62016TJ0682 TRIBUNALENS DOM (tredje avdelningen) den 26 september 2018 ( *1 ) ”EGFJ – Arealstöd – Förfarande för innehållande av månadsbetalningar till en medlemsstat – Artikel 41.2 b i förordning (EU) nr 1306/2013 – Centrala komponenter i det nationella kontrollsystemet – Konstaterade brister – Handlingsplan innehållande tydliga framstegsindikatorer som upprättats efter samråd med kommissionen – Proportionalitet” I mål T‑682/16, Republiken Frankrike , företrädd av Turner, Quinn, Nguyen, A.‑L. Desjonquères och Moore, samtliga i egenskap av ombud, sökande, med stöd av Republiken Portugal , företrädd av L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, Jones och Elliott, samtliga i egenskap av ombud, intervenient, mot Europeiska kommissionen , företrädd av Munoz och Hogan, båda i egenskap av ombud, svarande, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF av kommissionens genomförandebeslut C(2016) 4287 final av den 12 juli 2016 om innehållande av månadsbetalningarna till Frankrike inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), meddelar TRIBUNALEN (tredje avdelningen), sammansatt av S. Frimodt Nielsen (referent), ordföranden samt domarna Hendricks och N. Półtorak, justitiesekreterare: E. Coulon, följande Dom Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten De omtvistade bestämmelserna 1 I artikel 41, som har rubriken ”Minskning och innehållande av månadsbetalningar och mellanliggande betalningar” i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 ( EUT L 347, 2013, s. 549 , rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13 ), föreskrivs följande: ”2. Kommissionen får anta genomförandeakter för att minska eller hålla inne månadsbetalningarna eller de mellanliggande betalningarna till en medlemsstat om en eller flera av de centrala komponenterna i det nationella kontrollsystemet i fråga inte existerar, eller inte fungerar på grund av de konstaterade bristernas allvarliga eller ihållande karaktär eller om det finns likartade allvarliga brister i systemet för återvinning av oegentligt utförda betalningar och om ett av följande villkor är uppfyllt: … b) Kommissionen fastställer att den berörda medlemsstaten inte är i stånd att genomföra de korrigerande åtgärder som krävs inom den omedelbara framtiden, i enlighet med en handlingsplan med tydliga framstegsindikatorer som ska fastställas i samråd med kommissionen. Minskningen eller innehållandet av utbetalningarna ska tillämpas för de relevanta utgifter som betalats av det utbetalande organet och för vilka brister befunnits förekomma under en period som ska fastställas i de genomförandeakter som avses i detta stycke och som inte får vara längre än tolv månader … De genomförandeakter som föreskrivs i detta stycke ska antas i enlighet med det rådgivande förfarande som avses i artikel 116.2. Innan kommissionen antar de genomförandeakter som avses i detta stycke, ska den informera den berörda medlemsstaten om sin avsikt att göra detta och uppmana medlemsstaten att reagera inom en period som inte får vara kortare än 30 dagar. Genomförandeakterna som fastställer de månadsbetalningar som avses i artikel 18.3 eller de mellanliggande betalningar som avses i artikel 36, ska ta hänsyn till de genomförandeakter som antas i enlighet med denna punkt.” 2 I artikel 41.3 i förordning nr 1306/2013 anges följande: ”Minskningar och innehållanden enligt denna artikel ska tillämpas i enlighet med proportionalitetsprincipen och ska inte påverka tillämpningen av artiklarna 51 [bokföringsmässig kontroll] och 52 [kontroll av överensstämmelse].” Utarbetande och godkännande av handlingsplanen 3 Genom en skrivelse av den 14 maj 2013 underrättade kommissionen de franska myndigheterna om att flera revisioner som utförts av kommissionens ansvariga avdelningar visade på återkommande problem avseende det arealstöd som beviljats inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Problemen gällde särskilt det integrerade administrations- och kontrollsystemet (nedan kallat det integrerade systemet), identifieringssystemet för jordbruksskiften (nedan kallat identifieringssystemet), även kallat grafiskt jordbruksskiftesregister (nedan kallat jordbruksskiftesregistret), administrativa dubbelkontroller och kontroller på plats. Kommissionen uppmanade därför de franska myndigheterna att lämna in en ”handlingsplan innehållande uppgifter om de åtgärder som krävs för att avhjälpa de brister som konstaterats”. 4 Genom skrivelse av den 13 november 2013 lämnade de franska myndigheterna in sin handlingsplan, efter att vid flera tillfällen ha varit i kontakt med kommissionen. Genom en skrivelse av den 28 november 2013 anförde kommissionen att handlingsplanen kunde ”betraktas som slutgiltig” (nedan kallad handlingsplanen) och påpekade att ”inom området för arealstöd kunde … de föreslagna åtgärderna fortfarande kompletteras [och] preciseras i samband med genomförandet av handlingsplanen”. 5 Den första punkten av handlingsplanen avsåg arealstöd. Denna del innehöll för det första olika åtgärder för uppdatering av identifieringssystemet, för det andra åtgärder rörande kontroller på plats och för det tredje åtgärder avseende beräkning av betalningar och påföljder. När det gäller uppdateringen av identifieringssystemet avsåg de fastställda åtgärderna huvudsakligen analys av fotografiska bilder som fanns i en databas kallad BD TOPO (nedan kallad databasen BD TOPO), i viken olika landskapsdelar såsom skogar, vattendrag eller byggnader hade digitaliserats. Detta systematiska analysarbete skulle möjliggöra en ny beräkning av de stödberättigande arealer som låg till grund för betalningarna. De övriga tre delarna av handlingsplanen som inte har ifrågasatts i förevarande mål rörde villkoren för stöd, stödrättigheter och djurbidrag. Övervakning, begäran om revision och nya regler för handlingsplanen 6 Handlingsplanen innehöll en övervakningsmekanism, inom ramen för vilken ett omfattande informationsutbyte ägde rum mellan de franska myndigheterna och kommissionen. Av handlingsplanen framgick således att de franska myndigheterna skulle inlämna lägesrapporter om dess genomförande. År 2014 lämnades sådana rapporter in den 4 februari, den 4 april, den 2 juli och den 14 oktober. 7 Genom skrivelse av den 22 december 2014 drog kommissionen, efter en revision som utfördes i november 2014 för att bedöma de framsteg som gjorts vad avser handlingsplanen, slutsatsen att databasen BD TOPO var för gammal och bristfällig för att möjliggöra en uppdatering av identifieringssystemet och att det följaktligen inte kunde bekräftas att handlingsplanen hade genomförts med framgång. Kommissionen konstaterade emellertid att den hade noterat att de franska myndigheterna hade utvecklat en alternativ strategi som delvis skulle lösa de problem som konstaterats. Kommissionen var således av uppfattningen att det för att förhindra ett innehållande eller en minskning av utbetalningar enligt artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013, ”[var] nödvändigt att upprätta en ändrad handlingsplan” och att det ”[var] oundgängligt att avhjälpa dessa brister före genomförandet av regleringsåret 2015 (april 2015)”. 8 Genom en skrivelse av den 23 december 2014 översände de franska myndigheterna ”de förväntade uppgifterna rörande genomförandet av handlingsplanen … år 2014 och uppföljningen därav år 2015” till kommissionen. Dessa uppgifter kompletterades med den femte lägesrapporten som de franska myndigheterna skickade till kommissionen den 30 januari 2015. 9 Genom skrivelse av den 17 februari 2015 påpekade kommissionen bland annat att det var nödvändigt att klargöra flera aspekter rörande genomförandet av den handlingsplan som de franska myndigheterna redogjort för i deras skrivelse om överlämnande av den femte lägesrapporten av den 30 januari 2015. Genom skrivelse av den 25 februari 2015 lämnade kommissionen till de franska myndigheterna en rad uppgifter rörande resultaten av en undersökning beträffande ansökningsåren 2013 och 2014, som visade att ”det kontrollsystem som införts i Frankrike var bristfälligt på grund av brister i identifieringssystemet …, problem kopplade till fastställandet av stödberättigade arealer, bristen på effektiva kontroller på plats och metoder för beräkning av stöd och påföljder i avsaknad av retroaktiva återkrav”. Därefter gjorde kommissionen ett besök i Frankrike, den 11–13 mars 2015, och de franska myndigheterna gjorde en uppdatering av handlingsplanen. Den 30 mars 2015 lämnade de franska myndigheterna kompletterande uppgifter till kommissionen. Genomförandet av förfarandet för innehållande av betalningar 10 Genom skrivelse av den 13 april 2015 sände kommissionen ett meddelande till de franska myndigheterna i enlighet med artikel 41.2 fjärde stycket i förordning nr 1306/2013 (nedan kallat meddelandet av den 13 april 2015). 11 I en första del av skrivelsen hänvisade kommissionen till olika uppgifter avseende handlingsplanen och till översynen av denna. 12 Kommissionen anförde för det första att handlingsplanen konkret avsåg uppdateringen av identifieringssystemet för att för varje referensskifte fastställa den maximala stödberättigande arealen enligt bestämmelserna i förordningarna, särskilt med beaktande av nyare ortofoton, resultaten av kontrollerna på plats och icke stödberättigande element som fanns i befintliga databaser. 13 För det andra förklarade kommissionen varför den efter revisionen i november 2014 hade konstaterat att de fastställda milstenarna inte hade iakttagits, att det fanns brister vad gäller kvaliteten på arbetet och problem rörande de arealer för vilka betalning hade ägt rum i form av en engångsbetalning och uppmanade således de franska myndigheterna i sin skrivelse av den 22 december 2014 att upprätta en ”ändrad handlingsplan”. 14 För det tredje uppgav kommissionen i detta avseende att den ”reviderade handlingsplan som Frankrike hade inlämnat [genom skrivelse av den 23] december 2014” innehöll uppgifter avseende analysen av bilder i enlighet med regler som syftar till att säkerställa arealernas stödberättigande och deras överensstämmelse med förordningen, uppgifter rörande tillämpningen av det pro rata-system som avses i artikel 10 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor ( EUT L 181, 2014, s. 48 ) (nedan kallat pro rata-systemet), uppgifter rörande stödberättigande vad gäller viss permanent gräsmark enligt artikel 4.1 h i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 ( EUT L 347, 2013, s. 608 ) enligt etablerade lokala sedvänjor (nedan kallat ”stödberättigande vad avser viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor”) och uppgifter rörande ”den grafiska anmälan av jordbruksskiften från och med 2015”. Kommissionen påpekade emellertid att de franska myndigheterna, genom en skrivelse av den 20 januari 2015 vad gäller genomförandet av den ändrade handlingsplanen, hade redogjort för de svårigheter som uppkommit i samband med administrationen av stödansökningar för 2015, vilka diskuterades vid ett besök i Frankrike i mars 2015. 15 I en andra del av skrivelsen upprättade kommissionen en lägesrapport avseende handlingsplanen, i vilken den bland annat påtalade det sätt på vilket de franska myndigheterna tillämpade pro rata-systemet och vilka risker som enligt kommissionen fortfarande förekom i samband med fastställandet av vissa arealers stödberättigande enligt etablerade lokala sedvänjor. Sammanfattningsvis fann kommissionen i detta avseende att ”handlingsplanen inte hade följts … på grund av att inte alla de arealer som upptagits i jordbruksskiftesregistret förfogade över en maximal stödberättigande areal som fastställts i enlighet med bestämmelserna i Europeiska unionen”. 16 I en tredje del av skrivelsen hänvisade kommissionen också till villkoren för administration av de ansökningar om arealstöd 2015 som för övrigt hade lämnats in av de franska myndigheterna. 