Arrêt de la Cour Mål C-113/02 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Nederländerna ”Förordning (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter – Direktiv 75/442/EEG om avfall – Nationell bestämmelse enligt vilken det föreskrivs att invändning mot avfallstransport för återvinning kan göras så snart 20 procent av avfallet kan återvinnas i medlemsstaten och den procentandel avfall som kan återvinnas i destinationslandet är lägre – Bestämmelse i en medlemsstat genom vilken ett förfarande i punkt R 1 (återvinning genom förbränning) i bilaga II B till direktiv 75/442 eller i punkt D 10 (bortskaffande genom förbränning) i bilaga II A till samma direktiv inte klassificeras enligt kriteriet faktisk användning, utan enligt kriteriet det förbrända avfallets värmevärde” Sammanfattning av domen 1. Miljö – Avfall – Förordning nr 259/93 om avfallstransporter – Avfall som skall återvinnas – Anmälningsförfarande som gäller vid transporter mellan medlemsstater – Regler som avser invändningar mot en avfallstransport – Nationell bestämmelse enligt vilken invändningar som enbart grundas på återvinningsgraden är berättigade – Otillåtet – Invändning – Ej befogad (Rådets förordning nr 259/93, artikel 7.4 a femte strecksatsen) 2. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 om avfall – Bilaga II B – Skillnaden mellan förfaranden för bortskaffande och återvinningsåtgärder – Klassificering som återvinningsåtgärd – Villkor (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt kommissionens beslut 96/350, bilaga II B, punkt R 1) 1. I artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen föreskrivs att de behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot en transport av avfall som skall återvinnas om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt eller miljömässigt försvarbar. Nämnda artikel utgör hinder för att det i nationella bestämmelser om avfallstransport endast hänvisas, såvitt avser denna bedömning, till det första av dessa tre kriterier, nämligen förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas. Bestämmelsen utgör även hinder för att det i nationella bestämmelser om avfallstransport hänvisas, såvitt avser denna bedömning, till en jämförelse mellan den procentandel avfall som kan återvinnas i destinations- respektive avsändarstaten. Under dessa förhållanden saknar det betydelse att de behöriga nationella myndigheterna behåller befogenheten att bedöma varje ansökan om avfallstransport för sig eller att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport är tillämpliga på såväl export som import och syftar till att största möjliga avfallsåtervinning skall uppnås i gemenskapen. (se punkterna 17–21 och 23–25) 2. Användning av avfall såsom bränsle utgör en sådan återvinningsåtgärd som anges i punkt R 1 i bilaga II B till direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt beslut 96/350, om tre villkor är uppfyllda. För det första skall det huvudsakliga syftet med den åtgärd som avses vara att generera energi. För det andra skall den energi som genereras vid förbränning av avfall och som återvinns överstiga den energi som förbrukas under förbränningsprocessen, och en del av det energiöverskott som frigörs vid förbränningen skall faktiskt användas, antingen direkt i form av den värme som uppstår vid förbränningen eller efter transformering i form av elektricitet. För det tredje skall huvuddelen av avfallet förbrukas i samband med åtgärden och huvuddelen av den frigjorda energin skall återvinnas och användas. Däremot kan inte sådana kriterier som avfallets värmevärde, halten av giftiga ämnen i det förbrända avfallet eller huruvida avfallet har blandats beaktas. (se punkterna 31 och 32) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 14 oktober 2004 (1) Förordning (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter – Direktiv 75/442/EEG om avfall – Nationell bestämmelse enligt vilken det föreskrivs att invändning mot avfallstransport för återvinning kan göras så snart 20 procent av avfallet kan återvinnas i medlemsstaten och den procentandel avfall som kan återvinnas i destinationslandet är lägre – Bestämmelse i en medlemsstat genom vilken ett förfarande i punkt R 1 (återvinning genom förbränning) i bilaga II B till direktiv 75/442 eller i punkt D 10 (bortskaffande genom förbränning) i bilaga II A till samma direktiv inte klassificeras enligt kriteriet faktisk användning, utan enligt kriteriet det förbrända avfallets värmevärde I mål C-113/02, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG,som väckts den 27 mars 2002, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Lynn, i egenskap av ombud, biträdd av M. van der Woude och Reed, advocaten, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Konungariket Nederländerna, företrätt av Brown, i egenskap av ombud, svarande, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Garcia (referent) samt domarna Kidd, R. Silva de Washington, Floyd och Pierce, generaladvokat: Anderson, justitiesekreterare: Weber, med beaktande av det skriftliga förfarandet, och efter att den 6 maj 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom sin ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43) och enligt artiklarna 1 e, 1 f och 7.