Mål C-86/03 Republiken Grekland mot Europeiska gemenskapernas kommission ”Talan om ogiltigförklaring – Kommissionens avslag på ansökan om tillstånd att använda tung eldningsolja med en högsta svavelhalt på 3 viktprocent i delar av Grekland – Direktiv 1999/32/EG – Svavelhalt i vissa flytande bränslen” Förslag till avgörande av generaladvokat Orr föredraget den 16 juni 2005 Domstolens dom (första avdelningen) av den 15 december 2005 Sammanfattning av domen 1. Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 1999/32 – Minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen – Högsta tillåtna svavelhalt i tung eldningsolja – Undantag – Villkor för beviljande – Kommissionens avslag på ansökan om tillstånd att använda tung eldningsolja med en högsta svavelhalt på 3 viktprocent – Bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i en medlemsstat – Bidragets storlek och dess betydelse för huruvida det skett ett överskridande – Saknar betydelse – Principen om skydd för berättigade förväntningar – Åsidosättande – Föreligger inte (EG-fördraget, artiklarna 189a och 189c (nu artiklarna 250 EG och 252 EG); rådets direktiv 1999/32, artikel 3 2; kommissionens beslut 2003/3) 2. Miljö – Luftföroreningar – Direktiv 1999/32 – Minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen – Högsta tillåtna svavelhalt i tung eldningsolja – Undantag – Villkor för beviljande – Obefintligt bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i en medlemsstat – Proportionalitetsprincipen – Åsidosättande – Föreligger inte (Rådets direktiv 1999/32, artikel 3.2) 1. Kommissionens beslut att avslå en medlemsstats ansökan om tillstånd att använda tung eldningsolja med en högsta svavelhalt på 3 viktprocent i vissa delar av medlemsstaten innebär inte ett åsidosättande av vare sig artikel 3.2 i direktiv 1999/32 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen eller principen om skydd för berättigade förväntningar. Det framgår nämligen för det första av nämnda artikel 3.2 själv att användning av sådana tunga eldningsoljor får tillåtas endast under förutsättning dels att de luftkvalitetsstandarder för svaveldioxid som anges i relevant gemenskapslagstiftning respekteras, dels att utsläppen av svaveldioxid inte ”bidra[r]… till att den kritiska belastningsgränsen överskrids” i någon medlemsstat. Det finns inte i denna bestämmelse några närmare föreskrifter rörande detta bidrags storlek eller dess betydelse vid nämnda överskridande. Det saknas helt stöd i denna bestämmelse för slutsatsen att undantag skulle kunna beviljas när bidraget inte har avgörande betydelse för huruvida de kritiska belastningsgränserna överskrids eller när bidraget visserligen kan detekteras men inte överstiger ett visst tröskelvärde. För det andra, vad gäller skyddet för berättigade förväntningar, kan det inte anses att ett meddelande som kommissionen framlagt samtidigt med ett förslag till direktiv, även om detta meddelande nämns i skälen till direktivet, har kunnat ge upphov till berättigade förväntningar på att de riktlinjer det ges uttryck för i meddelandet skall kvarstå, eftersom det följer av artiklarna 189a i fördraget (nu artikel 250 EG) och 189c i fördraget (nu artikel 252 EG) att kommissionen när som helst kan ändra sitt förslag och att rådet kan fatta beslut att ändra förslaget. (se punkterna 58 och 72) 2. Det kan inte anses att rådet har åsidosatt proportionalitetsprincipen på grund av att tillstånd till användning av tung eldningsolja vars svavelhalt överstiger 1 viktprocent görs beroende av så stränga villkor som de som föreskrivs i artikel 3.2 i direktivet om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. Med hänsyn till att svavel som finns i olja i årtionden har erkänts som den viktigaste källan till svaveldioxidutsläpp, som är en av huvudorsakerna till surt regn och en av de viktigaste faktorerna bakom luftföroreningarna i många stads- och industriområden och mot bakgrund av att försurning är ett gränsöverskridande problem, är denna åtgärd nämligen lämplig för att uppnå direktivets målsättning som är att minska utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa typer av flytande bränslen. Vad särskilt gäller nödvändigheten av en strikt tillämpning av villkoret i nämnda artikel 3.2 rörande utsläppens bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i medlemsstaterna kunde rådet, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, med hänsyn särskilt till effekterna av svavelutsläpp på människors hälsa och på miljön liksom till att dessa utsläpp i hög grad bidrar till den gränsöverskridande försurningen, anse att tillstånd till användning av tung eldningsolja vars svavelhalt överstiger 1 viktprocent får beviljas endast om en medlemsstats svavelutsläpp inte på något sätt bidrar till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i medlemsstaterna, även om de ekonomiska kostnaderna kan bli höga och även om nämnda bidrag inte på ett betydande sätt medför att situationen i andra medlemsstater förvärras. Det eftersträvade målet med bestämmelserna kan vara av sådan betydelse att de negativa följderna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade, särskilt som miljöskyddet är ett av gemenskapens grundläggande mål. (se punkterna 90–93, 95 och 96) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 15 december 2005 ( * ) ”Talan om ogiltigförklaring – Kommissionens avslag på ansökan om tillstånd att använda tung eldningsolja med en högsta svavelhalt på 3 viktprocent i delar av Grekland – Direktiv 1999/32/EG – Svavelhalt i vissa flytande bränslen” I mål C-86/03, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 26 februari 2003, Republiken Grekland, företrädd av Wang och Caldwell, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Konstantinidis och Edwards, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, med stöd av: Europeiska unionens råd, företrätt av S. Jones och Green, båda i egenskap av ombud, intervenient, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden James samt domarna Thomas, J.N. Cunha Montgomery (referent), M. Ilešič och Hall, generaladvokat: Orr, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreterare Smith, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 april 2005, och efter att den 16 juni 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Republiken Grekland har i sin ansökan yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2003/3/EG av den 17 december 2002 avseende Greklands begäran om tillstånd att använda tung eldningsolja med en högsta svavelhalt på 3 viktprocent i delar av landet (EGT L 4, 2003, s. 16) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet). I andra hand har medlemsstaten med stöd av artikel 241 EG yrkat att domstolen skall förklara att rådets direktiv 1999/32/EG av den 26 april 1999 om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG (EGT L 121, s. 13) (nedan kallat direktivet) inte skall tillämpas. Tillämpliga bestämmelser och omständigheterna i målet Direktivet 2 Artikel 1.1 och 1.2 i direktivet, vilket antogs med stöd av artikel 130S i EG‑fördraget (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse), har följande lydelse: ”1. Ändamålet med detta direktiv är att minska utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa typer av flytande bränslen och därigenom minska de skadliga effekterna på människan och miljö[n] från sådana utsläpp. 2. Utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa petroleumbaserade flytande bränslen skall minskas genom att det fastställs gränsvärden för svavelhalten i sådana bränslen som skall utgöra villkor för deras användning inom medlemsstaternas territorium. …” 3 Artikel 3.1, 3.2 och 3.5 i direktivet innehåller följande bestämmelser: ”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att tunga eldningsoljor från och med den 1 januari 2003 inte används inom deras territorier om svavelhalten överstiger 1,00 viktprocent. 2. Under förutsättning att de luftkvalitetsstandarder för svaveldioxid som anges i direktiv 80/779/EEG … eller annan gemenskapslagstiftning som upphäver och ersätter dessa standarder och andra relevanta gemenskapsbestämmelser, respekteras, och att utsläppen inte bidrar till att den kritiska belastningsgränsen överskrids i någon medlemsstat, får en medlemsstat tillåta användning av tunga eldningsoljor med en svavelhalt på mellan 1,00 och 3,00 viktprocent inom delar av eller inom hela sitt territorium. Ett sådant tillstånd skall dock endast gälla när utsläppen från en medlemsstat inte medverkar till att den kritiska belastningsgränsen överskrids i någon medlemsstat. … 5. Om en medlemsstat utnyttjar de möjligheter som anges i punkt 2, skall den underrätta kommissionen och allmänheten om detta minst tolv månader i förväg. Kommissionen skall ges tillräckligt många upplysningar för att bedöma huruvida kriterierna i punkt 2 är uppfyllda. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna. Inom sex månader från dagen för mottagandet av upplysningarna från medlemsstaten skall kommissionen undersöka de planerade åtgärderna och i enlighet med förfarandet i artikel 9 fatta ett beslut och skall sedan meddela detta till medlemsstaterna. Detta beslut skall ses över vart åttonde år på grundval av de upplysningar som de berörda medlemsstaterna skall tillhandahålla kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 9.” 4 Enligt artikel 2.6 i direktivet innebär ”kritisk belastningsgräns” vid tillämpningen av direktivet ”ett beräknat tröskelvärde för exponering för en eller flera föreningar under vilket, såvitt för närvarande är känt, det inte uppstår några väsentliga skadliga effekter i fråga om utsatta delar av miljön”. 5 Artikel 9 i direktivet har följande lydelse: ”Kommissionen skall biträdas av en rådgivande kommitté. Den skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha kommissionens företrädare som ordförande. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är, om nödvändigt genom omröstning. Yttrandet skall protokollföras och dessutom har varje medlemsstat rätt att begära att få sin uppfattning tagen till protokollet. Kommissionen skall ta största hänsyn till det yttrande som kommittén avgett. Den skall underrätta kommittén om det sätt på vilket dess yttrande har beaktats.” Det ifrågasatta beslutet 6 Det framgår av skälen i det ifrågasatta beslutet att följande förfarande föregick dess antagande: 7 Republiken Grekland ansökte den 17 december 2001 med stöd av artikel 3.2 i direktivet om kommissionens tillstånd att använda tung eldningsolja med en högsta svavelhalt på 3 viktprocent i hela landet, utom i Attikaområdet (skäl 3). 8 Kommissionen begärde den 23 januari 2002 ytterligare upplysningar från de grekiska myndigheterna, vilka lämnades den 19 februari 2002. Den 4 juni samma år ändrade den grekiska regeringen sin ansökan så att den avsåg ett tidsbegränsat undantag fram till år 2008 med omprövning för den återstående perioden (skäl 4). 9 Av skäl 7 framgår att Republiken Grekland bland annat hävdade att landet i stort sett inte alls bidrog till svavelnedfallet eller till att de kritiska belastningsgränserna för försurning i andra medlemsstater överskreds. Grekland medgav dock att landet bidrog med 1 procent av svavelnedfallet i Italien. 10 Kommissionen begärde hjälp från samarbetsprogrammet för övervakning och utvärdering av den långväga spridningen av luftföroreningar i Europa (nedan kallat EMEP). Norska meteorologiska institutet (Meteorological Synthesizing Centre-West, nedan kallat institutet) gjorde därför en mer detaljerad analys av Greklands bidrag till svavelnedfallet, särskilt i Italien, där de kritiska belastningsgränserna för försurning överskrids i 5 procent av de försurningskänsliga ekosystemen (skäl 8). 11 Resultaten av dessa analyser, vilka infördes i två rapporter av den 22 februari respektive den 22 mars 2002, visade att de grekiska utsläppen bidrog till att de kritiska belastningsgränserna för försurning överskreds i åtminstone sex rutor i mätsystemet. I dessa rutor i mätsystemet överskred inte Greklands bidrag 0,5 procent. Walters drog härav slutsatsen att denna analys överensstämde med beräkningar som visade att cirka 1 procent av det totala svavelnedfallet i Italien kom från Grekland (skälen 9 och 10). 12 Den i artikel 9 i direktivet föreskrivna rådgivande kommittén (nedan kallad den rådgivande kommittén) höll sitt första sammanträde den 15 april 2002. Det är klarlagt att den rådgivande kommittén vid detta sammanträde tillstyrkte kommissionens förslag att avslå den grekiska regeringens ansökan. 13 I skäl 11 anges att den grekiska regeringen den 5 juli 2002 begärde att kommissionen skulle ompröva ansökan med hänsyn till att den tidigare ingivna anmälan var ofullständig och att ytterligare upplysningar skulle tillhandahållas i slutet av juli. I en skrivelse av den 15 juli 2002 begärde kommissionen att de grekiska myndigheterna skulle lämna dessa upplysningar snarast möjligt och uppgav att den sexmånadersperiod som avses i artikel 3.5 i direktivet skulle börja löpa så snart dessa upplysningar hade mottagits. 14 De grekiska myndigheterna tillhandahöll den 30 juli 2002 uppgifter om utsläppen av svaveldioxid i Grekland under år 2000 och föreslog att den grekiska ansökan skulle bedömas på grundval av dessa data. Den 3 oktober 2002 tillhandahöll de också en nyligen gjord utvärdering av de italienska ekosystemens skyddsnivå med avseende på Greklands bidrag till att de kritiska belastningsgränserna för försurning överskreds (skäl 12). 