62005CJ0142 DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 4 juni 2009 ( *1 ) ”Direktiv 94/25/EG — Tillnärmning av lagstiftning — Fritidsbåtar — Förbud mot användning av vattenskotrar utanför allmänna farleder — Artiklarna 28 EG och 30 EG — Åtgärder med motsvarande verkan — Tillträde till marknaden — Hinder — Miljöskydd — Proportionalitet” I mål C-142/05, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Luleå tingsrätt (Sverige) genom beslut av den 22 februari 2005, som inkom till domstolen den 24 mars 2005, i målet Miller mot Alexander, Palmer, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Wells, Freeman, Bryant (referent) och Larsen, generaladvokat: Baker, justitiesekreterare: handläggaren Williams, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 juli 2006, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Gutierrez och Harris, genom Schroeder och Davis, advokater, — Sveriges regering, genom Villanueva, i egenskap av ombud, — Tysklands regering, genom M. Lumma och U. Forsthoff, båda i egenskap av ombud, — Österrikes regering, genom Hale och Torres, båda i egenskap av ombud, — Norges regering, genom Sandoval, Coleman och Lane, samtliga i egenskap av ombud, — Europeiska gemenskapernas kommission, genom Guerrero van Lier och M. Lee, båda i egenskap av ombud, och efter att den 14 december 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 28 EG–30 EG, och av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/25/EG av den 16 juni 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar i fråga om fritidsbåtar ( EGT L 164, s. 15 ; svensk specialutgåva, område 13, volym 26, s. 98), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/44/EG av den 16 juni 2003 ( EUT L 214, s. 18 ) (nedan kallat direktiv 94/25). 2 Begäran har framställts i ett brottmål där åtal väckts mot Alexander och Palmer för brott mot ett i förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter, i dess lydelse enligt ändringsförordning 2004:607 (nedan kallad vattenskoterförordningen), föreskrivet förbud mot användning av vattenskotrar. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapslagstiftningen 3 Enligt andra skälet i direktiv 94/25 gäller följande: ”Lagar och andra författningar i de olika medlemsstaterna skiljer sig till omfattning och innehåll i fråga om säkerhetskraven på fritidsbåtar. Sådana skillnader riskerar att skapa handelshinder och ojämlika konkurrensvillkor på den inre marknaden.” 4 Tredje skälet i direktiv 94/25 har följande avfattning: ”En harmonisering av nationell lagstiftning är det enda sättet att undanröja dessa hinder för den fria handeln. Detta mål kan inte uppnås på ett tillfredsställande sätt av enskilda medlemsstater. I detta direktiv fastställs endast de krav som är nödvändiga för fritidsbåtars fria rörlighet.” 5 I artikel 1 i direktiv 94/25 definieras direktivets tillämpningsområde. Denna bestämmelse har ändrats genom artikel 1 i direktiv 2003/44. Ändringen innebär bland annat att direktivets tillämpningsområde utvidgats till att även omfatta vattenskotrar. 6 Artikel 2 i direktiv 94/25 har rubriken ”Utsläppande på marknaden och ibruktagande” och lyder som följer: ”1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de produkter som anges i artikel 1.1 släpps ut på marknaden och tas i bruk för avsedda ändamål endast om de inte äventyrar säkerheten och hälsan för personer, egendom eller miljön när de har byggts och underhålls på ett korrekt sätt. 2. Bestämmelserna i detta direktiv skall inte hindra medlemsstaterna från att i enlighet med [EG-fördraget] anta bestämmelser om navigering i vissa vatten i syfte att skydda miljön och vattenvägarnas uppbyggnad och att trygga säkerheten på dessa, förutsatt att detta inte kräver ändringar av de båtar som är i överensstämmelse med detta direktiv.” 7 Artikel 4.1 i direktiv 94/25, i dess lydelse enligt direktiv 2003/44, innehåller följande bestämmelser: ”Medlemsstaterna får inte inom sitt territorium förbjuda, begränsa eller förhindra att de produkter som avses i artikel 1.1 släpps ut på marknaden och/eller tas i bruk om de har den CE-märkning som avses i bilaga IV, vilken visar deras överensstämmelse med samtliga bestämmelser i detta direktiv, inbegripet de förfaranden om överensstämmelse som fastställs i kapitel II.” 8 Artikel 3.1 i direktiv 2003/44 har följande lydelse: ”Medlemsstaterna skall anta och offentliggöra de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 30 juni 2004. De skall genast underrätta kommissionen om detta. Medlemsstaterna skall börja tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 januari 2005.” Den nationella lagstiftningen 9 Vattenskoterförordningen [i dess ändrade lydelse] trädde i kraft den 15 juli 2004. 