Mål C-287/03 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Belgien ”Fördragsbrott — Frihet att tillhandahålla tjänster — Bonusprogram — Bevisbörda” ”Förslag till avgörande av generaladvokat Henry föredraget den 10 mars 2005 Domstolens dom (andra avdelningen) av den 12 maj 2005 Sammanfattning av domen 1. Talan om fördragsbrott — Administrativt förfarande — Orimligt lång tid — Omständighet som har betydelse för frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning endast om rätten till förvar äventyras — Bevisbörda (Artikel 226 EG) 2. Talan om fördragsbrott — Bevis för fördragsbrottet — Bevisbördan åligger kommissionen — Presumtioner — Otillåtet — Talan avser inte innehållet i utan genomförandet av en nationell bestämmelse — Särskilda krav på bevisning (Artikel 226 EG) 1. Att det administrativa förfarande som äger rum inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande tar orimligt lång tid i anspråk kan utgöra en brist som medför att en talan om fördragsbrott inte kan tas upp till sakprövning. En sådan slutsats är emellertid endast aktuell när kommissionen har gjort det svårare för den berörda medlemsstaten att bemöta kommissionens argument, varigenom medlemsstatens rätt till försvar åsidosätts. Det ankommer på den berörda medlemsstaten att styrka en sådan inverkan. (se punkt 14) 2. Inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den skall kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion. Vad i synnerhet gäller en talan avseende genomförandet av en nationell bestämmelse krävs, för att ett fördragsbrott skall anses vara styrkt, bevisuppgifter av särskilt slag i förhållande till dem som normalt är i fråga inom ramen för en fördragsbrottstalan som endast avser innehållet i en nationell bestämmelse. Under sådana omständigheter kan ett fördragsbrott endast bevisas med stöd av en tillräckligt dokumenterad och utförlig beskrivning av den praxis som läggs den nationella förvaltningen och/eller de nationella domstolarna till last och som den berörda medlemsstaten kan ställas till svars för. Även om det handlande som läggs en medlemsstat till last består av en förvaltningspraxis som strider mot gemenskapsrätten i den mening som avses i artikel 226 EG, måste denna förvaltningspraxis enligt domstolen dessutom vara tillräckligt varaktig och allmängiltig. (se punkterna 27–29) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 12 maj 2005( * ) ”Fördragsbrott – Frihet att tillhandahålla tjänster – Bonusprogram – Bevisbörda” I mål C‑287/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 3 juli 2003, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Patakia och Barry, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Konungariket Belgien, företrätt av E. Dominkovits, i egenskap av ombud, biträdd av Olson, Sellers, svarande, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Silva de Fisher (referent), Stout, Carter och Myers, generaladvokat: Henry, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Brown, med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 15 december 2004, och efter att den 10 mars 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom sin talan begärt att domstolen skall fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG, genom att på ett diskriminerande och oproportionerligt sätt tillämpa villkoren om ”likhet” och om ”samme säljare” avseende å ena sidan varor och tjänster som konsumenter förvärvar, och å andra sidan varor eller tjänster som tillhandahålls kostnadsfritt eller till nedsatt pris i samband med ett bonusprogram, som en förutsättning för att ett sådant program skall få genomföras som en gränsöverskridande tjänst mellan företag. Nationell lagstiftning 2 I artikel 54 i den belgiska lagen av den 14 juli 1991 om handelsbruk, konsumentupplysning och konsumentskydd ( Moniteur belge av den 29 augusti 1991) stadgas ett förbud mot ”alla former av kombinationserbjudanden till konsumenter från säljare”. Som kombinationserbjudande, i den mening som avses i bestämmelsen, betraktas ”ett förvärv, kostnadsfritt eller inte, av varor, tjänster, övriga förmåner, eller av värdekuponger som ger rätt att förvärva sådana ... som har samband med förvärv av andra – även identiska – varor eller tjänster”. Kombinationserbjudanden till konsumenter är även förbjudna när de lämnas av ”flera säljare som verkar i intressegemenskap”. 