62019TJ0825 TRIBUNALENS DOM (första avdelningen i utökad sammansättning) den 22 mars 2023 ( *1 ) ”Miljö – Förordning (EU) nr 517/2014 – Flourerade växthusgaser – Elektroniskt register över kvoter för utsläppande på marknaden av fluorkolväten – Företag med samma verkliga huvudman – En enda producent eller importör – Rättsakt som går någon emot – Berättigat intresse av att få saken prövad – Upptagande till prövning – Yrkande om justering av talan – Avvisning – Invändning om rättsstridighet – Tolkning av en genomförandeförordning i enlighet med grundförordningen – Kommissionens genomförandebefogenheter” I målen T‑825/19 och T‑826/19, Tazzetti SpA , Volpiano (Italien), företrätt av M. Condinanzi, Johnson och Blevins, advokater, sökande i mål T‑825/19, Tazzetti SA , Madrid (Spanien), företrätt av M. Condinanzi, Johnson och Blevins, advokater, sökande i mål T‑826/19, mot Europeiska kommissionen , företrädd av Gonzalez och E. Sanfrutos Cano, båda i egenskap av ombud, svarande, meddelar TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning), Vid överläggningen sammansatt av ordföranden Boyd, samt domarna Horne (referent), N. Półtorak, Watson och M. Stancu, justitiesekreterare: handläggaren Solis Ruiz, efter den skriftliga delen av förfarandet i vart och ett av målen, efter förhandlingen den 10 maj 2022, där mål T‑825/19 och T‑826/19 förenats, följande Dom ( 1 ) 1 Sökanden i mål T‑825/19, Tazzetti SpA, och sökanden i mål T‑826/19, Tazzetti SA, väckte den 4 december 2019 talan i enlighet med artikel 263 FEUF, med yrkande om ogiltigförklaring dels av kommissionens beslut enligt tre skrivelser av den 27 och den 30 september 2019, och två e-postmeddelanden av den 6 och den 20 november 2019, vilka antagits med stöd av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/661 av den 25 april 2019 om säkerställande av ett välfungerande elektroniskt register över kvoter för utsläppande på marknaden av fluorkolväten ( EUT L 112, 2019, s. 11 ), dels av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/1604 av den 23 oktober 2020, om fastställande, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 517/2014 om fluorerade växthusgaser, av referensvärden för perioden 1 januari 2021–31 december 2023 för varje producent eller importör som lagligen har släppt ut fluorkolväten på unionsmarknaden från och med den 1 januari 2015 enligt vad som rapporterats i enlighet med den förordningen ( EUT L 364, 2020, s. 1 ). [ utelämnas ] III. Förfarandet och parternas yrkanden 33 I mål T‑825/19 har det italienska bolaget i sin ansökan yrkat att tribunalen ska – ogiltigförklara beslutet i den första skrivelsen av den 27 september 2019, – ogiltigförklara beslutet i den andra skrivelsen av den 27 september 2019, – ogiltigförklara beslutet i skrivelsen av den 30 september 2019, – ogiltigförklara beslutet i e-postmeddelandet av den 6 november 2019, särskilt i den del Tazzetti SARL anses vara en enda deklarant, – ogiltigförklara beslutet i e-postmeddelandet av den 20 november 2019, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 34 I den inlaga om justering av talan som ingavs den 18 januari 2021 har det italienska bolaget dessutom yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara genomförandebeslut 2020/1604. 35 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska – avvisa talan, – i andra hand, ogilla den, och – förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. 36 Genom beslut av den 17 december 2020 förordnade tribunalen om att den invändning om rättegångshinder som kommissionen framställt med stöd av artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler skulle prövas i samband med prövningen av målet i sak. 37 I mål T‑826/19 har det spanska bolaget i sin ansökan yrkat att tribunalen ska – ogiltigförklara beslutet i den första skrivelsen av den 27 september 2019, – ogiltigförklara beslutet i den andra skrivelsen av den 27 september 2019, – ogiltigförklara beslutet i skrivelsen av den 30 september 2019, – ogiltigförklara beslutet i e-postmeddelandet av den 6 november 2019, – ogiltigförklara beslutet i e-postmeddelandet av den 20 november 2019, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 38 I den inlaga om justering av talan som ingavs den 6 januari 2021 har det spanska bolaget dessutom yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara genomförandebeslut 2020/1604. 39 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska – avvisa talan, – i andra hand, ogilla den, och – förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. 