Mål T‑359/04 British Aggregates Association m.fl. mot Europeiska kommissionen ”Statligt stöd – Miljöskatt på ballast i Förenade kungariket – Undantag beträffande Nordirland – Kommissionens beslut att inte göra invändningar – Betydande svårigheter – Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön” Sammanfattning av domen 1. Stöd som ges av en medlemsstat – Planerade stöd – Kommissionens undersökning – Preliminär fas och kontradiktorisk fas – Ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden – Bedömningssvårigheter – Kommissionens skyldighet att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Begrepp – Betydande svårigheter – Objektiv karaktär (Artikel 88.2 och 88.3 EG) 2. Förfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav (Domstolens stadga, artikel 21;tribunalens rättegångsregler, artikel 44.1 c) 3. Förfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor (Tribunalens rättegångsregler, artikel. 48.2 första stycket) 4. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden – Utrymme för skönsmässig bedömning – Iakttagande av sammanhanget mellan artiklarna 87 EG och 88 EG och andra bestämmelser i fördraget som har en icke snedvriden konkurrens inom den gemensamma marknaden som mål (Artiklarna 87 EG och 88 EG) 5. Stöd som ges av en medlemsstat – Planerade stöd – Kommissionens undersökning – Preliminär fas och kontradiktorisk fas – Ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden – Bedömningssvårigheter – Kommissionens skyldighet att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Undantagsordning som medför en eventuell diskriminering i skattehänseende mellan inhemska varor och importerade varor – Otillräcklig och ofullständig undersökning – Tecken på att det har förelegat betydande svårigheter (Artiklarna 23 EG, 25 EG, 88.2 och 88.3 EG och 90 EG) 1. Det är nödvändigt att inleda det formella granskningsförfarandet i artikel 88.2 EG, om kommissionen har betydande svårigheter att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen kan nämligen begränsa sig till den preliminära granskningsfasen enligt artikel 88.3 EG när den fattar ett beslut till förmån för en stödåtgärd endast i de fall då den, efter en första granskning, är övertygad om att denna är förenlig med den gemensamma marknaden. Om denna första granskning däremot inte gör det möjligt att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, är kommissionen skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och att, i detta syfte, inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG. Begreppet betydande svårigheter är ett objektivt kriterium. För att avgöra om det föreligger sådana svårigheter ska tribunalen på ett objektivt sätt undersöka såväl omständigheterna under vilka den angripna rättsakten fattades som dess innehåll, genom att jämföra skälen i beslutet med de upplysningar som kommissionen förfogade över då den avgjorde frågan huruvida det omtvistade stödet var förenligt med den gemensamma marknaden. Av detta följer att tribunalens lagenlighetskontroll av om det föreligger betydande svårigheter till sin natur går längre än en kontroll av om det gjorts en uppenbart oriktig bedömning. Om sådana svårigheter föreligger, kan ett beslut av kommissionen att inte göra invändningar ogiltigförklaras redan på denna grund, som följd av underlåtenheten att göra en kontradiktorisk och fördjupad granskning i enlighet med fördraget, även om det inte visas att kommissionen i sak gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning eller en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna. (se punkterna 55, 56 och 58) 2. Enligt artikel 21 i domstolens stadga och artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till sakprövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan. (se punkt 81) 3. Det är inte tillåtet att åberopa en ny grund under pågående rättegång, såvida den inte föranleds av rättsliga och faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet, såsom föreskrivs i artikel 48.2 första stycket i tribunalens rättegångsregler. En grund som utgör en utvidgning av en grund som, direkt eller indirekt, anförts i den ansökan genom vilken talan anhängiggjorts och som har en nära koppling till den sistnämnda grunden kan däremot tas upp till prövning. (se punkt 87) 4. Även om kommissionen i förfarandet enligt artiklarna 87 EG och 88 EG har ett utrymme för skönsmässig bedömning när den ska avgöra huruvida en ordning för statligt stöd är förenlig med den gemensamma marknadens krav, följer det av fördragets allmänna systematik att förfarandet aldrig får leda till ett resultat som strider mot specifika bestämmelser i fördraget. Denna skyldighet för kommissionen att respektera sammanhanget mellan artiklarna 87 EG och 88 EG och andra bestämmelser i EG‑fördraget är särskilt viktig, om dessa andra bestämmelser också har en icke snedvriden konkurrens inom den gemensamma marknaden som mål. När kommissionen beslutar om ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden får den nämligen inte bortse från risken att enskilda ekonomiska aktörer kan ge upphov till en skadlig inverkan på konkurrensen inom den gemensamma marknaden. När ett statligt stöd i vissa avseenden strider mot andra bestämmelser i fördraget kan kommissionen följaktligen inte förklara att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Vid prövningen av huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden ska kommissionen dessutom beakta villkoren på marknaden, däribland i skattehänseende. Av detta följer att enligt fördragets system kan ett stöd inte införas eller ges av en medlemsstat i form av diskriminering i skattehänseende av varor från andra medlemsstater. (se punkterna 91 och 92) 5. Om den första granskningen av ett stöd i den preliminära granskningsfas som avses i artikel 88.3 EG inte gör det möjligt att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, är kommissionen skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och att, i detta syfte, inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG. Att kommissionen har gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet är ett tecken på att det har förelegat betydande svårigheter. I det fall som avser en ordning med undantag från miljöskatt, som i sig utgör ett statligt stöd, ger diskrimineringen i skattehänseende mellan inhemska varor och varor som importeras från en annan medlemsstat, vilket strider mot antingen artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG, som en sådan ordning kan ge upphov till, således upphov till en fråga om respekten för sammanhanget mellan artiklarna 87 EG och 88 EG. Den omständigheten att kommissionen inte undersöker nämnda fråga i sitt beslut att inte göra några invändningar efter det preliminära granskningsförfarandet kan utgöra ett tecken på att det föreligger betydande svårigheter, vilket kräver att förfarandet enligt artikel 88.2 EG inleds. (se punkterna 55, 57, 90, 94–98 och 102) TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen) den 9 september 2010 ( * ) ”Statligt stöd – Miljöskatt på ballast i Förenade kungariket – Undantag beträffande Nordirland – Kommissionens beslut att inte göra invändningar – Betydande svårigheter – Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön” I mål T‑359/04, British Aggregates Association, Thomas (Förenade kungariket), Healy Bros. Ltd, Bryant (Irland), Williams, Alvarado (Irland), företrädda av Schmidt, solicitor, och advokaten Anderson den Hende, sökande, mot Europeiska kommissionen, företrädd av Navarro och T. Scharf, båda i egenskap av ombud, svarande, med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av M. Riley, därefter av Ballard och I. Rao, och slutligen av Rodriguez, båda i egenskap av ombud, biträdda av Bray och Rodriguez, barristers, intervenient, angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2004) 1614 slutlig av den 7 maj 2004 att inte göra invändningar mot ändringen av undantaget, i Nordirland, från skatten på ballast i Förenade kungariket, meddelar TRIBUNALEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden Roberts samt domarna Madden och Swanson (referent), justitiesekreterare: handläggaren Turner, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juni 2009, följande Dom Bakgrund till tvisten 1 Den första sökanden, British Aggregates Association (nedan kallat BAA), är en sammanslutning av små oberoende företag vars verksamhet består i drift av stenbrott i Förenade kungariket. Den har 55 medlemmar som sammantaget svarar för drift av över 100 stenbrott. De flesta av medlemmarna bedriver utvinning i stenbrott i Storbritannien (följaktligen med undantag av Nordirland). I detta fall handlar BAA för dess medlemmars räkning vilka bedriver utvinning i stenbrott i Förenade kungariket. 2 Den andra sökanden, Healy Bros. Ltd, och den tredje sökanden, Williams (nedan kallat DK Trotter), är ballastproducenter i Irland. 3 Förevarande mål rör det undantag från miljöskatt, som beviljats i Nordirland, vilket Europeiska gemenskapernas kommission bedömt i sitt beslut K(2004) 1614 slutlig av den 7 maj 2004, riktat till Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland (Stöd N 2/04 – Skatt på ballast – Nordirland) (nedan kallat det angripna beslutet). I beslutet förklarades att undantaget utgjorde ett stöd som var förenligt med den gemensamma marknaden, enligt artikel 87.3 c EG inom ramen för den preliminära granskningsfasen. Ett kortfattat meddelande om beslutet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning av den 2 april 2005 (C 81, s. 4). Enligt kommissionen var villkoren enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (EGT C 37, 2001, s. 3, nedan kallade riktlinjerna) uppfyllda. De allmänna bestämmelserna i AGL 4 De allmänna bestämmelserna om denna miljöskatt, vilka har rubriken ”Etappvis införande i Nordirland av skatten på ballast” (Aggreates Levy, nedan kallad AGL), infördes i Förenade kungariket genom sections 16–49 i den andra delen av finanslagen för år 2001 (Finance Act 2001) och dess bilagor 4–10. 5 Med tillämpning av förordningen om genomförande av finanslagen för år 2001 trädde bestämmelserna om AGL i kraft den 1 april 2002. 6 Finanslagen för år 2001 ändrades genom sections 129–133 och bilaga 38 till finanslagen för år 2002 (Finance Act 2002). Bestämmelserna i deras ändrade lydelse kompletterades bland annat med en övergångsperiod för att införa skatten i Nordirland. 7 AGL tas ut till ett belopp av 1,60 pund sterling (GBP) per ton kommersiellt utnyttjad ballast (section 16.4 i finanslagen för år 2001). 8 I section 16.2 i finanslagen för år 2001, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att AGL ska betalas när en viss kvantitet skattepliktig ballast utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket efter lagens ikraftträdande. Den är således tillämplig både på importerad ballast och på ballast som utvinns i Förenade kungariket. 9 Genom beslut K(2002) 1478 slutlig av den 24 april 2002 (stöd N 863/01 – Skatt på ballast) (nedan kallat beslutet från år 2002) godkändes AGL av kommissionen. Ett kortfattat meddelande om beslutet har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 5 juni 2002 (C 133, s. 11). 10 I beslutet från år 2002 slog kommissionen fast att det inte skulle göras några invändningar mot AGL, eftersom den ansåg att skattens tillämpningsområde var motiverat med hänsyn till det aktuella skattesystemets systematik och art och eftersom AGL följaktligen inte kunde anses utgöra ett stöd i den mening som avses i artikel 87 EG. 11 AGL är en miljöskatt som tas ut på ballast, för att minska och rationalisera utvinningen av de mineraler som vanligtvis används som ballast. Därigenom främjas de åtgärder genom vilka dessa mineraler ersätts av återanvänt material eller naturligt material som undantagits från skatteplikt, för att på så sätt bidra till miljöskyddet. 12 AGL tas ut på kommersiellt utnyttjande av sten, sand och grus som används som ballast. Skatten tas emellertid inte ut på dessa material om de används i andra syften. Under alla omständigheter tas AGL endast ut på naturlig ballast. Den tas däremot inte ut vare sig på ballast som utgörs av biprodukter eller avfall från andra processer eller på återanvänd ballast. 13 Vad beträffar Nordirland föreskrevs i finanslagen för år 2001 en ordning med undantag från AGL vilka gradvis avtog under en femårsperiod. För det första året föreskrevs att AGL skulle betalas med 0 procent. Den skattesats med vilken AGL skulle betalas höjdes med 20 procent per år för att slutligen uppgå till 100 procent efter fem år. Kostnaden för åtgärden, det vill säga förlusten av skatteintäkter för Förenade kungariket, uppskattades till 45 miljoner GBP för de fem åren. 14 Förenade kungariket motiverade särbehandlingen beträffande Nordirland med att det var angeläget att förebygga den tillfälliga risken för förlust av internationell konkurrenskraft för de företag som utvinner och bearbetar naturlig ballast från Nordirland, som följer av Nordirlands särskilda situation inom Förenade kungariket, genom att denna stat delar en landgräns med en annan medlemsstat. Det är följaktligen lättare att importera och exportera ballast och bearbetade produkter till och från Nordirland jämfört med andra regioner i Förenade kungariket. 15 Kommissionen förklarade följaktligen, i sitt beslut från år 2002, att ordningen med gradvis avtagande undantag från skatteplikt beträffande Nordirland var förenlig med den gemensamma marknaden, och den inledde inte det formella förfarandet enligt artikel 88.2 EG. 16 BAA väckte därefter talan vid förstainstansrätten om delvis ogiltigförklaring av beslutet från år 2002 (förstainstansrättens dom av den 13 september 2006 i mål T‑210/02, British Aggregates mot kommissionen, REG 2006, s. II‑2789). BAA hade i detta mål inte ifrågasatt kommissionens slutsats, att det progressiva införandet av AGL i Nordirland utgjorde ett stöd som var förenligt med den gemensamma marknaden, utan dess bedömning, att AGL inte utgjorde ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. 17 Förstainstansrätten ogillade BAA:s talan genom den ovan i punkt 16 nämnda domen av den 13 september 2006, British Aggregates mot kommissionen. Förstainstansrätten slog i domen fast att kommissionen inte hade gjort en uppenbart oriktig bedömning av tillämpningsområdet för skatten på ballast och att AGL följaktligen inte utgjorde ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. BAA överklagade denna dom den 27 november 2006. 