10 I 1 § i vattenskoterförordningen föreskrivs följande: ”Med vattenskoter avses i denna förordning en farkost vars längd understiger fyra meter och som 1. har en förbränningsmotor med ett vattenjetaggregat som främsta drivkälla och 2. har utformats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på farkosten snarare än befinner sig i den.” 11 2 § i nämnda förordning har följande lydelse: ”Vattenskotrar får användas endast i allmän farled och i sådana vattenområden som avses i 3 § första stycket.” 12 Enligt 3 § i förordningen gäller följande: ”Länsstyrelsen får meddela föreskrifter om vilka vattenområden i länet, utöver allmänna farleder, som vattenskotrar får användas i. Sådana föreskrifter skall dock alltid meddelas för: 1) vattenområde som är så starkt påverkat av annan mänsklig verksamhet att tillkommande buller och andra störningar från vattenskoteranvändning inte kan anses utgöra en betydande olägenhet för allmänheten eller miljön, 2) vattenområde utan närhet till bostadsområde eller fritidshusområde och som har ringa värde för natur- och kulturmiljövården, biologisk mångfald, friluftslivet, fritidsfisket eller yrkesfisket, och 3) annat vattenområde där vattenskoteranvändning inte medför olägenheter för allmänheten genom buller eller andra störningar och inte heller medför risk för skador eller störningar av betydelse för djur- eller växtlivet eller spridande av smittsamma sjukdomar. Länsstyrelsen får också meddela föreskrifter om avgränsning av allmänna farleder för vattenskoteranvändning, om det behövs för att sådana olägenheter eller skaderisker som avses i första stycket 3 inte skall uppkomma, samt om körning till och från allmän farled.” 13 Enligt 5 § i förordningen döms den som framför en vattenskoter i strid mot 2 §, 3 b § eller föreskrifter meddelade med stöd av 3 § till penningböter. Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 14 Åklagaren väckte åtal vid Luleå tingsrätt mot Alexander och Palmer för att dessa den 8 augusti 2004 brutit mot vattenskoterförordningen genom att föra vattenskoter i vattenområde utanför allmän farled. De tilltalade bestridde inte omständigheterna i målet, men gjorde gällande att tillämpningen av förordningen strider mot artikel 28 EG och direktiv 94/25. 15 Det är mot denna bakgrund som Luleå tingsrätt har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följandet två tolkningsfrågor till domstolen: ”1. a) Utgör artik[larna] 28–30 i EG-fördraget hinder för nationella bestämmelser som innebär förbud mot användning av vattenskoter på annan plats än allmän farled eller vattenområde för vilket lokal myndighet meddelat tillåtande föreskrift, så som i den svenska vattenskoterförordningen? b) Utgör i annat fall artik[larna] 28–30 i EG-fördraget hinder för en medlemsstat att tillämpa bestämmelser av detta slag på ett sådant sätt att användning av vattenskoter förbjuds även i vattenområden som ännu inte varit föremål för utredning av lokal myndighet om huruvida tillåtande föreskrift för området skall meddelas eller inte? 2. Utgör [direktiv 94/25] hinder för sådana nationella bestämmelser om förbud mot användning av vattenskoter som angetts ovan?” Tolkningsfrågorna 16 Luleå tingsrätt har ställt sina tolkningsfrågor, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida direktiv 94/25 eller, i förekommande fall, artiklarna 28 EG och 30 EG, ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid Luleå tingsrätt, enligt vilken det är förbjudet att använda vattenskotrar utanför anvisade vattenområden. Tolkningen av direktiv 94/25 17 Den ändring av artikel 1 i direktiv 94/25, i dess ursprungliga lydelse, som gjordes genom direktiv 2003/44 innebär att tillämpningsområdet för det förra direktivet har utvidgats till att bland annat innefatta vattenskotrar. 18 Enligt artikel 3.1 i direktiv 2003/44 ska medlemsstaterna senast den 30 juni 2004 ha antagit och offentliggjort de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 januari 2005. 19 Av detta följer att direktiv 2003/44 inte var tillämpligt vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, vilka avsåg användningen av vattenskotrar. 20 För övrigt preciseras i artikel 2.2 i direktiv 94/25 att bestämmelserna i direktivet inte ska hindra medlemsstaterna från att i enlighet med fördraget anta bestämmelser om navigering i vissa vatten i syfte att skydda miljön och vattenvägarnas uppbyggnad och att trygga säkerheten på dessa, förutsatt att detta inte kräver ändringar av de båtar som är i överensstämmelse med direktivet. 