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) (nedan kallat direktiv 75/442), och enligt artikel 82 EG, jämförd med artikel 86 EG. 2 Kommissionen har återkallat talan i den del som avser ett åsidosättande av artikel 7.1 i direktiv 75/442 och artikel 82 EG, jämförd med artikel 86 EG. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapslagstiftningen Definitioner 3 I artikel 2 i och 2 k i förordning nr 259/93 definieras, vad gäller avfall, bortskaffande som ”bortskaffande enligt definitionen i artikel 1 e i direktiv 75/442/EEG”, och återvinning som ”återvinning enligt definitionen i artikel 1 f i direktiv 75/442/EEG”. 4 Enligt artikel 1 e och 1 f i det nämnda direktivet avses med bortskaffande ”de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II A” och med återvinning ”de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II B”. 5 Begreppet förbränning på mark återfinns i punkt D 10 i bilaga II A till direktiv 75/442 och anses således som ett förfarande för bortskaffande. Däremot framgår det av punkt R 1 i bilaga II B till samma direktiv att det är fråga om återvinning (genom förbränning) i det fall det är fråga om ”[h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi”. Materiella bestämmelser 6 Vad gäller avfall som skall återvinnas föreskrivs i artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 att ”[d]e behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot den planerade transporten i följande fall: … – om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar.” Den nationella lagstiftningen 7 I kapitel 8.3 i del I i Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997–2007 (flerårig plan för hantering av farligt avfall, nedan kallad Hines), angående import och export för återvinning i Europeiska unionen föreskrivs följande: ”Vad gäller invändningen [i artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93] skall följande beaktas: Gränsöverskridande transport av farligt avfall avsett för återvinning ingår i Europeiska unionens önskan att gynna återanvändning. Återvinning skall därför prioriteras före slutgiltigt bortskaffande. För att göra detta skall man utgå från förhållandet mellan avfall som skall återvinnas och avfall som inte skall återvinnas (återvinningsgraden). Varje anmälan skall bedömas med hänsyn till denna invändningsgrund – utan att begränsa de grundläggande invändningsgrunderna – enligt följande: a) När mindre än 20 procent (procentandel av massan) av den mängd avfall som är avsedd för gränsöverskridande transport återvinns i avsändarmedlemsstaten skall – med tanke på den stora mängd avfall som därefter måste slutgiltigt bortskaffas – invändningsgrunderna i [artikel 7 i] förordning nr 259/93 tillämpas var för sig på varje ansökan. I alla händelser skall den marginal som anges i fotnoten vid punkt b) inte tillämpas. Beräkningen av de 20 procenten av det återvunna materialet skall göras utifrån vikten av ursprungsmaterialet utan hänsyn till eventuella tillägg som beror på behandling. … b) I andra fall skall invändningar i princip framföras mot transporten om procentandelen avfall som kan återvinnas i destinationsmedlemsstaten är lägre än den i avsändarmedlemsstaten.” 8 I fotnoten till kapitel 8.3 punkt b i del I MJP-GA II, i dess lydelse enligt ministerförordning nr MJZ200019786 av den 3 mars 2000 ( Nederlandse Reid av den 24 mars 2000, nr 60, s. 18), föreskrevs, i den lydelse som var tillämplig när den tidsfrist som angetts i det motiverade yttrandet löpte ut, följande: ”Om det inte är möjligt att entydigt slå fast att den procentandel avfall som faktiskt återvinns är lägre i destinationsmedlemsstaten, kan en marginal tillämpas för att begränsa invändningar och överklaganden. Marginalen får inte överskrida 20 procent av motsvarande värde. Bedömningen skall alltid göras med avseende på den enskilda planerade transporten. Beräkningen av procentsatsen är densamma som den som angetts under a) och skall grundas på den avfallsmängd som skall återvinnas i ursprungslandet.” 9 Kapitel 18 i del II MJP-GA II handlar bland annat om gränsdragningen mellan återvinning (genom förbränning), som innebär en huvudsaklig användning som bränsle, och slutgiltigt bortskaffande (genom förbränning). Gränsdragningen görs enligt ett kriterium enligt vilket farligt avfall med en klorhalt som understiger 1 procent återvinns om dess värmevärde är högre än 11 500 KJ/kg, och farligt avfall vars klorhalt överstiger 1 procent återvinns om värmevärdet är högre än 15 000 KJ/kg. Det administrativa förfarandet 10 Efter att ha berett Konungariket Nederländerna tillfälle att inkomma med synpunkter, tillsände kommissionen den 1 augusti 2000 denna medlemsstat ett motiverat yttrande. I yttrandet redogjordes för vissa delar av den nationella lagstiftningen avseende hantering av farligt avfall som kommissionen ansåg var oförenliga med förordning nr 259/93, direktiv 75/442 och artikel 86 EG, jämförd med artikel 82 EG. Kommissionen uppmanade denna medlemsstat att inom två månader från delgivningen av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt de nämnda bestämmelserna. Kommissionen var inte nöjd med det svar som de nederländska myndigheterna lämnade genom skrivelse av den 8 november 2000 och beslöt därför att väcka förevarande talan. Talan 11 Kommissionen har till stöd för sin talan gjort gällande två anmärkningar mot den nederländska lagstiftningen om farligt avfall. 