Mål C-366/04 Whitney mot Little Landeshauptstadt Salzburg (begäran om förhandsavgörande som framställts av Alvarez Verwaltungssenat Salzburg) ”Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Nationella bestämmelser om förbud mot försäljning av oförpackad konfektyr i försäljningsautomater – Livsmedelshygien” Förslag till avgörande av generaladvokat Hodge föredraget den 28 juni 2005 Domstolens dom (första avdelningen) av den 24 november 2005 Sammanfattning av domen Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Livsmedelshygien – Direktiv 93/43 – Nationella bestämmelser om förbud mot försäljning av oförpackad konfektyr i försäljningsautomater – Invändning – Skydd för folkhälsan (Artiklarna 28 EG och 30 EG; rådets direktiv 93/43, artikel 7) Bestämmelserna i artikel 28 EG, artikel 30 EG och artikel 7 i rådets direktiv 93/43/EEG om livsmedelshygien utgör inte hinder mot en nationell bestämmelse som antagits före det att detta direktiv trädde i kraft, enligt vilken det är förbjudet att i försäljningsautomater saluföra oförpackad konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen. En sådan bestämmelse utgör visserligen i princip en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG, men kan emellertid vara befogad i den mening som avses i artikel 30 EG av skäl som grundas på hänsyn till folkhälsan, eftersom den utgör en adekvat och proportionerlig åtgärd för att uppnå det eftersträvade målet. (se punkterna 29, 33, 36 och 38 samt domslutet) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 24 november 2005( * ) ”Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Nationella bestämmelser om förbud mot försäljning av oförpackad konfektyr i försäljningsautomater – Livsmedelshygien” I mål C-366/04, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Alvarez Verwaltungssenat Salzburg (Österrike), genom beslut av den 16 augusti 2004 som inkom till domstolen den 23 augusti 2004, i målet Whitney mot Robertson der Landeshauptstadt Salzburg, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Day samt domarna J.N. Cunha Douglas, Brown (referent), M. Ilešič och Martin, generaladvokat: Hodge, justitiesekreterare: Cohen, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Whitney, genom Holmes, M. Vavrousek och Adams, Carroll, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom J.‑P. Keppenne och Cobb, båda i egenskap av ombud, och efter att den 28 juni 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 28 EG–30 EG och artikel 7 i rådets direktiv 93/43/EEG av den 14 juni 1993 om livsmedelshygien (EGT L 175, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 126) (nedan kallat direktivet). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Whitney och Robertson der Landeshauptstadt Salzburg, som inlett ett straffrättsligt administrativt förfarande mot denne enskilde på grund av att han salufört oförpackad konfektyr i försäljningsautomater. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 3 Enligt artikel 28 EG är kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan förbjudna medlemsstaterna emellan. 4 Enligt artikel 30 EG utgör artikel 28 EG inte hinder mot förbud mot eller restriktioner för import som grundas på hänsyn till bland annat intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, under förutsättning att sådana förbud eller restriktioner inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln medlemsstaterna emellan. 5 I första skälet till direktivet anges att fri rörlighet för livsmedel är en väsentlig förutsättning för förverkligandet av den inre marknaden. 6 Enligt andra skälet till direktivet är skyddet av människors hälsa av yttersta vikt. 7 I enlighet med fjärde skälet till direktivet måste allmänna regler för livsmedelshygien harmoniseras för att säkra skyddet av människors hälsa. 8 I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande: ”1. I detta direktiv fastställs allmänna regler för livsmedelshygien samt förfaranden för kontroll av att dessa regler följs. 2. Detta direktiv påverkar inte tillämpningen av de bestämmelser som antagits i gemenskapens särskilda regler för livsmedelshygien. …” 9 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Beredning, bearbetning, tillverkning, förpackning, förvaring, transport, distribution, hantering samt försäljning eller leverans av livsmedel skall utföras under hygieniska förhållanden.” 10 Enligt artikel 3.2 i direktivet är personer som driver livsmedelsföretag skyldiga att identifiera de steg i verksamheten som är avgörande för livsmedlens säkerhet och säkerställa att tillräckliga säkerhetsförfaranden fastställs, tillämpas, upprätthålls och ses över på grundval av de principer som använts vid utarbetandet av HACCP-systemet (riskbedömning och kritiska kontrollpunkter) och som förtecknas i samma punkt. 