40 Genom beslut av den 17 december 2020 förordnade tribunalen om att den invändning om rättegångshinder som kommissionen framställt med stöd av artikel 130.1 i rättegångsreglerna skulle prövas i samband med prövningen av målet i sak. IV. Rättslig bedömning [ utlämnas ] A. Talan mot den andra skrivelsen av den 27 september 2019, skrivelsen av den 30 september 2019 och e-postmeddelandet av den 20 november 2019 [ utlämnas ] 1. Prövning i sak 129 Sökandena har åberopat åtta grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna. Dessa grunder är i huvudsak identiska i de båda målen. [ utlämnas ] 131 Tribunalen kommer först att göra en gemensam prövning av den första och den andra grunden i de båda målen. 132 Sökandena har för det första gjort gällande att även om artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 ska tolkas i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 517/2014, omfattas de inte av tillämpningsområdet för regeln om en enda producent eller importör, vilket innebär att de angripna rättsakterna är rättsstridiga. 133 För det fall att anmärkningen avseende konform tolkning underkänns har sökandena för det andra hävdat att tribunalen ska godta de invändningar som framställts i de båda målen om att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 är rättsstridig, med följden att denna bestämmelse inte ska tillämpas och att de angripna rättsakterna ska ogiltigförklaras. a) Invändningen avseende att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 ska tolkas konformt med förordning nr 517/2014 134 Inledningsvis ska det noteras att tribunalen har slagit fast att även om det följer av fast rättspraxis att en genomförandeförordning, om möjligt, ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen, är denna rättspraxis inte tillämplig när det rör sig om en bestämmelse i en genomförandeförordning vars innebörd är klar och entydig och som således inte kräver någon tolkning. I annat fall skulle principen om konform tolkning av unionens sekundärrätt tjäna som grund för att tolka en sådan bestämmelse contra legem, vilket inte kan tillåtas (se, dom av den 15 september 2021, Daimler/kommissionen, T‑359/19 , EU:T:2021:568 , punkt 92 och där angiven rättspraxis). 135 Genomförandeförordning 2019/661 är, såsom framgår av dess rubrik, just en genomförandeförordning, och grundar sig enligt sina egna hänvisningar på förordning nr 517/2014 och särskilt på artikel 17.2 i den förordningen. Det innebär att genomförandeförordning 2019/661 är en förordning som syftar till att förordning nr 517/2014 ska genomföras. Den rättspraxis som nämnts ovan är således tillämplig vad gäller förhållandet mellan dessa båda förordningar. 136 Vidare följer det av artikel 16.1 i förordning nr 517/2014 att senast den 31 oktober 2014 skulle genomförandebeslut antas för att fastställa gränsvärdet för de producenter och importörer som rapporterat att de släppt ut fluorkolväten på marknaden under 2009–2012 (nedan kallade historiska aktörer). 137 Enligt artikel 16.2 i förordning nr 517/2014 får producenter och importörer som inte har rapporterat något utsläppande på marknaden av fluorkolväten under 2009–2012 (nedan kallade nya aktörer) deklarera sin avsikt att släppa ut fluorkolväten på marknaden under påföljande år. 138 Det framgår av artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 att senast den 31 oktober 2017 och vart tredje år därefter ska kommissionen göra en ny beräkning av referensvärdena för de producenter och importörer som avses i punkterna 1 och 2 i den artikeln och som deklarerat att de släppt ut fluorkolväten på marknaden från och med den 1 januari 2015. Detta innebär att sedan 2017 har ett referensvärde fastställts både för historiska och nya aktörer som släppt ut flourkolväten på marknaden under den relevanta tidsperioden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2021, Krajowa Izba Morris i Klimatyzacji/kommissionen, T‑126/19 , EU:T:2021:360 , punkt 62 ). 139 Av artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 följer dessutom att särskilda regler gäller för de producenter och importörer som omfattas av artikel 16.2 i förordning nr 517/2014 respektive artikel 16.3 i samma förordning, och som har en och samma verkliga huvudman. De producenter och importörer som omfattas av artikel 16.2 i förordning nr 517/2014 anses nämligen vara en enda deklarant, och de som omfattas av artikel 16.3 i samma förordning anses vara en enda producent eller importör. 