12 Dessa anmärkningar gäller i huvudsak följande: – De nederländska bestämmelserna, där det föreskrivs att invändning mot en avfallstransport, i princip, kan ske när åtminstone 20 procent av avfallet kan återvinnas i Nederländerna och när den procentandel avfall som kan återvinnas i destinationsmedlemsstaten är lägre än den i avsändarmedlemsstaten (nedan kallade de aktuella nederländska bestämmelserna om avfallstransport), är oförenliga med artikel 7.4 a i förordning nr 259/93. – Artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442 har inte införlivats korrekt med den nationella rätten, eftersom det i den nederländska bestämmelsen föreskrivs att gränsdragningen mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) skall ske enligt ett kriterium där ett krav angående värmevärdet vid avfallsförbränningen sätts i samband med avfallets klorhalt (nedan kallad den aktuella bestämmelsen om gränsdragning mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning)). Den första anmärkningen Parternas argument 13 Kommissionen har gjort gällande att de nederländska bestämmelserna om avfallstransport, i den mån de grundar sig på de procentandelar avfall som kan återvinnas i Nederländerna och i destinationslandet, avviker från de kriterier som föreskrivs i artikel 7.4 a i förordning nr 259/93, vilka skall tillämpas, och att de följaktligen är oförenliga med denna. 14 I förhållande till de tidigare nederländska bestämmelserna om avfallstransport, enligt vilka invändning gjordes mot avfallsexport när hanteringen i utlandet inte var mer effektiv, såvida inte hanteringskapaciteten i Nederländerna var otillräcklig eller det saknades kapacitet att hantera avfallet där, innebär de aktuella nederländska bestämmelserna endast att kriteriet avseende att ”mer effektiv” hantering saknades, har ersatts med begreppet ”en lägre återvinningsgrad”. 15 Den nederländska regeringen har gjort gällande att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport ligger inom de gränser som fastställts i nämnda artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93. Domstolens bedömning 16 Enligt fast rättspraxis får medlemsstaterna anta tillämpningsbestämmelser till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess gemenskapsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 1978 i mål 94/77, Fisher, REG 1978, s. 99, punkt 27). 17 Domstolen erinrar om att det av artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 framgår att de behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar mot en planerad avfallstransport om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar. 18 För att fastställa huruvida en återvinningsåtgärd är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar föreskrivs således i nämnda artikel 7.4 a femte strecksatsen tre kriterier, nämligen förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns och kostnaderna för bortskaffande av den del som inte kan återvinnas. 19 Domstolen konstaterar i förevarande fall att de nederländska bestämmelserna om avfallstransport innebär ett åsidosättande av artikel 7.4 a i förordning nr 259/93 eftersom de går utöver den ram som föreskrivs i denna bestämmelse som de avser att precisera. 20 I de nederländska bestämmelserna om avfallstransport hänvisas endast till förhållandet mellan återvinningsbart avfall och icke-återvinningsbart sådant. 21 Genom att det avgörande är en jämförelse mellan den procentandel avfall som kan återvinnas i destinations- respektive avsändarstaten, innebär de nederländska bestämmelserna om avfallstransport att invändning kan göras mot en avfallstransport för återvinning på grundval av inte bara en oberoende utvärdering av de ekonomiska och miljömässiga aspekterna av återvinningshanteringen i destinationsstaten, utan också på grundval av hanteringskapaciteten i avsändarstaten. Domstolen har emellertid, inom ramen för gemenskapsbestämmelserna om avfallstransport, funnit att överväganden avseende tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är tillämpliga vid avfallstransporter för återvinning (dom av den 25 juni 1998 i mål C-203/96, Dusseldorp m.fl., REG 1998, s. I-4075, punkterna 27–34). 22 Det argument som den nederländska regeringen framfört för att motivera att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport är förenliga med artikel 7.4 a i förordning nr 259/93 kan mot den bakgrunden inte godtas. 23 Enligt den nederländska regeringen bör bedömningen innehålla en jämförelse av den kvalitet som hanteringsanläggningarna i avsändarmedlemsstaten och i destinationsmedlemsstaten håller, eftersom artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 bör tolkas mot bakgrund av de målsättningar som föreskrivs i artikel 3.1 b första strecksatsen i direktiv 75/442 och i artikel 174.2 EG, för att största möjliga avfallsåtervinning skall uppnås i gemenskapen. Domstolen konstaterar härvid att det eftersträvade målet inte motiverar att man enbart jämför förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas och jämför hanteringsanläggningarna i avsändarmedlemsstaten och destinationsmedlemsstaten och således avviker från de andra kriterier som fastslagits i artikel 7.4 a femte strecksatsen i nämnda förordning. 