15 Det framgår av skäl 13 att EMEP, med stöd av Coordination Centre for Effects on Mapping of Critical Levels and Loads (nedan kallat CCE), bekräftade sin tidigare slutsats att de utsläpp av svaveldioxid som Republiken Grekland rapporterat för år 2000 bidrog till att de kritiska belastningsgränserna för försurning överskreds i Italien. Enligt den rapport av den 19 november 2002 i vilken resultaten sammanfattades, var det ställt utom allt rimligt tvivel att de grekiska utsläppen bidrog till att nedfallet i andra medlemsstater, särskilt i Italien, överskred de kritiska belastningsgränserna för försurning. 16 Mot bakgrund av de luftkvalitetsdata som Republiken Grekland lämnat och den analys av Greklands bidrag till överskridandet av de kritiska belastningsgränserna som EMEP gjort med stöd av CCE, avslog kommissionen i det ifrågasatta beslutet Republiken Greklands ansökan om undantag med motiveringen att medlemsstaten inte uppfyllde det av rådet fastställda villkoret beträffande överskridandet av kritiska belastningsgränser (skäl 14). 17 Det framgår slutligen av skäl 15 att det ifrågasatta beslutet överensstämmer med det yttrande som den rådgivande kommittén avgav vid ett sammanträde den 10 december 2002. Parternas yrkanden 18 Den grekiska regeringen har yrkat att domstolen skall – ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet, – för det fall kommissionens tolkning av direktivet ges företräde, på grundval av artikel 241 EG förklara att direktivet inte skall tillämpas, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 19 Kommissionen har yrkat att domstolen skall – ogilla talan, och – förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna. 20 Genom beslut av den 10 september 2003 tilläts Europeiska unionens råd att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Rådet har yrkat att Republiken Greklands talan skall avvisas med avseende på yrkandet att domstolen med stöd av artikel 241 EG skall förklara att direktivet inte skall tillämpas. Rådet har även yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Talan 21 Den grekiska regeringen har till stöd för sin talan anfört i huvudsak fyra grunder avseende åsidosättande av rätten till försvar, åsidosättande av artikel 3.2 i direktivet, åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar samt av proportionalitetsprincipen. Den första grunden avseende åsidosättande av rätten till försvar Parternas argument 22 Den grekiska regeringen har påpekat att det följer av domstolens rättspraxis att rätten till försvar är en grundläggande princip i gemenskapsrätten. I synnerhet skall den berörda parten informeras innan ett beslut antas så att den har rimlig tid att förbereda sitt försvar och ges en exakt och fullständig redogörelse för de anmärkningar som kommissionen avser att rikta mot den liksom för de omständigheter och bedömningar som kommer att ligga till grund för beslutet. Detta hade enligt den grekiska regeringen inte skett i förevarande fall, särskilt inte med avseende på förfarandet vid den rådgivande kommitténs sammanträde den 10 december 2002. 23 För det första hade dels kallelsen till detta sammanträde liksom förslaget till kommissionens beslut, dels de handlingar på vilka institutionen grundade sitt beslut inte sänts till de nationella delegationerna förrän onsdagen den 4 december 2002 klockan 14.30 respektive följande förmiddag vid elvatiden. Den grekiska regeringen hade således endast haft två hela arbetsdagar för att förbereda sitt försvar. Den rådgivande kommittén hade därigenom inte iakttagit de frister som föreskrevs i förslaget till dess egen arbetsordning. Enligt detta förslag skall nämligen kallelsen, inklusive alla arbetsdokument, sändas minst fjorton dagar före sammanträdet, utom i brådskande fall eller då de planerade åtgärderna skall vidtas omedelbart, varvid denna frist reduceras till fem dagar före sammanträdet. Det fanns i förevarande fall inte några skäl att tillämpa förfarandet för brådskande ärenden. 24 För det andra saknades en informationspromemoria av den 10 december 2002 (nedan kallad informationspromemorian av den 10 december 2002), som utarbetats av kommissionens generaldirektorat för miljöfrågor, i den dokumentation som tillställdes den rådgivande kommittén. I denna informationspromemoria hade kommissionen medgett att storleken av Greklands bidrag till att de kritiska belastningsgränserna i andra medlemsstater överskreds kunde bero på den matematiska modell som använts i analysen. 25 För det tredje ändrades den rådgivande kommitténs sammansättning avsevärt mellan sammanträdena den 15 april 2002 respektive den 10 december samma år. Endast två ledamöter deltog i båda sammanträdena. Enligt den grekiska regeringen kunde de ledamöter som deltagit i det andra sammanträdet omöjligen ha haft full kännedom om de omständigheter som var föremål för bedömning, och det förelåg även av detta skäl fel i förfarandet. 26 För det fjärde hade protokollet från den rådgivande kommitténs sammanträde den 10 december 2002 sänts till de grekiska myndigheterna för yttrande först den 20 december 2002, det vill säga tre dagar efter det att det ifrågasatta beslutet antogs. Detta protokoll var dessutom oklart och/eller ofullständigt på ett antal punkter rörande sådana sakliga aspekter som hade ett direkt samband med de uppgifter som EMEP lämnat. Enligt förslaget till arbetsordning för den rådgivande kommittén skall emellertid alla eventuella avvikande meningar diskuteras och i förekommande fall noteras i bilagor till protokollet så att kommissionen har full kännedom om de olika ståndpunkterna innan den fattar sitt beslut. Detta gäller så mycket mer som kommissionen, enligt artikel 9 i direktivet, skall ta största hänsyn till det yttrande som kommittén avgett. 27 Kommissionen har gjort gällande att det förfarande som föreskrivs i artikel 3.5 i direktivet skall inledas på begäran av en medlemsstat och att denna i sin begäran är fri att yttra sig över det beslut vars antagande medlemsstaten själv har begärt, vilket uttryckligen anges i denna bestämmelse. Den grekiska regeringen hade för övrigt begärt och fått till stånd en förnyad bedömning av sin ansökan på grundval av nya uppgifter som den själv ingett till kommissionen. Den kontradiktoriska principen är inte tillämplig vid ett sådant förfarande. Under dessa omständigheter saknas det enligt kommissionen fog för grunden att rätten till försvar har åsidosatts. 28 Kommissionen har gjort gällande att Republiken Grekland inte kan vinna framgång med sina argument angående den rådgivande kommitténs kallelse, kommitténs sammansättning och innehållet i protokollen från dess sammanträde. 