17 Mot bakgrund av ovanstående konstaterade kommissionen att ”den kombinerade effekten av bristerna vad beträffar kvaliteten som var en inneboende del av förvaltnings- och kontrollsystemet och undantagen från reglerna för inlämning av ansökningar om stöd som Frankrike [hade] för avsikt att tillämpa på ansökningarna för 2015””inte [gav] den rimliga försäkran som krävs för en korrekt administration av stödet och därmed om utgifternas laglighet och korrekthet” och ”väck[te] tvivel hos kommissionen beträffande möjligheten att göra korrekta betalningar inom de frister som de franska myndigheterna [hade] fastställt”. Kommissionen övervägde därför att innehålla eller minska betalningarna med 5 procent om inte de franska myndigheterna, före den 16 oktober 2015, avhjälpte den osäkerhet som konstaterats vad gäller lägesrapporten avseende handlingsplanen och reglerna för administration av stödansökningarna för 2015. 18 De franska myndigheterna svarade på skrivelsen av den 13 april 2015 genom en ny uppdatering av handlingsplanen av den 24 april 2015 med rubriken ”Handlingsplan … Tidsplan för GJP-regleringsåret 2015” och genom en skrivelse av den 7 maj 2015 som avsåg en ”uppföljning av handlingsplanen” som sammanfattade deras ståndpunkt. 19 Därefter ägde ett omfattande informationsutbyte rum mellan kommissionen och de franska myndigheterna. Ett bilateralt möte ägde rum den 10 juni 2015, en lägesrapport överlämnades till kommissionen den 13 juli 2015, den sjätte åtgärdsplanen lämnades in den 9 oktober 2015 och den 1 december 2015 ägde ett besök av kommissionens ansvariga avdelningar rum i Frankrike. 20 Genom skrivelse av den 22 december 2015 inkom kommissionen med kompletterande yttranden inom ramen för förfarandet för innehållande av betalningar. Kommissionen erinrade om att lägesrapporterna inte hade lämnats in till kommissionen inom de frister som fastställts och att den hade anmärkningar vad gäller tillämpningen av pro rata-systemet och fastställandet av stödberättigande för viss permanent gräsmark på grundval av etablerade lokala sedvänjor och kontroller som gjorts på plats. 21 Genom en skrivelse av den 13 januari 2016 svarade de franska myndigheterna på dessa kompletterande synpunkter. De sammanfattade inledningsvis den information som överlämnats till kommissionen och redogjorde därefter närmare för genomförandet av de element som ingick i handlingsplanen och hänvisade till att dessa åtgärder skulle slutföras 2016 enligt den handlingsplan som godkändes i november 2013. Kommissionen kunde år 2015 således inte göra gällande att handlingsplanen inte hade genomförts för att vidta en åtgärd i form av innehållande av utbetalningar. De franska myndigheterna hänvisade även till de nya reglerna om fotoanalys som infördes 2015. De franska myndigheterna besvarade slutligen olika synpunkter som lämnats av kommissionen rörande tillämpningen av pro rata-systemet och stödberättigande för viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor och den kritik som framförts avseende utförandet av kontroller på plats. De franska myndigheterna gjorde sammanfattningsvis gällande att de till fullo uppfyllt eller till fullo skulle uppfylla de åtaganden som anges i den handlingsplan som godkändes i november 2013. 22 Efter dessa utbyten skickades lägesrapporter till kommissionen den 28 januari, den 26 februari, den 4 och den 29 april 2016. Dessutom planerade kommissionen ett nytt besök i Frankrike den 11–15 april 2016. 23 Genom skrivelse av den 20 maj 2016 sände kommissionen ett kompletterande meddelande enligt artikel 41.2 fjärde stycket i förordning nr 1306/2013 (nedan kallat det kompletterande meddelandet av den 20 maj 2016). I detta meddelande anförde kommissionen att det var nödvändigt att kontrollera kvaliteten på de kontroller som utfördes på plats och att tilldelningen av stödrättigheter var korrekt. Kommissionen hänvisade även till ”bristerna vad beträffar kvaliteten på snabba besök” och anförde att det fanns ”problem avseende förenligheten med definitionen av permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor” och ”problem i samband med inrättandet av ett [pro rata-system]”. På den grunden underrättande kommissionen de franska myndigheterna om att den övervägde att innehålla eller minska betalningarna med 3 procent. 24 Genom skrivelse av den 16 juni 2016 besvarade de franska myndigheterna det kompletterande meddelandet av den 20 maj 2016. De anförde att de ansåg sig ha genomfört handlingsplanen i enlighet med sina åtaganden och att de konstateranden som gjorts vad gäller de nya reglerna om administration av gräsmark som infördes i samband med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken saknar grund. 25 Den 12 juli 2016 antog kommissionen genomförandebeslutet och ställde in månadsbetalningarna till Republiken Frankrike inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) (nedan kallat det angripna beslutet). I detta beslut fastställde kommissionen att de månadsbetalningar som gjorts till Republiken Frankrike enligt artikel 18 i förordning nr 1306/2013 hade inställts med ett belopp som fastställts genom tillämpning av en procentsats för innehållande som uppgick till 3 procent av månadsbetalningarna avseende arealstödet för år 2015 och att innehållandet tillämpades på de månadsbetalningar som skulle göras till Frankrike enligt artikel 18.2 i förordning nr 1306/2013 för de månatliga utgifter som betalats av det utbetalande organet Agence de Services et de Paiement från juli 2016 till juni 2017. Detta beslut delgavs de franska myndigheterna den 13 juli 2016. Förfarandet och parternas yrkanden 26 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 23 september 2016 väckte Republiken Frankrike förevarande talan. 27 Den 22 december 2016 inkom kommissionen med sitt svaromål. Repliken och dupliken inkom inom angivna frister. 28 I handling som inkom till tribunalens kansli den 7 december 2016 ansökte Republiken Portugal om att få intervenera i detta mål till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden. Ordföranden på tribunalens tredje avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 12 januari 2017. Republiken Portugal inkom med sin inlaga och parterna inkom med sina yttranden över inlagan inom de utsatta fristerna. 29 Som en åtgärd för processledning av den 26 januari 2018 uppmanade tribunalen, i enlighet med artikel 89.3 i rättegångsreglerna, parterna att besvara ett antal frågor. Parterna efterkom denna anmodan inom den föreskrivna fristen. 30 Med beaktande av att parterna inte begärt någon muntlig förhandling, beslutade tribunalen (tredje avdelningen), på förslag av referenten och enligt artikel 106.3 i rättegångsreglerna, att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet. Tribunalen ansåg nämligen att den hade tillräckligt underlag genom handlingarna i målet för att avgöra målet utan att gå vidare med förfarandet. 31 Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska – ogiltigförklara det angripna beslutet, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 32 Republiken Portugal, som har intervenerat till stöd för Republiken Frankrike, har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet. 33 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska – ogilla talan, och – förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna. Rättslig bedömning 34 Republiken Frankrike har till stöd för sin talan åberopat två grunder. Den första grunden, som har åberopats i första hand, avser åsidosättande av artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013, eftersom de franska myndigheterna, för det första, till fullo har genomfört handlingsplanen som omfattar tydliga framstegsindikatorer som fastställts efter samråd med kommissionen, och, för det andra, att det angripna beslutet grundar sig på uppgifter som inte anförts i den handlingsplanen. Den andra grunden, som har åberopats i andra hand, avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013 35 Republiken Frankrike har inledningsvis anfört att det förfarande för kontroll av överensstämmelse som fastställs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013 (nedan kallat förfarande för kontroll av överensstämmelse) gör det möjligt att säkerställa att jordbruksutgifterna har verkställts i överensstämmelse med Europeiska unionens lagstiftning. Detta förfarande ger medlemsstaterna nödvändiga garantier för att kunna framföra sina synpunkter och regleras i kommissionens riktlinjer, i vilka det särskilt specificeras hur de finansiella konsekvenserna av en kontroll av överensstämmelse beräknas. Däremot har förfarandet för innehållande av de betalningar som föreskrivs i artikel 41 i förordning nr 1306/2013 (nedan kallat förfarande för innehållande) nästan aldrig genomförts och regleras inte i kommissionens riktlinjer. 36 Enligt Republiken Frankrike avser inte förfarandet för innehållande de situationer där det, såsom i förevarande mål, dels råder oenighet om tillämpningen av ett pro rata-system, dels om fastställandet att vissa arealer är stödberättigade enligt etablerade lokala sedvänjor. Om det godtas att en sådan oenighet kan göras gällande inom ramen för två olika förfaranden skulle detta kunna äventyra de förfarandegarantier som den berörda medlemsstaten har inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse, tvinga medlemsstaten att ändra sin praxis inom ramen för förfarandet om innehållande, även om ett fördragsbrott ännu inte fastställts, eller beröva förfarandet för kontroll av överensstämmelse dess ändamålsenliga verkan. Kommissionen har genom att hänvisa till en sådan oenighet inom ramen för ett förfarande för innehållande, förhindrat ett effektivt informationsutbyte inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse. 37 Republiken Portugal anser på samma sätt att artikel 41 i förordning nr 1306/2013 inte gör det möjligt att anta ett beslut om innehållande av månadsbetalningar på grundval av omständigheter som den berörda medlemsstaten inte har föreslagit i sin handlingsplan. Ett sådant beslut skulle ha samma konsekvenser som en finansiell korrigering, men de garantier som ges genom förfarandet för kontroll av överensstämmelse skulle inte säkerställas. Kommissionen har genom att ensidigt ändra eller se över medlemsstaternas strikt formulerade förpliktelser, tillämpat ett förfarande som ger betydligt mindre garantier. Eftersom nya omständigheter därefter har tillkommit, borde kommissionen ha inlett ett förfarande för kontroll av överensstämmelse. 38 Republiken Frankrike har inledningsvis gjort gällande att det angripna beslutet strider mot artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013, eftersom kommissionen inte kunde dra slutsatsen att den berörda medlemsstaten ”inte var i stånd att genomföra de åtgärder som anges i en handlingsplan med tydliga framstegsindikatorer som ska fastställas i samråd med kommissionen”. Detta villkor är inte uppfyllt dels för att handlingsplanen hade genomförts fullt ut, dels för att det angripna beslutet grundar sig på omständigheter som inte förutsågs i handlingsplanen. 39 Republiken Frankrike har för det första hänvisat till att den åtagit sig att tillämpa den handlingsplan som godkändes i november 2013. Eftersom de närmare bestämmelser som ursprungligen fastställdes för att uppdatera identifieringssystemet visade sig vara otillräckliga, har Republiken Frankrike även hänvisat till att den genom skrivelse av den 23 december 2014 föreslagit alternativa bestämmelser som kommissionen godkände. 40 Republiken Frankrike har för det andra gjort gällande att den handlingsplan som godkändes i november 2013 och ändrades i december 2014 har genomförts till fullo. 