EUR-Lex - 61987J0242 - SV Avis juridique important | 61987J0242 Domstolens dom den 30 maj 1989. - Europeiska gemenskapernas kommission mot Europeiska gemenskapernas råd. - Gemensamt åtgärdsprogram för främjande av studenters rörlighet (Lowe) - Talan om ogiltigförklaring - Rättslig grund - Yrkesutbildning. - Mål 242/87. Rättsfallssamling 1989 s. 01425 Svensk specialutgåva s. 00041 Finsk specialutgåva s. 00053 Sammanfattning Parter Föremål för talan Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1. EEG-fördraget - artikel 235 - räckvidd 2. Socialpolitik - gemensam politik i fråga om yrkesutbildning - rådets antagande av rättsakter som innehåller föreskrifter om gemensamma åtgärder och i vilka medlemsstaterna åläggs skyldighet att samarbeta - rättslig grund - artikel 128 i fördraget (artikel 128 i EEG-fördraget) 3. EEG-fördraget - fördelning av kompetens och villkoren för dess utövande- enhetlighet föreligger inte 4. Institutionernas rättsakter - utarbetande - normativa rättsakter och budgetakter - omfattas av olika procedurregler 5. Socialpolitik - gemensam politik i fråga om yrkesutbildning - yrkesutbildning - begrepp - universitetsstudier - omfattas - gränser (artikel 128 i EEG-fördraget) 6. Socialpolitik - gemensam politik i fråga om yrkesutbildning - rådets antagande av ett gemensamt åtgärdsprogram för främjande av studenters rörlighet (Lowe) -program som omfattar vetenskaplig forskning - rättslig grund - artiklarna 128 och 235 i fördraget (artiklarna 128 och 235 i EEG-fördraget; rådets beslut 87/327) Sammanfattning 1. Det följer av själva ordalydelsen i artikel 235 att användandet av artikeln som rättslig grund för en åtgärd endast är motiverat om ingen annan fördragsbestämmelse innehåller de för gemenskapsinstitutionerna nödvändiga befogenheterna för vidtagande av den aktuella åtgärden. 2. Utfärdande av rättsakter med föreskrifter om yrkesutbildningsåtgärder inom gemenskapen, i vilka medlemsstaterna åläggs en motsvarande skyldighet att samarbeta, omfattas av de befogenheter som rådet tillerkänts genom artikel 128 i fördraget, såsom denna artikel skall tolkas i enlighet med sin ordalydelse och med hänsyn till nödvändigheten av att dess ändamålsenliga verkan säkerställs. 3. Inom gemenskapens ordning för kompetensfördelning följer institutionernas befogenheter och villkoren för att utöva dessa befogenheter av olika särbestämmelser i fördraget. Skillnaderna mellan dessa särbestämmelser vad särskilt gäller parlamentets medverkan vilar inte alltid på konsekventa grunder. 4. Inom fördragssystemet är villkoren för utövande av normativa befogenheter inte identiska med villkoren för utövande av befogenheter i budgetfrågor. Följaktligen har de regler för budgetförfarande som skall iakttas vid beviljandet av nödvändiga krediter för genomförande av en normativ rättsakt inte någon som helst inverkan på de procedurregler som gäller för antagandet av rättsakten i fråga. 5. Med yrkesutbildning avses varje form av utbildning som leder till behörighet för ett visst yrke eller en viss sysselsättning, eller som ger en särskild kompetens för att utöva ett visst yrke eller för en viss sysselsättning, oberoende av elevernas eller studenternas ålder och tidigare utbildning samt även om läroplanen innehåller allmän undervisning. Universitetsstudier uppfyller i allmänhet dessa villkor. De enda undantagen utgör vissa särskilda studiegångar som på grund av sin särskilda karaktär riktar sig till personer som önskar fördjupa sina allmänna kunskaper snarare än få tillträde till arbetslivet. 