EUR-Lex - 61993J0473 - SV Avis juridique important | 61993J0473 Domstolens dom den 2 juli 1996. - Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet Luxemburg. - Medlemsstats fördragsbrott - Fri rörlighet för personer - Anställning i offentlig tjänst. - Mål C-473/93. Rättsfallssamling 1996 s. I-03207 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1 Talan om fördragsbrott - Administrativt förfarande - Föremål för talan - Frister som ålagts medlemsstaten - Krav på rimliga frister - Bedömningskriterier (EEG-fördraget, artikel 169) 2 Fri rörlighet för personer - Undantag - Anställning i offentlig tjänst - Den offentliga sektorn för forskning, utbildning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation samt verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet - Krav på visst medborgarskap för tillträde till anställning som inte innefattar myndighetsutövning och skydd av statens allmänna intressen - Otillåtlighet - Invändning - Skydd för den nationella identiteten - Otillåtlighet (EEG-fördraget, artikel 48; Fördraget om Europeiska unionen, artikel F.1; rådets förordning nr 1612/68, artikel 1) Sammanfattning 3 Inom ramen för en talan om fördragsbrott är målet med det administrativa förfarandet att ge den berörda medlemsstaten tillfälle dels att uppfylla de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten, dels att på ett meningsfullt sätt göra gällande de grunder som kan åberopas till försvar mot kommissionens anmärkningar. Denna dubbla målsättning innebär att kommissionen är skyldig att medge en rimlig frist för att medlemsstaterna skall kunna besvara den formella underrättelsen och rätta sig efter ett motiverat yttrande eller i förekommande fall förbereda sitt försvar. Vid bedömningen av om den fastställda fristen är rimlig skall samtliga omständigheter som utmärker den föreliggande situationen beaktas. Den frist på fyra månader som beviljades för att en medlemsstat skulle rätta sig efter kommissionens motiverade yttrande kan inte anses som orimlig, med hänsyn till att denna stat blev informerad om kommissionens ståndpunkt nästan tre år före mottagandet av de formella underrättelserna, och då denna frist dessutom är dubbelt så lång som den frist som normalt beviljas. 4 En medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i fördraget och enligt artikel 1 i förordning nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen när det gäller anställning i den offentliga sektorn för forskning, utbildning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation samt inom verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet genom att inte begränsa kravet på luxemburgskt medborgarskap till endast de anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen. När flertalet anställningar inom nämnda verksamhetsområden saknar samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst, kan den omständigheten att vissa anställningar inom dessa verksamhetsområden i förekommande fall kan omfattas av artikel 48.4 i fördraget inte rättfärdiga att en medlemsstat uppställer ett allmänt krav på medborgarskap i denna stat för samtliga dessa anställningar. Inom ett verksamhetsområde som utbildningsväsendet kan en utestängning av medborgare från övriga medlemsstater från tillträde till anställning inom detta verksamhetsområde inte rättfärdigas av intresset att skydda den nationella identiteten, eftersom detta intresse - vilket är legitimt att skydda enligt artikel F.1 i Fördraget om Europeiska unionen - kan skyddas på ett effektivt sätt genom andra medel än genom en allmän utestängning och eftersom medborgare från övriga medlemsstater i alla händelser, precis som medborgarna i den ifrågavarande staten, måste uppfylla alla de villkor som gäller för anställningen, i synnerhet i fråga om utbildning, erfarenhet och språkkunskaper. Parter I mål C-473/93, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Hughes, i egenskap av ombud, med delgivningsadress hos Andersen Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Turner, Rojas, sökande, mot Storhertigdömet Luxemburg, företrätt av advokaten Jackson, 12-14, avenue Goodwin, Luxemburg, svarande, angående en talan om fastställelse av att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artiklarna 1 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, genom att bibehålla kravet på luxemburgskt medborgarskap i förhållande till arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater för tillträde till anställning i den offentliga sektorn för forskning, undervisning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation samt inom verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet, meddelar DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G.C. Anderson, avdelningsordförandena Hayes, Hobbs, J.