EUR-Lex - 61993J0280 - SV Avis juridique important | 61993J0280 Domstolens dom den 5 oktober 1994. - Förbundsrepubliken Tyskland mot Europeiska unionens råd. - Bananer - Gemensam organisation av marknaden - Importordning. - Mål C-280/93. Rättsfallssamling 1994 s. I-04973 Svensk specialutgåva s. I-00171 Finsk specialutgåva s. I-00173 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1. Institutionernas rättsakter - utarbetande - rådets antagande av en förordning på förslag av kommissionen - förslag ändrat enligt en politisk kompromiss som godkänts av den ansvarige kommissionären på kommissionens vägnar och även godkänts av kommissionen - ändrat förslag som ej har skriftlig form - saknar betydelse (artikel 149.3 i EEG-fördraget) 2. Institutionernas rättsakter - motivering - skyldighet - räckvidd - rättsakter från rådet för vilket krävs förslag av kommissionen (artikel 190 i EEG-fördraget) 3. Institutionernas rättsakter - utarbetande - hörande av parlamentet - förnyat hörande vid en större ändring av det ursprungliga förslaget 4. Jordbruk - gemensam jordbrukspolitik - mål - förening av motstridiga mål - institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning - säkerställande av en skälig inkomst för producenterna - ökad produktivitet - stabilisering av marknaden - tryggad försörjning - skäliga priser för konsumenterna - förordning om den gemensamma organisationen av marknaderna inom banansektorn - lagenlighet (artikel 39 - 43 i EEG-fördraget; rådets förordning nr 404/93) 5. Jordbruk - gemensam jordbrukspolitik - lagstiftning om produktionen och saluföringen av jordbruksprodukter i syfte att uppnå målen i artikel 39 i fördraget - rättslig grund - artikel 43 i fördraget - andra mål som samtidigt eftersträvas - saknar betydelse (artikel 39 och 43 i EEG-fördraget; fjärde AVS-EEG-konventionen, Haas den 15 december 1989) 6. Jordbruk - gemensam jordbrukspolitik - företräde framför fördragets mål inom konkurrensområdet - rådets utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller tillämpningen av konkurrensreglerna (artikel 42 första stycket i EEG-fördraget) 7. Jordbruk - gemensam organisation av marknaderna - bananer - importordning - tullkvot - införande och fördelning - diskriminering - föreligger inte - äganderätt - förvärvade rättigheter - rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet - proportionalitetsprincip - kränkning - föreligger inte (rådets förordning nr 404/93) 8. Internationella avtal - fjärde AVS-EEG-konventionen, Haas - bestämmelser om handelssamarbete - generell ordning för handelsutbyte - importavgifter på icke traditionella AVS-bananer utöver ett visst antal ton - lagenlighet (artikel 168 och protokoll nr 5 i fjärde AVS-EEG-konventionen, Haas, av den 15 december 1989; rådets förordning nr 404/93) 9. Talan om ogiltigförklaring - grunder - inte möjligt att åberopa bestämmelserna i GATT-avtalet för att ifrågasätta lagenligheten av en gemenskapsrättsakt - undantag - gemenskapsrättsakt som har till syfte att genomföra bestämmelserna i GATT-avtalet och som uttryckligen och exakt hänvisar till dem (artikel 173 första stycket i EEG-fördraget; Allmänna tull- och handelsavtalet) 10. Associering av utomeuropeiska länder och territorier - den genomförandekonvention som avses i artikel 136 i fördraget -protokoll om tullkvoten för import av bananer - avskaffande som inte behöver följa bestämmelserna om ändring av fördraget (artiklarna 43.2, 136 och 236 i EEG-fördraget; punkt 4 tredje stycket i protokollet om tullkvoten för import av bananer) Sammanfattning 1. För förfarandet vid antagandet av en rådsförordning saknar det betydelse att kommissionens förslag - som ändrats till följd av en politisk kompromiss, varefter ändringen godtagits på kommissionens vägnar av den ansvarige kommissionären vid rådets sammanträde och godkänts av kommissionsledamöternas kollegium - inte förelåg i skriftlig form. Enligt artikel 149.3 i fördraget får kommissionen ändra sitt förslag när som helst i enlighet med det förfarande som anges i punkterna 1 och 2, så länge rådet inte har fattat något beslut, utan att det därvid krävs att dessa ändrade förslag nödvändigtvis behöver vara skriftliga. Sådana ändrade förslag är en del av gemenskapens lagstiftningsförfarande, vilket kännetecknas av en viss flexibilitet som är nödvändig för att olika institutioners synsätt skall kunna förenas, är i grunden av helt annan art än de rättsakter som kommissionen antar och som direkt berör enskilda på så sätt att man inte kan ställa samma strikta formella krav på antagandet av dem som när gäller sådana rättsakter som direkt berör enskilda 2. Även om rådet enligt artikel 190 i fördraget måste hänvisa till kommissionens förslag i sådana rättsakter som det endast kan anta på förslag från kommissionen, krävs det enligt denna artikel inte någon hänvisning till varje ändring som eventuellt senare kan ha gjorts i det förslaget. Endast om kommissionen hade dragit tillbaka sitt förslag och ersatt det med ett nytt, skulle situationen vara en annan. 3. I de fall då Europaparlamentet måste höras innebär detta att det skall höras på nytt varje gång den slutgiltigt antagna texten som helhet innehållsmässigt avviker från den text som parlamentet tidigare yttrat sig över, med undantag för de fall då ändringarna i allt väsentligt motsvarar en önskan som parlamentet själv uttryckt. 4. Gemenskapens institutioner måste när de försöker uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken finna varaktiga lösningar för att kunna förena sinsemellan motstridiga mål, och i förekommande fall tillfälligt prioritera något av målen för att möta de krav som ställs av ekonomiska faktorer eller förhållanden, mot bakgrund av vilka de har att fatta beslut. Gemenskapslagstiftaren, som när det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, motsvarande det politiska ansvar som tilldelats honom enligt artiklarna 40 och 43 i fördraget, kunde alltså utan att åsidosätta artikel 39 i fördraget upprätta en gemensam organisation av marknaderna för bananer som skall trygga den berörda jordbruksbefolkningens inkomster genom att säkerställa den befintliga nivån på gemenskapens produktion och genom att föreskriva lämpliga mekanismer för att höja produktiviteten, stabilisera marknaden genom att säkerställa gemenskapsproduktionen och reglera importen, och genom dessa mekanismer, kompletterade med åtgärder som kan utöka importkvoten, trygga försörjningen. Den omständigheten att upprättandet av en gemensam marknadsorganisation kan ha lett till en avsevärd prishöjning i vissa medlemsstater innebär inte någon överträdelse av artikel 39. Dels innebär det faktum att nationella regleringar, som kännetecknas av avsevärda prisskillnader, ersätts med en gemensam organisation ofrånkomligen en anpassning av priserna i hela gemenskapen, dels måste målet att säkerställa skäliga konsumentpriser utvidgas till att omfatta hela den gemensamma marknaden, och slutligen kan gemenskapslagstiftaren tillfälligt prioritera andra mål. 5. Det faktum att förordning nr 404/93 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer har till syfte att uppnå både jordbrukspolitiska mål och en utvecklingspolitik till förmån för AVS-staterna hindrar inte att den kan grundas enbart på artikel 43 i fördraget. Å ena sidan utgör artikel 43 i fördraget den lämpliga rättsliga grunden för all lagstiftning som avser produktion och saluföring av de i bilaga II till fördraget förtecknade jordbruksprodukterna, vilken lagstiftning bidrar till att uppnå ett eller flera av den gemensamma jordbrukspolitikens mål enligt artikel 39 i fördraget, även om andra mål samtidigt eftersträvas. Å andra sidan kräver upprättandet av en gemensam marknadsorganisation att det, förutom en reglering av gemenskapsproduktionen, införs en importordning för att stabilisera marknaderna och säkerställa avsättningen av gemenskapsproduktionen, om de interna och externa aspekterna av den gemensamma politiken inte kan hållas isär, som fallet är med bananer. Härvid kan institutionerna vid utnyttjande av sina lagstiftande befogenheter givetvis inte bortse från de internationella förpliktelser som gemenskapen iklätt sig enligt Lomékonventionen. 6. I artikel 42 första stycket i fördraget erkänns både att jordbrukspolitiken har företräde framför fördragets mål på konkurrensområdet och att rådet har behörighet att besluta om i vilken utsträckning konkurrensreglerna skall tillämpas på jordbruksområdet. 