62013CJ0525 DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen) den 2 oktober 2014 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande — Gemensam jordbrukspolitik — Förordning (EG) nr 2419/2001 — Integrerat administrations- och kontrollsystem för vissa stödordningar — Ansökan om arealstöd — Artikel 33 — Sanktioner — Avsiktliga oegentligheter” I mål C‑525/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Hof Smith (Belgien) genom beslut av den 26 september 2013, som inkom till domstolen den 3 oktober 2013, i målet Vlaams Gewest mot Leonard Den Broeck, DOMSTOLEN (nionde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden M. Safjan samt domarna Norton och K. Jürimäe (referent), generaladvokat: N. Carter, justitiesekreterare: A. White, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Vlaams Gewest, genom Dodson, advocaat, — Cortez, genom K. Hayes, advocaat, — Europeiska kommissionen, genom Conrad och Clark, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 33 i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 ( EGT L 327, s. 11 ), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 118/2004 av den 23 januari 2004 ( EGT L 17, s. 7 ) (nedan kallad förordning nr 2419/2001), jämförd med artikel 31.2 i denna förordning. 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Vlaams Gewest (regionen Flandern) och Leonard Den Broeck, rörande nämnda myndighets beslut att återkräva hela det stöd för jordbruksgrödor som Leonard Den Broeck mottagit för skördeåret 2003, med anledning av att hennes ansökan om stöd innehöll avsiktliga oegentligheter. Tillämpliga bestämmelser Förordning (EEG) nr 3508/92 3 I artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen ( EGT L 355, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1593/2000 av den 17 juli 2000 ( EGT L 182, s. 4 ) (nedan kallad förordning nr 3508/92), föreskrivs följande: ”Varje medlemsstat skall upprätta ett integrerat administrations- och kontrollsystem, nedan kallat det integrerade systemet, som skall tillämpas a) inom vegetabiliesektorn i) för det stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor som upprättas genom [rådets] förordning (EG) nr 1251/1999 [av den 17 maj 1999 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor ( EGT L 160, s. 1 ), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2704/1999 av den 14 december 1999 ( EGT L 327, s. 12 )], ii) för det stödsystem för risproducenter som upprättas genom artikel 6 i [rådets] förordning (EG) nr 3072/95 [av den 22 december 1995 om den gemensamma organisationen av marknaden för ris ( EGT L 329, s. 18 ), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2072/98 av den 28 september 1998 ( EGT L 265, s. 4 )], iii) för den särskilda åtgärd beträffande vissa trindsädesslag som införs genom [rådets] förordning (EG) nr 1577/96 [av den 30 juli 1996 om en särskild åtgärd för vissa trindsädesslag ( EGT L 206, s. 4 ), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1826/97 av den 22 september 1997 ( EGT L 260, s. 11 )], b) inom animaliesektorn … iii) för direkta utbetalningar enligt artikel 19 i [rådets] förordning (EG) nr 1255/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter [( EGT L 160, s. 48 )], ...” 4 Artikel 6.1 och 6.6 i denna förordning har följande lydelse: ”1. För att vara stödberättigad enligt ett eller flera av de gemenskapssystem som omfattas av denna förordning, skall jordbrukaren varje år inlämna en ansökan om arealstöd med uppgifter om — jordbruksskiften, inbegripet grovfoderarealer, och jordbruksskiften som omfattas av systemet med uttag av åkermark, samt de jordbruksskiften som lagts i träda, — vid behov andra nödvändiga uppgifter som föreskrivs antingen i förordningarna för gemenskapssystem eller av den berörda medlemsstaten. ... 6. För vart och ett av de anmälda jordbruksskiftena skall jordbrukaren ange skiftets areal och belägenhet, och dessa upplysningar skall göra det möjligt att identifiera skiftet i systemet för identifiering av jordbruksskiften.” Förordning nr 2419/2001 5 I förordning nr 2419/2001 anges tillämpningsföreskrifterna för det integrerade systemet. 