Mål T‑216/05 Mebrom NV mot Europeiska gemenskapernas kommission ”Skydd av ozonskiktet – Import av metylbromid till Europeiska unionen – Avslag på ansökan om tilldelning av en importkvot för år 2005 för användningsområden som är av avgörande betydelse – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till sakprövning – Genomförande av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordning (EG) nr 2037/2000 – Berättigade förväntningar – Rättssäkerhet” Förstainstansrättens dom (andra avdelningen) av den 22 maj 2007 Sammanfattning av domen 1. Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsdomstolens behörighet – Yrkanden om att rätten skall rikta ett föreläggande till en institution – Avvisning (Artiklarna 230 EG och 233 EG) 2. Miljö – Skydd av ozonskiktet – Förordning nr 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (Europaparlamentets och rådets förordning nr 2037/2000, artiklarna 3, 4, 6 och 7) 3. Gemenskapsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter – Frihet att utöva näringsverksamhet – Restriktioner – Villkor (Europaparlamentets och rådets förordning nr 2037/2000) 4. Gemenskapsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Villkor 5. Gemenskapsrätt – Principer – Rättssäkerhet – Gemenskapsbestämmelser (Europaparlamentets och rådets förordning nr 2037/2000, artikel 7) 1. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG är gemenskapsdomstolens behörighet begränsad till att kontrollera lagligheten av den angripna rättsakten, och förstainstansrätten kan inte inom ramen för sin behörighet rikta förelägganden till gemenskapsinstitutionerna. Vid ogiltigförklaring av den angripna rättsakten åligger det enligt artikel 233 EG den berörda institutionen att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen. Av detta följer att ett yrkande om att förstainstansrätten skall rikta ett föreläggande till kommissionen skall avvisas. (se punkterna 56 och 57) 2. Den tolkning som kommissionen, enligt det nya system som infördes den 1 januari 2005, har gjort av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordning nr 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, genom att inte längre tilldela importörerna importkvoter och genom att i varje enskilt fall begränsa importen av metylbromid, och därmed förhindra att importörerna bygger upp lager, medför att verkan av dessa bestämmelser blir ändamålsenlig och säkerställer att de tillämpas på ett sammanhängande sätt och i överensstämmelse med förordningens systematik och mål. Förordningen har nämligen till syfte att begränsa bland annat produktionen och användningen av metylbromid för att skydda ozonskiktet. Ordalydelsen i artikel 7 i förordningen innebär nämligen att kommissionen ges möjlighet att välja vilka kategorier av företag bland dem som nämns i artikel 2 i förordningen som skall tilldelas importkvoter enligt denna bestämmelse. Av detta följer att nämnda artikel 7 inte förpliktar kommissionen att tilldela importörerna importkvoter. Vidare framgår av artiklarna 3 och 4 i samma förordning att användning och utsläppande på marknaden av metylbromid under år 2005 är strängt begränsade till användningsområden som är av avgörande betydelse. Av dessa bestämmelser framgår att metylbromid endast skall finnas tillgänglig i gemenskapen om det föreligger ett konkret behov för ett användningsområde som är av avgörande betydelse. Utfärdandet av två licenser för varje import, först en till användaren och sedan en till importören, såsom föreskrivs i det system som kommissionen har infört, är även förenligt med artikel 6.1 i den aktuella förordningen, eftersom det i denna bestämmelse inte anges vare sig vilka som skall komma i åtnjutande av importlicenser eller antalet licenser som kan tilldelas för varje import. Artiklarna 6 och 7 i förordningen kompletterar dessutom varandra genom att de två artiklarna tillsammans syftar till att kontrollera och begränsa mängden kontrollerade ämnen som importeras till gemenskapen. Med hänsyn till de begränsningar när det gäller produktion, användning och utsläppande på marknaden av metylbromid som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i förordning nr 2037/2000, följer det slutligen av förordningens systematik att artiklarna 6 och 7 har till syfte att säkerställa att det inte importeras mer metylbromid än vad som absolut behövs för de särskilt angivna användningsområdena av avgörande betydelse. Det nya system som kommissionen införde från och med den 1 januari 2005 utgör således ett lagligt genomförande av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordning nr 2037/2000 som är förenligt med dessa bestämmelser. (se punkterna 74, 77–80 och 83) 3. Rätten att fritt utöva näringsverksamhet skall inte betraktas som en absolut rättighet utan måste bedömas utifrån sin funktion i samhället. Följaktligen kan begränsningar införas förutsatt att begränsningarna tillgodoser sådana mål av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen och att de inte i förhållande till dessa mål innebär ett oproportionerligt och oacceptabelt intrång som påverkar själva innehållet i de sålunda garanterade rättigheterna. I det avseendet har det nya system som kommissionen införde med verkan från och med den 1 januari 2005 och i syfte att genomföra förordning nr 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet endast ändrat de förhållanden som gäller vid utövande av verksamhet i form av import av metylbromid och innebär inte att importörer av denna kontrollerade substans måste upphöra med sin verksamhet. Även om det antas att det nya systemet kan anses utgöra en begränsning, är syftet med det allmänintresse som gemenskapen har eftersträvat i förevarande fall att skydda ozonskiktet. Den eventuella begränsningen är under alla omständigheter motiverad på den grunden att det rör sig om en tillämpning av förordningen som är förenlig med densamma, och som varken kan anses oproportionerlig eller oacceptabel eller innebära ett intrång som påverkar själva innehållet i denna rättighet, eftersom nämnda importörer kan fortsätta att utöva sin tidigare ekonomiska verksamhet. (se punkterna 87 och 88) 4. En försiktig och medveten ekonomisk aktör som kan förutse att en gemenskapsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen kan inte åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar när denna åtgärd har vidtagits. Vidare kan ingen göra gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts om administrationen inte har gett tydliga försäkringar. Däremot kan kommissionens tidigare administrativa praxis som kommit till allmänhetens kännedom, i avsaknad av uppgifter av motsatt slag, ge upphov till berättigade förväntningar på att samma bestämmelser skall tillämpas, särskilt när ett meddelande från den aktuella gemenskapsinstitutionen inte skiljer sig från dess tidigare meddelanden. Dessa principer är emellertid inte tillämpliga när kommissionens meddelande till företag inom Europeiska unionen som under år 2005 importerar kontrollerade ämnen som bryter ned ozonskiktet skiljer sig från föregående års meddelande, bland annat genom hänvisningen till artikel 3.2 ii i förordning nr 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, varav det framgår att importkvoter för år 2005 inte längre skall tilldelas enligt kommissionens tidigare praxis, utan i enlighet med denna bestämmelse. (se punkterna 103, 105 och 106) 5. Rättssäkerhetsprincipen utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som bland annat ställer krav på att en reglering skall vara klar och precis, så att de enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed. Eftersom det alltid finns en viss grad av osäkerhet beträffande innebörden och räckvidden av en rättsregel, finns det emellertid anledning att pröva huruvida rättsakten i fråga är så tvetydigt formulerad att enskilda inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel angående den aktuella rättsregelns räckvidd eller innebörd. Med hänsyn till huvudsakligen bestämmelserna i förordning nr 2037/2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet, men också till ordalydelsen i 2004 års meddelande till företag inom Europeiska unionen som under år 2005 importerar kontrollerade ämnen som bryter ned ozonskiktet med avseende på denna förordning, var varken avslaget på tilldelning av en importkvot eller det förhållandet att de importkvoter som hade tilldelats importörerna från och med den 1 januari 2005 ersattes av kvoter som tilldelades användarna, oförutsebara för de aktuella importörerna. Härav följer att varken nämnda förordning eller nämnda meddelande är till hinder för att enskilda med tillräcklig säkerhet skall kunna skingra eventuella tvivel angående räckvidden eller innebörden av artikel 7 i denna förordning avseende importkvoter av kontrollerade ämnen från tredjeland. (se punkterna 108–109) FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (andra avdelningen) den 22 maj 2007 ( * ) ”Skydd av ozonskiktet – Import av metylbromid till Europeiska unionen – Avslag på ansökan om tilldelning av en importkvot för år 2005 för användningsområden som är av avgörande betydelse – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till sakprövning – Genomförande av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordning (EG) nr 2037/2000 – Skydd för berättigade förväntningar– Rättssäkerhet” I mål T-216/05, Conway NV, Rieme-Ertvelde (Belgien), företrätt av advokaterna Clark och Sanchez, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Graham och Miller, båda i egenskap av ombud, svarande, angående en talan om ogiltigförklaring av ett påstått beslut i kommissionens skrivelse av den 11 april 2005 till sökanden om tilldelning av importkvoter för metylbromid för år 2005, meddelar Ortiz (andra avdelningen) sammansatt av ordföranden Whitaker samt domarna N.J. Forwood och S. Papasavvas, justitiesekreterare: handläggaren Estrada, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 november 2006, följande Dom Tillämpliga bestämmelser och bakgrund 1. Wienkonventionen och Montrealprotokollet 1 Genom rådets beslut 88/540/EEG av den 14 oktober 1988 om ingående av Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet och Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EGT L 297, s. 8; svensk specialutgåva, område 11, volym 14 s. 146) blev Europeiska gemenskapen part i Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet (nedan kallad Wienkonventionen) och i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet (nedan kallat Montrealprotokollet). 