41 När det gäller uppdateringen av identifieringssystemet har Republiken Frankrike påpekat att den ursprungliga planen var att fotografierna skulle aktualiseras och att befintliga databaser skulle användas, i synnerhet databasen BD TOPO, för att underlätta analysen och att de ändrade bestämmelser som föreslagits i december 2014 syftade till att övervinna de svårigheter som uppkom när det visade sig att databasen BD TOPO inte var tillräckligt tillförlitlig. Denna uppdatering genomfördes inom den maximala tidsfristen. Problemet med att fotografierna var av äldre datum löstes i slutet av 2014, såsom angavs i de franska myndigheternas skrivelse av den 23 december 2014, och arbetat med att analysera fotografierna slutfördes 2016, såsom angavs i fjortonde lägesrapporten av den 1 september 2016. 42 När det gäller de kontroller som utfördes på plats har Republiken Frankrike anfört att den har kritiserats för att ha tagit med element och områden som inte var stödberättigade. För att lösa detta problem fastställdes i handlingsplanen att ett eskaleringsförfarande skulle införas som innebar att prefekturkungörelser på området skulle ske på central nivå innan kungörelserna undertecknades. Denna åtgärd genomfördes inom den fastställda tidsfristen, det vill säga för regleringsåret 2014. 43 När det gäller beräkningen av betalningar och sanktioner har Republiken Frankrike anfört att den klandrats för att ha gjort felaktiga beräkningar, för att inte ha fastställt bestämmelser om uppföljning i samband med retroaktiva återkrav, och för att inte ha återkrävt felaktigt utbetalda belopp. För att lösa detta problem beslutade Republiken Frankrike, vad beträffar regleringsåren 2013 och 2014, att riktlinjerna till de behöriga myndigheterna skulle preciseras och att övervakningen skulle förbättras från och med regleringsåret 2015, och att algoritmen för beräkning av påföljder för frikopplat stöd skulle ses över, varvid detta senare datum gjorde det möjligt att beakta de ändringar av algoritmen som blev oundgängliga på grund av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa åtgärder antogs inom de fastställda tidsfristerna. I synnerhet, även om det först i augusti 2016 var möjligt att bekräfta att ändringen av algoritmen hade genomförts korrekt i samband med den faktiska betalningen för regleringsåret 2015, rörde det sig i detta sammanhang endast om att fastställa konsekvenserna av den nya algoritmen så snart som möjligt. Åtagandet i handlingsplanen, som bestod i att ändra algoritmen 2015, fullgjordes inom den fastställda fristen. 44 Republiken Frankrike har i detta sammanhang påpekat att även om genomförandet av de åtgärder som föreskrevs i handlingsplanen, såsom uppdateringen av identifieringssystemet eller ändringen av algoritmen, ledde till förseningar vad gäller genomförandet av betalningarna för regleringsår 2015, omfattas denna fråga inte av handlingsplanen som sådan, som inte avsåg tidpunkten för genomförandet av detta eller andra regleringsår. 45 Republiken Frankrike har för det tredje gjort gällande att kommissionen inte kan grunda sig på faktorer som inte omfattas av handlingsplanen för att anta ett beslut om innehållande av betalningar. Ett sådant beslut skulle endast kunna antas om de åtgärder som fastställdes i handlingsplanen som godkändes i november 2013 och ändrades i december 2014 hade åsidosatts. 46 Republiken Frankrike har i detta avseende inledningsvis medgett att den diskussion som fördes i samband med informationsutbytet med kommissionen avseende genomförandet av handlingsplanen avsåg tillämpningen av pro rata-systemet eller fastställandet av stödberättigande vad avser viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor. Republiken Frankrike har påpekat att genomförandet av de nya möjligheter som föreskrivs i EU:s lagstiftning från och med regleringsåret 2015 kunde innebära att det för att uppdatera identifieringssystemet var nödvändigt att, utöver det arbete som bestod i fotoanalys som fastställdes i handlingsplanen, göra vissa fältbesök avseende ett relativt begränsat antal områden. Tillämpningen av pro rata-systemet och fastställandet av stödberättigande vad avser viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor har aldrig beaktats som sådana av de franska myndigheterna bland dessa framstegsindikatorer i handlingsplanen, och det ankommer inte på kommissionen att ensidigt ändra planen för att beakta dem. Dessa frågor nämns inte i någon av framstegsindikatorerna i de lägesrapporter som skickats till kommissionen, eller i uppdateringarna av handlingsplanen, såsom de av den 12 mars och den 24 april 2015. 47 Republiken Frankrike har vidare påpekat att kommissionen i det angripna beslutet anfört att det fortfarande finns betydande förseningar vad gäller handläggningen av stödansökningarna, särskilt vad gäller de ärenden som rör permanent gräsmark. Kommissionen drog därav slutsatsen att de mål som eftersträvades med handlingsplanen inte kunde uppnås under den omedelbara framtiden. Republiken Frankrike anser dock att den handlingsplan som den åtagit sig har genomförts inom de fastställda tidsfristerna. Förseningarna i genomförandet av betalningarna för regleringsåret 2015 hänför sig inte till handlingsplanen, som inte avser tidsplanen för genomförandet av detta eller andra regleringsår. Såvida kommissionen fann att det inte fanns några utsikter till att handlingsplanen skulle genomföras inom en snar framtid och att den därför kunde anta det angripna beslutet, berodde detta på att den i handlingsplanen beaktat tillämpningen av pro rata-system och fastställandet av stödberättigande vad avser viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor. Handlingsplanen innehöll nämligen inte några framstegsindikatorer vad gäller dessa två frågor. 48 För det första anförde kommissionen i sin skrivelse av den 17 februari 2015 nämligen att det föreligger ”en nära koppling mellan ett korrekt genomförande av handlingsplanen och förslaget till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt i frågor avseende stödberättigande för arealer och vissa landskapselement”. En sådan koppling ger emellertid inte stöd för att handlingsplanen i kraft av själva sakförhållandet ( ipso facto ) har utvidgats till att omfatta dessa aspekter. Handlingsplanen och reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken är två olika saker. I samma skrivelse har kommissionen också i den så kallade ”ändrade handlingsplanen” valt att ensidigt beakta åtgärder avseende överensstämmelsen med pro rata-systemet och fastställandet av stödberättigande för vissa typer av arealer. Kommissionen har emellertid inte befogenhet att genomföra en sådan ensidig ändring av handlingsplanen. 49 För det andra fortsatte kommissionen, i sitt meddelande av den 13 april 2015, att såsom central komponent i den ändrade handlingsplanen, ta med faktorer avseende tillämpningen av pro rata-system och avseende beaktandet av permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor, vilka emellertid inte finns i den handlingsplan som godkändes i november 2013 eller i den ändrade handlingsplanen från december 2014. På grundval av den ”kombinerade effekten” av dessa påstådda oegentligheter fann kommissionen att genomförandet av handlingsplanen ”inte [gav] den tillräckliga säkerhet som krävs för en korrekt administration av stöd”. 50 För det tredje var den meningsskiljaktighet som enligt kommissionens skrivelse av den 22 december 2015 förelåg vad gäller tillämpningen av pro rata-systemet och beaktandet av viss permanent gräsmark som stödberättigande areal enligt etablerade lokala sedvänjor, en avgörande aspekt i kommissionens argumentation. 51 För det fjärde, även om kommissionen i det angripna beslutet grundar sig på den betydande försening som påstås föreligga i fråga om handläggningen av stödansökningar, skedde detta efter att den utförligt redogjort för den meningsskiljaktighet som förelåg vad gäller tillämpningen av pro rata-systemet och beaktandet av viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor som stödberättigande areal. I det angripna beslutet hänvisade kommissionen dessutom till den ”ändrade” handlingsplanen från mars 2015, medan den senaste ändringen skedde i december 2014. Kommissionens slutsats, att de franska myndigheterna inte var i stånd att genomföra handlingsplanen, grundar sig således på att tvisten var ihållande. 52 Sammanfattningsvis har Republiken Frankrike gjort gällande att den rättsliga tvisten vad gäller tillämpningen av pro rata-systemet och fastställandet om stödberättigande för vissa typer av arealer helt skiljer sig från meningsskiljaktigheten vad gäller bristerna i kontrollsystemet som låg till grund för handlingsplanen. För det första föreskrivs i handlingsplanen huvudsakligen arbete av teknisk karaktär som består i uppdatering av geografiska element på grundval av vilka identifieringssystemet upprättades. För det andra gjorde reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken det möjligt att fastställa att en proportionell andel av den berörda arealen var berättigad till jordbruksstöd eller att säkerställa att vissa arealer som lämpar sig för uppfödningsverksamhet är stödberättigade, även om dessa arealer inte huvudsakligen täcktes av gräs, när det enligt etablerade lokala sedvänjor var möjligt att anse att dessa områden lämpade sig för uppfödning. 53 Republiken Frankrike har dessutom påpekat att det klart framgår av den omtvistade bestämmelsen att det omtvistade beslutet inte kan grundas på att de franska myndigheterna inte har varit i stånd att genomföra de åtgärder som fastställts i handlingsplanen. Kommissionen ska grunda sig på brister i genomförandet av de åtgärder som fastställts i handlingsplanen och inte på ”samtliga oegentligheter och brister” som åberopats allmänt. Det framgår inte heller av någon av de omständigheter som kommissionen åberopat att det föreligger en brist i genomförandet av de åtgärder som fastställts i handlingsplanen. Kommissionen har vad gäller uppdateringen av identifieringssystemet, som enligt handlingsplanen skulle tas i bruk under 2016, eller vad beträffar de kontroller som utfördes på plats och beräkningen av utbetalningar, inte hävdat att dessa åtgärder inte har genomförts, utan kommissionen har endast bekräftat att de förseningar som konstaterats strider mot de åtaganden som gjordes i handlingsplanen. 54 Republiken Frankrike anser slutligen att dess beslut att tillämpa pro rata-systemet visserligen innebär att det var nödvändigt att ändra betalningssystemet, särskilt identifieringssystemet, men detta betyder inte att pro rata-systemet oupplösligt sammanhänger med genomförandet av handlingsplanen eller att handlingsplanen kan betraktas som en handlingsplan under utveckling. Moderniseringen av det verktyg som gör det möjligt att fastställa stödberättigande arealer för att uppdatera databaser som anses vara alltför gamla ska skiljas från en ändring av verktyget för att beakta en ny omständighet som följer av förordningen. Dessa båda åtgärder skiljer sig från varandra. Det är inte handlingsplanen som är av dynamisk karaktär och föränderlig, utan verktyget för att fastställa stödberättigade arealer. 55 Republiken Portugal har gjort gällande att det angripna beslutet grundar sig på en ”ändrad handlingsplan” som kommissionen kallar den, vars innehåll kommissionen har fastställt ensidigt efter att de franska myndigheterna infört pro rata-systemet i enlighet med artikel 10 i den delegerade förordningen nr 640/2014. Genomförandet av bestämmelserna i unionsrätten om tillämpningen av ett pro rata-system eller fastställandet av huruvida om viss permanent gräsmark är stödberättigad enligt etablerade lokala sedvänjor har emellertid inte något samband med bristerna i det kontrollsystem som låg till grund för handlingsplanen. Det angripna beslutet strider mot artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013, eftersom behovet av eventuella ändringar i identifieringssystemet som motiveras av införandet av pro rata-systemet, nämndes efter upprättandet av handlingsplanen och inte underkastades förfarandet för kontroll av överensstämmelse för att konstatera att de centrala komponenterna i det nationella kontrollsystemet inte existerade, eller inte fungerade på grund av de konstaterade bristernas allvarliga eller ihållande karaktär. Det angripna beslutet strider även mot den omtvistade bestämmelsen, eftersom den inte särskilt grundar sig på de åtaganden som gjorts i den handlingsplan som den berörda medlemsstaten åtog sig att genomföra, utan på komponenter som inte har något samband med dessa åtaganden såsom införandet av pro rata-systemet. 