62020CJ0120 DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen) den 8 juli 2021 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Järnvägstransport – Tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur – Direktiv 2001/14/EG – Artikel 4.5 – Uttag av avgifter – Artikel 30 – Nationellt regleringsorgan med ansvar för tillsyn över att infrastrukturavgifterna överensstämmer med direktivet – Avtal om nyttjande av infrastruktur som ingåtts mellan infrastrukturförvaltaren och ett järnvägsföretag – Felaktigt införlivande – Statens skadeståndsansvar – Skadeståndstalan – Tvisten ska först ha anhängiggjorts vid det nationella regleringsorganet” I mål C‑120/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Sąd Jones (Högsta domstolen, Polen), genom beslut av den 28 november 2019, som inkom till domstolen den 3 mars 2020, i målet Mckay – KM sp. z o.o. mot Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, PKP Jones Kolejowe SA, ytterligare deltagare i rättegången: Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO), meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Whitaker samt domarna M. Ilešič, Aguilar (referent), Thomas och Stevens, generaladvokat: Harris, justitiesekreterare: A. Wallace, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Koleje Gomez – KM sp. z o.o., genom P. Duda, adwokat, – Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, genom Pitts, – PKP Jones Kolejowe SA, genom Walker, adwokat, samt Whitaker och M. Szrajer, radcowie prawni, – Polens regering, genom Taylor, i egenskap av ombud, – Spaniens regering, genom Evans de la Rúa Puig, i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom W. Mölls, P.J.O. King, C. Vrignon och Bush, samtliga i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.5 och artikel 30.1–30.3, 30.5 och 30.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur ( EGT L 75, 2001, s. 29 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007 ( EUT L 315, 2007, s. 44 ) (nedan kallat direktiv 2001/14). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Koleje Gomez – KM sp. z o.o. (nedan kallat KM) å ena sidan, och Hernandez – Minister Infrastruktury i Budownictwa obecnie Minister Infrastruktury i Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (polska staten, genom ministern för infrastruktur och byggnation, sedermera infrastrukturministern, tillika ordförande för byrån för järnvägstransport, Polen) (nedan kallad UTK) och PKP Jones Kolejowe SA (nedan kallat PKP PLK) å den andra, angående den skadeståndstalan som KM väckt på grund av ett felaktigt införlivande av direktiv 2001/14. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 I skälen 11, 16 och 46 i direktiv 2001/14 anges följande: ”(11) Systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde för alla företag och i möjligaste mån söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt. … (16) Systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör ta hänsyn till sund konkurrens vid tillhandahållandet av järnvägstjänster. … (46) Effektiv förvaltning och rättvis och icke-diskriminerande användning av järnvägsinfrastrukturen förutsätter att det upprättas ett regleringsorgan som utövar tillsyn av tillämpningen av dessa gemenskapsregler vilket också kan fungera som besvärsorgan, utan att detta påverkar möjligheten till prövning i domstol.” 4 Artikel 2 i detta direktiv, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse: ”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: … b) sökande : ett järnvägsföretag och/eller en internationell sammanslutning av järnvägsföretag med tillstånd, och i medlemsstater som tillhandahåller en sådan möjlighet en annan fysisk och/eller juridisk person som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet, såsom till exempel myndigheter enligt rådets förordning (EEG) nr 1191/69 [av den 26 juni 1969, om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar ( EGT L 156, 1969, s. 1 )], och befraktare, speditörer samt operatörer för kombinerade transporter, för att bedriva järnvägstrafik inom sina respektive territorier. … f) ramavtal : en rättsligt bindande allmän överenskommelse på grundval av offentligrättsliga eller privaträttsliga bestämmelser vilken fastställer rättigheterna och skyldigheterna för sökanden och infrastrukturförvaltaren eller tilldelningsorganet i förhållande till den infrastrukturkapacitet som skall tilldelas och de avgifter som skall tas ut över en tidsperiod som är längre än en tågplaneperiod. … h) infrastrukturförvaltare : varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga och underhålla järnvägsinfrastruktur. Detta kan också inbegripa hantering av kontroll- och säkerhetssystem för