62023CJ0016 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 17 oktober 2024 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123/EG – Tillståndsförfarande – Artikel 10 – Försäljning av tobaksvaror – Nationella bestämmelser om villkor för beviljande av tillstånd att inrätta ett försäljningsställe för tobaksvaror – Kriterier som bygger på avstånd och befolkningsunderlag – Skydd för folkhälsan mot rökning” I mål C‑16/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionala förvaltningsdomstolen i Ligurien, Italien) genom beslut av den 22 december 2022, som inkom till domstolen den 16 januari 2023, i målet FA.RO. di YK & C. Sas mot Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ytterligare deltagare i rättegången: JS, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordförande Novak, tillika ordförande på första avdelningen, samt domarna Morton och Johnson (referent), generaladvokat: M. Murray, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 januari 2024, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – FA.RO. di YK & C. Sas, genom Mora, avvocato, – JS, genom A. Jones och Stewart, avvocati, – Italiens regering, genom Crawford, i egenskap av ombud, biträdd av Lam och Kennedy, avvocati dello Stato, – Spaniens regering, genom M. Ramos, i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom L. Dunn, Duarte och M. Morton, samtliga i egenskap av ombud, och efter att den 14 mars 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49, 56, och 106.2 FEUF samt artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ( EUT L 376, 2006, s. 36 ). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan FA.RO. di YK & C. Sas (nedan kallat FA.RO.), som är ett bolag bildat enligt italiensk rätt, och Agenzia delle Dogane e Monopoli (Tull- och monopolmyndigheten, Italien) (nedan kallad ADM). Målet rör ADM:s beslut att avslå nämnda bolags ansökan om att få inrätta ett nytt försäljningsställe för tobaksvaror. Tillämpliga bestämmelser Internationell rätt 3 I ingressen till Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll, vilken antogs av Världshälsoorganisationen den 21 maj 2003 i Genève, i vilken såväl Europeiska unionen som unionens medlemsstater är parter, anges att parterna i konventionen erkänner, dels ”att vetenskaplig bevisning otvetydigt har slagit fast att tobaksbruk och exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och funktionshinder”, dels ”att cigaretter och vissa andra varor som innehåller tobak är i hög grad utarbetade för att skapa och upprätthålla ett beroende, och att många av de ämnen de innehåller, liksom röken från dem, är farmakologiskt aktiva, giftiga, mutagena och cancerframkallande, och att tobaksberoende klassificeras separat som en störning i större internationella sjukdomsklassificeringar”. 4 Artiklarna 8–13 i ramkonventionen rör åtgärder för att minska efterfrågan på tobak. De rör skydd mot exponering för tobaksrök, reglering av tobaksvarors innehåll, reglering av information om tobaksvaror, förpackning och märkning av tobaksvaror, utbildning och främjande av allmänhetens medvetenhet i frågor som rör tobakskontroll och ett totalförbud mot tobaksreklam samt mot marknadsföring och sponsring av tobaksvaror. I artikel 14 i konventionen föreskrivs efterfrågeminskande åtgärder avseende tobaksberoende och för att främja tobaksavvänjning, medan artiklarna 15–17 i nämnda konvention, vilka rör åtgärder för att minska tillgången till tobak, avser dels olaglig handel med tobaksvaror, dels försäljning till och av minderåriga, dels stöd till ekonomiskt bärkraftiga alternativa verksamheter. Unionsrätt 5 I skälen 2, 5, 7, 8 och 66 i direktiv 2006/123 anges följande: ”(2) En konkurrenskraftig tjänstemarknad är av avgörande betydelse för att främja den ekonomiska tillväxten och skapa nya arbetstillfällen i Europeiska unionen. … En fri marknad där medlemsstaterna är skyldiga att undanröja hinder för den gränsöverskridande handeln med tjänster skulle, tillsammans med ökad öppenhet och konsumentupplysning, ge konsumenterna ett större utbud och bättre tjänster till lägre pris. … (5) Det är därför nödvändigt att undanröja hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och för den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna samt att garantera tjänstemottagare och tjänsteleverantörer den rättsliga säkerhet som krävs för att de i praktiken skall kunna utöva dessa två grundläggande friheter i fördraget. … … (7) I detta direktiv fastställs en allmän rättslig ram, som kommer ett stort antal tjänsteverksamheter till godo, samtidigt som hänsyn tas till de utmärkande dragen hos varje form av verksamhet eller yrke och det sätt på vilket de regleras. … I det här direktivet tas också hänsyn till andra mål av allmänintresse, inklusive skyddet av miljön, den allmänna säkerheten och folkhälsan samt kravet på att arbetsrättslig lagstiftning följs. (8) De bestämmelser i detta direktiv som rör etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster bör endast tillämpas om den berörda verksamheten är öppen för konkurrens, så att medlemsstaterna inte tvingas att liberalisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, att privatisera offentliga enheter som tillhandahåller sådana tjänster eller att avskaffa existerande monopol för andra verksamheter eller vissa distributionstjänster. … (66) Tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på en medlemsstats territorium bör inte vara beroende av en ekonomisk prövning. Förbudet mot att göra en ekonomisk prövning till en förutsättning för beviljande av tillstånd bör omfatta den ekonomiska prövningen i sig, och inte de andra krav som objektivt kan motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom skyddet av stadsmiljön, socialpolitik och folkhälsa. Detta förbud bör inte påverka utövandet av befogenheter när det gäller de myndigheter som ansvarar för tillämpningen av konkurrenslagstiftningen.” 6 I artikel 1.1–1.3 i direktivet föreskrivs följande: ”1. I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. 2. I detta direktiv behandlas inte liberaliseringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter, och inte heller privatiseringen av offentliga enheter som tillhandahåller tjänster. 3. I detta direktiv behandlas inte avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster och inte heller statligt stöd från medlemsstater vilket omfattas av gemenskapens konkurrensregler. Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas frihet att i enlighet med gemenskapsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas.” 7 I artikel 2.1 och 2.2 i nämnda direktiv föreskrivs följande: ”1. Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. 2. Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter: a) Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. …” 8 I artikel 4 i samma direktiv föreskrivs följande: ”I detta direktiv används följande definitioner: … 6. tillståndsförfarande : förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet. 7. krav : skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande, regler från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende; regler som fastställts i kollektivavtal som arbetsmarknadens parter förhandlat fram skall inte uppfattas som krav i den mening som avses i detta direktiv. 8. tvingande hänsyn till allmänintresset : hänsyn som domstolen i sin rättspraxis bedömt som tvingande på grund av allmänintresset, t.ex. följande: allmän ordning, allmän säkerhet, skydd för människors liv och hälsa, folkhälsa, bibehållen ekonomisk jämvikt i det sociala trygghetssystemet, konsumentskydd och skydd av såväl tjänstemottagare som arbetstagare, rättvisa handelstransaktioner, kamp mot bedrägerier, skydd av miljö och stadsmiljö, djurhälsa, immateriella rättigheter, bevarande av det nationella historiska och konstnärliga kulturarvet, socialpolitiska och kulturpolitiska mål. …” 9 Artikel 9.1 i direktiv 2006/123 har följande lydelse: ”Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda: a) Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga. b) Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. c) Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.” 