Mål C‑195/05 Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Italien ”Fördragsbrott – Miljö – Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG – Begreppet avfall – Restprodukter från livsmedelsindustrin avsedda för tillverkning av djurfoder – Restprodukter från kökspreparering avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur” Förslag till avgörande av generaladvokat Johnson föredraget den 22 mars 2007 Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 18 december 2007 Sammanfattning av domen 1. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Begreppet avfall (Artikel 174.2 EG; rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 1 a) 2. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Tillämpningsområde (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artiklarna 1 a och 2.1) 3. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Begreppet avfall (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 1 a) 4. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Tillämpningsområde (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artiklarna 1 a och 2.1) 5. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Tillämpningsområde (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156) 1. Klassificeringen av ett föremål, ett ämne eller en substans som avfall i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/422 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, är framför allt avhängig innehavarens agerande och betydelsen av uttrycket ”göra sig av med”. Detta uttryck skall tolkas mot bakgrund dels av det främsta syftet med direktivet, vilket enligt dess tredje skäl är att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall, dels av artikel 174.2 EG, i vilken det föreskrivs att gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå och att den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas. Härav följer att uttrycket ”göra sig av med”, och således begreppet avfall inte kan ges en restriktiv tolkning. (se punkterna 34 och 35) 2. Det anges inte något avgörande kriterium i direktiv 75/422 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, för att bedöma innehavarens avsikt att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser kan följaktligen medlemsstaterna fritt välja vilka bevismedel som skall krävas för de olika begrepp och omständigheter som fastställs i de direktiv som de införlivar, såvitt detta inte inkräktar på gemenskapsrättens effektivitet. Medlemsstaterna kan således exempelvis fastställa olika avfallskategorier, bland annat för att underlätta organisationen och kontrollen av avfallshanteringen, förutsatt att de skyldigheter som följer av direktivet eller andra gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende detta avfall uppfylls och att ett eventuellt uteslutande av kategorier från tillämpningsområdet för bestämmelserna om införlivande av skyldigheterna i direktivet skett i enlighet med artikel 2.1 däri. (se punkt 43) 3. Den förteckning över avfallskategorier som återfinns i bilaga 1 till direktiv 75/422 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, och de bortskaffnings- och återvinningsförfaranden som räknas upp i bilagorna II A och II B till direktivet, visar att i princip inte något slag av restprodukter eller andra ämnen som är resultatet av en tillverkningsprocess faller utanför avfallsbegreppet. Den faktiska förekomsten av ”avfall” i den mening som avses i artikel 1 a i nämnda direktiv skall således bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter, varvid det skall tas hänsyn till direktivets ändamål och säkerställas att dess verkan inte begränsas. Vissa omständigheter kan således utgöra indicier på att innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans, i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Så är bland annat fallet när det ämne som har använts är en produktions- eller konsumtionsrest, det vill säga en sådan produkt som man inte i sig eftersträvat att framställa, eftersom den metod som tillämpas för bearbetning av ett ämne eller det sätt på vilket ämnet används inte är avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej. Graden av sannolikhet för att ett ämne skall återanvändas utan föregående bearbetning utgör ett relevant kriterium – vid sidan av det kriterium som rör frågan huruvida ämnet är en restprodukt eller inte – för bedömningen av om detta ämne skall betecknas som avfall i den mening som avses i direktivet. Om det – utöver enbart möjligheten att återanvända det aktuella ämnet – är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att återanvända ämnet, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske. Om så är fallet kan ämnet i fråga inte betraktas som en börda som innehavaren försöker göra sig av med utan som en verklig produkt. För att materialen skall kunna betraktas som biprodukter (inte restprodukter) som innehavaren, på grund av sin uttryckliga avsikt att återanvända materialen, inte vill göra sig av med måste dessutom varan, materialet eller råvaran inte bara kunna utan verkligen komma att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den. Den omständigheten att de