3 Artikel 57 i lagen handlar om undantagen från detta förbud, och innehåller en definition av de förmåner som en konsument kan få genom värdekuponger som erbjuds kostnadsfritt tillsammans med den huvudsakliga varan eller tjänsten. Artikel 57.1–3 handlar om de undantag som, i enlighet med artikel 59 i samma lag, endast en näringsidkare som på förhand har registrerats vid handelsministeriet kan göra gällande. Dessa undantag rör rabatter med avseende på kvantiteten förvärvade varor eller tjänster (artikel 57.1), förmåner såsom kromolitografier, vinjetter eller bilder av obetydligt kommersiellt värde, liksom rätten att delta i tombolor eller i godkända lotterier (artikel 57.2) och kontantåterbäring (artikel 57.3). 4 I artikel 57.4 i lagen föreskrivs ett undantag från förbudet mot kombinationserbjudanden som näringsidkare kan utnyttja utan att vara registrerade. Bestämmelsen lyder som följer: ”Det är även tillåtet att kostnadsfritt, tillsammans med den huvudsakliga varan eller tjänsten, erbjuda … 4. värdekuponger som efter förvärv att ett visst antal produkter eller tjänster ger rätt till ett kostnadsfritt erbjudande eller en prisnedsättning vid förvärvet av en likartad vara eller tjänst, under förutsättning att denna förmån tillhandahålls av samme säljare och inte överstiger en tredjedel av priset för de varor och tjänster som tidigare förvärvats. …” 5 Kostnadsfria erbjudanden av värdekuponger som inte är förenliga med denna lagstiftning är olagliga. Sådana erbjudanden kan på begäran av finansministeriet, en berörd näringsidkare eller en konsumentskyddsförening bli föremål för föreläggande om upphörande vid handelsdomstolarna. Bakgrund till tvisten 6 Efter klagomål från ett företag etablerat i Nederländerna uppmärksammade kommissionen, genom en formell underrättelse av den 31 mars 1999, den belgiska regeringen på frågan om ovannämnda bestämmelsers förenlighet med artikel 49 EG. Den belgiska regeringen svarade genom en skrivelse av den 2 juni 1999. 7 Kommissionen, som inte var nöjd med svaret, sände den 1 augusti 2000 ett motiverat yttrande till Konungariket Belgien, i vilket den uppmanade medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom en tidsfrist på två månader. 8 Konungariket Belgien besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 16 oktober 2000, i vilken det försäkrade sig vara redo att ändra lagen, samtidigt som det bedömde att det var lämpligare att avvakta kommissionens förslag till gemenskapsreglering inom det aktuella området. 9 Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka förevarande talan. Talan Upptagande till sakprövning Parternas argument 10 Den belgiska regeringen har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning med hänsyn till den orimligt långa tid som det administrativa förfarandet har pågått. Det förflöt nämligen närmare tre år mellan svaret på det motiverade yttrandet och talans väckande vid domstolen. En sådan fördröjning är oförenlig med principerna om rättssäkerhet och berättigade förväntningar. 11 Den belgiska regeringen har preciserat att det var med rätta som den utgick från att dess svar på det motiverade yttrandet var tillfredsställande, eftersom det inte motsades av kommissionen, även om det inte hade tillkommit några nya omständigheter. 12 Kommissionen har i detta avseende angivit att de båda parternas behöriga tjänstemän hade stått i regelbunden förbindelse med varandra efter det motiverade yttrandet. Den anser följaktligen att Konungariket Belgien under hela det administrativa förfarandet hade kännedom om att kommissionen vidhöll sin inställning. 