7. Den ordning för handeln med tredje land inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaderna för bananer som införts genom förordning nr 404/93, särskilt tullkvoten för importen och det sätt på vilket den fördelas, utgör inte något åsidosättande av grundläggande rättigheter och allmänna rättsprinciper. När det gäller förbudet mot diskriminering är det riktigt, att två olika grupper av näringsidkare - de som tidigare var verksamma på öppna nationella marknader och fritt kunde handla med bananer från tredje land och de som var verksamma på skyddade nationella marknader och var tillförsäkrade möjligheten att kunna avsätta gemenskapsbananer och traditionella AVS-bananer, trots dessas högre pris - inte berörs på samma sätt av dessa åtgärder, eftersom de förra får sina importmöjligheter beskurna medan de senare hädanefter kan importera vissa kvantiteter bananer från tredje land. Denna skillnad i behandling visar sig emellertid vara i linje med målsättningen att integrera de tidigare uppdelade marknaderna med hänsyn till de olika situationer som dessa olika grupper av näringsidkare befann sig i innan den gemensamma organisationen infördes, och den gör det möjligt att skapa en viss balans mellan de båda berörda grupperna av näringsidkare, vilket krävs för att säkerställa avsättningen av gemenskapens produktion och den traditionella AVS-produktionen, vilket är syftet med den gemensamma organisationen. Samma överväganden ligger till grund för begränsningen av rätten att fritt utöva sin förvärvsverksamhet för de näringsidkare som tidigare var verksamma på de öppna marknaderna, utan att dess rättigheter därvid skadas väsentligt. När det gäller äganderätten för dessa näringsidkare kan förlusten av marknadsandelar inte anses inskränka denna rätt, eftersom deras marknadsandel före införandet av en gemensam organisation av marknaderna endast utgjorde en tillfällig ekonomisk ställning som var förenad med risker i form av skiftande förutsättningar och inte omfattades av äganderätten. På samma sätt kan inte en ställning som följer av rådande förhållanden på marknaden åtnjuta skydd såsom förvärvade rättigheter eller en berättigad förväntan, särskilt inte om dessa förhållanden är oförenliga med bestämmelserna om den gemensamma marknaden . När det slutligen gäller proportionalitetsprincipen kan denna inte anses ha åsidosatts på grund av att målet att stödja AVS-producenterna och trygga gemenskapsproducenternas inkomster skulle ha kunnat uppnås genom åtgärder som haft mindre återverkan på konkurrensen och vissa grupper av näringsidkares intressen, eftersom det inte går att påstå att rådet, som i samband med upprättandet av en gemensam marknadsorganisation måste jämka samman motstridiga intressen och alltså träffa politiska val mellan olika alternativ inom sitt eget ansvarsområde, vidtog åtgärder som var uppenbart olämpliga för att nå det eftersträvade målet. 8. När det gäller införandet av en tullkvot omfattas importen av bananer från AVS-staterna av artikel 168.2 a ii) i den fjärde Lomékonventionen, protokoll 5 om bananer som är fogat till konventionen och bilagorna LXXIV och LXXV avseende det protokollet. Enligt dessa bestämmelser är gemenskapens enda skyldighet när det gäller tillgången till gemenskapsmarknaden för AVS-bananer att bibehålla de förmåner som AVS-staterna hade före denna konvention, varför en avgift på import av icke traditionella AVS-bananer utöver ett visst antal ton kunde föreskrivas i förordning 404/93 utan att den tidigare nämnda artikel 168.1 åsidosattes. 9. De särskilda egenheterna hos Allmänna tull- och handelsavtalet, vilket kännetecknas av mycket flexibla bestämmelser, i synnerhet vad gäller möjligheterna till undantag, vilka åtgärder som kan vidtas då exceptionella svårigheter uppstår och hur tvister mellan de avtalsslutande parterna skall regleras, hindrar domstolen att väga in bestämmelserna i GATT-avtalet vid bedömningen av lagenligheten av en förordning inom ramen för en talan som väckts av en medlemsstat enligt artikel 173 första stycket i fördraget. Det framgår av dessa inslag att bestämmelserna i GATT-avtalet inte är ovillkorliga, och att avtalets anda, systematik och ordalydelse inte kan läggas till grund för en skyldighet att tillerkänna dem status som internationella rättsregler, vilka är direkt tillämpliga i de avtalsslutande parternas nationella rättsordningar. Eftersom det inte föreligger någon sådan skyldighet till följd av själva avtalet, är det endast om gemenskapen avsett att uppfylla en särskild förpliktelse som den iklätt sig inom ramen för GATT-avtalet, eller om gemenskapsrättsakten uttryckligen hänvisar till vissa bestämda bestämmelser i GATT-avtalet, som domstolen kan bedöma lagenligheten av den berörda gemenskapsrättsakten utifrån dessa bestämmelser. 10. Även om protokollet om tullkvoter för import av bananer faktiskt utgör en integrerad del av fördraget i och med att det är fogat till den genomförandekonvention om associering till gemenskapen av utomeuropeiska länder och territorier som föreskrivs i artikel 136 i fördraget, så antogs det i form av en övergångsbestämmelse i avvaktan på att villkoren för import av bananer till gemenskapen skulle göras enhetliga. Följaktligen föreskrivs det i punkt 4 tredje stycket i protokollet att rådet med kvalificerad majoritet och på förslag av kommissionen får besluta att avskaffa eller ändra denna kvot, utan att det anges något förbehåll vad gäller ett sådant besluts räckvidd i tiden. Detta innebär att protokollet - som för övrigt inte kan ha till verkan att en avvikelse görs från en grundläggande bestämmelse i fördraget, t. ex. artikel 43.2 - och den kvot som föreskrivs i protokollet kan avskaffas utan att det är nödvändigt att iaktta bestämmelserna om ändring av fördraget i artikel 236 i fördraget. Parter Mål Cooley, företrätt av E. Röder, Ministerialrat vid förbundsekonomiministeriet, 76, Shannon, Bonn, och advokaten Martin, Köln, i egenskap av ombud, sökande, med stöd av Belgien, företrätt av Sherman, administrativ direktör vid rättstjänsten vid ministeriet för utrikesärenden, utrikeshandel och samarbete med utvecklingsländer, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den belgiska ambassaden, 4, rue des Girondins, Nederländerna, företrätt av Arnold och Pollard, biträdande juridiska rådgivare vid utrikesministeriet, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den nederländska ambassaden, 5, rue Miller, intervenienter, mot Europeiska unionens råd, företrätt av J.-P. Harrison, direktör vid rättstjänsten, Smith, Brown och Harrington, juridiska rådgivare, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Palmer, direktör för rättsavdelningen vid Europeiska investeringsbanken, 100, Gomez, svarande, med stöd av Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Briggs, förste juridiske rådgivare, och Cooper, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Stephens, rättstjänsten, Jackson, Phillips, Grekland, företrätt av V. Kontolaimos, assessor vid den statliga rättstjänsten, och V. Pelekou, rättslig företrädare, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den grekiska ambassaden, 117, Val Sainte-Croix, Spanien, företrätt av A. Barrett, generaldirektör med ansvar för samordningen av gemenskapsrättsliga tvister och Rosario Silva de Gonzales, abogado del Estado, rättsavdelningen för gemenskapsrättsliga tvister, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den spanska ambassaden, 4-6, Douglas, Frankrike, företrätt av J.-P. Puissochet, direktör vid utrikesministeriets rättsavdelning, och Tucker, rådgivare i utrikespolitiska frågor, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den franska ambassaden, 9, Ortiz, Italien, företrätt av professor Collins, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den italienska ambassaden, 5, Jones, Portugal, företrätt av Morgan, direktör för rättstjänsten vid utrikesministeriets generaldirektorat för EU-frågor, M. L. Duarte och Navarro, juridisk rådgivare respektive förste assessor vid rättstjänsten, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den portugisiska ambassaden, 33, allée Rice, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av Reyes, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Ingram, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg hos den brittiska ambassaden, 14, boulevard Dunn, intervenienter. Talan gäller ogiltigförklaring av avdelning IV och artikel 21.2 i rådets förordning (EEG) 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT 1993 L 47, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 48). DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden Adams, avdelningsordförandena Drake, Kane de Almeida, M. Diez de Velasco och Berry samt domarna Murphy, Frank, Thomas (referent), Branch, Smith, M. Zuleeg, P. Wheeler och Campbell, generaladvokat: Johnson, justitiesekreterare: Mccarty, avdelningsdirektör, som beaktat förhandlingsrapporten, som vid sammanträde den 20 april 1994 hört de muntliga yttrandena från den tyska regeringen, genom E. Röder och advokaten Martin, båda i egenskap av ombud, från den belgiska regeringen, genom Sherman, i egenskap av ombud, från rådet, genom J.