-P. Puissochet och Davis samt domarna G.F. Mancini, F.A. Noble, Price de Almeida, P.J.G. Welch, Jenkins, Hudson, Rogers (referent), Randolph, Ali och M. Wathelet, generaladvokat: Carney, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Steele, med hänsyn till förhandlingsrapporten, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 23 januari 1996, och efter att den 5 mars 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1 Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 17 december 1993 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artiklarna 1 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, s. 2), genom att bibehålla kravet på luxemburgskt medborgarskap i förhållande till arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater för tillträde till anställning i den offentliga sektorn för forskning, undervisning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation, samt inom verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet. 2 I artikel 48.1-48.3 i EEG-fördraget, numera EG-fördraget, fastställs principen om fri rörlighet för arbetstagare och avskaffandet av all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbetstagare i de olika medlemsstaterna. I artikel 48.4 i fördraget föreskrivs att bestämmelserna i denna artikel inte skall tillämpas på anställning i offentlig tjänst. Enligt domstolens rättspraxis gäller denna sista bestämmelse anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning och fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens eller annan offentlig verksamhets allmänna intressen, och som förutsätter att det från de anställdas sida finns en särskild solidaritet med staten samt att de ömsesidiga rättigheter och skyldigheter föreligger som utgör grunden för medborgarskapet. Däremot är undantaget i artikel 48.4 inte tillämpligt på anställningar som, även om de kan hänföras till staten eller andra offentligrättsliga organ, inte innefattar fullgörande av arbetsuppgifter som ingår i offentlig tjänst i egentlig mening (dom av den 17 december 1980, kommissionen mot Belgien, 149/79, Rec. s. 3881, punkterna 10 och 11). 3 I artiklarna 1 och 7 i förordning nr 1612/68 föreskrivs en regel om likabehandling när det gäller tillträde till och utövande av en tjänst. 4 Efter att ha konstaterat att det i vissa medlemsstater förekom ett stort antal tjänster som ansågs höra till offentlig verksamhet men som saknade samband med myndighetsutövning och skydd av statens allmänna intressen, vidtog kommissionen år 1988 "systematiska åtgärder" på grundval av meddelande 88/C 72/02, Fri rörlighet för arbetstagare och tillträdesvillkor för anställning i offentlig tjänst i medlemsstaterna - Kommissionens åtgärder avseende tillämpning av artikel 48.4 i EEG-fördraget (EGT nr C 72, 1988, s. 2). I detta meddelande anmodade kommissionen medlemsstaterna att ge medborgare från andra medlemsstater tillträde till tjänster i organ som ansvarar för kommersiell verksamhet, såsom kollektivtrafik, distribution av elektricitet eller gas, luft- eller sjöfart, post och telekommunikation samt i organ som ansvarar för radio- och televisionsändningar, inom offentlig hälso- och sjukvård, inom det offentliga undervisningsväsendet samt forskning för civila ändamål vid statliga inrättningar. Kommissionen ansåg att de arbetsuppgifter och det ansvar som var utmärkande för tjänster inom dessa verksamhetsområden endast i mycket exceptionella fall kunde omfattas av undantaget i artikel 48.4 i fördraget. 5 Inom ramen för dessa åtgärder anmodade kommissionen Storhertigdömet Luxemburg genom en skrivelse av den 5 januari 1988 att vidta nödvändiga åtgärder i syfte att upphäva det krav på medborgarskap som denna stat uppställer för tillträde till anställning inom ovan uppräknade verksamhetsområden. I en skrivelse av den 30 oktober 1990 svarade Storhertigdömet Luxemburg att det inte hade för avsikt att vidta några särskilda åtgärder för detta ändamål. 6 Den 12 mars 1991 sände kommissionen sex formella underrättelser till Williams regering avseende verksamhetsområdena för forskning, undervisning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation, respektive distribution av vatten, gas och elektricitet. I dessa skrivelser anmodade kommissionen Luxemburgs regering att inkomma med yttranden inom en tidsfrist av sex månader. 7 Den 4 maj 1992 svarade Williams regering att den stod fast vid sin tidigare inställning, eftersom principen om fri rörlighet för arbetstagare redan hade tillämpats i stor utsträckning inom de ifrågavarande verksamhetsområdena. 