18 Domstolen upphävde domen av den 13 september 2006 i det ovan i punkt 16 nämnda målet British Aggregates mot kommissionen, genom dom av den 22 december 2008 i mål C‑487/06 P, British Aggregates mot kommissionen (REG 2008, s. I‑10505), och återförvisade målet till förstainstansrätten. Ändringar av AGL angående det undantag från skatteplikt som beviljats beträffande Nordirland 19 Efter att ha konstaterat att de mål som eftersträvades genom det progressiva införandet av AGL i Nordirland inte uppnåddes såsom avsågs, beslutade Förenade kungariket att ersätta det gradvis avtagande undantaget från skatt på ballast i Nordirland med en ny undantagsordning. 20 Till och med efter det progressiva införandet av AGL konstaterades en ökning av oredovisad import av ballast från Irland till Nordirland, på vilken AGL inte hade betalats. Det fanns därför en stor risk för att ballastindustrin i Nordirland skulle förlora sin konkurrenskraft. Dessutom uppnåddes inte de miljömässiga fördelarna i Nordirland såsom avsågs. Detta berodde på att tillgången på återanvänt material och ersättningsmaterial som undantagits från skatten var begränsad i Nordirland och att infrastrukturer för insamling och bearbetning av dessa material var näst intill obefintliga. Enligt myndigheterna i Förenade kungariket har det progressiva införandet av AGL följaktligen inte gett industrin för bearbetade produkter i Nordirland tillräckligt med tid för att anpassa sig till denna utveckling, vid övergången till återanvänt material eller ersättningsmaterial. 21 Det är av dessa skäl som Förenade kungariket ersatte ordningen med gradvis avtagande undantag från skatteplikt i Nordirland med en ny undantagsordning. För att effektivt uppnå de miljömässiga mål som eftersträvas ska, enligt den nya ordningen, de aktörer i Nordirland som slutit ett miljöavtal med myndigheterna i Förenade kungariket, under perioden den 1 april 2004–31 mars 2011, endast betala 20 procent av AGL. De medges följaktligen undantag från AGL med 80 procent. Undantaget är emellertid villkorat av att de företag som avser att komma i åtnjutande av det formellt åtar sig att iaktta de avtal som sluts med Förenade kungarikets regering, genom vilka de förpliktas att delta i ett program för att uppnå miljömässiga mål och förbättringar under den period som undantaget varar. Förfarandet vid kommissionen 22 Förenade kungariket anmälde den nya undantagsordningen för kommissionen den 5 januari 2004. 23 Genom skrivelse av den 9 februari 2004 ingav BAA ett klagomål mot den nya undantagsordningen till kommissionen, i vilket företaget särskilt begärde att det formella granskningsförfarandet skulle inledas. 24 Den 12 februari 2004 anmodade kommissionen intervenienten att inkomma med ytterligare upplysningar. 25 Förenade kungariket besvarade denna anmodan i skrivelser av den 11 mars och den 2 april 2004. Det angripna beslutet 26 Den 7 maj 2004 antog kommissionen det angripna beslutet, i vilket den nya undantagsordningen ansågs utgöra ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, som emellertid var förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c EG. Kommissionen avslog således klagomålet från BAA, utan att inleda det formella granskningsförfarandet. 27 I det angripna beslutet påpekade kommissionen först att den i beslutet från år 2002, i fråga om den befintliga skatteordningen beträffande Nordirland, hade konstaterat att den åtgärd genom vilken AGL gradvis infördes i Nordirland var förenlig med punkt E.3.2 i riktlinjerna. Kommissionen hade i detta hänseende bedömt att AGL medförde att industrin i Nordirland försattes i en situation i vilken den riskerade att förlora sin internationella konkurrenskraft, särskilt i förhållande till ballastproducenterna i Irland. 28 Beträffande den nya undantagsordningen påpekade kommissionen därefter att myndigheterna i Förenade kungariket hade förklarat att AGL, sedan dess progressiva införande år 2002, hade försatt ballastindustrin i Nordirland i en ännu svårare konkurrenssituation än den som ursprungligen avsågs. Såsom det har erinrats om i punkt 20 ovan, konstaterades efter nämnda införande en ökning av olaglig utvinning och oredovisad import av ballast från Irland till Nordirland, varvid AGL inte hade betalats i någotdera av fallen. De utvinningsföretag som i behörig ordning betalade AGL drabbades följaktligen av dumpning till följd av den olagliga anskaffning för vilken det inte togs ut någon skatt, och deras försäljning minskade till förmån för de företag som stod för dumpningen. 29 Kommissionen tillade, i det angripna beslutet, att även om AGL har fått en positiv verkan som kan uppskattas i fråga om miljöskydd i Storbritannien, har skatten enligt Förenade kungariket inte fått den verkan som avsågs i Nordirland, där tillgången på återanvänt material eller ersättningsmaterial som undantagits från skatten är mycket begränsad och lokaliserad, och där infrastrukturerna för att samla in och bearbeta dessa material är näst intill obefintliga. Enligt myndigheterna i Förenade kungariket innebar detta att den ordning med undantag från skatteplikt som följer av finanslagen för år 2001 inte gav producenterna av bearbetade produkter i Nordirland tillräckligt med tid att anpassa sig till införandet av AGL, genom att övergå till återanvänt material eller ersättningsmaterial. 30 Kommissionen påpekade att Förenade kungarikets regering, för att uppnå de miljömässiga mål som eftersträvas, därför, såsom har angetts i punkt 21 ovan, har villkorat undantaget från skatteplikt med att de företag som avser att komma i åtnjutande av undantaget formellt åtar sig att iaktta de avtal som sluts med nämnda regering, genom vilka de förpliktas att delta i ett program för att uppnå miljömässiga mål och förbättringar under den period som undantaget varar. 31 För att ge industrin för bearbetade produkter (det vill säga de företag som utnyttjar naturlig ballast kommersiellt) mer tid att anpassa sig till och uppnå den påverkan på miljön som eftersträvas, skulle den befintliga ordningen med undantag från skatteplikt ersättas med en ny övergångsordning med undantag från AGL, som ska gälla för alla typer av ballast och enligt vilken de som kommer i åtnjutande av undantaget endast behöver betala 20 procent av den AGL som normalt ska betalas. Den nya ordningen trädde i kraft den 1 april 2004 och ska upphöra att gälla den 31 mars 2011 (det vill säga nio år efter det att skatten började tas ut, den 1 april 2002). 32 Efter att ha konstaterat att undantaget från AGL beviljades med hjälp av statliga medel, i form av ett undantag från skatten, till förmån för företag i Nordirland, genom att dessa gynnades eftersom det innebar att deras kostnader minskades jämfört med de kostnader de normalt skulle ha förorsakats, drog kommissionen, innan den granskade stödet mot bakgrund av riktlinjerna, slutsatsen att det rörde sig om ett stöd som ges av en medlemsstat. 33 I detta hänseende underströk kommissionen för det första att AGL ska anses utgöra en befintlig skatt, eftersom den, sedan månaden april 2002, redan hade införts i hela Förenade kungariket (inklusive Nordirland). 