EUR-Lex - 61997J0184 - SV Avis juridique important | 61997J0184 Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 11 november 1999. - Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. - Fördragsbrott - Rådets direktiv 76/464/EEG - Vattenförorening - Underlåtenhet att införliva. - Mål C-184/97. Rättsfallssamling 1999 s. I-07837 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1 Miljö - Förorening av vattenmiljön - Direktiv 76/464 - Skyldighet att upprätta specifika program i syfte att minska föroreningar som orsakas av vissa farliga ämnen - Omfattning - Nödvändigheten av att upprätta program och fastställa kvalitetsmål (Rådets direktiv 76/464, artiklarna 6 och 7, och bilaga, förteckning I och II) 2 Miljö - Förorening av vattenmiljön - Direktiv 76/464 - Skyldighet att upprätta specifika program i syfte att minska föroreningar som orsakas av vissa farliga ämnen - Begreppet program (Rådets direktiv 76/464, artikel 7) 3 Miljö - Förorening av vattenmiljön - Direktiv 76/464 - Skyldighet att upprätta specifika program i syfte att minska föroreningar som orsakas av vissa farliga ämnen - Vatten som påverkas - Begrepp (Rådets direktiv 76/464, artikel 7.1) Sammanfattning 1 De ämnen som omfattas av förteckning I i direktiv 76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, för vilka rådet ännu inte har fastställt några gränsvärden för utsläpp, såsom föreskrivs i artikel 6 i direktivet, skall provisoriskt behandlas som ämnen som omfattas av förteckning II, vilken regleras enligt artikel 7 i direktivet. Enligt denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna bland annat att besluta om program, vilka skall innehålla dels kvalitetsmål för vattnen, dels krav på förhandstillstånd för alla utsläpp som sker av ämnena i förteckning II, i vilka tillstånd utsläppsnormer skall fastställas på grundval av kvalitetsmålen i fråga. Därav följer att det inte är tillräckligt att en medlemsstat fastställer gränsvärden för utsläpp av de ämnen som omfattas av förteckning II för att sagda medlemsstat skall vara befriad från skyldigheten att upprätta de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet. Om en medlemsstat inte upprättar sådana program kan detta äventyra jämförelsen av de olika systemen för vattenskydd i medlemsstaterna med avseende på deras harmonisering och således förhindra den fulla tillämpningen av direktivet. Vad beträffar nödvändigheten av att iaktta kvalitetsmålen, åläggs medlemsstaterna, även om det i artikel 6.2 i direktivet föreskrivs att rådet skall fastställa sådana mål för de ämnen som omfattas av förteckning I, samma skyldighet för de ämnen som omfattas av förteckning II i enlighet med artikel 7.3. Gemenskapslagstiftaren fäster således särskild vikt vid att kvalitetsmål för samtliga ämnen som avses i direktivet fastställs. Med hänsyn till att det är nödvändigt att upprätta program och fastställa kvalitetsmål, befrias således inte en medlemsstat från skyldigheten att vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 7 i direktivet av att det resultat som eftersträvas genom direktivet eventuellt uppnås genom att vattenkvaliteten förbättras. 2 De program som medlemsstaterna är skyldiga att upprätta skall enligt artikel 7 i direktiv 76/464 vara specifika, det vill säga de måste utgöra en heltäckande och koherent åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II, i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens förhållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program. Varken en allmän reglering eller punktåtgärder som beslutas av en medlemsstat, vilka innehåller en omfattande serie regler om vattenskydd men inte fastställer kvalitetsmål för specifika vattendrag eller vattenytor, kan följaktligen anses utgöra program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet. 3 De program som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464 syftar till att minska vattenförorening, och skyldigheten att besluta om sådana program omfattar således vatten som påverkas av utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi som omfattas av definitionen av begreppet "förorening" i artikel 1.2 e i direktivet. Därav följer att den skyldighet som enligt direktivet åläggs medlemsstaterna att upprätta program innefattande kvalitetsmål inte följer av att det konstateras att vatten faktiskt har förorenats av ämnena i förteckning II, vilka regleras enligt artikel 7 i direktivet, utan av att det förekommer utsläpp av dessa ämnen i vattenmiljön. Parter I mål C-184/97, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Wagner, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Ramirez Gómez de la Cruz, Frazier, Holland, Luxemburg, sökande, mot Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Anthony, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, och C.