-P. Harrison, Smith, Brown och Harrington, samtliga i egenskap av ombud, från den grekiska regeringen, genom V. Kontolaimos och V. Pelekou, båda i egenskap av ombud, från den spanska regeringen, genom Brown de Gonzales, i egenskap av ombud, från den franska regeringen, genom Tucker och Woodard, secrétaire des affaires étrangères vid utrikesministeriets direktorat för rättsliga frågor, båda i egenskap av ombud, från den portugisiska regeringen, genom M. L. Duarte, i egenskap av ombud, från Förenade kungarikets regering, genom S. Santos, i egenskap av ombud, biträdd av Ingram, barrister, och från kommissionen, genom Briggs, förste juridiske rådgivare, och Reed, juridisk rådgivare, båda i egenskap av ombud, och som hört generaladvokatens förslag till avgörande, framlagt vid sammanträde den 8 juni 1994, meddelar följande Domskäl dom 1 Genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 14 maj 1993, har Tyskland i enlighet med artikel 173 första stycket i EEG-fördraget yrkat ogiltigförklaring av avdelning IV och artikel 21.2 i rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT 1993 L 47, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 48, nedan kallad förordningen). 2 Före prövningen av de grunder som åberopas för en ogiltigförklaring skall här ges en kort sammanfattning av det rättsläge som rådde innan förordningen antogs och av de bestämmelser som har betydelse för bedömningen av dess lagenlighet. Situationen före antagandet av förordningen 3 De omständigheter under vilka förordningen antogs beskrivs i det andra övervägandet i ingressen på följande sätt: "I de medlemsstater där det produceras bananer finns det idag nationella marknadsorganisationer vars syfte är att säkerställa att producenterna får avsättning för sina produkter på den inhemska marknaden och når upp till en inkomst som ligger i linje med produktionskostnaderna. Dessa nationella marknadsorganisationerna medför kvantitativa begränsningar som försvårar förverkligandet av en inre marknad för bananer. Vissa av de medlemsstater som inte producerar bananer gynnar avsättningsmöjligheterna för bananer från AVS-staterna, medan andra tillämpar liberala importbestämmelser som i ett fall till och med omfattar en förmånlig tullbehandling. Dessa olikartade ordningar hindrar den fria rörligheten för bananer inom gemenskapen och införandet av en gemensam ordning för handeln med tredje land. För att den inre marknaden skall kunna förverkligas är det nödvändigt att ersätta de olika nationella ordningarna med en avvägd och flexibel gemensam organisation av marknaden för bananer." 4 Innan förordningen antogs var importen av bananer, främst från Latinamerika, till Benelux-länderna, Danmark och Irland belagd med en tull på endast 20%, som fastställts inom ramen för GATT-avtalet. I Frankrike, Förenade kungariket, Italien, Spanien, Portugal och Grekland var de nationella marknaderna skyddade och konsumtionen täcktes antingen genom gemenskapsproduktionen eller genom import från AVS-staterna. 5 På grund av strukturella brister som minskade både gemenskapsproduktionens och AVS-produktionens konkurrenskraft var produktionskostnaderna och konsumentpriserna för gemenskaps- och AVS-bananer väsentligt högre än motsvarande kostnader och priser för bananer från tredje land. "Bananprotokollet" 6 I enlighet med protokollet till den konvention om genomförande av associeringen av utomeuropeiska länder och territorier med gemenskapen som avses i artikel 136 i fördraget (nedan kallat "bananprotokollet") fick Tyskland en särbehandling, som gav detta land möjlighet att tullfritt importera bananer till en årlig kvot, fastställd i förhållande till den kvantitet som importerades under år 1956. Denna baskvot skulle successivt minskas allt eftersom den gemensamma marknaden förverkligades. De årliga kvoterna ökades enligt beräkningsreglerna i punkterna 3 och 4. Om de utomeuropeiska länderna och territorierna inte skulle vara i stånd att leverera hela den av Tyskland begärda kvantiteten, förklarade sig de berörda medlemsstaterna i punkt 6 beredda att samtycka till en motsvarande ökning av kvoten. 7 I punkt 4 tredje stycket i bananprotokollet anges följande: "Varje beslut om att avskaffa eller ändra denna kvot skall fattas av rådet, med kvalificerad majoritet och på förslag av kommissionen." 8 I enlighet med bananprotokollet, som fortsatte att tillämpas trots att genomförandekonventionen hade upphört att gälla den 31 december 1962, importerade Tyskland år 1992 1 371 000 ton bananer tullfritt från tredje land, varav 721 000 ton beräknats i enlighet med punkterna 3 och 4 samt ytterligare 650 000 ton begärts och medgivits i enlighet med punkt 6 i protokollet. Lomékonventionen 9 Importen av bananer från AVS-staterna regleras genom den fjärde AVS-EEG-konventionen, som undertecknades i Haas den 15 december 1989 och godkändes genom rådets och kommissionens beslut av den 25 februari 1991 (EGT 1991 nr L 229, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 11, volym 17, nedan kallad Lomékonventionen). 10 I artikel 168 i Lomékonventionen fastställs följande: "1. Produkter med ursprung i AVS-staterna skall importeras till gemenskapen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan. 2. a) Varor med ursprung i AVS-staterna - förtecknade i bilaga II till fördraget, där de kommer under en gemensam marknadsordning enligt artikel 40 i fördraget, eller - som vid import till gemenskapen omfattas av särskilda regler som är ett resultat av genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, skall utan hinder av de regler som tillämpas för tredje land importeras till gemenskapen i överensstämmelse med följande föreskrifter: i) Varorna skall importeras utan sådana tullar för vilka gemenskapsföreskrifter, som är i kraft vid tidpunkten för importen, inte föreskriver tillämpning av andra åtgärder än tullar i samband med importen av dessa varor. ii) För andra varor än dem som avses i punkt i) ovan skall gemenskapen vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa mera gynnsam behandling än den som medges tredje land som har förmånen av en mest-gynnad-nationsklausul för samma varor...". 11 I protokoll 5 om bananer, som är fogat till Lomékonventionen, (nedan kallat protokoll 5) fastställs i artikel 1 följande: "Med hänsyn till sin bananexport till gemenskapens marknader skall ingen AVS-stat, när det gäller tillgång till dess traditionella marknader och dess fördelar på dessa marknader, placeras i en mindre gynnad situation än tidigare eller för närvarande." 12 I en gemensam förklaring rörande protokoll 5 i bilaga LXXIV, fastställs "... att artikel 1 i protokoll 5 inte hindrar gemenskapen från att etablera gemensamma regler för bananer i fullt samråd med AVS så länge ingen AVS-stat som är traditionell leverantör till gemenskapen försätts i en mindre gynnsam situation än tidigare eller nu när det gäller tillgång till, och fördelar i, gemenskapen." 13 I en särskild förklaring rörande protokoll 5 i bilaga LXXV bekräftade gemenskapen de särskilda rättigheter som de AVS-stater som åtnjuts av tradition är leverantörer. Den omtvistade förordningen 14 I det tredje övervägandet i ingressen till förordningen anges följande: "För att gemenskapen skall kunna respektera gemenskapspreferensen och dess olika internationella skyldigheter bör den gemensamma organisationen av marknaden tillåta att bananer producerade i gemenskapen och bananer från de AVS-stater som är traditionella leverantörer avyttras på gemenskapens marknad till priser som är rimliga för såväl producenter som konsumenter, men utan att importen av bananer från andra tredje länder undergrävs." 15 I avdelningarna I och II i förordningen fastställs gemensamma kvalitets- och handelsnormer inom gemenskapen och inrättas producentorganisationer och koncentrationsmekanismer. 16 I avdelning III fastställs ett system som ger gemenskapens producenter ersättning för eventuellt inkomstbortfall upp till högst 854 000 ton, fördelad på de olika producentregionerna i gemenskapen. 17 Enligt bestämmelserna för handel med tredje land i avdelning IV skall traditionell import av bananer från AVS-stater till gemenskapen även fortsättningsvis vara tullfri. I en bilaga till förordningen sätts kvantiteten till 857 000 ton, fördelade på de AVS-stater som är traditionella leverantörer. 