62015CJ0316 DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 16 november 2016 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande — Frihet att tillhandahålla tjänster — Direktiv 2006/123/EG — Artikel 13.2 — Tillståndsförfaranden — Begreppet kostnader som de kan medföra” I mål C‑316/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cox (Högsta domstolen i Förenade kungariket) genom beslut av den 22 juni 2015, som inkom till domstolen den 26 juni 2015, i målet The Queen , på begäran av Adams , med firman ”Simply Pleasure Ltd”, Vaughan, Harmony Ltd, Gatisle Ltd , med firman ”Moore”, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd, Swish Publications Ltd mot Westminster City Council, ytterligare deltagare i rättegången: The Architects’ Registration Board, The Solicitors’ Regulation Authority, The Bar Standards Board, The Care Quality Commission, The Farriers’ Registration Council, The Law Society, The Bar Council, The Local Government Association, Hanson, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Franklin samt domarna M. Vilaras, Orr, M. Safjan (referent) och Daniel, generaladvokat: M. Wathelet, justitiesekreterare: handläggaren Mitchell, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 juni 2016, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Adams, med firman ”Simply Pleasure Ltd”, Vaughan, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, med firman ”Moore”, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd, Swish Publications Ltd, genom Martin och Calderon, barristers, Robinson, QC, White, barrister, samt Fowler och Brown, solicitors, — Westminster City Council, genom Goodwin, i egenskap av ombud, biträdd av Foley, QC, N. Lieven, QC, Gray och Collins, barristers, — Nederländernas regering, genom M. Bulterman, Nguyen och M. Gijzen, samtliga i egenskap av ombud, — Europeiska kommissionen, genom Johnston och T. Scharf, båda i egenskap av ombud, och efter att den 28 juli 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ( EUT L 376, 2006, s. 36 ) (nedan kallat tjänstedirektivet). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Schroeder, med firman ”Simply Pleasure Ltd”, Vaughan, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, med firman ”Moore”, Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd och Swish Publications Ltd (nedan kallade Adams m.fl.), å ena sidan, och Westminster City Council (kommunfullmäktige i kommunen Westminster, Förenade kungariket), angående en avgift som ska betalas i samband med en ansökan om tillstånd eller förnyelse av tillstånd att driva en inrättning för handel med erotiska produkter och/eller visning av pornografisk film (nedan kallad erotisk affärsinrättning). Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 Skälen 39, 42, 43 och 49 i tjänstedirektivet har följande lydelse: ”(39) Begreppet 'tillståndsförfarande’ bör omfatta bland annat de administrativa förfaranden genom vilka tillstånd, licenser, godkännanden eller koncessioner beviljas, och även skyldigheten, för att kunna utöva den berörda verksamheten, att vara registrerad som tillhörig viss yrkeskategori eller införd i ett register, en matrikel eller en databas, att vara officiellt utsedd som medlem i ett organ eller att inneha en yrkeslegitimation. Ett tillstånd kan beviljas antingen genom ett formellt beslut eller genom ett indirekt sådant, vilket exempelvis innebär att den behöriga myndigheten inte uttalar sig eller att den berörda parten ska vänta på mottagningsbeviset för sin anmälan innan den berörda verksamheten kan inledas eller betraktas som laglig. … (42) Bestämmelserna om administrativa förfaranden bör inte syfta till att harmonisera administrativa förfaranden utan till att avlägsna alltför tungrodda tillståndsförfaranden och formaliteter som hindrar etableringsfriheten och bildandet av nya tjänsteföretag. (43) En av de grundläggande svårigheterna, som särskilt små och medelstora företag stöter på då de vill få tillträde till och bedriva tjänsteverksamhet, är de komplicerade och utdragna administrativa förfarandena och den rättsliga osäkerhet som är förbunden med dessa. Av detta skäl är det nödvändigt att med utgångspunkt i de initiativ för modernisering och god förvaltningssed som tagits på gemenskapsnivå och nationell nivå, fastställa principer för administrativ förenkling, bland annat genom att begränsa skyldigheten att begära förhandstillstånd till fall där detta är absolut nödvändigt