21 Enligt nämnda artikel 2.2 utgör direktivet sålunda inte något hinder för nationella bestämmelser som av miljöskyddshänsyn innehåller förbud mot användandet av vattenskotrar i vissa vattenområden, förutsatt att dessa bestämmelser inte innebär att reglerna i fördraget åsidosätts. 22 Vattenskoterförordningen ingår i den kategori av nationella åtgärder som avses i artikel 2.2 i direktiv 94/25. I denna förordning föreskrivs nämligen ett allmänt förbud mot att använda vattenskotrar utanför allmänna farleder. Enligt 3 § första stycket i förordningen får länsstyrelsen meddela föreskrifter om vilka vattenområden i länet, utöver allmänna farleder, som vattenskotrar får användas i. Sådana föreskrifter ska dock alltid meddelas för de vattenområden som avses i punkterna 1–3 i 3 § i förordningen. 23 Domstolen ska därför pröva om artiklarna 28 EG och 30 EG utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Tolkningen av artiklarna 28 EG och 30 EG 24 Åtgärder som vidtas av en medlemsstat och som syftar eller leder till att varor från andra medlemsstater behandlas mindre förmånligt ska betraktas som åtgärder med verkan motsvarande den som kvantitativa importrestriktioner har i den mening som avses i artikel 28 EG. Detsamma gäller för hinder mot den fria rörligheten för varor som, när det saknas harmonisering av den nationella lagstiftningen, uppstår till följd av att bestämmelser om de villkor som varorna måste uppfylla tillämpas på varor från andra medlemsstater, där varorna lagligen tillverkas och saluförs, även om dessa bestämmelser är tillämpliga utan åtskillnad på alla varor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, kallat Cassis de Dijon, REG 1979, s. 649 , punkterna 6, 14 och 15, svensk specialutgåva, volym 4, s. 377, av den 26 juni 1997 i mål C-368/95, Familiapress, REG 1997, s. I-3689 , punkt 8, och av den 11 december 2003 i mål C-322/01, Hall, REG 2003, s. I-14887 , punkt 67). Begreppet omfattar också varje annan åtgärd som hindrar tillträdet till marknaden i en medlemsstat för varor med ursprung i andra medlemsstater (se dom av den 10 februari 2009 i mål C-110/05, kommissionen mot Italien, ännu ej offentliggjort i rättsfallssamlingen, punkt 37). 25 Av handlingarna i målet framgår att det vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inte hade meddelats föreskrifter som anvisade de vattenområden där vattenskotrar fick användas. Vattenskotrar fick därför endast användas i allmänna farleder. De tilltalade i målet vid den nationella domstolen har dock, liksom Europeiska gemenskapernas kommission, hävdat att dessa farleder är avsedda för tung yrkessjöfart som innebär en fara vid framförandet av vattenskotrar, och att övervägande delen av Sveriges vatten inte utgör allmän farled. I realiteten finns således endast ytterst begränsade möjligheter att använda vattenskotrar i Sverige. 26 Även om vattenskoterförordningen varken syftar eller leder till att varor från andra medlemsstater behandlas mindre förmånligt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, kan en begränsning av användningen av en vara i en medlemsstat, beroende på den aktuella begränsningens räckvidd, ha en avsevärd inverkan på konsumenternas beteende, vilket i sin tur påverkar varans tillträde till medlemsstatens marknad (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 56). 27 I vetskap om att den användning som tillåts i en sådan lagstiftning är mycket begränsad har konsumenterna nämligen ett begränsat intresse av att köpa den ifrågavarande varan (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 57). 28 När de nationella bestämmelserna som anvisar vattenområden och farleder där vattenskotrar får användas leder till att användarna hindras att bruka varorna på avsett sätt eller kraftigt begränsar deras användning, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera, utgör sådana bestämmelser ett hinder för dessa varors tillträde till den ifrågavarande nationella marknaden och utgör därmed – såvida de inte är motiverade enligt artikel 30 EG eller av tvingande krav av allmänintresse – en åtgärd med verkan motsvarande den som kvantitativa importrestriktioner har och som är förbjuden enligt artikel 28 EG. 29 I båda dessa fall måste dessutom den nationella bestämmelsen vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 59 och där angiven rättspraxis). 