PERSONALDOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 8 november 2007 Mål F-40/05 Lozano mot Europeiska gemenskapernas kommission ”Personalmål – Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinärt förfarande – Disciplinåtgärd i form av avsättning från tjänsten – Disciplinnämnd – Sammansättning – Tillämpning i tiden av nya bestämmelser – Artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter – Iakttagande av frister i det disciplinära förfarandet – Ne bis in idem – Proportionalitet – Motivering ” Saken: Talan väckt med stöd av artikel 236 EG och 152 EA genom vilken Lozano bland annat yrkar att kommissionens beslut av den 13 oktober 2004 att avsätta henne från tjänsten utan minskning av pensionsrättigheter, ska ogiltigförklaras. Avgörande : Talan ogillas. Vardera parten ska bära sin rättegångskostnad. Sammanfattning 1. Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinärt förfarande – Lagenlighet – Domstolsprövning – Gränser (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX) 2. Gemenskapsrätt – Principer – Rätt till ett effektivt domstolsskydd (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47) 3. Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinärt förfarande – Grund i vilken åberopas artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter saknar verkan (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX) 4. Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinärt förfarande – Ikraftträdande av nya regler för disciplinnämnden (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artiklarna 5. 1, 5. 4 och 6.5) 5. Tjänstemän – Disciplinordning – Principen ne bis in idem – Avstängning (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artiklarna 9.3, 23.1 och 24.2) 6. Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinärt förfarande – Tidsfrist för att besluta om en avstängd tjänstemans ställning (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artikel 24.2) 7. Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinärt förfarande – Tidsfrister (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX, artiklarna 18 och 22.1) 8. Tjänstemän – Disciplinordning – Disciplinåtgärd – Avsättning 9. Tjänstemän – Rättigheter och skyldigheter – Yttrandefrihet – Utövande – Gränser – Tjänstens värdighet – Lojalitetsplikt (Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 11, 12 första stycket och 21) 10. Tjänstemän – Rättigheter och skyldigheter – Deltagande i vetenskapliga evenemang 11. Gemenskapsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter – Yttrandefrihet – Begränsningar som berättigas av allmänintresset (Tjänsteföreskrifterna, artikel 17 andra stycket) 12. Tjänstemän – Beslut som går någon emot – Disciplinåtgärd – Motiveringsskyldighet – Omfattning (Tjänsteföreskrifterna, artikel 25 andra stycket) 1. Enligt tjänsteföreskrifterna är tillsättningsmyndigheten och disciplinnämnden ensamma behöriga att genomföra ett disciplinärt förfarande. Ingen bestämmelse i bestämmelserna om disciplinära förfaranden i tjänsteföreskrifterna tillåter förstainstansrätten att göra om ett sådant förfarande på eget initiativ utan att ta hänsyn till av sökanden korrekt anförda grunder. Till och med vad avser disciplinärenden begränsas gemenskapsdomstolens prövning av lagenligheten i mål om ogiltigförklaring till att, med hänsyn enbart till anförda grunder, pröva huruvida det disciplinära förfarandet har genomförts på ett lagenligt sätt samt riktigheten, innebörden och allvaret i de omständigheter som tillsättningsmyndigheten har beaktat vid fastställandet av den ifrågasatta disciplinåtgärden. (se punkt 111) Hänvisning till förstainstansrätten den 4 maj 1999, T‑242/97, Z mot parlamentet,REGP 1999, s. I‑A‑77 och II‑401, punkt 19 2. De grundläggande rättigheterna utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciper, vilkas efterlevnad gemenskapsdomstolen har att säkerställa. Domstolen utgår därvid ifrån medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner liksom från den vägledning som ges i de folkrättsliga dokument angående skydd för de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna varit med om att utarbeta eller har tillträtt. I detta avseende är Europakonventionen av särskild betydelse. Rätten till en oavhängig och opartisk domstol utgör en sådan grundläggande rättighet. Enskilda ska kunna åtnjuta ett effektivt domstolsskydd med avseende på de rättigheter de tillerkänns i gemenskapens rättsordning. Denna rätt har även stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen samt bekräftats i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. (se punkterna 122 och 124) Hänvisning till domstolen den 15 maj 1986, 222/84, Lee, REG 1986, s. 1651, punkt 18, den 25 juli 2002, C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I‑6677, punkt 39, den 12 juni 2003, Morrow, Cortez, REG 2003, s. 5659, punkt 71, den 1 april 2004, C‑263/02 P, kommissionen mot Jégo‑Quéré, REG 2004, s. I‑3425, punkt 29, den 27 juni 2006, C‑540/03, parlamentet mot rådet, REG 2006, s. I‑5769, punkt 35 , den 18 januari 2007, C‑229/05 P, PKK och KNK mot rådet, REG 2007, s. I‑439, punkt 76, den 13 maj 2007, C‑432/05, Unibet, REG 2007, s. I‑2271, punkt 37 3. Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen är var och en vid prövningen av hans civila rättigheter eller skyldigheter eller av en anklagelse mot honom om brott berättigade till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. En talan mot en disciplinåtgärd som har beslutats efter ett disciplinärt förfarande rörande en tjänsteman kan inte bifallas på den grunden att artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. Det är uppenbart att en sådan sanktionsåtgärd inte uppvisar de särdrag som kännetecknar en anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Vidare framgår av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att ett beslut om disciplinåtgärd som fattats av en administrativ myndighet inte nödvändigtvis är underställt de villkor som uppställs i nämnda bestämmelse, vilken endast kräver att det finns en möjlighet att få ett sådant beslut prövat i en domstol som uppfyller de krav som uppställs i konventionen. (se punkterna 125–127) Hänvisning till förstainstansrätten den 17 oktober 1991, T‑26/89, De Compte mot parlamentet, REG 1991, s. II‑781, punkt 94 4. Artiklarna 5–8 i bilaga IX till de tjänsteföreskrifter som trädde i kraft den 1 maj 2004 har medfört vissa ändringar beträffande disciplinnämndens tillsättning och sammansättning. Vid en tillämpning av nämnda bestämmelser, på en disciplinnämnd som tillsatts före detta datum, i ett mål angående en tjänsteman som utgör föremål för ett disciplinärt förfarande, skulle tillämpningen inte endast avse framtida verkningar av en situation som uppkom då de tidigare bestämmelserna gällde, utan även nödvändigtvis medföra att de gavs en retroaktiv verkan. Med beaktande av de principer som, enligt en fast rättspraxis, styr verkningarna i tiden av gemenskapsrättens bestämmelser och i avsaknad av uttrycklig eller underförstådd vägledning i de nya bestämmelserna som tyder på att de ska tillämpas retroaktivt, finner personaldomstolen att dessa bestämmelser inte medför en skyldighet att granska tillsättningen och sammansättningen av en disciplinnämnd som tillsatts innan dessa bestämmelser trädde i kraft. (se punkterna 159 och 171) 5. Avstängning, som kan tillämpas på av en tjänsteman som är föremål för ett disciplinärt förfarande, är till sin natur en provisorisk åtgärd och utgör inte i sig en disciplinåtgärd, varför den inte har någon betydelse vid tillämpningen av principen ne bis in idem, vilken uttryckligen stadfästs i tjänsteföreskrifternas bestämmelser angående disciplinordningen för tjänstemän. (se punkterna 181–183) Hänvisning till domstolen den 29 juni 2006, C‑308/04 P, SGL Carbon mot kommissionen, REG 2006, s. I‑5977, punkt 26 förstainstansrätten den 18 oktober 2001, T‑333/99, X mot ECB, REG 2001, s. II‑3021, punkterna 149 och 151 6. Genom att föreskriva att ett fall som avser en tjänsteman som avstängts ska avgöras slutgiltigt inom en tidsfrist av sex månader från den dag då beslutet om tjänstemannens avstängning fick verkan och att tjänstemannen få ut sin fulla lön på nytt om inget sådant beslut har fattats inom denna tidsfrist i, syftar artikel 24.2 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, som trädde i kraft den 1 maj 2004, till att förhindra att lönen för en tjänsteman som är föremål för ett disciplinärt förfarande kan hållas inne under mer än sex månader utan att hans fall har avgjorts. Härav följer att denna tidsfrist är prekluderande endast i den meningen att tjänstemannen åter erhåller full lön när denna frist gått ut. Däremot kan den omständigheten att tillsättningsmyndigheten inte slutgiltigt avgjort den berörda tjänstemannens fall inom tidsfristen i fråga inte i sig leda till slutsatsen att det beslut genom vilket det disciplinära förfarandet avseende honom avslutats varit rättsstridigt. (se punkterna 189 och 190) Hänvisning till förstainstansrätten den 26 januari 1995, T‑549/93, D mot kommissionen, REGP 1995, s. I‑A‑13 och II‑43, punkterna 32 och 33 ; den 16 maj 