6. Gemenskapens åtgärdsprogram för främjande av studenters rörlighet (Lowe) rör inte endast yrkesutbildning, utan även vetenskaplig forskning. Rådet kunde på grund härav inte anta programmet i fråga med stöd av enbart artikel 128 i fördraget, utan måste således före Europeiska enhetsaktens ikraftträdande stödja sig även på artikel 235 i fördraget. Parter Mål 242/87 Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av förste juridiske rådgivaren Harrison Rocha samt av Lucas och Saunders, båda vid rättstjänsten och båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den senare, Dodson, sökande, mot Europeiska gemenskapernas råd, företrätt av direktören King Alan Dashwood och avdelningsdirektören Flores, båda vid rättstjänsten och båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Knight, direktör vid rättstjänsten vid Europeiska investeringsbanken, 100, Yoder, svarande, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Miller, Ministerialrat vid förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos tyska ambassaden, Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av Sullivan, Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, och Schultz, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg hos brittiska ambassaden, och Frankrike, företrätt av Hernandez, i egenskap av ombud, och av Porter, biträdande ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos franska ambassaden, intervenienter. Föremål för talan Talan avser ogiltigförklaring av rådets beslut 87/327/EEG av den 15 juni 1987 om antagande av ett gemensamt åtgärdsprogram för främjande av studenters rörlighet (Lowe) (EGT nr L 166 s. 20, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Domskäl 1 Genom en ansökan som kom in till domstolens kansli den 7 augusti 1987 har Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med artikel 173 första stycket i EEG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 87/327/EEG av den 15 juni 1987 om antagande av ett gemensamt åtgärdsprogram för främjande av studenters rörlighet (Lowe) (EGT nr L 166 s. 20). 2 I beslutet anges som rättslig grund för detsamma artiklarna 128 och 235 i EEG-fördraget samt rådets beslut 63/266 av den 2 april 1963 om allmänna principer för genomförande av en gemensam yrkesutbildningspolitik (EGT nr 63 s. 1338, fransk version; svensk specialutgåva del 16, volym 01). 3 Till stöd för sin talan har kommissionen åberopat två grunder: dels att rådet har åsidosatt fördraget genom att utvidga den av kommissionen föreslagna rättsgrunden med artikel 235, dels att rådet har åsidosatt väsentliga formföreskrifter genom att motivera denna åtgärd på ett sätt som inte uppfyller kraven på motivering enligt artikel 190 i fördraget. 4 Förbundsrepubliken Tyskland, Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland samt Frankrike har intervenerat till stöd för rådets uppfattning. 5 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i målet, rättegångens förlopp, grunderna för parternas talan och dessas argumentering hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det. Den rättsliga grunden 6 Det skall inledningsvis erinras om att i enlighet med vad domstolen redan har slagit fast följer det av själva ordalydelsen i artikel 235 att användandet av artikeln som rättslig grund för en åtgärd endast är motiverat om ingen annan fördragsbestämmelse innehåller de för gemenskapsinstitutionerna nödvändiga befogenheterna för vidtagande av den aktuella åtgärden (se domen av den 26 mars 1987 i mål 45/86 kommissionen mot rådet, Rec. s. 1493). 7 Kommissionen har hävdat att rådet kunde anta det omtvistade beslutet med stöd av enbart artikel 128 i fördraget och ovannämnda beslut 63/266. Enligt rådet och de intervenerande regeringarna var den kompletterande hänvisningen till artikel 235 nödvändig, dels på grund av att de tilltänkta åtgärderna inom ramen för Erasmusprogrammet innebär ett överskridande av rådets befogenheter i fråga om yrkesutbildning enligt artikel 128, dels på grund av att ändamålet för det ifrågavarande programmet faller utanför ramarna för vad som enligt nämnda artikel menas med yrkesutbildning. De olika argument som framförts för att motivera användandet av artikel 235 skall därför prövas ur dessa två synvinklar. a) Rådets befogenheter i fråga om yrkesutbildning 8 Medan kommissionen