30 Den svenska regeringen har hävdat att vattenskoterförordningen är motiverad av miljöhänsyn samt av de mål som anges i artikel 30 EG. Genom att vattenskotrar endast får användas inom bestämda områden kan bland annat störningar som inte är miljömässigt acceptabla undvikas. Användningen av vattenskotrar har nämligen negativa effekter för djurlivet, i synnerhet när en sådan farkost används under lång tid på en begränsad yta eller framförs i mycket hög fart. Den totala bullernivån är störande för såväl människor som djur och i synnerhet för vissa skyddade fågelarter. Det faktum att det är lätt att förflytta en vattenskoter till nya vattenområden medför dessutom risk för smittspridning av djursjukdomar. 31 Domstolen påpekar i detta hänseende att enligt artikel 30 EG ska inte bestämmelserna i artikel 28 EG hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import som grundas på hänsyn till intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, eller att bevara växter. 32 Enligt fast rättspraxis gäller dessutom att nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan motiveras av målet att skydda miljön, förutsatt att dessa åtgärder står i proportion till det eftersträvade målet (se dom av den 11 september 2008 i mål C-524/07, kommissionen mot Österrike, punkt 57 och där angiven rättspraxis). 33 Eftersom målen att skydda miljön, å ena sidan, och att skydda människors och djurs hälsa och liv liksom att bevara växter, å andra sidan, i förevarande mål är nära förknippade med varandra, ska de prövas i ett sammanhang, i syfte att bedöma huruvida en sådan lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan motiveras. 34 Det är tveklöst så att en begränsning av eller ett förbud mot användning av vattenskotrar är ägnat att säkerställa skyddet för miljön. För att en nationell lagstiftning ska kunna anses motiverad måste dock de nationella myndigheterna dessutom visa att den begränsande inverkan som lagstiftningen har på den fria rörligheten för varor inte går utöver vad som krävs för att nämnda mål ska uppnås. 35 Den svenska regeringen har hävdat att det trots förbudet mot användning av vattenskotrar finns cirka 300 allmänna farleder utmed den svenska kusten och i de största insjöarna, vilket utgör mycket stora vattenområden. De geografiska betingelserna för dessa vattenområden i Sverige innebär dessutom att bestämmelser av annan omfattning än dem som finns i vattenskoterförordningen är uteslutna. 36 Även om det i det förevarande fallet inte är uteslutet att andra åtgärder än det förbud som föreskrivs i 2 § vattenskoterförordningen kan säkerställa en viss nivå av miljöskydd, kan medlemsstaterna inte nekas möjligheten att uppnå ett sådant mål som skyddet för miljön genom att införa allmänna bestämmelser som dels betingas av geografiska särdrag i den berörda medlemsstaten, dels är lätta för de behöriga myndigheterna att administrera och kontrollera efterlevnaden av (se, analogt, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 67). 37 I vattenskoterförordningen föreskrivs ett allmänt förbud mot att använda vattenskotrar i vattenområden utanför allmänna farleder, med undantag av de vattenområden utanför dessa farleder där länsstyrelsen beslutar att vattenskotrar får användas. Enligt lydelsen i 3 § vattenskoterförordningen ska länsstyrelsen i detta avseende meddela föreskrifter för detta ändamål på de villkor som stadgas i detta lagrum. 38 När det gäller frågan huruvida den aktuella åtgärden är nödvändig konstaterar domstolen följaktligen att det med stöd av själva lydelsen i vattenskoterförordningen kan presumeras att vattenskotrar får användas i de områden som på nämnda sätt ska anvisas genom åtgärder för genomförandet, utan att detta innebär sådana risker eller störningar som inte kan anses godtagbara för miljön. Av detta följer att ett allmänt förbud mot användning av sådana varor utanför de allmänna farlederna utgör en åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda miljön. 39 En sådan lagstiftning som vattenskoterförordningen kan i princip anses vara proportionerlig, under förutsättning att de behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att vidta sådana genomförandeåtgärder, att dessa myndigheter faktiskt har utövat den behörighet som de getts i detta avseende, att de har anvisat de vattenområden som uppfyller kraven i vattenskoterförordningen och, slutligen, att sådana åtgärder har vidtagits inom rimlig tid från det att denna förordning trädde i kraft. 