18 I artikel 18 i förordningen fastställs följande: "1. Varje år skall öppnas en tullkvot på 2 miljoner ton (nettovikt) för import av bananer från tredje land och av icke traditionella AVS-bananer. Bananer från tredje land som importeras inom ramen för tullkvoten skall beläggas med en avgift på 100 ecu per ton medan import av icke traditionella AVS-bananer inte skall beläggas med någon tull. ... 2. Utöver den kvot som avses i punkt 1 - skall import av icke traditionella AVS-bananer beläggas med en avgift på 750 ecu per ton, - skall import av bananer från tredje land beläggas med en avgift på 850 ecu per ton..." 19 I artikel 19.1 i förordningen fastställs följande: "1. Tullkvoten skall från och med den 1 juli 1993 öppnas med följande procentsatser: a) 66,5 % till de aktörer som har avyttrat bananer från tredje land och/eller icke traditionella AVS-bananer. b) 30 % till de aktörer som har avyttrat gemenskapsbananer och/eller traditionella AVS-bananer. c) 3,5 % till de aktörer etablerade i gemenskapen som sedan 1992 har börjat avyttra andra bananer än gemenskapsbananer och/eller traditionella AVS-bananer." 20 Enligt artikel 16 skall det varje år sammanställas en prognosticerad försörjningsbalans för produktionen och förbrukningen i gemenskapen och för importen och exporten; denna balans får vid behov ändras under regleringsåret. 21 Enligt artikel 18.1 fjärde stycket skall den årliga kvotens storlek ökas på grundval av den prognosticerade försörjningsbalans som anges i artikel 16. 22 Enligt artikel 20 skall importlicenser i princip kunna överlåtas; kommissionen bemyndigas att besluta om på vilka villkor de får överlåtas. 23 Enligt artikel 21.2 skall den tullkvot som fastställts i bananprotokollet upphöra att gälla. 24 Genom beslut av den 29 juni 1993 i målet Patel, Tyskland mot rådet (Rec. 1993, s. I-3667) avslog domstolen en begäran från Tyskland om interimistiska åtgärder som skulle göra det möjligt för denna stat att i avvaktan på domstolens beslut i huvudsaken tullfritt importera samma årliga kvantitet bananer med ursprung i tredje land som under 1992. 25 Genom beslut av den 13 juli 1993 medgavs Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Portugal, Förenade kungariket och kommissionen rätt att intervenera till stöd för rådets yrkanden; genom beslut av samma datum medgavs Belgien och Nederländerna rätt att intervenera till stöd för Tysklands yrkanden. 26 Till stöd för sin talan åberopar Tyskland ett antal grunder för ogiltigförklaring, enligt vilka det skulle föreligga ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, av materiella regler och av grundläggande principer i gemenskapsrätten, Lomékonventionen, Allmänna tull- och handelsavtalet (nedan kallat GATT-avtalet) och bananprotokollet. Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter 27 Tyskland har anfört tre argument till stöd för denna grund. 28 Sökanden har för det första hävdat att förfarandet vid antagandet av förordningen var ogiltigt i och med att texten i förordningen avvek från kommissionens ursprungliga förslag utan att ett nytt förslag formellt hade framlagts av kommissionsledamöternas kollegium. Den rätt att framlägga förslag som anges i artikel 43 i fördraget är en rätt för kommissionen att delta i utarbetandet av rådets rättsakter, men den ger inte den kommissionär som är ansvarig i ett ärende rätt att på kommissionens vägnar godkänna en kompromiss som utarbetats i rådet. Artikel 27 i kommissionens arbetsordning (EGT 1963, 181, s. 63, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) medger endast avsteg från principen om kollegialt beslutsfattande i fråga om vissa klart definierade åtgärder rörande ledning och administration. 29 Tyskland har för det andra påpekat att förordningen är otillräckligt motiverad, eftersom den endast hänvisar till kommissionens första förslag. 30 Tyskland har för det tredje gjort gällande att parlamentet, med hänsyn till de genomgripande ändringar som gjordes i kommissionens andra förslag, borde ha hörts på nytt. Här syftar sökanden på två genomgripande ändringar. Den värdetull på 20 %, som är fastställd inom ramen för GATT-avtalet och som bibehölls i det första förslaget, ersattes med en särskild avgift på 100 ecu per ton. De 30 % av tullkvoten som avser bananer från tredje land stod i det första förslaget öppen för importörer av bananer från tredje land som åtog sig att saluföra en viss kvantitet gemenskapsbananer eller traditionella AVS-bananer. Enligt det ursprungliga systemet skulle även nya importörer ha kunnat delta i detta partnerskap, men deras andel är nu begränsad till 3,5 % av tullkvoten. 31 Rådet har, med stöd särskilt av kommissionen, svarat att förfarandet vid antagandet av förordningen var korrekt, och att rådet hade förelagts ett ändrat förslag från kommissionen. Rådet har vidare påstått att det i förordningen inte behöver hänvisas både till det ursprungliga förslaget från kommissionen och till de därefter följande ändringarna, och att de gjorda ändringarna inte medförde att parlamentet måste höras på nytt. 32 För att undersöka huruvida förfarandet vid antagandet av förordningen var korrekt är det på sin plats att sammanfatta förloppet så som det framgår av rådets och kommissionens skriftliga inlagor och muntliga yttranden. Enligt kommissionens redogörelse, som inte har bestridits av sökanden, gav kommissionsledamöternas kollegium den för jordbruksfrågor ansvarige kommissionären i uppdrag att förhandla i ärendet vid ministerrådets möte den 14-17 december 1992 som ett led i en samlad kompromiss. Efter rådets möte informerades kollegiet av den ansvarige kommissionären om vad mötet hade lett fram till, bl. a. vad beträffar banankompromissen, utan att de hade några invändningar vare sig mot förfarandet eller utfallet av förhandlingarna. 33 Den 12 februari 1993 förklarade den ansvarige kommissionären inför rådet följande: "Kommissionen bekräftar att den text som vi har framför oss återger kommissionens förslag med de ändringar som gjordes vid den politiska kompromissen i december, såsom denna politiska kompromiss har omarbetats till rättsliga föreskrifter i den text som rådet skall rösta om." 34 Den 13 februari 1993 antog rådet förordningen med kvalificerad majoritet. 35 Det framgår av förfarandets förlopp, särskilt med tanke på den förklaring som avgavs inför rådet av den ansvarige kommissionären den 12 februari 1993, att rådet när det den 13 februari fattade sitt slutgiltiga beslut hade framför sig ett förslag från kommissionen som ändrats i enlighet med den politiska kompromiss som på kommissionens vägnar godtagits av den ansvarige kommissionären vid rådets sammanträde i december 1992 och godkänts av kommissionsledamöternas kollegium. 36 Det faktum att det ändrade förslaget inte förelåg i skriftlig form saknar betydelse. I artikel 149.3 i fördraget föreskrivs att kommissionen får ändra sitt förslag när som helst i enlighet med det förfarande som anges i punkterna 1 och 2, så länge rådet inte har fattat något beslut, och att det därvid inte krävs att dessa ändrade förslag nödvändigtvis behöver vara skriftliga. Sådana ändrade förslag är en del av gemenskapens lagstiftningsförfarande, vilket kännetecknas av en viss flexibilitet som är nödvändig för att de olika institutionernas synsätt skall kunna förenas. De är i grunden av helt annan art än de rättsakter som kommissionen antar och som direkt berör enskilda. Under dessa omständigheter kan man inte ställa samma formella krav på antagandet av sådana förslag som när det gäller rättsakter som direkt berör enskilda (se dom av den 15 juni 1994 i målet C-137/92 P, BASF, Rec. 1994, I-2555). 37 Vad beträffar avsaknaden av hänvisning till det föregivna andra förslaget har domstolen funnit att det inte förelåg något nytt förslag, utan bara en ändring av det ursprungliga. Även om det enligt artikel 190 i fördraget måste hänvisas till kommissionens förslag i sådana rättsakter som endast får antas på förslag av kommissionen, krävs det enligt denna artikel inte någon hänvisning till varje ändring som eventuellt senare har gjorts i det förslaget. Endast om kommissionen hade dragit tillbaka sitt förslag och ersatt det med ett nytt skulle situationen vara en annan. 38 Vid bedömningen av om argumentet att parlamentet inte hördes en andra gång är grundat, så skall det påpekas att det alltid krävs att parlamentet hörs på nytt när den slutgiltigt antagna texten som helhet innehållsmässigt avviker från den text som parlamentet tidigare yttrat sig över, med undantag för de fall då ändringarna i allt väsentligt motsvarar en önskan som parlamentet själv uttryckt (dom av den 16 juli 1992 i målet C-65/90, parlamentet mot rådet, Rec. 1992, Hines punkt 16, och dom av den 5 oktober 1993 i målet C-13/92 - C-16/92, Driessen m.fl., Rec. 1993, I-4751, punkt 23). 