Arrêt de la Cour Mål C-174/02 Streekgewest Westelijk Noord-Brabant mot Carlson (begäran om förhandsavgörande från Hoge Maxwell) ”Statligt stöd – Artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG) – Stödprojekt – Förbud att genomföra den planerade åtgärden innan kommissionen fattat ett slutgiltigt beslut – Förbudets omfattning om stödet består i befrielse från skatt – Fastställelse av vilka personer som kan åberopa ett eventuellt åsidosättande” Förslag till avgörande av generaladvokat Parker föredraget den 4 mars 2004 Domstolens dom (första avdelningen) av den 13 januari 2005 Sammanfattning av domen 1. Statligt stöd – Stödprojekt – Förbud att genomföra innan kommissionen fattat ett slutgiltigt beslut – Direkt effekt – Personer som kan åberopa ett eventuellt åsidosättande – Enskild som är skyldig att erlägga en skatt som ingår i en stödåtgärd (EG-fördraget, artikel 93.3 (nu artikel 88.3 EG)) 2. Statligt stöd – Bestämmelser i fördraget – Tillämpningsområde – Skatter som åtföljs av skattebefrielse vilka anses utgöra stöd – Omfattas – Villkor – Krav att skatten är avsedd att finansiera stödåtgärden (EG-fördraget, artikel 92 (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) och artikel 93 (nu artikel 88 EG)) 1. En enskild kan ha intresse av att inför nationella domstolar åberopa den direkta effekt som tillerkänts genomförandeförbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget (nu artikel 88.3 sista meningen EG). Ett sådant åberopande är inte enbart av intresse för att undanröja negativa verkningar av den snedvridning av konkurrensen som ett rättsstridigt stöd medför utan även för att erhålla återbetalning av en skatt som uppburits i strid med denna bestämmelse. Vid bedömningen av en enskilds intresse av att få saken prövad är det i detta senare fall irrelevant om han påverkats av den snedvridning av konkurrensen som stödåtgärden orsakat. Det enda som härvid skall beaktas är att den enskilde är skyldig att erlägga en skatt som ingår i en stödåtgärd som genomförts i strid med förbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget. (se punkt 19) 2. Skatter omfattas inte av tillämpningsområdet för fördragets bestämmelser om statligt stöd såvida de inte finansierar en stödåtgärd och därför utgör en del av åtgärden. För att en skatt eller en del härav skall anses utgöra del av en stödåtgärd krävs att skatten enligt relevanta bindande nationella bestämmelser är avsedd att finansiera stödåtgärden. Om ett sådant samband föreligger har skatteintäkten en direkt inverkan på stödets storlek och följaktligen även på bedömningen av om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Den omständigheten att stödet beviljas i form av en skattebefrielse eller att det inkomstbortfall som uppstår till följd av denna skattebefrielse, för att medlemsstatens budget skall kunna beräknas, har kompenserats genom att skatten höjs är inte i sig tillräckligt för att skapa det ovannämnda sambandet. (se punkterna 25, 26 och 29 samt domslutet) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 13 januari 2005 (1) Statligt stöd – Artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG) – Stödprojekt – Förbud att genomföra den planerade åtgärden innan kommissionen fattat ett slutgiltigt beslut – Förbudets omfattning om stödet består i befrielse från skatt – Fastställelse av vilka personer som kan åberopa ett eventuellt åsidosättande I mål C-174/02, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Cross (Nederländerna), genom beslut av den 8 mars 2002 som inkom till domstolen den 13 maj 2002, i målet mellan Streekgewest Westelijk Noord-Brabant och Carlson , meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Spencer samt domarna Chase, Mcdaniel, Galvan (referent), generaladvokat: Parker, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet, med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 22 januari 2004, med beaktande av de yttranden som avgivits av: – Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, genom Arnold och P.H.L.M. Kuypers, advocaten, – Nederländernas regering, genom Sanchez, i egenskap av ombud, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Evans och Holland, båda i egenskap av ombud, och efter att den 4 mars 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 93.3 i EG‑fördraget (nu artikel 88.3 EG) och närmare bestämt en begäran att domstolen skall precisera vem som kan åberopa genomförandeförbudet i sista meningen i denna bestämmelse. Begäran om förhandsavgörande syftar vidare till att få klargjort under vilka omständigheter det skall anses föreligga ett sådant tillräckligt samband mellan stödet och den skatt som finansierar detta så att skatten omfattas av förbudet i denna bestämmelse. 