anser att artikel 128 i fördraget utgör lämplig rättsgrund för vidtagande av operativa åtgärder för genomförandet av den gemensamma politiken i fråga om yrkesutbildning, har rådet och de intervenerande regeringarna hävdat att fördragsbestämmelsen endast innehåller ett medgivande till inledningsskedet av utvecklandet av den ifrågavarande politiken. Enligt dessa är nämligen bestämmelsen i fråga snarare av programförklaringskaraktär än instrumentell karaktär, med en föreskrift om kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna. De har i detta avseende gjort gällande att det åligger rådet att fastställa de kriterier som medlemsstaterna skall iaktta vid genomförandet av politiken i fråga om yrkesutbildning, men att det däremot inte ankommer på rådet att på grundval av samma bestämmelse besluta om gemensamma åtgärder av det slag som avses i Erasmusprogrammet. 9 Det skall med anledning av denna argumentation erinras om att enligt artikel 128 skall rådet "på förslag av kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén ... fastställa allmänna principer för att genomföra en gemensam politik i fråga om yrkesutbildning som kan bidra till en harmonisk utveckling såväl av varje enskilt lands ekonomi som av den gemensamma marknaden". Som kommissionen med rätta har framhållit utgör föreskriften om genomförande av en gemensam politik i fråga om yrkesutbildning hinder mot att bestämmelsen ges en tolkning som medför att gemenskapen fråntas de handlingsmöjligheter som den är i behov av för att kunna föra den gemensamma politiken i fråga om yrkesutbildning på ett ändamålsenligt sätt. 10 Domstolen konstaterade redan i en dom av den 13 februari 1985 i mål 293/83 Gravier (Rec. s. 593) att den gemensamma politiken i fråga om yrkesutbildning, som kommit till uttryck i artikel 128, gradvis höll på att ta form. Det ovan nämnda beslutet 63/266, som utgör utgångspunkten för detta gradvisa genomförande, grundar sig på uppfattningen att det åligger medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna att inom ramen för ett samarbete tillämpa de allmänna principerna för den gemensamma yrkesutbildningspolitiken (se särskilt första principen fjärde stycket, fjärde principen första och andra stycket samt femte, åttonde och nionde principen). 11 En på denna uppfattning grundad tolkning av artikel 128 innebär att rådet tillerkänns rätt att anta rättsakter med föreskrifter om yrkesutbildningsåtgärder inom gemenskapen, i vilka medlemsstaterna åläggs en motsvarande skyldighet att samarbeta. En sådan tolkning stämmer överens med ordalydelsen i artikel 128 och innebär även att bestämmelsens ändamålsenliga verkan säkerställs. 12 Denna tolkning kullkastas inte av den omständigheten att artikel 128 inte innehåller någon föreskrift om parlamentets medverkan eller några särskilda villkor angående hur stor majoritet som krävs vid rådets beslutsfattande, medan andra bestämmelser i fördraget innehåller strängare procedurregler vad gäller antagandet av rättsakter om genomförande av en gemensam politik eller vad t. o. m. gäller samordning av nationell politik eller nationella bestämmelser. 13 Det skall i detta avseende framhållas att inom gemenskapens ordning för kompetensfördelning följer institutionernas befogenheter och villkoren för att utöva dessa befogenheter av olika särbestämmelser i fördraget och att skillnaderna mellan dessa särbestämmelser vad särskilt gäller parlamentets medverkan inte alltid vilar på konsekventa grunder. 14 Det skall emellertid tilläggas att bland de fördragsbestämmelser som åberopats till stöd för rådets inställning är artikel 57 av särskild betydelse vad gäller avgränsningen av räckvidden hos artikel 128. Artikel 57 innehåller nämligen en särskild bestämmelse om antagande av direktiv som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis och till samordning av nationella bestämmelser om upptagande och utövande av förvärvsverksamhet som egenföretagare. Härav följer att ifrågavarande slag av åtgärder inte omfattas av artikel 128, även om de rör frågor om yrkesutbildning. 