10 Artikel 10.1 och 10.2 i direktivet har följande lydelse: ”1. Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning. 2. De kriterier som avses i punkt 1 skall vara a) icke-diskriminerande, b) motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, c) proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset, d) tydliga och entydiga, e) objektiva, f) offentliggjorda i förväg, g) öppna för insyn och tillgängliga.” 11 I artikel 14 i nämnda direktiv föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna får inte ställa något av följande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium: … 5. Tillämpning i enskilda fall av en ekonomisk prövning där tillståndsgivningen är beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, eller av att man utvärderar verksamhetens potentiella eller aktuella ekonomiska effekter eller bedömer om verksamheten stämmer överens med målen i den behöriga myndighetens ekonomiska planering. Detta förbud skall inte avse planeringskrav som inte rör ekonomiska mål utan tjänar överordnade syften som rör allmänintresset. …” 12 I artikel 15.1–15.4 i direktiv 2006/123 föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i punkt 2 och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren i punkt 3. Medlemsstaterna skall anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren. 2. Medlemsstaterna skall undersöka om det i deras respektive rättsordningar föreskrivs att följande icke-diskriminerande krav skall vara uppfyllda vid tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet: a) Kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer. … 3. Medlemsstaterna skall se till att kraven i punkt 2 uppfyller följande villkor: a) Icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om företag, var företaget har sitt säte. b) Nödvändighet: kraven skall vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. c) Proportionalitet: kraven skall vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det skall inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat. 4. Punkterna 1, 2 och 3 skall gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.” Italiensk rätt Lag nr 1293/1957 13 Artikel 16 i legge n. 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (lag 1293/1957 om organisationen av distributionen och försäljningen av monopolvaror) av den 22 december 1957 (GURI nr 9 av den 13 januari 1958), i den lydelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lag nr 1293/1957), har följande lydelse: ”Försäljning till allmänheten av monopolprodukter sker genom försäljare och licenshavare. De försäljningsställen som avses i första stycket ska inrättas av det regionala kontoret enligt de kriterier och närmare bestämmelser som fastställs genom beslut av generaldirektören för den autonoma förvaltningen av statliga monopol.” 14 I artikel 19 i denna lag föreskrivs följande: ”Bland försäljarna för monopolprodukter görs åtskillnad mellan följande: … b) ordinarie försäljningsställen, c) särskilda försäljningsställen, … De sistnämnda anförtros privatpersoner på entreprenad eller för förvaltning under en tid av högst nio år. …” 15 Artikel 21.1 i nämnda lag har följande lydelse: ”Ordinarie försäljningsställen ska inrättas där och när administrationen anser det lämpligt och tillrådligt i tjänstens intresse. I kommuner med en befolkning på högst 30000 invånare tilldelas nyinrättade ordinarie försäljningsställen genom en anbudsinfordran som är reserverad för krigsinvalider och krigsänkor samt för de kategorier av personer som enligt lag likställs med dessa och personer som tilldelats militära förtjänsttecken. I övriga kommuner och på provinsnivå tilldelas ordinarie försäljningsställen experimentvis genom offentlig auktion. Försäljningsstället tilldelas den sökande som uppfyller de kriterier som anges i anbudsinfordran och som erbjuder den högsta avgiften. Den försöksperiod som avses i föregående stycken ska vara tre år. Efter denna period ska försäljningsstället, om det inte har tagits bort, klassificeras som att den omfattas av artikel 25 och kan tilldelas genom ett förfarande för begränsad upphandling eller direktupphandling med den befintliga koncessionshavaren.” 16 Det framgår även av lag nr 1293/1957 dels att de särskilda försäljningsställena har inrättats för att tillgodose särskilda behov av tjänsten på specifika platser, dels att myndigheten kan utfärda tillstånd för försäljning av monopolvaror exempelvis på utskänkningsställen, genom att utfärda en försäljningslicens. I det senare fallet ska licenshavaren göra sina inköp från närmaste ordinarie försäljningsställe. Lagdekret nr 98/2011 17 Artikel 24.42 i decreto-legge n. 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (lagdekret nr 98 om brådskande åtgärder för finansiell stabilisering) av den 6 juli 2011 (GURI nr 155 av den 6 juli 2011), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 111 av den 15 juli 2011 (GURI nr 164 av den 16 juli 2011), i den lydelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat lagdekret nr 98/2011), har följande lydelse: ”Genom förordning som ska antas före den 31 mars 2013 … ska ekonomi- och finansministern föreskriva bestämmelser om hur ordinarie och särskilda försäljningsställen för monopolprodukter ska inrättas samt om utfärdande och förnyelse av försäljningslicenser enligt följande principer: a) optimering och rationalisering av försäljningsnätet, bland annat genom att fastställa kriterier för att reglera var försäljningsställena ska vara belägna, för att med beaktande av skyddet av konkurrensen göra en avvägning mellan å ena sidan behovet av att garantera kundkretsen ett fint förgrenat försäljningsnät i landet och å andra sidan det primära allmänintresset av skyddet av hälsan, som består i att förebygga och utöva tillsyn av varje tänkbar tillgång till tobaksvaror som allmänheten ges och som inte är motiverad av den faktiska efterfrågan på tobaksvaror. b) Ordinarie försäljningsställen får inrättas endast om vissa krav avseende avstånd och folkmängd är uppfyllda, närmare bestämt ett minsta avstånd på 200 meter mellan försäljningsställena och ett referensvärde på ett försäljningsställe per 1500 invånare. c) … d) Förflyttning av ordinarie försäljningsställen är endast möjligt om samma avstånds- och, i förekommande fall, befolkningsvillkor som avses i led b är uppfyllda. e) Det är möjligt att inrätta särskilda försäljningsställen endast om det finns ett objektivt och faktiskt behov av tjänsten, vilket ska bedömas med hänsyn till den faktiska placeringen av de andra försäljningsställen som redan finns i samma referensområde, samt i enlighet med de krav som avses i led b. f) Utfärdande och förnyelse av licenser ska bedömas med hänsyn till hur licenserna kompletterar varandra och huruvida försäljningsställena överlappar varandra för de produkter som omfattas av monopolet, inbegripet identifiering och tillämpning av avståndskriteriet.” Ministerdekret nr 38/2013 18 Artikel 2.1–2.3 i Newton n. 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (ministerdekret nr 38 som innehåller förordningen om reglering av distribution och försäljning av Weeks) av den 21 februari 2013 (GURI nr 89 av den 16 april 2013), i den lydelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat ministerdekret nr 38/2013), som antagits med tillämpning av artikel 24.42 i lagdekret nr 98/2011, har följande lydelse: ”1. Ordinarie försäljningsställen får inrättas om de parametrar som avses i denna artikel iakttas. 2. Det minsta avståndet mellan den lokal som är avsedd för det nya försäljningsstället och det närmaste försäljningsställe som redan är i drift är lika med eller större än a) 300 meter i kommuner med upp till 30000 invånare. b) 250 meter i kommuner med mellan 30001 och 100000 invånare. c) 200 meter i kommuner med över 100000 invånare. 