2 Rice omfattas av tillämpningsområdet för Montrealprotokollet. Rice är ett bekämpningsmedel som appliceras genom rökbehandling och som huvudsakligen används i jordbruket, eftersom det lätt tränger ner i jorden och har visat sig vara ett effektivt medel mot ett stort antal skadliga organismer. Ämnets snabba nedbrytning förhindrar förorening av näringskedjan och grundvattnet. Av dessa skäl var metylbromid ett av de fem mest använda bekämpningsmedlen i världen. I gengäld vållar metylbromid den olägenheten att det bryter ned ozonskiktet. 3 År 1997 enades parterna i Montrealprotokollet om att etappvis sänka produktionen och importen av metylbromid i de utvecklade länderna fram till och med den 31 december 2004 och att från och med den 1 januari 2005 förbjuda produktion och import av metylbromid i de utvecklade länderna, med undantag för användningsområden av så kallad ”avgörande betydelse” (kallas även kritiska användningsområden). 4 Enligt beslut IX/6 som har fattats av parterna i Montrealprotokollet (nedan kallat beslut IX/6) anses ett användningsområde för metylbromid vara ”av avgörande betydelse” endast om den som ansöker om undantag för ett sådant användningsområde kan visa att brist på metylbromid för just det användningsområdet skulle leda till att marknaden störs på ett betydande sätt, samt att användaren inte har tillgång till några tekniskt och ekonomiskt genomförbara alternativ eller ersättningsämnen som är acceptabla ur miljö- eller folkhälsohänseende och också lämpliga för grödan och omständigheterna i fråga. 5 Enligt beslut IX/6 krävs vidare att produktion och förbrukning av metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse får tillåtas endast om – alla tekniskt och ekonomiskt genomförbara åtgärder har vidtagits för att minimera användningen och de därmed förbundna utsläppen av metylbromid, – det inte finns metylbromid i tillräckliga mängder och av tillräckligt god kvalitet i befintliga lager av magasinerad och återvunnen metylbromid, och – det visas att rimliga ansträngningar görs för att utvärdera och saluföra alternativa lösningar och ersättningsämnen och för att säkerställa att dessa godkänns enligt relevant nationell lagstiftning. 2. Förordning (EG) nr 2037/2000 6 De skyldigheter som följer av Wienkonventionen och Montrealprotokollet är för närvarande genomförda i gemenskapens rättsordning genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EGT L 244, s. 1, nedan kallad förordningen). I denna förordning fastställs de bestämmelser som är tillämpliga på produktion, import, export och användning av vissa ämnen som bryter ned ozonskiktet, däribland metylbromid. 7 I artikel 2 i förordningen definieras ett företag i den mening som avses i förordningen som ”varje fysisk eller juridisk person som producerar, återvinner för utsläppande på marknaden eller använder kontrollerade ämnen inom gemenskapen i industriellt eller kommersiellt syfte, som låter sådana importerade ämnen övergå till fri omsättning inom gemenskapen eller exporterar sådana ämnen från gemenskapen i industriellt eller kommersiellt syfte”. I samma artikel definieras ”utsläppande på marknaden” som ”att mot betalning eller gratis leverera till eller förse tredje part med kontrollerade ämnen eller produkter som innehåller kontrollerade ämnen som omfattas av denna förordning”. 8 I artikel 3.2 i d i förordningen förbjuds produktion av metylbromid efter den 31 december 2004, med undantag för bland annat sådana användningsområden som är av avgörande betydelse i enlighet med artikel 3.2 ii och de kriterier som anges i beslut IX/6. 9 I artikel 3.2 ii i förordningen föreskrivs följande: ”Kommissionen skall mot bakgrund av medlemsstaternas förslag … tillämpa de kriterier som anges i parternas beslut IX/6 samt eventuella övriga relevanta kriterier som parterna enats om, för att varje år fastställa för vilka användningsområden av avgörande betydelse som produktion, import och användning av metylbromid får tillåtas i gemenskapen efter den 31 december 2004, vilken mängd och omfattning som skall tillåtas och vilka användare som får utnyttja undantaget för användningsområden av avgörande betydelse. Sådan produktion och import får tillåtas endast om det inte finns några lämpliga alternativ eller om återanvänd eller regenererad metylbromid inte kan erhållas från någon av parterna. ...” 10 I artikel 3.4 i förordningen föreskrivs att kommissionen skall utfärda tillstånd till de användare som identifieras i enlighet med artikel 3.1 andra stycket och 3.2 ii och underrätta dem om för vilka användningsområden de har tillstånd, vilka ämnen de får använda och i vilka mängder. 11 I artikel 4.2 i a–c i förordningen föreskrivs vidare att varje producent och importör skall se till att han under perioden den 1 januari 1999–den 31 december 2004 inte släpper ut metylbromid på marknaden eller använder detta ämne för eget bruk i en mängd som överstiger en viss procentandel av den mängd metylbromid som han släppte ut på marknaden eller använde för eget bruk under 1991. 12 Enligt artikel 4.2 i d i förordningen skall varje producent och importör efter den 31 december 2004, med förbehåll för vad som föreskrivs i artikel 4.4 och 4.5, se till att han inte släpper ut metylbromid på marknaden eller använder detta ämne för eget bruk. 13 Detta förbud skall enligt artikel 4.4 i förordningen inte tillämpas på bland annat utsläppande på marknaden och användning av kontrollerade ämnen om dessa används för att tillgodose i artikel 3.2 angivna användares tillåtna behov såvitt avser användningsområden av avgörande betydelse. 14 I artikel 4.5 i förordningen föreskrivs vidare att varje producent eller importör som har rätt att på marknaden släppa ut eller för eget bruk använda kontrollerade ämnen som avses i denna artikel helt eller delvis får överlåta sin rätt till den mängd som i enlighet med denna artikel fastställts för den aktuella ämnesgruppen till varje annan producent eller importör av den ämnesgruppen inom gemenskapen. 15 I artikel 6.1 i förordningen föreskrivs följande: ”Övergång till fri omsättning i gemenskapen eller aktiv förädling av kontrollerade ämnen skall kräva uppvisande av importlicens. Licenser skall utfärdas av kommissionen efter kontroll av att artiklarna 6, 7, 8 och 13 har följts.” 16 I artikel 6.3 och 6.4 i förordningen anges de uppgifter som en ansökan om importlicens skall innehålla och föreskrivs att kommissionen kan kräva ett intyg om beskaffenheten av de ämnen som skall importeras. I artikel 8 i förordningen förbjuds import av kontrollerade ämnen från stater som inte är parter i protokollet. Enligt artikel 13 i förordningen medges under vissa villkor undantag från bland annat förbudet i artikel 8 i förordningen. 17 I artikel 7 i förordningen föreskrivs följande: ”Övergång till fri omsättning i gemenskapen av kontrollerade ämnen som importeras från tredje land skall omfattas av kvantitativa begränsningar. Dessa begränsningar skall fastställas och kvoter tilldelas företag för perioden 1 januari–31 december 1999 och för varje därpå följande tolvmånadersperiod i enlighet med det förfarandet som avses i artikel 18.2. De skall tilldelas endast a) för de kontrollerade ämnen i grupp 6 och 8 som anges i bilaga I, b) för kontrollerade ämnen som utnyttjas för viktiga användningsområden eller för användningsområden som är av avgörande betydelse eller för användning vid karantänsättning och före transport, …” 18 I artikel 17 i förordningen behandlas förebyggande av läckage av kontrollerade ämnen, och i artikel 17.2 föreskrivs bland annat att medlemsstaterna skall fastställa vilka kvalifikationer den personal som utför desinfektion i form av rökbehandling med metylbromid minst måste ha. 19 Enligt artikel 18 i förordningen skall kommissionen biträdas av en kommitté på vilken artiklarna 4 och 7 i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23) skall tillämpas. 