8 Den 14 juli 1992 avgav kommissionen sex motiverade yttranden avseende de berörda verksamhetsområdena och ålade Williams regering att följa dessa beträffande varje verksamhetsområde inom en tidsfrist av fyra månader. Då dessa motiverade yttranden inte besvarades beslutade kommissionen att väcka den föreliggande talan. 9 Det framgår av handlingarna i målet att de verksamhetsområden som avses i ansökan tillhör offentlig verksamhet i Storhertigdömet Luxemburg. Inom alla dessa verksamhetsområden krävs i princip luxemburgskt medborgarskap för tillträde till samtliga tjänster, oavsett om det gäller fast anställda tjänstemän, andra anställda som likställs med dessa eller visstidsanställda. 10 Denna princip är inskriven i artikel 11 andra stycket i Williams författning, i vilken föreskrivs att "endast luxemburgska medborgare har rätt att tillträda civila och militära tjänster", samt i artikel 3 a i lag av den 27 januari 1972 om regler för statligt anställda, i artikel 2.1 a i den ändrade lagen av den 16 april 1979 om allmänna föreskrifter för statligt anställda tjänstemän, i artikel 2.1 a i lag av den 24 december 1985 om allmänna föreskrifter för kommunalt anställda tjänstemän, i artikel 3 a i storhertiglig förordning [règlement grand-ducal] av den 26 maj 1975 om likställande av reglerna för kommunalt anställda med reglerna för statligt anställda, i artikel 2.1 i stadgan för personalen vid de luxemburgska järnvägarna, i vilka emellertid föreskrivs att undantag skall göras med regeringens tillstånd i de fall som föreskrivs i internationella fördrag och om luxemburgska sökande saknas. 11 Samma krav uppställs för övrigt i artikel 24 i lag av den 10 augusti 1992 om ändring av post- och telekommunikationsförvaltningen till "Företaget för post och telekommunikation", i vilken föreskrivs att bestämmelserna i den allmänna stadgan för tjänstemän och övriga statligt anställda är tillämpliga på anställda i detta företag, samt i artikel 2 b i storhertiglig förordning av den 11 augusti 1974 om fastställande av villkoren för tillträde, utnämning och befordran för icke sjukvårdsutbildad personal i statlig tjänst. 12 Slutligen framgår det av artikel 4, jämförd med artikel 5 i lag av den 9 mars 1987 om organisationen av forskning och teknologisk utveckling i den offentliga sektorn, att medborgare från andra medlemsstater endast har tillträde till forskningsverksamhet för det fall det organ, den verksamhet eller den högre utbildningsanstalt eller allmänna universitet som anställer dem i undantagsfall inte kräver luxemburgskt medborgarskap. 13 Undantag från detta krav har gjorts både för personalen vid Centre hospitalier de Luxembourg, en offentlig inrättning som drivs på privaträttslig grund, och för den undervisande personalen vid Centre universitaire de Luxembourg. 14 Kravet på luxemburgskt medborgarskap föreskrivs i samtliga fall i allmänna ordalag och utan särskiljande i förhållande till arbetsuppgifternas art eller de ifrågavarande tjänsternas placering i hierarkin. 15 Kommissionen har vidhållit att de arbetsuppgifter och det ansvar som är utmärkande för de anställningar som omfattas av kravet på medborgarskap inom samtliga verksamhetsområden som avses i ansökan allmänt sett inte har tillräckligt samband med den specifika verksamhet som utövas i offentlig tjänst för att mer eller mindre utan undantag kunna omfattas av artikel 48.4 i fördraget. Storhertigdömet Luxemburg kan följaktligen inte kräva luxemburgskt medborgarskap för samtliga anställningar inom dessa verksamhetsområden. Vad gäller de särskilda anställningar där ett sådant samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst föreligger, ankommer det på Williams regering att bevisa detta samband. 16 Storhertigdömet Luxemburg har inte bestridit att anställningar inom de ifrågavarande verksamhetsområdena rent allmänt inom landets territorium är förbehållna dess egna medborgare. Storhertigdömet har dock av vissa skäl motsatt sig att domstolen skulle fastställa fördragsbrottet. Talans upptagande till sakprövning 17 Storhertigdömet Luxemburg har först och främst bestridit att kommissionens talan kan tas upp till prövning, på den grunden att kommissionen endast beviljade storhertigdömet en tidsfrist av fyra månader för att följa de motiverade yttrandena. Denna frist var uppenbart otillräcklig för att det skulle vara möjligt att företa en reform som var så omfattande att även de mest grundläggande delarna av förvaltningssystemet måste ses över. 18 Beträffande denna grund har kommissionen först och främst invänt att den tidsfrist av fyra månader som angivits i de motiverade yttrandena redan var exceptionellt lång, med hänsyn till att denna frist i allmänhet inte är längre än en eller två månader. Kommissionen har vidare understrukit att det administrativa förfarandet i sin helhet har pågått i mer än 33 månader samt att Storhertigdömet Luxemburg redan då förfarandet inleddes sedan länge var informerat om kommissionens avsikter inom ramen för de ovan nämnda systematiska åtgärderna. Slutligen har storhertigdömet inte begärt en förlängning av fristen utan har hela tiden hävdat att det inte hade för avsikt att ändra sin lagstiftning. 