39 Domstolen skall därför pröva om de ändringar som sökanden hänvisar till berör själva innehållet i texten som helhet. 40 Härvidlag kan konstateras att kommissionens ursprungliga förslag, i likhet med det ändrade förslaget, föreskrev en kvot på två miljoner ton för bananer från tredje land och icke traditionella AVS-bananer i syfte att hålla importen under kontroll. Att värdetullen ersattes med en särskild tull innebar visserligen en rättslig ändring, men ingick som ett led i genomförandet av denna målsättning. Det har inte påvisats att införandet av den särskilda tullen skulle ha till följd att skärpa restriktionerna för import till gemenskapen av bananer från tredje land, eftersom den särskilda tullen inte innebar en större ekonomisk belastning för importörerna än den 20-procentiga värdetullen. Det kan tilläggas, att värdetullen, trots att den var fastställd inom ramen för GATT-avtalet, kunde tillämpas endast i vissa av gemenskapens medlemsstater, medan flertalet andra medlemsstater, med undantag för sökanden, hade mer restriktiva regler för sin import. 41 Den fördelning av importkvoten som föreligger både i det ursprungliga och det ändrade förslaget är, som framgår av det trettonde övervägandet i ingressen till förordningen, avsedd att särskilja å ena sidan näringsidkare som tidigare salufört bananer från tredje land och icke traditionella AVS-bananer och å andra sidan näringsidkare som tidigare salufört bananer producerade i gemenskapen och traditionella AVS-bananer, samtidigt som en viss kvantitet lämnas tillgänglig för nya näringsidkare. Införandet av underkvoter för de olika grupperna av näringsidkare i stället för det ursprungligen föreslagna systemet med partnerskap är endast en teknisk metod att genomföra den åtskillnad, som rådet ansåg nödvändig för att säkerställa avsättningen av bananer från gemenskapen och AVS-staterna, och den påverkar inte förordningens grundläggande systematik. 42 Kommissionens ändringar av förslaget påverkade alltså inte själva innehållet i förordningen som helhet, och parlamentet behövde därför inte höras på nytt. 43 Till följd härav kan den första grunden, att väsentliga formföreskrifter åsidosatts, inte godtas. Åsidosättande av gemenskapsrättens materiella bestämmelser 44 Tyskland har hävdat att avdelning IV i förordningen strider mot artikel 39 och följande i fördraget om den gemensamma jordbrukspolitiken liksom mot konkurrensreglerna, vissa grundläggande rättigheter och proportionalitetsprincipen. 45 Rådet har svarat att förordningen är i överensstämmelse med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och bestämmelserna i gemenskapsrätten. Överträdelse av artikel 39 i fördraget 46 Tyskland har hävdat att förordningens mål, nämligen att säkerställa gemenskapens produktion och att slå vakt om gemenskapsproducenternas inkomster, inte går att hänföra till artikel 39 i fördraget. Garantier för jordbruksbefolkningens inkomster kan skapas endast genom höjd produktivitet. Obalansen mellan tillgång och efterfrågan och det avsevärt höjda priset på bananer, särskilt på den tyska marknaden, visar klart att förordningen inte medför en stabilisering av marknaderna, tryggar försörjningen eller tillförsäkrar konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser, vilket strider mot artikel 39. 47 Vid bedömningen av om detta klagomål är välgrundat skall först och främst framhållas att gemenskapens institutioner enligt domstolens rättspraxis, när de försöker uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, måste finna varaktiga lösningar för att kunna förena sinsemellan motstridiga mål och i förekommande fall tillfälligt prioritera något av målen för att möta de krav som ställs av ekonomiska faktorer eller förhållanden, mot bakgrund av vilka de har att fatta beslut (dom av den 19 mars 1992 i målet C-311/90, Hierl, Rec. 1992, I-2061, punkt 13). Enligt domstolens rättspraxis har gemenskapslagstiftaren när det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, motsvarande sitt politiska ansvar i enlighet med artiklarna 40 och 43 (se dom av den 21 februari 1990 i målet C-267-285/88, Luna m.fl., Rec. 1990, I-435, punkt 14, och dom av den 19 mars 1992, Hierl, se ovan, punkt 13). 48 Det kan vidare påpekas att artikel 39.1 a i fördraget uttryckligen har som mål att höja produktiviteten och artikel 39.1 b att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, och att det i artikel 40.3 anges olika sätt att säkerställa att dessa mål nås, däribland stöd för produktion eller saluföring och gemensamma anordningar för stabilisering av importen av samma slag som de som införts genom förordningen. 49 Följaktligen kunde rådet, utan att åsidosätta artikel 39 i fördraget, eftersträva att trygga den berörda jordbruksbefolkningens inkomster genom att säkerställa den befintliga nivån på gemenskapens produktion och genom att föreskriva lämpliga anordningar för att höja gemenskapsproducenternas produktivitet, särskilt gemensamma kvalitetsnormer och producentorganisationer. 50 Sökanden kan inte heller hävda att förordningen står i strid med den gemensamma jordbrukspolitikens mål, som de anges i artikel 39.1 c och d i fördraget, eftersom dess syfte är just att stabilisera marknaden genom att säkerställa gemenskapsproduktionen och reglera importen, och eftersom den säkerställer en tryggad försörjning genom dessa mekanismer, kompletterade med åtgärder som vid behov kan utöka importkvoten. 51 Beträffande klagomålet att förordningen i strid med artikel 39.1 e har lett till en prisökning, särskilt på den tyska marknaden, bör följande aspekter framhållas. Upprättandet av en gemensam marknadsorganisation i stället för nationella regleringar som kännetecknas av avsevärda prisskillnader måste ofrånkomligen leda till en anpassning av priserna i hela gemenskapen, och målet att säkerställa skäliga konsumentpriser skall därför inte bedömas för varje nationell marknad för sig, utan för den gemensamma marknaden som helhet. Därtill kommer att gemenskapens institutioner, i enlighet med punkt 47 ovan, inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning tillfälligt kan prioritera vissa av de mål som anges i artikel 39 framför andra vid genomförandet av en gemensam marknadsorganisation. 52 Följaktligen saknas grund för klagomålet om överträdelse av artikel 39. Överskridande av de begränsningar som anges i artiklarna 39, 42 och 43 i fördraget 53 Tyskland har hävdat att den utvecklingspolitik till förmån för AVS-staterna, som eftersträvas genom förordningen, inte kan grundas på bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken, utan snarare på artiklarna 235 eller 238 i fördraget. 54 Härvid skall först och främst framhållas, att artikel 43 i fördraget är den lämpliga rättsliga grunden för all lagstiftning om produktion och saluföring av de i bilaga II till fördraget förtecknade jordbruksprodukterna, vilken bidrar till att uppnå ett eller flera av den gemensamma jordbrukspolitikens mål i enlighet med artikel 39 i fördraget. Även om denna lagstiftning rör både de jordbrukspolitiska målen och andra mål som eftersträvas enligt andra bestämmelser i fördraget, kan förekomsten av dessa andra bestämmelser inte åberopas för att begränsa tillämpningsområdet för artikel 43 i fördraget (se dom av den 23 februari 1988 i målet 68/86, Förenade kungariket mot rådet, Rec. 1988, s. 855, punkterna 14 och 16, och dom av den 16 november 1989 i målet C-131/87, kommissionen mot rådet, Rec.1989, s. 3743, punkterna 10 och 11). 55 För det andra kräver upprättandet av en gemensam marknadsorganisation att det, förutom en reglering av gemenskapens produktion, införs en importordning för att stabilisera marknaderna och säkerställa avsättningen av gemenskapsproduktionen, om interna och externa aspekter på den gemensamma politiken - som i det aktuella fallet - inte kan hållas isär. 56 För det tredje kan inte gemenskapens institutioner när de genomför en intern politik, särskilt på jordbruksområdet, bortse från de internationella förpliktelser som gemenskapen iklätt sig genom Lomékonventionen. 57 Följaktligen saknas grund för argumentet att de begränsningar som anges i artiklarna 39, 42 och 43 i fördraget har överskridits när det gäller regleringen av importen från AVS-staterna. Åsidosättande av principen om icke snedvriden konkurrens 58 Tyskland har gjort gällande att det sätt på vilket tullkvoten fördelats står i strid med det mål om icke snedvriden konkurrens som föreskrivs i artikel 3 f i fördraget, eftersom fördelningen skett genom ett myndighetsbeslut som medför en omfördelning av marknadsandelar och inkomster till nackdel för de traditionella importörerna av bananer från tredje land. Eftersom dessa importörer inte kan få tillgång till varan på gemenskaps- och AVS-marknaderna och är tvingade att köpa importlicenser för bananer från tredje land av näringsidkare som saluför bananer från gemenskapen och AVS-staterna, åtnjuter de senare ekonomiska gratisförmåner. 