3. Ordning för tillämpning av artiklarna 6 och 7 i förordningen: Ändringar från den 1 januari 2005 20 Följande uppgifter om de ändringar som genomfördes den 1 januari 2005 när det gäller tillämpningen av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordningen framgår av parternas inlagor och skriftliga svar på förstainstansrättens frågor. 21 Fram till och med den 31 december 2004 fungerade systemet för beviljande av licenser och kvoter enligt artiklarna 6 och 7 i förordningen på följande sätt: importörerna gav varje år, i allmänhet i september, in en ansökan till kommissionen om en importkvot för påföljande år och använde därvid det standardformulär som kommissionen tagit fram särskilt för detta ändamål. Kvoterna tilldelades vanligtvis genom beslut av kommissionen i januari eller februari året därpå. Dessa innehöll en uttömmande lista med namnen på de importörer vars ansökningar hade beviljats av kommissionen, med angivande av deras individuella kvoter. För metylbromid beräknades storleken av den individuella kvoten på grundval av den tidigare marknadsandelen år 1991 för de åtta importörer som hade rätt till importkvoter för kontrollerad användning av metylbromid. 22 Sedan den 1 januari 2005 skall de tillåtna mängderna och användningsområdena, och de företag som kan beviljas undantag för att använda metylbromid inom användningsområden som är av avgörande betydelse, fastställas varje år av kommissionen, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 18.2 i förordningen, kriterierna i beslut IX/6 och andra kriterier som har godtagits av parterna i Montrealprotokollet. 23 I mars året innan uppmanar kommissionen medlemsstaterna att ge in sina ansökningar om användning av metylbromid inom användningsområden av avgörande betydelse före den 30 juni. Kommissionen utvärderar ansökningarna, i allmänhet biträdd av utomstående experter, och fastställer de tillåtna mängder som får användas för användningsområden som är av avgörande betydelse per gröda och medlemsstat. 24 Kommissionen offentliggör sedan ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning angående all användning som bryter ned ozonskiktet och tillkännager att kvoter som begränsar den totala mängd metylbromid som kan släppas ut på marknaden för ändamål av avgörande betydelse kommer att fastställas. Kommissionen utarbetar sedan ett beslut varvid den fastställer de tillåtna mängderna av metylbromid som får användas för användningsområden av avgörande betydelse. 25 Medlemsstaterna lämnar till kommissionen sifferuppgifter avseende de lager av metylbromid som är tillgängliga för användningsområden av avgörande betydelse och anger namn och adress till varje verksam desinfektör eller verksamt desinfektionsföretag, kvoten per gröda och desinfektör, en plan som beskriver hur metylbromiden kommer att användas i enlighet med förordningen och de lager som finns, uppdelade på desinfektionsföretag och användningsområde. Det ankommer på medlemsstaterna att fördela den totala kvoten mellan desinfektörerna enligt sina egna kriterier. 26 Kommissionen har infört ett elektroniskt system för förvaltning och tilldelning av kvoter genom en webbplats som avser ämnen som bryter ned ozonskiktet (Ozon Depleting Substances) (nedan kallad ODS-webbplatsen). Varje desinfektörs kvoter och lager registreras på denna webbplats. Varje desinfektör är skyldig att registrera sig via sin medlemsstat och får ett lösenord för att ha åtkomst till ODS-webbplatsen, på vilken detta företag kan ansöka om licens att importera eller producera metylbromid när lagren är tömda. Systemet är utformat så att lagren räknas av från produktions- och importkvoterna. Desinfektören får en licens som ger företaget tillstånd att ta ut vissa mängder från lagren genom att använda ODS-webbplatsen. När lagren väl är tömda kan desinfektören ansöka om licens att importera eller producera. Det går endast att få licens genom att använda ODS-webbplatsen. 27 Efter att desinfektören har tilldelats en kvot kan han välja en importör som är registrerad på ODS-webbplatsen och ge vederbörande i uppdrag att importera den begärda mängden metylbromid. I ansökan om import av en viss mängd av en beviljad kvot skall importören anges. Kommissionen meddelar desinfektören per post om den beviljar eller avslår ansökan. Om ansökan beviljas ”avslutar” kommissionen ansökningsärendet och informerar den berörda medlemsstaten. För att importören skall kunna importera och för att produkten skall kunna förtullas, måste importören därefter i desinfektörens namn ansöka om och erhålla en importlicens undertecknad av kommissionens tjänstemän, som är specifik för desinfektörens ansökan vad gäller aktuell mängd, gröda och medlemsstat. En importör kan samla flera ansökningar om import för att få tillräckligt med metylbromid för att svara mot flera ansökningar med endast en importlicens. Det åligger därvid importören att leverera rätt mängd metylbromid till desinfektören. 28 Medlemsstaterna anmodas att inge en årlig rapport angående användningen av metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse, vilket gör det möjligt att genomföra en dubbelkontroll av att den fastställda mängden per användningsområde inte har överskridits. 4. 2004 års meddelande till importörerna 29 Kommissionen offentliggjorde den 22 juli 2004 ett meddelande angående förordningen riktat till företag inom Europeiska unionen som under 2005 importerar kontrollerade ämnen som bryter ned ozonskiktet (EUT C 187, s. 11, nedan kallat 2004 års meddelande) (se även punkt 24 ovan). 30 Enligt punkt I i 2004 års meddelande riktar sig detta till företag som har för avsikt att under år 2005 importera ämnen, däribland metylbromid, till Europeiska gemenskapen från källor utanför Europeiska gemenskapen. 31 I punkt II i 2004 års meddelande underrättar kommissionen dessa företag om att det i artikel 7 i förordningen föreskrivs att kvantitativa begränsningar skall fastställas och kvoter tilldelas producenter och importörer för import av bland annat metylbromid. I punkt II anges vidare följande: ”Kvoter skall tilldelas för följande: a) Metylbromid: användning för karantänsättning och före transport i enlighet med den definition som lämnats av parterna i Montrealprotokollet; för användningsområden av avgörande betydelse i enlighet med besluten IX/6, ExI/3, ExI/4 och andra relevanta kriterier som parterna i Montrealprotokollet enats om och i enlighet med artikel 3.2 ii i förordningen; och för både användning för karantänsättning och före transport som godkänts av kommissionen i enlighet med artikel 18 i förordningen. …” 32 I punkt VII i 2004 års meddelande underrättar kommissionen de företag som inte tilldelats någon importkvot för kontrollerade ämnen för år 2004 och som önskar ansöka om en kvot för år 2005, om att de skall vända sig till kommissionen senast den 3 september 2004. 33 I punkt VIII i 2004 års meddelande underrättar kommissionen de företag som tilldelats en importkvot för kontrollerade ämnen för år 2004 om att de skall anmäla detta genom att fylla i och tillhandahålla de relevanta formulär som återfinns på ODS-webbplatsen och om att ”[e]ndast ansökningar som har kommit in … senast den 3 september 2004 kommer att behandlas”. 34 I punkt IX i 2004 års meddelande anger kommissionen att den kommer att granska inkomna ansökningar och fastställa importkvoter för varje importör och producent. De tilldelade kvoterna kommer att meddelas på ODS-webbplatsen och alla sökande kommer att informeras om beslutet per post. 5. Sökandens ansökan 35 Sökanden importerar sedan 1996 metylbromid till Europeiska unionen i sitt eget namn och för två andra importörers räkning efter en överlåtelse av importkvoter. Bolaget tilldelades importkvoter mellan åren 1996 och 2004. År 2004 tilldelades sökanden 37,46 procent av Europeiska unionens totala kvot. 36 Efter att 2004 års meddelande hade offentliggjorts gav sökanden, den 30 augusti 2004, in en ansökan till kommissionen i syfte att erhålla bland annat en kvot för år 2005 avseende metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse. Sökanden ansökte om tilldelning av en kvot på 4 500 000 kg, vilket motsvarade en ozonnedbrytande potential på 2 700 000 kg. 37 Sökanden mottog den 10 december 2004 en skrivelse som kommissionen skickat till alla användarna av ODS-webbplatsen, vari sökanden upplystes om att ”kvoten för år 2005 [skulle] finnas tillgänglig på kommissionens webbplats … den 13 december 2004”. Kommissionen preciserade att ”importbeslutet” var under utarbetande och skulle delges varje importör efter antagandet. Kommissionen lade till att alla importer som genomfördes från och med den 1 januari 2005 skulle hänföras till kvoten för år 2005. 