140 I förevarande fall är det utrett att sökandena har rapporterat att de släppt ut fluorkolväten på marknaden från och med den 1 januari 2015 och att de således omfattas av det förfarande för att omräkna deras referensvärden som föreskrivs i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014. De har hävdat att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661, tolkad i enlighet med förordning nr 517/2014, inte borde ha tillämpats på dem, eftersom de är historiska aktörer och det endast är nya aktörer som omfattas av denna bestämmelse. 141 Såsom kommissionen har påpekat framgår det klart och tydligt av ordalydelsen i artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 att denna bestämmelse är tillämplig såväl på nya aktörer som rapporterat i enlighet med artikel 16.2 i förordning nr 517/2014, som på alla producenter och importörer som omfattas av det förfarande för omräkning av referensvärden som föreskrivs i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014, och att det beträffande dessa producenter och importörer inte föreskrivs något undantag till förmån för historiska aktörer. 142 Om bestämmelserna i genomförandeförordningen ska tolkas konformt med förordning nr 517/2014, såsom sökandena förespråkat, skulle det följaktligen resultera i att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 tolkades contra legem, vilket inte kan tillåtas. 143 Sökandena kan därför inte vinna framgång med sitt argument att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 ska tolkas konformt med förordning nr 517/2014. 144 Tribunalen kommer sålunda att fortfara genom att pröva de invändningar om rättsstridighet avseende genomförandeförordning 2019/661 som framställts i de båda målen. b) Invändningarna om rättsstridighet 145 Det ska inledningsvis noteras att vid förhandlingen uppgav sökandena att invändningarna om rättsstridighet i de båda målen grundar sig på ett åsidosättande av artikel 16.5 och artikel 17.2 i förordning nr 517/2014, artikel 291 FEUF, samt proportionalitetsprincipen. 146 Kommissionen har hävdat att det inte framgår av sökandenas inlagor att de har åberopat proportionalitetsprincipen till stöd för sina invändningar om rättsstridighet. 147 I sina inlagor har kommissionen dock inte bestridit att sökanden åberopat ett åsidosättande av artikel 17.2 i förordning nr 517/2014 och artikel 291 FEUF, varför tribunalen först kommer att pröva sökandenas argument avseende dessa bestämmelser. 148 Sökandena har gjort gällande att trots att kommissionens genomförandebefogenhet enligt artikel 17 i förordning nr 517/2014 begränsas till hanteringen av flourkolväteregistret, har artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 ändrat själva funktionen hos det system med kvoter för fluorkolväten som inrättats genom förordning nr 517/2014, vilket strider mot artikel 291 FEUF. 149 Sökandena har för det första hävdat att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 är rättsstridig, eftersom den ändrar reglerna om ”fördelningen” av kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden, det vill säga företagens rätt att tilldelas egna kvoter. 150 För det andra anser sökandena att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 resulterar i att företag som inte anses vara en enda producent eller importör förbjuds att överföra kvoter för utsläppande av fluorkolväten. 151 Kommissionen är av uppfattningen att den regel som infördes genom artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 inte medförde någon ändring av systemet med tilldelning av kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden. För företag med samma verkliga huvudman innebär bestämmelsen endast att en aktör som tilldelats ett samlat referensvärde och motsvarande kvoter för utsläppande av flourkolväten betraktas som en enda producent eller importör, varvid det samlade referensvärdet alltid fastställs på grundval av de mängder fluorkolväten som tidigare släppts ut på marknaden. Denna regel gör det således möjligt att förhindra att kvotsystemet kringgås genom att en och samma verkliga huvudman inför flera företag i registret för att tilldelas ytterligare kvoter för utsläppande av fluorkolväten, och därigenom säkerställa att operatörerna på marknaden behandlas lika. 152 Det framgår dessutom av skäl 19 i förordning nr 517/2014 att en överlåtelse av kvoter för fluorkolväten inte sker i vinstsyfte, utan ska bevara flexibiliteten på marknaden, vilket innebär att om ett företag som är knutet till en enda producent eller importör förlorar möjligheten att överlåta kvoter är detta förenligt med unionslagstiftarens mål. 153 Sökandena har således inte visat på vilket sätt genomförandeförordning 2019/661 strider mot artikel 291.2 FEUF. Av skäl 18 och artikel 17.1 i förordning nr 517/2014 framgår dessutom att flourkolväteregistret syftar till att kvotsystemet ska kunna genomföras effektivt, och av artikel 17.2 i samma förordning följer att kommissionen ska se till att registret fungerar väl. 154 Tribunalen noterar härvidlag att det framgår av artikel 291.2 FEUF att om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, ska kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall och i de fall som anges i artiklarna 24 och 26 FEU, rådet tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. Enligt artikel 291.4 FEUF ska ordet ”genomförande” införas i rubriken till genomförandeakterna. 