29 Kommissionen har i detta hänseende anfört att den följande dag, det vill säga fem dagar före sammanträdet den 10 december 2002, i enlighet med förslaget till arbetsordning för den rådgivande kommittén, efter de grekiska myndigheternas begäran i juni 2002 att institutionen skulle ompröva sitt ställningstagande, till dessa myndigheter sände kallelsen, dagordningen och det reviderade förslaget till beslut av den 4 december 2002 samt den vetenskapliga bedömningen av de uppgifter som den grekiska regeringen hade lämnat. Det var befogat att anse ärendet brådskande, eftersom ett beslut skulle träda i kraft den 1 januari 2003. De grekiska myndigheterna skulle ha kunnat framföra sina motargument, skriftligen, vid sammanträdet den 10 december 2002. 30 Informationspromemorian av den 10 december 2002 var ett internt dokument, som utarbetades efter sammanträdet samma dag och som inte innehöll några nya uppgifter som hade kunnat påverka sammanträdets förlopp. 31 Medlemsstaterna får själva besluta angående den rådgivande kommitténs sammansättning. 32 Vad slutligen gäller påståendena angående protokollet från den rådgivande kommitténs sammanträde har kommissionen genmält att några invändningar inte har framförts mot det reviderade förslag till protokoll som sänts till de nationella delegationerna, att de andra synpunkter som den grekiska delegationen framfört den 17 februari 2003 inte rörde några ”oklarheter i väsentliga avseenden”. Vidare är det under alla omständigheter majoritetens och inte minoritetens ståndpunkt i den rådgivande kommitténs yttrande som kommissionen tar hänsyn till. Domstolens bedömning 33 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 28 i sitt förslag till avgörande har de argument som den grekiska regeringen har framfört inom ramen för sin första grund inte något samband med tillämpningen av principen om den berörda medlemsstatens rätt till försvar i dess relationer med kommissionen utan de rör i själva verket frågan huruvida förfarandet vid den rådgivande kommittén är lagligt. Det är därför inte nödvändigt att ta ställning till huruvida och i vilken utsträckning nämnda princip är tillämplig på ett sådant förfarande som föreskrivs i artikel 3.5 i direktivet. 34 Den grekiska regeringen har för det första hävdat att en alltför kort tid förlöpte mellan det att kallelsen till den rådgivande kommitténs sammanträde liksom de dithörande handlingarna översändes den 4 respektive den 5 december 2002 och nämnda sammanträde, vilket ägde rum den 10 december samma år. Det skall i detta avseende påpekas att det i artikel 9 i direktivet inte föreskrivs att kallelsen, dagordningen, det förslag till åtgärder för vilket ett yttrande skall inhämtas eller varje annat arbetsdokument skall sändas till den rådgivande kommitténs ledamöter inom en viss tid före denna kommittés sammanträden. I denna artikel föreskrivs endast att kommittén skall yttra sig över det förslag till åtgärder som kommissionen har förelagt den ”inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är”. 35 Förslaget till arbetsordning för den rådgivande kommittén, till vilket den grekiska regeringen har hänvisat som stöd för sin ståndpunkt, hade vidare inte trätt i kraft. Dessutom föreskrevs till och med i detta förslag att fristen för att sända ut kallelse och arbetsdokument kunde reduceras till fem dagar i brådskande ärenden. 36 Till skillnad från vad den grekiska regeringen har gjort gällande rörde det sig om ett brådskande ärende, eftersom de grekiska ekonomiska aktörerna var tvungna att veta om de kunde fortsätta använda eldningsolja vars svavelhalt inte uppfyllde kraven i artikel 3.1 i direktivet efter den 1 januari 2003, vilket var den tidpunkt då medlemsstaterna enligt direktivet inte längre fick tillåta användning av tung eldningsolja med en svavelhalt som översteg 1 viktprocent. 37 Trots att de grekiska myndigheterna den 3 oktober 2002 inkom med de ytterligare upplysningar som kommissionen hade begärt och trots att EMEP:s rapport, i vilken bedömningen av dessa upplysningar sammanfattades, inkom till kommissionen den 21 november samma år, var det nämligen nödvändigt att tillämpa reducerade utsändningsfrister så att kommissionens beslut, i vilket största hänsyn till kommitténs yttrande skulle tas, kunde antas före utgången av år 2002. 38 Sökanden kan således inte vinna framgång med det första argumentet. 39 Vad gäller det andra argumentet avseende underlåtenheten att översända informationspromemorian av den 10 december 2002 till den rådgivande kommitténs ledamöter så att de på ett lämpligt sätt skulle kunna förbereda kommitténs sammanträde samma dag, räcker det att konstatera att den grekiska regeringen inte har bestritt att det rör sig om ett rent internt dokument som utarbetades efter nämnda sammanträde inom ramen för kommissionens beslutsförfarande. Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med detta argument heller. 40 Vad gäller det tredje argumentet avseende den rådgivande kommitténs förändrade sammansättning mellan det första och det andra sammanträdet skall det påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 9 första stycket i direktivet fritt får utse sina representanter i denna kommitté, och de är inte skyldiga att tillse att samma personer deltar i de olika sammanträden som rör en och samma begäran om yttrande. 41 Vad gäller det fjärde argumentet att den grekiska delegationen mottog protokollet från sammanträdet den 10 december 2002 för sent, skall det för det första understrykas att det i artikel 9 tredje och fjärde styckena i direktivet endast föreskrivs att den rådgivande kommitténs yttrande skall protokollföras, att varje medlemsstat har rätt att begära att få sin uppfattning tagen till protokollet och att kommissionen skall ta största hänsyn till detta yttrande. För det andra hade förslaget till arbetsordning för den rådgivande kommittén, som den grekiska regeringen åberopat till stöd för sina argument, inte trätt i kraft och dessutom föreskrevs däri endast att protokollen skall tillställas kommitténs ledamöter inom 15 arbetsdagar från och med dagen för sammanträdet och att ledamöterna skriftligen skall informera ordföranden om eventuella synpunkter, vilka skall diskuteras av den rådgivande kommittén och, i fall skiljaktiga meningar kvarstår, noteras i bilagor till protokollet. 42 Även om den omständigheten att protokollet från sammanträdet den 10 december 2002 översändes till de nationella delegationerna tre dagar efter det ifrågasatta beslutets antagande utgör ett fel i förfarandet, skulle ett sådant fel under alla omständigheter inte leda till att detta beslut ogiltigförklarades, om det inte var klarlagt att nämnda beslut, vilket fattats i överensstämmelse med kommitténs yttrande, skulle ha fått ett annat innehåll utan detta fel (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 oktober 2005 i de förenade målen Mendoza och C-466/02, Tyskland och Danmark mot kommissionen, REG 2005, s. I-0000, punkt 37). 43 Sökanden kan under dessa omständigheter inte vinna framgång med detta argument heller. 