Mål C-221/05 Johnson (Blackpool) Ltd och Kirby mot Pharmaceutical Society of Ireland m.fl. (begäran om förhandsavgörande från Pierce) ”Direktiv 85/433/EEG – Ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis – Farmaceuter – Erkännande av utbildningsbevis för farmaceuter som arbetar i nya apotek som är öppna för allmänheten – Omfattningen av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning” Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 13 juli 2006 Sammanfattning av domen Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Farmaceutisk verksamhet (Rådets direktiv 85/433, artikel 2) Artikel 2.1 i rådets direktiv 85/433 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis i farmaci inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten när det gäller viss farmaceutisk verksamhet medför en skyldighet för varje medlemsstat att erkänna de i direktivets artikel 4 uppräknade utbildningsbevis som utfärdats till medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater i enlighet med artikel 2 i direktiv 85/432 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om viss farmaceutisk verksamhet genom att ge dessa utbildningsbevis samma verkan inom sitt territorium som de – i nämnda artikel 4 uppräknade – utbildningsbevis som medlemsstaten själv utfärdar. I artikel 2.2 första stycket i direktiv 85/433 anges dock att medlemsstaterna inte är skyldiga att ge verkan åt de utbildningsbevis som avses i artikel 2.1 när det gäller att inrätta nya apotek som är öppna för allmänheten, och att apotek som varit i drift kortare tid än tre år också skall betraktas som nya. En läsning av hela artikel 2 visar att det i denna bestämmelse endast föreskrivs en skyldighet avseende ömsesidigt erkännande när det gäller apotek som varit i drift i minst tre år. När en medlemsstat endast rättar sig efter denna miniminivå beträffande erkännande av utbildningsbevis gör den således ingen skönsmässig bedömning med stöd av direktivet. (se punkterna 27, 28, 33 och 34 samt domslutet) DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 13 juli 2006 ( * ) ”Direktiv 85/433/EEG – Ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis – Farmaceuter – Erkännande av utbildningsbevis för farmaceuter som arbetar i nya apotek som är öppna för allmänheten – Omfattningen av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning” I mål C-221/05, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Pierce (Irland), genom beslut av den 11 maj 2005 som inkom till domstolen den 19 maj 2005, i målet Johnson (Blackpool) Ltd, Kirby mot Pharmaceutical Society of Ireland, Minister for Health and Children, Ireland, Cross, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Austin samt domarna Vasquez (referent), Evans, Hardin och A.Ó Caoimh, generaladvokat: Stewart, justitiesekreterare: handläggaren Davis, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 mars 2006, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Johnson (Blackpool) Ltd och Kirby, genom Rubio och M. Hayden, SC, samt genom Martinez, BL, – Minister for Health and Children, Ireland och Cross, genom D.O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av Middleton, SC, och Atkinson, BL, samt E. Neary, solicitor, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Joseph och M. Shotter, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 i rådets direktiv 85/433/EEG av den 16 september 1985 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis i farmaci inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten när det gäller viss farmaceutisk verksamhet (EGT L 253, s. 37; svensk specialutgåva, område 16, volym 1, s. 82). 2 Begäran har framställts i en tvist mellan, å ena sidan, Johnson (Blackpool) Ltd (nedan kallat Johnson) och Kirby och, å andra sidan, Pharmaceutical Society of Ireland, Minister for Health and Children (nedan kallad ministern), Ireland och Cross, angående giltigheten av en författning genom vilken artikel 2 i direktiv 85/433 har införlivats med irländsk rätt. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapslagstiftningen 3 Sjunde skälet i direktiv 85/433 har följande lydelse: ”Inom ramen för ländernas hälso- och sjukvårdspolitik, som bl.a. går ut på att garantera en tillfredsställande utlämning av läkemedel överallt inom respektive lands territorium, begränsar vissa medlemsstater antalet nya apotek som får inrättas medan det i andra länder inte finns några bestämmelser av detta slag; under dessa omständigheter är det för tidigt att bestämma att följderna av ett erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis i farmaci även skall omfatta utövandet av apotekarverksamhet som innehavare av ett apotek som varit öppet för allmänheten mindre än tre år; detta problem skall inom en viss bestämd tidsfrist utredas på nytt av kommissionen och rådet.” 4 Artikel 2 i samma direktiv lyder enligt följande: ”1. Varje medlemsstat skall erkänna de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som tilldelas medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater i enlighet med artikel 2 i direktiv 85/432/EEG och som finns uppräknade i artikel 4 genom att ge dessa bevis, när det gäller rätten att påbörja och utöva sådan verksamhet som avses i artikel 1, samma innebörd inom sitt territorium som dem som medlemsstaten själv utfärdar. 2. Medlemsstaterna är emellertid inte skyldiga att låta de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i punkt 1 träda i kraft när det gäller att inrätta nya apotek som är öppna för allmänheten. Vid tillämpningen av detta direktiv skall apotek som varit i drift kortare tid än tre år betraktas som nyinrättade. Fem år efter utgången av den tidsfrist som fastställts i artikel 19.1 skall kommissionen lägga fram en rapport för rådet om det sätt på vilket medlemsstaterna har tillämpat föregående stycke och om möjligheten att utvidga verkningarna av ett ömsesidigt erkännande av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i punkt 1. Den skall föreslå lämpliga åtgärder.” Den nationella lagstiftningen 5 Artikel 15.2.1 i Irlands grundlag lyder enligt följande: ”Mccoy [Irlands parlament] tillerkänns härmed ensam och exklusiv behörighet att stifta lagar på statens vägnar. Inget annat lagstiftande organ har behörighet att stifta lagar på statens vägnar.” 6 I artikel 29.4.10 i grundlagen föreskrivs följande: ”Ingen bestämmelse i denna grundlag skall förta giltigheten av lagar som staten antar eller handlingar eller åtgärder som den utför eller vidtar och som krävs till följd av medlemskapet i Europeiska unionen eller i gemenskaperna …” 7 1972 års lag om Europeiska gemenskaperna (European Communities Act 1972) antogs i syfte att ge nämnda grundlagsbestämmelse verkan. I avsnitt 2 i denna lag slås fast att ”fördragen om Europeiska gemenskaperna och befintliga och framtida rättsakter som har antagits eller kommer att antas av gemenskapernas institutioner är bindande för staten och utgör en del av dess nationella rätt i enlighet med de villkor som fastställs i dessa fördrag.” Enligt avsnitt 3 i lagen har Minister of State behörighet att ”anta förordningar för att ge full verkan åt avsnitt 2 i denna lag”. Sådana förordningar kan innehålla ”bestämmelser om att upphäva, ändra eller tillämpa, med eller utan ändringar, andra författningar …”. 8 I avsnitt 2 i 1962 års apotekslag (Pharmacy Act 1962) anges följande: ”1. Ingen får driva en butik för utlämning eller färdigställande av läkemedel såvida inte (a) denne är en behörig person och butiken samt utlämning och färdigställande av läkemedel står under personlig tillsyn av denne eller av en annan behörig person. … 3. Med ’behörig person’ avses i detta avsnitt en legitimerad farmaceut (’registered pharmaceutical chemist’) … 3 A. I detta avsnitt skall uttrycken behörig person och legitimerad farmaceut inte innefatta personer som är legitimerade enligt avsnitt 22 A i Pharmacy Act (Ireland) 1875 (1875 års apotekslag (Irland)) och som förestår en butik för utlämning eller färdigställande av läkemedel eller försäljning av gifter när denna butik varit i drift i mindre än tre år. …” 9 I avsnitt 22 A i 1875 års apotekslag föreskrivs att personer som innehar ett utbildnings-, examens- eller något annat behörighetsbevis i farmaci som har utfärdats i en annan medlemsstat i enlighet med artikel 2 i rådets direktiv 85/432/EEG av den 16 september 1985 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om viss farmaceutisk verksamhet (L 253, s. 34; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 111) skall legitimeras som farmaceuter. 