155 Det följer av genomförandeförordning 2019/661 att den grundar sig på artikel 17.2 i förordning nr 517/2014, där det föreskrivs att kommissionen får, i den mån som krävs, genom genomförandeakter säkerställa att registret fungerar väl. Denna bestämmelse är följaktligen en tillämpning av artikel 291.2 FEUF. Den genomförandebefogenhet som kommissionen tilldelats avgränsas således både av artikel 291.2 FEUF och av artikel 17.2 i förordning nr 517/2014. 156 När en genomförandebefogenhet tilldelas kommissionen på grundval av artikel 291.2 FEUF är det kommissionens uppgift att precisera innehållet i lagstiftningsakten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2014, parlamentet/kommissionen, C‑65/13 , EU:C:2014:2289 , punkt 43 ). 157 Kommissionen preciserar lagstiftningsaktens innehåll om bestämmelserna i den genomförandeakt som kommissionen antar dels är förenliga med de allmänna grundläggande målen som lagstiftningsakten eftersträvar, dels är nödvändiga och lämpliga för lagstiftningsaktens genomförande utan att komplettera eller ändra denna, även i dess icke väsentliga delar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2014, parlamentet/kommissionen, C‑65/13 , EU:C:2014:2289 , punkt 45 och 46 ). 158 Det följer för övrigt av artikel 17.1 i förordning nr 517/2014 att kommissionen senast den 1 januari 2015 ska inrätta ett register över kvoter för utsläppande på marknaden av flourkolväten, och säkerställa att det fungerar väl. 159 Enligt skäl 18 i förordning nr 517/2014 bör kommissionen se till att det inrättas ett register för administrering av kvoterna för utsläppande av fluorkolväten, inbegripet rapportering av utrustning som släppts ut på marknaden. 160 Det följer av ovannämnda bestämmelser att enligt artikel 17.2 i förordning nr 517/2014 har kommissionen endast tilldelats befogenhet att säkerställa ett välfungerande register för administrering av kvoterna för utsläppande av fluorkolväten på marknaden, inbegripet för rapportering av utrustning som släppts ut på marknaden. 161 I förevarande fall ska det således prövas huruvida sökandena har fog för uppfattningen att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 går utöver den befogenhet som föreskrivs i artikel 17.2 i förordning nr 517/2014, med beaktande av de gränser som enligt artikel 291.2 FEUF gäller för varje genomförandebefogenhet. Det ska närmare bestämt prövas huruvida kommissionen, såsom sökandena har hävdat, har kompletterat eller ändrat förordning nr 517/2014, dels vad gäller företagens rätt att tilldelas kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden, dels vad gäller deras rätt att överlåta dylika kvoter. 1) Huruvida artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 kompletterar eller ändrar förordning nr 517/2014 i fråga om företagens rätt att tilldelas kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden 162 Sökandena har gjort gällande att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 är rättsstridig, eftersom den innebär att vissa företag fråntas egna kvoter för utsläppande av fluorkolväten som de förfogade över innan denna bestämmelse trädde i kraft. 163 Det förhåller sig visserligen så, att i förevarande fall har artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 faktiskt haft en sådan effekt vid omräkningen av referensvärdena (se punkterna 80–86 ovan). 164 Det framgår emellertid av punkt 1 i bilaga VI till förordning nr 517/2014 om fastställande av en fördelningsmekanism att när ett referensvärde fastställs för ett företag ska företaget tilldelas en kvot för utsläppande av flourkolväten. 165 Tribunalen ska således pröva bestämmelserna i förordning nr 517/2014 om företagens rätt att få ett referensvärde fastställt och därmed tilldelas av kvoter för utsläppande av fluorkolväten, för att avgöra om de har ändrats eller kompletterats genom artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661. 