11 I artikel 3.3 i direktivet föreskrivs följande: ”Personer som driver livsmedelsföretag skall följa de hygienregler som anges i bilagan. …” 12 I artikel 7.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna kan, i enlighet med fördraget, bibehålla, ändra eller införa nationella hygienbestämmelser som är mer detaljerade än de som fastställs i detta direktiv, förutsatt att sådana bestämmelser – inte är mindre strikta än de som anges i bilagan, – inte utgör en begränsning eller ett hinder för handel med livsmedel som framställts i enlighet med detta direktiv.” 13 I del III i bilagan till direktivet anges följande krav på rörliga och tillfälliga lokaler samt försäljningsautomater: ”1. Lokaler och försäljningsautomater skall placeras, utformas, konstrueras, hållas rena och underhållas på ett sådant sätt att risken för att livsmedel förorenas och att skadedjur och skadeinsekter uppträder undviks i den mån det är praktiskt möjligt. 2. Följande skall där så är nödvändigt särskilt iakttas: … b) Ytor som kommer i kontakt med livsmedel måste vara i gott skick och vara lätta att rengöra och, där så är nödvändigt, desinficera. Detta kräver användning av släta, tvättbara, giftfria material, såvida inte livsmedelsföretagen kan försäkra den behöriga myndigheten om att andra material som används är lämpliga. … d) Tillräckliga möjligheter måste finnas för rengöring av livsmedlen. … h) Livsmedlen måste vara placerade på ett sådant sätt att risken för förorening undviks, i den mån det är praktiskt möjligt.” 14 I del IX i den ovannämnda bilagan, som har rubriken ”Bestämmelser tillämpliga på livsmedel”, föreskrivs följande i punkt 3: ”Alla livsmedel som hanteras, förvaras, förpackas, ställs ut och transporteras skall skyddas mot föroreningar som kan göra dem otjänliga som människoföda, skadliga för hälsan eller förorenade på ett sådant sätt att de inte rimligen kan konsumeras i det tillstånd de befinner sig i. Framför allt måste livsmedel placeras och/eller skyddas på ett sådant sätt att risken för förorening är så liten som möjligt. Tillräckliga åtgärder måste vidtas för bekämpning av skadedjur och skadeinsekter.” Den nationella lagstiftningen 15 Direktivets bestämmelser har införlivats med österrikisk rätt genom förordning om livsmedelshygien (Lebensmittelhygieneverordnung), av den 3 februari 1998 (BGBl. II, 31/1998, i den version som offentliggjorts i BGBl. II, 33/1999). Direktivets bestämmelser har där givits en i stort sett likalydande utformning. 16 I förordning om hygien beträffande konfektyr i försäljningsautomater (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten), av den 10 februari 1988 (BGBl. 127/1988) (nedan kallad konfektyrhygienförordningen) har 1 § punkterna 1 och 2 följande lydelse: ”1. Försäljningsautomater för konfektyr är i den mening som avses i förevarande förordning försäljningsautomater som gör det möjligt att, genom att lägga i en summa pengar, erhålla konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen. Konfektyrerna är inneslutna i en stängd behållare och förs ut genom en distributionskanal försedd med en utlämningsanordning (uttagslucka). 2. Försäljningsautomater för konfektyr skall uppställas eller installeras så, att de inte utsätts för direkt solstrålning. Utlämningsanordningen (uttagsluckan) skall skyddas mot oväder på så sätt att nedsmutsning undviks.” 17 I konfektyrhygienförordningen har 2 § följande lydelse: ”Det är förbjudet att i försäljningsautomater saluföra oförpackad konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen.” Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 18 Borgmästaren i staden Salzburg riktade straffrättsliga förvaltningsbeslut till Whitney, eftersom denne i försäljningsautomater salufört olika slags oförpackade tuggummin i strid med fordringarna i 2 § i konfektyrhygienförordningen. 19 Whitney väckte talan mot dessa beslut vid Alvarez Verwaltungssenat Salzburg. Han gjorde härvid gällande att konfektyrhygienförordningen och särskilt 2 § i denna är oförenlig med gemenskapslagstiftningen och bland annat med bestämmelserna i direktivet. 