-D. Bates, Regierungsdirektor vid samma ministerium, båda i egenskap av ombud, Postfach 13 08, D - 53003 Bonn, svarande, angående en talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att i strid med artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46) underlåta att upprätta program med målsättningar för att minska förorening genom de farliga ämnen som anges i bilaga II till direktivet, meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden vid andra avdelningen, tillika tillförordnad avdelningsordförande för sjätte avdelningen, Hart (referent) samt domarna Cook och Harvey, generaladvokat: Henry, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Rodriguez, med hänsyn till förhandlingsrapporten, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 6 maj 1998, och efter att den 10 juni 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 9 maj 1997, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att i strid med artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46, nedan kallat direktivet) underlåta att upprätta program med målsättningar för att minska förorening genom de farliga ämnen som anges i bilaga II till direktivet. Direktivet 2 Enligt första övervägandet i direktivet syftar detta till att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening, särskilt sådan som orsakas av vissa svårnedbrytbara, giftiga och bioackumulerbara ämnen som ingår i de familjer och grupper av ämnen som anges i bilagan. 3 I direktivet har i detta syfte upprättats en distinktion mellan två kategorier av farliga ämnen, vilka anges i förteckning I respektive förteckning II i bilagan. 4 Förteckning I innehåller vissa enskilda ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen som anges i sagda förteckning, utvalda främst med hänsyn till giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. 5 Det framgår av artiklarna 2 och 3 i direktivet att den ordning som gäller för de ämnen som anges i förteckning I avser att hindra att vatten förorenas av dessa ämnen och att det för varje utsläpp av sådana ämnen krävs att ett förhandstillstånd utfärdas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten med fastställande, i förekommande fall, av utsläppsnormer. 6 För samma ämnen föreskrivs i artikel 6.1 och 6.2 i direktivet att rådet efter förslag från kommissionen skall fastställa de gränsvärden som inte får överskridas i utsläppsnormerna samt kvalitetsmål, vilka huvudsakligen skall fastställas på grundval av ämnenas giftighet, svårnedbrytbarhet och ackumulerbarhet i levande organismer och sediment. 7 Förteckning II omfattar, enligt första strecksatsen, ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden för utsläpp som avses i artikel 6 i direktivet ännu inte har fastställts av rådet. För närvarande ingår i förteckning II första strecksatsen 99 ämnen som hör till förteckning I. 8 Dessutom omfattar förteckning II, enligt andra strecksatsen, vissa ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och vilken beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet. 9 Enligt artikel 2 i direktivet avser den ordning som gäller för de ämnen som anges i förteckning II att minska förorening av vatten genom dessa ämnen med hjälp av lämpliga åtgärder som medlemsstaterna skall vidta. 10 Åtgärderna preciseras i artikel 7 i direktivet, vilken har följande lydelse: "1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas. 2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3. 3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv. 4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt. 5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet. 6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen. 7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte." 11 I artikel 10 i direktivet föreskrivs att "[o]m det är lämpligt får en eller flera medlemsstater enskilt eller tillsammans vidta strängare åtgärder än de som föreskrivs genom detta direktiv". 12 Artikel 12 i direktivet har följande lydelse: "1. Rådet skall inom nio månader enhälligt fatta beslut om de förslag som kommissionen lämnat i enlighet med artikel 6 ... ... 