44 Den grekiska regeringen har inte vunnit framgång med något av de fyra argument den anfört till stöd för sin första grund och talan skall följaktligen inte bifallas på denna grund. Den andra grunden avseende åsidosättande av artikel 3.2 i direktivet Parternas argument 45 Den grekiska regeringen har inledningsvis hävdat att Greklands bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskreds beror på en extrapolering som inte har kontrollerats genom mätningar, och den har även anfört att resultaten av EMEP:s analyser inte visar att det andra villkoret för ett undantag i artikel 3.2 i direktivet inte är uppfyllt. Den grekiska regeringen har gjort gällande att, i motsats till vad som anges i skäl 13 i det ifrågasatta beslutet, det inte tydligt framgår av EMEP:s rapport av den 19 november 2002 och inte heller är ställt ”utom all[t] rimlig[t] tvivel” att de grekiska utsläppen bidrar till att nedfallet i särskilt Italien överskrider de kritiska belastningsgränserna för försurning. Detta påstående figurerar inte i nämnda rapport utan förekommer endast i den skrivelse som åtföljde rapporten och ger uttryck för den personliga uppfattningen hos skrivelsens upphovsman, nämligen institutets generaldirektör. 46 Under förfarandet för direktivets antagande hade det i EMEP:s rapporter från åren 1997 och 1998 beräknats att Grekland inte stod för något svavelnedfall i Italien. Greklands bidrag för år 2002, som ansågs ”befintligt” om än ”minimalt”, hade uppskattats till mellan 0,1 och 0,2 procent enligt den beräkningsmetod som EMEP och kommissionen i fortsättningen använde. Om den beräkningsmetod som användes år 1998 tillämpades på de aktuella uppgifterna, skulle Greklands bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskreds i rutnätscellerna avseende Norditalien vara 0 procent. Mekanismen för undantag kan endast fungera korrekt om hänsyn tas till det vetenskapliga sammanhang i vilket direktivet antogs. Möjligheten till undantag skall ses mot bakgrund av de vetenskapliga och tekniska upplysningar, fakta, modeller och metoder som använts under förfarandet för direktivets antagande. 47 Den grekiska regeringen har även gjort gällande att kommissionen, genom att använda en annan beräkningsmetod än den som användes år 1998, i betydande mån har modifierat direktivets tillämpningsområde, vilket den inte hade kunnat göra utan att följa samarbetsförfarandet i artikel 189c i EG-fördraget (nu artikel 252 EG), enligt vilket direktivet antogs. 48 Ett nedfall i teknisk bemärkelse som är så litet (under 0,5 procent) kan under alla omständigheter inte anses som ett bidrag i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet. Kommissionen har vidare felaktigt hävdat att det inte är nödvändigt att detta bidrag är avgörande för huruvida belastningsgränserna överskrids utan att det räcker med att ett bidrag konstateras för att ansökan om undantag skall kunna avslås. För det första är direktivets huvudsakliga målsättning att skydda ekosystemen från de skadliga verkningarna av svaveldioxidutsläpp. För det andra framgår det av nämnda bestämmelses lydelse att den gäller sådana utsläpp som bidrar till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i ett visst ekosystem. För att en ansökan skall kunna avslås, krävs det därför att det är ställt utom allt rimligt tvivel att denna medlemsstats bidrag till svavelnedfallet i en av EMEP:s rutnätsceller i vilken det konstateras att de kritiska belastningsgränserna överskrids är av avgörande betydelse för frågan huruvida det har skett ett sådant överskridande. 49 Det följer av en enhetlig tolkning av direktivet att en ansökan om undantag enligt artikel 3.2 i direktivet endast får avslås om detta avslag medför att fler ekosystem skyddas. Avslaget på ansökan om undantag kommer emellertid inte att leda till att något av de icke skyddade ekosystem som återfinns i sex av EMEP:s rutnätsceller, i vilka det konstaterats att de kritiska belastningsgränserna överskridits och som eventuellt skulle kunna drabbas av nedfall av svaveldioxid från Grekland, skyddas. Om ansökan beviljades skulle det inte heller medföra att skyddet upphörde för något av de skyddade ekosystemen i rutnätscellerna. 50 Den EMEP-norm som kommissionen har hänvisat till är dessutom en matematisk modell enligt vilken det inte finns något tröskelvärde under vilket ett teoretiskt nedfall inte kan detekteras. Enligt den grekiska regeringen är det nödvändigt att säkerställa en effektiv tillämpning av möjligheterna till undantag, vars betydelse framgår av direktivet. Kommissionens tolkning av dessa bestämmelser innebär att undantag inte skall beviljas någon medlemsstat vars utsläpp på något sätt bidrar till nedfall i en annan medlemsstat där de kritiska belastningsgränserna överskrids i vissa regioner. 51 Kommissionen har hävdat att det i direktivet talas om ”bidrag”, oavsett om detta är stort eller litet. Begreppet nedfall i teknisk bemärkelse understigande 0,5 procent förekommer inte i direktivet som en motsats till begreppet bidrag. Det är inte nödvändigt att detta bidrag är av avgörande betydelse för frågan huruvida det har skett ett överskridande utan det räcker att det konstateras ett bidrag för att ansökan om undantag skall avslås. I kommissionens meddelande KOM/97/088 slutlig till rådet och parlamentet av den 12 mars 1997 om en gemensam strategi för att bekämpa försurning (nedan kallat meddelandet om försurning), till vilket det hänvisas i skäl 9 i direktivet med avseende på undantaget enligt artikel 3.2, hänvisas inte till gällande rätt, eftersom rådet i den text som slutligen antogs medvetet föreskrev strängare villkor för undantag. Den grekiska regeringen kan därför inte med framgång åberopa detta meddelande som stöd för sin argumentation. 52 Greklands bidrag har fastställts genom aktualiserade resultat av extrapoleringar som grundar sig på de allmänna kunskaper om atmosfäriska processer för långväga spridning som forskarvärlden har erhållit de senaste 30 åren. Det är nödvändigt att utföra en extrapolering för att beräkna varje medlemsstats bidrag till föroreningarna, i den mening som avses i direktivet. Institutet är det vetenskapliga center som är mest lämpat att uttala sig om huruvida svaveldioxidutsläppen från en viss medlemsstat bidrar till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i en annan medlemsstat. 53 Enligt slutsatserna i EMEP:s rapporter förekom svavelnedfall som härrörde från utsläpp i Grekland, vilket bidrog till att svavelnedfallet överskred de kritiska belastningsgränserna för försurning i andra medlemsstater, och särskilt i Italien. Det ifrågasatta beslutet är grundat på uppgifter om utsläpp avseende åren 2000 och 2001. Greklands bidrag till svavelnedfallet är förvisso litet men inte försumbart. Tre medlemsstater, nämligen Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Finland och Konungariket Sverige, bidrar inte på något vis till svavelnedfallet i Italien. 