166 I artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 föreskrivs att senast den 31 oktober 2017 och vart tredje år därefter ska kommissionen göra en ny beräkning av referensvärdena för de producenter och importörer som avses i punkterna 1 och 2 i den artikeln med utgångspunkt i det årliga genomsnittet av de mängder fluorkolväten som lagligen släpps ut på marknaden från och med den 1 januari 2015 enligt vad som rapporterats i enlighet med artikel 19 för de tillgängliga åren. 167 I förordning nr 517/2014 ges ingen definition av begreppet ”producenter och importörer”, i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse. 168 Innan innebörden av artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 kan fastställas ska det därför först preciseras vad som avses med begreppet ”producenter och importörer”, i den mening som avses i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014. i) Begreppet ”producenter och importörer” i den mening som avses i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 169 För att precisera begreppet ”producenter och importörer” i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014, vid tolkningen av denna unionsbestämmelse, ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se dom av den 7 maj 2019, Tyskland/kommissionen, T‑239/17 , EU:T:2019:289 , punkt 40 och där angiven rättspraxis). 170 Kommissionen har vid förhandlingen gjort gällande att detta uttryck ska tolkas mot bakgrund av begreppet ”företag” i artikel 2.30 i samma förordning. 171 Det föreskrivs i artikel 2 led 30 a–c i förordning nr 517/2014, i de delar som är relevanta i förevarande fall, att med begreppet företag avses varje fysisk eller juridisk person som bland annat producerar eller importerar eller släpper ut fluorerade växthusgaser på marknaden, och enligt punkt 2 i samma artikel utgör flourkolväten sådana gaser. 172 Enligt kommissionens tolkning avser således hänvisningen till ”producenter och importörer” i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 företag i den mening som avses i artikel 2.30 i samma förordning, det vill säga varje fysisk eller juridisk person som producerar eller importerar eller släpper ut fluorkolväten på marknaden. 173 Till stöd för kommissionens synsätt ska det för det första noteras att unionslagstiftaren har använt begreppen företag, producent och importör utan åtskillnad. 174 Först och främst föreskrivs i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 att förfarandet för att göra en ny beräkning av referensvärdena ska tillämpas på de producenter och importörer som avses i punkt 1 och 2 i samma artikel. 175 I artikel 16.2 första stycket i förordning nr 517/2014 används begreppet producenter och importörer. I tredje stycket i denna artikel föreskrivs emellertid att innan ”företag” lämnar in en deklaration enligt punkterna 2 och 4 i den artikeln ska de anmäla sig till flourkolväteregistret. De producenter och importörer som avses i första stycket är således företag enligt tredje stycket. 176 I skäl 16 i förordning nr 517/2014 anges vidare att genom att regelbundet räkna om referensvärdena och kvoterna bör kommissionen se till att ”företagen” får möjlighet att fortsätta sin verksamhet på grundval av de genomsnittliga volymer de har släppt ut på marknaden de senaste åren. 177 Slutligen återfinns uttrycket ”varje företag” i artikel 19.6 i förordning nr 517/2014 för att införa särskilda skyldigheter för ”varje producent [och] importör” som avses i punkt 1 i samma bestämmelse och som rapporterar om utsläppande på marknaden av 10000 ton koldioxidekvivalenter eller mer av fluorkolväten under föregående kalenderår. 178 För det andra är det uteslutet att tolka bestämmelserna i artikel 16.1 och 16.3 i förordning nr 517/2014 så, att de producenter och importörer som avses i denna punkt 3 är enskilda fysiska eller juridiska personer. 179 I artikel 16.1 i förordning nr 517/2014, till vilken det hänvisas i punkt 3 i samma artikel, föreskrivs nämligen att kommissionen för varje producent eller importör som har rapporterat uppgifter i enlighet med artikel 6 i förordning nr 842/2006 ska fastställa ett referensvärde baserat på de rapporterade mängder fluorkolväten som vederbörande har släppt ut på marknaden under 2009–2012. 180 I artikel 6.1 a och b i förordning nr 842/2006 föreskrevs att varje producent, importör eller exportör av fluorerade växthusgaser senast den 31 mars 2008 och därefter varje år skulle meddela vissa uppgifter till kommissionen och den berörda medlemsstaten. Denna skyldighet gällde bland annat ”varje producent som framställer mer än ett ton fluorerade växthusgaser per år” och ”varje importör som importerar mer än ett ton fluorerade växthusgaser per år”. 