2. Kommissionen skall, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, överlämna de första förslagen som har utarbetats i enlighet med artikel 7.7. Rådet skall enhälligt fatta beslut inom nio månader." Det administrativa förfarandet 13 Kommissionen har uppgivit att den genom skrivelse av den 4 april 1990 begärde att den tyska regeringen skulle lämna upplysningar om ämnen som tillförts vattenmiljön, de kvalitetsmål för vatten för olika vattenmiljöer som fastställts i utsläppstillstånden och, i förekommande fall, skälen för att några kvalitetsmål inte fastställts samt en tidsplan för fastställande av sådana. 14 De tyska myndigheterna påstås den 21 september 1990 ha svarat att de i enlighet med artikel 10 i direktivet hade fastställt strängare regler än dem som föreskrivs i artikel 7 i direktivet. Enligt Brown (vattenhushållningslagen, nedan kallad WHG) skulle det nämligen för allt utsläpp av avloppsvatten i vattenmiljön krävas ett administrativt tillstånd. De administrativa bestämmelser som antagits i det avseendet skulle dessutom fastställa minimivillkor i förhållande till tillgänglig teknik, utan någon åtskillnad mellan ämnena i förteckning I respektive II och oberoende av vattenmiljöns tillstånd. Dessutom påstås de tyska myndigheterna ha antagit föreskrifter för olika sektorer och tillämpa parametrar som i allt väsentligt avser de grupper och ämnen som anges i direktivet. 15 Eftersom kommissionen ansåg att detta svar var otillräckligt med hänsyn till kraven i direktivet, sände den i enlighet med artikel 169 i fördraget, den 4 februari 1992, en formell underrättelse till den tyska regeringen och uppmanade den att inkomma med ett yttrande inom två månader avseende utarbetandet och genomförandet av programmen samt avseende fastställandet av de i artikel 7 i direktivet föreskrivna kvalitetsmålen. 16 I sitt svar av den 25 augusti 1992 ifrågasatte den tyska regeringen att det skulle vara nödvändigt att upprätta program och fastställa kvalitetsmål samt upprepade att WHG infört strängare krav än dem som föreskrivs i direktivet, för det första för att de parametrar som används vid fastställandet av minimikraven omfattar samtliga ämnen, för det andra för att det enligt den tyska regeringen framgår av provtagning i vattnen att vattenmiljön i Tyskland inte är förorenad och för det tredje för att de behöriga myndigheterna i delstaterna, på grundval av driftsplaner, eller förbundsregeringen, i kraft av administrativa bestämmelser som antagits på grundval av § 7a WHG, kan fastställa villkor som går utöver dem som avser tillgänglig teknik, exempelvis restriktioner för produktion eller förbud mot utsläpp. 17 Kommissionen, som inte ansåg att de tyska myndigheternas förklaringar var övertygande, riktade den 22 juni 1994 ett motiverat yttrande till den tyska regeringen i vilket den drog slutsatsen att Förbundsrepubliken Tyskland inte hade införlivat artikel 7 i direktivet. Följaktligen uppmanade kommissionen sagda medlemsstat att inom två månader vidta de nödvändiga åtgärderna för att iaktta skyldigheterna enligt direktivet. 18 Eftersom kommissionen inte ansåg den tyska regeringens svar av den 28 oktober 1994 på det motiverade yttrandet vara tillfredsställande, väckte den förevarande talan. Upptagande till sakprövning 19 Den tyska regeringen har inkommit med en invändning om rättegångshinder med anledning av att kommissionen skall ha åsidosatt kollegialitetsprincipen då den antog det motiverade yttrandet och då den därefter väckte talan. 20 Med beaktande av domstolens dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-5449, punkterna 27-51), återtog emellertid den tyska regeringen invändningen under sammanträdet, varför den således inte behöver prövas. Prövning i sak 21 Domstolen påpekar inledningsvis att kommissionen under sammanträdet preciserade att föremålet för talan endast avser de 99 ämnen som för närvarande anges i första strecksatsen i förteckning II i bilagan till direktivet (nedan kallade de omtvistade ämnena). Därav följer att det påstådda fördragsbrottet endast skall anses gälla dessa ämnen och inte dem som anges i andra strecksatsen i förteckningen. 22 Kommissionen har klandrat den tyska regeringen för att i strid med artikel 7 i direktivet ha underlåtit att upprätta program med kvalitetsmål i syfte att minska förorening av vatten genom de omtvistade ämnena. Kommissionen anser att de åtgärder som den tyska regeringen har åberopat, nämligen de parametrar som används, förvaltningsplanerna och övriga administrativa bestämmelser som antagits, inte utgör program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet. Kommissionen har därtill anfört att dessa åtgärder under alla omständigheter inte kan minska vattenförorening som orsakas av ämnen som härrör från diffusa källor. 