34 För det andra påpekade kommissionen att denna skatt tas ut för att skydda miljön och att avsikten med den är att nå detta mål, genom att bidra till att minska utvinningen av naturlig ballast och genom att uppmuntra användningen av ersättningsmaterial. I detta avseende tillade kommissionen, såsom har angetts i punkt 29 ovan, att även om det av empiriska uppgifter som lämnats av myndigheterna i Förenade kungariket framgår att AGL inte fått den verkan som avsågs i Nordirland, hade den emellertid fått en positiv verkan som kan uppskattas i fråga om miljöskydd i Storbritannien. I detta hänseende hade myndigheterna i Förenade kungariket uppgett att kvantiteterna av naturligt material som utvunnits i Storbritannien hade minskat väsentligt år 2002 (nämligen -5,7 procent jämfört med tidigare år), att kostnaderna för ballast som var föremål för beskattning var betydligt högre än för ballast som inte var skattepliktig, vilket indikerade att de miljömässiga kostnaderna som anskaffningen av ballast gav upphov till övervältrades på konsumenterna (genom att den negativa verkan som utvinningen av ballast fick på miljön internaliserades i kostnaderna för att producera ballast), samt att försäljningen av återanvänt material och ersättningsmaterial (såsom avfall från skiffer och kaolin) hade ökat och nya återvinningsanläggningar öppnats. 35 För det tredje anmärkte kommissionen att principbeslutet att undanta vissa företag i Nordirland från AGL redan hade fattats när skatten infördes den 1 april 2002. 36 Kommissionen drog av detta slutsatsen att villkoren i punkt 51.2 i riktlinjerna var uppfyllda. 37 Vad beträffar villkoren i 51.1 b andra strecksatsen i riktlinjerna, påpekade kommissionen att skatteordningen bara skulle gälla sju år och att nedsättningen avsåg en nationell skatt i avsaknad av en gemenskapsskatt. Kommissionen bedömde således att de 20 procent som de företag som kom i åtnjutande av undantaget likväl skulle betala utgjorde en betydande del av den nationella skatten. 38 Kommissionen ansåg att villkoren enligt riktlinjerna därför var helt uppfyllda. Den bedömde följaktligen att undantagsordningen var förenlig med den gemensamma marknaden, enligt artikel 87.3 c EG. 39 Kommissionen drog följaktligen slutsatsen att ordningen med undantag från AGL beträffande Nordirland, i dess ändrade lydelse, var förenlig med bestämmelserna i EG‑fördraget, och beslutade att inte göra invändningar. Förfarandet 40 Sökandena har väckt denna talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 augusti 2004. 41 I en handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 5 januari 2005 ansökte Förenade kungariket om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 4 mars 2005. Intervenienten inkom med sin inlaga, och övriga parter yttrade sig över denna inom föreskrivna tidsfrister. 42 På grund av ändringen i sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar förordnades referenten att tjänstgöra på den femte avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning. 43 Sökandena inkom, tillsammans med ansökan, med en begäran om att det skulle vidtas en åtgärd för processledning, med stöd av artikel 64.4 och artiklarna 68 och 70 i förstainstansrättens rättegångsregler. Kommissionen skulle genom åtgärden anmodas att förete skrivelsen med de ”empiriska uppgifter” som lämnats av Förenade kungariket i granskningsförfarandet, till vilken det hänvisas i skrivelsen från generaldirektören vid generaldirektoratet (GD) ”Konkurrens” vid kommissionen, som daterats den 20 juli 2004 och ställts till BAA:s legala företrädare. 44 Ordföranden på förstainstansrättens femte avdelning hade genom beslut av den 24 september 2008, efter det att parterna hörts, vilandeförklarat förfarandet i förevarande mål med stöd av artikel 77 a i rättegångsreglerna och artikel 54.3 i domstolens stadga, i avvaktan på domstolens avgörande i mål C‑487/06 P. 45 Den 22 december 2008 avkunnade domstolen domen i det ovan i punkt 18 nämnda målet British Aggregates mot kommissionen. Som en följd av detta återupptogs förfarandet i förevarande mål. 46 Parterna har på förstainstansrättens anmodan inkommit med yttrande i frågan vilken betydelse domen av den 22 december 2008 i det ovan i punkt 18 nämnda målet British Aggregates mot kommissionen kan få för förevarande mål. 47 Kommissionen har i sitt yttrande i denna fråga förklarat att den inte längre bestrider att förevarande talan kan tas upp till sakprövning. 48 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (femte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 3 juni 2009. 49 Sökandena återkallade vid förhandlingen deras begäran om att det skulle vidtas en åtgärd för processledning enligt artikel 64.4 och artiklarna 68 och 70 i förstainstansrättens rättegångsregler (se punkt 43 ovan). 50 Vid förhandlingen förklarade även intervenienten att den, till följd av domen av den 22 december 2008 i det ovan i punkt 18 nämnda målet British Aggregates mot kommissionen, inte längre bestrider att förevarande talan kan tas upp till sakprövning. Parternas yrkanden 51 Sökandena har yrkat att tribunalen ska – ogiltigförklara det angripna beslutet, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 52 Kommissionen har, med stöd av intervenienten, yrkat att tribunalen ska – ogilla talan, och – förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna. Rättslig bedömning Inledande anmärkningar 53 Till stöd för sin talan har sökandena åberopat tre ogiltighetsgrunder. Som första grund har det gjorts gällande att artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG har åsidosatts. Den andra grunden avser åsidosättande av riktlinjerna. Såvitt avser den tredje grunden har sökandena gjort gällande att kommissionen har åsidosatt processuella skyldigheter, särskilt enligt artikel 88.2 EG. Inom ramen för den tredje grunden har sökandena även klandrat kommissionen för en bristande motivering i det angripna beslutet, och följaktligen för att ha åsidosatt artikel 253 EG, samt för att ha åsidosatt sina skyldigheter under den preliminära fasen. 54 Sökandena har, inom ramen för den grund som avser åsidosättande av artikel 88.2 EG, anfört att kommissionen, genom att godkänna den aktuella stödordningen efter endast en preliminär granskning, har åsidosatt artikel 88.2 EG och artikel 4.4 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1). Enligt sistnämnda bestämmelse är institutionen skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet, om en anmäld åtgärd ger upphov till allvarliga tvivel i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden. BAA:s argument och den bevisning som bolaget hade lagt fram till stöd för klagomålet visade att det förelåg allvarliga tvivel, för det första på att den nya undantagsordningen inte var förenlig med den gemensamma marknaden, inklusive artiklarna 23 EG och 25 EG eller 90 EG (den första grunden), och för det andra på att villkoren enligt riktlinjerna inte var uppfyllda (den andra grunden). 