6 Skälen 32–34 i denna förordning har följande lydelse: ”(32) För att effektivt kunna skydda gemenskapens finansiella intressen, bör lämpliga bestämmelser antas för att bekämpa oegentligheter och bedrägeri. Särskilda bestämmelser bör fastställas för ordningarna för arealstöd å ena sidan, och ordningarna för djurbidrag å andra sidan, eftersom dessa stödordningar är av olika slag. (33) Avdrag och avstängning bör fastställas med beaktande av proportionalitetsprincipen och de särskilda problem som är förenade med force majeure, exceptionella händelser och naturliga omständigheter. Avdrag och avstängning bör graderas efter hur allvarlig den begångna oegentligheten är, och bör gå så långt som till fullständig avstängning från en eller flera stödordningar under en viss tid. (34) När avdrag och avstängning bestäms bör de särskilda inslagen i de stödordningar som omfattas av det integrerade systemet beaktas. Oegentligheter i arealstödsansökningar avser normalt delar av arealer och ett överdeklarerat skifte kan uppvägas av för lågt deklarerade skiften inom samma odlingsgrupp. ... För oegentligheter som uppdagas i arealstödsansökningar bör det inom en viss toleransmarginal fastställas att dessa bara skall justeras och att avdrag bara skall tillämpas när denna marginal överskridits. ...” 7 I artikel 2 i i nämnda förordning avses med ”arealstödsansökan”: ”[A]nsökan om utbetalning av stöd enligt de stödordningar som anges i artikel 1.1 a och 1.1 b iii i förordning (EEG) nr 3508/92, med tillhörande [deklaration] om eventuell annan användning av arealen, särskilt deklarationen för grovfoderareal som används vid ansökningar om djurbidrag.” 8 Kapitel I i avdelning IV i förordning nr 2419/2001, som har rubriken ”Iakttagelser beträffande arealstödsansökningar”, består av artiklarna 30–35. I artikel 30 i denna förordning, som har rubriken ”Allmänna principer”, föreskrivs följande: ”För det ändamål som avses i detta kapitel skall åtskillnad göras mellan följande odlingsgrupper: a) Grovfoderarealer som deklarerats för det ändamål som avses i artikel 12 i [rådets] förordning (EG) nr 1254/1999 [av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött ( EGT L 160, s. 21 )]. b) Andra grovfoderarealer än betesmark och arealer som används för produktion av jordbruksgrödor enligt artikel 13.3 b i förordning … nr 1254/1999, som deklarerats för det ändamål som avses i artikel 13 i den förordningen. c) Betesmark i enlighet artikel 13.3 c i förordning … nr 1254/1999 som deklarerats för det ändamål som avses i artikel 13 i den förordningen. d) Permanent betesmark som deklarerats för det ändamål som avses i artikel 19 i rådets förordning (EG) nr 1255/1999 [av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter ( EUT L 160, s. 48 )]. e) Arealer med jordbruksgrödor för vilka en annan stödsats tillämpas. f) Uttagna arealer och, i förekommande fall, uttagna arealer för vilka en annan stödsats tillämpas.” 9 Artikel 31 i förordning nr 2419/2001 har rubriken ”Beräkningsgrund”. I punkterna 1 och 2 i denna artikel anges följande: ”1. Om det konstateras att den faktiskt fastställda arealen för en viss odlingsgrupp är större än vad som anges i arealstödsansökan, skall den deklarerade arealen användas när stödet beräknas. 2. Om den i en arealstödsansökan deklarerade arealen vid en administrativ kontroll eller kontroll på plats befinns överskrida den för denna odlingsgrupp fastställda arealen, skall den för denna odlingsgrupp fastställda arealen användas när stödet beräknas, utan att detta påverkar avdrag och avstängningar enligt artiklarna 32–35.” 10 I artikel 32 i denna förordning, som har rubriken ”Avdrag och avstängningar vid överdeklaration”, föreskrivs följande: ”1. Om, i fråga om en odlingsgrupp, den deklarerade arealen överskrider den fastställda arealen i enlighet med artikel 31.2, skall stödet beräknas på grundval av den fastställda arealen, minskad med två gånger den konstaterade skillnaden, om denna skillnad utgör mer än 3 % eller två hektar, dock högst 20 % av den fastställda arealen. Om skillnaden utgör mer än 20 % av den fastställda arealen, skall det inte beviljas något arealrelaterat stöd för den berörda odlingsgruppen. 2. Om, i fråga om den totala fastställda areal som omfattas av en stödansökan i enlighet med de stödordningar som avses i artikel 1.1 a i förordning … nr 3508/92, den deklarerade arealen överskrider den fastställda arealen i enlighet med artikel 31.2 med mer än 30 %, skall det stöd som jordbrukaren enligt artikel 31.2 skulle ha varit berättigad till enligt dessa stödordningar avslås för kalenderåret i fråga. Om skillnaden överstiger 50 %, skall jordbrukaren återigen avstängas från stöd upp till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts enligt artikel 31.2. Detta belopp skall räknas av mot de stödutbetalningar enligt de stödordningar som avses i artikel 1.1 i förordning … nr 3508/92, som jordbrukaren har rätt till i samband med ansökningar som han lämnar in under de tre kalenderår som följer efter det kalenderår då oegentligheterna konstaterades. Om beloppet inte kan räknas av till fullo mot de stödutbetalningarna skall återstoden annulleras.” 