19 Det finns i detta avseende anledning att erinra om att målet med det administrativa förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten tillfälle dels att uppfylla de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten, dels att på ett meningsfullt sätt göra gällande de grunder som kan åberopas till försvar mot kommissionens anmärkningar (dom av den 2 februari 1988, kommissionen mot Belgien, 293/85, Rec. s. 305, punkt 13). 20 Denna dubbla målsättning innebär att kommissionen är skyldig att medge en rimlig frist för att medlemsstaterna skall kunna besvara den formella underrättelsen och följa ett motiverat yttrande eller i förekommande fall förbereda sitt försvar. Vid bedömning av om den fastställda fristen är rimlig skall samtliga omständigheter som utmärker den föreliggande situationen beaktas (ovannämnda dom av den 2 februari 1988, kommissionen mot Belgien, punkt 14). 21 I det föreliggande fallet finns det anledning att påpeka att den frist av fyra månader som fastställdes i de motiverade yttrandena var dubbelt så lång som den frist som normalt beviljas av kommissionen. 22 Vidare informerades Storhertigdömet Luxemburg om kommissionens inställning redan den 18 mars 1988, då ovannämnda meddelande 88/C 72/02 publicerades, således nästan tre år före mottagandet av de formella underrättelserna, vilka var daterade den 12 mars 1991 och enligt vilka storhertigdömet beviljades en frist av sex månader. 23 Slutligen har Storhertigdömet Luxemburg i sina svar till kommissionen låtit meddela att det inte hade för avsikt att vidta några lagstiftningsändringar. 24 Mot denna bakgrund kan den frist av fyra månader som fastställdes i de motiverade yttrandena inte anses orimlig. Talan skall därför tas upp till prövning. Saken 25 Storhertigdömet Luxemburg har i sak för det första gjort gällande att artikel 48.4 i fördraget skall tolkas på ett "institutionellt" sätt, så att alla de anställningar som enligt nationell rätt räknas till offentlig tjänst skall omfattas av undantaget, däribland de anställningar som innefattar rent verkställande, tekniska eller manuella arbetsuppgifter, så snart dessa utförs till förmån för staten eller offentlig verksamhet. Endast landets medborgare kan nämligen erbjuda sådana garantier för särskild lojalitet och pålitlighet som måste kunna krävas av tjänstemän och övriga anställda i offentlig tjänst. 26 Det räcker här att erinra om att enligt fast rättspraxis skall begreppet offentlig tjänst i artikel 48.4 i fördraget tolkas och tillämpas enhetligt inom hela gemenskapen, och medlemsstaterna kan följaktligen inte skönsmässigt avgöra begreppets innebörd (se bland annat dom av den 12 februari 1974, Sotgiu, 152/73, Rec. s. 153, samt ovannämnda dom av den 17 december 1980, kommissionen mot Belgien, punkterna 12 och 18). 27 För att således avgöra om anställningarna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 48.4 i fördraget skall det undersökas om dessa är typiska för den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst, i den mån som offentlig tjänst innefattar myndighetsutövning samt ansvar för skydd av statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen. Av detta skäl skall kriteriet för tillämpning av artikel 48.4 i fördraget vara funktionellt och ta hänsyn till de arbetsuppgifter och det ansvar som anställningen innefattar, i syfte att undvika att den ändamålsenliga verkan och räckvidden av bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för arbetstagare och likabehandling av medborgare från alla medlemsstater inskränks genom tolkningar av begreppet offentlig tjänst som endast bygger på nationell rätt och som utgör hinder för tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser (dom av den 3 juni 1986, kommissionen mot Frankrike, 307/84, Rec. s. 1725, punkt 12). 