aktuella materialen återanvänds innebär således inte i sig att de inte utgör avfall i den mening som avses i direktivet. Vad som händer i framtiden med ett föremål, ett ämne eller en substans är inte avgörande i sig för om föremålet, ämnet eller substansen eventuellt utgör avfall, eftersom avfall enligt artikel 1 a i direktivet definieras med hänsyn till om innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med föremålet, ämnet eller substansen. (se punkterna 36, 37, 40, 42, 44–46, 48 och 49) 4. I artikel 1 a i direktiv 75/422 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, anges inte endast definitionen av begreppet avfall i den mening som avses i direktivet, utan däri föreskrivs även, i förening med artikel 2.1 i direktivet, tillämpningsområdet för direktivet. I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs vilka typer av avfall som skall eller kan uteslutas från direktivets tillämpningsområde och på vilka villkor detta kan ske. Tillämpningsområdet omfattar i princip samtliga typer av avfall som motsvarar definitionen. Samtliga nationella bestämmelser som medför en allmän begränsning av omfattningen av den skyldighet som följer av direktivet, vilken begränsning går utöver vad som är tillåtet enligt artikel 2.1 i direktivet, utgör nödvändigtvis ett åsidosättande av direktivets tillämpningsområde. (se punkt 53) 5. En tillämpning av direktiv 75/422 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, kan inte anses vara underordnad tillämpningen av den gemenskapsrättsliga och den nationella lagstiftningen om livsmedelssäkerhet vad gäller restprodukter från livsmedelsindustrin och restprodukter från tillagning av livsmedel av alla slag som är avsedda för tillverkning av djurfoder. Även om syftena med vissa av dessa bestämmelser om livsmedelssäkerhet delvis sammanfaller med direktivets syften, är de emellertid påtagligt olika. Utöver de fall som uttryckligen avses i artikel 2.1 i direktivet finns det i övrigt ingenting i direktivet som tyder på att det inte skulle vara tillämpligt kumulativt med annan lagstiftning. (se punkt 55) DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 18 december 2007 ( * ) ”Fördragsbrott – Miljö – Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG – Begreppet avfall – Restprodukter från livsmedelsindustrin avsedda för tillverkning av djurfoder – Restprodukter från kökspreparering avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur” I mål C‑195/05, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 2 maj 2005, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Konstantinidis, i egenskap av ombud, biträdd av Morris, avvocato, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Republiken Italien, företrädd av Stewart, i egenskap av ombud, biträdd av Cline, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna White, Hicks Cunha Ward, Jimenez (referent) och Stevens, generaladvokat: Johnson, justitiesekreterare: handläggaren Evans, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 januari 2007, och efter att den 22 mars 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktivet), – genom att anta operativa anvisningar gällande hela det nationella territoriet, vilka föreskrivs i synnerhet i cirkuläret från miljöministern av den 28 juni 1999 om klargöranden för tolkningen av definitionen av begreppet avfall (nedan kallat cirkuläret från juni 1999) och i meddelandet från hälsovårdsministern av den 22 juli 2002 om riktlinjer avseende hälsovårds- och hygienbestämmelser och sanitära bestämmelser vad gäller användningen i djurfoder av material och biprodukter som uppstår i livsmedelsindustrins produktionskedja och ekonomiska kretslopp (GURI nr 180 av den 2 augusti 2002, och rättelse i GURI nr 245 av den 18 oktober 2002) (nedan kallat meddelandet från år 2002), och genom vilka restprodukter från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av djurfoder undantas från avfallslagstiftningens tillämpningsområde, och – genom att i artikel 23 i lag nr 179 av den 31 juli 2002 om avfallsbestämmelser (GURI nr 189 av den 13 augusti 2002) (nedan kallad lag nr 179/2002) utesluta restprodukter från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur, från avfallslagstiftningens tillämpningsområde. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 2 Enligt artikel 1 a och c i direktivet används i direktivet följande beteckningar med de betydelser som här anges: ”a) Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18 senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma förfarande. … c) Innehavare: avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som innehar avfallet.” 3 I artikel 1 e och f i direktivet definieras begreppen bortskaffande och återvinning såsom de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilagorna 2 A respektive 2 B till direktivet. 4 I artikel 2.1 b i direktivet anges vilka avfall som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde ”i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning”. 