10 Både avsnitt 2 punkt 3 A i 1962 års apotekslag och avsnitt 22 A i 1875 års apotekslag, i de lydelser som var tillämpliga i målet vid den nationella domstolen, infördes i irländsk rätt genom 1991 års förordning om erkännande av utbildningsbevis i farmaci (European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991) (nedan kallad 1991 års förordning), som antogs av ministern i syfte att införliva direktiv 85/433 med irländsk rätt. Förordningen antogs med stöd av avsnitt 3 i 1972 års lag om Europeiska gemenskaperna. Bakgrund till tvisten och tolkningsfrågan 11 Johnson är ägare till ett apotek i Cork (Irland) som öppnades i oktober år 2000. Vid den tidpunkt som är aktuell i målet vid den nationella domstolen hade apoteket varit i drift kortare tid än tre år. 12 Kirby erhöll sitt utbildningsbevis i farmaci i Förenade kungariket. Han utnämndes till ”behörig person” för att driva det aktuella apoteket. Pharmaceutical Society of Ireland, som ansvarar för Irlands register över farmaceuter och som också är farmaceuternas regleringsmyndighet i denna medlemsstat, fick efter en undersökning kännedom om denna utnämning och gjorde gällande att Kirby enligt bestämmelserna i avsnitt 2 punkt 3 A i 1962 års apotekslag inte var en behörig person i denna lags mening och att han sålunda inte hade rätt att ha överinseende över apoteket i fråga. Pharmaceutical Society of Ireland krävde att situationen skulle åtgärdas eftersom utövande av farmaceutyrket utan tillstånd utgör ett brott i Irland. 13 Johnson och Kirby väckte talan vid High Court och bestred denna tolkning. Deras talan ogillades. De överklagade domen till Pierce och yrkade att denna med stöd av irländsk konstitutionell rätt skulle ogiltigförklara 1991 års förordning i den del avsnitt 2 punkt 3 A därigenom infördes i 1962 års apotekslag. 14 I målet vid den hänskjutande domstolen har det inte bestritts att staten endast får införliva direktiv med nationell rätt genom en förordning som innebär en lagändring under förutsättning att detta krävs till följd av medlemskapet i Europeiska gemenskaperna. En lagändring som går utöver vad som krävs enligt ett direktiv kan endast antas av Mccoy. 15 Johnson och Kirby har gjort gällande att i den mån det i 1991 års förordning anges att en legitimerad farmaceut som arbetar på ett apotek som varit i drift i mindre än tre år inte skall omfattas av förordningen, har staten använt sig av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna ges enligt direktiv 85/433. Det framgår klart av direktivet sett i sitt sammanhang att detta utrymme för skönsmässig bedömning avser frågor som uteslutande rör nationell rätt. 16 Staten stödde sig nämligen på avsnitt 3 i 1972 års lag om Europeiska gemenskaperna och avsåg att införliva nämnda direktiv genom en författning som ändrade en lag som hade antagits av Mccoy. Staten saknade dock behörighet att agera på detta sätt, eftersom det inte var nödvändigt att göra en sådan skönsmässig bedömning till följd av någon gemenskapsrättslig skyldighet i den mening som avses i artikel 29.4.10 i den irländska grundlagen. 17 Således har ett intrång gjorts i Mccoy exklusiva behörighet att stifta lagar på statens vägnar enligt artikel 15.2.1 i grundlagen. Endast Oireachtas är behörig att ändra en lag som antagits av Mccoy. 18 Ministern har däremot gjort gällande att 1991 års förordning krävdes till följd av Irlands medlemskap i gemenskaperna, i den mening som avses i artikel 29.4.10 i grundlagen. Att avsnitt 2 punkt 3 A infördes genom förordningen innebar inte att staten utövade någon egen rätt till skönsmässig bedömning, utan det markerade gränsen för medlemsstatens skyldigheter enligt direktiv 85/433. 19 Den hänskjutande domstolen anser att om åtgärden för att införliva direktiv 85/433 skall anses utgöra utövande av en befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar på grundval av rent nationella rättshänsyn, i den mån tillämpningsområdet för denna åtgärd inte omfattar vissa farmaceuters arbete, måste denna domstol konstatera att det inte var tillåtet att ändra 1962 års apotekslag genom en författning mot bakgrund av utformningen av artikel 15 i Irlands grundlag. 