och införa principen om tyst medgivande från de behöriga myndigheternas sida när en viss tid har förflutit. Sådana moderniseringsåtgärder har – utan att påverka kraven på öppenhet och aktuell information om aktörerna – till syfte att undanröja förseningar, kostnader och den avskräckande verkan som t.ex. uppstår på grund av onödiga, alltför komplicerade eller tungrodda förfaranden, dubbelarbete, onödigt byråkratiska förfaranden i samband med att dokument lämnas in, behöriga myndigheters godtyckliga bedömningar, oprecisa eller orimligt långa tidsfrister för att erhålla svar, beviljade tillstånds begränsade giltighetstid eller orimliga avgifter och sanktioner. Sådana företeelser verkar särskilt avskräckande på tjänsteleverantörer som önskar utveckla sin verksamhet i andra medlemsstater och nödvändiggör en samordnad modernisering inom en utvidgad inre marknad med 25 medlemsstater. … (49) Den avgift som de gemensamma kontaktpunkterna får debitera bör stå i proportion till kostnaden för de förfaranden och formaliteter som de har att ombesörja. Detta bör inte hindra medlemsstaterna från att anförtro de gemensamma kontaktpunkterna uppgiften att ta in andra administrativa avgifter som t.ex. tillsynsmyndigheternas avgifter.” 4 I artikel 1.1 i tjänstedirektivet anges följande: ”I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.” 5 I artikel 4 led 6 i direktivet definieras ”tillståndsförfarande” som ”förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet”. 6 I artikel 9 i samma direktiv, med rubriken ”Tillståndsförfaranden”, föreskrivs följande i punkt 1: ”Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda: a) Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga. b) Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. c) Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.” 7 I artikel 10 i tjänstedirektivet, med rubriken ”Villkor för tillståndsgivning”, föreskrivs följande: ”1. Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning. 2. De kriterier som avses i punkt 1 skall vara a) icke-diskriminerande, b) motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, c) proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset, d) tydliga och entydiga, e) objektiva, f) offentliggjorda i förväg, g) öppna för insyn och tillgängliga. …” 8 I artikel 11 i samma direktiv, med rubriken ”Tillståndets varaktighet”, föreskrivs följande: ”1. Det tillstånd som tjänsteleverantören beviljas får inte vara tidsbegränsat, utom då a) tillståndet förnyas automatiskt eller omfattas endast av villkoret att kraven skall vara fortsatt uppfyllda, b) antalet tillgängliga tillstånd är begränsat av tvingande hänsyn till allmänintresset, eller c) en begränsad varaktighet är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset. … 4. Denna artikel skall inte påverka medlemsstaternas möjlighet att återkalla tillstånd i sådana fall då villkoren för tillstånd inte längre är uppfyllda.” 9 Artikel 13 i detta direktiv har rubriken ”Tillståndsförfaranden”. I punkt 2 i denna artikel föreskrivs följande: ”Förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen får inte verka avskräckande och inte i onödan försvåra eller försena tillhandahållandet av tjänsten. De skall vara lättillgängliga, och de eventuella administrativa kostnader som de kan medföra för de sökande skall vara rimliga och proportionella i förhållande till kostnaderna för tillståndsförfarandena och får inte överstiga kostnaden för dessa.” 10 I artikel 14 i samma direktiv, med rubriken ”Otillåtna krav”, föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna får inte ställa något av följande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium: … 6) Direkt eller indirekt inblandning av konkurrerande aktörer, även inom rådgivande organ, vid beviljandet av tillstånd eller då de behöriga myndigheterna antar andra beslut, med undantag för yrkesorganisationer och yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer som handlar i egenskap av behöriga myndigheter. Detta förbud skall inte avse samråd med organisationer, som till exempel handelskammare eller med arbetsmarknadens parter, i andra frågor än enskilda ansökningar om tillstånd, eller samråd med allmänheten. 