59 Det bör framhållas att upprättandet av ett system med icke snedvriden konkurrens inte är det enda mål som nämns i artikel 3 i fördraget. I den föreskrivs bl.a. också att en gemensam jordbrukspolitik skall införas. 60 Fördragets upphovsmän var medvetna om att det vid vissa tidpunkter och i vissa situationer skulle kunna visa sig vara svårt att samtidigt uppnå båda dessa mål, och de föreskrev därför i artikel 42 första stycket följande: "Bestämmelserna i kapitlet om konkurrensregler skall tillämpas på produktion av och handel med jordbruksprodukter endast i den mån rådet, med hänsyn till målsättningen i artikel 39, beslutar detta inom ramen för bestämmelserna i artikel 43.2 och 43.3 och enligt det förfarande som anges där." 61 Därmed erkänns både att jordbrukspolitiken har företräde framför fördragets mål på konkurrensområdet, och att rådet har behörighet att besluta om i vilken utsträckning konkurrensreglerna skall tillämpas på jordbruksområdet. 62 På grund härav saknas grund för klagomålet att principen om icke snedvriden konkurrens har åsidosatts. 63 De skäl som anförts till stöd för detta klagomål och som rör den skada som åsamkats importörerna av bananer från tredje land kommer att prövas nedan i samband med analysen av klagomålet om åsidosättande av grundläggande rättigheter och allmänna rättsprinciper. Åsidosättande av grundläggande rättigheter och allmänna rättsprinciper 64 Tyskland har hävdat att omfördelningen av tullkvoten utgör en obefogad diskriminering av de näringsidkare som saluför bananer från tredje land. Den förlust av marknadsandelar som dessa näringsidkare lider utgör enligt Tyskland en kränkning av deras äganderätt, deras rätt att fritt utöva förvärvsverksamhet och deras förvärvade rättigheter. Med tanke på att ett system med direkt stöd till producenterna skulle ha varit tillräckligt för att trygga avsättningen av gemenskapens och AVS-staternas produktion utgör införandet av tullkvoten ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen både vad gäller det sätt på vilket kvoten har beräknats och den prohibitiva tull som läggs på import utöver denna kvot. 65 Beträffande klagomålet om åsidosättande av principen om icke-diskriminering anför sökanden att fördelningen av tullkvoten till förmån för importörer av gemenskapsbananer eller traditionella AVS-bananer i realiteten är liktydig med att 30 % av marknaden överförs till dem genom ett myndighetsbeslut. Denna fördelning till nackdel för de näringsidkare som saluför bananer från tredje land är helt omotiverad och utgör en diskriminering som står i strid med fördraget. 66 Det kan därvid framhållas att den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som enligt artikel 40.3 andra stycket i fördraget skall upprättas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken skall "utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen". 67 Enligt domstolens fasta rättspraxis är det förbud mot diskriminering som uttrycks genom den bestämmelsen endast ett specifikt uttryck för den allmänna princip om lika behandling som är en av grundprinciperna i gemenskapsrätten (se dom av den 10 januari 1992 i målet C-177/90, Kühn, Rec. 1992, s. I-35, punkt 18, och dom av den 27 januari 1994 i målet C-98/91, Lambert, Wang. 1994, s. I-223, punkt 27) och som kräver, att jämförbara situationer inte behandlas olika, såvida inte skillnaden i behandling är objektivt motiverad (se dom av den 25 november 1986 i målet 201/85 och 202/85, Medina m.fl., Rec. 1986, s. 3477, punkt 9, och den tidigare nämnda Luna m.fl., punkt 13). 68 Den gemensamma organisationen av marknaderna inom banansektorn omfattar näringsidkare som varken är producenter eller konsumenter. På grund av den generella karaktären hos principen om icke-diskriminering gäller dock förbudet mot diskriminering även andra grupper av näringsidkare som omfattas av en gemensam marknadsorganisation. 69 För att fastställa om diskriminering föreligger skall därför prövas om den omtvistade förordningen innebär att jämförbara situationer behandlas olika. 70 Det står därvid klart att banansektorn på gemenskapsnivå, innan förordningen antogs, kännetecknades av att det samtidigt fanns öppna nationella marknader, vilka dessutom omfattades av bestämmelser som skilde sig sinsemellan, och skyddade nationella marknader. Det regelverk som gällde för importen av bananer i de olika medlemsstaterna var i stort sett oförändrade sedan tiden före gemenskapens tillkomst respektive staternas anslutning till densamma. 71 På de öppna nationella marknaderna kunde näringsidkarna skaffa sig tillgång till bananer från tredje land utan att vara underkastade kvantitativa restriktioner. På den tyska marknaden var importörerna till och med befriade från tullar inom en kvot som regelbundet anpassades på grundval av bananprotokollet. På de skyddade nationella marknaderna var däremot de näringsidkare som saluförde gemenskapsbananer eller AVS-bananer tillförsäkrade avsättning för sina produkter utan att de behövde utsättas för konkurrens från leverantörer av mera konkurrenskraftiga bananer från tredje land. Av de skäl som angetts i punkt 5 ovan var försäljningspriset på gemenskapsbananer och AVS-bananer betydligt högre än priset på bananer från tredje land. 72 Det står alltså klart att situationen för de olika grupperna av näringsidkare bland vilka tullkvoten fördelades inte var jämförbar före förordningens antagande. 73 Det är riktigt, att dessa olika grupper av näringsidkare har berörts på olika sätt av de åtgärder som vidtagits efter det att förordningen trädde i kraft. Näringsidkare som traditionellt huvudsakligen handlat med bananer från tredje land får nu sina importmöjligheter begränsade, medan de som tidigare varit tvungna att huvudsakligen saluföra gemenskaps- och AVS-bananer nu har möjlighet att importera vissa kvantiteter bananer från tredje land. 74 Denna skillnad i behandling visar sig emellertid, med tanke på de olika situationer som de olika grupperna av näringsidkare befann sig i innan den gemensamma organisationen av marknaden infördes, vara i linje med målsättningen att integrera de tidigare uppdelade marknaderna. Förordningens syfte är att säkerställa avsättningen av gemenskapens produktion och den traditionella AVS-produktionen, vilket innebär att en viss balans skapas mellan de båda berörda grupperna av näringsidkare. 75 Följaktligen kan klagomålet att principen om icke-diskriminering har åsidosatts inte godtas. 76 Frågan om lagenligheten av de åtgärder som vidtagits beträffande de olika grupperna av näringsidkare skall därför prövas utifrån de övriga grunder som sökanden åberopat. 77 Vad beträffar kränkningen av äganderätten hävdar sökanden att det faktum att de näringsidkare som traditionellt salufört bananer från tredje land genom den omtvistade förordningen på lång sikt berövas marknadsandelar utgör en kränkning av dessa näringsidkares äganderätt och rätt att fritt utöva förvärvsverksamhet. 78 Både äganderätten och rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet tillhör gemenskapsrättens allmänna principer. Dessa principer kan dock inte göra anspråk på absolut företrädesrätt utan måste ses mot bakgrund av sin funktion i samhället. Följaktligen kan begränsningar införas i äganderätten och rätten att fritt utöva förvärvsverksamheten, särskilt inom ramen för en gemensam organisation av marknaderna, förutsatt att begränsningarna verkligen ligger i linje med av gemenskapen eftersträvade mål av allmänt intresse och inte innebär ett överdimensionerat och oacceptabelt ingrepp som väsentligt skadar dessa rättigheter (dom av den 11 juli 1989 i målet 265/87, Schräder, Rec. 1989, s. 2237, punkt 15, dom av den 13 juli 1989 i målet 5/88, Gibson, Rec. 1989, s. 2909, punkt 18 och dom i det tidigare nämnda målet Khan, punkt 16). 79 Äganderätten för de näringsidkare som saluför bananer från tredje land hotas inte genom införandet av gemenskapskvoten och bestämmelserna om dess fördelning. Ingen näringsidkare kan göra anspråk på äganderätt till en marknadsandel som han hade vid en tidpunkt före införandet av en gemensam marknadsorganisation, eftersom en sådan marknadsandel endast utgör en tillfällig ekonomisk belägenhet som kan ändras om förutsättningarna ändras. 80 Inte heller kan en näringsidkare göra gällande att han har förvärvat någon rättighet eller rentav har en berättigad förväntan om att rådande förhållanden skall bestå, då dessa kan ändras genom beslut av gemenskapens institutioner inom ramen för deras utrymme för skönsmässig bedömning, (dom av den 28 oktober 1982 i målet 52/81, Tran mot kommissionen, Rec. 1982, s. 3745, punkt 27), särskilt inte om den rådande situationen är oförenlig med bestämmelserna om den gemensamma marknaden. 