28 För det andra har Storhertigdömet Luxemburg bestridit kommissionens så kallade "globala" inställning, vilken innebär att hela verksamhetsområden utesluts från att omfattas av undantaget i artikel 48.4 i fördraget och detta trots att gemenskapsrättsliga bestämmelser saknas och utan närmare anvisningar vad gäller de berörda tjänsterna. Enligt svaranden framgår det av domstolens rättspraxis (se bland annat ovannämnda dom av den 17 december 1980, kommissionen mot Belgien) att kommissionen är absolut tvungen att göra en prövning från fall till fall av de berörda anställningarna, i stället för att utpeka ett flertal verksamhetsområden som på förhand antas falla utanför undantaget i artikel 48.4 i fördraget, samtidigt som medlemsstaterna åläggs att bevisa motsatsen i enskilda konkreta fall. 29 Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att den i sitt meddelande 88/C 72/02 prövade anställningarna inom de olika berörda verksamhetsområdena mot bakgrund av kriterierna för tolkningen av artikel 48.4 i fördraget, såsom dessa har definierats av domstolen. Denna prövning ledde till konstaterandet att dessa anställningar inte har tillräckligt samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst för att allmänt kunna omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 48.4. Under dessa förhållanden borde kommissionen på förhand kunna utesluta tillämpningen av denna bestämmelse inom alla de verksamhetsområden som berörs av den föreliggande talan, utan att en föregående prövning av varje anställning för sig är nödvändig. 30 Kommissionen har vidare hänvisat till sitt konstaterande att den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsområdena i fråga även bedrivs inom den privata sektorn och lika gärna skulle kunna bedrivas i den offentliga sektorn utan att vara underkastad ett krav på visst medborgarskap. 31 Det förtjänar att påpekas i detta avseende, såsom Williams regering även har medgivit, att flertalet anställningar inom verksamhetsområdena för forskning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation samt inom verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet inte har tillräckligt samband med den specifika verksamhet som utövas i offentlig tjänst, eftersom de inte direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen (se bland annat ovannämnda dom i målet kommissionen mot Frankrike, om hälso- och sjukvårdssektorn, samt dom av den 16 juni 1987, kommissionen mot Italien, 225/85, Rec. s. 2625, om sektorn för forskning för civila ändamål). 32 När det gäller undervisningssektorn har Williams regering särskilt gjort gällande att luxemburgskt medborgarskap för lärare är nödvändigt för att säkerställa en överföring av traditionella värderingar och att det därför, med hänsyn till denna stats storlek och dess särskilda demografiska situation, utgör ett nödvändigt villkor för att skydda den nationella identiteten. Denna skulle inte kunna bevaras om majoriteten av lärarkåren bestod av medborgare från andra medlemsstater än Luxemburg. När det gäller lärare i grundskola och gymnasium har Williams regering understrukit att dessa utövar en verksamhet utan vinstsyfte, som i själva verket bidrar till skyddet av statens allmänna intressen. 33 Domstolen har redan påpekat att de mycket strikta villkor som anställningar måste uppfylla för att omfattas av undantaget i artikel 48.4 i fördraget inte var uppfyllda i fråga om lärarpraktikanter (dom av den 3 juli 1986, Lawrie-Blum, C-66/85, Rec. s. 2121, punkt 28), lektorer i främmande språk (dom av den 30 maj 1989, Allué och Coonan, 33/88, Rec. s. 1591, punkt 9), samt lärare på högstadium och gymnasium (dom av den 27 november 1991, Caldwell, C-4/91, Rec. I-5627, punkt 7). 34 Samma konstaterande kan av identiska skäl göras avseende lärare på låg- och mellanstadium. 35 Detta konstaterande kan inte vederläggas genom behovet av att skydda den nationella identiteten med hänsyn till den mycket särskilda demografiska situationen i Storhertigdömet Luxemburg. Även om skyddet för den nationella identiteten i medlemsstaterna utgör ett legitimt mål som beaktas i gemenskapens rättsordning (såsom för övrigt medges i artikel F 1 i Fördraget om Europeiska unionen), kan det intresse som storhertigdömet har åberopat skyddas på ett effektivt sätt genom andra medel än genom en allmän utestängning av medborgare från övriga medlemsstater även inom särskilt känsliga verksamhetsområden som utbildningsväsendet. I detta hänseende kan det påpekas, såsom generaladvokaten har understrukit i punkt 132-141 i sitt förslag till avgörande, att medborgarna i övriga medlemsstater, precis som medborgarna i den ifrågavarande staten, skall uppfylla alla de villkor som gäller för anställningen, i synnerhet i fråga om utbildning, erfarenhet och språkkunskaper. 