56 Republiken Portugal har vidare åberopat principen om skydd för berättigade förväntningar. Republiken Portugal har i detta avseende hänvisat till punkterna 71, 161 och 167 i dom av den 22 juni 2006, Belgien och Forum 187/kommissionen ( C‑182/03 och C‑217/03 , EU:C:2006:416 ), och gjort gällande att, om kommissionen ändrar sin bedömning enbart på grund av en mera rigorös tillämpning av rättsregler eller, såsom i förevarande fall, extra legem, utan att ge den tid som krävs för att faktiskt beakta den ändrade bedömningen, utgör detta ett åsidosättande av nämnda princip. Republiken Portugal har också erinrat om att unionens lagstiftning ska vara entydig och dess tillämpning förutsebar för de enskilda. Rättssäkerhetsprincipen kräver att varje rättsakt som antas av institutionerna och som har rättsverkningar ska vara klar och precis samt bringas till den berördes kännedom på ett sådant sätt att denne med säkerhet kan förvissa sig om vid vilken tidpunkt åtgärden föreligger och när den börjar ha rättsverkningar. Republiken Portugal har med hänvisning till punkt 124 i domen av den 22 januari 1997, Opel Austria/rådet ( T-115/94 , EU:T:1997:3 ), gjort gällande att detta krav på rättssäkerhet gäller särskilt i fråga om en rättsakt som kan få ekonomiska konsekvenser, såsom i förevarande fall, så att de berörda kan få exakt kännedom om omfattningen av sina skyldigheter enligt denna rättsakt. 57 Kommissionen har bestritt denna argumentation med hänvisning till bakgrunden i målet. Den har i huvudsak gjort gällande att, även om Republiken Frankrike åberopar de åtgärder som vidtagits för att genomföra handlingsplanen, har förseningar och brister uppkommit inom ramen dess genomförande, vilket motiverar antagandet av det angripna beslutet. 58 I förevarande fall ska det påpekas att kommissionen i det angripna beslutet höll inne månadsbetalningarna till Republiken Frankrike inom ramen för EGFJ på grundval av artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013. 59 I skäl 1 i det angripna beslutet erinrade kommissionen om att denna bestämmelse gjorde det möjligt för kommissionen att hålla inne månadsbetalningarna till en medlemsstat för det första om ”en eller flera av de centrala komponenterna i det nationella kontrollsystemet i fråga inte existera[de] eller inte fungerar[ade] på grund av de konstaterade bristernas allvarliga eller ihållande karaktär” och drog därav för det andra ”slutsatsen att den berörda medlemsstaten inte [var] i stånd att genomföra de korrigerande åtgärder som krävs inom den omedelbara framtiden i enlighet med en handlingsplan med tydliga framstegsindikatorer, som [skulle] fastställas efter samråd med kommissionen”. 60 Det ska i detta avseende erinras om att förfarandet för innehållande inte har samma föremål som förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Förfarandet för innehållande gör det nämligen möjligt för kommissionen att tillfälligt hålla inne månadsbetalningarna till en medlemsstat på grundval av EGFJ eller Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), särskilt när det föreligger allvarliga brister i de nationella kontrollsystemen eller vid återvinning av felaktiga utbetalningar. Däremot gör förfarandet för kontroll av överensstämmelse det möjligt för kommissionen att fastställa de belopp som slutgiltigt ska undantas från unionens finansiering när utgifterna för EGFJ och EJFLU inte har betalats i överensstämmelse med unionslagstiftningen. I motsats till vad Republiken Frankrike och Republiken Portugal har hävdat, går det inte att av förekomsten av ett förfarande för kontroll av överensstämmelse som gör det möjligt att fastställa de belopp som ska undantas från unionens finansiering, dra slutsatsen att kommissionen inte tidigare eller samtidigt kan använda förfarandet för innehållande med avseende på månadsbetalningar som motsvarar dessa belopp. Av artikel 41.3 i förordning nr 1306/2013 framgår nämligen uttryckligen att de innehållanden som föreskrivs i denna bestämmelse inte påverkar tillämpningen av artiklarna 51 och 52 i förordning nr 1306/2013 som avser bokföringsmässig kontroll och kontroll av överensstämmelse. 61 Det ska vidare påpekas att förfarandet för innehållande av månadsbetalningar, liksom förfarandet för kontroll av överensstämmelse, ger den berörda medlemsstaten processrättsliga garantier för att möjliggöra för den medlemsstaten att yttra sig före antagandet av ett beslut om innehållande av betalningar. I förevarande fall underrättades således Republiken Frankrike vid två tillfällen, nämligen genom meddelandet av den 13 april 2015 och det kompletterande meddelandet av den 20 maj 2016, om kommissionens avsikt att anta ett beslut om att hålla inne månadsbetalningar av de skäl som anges i dessa meddelanden. Republiken Frankrike har också haft möjlighet att framföra sina synpunkter i detta avseende den 24 april 2015 och den 16 juni 2016. 62 Vad gäller Republiken Frankrikes argument angående risken för kränkning av de processuella garantier som tillerkänts den berörda medlemsstaten inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse eller den omständigheten att de grunder som kommissionen anfört i samband med förfarandet för innehållande hindrade ett effektivt utbyte inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse ska det konstateras att dessa påståenden, som för övrigt inte har styrkts, avser ett separat förfarande som inte är föremål för förevarande mål. Detsamma gäller frågan om utbetalning av månatliga belopp som ställts in genom det omtvistade beslutet, som tribunalen väckte inom ramen för en åtgärd för processledning av den 26 januari 2018, som, vilket kommissionen har påpekat, omfattas av förfarandet för kontroll av överensstämmelse. 63 Det framgår följaktligen för det första av det ovan anförda att det angripna beslutet inte syftar till att slutgiltigt undanta belopp från unionens finansiering och därigenom kringgå förfarandet för kontroll av överensstämmelse såsom, i huvudsak, Republiken Frankrike och Republiken Portugal gjort gällande, utan endast till att hålla inne månadsbetalningar enligt det förfarande som föreskrivs i detta syfte. 64 Kommissionen ska för att kunna anta ett beslut om innehållande av månadsbetalningar således försäkra sig om att villkoren i artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013 är uppfyllda. 65 I förevarande fall är det första villkoret som krävs för att månadsbetalningar ska kunna hållas inne att ”en eller flera av de centrala komponenterna i det nationella kontrollsystemet i fråga inte existerar, eller inte fungerar på grund av de konstaterade bristernas allvarliga eller ihållande karaktär”. 66 I detta avseende anförde kommissionen i skäl 2 i det angripna beslutet att ”vid flera av de revisioner som kommissionen genomförde avslöjades problem, bland annat med det [integrerade systemet], [identifieringssystemet], de administrativa dubbelkontrollerna och kontroller på plats” och att ”en handlingsplan [hade] upprättats av de franska myndigheterna i november 2013 för att åtgärda brister i systemet för administration och kontroll av arealstöd som finansieras genom [EGFJ] [som] bland annat avsåg uppdatering och förbättring av kvaliteten på informationen i identifieringssystemet i Frankrike”. 67 Genom skrivelse av den 14 maj 2013 (se ovan punkt 3) rapporterade kommissionen återkommande problem, framför allt vad gäller arealstöd. I detta avseende fastställde kommissionen följande tre huvudsakliga brister: – För det första, vad gäller identifieringssystemet, hade den maximala icke stödberättigande arealen inte uppdaterats på grund av att de fotografier som använts var av äldre datum och på grund av en felaktig tolkning av de bestämmelser som avsåg landskapselement (skottskog som lämpar sig för bete, dammar, klippor), – För det andra, när det gäller kontroller på plats, betraktades landskapselement och icke stödberättigande områden som stödberättigande arealer (skottskog som lämpar sig för bete, dammar, klippor, trädgårdar, parker, parkeringsplatser, skogbevuxna områden såsom inhägnade skogsområden som var ägnade för bete), – För det tredje, vad gäller beräkningen av utbetalningar och påföljder, felaktig beräkning av betalningar, avsaknad av uppföljning av retroaktiva återkrav och, i vissa fall upptäcktes att felaktigt utbetalda belopp inte hade återvunnits. 68 Det ska för det andra påpekas att Republiken Frankrike i förevarande fall inte har bestritt att dess kontrollsystem saknade flera centrala komponenter på grund av de konstaterade bristernas allvarliga eller ihållande karaktär under de år som föregick antagandet av handlingsplanen, särskilt avseende ”uppdatering och förbättring av kvaliteten på uppgifterna i identifieringssystemet i Frankrike”. Dessa brister medförde att element som inte var berättigade till arealstöd beaktades trots att de borde ha undantagits, såväl inledningsvis på grundval av identifieringssystemet, som senare, efter de kontroller som utfördes på plats eller beräkningen av betalningar och påföljder. Detta innebär konkret att arealer som anmälts av stödmottagarna innehöll element som borde ha uteslutits vid ansökan om stöd, eftersom dessa element kunde identifieras vid en fotoanalys av området, eller vid en senare tidpunkt där det konstaterades att sådana element inte var stödberättigade. 69 Det andra villkoret i artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013 som måste vara uppfyllt för att månadsbetalningar ska kunna innehållas är att kommissionen kan fastställa att ”den berörda medlemsstaten inte [var] i stånd att genomföra de korrigerande åtgärder som krävs inom den omedelbara framtiden, i enlighet med en handlingsplan med tydliga framstegsindikatorer som [skulle] fastställas i samråd med kommissionen.” 70 I förevarande fall fastställde Republiken Frankrike den handlingsplan som översändes till kommissionen genom en skrivelse av den 13 november 2013 för att avhjälpa en situation som beskrivits av kommissionen. I handlingsplanen föreskrevs följande åtgärder och etapper. 71 Vad för det första gäller identifieringssystemet avsåg de franska myndigheterna att avhjälpa det förhållandet att fotografierna var föråldrade genom att säkerställa att dessa fotografier iakttog den maximala åldersgränsen och genom att snabbare ta nya flygfoton. De franska myndigheterna påpekade i detta avseende att 100 procent av fotografierna var mindre än fem år gamla 2013. En övervakningsindikator skulle fastställas i december 2013 och syftet var att systemet skulle tas i bruk under 2016. 72 Vad gäller den felaktiga tolkningen av bestämmelserna om landskapselement, anförde de franska myndigheterna att de redan hade preciserat riktlinjerna för att ta hänsyn till resultaten av de kontroller som utförts under regleringsåret 2012. De franska myndigheterna avsåg även att systematiskt beakta resultaten av de kontroller som utfördes på plats från regleringsåret 2013 för att möjliggöra för jordbrukarna att utföra sina anmälningar för 2014 med stöd av ett fullständigt uppdaterat jordbruksskiftesregister som kompletterats med resultaten av dessa kontroller. 