5 Bilaga 1 till direktivet, med rubriken ”Avfallskategorier”, omfattar bland annat kategorierna Q 14, ”Varor som innehavaren inte längre har användning för (t.ex. utgallrat material från jordbruk, hushåll, kontor, handel och affärsverksamhet etc.)”, och Q 16, ”Samtliga material, ämnen och produkter som inte omfattas av någon av ovanstående kategorier”. 6 Kommissionen antog beslut 94/3/EG av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i direktivet (EGT L 5, 1994, s. 15; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 89). Nämnda förteckning förnyades genom kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3 och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226, s. 3). Den avfallsförteckning som upprättades genom beslut 2000/532 har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast genom rådets beslut 2001/573/EG av den 23 juli 2001 (EGT L 203, s. 18). I förteckningen klassificeras avfall i förhållande till dess ursprung. Kapitel 2 i förteckningen har rubriken ”Avfall från jordbruk, trädgårdsnäring, vattenbruk, skogsbruk, jakt och fiske samt från bearbetning och beredning av livsmedel”. Den nationella lagstiftningen 7 Artikel 6.1 a i lagstiftningsdekret nr 22 av den 5 februari 1997 om genomförande av direktiven 91/156/EEG om avfall, 91/689/EEG om farligt avfall och 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (ordinarie tillägg till GURI nr 38 av den 15 februari 1997) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 22/97) har följande lydelse: ”I detta dekret används följande beteckningar med de betydelser som här anges: a) Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga A och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. …” 8 Genom artikel 8.1 i nämnda dekret undantas vissa substanser, ämnen och material från dekretets tillämpningsområde, i den mån de omfattas av en särskild lagstiftning. Detta gäller bland annat, i punkten c ”djurkadaver och jordbruksavfall i form av stallgödsel samt andra naturliga, ofarliga ämnen som används i jordbruk”. 9 Genom artikel 23.1 b i lag nr 179/2002 tillades punkt c-a till artikel 8.1 i lagdekret nr 22/97. Enligt nämnda punkt skall dekretets tillämpningsområde inte omfatta ”restprodukter och överskott från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur, från avfallslagstiftningens tillämpningsområde”. 10 I cirkuläret från juni 1999 definieras termen avfall i artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 22/97. I tredje stycket punkt b i cirkuläret föreskrivs följande: ”material, substanser och föremål som uppstår vid produktion eller förkonsumtionsprocesser, som innehavaren inte vare sig gör sig av med, är skyldig eller avser att göra sig av med och som han följaktligen inte överlämnar till avfallsinsamling eller transportsystem eller till avfallshanteringssystem för återvinning eller bortskaffande, omfattas av bestämmelserna för råvaror och inte av avfallsbestämmelserna, under förutsättning att de har de egenskaper som utmärker sekundära råvaror som anges i ministerdekret av den 5 februari 1998 om identifiering av ofarligt avfall som skall genomgå ett förenklat återvinningsförfarande i den mening som avses i artiklarna 31 och 33 i lagstiftningsdekret nr 22/1997 [ordinarie tillägg till GURI nr 88 av den 16 april 1998] och att de på ett objektivt och genuint sätt är direkt avsedda för användning i en produktionskedja”. 11 Meddelandet från år 2002 har följande lydelse: ”… Under förutsättning att hälsovårds- och hygienkraven är uppfyllda, är material och biprodukter som uppstår vid bearbetning inom livsmedelsindustrin ’råvaror för djurfoder’ när tillverkaren har för avsikt att använda dem i den zootekniska näringskedjan. I dessa fall omfattas inte nämnda material av avfallslagstiftningen, utan av bestämmelserna om produktion och saluföring av djurfoder och, vad avser produkter som härrör från djur eller innehåller ingredienser som härrör från djur, av den gällande hälsolagstiftningen … … De material och biprodukter som uppstår i livsmedelsindustrins produktionskedja och ekonomiska kretslopp skall, när det saknas sådan skriftlig bevisning som avses [i föregående punkt] beträffande den faktiskt avsedda användningen av dessa produkter som djurfoder, omfattas av avfallslagstiftningen. … …” Det administrativa förfarandet 12 De italienska myndigheterna besvarade, genom skrivelser av den 11 och den 19 juni, den 28 augusti och den 6 november 2001 samt den 10 april 2002, en formell underrättelse som kommissionen hade tillsänt Italien den 22 oktober 1999 och ett första motiverat yttrande daterat den 11 april 2001. Kommissionen hade i dessa handlingar framfört synpunkten att Republiken Italien åsidosatte direktivet, genom att anta bindande operativa anvisningar för tillämpningen av den italienska avfallslagstiftningen i vilka det föreskrevs att vissa produktionsrester och överskott – som uppstår i livsmedelsindustrin, storkök och restauranger och är avsedda för utfodring av djur – inte omfattades av den nationella avfallslagstiftningen. 13 Kommissionen ansåg, mot bakgrund av de upplysningar som de italienska myndigheterna hade lämnat, att det för anpassningen av den italienska lagstiftningen till kraven i det motiverade yttrandet krävdes materiella ändringar. Kommissionen sände därför den 19 december 2002 en kompletterande formell underrättelse, som de italienska myndigheterna besvarade genom skrivelse av den 13 februari 2003. 