36 Följaktligen kan skyddet för den nationella identiteten inte motivera att medborgare från andra medlemsstater utestängs från samtliga anställningar inom ett verksamhetsområde såsom utbildningsväsendet, med undantag för de anställningar som verkligen direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning och fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen. 37 För det tredje har Storhertigdömet Luxemburg åberopat artikel 11 andra stycket i sin författning, enligt vilken endast luxemburgska medborgare har rätt att tillträda civila och militära tjänster, förutom i de särskilda undantagsfall som kan fastställas genom lag. Denna bestämmelse, i egenskap av överordnad norm i den interna rättsordningen, utgör hinder för en fastställelse av det fördragsbrott som kommissionen har gjort gällande. 38 Det är tillräckligt att i detta sammanhang erinra om att enligt fast rättspraxis kan inte bestämmelser i den interna rättsordningen göras gällande i syfte att begränsa räckvidden av bestämmelser i gemenskapsrätten, eftersom detta skulle ha skadliga följder för gemenskapsrättens enhetlighet och verkan (se bland annat dom av den 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. s. 1125, punkt 3, och särskilt om artikel 48.4 i fördraget se ovannämnda dom av den 17 december 1980, kommissionen mot Belgien, punkt 19). 39 För det fjärde har Storhertigdömet Luxemburg åberopat artikel 13 i europeiska bosättningskonventionen [convention européenne d'établissement, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] av den 13 december 1955, enligt vilken "samtliga avtalslutande parter kan förbehålla sina medborgare rätten att tillträda offentliga tjänster och bedriva verksamhet som gäller nationell säkerhet och nationellt försvar samt uppställa särskilda villkor för utländska medborgares utövande av dessa tjänster". Denna konvention har undertecknats av de flesta medlemsstaterna, bland andra storhertigdömet. 40 Det kan erinras om att enligt fast rättspraxis har medlemsstaterna enligt artikel 234 första stycket i fördraget rätt att fullgöra de skyldigheter som följer av internationella konventioner som ingåtts med tredje länder innan fördraget trädde i kraft. Däremot är det inte tillåtet att göra gällande rättigheter som följer av sådana konventioner när det gäller gemenskapens inre förhållanden (se bland annat dom av den 27 februari 1962, kommissionen mot Italien, 10/61, Rec. s. 3, och av den 2 augusti 1993, Levy, C-158/91, Rec. s. I-4287, punkt 12). Under förutsättning av att artikel 13 i europeiska bosättningskonventionen skall ges en vidare tolkning än artikel 48.4 i fördraget, kan den således inte åberopas av Storhertigdömet Luxemburg för att undandra sig sina gemenskapsrättsliga skyldigheter. 41 För det femte har Williams regering hänvisat till artikel 61 i Fördraget om upprättande av en ekonomisk union mellan Benelux-länderna [Howell instituant l'Union économique Benelux] (nedan kallat Benelux-fördraget) av den 3 februari 1958, enligt vilket de avtalslutande parterna behåller möjligheten att förbehålla sina medborgare rätten att fullgöra bland annat offentliga uppdrag eller inneha anställningar. Eftersom Benelux-fördraget, såsom framgår av artikel 233 i EEG-fördraget, ges företräde framför det sistnämnda fördraget, innebär det att ovannämnda artikel 61 utgör hinder för att artikel 48.4 i EEG-fördraget tolkas på det sätt som kommissionen förordar. 42 Såsom domstolen har avgjort i dom av den 16 maj 1984, Pakvries (105/83, Rec. s. 2101, punkt 11), är syftet med artikel 233 i fördraget att undvika att tillämpningen av gemenskapsrätten får till resultat att unionen mellan Benelux-länderna upplöses eller att dess utveckling hindras. Denna bestämmelse innebär således att de tre berörda medlemsstaterna har rätt att tillämpa gällande regler inom ramen för sin union med avvikelse från gemenskapsbestämmelserna, i den mån som denna union har kommit längre vad gäller genomförandet av den gemensamma marknaden. 43 Det kan konstateras att i den mån som gemenskapsrätten innebär att medborgare i övriga medlemsstater får rätt att tillträda samtliga anställningar i offentlig tjänst, utom dem som innefattar myndighetsutövning, har gemenskapsrätten kommit längre än artikel 61 i Benelux-fördraget, under förutsättning av att denna sistnämnda bestämmelse verkligen skall tolkas så som Storhertigdömet Luxemburg har gjort gällande. Den kan således inte utgöra hinder för fastställelse av det påstådda fördragsbrottet. 