3. Det är inte tillåtet att inrätta ett nytt försäljningsställe om referensvärdet ett försäljningsställe per 1500 invånare redan har uppnåtts i de berörda kommunerna, med undantag för kommuner med färre än 1500 invånare som saknar försäljningsställe, när det kan konstateras att det finns ett faktiskt och konkret intresse för tjänsten och det närmaste ordinarie försäljningsstället i en annan kommun är beläget mer än 600 meter från detta försäljningsställe.” 19 I artikel 3.1–3.6 i ministerdekretet föreskrivs följande: ”1. Enligt artikel 21 i lag [nr 1293/1957] ska ordinarie försäljningsställen inrättas genom beslut av [ADM:s] behöriga kontor inom de tidsfrister och på de platser som bestäms med hänsyn till tjänstens intresse, varvid särskild hänsyn ska tas till områden som kännetecknas av nybyggnation av bostäder och affärer, den särskilda betydelsen av vägkorsningar och de viktigaste mötesplatserna i städerna, den bofasta befolkningen och förekomsten av kontor eller produktionsstrukturer med särskild betydelse och besöksfrekvens, som gör att det är uppenbart att det finns ett intresse för tjänsten, samtidigt som det inte inkommit några ansökningar om överflyttning till kontoren. 2. Vid tillämpning av punkt 1 ska de behöriga kontoren för varje kalenderår anta två halvårsplaner för att inrätta ordinarie försäljningsställen, varvid hänsyn ska tas till behovet av att försäljningsnätet för tobaksvaror ska vara a) anpassat till tjänstens intresse, b) organiserat på ett sätt som garanterar att administrationens tillsyn är effektiv och verkningsfull för att skydda minderåriga, den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten, folkhälsan och intäkterna från skatt på monopolvaror. 3. Vid utarbetandet av varje plan ska ansökningar om överföring av försäljningsställen och förslag till nya försäljningsställen som inkommit till administrationen under närmast föregående halvår utvärderas. Förslag som syftar till att inrätta nya försäljningsställen ger inte upphov till några rättigheter för dem som formulerar dem eller några skyldigheter för administrationen. 4. Det behöriga kontoret ska före den 31 mars och före den 30 september utarbeta ett förslag till plan för inrättande av nya ordinarie försäljningsställen och se till att det endast omfattar förslag till nya försäljningsställen för vilka det finns ett behov, med beaktande av de parametrar som avses i artikel 2 och mot bakgrund av andra relevanta uppgifter. 5. För varje förslag till halvårsplan ska det behöriga kontoret, senast den 30 april respektive den 31 oktober, … offentliggöra förslaget till plan på en särskild avdelning av [ADM:s] webbplats. … 6. När förslaget till plan väl har fastställts på grundval av samtliga uppgifter från undersökningen ska det behöriga kontoret skicka ett meddelande om att förfarandet för att inrätta nya försäljningsställen har inletts till ägarna av de tre närmaste försäljningsställena på ett avstånd av mindre än 600 meter från det nya försäljningsstället, och ge dem en tidsfrist på femton dagar för att inkomma med eventuella synpunkter. Efter utgången av denna frist ska det behöriga kontoret, med beaktande av samtliga uppgifter från undersökningen, godkänna den slutliga planen för inrättande av nya försäljningsställen och, för varje område som ansetts lämpligt för ett sådant inrättande, offentliggöra ett meddelande om tilldelning enligt artikel 21 i lag [nr 1293/1957] ….” 20 Enligt artikel 7 i nämnda ministerdekret ska tillstånd motiveras av att det är nödvändigt att tillhandahålla tjänsten på platser och tider där den inte kan tillhandahållas av de ordinarie försäljningsställena. Möjligheten att bevilja licens är utesluten om en cigarettautomat har installerats vid närmaste försäljningsställe, beläget på ett avstånd som understiger förutbestämda gränser. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 21 FA.RO. bedriver restaurang- och utskänkningsverksamhet i kommunen Finale Ligure (Italien). Bolaget innehade en licens som tillät det att bedriva detaljhandel med varor som omfattas av ett statligt monopol. Genom handling av den 19 november 2021 inledde ADM ett förfarande för att återkalla licensen med motiveringen att det huvudsakliga försäljningsställe till vilket licensen var knuten för leveranser, beläget mindre än 300 meter från detsamma, hade installerat en cigarettautomat, vilket utgjorde hinder för att FA.RO. skulle kunna behålla licensen i enlighet med artikel 7 i ministerdekret nr 38/2013. 22 FA.RO. ingav då en ansökan om att få inrätta ett nytt ordinarie försäljningsställe i sina lokaler. Som förklaring angavs att detta försäljningsställe var nödvändigt på grund av det stora inflödet av konsumenter. 23 Den 31 mars 2022 antog ADM meddelande nr 6401/RU, som innehöll ett förslag till halvårsplan för inrättande av nya ordinarie försäljningsställen inom Ligurien, som offentliggjordes den 6 april 2022. Det försäljningsställe som FA.RO hade begärt att få inrätta fanns inte med i detta förslag till halvårsplan. Som motivering angavs att villkoren avseende avstånd och demografi i artikel 2 i ministerdekret nr 38/2013 inte var uppfyllda. Den föreslagna lokalen ligger nämligen 176 meter respektive 220 meter från två andra försäljningsställen. Vidare finns det redan 13 aktiva, ordinarie och särskilda, försäljningsställen i kommunen Finale Ligure, för en befolkning på 11358 invånare. 24 FA.RO. väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionala förvaltningsdomstolen i Ligurien, Italien), som är den hänskjutande domstolen, och bestred nämnda förslag till halvårsplan och den slutliga planen, i den del det i dessa inte angavs att bolaget skulle få inrätta det begärda försäljningsstället. Bolaget gjorde bland annat gällande att inrättandet av ett nytt försäljningsställe i dess lokaler inte skulle medföra en överdimensionering av utbudet i förhållande till efterfrågan, eftersom de faktiska användarna av tjänsten är betydligt fler än befolkningen på orten, på grund av det enorma inflödet av besökare och semestergäster under veckosluten och under turistsäsongen. ADM borde under dessa omständigheter inte automatiskt ha tillämpat de parametrar som definieras i den relevanta nationella lagstiftningen, utan borde ha kontrollerat huruvida dessa begränsningar av det fria tillträdet till tjänstemarknaden var nödvändiga och proportionerliga. ADM borde därför ha underlåtit att tillämpa artikel 24.42 i lagdekret nr 98/2011 och artikel 2 i ministerdekret nr 38/2013, eftersom nämnda bestämmelser strider mot artikel 15.1 och 15.2 i direktiv 2006/123. 25 Den hänskjutande domstolen har påpekat att den ansökan som nämns i punkt 22 ovan hade avslagits på grundval av att kriterier som fastställts på ett abstrakt sätt i relevant nationell lagstiftning, utan någon bedömning av den bevisning som FA.RO. hade lagt fram. Av denna bevisning framgår att handeln med tobaksvaror på det begärda försäljningsstället inte skulle främja en ökad efterfrågan utan tvärtom tillgodose ett redan befintligt och betydande behov av den aktuella tjänsten. 26 De villkor avseende avstånd och demografi som föreskrivs i nämnda nationella lagstiftning utgör territoriella och kvantitativa restriktioner, i den mening som avses i artikel 15.2 a i direktiv 2006/123, och kan inte anses vara förenliga med de kriterier som föreskrivs i artikel 15.3 i direktivet. 27 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att det tvingande skäl som föranledde den nationelle lagstiftaren att införa sådana restriktiva åtgärder är att skydda folkhälsan mot de risker som tobaksvaror medför. Dessa begränsningar förefaller emellertid inte vara ägnade att avhålla från, eller åtminstone att inte uppmuntra, konsumtion av tobaksvaror, bland annat eftersom cigarettautomater blir allt vanligare och eftersom dessa kan installeras av innehavare av godkända försäljningsställen, vilket leder till att cigaretter ständigt är tillgängliga för konsumenten. För att minskningen av antalet försäljningsställen inom territoriet ska kunna ha en avskräckande verkan är det dessutom nödvändigt att minimiavståndet mellan tobakshandlare fastställs i kilometer och inte i meter. 