14 Kommissionen riktade därefter den 11 juli 2003 ett kompletterande motiverat yttrande till Republiken Italien med uppmaning att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta. 15 Eftersom de italienska myndigheterna, genom skrivelse av den 4 november 2003, vidhöll att kommissionens uppfattning saknade grund, väckte kommissionen förevarande talan. Talan Parternas argument 16 Kommissionen har huvudsakligen gjort gällande att de omtvistade nationella bestämmelserna går utöver de anvisningar som framgår av domstolens rättspraxis avseende de fall då ett material som uppkommer under ett tillverkningsförfarande, vars huvudsakliga syfte inte är denna framställning, inte skall anses utgöra avfall. Utgallrade rester från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av djurfoder 17 Kommissionen har gjort gällande att de operativa anvisningarna i cirkuläret från juni 1999 och meddelandet från år 2002 innebär att de nationella bestämmelserna om avfallshantering inte skall tillämpas på livsmedelsrester som skall användas för tillverkningen av djurfoder, under förutsättning att särskilda hälsovårds- och hygienbestämmelser iakttas. Enligt anvisningarna är det tillräckligt att det är innehavarens uttryckliga avsikt att en rest från livsmedelsindustrin skall användas för tillverkning av djurfoder för att denna rest aldrig skall omfattas av avfallslagstiftningen. 18 Enligt kommissionen kan emellertid inte den omständigheten att det är möjligt att återanvända produktionsrester utan föregående bearbetning i sig anses medföra att det är helt uteslutet att innehavaren gör sig av med restprodukterna eller avser att eller är skyldig att göra sig av med dem i den mening som avses i direktivet. 19 Domstolen har visserligen fastställt, dock endast vad gäller biprodukter, att om det är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren så kan det antas att denne inte gör sig av med biprodukten i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet. Begreppet avfall skall emellertid ges en vid tolkning. Ett uteslutande från direktivets tillämpningsområde kan därför endast godtas såvida det föreligger vissa omständigheter som gör det möjligt att anta att produkten inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktionsprocessen. 20 Enligt kommissionen är det dessutom nödvändigt att bedöma sannolikheten för att ett material återanvänds och, i synnerhet, kontrollera att det återanvänds i samma produktionsprocess som den från vilken det härrör. Till skillnad från Republiken Italiens uppfattning kan det emellertid inte förekomma en enda produktionsprocess när livsmedelsavfall är avsett att användas som djurfoder. Den omständigheten att den aktör som producerat sådant avfall överför det till den som skall använda avfallet innebär i sig flera sådana åtgärder (lagring, bearbetning och transport) som direktivet har till syfte att kontrollera. 21 Republiken Italien har gjort gällande att, under förutsättning att vissa hälsovårds- och hygienkrav är uppfyllda, material och biprodukter som uppstår vid bearbetning inom livsmedelsindustrin är ”råvaror för djurfoder”, i den mening som avses i meddelandet från år 2002, när tillverkaren har för avsikt att använda dem i den zootekniska näringskedjan. En sådan avsikt, förenad med en faktisk återanvändning av dessa biprodukter, utgör ett tillräckligt bevis på att innehavaren inte avser att ”göra sig av med” det aktuella materialet i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet. 22 Medlemsstaten anser att det undantag som föreskrivs i de operativa anvisningarna inte alls innebär att utgallrade rester från livsmedelsindustrin a priori inte skall omfattas av tillämpningsområdet för den nationella avfallslagstiftningen. Detta uteslutande är nämligen underordnat dels innehavarens uttryckliga avsikt att använda dessa rester i produktion av djurfoder, dels en faktisk återanvändning av nämnda restprodukter. 23 I dessa fall omfattas inte de aktuella resterna av avfallslagstiftningen, utan av bestämmelserna om produktion och saluföring av djurfoder, särskilt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, s. 1), och, vad avser biprodukter som härrör från djur, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, s. 1). 24 De så kallade HACCP-bestämmelserna (principerna om faroanalys och kritiska styrpunkter, hazard analysis and critical control points) är också tillämpliga. De föreskrivs i följande bestämmelser: – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien (EUT L 139, s. 1), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung (EUT L 139, s. 55) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel (EUT L 139, s. 206), – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien (EUT L 35, s. 1), samt – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, s. 1). 25 Dessa förordningar om livsmedel och bestämmelserna i den nationella rätten syftar, liksom direktivet, till att kontrollera förvarings-, bearbetnings- och transportverksamheter och kan, genom att säkerställa ett anpassat hälsoskydd, även skydda miljön. 