73 De franska myndigheterna anförde också att de hade undersökt möjligheten att göra en systematisk fotoanalys av de nya ortofoton som gradvis skulle användas för regleringsåren 2012–2015, och senast 2016. De föreslog att de skulle ligga till grund för databasen BD TOPO för att uppnå olika resultat. – En inkorporering av databasen BD TOPO i förvaltningssystemet skulle göra det möjligt att utveckla en dubbelkontroll i fråga om artificiella områden för regleringsåren 2012 (tröskelvärde på fem ar) och 2013 (sänkning av tröskelvärdet till två ar), eftersom dessa artificiella områden skulle integreras i de arealer som inte var stödberättigande arealer i jordbruksskiftesregistret. – En inkorporering av databasen BD TOPO för samtliga artificiella områden utan begräsning av arealen kunde i sin tur skjutas upp till 2015, med hänsyn till det mindre område som var föremål för överlappning på mindre än 2 ar (mindre än 800 hektar), varvid ett beslut skulle fattas i detta avseende i november eller december 2013. – En inkorporering i det integrerade systemet av ”skogsskiktet” från databasen BD TOPO i syfte att utveckla en dubbelkontroll planerades från och med oktober eller november 2013 för ett arbete som skulle börja under regleringsåret 2014 och som kunde fortsätta beroende på antalet överlappningar 2015 eller senast 2016. – En inkorporering i det integrerade systemet av skikten ”vattenområden” och ”klippor” som återfanns i databasen BD TOPO i syfte att utveckla en dubbelkontroll planerades från och med december 2013 eller januari 2014 genom att det regleringsår där dessa skikt skulle utnyttjas skulle fastställas på grundval av resultaten av den tekniska analysen och antalet överlappningar. 74 Dessutom åtog sig de franska myndigheterna att förbättra kvaliteten på ortofoton, vilket skulle ske för regleringsåret 2013 eller i april 2014 för början av anmälningsperioden, att utvärdera kvaliteten på jordbruksskiftesregistret, bland annat nya grafiska skikt, i samband med den första årsrapporten som upprättades under första halvåret 2014 avseende regleringsåret 2013, och att år 2014 upprätta en plan för information och stöd för jordbrukare i fråga om anmälningskvaliteten. 75 För det andra har de franska myndigheterna, vad gäller de kontroller som utfördes på plats, påpekat att de avsåg att införa ett eskaleringsförfarande och ett förfarande för validering av prefekturkungörelser innan de undertecknas och har i övrigt hänvisat till den dubbelkontroll som gjordes med databasen BD TOPO som gradvis genomfördes för artificiella och hållbara områden. 76 De franska myndigheterna har för det tredje, vad gäller beräkningen av betalningar och påföljder, anfört att algoritmen för beräkning av påföljder på frikopplat stöd i händelse av avvikelser även skulle ses över i samband med genomförandet av 2015 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, varvid den skulle utarbetas under regleringsåret 2015 och tillämpas hösten 2015, medan andra åtgärder skulle vidtas för att bemöta andra svårigheter under regleringsår 2013 och regleringsår 2014. 77 Genom en skrivelse av den 28 november 2013 (se punkt 4 ovan) underrättade kommissionen de franska myndigheterna om att handlingsplanen kunde ”anses som slutgiltig”, varvid den anförde att ”de åtgärder som föreslagits inom området för arealstöd fortfarande kunde kompletteras [och] preciseras i samband med dess genomförande”. 78 Det ska följaktligen framhållas att handlingsplanen således kunde kompletteras eller preciseras i samband med genomförandet av planen. I detta sammanhang anförde kommissionen följande i skäl 3 i det angripna beslutet: ”Av de [läges]rapporter som de franska myndigheterna hade framlagt och den revision som kommissionen utfört i november 2014 framgick att det förelåg betydande förseningar i genomförandet avseende viktiga punkter i handlingsplanen, som kunde ha konsekvenser som utvidgades till att omfatta administrationen för 2015. Den ursprungliga handlingsplanen ändrades följaktligen i mars 2015.” 79 Genom skrivelse av den 22 december 2014 (se punkt 7 ovan) underrättade kommissionen de franska myndigheterna om sina slutsatser avseende framstegen i genomförandet av handlingsplanen. Följande anfördes: – ”Framstegen i genomförandet handlingsplanen motsvarar inte helt verkligheten. Till exempel ska genomsnittsåldern för skiktet ’bebyggd areal’, såsom de franska myndigheterna anfört, ökas med två år för varje region (skiktet är integrerat sedan 2012), vilket innebär att för de ortofoton som användes 2014 för att uppdatera jordbruksskiftesregistret är äldre än [fem] år.” – ”Det har hittills inte gjorts någon uppskattning avseende hela det nationella området av antalet oegentligheter som följer av en jämförelse av uppgifterna i jordbruksskiftesregistret med skiktet ’bebyggda arealer’ och ’växtlighet’ med tröskelvärdet noll (detta arbete skulle enligt handlingsplanen ha slutförts under 2013 för ’bebyggda områden’ och 2014 för skiktet ’växtlighet’).” – ”I [databasen] BD TOPO har oegentligheter och brister fastställts (vid avgränsningen av elementen i skikten ’växtlighet’ och ’bebyggda arealer’), vilket ledde till att det inte utfärdades någon varning för att behandla eventuella överlappningar, särskilt vad gäller bebyggda arealer med mer än 2 ar och växtlighet med mer än 50 ar (enligt de tröskelvärden som fastställts av de franska myndigheterna).” – ”De franska myndigheterna har ännu inte gjort någon beräkning av den ekonomiska konsekvensen av de överlappningar som bekräftats. Enligt de förklaringar som lämnats ska betalningar för ifrågavarande trösklar innehållas vid överlappning.” – ”Behandlingen av ’bebyggda arealer’ och ’växtlighet’ som överstiger 2 och 50 ar ska fortsätta och de ekonomiska konsekvenserna ska beräknas. Härtill kommer att integreringen av skikten ’vatten’ och ’linjära element’ ska skjutas upp till 2015, i motsats till vad som ursprungligen planerades (sommaren 2014 för linjära element och i slutet av 2014 för vattenområden).” – ”Av de fältbesök som har genomförts följer att arealer som har ansetts vara direkt stödberättigande enligt den första pelaren inte överensstämde med bestämmelserna i Europeiska unionen. Detta gäller särskilt för permanent betesmark och vallar och hedar … Härav följer att prefekturkungörelser och/eller deras genomförande inte är förenliga med unionslagstiftningen.” 80 I denna skrivelse anförde kommissionen vidare att det på grundval av ovannämnda konstateranden inte var möjligt att bekräfta de faktiska framstegen vad gäller handlingsplanen och handlingsplanens framgång. Kommissionen noterade emellertid att dess avdelningar hade konstaterat att de franska myndigheterna utvecklat en alternativ strategi som delvis skulle lösa de problem som konstaterats. Kommissionen ansåg därför att ”det [var] nödvändigt att upprätta en ändrad handlingsplan”. 81 Kommissionen uppmanade därför de franska myndigheterna att inge en sådan plan som i vart fall skulle innehålla följande uppgifter: ”exakt uppgift om tidsfrister (månad och år), en direkt integrering av de upplysningar som mottagits från IGN i [förvaltningsverktyget] identifieringssystemet, en ny avgränsning av ö-områden, en korrekt analys av jordbruksarealen i enlighet med de bestämmelser som var tillämpliga från 2015, varvid det ska preciseras att de franska myndigheterna mot bakgrund av de resultat som uppnåddes av besöken på området vid uppdragets slut, bör överväga att införa ett pro rata-system för varje skifte som är lämpat för bete, hedmark eller inhägnad betesmark”. 82 Kommissionen anförde slutligen att ”det var oundgängligt att avhjälpa dessa brister före genomförandet av regleringsåret 2015 (april 2015), särskilt vad gäller de systematiska problem som var kopplade till tolkningen av lagstiftningen.” Kommissionen klargjorde i detta sammanhang att ”ett åsidosättande av bestämmelserna [skulle] prövas enligt artikel 41[.2 b i förordning nr]1306/2013, i vilken anges att underlåtenhet att genomföra en handlingsplan kan leda till minskning eller innehållande av betalningar”. Kommissionen anförde därför att ”nästa lägesrapport som skulle inges … i slutet av januari 2015 [skulle] innehålla de ändringar som var nödvändiga”. 83 Genom skrivelse av den 23 december 2014 (se punkt 8 ovan), överlämnade de franska myndigheterna ”de uppgifter som förväntades rörande genomförandet av handlingsplanen 2014 och dess fullföljande 2015” till kommissionen. 84 De franska myndigheterna påpekade inledningsvis att handlingsplanen fastställdes för regleringsåren 2014 och 2015, vilket innebar att den skulle löpa ut vid tidpunkten för de utbetalningar som gjordes för regleringsåret 2015. 85 Vad gäller uppdateringen av jordbruksskiftesregistret anförde de franska myndigheterna att arbete pågick för att, genom fotoanalys och dubbelkontroll med Institut national de l’information géographique et forestières (nationellt institut för geografisk information och information om skogar) (nedan kallat IGN) arealdatabaser, säkerställa att alla områden som inte är stödberättigade undantas från den kategori av arealer för vilka betalning kan mottas. Det redogjordes närmare för hur dessa arbeten skulle utföras. Dessa arbeten skulle göra det möjligt att fastställa de stödberättigande arealerna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, men även ”områden med ekologiskt fokus (EFA-områden)” i samband med framtida betalningar för miljöanpassning. De franska myndigheterna påpekade att tidsplanen var ”mycket snäv”, eftersom arbetena skulle utföras inom tidsfrister som var förenliga med regleringsår 2015. De noterade att dessa arbeten var ”mycket omfattande till följd av antalet GJP-ansökningar som skulle granskas, [nämligen] 80 procent av de GJP-ansökningar som ingavs år 2014, det vill säga mer än 300000 av 372000”. De franska myndigheterna angav följande tidsplan för de prognostiserade målen för tillhandahållande av grafiska skikt: januari 2015, angivelse av avgränsningen av ö-områden, mars 2015 angivelse av andra arealer än jordbruksarealer på öar, juni 2015, angivelse av andra arealer än jordbruksarealer som gränsar till öarna. De franska myndigheterna anförde vidare att ”en av svårigheterna med genomförandet av dessa arbeten under två år [var] kopplad till att det förhållandet, att de närmare bestämmelserna om tilldelning av direkt arealstöd som följde av de beslut som avsåg reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, [skulle komma att] behöva ändras med tiden”. 86 De franska myndigheterna underrättade av dessa skäl även kommissionen att de beslutat att genomföra en fullständig reform av jordbruksskiftesregistret för 2015. De klargjorde i detta avseende att den mekanism som infördes 2015 och som samtidigt integrerade resultaten av handlingsplanen inte längre använde skikten i databasen BD TOPO, utan grafiska specifika skikt som utarbetas av IGN för den gemensamma jordbrukspolitiken. De franska myndigheterna drog således följande slutsats: ”Med andra ord kommer den handling[splan som ska genomföras] 2015 inte enbart utgöra en förlängning av den [handlings]plan [som genomfördes] 2014 (genom en sänkning av tröskelvärdena), utan kommer att bestå av en ny omfattande fotoanalys som ska ligga till grund för utarbetandet av dessa grafiska skikt”. 87 Uppgifterna i skrivelsen av den 23 december 2014 kompletterades med den femte lägesrapporten, som de franska myndigheterna ingav till kommissionen den 30 januari 2015 (se ovan punkt 8). I denna rapport avsåg de franska myndigheterna att besvara kommissionens skrivelse av den 22 december 2014 och att lämna in nya uppgifter. 88 Vad gäller genomförandet av handlingsplanen 2014 påpekade de franska myndigheterna att de åtagit sig att slutföra den del i denna plan som avsåg jordbruksskiftesregistret inom ”två (eller tre) år: Regleringsåren 2014 och 2015 (eller 2016)”. År 2014 beslutade de således att prioritera den fråga som potentiellt utgjorde den största ekonomiska risken för EGFJ: skiktet ”bebyggd areal” med mer än 2 ar och skiktet ”växtlighet” med mer än 50 ar. De element som inte behandlades 2014 skulle beaktas i den handlingsplan som skulle genomföras 2015. 