostnad. 109 Det ska dock påpekas att den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen i förevarande fall inte endast utsträcker det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet till att bland annat omfatta samtliga i Nederländerna bosatta personer, eller i enlighet med förordning nr 1408/71 innehåller bestämmelsen att pensionärer som har rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen, men som är bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna, har rätt till vårdförmåner vid sjukdom i sin bosättningsmedlemsstat, förutsatt att de har erlagt avgift i Nederländerna. Samtidigt har det i denna lagstiftning nämligen dessutom föreskrivits att försäkringsavtal som i landet ej bosatta personer ingick före den 1 januari 2006 med bolag etablerade i Nederländerna ska upphöra att gälla vid nämnda datum, i den mån dessa avtal gav upphov till rättigheter som motsvarade dem som följer av en tillämpning av förordning nr 1408/71. 110 J. A. Velazquez, Clarke och O. Fokkens har hävdat att det i artikel 2.5.2 IZVW föreskrivna upphörandet av försäkringsavtalets giltighet har haft en betydande inverkan på de rättigheter som i landet ej bosatta pensionärer med rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen har förvärvat inom ramen för försäkringsavtal som de med stöd av den tidigare lagstiftningen ingått med i Nederländerna etablerade försäkringsbolag. På grund av denna i lag föreskrivna ogiltighet var dessa i landet ej bosatta personer nämligen tvungna att, i syfte att även fortsättningsvis omfattas av ett sådant heltäckande skydd som det i nämnda avtal föreskrivna, efter den 1 januari 2006 teckna nya försäkringsavtal för att komplettera de grundförmåner som bosättningsmedlemsstaten tillhandahåller. Med hänsyn till deras ålder kunde dessa nya avtal ingås endast mot att de erlade särskilt oförmånliga avgifter. 111 Enligt Glass och Hodge Willigen har i landet bosatta respektive i landet ej bosatta personer inte behandlats lika i detta avseende. I praktiken överensstämmer nämligen de avgiftsvillkor som stipuleras i de nya försäkringsavtal som i landet bosatta personer ingått efter ZVW:s ikraftträdande i allt väsentligt med dem som de ingått i de försäkringsavtal som ingicks när ZFW gällde, medan de i landet ej bosatta personerna däremot erbjuds villkor av försäkringsbolagen som efter detta ikraftträdande är betydligt mindre förmånliga än de som tidigare tillämpades inom ramen för deras gamla avtal. 112 Den nederländska regeringen har tillfrågats om detta under förhandlingen, varvid den har understrukit att bestämmelserna i IZVW om upphörande per den 1 januari 2006 av försäkringsavtal som ingåtts med försäkringsbolag etablerade i Nederländerna innan ZVW trädde i kraft endast gällde ”i den mån” dessa avtal, i fråga om vårdförmåner vid sjukdom, gav upphov till rättigheter motsvarande dem som de berörda personerna med stöd av bestämmelserna i förordning nr 1408/71 kunde åberopa efter detta ikraftträdande. Upphörandet av giltigheten rörde alltså inte alla delar av försäkringsavtalens innehåll, utan endast den del av dessa som motsvarade det grundläggande lagstadgade system som bosättningsmedlemsstaten infört för att undvika dubbla försäkringar och därmed dubbelt erläggande av avgifter. 113 Den nederländska regeringen har tillstått att de aktuella försäkringsavtalen i praktiken visserligen sades upp i sin helhet i de flesta av fallen, vilket innebar att de berörda personer som efter den 1 januari 2006 önskade behålla ett kompletterande skydd mot risken att drabbas av sjukdom jämte det grundläggande lagstadgade systemet, blev tvungna att ingå nya försäkringsavtal. I landet bosatta respektive i landet ej bosatta personer behandlades dock likvärdigt i detta avseende. 114 Det ska i detta sammanhang erinras om att det inte ankommer på domstolen att i ett mål om förhandsavgörande uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser eller om bedömningen av den faktiska bakgrunden till tvisten i målet vid den nationella domstolen, då detta uteslutande är en uppgift för den nationella domstolen (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 23 april 2009 i de förenade målen C‑378/07–C‑380/07, Reed m.fl., REG 2009, s. I‑3071, punkt 48). 115 Det är alltså den nationella domstolen som ska avgöra om, och i vilken mån, det i den nationella lagstiftningen föreskrivs en skillnad i behandling mellan i landet bosatta respektive i landet ej bosatta personer. 