181 Begreppen producent eller importör definieras visserligen inte i förordning nr 842/2006, men det framgår av en bokstavstolkning av förordningens bestämmelser, särskilt hänvisningen till ”varje producent” och ”varje importör”, att varje fysisk eller juridisk person som producerade eller importerade minst ett ton fluorerade växthusgaser per år avsågs. 182 Det ska för övrigt påpekas att skäl 15 i förordning nr 517/2014, angående de kvantitativa begränsningar som är tillämpliga på aktörer som har släppt ut fluorkolväten på marknaden under referensperioden 2009–2012, refererar till beräkningen av referensvärden och tilldelning av kvoter till ”enskilda producenter och importörer”. 183 För det tredje stöds tolkningen att de producenter och importörer som avses i artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 är enskilda fysiska eller juridiska personer av hänvisningarna till ”varje producent och importör” i skäl 14 jämte artikel 16.1 och 16.5 i förordning nr 517/2014. 184 Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 tolkas så, att varje företag, det vill säga en enskild fysisk eller juridisk person som lagligen har släppt ut fluorkolväten på marknaden från och med den 1 januari 2015 och som har rapporterat i enlighet med artikel 19 i förordning nr 517/2014, har rätt att få ett referensvärde fastställt vid den treåriga omräkningen av referensvärdena. ii) Innebörden av artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 185 Det föreskrivs i artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 att vid omräkningen av referensvärdena i enlighet med artikel 16.3 i förordning nr 517/2014 ska alla företag med samma verkliga huvudman anses vara en enda producent eller importör, och denna enda producent eller importör ska vara det företag som registrerades först eller, om det är lämpligt, ett annat registrerat företag som angivits av den verkliga huvudmannen. 186 Det ska inledningsvis noteras att det framgår av skäl 5 i genomförandeförordning 2019/661 att bestämmelserna i artikel 7 i genomförandeförordningen syftar till att undvika att kraven för kvottilldelning kringgås eller missbrukas. Särskilt om samma verkliga huvudman registrerar flera företag i syfte att få högre tilldelning av kvoter än ett enskilt företags del av den maximala mängden flourkolväten som får släppas ut på marknaden i unionen, bör sådana företag som är registrerade med samma verkliga huvudman anses vara ett enda företag. 187 Såsom kommissionen angav vid förhandlingen, införs genom genomförandeförordning 2019/661 en ny regel som gör det möjligt för kommissionen att behandla flera enskilda juridiska personer med samma verkliga huvudman som en enda enhet, för att undvika att en huvudman till ett företag som redan är inskrivet i flourkolväteregistret bildar nya företag i det enda syftet att dessa ska deklarera sin avsikt att släppa ut fluorkolväten på marknaden påföljande år med stöd av artikel 16.2 i förordning nr 517/2014, och således erhålla kvoter för utsläppande av fluorkolväten och slutligen – i enlighet med artikel 16.3 i samma förordning – få ett referensvärde fastställt på grundval av de mängder flourkolväten som lagligen släppts ut på marknaden. 188 Begreppet företag i den mening som avses i artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 ska således, i likhet med begreppet företag i den mening som avses i förordning nr 517/2014, tolkas så, att det avser en enskild fysisk eller juridisk person. 189 Vidare ska det noteras att genom att anta artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 införde kommissionen ytterligare villkor gällande rätten för företag med samma verkliga huvudman att få egna referensvärden fastställda, vilka inte framgår av artikel 16.3 i förordning nr 517/2014. 190 Enligt artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 har vissa företag som anses vara en enda producent eller importör rätt att få ett enda referensvärde fastställt på grundval av deras egen rapportering i enlighet med artikel 19 i förordning nr 517/2014, i likhet med vad som gäller för företag med samma verkliga huvudman och deras rapportering. 191 Omvänt har andra företag, som trots att de har släppt ut fluorkolväten på marknaden och har rapporterat i enlighet med artikel 19 i förordning nr 517/2014, inte rätt till ett eget referensvärde om detta värde har tilldelats ett annat företag med samma verkliga huvudman som uppfyller villkoren för att betraktas som en enda producent eller importör. 