55 Enligt fast rättspraxis är det nödvändigt att inleda det formella granskningsförfarandet i artikel 88.2 EG, om kommissionen har betydande svårigheter att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen kan följaktligen begränsa sig till den preliminära granskningsfasen enligt artikel 88.3 EG när den fattar ett beslut till förmån för en stödåtgärd endast i de fall då den, efter en första granskning, är övertygad om att denna är förenlig med den gemensamma marknaden. Om denna första granskning däremot leder till att kommissionen intar motsatt ståndpunkt eller inte har gjort det möjligt att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, är kommissionen skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och att i detta syfte inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG (se bland annat dom av 20 mars 1984 i mål 84/82, Tyskland mot kommissionen, REG 1984, s. 1451, punkt 13, svensk specialutgåva, volym 7, s. 565, den 19 maj 1993 i mål C‑198/91, Cook mot kommissionen, REG 1993, s. I‑2487, punkt 29, svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑201, av den 15 juni 1993 i mål C‑225/91, Sanchez mot kommissionen, REG 1993, s. I‑3203, punkt 33, svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑213, och av den 2 april 2009 i mål C‑431/07 P, Collins och Bouygues Télécom mot kommissionen, REG 2009, s. I‑2665, punkt 61, se även förstainstansrättens dom av den 18 september 1995 i mål T‑49/93, SIDE mot kommissionen, REG 1995, s. II‑2501, punkt 58). 56 Begreppet betydande svårigheter är ett objektivt kriterium. För att avgöra om det föreligger sådana svårigheter ska tribunalen på ett objektivt sätt undersöka såväl omständigheterna under vilka den angripna rättsakten fattades som dess innehåll, genom att jämföra skälen i beslutet med de upplysningar som kommissionen förfogade över då den avgjorde frågan huruvida det omtvistade stödet var förenligt med den gemensamma marknaden (domarna i de ovan i punkt 55 nämnda målen Collins och Bouygues Télécom mot kommissionen, punkt 63, och SIDE mot kommissionen, punkt 60). Av detta följer att tribunalens lagenlighetskontroll av om det föreligger betydande svårigheter till sin natur går längre än en kontroll av om det gjorts en uppenbart oriktig bedömning (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovan i punkt 55 nämnda målen Castro mot kommissionen, punkterna 31–38, och Sanchez mot kommissionen, punkterna 34–39, och förstainstansrättens dom av den 15 mars 2001 i mål T‑73/98, Prayon‑Rupel mot kommissionen, REG 2001, s. II‑867, punkt 47). 57 Att kommissionen har gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet är enligt rättpraxis även ett tecken på att det har förelegat betydande svårigheter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 55 nämnda målet Castro mot kommissionen, punkt 37, dom av den 3 maj 2001 i mål C‑204/97, Portugal mot kommissionen, REG 2001, s. I‑3175, punkterna 46–49, och domen i det ovan i punkt 56 nämnda målet Prayon-Rupel mot kommissionen, punkt 108). 58 Eftersom kommissionen antog det angripna beslutet utan att inleda den formella granskningsfasen, kan antagandet av beslutet anses vara lagenligt endast om den preliminära granskningen inte visade sig vara förenad med betydande svårigheter. Om sådana svårigheter förelåg, skulle beslutet nämligen kunna ogiltigförklaras redan på denna grund, som följd av underlåtenheten att göra en kontradiktorisk och fördjupad granskning i enlighet med EG‑fördraget, även om det inte visats att kommissionen i sak gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning eller en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna. 59 Av detta följer att samtliga grunder som sökandena har anfört mot det angripna beslutet ska undersökas, för att bedöma huruvida de visar att det förelåg betydande svårigheter med anledning av vilka kommissionen var tvungen att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 13 januari 2004 i mål T‑158/99, Thermenhotel Stoiser Moyer m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. II‑1, punkt 91, och av den 20 september 2007 i mål T‑375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 67 och 77). I detta hänseende finns det anledning att först pröva den första grunden, som avser att artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG har åsidosatts. Den första grunden: Åsidosättande av artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG Parternas argument 60 Enligt sökandena var en följd av den nya ordningen med undantag från AGL att det på ballast som importerades från Irland togs ut AGL med full skattesats (1,60 GBP per ton), medan det på identiska varor som producerats i Nordirland endast togs ut skatt med 0,32 GBP per ton, det vill säga bara 20 procent av den fulla skattesatsen för AGL. Till skillnad från producenter i Nordirland har producenter i Irland inte heller möjlighet att göra miljöåtaganden för att kunna omfattas av undantagsordningen. Av detta följer en diskriminering i skattehänseende som strider mot artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG, vilken har samma syfte, nämligen en icke snedvriden konkurrens på den gemensamma marknaden. 61 Den omständigheten att kommissionen godkänt den nya undantagsordningen är, för sökandena, ännu mer förvånande eftersom kommissionen i det angripna beslutet uttryckligen konstaterade att syftet med ordningen var att skydda konkurrenskraften för industrin i Nordirland i förhållande till producenterna i Irland, trots domstolens praxis, enligt vilken kommissionen inte får förklara att ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden om det strider mot andra bestämmelser i EG‑fördraget, bland annat om bestämmelserna, såsom i detta fall artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG, syftar till en icke snedvriden konkurrens på marknaden. Det föreligger följaktligen allvarliga tvivel i frågan huruvida den nya undantagsordningen är förenlig med den gemensamma marknaden. 62 Sökandena har i repliken preciserat att de bestämmelser i EG‑fördraget som innebär förbud mot tullar och alla avgifter med verkan motsvarande tullar (artiklarna 23 EG och 25 EG) och interna skatter eller avgifter som inverkar diskriminerande på handeln (artikel 90 EG) inte kan tillämpas kumulativt. Bestämmelserna kompletterar emellertid varandra till den del syftet med artikel 90 EG bland annat är att hindra att förbudet mot tullar och avgifter med verkan motsvarande tullar kringgås genom interna skatter eller avgifter. Det är följaktligen inte alltid klart hur avgränsningen mellan tillämpningsområdena för artiklarna 23 EG och 25 EG, å ena sidan, och artikel 90 EG, å andra sidan, ska göras. Mot bakgrund av de kriterier som har angetts i domstolens praxis är det i vart fall klart att den diskriminerande karaktär som betecknar AGL medför att en av dessa bestämmelser ska tillämpas på skatten. Sökandena klargjorde vid förhandlingen att de, i enlighet med denna rättspraxis, beträffande den första grunden i första hand gör gällande att artiklarna 23 EG och 25 EG har åsidosatts och, i andra hand, att artikel 90 EG har åsidosatts. 