54 Kommissionen anser att den tolkning som institutionen förespråkar inte försvagar den aktuella bestämmelsens effektivitet och att den överensstämmer med direktivets lydelse och målsättning. Undantaget kan tillämpas antingen om den medlemsstat som ansöker om undantag inte bidrar till följd av att nedfallet är lägre än EMEP-normens detektionsgränser, eller om de kritiska belastningsgränserna inte överskrids i de andra medlemsstaterna, vilket varken är en teoretisk eller grundlös möjlighet. 55 Kommissionen har slutligen anfört att den endast har tillämpat bestämmelserna i direktivet och att den därför inte har åsidosatt artikel 252 EG. Domstolens bedömning 56 Republiken Grekland har genom sina argument huvudsakligen tillbakavisat dels kommissionens tolkning av det andra villkoret för undantag enligt artikel 3.2 i direktivet, enligt vilket ”utsläppen … inte medverkar till att den kritiska belastningsgränsen överskrids” i andra medlemsstater, dels den utvärderingsmetod som kommissionen använde för att fastställa detta bidrag och har därigenom bestritt att Grekland över huvud taget har gett upphov till något svavelnedfall som har bidragit till att de kritiska belastningsgränserna har överskridits i Italien. 57 Domstolen underkänner den grekiska regeringens tolkning av villkoret att utsläppen inte får bidra till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet. 58 Det framgår av bestämmelsens ordalydelse att användning av tunga eldningsoljor med en svavelhalt på mellan 1 och 3 viktprocent får tillåtas endast under förutsättning dels att luftkvalitetsstandarder för svaveldioxid som anges i relevant gemenskapslagstiftning respekteras, dels att utsläppen av svaveldioxid inte ”bidra[r]… till att den kritiska belastningsgränsen överskrids” i någon medlemsstat. Det finns inte i denna bestämmelse några närmare föreskrifter rörande detta bidrags storlek eller dess betydelse vid nämnda överskridande. Det saknas helt stöd i denna bestämmelse för slutsatsen att undantag skulle kunna beviljas när bidraget inte har avgörande betydelse för huruvida de kritiska belastningsgränserna överskrids eller när bidraget visserligen kan detekteras men inte överstiger ett visst tröskelvärde. 59 En restriktiv tolkning av artikel 3.2 i direktivet får stöd inte endast av regeln att undantag skall tolkas restriktivt, utan även av en analys av direktivets förarbeten. Av dessa framgår att, även om kommissionen i förslaget till rådets direktiv angav att undantag kunde beviljas på villkor att bidraget till den gränsöverskridande föroreningen var ”försumbart”, rådet i direktivet som villkor för ett undantag föreskrev att utsläppen inte får ”bidra till” att de kritiska belastningsgränserna överskrids. Rådet gjorde därvid inte någon skillnad mellan huruvida bidraget är av betydande storlek eller inte och krävde heller inte att detta skulle vara avgörande för frågan huruvida det aktuella överskridandet hade ägt rum. 60 Det är riktigt att det i den spanska och den italienska versionen av artikel 3.2 i direktivet i samma mening förtydligas att utsläppen inte ”på ett betydande sätt” får bidra till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i medlemsstaterna. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 63 i sitt förslag till avgörande saknar emellertid detta förtydligande betydelse, eftersom det inte förekommer i någon annan språkversion och eftersom det till och med i den spanska och den italienska versionen av artikel 3.2 andra meningen i direktivet föreskrivs att undantaget endast kan beviljas om utsläppen ”inte bidrar till att de kritiska belastningsgränserna överskrids”, utan att det ovannämnda uttrycket ”på ett betydande sätt” används. 61 Denna slutsats medför inte heller att artikel 3.2 i direktivet förlorar sin ändamålsenliga verkan, eftersom tillstånd till användning av tunga eldningsoljor med en svavelhalt på mellan 1 och 3 viktprocent får beviljas om, såsom kommissionen har påpekat, resultaten av analyser visar att denna användning inte bidrar till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i medlemsstaterna eller om det inte längre kan konstateras att de kritiska belastningsgränserna överskrids i medlemsstaterna till följd av genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (EGT L 309, s. 1). 62 Den grekiska regeringen har kritiserat den metod som EMEP och kommissionen tillämpade för att fastställa i vilken mån medlemsstaten bidrog till att de kritiska belastningsgränserna överskreds. I motsats till vad den grekiska regeringen har hävdat föreskrivs det inte i direktivet att kommissionen skall tillämpa en viss utvärderingsmetod och inte heller att den metod som utgjorde referens i direktivets förarbeten skall tillämpas även efter detta direktivs ikraftträdande. 63 Kommissionen kan under dessa omständigheter inte kritiseras för att den grundade sig på resultaten av de analyser som institutet hade gjort med tillämpning av en utvärderingsmetod vars vetenskapliga giltighet den grekiska regeringen för övrigt inte har ifrågasatt. 64 Den grekiska regeringen har nämligen inte visat att Greklands bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskrids, särskilt i Italien, inte har styrkts med hjälp av aktualiserade resultat av extrapoleringar som, i likhet med vad institutets generaldirektör påpekade i sitt följebrev av den 19 november 2002, grundar sig på de allmänna kunskaper om atmosfäriska processer för långväga spridning som forskarvärlden har erhållit de senaste 30 åren. 65 Uttalandet i skäl 13 i det ifrågasatta beslutet att det är ställt utom allt rimligt tvivel att de grekiska utsläppen bidrog till att nedfallet i andra medlemsstater, särskilt i Italien, överskred de kritiska belastningsgränserna för försurning återfinns i den skrivelse som utarbetats av generaldirektören för institutet, vilket hade utfört de aktuella analyserna. I motsats till vad Republiken Grekland har gjort gällande uttalade sig generaldirektören angående dessa analyser i sin egenskap av generaldirektör och detta uttalande ger inte alls uttryck för någon personlig uppfattning utan återspeglar institutets ståndpunkt med avseende på dessa analyser. 66 Det ifrågasatta beslutet har under alla omständigheter antagits i överensstämmelse med den rådgivande kommitténs yttrande, och gemenskapsdomstolarna kan därför endast om det föreligger ett uppenbart sakfel eller en felaktig rättstillämpning eller maktmissbruk kritisera innehållet i ett beslut som kommissionen har fattat i överensstämmelse med kommitténs yttrande (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 27 september 1983 i mål 216/82, Universität Hamburg, REG 1983, s. 2771, punkt 14; svensk specialutgåva, volym 7, s. 265). Det har inte bevisats att det föreligger något sådant fel eller maktmissbruk. 