38 Sökanden skickade den 1 mars 2005 en begäran till kommissionen, eftersom bolaget inte mottagit något efterföljande meddelande från densamma om en importkvot för år 2005, vari bolaget begärde att kommissionen, enligt artikel 7 i förordningen och enligt 2004 års meddelande, skulle delge bolaget sitt beslut att tilldela sökanden en kvot för import av metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse till Europeiska unionen för år 2005. Sökanden angav däri att bolaget hade rätt att tilldelas en sådan kvot, eftersom det den 30 augusti 2004 hade gett in en sådan ansökan som kommissionen hade krävt i 2004 års meddelande. Sökanden nämnde kommissionens skrivelse av den 10 december 2004 och erinrade om att bolaget inte mottagit några kompletterande upplysningar efter detta datum, att bolaget inte hade tilldelats sin importkvot och att bolaget inte heller fått något svar på sin ansökan av den 30 augusti 2004. 6. Den angripna rättsakten 39 Kommissionen svarade på denna begäran genom skrivelse av den 11 april 2005 (nedan kallad den angripna rättsakten), vari den underrättade sökanden om att det enligt förordningen inte längre var möjligt att tilldela bolaget importkvoter. Kommissionen erinrade i detta avseende om att den volym metylbromid som är tillåten för individuella användningsområden av avgörande betydelse hade fastställts enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 3.2 ii i förordningen och i enlighet med artikel 18 i förordningen. 40 Kommissionen anförde i den angripna rättsakten att tillämpningen av artikel 3.2 ii i förordningen kräver att användarna identifieras och att den mängd som är tillåten för användningsområden av avgörande betydelse anges. Kommissionen ansåg således att de företag som utför desinfektion utgör användarna, eftersom medlemsstaterna i artikel 17.2 i förordningen åläggs att fastställa vilka kvalifikationer den personal som använder metylbromid minst måste ha, och desinfektion är den enda tänkbara användningen av detta ämne. Kommissionen anförde att de företag som utför desinfektion hädanefter skall ansöka om tillstånd att importera eller producera metylbromid, under förutsättning att ingen av parterna i Montrealprotokollet förfogar över lager av återanvänd eller regenererad metylbromid. 41 Kommissionen förklarade likaledes att i enlighet med artikel 4.2 i d i förordningen kunde de åtta importörer som hade haft rätt till importkvoter för kontrollerade användningsområden av metylbromid, och för vilka storleken på varje kvot hade beräknats på grundval av den tidigare marknadsandelen under år 1991, från och med den 1 januari 2005 inte längre tilldelas kvoter för kontrollerad användning av metylbromid. 42 Kommissionen anförde därefter att den övergångsperiod som föreskrivs i artikel 4.2 ii i förordningen inte är tillämplig i förevarande fall enligt artikel 4.4 och 4.5. Kommissionen anser nämligen att det av systematiken i artikel 4 i förordningen följer att det är artikel 4.4 i b som gäller. Enligt kommissionens uppfattning innebär artikel 4.4 i b att utsläppande på marknaden och användning av metylbromid av andra företag än producenter och importörer kommer att vara tillåten efter den 31 december 2004, eftersom de ansökningar som har lett till att det har utfärdats en licens för användningsområden av avgörande betydelse kommer att träda i kraft från och med den 1 januari 2005. Av detta följer enligt kommissionen att importörernas tidigare marknadsandelar inte längre utgör den rättsliga grunden vid fastställandet av import av metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse. 43 Kommissionen anförde avslutningsvis att importkvoterna har ersatts av strängt reglerade kvoter för användningsområden av avgörande betydelse som skall tilldelas desinfektionsföretag, och att den europeiska marknaden är öppen för varje företag som önskar importera metylbromid, under förutsättning att detta företag innehar en giltig licens som ger företaget rätt att importera metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse. 7. Beslut 2005/625/EG 44 Genom kommissionens beslut 2005/652/EG av den 23 augusti 2005 om fastställande av vilka kvantiteter av metylbromid som får användas för kritiska användningsområden i Europeiska gemenskapen den 1 januari–31 december 2005 inom ramen för förordningen (EUT L 219, s. 47) (se också punkt 24 ovan) fastställde kommissionen med stöd av artikel 3.2 ii i förordningen och kriterierna i beslut IX/6 vilka kvantiteter av metylbromid som får användas för kritiska användningsområden i Europeiska gemenskapen den 1 januari–31 december 2005. Förfarandet 45 Sökanden har, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 31 maj 2005, väckt förevarande talan. 46 Kommissionen inkom den 18 juli 2005 till förstainstansrättens kansli med en särskild handling som innehöll en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler. Sökanden inkom den 16 september 2005 med sitt yttrande över denna invändning om rättegångshinder. Genom förstainstansrättens (andra avdelningen) beslut av den 15 maj 2006 beslutades att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med att målet prövades i sak och att beslut om rättegångskostnader skulle meddelas senare. 47 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten att inom ramen för de åtgärder för processledning som anges i artikel 64 i rättegångsreglerna skriftligen ställa vissa frågor till parterna. Dessa har besvarat frågorna inom den angivna fristen. 48 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 26 juni 2006 har kommissionen ingett sitt svaromål. 49 Med tillämpning av artikel 47.1 i förstainstansrättens rättegångsregler beslutade förstainstansrätten att ytterligare skriftväxling inte var nödvändig. Det skriftliga förfarandet avslutades den 5 juli 2006. 50 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 28 november 2006. Parternas yrkanden 51 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall – ogilla invändningen om rättegångshinder, – förklara att talan kan tas upp till sakprövning och bifalla talan eller, i andra hand, pröva de frågor som rör upptagande till sakprövning i samband med att målet prövas i sak eller, i tredje hand, meddela sitt beslut angående frågan om talerätt först i samband med att dom meddelas beträffande huvudsaken, – ogiltigförklara den angripna rättsakten, – förelägga kommissionen att tilldela sökanden en kvot för en tolvmånadersperiod enligt artikel 7 i förordningen, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 52 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall – ogilla talan, och – förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. Rättslig bedömning 1. Upptagande till sakprövning 53 Kommissionen har framställt en invändning om rättegångshinder och har därvid gjort gällande att förstainstansrätten skall avvisa både yrkandet att kommissionen skall föreläggas att tilldela sökanden en importkvot och talan om ogiltigförklaring. Yrkandet att kommissionen skall föreläggas att tilldela sökanden en importkvot Parternas argument 54 Kommissionen anser att förstainstansrätten enligt rättspraxis inte är behörig att rikta förelägganden till kommissionen när en talan har anhängiggjorts enligt artikel 230 EG och att yrkandet att förstainstansrätten skall utfärda ett föreläggande därför skall avvisas. 55 Sökanden har hänvisat till artikel 233 EG och anmärkt att, för det fall den angripna rättsakten ogiltigförklaras, kommissionens endast kan rätta sig efter domen genom att tilldela sökanden en kvot för en tolvmånadersperiod. Sökanden har gjort gällande att yrkandet skall bedömas mot denna bakgrund. Förstainstansrättens bedömning 56 Förstainstansrätten erinrar om att inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG är gemenskapsdomstolens behörighet begränsad till att kontrollera lagligheten av den angripna rättsakten och att förstainstansrätten enligt fast rättspraxis inte inom ramen för sin behörighet kan rikta förelägganden till gemenskapsinstitutionerna (domstolens dom av den 8 juli 1999 i mål C-5/93 P, DSM mot kommissionen, REG 1999, s. I-4695, punkt 36, och förstainstansrättens dom av den 24 februari 2000 i mål T-145/98, ADT Projekt mot kommissionen, REG 2000, s. II-387, punkt 83). Vid ogiltigförklaring av den angripna rättsakten åligger det enligt artikel 233 EG den berörda institutionen att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen (förstainstansrättens dom av den 27 januari 1998 i mål T-67/94, Ladbroke Racing mot kommissionen, REG 1998, s. II-1, punkt 200, och domen i det ovannämnda målet ADT Projekt mot kommissionen, punkt 84). 57 Av detta följer att sökandens yrkande att förstainstansrätten skall rikta ett föreläggande till kommissionen att tilldela sökanden en importkvot skall avvisas. Talan om ogiltigförklaring Parternas argument 58 Kommissionen har gjort gällande att den angripna rättsakten inte är en sådan rättsakt som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, och att talan om ogiltigförklaring därför skall avvisas. 