2000, T‑121/99, Ward mot kommissionen, REGP 2000, s. I‑A‑85 och II‑357, punkt 49 7. Tidsfristerna för det disciplinära förfarandet är visserligen inte prekluderande, men utgör ändå en regel om god förvaltning vars syfte är att i såväl administrationens som tjänstemännens intresse förhindra ett oberättigat dröjsmål med att fatta det beslut varigenom det disciplinära förfarandet avslutas. De disciplinära myndigheterna är således skyldiga att genomföra det disciplinära förfarandet skyndsamt och handla på ett sådant sätt att varje disciplinärt förfarande vidtas inom en rimlig tidsfrist i förhållande till den handling som föregår förfarandet. Om denna frist åsidosätts, vilket endast kan bedömas utifrån de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, kan det medföra att den rättsakt som antagits efter det att fristen löpt ut ogiltigförklaras, och detta gäller såväl enligt tjänsteföreskrifternas äldre lydelse som enligt den lydelse som är i kraft sedan den 1 maj 2004. (se punkterna 194 och 195) Hänvisning till domstolen den 4 februari 1970, 13/69, Carter mot kommissionen, REG 1970, s. 3, punkt 4, den 29 januari 1985, 228/83, F mot kommissionen, REG 1985, s. 275, punkt 30, 19 april 1988, förenade målen 175/86 och 209/86, M mot rådet, REG 1988, s. 1891, punkt 16 förstainstansrätten i det ovannämnda målet De Compte mot parlamentet, punkt 88; i det ovannämnda målet D mot kommissionen, punkt 25, den 30 maj 2002, T‑197/00, Cherry mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑69 och II‑325, punkt 91, den 10 juni 2004, T‑307/01, Williams mot kommissionen, REG s. II‑1669, punkt 47 8. Ett beslut om avsättning från tjänsten måste nödvändigtvis innehålla svåra överväganden från institutionens sida med hänsyn till de allvarliga och oåterkalleliga konsekvenser som det medför. Institutionen har i detta hänseende ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och domstolsprövningen begränsas till en kontroll av att de faktiska omständigheter som har fastslagits är materiellt riktiga och att det inte har gjorts någon uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna. (se punkt 220) Hänvisning till förstainstansrätten den 28 september 1999, T‑141/97, Gardner mot EIB,, REGP 1999, s. I‑A‑177 och II‑929, punkt 63 9. Artikel 12 första stycket i tjänsteföreskrifterna (i den lydelse som gällde fram till och med den 30 april 2004) syftar till att säkerställa att gemenskapstjänstemännen genom sina handlingar förmedlar den bild av värdighet som överensstämmer med det särskilt korrekta och respektabla sätt som man har rätt att förvänta sig av personalen i en internationell offentlig förvaltning. Av detta följer att om en tjänsteman offentligen gör nedsättande uttalanden, så att de berörda personernas värdighet skadas, utgör detta i sig en handling som kan skada tjänstens anseende i den mening som avses i denna bestämmelse. Artikel 12 första stycket i tjänsteföreskrifterna utgör, i likhet med artiklarna 11 och 21, ett av de särskilda uttrycken för lojalitetsplikten. Lojalitetsplikten kräver inte bara att tjänstemannen i fråga avstår från handlingar som undergräver tjänstens anseende och den respekt som krävs gentemot institutionen och dess myndigheter. Den kräver också att tjänstemannen, i synnerhet om han har en hög befattning, uppträder på ett sätt som är höjt över alla misstankar så att det förtroende som finns mellan institutionen och tjänstemannen alltid ska bestå. Nämnda artikel 12 inskränker inte yttrandefriheten, vilken är en grundläggande rättighet som gemenskapstjänstemännen åtnjuter, men den innehåller rimliga gränser för hur denna rättighet kan utövas utan att det inkräktar på tjänstens intresse. Vid tillämpning av artikel 12 första stycket i tjänsteföreskrifterna har inte enbart beskyllningar som kan skada de berörda personernas anseende i deras egenskap av privatpersoner ansetts utgöra allvarliga förolämpningar som är ärekränkande för de personer som avses, utan också anklagelser vilkas avsikt är att diskreditera deras anseende som yrkesmän. Det spelar ingen roll på vilket sätt de nämnda anklagelserna har framförts, utan de ska anses vara ärekränkande oavsett om de är direkta angrepp, indirekta, förtäckta eller insinuanta anklagelser, eller avser en person som inte uttryckligen nämns vid namn, men som är möjlig att identifiera. Om en tjänsteman skickar meddelanden som till sin natur undergräver tjänstens anseende, utgör detta i sig ett åsidosättande av den skyldighet som föreskrivs i artikel 12 första stycket i tjänsteföreskrifterna, oavsett i vilken grad dessa meddelanden