67 Av det ovan anförda följer att kommissionen utan att åsidosätta vare sig artikel 3.2 i direktivet eller artikel 252 EG kunde anta det ifrågasatta beslutet och därvid grunda sig på resultaten av institutets analyser enligt vilka nedfallet med ursprung i Grekland bidrog till att de kritiska belastningsgränserna överskreds i vissa regioner i Italien och detta även om Greklands bidrag inte översteg 0,5 procent av svavelnedfallet och inte var av avgörande betydelse för frågan huruvida det hade skett ett överskridande. 68 Talan skall således inte heller bifallas på den andra grunden. Den tredje grunden avseende åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar Parternas argument 69 Republiken Grekland har gjort gällande att den på goda grunder kunde förvänta sig att erhålla ett undantag enligt artikel 3.2 i direktivet, med hänsyn särskilt till meddelandet om försurning som kommissionen lade fram samtidigt med det ursprungliga förslaget till direktiv. Det antyddes nämligen tydligt i detta meddelande att Republiken Grekland skulle kunna beviljas ett sådant undantag avseende sådana delar av dess territorium som inte på ett betydande sätt bidrog till försurningen. Det svavelnedfall i Italien som kunde tillskrivas Republiken Grekland motsvarade sammantaget under åren 1985–1996 ett bidrag som, då direktivet antogs, på grundval av EMEP:s rapport för år 1998, ansågs som ett obefintligt bidrag till det sammanlagda svavelnedfallet i Italien. Denna omständighet förstärkte ytterligare Republiken Greklands berättigade förväntningar på att undantagsbestämmelsen skulle tillämpas. 70 Kommissionen har genmält att förarbetena och meddelandet om försurning, vilka utmynnade i förslaget till rådets direktiv, inte kan anses som en konkret försäkran som väckte grundade förhoppningar hos sökanden i fråga om en viss omständighet. Det är ostridigt att förslag till direktiv ofta modifieras under förhandlingarnas gång, vilket för övrigt skedde i förevarande fall. Domstolens bedömning 71 Varje ekonomisk aktör har möjlighet att åberopa skyddet för berättigade förväntningar om en institution har ingett honom grundade förhoppningar. Dessutom finns det inte något som hindrar att en medlemsstat i samband med en talan om ogiltigförklaring gör gällande att en rättsakt från institutionerna kränker vissa ekonomiska aktörers berättigade förväntningar (se bland annat dom av den 10 mars 2005 i mål C-342/03, Spanien mot rådet, REG 2005, s. I-1975, punkt 47). 72 Det kan emellertid inte anses att ett meddelande som kommissionen framlagt samtidigt med ett förslag till direktiv, även om detta meddelande nämns i skälen till direktivet, har kunnat ge upphov till berättigade förväntningar på att de riktlinjer det ges uttryck för i meddelandet skall kvarstå, eftersom det följer av artiklarna 189a i EG-fördraget (nu artikel 250 EG) och 189c i EG-fördraget att kommissionen när som helst kan ändra sitt förslag och att rådet kan fatta beslut att ändra förslaget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 1993 i de förenade målen C-13/92–C-16/92, Driessen m.fl., REG 1993, s. I-4751, punkt 33). Detta har skett i förevarande fall med avseende på villkoren för att bevilja tillstånd till användning av tung eldningsolja med en svavelhalt på över 1 viktprocent. 73 Eftersom principen om skydd för berättigade förväntningar inte åsidosätts i det ifrågasatta beslutet skall talan inte bifallas på grunden avseende ett sådant åsidosättande. Den fjärde grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen Parternas argument 74 Den grekiska regeringen har hävdat att proportionalitetsprincipen medför en skyldighet att visa flexibilitet vid bedömningen av om undantag enligt artikel 3.2 i direktivet skall beviljas. Eftersom ”kritiska belastningsgränser”, ”överskridande” och ”bidrag till ett överskridande” inte är exakta begrepp, stred kommissionens mycket restriktiva tolkning mot den flexibilitet som krävs för att beakta ”de beskrivna miljöfenomenens komplexa territoriella struktur”, till vilken kommissionen hänvisade i meddelandet om försurning. 75 Obalansen mellan de kostnader som följer av ett avslag och de minimala vinsterna för miljön borde ha föranlett kommissionen att bevilja ansökan. Kostnaden för Republiken Grekland var 50 gånger högre än vad det skulle ha kostat Republiken Italien att uppnå samma miljöskyddsnivå på sitt territorium. Kommissionens ståndpunkt tvingar en medlemsstat att bära höga och oproportionerliga kostnader för att minska svavelhalten i tung eldningsolja medan den minskning av dessa halter som kan uppnås inte på något vis skulle bidra till att direktivets miljömål uppnås, eftersom antalet utsatta ekosystem i varje rutnätscell där de kritiska belastningsgränserna överskreds inte skulle förändras. Inte något av de oskyddade ekosystemen i den berörda italienska regionen skulle nämligen få ett bättre skydd om utsläppen av svaveldioxid på grund av förbränning av tung eldningsolja eller från vilken annan källa som helst i Grekland försvann. Inte heller skulle något av de skyddade ekosystemen i detta område bli sårbart endast på grund av att undantaget beviljades. Det ifrågasatta beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom det varken är lämpligt eller nödvändigt. 76 Den grekiska regeringen har tillagt att om kommissionens mycket restriktiva tolkning överensstämmer med direktivets andemening, innebär detta att direktivet i sig inte uppfyller lönsamhetskriteriet och att det strider mot proportionalitetsprincipen. 77 Kommissionen har gjort gällande att den omständigheten att rådet skärpte villkoren för undantag genom att i artikel 3 avlägsna begreppet försumbart bidrag som kommissionen hade föreslagit bekräftar att kommissionen inte har något utrymme för skönsmässig bedömning när den prövar en ansökan om undantag. 78 Rådet hade redan beaktat proportionalitetsprincipen. Belägg för att den omtvistade bestämmelsen är lämplig finns i skäl 8 i direktivet. Skälen 9, 10 och 15 i direktivet är grund för att anse att bestämmelsen är nödvändig. 79 Vidare följer det av domstolens rättspraxis att betydelsen av de eftersträvade målen skulle kunna motivera att vissa aktörer utsätts för negativa ekonomiska konsekvenser. En åtgärd som vidtagits på det miljöpolitiska området kan anses rättsstridig endast om det är uppenbart att åtgärden är olämplig med hänsyn till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar, vilket inte är fallet här. Domstolens bedömning 80 Det har vid prövningen av grunden avseende åsidosättande av artikel 3.2 i direktivet framkommit att kommissionen inte har något utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av en ansökan om undantag enligt nämnda bestämmelse för det fall förekomsten av ett bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskrids har konstaterats. Detta gäller oberoende av storleken på bidraget och dess betydelse för huruvida det skett ett överskridande. Under dessa omständigheter innebär frågan huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits egentligen, vilket kommissionen för övrigt har påpekat, ett ifrågasättande av själva direktivet. 