59 Sökanden anser att talan kan upptas till sakprövning, men har begärt att förstainstansrätten skall pröva målet i sak innan den tar ställning till frågan huruvida sakprövningsförutsättningarna är uppfyllda. Sökanden anser att det inte fullt ut kan bedömas om målet kan upptas till sakprövning utan en föregående prövning av målet i sak. Förstainstansrättens bedömning 60 För att måna om en god rättskipning anser förstainstansrätten att det mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål är lämpligt att först ta ställning till de frågor som rör målet i sak, innan frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning prövas (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 15 mars 1984 i mål 64/82, Tradax mot kommissionen, REG 1984, s. 1359, punkt 12, och förstainstansrättens dom av den 1 december 1999 i mål T-125/96 och T‑152/96, Boehringer mot rådet och kommissionen, REG 1999, s. II-3427, punkt 58, fastställd efter överklagande genom domstolens dom av den 26 februari 2002 i mål C-23/00 P, rådet mot Vincent, REG 2002, s. I-1873, punkt 52). 2. Prövning i sak 61 Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring har sökanden åberopat fyra grunder. Sökanden har genom den första grunden gjort gällande att kommissionen inte på ett korrekt sätt har genomfört de bestämmelser som har införts genom förordningen, och genom den andra grunden att kommissionen har åsidosatt artikel 7 i förordningen. Dessa två grunder skall prövas tillsammans. Sökanden har vidare genom sin tredje grund gjort gällande att kommissionen har handlat utanför de bestämmelser som framgår av artikel 7 i förordningen och har överskridit den behörighet som parlamentet och rådet gett kommissionen genom förordningen. Sökanden har slutligen genom sin fjärde grund gjort gällande att kommissionen har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Den första och den andra grunden: Huruvida de tillämpliga bestämmelserna har genomförts korrekt och huruvida artikel 7 i förordningen har åsidosatts Parternas argument 62 Sökanden har genom den första grunden gjort gällande att kommissionen, genom att inte tilldela kvoter till importörerna, inte korrekt har genomfört bestämmelserna i förordningen. Kommissionen har, genom att påstå att det sedan den 1 januari 2005 endast är desinfektörer som kan ansöka om tillstånd att importera metylbromid och att importörerna inte längre kan tilldelas kvoter, blandat samman förordningens bestämmelser om godkända kvoter och förfarandet för beräkning av deras storlek med de bestämmelser och förfaranden som rör vilka företag som får importera de således fastställda kvantiteterna. 63 Sökanden anser närmare bestämt att kvotens storlek enligt artikel 3.2 ii i förordningen skall fastställas av kommissionen enligt det förfarande som anges i artikel 18.2 i förordningen och de kriterier som anges i beslut IX/6. Sökanden har således inte bestritt att storleken på de kvoter som tillåts från och med den 1 januari 2005 inte längre beräknas på grundval av de åtta importörernas tidigare produktionsmängder. 64 Detta betyder enligt sökanden emellertid inte att de importörer som före den 1 januari 2005 hade rätt till importkvoter för kontrollerad användning av metylbromid kan hindras från att utöva sin verksamhet. En sådan tolkning är inte förenlig med artiklarna 6 och 7 i förordningen, som ger importörerna, och inte användarna, rätt att erhålla en importlicens och en kvot som gäller under en tolvmånadersperiod. Importörerna har vidare rätt enligt artikel 4.5 i förordningen att överlåta sin rätt till en annan importör. 65 Kommissionens tolkning innebär dessutom att de importörer som var verksamma vid den tidpunkten måste upphöra med sin verksamhet, eftersom de är uteslutna från det nya importsystem som kommissionen har infört. Detta inskränker rätten att fritt utöva näringsverksamhet, vilken enligt sökanden utgör en del av den rättstradition som är gemensam för samtliga medlemsstaters rättsordningar och utgör en av gemenskapsrättens allmänna principer. 66 Kommissionens tolkning skulle slutligen snedvrida konkurrensen och inte öppna upp för konkurrens, eftersom den skulle hindra importörerna från att konkurrera med användarna på marknaden för import och försäljning av metylbromid. 67 Sökanden har genom den andra grunden gjort gällande att det i artikel 7 i förordningen uttryckligen föreskrivs en skyldighet för kommissionen att tillse att övergången till fri omsättning i gemenskapen av kontrollerade ämnen, däribland metylbromid, sker i enlighet med de kvoter som har tilldelats importörerna direkt för varje tolvmånadersperiod efter den 31 december 1999. 68 Enligt sökandens uppfattning har kommissionen i punkt IX i 2004 års meddelande medgett att den var skyldig att tilldela importörerna kvoter. Den efterföljande skriftväxlingen bekräftar att kommissionen kände till och medgav att sökanden hade en individuell rätt att erhålla en egen tolvmånaderskvot för år 2005. Sökanden anser att det inte föreligger något tvivel om att kommissionen var skyldig att tilldela sökanden en kvot med tillämpning av denna sekundärrätt. I enlighet med 2004 års meddelande lämnade sökanden den 30 augusti 2004 en ansökan till kommissionen för att kunna importera metylbromid under år 2005. 69 Sökanden har anmärkt att kommissionen har underlåtit att i den angripna rättsakten nämna artikel 7 i förordningen, trots att bolaget uttryckligen hade baserat sin begäran av den 1 mars 2005 på denna bestämmelse. Kommissionen angav endast att desinfektörer har möjlighet att bli tilldelade importkvoter, vilket sökanden inte har invänt emot. Sökanden har emellertid bestritt slutsatsen, enligt vilken importörer som vid den tidpunkten hade rätt till importkvoter inte längre kan erhålla importkvoter från och med den 1 januari 2005, och enligt vilken importörernas kvoter har ersatts av kvoter som tilldelas desinfektionsföretag. Sökanden anser att ett sådant påstående strider mot artikel 7 i förordningen och att det innebär ett åsidosättande av sökandens rätt till importkvoter enligt denna bestämmelse. 70 Kommissionen har när det gäller den första grunden gjort gällande att de rättsliga bestämmelser som är tillämpliga på import av metylbromid ändrades den 1 januari 2005 som en följd av artikel 4.2 ii i förordningen. Kommissionen har angett att gemenskapen var skyldig att från och med detta datum förbjuda användningen av metylbromid, förutom när det används för bland annat användningsområden som är av avgörande betydelse. Den ordning som infördes genom artikel 4.2 i i förordningen kan i enlighet med beslut IX/6 och artikel 3.2 ii i förordningen inte längre ligga till grund för beviljande av importlicenser efter den 31 december 2004. Sedan den 1 januari 2005 åligger det desinfektörerna att ansöka om en sådan licens innan de ber en sådan importör som sökanden att importera den mängd metylbromid för vilken licens har beviljats. Kommissionen anser att sökandens ändrade situation följer direkt av artikel 3.2 ii i förordningen, som medförde att tilldelningen av kvoter som var beräknade på grundval av tidigare mängder upphörde. Denna ändring innebär emellertid enligt kommissionens uppfattning på intet sätt att sådana bolag som sökanden måste upphöra med sin verksamhet. 71 Kommissionen har när det gäller den andra grunden erinrat om att det i artikel 7 i förordningen föreskrivs att kvoter skall tilldelas företag. Eftersom det i artikel 7 b i förordningen hänvisas till användningsområden som är av avgörande betydelse, anser kommissionen att den skall läsas och förstås mot bakgrund av artikel 3.2 i förordningen, för att det skall kunna fastställas exakt vilka företag som från och med den 1 januari 2005 skall tilldelas kvoter för användning av metylbromid för användningsområden som är av avgörande betydelse. De företag som skall tilldelas kvoter är således desinfektörerna och inte importörerna. Kommissionen anser att artikel 7 i förordningen logiskt följer av artikel 6, vari den princip uppställs enligt vilken import av metylbromid inte är fri, utan förutsätter att en giltig importlicens erhålls och uppvisas. Dessa två artiklar kompletterar varandra. 72 Kommissionen har slutligen gjort gällande att 2004 års meddelande och kommissionens skrivelse av den 10 december 2004 är av allmän beskaffenhet, rör samtliga ämnen som bryter ned ozonskiktet och att det däri inte anges uttryckligen att kvoter för år 2005 kommer att tilldelas importörer för användningsområden av metylbromid som är av avgörande betydelse. Kommissionen har tvärtom framhållit att det i punkt II a i 2004 års meddelande hänvisas till artikel 3.2 ii i förordningen och således anges att kvoter kommer att tilldelas i enlighet med denna bestämmelse. Kommissionen har dessutom vid förhandlingen anmärkt att 2004 års meddelande skiljer sig från 2003 års meddelande genom denna hänvisning. Förstainstansrättens bedömning 73 Förstainstansrätten framhåller inledningsvis att det system som kommissionen införde den 1 januari 2005 kännetecknas av att kommissionen har definierat de användare som avses i artikel 3.2 ii i förordningen, vilka kan utnyttja undantaget för användningsområden som är av avgörande betydelse, såsom varande desinfektörerna. Kommissionen har också med stöd av artikel 7 i förordningen beslutat att importörerna inte längre kan tilldelas någon importkvot, utan att kvoterna för år 2005 tilldelas desinfektörerna i egenskap av användare. Enligt systemet föreskrivs likaledes att import förutsätter att licens utfärdas till såväl desinfektören som till importören. Kommissionen har slutligen, inom ramen för det nya systemet, beslutat att i varje enskilt fall begränsa importörernas import av metylbromid, genom att endast utfärda licenser om de villkor för utsläppande på marknaden som föreskrivs i artikel 4.4 i b andra strecksatsen i förordningen är uppfyllda. Det är således inte längre möjligt för importörerna att bygga upp ett lager av metylbromid som är avsett att säljas till användarna. 