23 För att bestrida att talan skulle vara välgrundad har den tyska regeringen åberopat tre grunder, nämligen att medlemsstaterna i enlighet med artikel 10 i direktivet kan vidta strängare åtgärder, att kommissionen har förhållit sig passiv genom att inte föreslå rådet gränsvärden för utsläpp för de omtvistade ämnena samt, i andra hand, att den tyska vattenskyddslagstiftningen åtminstone har samma kännetecken som de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet, varigenom den utgör ett faktiskt genomförande av artikeln. WHG skulle således i allt väsentligt utgöra ett program som uppfyller kraven i denna bestämmelse i direktivet. Den första grunden för försvar 24 Genom att åberopa artikel 10 i direktivet, vilken tillåter medlemsstaterna att vidta strängare åtgärder än dem som föreskrivs i direktivet, gör den tyska regeringen gällande att den faktiskt har vidtagit sådana åtgärder genom att på grundval av § 7a WHG, för samtliga ämnen som anges i förteckningarna I och II, fastställa gränsvärden för utsläpp som är enhetligt tillämpliga. Det administrativa tillstånd som krävs i Tyskland för samtliga utsläpp av sagda ämnen i vatten, oavsett om ämnet omfattas av den ena eller den andra förteckningen, kan således inte beviljas annat än om utsläppen bibehålls på en låg nivå som är förenlig med gränsvärdena för utsläpp. 25 Det skall i det avseendet preciseras att det inte har ifrågasatts att den tyska regeringen har inrättat ett system med förhandstillstånd för utsläpp av de omtvistade ämnena och fastställt utsläppsnormer som består i gränsvärden. Kommissionen och den tyska regeringen är således endast oense om behovet av att upprätta program och kvalitetsmål, oberoende av de åtgärder som de tyska myndigheterna redan har vidtagit. 26 Det framgår enligt den tyska regeringen för det första av direktivets systematik att när gränsvärden för utsläpp upprättas, är det tillräckligt att tillse att dessa iakttas för att garantera full tillämpning av direktivet, enligt vilket det i ett sådant fall inte krävs att program upprättas eller kvalitetsmål fastställs enligt föreskriften i artikel 7 i direktivet. 27 Vad beträffar nödvändigheten av att upprätta program för de omtvistade ämnena erinrar domstolen om att, även om dessa ämnen omfattas av förteckning I, rådet ännu inte har fastställt några gränsvärden för utsläpp såsom föreskrivs i artikel 6 i direktivet. Dessa ämnen skall således provisoriskt behandlas som ämnen som omfattas av förteckning II, vilken regleras enligt artikel 7 i direktivet (se bland annat dom av den 21 januari 1999 i mål C-207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I-275, punkterna 34 och 35). 28 Enligt denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna bland annat att besluta om program, vilka skall innehålla dels kvalitetsmål för vattnen, dels krav på förhandstillstånd för alla utsläpp som sker av ämnena i förteckning II, i vilka tillstånd utsläppsnormer skall fastställas på grundval av kvalitetsmålen i fråga. 29 Därav följer att det inte är tillräckligt att en medlemsstat fastställer gränsvärden för utsläpp av de ämnen som omfattas av förteckning II för att sagda medlemsstat skall vara befriad från skyldigheten att upprätta de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet. 30 Till skillnad från vad den tyska regeringen har gjort gällande är dessa program dessutom nödvändiga, eftersom de utgör det enda sättet att kontrollera om medlemsstaterna har vidtagit åtgärder mot vattenförorening med tillämpning av direktivet, för det fall rådet inte skulle ha fastställt gränsvärden för utsläpp av de ämnen som omfattas av förteckning I. 31 Efter att dessa program och resultaten av deras tillämpning i enlighet med artikel 7.6 i direktivet har lämnats till kommissionen i sammanfattad form, skall kommissionen i enlighet med artikel 7.7 i direktivet, för att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt, i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet förslag som detta tar ställning till i enlighet med artikel 12.2 i direktivet. 32 Därav följer att om en medlemsstat inte upprättar program kan detta äventyra jämförelsen av de olika systemen för vattenskydd i medlemsstaterna med avseende på deras harmonisering och således förhindra den fulla tillämpningen av artiklarna 7.7 och 12.2 i direktivet. 