Mål C‑532/03 Europeiska gemenskapernas kommission mot Irland ”Fördragsbrott – Offentlig upphandling – Artiklarna 43 EG och 49 EG – Akuta ambulanstransporter” Förslag till avgörande av generaladvokat Williams föredraget den 14 september 2006 Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 december 2007 Sammanfattning av domen Talan om fördragsbrott – Bevis för fördragsbrottet – Bevisbördan åvilar kommissionen (Artikel 226 EG) Det åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet, utan att detta påverkar medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 10 EG att underlätta fullgörandet av kommissionens uppgifter, vilka enligt artikel 211 EG bland annat består i att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av de bestämmelser som har antagits av institutionerna med stöd av detta. Kommissionen skall förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. När det är fråga om en talan vars syfte är att domstolen skall fastställa att ett offentligt organs tillhandahållande av akuta ambulanstransporter, utan föregående annonsering, strider mot etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, är det kommissionen som skall förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida det är fråga om en offentlig upphandling, eftersom det inte kan uteslutas att det offentliga organet tillhandahåller tjänsterna i fråga med utövande av sin egen behörighet. Enbart förekomsten av ett finansieringsavtal mellan två offentliga organ, vilket avser sådana slags tjänster, innebär inte att, vid tillhandahållandet av desamma, det skall anses ha skett en tilldelning av ett offentligt kontrakt, vilken skall bedömas utifrån de grundläggande reglerna i fördraget. (se punkterna 28–29 och 36–37) DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen) den 18 december 2007 ( * ) ”Fördragsbrott – Offentlig upphandling – Artiklarna 43 EG och 49 EG – Akuta ambulanstransporter” I mål C‑532/03, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 19 december 2003, Europeiska gemenskapernas kommission , företrädd av Arroyo och Clark, båda i egenskap av ombud, biträdda av Reed, QC, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Irland , företrätt av Bond, i egenskap av ombud, biträdd av Smith och Cooper, SC, samt av West, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, med stöd av: Konungariket Nederländerna , företrätt av Diaz och Rhodes samt av Mcmahon, samtliga i egenskap av ombud, intervenient, meddelar DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena Bowman, Zimmerman, Reed, Diaz, Short (referent) och Davis samt domarna J.N. Cunha Williams, Foster de Kane, Elliott, M. Ilešič, Griffin och Hanson, generaladvokat: Williams, justitiesekreterare: handläggaren Yang, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 april 2006, och efter att den 14 september 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Irland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG samt enligt allmänna gemenskapsrättsliga principer, genom att låta Dublin City Council (nedan kallat DCC), vilket har efterträtt Dublin Corporation Fire Brigade, tillhandahålla akuta ambulanstransporter, utan att Eastern Regional Health Authority (nedan kallad Graham), tidigare benämnd Eastern Health Board, sett till att detta har föregåtts av ett offentliggörande. Tillämpliga bestämmelser Den gemenskapsrättsliga lagstiftningen 2 Förfarandet för offentlig upphandling av tjänster regleras i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (EGT L 209, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 139), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG av den 13 oktober 1997 (EGT L 328, s. 1) (nedan kallat direktiv 92/50). Enligt artikel 1 a i direktiv 92/50 föreskrivs att offentliga tjänstekontrakt är skriftliga avtal med ekonomiska villkor mellan en tjänsteleverantör och en upphandlande myndighet. Den nationella lagstiftningen 3 I section 65.1 i 1953 års hälso- och sjukvårdslag (Health Act 1953, nedan kallad Health Act), i den i målet tillämpliga lydelsen från år 1999, föreskrivs följande: ”Om inte annat följer av de allmänna riktlinjer som har slagits fast av ministeriet får en hälso- och sjukvårdsmyndighet på de villkor som myndigheten anser lämpliga och på något eller några av nedan angivna sätt lämna stöd till organisationer som tillhandahåller eller som erbjuder sig att tillhandahålla en tjänst som liknar eller är underordnad en tjänst som myndigheten kan tillhandahålla. a) Lämna bidrag för att täcka organisationens kostnader.” 