infrastrukturen. Infrastrukturförvaltarens uppgifter med avseende på järnvägsnät eller del av ett järnvägsnät får tilldelas olika organ eller företag. i) järnvägsnät : hela den järnvägsinfrastruktur som ägs och/eller förvaltas av en infrastrukturförvaltare. … k) järnvägsföretag : varje offentligt eller privat företag med tillstånd i enlighet med gällande gemenskapslagstiftning vars huvudsakliga verksamhet består i att tillhandahålla tjänster för transport av gods och/eller passagerare på järnväg med kravet att företaget måste tillhandahålla dragkraft; detta gäller även företag som endast tillhandahåller dragkraft, l) tågläge : den infrastrukturkapacitet som behövs för att köra ett visst tåg från en plats till en annan under en viss tidsperiod. …” 5 Kapitel II i direktiv 2001/14, med rubriken ”Infrastrukturavgifter”, innehåller direktivets artiklar 4–12. 6 I artikel 4 i nämnda direktiv, med rubriken ”Fastställande och uppbörd av avgifter”, föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som avses i artikel 4 i direktiv 91/440/EEG. Med beaktande av det nämnda villkoret om förvaltningsmässigt oberoende skall medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera detta till infrastrukturförvaltaren. Infrastrukturförvaltaren skall fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift. … 5. Infrastrukturförvaltarna skall säkerställa att avgiftssystemet tillämpas på ett sådant sätt att avgifterna blir likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden och att de avgifter som faktiskt tillämpas uppfyller de regler som fastställts i beskrivningen av järnvägsnätet. …” 7 I artikel 6 i nämnda direktiv, med rubriken ”Infrastrukturkostnader och redovisning” föreskrivs följande i punkt 2: ”Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.” 8 I artikel 7 i direktiv 2001/14, med rubriken ”Principer för fastställande och uttag av avgifter”, föreskrivs följande i punkterna 2 och 3: ”2. Medlemsstaterna kan kräva att infrastrukturförvaltaren tillhandahåller all nödvändig information om de avgifter som tas ut. Infrastrukturförvaltaren måste i detta avseende kunna motivera att de avgifter för infrastrukturen som varje operatör verkligen faktureras enligt artiklarna 4–12 överensstämmer med de metoder, regler och i tillämpliga fall nivåer som anges i beskrivningen av järnvägsnätet. 3. Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.” 9 I artikel 9 i detta direktiv 2004/38, med rubriken ”Rabatter”, föreskrivs följande: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 81, 82, 86 och 87 i fördraget, och trots vad som sägs i artikel 7.3 i detta direktiv, skall varje rabatt på de avgifter som infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretag för en tjänst vara förenlig med de villkor som anges i den här artikeln. … 4. Rabatter får endast gälla avgifter som tas ut för ett bestämt infrastrukturavsnitt. 5. Likartade rabattsystem skall tillämpas för likartade tjänster.” 10 I artikel 30 i samma direktiv, med rubriken ”Regleringsorgan”, anges följande: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.6 skall medlemsstaterna upprätta ett regleringsorgan. Detta organ, som kan vara det ministerium som ansvarar för transport eller något annat organ, skall i fråga om organisation, finansieringsavgöranden, juridisk struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. Organet ska dessutom vara funktionellt oberoende av varje behörig myndighet som deltar i tilldelning av ett avtal om offentliga tjänster. Organet skall i sin verksamhet följa de principer som anges i den här artikeln enligt vilka överklagande- och tillsynsfunktionen kan förläggas till olika organ. 2. En sökande skall kunna överklaga till regleringsorganet om han anser att han har blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i tillämpliga fall järnvägsföretaget om … d) avgiftssystemet, e) nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala, … 3. Regleringsorganet skall säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter skall bara vara tillåten om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet skall ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot detta direktiv. … 5. Regleringsorganet skall fatta beslut om varje klagomål och vidta åtgärder för att avhjälpa en situation inom högst två månader efter det att all information lämnats in. Trots vad som sägs i punkt 6 skall ett beslut av regleringsorganet vara bindande för alla parter som omfattas av beslutet. Om ett beslut om att vägra tilldelning av infrastrukturkapacitet eller villkoren i ett erbjudande om kapacitet överklagas skall regleringsorganet antingen bekräfta att det inte behövs någon ändring av infrastrukturförvaltarens beslut, eller begära en ändring av det beslutet i enlighet med riktlinjer som regleringsorganet anger. 6. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol.” Polsk rätt 11 I artikel 417 i Kodeks cywilny (civillagen), (Dz.u 1964, nr 16, position 93), föreskrivs följande: ”1. Staten, lokala myndigheter eller andra juridiska personer som utövar lagstadgade offentliga maktbefogenheter ansvarar för skador som orsakats av en rättsstridig handling eller underlåtenhet som vidtagits inom ramen för utövandet av sådana offentliga maktbefogenheter. 2. När en lokal myndighet eller annan juridisk person genom kontrakt har fått i uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, är den som tilldelats kontraktet solidariskt ansvarig med den lokala myndigheten eller staten för uppkomna skador.” 12 I artikel 417 1 i denna lag föreskrivs följande: ”1. Anspråk på ersättning för skada som orsakats till följd av en normativ rättsakt kan framställas sedan det i enlighet med ett tillämpligt förfarande har konstaterats att rättsakten strider mot konstitutionen, ett ratificerat internationellt avtal eller en lag. 2. Såvida inte annat föreskrivs kan anspråk på ersättning för skada som orsakats till följd av en lagakraftvunnen dom eller ett slutligt beslut framställas sedan det i enlighet med ett tillämpligt förfarande har konstaterats att domen eller beslutet är rättsstridigt. Detsamma gäller när den lagakraftvunna domen eller det slutliga beslutet har antagits med stöd av en normativ rättsakt som strider mot konstitutionen, ett ratificerat internationellt avtal eller en lag. 3. Såvida inte annat föreskrivs kan anspråk på ersättning för skada som orsakats till följd av underlåtenhet att meddela en enligt lag erforderlig dom eller ett dylikt beslut framställas sedan det i enlighet med ett tillämpligt förfarande har konstaterats att underlåtenheten är rättsstridig. 4. När skadan har orsakats till följd av underlåtenhet att anta en enligt lag erforderlig normativ rättsakt, ska den domstol vid vilken talan om ersättning väckts fastställa huruvida denna underlåtenhet är rättsstridig.” 13 I artikel 33 i Ustawa o transporcie kolejowym (lag om järnvägstransporter) av den 28 mars 2003 (Dz. U. nr 86, position 789), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande: ”1. Förvaltaren ska fastställa de avgifter som järnvägsföretagen ska erlägga för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen. 2. Grundavgiften för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska fastställas med beaktande av förvaltarens kostnader som uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som järnvägsföretagen bedriver. 3. Avgiften för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska bestå av en grundavgift och tilläggsavgifter. 3 bis . Inom ramen för grundavgiften ska förvaltaren tillämpa en särskild avgift för 1) minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen, vilket omfattar de tjänster som anges i del I.1 i bilagan till denna lag, 2) tillträde till anläggningar för underhåll av tåg, vilket omfattar de tjänster som anges i del I.2 i bilagan till denna lag.” 14 Genom artikel 35 i lagen om järnvägstransporter delegeras befogenhet att anta vidare föreskrifter till transportministern. 15 I artikel 8 i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (infrastrukturministerns förordning om villkor för tillträde till och nyttjande av järnvägsinfrastrukturen), av den 27 februari 2009 (Dz. U. nr 35, position 274), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, anges följande: ”1. För att beräkna avgifterna för tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen ska förvaltaren beakta följande kostnader: 1) direkta kostnader inklusive: a) underhållskostnader, b) kostnader för den tågtrafik som bedrivs, c) avskrivningar, 2) indirekta verksamhetskostnader inklusive skäliga kostnader som uppstått för förvaltaren och som inte är sådana kostnader som de som avses i punkterna 1 och 3, 3) finansiella kostnader för återbetalning av lån som förvaltaren har upptagit för att utveckla och modernisera den infrastruktur som tillhandahålls, samt 4) kostnader för det driftsarbete som fastställts för de olika kategorierna av järnvägslinjer och tåg som anges i artikel 7. 2. Avgifterna varierar beroende på den aktuella järnvägslinjekategorin och tågets bruttovikt, varvid avgiften stiger när dessa parametrar ökar.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 16 PKP PLK är infrastrukturförvaltare i Polen, i den mening som avses i artikel 2 h i direktiv 2001/14. Bolaget grundades av Lara Państwowe SA, som tillsammans med polska staten är bolagets aktieägare. 17 KM är ett offentligt järnvägstransportföretag vars aktier innehas av Lucas (Masoviens vojvodskap, Polen). 