89 Vad beträffar genomförandet av ”en ändrad handlingsplan för 2015”, har de franska myndigheterna för det första anfört att de noterat att ”kommissionens avdelningar i princip har godkänt den” och, för det andra, hänvisat till ”de uppgifter som redan lämnats i denna fråga ([den] 23 december [2014])”. När det gäller tolkningen av bestämmelserna om landskapselement och stödberättigande för vissa arealer, underrättade de franska myndigheterna även kommissionen om att de ”i enlighet med artikel 10 i den delegerade förordningen nr 640/2014 beslutat att använda ett pro rata-system för att fastställa den stödberättigande arealen av permanent gräsmark” och den metod som föreskrivs i detta syfte, som bland annat omfattade en sammanställning av det nationella pro rata-systemet i fem kategorier. 90 Slutligen hänvisade de franska myndigheterna till sitt förslag att anordna ett tekniskt möte i Paris (Frankrike) med företrädare för kommissionens avdelningar för att redogöra för ”de nya bestämmelserna för handlingsplanen … som [skulle] genomföras 2015”. 91 Genom skrivelse av den 17 februari 2015 (se punkt 9 ovan) begärde kommissionen förtydliganden om flera aspekter avseende genomförandet av den handlingsplan som föreslagits av de franska myndigheterna i sin skrivelse avseende överlämnandet av den femte lägesrapporten av den 30 januari 2015. Kommissionen anfördes således att det är nödvändigt att den får kännedom om de ekonomiska konsekvenserna och om den tidpunkt när beräkningen avseende skiktet ”bebyggda arealer” som understiger 2 ar, skiktet växtlighet som understiger 50 ar och ”vattenelement” och ”linjära element” kommer att slutföras. 92 I skrivelsen av den 17 februari 2015 anförde kommissionen vidare att den, på grundval av de uppgifter som erhållits under den revision som genomfördes i november 2014, ansåg att den teknik som bestod i fotoanalys inte var förenlig med lagstiftningen vad gäller landskapselement och stödberättigande för vissa arealer. Kommissionen betonade även att översikten över det nationella pro rata-systemet i fem kategorier och frågan om stödberättigande för arealer såsom lundar och dammar skulle klargöras, och att besök på fältet borde göras i tveksamma fall och att en ”ändrad handlingsplan” snabbt skulle inges för att närmare fastställa mål och milstolpar. 93 Genom skrivelse av den 25 februari 2015 (se ovan punkt 9), lämnade kommissionen till de franska myndigheterna flera uppgifter rörande resultaten av en undersökning som genomfördes i Frankrike beträffande åren 2013 och 2014, av vilken det framgick att identifieringssystemet uppvisade brister till följd av att ortofotona var föråldrade och fotoanalysen bristfällig. Kommissionen konstaterade också att det förekom problem med fastställandet av stödberättigade arealer vad gäller landskapselement och topografiska särdrag samt ”vallar och hedar” och att kontrollerna på plats inte var effektiva och att det förekom problem vad gäller beräkningen av betalningar och påföljder och retroaktiv återbetalning. 94 Genom skrivelse av den 12 mars 2015 (se punkt 9 ovan), skickade de franska myndigheterna in handlingsplanen till kommissionen som innehöll ”olika uppdateringar”. Denna handling som hade rubriken ”Tidsplan för regleringsåret GJP 2015” innehöll tre rubriker med titeln ”identifieringssystemet/jordbruksskiftesregistret – Sänkning av ortofotografiernas ålder””identifieringssystemet/jordbruksskiftesregistret – Genomförande av en bedömning av kvaliteten på jordbruksskiftesregistret” och ”Ändring av administrationen av jordbruksskiftesregistret och samspelet med kontroller som utförs på plats”. Den 30 mars 2015 (se ovan punkt 9) skickade de franska myndigheterna ett nytt meddelande till kommissionen med kompletterande uppgifter. 95 Efter en granskning av de ändringar som gjorts i handlingsplanen kan det konstateras att de frister som föreskrivs för olika åtgärder sträckte sig från den 15 januari 2015, vad gäller tillhandahållandet av nya ortofoton för att upprätta jordbruksskiftesregistret 2015, till slutet av år 2015 för genomförande av betalningar. 96 För det tredje framgår följaktligen av det ovan anförda att de åtgärder som ursprungligen fastställdes i handlingsplanen som godkändes i november 2013 ändrades i samband med genomförandet av handlingsplanen, bland annat för att beakta de svårigheter som de franska myndigheterna haft vad gäller användningen av databasen BD TOPO. Eftersom de franska myndigheterna i synnerhet inte har varit i stånd att genomföra de åtgärder som krävs för att avhjälpa situationen avseende de brister som konstaterats i fråga om uppdateringen och förbättringen av identifieringssystemet under regleringsåren 2013 eller 2014, åtog de sig att se till att detta skulle ske under regleringsåret 2015. 97 I detta sammanhang kan Republiken Frankrikes argumentation inte godtas när den hävdar att det bör framhållas att dess åtagande enligt handlingsplanen var att slutföra den år 2016. Såsom framgår av vad som anförts ovan innehöll flera av de indikatorer som nämnts i handlingsplanen ett krav på att planen skulle genomföras gradvis under den relevanta perioden med beaktande av de mål som skulle uppnås vid slutet av varje regleringsår. Genomförandet skulle därför ske gradvis och var inte enbart beroende av att målen uppnåddes 2016. 98 Vad i synnerhet gäller de ändringar som gjordes i handlingsplanen inom ramen för de revisioner som dels avsåg de svårigheter som de franska myndigheterna haft när det gäller användningen av databasen BD TOPO, dels de möjligheter som erbjöds genom ikraftträdandet av bestämmelserna om tillämpning av pro rata-systemet och genom att viss permanent gräsmark betraktades som stödberättigande areal enligt etablerade lokala sedvänjor, bör det noteras att tonvikten lades på genomförandet av dessa åtgärder i samband med regleringsåret 2015. 99 Till stöd för påståendet att genomförandet av handlingsplanen inte var tillräckligt anförde kommissionen följande i skälen 3–7 i det angripna beslutet: ”(3) … En revision som kommissionen genomförde i mars 2015 bekräftade att det fortfarande fanns betydande brister vad gäller genomförandet av handlingsplanen. (4) Enligt artikel 41.2 fjärde stycket i förordning … nr 1306/2013, underrättade kommissionen Frankrike, genom en skrivelse av den 13 april 2015, således om sin avsikt att minska eller hålla inne månadsbetalningarna om ingen kompletterande information lämnades eller om den kompletterande informationen inte var tillräcklig. Frankrike svarade genom skrivelse av den 7 maj 2015 att korrigerande åtgärder hade vidtagits i syfte att slutföra handlingsplanen 2015. (5) De brister som nämndes i skrivelsen av den 13 april 2015 avsåg bland annat det sätt på vilket Frankrike hade fastställt pro rata-systemet för att bedöma den maximalt stödberättigande arealen för permanent gräsmark enligt artikel 10 i den delegerade förordningen … nr 640/2014 …, som inte var förenligt med rekommendationerna i kommissionens riktlinjer, och som uppvisade betydande risker när det gäller administrationen och kontrollen, fastställandet av stödberättigande för vissa typer av arealer, i synnerhet arealer med hög planteringstäthet av träd och/eller begränsade gräsresurser, t.ex. kastanj, örnbräken eller skiften med en pro rata-andel som understiger 50 procent, det sätt på vilket Frankrike skulle kunna hantera avvikelser, till exempel vad gäller fastställandet av pro rata-andelen för stödberättigande för permanent gräsmark och fastställandet av områden med ekologiskt fokus (EFA-områden) inom ramen för miljöanpassningen. Allmänt konstaterades att handlingsplanen fortfarande inte hade genomförts, eftersom de områden som angavs i identifieringssystemet inte alla hade en maximalt stödberättigande areal som fastställts i enlighet med lagstadgade krav. De franska myndigheterna uppmanades att åtgärda alla de problem som nämndes i skrivelsen före den 16 oktober 2015. (6) Samtliga ovannämnda faktorer, i synnerhet de förseningar och brister vad gäller uppdateringen och förbättringen av identifieringssystemet i Frankrike, har faktiskt haft betydande negativa konsekvenser för administrationen av stödansökningarna för år 2015, särskilt när det gäller tillhandahållande av den information som krävs till stödmottagare om den maximala stödberättigande arealen och andra arealer än jordbruksarealer, bland annat EFA-områden. (7) På grundval av en uppföljningsrapport som sändes av Frankrike den 9 oktober 2015 och en ny revision som kommissionen genomförde under veckan den 30 november 2015, var det möjligt att konstatera att det fortfarande fanns avsevärda förseningar i samband med den administrativa prövningen av stödansökningar, utlämnandet till jordbrukarna av uppgifter från deras deklarationer, beräkningen av stödberättigande arealer och EFA-områden, åtgärdande av oegentligheter som följer av administrativa kontroller på plats, snabba fältbesök på området för att bedöma om permanent gräsmark är stödberättigad och kontroller på plats. Dessa förseningar bekräftades därefter genom en revision som utfördes av kommissionen den 11–15 april 2016. Kontrollerna på plats skulle således tidigast slutföras i juli 2016, vilket påverkar deras effektivitet och därmed också deras ändamålsenliga verkan, i synnerhet om det råder tvivel om huruvida arealer är stödberättigade eller huruvida kraven på diversifiering av grödor inom ramen för miljöanpassningen har uppfyllts. Därigenom bekräftas att de mål som eftersträvas med handlingsplanen inte kan uppnås inom den omedelbara framtiden, vilket inte ger den rimliga försäkran som krävs om att stödet har administrerats på korrekt sätt och att de utbetalningar som gjordes 2015 är lagenliga och korrekta. Dessa förseningar påverkar även fastställandet av det slutgiltiga värdet av stödrättigheter vilket skulle ha skett senast den 1 april 2016 enligt artikel 18 i den delegerade förordningen … nr 639/2014 …, och genomförandet av betalningarna i sig. Det är följaktligen lämpligt att hålla inne betalningarna.” 100 Efter en granskning av de olika handlingar som nämns i det angripna beslutet och i punkterna 69–98 ovan kan konstateras att genomförandet av den däri nämnda handlingsplanen var bristfälligt. Av dessa handlingar framgår nämligen, såsom kommissionen har gjort gällande, att de förseningar och brister som konstaterats i samband med uppdateringen och förbättringen av identifieringssystemet har haft betydande negativa konsekvenser för administrationen av stödansökningarna för 2015, bland annat när det gäller tillhandahållandet av den information som krävs till stödmottagarna om den maximala stödberättigande arealen och om andra arealer än jordbruksarealer. 101 I motsats till de åtaganden som för första gången gjordes i den handlingsplan som godkändes i november 2013 och därefter förnyades en andra gång i samband med de ändringar som gjordes i handlingsplanen till följd av de svårigheter som de franska myndigheterna haft i samband med användningen av databasen BD TOPO och de möjligheter som erbjöds genom ikraftträdandet av de bestämmelser som fastställdes i samband med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, har de franska myndigheterna inte varit i stånd att genomföra dessa åtaganden på ett tillfredsställande sätt under regleringsåret 2015. 102 Mot bakgrund av de skäl som anförts i de olika handlingar som nämnts i det angripna beslutet och i punkterna 69–98 ovan, hade kommissionen fog för att anse att de brister som konstaterades medförde förseningar och svårigheter vad gäller det korrekta genomförandet avseende regleringsåret 2015, trots de åtaganden som de franska myndigheterna gjorde i detta avseende. 