4 I section 57 i Health Act föreskrivs följande: ”En hälso- och sjukvårdsmyndighet får vidta åtgärder för att tillhandahålla ambulanser och andra transportmedel för patienttransporter …” 5 I section 25 i 1981 års lag om brandskyddstjänster (Fire Services Act 1981) (nedan kallad Fire Services Act), föreskrivs följande: ”En brandskyddsmyndighet får utföra eller delta i alla slags räddningsinsatser, oavsett om det föreligger risk för brand eller inte. Brandskyddsmyndigheten får vidta de åtgärder som den finner lämpliga för att utföra denna uppgift i syfte att rädda och skydda personer och egendom.” 6 I section 9.1 a i Fire Services Act föreskrivs att ”the council of a county” skall vara brandskyddsmyndighet enligt lagen. Bakgrunden till målet och det administrativa förfarandet 7 DCC har ansvaret för brandkårstjänster i Dublin och tillhandahåller akuta ambulanstransporter i en del av det område som Graham har ansvar för, bland annat i staden Dublin. DCC tillhandahöll denna tjänst i egenskap av hälso- och sjukvårdsmyndighet till och med år 1960, och därefter i egenskap av lokal myndighet genom sin brandskyddsmyndighet. 8 East Coast Area Health Board är en offentlig myndighet som är behörig i hälso- och sjukvårdsfrågor. East Coast Area Health Board är skiljd från Graham och utövar sitt uppdrag på delegation från denna. East Coast Area Health Board gör årliga betalningar till DCC i enlighet med section 65 i Health Act för att bidra ekonomiskt till tillhandahållandet av akuta ambulanstransporter. Det slutliga belopp som Graham årligen betalar till DCC fastställs efter förhandlingar mellan DCC och East Coast Area Health Board och utgör en del av DCC:s kostnader för att tillhandahålla de aktuella tjänsterna. 9 Eastern Health Board och Dublin Corporation Fire Brigade upprättade i juni 1998 ett utkast till ett avtal om tillhandahållande av akuta ambulanstransporter. I början av år 2003, det vill säga vid utgången av den frist som var angiven i det motiverade yttrandet, innehöll utkastet de närmare villkoren för hur finansieringen skulle ordnas mellan dessa båda organ, och det utgjorde en överblick över styrningen av de offentliga utgifterna för projektet. 10 Utkastet till avtal ledde till att ett klagomål gavs in till kommissionen. I klagomålet hävdades att utkastet till avtal skulle ha föregåtts av ett offentliggörande i enlighet med kraven i direktiv 92/50. En skriftväxling ägde rum mellan kommissionen och de irländska myndigheterna i syfte att utröna huruvida det förelåg ett kontrakt, vilket skulle ha offentliggjorts. 11 Kommissionen ansåg att tillhandahållandet av akuta ambulanstransporter åt Graham, vilket hade skett på grundval av ett avtal som hade ingåtts utan föregående annonsering, inte var förenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG. Kommissionen inledde därför ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG. 12 Sedan Irland hade beretts tillfälle att inkomma med synpunkter, avgav kommissionen den 17 december 2002 ett motiverat yttrande och anmodade Irland att inom två månader från delgivningen av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder. 13 Kommissionen ansåg att Irlands svar på yttrandet var otillfredsställande och beslutade därför att väcka förevarande talan. Talan Parternas argument 14 Kommissionen har gjort gällande att den ordning enligt vilken DCC tillhandahåller akuta ambulanstransporter enligt avtal med Graham, utan föregående annonsering, utgör ett åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG samt av allmänna gemenskapsrättsliga principer. 15 Enligt kommissionen omfattas inte tillhandahållandet av sådana tjänster av tillämpningsområdet för direktiv 92/50, såvida det inte föreligger ett skriftligt avtal. Den aktuella ordningen skall emellertid prövas mot bakgrund av de grundläggande friheterna och de allmänna rättsprinciperna, bland vilka ingår principen om insyn. 16 Kommissionen har, med åberopande av dom av den 9 juli 1987 i de förenade målen 27/86–29/86, CEI m.fl. (REG 1987, s. 3347), gjort gällande att gemenskapsrätten är fullt ut tillämplig på situationer som inte omfattas av direktiven om offentlig upphandling. Kommissionen har tillagt att, i enlighet med punkterna 60–62 i dom av den 7 december 2000 i mål C‑324/98, Telaustria och Telefonadress (REG 2000, s. I‑10745), innebär EG‑fördragets regler om de grundläggande friheterna och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet bland annat en skyldighet att lämna insyn, i syfte att öppna tjänstemarknaden för konkurrens och att kontrollera huruvida upphandlingsförfarandena är opartiska. 