192 De villkor som det hänvisats till ovan medför således en ändring av den ordning som införts genom artikel 16.3 i förordning nr 517/2014, och som innebär att varje företag som lagligen släppt ut fluorkolväten på marknaden från och med den 1 januari 2015 och har rapporterat i enlighet med artikel 19 i förordning nr 517/2014 har rätt att få ett referensvärde fastställt vid den treåriga omräkningen av dessa värden, utan att identiteten på företagens verkliga huvudmän är relevant i detta avseende. 193 Dessutom har sökandena med rätta påpekat att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 även ändrar det system för att tilldela kvoter för utsläppande av fluorkolväten som införts genom förordning nr 517/2014. 194 Enligt punkt 1 i bilaga VI till förordning nr 517/2014 tilldelas en enda producent eller importör i den mening som avses i artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661, på grundval av sitt eget referensvärde, inte bara kvoterna för utsläppande av fluorkolväten motsvarande de mängder som denne släppt ut på marknaden från och med den 1 januari 2015, utan även kvoterna för de mängder fluorkolväten som släppts ut på marknaden från och med den 1 januari 2015 av företag med samma verkliga huvudman. I avsaknad av artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 skulle detta företag inte ha ansetts utgöra en enda producent eller importör, och det skulle därför ha erhållit kvoter motsvarade ett referensvärde som fastställts enbart på grundval av de mängder fluorkolväten som företaget släppt ut på marknaden från och med den 1 januari 2015. 195 Företag som har samma verkliga huvudman som en enda producent eller importör förlorar däremot sin rätt till ett eget referensvärde, och därmed också rätten att tilldelas egna kvoter för utsläppande av flourkolväten på grundval av ett sådant värde, medan de skulle ha haft rätt att tilldelas sådana kvoter i avsaknad av artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661. 196 Av det ovan anförda följer att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 har medfört en ändring av de rättigheter som tillkommer de berörda företagen enligt förordning nr 517/2014 vad gäller möjligheten att få ett eget referensvärde och att tilldelas egna kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden. 2) Huruvida artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 kompletterar eller ändrar förordning nr 517/2014 i fråga om företagens rätt att överlåta kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden 197 Enligt artikel 18.1 i förordning nr 517/2014 får varje producent eller importör för vilken ett referensvärde har fastställts i enlighet med artikel 16.1 eller 16.3 i samma förordning och som har tilldelats en kvot i enlighet med artikel 16.5 i denna förordning överföra denna kvot. 198 Härav följer att rätten att överlåta en kvot för utsläppande av flourkolväten är förbehållen företag som har tilldelats en kvot på grundval av ett referensvärde. 199 Det framgår av punkterna 189–192 ovan att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 får till följd att företag med samma verkliga huvudman som en enda producent eller importör har förlorat den rätt till ett eget referensvärde som de hade innan denna bestämmelse trädde i kraft, direkt på grundval av artikel 16.3 i förordning nr 517/2014. 200 Ovanstående innebär att även om dessa företag kan agera som mottagare av överförda kvoter för utsläppande av flourkolväten kan de inte längre själva, sedan genomförandeförordning 2019/661 trädde i kraft, uppfylla de villkor som föreskrivs i artikel 18.1 i förordning nr 517/2014 för att överföra sådana kvoter. 201 Det är styrkt att det finns en marknad för att handla med kvoter för utsläppande av florkolväten (se punkt 100 ovan), och ovannämnda företag har förlorat sin rätt att överlåta kvoter på denna marknad. 202 Det ska tilläggas att denna förlust av rätten att överföra kvoter för utsläppande av flourkolväten även omfattar företag som, i likhet med det spanska företaget, släpper ut fluorkolväten på marknaden alltsedan förordning nr 517/2014 trädde i kraft, trots att det anges i kommissionens rapport av den 13 juli 2017 med en utvärdering av metoden för tilldelning av kvoter i enlighet med förordning (EU) nr 517/2014 (COM(2017) 377 (final)) att begränsningen av rätten att överföra kvoter har införts för att förhindra att företag som inte deltar i denna handel ska ansöka om gratis tilldelning av kvoter endast i syfte att sälja dem. 203 Sökandena har därför fog för sin uppfattning att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 ändrar förordning nr 517/2014 i fråga om företagens rätt att överlåta kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden. 3) Slutsats 204 Av det ovan anförda följer att genom att anta artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661, ändrade kommissionen de berörda företagen rättigheter enligt förordning nr 517/2014 i fråga om att få ett referensvärde fastställt, möjligheten att tilldelas egna kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden, samt möjligheten att överföra dessa kvoter. 