74 När det gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 7 i förordningen och sökandens påstående att det system som kommissionen har infört med verkan från och med den 1 januari 2005 inte utgör ett korrekt genomförande av de relevanta bestämmelserna i förordningen, skall det för det första erinras om att det i artikel 7 i förordningen, som inte endast reglerar import av metylbromid utan likaledes import av samtliga kontrollerade ämnen från tredje land, inte preciseras att importkvoterna skall tilldelas importörerna, utan föreskrivs att dessa skall tilldelas företag. Detta begrepp omfattar, enligt den definition som anges i artikel 2 i förordningen, producenter, återanvändare, användare, importörer och exportörer av kontrollerade ämnen. Ordalydelsen av artikel 7 i förordningen innebär således att kommissionen ges möjlighet att välja vilka kategorier av företag bland dem som nämns i artikel 2 i förordningen, däribland desinfektörerna i egenskap av användare, som skall tilldelas kvoter enligt denna bestämmelse. Av detta följer att artikel 7 inte förpliktar kommissionen att tilldela importörerna importkvoter. 75 Det skall för det andra framhållas att artikel 3.2 i d i förordningen innehåller ett förbud mot produktion av metylbromid efter den 31 december 2004. I artikel 3.2 ii föreskrivs vidare att kommissionen skall tillämpa de kriterier som anges i beslut IX/6 för att varje år fastställa för vilka användningsområden av avgörande betydelse som produktion, import och användning av metylbromid får tillåtas i gemenskapen efter den 31 december 2004, vilken mängd och omfattning som skall tillåtas och vilka användare som får utnyttja undantaget för användningsområden av avgörande betydelse. I artikel 3.2 ii i förordningen anges likaledes att produktion och import får tillåtas endast om det inte finns några lämpliga alternativ eller om återanvänd eller regenererad metylbromid inte kan erhållas från någon av parterna i Montrealprotokollet. 76 Det skall också erinras om att artikel 4.2 i d i förordningen förbjuder utsläppande på marknaden av kontrollerade ämnen efter den 31 december 2004, om inte annat följer av artikel 4.4 och 4.5. I artikel 4.4 i b andra strecksatsen föreskrivs att förbudet i artikel 4.2 i d inte skall tillämpas på utsläppande på marknaden eller användning av metylbromid om det används för att tillgodose i artikel 3.2 angivna användares tillåtna behov såvitt avser användningsområden av avgörande betydelse. 77 Av detta följer att användning och utsläppande på marknaden av metylbromid under år 2005, i enlighet med dessa två artiklar i förordningen, är strängt begränsade till användningsområden som är av avgörande betydelse. Av dessa bestämmelser framgår att metylbromid endast skall finnas tillgänglig i gemenskapen utifall det föreligger ett konkret behov för ett användningsområde som är av avgörande betydelse. 78 Det skall för det tredje erinras om att det i artikel 6.1 i förordningen föreskrivs att import av metylbromid till gemenskapen förutsätter erhållande av importlicens, men att det i bestämmelsen inte anges vilka som kan erhålla licens eller hur många licenser som skall utfärdas för varje import. Utfärdandet av två licenser för varje import, först en till användaren och sedan en till importören, såsom föreskrivs i det system som kommissionen har infört med verkan från och med den 1 januari 2005, är således förenligt med denna bestämmelse. Artiklarna 6 och 7 i förordningen kompletterar dessutom varandra genom att de två artiklarna tillsammans syftar till att kontrollera och begränsa mängden kontrollerade ämnen som importeras till gemenskapen. 79 Med hänsyn till de begränsningar när det gäller produktion, användning och utsläppande på marknaden av metylbromid som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i förordningen, följer det därför av förordningens systematik att artiklarna 6 och 7 har till syfte att säkerställa att det inte importeras mer metylbromid än vad som absolut behövs för de särskilt angivna användningsområdena av avgörande betydelse som särskilt har slagits fast. 80 Den tolkning som kommissionen har gjort av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordningen, genom att inte längre tilldela importörerna importkvoter och genom att i varje enskilt fall begränsa importen av metylbromid, och därmed förhindra att importörerna bygger upp lager, medför att verkan av dessa bestämmelser blir ändamålsenlig och säkerställer att de tillämpas på ett sammanhängande sätt och i överensstämmelse med förordningens systematik och mål. Förordningen har nämligen till syfte att begränsa bland annat produktionen och användningen av metylbromid för att skydda ozonskiktet. 81 Denna bedömning påverkas inte av att det i artikel 7 i förordningen inte uttryckligen föreskrivs en ändrad tillämpning från och med den 1 januari 2005 av bestämmelserna avseende metylbromid. Det följer av vad som har anförts i punkterna 74–80 ovan att kommissionen inte, såsom sökanden har gjort gällande, har blandat samman två separata ordningar, det vill säga å ena sidan den som följer av artiklarna 3 och 4 i förordningen och å andra sidan den som följer av artiklarna 6 och 7 i förordningen, utan att kommissionen med rätta har tolkat dessa bestämmelser som en helhet på ett sätt som är i överensstämmelse med förordningens systematik. 82 När det gäller det argument som rör ett åsidosättande av artikel 4.5 i förordningen, enligt vilken varje importör som har rätt att på marknaden släppa ut kontrollerade ämnen får överlåta sin rätt till andra importörer som har en sådan rätt inom gemenskapen, skall det på samma sätt erinras om att producenter och importörer enligt artikel 4.2 i d i förordningen efter den 31 december 2004 inte längre har rätt att släppa ut metylbromid på marknaden, med undantag för de mängder som tillåtits i varje enskilt fall enligt artikel 4.4 i b andra strecksatsen och artikel 3.2 ii i förordningen. Av detta följer att den rätt att överlåta som importörerna har enligt artikel 4.5 i förordningen under år 2005 var begränsad till de mängder som tillåtits i varje enskilt fall och att importörerna kunde utnyttja denna begränsade rätt att överlåta utan att vara i besittning av en importkvot, såsom sökanden har medgett vid förhandlingen. Kommissionen är således inte förpliktad enligt artikel 4.5 i förordningen att tilldela importörerna importkvoter. 83 Med hänsyn till det anförda skall det slås fast att kommissionen inte var skyldig, enligt förordningen, att tilldela en importkvot för år 2005 till sökanden i egenskap av importör och att det nya system som kommissionen införde från och med den 1 januari 2005 utgör ett lagenligt genomförande av artiklarna 3, 4, 6 och 7 i förordningen som är förenligt med dessa bestämmelser. Det är under dessa omständigheter inte nödvändigt att pröva frågan huruvida kommissionen hade kunnat förfara på ett annat sätt genom att efter den 31 december 2004 fortsätta att tilldela importörerna importkvoter. 84 Det skall, beträffande sökandens hänvisning till 2004 års meddelande, erinras om att kommissionen i punkt II i detta meddelande preciserade att de importkvoter som föreskrivs i artikel 7 i förordningen för år 2005 skall tilldelas för metylbromid som används för användningsområden av avgörande betydelse i enlighet med beslut IX/6 och artikel 3.2 ii i förordningen. I artikel 3.2 ii föreskrivs det att sådan produktion och import får tillåtas endast om det inte finns några lämpliga alternativ eller om återanvänd eller regenererad metylbromid inte kan erhållas från någon av parterna. Kommissionen har dessutom vid förhandlingen uppgett att 2004 års meddelande genom denna hänvisning till beslut IX/6 och artikel 3.2 ii i förordningen skiljer sig från motsvarande meddelande år 2003 som inte innehöll någon sådan hänvisning. Härav följer att en uppmärksam läsare, såsom sökanden, av 2004 års meddelande kunde utläsa att kommissionen hade för avsikt att under år 2005 inte längre tillämpa artikel 7 i förordningen på samma sätt som under år 2004, utan att tilldelningen av importkvoter för år 2005 skulle göras i enlighet med beslut IX/6 och artikel 3.2 ii i förordningen. Slutligen kan ordalydelsen av punkterna II och IX i 2004 års meddelande, såvitt det däri hänvisas till producenter och importörer och inte till desinfektörer, förklaras av att 2004 års meddelande rör samtliga ämnen som bryter ned ozonskiktet, såsom kommissionen har gjort gällande, och av att det särskilda fallet med metylbromid inte utgjorde föremål för en särskild behandling. Förstainstansrätten anser därför att 2004 års meddelande inte är till hinder för kommissionens beslut att inte tilldela en importkvot till sökanden för år 2005. 