103 Det framgår således av de konstateranden som kommissionen gjorde i sitt meddelande av den 13 april 2015, att flera frågor kvarstod vad gäller genomförandet av handlingsplanen, bland annat när det gäller ”de närmare bestämmelserna för administration av stödansökningar för 2015”. Kommissionen påpekade i detta avseende att ”osäkerhet faktiskt kvarst[od] vad gäller den areal som stödansökan avsåg och med avseende på vilken jordbrukaren gjort åtaganden”, och detta på grund av mängden och kvaliteten på den information som stödmottagaren mottog från administrationen för att kunna inge sin stödansökan. Kommissionen påpekade också att det därför var oklart ”i vilken utsträckning det utbetalande organet [skulle] kunna hantera det stora antalet oegentligheter som [skulle] uppenbaras efter en administrativ handläggning av ansökningarna” och att ”fördelningen och tilldelningen av stödrättigheter riskera[de] att påverkas, vilket kunde få konsekvenser för senare regleringsår”. 104 I sin skrivelse av den 22 december 2015 (se punkt 20 ovan) erinrade kommissionen om att de franska myndigheterna hade åtagit sig att genomföra de åtgärder som fastställts i den ändrade handlingsplanen före utgången av år 2015. Kommissionen gjorde i detta avseende gällande att de franska myndigheterna, som i samband med ett besök i Frankrike den 1 december 2015 anförde att dessa åtgärder först kunde slutföras i april eller maj 2016, en andra gång medförde en försening i genomförandet av handlingsplanen. Enligt kommissionen ledde dessa förseningar emellertid inte till att bristerna i uppdateringen av identifieringssystemet kvarstod eller till förekomsten av det stora antalet oegentligheter som fortfarande behövde åtgärdas. 105 Kommissionen påpekade slutligen i det kompletterande meddelandet av den 20 maj 2016 som upprättades efter en revision som genomfördes i Frankrike i april 2016, att ”nya förseningar” hade uppkommit, bland annat vad beträffar ”det slutgiltiga fastställandet av värdet på och antalet stödrättigheter …, genomförandet av snabba besök och kontroller på plats, varför det var möjligt att göra utbetalningar för regleringsåret 2015 först efter juni 2016”. Kommissionen befarade även att ”förseningarna även påverka[de] ett korrekt genomförande av kontroller på plats och betalningarna för regleringsår 2016”. 106 Inget av de argument som Republiken Frankrike har anfört påverkar denna slutsats. Utöver det förhållandet att Republiken Frankrike har åberopat att den till fullo har uppfyllt sina åtaganden – vilket emellertid inte kan hindra kommissionen från att inom ramen för det angripna beslutet hänvisa till de förseningar som uppstått vad gäller de frister som fastställts och deras konsekvenser har den enbart gjort gällande att det angripna beslutet grundar sig på en rättstvist mellan Republiken Frankrike och kommissionen, avseende tillämpningen av pro rata-systemet och fastställandet av stödberättigande för viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor. 107 Även om det, såsom Republiken Frankrike anfört, faktiskt visar sig att tillämpningen av pro rata-systemet och fastställandet av stödberättigande av viss permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor inte finns bland de framstegsindikatorer som fastställs i handlingsplanen, vare sig i dess ursprungliga lydelse eller i dess ändrade version, har kommissionens anmärkningar avseende två frågor framställts i det angripna beslutet endast i förbigående, inom ramen för en förteckning över de olika brister som konstaterats (se det angripna beslutet skäl 5). 108 Såsom framgår av det angripna beslutet, särskilt av skälen 6 och 7 och av de handlingar som nämns däri kunde kommissionen anse att handlingsplanen inte hade genomförts år 2015, på grund av de förseningar och oegentligheter som förekom i samband med uppdateringen och förbättringen av identifieringssystemet, och att dessa brister medförde betydande negativa konsekvenser för administrationen av ansökningarna för detta år. Kommissionen kunde således med fog konstatera att Republiken Frankrike inte var i stånd att genomföra de korrigerande åtgärderna för att omedelbart avhjälpa situationen. 109 Vad gäller de argument som Republiken Portugal framfört till stöd för grunderna avseende åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, kan det konstateras att Republiken Frankrike inte har åberopat sådana grunder i sin ansökan, eftersom den, i första hand, har åberopat åsidosättande av artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013 och, i andra hand, åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Det är därför inte nödvändigt att ta ställning till dessa grunder, vilka inte kan tas upp till sakprövning, eftersom en intervenient inte har rätt att åberopa en grund som inte åberopats av sökanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 1998, British Airways m.fl./kommissionen, T-371/94 och T-394/94 , EU:T:1998:140 , punkt 75 ). 110 Av det ovan anförda följer att Republiken Frankrikes påstående, med stöd av Republiken Portugal, att det angripna beslutet strider mot artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013, saknar grund. 111 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden. Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen 112 Republiken Frankrike har i andra hand yrkat att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras på grund av åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Den har inledningsvis anfört att kommissionen genom det angripna beslutet höll inne betalningarna till Republiken Frankrike ”med 3 procent av de sammanlagda månadsbetalningar som avser frikopplat arealstöd för 2015, motsvarande de utgifter som betalats varje månad av Republiken Frankrike från och med juli 2016 till och med juli 2017”. Republiken Frankrike har även påpekat att kommissionen, för att motivera denna procentsats på 3 procent, för det första konstaterat att en korrigering på 5 procent motsvarade den korrigering som var tillämplig inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse vid brister i nyckelkontroller, och för det andra att det även var nödvändigt att ta hänsyn till ett visst antal åtgärder som Republiken Frankrike vidtagit för att avhjälpa situationen. 113 Republiken Frankrike har i detta sammanhang anfört att den inte bestrider det sätt på vilken räntesatsen för innehållande av månadsbetalningar som godkänts av kommissionen fastställts, utan ”underlaget för innehållandet”, det vill säga ”alla de månatliga betalningar som avser arealstöd för 2015”. Det angripna beslutet grundar sig huvudsakligen på den ihållande tvisten mellan kommissionen och de franska myndigheterna rörande tillämpningen av bestämmelser om pro rata-system och det förhållandet att vissa arealer betraktas som permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor. För det första har emellertid alla de områden som berörs av jordbruksskiftesregistret uppskattas till ungefär 27 miljoner hektar och den permanenta gräsmark som skulle kunna omfattas av pro rata-systemet eller anses som stödberättigad enligt etablerade lokala sedvänjor utgör endast en liten del av de sammanlagda arealer som berättigar till jordbruksstöd. För det andra har all permanent gräsmark uppskattats till 8,6 miljoner hektar och denna kategori omfattar olika områden. Denna sammanlagda areal består i huvudsak av mark som täcks av gräs och som således uppenbarligen är stödberättigad, utan att det är nödvändigt att tillämpa pro rata-systemet eller kontrollera om det finns en etablerad lokal praxis för betesmark, trots de begränsade gräsresurserna. De områden som berörs av pro rata-systemet eller av en förklaring om stödberättigande enligt etablerade lokala sedvänjor uppgår således maximalt till ungefär 520000 hektar år 2015, eller cirka 2 procent av alla arealer som omfattas av jordbruksskiftesregistret, varvid det kan noteras att år 2015 förklarades 500283 hektar utgöra skogbevuxen betesmark och 20852 hektar ek- och kastanjeskog som underhålls av svin eller små idisslare. Kommissionen bör i det angripna beslutet därför enbart tillämpa en skattesats på 3 procent på ett underlag som motsvarar 2 procent av samtliga månadsbetalningar som hänför sig till de utgifter som månatligen betalades av Frankrike under perioden juli 2016–juni 2017. 114 Som svar på argumentet att kommissionen inte enbart kunde åberopa en brist i genomförandet av handlingsplanen, utan även en brist i betalningssystemet i dess helhet, har Republiken Frankrike gjort gällande att ett sådant argument saknar grund i de faktiska omständigheterna. På samma sätt har Republiken Frankrike anfört, som svar på kommissionens argument att de franska myndigheterna borde ha tagit upp frågan om åsidosättande av proportionalitetsprincipen i sitt svar på det kompletterande meddelandet av den 20 maj 2016, att det inte finns någon regel som föreskriver en sådan skyldighet. 115 Republiken Portugal har även gjort gällande att det angripna beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom det omfattar alla månadsbetalningar och inte endast de som berör de områden som omfattas av pro rata-systemet. Ett beslut om att hålla inne månadsbetalningar syftar nämligen till att undvika en risk med avseende på framtida betalningar och bör därför ungefär motsvara storleken på de utgifter som anses felaktiga. I annat fall kunde även betalningar som inte har någon koppling till oegentligheterna hållas inne, vilket skulle väcka tvivel avseende finansieringen av utgifterna inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommissionen har i det angripna beslutet emellertid begränsat sig till att tillämpa ett innehållande på betalningar som motsvarar en schablon på 3 procent, utan att bedöma storleken på de utgifter som anses vara felaktiga. Republiken Portugal har med hänvisning till den särskilda rapporten med rubriken ”Revision av förfarandet för avslutande av räkenskaperna”, som upprättades år 2010 av Europeiska revisionsrätten, anfört att schablonmässiga korrigeringarna således analogt bör grunda sig på en exakt beräkning av den ekonomiska förlust som uppkommit i förvarade fall. 116 Kommissionen har inledningsvis anfört att det angripna beslutet inte enbart grundar sig på det förhållandet att pro rata-systemet inte har beaktats. De skäl som anförts i det angripna beslutet är mer omfattande. De brister som konstaterats påverkar samtliga arealer och inte enbart permanent gräsmark. De betalningar som påverkats är därför inte enbart de betalningar som avser fastställandet av stödberättigande arealer med stöd av pro rata-systemet, ”utan alla arealer, det vill säga [de] 8,6 miljoner hektar[en] permanent gräsmark”. Dessutom påverkar den påtalade risken inte alla arealer på samma sätt och av det skälet fastställdes särskilt en procentsats på 3 procent i stället för 5 procent. Kommissionen har även gjort gällande att Republiken Frankrike kunde och borde ha tagit upp frågan om åsidosättande av proportionalitetsprincipen i samband med det administrativa förfarandet. Republiken Frankrike tog emellertid inte upp denna fråga i sitt svar av den 16 juni 2016, efter att det kompletterande meddelandet av den 20 maj 2016 mottagits, i vilket underlaget för innehållandet av betalningarna och den tillämpliga procentsatsen, det vill säga 3 procent, angavs tydligt. 117 Kommissionen har också hänvisat till att den svårighet den stötte på bestod i att fastställa de stödberättigade arealerna. Identifieringssystemet var behäftat med sådana brister att det inte var möjligt att fastställa de stödberättigade arealerna, vilket medförde en avsevärd ekonomisk risk för EGFJ. Mot bakgrund av de brister som konstaterats kunde kommissionen inte heller beräkna de berörda arealerna och Republiken Frankrike hade inte lämnat in någon information till kommissionen i detta hänseende i sitt svar av den 16 juni 2016. Dessutom hade underlaget för innehållande av betalningarna och den procentsats för innehållande som tillämpats beräknats med hänvisning till den metod som angavs i kommissionens meddelande C(2015) 3675 final om riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaper. De franska myndigheterna kunde, liksom inom ramen för ett förfarande för kontroll av överensstämmelse, lämna in objektiva uppgifter genom vilka det går att styrka att den maximala förlusten för EUGFJ var begränsad till ett belopp som understeg det belopp som var resultatet av att en lägre schablon än den som föreslagits tillämpades, men att de inte gjort detta. 