15 Däremot kan den omständigheten att bl. a. artikel 41 och 125 i fördraget innehåller föreskrifter om särskilda åtgärder i fråga om yrkesutbildning inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken respektive inom ramen för bidrag som beviljas av Europeiska socialfonden, inte medföra att räckvidden hos ifrågavarande bestämmelse, såsom utgörande allmän grund för vidtagande av yrkesutbildningspolitiska åtgärder, begränsas. 16 Det har vidare hävdats att en rättsakt som har sådana avsevärda budgetmässiga följder som Erasmusprogrammet inte kan antas med stöd av artikel 128. 17 Det skall i detta avseende först framhållas att i den mån som detta argument grundar sig på en jämförelse mellan procedurreglerna i artikel 128 och andra fördragsbestämmelser som har budgetmässiga följder, så har det argumentet redan i det föregående ansetts inte kunna godtas. 18 I den mån argumentet grundar sig på den omständigheten att det såvitt gäller beslut angående budgetfrågor i anslutning till Erasmusprogrammet måste ställas strängare procedurkrav än vad som gäller enligt artikel 128, skall framhållas att inom fördragssystemet är villkoren för utövande av normativa befogenheter inte desamma som villkoren för utövande av befogenheter i budgetfrågor. Följaktligen kan reglerna för det budgetförfarande som föreskrivs vid beviljandet av nödvändiga krediter för genomförande av det omtvistade programmet inte ha någon som helst inverkan på de procedurregler som gäller för antagandet av det omtvistade beslutet och som återfinns i en helt separat bestämmelse. 19 Mot bakgrund av det ovanstående skall slås fast att de inom ramen för Erasmusprogrammet tilltänkta åtgärderna inte innebär ett överskridande av rådets befogenheter i fråga om yrkesutbildning enligt artikel 128 i fördraget. I det omtvistade beslutet föreskrivs om informations- och främjandeåtgärder som skall vidtas av gemenskapen samt åläggs medlemsstaterna skyldighet att samarbeta. 20 Visserligen anges under åtgärd 3 i programmet "åtgärder för främjande av rörlighet genom akademiskt erkännande av examina och studieperioder". En genomgång av de olika åtgärder som föreskrivs inom ramen för åtgärd 3 ger emellertid vid handen att åtgärderna i fråga endast är avsedda att förbereda och befrämja det föreskrivna erkännandet, som i sig själv inte skall vara föremål för den aktuella åtgärden. Detta är tillräckligt för att det skall kunna konstateras att åtgärden i fråga inte omfattas av det område där artikel 57 i fördraget är ensam tillämplig. 21 Det följer av det ovanstående att rådet var behörigt att anta den omtvistade rättsakten på grundval av artikel 128 i fördraget. Dock återstår att ta ställning till frågan huruvida rättsakten i fråga omfattas av yrkesutbildningsområdet eller inte. b) Yrkesutbildningsområdet 22 Medan kommissionen anser att det omtvistade programmet endast rör yrkesutbildning är rådet och de intervenerande regeringarna av den åsikten att programmet i flera avseenden överskrider ramarna för detta begrepp. 23 De har i första hand gjort gällande att Erasmusprogrammet är tillämpligt på alla universitetsstudier, bland vilka ett stort antal inte utgör yrkesutbildning. 24 Det skall i det avseendet erinras om att enligt en numera fast rättspraxis (se främst domen av den 13 februari 1985 i det ovannämnda Gravier-målet) skall med yrkesutbildning avses varje form av utbildning som leder till behörighet för ett visst yrke eller en viss sysselsättning, eller som ger en särskild kompetens för att utöva ett visst yrke eller för en viss sysselsättning, oberoende av elevernas eller studenternas ålder och tidigare utbildning samt även om läroplanen innehåller allmän undervisning. 