18 Den 19 maj 2009 ingick KM ett ramavtal med Masoviens vojvodskap om tillhandahållande av regional kollektivtrafik via järnväg inom detta vojvodskap. I detta ramavtal föreskrevs bland annat att samtliga kostnader som hänförde sig till tillhandahållandet av offentliga tjänster och som översteg järnvägsföretagets intäkter skulle täckas genom att Masoviens vojvodskap skulle betala ut en ersättning, jämte en rimlig vinst som vojvodskapet också skulle betala. 19 För perioderna 2009/2010 och 2010/2011 ingick PKP PLK och KM avtal om nyttjande av tåglägen, enligt vilka PKP PLK gav KM tillträde till järnvägsinfrastrukturen. De enhetliga avgifter som KM skulle betala och som fastställts av PKP PLK, godkändes genom ett beslut av UTK. 20 Eftersom PKP PLK och KM inte nådde någon överenskommelse avseende perioderna 2011/2012 och 2012/2013, fastställde UTK villkoren för tillhandahållande av järnvägsinfrastrukturen. 21 Genom dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen ( C‑512/10 , EU:C:2013:338 ), fann EU-domstolen att Republiken Polen hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 respektive 7.3 i direktiv 2001/14 genom att inte ha gett infrastrukturförvaltaren incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna, samt genom att låta kostnader som inte kunde anses ha uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivits ingå i beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna. 22 Till följd av denna dom väckte KM talan vid Sąd Okręgowy w Warszawie (Regionala domstolen i Warszawa, Polen) och yrkade att polska staten, genom infrastrukturministern tillika ordföranden för UTK, och PKP PLK solidariskt skulle förpliktas att utge ett belopp om 220204408,72 polska zloty (PLN) (cirka 48 miljoner euro) jämte ränta, för den skada som KM lidit till följd av det felaktiga uttaget av grundavgifter för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen under tågplaneperioderna avseende åren 2009/2010–2012/2013. 23 Till stöd för sin talan gjorde KM gällande att infrastrukturministerns förordning om villkor för tillträde till och nyttjande av järnvägsinfrastrukturen, såsom den tolkats av EU-domstolen i domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen ( C‑512/10 , EU:C:2013:338 ), var oförenlig med direktiv 2001/14, eftersom den innebär att det vid beräkningen av avgifterna för minimipaketet och bantillträdestjänsterna är möjligt att inkludera kostnader som inte kan anses uppstå som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. KM åberopade även bestämmelser som är tillämpliga med avseende på återkrav av felaktigt utbetalda belopp. 24 Genom dom av den 24 mars 2016 ogillade Sąd Okręgowy w Warszawie (Regionala domstolen i Warszawa) denna talan, bland annat med motiveringen att direktiv 2001/14 inte gav järnvägsföretagen en subjektiv rätt att betala avgifter som fastställts till ett visst maximibelopp för att kunna nyttja järnvägsinfrastrukturen, och att det i domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen ( C‑512/10 , EU:C:2013:338 ), inte hade slagits fast att de offentliga myndigheternas agerande var rättsstridigt eftersom de bestämmelser i direktiv 2001/14 som påstods ha åsidosatts inte var tillräckligt klara för att de skulle kunna medföra skadeståndsansvar för staten, och slutligen att KM inte hade gjort gällande att det hade fastställts i enlighet med det tillämpliga förfarandet att UTK:s beslut var rättsstridiga. 25 Genom dom av den 18 december 2017 ogillade Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appellationsdomstolen i Warszawa, Polen) KM:s överklagande. 26 Nämnda domstol påpekade bland annat att det i direktiv 2001/14 inte fastställdes ett bestämt avgiftsbelopp, och att det under alla omständigheter inte framgick av domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen ( C‑512/10 , EU:C:2013:338 ), att de avgifter som KM hade betalat var oskäliga. 27 KM överklagade denna dom till Sąd Jones (Högsta domstolen, Polen). 28 Den hänskjutande domstolen har uppgett att i fråga om avgifter för nyttjande av infrastruktur följer det av domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen ( C‑512/10 , EU:C:2013:338 ), att Republiken Polen på ett felaktigt sätt har införlivat direktiv 2001/14, däribland dess artikel 7.3, vilket kan ha lett till att en del av dessa avgifter har betalats felaktigt. 29 Nyssnämnda domstol har framhållit att det följer av artikel 30 i direktiv 2001/14 att regleringsorganet bland annat ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med bestämmelserna i kapitel II i detta direktiv och att de inte är diskriminerande. 