116 Om det i detta hänseende skulle visa sig att nämnda lagstiftning innehåller bestämmelser som är avsedda att säkerställa att det heltäckande skydd som erbjöds enligt försäkringsavtal som ingicks före ZVW:s ikraftträdande ska fortsätta att gälla, och att dessa bestämmelser uteslutande berör de avtal som ingicks av i landet bosatta personer, utgör en sådan skillnad i behandlingen i förhållande till i landet ej bosatta personer en begränsning av den fria rörlighet för unionsmedborgarna som avses i artikel 21.1 FEUF. Detta har även generaladvokaten påpekat i punkt 79 i sitt förslag till avgörande. I enlighet med den rättspraxis som återges i punkt 97 i förevarande dom kan en sådan skillnad i behandling nämligen avhålla sådana pensionärer med rätt till pension enligt den nederländska lagstiftningen som klagandena i målet vid den nationella domstolen från att vara fortsatt bosatta i en annan medlemsstat än Nederländerna. Varken den nederländska regeringen eller CVZ har dock i förevarande mål om förhandsavgörande anfört några som helst omständigheter för att rättfärdiga en sådan skillnad i behandling. 117 För att pröva huruvida det föreligger en begränsning i den mening som avses i artikel 21 FEUF ska den nationella domstolen särskilt beakta följande relevanta omständigheter, vilka framgår av de handlingar som ingetts till EU-domstolen. 118 För det första framgår det av själva ordalydelsen av artikel 2.5.2 andra stycket IZVW att endast de avtal som ingåtts av i landet ej bosatta personer ska upphöra att gälla. Artikeln tar däremot inte sikte på försäkringsavtal som tecknats av i landet bosatta personer. 119 För att avgöra om denna bestämmelse innebär att det, såsom dess ordalydelse antyder, ska göras en skillnad i behandling mellan i landet bosatta respektive i landet ej bosatta personer, ankommer det på den nationella domstolen att fastställa huruvida den nationella lagstiftning som är i fråga i det målet, i likhet med vad den nederländska regeringen har påstått, innehåller en annan lagbestämmelse som också den på samma sätt föreskriver att försäkringsavtal som i landet bosatta personer har ingått innan ZVW trädde i kraft ska upphöra att gälla. 120 Om denna fråga besvaras jakande, har den nationella domstolen även att pröva huruvida detta upphörande av avtalets giltighet får identiska verkningar för dem som är respektive dem som inte är bosatta i landet, och i synnerhet om det faktum att avtalet upphöra att gälla i båda fallen endast inverkar på den del av avtalet som gav upphov till rättigheter motsvarande dem som följer av det tillämpliga lagstadgade obligatoriska systemet, något som nämnda regering har hävdat. 121 För det andra framgår det av de skriftliga yttrandena från såväl Glass och Clarke som den nederländska regeringen, att den nationella lagstiftningen innebär att bolag som deltar i det lagstadgade obligatoriska sjukförsäkringssystemet enligt ZVW, i fråga om i landet bosatta personer som per den 1 januari 2006 var bundna av ett försäkringsavtal, är skyldiga att erkänna alla dessa som fullt försäkrade vad gäller vårdförmåner vid sjukdom som de erbjöds enligt dessa avtal, det vill säga såväl för de grundläggande förmåner som motsvarar rättigheterna enligt ZVW som för de kompletterande förmåner som går utöver detta lagstadgade minimiskydd. 122 Enligt Glass och Hodge Willigen har denna lagstiftning däremot inte inneburit någon sådan skyldighet för dessa försäkringsbolag att, när de är etablerade i Nederländerna, acceptera i landet ej bosatta personer vilka innan ZVW trädde i kraft var försäkrade enligt dessa bolags försäkringsavtal och vilka från nämnda ikraftträdande har en rätt enligt artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 till vårdförmåner som tillhandahålls i bosättningsmedlemsstaten på Nederländernas bekostnad. 123 Om det visar sig att dessa påståenden är korrekta, vilket ska avgöras av den nationella domstolen, skulle detta också betyda att det föreligger en skillnad i behandling mellan i landet bosatta respektive i landet ej bosatta personer, eftersom de senare försattes i en mindre förmånlig situation när ZVW trädde i kraft. 124 Då det inte finns någon lagstadgad skyldighet att försäkra i landet ej bosatta personer särskilt när det gäller vårdförmåner vid sjukdom som kompletterar de grundläggande förmåner som dessa i landet ej bosatta personer har rätt till i den medlemsstat där de är bosatta, skulle en sådan nationell lagstiftning ha kunnat uppmuntra de berörda försäkringsbolagen att utnyttja ZVW:s ikraftträdande för att säga upp de försäkringsavtal som tidigare ingåtts med dessa i landet ej bosatta personer, vilka på grund av sin ålder och sitt hälsotillstånd anses ingå i kategorin ”dåliga risker”, för att med beaktande av hur dessa parametrar utvecklats från dagen för det ursprungliga avtalets ingående omvärdera och anpassa de avgiftsvillkor som de erbjuds. 125 För det tredje har Glass och Clarke under förhandlingen lyft fram att ZVW:s ikraftträdande föregicks av täta förhandlingar mellan den nederländska regeringen och de ifrågavarande försäkringsbolagen. Förhandlingarna utmynnade, åtminstone ur politisk synvinkel, i stadgandet att i landet bosatta personer skulle erbjudas rimliga avgiftsvillkor som i huvudsak skulle överensstämma med dem som gällt inom ramen för avtal som ingåtts före den 1 januari 2006. 