33 Vad närmare bestämt beträffar nödvändigheten av att iaktta kvalitetsmålen, hävdar den tyska regeringen att den är befriad från skyldigheten att fastställa sådana kvalitetsmål, eftersom det har upprättats ett på gränsvärden för utsläpp grundat skyddssystem, motsvarande det som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. 34 Detta argument kan inte stödjas. Även om det är riktigt att det i artikel 6.2 i direktivet föreskrivs att rådet skall fastställa kvalitetsmål för de ämnen som omfattas av förteckning I, åläggs medlemsstaterna samma skyldighet för de ämnen som omfattas av förteckning II i enlighet med artikel 7.3 i direktivet. Gemenskapslagstiftaren fäster således särskild vikt vid att kvalitetsmål för samtliga ämnen som avses i direktivet fastställs. 35 Den betydelse som tillmäts kvalitetsmålen stöds ytterligare genom artikel 6.3 i direktivet, i vilken föreskrivs att "[d]e gränsvärden som bestämts enligt punkt 1 skall gälla utom i fall då en medlemsstat kan visa för kommissionen, genom ett övervakningsförfarande som fastställts av rådet efter förslag från kommissionen, att kvalitetsmål som fastställts i enlighet med punkt 2 eller strängare kvalitetsmål av gemenskapsnatur uppfylls och fortlöpande upprätthålls inom hela det område som kan påverkas av utsläppen på grund av åtgärder som vidtagits av bland annat den medlemsstaten". Som generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande framgår det nämligen av denna bestämmelse att även om det är riktigt att undantag kan beviljas i fråga om iakttagandet av gränsvärdena, är detta inte fallet i fråga om iakttagandet av kvalitetsmålen. 36 Därtill skall påpekas, som kommissionen med rätta har gjort, att program som omfattar kvalitetsmål också är nödvändiga för att täcka fall av förorening genom ämnen som härrör från diffusa källor. 37 För det andra anser den tyska regeringen att artikel 7 i direktivet inte skall tillämpas på förevarande fall, eftersom den metod att fastställa gränsvärden för utsläpp som de tyska myndigheterna använder sig av till sin natur utgör en strängare åtgärd än att upprätta program och iaktta kvalitetsmål. Den tyska regeringen har i detta avseende gjort gällande att metoden att fastställa gränsvärden för utsläpp för att förhindra utsläpp som orsakas av de ämnen som omfattas av förteckning I, som anses vara farligare, föreskrivs i själva direktivet. Samtidigt föreskrivs inte i direktivet i fråga, angående de ämnen som omfattas av förteckning II, som anses vara mindre farliga, att förorening genom sådana ämnen skall elimineras utan att program med kvalitetsmål skall upprättas för att minska föroreningen i fråga. Genom att fastställa gränsvärden för utsläpp för samtliga ämnen anser sig således den tyska regeringen ha vidtagit strängare åtgärder än dem som föreskrivs i direktivet. 38 Den tyska regeringen anser att omständigheten att vattenkvaliteten i Tyskland förbättras konstant visar att de vidtagna åtgärderna är strängare. Frågan huruvida en nationell åtgärd utgör en strängare åtgärd i den mening som avses i artikel 10 i direktivet bör nämligen enligt den tyska regeringen prövas med beaktande av den konkreta förbättring av vattenkvaliteten som uppnås. För 72 av de omtvistade ämnena iakttas redan de kvalitetsmål som föreslagits av antingen kommissionens experter eller av en tysk expertkommitté. För de 27 kvarvarande ämnena hävdar den tyska regeringen att den inte förfogar över mätuppgifter på grund av objektiva orsaker som hänför sig till att dessa ämnen inte har någon betydelse, att vissa bekämpningsmedel är förbjudna i Tyskland eller att det inte är möjligt att genom analyser kontrollera kvalitetsmålsättningar av tekniska blandningar. De kartor över vattenkvalitet som utarbetas vart femte år visar dessutom tydligt att vattenkvaliteten i Tyskland konstant förbättras. 39 Det skall i det avseendet påpekas att även om det är riktigt att rådets fastställande av gränsvärden för utsläpp syftar till att eliminera förorening av vatten genom de ämnen som omfattas av förteckning I, kvarstår icke desto mindre omständigheten att detta resultat inte kan uppnås uteslutande genom att gränsvärden fastställs, eftersom det i slutänden, som generaladvokaten har påpekat i punkt 45 i sitt förslag till avgörande, helt och hållet beror på nivån på de valda värdena. 40 Det saknas således fog för den tyska regeringens argument att det av själva direktivet skulle framgå att metoden att fastställa gränsvärden för utsläpp ensam utgör ett strängare instrument än de program som avses i artikel 7. 