30 Den hänskjutande domstolen har påpekat att genom domen av den 9 november 2017, CTL Logistics ( C‑489/15 , EU:C:2017:834 ), särskilt punkt 97 i denna dom, gavs en viktig precisering avseende tillämpningen av direktiv 2001/14 såtillvida att EU-domstolen, i fråga om återbetalning av avgifter enligt civilrättsliga bestämmelser, fann att en sådan återbetalning endast kunde komma i fråga för det fall att regleringsorganet eller en domstol med behörighet att ompröva dess beslut redan hade fastställt att avgiften var olaglig i enlighet med nationella bestämmelser. Att låta andra domstolar delta i kontrollen av prissättningen skulle nämligen inverka menligt på koherensen i den kontroll som regleringsorganet utövar. 31 Den hänskjutande domstolen söker således klarhet i huruvida ett järnvägsföretag, inom ramen för en talan om civilrättsligt skadeståndsansvar med yrkande om ersättning för en skada som uppkommit till följd av ett felaktigt införlivande av direktiv 2001/14, bestående i att för höga järnvägsavgifter har erlagts, kan väcka talan mot infrastrukturförvaltaren och staten direkt vid allmänna tvistemålsdomstolar utan att regleringsorganets beslut dessförinnan har varit föremål för domstolsprövning. 32 Angående statens skadeståndsansvar på grund av ett felaktigt införlivande av direktiv 2001/14 har den hänskjutande domstolen understrukit att EU-domstolens praxis, bland annat domen av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame ( C‑46/93 och C‑48/93 , EU:C:1996:79 ), tycks medge att ett sådant skadeståndsansvar kan grundas på nationell lagstiftning när de villkor som uppställs i sådan lagstiftning är mindre strikta än de som följer av unionsrätten. 33 Den hänskjutande domstolen har framhållit att statens utomobligatoriska skadeståndsansvar enligt polsk rätt inte är begränsat till fall av flagranta rättsstridigheter, utan kan – i enlighet med artikel 417 1 .1 och 417 1 .4 i civillagen – aktualiseras när en nationell rättsakt strider mot den polska konstitutionen, ett internationellt avtal eller en lag och, såvida skadan har orsakats av en underlåtenhet att anta en enligt lag erforderlig normativ rättsakt, när det har fastställts att en sådan underlåtenhet är för handen. 34 Till skillnad från vad som följer av EU-domstolens praxis kan statens skadeståndsansvar dessutom – i enlighet med artikel 361.1 i civillagen – komma i fråga även när orsakssambandet mellan statens skadeståndsgrundande agerande och den uppkomna skadan är indirekt. 35 Den hänskjutande domstolen önskar således få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder mot att det i nationell skadeståndsrätt uppställs mindre strikta villkor för enskildas rätt till ersättning för skada som vederbörande har lidit till följd av medlemsstatens åsidosättande av unionsrätten, än de som uppställs i unionsrätten. 36 Mot denna bakgrund beslutade Sąd Jones (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen: ”1) Ska bestämmelserna i [direktiv 2001/14], särskilt artiklarna 4.5 och 30.1, 30.3, 30.5 och 30.6 i detta direktiv, tolkas så, att de utgör hinder mot att ett järnvägsföretag, utan föregående domstolsprövning av regleringsorganets beslut, kan väcka skadeståndstalan mot en medlemsstat på grund av ett felaktigt införlivande av direktiv 2001/14, när en del av skadeståndet utgörs av för höga inbetalda avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur? 2) Utgör det förhållandet att det enligt unionsrätten föreligger en rätt till skadestånd på grund av en felaktig tillämpning av unionsrätten, och i synnerhet på grund av ett felaktigt införlivande eller underlåtenhet att införliva direktiv 2001/14, endast för det fall att den rättsregel som har åsidosatts ger enskilda rättigheter, den aktuella överträdelsen är kvalificerad till sin art (särskilt i form av ett uppenbart och allvarligt åsidosättande av medlemsstatens utrymme för skönsmässiga bedömning vid införlivandet av direktivet), och det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan, hinder mot en medlemsstats lagstiftning som innebär att det i sådana fall föreligger en rätt till skadestånd under mindre strikta villkor?” Begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet 37 Genom handling som inkom till domstolens kansli den 1 juli 2021ingav Rzecznik Praw Obywatelskich (Ombudsmannen, Polen), med stöd av artikel 83 i domstolens rättegångsregler, en motiverad begäran om att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas. 38 Efter att ha hört generaladvokaten fann domstolen att det vid denna tidpunkt inte var möjligt att inge en sådan begäran. Domstolen avslog följaktligen denna begäran. Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 39 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i direktiv 2001/14, särskilt dess artikel 4.5 och artikel 30, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att en allmän domstol i en medlemsstat prövar ett järnvägsföretags talan om skadeståndsansvar för staten på grund av ett felaktigt införlivande av detta direktiv, vilket påstås ha resulterat i att infrastrukturförvaltaren har tagit ut en för hög avgift, när regleringsorganet och, i förekommande fall, den domstol som är behörig att pröva ett överklagande av regleringsorganets beslut, ännu inte har avgjort huruvida avgiften är lagenlig. 40 Det ska inledningsvis erinras om att det föreskrivs i artikel 4.1 andra stycket i direktiv 2001/14 att infrastrukturförvaltaren ska fastställa avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen och ansvara för uppbörden av denna avgift, och att det preciseras i artikel 4.5 att infrastrukturförvaltaren ska säkerställa att avgiftssystemet tillämpas på ett sådant sätt att avgifterna blir likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden och att de avgifter som faktiskt tillämpas uppfyller de regler som fastställts i beskrivningen av järnvägsnätet. 41 Genom bestämmelserna i artikel 4.5 i direktiv 2001/14 genomförs de principer som anges i skäl 11–16 i direktivet, vari det anges att systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet ska möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde för alla företag och i möjligaste mån söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt, för att ta hänsyn till sund konkurrens vid tillhandahållandet av järnvägstjänster. 42 Denna princip om likabehandling och icke-diskriminering av järnvägsföretag, som genomförs bland annat genom artikel 9.5 i direktivet, och som innebär att liknande rabattsystem ska tillämpas på liknande tjänster, utgör det centrala kriteriet för fastställande och uppbörd av avgiften för utnyttjande av infrastrukturen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15 , EU:C:2017:834 , punkt 47 ). 43 Infrastrukturförvaltarna ska således fastställa och ta ut avgifter på ett icke-diskriminerande sätt. De ska tillämpa villkoren för användning av järnvägsnätet på samma sätt avseende alla användare av nätet och dessutom säkerställa att de uttagna avgifterna uppfyller dessa villkor (dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15 , EU:C:2017:834 , punkt 50 ). 44 Beträffande regleringsorganet ska det noteras att det framgår i skäl 46 i direktiv 2001/14 att en effektiv förvaltning och en rättvis och icke-diskriminerande användning av järnvägsinfrastrukturen förutsätter att det upprättas ett regleringsorgan som utövar tillsyn av tillämpningen av dessa unionsrättsliga regler vilket också kan fungera som besvärsorgan, utan att detta påverkar möjligheten till prövning i domstol. 45 Enligt artikel 30.1 i direktiv 2001/14 är medlemsstaterna därför skyldiga att upprätta ett sådant organ, vartill en sökande enligt artikel 30.2 i samma direktiv ska kunna överklaga om vederbörande anser att ”han har blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt”. Enligt sistnämnda bestämmelse kan ett sådant överklagande avse infrastrukturförvaltarens beslut om avgiftssystemet, eller nivån eller strukturen i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala. 46 Enligt artikel 30.3 i nämnda direktiv ska regleringsorganet dessutom säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II och att de inte är diskriminerande. 47 Slutligen följer det av artikel 30.5 i direktiv 2001/14 att regleringsorganet är skyldigt att fatta beslut om varje klagomål och att dess beslut ska vara bindande för alla berörda parter, medan medlemsstaterna enligt artikel 30.6 i samma direktiv ska säkerställa att dessa beslut kan överklagas till domstol. 48 När det gäller en tvist där en användare av järnvägsinfrastruktur har väckt talan vid en allmän nationell domstol för att infrastrukturförvaltaren ska förpliktas att återbetala en del av de avgifter som denne erhållit, har domstolen slagit fast att dessa bestämmelser ska tolkas så, att de utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att en domstolsprövning ska göras i varje enskilt fall av huruvida avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen är skäliga och av huruvida det eventuellt är möjligt att ändra avgiftsbeloppet, oberoende av den tillsyn som regleringsorganet ska utöva enligt artikel 30 i direktiv 2001/14 (dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15 , EU:C:2017:834 , punkt 103 ). 