7) Skyldighet att ställa eller bidra till en ekonomisk säkerhet eller att ta en försäkring hos tjänsteleverantörer eller organ som är etablerade på landets territorium. Detta skall inte påverka medlemsstaternas möjlighet att kräva försäkring eller finansiell säkerhet i sig och skall inte heller påverka kraven avseende deltagande i en kollektiv ersättningsfond, till exempel för medlemmar i yrkesorganisationer eller branschorganisationer. …” Lagstiftningen i Förenade kungariket 11 I regulation 4 i Provision of Services Regulations 2009 (2009 års föreskrifter angående tillhandahållande av tjänster) anges följande: ”'Tillståndsförfarande' är varje förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste erhålla tillstånd från, eller underrätta, en behörig myndighet för att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet …” 12 Enligt regulation 18.2–18.4 i nämnda föreskrifter gäller följande: ”(2) Tillståndsförfaranden och -formaliteter som en behörig myndighet tillämpar inom ramen för ett tillståndssystem får inte (a) vara avskräckande, eller (b) i onödan försvåra eller försena tillhandahållandet av tjänsten. (3) Tillståndsförfaranden och -formaliteter som en behörig myndighet tillämpar inom ramen för ett tillståndssystem ska vara lättillgängliga. (4) Avgifter som den behöriga myndigheten tar ut av sökande inom ramen för ett tillståndssystem ska vara rimliga och proportionella i förhållande till kostnaderna för de tillståndsförfaranden och – formaliteter som tillämpas inom ramen för tillståndssystemet och får inte överstiga kostnaderna för dessa.” 13 I punkt 19 i bilaga 3 till Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 (1982 års lag om lokal förvaltning (diverse bestämmelser) anges att den som ansöker om tillstånd eller förnyelse av tillstånd måste betala en rimlig avgift som fastställs av den behöriga myndigheten. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 14 Westminster City Council (kommunfullmäktige i kommunen Westminster) är en myndighet som beviljar tillstånd att driva en ”erotisk affärsinrättning” (vilket innefattar sexbutiker) i Westminster. Adams m.fl. har under hela den i det nationella målet relevanta tiden varit innehavare av tillstånd att driva sexbutiker i Westminster. 15 Det framgår av beslutet om hänskjutande att det under den aktuella perioden och i enlighet med punkt 19 i bilaga 3 till 1982 års lag om lokal förvaltning (diverse bestämmelser) var möjligt att ta ut en avgift, inte bara för att täcka kostnaden för behandling av ansökningar om tillstånd eller om förnyelse av tillstånd att driva en erotisk affärsinrättning, utan även för att täcka kostnaden för inspektion av lokaler efter det att tillstånd lämnats, för att genom ”aktiv tillsyn” identifiera och lagföra dem som drev en erotisk affärsinrättning utan tillstånd. 16 Den som ansöker om tillstånd eller om förnyelse av tillstånd att driva en erotisk affärsinrättning under ett givet år måste alltså betala en avgift som består av två delar, varav den ena täcker kostnader för handläggningen av ansökan och inte är återbetalningsbar, medan den andra, avsevärt högre, täcker kostnader för genomförandet av tillståndssystemet och är återbetalningsbar för det fall att ansökan avslås. Som ett exempel kan nämnas att för år 2011/2012 uppgick den totala avgiften till 29102 GBP (cirka 37700 euro) per sökande, varav 2667 GBP (cirka 3455 euro) avsåg handläggningen av ansökan och inte var återbetalningsbar, medan 26435 GBP (cirka 34245 euro) avsåg genomförandet av tillståndssystemet och var återbetalningsbar för det fall att ansökan avslogs. 17 Enligt Adams m.fl. saknade kommunfullmäktige för Westminster rätt att kräva betalning av denna andra del av avgiften. Däremot svarande belopp påfördes, även om de är återbetalningsbara för det fall att ansökan avslås, för att täcka kostnaderna för genomförandet av tillståndssystemet, vilka inte hade något samband med kostnaden för handläggningen av ansökan, och borde ha belastat den allmänna budgeten för kommunfullmäktige i Westminster och enbart ha utkrävts av sökande vars ansökningar bifallits. 18 Adams m.fl. vann framgång med sin respektive talan, som de väckt vid olika brittiska domstolar. Dessa domstolar fann att artikel 13.2 i tjänstedirektivet omfattar avgifter för såväl sökande vars ansökan bifallits som sökande vars ansökan har avslagits och att den utgör hinder för att tillståndsmyndigheten utan urskiljning kan ta ut avgifter från dem som fått tillstånd och från sökande som nekats tillstånd för att täcka kostnaden för att genomföra undersökningar och för att lagföra dem som driver en erotisk affärsinrättning i Westminster utan tillstånd. 