26 Republiken Italien anser att de kontroller som genomförs inom produktionskedjan, vilka i synnerhet har till syfte att säkerställa att produkter och råvaror för djurfoder kan spåras från tillverkningsenheten, medför att produktionskedjan skall anses utgöra en enda produktionsprocess. Medlemsstaten har även erinrat om att det i Italien krävs ett tillstånd för att bedriva verksamhet inom livsmedelssektorn och sektorn för djurfoder. Tillståndet utfärdas på grundval av ändamålsenliga handlingar genom vilka det styrks att såväl de personer som ansöker om tillstånd som anläggningar och transportmedel uppfyller föreskrivna krav. 27 Medlemsstaten anser att kommissionen avser att ge bestämmelserna om avfall, vilka är allmänna men sekundära, företräde framför materiella och särskilda bestämmelser för livsmedelsindustrin. 28 Kommissionens uppfattning medför dessutom att livsmedel som är biprodukter inte kan användas för tillverkningen av djurfoder, eftersom det enligt den italienska lagstiftningen om livsmedel inte är tillåtet att sådana biprodukter, som skall klassificeras som avfall och följaktligen skall transporteras i ett fordon godkänt för avfall, levereras till djurfoderindustrin. Kommissionens tolkning skulle således innebära en ökning av tillverkningen och bortskaffandet av livsmedelsavfall genom att återanvändningen av detta som foder hindras. Restprodukter och överskott från tillagning avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur 29 Kommissionen har gjort gällande att artikel 23 i lag nr 179/2002 innebär att tillämpningsområdet för lagstiftningsdekret nr 22/97 inte omfattar ”restprodukter och överskott från tillagning av kokta eller råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur”. Enligt kommissionen är det inte möjligt att göra gällande att innehavaren inte avser att göra sig av med sådana restprodukter, vilket dessutom styrks av den omständigheten att de omnämns i artikel 8 i nämnda lagstiftningsdekret. 30 Republiken Italien har gjort gällande att en innehavare, även enligt de bestämmelser som avses i den andra delen av kommissionens talan, måste styrka sin avsikt att inte göra sig av med restprodukter eller överskott genom att visa att de verkligen är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur som är godkända enligt nationella bestämmelser. I övrigt är det överskott och inte produktionsrester som undantas från avfallslagstiftningen. En lagstiftning i vilken detta preciseras håller på att utarbetas. Domstolens bedömning 31 Det framgår att de italienska bestämmelser som utgör föremål för förevarande talan innebär att dels restprodukter från livsmedelsindustrin, dels restprodukter och överskott från tillagning som inte har introducerats i distributionskedjan (nedan tillsammans kallade de aktuella materialen) inte omfattas av tillämpningsområdet för de nationella bestämmelserna om införlivande av direktivet när materialen är avsedda antingen för tillverkningen av djurfoder eller att ges direkt till djur som befinner sig i anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur. 32 Kommissionen har, genom talans två delar, huvudsakligen gjort gällande att nämnda bestämmelser utgör ett åsidosättande av begreppet avfall, såsom det definieras i artikel 1 a i direktivet, genom att det i bestämmelserna föreskrivs ett alltför allmänt undantag från den nationella avfallslagstiftningen. Undantaget innebär att de aktuella materialen automatiskt och felaktigt undantas från tillämpningsområdet för de bestämmelser om avfallshantering som följer av direktivet. 33 Republiken Italien har huvudsakligen genmält att de aktuella materialen inte omfattas av begreppet avfall i den mening som avses i direktivet, såsom det tolkats av domstolen, när villkoren för att tillämpa de bestämmelser som utgör föremål för talan är uppfyllda. 34 Enligt artikel 1 a första stycket i direktivet skall ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 [till direktivet] och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med” anses utgöra ”[a]vfall”. I nämnda bilaga förtydligas och exemplifieras denna definition, genom att den innehåller förteckningar över föremål, ämnen och substanser som kan klassificeras som avfall. Denna bilaga är emellertid enbart vägledande, och avfallsklassificeringen är framför allt avhängig innehavarens agerande och betydelsen av uttrycket ”göra sig av med” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 1997 i mål C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie, REG 1997, s. I‑7411, punkt 26, av den 7 september 2004 i mål C‑1/03, Wang m.fl., REG 2004, s. I‑7613, punkt 42, och av den 10 maj 2007 i mål C‑252/05, Thames Water Utilities, REG 2007, s. I‑3883, punkt 24). 35 Uttrycket ”göra sig av med” skall tolkas mot bakgrund dels av det främsta syftet med direktivet, vilket enligt dess tredje skäl ”är att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall”, dels av artikel 174.2 EG. I denna sistnämnda bestämmelse föreskrivs att ”[g]emenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på [principen] att förebyggande åtgärder bör vidtas …”. Härav följer att uttrycket ”göra sig av med”, och således begreppet avfall i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet, inte kan ges en restriktiv tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C‑418/97 och C‑419/97, Collins m.fl., REG 2000, s. I‑4475, punkterna 36–40, och domen i det ovannämnda målet Thames Water Utilities, punkt 27). 