13 Kommissionen anser under dessa omständigheter att de belgiska myndigheterna inte har visat på vilket sätt det administrativa förfarandets varaktighet äventyrade rätten till försvar. Domstolens bedömning 14 Domstolen erinrar om att det förvisso är riktigt att den omständigheten att det administrativa förfarandet tar orimligt lång tid i anspråk kan utgöra en brist som medför att en talan om fördragsbrott inte kan tas upp till sakprövning. Det framgår dock av rättspraxis att en sådan slutsats endast är aktuell när kommissionen har gjort det svårare för den berörda medlemsstaten att bemöta kommissionens argument, varigenom medlemsstatens rätt till försvar åsidosätts, och att det ankommer på den berörda medlemsstaten att styrka en sådan inverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 1991 i mål C‑96/89, kommissionen mot Nederländerna, REG 1991, s. I‑2461, punkterna 15 och 16, och av den 21 januari 1999 i mål C‑207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I‑275, punkterna 24 och 25). 15 Det kan i förevarande fall konstateras att Konungariket Belgien inte har framfört något specifikt argument som kan styrka att den tid som gick från det att det svarade på det motiverade yttrandet till dess att talan väcktes vid domstolen inverkade på dess möjlighet att utöva sin rätt till försvar. 16 Under dessa omständigheter kan talan tas upp till sakprövning. Prövning i sak Parternas argument 17 Kommissionen har gjort gällande att de villkor om ”likhet” och om ”samme säljare” som stadgas i lagen utgör hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. Att dessa villkor ställs har nämligen en skadlig och diskriminerande inverkan på de utländska företag som vill komma in på den belgiska marknaden. 18 Kommissionen anser att lagen i princip utgör hinder för att ett företag, genom sitt bonusprogram, samtidigt erbjuder varor eller tjänster som inte liknar dem som huvudsakligen säljs. I praktiken missbrukas emellertid bestämmelsen i stor utsträckning, och företag som är etablerade i Belgien och som förfogar över egna distributionskedjor är de enda som drar nytta av den, och utvidgar på så sätt sina bonusprogram till att även omfatta andra sektorer och/eller distributionsnät. Missbruket av nämnda bestämmelse underlättas dessutom av belgisk rättspraxis, enligt vilken ett kombinationserbjudande anses uppfylla villkoret om ”likhet” när de huvudsakliga varorna och/eller tjänsterna och de varor och/eller tjänster som tillhandahålls kostnadsfritt eller till nedsatt pris normalt utbjuds till försäljning i samma industriella eller kommersiella verksamhetsområde. 19 Vad gäller frågan huruvida dessa restriktioner eventuellt är motiverade, har kommissionen påpekat att enbart den omständigheten att två varor eller två tjänster tillhör samma industriella eller kommersiella verksamhetsområde inte räcker för att säkerställa öppenheten i prissättningen av varorna eller tjänsterna. Detsamma gäller avseende villkoret att de samtidigt utbjudna varorna eller tjänsterna skall bjudas ut av samme säljare. 20 Kommissionen anser inte heller att villkoren om ”likhet” och om ”samme säljare” är nödvändiga för att säkerställa skyddet av konsumenterna eller ett gott handelsskick. 21 Den belgiska regeringen har hävdat att varken lagen eller det sätt på vilket den tillämpas i sig kan innebära att verksamhet som bedrivs av tjänsteföretag etablerade i andra medlemsstater förbjuds, försvåras eller blir mindre attraktiv. 22 Den belgiska regeringen har understrukit att alla företag som avser att vidta likadana säljfrämjande åtgärder som dem som kommissionen har beskrivit till stöd för sin talan, underställs samma villkor, oavsett om de är etablerade på belgiskt territorium eller utanför detsamma. Tolkningen av villkoren om ”likhet” och om ”samme säljare” skiftar i detta avseende inte i förhållande till var företaget är etablerat. 23 Vad gäller frågan huruvida lagstiftningen i fråga är motiverad har den belgiska regeringen gjort gällande att de förbud som stadgas där huvudsakligen har att göra med öppenheten på marknaden. Syftet med lagstiftningen är nämligen att undvika att konsumenterna vilseleds avseende det verkliga priset och känner sig lurade på grund av bruket av kombinationserbjudanden. Domstolens bedömning 24 Domstolen påpekar inledningsvis att, såsom framgår av den ansökan genom vilken talan väcktes, avsikten med förevarande talan om fördragsbrott inte är att få till stånd en prövning av huruvida lydelsen av artikel 57.4 i lagen är förenlig med artikel 49 EG, utan den är begränsad till frågan om de belgiska behöriga domstolarnas tillämpning av villkoren i bestämmelsen. 