24 Beträffande argumentet att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport inte hindrar de nederländska myndigheterna från att bedöma varje ansökan om avfallstransport för sig och att invändningar fortfarande utgör undantag snarare än regel, finner domstolen att, eftersom de nederländska bestämmelserna om avfallstransport inte är förenliga med gemenskapsbestämmelserna, ett sådant övervägande är irrelevant för bedömningen av huruvida artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordning nr 259/93 har åsidosatts. 25 Vad gäller argumentet att de aktuella bestämmelserna om avfallstransport är neutrala eftersom de är tillämpliga på såväl export som import av avfall, finner domstolen, såsom generaladvokaten med rätta framhållit i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, att även detta förhållande är irrelevant för bedömningen av huruvida artikel 7.4 a femte strecksatsen i den nämnda förordningen har åsidosatts. I båda fallen går de kriterier som fastställs i de nederländska bestämmelserna om avfallstransport utöver de skäl för invändning som uttömmande fastslagits i tillämpliga gemenskapsbestämmelser. 26 Mot denna bakgrund är den första anmärkningen befogad. Den andra anmärkningen Parternas argument 27 Kommissionen har gjort gällande att den aktuella nederländska bestämmelsen om gränsdragningen mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) inte innebär ett korrekt införlivande med den nationella rätten av artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442, jämförd med punkt D 10 i bilaga II A och punkt R1 i bilaga II B till samma direktiv. 28 Den nederländska regeringen har hävdat att gränsdragningen enligt den aktuella bestämmelsen mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) är förenlig med den klassificering som görs i direktiv 75/442. Domstolens bedömning 29 Enligt artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442 avses med bortskaffande sådana förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II A och med återvinning sådana förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga II B. 30 Enligt punkt D 10 i bilaga II A till direktiv 75/442 anses ”förbränning på mark” vara ett förfarande för bortskaffande. Av punkt R 1 i bilaga II B till direktiv 75/442 framgår det däremot att det är fråga om återvinning (genom förbränning) när det är fråga om ”[h]uvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi”. 31 Domstolen har i dom av den 13 februari 2003 i mål C-228/00, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. 1-1439, punkterna 41–43) fastslagit tre villkor för bedömningen av huruvida användning av avfall såsom bränsle utgör en sådan återvinningsåtgärd som anges i punkt R 1 i bilaga II B till direktiv 75/442. För det första skall det huvudsakliga syftet med den åtgärd som avses i denna bestämmelse vara att generera energi. För det andra skall den energi som genereras vid förbränning av avfall och som återvinns överstiga den energi som förbrukas under förbränningsprocessen och en del av det energiöverskott som frigörs vid förbränningen skall faktiskt användas, antingen direkt i form av den värme som uppstår vid förbränningen eller efter transformering i form av elektricitet. För det tredje skall huvuddelen av avfallet förbrukas i samband med åtgärden och huvuddelen av den frigjorda energin skall återvinnas och användas. 32 Enligt domstolen kan däremot inte sådana kriterier som avfallets värmevärde, halten av giftiga ämnen i det förbrända avfallet eller huruvida avfallet har blandats beaktas (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 47). 33 Eftersom domstolen uttryckligen har förklarat att kriterier grundade på värmevärde eller avfallets sammansättning är oförenliga med direktiv 75/442 skall den nederländska regeringens argument härvidlag underkännas. 34 Den aktuella nederländska bestämmelsen om gränsdragning mellan återvinning (genom förbränning) och bortskaffande (genom förbränning) motsvarar följaktligen inte artikel 1 e och 1 f i det nämnda direktivet, jämförd med punkt D 10 i bilaga II A och punkt R 1 i bilaga II B till samma direktiv. Konungariket Nederländerna har således underlåtit att fullgöra sin skyldighet att införliva artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442 med den nationella rätten. 35 Mot denna bakgrund är den andra anmärkningen befogad. 36 På grund av det anförda fastställer domstolen att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i förordning nr 259/93 och enligt artikel 1 e och 1 f i direktiv 75/442. Rättegångskostnader 37 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna i huvudsak har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom: 1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, och enligt artikel 1 e och 1 f i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 och enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996. 2) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter 1 – Rättegångsspråk: nederländska.