kan ha offentliggjorts. (se punkterna 233–235) Hänvisning till förstainstansrätten den 26 november 1991, T‑146/89, Johnson mot revisionsrätten, REG 1991, s. II‑1293, punkt 76, den 15 maj 1997, T‑273/94, N mot kommissionen, REGP s. I‑A‑97 och II‑289, punkterna 126–129, 17 februari 1998, T‑183/96, E mot Ekonomiska och sociala kommittén, REGP 1998, s. I‑A‑67 och II‑159, punkterna 38, 39 och 41, den 19 maj 1999, de förenade målen T‑34/96 och T‑163/96, Atkinson mot kommissionen, REGP 1999, s. I‑A‑87 och II‑463, punkterna 123, 124 och 129, den 12 september 2000, T‑259/97, Wheeler mot domstolen, REGP 2000, s. I‑A‑169 och II‑773, punkterna 29, 30 och 47 10. Det ankommer enbart på den överordnade myndigheten att efter eget skön besluta om det är lämpligt att tillåta sina tjänstemän att, i sin tjänsteutövning, delta i vetenskapliga evenemang. (se punkt 250) Hänvisning till domstolen den 17 maj 1984, 338/82, Jones och Solis mot kommissionen, REG 1984, s. 2123, punkt 32 11. Yttrandefriheten, som stadsfästs i artikel 10 i Europakonventionen, utgör en grundläggande rätt som gemenskapsdomstolen ska säkerställa respekten för och som gemenskapstjänstemännen åtnjuter. Dock ska inte yttrandefriheten betraktas som absolut utan den kan begränsas, förutsatt att dessa begränsningar faktiskt svarar mot mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar och i förhållande till dessa mål inte utgör ett orimligt och oacceptabelt ingripande som kränker själva innehållet i dessa rättigheter. Med beaktande av dessa principer kan artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna (i den lydelse som gällde till och med den 30 april 2004), angående tjänstemäns offentliggörande av texter som har samband med gemenskapernas verksamhet, inte anses utgöra en oberättigad begränsning av tjänstemännens yttrandefrihet. Kravet i denna artikel på att tjänstemän måste inhämta institutionens tillstånd innan de offentliggör en text svarar mot ett berättigat intresse av att en text som har samband med gemenskapernas verksamhet inte får skada gemenskapernas intressen, inbegripet en institutions rykte och anseende. Vidare utgör artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna inte en regel som är oproportionerlig i förhållande till det mål av allmänintresse som artikeln syftar till att skydda. För det första krävs bara förhandstillstånd för offentliggörande när den text som den berörda tjänstemannen har för avsikt att offentliggöra har samband med gemenskapens verksamhet. För det andra finns det inget absolut förbud mot offentliggörande. Tvärtom fastställs tydligt i artikel 17 andra stycket sista meningen i tjänsteföreskrifterna principen att tillstånd till offentliggörande ska beviljas, eftersom tillstånd endast får vägras om det planerade offentliggörandet kan skada gemenskapernas intressen. (se punkterna 251 och 252) Hänvisning till förstainstansrätten i det ovannämnda målet Atkinson mot kommissionen, punkterna 148 och 149–152 12. Motiveringen till ett beslut som går någon emot syftar till att ge den som berörs av ett sådant beslut tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet är välgrundat, och till att möjliggöra domstolsprövning av beslutet. Frågan huruvida motiveringen av tillsättningsmyndighetens beslut om disciplinåtgärd avseende en tjänsteman uppfyller dessa villkor ska inte bedömas endast utifrån beslutets ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och rättsreglerna på det ifrågavarande området. Även om tillsättningsmyndigheten måste uppge exakt vilka faktiska omständigheter som lagts tjänstemannen till last och vilka överväganden som har föranlett den att besluta om disciplinåtgärden, krävs det inte att den behandlar samtliga faktiska och rättsliga frågor som den berörda personen har åberopat under förfarandet. Om tillsättningsmyndigheten väljer samma sanktion som disciplinnämnden föreslagit, är det inte nödvändigt med ytterligare en motivering av disciplinåtgärdens lämplighet. (se punkterna 259 och 260) Hänvisning till domstolen den 20 november 1997, C‑188/96 P, kommissionen mot V, REG 1997, s. I‑6561, punkterna 26–29, förstainstansrätten den 28 mars 1995, T‑12/94, Daffix mot kommissionen, REGP 1995, s. I‑A‑71 och II‑233, punkt 33 ; den 16 juli 1998, T‑144/96, Y mot parlamentet, REGP 1998, s. I‑A‑405 och II‑1153, punkt 27 ; det ovannämnda målet Atkinson mot kommissionen, punkt 93 ; det ovannämnda målet Cherry mot kommissionen, punkt 156 ; den 5 december 2002, T‑277/01, Stevens mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑253 och II‑1273, punkterna 70 och 71.