20 Alvarez Verwaltungssenat Salzburg fann att tolkning av gemenskapsrätten var nödvändig för att avgöra målet och beslutade att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen: ”Utgör artiklarna 28 EG–30 EG jämförda med artikel 7 i … direktiv 93/43 … hinder mot en nationell bestämmelse som antagits före det att detta direktiv trädde i kraft, enligt vilken det är förbjudet att i försäljningsautomater saluföra oförpackad konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen?” Prövning av tolkningsfrågan Yttranden som har inkommit till domstolen 21 Whitney har hävdat att kravet på individuell förpackning av tuggummi, i enlighet med 2 § i konfektyrhygienförordningen, får till följd att den fria rörligheten för livsmedel hindras och inte är förenligt med artikel 7 i direktivet. Denna nationella bestämmelse innebär att ifrågavarande varor skall förpackas särskilt när de är avsedda för den österrikiska marknaden och att de därför inte kan saluföras i de försäljningsautomater som för närvarande används i Österrike. Härav följer att saluföring av annat än österrikiska varor i praktiken är förbjuden, eftersom utländska tillverkare knappast är benägna att tillverka förpackade varor endast för den ovannämnda marknaden. 22 Enligt Whitney kan detta importhinder inte motiveras med de skäl som anges i artikel 30 EG, och bland annat med skäl som grundas på hänsyn till människors hälsa. Whitney anser att om sådana hänsyn motiverade sådana åtgärder som dem som avses i 2 § i konfektyrhygienförordningen, skulle tuggummi inte kunna säljas oförpackade i försäljningsautomater i Tyskland eller Italien, där utomhusförhållandena och särskilt klimatförhållandena är jämförbara med förhållandena i Österrike. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har hävdat att konsumenterna, om varorna vore förpackade, skulle vara tvungna att packa upp dessa oftast med bara händer, varvid den potentiella smittorisken från uttagsluckan ändå skulle föreligga. 23 Kommissionen anser att sådana bestämmelser som den som anges i 2 § i konfektyrhygienförordningen utgör åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG. Ovannämnda 2 § innebär nämligen att import blir kostsammare till Österrike av varor som rättsenligt saluförs i andra medlemsstater. 24 Eftersom kommissionen inte har kännedom om den österrikiska lagstiftarens skäl till att förbjuda saluföring av oförpackad konfektyr i försäljningsautomater, anser den att den inte kan fälla något slutgiltigt uttalande om den eventuella risken för människors hälsa och följaktligen om huruvida den nationella bestämmelsen är befogad med avseende på artikel 30 EG. Kommissionen har emellertid hävdat att riskbedömningen inte kan grundas på helt hypotetiska överväganden och att den påstått verkliga risken för folkhälsan skall vara tillräckligt styrkt på grundval av nya vetenskapliga rön som var tillgängliga den dag då restriktionsåtgärden vidtogs. Domstolens svar 25 Domstolen erinrar om att artikel 29 EG, som den hänskjutande domstolen hänvisar till, inte är relevant för svaret på tolkningsfrågan. Domstolen begränsar därför tolkningen till artiklarna 28 EG, 30 EG och direktivet. 26 Direktivet innehåller inte bestämmelser om förpackning av livsmedel som lämnas ut i försäljningsautomater. De nationella bestämmelserna i denna fråga har därmed inte gjorts till föremål för harmonisering på gemenskapsnivå. 27 Sådana nationella bestämmelser skall därför bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i EG-fördraget om den fria rörligheten för varor. 28 Förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i artikel 28 EG avser alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen (se bland annat dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym 2, s. 343, av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland, kallat Washington, REG 1987, s. 1227, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 9, s. 37, av den 23 september 2003 i mål C-192/01, kommissionen mot Danmark, REG 2003, s. I-9693, punkt 39, och av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien, REG 2004, s. I-1559, punkt 18). 29 Det är utrett att tuggummi som saluförs i försäljningsautomater i Österrike enligt 2 § i konfektyrhygienförordningen skall vara förpackade, och det framgår av de handlingar som inkommit till domstolen från den hänskjutande domstolen att samma varor kan saluföras oförpackade utomlands, bland annat i Tyskland. Härav följer att de importörer som vill saluföra ovannämnda varor i Österrike är tvungna att förpacka dessa, vilket medför att importen till denna medlemsstat blir kostsammare. Av handlingarna i målet framgår även att försäljningsautomater som konstruerats för oförpackade varor inte kan användas till förpackade varor. Härav följer att den ovannämnda nationella bestämmelsen i princip utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG. 30 I fast rättspraxis har emellertid fastslagits att nationella bestämmelser som utgör hinder för den fria rörligheten för varor inte med nödvändighet strider mot gemenskapsrätten om de kan motiveras av ett av de skäl grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller på tvingande hänsyn enligt domstolens rättspraxis när de nationella bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe Zentral, kallat ”Cassis de Dijon”, REG 1979, s. 649, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 4, s. 377, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 21). 