19 Sökande som nekats tillstånd kan alltså endast tvingas stå för kostnaden för handläggning av deras ansökan, inklusive för prövningen av deras lämplighet att driva en erotisk affärsinrättning, och sökande som beviljats tillstånd kan endast tvingas stå för liknande kostnader och, vid förnyelse av tillståndet, för kostnaden för tillsyn av att de tidigare uppfyllt villkoren för tillståndet. 20 Den hänskjutande domstolen har att pröva ett överklagande av en dom från Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Appellationsdomstolen för England och Wales, avdelningen för tvistemål och förvaltningsmål) (Förenade kungariket) och anser att den här kritiserade infallsvinkeln leder till att den myndighet som har ansvar för genomförandet av tillståndssystemet borde bära kostnaderna för tillämpningen av detta system och inte sökande som beviljats tillstånd, eftersom myndigheten inte kan kräva att en sökande också ska bidra till att täcka de kostnader som uppstår vid tillämpningen av detta system på personer som driver en erotisk affärsinrättning utan tillstånd, trots att systemet gagnar de som driver en sådan inrättning med tillstånd. Nämnda myndighet borde använda allmänna budgetmedel i detta syfte. 21 Den hänskjutande domstolen är inte säker på hur andra tillsynsmyndigheter eller yrkesorganisationer skulle göra, vilka tillämpar liknande system men kanske inte förfogar över några allmänna budgetmedel eller saknar möjlighet att erhålla sådana medel. 22 Även om den hänskjutande domstolen är övertygad om att ett system, där sökanden ska betala en extra avgift för att täcka kostnader knutna till genomförandet av och tillsynen enligt tillståndssystemet när tillstånd beviljats, är förenligt med artikel 13.2 i tjänstedirektivet, är den inte säker på om det system som tillämpas av kommunfullmäktige i Westminster är förenligt med denna bestämmelse. 23 Den hänskjutande domstolen har emellertid förklarat att den inte förfogar över några uppgifter som gör det möjligt att anse att ett krav på att en sökande i samband med en ansökan ska betala ett belopp som återbetalas för det fall att ansökan avslås, skulle avskräcka aktörer från att ansöka om tillstånd för att driva en erotisk affärsinrättning. 24 Slutligen vill den hänskjutande domstolen ha klarhet i huruvida den omständigheten, att en sökande i väntan på ett beslut om bifall till eller avslag på en tillståndsansökan måste betala ett belopp, verkligen utgör en kostnad för nämnda sökande. 25 Mot denna bakgrund beslutade Cox (Högsta domstolen i Förenade kungariket) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen: ”Med avseende på ett fall där den som ansöker om tillstånd eller förnyelse av tillstånd för att driva en erotisk affärsinrättning måste betala en avgift som består av två delar, varav den ena avser handläggningen av ansökan och inte kan återbetalas medan den andra avser genomförandet av tillståndssystemet och som återbetalas om ansökan avslås: 1) Innebär påförandet av en avgift som avser den andra, återbetalningsbara delen, enligt gemenskapsrätten, i sig att motparterna åläggs en kostnad för sina ansökningar i strid med artikel 13.2 i [tjänstedirektivet], eftersom denna avgift överstiger Westminster City Councils kostnad för att handlägga ansökan? 2) Krävs för att påförandet av en sådan avgift ska anses innebära en kostnad – eller, i förekommande fall, en kostnad som överstiger kostnaden för att handlägga ansökan – att ytterligare omständigheter beaktas (och i så fall vilka), såsom exempelvis a) förekomsten av bevis för att betalningen av den andra återbetalningsbara delen medfört eller sannolikt kommer att medföra en kostnad eller förlust för en sökande, b) storleken på den andra, återbetalningsbara delen och den tid som förflyter innan den återbetalas, eller c) en minskning av kostnaden för handläggning av ansökningar (och således även av den icke-återbetalningsbara delen) till följd av att samtliga sökande måste betala en avgift bestående av båda dessa delar redan när ansökan lämnas in?” Prövning av tolkningsfrågorna 26 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida artikel 13.2 i tjänstedirektivet ska tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder mot att det under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet kan ställas krav på betalning, i samband med att en ansökan om tillstånd eller om förnyelse av tillstånd lämnas in, av en avgift som till en del avser kostnaderna för genomförande av och tillsyn enligt det ifrågavarande tillståndssystemet, även om denna del återbetalas för det fall att ansökan avslås. 