2 Begäran har framställts i en tvist mellan Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (ett lokalt organ med ansvar för insamling av hushållsavfall, nedan kallat Streekgewest) och Carlson (nedan kallad Hamilton). Streekgewest har begärt att Hamilton skall återbetala avfallsskatt som erlagts med stöd av artikel 18 i Wet belastingen op milieugrondslag av den 23 december 1994 (lag om införande av miljöskatt, Staatsblad 1994 , 923, 924 och 925 , nedan kallad WBM), med motiveringen att skatten uppburits i strid med genomförandeförbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapsrättsliga bestämmelser 3 I artikel 93.3 i fördraget föreskrivs följande: ”Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92, skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut”. Den nationella lagstiftningen 4 Genom skrivelse av den 7 augusti 1992 informerade den nederländska regeringen, i enlighet med artikel 93.3 i fördraget, kommissionen om förslaget till Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag (lag om införande av konsumtionsskatt till skydd för miljön). Denna lag ledde i ändrad lydelse senare fram till WBM. Genom skrivelse av den 3 december 1992 meddelade kommissionen den nederländska regeringen att kommissionen, den 25 november 1992, beslutat att inte rikta några invändningar mot de stödåtgärder som ingick i lagförslaget. Beslutet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 24 mars 1993 (EGT C 83, s. 3). 5 Vid parlamentets behandling av lagförslaget beslutades att vissa ändringar skulle vidtas. Den nederländska regeringen anmälde ändringarna till kommissionen genom skrivelse av den 6 december 1993. Kommissionen meddelade i skrivelse av den 13 april 1994 att den, den 29 mars 1994, beslutat att inte rikta några invändningar mot de planerade ändringarna. Beslutet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 4 juni 1994 (EGT C 153, s. 20). 6 Den 13 oktober 1994 framlades ett förslag till det nederländska parlamentet om ändring av WBM genom en permanent justering och två tillfälliga justeringar. Vad gäller avfallsskatten föreslogs att denna skulle höjas från 28,50 NLG till 29,20 NLG/1000 kg avfall. Vidare föreslogs en möjlighet till återbetalning av skatten till personer som lämnar rester av bläckborttagningsmedel för återvinning eller återvinningsavfall av plast till ett avfallsåtervinningsföretag. Den nederländska regeringen anmälde dessa åtgärder, vilka betecknades som preciseringar, till kommissionen genom skrivelse av den 27 oktober 1994. 7 Genom skrivelse av den 25 november 1994 uppmärksammade kommissionen den nederländska regeringen på att anmälan var ofullständig och ställde i detta avseende ett antal frågor. Nämnda regering svarade genom skrivelse av den 20 december 1994. I denna skrivelse informerade regeringen även om att lagförslaget tillika avsåg två nya stödåtgärder. Den ena stödåtgärden avsåg en tillfällig befrielse från avfallsskatt för reningsbara mudderbruk. 8 WBM, dess tillämpningsföreskrifter samt ändringslagen antogs av första kammaren i Staten-Generaal den 21 december 1994. Genom kunglig kungörelse av den 23 december 1994 fastställdes dagen för ikraftträdandet av den ändrade WBM till den 1 januari 1995. 9 Kommissionen menade att WBM i ändrad lydelse trätt i kraft den 1 januari 1995 och begärde genom skrivelse av den 25 januari 1995 att den nederländska regeringen bland annat skulle tillställa kommissionen den fullständiga lydelsen av WBM. Skälet härtill var att kommissionen betraktade de aktuella stödåtgärderna som oanmälda stöd, eftersom de antagits innan kommissionen gett sitt utlåtande. Kommissionen yttrade sig först efter uppbördsperioden i fråga. Kommissionen informerade per fax av den 23 maj 1995, vilket kompletterades med en skrivelse av den 3 juli 1995, om att det enligt dess uppfattning inte förelåg några stödåtgärder som var oförenliga med den gemensamma marknaden. Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 10 Streekgewest är en juridisk person som ursprungligen bildades och kontrollerades av 18 kommuner i den nederländska regionen Westelijk Noord-Brabant. Sedan den 1 januari 1997 omfattar organet endast sju kommuner. Streekgewest ansvarar för insamling och bortförsel av hushållsavfall till en återvinningsanläggning som även den faller under dess ansvarsområde. Varje gång avfall levereras till en återvinningsanläggning utgår skatt enligt artikel 18 WBM. 11 Streekgewest har för perioden från den 1 januari till den 31 januari 1995 erlagt ett belopp på 499 914 NLG i avfallsskatt. Streekgewest begärde emellertid omprövning av beloppet och återbetalning av det erlagda beloppet. Skattemyndigheten avslog genom beslut begäran. Streekgewest väckte talan mot beslutet vid Jenkins te's-Gravenhage (Nederländerna) som förpliktade skattemyndigheten att återbetala 80 796,40 NLG. 12 Hamilton överklagade domen till Hoge Maxwell. Streekgewest överklagade den del av domen vari Jenkins inte tilldömde Streekgewest återbetalning av hela det yrkade beloppet. 13 Hoge Maxwell fann att lösningen av tvisten beror på tolkningen av artikel 93.3 i fördraget och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen: ”1. Kan bestämmelserna i artikel 93.3 sista meningen i fördraget endast åberopas av en enskild som påverkas av att konkurrensen över gränserna snedvrids på grund av en stödåtgärd? 2. För det fall en stödåtgärd, av den typ som avses i artikel 93.3 sista meningen i fördraget, består i befrielse från en skatt (vilken inbegriper skatteminskning och skattelättnad) som tillförs statskassan, och det i detta avseende inte föreskrivs att skattebefrielsen skall uppskjutas under anmälningsförfarandet, skall denna skatt anses som en del av denna stödåtgärd redan på grund av den omständigheten att skattskyldighet för personer som inte åtnjuter skattebefrielse är det sätt som gör det möjligt att uppnå en positiv effekt vilket medför att det förbud som föreskrivs i denna bestämmelse även är tillämpligt på (uppbörd av) denna skatt så länge som verkställighet av denna åtgärd inte är tillåten med stöd av nämnda bestämmelse? 3. Om föregående fråga besvaras nekande ställs följande fråga: För det fall ett samband (som till exempel den omständigheten att en liten del av den aktuella skatten (0,70 NLG/ton avfall) används för att kompensera verkningarna av de återbetalningsbestämmelser som avses i punkt 6 i förevarande dom) krävs mellan höjningen av den fastställda skatten, som tillförs statskassan, och en planerad stödåtgärd i den mening som avses i artikel 93.3 sista meningen i fördraget …, skall höjningen anses som (början av) ett genomförande av nämnda stödåtgärd i den mening som avses i denna bestämmelse? Om svaret på denna fråga beror på hur starkt detta samband är, vilka omständigheter är då av betydelse? 4. Om förbudet mot genomförande av stödåtgärden även avser skatten, har då ett slutgiltigt beslut av kommissionen att stödåtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden inte som följd att även skatten anses lagenlig med retroaktiv verkan? 5. Om förbudet att genomföra stödåtgärden även avser skatten, kan den person som är skyldig att erlägga skatten med åberopande av den direkta effekten av artikel 93.3 i fördraget inför domstol bestrida denna skatt vad gäller hela skattebeloppet eller endast vad gäller en del härav? 6. Föreskrivs i gemenskapsrätten, vad gäller det senare fallet, några särskilda krav beträffande hur den del av skatten som omfattas av förbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget skall fastställas?” Den första frågan 14 Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i om bestämmelserna i artikel 93.3 sista meningen i fördraget kan åberopas av en enskild som inte påverkas av att konkurrensen över gränserna snedvridits till följd av en stödåtgärd. 15 Enligt domstolens fasta rättspraxis är det en följd av den direkta effekt som tillerkänns artikel 93.3 sista meningen i fördraget att förbudet i denna bestämmelse i fördraget mot att genomföra stödåtgärder är direkt tillämpligt på alla stödåtgärder som genomförts utan att först ha meddelats (se dom av den 21 november 1991 i mål C‑354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits Mccall och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, REG 1991, s. I‑5505, punkt 11, svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑463, nedan kallad domen i målet FNCE). 