11 I artikel 33 i nämnda förordning, som har rubriken ”Avsiktliga överträdelser”, föreskrivs följande: ”Om skillnaden mellan den deklarerade arealen och den fastställda arealen enligt artikel 31.2 beror på avsiktliga oegentligheter, skall stöd som jordbrukaren enligt artikel 31.2 skulle ha varit berättigad till enligt den berörda stödordningen inte beviljas för kalenderåret i fråga. Om skillnaden överstiger 20 % av den fastställda arealen, skall jordbrukaren återigen avstängas från stöd upp till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts enligt artikel 31.2. Detta belopp skall räknas av mot de stödutbetalningar enligt de stödordningar som avses i artikel 1.1 i förordning … nr 3508/92, som jordbrukaren har rätt till i samband med ansökningar som han lämnar in under de tre kalenderår som följer efter det kalenderår då oegentligheterna konstaterades. Om beloppet inte kan räknas av till fullo mot de stödutbetalningarna skall återstoden annulleras.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 12 Leonard Den Broeck är jordbrukare. Den 9 maj 2003 lämnade hon in en ”arealstödsansökan”, i den mening som avses i artikel 2 i i förordning nr 2419/2001, till Vlaams Gewest för skördeåret 2003. Ansökan gällde flera jordbruksgrödor, bland annat majs (78,34 hektar) och ärtor som skördas torra (8,2 hektar) samt en areal som låg i träda (10,08 hektar). 13 Den 30 januari 2004 utbetalades jordbruksstöd om totalt 21072,42 euro till Leonard Den Broeck. Inget stöd beviljades dock för det skifte som var avsett för ärtor vilka skulle skördas torra, eftersom Vlaams Gewest hade konstaterat att dessa ärtor uppenbarligen inte hade skördats torra. Till skillnad från torra ärtor anses färska ärtor nämligen inte vara en jordbruksgröda som ger rätt till nämnda stöd. 14 Den 30 juni 2005 krävde Vlaams Gewest, med stöd av artikel 33 i förordning nr 2419/2001, att det stöd som hade betalats ut till Leonard Den Broeck för andra grödor än ärtor skulle återbetalas med anledning av att den ansökan om stöd som hon hade ingett år 2003 innehöll avsiktliga oegentligheter. 15 Eftersom Leonard Den Broeck inte återbetalade det krävda beloppet höll Vlaams Gewest inne förskottet på det samlade gårdsstödet för skördeåret 2005. Leonard Den Broeck överklagade detta beslut till Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (domstol i första instans i Bryssel) och yrkade att nämnda domstol bland annat skulle fastställa att stöd skulle utgå för ärtskörden och att hennes rätt till det utbetalade stödet för år 2003 inte längre kunde ifrågasättas. 16 Den 22 januari 2008 fastställde Rechtbank van eerste aanleg te Ward att stöd inte skulle utgå för det skifte på vilket ärtorna hade skördats men att Vlaams Gewest beslut om återbetalning av samtliga beviljade stöd var felaktigt. Denna dom fastställdes av Hof van beroep te Ward (domstol i andra instans i Bryssel), vilken likväl bedömde att Leonard Den Benson ansökan om stöd innehöll avsiktliga oegentligheter. Vlaams Gewest överklagade denna dom till Hof Smith. 17 Hof van Davis anser att artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001 är öppen för tolkning vad avser frågan huruvida det ”stöd som jordbrukaren … skulle ha varit berättigad till”, vilket jordbrukaren inte beviljas på grund av sanktionen, avser det stödbelopp som jordbrukaren skulle haft rätt till enligt artikel 31.2 i förordningen, det vill säga ett belopp som beräknas på grundval av den fastställda arealen för den berörda odlingsgruppen, eller det stödbelopp som beviljas enligt den berörda stödordningen, i enlighet med artikel 1.1 i förordning nr 3508/92. I det sistnämnda fallet skulle det nekade stödet således motsvara hela det belopp som hade beviljats med stöd av den stödordning till vilken stödet för den odlingsgrupp vilken berörs av oegentligheten hör. 18 Mot denna bakgrund beslutade Hof van Cassatie att ställa följande fråga till domstolen: ”Ska