1991 års förordning skulle således vara ogiltig. 20 Mot denna bakgrund beslutade Pierce att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfråga till domstolen: ”Medför artikel 2 i direktiv [85/433] a) en enda skyldighet för medlemsstaterna, nämligen att erkänna de utbildningsbevis som avses i artikel 2.1 i direktivet, utom när det gäller att inrätta nya apotek enligt vad som anges i artikel 2.2 [i nämnda direktiv], eller b) medför den en uttrycklig skyldighet för medlemsstaterna att erkänna de utbildningsbevis som avses i artikel 2.1, men därutöver också ett utrymme för medlemsstaterna att göra en skönsmässig bedömning av huruvida sådana erkännanden skall utvidgas till att även omfatta personer med sådana utbildningsbevis när det gäller att inrätta nya apotek som är öppna för allmänheten i den mening som avses i artikel 2.2?” Tolkningsfrågan 21 Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 i direktiv 85/433 endast medför en skyldighet för medlemsstaterna att erkänna utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis (nedan kallade utbildningsbevis) för arbete i apotek som har varit i drift i minst tre år eller om den därutöver ger dem ett utrymme för skönsmässig bedömning beträffande erkännandet av utbildningsbevis när det gäller att inrätta nya apotek som är öppna för allmänheten, i den mening som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv. 22 I artikel 43 EG anges att inom ramen för EG-fördragets bestämmelser om etableringsrätten skall inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. 23 En av dessa bestämmelser är artikel 47 EG, genom vilken rådet ges behörighet att utfärda direktiv som syftar till ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis för bland annat farmaceutiska yrken. 24 Dessutom skall myndigheterna i en medlemsstat, när de prövar en ansökan om tillstånd att utöva ett reglerat yrke som ingetts av en medborgare i en annan medlemsstat, beakta personens yrkeskvalifikationer och därvid göra en jämförelse mellan å ena sidan de kvalifikationer som intygas genom personens utbildningsbevis samt personens relevanta yrkeserfarenhet och å andra sidan de yrkeskvalifikationer som krävs enligt den nationella lagstiftningen för att utöva yrket i fråga, och detta oberoende av om ett direktiv om ett särskilt system för ömsesidigt erkännande av ifrågavarande utbildningsbevis antagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2000 i mål C-238/98, Ortiz, REG 2000, s. I-6623, punkterna 23 och 31, och av den 13 november 2003 i mål C‑313/01, Morgenbesser, REG 2003, s. I-13467, punkterna 57 och 58). 25 Som framgår av artikel 47.1 EG syftar sådana direktiv till att underlätta det ömsesidiga erkännandet av utbildningsbevis genom att fastställa gemensamma regler och kriterier som i möjligaste mån medför att dessa utbildningsbevis erkänns automatiskt (dom av den 22 januari 2002 i mål Mills, Dreessen, REG 2002, s. I-663, punkt 26). 26 Vad beträffar de ovannämnda direktivens räckvidd skall det erinras om att artikel 47 EG ger gemenskapslagstiftaren behörighet att genomföra en i förekommande fall fullständig harmonisering av de aktuella utbildningsbevisen, och att det överlåts åt denne att bedöma på vilket sätt man bör gå till väga för att uppnå ett sådant mål. Det är således tillåtet för gemenskapslagstiftaren att företa en harmonisering i etapper, med hänsyn till att det i allmänhet är svårt att genomföra harmoniseringsåtgärder. Det förutsätter nämligen att de behöriga gemenskapsinstitutionerna, på grundval av olika och komplexa nationella bestämmelser, utarbetar gemensamma regler som är förenliga med fördragets syften och som får stöd av en kvalificerad majoritet av rådets medlemmar eller till och med får deras enhälliga stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 1997, s. I‑2405, punkt 43, och av den 17 juni 1999 i mål C-166/98, Socridis, REG 1999, s. I-3791, punkt 26). 