49 En sådan nationell lagstiftning skulle nämligen leda till att olika beslut av oberoende domstolar, som eventuellt inte har harmoniserats genom praxis från högre instans, skulle ersätta koherensen i det behöriga organets kontroll, vilket skulle leda till att dessa icke samordnade beslutsvägar likställs, vilket uppenbart står i strid med de mål som eftersträvas med artikel 30 i direktiv 2001/14 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15 , EU:C:2017:834 , punkt 87 ). 50 Enligt artikel 30.5 i direktiv 2001/14 har regleringsorganets beslut dessutom verkningar för samtliga berörda parter inom järnvägssektorn, oavsett om dessa är transportföretag eller infrastrukturförvaltare. De domar som civila domstolar avkunnar, eventuellt på grundval av rekvisit som fastställs i lagstiftningen avseende avgiftsberäkningen, skulle däremot ha verkningar som är begränsade till parterna i tvisterna vid de domstolarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15 , EU:C:2017:834 , punkt 94 ). 51 Den som har tillstånd till tillträde och som väcker talan mot infrastrukturförvaltaren om vid allmänna domstolar för att bestrida avgiftsbeloppet skulle kunna få en fördel i förhållande till de konkurrenter som inte har väckt en sådan talan, vilket skulle äventyra målet att säkerställa en sund konkurrens inom sektorn för tillhandahållande av järnvägstjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15 , EU:C:2017:834 , punkterna 95 och 96 ). 52 Den rättspraxis som det redogjorts för i punkterna 48–51 ovan är fullt tillämplig i det nationella målet. 53 Eftersom KM har begärt återbetalning av avgifter som betalats till PKP PLK, infrastrukturförvaltaren i Polen, och som påstås vara för höga till följd av ett felaktigt införlivande av direktiv 2001/14, särskilt dess artikel 7.3 angående principerna för fastställande och uttag av avgifter, ska KM:s talan vid de allmänna tvistemålsdomstolarna anses ha ett direkt samband med bestridandet av det individuella avgiftsbelopp som infrastrukturförvaltaren tidigare fastställt. 54 Att godta att allmänna domstolar kan pröva en sådan tvist utan att regleringsorganet, eller eventuellt den domstol som är behörig att pröva ett överklagande av detta organs beslut, har uttalat sig i enlighet med artikel 30.3, 30.5 och 30.6 i direktiv 2001/14 om de aktuella avgifternas lagenlighet och, i förekommande fall, har vidtagit nödvändiga åtgärder för att avhjälpa att avgifterna eventuellt är rättsstridiga, skulle emellertid äventyra regleringsorganets uppgift och därmed även den ändamålsenliga verkan av artikel 30 i detta direktiv. 55 Härav följer att en allmän domstol inte kan pröva en skadeståndstalan som har samband med ett påstått bristfälligt införlivande av direktiv 2001/14, utan att regleringsorganet eller den domstol som är behörig att pröva ett överklagande av dess beslut först har avgjort huruvida infrastrukturförvaltarens beslut som bestridits vid denna allmänna domstol är lagenligt eller ej. Detta processuella regelverk, som reglerar en talan som syftar till att säkerställa att enskilda på grundval av unionsrätten kan få ersättning för en skada som lidits till följd av att en medlemsstat har åsidosatt bestämmelserna i detta direktiv, omfattas således av direktivet och inte av medlemsstatens processuella autonomi. 56 I sitt skriftliga yttrande har KM emellertid gjort gällande att det i praktiken är omöjligt för bolaget att bestrida det individuella avgiftsbeloppet vid det nationella regleringsorganet. Det förhåller sig nämligen så, vilket även Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) har slagit fast, att ett klagomål till detta organ på sin höjd kan leda till en kontroll från regleringsorganets sida, men det kan inte resultera i att ett administrativt förfarande inleds där detta organ är behörigt att avgöra tvisten mellan det aktuella järnvägsföretaget, som har ställning som part, och infrastrukturförvaltaren. Järnvägsföretag kan endast överklaga resultatet av en sådan kontroll och har således inget annat val än att väcka skadeståndstalan vid allmän tvistemålsdomstol. 57 Om det antas att så är fallet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, erinrar domstolen om att det framgår av ovanstående överväganden att artikel 30.2, 30.5 och 30.6 i direktiv 2001/14 ger järnvägsföretag en rätt att vända sig till regleringsorganet för att bestrida de individuella avgifter som infrastrukturförvaltaren har fastställt och, i förekommande fall, att underställa detta organs beslut domstolsprövning genom att överklaga till behörig domstol. 58 I detta avseende ska det återigen framhållas att bestämmelserna i artikel 30.2, 30.5 och 30.6 i direktiv 2001/14 är ovillkorliga och tillräckligt precisa, och att de således har direkt effekt (se, analogt, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU , EU:C:2020:367 , punkt 288 ). Dessa bestämmelser gäller för samtliga myndigheter i medlemsstaterna, det vill säga inte endast för de nationella domstolarna utan även för samtliga förvaltningsorgan, inbegripet lokala och regionala myndigheter, och dessa myndigheter är skyldiga att tillämpa dem (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17 , EU:C:2019:172 , punkt 90 ). 