63 Vad beträffar åsidosättandet av artiklarna 23 EG och 25 EG har sökandena hävdat att nämnda artiklar innebär förbud mot alla pålagor för importerade varor, såvida inte pålagorna ingår i ett allmänt system för interna skatter eller avgifter som tillämpas systematiskt på inhemska och utländska varor enligt samma kriterier, eller utgör ersättning för en tjänst som importören har tillhandahållits. För att en pålaga för en importerad vara ska ingå i ett allmänt system för interna skatter eller avgifter, har domstolen slagit fast att den ska medföra att samma skatt läggs på en inhemsk vara och en identisk utländsk vara, i samma saluföringsskede, och den händelse som medför att skattskyldigheten inträder ska också vara identisk för båda varorna. 64 I Nordirland är det emellertid inte bara så att AGL tas ut med olika skattesatser (0,32 GBP mot 1,60 GBP), utan också i olika saluföringsskeden. Skatten ingår följaktligen inte i ett allmänt system för interna skatter eller avgifter. Detta ger upphov till diskriminering, eftersom importerad ballast till sin natur alltid beskattas på grund av en annan händelse, vilken medför att skattskyldigheten inträder, än den som medför skattskyldighet för inhemsk ballast. Enligt sökandena framgår det nämligen av rättspraxis att artiklarna 23 EG och 25 EG har åsidosatts, om de händelser som har medfört skattskyldighetens inträde för inhemska och utländska varor har varit olika, även om den skatt som tas ut för utländska varor i realiteten är lägre än den som tas ut för inhemska varor. Följaktligen är AGL, genom att den särskilt tas ut för utländska varor, en skatt med verkan motsvarande tullar. 65 AGL är dessutom en skatt med verkan motsvarande en tull, därför att den är särskilt utformad för att tas ut för utländska varor, i motsats till inhemska varor. Inom Förenade kungariket påförs AGL vissa ballastproducenter som inte är tvungna att övervältra skatten på konsumenterna, utan som helt eller delvis kan skriva av den såsom utgörande rörelsekostnader. Eftersom Förenade kungariket inte har möjlighet att beskatta producenter som är etablerade utanför dess territorium, tar den ut skatt på utländska varor. 66 För det fall tribunalen anser att uttaget av AGL på import till Nordirland ”ingår i ett allmänt system för interna skatter eller avgifter”, och därför inte ska kvalificeras som en skatt med verkan motsvarande tullar, har sökandena hävdat att uttaget strider mot artikel 90 EG. 67 I detta hänseende har sökandena gjort gällande att producenter utanför Nordirland inte har möjlighet att sluta miljöavtal för att komma i åtnjutande av skattesatsen på 20 procent av AGL. Eftersom de aktuella varorna är identiska, strider skillnaden i behandling mot artikel 90 första stycket EG, genom att producenterna i Nordirland skyddas mot konkurrensen. 68 Detta förhållande är oförenligt med fast rättspraxis, enligt vilken medlemsstaterna endast får införa ett system för differentierad beskattning för vissa varor, om differentieringen är förenlig med gemenskapsrätten. Den aktuella stödordningen är inte förenlig med denna rättspraxis, eftersom det kriterium som läggs till grund för den lägsta skatten per definition endast gäller för inhemska varor. 69 Kommissionen anser inledningsvis att sökandena inte klart har angett grunden för sin talan. Det är inte lätt att avgöra huruvida talan grundas på en överträdelse av artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG, eller av samtliga dessa bestämmelser. Det räcker inte att påstå att bestämmelserna i detta fall är aktuella, utan att motivera på vilket sätt de kan vara det. 70 I detta hänseende har kommissionen bland annat understrukit att de åberopade artiklarna avser olika områden, eftersom artiklarna 23 EG och 25 EG innebär att tullar på import och export samt alla avgifter med verkan motsvarande sådana tullar ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna, och artikel 90 EG avser diskriminering i skattehänseende till förfång för varor från en annan medlemsstat. Det följer av fast rättspraxis att bestämmelser om avgifter med verkan motsvarande tullar och bestämmelser om interna skatter eller avgifter med diskriminerande verkan inte kan tillämpas kumulativt, så att en och samma pålaga inte kan höra till båda kategorierna samtidigt. Eftersom det ankommer på sökandena att precisera vilka bestämmer de anser har åsidosatts, anser kommissionen att denna typ av grund, som är vag och motsägelsefull, inte bör tillåtas i samband med repliken, i synnerhet inte med så detaljerade argument som dem som har framförts av sökandena. Grunden bör därför avvisas redan av detta skäl, i enlighet med artikel 44 i rättegångsreglerna. 71 Kommissionen har i dupliken ytterligare gjort gällande att sökandenas argument, att AGL är en skatt med verkan motsvarande tullar i den mening som avses i artikel 25 EG är nytt och följaktligen har framförts i strid med artikel 48.2 i rättegångsreglerna. 72 För det fall tribunalen beslutar att inte avvisa grunden har kommissionen först understrukit att det inte verkar vara frågan om artiklarna 23 EG och 25 EG, eftersom det angripna beslutet inte avser en tull på import av ballast från Irland. Enligt kommissionen är AGL inte en pålaga som tas ut för importerade varor, utan, i egenskap av skatt på ballast, en skatt som tas ut inom en sektor. Eftersom producenterna i Nordirland betalar minst 20 procent av AGL, utan att få en motprestation, motsvarar de faktiska omständigheterna varken artiklarna 23 EG eller 25 EG eller den rättspraxis som har åberopats av sökandena. 73 Vad sedan avser artikel 90 EG är kommissionen av den uppfattningen att sökandena saknar grund för sitt påstående om diskriminering. Kommissionen har framhållit att det endast rör sig om diskriminering, om olika regler tillämpas i lika situationer. I detta fall föreligger emellertid ingen diskriminering, vare sig direkt eller indirekt. 74 I skattehänseende innebär detta att en skattefördel som nekas en person som saknar hemvist i landet kan utgöra en skillnad i behandling av två kategorier av skattskyldiga personer och, följaktligen, en diskriminering i den mening som avses i EG‑fördraget, om det inte föreligger någon objektiv skillnad avseende förhållandena som kan motivera en skillnad i behandling i detta avseende av de båda kategorierna av skattskyldiga. I förevarande fall finns emellertid sakliga skäl som är hänförliga till de aktuella varornas natur, den aktuella industrins lokala karaktär och till den särskilda situationen för Nordirland. 75 Kommissionen har i andra hand erinrat om att det med hänsyn till det aktuella systemets art och systematik kan vara motiverat med en differentiering mellan företag. Eftersom undantagsordningen är särskilt utformad för att avhjälpa svårigheterna för ballastindustrin i Nordirland ligger det i själva naturen hos denna ordning att det bara är företagen i Nordirland som kan göra miljöåtaganden i förhållande till myndigheterna i Förenade kungariket. 76 Kommissionen är följaktligen av den uppfattningen att den inte ställdes inför några betydande svårigheter, utan att den tvärtom befann sig i en situation i vilken den, i slutet av den preliminära fasen, kunde dra slutsatsen att det anmälda stödet var förenligt med den gemensamma marknaden. 77 Intervenienten har anslutit sig till kommissionens anmärkningar, eftersom den anser att den första grunden inte är tillräckligt preciserad och att talan inte kan vinna bifall på denna grund. Det rör sig i detta fall varken om en tull eller en avgift med verkan motsvarande en tull eller om en intern skatt eller avgift med diskriminerande verkan. 