41 Vad beträffar den tyska regeringens argument avseende förbättringen av vattenkvaliteten i Tyskland, kan detta argument inte leda till slutsatsen att den metod som den berörda regeringen har valt är strängare än de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet. Även om vattenkvaliteten skulle ha förbättrats i Tyskland, är det resultat som de tyska myndigheterna påstår sig ha uppnått inte något annat än det resultat som de borde ha uppnått genom att upprätta de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet, vilket generaladvokaten har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande. 42 Med hänsyn till att det är nödvändigt att upprätta program och fastställa kvalitetsmål, såsom har påpekats i punkterna 27-36 i förevarande dom, befrias inte den tyska regeringen från skyldigheten att vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 7 i direktivet av att det resultat som eftersträvas genom direktivet eventuellt uppnås genom att vattenkvaliteten förbättras. 43 Således skall den tyska regeringens första grund för försvar underkännas. Den andra grunden för försvar 44 Det fördragsbrott som den tyska regeringen hålls ansvarig för följer enligt densamma av att kommissionen själv har förhållit sig passiv. Vad beträffar de omtvistade ämnen som omfattas av förteckning I borde kommissionen, för att uppfylla den skyldighet som åligger den enligt artikel 6 i direktivet, ha föreslagit rådet att anta enhetliga gränsvärden för utsläpp på gemenskapsnivå. Om kommissionen hade lagt fram ett sådant förslag, skulle den talan om fördragsbrott som Förbundsrepubliken Tyskland är föremål för förlora sitt syfte, eftersom artikel 7 i direktivet inte längre skulle kunna tillämpas på de omtvistade ämnena. Den talan som kommissionen i förevarande mål för mot den tyska regeringen avseende ett fördragsbrott som kan tillskrivas dess egen passivitet strider följaktligen mot den allmänna principen om tro och heder. 45 Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att det i själva direktivet på ett tvingande sätt föreskrivs vilka åtgärder medlemsstaterna skall vidta om rådet inte fastställer gränsvärden för utsläpp av de ämnen som omfattas av förteckning I. Därav följer att direktivet inte befriar medlemsstaten från att iaktta de skyldigheter som föreskrivs i detsamma i väntan på att rådet skall vidta åtgärder på grundval av artikel 6. 46 Därtill skall anföras att under alla omständigheter har eventuell passivitet från kommissionens sida, som får avgöras i en särskild rättegång, inget inflytande på talan om fördragsbrott (se i det avseendet domstolens dom av den 14 december 1962 i de förenade målen 2/62 och 3/62, kommissionen mot Luxemburg och Belgien, REG 1962, s. 813, 825; svensk specialutgåva, volym 1, s. 133). 47 Således skall den tyska regeringens andra grund för försvar underkännas. Den tredje grunden för försvar 48 Den tyska regeringen hävdar att den tyska lagstiftningen garanterar att artikel 7 i direktivet faktiskt införlivas. Den anser att WHG uppfyller kraven i sagda artikel, eftersom den i allt väsentligt utgör ett program i den mening som avses i artikel 7.1. För att kontrollera om WHG uppfyller direktivets krav i fråga om program, är det nödvändigt att beakta sådana programs rättsliga natur, innehåll, tvingande verkan samt fristen för deras genomförande. 49 Vad beträffar de i artikel 7 i direktivet föreskrivna programmens rättsliga natur, anser den tyska regeringen att denna omfattas av medlemsstaternas behörighet, vilka är fria att välja den form och de medel som de avser att använda sig av. 50 I fråga om programmens innehåll skulle det av artikel 7 i direktivet följa en skyldighet att kräva förhandstillstånd, vilken skyldighet den tyska regeringen anser sig iaktta. Vad däremot beträffar kvalitetsmålen, anser den tyska regeringen att de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet syftar till att minska vattenförorening. Så länge som det inte förekommer någon förorening föreligger följaktligen inte heller något krav på att fastställa kvalitetsmål. 51 Vad beträffar programmens tvingande verkan, anser den tyska regeringen att kvalitetsmålen, till skillnad från de utsläppsnormer som fastställs i utsläppstillstånden, inte kan ha tvingande verkan, eftersom de helt enkelt uttrycker det önskade idealtillståndet på miljöområdet och i sig inte kan påverka enskildas beteende. Kvalitetsmålen skulle endast ha tvingande verkan då de ligger till grund för bedömningen av huruvida de tvingande normer som enskilda omfattas av iakttas. 52 Vad sedan beträffar de tidsfrister som programmen enligt artikel 7.5 i direktivet skall innehålla, anser den tyska regeringen att fristen endast åläggs för de kvalitetsmål som avses i artikel 7.3 i direktivet. 