25 I en dom av den 2 februari 1988 i mål 24/86 Blaizot (Rec. s. 379) har domstolen redan slagit fast att universitetsstudier i allmänhet uppfyller dessa villkor och att de enda undantagen utgör vissa särskilda studiegångar som på grund av sin särskilda karaktär riktar sig till personer som önskar fördjupa sina allmänna kunskaper snarare än att få tillträde till arbetslivet. 26 Av den domen framgår även att studierna inte förlorar sin karaktär av yrkesutbildning i fall där de utan att omedelbart leda till en behörighet att utöva ett yrke ger en särskild kompetens härför och att så ej heller är fallet då studierna är uppdelade i olika nivåer som skall anses utgöra en enhet, utan att det är möjligt att dela upp dessa i en som omfattas av begreppet yrkesutbildning och en annan som inte omfattas av detta begrepp (se även domen av den 27 september 1988 i mål 263/86 Meza, Rec. s. 5365). 27 Härav följer att flertalet av de studiegångar på vilka det omtvistade programmet skall tillämpas utgör yrkesutbildning och att det endast undantagsvis kan förekomma att de inom ramen för programmet tilltänkta åtgärderna är tillämpliga på sådana universitetsstudier som på grund av sin karaktär inte tillhör yrkesutbildningsområdet. Denna eventualitet kan inte ensam motivera slutsatsen att det omtvistade programmet överskrider ramarna för yrkesutbildningspolitiken och att rådet därför saknar befogenhet att anta detsamma i enlighet med artikel 128 i fördraget. 28 Det har för det andra hävdats att vissa av det omtvistade programmets mål, bl. a. det att "stärka relationerna mellan de olika medlemsstaternas medborgare för att befästa idén om ett medborgarnas Europa" (artikel 2 iv i det omtvistade beslutet), faller utanför yrkesutbildningsområdet. 29 Det skall i det avseendet framhållas följande. För det första har domstolen redan slagit fast att det föreligger ett särskilt samband mellan den gemensamma politiken i fråga om yrkesutbildning och den fria rörligheten för personer (se ovan nämnda dom av den 13 februari 1985 Gravier). Vidare kan det helt legitima syftet att utvecklandet av en gemensam politik skall ske inom ramen för gemenskapens allmänna syften, som t. ex. det om förverkligandet av ett medborgarnas Europa, inte leda till att den tillämpliga rättsliga grunden för sådana åtgärder som objektivt sett omfattas av den ifrågavarande gemensamma politiken ändras. 30 Det har för det tredje påståtts att det omtvistade beslutet påverkar undervisningsorganisationen, eftersom det har till syfte att upprätta ett europeiskt nätverk för samarbete mellan universiteten (åtgärd 1 i programmet). 31 Det skall härvid först erinras om att domstolen redan i en dom av den 3 juli 1974 i mål 9/74 Casagrande (Rec. s.773) har slagit fast att även om undervisnings- och utbildningspolitiken inte i sig utgör en del av de områden för vilka fördraget ger gemenskapsinstitutionerna befogenheter, betyder inte det att utövandet av de befogenheter som gemenskapen tilldelats på något sätt skulle begränsas, om detta utövande skulle kunna påverka de åtgärder som vidtagits för att genomföra en politik, som exempelvis undervisnings- och utbildningspolitiken. 32 Det skall vidare konstateras att i enlighet med åtgärd 1 i bilagan till det omtvistade beslutet skall det europeiska nätverket bestå av universitet som valt att sluta vissa avtal om utbyte av studenter och lärare. Även om det ankommer på gemenskapen att upprätta detta nätverk, kan universitetens deltagande däri följaktligen ske enbart på grundval av de bestämmelser genom vilka universitetens ställning och organisation regleras och på vilka programmet i fråga inte har någon inverkan. Detta argument kan följaktligen inte godtas. 33 Det har vidare hävdats att en tillämpning av artikel 235 i fördraget är nödvändig eftersom vissa delar av det omtvistade programmet rör forskning. 