36 Vissa omständigheter kan utgöra indicier på att innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans, i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet (se domen i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 83). Så är bland annat fallet när det ämne som har använts är en produktions- eller konsumtionsrest, det vill säga en sådan produkt som man inte i sig eftersträvat att framställa (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 84, och dom av den 11 november 2004 i mål C‑457/02, Niselli, REG 2004, s. I‑10853, punkt 43). 37 Den metod som tillämpas för bearbetning av ett ämne eller det sätt på vilket ämnet används är inte avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej (se domen i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 64, och dom av den 1 mars 2007 i mål C‑176/05, KVZ retec, REG 2007, s. I‑1721, punkt 52). 38 Domstolen har fastställt att endast genomförandet av ett av de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som anges i bilaga 2 A respektive bilaga 2 B till direktivet inte innebär att det föremål, det ämne eller den substans som utgör föremål för åtgärden skall klassificeras som avfall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkterna 36 och 37). Domstolen har även fastslagit att föremål, ämnen eller substanser kan utgöra avfall även om de kan bli föremål för ekonomisk återanvändning (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 25 juni 1997 i de förenade målen C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 och C‑224/95, Tombesi m.fl., REG 1997, s. I‑3561, punkterna 47 och 48). Det övervaknings- och hanteringssystem som har införts genom direktivet avser nämligen att omfatta samtliga föremål, ämnen och substanser som ägaren gör sig av med, även om de har ett marknadsvärde, och insamlas yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (se, bland annat, dom av den 18 april 2002 i mål C‑9/00, Gomez och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, REG 2002, s. I‑3533 (nedan kallad domen i målet Gomez), punkt 29). 39 Det framgår emellertid även av domstolens rättspraxis att en vara, ett material eller en råvara som uppkommer under ett brytnings- eller tillverkningsförfarande, vars huvudsakliga syfte inte är denna framställning, kan betraktas som en biprodukt (inte en restprodukt) som innehavaren inte vill ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet, utan som innehavaren har för avsikt att senare använda eller saluföra på så fördelaktiga villkor som möjligt, förutsatt att denna produkt verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten, i förekommande fall, kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Gomez, punkterna 34–36, dom av den 11 september 2003 i mål C‑114/01, AvestaPolarit Chrome, REG 2003, s. I‑8725, punkterna 33–38, domen i det ovannämnda målet Niselli, punkt 47, domarna av den 8 september 2005 i mål C‑416/02, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I‑7487, punkterna 87 och 90, och i mål C‑121/03, kommissionen mot Spanien, REG 2005, s. I‑7569, punkterna 58 och 61). 40 Det framgår att graden av sannolikhet för att ett ämne skall återanvändas utan föregående bearbetning utgör ett relevant kriterium – vid sidan av det kriterium som rör frågan huruvida ämnet är en restprodukt eller inte – för bedömningen av om detta ämne skall betecknas som avfall i den mening som avses i direktivet. Om det – utöver enbart möjligheten att återanvända det aktuella ämnet – är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att återanvända ämnet, är sannolikheten stor för att detta kommer att ske. Om så är fallet kan ämnet i fråga inte betraktas som en börda som innehavaren försöker göra sig av med utan som en verklig produkt (se domarna i de ovannämnda målen Gomez, punkt 37, och Niselli, punkt 46). 41 Om det för en sådan återanvändning är nödvändigt att lagring kan ske under lång tid, vilket innebär en börda för innehavaren och eventuellt kan orsaka just sådana olägenheter för miljön som direktivet syftar till att begränsa är det emellertid inte säkert att återanvändning kommer att ske och den kan inte förutses annat än på mer eller mindre lång sikt. Det innebär att det aktuella ämnet i princip skall anses utgöra avfall (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Gomez, punkt 38, och AvestaPolarit Chrome, punkt 39). 42 Den faktiska förekomsten av ”avfall” i den mening som avses i direktivet skall således bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter, varvid det skall tas hänsyn till direktivets ändamål och säkerställas att dess verkan inte begränsas (se domarna i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 88, och i det ovannämnda målet KVZ retec, punkt 63, samt beslut av den 15 januari 2004 i mål C‑235/02, Cox och Flores, REG 2004, s. I‑1005, punkt 40). 