40 Härav följer att en sådan lagstiftning som vattenskoterförordningen kan motiveras av målet att skydda miljön, om ovan angivna förutsättningar är uppfyllda. Det är den nationella domstolen som har att pröva om dessa förutsättningar är uppfyllda i det mål den har att avgöra. 41 Domstolen erinrar i detta avseende om att förfarandet enligt artikel 234 EG grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EG-domstolen. I ett sådant förfarande är det den nationella domstolen som ska bedöma omständigheterna i målet (dom av den 14 februari 2008 i mål C-450/06, Varec, REG 2008, s. I-581 , punkt 23). I syfte att ge ett användbart svar får emellertid domstolen, i en anda av samarbete med de nationella domstolarna, lämna dessa samtliga uppgifter som den anser vara nödvändiga (se, bland annat, dom av den 1 juli 2008 i mål C-49/07, MOTOE, punkt 30). 42 Vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen hade vattenskoterförordningen varit i kraft i cirka tre veckor. Att några genomförandeåtgärder inte hade antagits när förordningen just hade trätt i kraft behöver dock inte nödvändigtvis ha någon inverkan på dess proportionalitet, såvitt den behöriga myndigheten inte haft tillräckligt med tid att bereda de aktuella åtgärderna, något som det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera. 43 För att den nationella åtgärden ska förbli proportionerlig och därmed vara motiverad med hänsyn till målet att skydda miljön, gäller för övrigt att om den nationella domstolen skulle finna att genomförandeåtgärderna antagits inom en rimlig tid, men efter tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, och om det i genomförandeåtgärderna anges att det vattenområde där de tilltalade använt sina vattenskotrar, för vilket de åtalats, utgör ett vattenområde i vilket användningen av vattenskotrar är tillåten, måste det vara tillåtet för de tilltalade att åberopa detta. Detta följer dessutom även av den allmänna principen i gemenskapsrätten att den strafflagstiftning som är mest förmånlig för den tilltalade respektive den påföljd som är lindrigast får tillämpas retroaktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 2005 i de förenade målen C-387/02, C-391/02 och C-403/02, Berlusconi m.fl., REG 2005, s. I-3565 , punkt 68). 44 Med hänsyn till vad som anförts ovan ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Direktiv 94/25, i dess lydelse enligt direktiv 2003/44, utgör inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det av miljöskyddshänsyn är förbjudet att använda vattenskotrar utanför anvisade vattenområden. Artiklarna 28 EG och 30 EG utgör inte hinder för en sådan nationell lagstiftning, under förutsättning — att de behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att vidta de genomförandeåtgärder som krävs för att anvisa de vattenområden, utanför de allmänna farlederna, i vilka vattenskotrar får användas, — att de behöriga nationella myndigheterna faktiskt har utövat den behörighet som de har getts i detta avseende och att de har anvisat de vattenområden som uppfyller kraven i den nationella lagstiftningen, samt — att sådana åtgärder har vidtagits inom rimlig tid från det att den nationella lagstiftningen trädde i kraft. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera huruvida dessa förutsättningar är uppfyllda i det mål som den har att avgöra. Rättegångskostnader 45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Europaparlamentets och rådets direktiv 94/25/EG av den 16 juni 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar i fråga om fritidsbåtar, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/44/EG av den 16 juni 2003, utgör inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det av miljöskyddshänsyn är förbjudet att använda vattenskotrar utanför anvisade vattenområden. 2) Artiklarna 28 EG och 30 EG utgör inte hinder för en sådan nationell lagstiftning, under förutsättning — att de behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att vidta de genomförandeåtgärder som krävs för att anvisa de vattenområden, utanför de allmänna farlederna, i vilka vattenskotrar får användas, — att de behöriga myndigheterna faktiskt har utövat den behörighet som de getts i detta avseende och att de har anvisat de vattenområden som uppfyller kraven i den nationella lagstiftningen, samt — att sådana åtgärder har vidtagits inom rimlig tid från det att den nationella lagstiftningen trädde i kraft. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera huruvida dessa förutsättningar är uppfyllda i det mål som den har att avgöra. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: svenska.