78 Intervenienten har tillagt att det inte är alla företag i Nordirland som kommer i åtnjutande av det partiella undantaget från skatteplikt på 80 procent. Undantaget kan endast beviljas de företag som formellt sluter avtal, i syfte att uppnå miljömässiga mål och förbättringar, och iakttar sådana avtal. Iakttagandet av miljöavtal är nämligen förenat med höga kostnader för genomförande, vilka kompenseras genom undantaget från skatteplikt, medan aktörer utanför Nordirland inte behöver stå för sådana kostnader. 79 Det allmänna system för inre pålagor som införts i Förenade kungariket tillämpas dessutom på samma sätt på inhemska och utländska varor. Företagen i Irland behandlas följaktligen inte annorlunda än företag i Förenade kungariket, vilka inte behöver stå för kostnader som hänger samman med förbättringar av miljön och vilka inte kompenseras genom ett partiellt undantag från AGL. Tribunalens bedömning – Huruvida den första grunden kan tas upp till sakprövning 80 Kommissionen och intervenienten har först hävdat att den första grunden bör avvisas, i enlighet med artikel 44 i rättegångsreglerna, eftersom den är för vag och motsägelsefull. Det är således inte uppenbart på vilken bestämmelse sökandena har grundat sin talan. 81 Tribunalen erinrar härvid om att enligt artikel 21 i domstolens stadga och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna ska en ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till sakprövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan (förstainstansrättens beslut av den 25 juli 2000 i mål T‑110/98, RJB Mining mot kommissionen, REG 2000, s. II‑2971, punkt 23, förstainstansrättens dom av den 3 februari 2005 i mål T‑19/01, Adams m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. II‑315, punkt 64). 82 Det är uppenbart att användningen av ordet ”eller” i ansökan innebär att sökandena alternativt gör gällande åsidosättande av artiklarna 23 EG och 25 EG, å ena sidan, och artikel 90 EG, å andra sidan. 83 Dessa uppgifter, i ansökan, var så klara och precisa att svaranden kunde förbereda sitt försvar i den mening som avses i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. 84 Sökandena klargjorde vid förhandlingen att de med den första grunden i första hand gör gällande att artiklarna 23 EG och 25 EG har åsidosatts och, i andra hand, att artikel 90 EG har åsidosatts. 85 Under dessa omständigheter anser tribunalen att den första grunden är tillräckligt klar och precis i den mening som avses i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. 86 Kommissionen har för det andra gjort gällande att sökandenas argument, att AGL är en skatt med verkan motsvarande en tull i den mening som avses i artikel 25 EG, framfördes för första gången i samband med repliken. Det rör sig således om ett nytt argument och det har följaktligen framförts i strid med artikel 48.2 i rättegångsreglerna. 87 Det är enligt rättspraxis inte tillåtet att åberopa en ny grund under pågående rättegång, såvida den inte föranleds av rättsliga och faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet, såsom föreskrivs i artikel 48.2 första stycket i rättegångsreglerna (beslutet i det ovan i punkt 81 nämnda målet RJB Mining mot kommissionen, punkt 24). En grund som utgör en utvidgning av en grund som, direkt eller indirekt, anförts i den ansökan genom vilken talan anhängiggjorts och som har en nära koppling till den sistnämnda grunden kan däremot tas upp till prövning (se förstainstansrättens dom av den 9 mars 1999 i mål T‑212/97, Shaffer mot kommissionen, REGP 1999, s. I‑A‑41 och II‑185, punkt 87 och där angiven rättspraxis, och beslutet i det ovan i punkt 81 nämnda målet RJB Mining mot kommissionen, punkt 24). 88 Det kan i förevarande fall konstateras att artikel 25 EG inte har åberopats direkt i ansökan. Det är likväl så, att sökandena i ansökan har åberopat att artikel 23 EG har åsidosatts, eftersom den nya undantagsordningen ger upphov till diskriminering i skattehänseende. Det ska erinras om att enligt artikel 23.1 EG ska gemenskapen grunda sig på en tullunion som ska omfatta all handel med varor. Denna union ska innebära dels att tullar på import och export samt alla avgifter med verkan motsvarande sådana tullar ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna, dels att en gemensam tulltaxa för handeln mellan medlemsstaterna och tredjeland ska införas (domstolens dom av den 21 juni 2007 i mål C‑173/05, kommissionen mot Italien, REG 2007, s. I‑4917, punkt 27). 89 Artikel 23 EG, som innebär förbud mot tullar, och artikel 25 EG, som innebär förbud mot avgifter med verkan motsvarande tullar, utgör följaktligen, sammantagna, nödvändiga komplement som medför ett allmänt förbud (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 december 1962 i de förenade målen 2/62 och 3/62, kommissionen mot Luxemburg och Belgien, REG 1962, s. 813, svensk specialutgåva, volym 1, s. 133, domen i det ovan i punkt 88 nämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 28 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 november 2007 i mål C‑221/06, Dickerson och Solis, REG 2007, s. I‑9643, punkt 27 och där angiven rättspraxis). Det aktuella argumentet utgör följaktligen en utvidgning av en grund som anförts tidigare, och det kan tas upp till sakprövning i enlighet med artikel 48.2 första stycket i rättegångsreglerna. – Huruvida talan ska bifallas på den första grunden 90 Det framgår av den rättspraxis som det har hänvisats till i punkt 57 ovan att den omständigheten att kommissionen har gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet är ett tecken på att det har förelegat betydande svårigheter. 91 Domstolen har slagit fast att även om kommissionen i förfarandet enligt artiklarna 87 EG och 88 EG har ett utrymme för skönsmässig bedömning när den ska avgöra huruvida en ordning för statligt stöd är förenlig med den gemensamma marknadens krav, följer det av EG‑fördragets allmänna systematik att förfarandet aldrig får leda till ett resultat som strider mot specifika bestämmelser i EG‑fördraget (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 maj 1980 i mål 73/79, kommissionen mot Italien, REG 1980, s. 1533, punkt 11, av den 19 september 2000 i mål C‑156/98, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I‑6857, punkt 78, och förstainstansrättens dom av den 31 januari 2001 i de förenade målen T‑197/97 och T‑198/97, Pittman m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. II‑303, punkt 75). Denna skyldighet för kommissionen att respektera sammanhanget mellan artiklarna 87 EG och 88 EG och andra bestämmelser i EG‑fördraget är särskilt viktig, om dessa andra bestämmelser, såsom i förevarande fall artiklarna 23 EG och 25 EG, å ena sidan, eller artikel 90 EG, å andra sidan, vilka är avsedda att skydda den fria rörligheten för varor samt konkurrensen mellan inhemska och utländska varor, också har en icke snedvriden konkurrens inom den gemensamma marknaden som mål. När kommissionen beslutar om ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden får den nämligen inte bortse från risken att enskilda ekonomiska aktörer kan ge upphov till en skadlig inverkan på konkurrensen inom den gemensamma marknaden (domen i det ovan i punkt 55 nämnda målet Sanchez mot kommissionen, punkterna 42 och 43). 