27 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, bland annat, dom av den 14 juli 2016, Verband Sozialer Wettbewerb, C‑19/15 , EU:C:2016:563 , punkt 23 ). 28 I detta avseende konstaterar domstolen inledningsvis att frågan, huruvida den avgift som sökanden ska betala kan återbetalas för det fall att dennes ansökan avslås, saknar betydelse för om det föreligger en administrativ kostnad i den mening som avses i artikel 13.2 i tjänstedirektivet. Skyldigheten att betala en avgift utgör nämligen en ekonomisk förpliktelse – och innebär således en kostnad – vilken sökanden måste fullgöra för att hans ansökan ska beaktas, oavsett om beloppet kan återbetalas för det fall att ansökan avslås. Detta gäller i än högre grad då syftet i artikeln, som kan utläsas av skälen 39, 42 och 43 däri, är att avlägsna vissa aspekter av tillståndsförfaranden och ‑formaliteter som begränsar tillträdet till tjänsteverksamheter. 29 För att vara förenliga med artikel 13.2 i tjänstedirektivet ska de berörda administrativa kostnaderna, i enlighet med lydelsen i denna bestämmelse, vara rimliga och proportionella i förhållande till kostnaderna för tillståndsförfarandena och får inte överstiga kostnaden för dessa. 30 Eftersom sådana administrativa kostnader, med hänsyn till de ovannämnda kraven, under inga omständigheter får överstiga kostnaderna för det berörda tillståndsförfarandet, finns det anledning att undersöka huruvida kostnaderna för administration av och tillsyn enligt det ifrågavarande tillståndssystemet, som helhet betraktat, skulle kunna omfattas av begreppet ”kostnaderna för … förfarandena”. 31 Även om domstolen ännu inte har haft tillfälle att tolka detta begrepp i samband med tjänstedirektivet, har den redan i ett annat sammanhang slagit fast att en medlemsstat, vid beräkningen av storleken på avgifter av vederlagskaraktär, har rätt att beakta inte bara material- och lönekostnader som har ett direkt samband med de tjänster som avgiften utgör ersättning för utan även den del av den behöriga myndighetens allmänna kostnader som är att hänföra till dessa transaktioner (dom av den 2 december 1997, Fantask m.fl., C‑188/95 , EU:C:1997:580 , punkt 30 ). 32 Domstolen har dessutom haft tillfälle att beträffande en unionsrättslig bestämmelse, enligt vilken det uttryckligen är tillåtet att i samband med beräkningen av administrationskostnader beakta kostnader för genomförande och administration av samt kontroll enligt ett system för individuella tillstånd, precisera att man inte får beakta kostnader för regleringsmyndighetens allmänna tillsynsverksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2006, i-21 Greene och Cross, C‑392/04 och C‑422/04 , EU:C:2006:586 , punkterna 34 och 35 ). 33 Detta gäller i än högre grad med avseende på artikel 13.2 i tjänstedirektivet som för det första enbart avser ”kostnaden för … förfaranden” och för det andra har som syfte att underlätta tillträde till tjänsteverksamheter. Detta syfte skulle nämligen undergrävas av ett krav på att kostnader för administration av och tillsyn enligt det berörda systemet, inklusive kostnader för att upptäcka och beivra otillåten verksamhet, ska täckas i förväg. 34 Frågorna ska följaktligen besvaras enligt följande: Artikel 13.2 i tjänstedirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för att det under sådana omständigheter som dem i målet vid den nationella domstolen uppställs krav på betalning, i samband med att en ansökan om tillstånd eller förnyelse av tillstånd lämnas in, av en avgift som till en del avser att täcka kostnader för administration av och tillsyn enligt det berörda tillståndssystemet, även om denna del återbetalas för det fall att ansökan avslås. Rättegångskostnader 35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: Artikel 13.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att den utgör hinder för att det under sådana omständigheter som dem i målet vid den nationella domstolen uppställs krav på betalning, i samband med att en ansökan om tillstånd eller förnyelse av tillstånd lämnas in, av en avgift som till en del avser att täcka kostnader för administration av och tillsyn enligt det berörda tillståndssystemet, även om denna del återbetalas för det fall att ansökan avslås. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: engelska.