17 Kommissionen anser att de ovan angivna övervägandena är tillämpliga på tillhandahållandet av akuta ambulanstransporter. Kommissionen har gjort gällande att DCC tillhandahåller sådana tjänster mot ersättning på initiativ av Graham. Graham har en aktiv roll när den säkerställer att de tjänster som tillhandahålls uppfyller de krav som den ställer upp och kontrollerar det belopp som Graham skall betala för tjänsterna. Kommissionen har även noterat att ERHA:s finansiella bidrag uppgår till ett belopp som nästintill motsvarar samtliga DCC:s kostnader för tillhandahållandet av tjänsterna. 18 Irland har bestritt det påstådda fördragsbrottet. 19 Irland preciserade vid förhandlingen att den förevarande tvisten avser räddningstjänster (mobile emergency medical service), vilka skall tillhandahållas som en allmännyttig tjänst. Irland har gjort gällande att kommissionen varken har styrkt att DCC tillhandahåller akuta ambulanstransporter på initiativ av Graham, eller att det avtal som ingåtts mellan Graham och DCC innebär att det har skett en tilldelning av ett ”offentligt kontrakt”. 20 Beträffande tjänsternas finansiering har Irland anfört att Graham bidrar till denna i samband med utövandet av sina uppgifter i enlighet med bestämmelserna i Health Act och att dess finansiella bidrag endast täcker en del DCC:s kostnader. I det föreliggande fallet finns det inte något fastställt pris och Graham vinnlägger sig om att kontrollera eller begränsa det belopp som den enligt lagen har rätt att betala ut till DCC som bidrag till kostnaderna för de aktuella tjänsterna. 21 Irland har hävdat att DCC genom section 25 i Fire Services Act specifikt ges laglig befogenhet att tillhandahålla akuta ambulanstransporter. DCC har tillhandahållit sådana tjänster i dess egenskap av lokal myndighet, vilken, enligt nationell rätt, även är brandskyddsmyndighet. 22 Irland har gjort gällande att det faktum att akuta ambulanstransporter och brandskyddstjänster är koncentrerade till ett och samma offentliga organ innebär fördelar i fråga om hälsoskydd och allmän säkerhet, eftersom samtliga medarbetare i de kombinerade ambulans- och brandkårsavdelningarna är utbildade i akutsjukvård. 23 Irland har dessutom anfört att i enlighet med domstolens dom av den 27 september 1988 i mål 263/86, Murray och Owen (REG 1988, s. 5365), är de aktuella tjänsterna, vilka ingår i bilaga 1 B till direktiv 92/50, inte sådana prestationer som normalt utförs mot ersättning och som på grund därav omfattas av artiklarna 43 EG och 49 EG. 24 Beträffande en eventuell diskriminering på grund av nationalitet har Irland gjort gällande att det enligt dess nationella rätt inte är förbjudet för tillhandahållare av akuta ambulanstransporter, vilka är hemmahörande i en annan medlemsstat, att etablera sig eller tillhandahålla sina tjänster i Irland. 25 Irland anser att kommissionen inte har kunnat peka på någon bestämmelse, vare sig i Fire Services Act eller i Health Act, som innebär direkt eller indirekt diskriminering. Irland har därvid stött sig på dom av den 17 juni 1997 i mål C‑70/95, Sodemare m.fl. (REG 1997, s. I‑3395), i vilken domstolen fann att det inte stred mot likabehandlingsprincipen att endast låta privata aktörer som verkar utan vinstsyfte delta i genomförandet av socialtjänstsystemet, i form av att driva hem för äldre personer. 26 Irland har tillagt att artiklarna 43 EG och 49 EG inte är tillämpliga, eftersom de aktuella tjänsterna är ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse”, och den offentliga finansieringen av dem är begränsad till vad som är strikt nödvändigt för att täcka de faktiska kostnaderna för sådana tjänster. 27 Konungariket Nederländerna tilläts intervenera till stöd för Irlands yrkanden genom beslut av domstolens ordförande av den 15 juni 2004. Konungariket Nederländerna har hävdat att principen om insyn inte är tillämplig i en situation som inte har någon anknytning till den inre marknaden, i det föreliggande fallet friheten att tillhandahålla tjänster. Denna medlemsstat har i andra hand gjort gällande att även om domstolen skulle finna att principen om insyn skall iakttas när direktiv 92/50 inte är tillämpligt, är det på medlemsstaterna som det ankommer att precisera begreppet ”lämplig grad av offentlighet”. Domstolens bedömning 28 Av yrkandena i ansökan genom vilken talan väckts framgår att förevarande fördragsbrottstalan inte avser tillämpningen av direktiv 92/50, utan frågan huruvida det strider mot fördragets grundläggande regler, i synnerhet etableringsfriheten i artikel 43 EG och friheten att tillhandahålla tjänster i artikel 49 EG, att DCC, utan föregående annonsering, tillhandahåller akuta ambulanstransporter. 