artikel 33 första stycket i [förordning nr 2419/2001] tolkas så, att när stöd som jordbrukaren enligt artikel 31.2 [i denna förordning] skulle ha varit berättigad till ’enligt den berörda stödordningen’ inte beviljas för kalenderåret i fråga, avser detta nekande det stödbelopp som normalt betalas ut med tillämpning av ’den berörda stödordningen’, i enlighet med artikel 1.1 i [förordning nr 3508/92], med innebörden att det inte bara är stödet för ’den berörda odlingsgruppen’ som inte beviljas, utan hela stödbeloppet med tillämpning av en av de stödordningar som räknas upp i den sistnämnda bestämmelsen, till vilken den berörda odlingsgruppen hör?” Prövning av tolkningsfrågan 19 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001 ska tolkas så, att när det fastställts att en ansökan om arealstöd innehåller avsiktliga oegentligheter, går jordbrukaren miste om allt det stöd som vederbörande skulle haft rätt till enligt den stödordning som ansökan avsåg och enligt vilken rätt till stöd föreligger för den odlingsgrupp som berörs av oegentligheterna eller huruvida denna sanktion ska begränsas till det stöd som avser denna odlingsgrupp. 20 Det följer av artikel 33 första stycket i denna förordning att omfattningen av den sanktion som föreskrivs i denna bestämmelse beror på innebörden av uttrycken ”den berörda stödordningen” och ”odlingsgrupp”, vilka förekommer i denna artikel respektive i artikel 31.2 i nämnda förordning. 21 Vad gäller uttrycket ”den berörda stödordningen”, som används i artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001, ska det noteras att, enligt vad som anges i artikel 2 i i denna förordning, är de stödordningar med stöd av vilka en ansökan om arealstöd kan inges de stödordningar som anges i artikel 1.1 a och b iii i förordning nr 3508/92. Bland dessa stödordningar förekommer, i artikel 1.1 a i i den sistnämnda förordningen, det stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor som fastställts genom förordning nr 1251/1999. 22 I det nationella målet deklarerades skiftena i den aktuella ”ansökan om arealstöd” i syfte att erhålla stöd enligt det stödsystem för jordbruksgrödor som föreskrivs i förordning nr 1251/1999. Detta stödsystem utgör följaktligen ”den berörda stödordningen”, i den mening som avses i artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001. 23 Vad avser begreppet ”odlingsgrupp”, till vilket det hänvisas i artikel 31.2 i förordning nr 2419/2001, ska det noteras att detta bland annat används för fastställa beräkningsgrunden för det stöd jordbrukaren fortfarande kan ha rätt till när en ”ansökan om arealstöd”, vilken har ingetts med stöd av en eller flera särskilda stödordningar, har fastställts innehålla oegentligheter. 24 Det ska erinras om att denna bestämmelse inte föreskriver någon sanktionsåtgärd, utan endast fastställer regler, och detta utan att det inverkar på de avdrag och avstängningar som avses i artiklarna 32–35 i förordning nr 2419/2001, vilka gör det möjligt att fastställa den stödberättigande arealen enligt den eller de stödordningar som avses i ”ansökan om arealstöd” när det framkommit att den areal som har deklarerats i ansökan överskrider den areal som de behöriga myndigheterna efter en kontroll fastställt faktiskt föreligger (se, för ett liknande resonemang, dom Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296 , punkt 24). 25 Det följer av lydelsen av artikel 31.2 i denna förordning att, under sådana omständigheter, beaktas endast den areal som avser ”denna odlingsgrupp”, vilken fastställts efter kontroll av de behöriga myndigheterna, vid beräkningen av stödet. Vid tillämpning av denna bestämmelse ska följaktligen åtskillnad göras mellan de olika arealer som har deklarerats i ”ansökan om arealstöd” med utgångspunkt i den särskilda odlingsgrupp bland dem som nämns i artikel 30 i nämnda förordning för vilka arealerna används. 26 Begreppet ”odlingsgrupp” har emellertid en särskild betydelse i nämnda artikel 30 och i artikel 32 i förordning nr 2419/2001. Begreppet kan där inte, vilket bland annat användningen av ordet ”odling” i plural bekräftar, förstås så att det omfattar de arealer som används för en och samma särskilda gröda. Det följer nämligen av artikel 30 i denna förordning att en odlingsgrupp, i en vidare betydelse, avser alla arealer som har deklarerats i en ”ansökan om arealstöd” och som utgör grovfoderareal, betesmark eller permanent betesmark, eller som är avsedda för andra grödor ”för vilka en annan stödsats tillämpas”, eller utgör arealer som ska läggas i träda. 27 Den odlingsgrupp som avses i artikel 30 första stycket e i nämnda förordning avser sålunda samtliga arealer som används för grödor vilka har deklarerats i en ”ansökan om arealstöd”, även om olika stödsatser tillämpas på var och en av dessa grödor. 28 Av detta följer att de arealer som är avsedda för jordbruksgrödor vilka, i det nationella målet, har deklarerats för det stödsystem som infördes genom förordning nr 1251/1999 tillsammans utgör en fullvärdig odlingsgrupp då de är avsedda för grödor ”för vilka en annan stödsats tillämpas”, i den mening som avses i artikel 30 första stycket e i förordning nr 2419/2001. 29 Av vad anförts följer att vid fastställandet av det stöd som en jordbrukare har rätt till och till vilket det hänvisas i artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001 ska samtliga arealer som är avsedda för jordbruksgrödor, vilka har deklarerats inom ramen för en ”ansökan om arealstöd” enligt det stödsystem som infördes genom förordning nr 1251/1999, beaktas såsom en fullvärdig odlingsgrupp, i den mening som avses i artikel 30 i förordning nr 2419/2001. 30 Av detta följer att artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001 ska förstås så, att avsiktliga oegentligheter i en sådan ansökan leder till att jordbrukaren förlorar allt det stöd som vederbörande skulle haft rätt till enligt denna stödordning på grundval av de av jordbrukaren deklarerade arealerna som använts för jordbruksgrödor. 31 Denna bedömning stöds av de mål som eftersträvas med förordning nr 2419/2001. I skäl 32 i denna förordning anges nämligen att syftet med förordningen är att anta lämpliga bestämmelser för att bekämpa oegentligheter och bedrägeri inom ramen för genomförandet av olika stödordningar inom det integrerade systemet och detta för att effektivt kunna skydda unionens finansiella intressen. För att uppnå detta mål föreskrivs i samma förordning, såsom framgår av skäl 33, avdrag och avstängning vilka graderas efter hur allvarlig oegentligheten i ansökan om stöd är och som kan gå så långt som till fullständig avstängning från en eller flera stödordningar under en viss tid (se, analogt, dom Rice, Melton, EU:C:2002:715 , punkterna 35–39). 32 Under dessa omständigheter är en tolkning av artikel 33 i förordning nr 2419/2001 vilken innebär att avsiktliga oegentligheter för sanktionsändamål behandlas som den allvarligaste sortens oegentligheter förenlig med målet att inrätta ett tillräckligt avskräckande och effektivt sanktionssystem för att bekämpa oegentligheter och bedrägeri i ”ansökningar om arealstöd” (se, analogt, dom National Farmers’ Union m.fl., Mccormick, EU:C:1997:379 , punkt 51). 33 En sanktion som innebär att en jordbrukare avstängs från en stödordning är nämligen särskilt avskräckande och sålunda ägnad att effektivt bekämpa de många oegentligheter som begås inom ramen för jordbruksstöden och som – genom att de avsevärt belastar unionens budget – kan komma att äventyra de åtgärder som unionens institutioner vidtar på detta område (se, för ett liknande resonemang, dom Käserei Champignon Hofmeister, Gonzales, EU:C:2002:440 , punkt 38, och dom Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319 , punkt 29). 34 Av vad anförts följer att tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt. Artikel 33 första stycket i förordning nr 2419/2001 ska tolkas så, att när det fastställts att en ”ansökan om arealstöd” innehåller avsiktliga oegentligheter, går jordbrukaren miste om allt det stöd som vederbörande skulle ha haft rätt till enligt den stödordning som ansökan avsåg och enligt vilken rätt till stöd förelåg för den odlingsgrupp som berörs av oegentligheterna. Rättegångskostnader 35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande: Artikel 33 första stycket i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 118/2004 av den 23 januari 2004, ska tolkas så, att när det fastställts att en ”ansökan om arealstöd” innehåller avsiktliga oegentligheter, går jordbrukaren miste om allt det stöd som vederbörande skulle ha haft rätt till enligt den stödordning som ansökan avsåg och enligt vilken rätt till stöd förelåg för den odlingsgrupp som berörs av oegentligheterna. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: nederländska.