34 Det skall i det avseendet konstateras att den vetenskapliga forskningen på ett karaktäristiskt sätt hör till de för universiteten typiska funktionerna. Förutom att en del av de universitetsanställda uteslutande ägnar sig åt vetenskaplig forskning, utgör denna i princip ett väsentligt inslag i de flesta universitetslärares verksamhet, vilket även gäller för de studenter som t. ex. ägnar sig åt doktorandstudier eller därmed besläktade studier. 35 En tolkning enligt vilken det omtvistade beslutet inte ansågs röra universitetens vetenskapliga forskning skulle innebära en avsevärd begränsning av räckvidden hos vissa av Erasmusprogrammets mål. Det gäller särskilt de mål som går ut på att "främja ett vittomspännande och intensivt samarbete mellan universiteten i medlemsstaterna" och att "utnyttja hela den intellektuella potential som finns på universiteten inom gemenskapen genom större rörlighet hos lärarna, så att kvaliteten på dessa universitets undervisning och utbildning höjs i syfte att säkerställa gemenskapens konkurrenskraft på världsmarknaden" (artikel 2 ii och iii). 36 Med anledning härav och då det omtvistade beslutet inte innehåller ett uttryckligt undantag för vetenskaplig forskning, skall det slås fast att åtminstone en del av de tilltänkta åtgärderna rör både forskning och yrkesutbildning. Så är särskilt fallet vad gäller åtgärd 1 ("upprättande och drivande av ett europeisk universitetsnätverk"), i vilken bl. a. föreskrivs om "stöd till universitetens lärare och administrativa personal för att göra det möjligt för dessa att bege sig till andra medlemsstater och tillsammans med universiteten i dessa utarbeta integrerade läroplaner och utbyta erfarenheter om de senaste framstegen på de områden där de har speciell fackkunskap" och om stöd för att inom gemenskapen uppmuntra en större rörlighet hos lärarna (åtgärd 1.3 och 1.4). Dessutom anges i den genom Europeiska enhetsakten tillagda artikel 130 G i fördraget främjandet av utbildning av och rörlighet hos forskare inom gemenskapen bland de åtgärder som gemenskapen skall vidta i syfte att nå de mål som fastställts i det nya avsnittet om forskning och teknologisk utveckling. 37 Härav följer att eftersom det omtvistade beslutet inte endast rör yrkesutbildning, utan även vetenskaplig forskning, kunde rådet inte anta beslutet i fråga med stöd av enbart artikel 128, utan måste således före Europeiska enhetsaktens ikraftträdande stödja sig även på artikel 235 i fördraget. Den första grunden för kommissionens talan, enligt vilken den tillämpade rättsliga grunden saknar stöd i lag, kan därför inte godtas. Motiveringen 38 Kommissionen har hävdat att den omtvistade rättsakten inte uppfyller kraven på motivering i artikel 190 i fördraget, eftersom sista övervägandet i ingressen till rättsakten avfattats i vaga och otydliga ordalag och inte ger till känna vilka skäl som ligger till grund för användandet av artikel 235 som rättslig grund för rättsakten i fråga. 39 Det skall i det avseendet konstateras att övervägandet i fråga är ett otvetydigt uttryck för rådets uppfattning att det med avseende på det område som den omtvistade rättsakten avser inte var tillräckligt att som rättslig grund för denna ange artikel 128 i fördraget och att fördraget följaktligen inte innehöll någon föreskrift om de nödvändiga befogenheterna, i enlighet med vad som anges i artikel 235. Av de inom ramen för prövningen av den första grunden redovisade övervägandena följer att rådets uppfattning i denna del var välgrundad. 40 Med anledning härav kan den omständigheten att rådet på ett kortfattat sätt redogjort för skälen för denna sin uppfattning inte anses utgöra ett sådant åsidosättande av väsentligt formkrav som kan medföra den ifrågavarande rättsaktens ogiltighet. 41 Den av kommissionen åberopade grunden avseende bristande motivering kan följaktligen inte godtas. Beslut om rättegångskostnader 42 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna, inklusive dem som förorsakats intervenienterna. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna, inklusive dem som förorsakats intervenienterna.