25 Som svar på en fråga från domstolen vid förhandlingen har kommissionen för övrigt uttryckligen bekräftat att talan enbart avser den verkliga tillämpningen av den nationella lagstiftningen på marknaden, och inte lagstiftningen i sig. 26 Domstolen skall följaktligen undersöka huruvida den tillämpning som nationella myndigheter, det vill säga såväl de administrativa myndigheterna som domstolarna, gör av artikel 57.4 i lagen strider mot artikel 49 EG. 27 Det skall i detta avseende inledningsvis erinras om att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt fast rättspraxis åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den skall kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna, REG 1982, s. 1791, punkt 6, av den 20 mars 1990 i mål C‑62/89, kommissionen mot Frankrike, REG 1990, s. I‑925, punkt 37, av den 29 maj 1997 i mål C‑300/95, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 1997, s. I‑2649, punkt 31, och av den 9 september 1999 i mål C‑217/97, kommissionen mot Tyskland, REG 1999, s. I‑5087, punkt 22). 28 Vad i synnerhet gäller en talan avseende genomförandet av en nationell bestämmelse krävs, i likhet med vad generaladvokaten angav i punkterna 41–43 i sitt förslag till avgörande, för att ett fördragsbrott skall anses vara styrkt, bevisuppgifter av särskilt slag i förhållande till dem som normalt är i fråga inom ramen för en fördragsbrottstalan som endast avser innehållet i en nationell bestämmelse. Under sådana omständigheter kan ett fördragsbrott endast bevisas med stöd av en tillräckligt dokumenterad och utförlig beskrivning av den praxis som läggs den nationella förvaltningen och/eller de nationella domstolarna till last och som den berörda medlemsstaten kan ställas till svars för. 29 Det skall i detta avseende vidare tilläggas att även om det handlande som läggs en medlemsstat till last består av en förvaltningspraxis som strider mot gemenskapsrätten i den mening som avses i artikel 226 EG, måste denna förvaltningspraxis enligt domstolen dessutom vara tillräckligt varaktig och allmängiltig (se dom av den 29 april 2004 i mål C‑387/99, kommissionen mot Tyskland, REG 2004, s. I‑3773, punkt 42, och av den 26 april 2005 i mål C‑494/01, kommissionen mot Irland, REG 2005, s. I‑0000, punkt 28). 30 Domstolen konstaterar emellertid att kommissionen inte har bevisat att det förekommer en förvaltningspraxis i Belgien med de kännetecken som krävs enligt domstolens rättspraxis. Kommissionen hänvisar nämligen enbart till ett klagomål som inkommit från ett företag som anordnar bonusprogram, utan att bevisa att en ”diskriminerande och oproportionerlig” tillämpning skett av villkoren om ”likhet” och ”samme säljare” i artikel 57.4 i lagen. 31 Vad gäller frågan huruvida det, med hänsyn till nämnda princip om bevisbördan, finns en rättspraxis i Belgien som innebär att ovannämnda bestämmelse tolkas i strid med artikel 49 EG, skall det påpekas att kommissionen inte heller har åberopat några beslut som visar att de nationella domstolarna har tolkat begreppen ”likhet” och ”samme säljare” på så sätt att det förutsätts att de huvudsakliga varorna och/eller tjänsterna och de varor och/eller tjänster som tillhandahålls kostnadsfritt eller till nedsatt pris normalt utbjuds till försäljning genom samma distributionskedja och/eller ingår i samma industriella eller kommersiella verksamhetsområde. 32 Domstolen finner därför att kommissionen inte har bevisat att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 49 EG, genom att på ett diskriminerande och oproportionerligt sätt tillämpa villkoren om ”likhet” och om ”samme säljare” avseende å ena sidan varor och tjänster som konsumenter förvärvar, och å andra sidan varor eller tjänster som tillhandahålls kostnadsfritt eller till nedsatt pris i samband med bonusprogram, som en förutsättning för att ett sådant program skall få genomföras som en gränsöverskridande tjänst mellan företag. 33 Kommissionens talan skall således ogillas. Rättegångskostnader 34 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Belgien har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: franska.