118 Av fast rättspraxis följer att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 6 november 2014, Grekland/kommissionen, T-632/11 , ej publicerad, EU:T:2014:934 , punkt 59 och där angiven rättspraxis). 119 I detta avseende framgår av artikel 41.2 andra stycket i förordning nr 1306/2013 att en genomförandeakt som antagits av kommissionen för att hålla inne månadsbetalningarna till en medlemsstat ”ska tillämpas för de relevanta utgifter som betalats av det utbetalande organet och för vilka brister befunnits förekomma under en period som ska fastställas … och som inte får vara längre än tolv månader”. I artikel 41.3 i förordning nr 1306/2013 fastställs även uttryckligen att en sådan genomförandeakt ska tillämpas ”i enlighet med proportionalitetsprincipen”. 120 I detta avseende krävs, i motsats till vad kommissionen har hävdat, för att en medlemsstat att ska kunna åberopa ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen vid EU-domstolen, inte att medlemsstaten tidigare har framfört en sådan invändning vid kommissionen under det administrativa förfarande som föregår antagandet av en genomförandeakt som antagits för att innehålla månadsbetalningar. I unionsrätten finns inte någon bestämmelse enligt vilken en medlemsstat, vid äventyr av preklusion, åläggs att ställa rättsfrågor under det administrativa förfarandet vid kommissionen (se analogt generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i målet Hickman/kommissionen, C‑511/06 P , EU:C:2008:604 , punkt 123 ). Såsom framgår av artikel 41.3 i förordning nr 1306/2013 ankommer det på kommissionen att beakta proportionalitetsprincipen och på unionsdomstolen att pröva den, om så begärs, vilket är fallet i förevarande mål. Kommissionen är skyldig att fatta ett slutligt beslut som är förenligt med rätten, oavsett det effektiva utövandet av den till vilken beslutet riktar sig av rätten till försvar i det administrativa förfarandet och omfattningen av detta utövande (se för ett liknande resonemang generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i målet Hickman/kommissionen, C‑511/06 P , EU:C:2008:604 , punkt 123 ). 121 Den omständigheten att Republiken Frankrike inte tog upp frågan om åsidosättande av proportionalitetsprincipen under det administrativa förfarandet, som den kunde ha gjort, kan således inte innebära att den fråntas rätten att bestrida det angripna beslutet i detta avseende när kommissionen har tagit ställning i denna fråga, vilket den är skyldig att göra enligt ovannämnda bestämmelser. 122 I förevarande fall slog kommissionen i det angripna beslutet fast att ”de månadsbetalningar som gjorts till Frankrike enligt artikel 18 i förordning nr 1306/2013 [hade] innehållits till ett belopp som erhölls genom tillämpning av en procentsats för innehållande på 3 procent på månadsbetalningarna avseende de arealstöd för 2015 som anges i bilagan till detta beslut” (det angripna beslutet artikel 1 första stycket). Kommissionen beslutade även att ”innehållandet tillämpa[des] på de månadsbetalningar som skulle göras till Republiken Frankrike enligt artikel 18.2 i förordning nr 1306/2013 för de månatliga utgifter som betalades av det utbetalande organet Agence de Services et de Paiement, från och med juli 2016 till och med juni 2017” (det angripna beslutet skäl 8 och artikel 1 andra stycket). 123 När det gäller frågan huruvida åtgärden är förenlig med proportionalitetsprincipen påpekade kommissionen följande i skäl 9 i det angripna beslutet: ”I enlighet med proportionalitetsprincipen, med hänsyn till de konstaterade bristernas allvarliga eller ihållande karaktär och mot bakgrund av de slutsatser som drogs under revisionen, anser kommissionen att det är lämpligt att fastställa procentsatsen för innehållandet till 3 procent av samtliga relevanta utgifter. Även om bristerna utgör brister i nyckelkontroller och stödkontroller för vilka en schablonmässig korrigering på 5 procent föreskrivs [i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för ett förfarande för kontroll], är en procentsats på 3 procent motiverad. Handlingsplanens genomförande har visserligen fördröjts sedan början av 2015 och uppvisar brister, men Republiken Frankrike har vidtagit ytterligare åtgärder för att avhjälpa denna situation, vilket kommer att ha en positiv inverkan på de dubbelkontroller som utförts vid betalningen, särskilt genom att nya ortofoton tillhandahållits för att upprätta det grafiska jordbruksskiftesregistret. Det kan konstaterats att den ekonomiska risken även har begränsats genom att de franska myndigheterna har beslutat att göra utbetalningar först när alla kontroller (administrativa och på plats) utförts.” 124 Republiken Frankrike har i detta sammanhang inte bestritt de bestämmelser enligt vilka den av kommissionen tillämpade procentsatsen för innehållande fastställdes till 3 procent av storleken på de relevanta utgifterna. Republiken Frankrike har endast bestritt den omständigheten att ”underlaget för innehållande” som beslutades av kommissionen omfattar ”alla månadsbetalningar avseende arealstöd för 2015”, medan det angripna beslutet i huvudsak grundar sig på tillämpningen av den lagstiftning som avser pro rata-systemet och att vissa arealer beaktades som permanent gräsmark enligt etablerade lokala sedvänjor och inte alla arealer som omfattas av jordbruksskiftesregistret. 125 För det första har Republiken Frankrike anfört att de arealer som omfattas av jordbruksskiftesregistret på det franska fastlandet sammanlagt utgör 27,272 miljoner hektar. Enligt Republiken Frankrike rör det sig om arealer som berättigar till jordbruksstöd för år 2015. 126 Republiken Frankrike har för det andra gjort gällande att permanent gräsmark, som sammanlagt motsvarande 8,6 miljoner hektar, således endast motsvarande en liten del av de totala arealer som berättigar till jordbruksstöd. Republiken Frankrike klargjorde att denna permanenta gräsmark i huvudsak utgörs av jordarealer som täcks av gräs och som uppenbarligen är berättigade till jordbruksstöd, utan att det är nödvändigt att tillämpa pro rata-systemet eller att kontrollera om det finns en etablerad lokal praxis för betesmark, trots de begränsade gräsresurserna. 127 För det tredje har Republiken Frankrike också gjort gällande att bland de arealer som berättigar till jordbruksstöd för år 2015, uppgår de arealer som faktiskt omfattas av pro rata-systemet eller av en förklaring om stödberättigande enligt etablerade lokala sedvänjor högst till cirka 520000 hektar, det vill säga 2 procent av samtliga arealer som omfattas av jordbruksskiftesregistret. Enligt Republiken Frankrike rör det sig om 500283 hektar som år 2015 förklarades utgöra skogbevuxen betesmark, och 20852 hektar som förklarades utgöra ek- och kastanjeskog, som underhölls av svin eller små idisslare. 128 I motsats till Republiken Frankrikes påstående, att de enda brister som konstaterats och, följaktligen, de relevanta utgifterna är de som motsvarar de arealer som faktiskt omfattas av pro rata-systemet eller av en förklaring om stödberättigande enligt etablerade lokala sedvänjor, framgår det tydligt av det angripna beslutet att de brister som konstaterats av kommissionen är allvarligare. 129 Enligt vad som anges i skälen 5 och 6 i det angripna beslutet avsåg de brister som kommissionen nämnt ”bland annat””det sätt på vilket Frankrike hade inrättat pro rata-systemet för att fastställa den maximala stödberättigande arealen permanent gräsmark”. Kommissionen påpekade dessutom att handlingsplanen fortfarande inte hade genomförts på grund av att inte alla de arealer som registrerats i identifieringssystemet hade en sammanlagd maximal stödberättigande areal som fastställts i enlighet med de lagstadgade kraven. Dessa faktorer, särskilt förseningarna och bristerna i samband med uppdateringen och förbättringen av identifieringssystemet i Frankrike, har enligt kommissionen faktiskt haft betydande negativa konsekvenser för administrationen av stödansökningarna för 2015, särskilt när det gäller tillhandahållandet av den information som krävs till stödmottagare om den maximala stödberättigande arealen och andra arealer än jordbruksarealer, bland annat EFA-områden. På samma sätt medförde dessa brister, såsom kommissionen anfört i skäl 7 i det angripna beslutet, i den mån de mål som eftersträvades i handlingsplanen inte kunde uppnås inom den omedelbara framtiden, att ”den rimliga försäkran som krävs för en korrekt administration av stöd för 2015 och betalningarnas laglighet och korrekthet” inte kunde ges. För det andra medförde dessa förseningar också, såsom kommissionen har påpekat, att ”även fastställandet av det slutgiltiga värdet av stödrättigheter, vilket skulle ha skett senast den 1 april 2016 …, och genomförandet av själva betalningen [påverkades]”. Av de skäl som anges i punkterna 100–105 hänvisade kommissionen under hela det administrativa förfarandet till bristerna i uppdateringen av identifieringssystemet och konsekvenserna därav för administrationen och kontrollen av arealstöd som finansieras av EGFJ, utan att de franska myndigheterna lämnade tillfredsställande svar i detta avseende. 130 Republiken Frankrikes argument att kommissionen i förevarande mål inte kunde åberopa en brist i ett betalningssystem i dess helhet kan därför inte godtas. 131 Kommissionen hade därför fog att anse att alla de betalningar som avser arealstöd för år 2015 skulle kunna användas som underlag för tillämpningen av procentsatsen för innehållande, vars storlek, nämligen 3 procent, Republiken Frankrike inte har bestritt. 132 Eftersom Republiken Portugal endast har ifrågasatt den metod som kommissionen har tillämpat för att fastställa procentsatsen för innehållandet till 3 procent, det vill säga genom en analog tillämpning av riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse, kan inte en analog tillämpning av nämnda riktlinjer i sig styrka att det belopp som innehållits i förevarande fall är oproportionerligt. Eftersom handlingarna i målet inte innehåller några andra relevanta uppgifter vad gäller de anmälda arealerna, vilket faktiskt var ett problem i fråga om de brister som konstaterats, konstaterar tribunalen att kommissionens tillämpning av ett schablonmässigt värde som sådant inte är oproportionerligt i metodologiskt hänseende. 133 Av det ovan anförda framgår att Republiken Frankrike, med stöd av Republiken Portugal, inte med framgång kan hävda att det angripna beslutet utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. 134 Republiken Frankrike kan således inte vinna framgång med den andra grunden, varför talan ska ogillas i sin helhet. Rättegångskostnader 135 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet ska yrkandet bifallas. 136 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat i tvisten bära sina rättegångskostnader. Republiken Portugal ska därför bära sina rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar TRIBUNALEN (tredje avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader. 3) Republiken Portugal ska bära sina rättegångskostnader. Frimodt Nielsen Kreuschitz Półtorak Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 26 september 2018. Underskrifter Innehållsförteckning Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten De omtvistade bestämmelserna Utarbetande och godkännande av handlingsplanen Övervakning, begäran om revision och nya regler för handlingsplanen Genomförandet av förfarandet för innehållande av betalningar Förfarandet och parternas yrkanden Rättslig bedömning Den första grunden: Åsidosättande av artikel 41.2 b i förordning nr 1306/2013 Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen Rättegångskostnader ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.