43 Det anges inte något avgörande kriterium i direktivet för att bedöma innehavarens avsikt att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser kan följaktligen medlemsstaterna fritt välja vilka bevismedel som skall krävas för de olika begrepp och omständigheter som fastställs i de direktiv som de införlivar, såvitt detta inte inkräktar på gemenskapsrättens effektivitet (se domarna i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 41, och i det ovannämnda målet Niselli, punkt 34). Medlemsstaterna kan således exempelvis fastställa olika avfallskategorier, bland annat för att underlätta organisationen och kontrollen av avfallshanteringen, förutsatt att de skyldigheter som följer av direktivet eller av andra gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende detta avfall uppfylls och att ett eventuellt uteslutande av kategorier från tillämpningsområdet för bestämmelserna om införlivande av skyldigheterna i direktivet skett i enlighet med artikel 2.1 däri (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004 i mål C‑62/03, kommissionen mot Förenade kungariket, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 12). 44 Republiken Italien har huvudsakligen gjort gällande att den rättspraxis som anges i punkterna 39 och 40 i förevarande mål är tillämplig, eftersom de undantag som föreskrivs i de bestämmelser som utgör föremål för förevarande talan är underordnade dels innehavarens uttryckliga avsikt att de aktuella materialen skall användas som djurfoder, dels en faktisk återanvändning av dessa material. Materialen kan således betraktas som biprodukter (inte restprodukter) som innehavaren, på grund av sin uttryckliga avsikt att återanvända materialen, inte vill ”göra sig av med” i den mening som avses i artikel 1 a i direktivet. I dessa fall är andra bestämmelser, särskilt bestämmelser om livsmedelssäkerhet, tillämpliga. Sistnämnda bestämmelser har också till syfte att reglera lagring, bearbetning och transport av de aktuella materialen och utgör, på samma sätt som direktivet, ett ändamålsenligt miljöskydd i form av ett hälsoskydd. 45 Domstolen erinrar om att den förteckning över avfallskategorier som återfinns i bilaga 1 till direktivet, och de bortskaffnings- och återvinningsförfaranden som räknas upp i bilagorna II A och II B till direktivet, visar att i princip inte något slag av restprodukter eller andra ämnen som är resultatet av en tillverkningsprocess faller utanför avfallsbegreppet (se domen i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie, punkt 28). 46 Med hänsyn till den skyldighet, som domstolen erinrar om i punkt 35 i förevarande dom, att ge begreppet avfall en vid tolkning och till de krav som följer av rättspraxis och som anges i punkterna 36–41 i förevarande dom, skall ett sådant resonemang som det som den italienska regeringen framställt beträffande biprodukter som innehavaren inte avser att göra sig av med emellertid begränsas till situationer där en vara, ett material eller en råvara inte bara kan utan verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den. 47 Det framgår dock av Republiken Italiens redogörelse, som återges i punkt 21 i förevarande dom, att det i de bestämmelser som utgör föremål för förevarande talan föreskrivs en möjlighet att utesluta de aktuella materialen från den nationella avfallslagstiftningens tillämpningsområde även när materialen utgör föremål för sådan bearbetning som avses i tillämpliga gemenskapsbestämmelser eller nationella bestämmelser. 48 Även om det antas att det kan säkerställas att de aktuella materialen verkligen återanvänds som djurfoder – endast en avsikt att sådana material skall användas som djurfoder kan, även om avsikten intygas skriftligen, inte jämställas med att materialen verkligen används i detta syfte – framgår det bland annat av punkterna 36 och 37 i förevarande dom att det sätt på vilket ett ämne används inte är avgörande för om det skall klassificeras som avfall eller ej. Enbart den omständigheten att de aktuella materialen återanvänds innebär således inte att de inte utgör ”avfall” i den mening som avses i direktivet. 49 Vad som händer i framtiden med ett föremål, ett ämne eller en substans är inte avgörande i sig för om föremålet, ämnet eller substansen eventuellt utgör avfall, eftersom avfall enligt artikel 1 a i direktiv 75/442 definieras med hänsyn till om innehavaren gör sig av med eller avser att eller är skyldig att göra sig av med föremålet, ämnet eller substansen (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 64, och i det ovannämnda målet KVZ retec, punkt 52). 50 I de bestämmelser som utgör föremål för talan införs i själva verket en presumtion för att de aktuella materialen, i de situationer som avses i bestämmelserna, utgör biprodukter som med avseende på den avsedda återanvändningen motsvarar ett marknadsvärde eller en fördel för innehavaren av desamma, snarare än en börda som innehavaren önskar göra sig av med. 51 Även om en sådan situation kan föreligga i vissa fall får det inte föreligga en allmän presumtion för att en innehavare av de aktuella materialen kan dra en fördel av materialens återanvändning som är större än den fördel som följer av att denne kan göra sig av med dem. 52 Domstolen konstaterar att bestämmelserna innebär att restprodukter inte skall klassificeras som avfall enligt italiensk rätt trots att de motsvarar definitionen i artikel 1 a i direktivet. 