44 Slutligen har Storhertigdömet Luxemburg hänvisat till sin särskilda demografiska situation. Dess begränsade befolkning, det förhållandet att offentlig anställning fortfarande är eftertraktad i detta land samt den ekonomiska krisen skulle riskera att utlösa en betydande invandring av arbetstagare från övriga medlemsstater som skulle monopolisera de lediga tjänsterna på ett sådant sätt att landets framtid skulle kunna sättas i fråga. Detta är anledningen till att de medlemsstater som undertecknade EEG-fördraget den 25 mars 1957 antog protokollet om Storhertigdömet Luxemburg, där det i artikel 2 föreskrivs följande: "När kommissionen utarbetar de bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare som avses i artikel 48.3 i detta fördrag, skall den beakta den särskilda demografiska situationen i Storhertigdömet Luxemburg." Denna bestämmelse skall även gälla det föreliggande fallet. 45 Det räcker i detta avseende att konstatera att Storhertigdömet Luxemburg enligt artikel 2 i nämnda protokoll gavs möjlighet att i samband med antagandet av bestämmelser avsedda att genomföra fri rörlighet för arbetstagare begära speciell anpassning med hänsyn till den särskilda demografiska situationen. Denna möjlighet kan dock inte innebära en rätt att ensidigt utestänga arbetstagare från andra medlemsstater från hela yrkesområden. 46 Det framgår av de föregående övervägandena att Storhertigdömet Luxemburg inte kan uppställa ett allmänt krav på medborgarskap för samtliga anställningar i de berörda verksamhetsområdena utan att överskrida gränserna för undantaget i artikel 48.4 i fördraget. 47 Den omständigheten att vissa anställningar inom dessa verksamhetsområden i förekommande fall kan omfattas av artikel 48.4 i fördraget, motiverar inte ett sådant allmänt förbud (se även två domar avkunnade denna dag, kommissionen mot Belgien, C-173/94, och kommissionen mot Grekland, C-290/94). 48 Under dessa förhållanden var Storhertigdömet Luxemburg, för att ge full verkan åt principerna om fri rörlighet för arbetstagare och om likabehandling när det gäller tillträde till anställning, skyldigt att öppna de ifrågavarande verksamhetsområdena för medborgare från övriga medlemsstater och begränsa tillämpningen av kravet på medborgarskap till att endast gälla tillträde till anställning som verkligen direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning och fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen. 49 När det gäller grunden för talan skall det klargöras att artikel 7 i förordning nr 1612/68 gäller villkoren för utövande av en tjänst och inte villkoren för tillträde till denna. Det är emellertid endast tillträdesvillkoren för medborgare från övriga medlemsstater som är i fråga i detta mål. Fördragsbrottet kan således inte fastställas på grundval av artikel 7 i förordning nr 1612/68. 50 Det kan följaktligen konstateras att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i fördraget och enligt artikel 1 i förordning nr 1612/68, genom att inte begränsa tillämpningen av kravet på luxemburgskt medborgarskap till att gälla tillträde till anställning som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens eller annan offentlig verksamhets allmänna intressen i den offentliga sektorn för forskning, undervisning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation samt inom verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet. Begäran om tidsfrist 51 För det fall domstolen skulle fastställa fördragsbrottet har Storhertigdömet Luxemburg begärt att det skall beviljas en lång tidsfrist för att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter. Storhertigdömet har i detta avseende påpekat att eventuella ändringar av de omtvistade föreskrifterna endast skulle kunna genomföras genom omfattande reformer, både vad gäller författningen och andra lagar, vilket skulle ta lång tid i anspråk. 52 Denna begäran kan inte bifallas. Domstolen tillerkänns ingen möjlighet enligt artikel 171 i EG-fördraget att medge uppskov med verkställighet av sina domar. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 53 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Storhertigdömet Luxemburg är tappande part och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom: 54 Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, genom att inte begränsa tillämpningen av kravet på luxemburgskt medborgarskap till att gälla tillträde till anställning som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens eller annan offentlig verksamhets allmänna intressen i den offentliga sektorn för forskning, undervisning, hälso- och sjukvård, landtransporter, post och telekommunikation samt inom verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet. 55 Storhertigdömet Luxemburg skall ersätta rättegångskostnaderna.