27 I det nu aktuella fallet konstaterar domstolen att artikel 2.1 i direktiv 85/433 medför en skyldighet för varje medlemsstat att erkänna de i direktivets artikel 4 uppräknade utbildningsbevis som utfärdats till medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater i enlighet med artikel 2 i direktiv 85/432, genom att ge dessa utbildningsbevis samma verkan inom sitt territorium som de – i nämnda artikel 4 uppräknade – utbildningsbevis som medlemsstaten själv utfärdar. 28 I artikel 2.2 första stycket i direktiv 85/433 anges dock att medlemsstaterna inte är skyldiga att ge verkan åt de utbildningsbevis som avses i artikel 2.1 när det gäller att inrätta nya apotek som är öppna för allmänheten, och att apotek som varit i drift kortare tid än tre år också skall betraktas som nya. 29 Denna bestämmelse begränsar således omfattningen av skyldigheten i artikel 2.1 i direktiv 85/433. Anledningen till detta är det som anges i sjunde skälet i direktivet, nämligen att vissa medlemsstater, på folkhälsoområdet, begränsar antalet nya apotek som får inrättas medan det i andra länder inte finns några bestämmelser av detta slag, och att det under dessa omständigheter är för tidigt att föreskriva att verkningarna av erkännandet av utbildningsbevis i farmaci skall utvidgas till att även omfatta utövandet av apotekarverksamhet i egenskap av innehavare av nya apotek. 30 Enligt samma skäl skall dessutom detta problem utredas på nytt av kommissionen och rådet inom en viss bestämd tidsfrist. I artikel 2.2 andra stycket i direktiv 85/433 föreskrivs således härvid att kommissionen skall lägga fram en rapport för rådet om möjligheten att utvidga verkningarna av ömsesidigt erkännande av de i artikel 2.1 angivna utbildningsbevisen till att även omfatta utbildningsbevis för inrättande av nya apotek och att kommissionen i förekommande fall skall föreslå lämpliga åtgärder. 31 Det följer av det ovan anförda att gemenskapslagstiftaren genom antagandet av direktiv 85/433 har avsett att på området för erkännande av utbildningsbevis i farmaci endast genomföra en delvis harmonisering – genom vilken en miniminivå för erkännande av dessa utbildningsbevis säkerställs, nämligen ett erkännande som ger rätt att bedriva verksamhet i apotek som varit i drift i minst tre år – och infört en möjlighet för medlemsstaterna att gå längre än vad som är nödvändigt enligt direktivets minimikrav. 32 Med hänsyn till vad som föreskrivs i artikel 249 tredje stycket EG är medlemsstaterna skyldiga att uppnå miniminivån beträffande erkännande av utbildningsbevis, och särskilt att införa bestämmelser om sådant erkännande i sin nationella rätt, och de saknar utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller resultatet. Gemenskapslagstiftaren har nämligen i precisa och ovillkorliga ordalag, med stöd av sin behörighet enligt fördraget, bestämt vilka utbildningsbevis i farmaci som skall omfattas av det system för ömsesidigt erkännande som föreskrivs i direktiv 85/433. 33 En läsning av hela artikel 2 i direktiv 85/433 visar att det i denna bestämmelse endast föreskrivs en skyldighet avseende ömsesidigt erkännande när det gäller apotek som varit i drift i minst tre år. När en medlemsstat endast rättar sig efter denna miniminivå beträffande erkännande av utbildningsbevis gör den således ingen skönsmässig bedömning med stöd av artikel 2 i direktiv 85/433. 34 Följaktligen skall tolkningsfrågan besvaras så, att artikel 2 i direktiv 85/433 skall tolkas på så sätt att en medlemsstat som endast rättar sig efter den miniminivå beträffande erkännande av utbildningsbevis som föreskrivs i nämnda direktiv inte utövar någon befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar med stöd av direktivet. Rättegångskostnader 35 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: Artikel 2 i rådets direktiv 85/433/EEG av den 16 september 1985 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis i farmaci inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten när det gäller viss farmaceutisk verksamhet skall tolkas så, att en medlemsstat som endast rättar sig efter den miniminivå beträffande erkännande av utbildningsbevis som föreskrivs i nämnda direktiv utövar inte någon befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar med stöd av direktivet. Underskrifter * Rättegångsspråk: engelska.