53 Den tyska regeringen har därtill anfört att den, utöver de åtgärder som föreskrivs i WHG och i andra bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen, även har antagit olika gränsöverskridande handlingsprogram i samarbete med angränsande stater, vilka program syftar till att minska vattenföroreningen. Den har även vidtagit åtgärder inom ramen för rekommendationer som antagits under olika internationella konferenser. 54 Med avseende på denna sista grund, påpekar domstolen att varken WHG eller de övriga åtgärder som den tyska regeringen har vidtagit kan anses utgöra ett korrekt genomförande av direktivet, för vilket det är nödvändigt att besluta om program, vilka skall innehålla kvalitetsmål som fastställs i dessa, såsom har påpekats i punkt 28 i förevarande dom. 55 Enligt domstolens rättspraxis skall de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet vara specifika (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 39). 56 Domstolen har även fastslagit att omständigheten att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste utgöra en heltäckande och koherent åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II, i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens förhållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program. De skiljer sig således både från allmänna saneringsprogram och från en samling punktåtgärder i syfte att minska vattenförorening (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 40). 57 Domstolen tillade att de utsläppsnormer som fastställs i förhandstillstånd skall beräknas med utgångspunkt i de kvalitetsmål som fastställts i programmen i fråga och på grundval av en undersökning av de vatten i vilka utsläpp sker (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 41). 58 Varken en allmän reglering eller punktåtgärder som beslutas av en medlemsstat, vilka innehåller en omfattande serie regler om vattenskydd men inte fastställer kvalitetsmål för specifika vattendrag eller vattenytor, kan följaktligen anses utgöra program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet. 59 Vad beträffar den tyska regeringens argument att det inte föreligger något krav på fastställande av kvalitetsmål så länge som det inte föreligger någon vattenförorening, erinrar domstolen om att de program som avses i artikel 7.1 i direktivet syftar till att minska vattenförorening. Begreppet "förorening" omfattar, enligt definitionen i artikel 1.2 e i direktivet "utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem, begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet". Skyldigheten att besluta om program i den mening som avses i artikel 7.1 omfattar således vatten som inte påverkas av sådana utsläpp. 60 Som generaladvokaten har påpekat i punkt 76 i sitt förslag till avgörande, leder alla utsläpp av de omtvistade ämnena nödvändigtvis till att den berörda vattenmiljön förr eller senare förorenas. 61 Därav följer att den skyldighet som enligt direktivet åläggs medlemsstaterna att upprätta program innefattande kvalitetsmål inte följer av att det konstateras att vatten faktiskt har förorenats av ämnena i förteckning II, vilka regleras enligt artikel 7 i direktivet, utan av att det förekommer utsläpp av dessa ämnen i vattenmiljön. 62 Således skall även den tyska regeringens tredje grund för försvar underkännas. 63 Av det ovanstående följer att den tyska regeringen inte har införlivat artikel 7 i direktivet med den nationella rättsordningen, trots att den var skyldig att göra det. 64 Under dessa omständigheter skall följande fastställas. Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att i strid med artikel 7 i sagda direktiv underlåta att upprätta program med kvalitetsmål för att minska förorening som orsakas av de 99 ämnen som anges i förteckning I i bilagan till direktivet, vilka ämnen enligt första strecksatsen i förteckning II skall behandlas som ämnen angivna i densamma. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 65 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom: 66 Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att i strid med artikel 7 i direktivet underlåta att upprätta program med kvalitetsmål för att minska förorening som orsakas av de 99 ämnen som anges i förteckning I i bilagan till direktivet, vilka ämnen enligt första strecksatsen i förteckning II skall behandlas som ämnen angivna i densamma. 67 Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.