205 Sökandena har således med rätta gjort gällande att kommissionen överskridit sin genomförandebefogenhet enligt artikel 17.2 i förordning nr 517/2014. 206 Det följer nämligen av denna bestämmelse att kommissionen endast har befogenhet att säkerställa att flourkolväteregistret fungerar väl, då detta register är ett verktyg för administreringen av kvoterna för utsläppande av fluorkolväten på marknaden, inbegripet rapportering av utrustning som släppts ut på marknaden (se punkt 160 ovan). Bestämmelsen i artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 avser emellertid inte administreringen av kvoter, utsläppande på marknaden av fluorkolväten eller viss rapportering, för att säkerställa att flourkolväteregistret fungerar väl. Eftersom denna bestämmelse direkt påverkar de berörda företagens rätt att få ett referensvärde, att tilldelas kvoter för utsläppande fluorkolväten och att överföra dessa kvoter, ändrar den själva funktionen i systemet med kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden. 207 Sökandena har med rätta påpekat att genom att ha infört artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 har kommissionen ändrat själva funktionen i kvotsystemet, och således inte begränsat sig till att enbart precisera bestämmelserna i förordning nr 517/2014 för att säkerställa enhetliga genomförandevillkor, utan har ändrat förordningen i strid med de gränser som gäller för dess genomförandebefogenhet enligt artikel 291.2 FEUF. 208 Kommissionen har hävdat att artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 är irrelevant för den totala mängd fluorkolvätekvoter som ska tilldelas samtliga företag med samma verkliga huvudman i förevarande fall, men den omständigheten påverkar inte de slutsatser som dragits ovan, nämligen att kommissionen har ändrat de berörda företagens rätt att få ett referensvärde fastställt, deras möjlighet att tilldelas egna kvoter för utsläppande av fluorkolväten på marknaden, samt deras möjlighet att överföra dessa kvoter. 209 Vad gäller kommissionens argument att syftet med artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 är att säkerställa att företag behandlas lika och att undvika att de överskrider den kvot fluorkolväten som de tilldelats, konstaterar tribunalen att detta argument i vilket fall inte kan motivera ett undantag från bestämmelserna i artikel 17.2 i förordning nr 517/2014 och artikel 291 FEUF vad gäller omfattningen av befogenheten att vidta genomförandeåtgärder. 210 Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att kommissionen inte hade befogenhet att anta artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661. 211 Artikel 7.1 i genomförandeförordning 2019/661 är således en rättsstridig bestämmelse som inte kan tillämpas i förevarande fall. 212 Följaktligen ska de beslut som framgår av de angripna rättsakterna och som antagits med stöd av denna rättsstridiga bestämmelse ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga argument som sökandena anfört till stöd för sin invändning om rättsstridighet, eller de övriga grunder som åberopats. 213 Av samma skäl ska e-postmeddelandet av den 20 november 2019, i den del det är riktat till sökandena och således utgör en rättsakt som bekräftar de angripna rättsakterna (se punkt 127 ovan), ogiltigförklaras. [ utelämnas ] Mot denna bakgrund beslutar TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning) följande: 1) Målen T‑825/19 och T‑826/19 förenas vad gäller domen. 2) Europeiska kommissionens beslut i den andra skrivelsen av den 27 september 2019, i skrivelsen av den 30 september 2019, och i e‑postmeddelandet av den 20 november 2019 ogiltigförklaras i den del de riktar sig till Tazzetti SpA och Tazzetti SA. 3) Talan ogillas i övrigt. 4) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Tazzetti SpA och Tazzetti SA. Rosales Woude Kanninen Półtorak Porchia Stancu Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 mars 2023. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: italienska. ( 1 ) Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras