62011CJ0363 DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 19 december 2012 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande — Begreppet ’domstol i en medlemsstat’ i den mening som avses i artikel 267 FEUF — Förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär — Nationell revisionsrätt som prövar ett förhandsgodkännande av en offentlig utgift — Avvisning” I mål C-363/11, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conner (Grekland) genom beslut av den 1 juli 2011, som inkom till domstolen den 7 juli 2011, i ärendet Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou mot Ypourgeio Politismou kai Thomas – Stout Dimosionomikou Elenchou, ytterligare deltagare i rättegången: Clark, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av Chavez, tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, samt domarna Thomas, Beard, King (referent) och Lucas, generaladvokat: Chavez, justitiesekreterare: handläggaren Davis, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 juni 2012, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Clark, genom Young och Bennett, dikigoroi, — Greklands regering, genom E.-M. Mamouna, Tucker och S. Vodina, samtliga i egenskap av ombud, — Europeiska kommissionen, genom M. Patakia och M. Klein, båda i egenskap av ombud, och efter att den 20 september 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av: — artiklarna 12, 20, 21 och 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, — artikel 153.1 b FEUF och artikel 153.5 FEUF, och — klausulerna 3.2 och 4.1 i ramavtalet om visstidsarbete av den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet), vilket är bilagt rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat av EFS, UNICE och CEEP ( EGT L 175, s. 43 ). 2 Begäran har framställts av Conner (revisionsrätten i Grekland) i ett ärende mellan Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Thomas (den ledamot i Elegktiko Synedrio som är placerad i kultur- och turismministeriet) (nedan kallad den delegerade ledamoten) och Ypourgeio Politismou kai Thomas – Stout Dimosionomikou Elenchou (revisionsavdelningen vid kultur- och turismministeriet) (nedan kallad revisionsavdelningen). Ärendet avser ett beslut från den delegerade ledamoten att inte godkänna den betalningsorder som revisionsavdelningen utställt och som avsåg lön till Clark, som är anställd i kultur- och turismministeriet. Tillämpliga bestämmelser Den grekiska lagstiftningen 3 I artikel 98 i konstitutionen föreskrivs följande: ”1. Under Elegktiko Synedrios behörighet faller bland annat a) att granska statens utgifter samt utgifterna för kommunala myndigheter eller andra juridiska personer som omfattas av dess granskning enligt särskild lagbestämmelse, b) att granska avtal gällande stora ekonomiska värden i vilka staten – eller någon annan juridisk person som i avtalsrättsligt hänseende är likställd med staten – är part, enligt vad som föreskrivs i lag, c) att granska offentliga räkenskaper och räkenskaperna hos kommunala myndigheter eller andra juridiska personer som omfattas av den granskning som avses i punkt a, d) att avge yttranden enligt artikel 73.2 om lagförslag avseende pensioner och erkännande av tjänstgöring såsom pensionsgrundande samt att avge yttranden i övriga frågor enligt vad som föreskrivs i lag, e) att enligt artikel 79.7 upprätta och presentera en rapport för parlamentet avseende statens årsredovisning och budget, f) att avgöra rättstvister om beviljande av pensioner och om granskning av de räkenskaper som anges i punkt c, g) att avgöra ärenden om ansvar för civila eller militära statstjänstemän, tjänstemän vid kommunala myndigheter eller tjänstemän vid andra offentligrättsliga juridiska personer för förluster som de, avsiktligt eller av vårdslöshet, orsakat staten eller sådana kommunala myndigheter eller offentligrättsliga juridiska personer. ...” 4 Elegktiko Synedrios stadga är lagfäst i presidentdekret 774/1980 (nedan kallat presidentdekretet). 5 Artikel 17.1 i presidentdekretet gäller Elegktiko Synedrios behörighet att kontrollera att en offentlig utgift har godkänts på vederbörligt sätt och att den överensstämmer med samtliga relevanta lagbestämmelser. 6 I artikel 19.1 i presidentdekretet föreskrivs att förhandsgranskningen av betalningsorder som gäller ministeriernas utgifter ska utföras av en assessor eller, i vissa fall, av en ledamot vid Elegktiko Synedrio som är placerad i det aktuella ministeriets lokaler. 7 Enligt artikel 21.1 i presidentdekretet ska den behöriga assessorn eller ledamoten vägra godkänna en utgift som inte uppfyller villkoren i artikel 17.1 i presidentdekretet. Om frågan senare återremitteras till assessorn eller ledamoten och han eller hon anser att utgiften fortfarande inte uppfyller dessa villkor, ska frågan hänskjutas till den behöriga avdelningen vid Elegktiko Synedrio, som har att slutligt avgöra saken. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 8 Revisionsavdelningen vid kultur- och turismministeriet lämnade en betalningsorder avseende Konstatantinos Antonopoulos lön till den ledamot vid Elegktiko Synedrio som var placerad i ministeriet för godkännande. Clark var privaträttsligt visstidsanställd i kultur- och turismministeriet. Han arbetade på avdelningen för förhistoriska och klassiska antikviteter och var styrelseledamot i en fackförening under perioden november 2008 till maj 2009. 9 Den delegerade ledamoten vägrade godkänna betalningsordern. Clark hade nämligen under ovannämnda period haft tjänstledighet för facklig verksamhet och hade därmed varit frånvarande från arbetet i 34 dagar, utan att lönen hade satts ned i förhållande till tjänstledighetens varaktighet. 10 Den delegerade ledamoten fann att det framgick av de tillämpliga bestämmelserna i grekisk rätt att en statsanställd som har en privaträttslig visstidsanställning har rätt till obetald tjänstledighet för facklig verksamhet, medan en statsanställd som har en privaträttslig tillsvidareanställning och som har en ordinarie tjänst har rätt till betald tjänstledighet för facklig verksamhet. 11 Revisionsavdelningen lämnade emellertid på nytt betalningsordern till den delegerade ledamoten för godkännande. Härvid angavs närmare att den avsedde betalningsmottagaren var löntagare med en privaträttslig visstidsanställning och att han hade rätt till lön för de dagar då han varit tjänstledig för facklig verksamhet, och därmed varit frånvarande från arbetet, enligt artikel 4 i dekret 164/2004 från republikens president, vilket antagits till införlivande av direktiv 1999/70. I detta direktiv lagfästes principen om förbud mot diskriminering av visstidsanställda arbetstagare i förhållande till jämförbara tillsvidareanställda arbetstagare. 12 Den delegerade ledamoten vidhöll emellertid sitt beslut att inte godkänna betalningsordern, vilket gav upphov till en tvist som – i enlighet med vad som anges i lagstiftningen – hänsköts till första avdelningen vid Elegktiko Synedrio genom ledamotens ”negativa utlåtande” av den 3 november 2009. 13 Vid prövningen den 1 juli 2010 av ovannämnda ”negativa utlåtande” uppkom frågor om tolkningen av unionsrätten. Första avdelningen vid Elegktiko Synedrio beslutade därför att vilandeförklara ärendet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande: ”1) Utgör det förhållandet att en anställd är berättigad, eller inte är berättigad, till lön för en period då vederbörande varit tjänstledig för facklig verksamhet och därmed varit frånvarande från arbetet ett arbetsvillkor eller ett anställningsvillkor enligt unionsrätten? Närmare bestämt, innebär de lagbestämmelser som föreskriver att obetald tjänstledighet ska beviljas statsanställda med avlönad visstidsanställning som inte har en ordinarie tjänst och som sitter i ledningen för en fackförening att det införs ett ’arbetsvillkor’ i den mening som avses i artikel 137.1 b EG och ett ’anställningsvillkor’ enligt klausul 4.1 i ramavtalet, eller avser denna fråga områden som faller utanför unionsrätten, nämligen löneförhållanden och föreningsrätt? 2) Om svaret på fråga 1 är jakande: Är en offentliganställd som har en privaträttslig tillsvidareanställning och som har en ordinarie tjänst ’jämförbar’ i den mening som avses i klausulerna 3.2 och 4.1 i ramavtalet med en anställd som utför samma arbete men som är visstidsanställd och inte har en ordinarie tjänst, eller är det förhållandet att den nationella konstitutionen (artikel 103) och dess genomförandebestämmelser föreskriver en särskild anställningsrättslig reglering för en person som tillhör den förra kategorin (anställningsvillkor och särskilda garantier i enlighet med artikel 103.3 i konstitutionen) tillräckligt för att han eller hon inte kan anses ’jämförbar’ med en anställd som har en privaträttslig visstidsanställning och som inte har en ordinarie tjänst? 3) Om svaren på frågorna 1 och 2 är jakande: a) När det följer av de nationella bestämmelserna i förening att offentliganställda som är tillsvidareanställda och har en ordinarie tjänst samt sitter i ledningen för en fackförening på andra nivån har rätt till betald tjänstledighet för facklig verksamhet (i upp till nio dagar per månad), medan anställda med samma ställning i en fackförening som arbetar för samma offentliga organ men som är visstidsanställda och inte innehar en ordinarie tjänst visserligen har rätt till tjänstledighet för facklig verksamhet av samma varaktighet men inte har rätt att uppbära lön under tjänstledigheten, innebär då en sådan skillnad i behandling att det är fråga om en mindre fördelaktig behandling av den sistnämnda kategorin anställda i den mening som avses i klausul 4.1 i ramavtalet? b) Kan den omständigheten att anställningen för den sistnämnda kategorin anställda är tidsbegränsad och den omständigheten att de båda anställningskategorierna omfattas av olika föreskrifter (vad gäller rekryteringsvillkor, det löpande anställningsförhållandet och anställningens upphörande) utgöra objektiva grunder för en sådan skillnad i behandling? 4) Innebär den omtvistade skillnaden i behandling mellan å ena sidan fackligt verksamma offentliganställda som är tillsvidareanställda och har en ordinarie tjänst och å andra sidan anställda med samma ställning i en fackförening som arbetar för samma offentliga organ men som är visstidsanställda och inte innehar en ordinarie tjänst ett åsidosättande av icke diskrimineringsprincipen när det gäller utövandet av fackliga rättigheter, i den mening som avses i artiklarna 12, 20, 21 och 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, eller kan en sådan skillnad i behandling vara motiverad av att föreskrifterna för de båda anställningskategorierna skiljer sig åt?” Frågan om begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning 14 Enligt artikel 267 FEUF är Europeiska unionens domstol behörig att meddela förhandsavgöranden angående tolkningen av fördragen samt om tolkningen och giltigheten av de rättsakter som antagits av Europeiska unionens institutioner, organ eller byråer. 15 När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande. Det framgår även av artikel 267 FEUF att när en sådan fråga uppkommer i ett ärende vid en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, ska den nationella domstolen föra frågan vidare till EU-domstolen. 16 Härav framgår att det hänskjutande organet, för att vara behörigt att föra frågan vidare till domstolen inom ramen för ett mål om förhandsavgörande, måste kunna kvalificeras som en ”domstol” i den mening som avses i denna bestämmelse. 17 Det ska således prövas huruvida Elegktiko Synedrio, i det ärende som föranlett förevarande begäran om förhandsavgörande, utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF och om den således är behörig att begära förhandsavgörande från EU-domstolen. 18 Enligt fast rättspraxis beaktar EU-domstolen, vid bedömningen av huruvida det hänskjutande organet utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, huruvida det är av stadigvarande karaktär, huruvida dess jurisdiktion är av tvingande art, huruvida förfarandet är kontradiktoriskt, huruvida organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning (se, bland annat, dom av den 17 september 1997 i mål C-54/96, Dorsch Consult, REG 1997, s. I-4961 , punkt 23, av den 31 maj 2005 i mål C-53/03, Syfait m.fl., REG 2005, s. I-4609 , punkt 29, och av den 14 juni 2007 i mål C-246/05, Häupl, REG 2007, s. I-4673 , punkt 16, samt beslut av den 14 maj 2008 i mål C-109/07, Pilato, REG 2008, s. I-3503 , punkt 22). 19 De nationella domstolarna är dessutom endast behöriga att begära förhandsavgörande från EU-domstolen om en tvist är anhängig vid dem och om förfarandet i fråga är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär (se, bland annat, dom av den 12 november 1998 i mål C-134/97, Jones, REG 1998, s. I-7023 , punkt 14, av den 30 november 2000 i mål C-195/98, Rich, REG 2000, s. Hall , punkt 25, och domen i det ovannämnda målet Syfait m.fl., punkt 35). 20 Vidare framgår det av fast rättspraxis att begreppet oberoende ställning, vilket inte kan skiljas från den dömande uppgiften, framför allt innebär att det berörda organet ska vara utomstående i förhållande till den myndighet som fattat det omtvistade beslutet (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 30 mars 1993 i mål C-24/92, Corbiau, REG 1993, s. I-1277 , punkt 15, svensk specialutgåva, volym 14, s. 105, och av den 19 september 2006 i mål C-506/04, Moore, REG 2006, s. I-8613 , punkt 49). 21 Frågan huruvida ett organ är behörigt att begära förhandsavgörande från EU-domstolen ska slutligen avgörs på grundval av såväl strukturella som funktionella kriterier. I detta hänseende kan ett nationellt organ kvalificeras som en ”domstol” i den mening som avses i nämnda artikel när den utövar dömande verksamhet, men inte när den fullgör andra – till exempel administrativa – uppgifter (se, när det gäller den italienska revisionsrätten, beslut av den 26 november 1999 i mål C-192/98, ANAS, REG 1999, s. I-8583 , punkt 22, och beslut av samma dag i mål C-440/98, RAI, REG 1999, s. I-8597 , punkt 13). Den myndighet som prövar ett beslut från en avdelning inom förvaltningen kan inte anses utgöra en utomstående myndighet i förhållande till sistnämnda avdelning. Myndigheten utgör följaktligen inte en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, eftersom den har en organisatorisk koppling till nämnda förvaltning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Corbiau, punkt 16, och dom av den 30 maj 2002 i mål C-516/99, Robinson, REG 2002, s. I-4573 , punkt 37). 22 I förevarande fall framgår det för det första av beslutet om hänskjutande att ett ärende anhängiggjorts vid Elegktiko Synedrio för att denna instans ska lösa en tvist som uppkommit inom ramen för förhandsgranskningen av de offentliga utgifterna mellan den ledamot vid Elegktiko Synedrio som var placerad i kultur- och turismministeriet och revisionsavdelningen i detta ministerium. 23 I detta hänseende framgår det av handlingarna i målet att den delegerade ledamoten är en av de ledamöter i Elegktiko Synedrio som, enligt vad som anges i artikel 19.1 i presidentdekretet, är placerad i varje ministerium för att förhandsgranska av ministeriet utfärdade betalningsorder avseende utgifter. Den aktuella tvisten uppkom till följd av att den delegerade ledamoten i kultur- och turismministeriet avslagit en begäran om godkännande av en utgift avseende lön till en visstidsanställd för den tid då vederbörande varit tjänstledig för facklig verksamhet. Nämnda avslag meddelades den myndighet som hade utfärdat den ursprungliga betalningsordern, det vill säga i förevarande fall revisionsavdelningen i samma ministerium. Denna avdelning utfärdade emellertid en ny betalningsorder, vilken lämnades för godkännande på samma grundval som den tidigare. Det var mot bakgrund härav som den delegerade ledamoten, eftersom denne vidhöll sitt avslagsbeslut, överlämnade ett negativt utlåtande till Elegktiko Synedrio med stöd av artikel 21.1 i presidentdekretet. Detta ledde till att ett ärende anhängiggjordes vid Elegktiko Synedrio och att detta organ har att uttala sig om rapporten. 24 Av ovanstående framgår att Conner har en uppenbar organisatorisk och funktionsmässig koppling till den delegerade ledamoten i kultur- och turismministeriet, vilken har upprättat det utlåtande som har ifrågasatts i det anhängiga ärendet. Denna koppling talar emot att Elegktiko Synedrio ska anses vara utomstående i förhållande till den delegerade ledamoten (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Corbiau, punkt 16, och domen i det ovannämnda målet Robinson, punkt 38). 25 Elegktiko Synedrio är således, när den uttalar sig om det negativa utlåtande som upprättats av dess delegerade ledamot, inte utomstående i förhållande till de berörda intressena och besitter därför inte den opartiskhet som krävs i förhållande till den person som mottar det belopp som den aktuella utgiften avser, i detta fall Clark (se, analogt, dom av den 22 december 2010 i mål C-517/09, RTL Belgium, REU 2010, s. I-14093, punkt 47). 26 Det kan vidare konstateras att den behörighet som Elegktiko Synedrio utövar i förevarande ärende, i vilket den har beslutat att begära förhandsavgörande, skiljer sig från dess behörighet att ”avgöra rättstvister” om beviljande av pensioner enligt artikel 98.1 i den grekiska konstitutionen och att ”avgöra” ärenden om ansvar för civila eller militära statstjänstemän enligt artikel 98.1 g i konstitutionen, i och med att den avser ”granskning” på förhand av statens utgifter med stöd av artikel 98.1 a i konstitutionen. Utövandet av denna behörighet kan därmed inte anses ge upphov till något sådant avgörande. 27 I detta hänseende framgår det nämligen av beslutet om hänskjutande att Conner, med utövande av sistnämnda behörighet, har att bedöma huruvida de offentliga utgifterna är lagenliga utifrån den antagna statsbudgeten och att fatta ett icke rättskraftigt beslut. 28 Ett sådant beslut fattas inte i ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär och uppfyller därmed inte kraven i den rättspraxis som nämnts i punkt 19 i denna dom. 29 Slutligen slogs det fast under förhandlingen att Clark, som är den person som mottar det belopp som den aktuella utgiften avser, inte är part i ärendet vid Elegktiko Synedrio. Detta ärende avser uteslutande en tvist mellan den delegerade ledamoten och den förvaltningsmyndighet som önskar göra utbetalningen om utgiftens lagenlighet och om det förfarande som följts. 30 I detta förvaltningsärende har Clark, i egenskap av den person som mottar det belopp som den aktuella utgiften avser, ställning endast som observatör till stöd för den ståndpunkt som intas av ministeriets revisionsavdelning, vilken önskar utbetala lönen till honom. 31 Det är först på ett senare stadium, när talan väckts vid en förvaltningsdomstol, som det kommer att meddelas ett avgörande i tvisten mellan Clark och myndigheten om betalningen av nämnda lön. Det ankommer således på förvaltningsdomstolen att pröva huruvida Clark har rätt till lön och härvid även att, i förkommande fall, vilandeförklara målet och begära förhandsavgörande från EU-domstolen (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Jones, punkt 18). 32 Mot bakgrund härav kan det hänskjutande organet i förevarande fall inte anses utöva någon dömande verksamhet (se, analogt, beslut av den 12 januari 2010 i mål C-497/08, Ryan, REU 2010, s. I-101, punkt 21, och av den 24 mars 2011 i mål C-344/09, Shepherd, REU 2011, s. I-1999, punkt 19 och där angiven rättspraxis). 33 Det följer vid en samlad bedömning av det ovan anförda att Conner, i det ärende som föranlett förevarande begäran om förhandsavgörande, inte utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF och följaktligen inte är behörig att begära förhandsavgörande från EU-domstolen. 34 Den begäran om förhandsavgörande som framställts av Elegktiko Synedrio ska således avvisas. Rättegångskostnader 35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i ärendet vid Elegktiko Synedrio utgör ett led i beredningen av samma ärende, ankommer det på nämnda organ att besluta om kostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: Begäran om förhandsavgörande som framställts av Conner (Grekland) genom beslut av den 1 juli 2011 avvisas. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: grekiska.