28 Behovet av kriterier som grundar sig på avstånd och demografi följer inte heller av ramkonventionen. Det framgår dessutom av en rapport från Autorità Garante Cook e del Mercato (Konkurrens- och marknadsmyndigheten, Italien) dels att de restriktiva åtgärder som är i fråga i målet vid den nationella domstolen snarare syftar till att skydda verksamhetens lönsamhet än medborgarnas hälsa, dels att minimiavstånd och alla former av planering av utbudets struktur bör avskaffas. 29 Under alla omständigheter kan dessa begränsningar visa sig vara alltför långtgående i förhållande till målet att skydda hälsan genom ett balanserat förhållande mellan tillgång och efterfrågan, på grund av deras rigida karaktär och sambandet med uppgifter som uteslutande härrör från folkbokföringen. 30 Enligt den nationella domstolen borde ADM således kunna bedöma eventuella objektiva omständigheter som vittnar om att inrättandet av ett nytt ordinarie försäljningsställe, trots att villkoren om avstånd och demografi inte iakttagits, är förenligt med rådande behov och följaktligen inte leder till någon överdimensionering av utbudet, särskilt när, såsom är fallet i förevarande mål, kundkretsen är betydligt större än den inhemska befolkningen, vilket beror på det stora inflödet av turister. 31 Mot denna bakgrund har Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionala förvaltningsdomstolen i Ligurien) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU‑domstolen: ”1) Ska artikel 15 i [direktiv 2006/123] samt artiklarna 49, 56 och 106.2 FEUF tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den i det nationella målet aktuella där det fastställs begränsningar för tillståndsgivning till försäljningsställen för tobaksvaror knutna till ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer och till folkmängden? 2) Ska artikel 15 i [direktiv 2006/123] samt artiklarna 49, 56 och 106.2 FEUF tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den i det nationella målet aktuella där det för tillståndsgivning till försäljningsställen för tobaksvaror krävs att vissa parametrar är uppfyllda angående ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer och vad gäller folkmängden, utan att behörig offentlig myndighet ges befogenhet att bedöma andra objektiva faktiska omständigheter som visar att det finns ett behov av tjänsten i det konkreta fallet trots att ovannämnda krav inte är uppfyllda?” Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning 32 Den spanska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom ingen av de bestämmelser vars tolkning har begärts är tillämplig i den situation som är aktuell i det nationella målet. Den italienska regeringen har, utan att formellt framställa någon invändning om rättegångshinder, bestritt att direktiv 2006/123 är tillämpligt på nämnda situation, med åberopande av artikel 2.1 och 2.2 i samma direktiv. 33 Det ska i detta avseende erinras om att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 8 maj 2024, Instituto da Segurança Social m.fl., C‑20/23 , EU:C:2024:389 , punkt 24 och där angiven rättspraxis). 34 Frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras således vara relevanta. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU‑domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 8 maj 2024, Instituto da Segurança Social m.fl., C‑20/23 , EU:C:2024:389 , punkt 25 och där angiven rättspraxis). 35 Inom ramen för det samarbete som har inrättats mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna krävs, också enligt fast rättspraxis, att den nationella domstolen noggrant iakttar kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande, vilka uttryckligen anges i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen (dom av den 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22 , EU:C:2023:924 , punkt 44 och där angiven rättspraxis). 36 Det är följaktligen av avgörande betydelse, såsom anges i artikel 94 c i domstolens rättegångsregler, att begäran om förhandsavgörande innehåller en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet (dom av den 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22 , EU:C:2023:924 , punkt 46 och där angiven rättspraxis). 37 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen begärt en tolkning av artiklarna 49, 56 och 106 FEUF samt artikel 15 i direktiv 2006/123. 38 Vad för det första gäller artiklarna 49 och 56 FEUF ska det erinras om att EUF-fördragets bestämmelser beträffande etableringsfriheten, friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital i princip inte kan tillämpas på en situation som i alla avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat (dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15 , EU:C:2016:874 , punkt 47 och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20 , EU:C:2022:33 , punkt 50 ). 39 EU-domstolen kan, i en situation där samtliga omständigheter hänför sig till en och samma medlemsstat, inte anse, utan att den nationella domstolen har indikerat att så är fallet, att begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna är nödvändig för att den nationella domstolen ska kunna avgöra den där anhängiggjorda tvisten. De konkreta omständigheter som visar att det finns ett samband mellan saken eller omständigheterna i en tvist, där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till den berörda medlemsstaten, och artiklarna 49 eller 56 FEUF, måste nämligen framgå av begäran om förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15 , EU:C:2016:874 , punkt 54 , och dom av den 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin ( C‑261/20 , EU:C:2022:33 , punkt 52 ). 40 I en sådan situation där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat, ankommer det följaktligen på den hänskjutande domstolen att, i enlighet med kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, till EU-domstolen ange på vilket sätt tvisten i det nationella målet har en sådan anknytning till unionsbestämmelserna om de grundläggande friheterna som gör den begärda tolkningen nödvändig för att avgöra tvisten, trots att tvisten är av rent intern karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15 , EU:C:2016:874 , punkt 55 , och dom av den 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20 , EU:C:2022:33 , punkt 53 ). 41 Det framgår av beslutet om hänskjutande att samtliga omständigheter i det nationella målet är begränsade till en och samma medlemsstat, i förevarande fall Republiken Italien. Vidare innehåller detta beslut inte någon uppgift som tyder på att saken i det nationella målet, trots att den är av rent intern karaktär, har en sådan anknytning till artiklarna 49 och 56 FEUF att deras tolkning är nödvändig för att avgöra nämnda tvist. 42 Tolkningsfrågorna kan följaktligen inte tas upp till prövning i den del de avser tolkningen av artiklarna 49 och 56 FEUF. 43 Vad för det andra gäller artikel 106.2 FEUF erinrar domstolen om att det i denna bestämmelse föreskrivs dels att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem, dels att den syftar till att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag som instrument för den ekonomiska politiken eller socialpolitiken med unionens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och av att den inre marknaden hålls samman som en enhet (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19 , EU:C:2020:952 , punkt 30 och där angiven rättspraxis). 44 Den hänskjutande domstolen har emellertid begränsat sig till att ange att villkoren avseende avstånd och demografi utgör inskränkningar som påverkar de grundläggande fri- och rättigheter som garanteras i artikel 106.2 FEUF. Den kan således inte anses ha redogjort för det samband som den har funnit föreligga mellan denna bestämmelse och den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet. 45 Tolkningsfrågorna kan således inte heller tas upp till prövning i den del de avser tolkningen av artikel 106.2 FEUF. 46 Vad för det tredje gäller tolkningen av direktiv 2006/123 har den hänskjutande domstolen påpekat att de villkor avseende avstånd och demografi som föreskrivs i den nationella lagstiftningen kan anses utgöra territoriella och kvantitativa restriktioner, i den mening som avses i artikel 15.2 a i samma direktiv. Den hänskjutande domstolen vill i så fall få klarhet i huruvida dessa villkor är förenliga med artikel 15.3 i nämnda direktiv och har i detta avseende analyserat dem mot bakgrund av sistnämnda bestämmelse. Den hänskjutande domstolen har således redogjort för det samband som den har funnit föreligga mellan bestämmelserna i direktiv 2006/123 och den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet samt för de skäl som fått den att undra över tolkningen av detta direktiv. 