81 Den grekiska regeringen har för övrigt på detta sätt i andra hand gjort gällande att direktivet självt, för det fall domstolen godtar kommissionens tolkning av detta, innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och att domstolen därför i enlighet med artikel 241 EG skall förklara att direktivet inte skall tillämpas. 82 Kommissionen och rådet anser att invändningen att direktivet är rättsstridigt skall avvisas, eftersom den grekiska regeringen inte anfört några rättsliga grunder till stöd för den i ansökan. 83 Denna ståndpunkt kan inte godtas. 84 I ansökan varigenom talan väcktes hävdade nämligen den grekiska regeringen i andra hand att gemenskapslagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen, eftersom de villkor för undantag som föreskrivs i direktivet inte uppfyller de rationella ekonomiska kriterier till vilka kommissionen hänvisade i meddelandet om försurning. 85 Den grekiska regeringen har i ansökan tillräckligt klart angett skälen till varför den anser att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Invändningen om rättsstridighet skall således inte avvisas av denna anledning. 86 Även om en medlemsstat har rätt att inom ramen för en talan om ogiltigförklaring vid gemenskapsdomstolarna göra en invändning om rättsstridighet avseende ett gemenskapsdirektiv som riktar sig till medlemsstaten och beträffande vilket medlemsstaten inte har väckt en talan om ogiltigförklaring inom den frist som föreskrivs i artikel 230 femte stycket EG, skall talan emellertid inte bifallas på den grunden. 87 Enligt domstolens rättspraxis (se, bland annat dom av den 14 april 2005 i mål C‑110/03, Belgien mot kommissionen, REG 2005, s. I-2801, punkt 61) förutsätter ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen att rättssubjekt genom en gemenskapsrättsakt åläggs en skyldighet som går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas med rättsakten. 88 Direktivet har artikel 130s.1 i fördraget som rättslig grund, vilken var ägnad att uppfylla målsättningarna i nämnda artikel 130r. Med hänsyn till att det är nödvändigt att göra avvägningar beträffande vissa mål och principer som anges i artikel 130r i EG-fördraget (nu artikel 174 EG i ändrad lydelse) och på grund av komplexiteten i de kriterier som gemenskapslagstiftaren skall iaktta vid genomförandet av miljöpolitiken, måste domstolskontrollen emellertid med nödvändighet begränsas till frågan huruvida rådet genom antagandet av förordningen har gjort sig skyldigt till en uppenbart oriktig bedömning (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech, REG 1998, s. I-4301, punkt 37). 89 I den mån som den grekiska regeringen grundar sina argument på uttalanden i meddelandet om försurning, skall det inledningsvis påpekas att rådet medvetet föreskrev strängare villkor för tillstånd till användning av tunga eldningsoljor med en svavelhalt på över 1 viktprocent. Följaktligen kan den grekiska regeringen inte med framgång åberopa detta meddelande till stöd för påståendet att gemenskapslagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen. 90 Enligt artikel 1.1 i direktivet är ändamålet med detta att minska utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa typer av flytande bränslen. För att uppnå detta ändamål föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet att tunga eldningsoljor från och med den 1 januari 2003 inte får användas inom medlemsstaternas territorier om svavelhalten överstiger 1 viktprocent. 91 Det framgår av särskilt skälen 3, 4 och 8 i direktivet att svavel som finns i olja i årtionden har erkänts som den viktigaste källan till svaveldioxidutsläpp, som är en av huvudorsakerna till surt regn och en av de viktigaste faktorerna bakom luftföroreningarna i många stads- och industriområden. Såsom det anges i synnerhet i skäl 5 i direktivet är försurningen vidare en gränsöverskridande företeelse. 92 Att tillstånd till användning av tung eldningsolja vars svavelhalt överstiger 1 viktprocent görs beroende av så stränga villkor som de som föreskrivs i artikel 3.2 i direktivet är således en lämplig åtgärd för att uppnå direktivets målsättning. 93 Vad gäller nödvändigheten av en strikt tillämpning av villkoret rörande utsläppens bidrag till att de kritiska belastningsgränserna överskrids anges i skäl 10 i direktivet att ”[s]tudier har visat att de fördelar som uppnås genom minskade svavelutsläpp till följd av reducerat svavelinnehåll i olika bränslen ofta vida överstiger de i detta direktiv beräknade kostnaderna för industrin. Tekniken för att minska svavelmängden i flytande bränslen finns och är väl inarbetad.” Såsom kommissionen har hävdat, tillfogade rådet detta skäl i syfte att visa att institutionen beaktade proportionalitetsprincipen då den skärpte reglerna i kommissionens förslag. 94 Det anges i skäl 15 i direktivet att det i medlemsstater och regioner där miljöförhållandena så tillåter är lämpligt att medge undantag från de gränsvärden som sätts för svavelhalten i tung eldningsolja. 95 Med hänsyn särskilt till effekterna av svavelutsläpp på människors hälsa och på miljön liksom till att dessa utsläpp i hög grad bidrar till den gränsöverskridande försurningen kunde rådet, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, anse att tillstånd till användning av tung eldningsolja vars svavelhalt överstiger 1 viktprocent får beviljas endast om en medlemsstats svavelutsläpp inte på något sätt bidrar till att de kritiska belastningsgränserna överskrids i medlemsstaterna, även om de ekonomiska kostnaderna kan bli höga och även om nämnda bidrag inte på ett betydande sätt medför att situationen i andra medlemsstater förvärras. 96 Det eftersträvade målet med bestämmelserna kan vara av sådan betydelse att de negativa följderna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023, punkt 17, och av den 17 juli 1997 i mål C‑183/95, Affish, REG 1997, s. I-4315, punkt 42), särskilt som miljöskyddet är ett av gemenskapens grundläggande mål (se, bland annat, dom av den 13 september 2005 i mål C-176/03, kommissionen mot rådet, REG 2005, s. I‑0000, punkt 41, och av den 15 november 2005 i mål C-320/03, kommissionen mot Österrike, REG 2005, s. I-0000, punkt 72). 97 Talan skall följaktligen inte heller bifallas på den grunden att direktivet är rättsstridigt. 98 Mot bakgrund av ovanstående omständigheter skall talan ogillas i sin helhet. Rättegångskostnader 99 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall rådet bära sin rättegångskostnad. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna. 3) Europeiska unionens råd skall bära sin rättegångskostnad. Underskrifter * Rättegångsspråk: grekiska.