16 Domstolen fastställde vidare att när stödets finansieringsmetod, i form av en skatt, utgör en del av själva stödåtgärden skall konsekvenserna av att de nationella myndigheterna har åsidosatt genomförandeförbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget även gälla denna aspekt av stödåtgärden (dom av den 21 oktober 2003 i de förenade målen C‑261/01 och Kim, Hansen m.fl., REG 2003, s. I‑0000, punkt 52). Under sådana omständigheter är de nationella myndigheterna i princip skyldiga att återbetala avgifter som har tagits ut i strid med gemenskapsrätten (se dom av den 14 januari 1997 i de förenade målen C‑192/95‑C‑218/95, Comateb m.fl., REG 1997, s. I‑165, punkt 20, och domen i de ovannämnda förenade målen Garcia m.fl., punkt 53). 17 Det ankommer på de nationella domstolarna att säkerställa de enskildas rättigheter om de nationella myndigheterna har överträtt förbudet mot genomförande av stöd. När ett sådant åsidosättande åberopas av enskilda som kan göra detta gällande och fastställs av nationella domstolar, skall de nämnda domstolarna dra alla konsekvenserna av detta i enlighet med nationell rätt (se bland annat domen i det ovannämnda målet FNCE, punkt 12, och dom av den 16 december 1992 i mål C‑17/91, Harris m.fl., REG 1992, s. I‑6523, punkt 30). 18 Vad gäller nationella bestämmelser om enskildas talerätt och intresse av att få en sak prövad, har domstolen fastställt att det enligt gemenskapsrätten krävs att sådana nationella bestämmelser inte åsidosätter rätten till ett effektivt rättsskydd vid utövande av rättigheter som garanteras enligt gemenskapsrätten (dom av den 11 juli 1991 i de förenade målen C‑87/90–C‑89/90, Verholen m.fl., REG 1991, s. I‑3757, punkt 24, och av den 11 september 2003 i mål C‑13/01, Ortega, REG 2003, s. I‑8679, punkt 50). 19 En enskild kan ha intresse av att inför nationella domstolar åberopa den direkta effekt som tillerkänts genomförandeförbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget. Ett sådant åberopande är inte enbart av intresse för att undanröja negativa verkningar av den snedvridning av konkurrensen som ett rättsstridigt stöd medför utan även för att erhålla återbetalning av en skatt som uppburits i strid med denna bestämmelse. Vid bedömningen av en enskilds intresse av att få saken prövad är det i detta senare fall irrelevant om han påverkats av den snedvridning av konkurrensen som stödåtgärden orsakat. Det enda som härvid skall beaktas är att den enskilde är skyldig att erlägga en skatt som ingår i en stödåtgärd som genomförts i strid med förbudet i denna bestämmelse. 20 Denna slutsats motiveras även av syftet att säkerställa den ändamålsenliga verkan av det genomförandeförbud som avses i artikel 93.3 sista meningen i fördraget (se bland annat domen i det ovannämnda målet FNCE, punkt 16). 21 Den första frågan skall därför besvaras enligt följande. Artikel 93.3 sista meningen i fördraget skall tolkas så, att denna bestämmelse kan åberopas av en enskild som är skyldig att erlägga en skatt som ingår i en stödåtgärd och som uppburits i strid med genomförandeförbudet i denna bestämmelse, oavsett om den enskilde påverkats av den snedvridning av konkurrensen som stödåtgärden orsakat. Den andra och tredje frågan 22 Den andra och den tredje frågan avser under vilka omständigheter det skall anses föreligga ett tillräckligt samband mellan en skatt och en stödåtgärd som består i befrielse från denna skatt med följd att genomförandeförbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget är tillämpligt på såväl stödåtgärden som skatten. Frågorna skall besvaras tillsammans. 23 Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i om genomförandeförbudet i artikel 93.3 sista meningen i fördraget är tillämpligt på en skatt när stödåtgärden består i befrielse från denna skatt. Det faktum att det inkomstbortfall som uppstår på grund av skattebefrielsen kompenseras av en skattehöjning har föranlett den nationella domstolen att ställa den tredje frågan för att få klarhet i under vilka omständigheter denna kompensation skapar ett tillräckligt samband mellan stödet och skatten så att genomförandeförbudet i denna bestämmelse därmed även omfattar skatten. 