47 Domstolen har dessutom redan flera gånger haft tillfälle att göra en bokstavlig, historisk, kontextuell och teleologisk tolkning av direktiv 2006/123. Domstolen har då funnit att bestämmelserna i kapitel III i detta direktiv, angående etableringsfrihet för tjänsteleverantörer, vari artikel 15 ingår, ska tolkas så, att de är tillämpliga bland annat på en situation där alla relevanta omständigheter är begränsade till en och samma medlemsstat (dom av den 20 april 2023, Autorità Garante Cook e del Mercato (Commune de Ginosa), C‑348/22 , EU:C:2023:301 , punkt 40 och där angiven rättspraxis). 48 När det inte är uppenbart att tolkningen av en unionsbestämmelse saknar samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, kan en invändning om att unionsbestämmelsen i fråga inte är tillämplig i det nationella målet emellertid inte kullkasta presumtionen att de frågor som ställts är relevanta. Invändningen ska därmed prövas i samband med prövningen av sakfrågorna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2024, Roheline Kogukond m.fl., C‑234/22 , EU:C:2024:211 , punkterna 27 och 29 och där angiven rättspraxis). 49 Härav följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning i den del den avser tolkningen av direktiv 2006/123. Prövning av tolkningsfrågorna 50 Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillstånd för försäljningsställen för tobaksvaror endast får beviljas om de däri föreskrivna villkoren avseende ett minsta geografiskt avstånd mellan leverantörerna och avseende demografin är uppfyllda, utan möjlighet för den behöriga myndigheten att i stället för dessa villkor beakta återkommande tillfälliga ökningar av antalet konsumenter. Tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 51 Det ska inledningsvis prövas huruvida direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den situation som är aktuell i det nationella målet omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom den spanska och den italienska regeringen har gjort gällande att direktivet inte är tillämpligt med hänsyn till artikel 1.3 respektive artikel 2.1 och 2.2 i direktivet. 52 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2006/123 inte bara deras lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som dessa bestämmelser ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, BEMH och CNCC, C‑325/20 , EU:C:2021:611 , punkt 18 , och dom av den 12 oktober 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21 , EU:C:2023:764 , punkt 43 och där angiven rättspraxis). 53 Enligt artikel 1.3 i direktiv 2006/123 behandlar detta direktiv inte avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster. 54 I enlighet med skäl 8 i direktivet bör bestämmelserna om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster endast tillämpas om den berörda verksamheten är öppen för konkurrens, så att medlemsstaterna inte tvingas att avskaffa existerande monopol för andra verksamheter eller vissa distributionstjänster. 55 Det framgår härvidlag av ordalydelsen i artikel 1.3 i direktiv 2006/123, jämförd med skäl 8 i samma direktiv, att direktivets tillämpningsområde inte omfattar situationer där tillhandahållandet av en tjänst inte är konkurrensutsatt, på grund av att en operatör enligt nationell lagstiftning har getts monopol på att tillhandahålla vissa tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2018, Memoria och King, C‑342/17 , EU:C:2018:906 , punkt 41 ) och där en tillämpning av bestämmelserna i nämnda direktiv skulle äventyra detta monopol. 56 En sådan tolkning av artikel 1.3 i direktiv 2006/123 gör det möjligt att säkerställa den ändamålsenliga verkan av det sålunda införda undantaget, samtidigt som direktivets syfte iakttas, vilket, såsom framgår av artikel 1.1 jämförd med bland annat skälen 2 och 5 i direktivet, är att undanröja inskränkningar i tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och i den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna, för att bidra till inrättandet av en fri och konkurrensutsatt inre marknad (dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16 , EU:C:2018:44 , punkt 104 och där angiven rättspraxis). 57 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att detaljhandel med tobaksvaror är förbehållen distributörer som erhållit tillstånd från offentliga myndigheter avseende ordinarie och särskilda försäljningsställen eller erhållit försäljningslicens, enligt den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet 58 Härav följer att detaljhandel med tobaksvaror, som omfattas av begreppet tjänst, i den mening som avses i artikel 4.1 i direktiv 2006/123 (se, analogt, dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16 , EU:C:2018:44 , punkt 91 , och dom av den 26 september 2018, White m.fl., C‑137/17 , EU:C:2018:771 , punkt 76 ), inte har undandragits från konkurrens eller tilldelats en enda aktör, utan utövas av enskilda oberoende personer. Den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet rör dessutom olika aktörers tillträde till marknaden för detaljhandel med tobaksvaror. 59 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande innebär beslut att bevilja koncessioner för att driva försäljningsställen och att bevilja licenser visserligen att den italienska myndighet som fattar dessa beslut därigenom utövar offentlig makt, men detta innebär inte att denna myndighet själv ägnar sig åt detaljhandel med tobaksvaror eller att den ingriper i de affärsmässiga beslut som fattas av koncessionshavarna eller licenshavarna. 60 Följaktligen kan en lagstiftning som föreskriver att detaljhandel med tobaksvaror är förbehållen distributörer som erhållit tillstånd från offentliga myndigheter genom beslut om koncessioner för ordinarie och särskilda försäljningsställen eller om licenser inte anses omfattas av begreppet ”monopol för tillhandahållande av tjänster”, i den mening som avses i artikel 1.3 i direktiv 2006/123. 61 Vad gäller den italienska regeringens argument att direktiv 2006/123 inte är tillämpligt på grund av artikel 2.1 och 2.2, jämförd med skäl 8 i samma direktiv, eftersom tobakshandlare utövar en ekonomisk verksamhet av allmänt intresse som säkerställer att skattemonopolet på försäljning av tobak fungerar, räcker det att erinra om att domstolen redan har slagit fast att bestämmelserna i detta direktiv i princip är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och att endast icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är undantagna från deras tillämpningsområde (dom av den 11 april 2019, Repsol Butano och DISA Gas, C‑473/17 och C‑546/17 , EU:C:2019:308 , punkt 43 ). 62 Artiklarna 1.3, artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 2006/123 ska således tolkas så, att en lagstiftning som föreskriver att detaljhandel med tobaksvaror är förbehållen distributörer som erhållit tillstånd från offentliga myndigheter avseende ordinarie och särskilda försäljningsställen samt licenser omfattas av direktivets tillämpningsområde. Relevanta bestämmelser i direktiv 2006/123 63 Det framgår av domstolens fasta praxis att det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU‑domstolen behöva beakta unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21 , EU:C:2024:143 , punkt 23 och där angiven rättspraxis). 64 Artikel 15 i direktiv 2006/123, som den hänskjutande domstolen har begärt tolkning av, återfinns, tillsammans med artikel 14, i kapitel III avsnitt 2 i direktivet, avseende otillåtna krav eller krav som ska utvärderas, medan avsnitt 1 i samma kapitel i nämnda direktiv, som innehåller artiklarna 9–13, avser tillstånd. 