53 I sistnämnda bestämmelse anges inte endast definitionen av begreppet avfall i den mening som avses i direktivet utan däri föreskrivs även, i förening med artikel 2.1 i direktivet, tillämpningsområdet för direktivet. I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs nämligen vilka typer av avfall som skall eller kan uteslutas från direktivets tillämpningsområde och på vilka villkor detta kan ske. Tillämpningsområdet omfattar dock i princip samtliga typer av avfall som motsvarar definitionen. Samtliga nationella bestämmelser som medför en allmän begränsning av omfattningen av den skyldighet som följer av direktivet, vilken begräsning går utöver vad som är tillåtet enligt artikel 2.1 i direktivet, utgör nödvändigtvis ett åsidosättande av direktivets tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkt 11), vilket således skulle utgöra en begränsning av verkan av artikel 174 EG (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda förenade målen Collins m.fl., punkt 42). 54 Vad gäller den gemenskapsrätt och den nationella lagstiftning som anges i punkterna 23–25 i förevarande dom och som ligger till grund för Republiken Italiens påstående att det följer av den samlade gemenskapsrätten och den nationella lagstiftningen avseende livsmedels- och djurfodersäkerhet att det är omöjligt att klassificera de aktuella materialen som avfall, konstaterar domstolen att materialen i princip inte kan anses utgöra sådana föremål, ämnen eller substanser som uppräknas i artikel 2.1 i direktivet. Det undantag från direktivets tillämpningsområde som föreskrivs i nämnda bestämmelse kan följaktligen inte anses omfatta nämnda material. Domstolen erinrar dessutom om att ingenting i direktivet låter antyda att det inte är tillämpligt på bortskaffnings- och återvinningsförfaranden som ingår i en industriell tillverkningsprocess när dessa inte förefaller utgöra en fara för människors hälsa eller för miljön (domen i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie, punkt 30). 55 I motsats till vad Republiken Italien har gjort gällande kan inte en tillämpning av direktivet anses vara underordnad tillämpningen av den gemenskapsrättsliga och den nationella lagstiftningen om livsmedelssäkerhet. Även om syftena med vissa av dessa bestämmelser om livsmedelssäkerhet delvis sammanfaller med direktivets syften, är de emellertid påtagligt olika. Utöver de fall som uttryckligen avses i artikel 2.1 i direktivet finns det i övrigt ingenting i direktivet som tyder på att det inte skulle vara tillämpligt kumulativt med annan lagstiftning. 56 Slutligen har kommissionen, beträffande Republiken Italiens argument att tillämpningen av direktivet utgör hinder för återanvändning av livsmedelsrester som djurfoder, eftersom dessa restprodukter skulle behöva transporteras i fordon med avfallslicens som inte uppfyller nödvändiga hygiennormer, med rätta påpekat att detta problem följer av italiensk lagstiftning, inte av direktivet. 57 Under dessa omständigheter skall kommissionens talan bifallas. 58 Domstolen konstaterar följaktligen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i direktivet, – genom att anta operativa anvisningar gällande hela det nationella territoriet, vilka föreskrivs i synnerhet i cirkuläret från juni 1999 och i meddelandet från juli 2002, och genom vilka restprodukter från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av djurfoder undantas från avfallslagstiftningens tillämpningsområde, och – genom att i artikel 23 i lag nr 179/2002 utesluta restprodukter från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur, från avfallslagstiftningens tillämpningsområde. Rättegångskostnader 59 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: 1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, – genom att anta operativa anvisningar gällande hela det nationella territoriet, vilka föreskrivs i synnerhet i cirkuläret från miljöministern av den 28 juni 1999 om klargöranden för tolkningen av definitionen av begreppet avfall och i meddelandet från hälsovårdsministern av den 22 juli 2002 om riktlinjer avseende hygienbestämmelser och sanitära bestämmelser vad gäller användningen i djurfoder av material och biprodukter som uppstår i livsmedelsindustrins produktionskedja och ekonomiska kretslopp, och genom vilka restprodukter från livsmedelsindustrin som är avsedda för tillverkning av djurfoder undantas från avfallslagstiftningens tillämpningsområde, och – genom att i artikel 23 i lag nr 179 av den 31 juli 2002 om avfallsbestämmelser utesluta restprodukter från tillagning av kokta och råa fasta livsmedel av alla slag, som inte har introducerats i distributionskedjan och som är avsedda för anläggningar för omhändertagande av sällskapsdjur, från avfallslagstiftningens tillämpningsområde. 2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: italienska.