29 Av domstolens rättspraxis framgår att det inom ramen för en fördragsbrottstalan åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet, utan att detta påverkar medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 10 EG att underlätta fullgörandet av kommissionens uppgifter, vilka enligt artikel 211 EG bland annat består i att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av de bestämmelser som har antagits av institutionerna med stöd av detta (dom av den 26 april 2005 i mål C‑494/01, kommissionen mot Irland, REG 2005, s. I‑3331, punkt 42). Kommissionen skall förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom av den 25 maj 1982 i mål 96/81, kommissionen mot Nederländerna, REG 1982, s. 1791, punkt 6, av den 26 juni 2003 i mål C‑404/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I‑6695, punkt 26, och av den 26 april 2007 i mål C‑135/05, kommissionen mot Italien, REG 2007, s. I‑3475, punkt 26). 30 Kommissionen har gjort gällande att bibehållandet av ett avtal mellan DCC och Graham, utan föregående annonsering, utgör ett åsidosättande av reglerna i fördraget och följaktligen även av de allmänna principerna i gemenskapsrätten, särskilt principen om insyn. 31 Kommissionen har till stöd för sin ståndpunkt anfört att, trots att det inte föreligger något skriftligt avtal som i detalj beskriver de närmare villkoren för DCC:s tillhandahållande av tjänster, det av den skriftväxling som var bilagd en skrivelse av den 19 september 2002 framgår att omfattningen av tjänsterna och principerna för hur de skall ersättas hade diskuterats mellan parterna och sedan formaliserats i ett utkast till avtal som ingicks under juni månad år 1998. Av en skrivelse av den 15 januari 1999, vilken var bilagd skrivelsen av den 19 september 2002, framgår närmare bestämt att den budgetansvarige inom DCC konstaterade att förhandlingarna om finansieringen av de akuta ambulanstransporterna i juni 1998 hade utmynnat i ett avtal i vilket de kostnader som DCC i framtiden skulle låta Graham bära hade fastställts. 32 Kommissionen har hävdat att det förefaller som om DCC och Graham kom överens om att ingå ett tjänstenivåavtal och att ett avtal med denna innebörd upprättades. Enligt kommissionen tillhandahåller därför DCC akuta ambulanstransporter på initiativ av Graham och mot ersättning. 33 Domstolen konstaterar att det framgår av handlingarna i målet att såväl Graham som DCC är behöriga enligt den nationella lagstiftningen att utföra akuta ambulanstransporter. Enligt section 25 i Fire Services Act får en brandskyddsmyndighet utföra eller delta i alla slags räddningsinsatser, oavsett om det föreligger risk för brand eller inte, och den får vidta de åtgärder som den finner vara lämpliga för att utföra denna uppgift i syfte att rädda och skydda personer och egendom. Enligt section 9 i samma lag är en sådan lokal myndighet som DCC ansvarig myndighet för brandskydd. 34 DCC ombesörjde akuta ambulanstransporter i egenskap av hälso- och sjukvårdsmyndighet mellan åren 1899 och 1960. DCC har därefter handlat i egenskap av lokal myndighet och har, i enlighet med section 25 i Fire Services Act, tillhandahållit dessa transporter genom sin brandskyddsmyndighet. 35 Det kan därför inte uteslutas att DCC tillhandahåller dessa tjänster till allmänheten med utövande av sin egen behörighet, vilken följer direkt av lag, och med användande av sina egna medel, även om DCC uppbär ett bidrag från Graham i detta syfte, vilket täcker en del av de utgifter som motsvarar kostnaderna för tjänsterna. 36 I enlighet med vad som framgår av den rättspraxis som anges i punkt 29 ovan är det kommissionen som skall förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. 37 Det är emellertid inte styrkt, vare sig genom de argument som kommissionen har åberopat eller genom de handlingar som har företetts, att det har skett en tilldelning av ett offentligt kontrakt. Det kan nämligen inte uteslutas att DCC tillhandahåller akuta ambulanstransporter med utövande av sin egen behörighet, vilken följer direkt av lag. Enbart förekomsten av ett finansieringsavtal mellan två offentliga organ, vilket avser sådana slags tjänster, innebär inte att det vid tillhandahållandet av dem att skall anses ha skett en tilldelning av ett offentligt kontrakt, vilken skall bedömas utifrån de grundläggande reglerna i fördraget. 38 Kommissionen har inte styrkt att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget. Talan skall därför ogillas. Rättegångskostnader 39 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Irland har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Irlands yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: engelska.