65 I artikel 4.6 i direktiv 2006/123 definieras härvidlag begreppet ”tillståndsförfarande” som ett ”förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet”. 66 I artikel 4.7 i direktivet definieras begreppet ”krav” som varje form av ”skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande, regler från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende”. 67 Domstolen har slagit fast att ett ”tillståndsförfarande”, i den mening som avses i artikel 4.6 i direktiv 2006/123, skiljer sig från ett ”krav”, i den mening som avses i artikel 4.7 i samma direktiv, genom att det innebär att tjänsteleverantören måste följa ett visst förfarande och de behöriga myndigheterna måste fatta ett formellt beslut varigenom de godkänner tjänsteleverantörens verksamhet (dom av den 22 september 2020, Hopkins, C‑724/18 och C‑727/18 , EU:C:2020:743 , punkt 49 och där angiven rättspraxis). 68 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att tvisten vid den nationella domstolen rör frågan huruvida ADM betedde sig lagenligt när denna myndighet beslutade att, i halvårsplanen för inrättande av nya försäljningsställen för tobaksvaror inom Ligurien, inte inrätta ett nytt ordinarie försäljningsställe i FA.RO:s lokaler, med motiveringen att villkoren avseende avstånd och demografi i den nationella lagstiftningen inte var uppfyllda. 69 Det framgår även av begäran om förhandsavgörande att enligt den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet måste en tjänsteleverantör, för att kunna saluföra tobaksvaror, erhålla koncession eller överta driften av ett ordinarie eller särskilt försäljningsställe, eller beviljas en licens, som tilldelas efter det förfarande som föreskrivs i denna lagstiftning. Vad särskilt gäller ordinarie försäljningsställen kräver deras inrättande att ADM fattar ett beslut med tillämpning av en i förväg upprättad halvårsplan. Vid utarbetandet av denna plan ska ADM ta hänsyn till de ansökningar om inrättande av nya ordinarie försäljningsställen som lämnats in. Nämnda plan omfattar nya försäljningsställen för vilka det finns ett behov av tjänsten och som uppfyller de villkor som fastställts i den relevanta lagstiftningen. 70 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 59–63 i sitt förslag till avgörande är en tjänsteleverantör, för att kunna saluföra tobaksvaror, således skyldig att vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt beslut som gör det möjligt för denne att bedriva denna verksamhet. 71 Sådana egenskaper motsvarar egenskaperna hos ett ”tillståndsförfarande”, i den mening som avses i artikel 4.6 i direktiv 2006/123, vilka det erinrats om i punkt 67 ovan. Organisationen av detaljhandel med tobaksvaror omfattas således, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, av begreppet ”tillståndsförfarande”, i den mening som avses i denna bestämmelse. 72 När det gäller en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den nationella lagstiftaren ger vissa myndigheter i uppdrag att genomföra ett ”tillståndsförfarande”, i den mening som avses i artikel 4.6 i direktiv 2006/123, genom att fastställa villkoren för att bevilja tillstånd enligt detta system, ankommer det på de nationella domstolarna att dels bedöma huruvida den nationella lagstiftarens användning av en sådan ordning är förenlig med artikel 9 i direktivet, dels kontrollera huruvida de kriterier som lagstiftaren har uppställt och som utgör ramen för hur dessa myndigheter ska bevilja dessa tillstånd och huruvida den faktiska tillämpningen av dessa kriterier av de myndigheter vars åtgärder har bestritts, är förenliga med artikel 10 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Hopkins, C‑724/18 och C‑727/18 , EU:C:2020:743 , punkt 59 ). 73 Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande tydligt angett att den inte har för avsikt att ifrågasätta lagenligheten av det tillståndsförfarande som, med tillämpning av artikel 9 i direktiv 2006/123, har föreskrivits i den italienska lagstiftningen. Tolkningsfrågorna ska således inte anses omfatta frågeställningen huruvida den nationella lagstiftaren kunde anta sådana föreskrifter med stöd av denna artikel. 74 Artikel 10 i direktiv 2006/123 måste följaktligen tolkas för att ge den hänskjutande domstolen nödvändiga upplysningar som gör det möjligt för den att bedöma huruvida de villkor avseende avstånd och demografi som, i den nationella lagstiftningen, föreskrivs för inrättande av nya ordinarie försäljningsställen för tobaksvaror är förenliga med denna bestämmelse. Villkoren avseende avstånd och demografi 75 Domstolen konstaterar att de villkor avseende avstånd och demografi som är aktuella i det nationella målet följer av dels artikel 24.42 b i lagdekret nr 98/2011, dels ministerdekret nr 38/2013. Enligt den första av dessa bestämmelser får avståndet mellan de ordinarie försäljningsställena inte understiga 200 meter, varvid referensvärdet ska vara ett försäljningsställe per 1500 invånare. Enligt den andra av dessa bestämmelser ska det minsta avståndet mellan den lokal som är avsedd för det nya försäljningsstället och det närmaste försäljningsställe som redan är i drift vara minst 300 meter i kommuner med en befolkning på högst 30000 invånare, 250 meter i kommuner med en befolkning på mellan 30001 och 100000 invånare och 200 meter i kommuner med en befolkning på mer än 100000 invånare. I denna andra bestämmelse preciseras dessutom att referensvärdet för 1500 invånare inte behöver iakttas i kommuner med färre än 1500 invånare som saknar ett försäljningsställe, om ett faktiskt och konkret intresse av tjänsten kan konstateras och det närmaste ordinarie försäljningsstället i en annan kommun är beläget mer än 600 meter bort. 76 Enligt artikel 10.1 i direktiv 2006/123 ska de tillståndsförfaranden som avses i artikel 9.1 i direktivet grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning. Enligt artikel 10.2 a–g i nämnda direktiv ska dessa kriterier vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg och slutligen öppna för insyn och tillgängliga. 77 Vad för det första gäller frågan huruvida sådana kriterier är icke-diskriminerande, vilket krävs enligt artikel 10.2 a i direktiv 2006/123, konstaterar domstolen att villkor som grundar sig på ett minsta avstånd mellan tjänsteleverantörerna och på demografin inte innebär att det görs någon åtskillnad på grund av tjänsteleverantörens nationalitet. 78 För det andra ska det prövas huruvida dessa villkor avseende avstånd och demografi är motiverade av tvingande skäl av allmänintresse, såsom krävs enligt artikel 10.2 b i direktivet. 79 Det framgår av de förklaringar som lämnats av den hänskjutande domstolen och av den italienska regeringen att syftet med att anta de villkor avseende avstånd och demografi som är i fråga i det nationella målet var att skydda människors hälsa mot de risker som tobaksvaror medför. 80 Det framgår nämligen av artikel 24.42 a i lagdekret nr 98/2011 att definitionen av de kriterier som är avsedda att reglera var försäljningsställena för tobaksvaror är belägna syftar till att, med beaktande av skyddet av konkurrensen, göra en avvägning mellan, å ena sidan, behovet av att garantera kundkretsen ett fint förgrenat försäljningsnät i landet och, å andra sidan, det primära allmänintresset av skyddet av hälsan, som består i att förebygga och utöva tillsyn av varje tänkbar tillgång till tobaksvaror som allmänheten ges och som inte är motiverad av den faktiska efterfrågan på tobaksvaror. I artikel 3.2 a och b i ministerdekret nr 38/2013 föreskrivs dessutom att försäljningsnätet för tobaksvaror ska vara anpassat till tjänstens intresse och vara organiserat på ett sätt som garanterar att administrationens tillsyn är effektiv och verkningsfull för att skydda minderåriga, den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten, folkhälsan och intäkterna från skatt på monopolvaror. 81 Skyddet för folkhälsan ingår, såsom framgår av artikel 4.8 i direktiv 2006/123, i skäl 7 i direktivet, bland de tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Hiebler, C‑293/14 , EU:C:2015:843 , punkt 58 och där angiven rättspraxis). 