59 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Bestämmelserna i direktiv 2001/14, särskilt dess artikel 4.5 och artikel 30, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att en allmän domstol i en medlemsstat prövar ett järnvägsföretags talan om skadeståndsansvar för staten på grund av ett felaktigt införlivande av detta direktiv, vilket påstås ha resulterat i att infrastrukturförvaltaren har tagit ut en för hög avgift, när regleringsorganet och, i förekommande fall, den domstol som är behörig att pröva ett överklagande av regleringsorganets beslut ännu inte har avgjort huruvida avgiften är lagenlig. Bestämmelserna i artikel 30.2, 30.5 och 30.6 i detta direktiv ska tolkas så, att de medför ett krav på att ett järnvägsföretag som har tillstånd till tillträde ska ha rätt att bestrida det individuella avgiftsbelopp som infrastrukturförvaltaren fastställt vid regleringsorganet, samt ett krav på att detta organ ska anta ett beslut avseende ett sådant bestridande och att detta beslut ska kunna bli föremål för domstolskontroll av behörig domstol. Den andra frågan 60 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida unionsrätten ska tolkas så, att den utgör hinder mot att det i nationell skadeståndsrätt uppställs mindre strikta villkor för enskildas rätt till skadestånd på grund av att en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten än de villkor som uppställs i unionsrätten. 61 I detta avseende ska det erinras om att domstolen vid upprepade tillfällen har slagit fast att enligt unionsrätten föreligger en rätt till skadestånd då tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen är tillräckligt klar, och slutligen att det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit (dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame, C‑46/93 och C‑48/93 , EU:C:1996:79 , punkt 51 , och dom av den 29 juli 2019, Hochtief Solutions Austin, C‑620/17 , EU:C:2019:630 , punkt 35 och där angiven rättspraxis). 62 Det ska härvid påpekas att domstolen också vid upprepade tillfällen har funnit att de tre förutsättningar som avses i föregående punkt inte utesluter att statens ansvar enligt nationell rätt kan göras gällande under mindre restriktiva förutsättningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame, C‑46/93 och C‑48/93 , EU:C:1996:79 , punkt 66 , dom av den 12 september 2006, Hanson och Jones, C‑300/04 , EU:C:2006:545 , punkt 69 , och dom av den 29 juli 2019, Hochtief Solutions Austin, C‑620/17 , EU:C:2019:630 , punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis). 63 Mot bakgrund av det ovanstående ska den andra frågan besvaras enligt följande. Unionsrätten ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot att det i nationell skadeståndsrätt uppställs villkor som är mindre strikta för enskildas rätt till skadestånd på grund av att en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten än de villkor som uppställs i unionsrätten. Rättegångskostnader 64 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande: 1) Bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007, särskilt dess artikel 4.5 och artikel 30, ska tolkas så, att de utgör hinder mot att en allmän domstol i en medlemsstat prövar ett järnvägsföretags talan om skadeståndsansvar för staten på grund av ett felaktigt införlivande av detta direktiv, vilket påstås ha resulterat i att infrastrukturförvaltaren har tagit ut en för hög avgift, när regleringsorganet och, i förekommande fall, den domstol som är behörig att pröva ett överklagande av regleringsorganets beslut, ännu inte har avgjort huruvida avgiften är lagenlig. Bestämmelserna i artikel 30.2, 30.5 och 30.6 i detta direktiv ska tolkas så, att de medför ett krav på att ett järnvägsföretag som har tillstånd till tillträde ska ha rätt att bestrida det individuella avgiftsbelopp som infrastrukturförvaltaren fastställt vid regleringsorganet, samt ett krav på att detta organ ska anta ett beslut avseende ett sådant bestridande och att detta beslut ska kunna bli föremål för domstolskontroll av behörig domstol. 2) Unionsrätten ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot att det i nationell skadeståndsrätt uppställs villkor som är mindre strikta för enskildas rätt till skadestånd på grund av att en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten än de villkor som uppställs i unionsrätten. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: polska.