85 Det skall vidare slås fast att sökandens argumentation som bygger på skrivelsen av den 10 december 2004 inte kan vinna framgång. Det skall erinras om att det inte rör sig om en individuell skrivelse som skickats till sökanden för att försäkra bolaget om tilldelningen av en individuell metylbromidkvot för användningsområden som är av avgörande betydelse, utan om en skrivelse som skickats till samtliga användare av ODS-webbplatsen, vari det tillkännages att samtliga kvoter skall offentliggöras för samtliga kontrollerade ämnen och för samtliga deras användningsområden. Av detta följer att skrivelsen inte är till hinder för kommissionens tolkning av förordningen. 86 Förstainstansrätten anser likaledes att kommissionens tolkning av förordningen inte kan anses medföra en snedvridning av konkurrenssituationen på marknaden. I motsats till vad sökanden har gjort gällande är importörerna nämligen inte förhindrade att konkurrera med desinfektörerna på marknaden för import och försäljning av metylbromid. Såsom kommissionen har gjort gällande innebär den ändring som genomfördes den 1 januari 2005 på intet sätt att sådana bolag som sökanden måste upphöra med sin verksamhet. Den innebär endast att dessa aktörer inte längre kan ansöka om importlicenser i syfte att bygga upp ett lager av denna produkt som de därefter kan sälja vidare till de faktiska användarna. 87 Det skall slutligen erinras om att det följer av fast rättspraxis att rätten att fritt utöva näringsverksamhet inte skall betraktas som en absolut rättighet utan måste bedömas utifrån sin funktion i samhället. Följaktligen kan begränsningar införas förutsatt att begränsningarna tillgodoser sådana mål av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen och att de inte i förhållande till dessa mål innebär ett oproportionerligt och oacceptabelt intrång som påverkar själva innehållet i de sålunda garanterade rättigheterna (se domstolens dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Ward, REG 1989, s. 2609, punkterna 17 och 18, och av den 30 juni 2005 i mål C-295/03 P, Allen m.fl. mot kommissionen, REG 2005, s. I-5673, punkt 86). 88 I det aktuella fallet har det nya system som kommissionen införde med verkan från och med den 1 januari 2005 endast ändrat de förhållanden som gäller vid utövande av verksamhet i form av import av metylbromid och innebär inte att sökanden måste upphöra med sin verksamhet. Förstainstansrätten framhåller att även om det antas att det nya systemet kan anses utgöra en begränsning, är syftet med det allmänintresse som gemenskapen har eftersträvat i förevarande fall att skydda ozonskiktet. Förstainstansrätten anser att den eventuella begränsningen under alla omständigheter är motiverad på den grunden att det rör sig om en tillämpning av förordningen som är förenlig med densamma (se punkterna 74–83 ovan), och som varken kan anses oproportionerlig eller oacceptabel eller innebära ett intrång som påverkar själva innehållet i denna rättighet, eftersom sökanden kan fortsätta att utöva sin tidigare ekonomiska verksamhet. 89 Med hänsyn till det anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första och den andra grunden. Den tredje grunden: Huruvida kommissionen har överskridit sin behörighet (acte ultra vires) Parternas argument 90 Sökanden anser att kommissionen har handlat utanför den rättsliga ram som fastställs i artikel 7 i förordningen och, därigenom, överskridit den behörighet som parlamentet och rådet har gett kommissionen i förordningen, genom att inte tilldela bolaget en kvot för att importera metylbromid till Europeiska unionen. 91 Enligt sökanden följer det av fast rättspraxis att en genomförandeåtgärd som har vidtagits med tillämpning av bestämmelser i en grundförordning skall ogiltigförklaras när den medför att omfattningen av de ålagda skyldigheterna ändras, utan att det beslutsförfarande som krävs i fördraget har följts. När en genomförandeåtgärd har visat sig vara en ändringsåtgärd genom att den fastställer andra kriterier än dem som krävs enligt grundåtgärden, kan den inte antas utan att först höra parlamentet. 92 I förevarande fall åläggs kommissionen genom artikel 7 i förordningen en skyldighet att tilldela importkvoter för övergång till fri omsättning i gemenskapen av metylbromid. Endast gemenskapslagstiftaren är behörig att besluta att det inte längre skall tilldelas importkvoter till importörerna efter den 31 december 2004. Fram till dess att ett sådant beslut antas gäller att kommissionen skall fortsätta att tilldela importkvoter och att varje avslag från kommissionens sida är rättsstridigt. 93 Kommissionen anser att den tredje grunden är en upprepning av den andra grunden och hänvisar till vad den anfört med avseende på denna grund. Kommissionen har emellertid framhållit att den faktiskt har fastställt kvoterna för metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse genom sitt beslut 2005/625, och har anmärkt att sökanden har fått importlicenser och har kunnat utöva sin verksamhet. Förstainstansrättens bedömning 94 Det skall erinras om att förstainstansrätten vid sin prövning av den första och den andra grunden har funnit att artikel 7 i förordningen inte innebär att kommissionen var förpliktad att tilldela sökanden en importkvot för år 2005 och att kommissionens genomförande av förordningen inom ramen för det nya system som har införts med verkan från och med den 1 januari 2005 är förenligt med bestämmelserna i förordningen. I den mån som sökanden i den angripna rättsakten upplyses om att bolaget enligt det nya systemet inte längre kan tilldelas en importkvot, utgör rättsakten en åtgärd som kommissionen har vidtagit med giltigt stöd i förordningen och utgör inte en rättsakt som ligger utanför kommissionens behörighetsområde ( acte ultra vires ). Kommissionen har således inte genom den angripna rättsakten inkräktat på rådets eller parlamentets behörigheter. 95 Av detta följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den trejde grunden. Den fjärde grunden: Huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts Parternas argument – Sökandens argument 96 Sökanden har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sökandens berättigade förväntningar på att tilldelas en importkvot och rättssäkerhetsprincipen genom att inte erkänna bolagets rätt att tilldelas en importkvot på grundval av artikel 7 i förordningen, 2004 års meddelande och den efterföljande skriftväxlingen. 97 Rättssäkerhetsprincipen innebär enligt sökanden att de personer som omfattas av en lag inte skall försättas i en situation där det är osäkert vilka deras rättigheter och skyldigheter är, att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna med säkerhet och utan tvetydighet skall fastställa rättigheterna för de personer som påverkas av dessa bestämmelser, och att det skall vidtas åtgärder för att säkerställa att de situationer och rättsförhållanden som regleras genom dessa bestämmelser förblir förutsebara. I förevarande fall innebär kommissionens avslag på sökandens ansökan om tilldelning av en importkvot och kommissionens beslut att ersätta importörernas kvoter med kvoter som tilldelas användarna att hela systemet för import av metylbromid till Europeiska unionen blir oförutsebart och står i strid med förordningen. 98 Enligt sökanden är begreppet skydd för berättigade förväntningar ett viktigt tillägg till rättssäkerhetsprincipen och kräver att förväntningarna hos dem som handlar i god tro med stöd av lag, såsom den är utformad eller förefaller vara utformad, inte skall svikas. I rättspraxis bekräftas att enbart en administrativ praxis som inte strider mot gällande lagstiftning och som inte innebär att det görs en skönsmässig bedömning kan ge upphov till berättigade förväntningar hos de berörda utan att det krävs att dessa förväntningar grundas på ett meddelande med allmän giltighet (domstolens dom av den 1 oktober 1987 i mål 84/85, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1987, s. 3765, och beslut av domstolens ordförande av den 10 juni 1988 i mål C-152/88 R, Sofrimport mot kommissionen, REG 1988, s. 2931, samt förstainstansrättens dom av den 28 september 2004 i mål T-310/00, MCI mot kommissionen, REG 2004, s. II-3253, punkt 112). 