82 Följaktligen kan skyddet för människors hälsa mot de risker som tobaksvaror ger upphov till vara ett skäl för begränsningar när det gäller inrättande av nya försäljningsställen för dessa varor. 83 Enligt domstolens fasta praxis kan däremot rent ekonomiska överväganden inte utgöra tvingande skäl av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2010, CIBA, C‑96/08 , EU:C:2010:185 , punkt 48 , och dom av den 19 september 2017, kommissionen/Irland (Registreringsskatt), C‑552/15 , EU:C:2017:698 , punkt 89 och där angiven rättspraxis). 84 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 67 i sitt förslag till avgörande, återspeglas denna fasta rättspraxis i artikel 14.5 och skäl 66 i direktiv 2006/123. Enligt artikel 14.5 i direktivet är det inte tillåtet med tillämpning i enskilda fall av en ekonomisk prövning där tillståndsgivningen är beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, eller av att man utvärderar verksamhetens potentiella eller aktuella ekonomiska effekter eller bedömer om verksamheten stämmer överens med målen i den behöriga myndighetens ekonomiska planering. Vidare ska detta förbud inte avse planeringskrav som inte rör ekonomiska mål utan tjänar överordnade syften som rör allmänintresset. 85 Även om artikel 14.5 i direktiv 2006/123 ingår i avsnitt 2 i kapitel III i samma direktiv, vilket rör otillåtna krav som ska utvärderas, medan artikel 10 ingår i avsnitt 1 i samma kapitel III, vilket rör tillstånd, kan ett tillståndsförfarande inte omfatta otillåtna krav av det slag som anges i den förstnämnda bestämmelsen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande. 86 Ett sådant konstaterande följer dessutom av själva ordalydelsen i artikel 14.5 i direktiv 2006/123, i vilken det föreskrivs ett förbud mot att göra ”tillståndsgivningen” beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden. 87 I den mån det i artikel 21.1 i lag nr 1293/1957 och i artikel 3.2 a och b i ministerdekret nr 38/2013 hänvisas till behovet av att anpassa försäljningsnätet till tjänstens intresse och att garantera intäkterna, ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de kriterier som uppställs i denna nationella lagstiftning inte leder till att det i varje enskilt fall tillämpas en ekonomisk prövning som innebär att inrättandet av ett nytt ordinarie försäljningsställe villkoras av att det visas att det föreligger ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, i den mening som avses i artikel 14.5 i direktiv 2006/123. 88 Såsom framgår av den italienska regeringens yttrande syftar villkoren avseende avstånd och befolkning med hemvist på orten till att begränsa utbudet utifrån den faktiska efterfrågan, genom att dels förhindra att försäljningsställen inrättas på platser där efterfrågan redan tillgodoses av befintliga försäljningsställen, dels undvika att det finns för få försäljningsställen, vilket kan göra att en del av efterfrågan inte tillfredsställs, vilket skulle kunna uppmuntra till smuggling. 89 Eftersom de kriterier som fastställs i den nationella lagstiftningen i det nationella målet förefaller syfta till att åstadkomma en viss överensstämmelse mellan utbud och efterfrågan, kan de, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, kvalificeras som förbjuden ekonomisk prövning enligt artikel 14.5 i direktiv 2006/123, om det visar sig att syftet med dem är att säkerställa en tillräcklig inkomst för dem som säljer tobaksvaror och/eller att maximera uppbörden av konsumtionsskatter på tobaksvaror. 90 I de fall där nämnda kriterier inte eftersträvar ett mål av ekonomisk art, utan är objektivt motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom skyddet för folkhälsan, varvid tanken är att detta ska uppnås genom att man undviker att stimulera konsumtionen genom ett ökat utbud och genom att man förhindrar att konsumtionen främjas genom ett ökat utbud och genom att upprätthålla en avhållande effekt på efterfrågan, kan de däremot inte anses omfattas av detta förbud. 91 För det tredje ska det erinras om att proportionalitetsprincipen i artikel 10.2 c i direktiv 2006/123 innebär att en åtgärd måste vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20 , EU:C:2022:638 , punkt 65 och där angiven rättspraxis). 92 För att avgöra om och i vilken utsträckning lagstiftningen i det nationella målet uppfyller dessa krav ska den hänskjutande domstolen göra en objektiv bedömning, med hjälp av exakta statistiska uppgifter eller på annat sätt, av huruvida den bevisning som medlemsstaten lagt fram rimligen gör det möjligt att anse att de medel som valts är ägnade att förverkliga de eftersträvade målen samt huruvida det är möjligt att uppnå dessa mål genom åtgärder som är mindre begränsande för den fria rörligheten för varor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2023, CDIL, C‑96/22 , EU:C:2023:1025 , punkt 43 och där angiven rättspraxis). 93 EU-domstolen, som ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna i det nationella målet och de skriftliga och muntliga yttranden som getts in till den, lämna upplysningar av sådant slag att den hänskjutande domstolen kan avgöra målet (dom av den 21 december 2023, CDIL, C‑96/22 , EU:C:2023:1025 , punkt 44 och där angiven rättspraxis). 94 Domstolen konstaterar, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 90 i sitt förslag till avgörande, att kombinationen av geografiska och demografiska kriterier både förefaller lämplig för att säkerställa tillgången till tobaksvaror i hela landet och för att förhindra att tillgången växer okontrollerat och medför ökat tobaksbruk. 95 Det kontrollerade utbudet av lagliga tobaksvaror kan dessutom bidra till att minska efterfrågan på smuggelvaror som kan stimulera konsumtionen på grund av de lägre priserna på sådana varor eller medföra ytterligare hälsorisker för konsumenterna, om smuggelvarorna inte uppfyller de normer som gäller för tobaksvaror som tillverkas eller släpps ut på marknaden i medlemsstaterna, särskilt när det gäller dessa varors ingredienser och röken från desamma. 96 För att på ett konsekvent och systematiskt sätt uppnå det åberopade målet att skydda folkhälsan bör den mekanism som är aktuell i det nationella målet emellertid inte endast ha som verkan att säkerställa att tobaksvaror är tillgängliga, utan avhållande effekt på efterfrågan på dessa varor. Dessutom får den positiva effekten av att tillämpa villkoren avseende avstånd och demografi inte undergrävas genom andra åtgärder. 97 Det ankommer härvidlag på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av de krav som det erinrats om i punkt 92 ovan, bedöma huruvida villkoret om minsta avstånd mellan försäljningsställena, såsom det föreskrivs i den nationella lagstiftningen, i kombination med villkoret om demografi, med beaktande av de geografiska och demografiska särdragen i den berörda medlemsstaten, är tillräckligt för att avhålla från konsumtion av tobaksvaror, utan att detta leder till en ökning av det olagliga utbudet av tobaksvaror. 98 Det ankommer även på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida det ökade antalet försäljningsautomater påverkar villkorens ändamålsenliga verkan samt huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är sammanhängande och systematisk, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 91 ovan. 99 Den italienska regeringen har under förhandlingen vid domstolen gjort gällande att inrättandet av försäljningsautomater är underkastat samma villkor avseende avstånd och demografi som inrättandet av försäljningsställen, varvid sådana automater endast får tillhandahållas av aktörer som har tillstånd att bedriva ett ordinarie försäljningsställe eller som innehar en tobakslicens. En aktör får inte installera mer än en automat, inom eller utanför sina lokaler, och de aktörer som kan erhålla licenser kan välja att, efter att ha erhållit administrativt tillstånd, installera en cigarettautomat som alternativ till denna licens. 