92 När ett statligt stöd i vissa avseenden strider mot andra bestämmelser i EG‑fördraget kan kommissionen följaktligen inte förklara att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden (dom av den 19 september 2000 i det ovan i punkt 91 nämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 78, och domen i det ovan i punkt 57 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 41). Vid prövningen av huruvida ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden ska kommissionen dessutom beakta villkoren på marknaden, däribland i skattehänseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 1980 i det ovan i punkt 91 nämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 11, och domen i det ovan i punkt 57 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 42). Av detta följer att enligt EG‑fördragets system kan ett stöd inte införas eller ges av en medlemsstat i form av diskriminering i skattehänseende av varor från andra medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 27 maj 1981 i de förenade målen 142/80 och 143/80, Essevi och Cook, REG 1981, s. 1413, punkt 28, svensk specialutgåva, volym 6, s. 113). 93 Enligt domstolens praxis kan vissa undantag från skatteplikt eller skattelättnader, särskilt när syftet med dessa är att möjliggöra upprätthållandet av viss produktion eller vissa företag, som utan dessa särskilda skattefördelar inte längre skulle vara lönsam på grund av höjda produktionskostnader, rättfärdigas på villkor att de medlemsstater som använder sig av dessa möjligheter på ett icke-diskriminerande och icke‑skyddande sätt låter fördelarna gälla även för importerade varor som befinner sig i samma situation (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 27 februari 1980 i mål 168/78, kommissionen mot Frankrike, REG 1980, s. 347, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 5, s. 1, av den 30 oktober 1980 i mål 26/80, Schneider-Import, REG 1980, s. 3469, punkt 9, och av den 18 april 1991 i mål C‑230/89, kommissionen mot Grekland, REG 1991, s. I‑1909, punkt 12). 94 Sökandena har hävdat att verkan av den nya ordningen med undantag från AGL beträffande Nordirland, såsom den godkänts av kommissionen i det angripna beslutet, medför diskriminering i skattehänseende, som strider mot artiklarna 23 EG och 25 EG eller mot artikel 90 EG, vilket ger upphov till betydande svårigheter. 95 Det ankommer således på tribunalen att pröva om den påstådda diskrimineringen i skattehänseende är ett tecken på att det föreligger betydande svårigheter genom att kontrollera om kommissionen, vid sin bedömning av den aktuella stödordningens förenlighet, var skyldig att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG, för att undersöka huruvida artiklarna 87 EG och 88 EG samt artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG har tillämpats på ett sinsemellan konsekvent sätt. 96 I detta hänseende ska det först noteras att den nya ordningen med undantag från AGL, som godkänts genom det angripna beslutet, genom att utgöra undantag från en skatt utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 EG, vilket för övrigt inte har bestritts av parterna. 97 Det kan dessutom konstateras att kommissionen i det angripna beslutet utgick från detta förhållande när den granskade stödet mot bakgrund av riktlinjerna. I detta sammanhang ansåg denna institution att AGL utgjorde ett befintligt stöd och att villkoren, i punkt 51.2 i riktlinjerna, för att kunna tillämpa punkt 51.1 i riktlinjerna på en sådan skatt, var uppfyllda. Kommissionen bedömde därefter att villkoren i riktlinjerna, däribland villkoret om betalning av en betydande del av skatten av dem som kom i åtnjutande av undantaget från skatteplikt, var uppfyllda. Kommissionen drog härav slutsatsen att undantaget från AGL var förenligt med den gemensamma marknaden, enligt artikel 87.3 c EG. 98 Det ska slutligen påpekas, i ett för övrigt lika obestritt avseende, att frågan om den påstådda diskriminering i skattehänseende som följer av åsidosättandet av artiklarna 23 EG och 25 EG eller artikel 90 EG inte togs upp i det angripna beslutet, vilket inte rörde tillämpningen av någon av dessa bestämmelser. 99 Det är emellertid ostridigt att den nya undantagsordning som införts i Nordirland, och godkänts genom det angripna beslutet, får till följd att det på naturlig ballast som utvinns i Nordirland av producenter som har slutit ett miljöavtal tas ut 20 procent av skattesatsen för AGL (0,32 GBP per ton), medan det för identiska varor som importeras från Irland tas ut AGL med full skattesats (1,60 GBP per ton). Det följer därför av de allmänna bestämmelserna om AGL i sin helhet, samt av den undantagsordning beträffande Nordirland som godkänts genom det angripna beslutet, att identiska varor beskattas på olika sätt. 100 Det ska även påpekas att ballastproducenterna i Irland, enligt lagstiftningen i Förenade kungariket, inte kan sluta ett miljöavtal, såsom framhölls av kommissionen och Förenade kungariket vid förhandlingen. Ballastproducenterna i Irland har inga andra möjligheter för att komma i åtnjutande av ordningen med undantag från AGL, exempelvis genom att visa att deras verksamheter är förenliga med miljöavtalen, vilka kan slutas av ballastproducenterna i Nordirland. 101 Det ska dessutom understrykas att BAA, i sitt klagomål, hade hävdat att syftet med den aktuella stödordningen inte var att skydda konkurrenskraften för ballastproducenterna i Nordirland. BAA hade också framhållit att den nya undantagsordningen i betydande utsträckning kunde snedvrida och påverka handeln mellan medlemsstater och att den inte alls kunde anses vara förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c EG. 102 Det kan, mot bakgrund av det anförda, konstateras att kommissionen, eftersom den i det angripna beslutet inte prövade frågan om en eventuell diskriminering i skattehänseende mellan ifrågavarande inhemska varor och varor som importeras från Irland, inte hade laglig grund för att, på grundval av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999, anta beslutet att inte göra några invändningar mot det undantag från AGL som anmälts av myndigheterna i Förenade kungariket. 103 Under dessa omständigheter ska det angripna beslutet ogiltigförklaras, utan att sökandenas övriga grunder behöver prövas. Rättegångskostnader 104 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas. 105 Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska följaktligen bära sina rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar TRIBUNALEN (femte avdelningen) följande: 1) Kommissionens beslut K(2004) 1614 slutlig av den 7 maj 2004 att inte göra invändningar mot ändringen av undantaget, i Nordirland, från skatten på ballast i Förenade kungariket ogiltigförklaras. 2) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som har förorsakats British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd och Williams. 3) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader. Vilaras Prek Ciucă Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 september 2010. Underskrifter * Rättegångsspråk: engelska.