99 Att sökanden hade berättigade förväntningar på att tilldelas en kvot för import av metylbromid för år 2005 följer av den exakta ordalydelsen av artikel 7 i förordningen och av kommissionens skriftliga uttalanden, däribland 2004 års meddelande och de olika skrivelser som den skickat till sökanden. Sökanden har anfört att bolaget gav in sin anmälan år 2004 med dessa förväntningar och att bolaget hade fog för att förvänta sig att tilldelas en importkvot för år 2005. Kommissionen har åsidosatt sökandens berättigade förväntningar genom att inte tilldela sökanden en kvot för import av metylbromid under år 2005. – Svarandens argument 100 Kommissionen anser att sökanden inte har fått tydliga försäkringar om att bolaget skulle tilldelas en kvot för övergång till fri omsättning av metylbromid för år 2005. Kommissionen anser också att en försiktig och medveten ekonomisk aktör såsom sökanden kände till eller borde ha känt till att det från och med den 1 januari 2005 var förbjudet för bolaget att självt använda eller släppa ut metylbromid på marknaden, eftersom detta förbud framgår av artikel 4.2 i d i förordningen. Kommissionen anser att sökanden likaledes kände till att endast användning av metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse skulle tillåtas efter detta datum i enlighet med artikel 4.4 i b i förordningen. Av detta följer enligt kommissionen att sökanden kände till att det system som infördes genom artikel 4.2 i a–c i förordningen, enligt vilket kvoterna tilldelades registrerade importörer på grundval av referensmängder från år 1991, inte längre kunde tillämpas från och med den 1 januari 2005. Kommissionen anser att sökanden var förberedd på att systemet med kvoter och villkoren för tilldelning av kvoter för metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse skulle ändras från och med detta datum. Förstainstansrättens bedömning 101 I fråga om, för det första, det påstådda åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar skall det inledningsvis erinras om att artikel 7 i förordningen, vari det uteslutande hänvisas till företag och inte till importörer, inte garanterar importörerna tilldelning av kvoter, och att sådana berättigade förväntningar som sökanden har åberopat inte heller följer av artiklarna 3, 4 och 6 i förordningen. 102 Det har vidare framhållits i punkt 84 ovan att hänvisningen i punkt II i 2004 års meddelande till beslut IX/6 och till artikel 3.2 ii i förordningen visar att tilldelningen av importkvoter från och med den 1 januari 2005 skulle utföras i enlighet med dessa bestämmelser. Det har för övrigt slagits fast i punkt 84 ovan att 2004 års meddelande genom denna hänvisning skiljer sig från motsvarande meddelande år 2003, och att det härav följer att en uppmärksam läsare, såsom sökanden, av 2004 års meddelande kunde utläsa att kommissionen hade för avsikt att ändra sin tidigare praxis under år 2005. Det skall därför slås fast att 2004 års meddelande inte garanterar importörerna tilldelning av importkvoter. 103 Det skall framhållas att det, såsom kommissionen har gjort gällande, följer av rättspraxis att en försiktig och medveten ekonomisk aktör som kan förutse att en gemenskapsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, inte kan åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar när denna åtgärd har vidtagits (domstolens dom av den 22 juni 2006 i de förenade målen C-182/03 och C-217/03, Belgien och Forum 187 mot kommissionen, REG 2006, s. I-5479, punkt 147, och förstainstansrättens dom av den 16 oktober 1996 i mål T-336/94, Efisol mot kommissionen, REG 1996, s. II-1343, punkt 31). Det skall i detta avseende erinras om att sökanden utgör en av de åtta importörer som fram till år 2004 var de enda som hade rätt att importera metylbromid till gemenskapen och att varje ändring av den ordning som är tillämplig på metylbromid är av stor ekonomisk betydelse för bolagets importverksamhet. Förstainstansrätten finner under dessa omständigheter att ett omsorgsfullt företag i bolagets ställning borde ha begärt närmare upplysningar om den ändring som skulle genomföras. Det skall härvid erinras om att sökanden har medgett att den till följd av artiklarna 3 och 4 i förordningen var förberedd på att av den ordning som är tillämplig på metylbromid skulle ändras med verkan från och med den 1 januari 2005. 104 Sökanden hade därför en sådan omsorgsplikt under omständigheterna i det aktuella fallet. 105 Det skall också erinras om att enligt rättspraxis kan ingen göra gällande att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts om administrationen inte har gett tydliga försäkringar (domarna i de ovannämnda målen Belgien och Forum 187 mot kommissionen, punkt 147, och Efisol mot kommissionen, punkt 31). Kommissionen har i det aktuella fallet med rätta gjort gällande att den inte har gett sökanden några tydliga försäkringar. 106 Det följer likaledes av rättspraxis att kommissionens tidigare administrativa praxis som kommit till allmänhetens kännedom, i avsaknad av uppgifter av motsatt slag, kan ge upphov till berättigade förväntningar på att samma bestämmelser skall tillämpas, särskilt när ett meddelande från den aktuella gemenskapsinstitutionen inte skiljer sig från dess tidigare meddelanden (domen i det ovannämnda målet MCI mot kommissionen, punkt 112; se likaledes, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkterna 9–27, och beslut i det ovannämnda målet Sofrimport mot kommissionen, punkterna 17–23). Dessa principer är emellertid inte tillämpliga i detta fall. I det aktuella målet skiljer punkt II i 2004 års meddelande nämligen ut sig genom hänvisningen till beslut IX/6 och till artikel 3.2 ii i förordningen, varav det framgår att importkvoter för år 2005 inte längre skall tilldelas enligt kommissionens tidigare praxis, utan i enlighet med denna bestämmelse. 107 Det skall slutligen erinras om att kommissionens skrivelse av den 10 december 2004 skickades till samtliga användare av ODS-webbplatsen och att det däri tillkännages att samtliga kvoter skulle offentliggöras för samtliga kontrollerade ämnen och för samtliga deras användningsområden. Härav följer att kommissionen inte på något sätt garanterade sökanden att bolaget skulle tilldelas en individuell kvot av metylbromid för användningsområden av avgörande betydelse. Såvitt sökanden också har hänvisat till andra skrivelser från kommissionen skall det anmärkas att bolaget i detta avseende inte har frambringat någon bevisning i detta mål eller ens angett vilka skrivelser det avser. 108 I fråga om, för det andra, det påstådda åsidosättandet av rättssäkerhetsprincipen skall det framhållas att det följer av rättspraxis att denna princip utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som bland annat ställer krav på att en reglering skall vara klar och precis, så att de enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed. Eftersom det alltid finns en viss grad av osäkerhet beträffande innebörden och räckvidden av en rättsregel, finns det emellertid anledning att pröva huruvida rättsakten i fråga är så tvetydigt formulerad att de enskilda inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel angående den aktuella rättsregelns räckvidd eller innebörd (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 april 2005 i mål C-110/03, Belgien mot kommissionen, REG 2005, s. I-2801, punkterna 30 och 31). 109 Det skall i detta avseende slås fast att med hänsyn till huvudsakligen bestämmelserna i förordningen (se punkterna 74–83 ovan), men också till ordalydelsen av 2004 års meddelande (se punkterna 84 och 102 ovan), var varken avslaget på tilldelning av den importkvot som sökanden anser sig ha rätt till eller det förhållandet att de importkvoter som hade tilldelats importörerna ersattes av kvoter som tilldelades användarna, oförutsebara för de importörer som var i sökandens situation. Härav följer att varken förordningen eller 2004 års meddelande är till hinder för att de enskilda med tillräcklig säkerhet skall kunna skingra eventuella tvivel angående räckvidden eller innebörden av artikel 7 i förordningen. 110 Med hänsyn till det anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden. 111 Eftersom förstainstansrätten har funnit att talan om ogiltigförklaring av den angripna rättakten inte kan vinna bifall med stöd av någon av de fyra grunder som sökandena har åberopat, skall denna talan ogillas, och det finns därmed ingen anledning att ta ställning till kommissionens invändning om rättegångshinder. 112 Under dessa omständigheter skall talan ogillas i sin helhet. Rättegångskostnader 113 Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar Ortiz (andra avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Sökanden skall bära sin rättegångskostnad och ersätta kommissionens rättegångskostnad. Pirrung Forwood Papasavvas Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 maj 2007. E. Coulon Whitaker Justitiesekreterare Ordförande Innehållsförteckning Tillämpliga bestämmelser och bakgrund 1. Wienkonventionen och Montrealprotokollet 2. Förordning (EG) nr 2037/2000 3. Ordning för tillämpning av artiklarna 6 och 7 i förordningen: Ändringar från den 1 januari 2005 4. 2004 års meddelande till importörerna 5. Sökandens ansökan 6. Den angripna rättsakten 7. Beslut 2005/625/EG Förfarandet Parternas yrkanden Rättslig bedömning 1. Upptagande till sakprövning Yrkandet att kommissionen skall föreläggas att tilldela sökanden en importkvot Parternas argument Förstainstansrättens bedömning Talan om ogiltigförklaring Parternas argument Förstainstansrättens bedömning 2. Prövning i sak Den första och den andra grunden: Huruvida de tillämpliga bestämmelserna har genomförts korrekt och huruvida artikel 7 i förordningen har åsidosatts Parternas argument Förstainstansrättens bedömning Den tredje grunden: Huruvida kommissionen har överskridit sin behörighet (acte ultra vires) Parternas argument Förstainstansrättens bedömning Den fjärde grunden: Huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts Parternas argument – Sökandens argument – Svarandens argument Förstainstansrättens bedömning Rättegångskostnader * Rättegångsspråk: engelska.