24 Domstolen erinrar inledningsvis, såsom generaladvokaten gjort i punkterna 28 och 29 i sitt förslag till avgörande, om att det i fördraget föreskrivs två tydligt åtskiljbara system av bestämmelser. I fråga om artikel 92 i EG‑fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse), artikel 93 i fördraget och artikel 94 i EG‑fördraget (nu artikel 89 EG), avser bestämmelserna statligt stöd och, i fråga om artikel 101 i EG‑fördraget (nu artikel 96 EG i ändrad lydelse) och artikel 102 i EG‑fördraget (nu artikel 97 EG), avser bestämmelserna snedvridningar som följer av skillnader i medlemsstaternas lagar och andra författningar, och särskilt i deras skatterättsliga bestämmelser. 25 Skatter omfattas inte av tillämpningsområdet för fördragets bestämmelser om statligt stöd såvida de inte finansierar en stödåtgärd och därför utgör en del av åtgärden. 26 För att en skatt eller en del härav skall anses utgöra del av en stödåtgärd krävs att skatten enligt relevanta bindande nationella bestämmelser är avsedd att finansiera stödåtgärden. Om ett sådant samband föreligger har skatteintäkten en direkt inverkan på stödets storlek och följaktligen även på bedömningen av om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden (se dom av den 25 juni 1970 i mål 47/69, Frankrike mot kommissionen, REG 1970, s. 487, punkterna 17, 20 och 21, svensk specialutgåva, volym 1, s. 449). För det fall det föreligger ett sådant samband mellan stödåtgärden och dess finansiering har domstolen tidigare slagit fast att anmälan av stödåtgärden, vilken föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget, även skall omfatta dess finansieringsmetod för att kommissionen skall kunna göra sin prövning på grundval av fullständiga uppgifter. I annat fall kan det inte uteslutas att en stödåtgärd förklaras vara förenlig med den gemensamma marknaden som inte skulle ha kunnat förklaras vara förenlig om kommissionen hade haft kännedom om finansieringsmetoden (domen i de ovannämnda förenade målen Hansen m.fl., punkterna 49 och 50, och dom av den 15 juli 2004 i mål C‑345/02, Hammond m.fl., REG 2004, s. I‑0000, punkt 30). 27 I målet vid den nationella domstolen utgörs stödåtgärden av en befrielse från avfallsskatt. Även om skatteförmånen, för att medlemsstatens budget skall kunna beräknas, kompenserats genom att avfallsskatten höjts från 28,50 NLG till 29,20 NLG per 1000 kg avfall, är denna omständighet inte ensam tillräcklig för att styrka att det föreligger ett tvingande samband mellan skatten och skatteförmånen. 28 Det följer nämligen av begäran om förhandsavgörande att det i WBM inte föreskrivs att avfallsskatten med tvingande verkan skall användas för att finansiera skattebefrielsen. Skatteintäkten har ingen inverkan på stödets storlek. Tillämpningen av skattebefrielsen och dess omfattning är inte beroende av skatteintäkten. 29 Den andra och den tredje frågan skall därför besvaras enligt följande. Artikel 93.3 sista meningen i fördraget skall tolkas så, att det förbud som föreskrivs i denna bestämmelse är tillämpligt på en skatt endast om skatteintäkten med tvingande verkan skall användas för att finansiera den aktuella stödåtgärden. Den omständigheten att stödet beviljas i form av en skattebefrielse eller att det inkomstbortfall som uppstår till följd av denna skattbefrielse, för att medlemsstatens budget skall kunna beräknas, har kompenserats genom att skatten höjs är inte i sig tillräckligt för att skapa ett sådant samband. 30 Med hänsyn till svaret på den andra och den tredje frågan saknas skäl att besvara den fjärde, den femte och den sjätte frågan. Rättegångskostnader 31 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom: 1) Artikel 93.3 sista meningen i EG‑fördraget (nu artikel 88.3 EG) skall tolkas så, att denna bestämmelse kan åberopas av en enskild som är skyldig att erlägga en skatt som ingår i en stödåtgärd och som uppburits i strid med genomförandeförbudet i denna bestämmelse, oavsett om den enskilde påverkats av den snedvridning av konkurrensen som stödåtgärden orsakat. 2) Artikel 93.3 sista meningen i fördraget skall tolkas så, att det förbud som föreskrivs i denna bestämmelse är tillämpligt på en skatt endast om skatteintäkten med tvingande verkan skall användas för att finansiera den aktuella stödåtgärden. Den omständigheten att stödet beviljas i form av en skattebefrielse eller att det inkomstbortfall som uppstår till följd av denna skattbefrielse, för att medlemsstatens budget skall kunna beräknas, har kompenserats genom att skatten höjs är inte i sig tillräckligt för att skapa ett sådant samband. Underskrifter. 1 – Rättegångsspråk: nederländska.