31 Eftersom 2 § i konfektyrhygienförordningen enligt den hänskjutande domstolen är motiverad huvudsakligen med hänsyn till skyddet för folkhälsan, vilket uttryckligen föreskrivs i artikel 30 EG, skall bedömningen av om sådana nationella bestämmelser som ovannämnda 2 § strider mot gemenskapsrätten göras mot bakgrund av artikel 30 EG. 32 Domstolen har fastslagit att det med avseende på saluföring av livsmedel, i avsaknad av harmonisering, ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de har för avsikt att skydda människors hälsa och liv, med beaktande av fordringarna på fri rörlighet inom gemenskapen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 14 juli 1983 i mål 174/82, Sandoz, REG 1983, s. 2445, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 7, s. 221, av den 25 juli 1991 i de förenade målen C‑1/90 och C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior och Publivía, REG 1991, s. I-4151, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-373, av den 25 maj 1993 i mål C-271/92, LPO, REG 1993, s. I-2899, punkt 10, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 42, och dom av den 2 december 2004 i mål C-41/02, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I-11375, punkt 42). 33 Vidtagna åtgärder skall emellertid kunna uppfylla ett eller flera av de mål som anges i artikel 30 EG, i förevarande fall skyddet för folkhälsan, och vara proportionerliga, det vill säga inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas (se bland annat domen i det ovannämnda målet LPO, punkt 12, och dom av den 8 juni 1993 i mål C-373/92, kommissionen mot Belgien, REG 1993, s. I-3107, punkt 8). 34 Det framgår av beslutet om hänskjutande att förbudet enligt 2 § i konfektyrhygienförordningen, enligt Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (österrikiska byrån för hälsa och livsmedelssäkerhet), är befogat av skäl som grundas på hänsyn till folkhälsan, eftersom oförpackade varor tidigare försämrats på grund av fukt eller insekter, särskilt myror, i försäljningsautomaternas behållare. 35 Den hänskjutande domstolen har även angett att säkerheten hos de ifrågavarande livsmedlen ökar avsevärt genom det ovannämnda förbudet. Nämnda domstol har härvid konstaterat att konsumenter som köper oförpackad konfektyr i försäljningsautomater oundvikligen måste röra vid varan och uttagsluckan med bara och otvättade händer. Nämnda domstol anser att det föreligger en verklig risk för att uttagsluckan förorenas av sjukdomsalstrande bakterier och för att dessa bakterier förs vidare till den vara som kunden plockar ut. 36 Domstolen konstaterar därför att förbudet enligt 2 § i konfektyrhygienförordningen utgör en adekvat och proportionerlig åtgärd till skydd för folkhälsan, och lägger därvid till grund för sin bedömning de skäl som med rätta har anförts av Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH och vilka har angetts av den hänskjutande domstolen 37 Domstolen finner vidare att ingenting i handlingarna i målet tyder på att de skäl grundade på hänsyn till folkhälsan som åberopats som motivering för 2 § i konfektyrhygienförordningen missbrukats och använts för att diskriminera varor härrörande från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda viss nationell produktion (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 14 december 1979 i mål 34/79, Roberts och Darby, REG 1979, s. 3795, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 4, s. 637, och domen i de ovannämnda förenade målen Stewart Exterior och Publivía, punkt 20). 38 Med beaktande av vad ovan anförts skall frågan besvaras med att bestämmelserna i artikel 28 EG, artikel 30 EG och artikel 7 i direktivet inte utgör hinder mot en nationell bestämmelse som antagits före det att detta direktiv trädde i kraft, enligt vilken det är förbjudet att i försäljningsautomater saluföra oförpackad konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen. Rättegångskostnader 39 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: Bestämmelserna i artikel 28 EG, artikel 30 EG och artikel 7 i rådets direktiv 93/43/EEG av den 14 juni 1993 om livsmedelshygien utgör inte hinder mot en nationell bestämmelse som antagits före det att detta direktiv trädde i kraft, enligt vilken det är förbjudet att i försäljningsautomater saluföra oförpackad konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen. Underskrifter * Rättegångsspråk: tyska.