126 Den nederländska regeringen har tillfrågats om detta under förhandlingen, och har då gjort gällande att det faktum att försäkringsavtal som ingåtts före ZVW:s ikraftträdande upphörde att gälla i deras helhet inte kan tillvitas regeringen på annat sätt än att denna lag gäller både för personer som är bosatta i landet och personer som inte är det. IZVW innebär nämligen endast att en del av de aktuella avtalen ska upphöra att gälla. De förment oförmånliga avgiftsvillkor som föreskrevs för klagandena i målet vid den nationella domstolen när de ingick dessa nya försäkringsavtal i syfte att erhålla kompletterande skydd, har alltså uteslutande sin grund i de kommersiella beslut som de berörda försäkringsbolagen fattade självständigt. 127 Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida de berörda försäkringsbolagen på begäran av den nederländska regeringen verkligen, såsom Glass och Clarke har hävdat, har åtagit sig att säkerställa att det heltäckande skydd som följde av de försäkringsavtal som ingåtts före ZVW:s ikraftträdande ska fortsätta att gälla och, om så visar sig vara fallet, huruvida detta säkerställande endast gäller för i landet bosatta personer eller om det även gäller för i landet ej bosatta personer. 128 Det ska dock understrykas att, i motsats till vad den nederländska regeringen har hävdat, ingen skillnad i behandling kan – om det visas att det finns en sådan – mellan i landet bosatta respektive i landet ej bosatta personer, som den nederländska regeringen frammanar och som med dess bistånd praktiseras av de i Nederländerna etablerade försäkringsbolagen, undgå förbudet i artikel 21.1 FEUF av det skälet i sig att den inte grundas på beslut som har bindande rättsverkan för dessa företag. 129 Även rättsakter som utfärdas av medlemsstaternas myndigheter utan bindande rättsverkan kan nämligen inverka på företagens beteenden och därmed leda till att ändamålet med artikel 21 FEUF inte uppnås. Detta skulle till exempel vara fallet om försäkringsbolagens avgiftspraxis utgjorde ett genomförande av en ”politisk” uppgörelse som den nederländska regeringen definierat i syfte att säkerställa att det heltäckande skyddet ska fortsätta att gälla endast för i landet bosatta personer, och inte för i landet ej bosatta personer (se analogt dom av den 24 november 1982 i mål 249/81, kommissionen mot Irland, REG 1982, s. 4005, punkterna 27–29, svensk specialutgåva, volym 6, s. 565). 130 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 21 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i sistnämnda medlemsstat, genom ett avdrag från nämnda pension har att erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. 131 Däremot ska artikel 21 FEUF tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning i den mån denna frammanar eller innehåller – vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva – en oberättigad skillnad i behandling mellan i landet bosatta personer och i landet ej bosatta personer när det gäller den fortsatta verkan av det heltäckande skydd mot risken att drabbas av sjukdom som de omfattades av enligt de försäkringsavtal som de ingått innan denna lagstiftning trädde i kraft. Rättegångskostnader 132 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Artiklarna 28, 28a och 33 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1992/2006 av den 18 december 2006, jämförda med artikel 29 i rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 311/2007 av den 19 mars 2007, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71 har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i sistnämnda medlemsstat, genom ett avdrag från nämnda pension har att erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. 2) Artikel 21 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken pensionärer med rätt till pension enligt lagstiftningen i denna stat vilka är bosatta i en annan medlemsstat där de i enlighet med artiklarna 28 och 28a i förordning nr 1408/71, i dess lydelse enligt förordning nr 1992/2006, har rätt till vårdförmåner vid sjukdom vilka tillhandahålls av den behöriga institutionen i sistnämnda medlemsstat, genom ett avdrag från nämnda pension har att erlägga en avgift för nämnda förmåner, även om de inte har registrerat sig hos den behöriga institutionen i sin bosättningsstat. Däremot ska artikel 21 FEUF tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning i den mån denna frammanar eller innehåller – vilket ankommer på den nationella domstolen att pröva – en oberättigad skillnad i behandling mellan i landet bosatta personer och i landet ej bosatta personer när det gäller säkerställandet av att det heltäckande skydd mot risken att drabbas av sjukdom som de omfattades av enligt de försäkringsavtal som de ingått innan denna lagstiftning trädde i kraft ska fortsätta att gälla. Underskrifter * Rättegångsspråk: nederländska.