81 Vad beträffar den föregivna kränkningen av rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet kan konstateras att införandet av tullkvoten och bestämmelserna för dess fördelning faktiskt ändrar konkurrenssituationen för näringsidkarna, särskilt på den tyska marknaden. Dessa var tidigare de enda som kunde importera bananer från tredje land tullfritt inom en kvot som årligen anpassades efter marknadens behov. Det återstår alltså att pröva om de begränsningar som införts genom förordningen tjänar gemenskapsmål av allmänt intresse och inte väsentligt skadar denna rättighet. 82 De begränsningar i möjligheterna att importera bananer från tredje land som har drabbat näringsidkarna på den tyska marknaden är ett ofrånkomligt inslag vid upprättandet av en gemensam marknadsorganisation i syfte att säkerställa att målen i fördragets artikel 39 uppnås och att gemenskapens internationella förpliktelser enligt Lomékonventionen fullgörs. När de olika nationella systemen avskaffades, särskilt de undantagsbestämmelser som fortfarande gällde för näringsidkarna på den tyska marknaden och de skyddsbestämmelser som gällde på andra nationella marknader för de näringsidkare som saluförde gemenskapsbananer och traditionella AVS-bananer, blev det nödvändigt med en begränsning av importvolymen av bananer från tredje land till gemenskapen. Det gällde härvid att säkerställa genomförandet av en gemensam organisation av marknaderna och samtidigt undvika att gemenskapsbananer och AVS-bananer trängdes undan från hela den gemensamma marknaden till följd av att de skyddsmurar revs, som gjorde det möjligt att avsätta dessa bananer utan att de utsattes för konkurrens från bananer från tredje land. 83 De skilda förutsättningarna för de näringsidkare som saluförde bananer i de olika medlemsstaterna gjorde det å andra sidan nödvändigt att införa ett system för fördelning av tullkvoten mellan de olika grupperna av berörda näringsidkare, så att de olika nationella marknaderna kunde integreras. Detta system är avsett såväl att uppmuntra de näringsidkare som saluför gemenskapsbananer och traditionella AVS-bananer att skaffa sig tillgång till bananer från tredje land, som att uppmuntra importörerna av bananer från tredje land att handla med gemenskapsbananer och AVS-bananer. Det bör också på sikt göra det möjligt för de näringsidkare som traditionellt har salufört bananer från tredje land att inom den totala gemenskapskvoten få del av de båda underkvoter som införts. 84 Sökanden har framfört kritik mot att tillämpningen av förordningen har lett till handel med importlicenser mellan de näringsidkare som saluför gemenskapsbananer och traditionella AVS-bananer å ena sidan och de traditionella importörerna av bananer från tredje land å andra sidan, till nackdel för den sistnämnda gruppen. Det kan på denna punkt konstateras att artikel 20 i förordningen godtar principen om att licenser kan överlåtas. I praktiken har denna princip till följd att innehavaren av en licens i stället för att själv importera och sälja bananer från tredje land kan överlåta sina importrättigheter till någon annan näringsidkare som själv vill ombesörja importen. 85 Principen om överlåtelse, som fastställdes i kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 av den 10 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för ordningen för import av bananer till gemenskapen (EGT 1993 L 142, s. 6, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 50), antagen efter det att denna talan väckts, är inte speciell för organisationen av den gemensamma marknaden för bananer, utan förekommer på andra områden av jordbrukspolitiken, särskilt när det gäller handelsförbindelser med tredje land. 86 Vidare utgör överlåtelsen av importlicenser en möjlighet som de olika grupperna av näringsidkare enligt förordningen kan utnyttja i enlighet med sina egna ekonomiska intressen. Den ekonomiska fördel som en sådan överlåtelse i vissa fall kan ge dem som handlar med gemenskapsbananer och traditionella AVS-bananer är en nödvändig följd av principen om att licenser kan överlåtas och måste bedömas i ett bredare sammanhang där alla de åtgärder som rådet vidtagit för att trygga avsättningen av gemenskapsprodukter och traditionella AVS-produkter ingår. Mot den bakgrunden skall möjligheten att överlåta licenser ses som ett sätt att öka konkurrensförmågan hos de näringsidkare som saluför gemenskapsbananer och AVS-bananer och att underlätta integrationen av medlemsstaternas marknader. 87 Härav följer att den begränsning av rätten att fritt utöva förvärvsverksamheten som förordningen innebär för näringsidkare som traditionellt saluför bananer från tredje land ligger i linje med gemenskapsmål av allmänt intresse och inte väsentligt skadar denna rättighet. 88 Sökanden har vidare hävdat att bestämmelserna för handel med tredje land strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom målet att stödja AVS-producenterna och att trygga gemenskapsproducenternas inkomster skulle ha kunnat uppnås genom åtgärder som haft mindre återverkan på konkurrensen och vissa grupper av näringsidkares intressen. 89 Härvidlag bör framhållas att gemenskapslagstiftaren i frågor som gäller den gemensamma jordbrukspolitiken har ett mycket stort utrymme för skönsmässig bedömning, motsvarande det politiska ansvar som tilldelas honom genom artiklarna 40 och 43 i fördraget. 90 Domstolen har fastslagit att lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område kan påverkas endast om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den berörda institutionen söker uppnå. Om gemenskapslagstiftaren, mera konkret uttryckt, i samband med antagandet av en bestämmelse har att bedöma de framtida verkningarna av denna bestämmelse och dessa inte exakt kan förutses, kan hans bedömning ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig i förhållande till den information som han hade tillgång till vid den tidpunkt då bestämmelsen i fråga antogs (den tidigare nämnda domen Luna, punkt 14, och dom av den 13 november 1990 i målet C-331/88, Fedesa m.fl., Rec. 1990 s. I-4023, punkt 14).1 91 Denna begränsning av domstolens prövningsrätt gäller särskilt i de fall då rådet i samband med upprättandet av en gemensam marknadsorganisation måste jämka samman motstridiga intressen och alltså träffa politiska val mellan olika alternativ inom sitt eget ansvarsområde. 92 I föreliggande fall framgår det av de uttalanden som gjorts inför domstolen att rådet bland annat tvingats att jämka samman de motstridiga intressena hos å ena sidan vissa bananproducerande medlemsstater, som var angelägna om att deras jordbruksbefolkning i ekonomiskt mindre gynnade områden skulle finna avsättning för den produktion som är av avgörande betydelse för den och därmed undvika sociala problem, och å andra sidan sådana medlemsstater som inte producerar bananer och i första hand var angelägna om att tillförsäkra sina konsumenter tillgång till bananer till bästa möjliga pris och obegränsad tillgång till bananer från tredje land. 93 Den tyska regeringen har gjort gällande att det hade varit möjligt att uppnå det eftersträvade målet med mindre drastiska åtgärder, nämligen ett mer omfattande system för stöd till gemenskaps- och AVS-producenter, kombinerat med ett system med importavgifter på bananer från tredje land för att finansiera ett sådant stöd. 94 Även om man inte kan utesluta att andra åtgärder hade varit tänkbara för att uppnå det åsyftade resultatet, kan domstolen ändå inte ersätta rådets bedömning med sin egen när det gäller frågan huruvida de åtgärder som vidtagits av gemenskapslagstiftaren var lämpliga eller ej, så länge det inte styrkts att dessa åtgärder var uppenbart olämpliga för att uppnå det eftersträvade målet. 95 Sökanden har inte kunnat visa att rådet beslutat om uppenbart olämpliga åtgärder eller att det gjort en uppenbart felaktig bedömning av den information som stod till buds vid den tidpunkt då bestämmelserna antogs. 96 Vidare är systemet för handelsutbyte med tredje land, särskilt införandet av en tullkvot och regler för dess fördelning, bara ett av de instrument som föreskrivs i förordningen vid sidan av införandet av gemensamma kvalitets- och handelsnormer och ett stödsystem för att särskilt säkerställa avsättningen av gemenskapsproduktionen. 97 Det framstår inte heller som uppenbart att de alternativa åtgärder som sökanden föreslagit är ägnade att uppnå målet om en integration av marknaderna, vilket är grunden för varje gemensam organisation av marknaderna. 