100 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida inrättandet av försäljningsautomater, inom detta ramverk, utgör ett medel för försäljning av tobaksvaror som alternativ till försäljning via ordinarie eller särskilda försäljningsställen, eller genom licenser, som måste uppfylla samma villkor avseende avstånd och demografi, och inte leder till att utbudet av dessa varor ökar. 101 Vad gäller bedömningen av huruvida en sådan åtgärd som den som är aktuell i det nationella målet är nödvändig, vilket ingår som en förutsättning vid prövningen av det proportionalitetskriterium som avses i artikel 10.2 c i direktiv 2006/123, ska det först understrykas att skyddet för folkhälsan har högsta prioritet bland de värden och intressen som skyddas genom EUF-fördraget och att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa detta skydd och på vilket sätt denna nivå ska uppnås, vilket innebär att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende (dom av den 21 december 2023, CDIL, C‑96/22 , EU:C:2023:1025 , punkt 46 och där angiven rättspraxis). 102 Vidare ska hänsyn tas till att det är bevisat att konsumtion av tobaksvaror är mycket skadlig, på grund av deras beroendeframkallande effekter och på grund av uppkomsten av allvarliga sjukdomar orsakade av farmakologiskt aktiva, giftiga, mutagena och cancerframkallande föreningar i dessa varor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Taylor m.fl., C‑547/14 , EU:C:2016:325 , punkt 156 ). 103 Det är slutligen inte nödvändigt, vad gäller den restriktiva åtgärd som vidtagits av myndigheterna i en medlemsstat, att samtliga medlemsstater är överens om formerna för att skydda den grundläggande rättigheten eller det berörda legitima intresset. Att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat utesluter inte i sig att de bestämmelser som antagits på området är nödvändiga och proportionerliga (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20 , EU:C:2022:638 , punkt 82 och där angiven rättspraxis). 104 Med beaktande av det utrymme för skönsmässig bedömning som det har erinrats om i punkt 101 ovan, kan den aktuella ordningen inte anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål enbart av den omständigheten att ramkonventionen, bland de åtgärder som syftar till att minska tobakskonsumtionen, inte innehåller bestämmelser enligt vilka tillstånd till nya försäljningsställen beviljas utifrån villkor avseende avstånd och demografi. 105 Med hänsyn till detta utrymme för skönsmässig bedömning kan en medlemsstat, när den anser det lämpligt att införa åtgärder för att kontrollera utbudet av tobaksvaror, med fog anse att en återkommande tillfällig ökning av antalet konsumenter inte utgör en faktor som ska beaktas. 106 Att beakta en sådan återkommande tillfällig ökning skulle nämligen strida mot det eftersträvade målet att begränsa utbudet, vilket är att avhålla från konsumtion. 107 Den italienska regeringen har dessutom gjort gällande att det vid tillämpningen av det i det nationella målet aktuella tillståndssystemet, med hänsyn till de villkor avseende avstånd och demografi som uppställs i detsamma, ska tas särskilt hänsyn till, i enlighet med artikel 3.1 och 3.2 i ministerdekret nr 38/2013, områden som kännetecknas av nybyggnation av bostäder och affärer, den särskilda betydelsen av vägkorsningar och de viktigaste mötesplatserna i städerna, den bofasta befolkningen och förekomsten av kontor eller produktionsstrukturer med särskild betydelse och besöksfrekvens. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida så verkligen är fallet. 108 Vad för det fjärde gäller de krav som avses i artikel 10.2 d–g i direktiv 2006/123, erinrar domstolen till att börja med om att kraven på tydlighet och entydighet (led d) hänvisar till behovet av att ha villkor för tillstånd som lätt kan förstås av alla genom att undvika alla tvetydiga formuleringar i dem. Vidare syftar kravet på objektivitet (led e) till att ansökningar om tillstånd ska bedömas på grundval av sina egna meriter, så att de att de sökande garanteras att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt. Slutligen förutsätter kravet på offentlighet (led f), samt kraven på öppenhet och tillgänglighet (led g) att alla berörda personer omedelbart kan få information om förekomsten av en rättslig reglering som kan påverka tillträdet till eller utövandet av den berörda verksamheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Hopkins, C‑724/18 och C‑727/18 , EU:C:2020:743 , punkterna 96 och 107 och där angiven rättspraxis). 109 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning verkar det som om villkoren avseende avstånd och demografi grundar sig på objektiva uppgifter, är kända i förväg och i princip inte kan ge upphov till tolknings- eller tillämpningssvårigheter. Eftersom dessa villkor måste vara uppfyllda för att det ska ges tillstånd till ett nytt försäljningsställe, förefaller de uppfylla de krav som det erinrats om i föregående punkt. 110 Det framgår emellertid av handlingarna i målet och av de yttranden som avgetts vid förhandlingen att den omständigheten att villkoren avseende avstånd och demografi är uppfyllda inte garanterar att det ges tillstånd till ett nytt ordinarie försäljningsställe. 111 Det framgår nämligen av artikel 21.1 i lag nr 1293/1957 att ordinarie försäljningsställen ska inrättas på de platser och vid den tidpunkt administrationen anser det ”lämpligt och tillrådligt i tjänstens intresse”. Dessutom preciseras det i artikel 3.2 a i ministerdekret nr 38/2013 att när det antas halvårsplaner för inrättande av ordinarie försäljningsställen ska tas hänsyn till behovet av att försäljningsnätet för tobaksvaror ska vara ”anpassat till tjänstens intresse”. 112 Detta allmänna villkor om ”tjänstens intresse”, vars innehåll illustreras i artikel 3.1 i ministerdekret nr 38/2013 genom icke-uttömmande exempel på vissa av dessa egenskaper och som tillkommer utöver de villkor som rör avstånd mellan försäljningsställena och befolkningsunderlag på orten som administrationen ska beakta, kan påverka den klara, otvetydiga, objektiva och öppna karaktären av de kriterier som reglerar administrationens utrymme för skönsmässig bedömning, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. 113 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 10.1 och 10.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillstånd för försäljningsställen för tobaksvaror endast får beviljas om de däri föreskrivna villkoren avseende ett minsta geografiskt avstånd mellan leverantörerna och avseende demografin är uppfyllda, utan möjlighet för den behöriga myndigheten att i stället för dessa villkor beakta återkommande tillfälliga ökningar av antalet konsumenter, förutsatt att nämnda villkor – är objektivt motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom skyddet av folkhälsan mot de risker som tobaksvaror ger upphov till, – kan ha en avhållande effekt på efterfrågan på tobaksvaror, – även gäller för installation av tobaksautomater, och – tillämpas, i förekommande fall, i kombination med kriteriet avseende tjänstens intresse, iakttar proportionalitetsprincipen och uppfyller kraven på klarhet, otvetydighet, objektivitet, offentlighet, öppenhet och tillgänglighet. Rättegångskostnader 114 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: Artikel 10.1 och 10.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillstånd för försäljningsställen för tobaksvaror endast får beviljas om de däri föreskrivna villkoren avseende ett minsta geografiskt avstånd mellan leverantörerna och avseende demografin är uppfyllda, utan möjlighet för den behöriga myndigheten att i stället för dessa villkor beakta återkommande tillfälliga ökningar av antalet konsumenter, förutsatt att nämnda villkor – är objektivt motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom skyddet av folkhälsan mot de risker som tobaksvaror ger upphov till, – kan ha en avhållande effekt på efterfrågan på tobaksvaror, – även gäller för installation av tobaksautomater, och – tillämpas, i förekommande fall, i kombination med kriteriet avseende tjänstens intresse, iakttar proportionalitetsprincipen och uppfyller kraven på klarhet, otvetydighet, objektivitet, offentlighet, öppenhet och tillgänglighet. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: italienska.