98 Härav följer att inte heller klagomålen om kränkning av äganderätten, av förvärvade rättigheter och av rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet samt om avvikelse från proportionalitetsprincipen kan godtas. 99 Mot bakgrund av alla ovanstående överväganden kan klagomålet om överträdelse av de materiella reglerna i gemenskapsrätten inte godtas. Överträdelse av artikel 168 i Lomékonventionen 100 Tyskland har hävdat att importen av AVS-produkter är undantagen från alla tullar enligt artikel 168.1 i Lomékonventionen, och att rådet inte kan åberopa punkt 2 a i samma artikel för att tillämpa olika behandling av traditionell respektive icke-traditionell import av AVS-bananer. 101 Härvidlag är det tillräckligt att fastställa, att importen av bananer från AVS-staterna i och med införandet av en tullkvot omfattas av artikel 168.2 a ii) i Lomékonventionen, tidigare citerad i punkt 10 ovan. I enlighet med protokoll 5 är gemenskapen skyldig att tullfritt medge import endast av den kvantitet bananer som under det bästa året före 1991 faktiskt importerats "till noll-tull" från var och en av de AVS-stater som var traditionella leverantörer. Dessutom bekräftas i bilagorna LXXIV och LXXV till protokollet, att gemenskapens enda skyldighet när det gäller AVS-staternas tillgång till den gemensamma marknaden är att bibehålla de förmåner, som vissa AVS-stater åtnjöt före Lomékonventionen. 102 Under dessa omständigheter kan grunden att artikel 168 i Lomékonventionen överträtts inte godtas. Överträdelse av bestämmelser i GATT-avtalet 103 Tyskland har hävdat att det är en förutsättning för gemenskapsrättsakters lagenlighet att de uppfyller bestämmelserna i GATT-avtalet, vilket gäller helt oberoende av frågan om detta avtals direkta effekt, och att förordningen står i strid med vissa grundläggande bestämmelser i GATT-avtalet. 104 Rådet invänder mot detta, med stöd särskilt av kommissionen, att GATT-avtalet med tanke på dess speciella karaktär inte kan åberopas för att ifrågasätta en gemenskapsrättsakts lagenlighet, utom i sådana speciella fall då gemenskapsbestämmelser antagits för att fullgöra skyldigheter inom ramen för GATT-avtalet. 105 För att avgöra om sökanden kan åberopa vissa bestämmelser i GATT-avtalet för att ifrågasätta förordningens lagenlighet skall det framhållas att domstolen har fastslagit att bestämmelserna i GATT-avtalet är bindande för gemenskapen. Den har emellertid också medgett att GATT-avtalets allmänna anda, systematik och ordalydelse måste tas i beaktande vid bedömningen av avtalets räckvidd i förhållande till gemenskapens rättsordning. 106 Enligt domstolens fasta rättspraxis kännetecknas GATT-avtalet, som enligt sin ingress grundar sig på principen om förhandlingar på grundval av "ömsesidiga och för alla parter fördelaktiga överenskommelser", av mycket flexibla bestämmelser i synnerhet vad gäller möjligheterna till undantag, vilka åtgärder som kan vidtas då exceptionella svårigheter uppstår och hur tvister mellan de avtalsslutande parterna skall regleras. 107 Domstolen har konstaterat att dessa åtgärder för reglering av tvister, alltefter omständigheterna, omfattar skriftliga framställningar eller förslag åt vilka mottagarna skall "skänka välvilligt beaktande", undersökningar som eventuellt åtföljs av framläggande av lämpliga förslag, samråd eller beslut av de avtalsslutande parterna, däri inbegripet beslut att medge vissa avtalsslutande parter rätt att upphäva tillämpningen i förhållande till andra parter av varje medgivande eller annan förpliktelse som följer av GATT-avtalet, och slutligen, i händelse av ett sådant upphävande, möjligheten för den berörda parten att frånträda avtalet. 108 Som domstolen framhållit så finns enligt artikel XIX, om vissa producenter förorsakas eller riskerar att förorsakas allvarlig skada på grund av en förpliktelse enligt GATT-avtalet eller ett medgivande i preferenshänseende, en möjlighet för en avtalsslutande part att ensidigt upphäva förpliktelsen eller återkalla eller ändra medgivandet, antingen efter samråd med samtliga avtalsslutande parter, om de berörda parterna inte kan uppnå en överenskommelse eller, om dröjsmål skulle förorsaka skada, tills vidare utan föregående samråd (se dom av den 12 december 1972 i målet 21-24/72 International Fruit Company, Rec. 1972, s. 1219, punkterna 21, 25 och 26; dom av den 24 oktober 1973 i målet 9/73, Leon, Wang. 1973, s. 1135, punkt 29; domar av den 16 mars 1983 i målet 266/81, SIOT, Rec. 1983 s. 731, punkt 28, och av den 16 mars 1983 i målet 267-269/91, SPI och SAMI, Rec. 1983, s. 801, punkt 23). 109 Dessa särskilda inslag i GATT-avtalet, till vilka domstolen hänvisat för att fastslå att ingen enskild inom gemenskapen kan åberopa sig på avtalet i en domstol för att ifrågasätta en gemenskapsrättsakts lagenlighet, utesluter också att domstolen beaktar bestämmelserna i GATT-avtalet vid bedömningen av lagenligheten av en förordning inom ramen för en talan som väckts av en medlemsstat enligt artikel 173 första stycket i fördraget. 110 Just de olika ovan angivna inslagen visar att bestämmelserna i GATT-avtalet inte är ovillkorliga, och att GATT-avtalets anda, systematik och ordalydelse inte kan läggas till grund för en skyldighet att tillerkänna dem status som internationella rättsregler, vilka är direkt tillämpliga i de avtalsslutande parternas nationella rättsordningar. 111 Eftersom det inte föreligger någon sådan skyldighet till följd av själva GATT-avtalet kan domstolen endast bedöma en gemenskapsrättsakts lagenlighet utifrån bestämmelserna i GATT-avtalet, om gemenskapen haft till syfte att uppfylla en viss bestämd förpliktelse som man iklätt sig inom ramen för GATT-avtalet, eller om gemenskapsrättsakten uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i GATT-avtalet (se dom av den 22 juni 1989 i målet 70/87, Fediol, Rec. 1989, s. 1781, och dom av den 7 maj 1991, i målet C-69/89, Nakajima mot rådet, Rec. 1991, s. 2069). 112 Följaktligen kan Tyskland inte åberopa bestämmelserna i GATT-avtalet för att ifrågasätta lagenligheten vad gäller vissa föreskrifter i förordningen. Överträdelse av bananprotokollet 113 Tyskland har hävdat att bananprotokollet utgör en integrerad del av fördraget och att alla ändringar i detta protokoll måste göras i överensstämmelse med villkoren i artikel 236 i fördraget. Undantaget från regeln om enhällighet i punkt 4 i bananprotokollet avser endast möjligheten att ändra en årlig kvot och medger inte upphävande av protokollet som helhet. 114 Det kan först konstateras att bananprotokollet faktiskt är en integrerad del av fördraget i och med att det utgör en bilaga till genomförandekonventionen om associering av utomeuropeiska länder och territorier till gemenskapen, även om denna konvention upphörde att gälla den 31 december 1962. 115 Bananprotokollet antogs emellertid som en övergångsbestämmelse i avvaktan på att villkoren för import av bananer till gemenskapen skulle göras enhetliga. Dess karaktär av övergångsbestämmelse framgår tydligt genom omnämnandet av de successiva etapperna för genomförandet av den gemensamma marknaden, där varje etapp innebär en minskning av kvoten i förhållande till importen under basåret 1956. 116 Följaktligen föreskrivs i punkt 4 tredje stycket i bananprotokollet att rådet med kvalificerad majoritet och på förslag av kommissionen får besluta att avskaffa eller ändra denna kvot, utan att det anges något förbehåll när det gäller ett sådant besluts räckvidd i tiden. 117 Om man godtar sökandens sätt att se, skulle detta dessutom innebära att det i realiteten vore helt omöjligt att upprätta en gemensam organisation av marknaderna för bananer på de villkor som anges i artikel 43.2 i fördraget. Bananprotokollet kan inte ha en sådan verkan att det leder till avsteg från en grundläggande bestämmelse i fördraget. 118 Klagomålet om överträdelse av bananprotokollet kan således inte godtas. 119 Då ingen av de grunder som anförts som stöd för kravet på ogiltigförklaring kan godtas, skall förbundsrepubliken Tysklands talan ogillas i sin helhet. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 120 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Tyskland har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för den interimistiska åtgärden. Enligt artikel 69.4 första stycket i dessa regler skall de medlemsstater och Europeiska gemenskapernas kommission, som har intervenerat, bära sina rättegångskostnader. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Sökanden skall bära rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för den interimistiska åtgärden. 3) Intervenienterna skall bära sina egna rättegångskostnader.