62014CJ0085 DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen) den 17 september 2015 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande — Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster — Samhällsomfattande tjänst och användarnas rättigheter — Direktiv 2002/22/EG — Artikel 28 — Tillgång till nummer och tjänster — Icke-geografiska nummer — Direktiv 2002/19/EG — Artiklarna 5, 8 och 13 — De nationella regleringsmyndigheternas befogenheter — Priskontroll — Transittjänster — Nationell lagstiftning enligt vilken den som tillhandahåller transittjänster inte får tillämpa en högre taxa för samtal till icke-geografiska nummer än för samtal till geografiska nummer — Företag utan betydande inflytande på marknaden — Behörig nationell myndighet” I mål C‑85/14, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna) genom beslut av den 12 februari 2014, som inkom till domstolen den 18 februari 2014, i målet KPN BV mot Autoriteit Consument en Markt (ACM) , ytterligare deltagare i rättegången: UPC Nederland BV, UPC Nederland Business BV, Tele2 Nederland BV, BT Nederland NV, meddelar DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna Joseph, C. Toader, Baxter (referent) och Marshall, generaladvokat: Owens, justitiesekreterare: förste handläggaren Kent, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 mars 2015, med beaktande av de yttranden som avgetts av: KPN BV, genom Cox, Webb Vijver och Bond, advocaten, Nederländernas regering, genom M. Bulterman och Allen, båda i egenskap av ombud, Italiens regering, genom Frederick, i egenskap av ombud, biträdd av Roberts, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom Walton, Johnson och Harvey, samtliga i egenskap av ombud, och efter att den 16 april 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 28.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) ( EGT L 108, s. 51 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 ( EUT L 337, s. 11 ) (nedan kallat direktivet om samhällsomfattande tjänster). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan KPN BV (nedan kallat KPN) och Autoriteit Consument en Markt (konsument- och marknadsmyndigheten, nedan kallad ACM) angående ett föreläggande för KPN att vid vite sänka sina taxor för transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Det nya regelverket för elektroniska kommunikationstjänster 3 Det nya regelverket för elektroniska kommunikationstjänster (nedan kallat det nya regelverket) består av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) ( EGT L 108, s. 33 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 ( EUT L 337, s. 37 ) (nedan kallat ramdirektivet), och av anslutande särdirektiv, det vill säga Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) ( EGT L 108, s. 21 ), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) ( EGT L 108, s. 7 ), direktivet om samhällsomfattande tjänster och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) ( EGT L 201, s. 37 ). – Ramdirektivet 4 Artikel 2 i ramdirektivet föreskriver följande: ”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: … g) nationell regleringsmyndighet : ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i särdirektiven. … l) särdirektiv : [auktorisationsdirektivet], [tillträdesdirektivet], [direktivet om samhällsomfattande tjänster] och [direktivet om integritet och elektronisk kommunikation] …” 5 Artikel 6 i ramdirektivet har rubriken ”Mekanism för samråd och insyn” och föreskriver att nationella förfaranden ska inrättas för samråd mellan de nationella regleringsmyndigheterna och berörda parter när dessa myndigheter avser att vidta åtgärder i enlighet med detta direktiv eller särdirektiven som har betydande inverkan på den relevanta marknaden. 6 Artikel 7 i samma direktiv, med rubriken ”Stärkande av den inre marknaden för elektroniska kommunikationer”, föreskriver bland annat en skyldighet för en medlemsstats nationella regleringsmyndigheter att, när den avser att vidta en sådan åtgärd som avses i artikel 7.3, göra förslaget till åtgärd tillgängligt för Europeiska kommissionen. Artikel 7a föreskriver ett förfarande för konsekvent tillämpning av korrigeringsåtgärder när det bland annat gäller att införa, ändra eller upphäva olika skyldigheter för operatörerna. 7 Artikel 8 i ramdirektivet definierar de allmänna mål och regleringsprinciper som de nationella regleringsmyndigheterna ska säkerställa iakttagandet av, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven. 8 Artikel 16 i ramdirektivet innehåller bestämmelser om genomförandet av ett förfarande för marknadsanalys. – Direktivet om samhällsomfattande tjänster 9 Artikel 2 d och f i direktivet om samhällsomfattande tjänster innehåller följande definitioner: ”d) geografiskt nummer : ett nummer i den nationella nummerplanen där en del av dess sifferstruktur har geografisk betydelse och används för dirigering av samtal till den fysiska nätanslutningspunkten, … f) icke-geografiskt nummer : ett nummer från en nationell nummerplan som inte är ett geografiskt nummer, omfattande bland annat mobiltelefonnummer, frisamtalsnummer och betalsamtalsnummer.” 10 Artikel 28 i samma direktiv har rubriken ”Tillträde till nummer och tjänster”. Artikel 28.1 stadgar följande: ”Medlemsstaterna ska, om det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart, utom där den uppringda abonnenten av kommersiella skäl har valt att begränsa tillträdet för uppringande från vissa geografiska områden, se till att berörda nationella myndigheter vidtar alla nödvändiga åtgärder för att se till att slutanvändare har a) tillgång till och kan använda tjänster, via icke-geografiska nummer inom [Europeiska unionen], och b) tillgång till samtliga nummer som tillhandahålls inom [unionen], oavsett vilken teknik och utrustning operatören använder, inbegripet dem i medlemsstaternas nationella nummerplaner samt dem från [det europeiska nummerutrymmet, nedan kallat ETNS] och den allmänna internationella frisamtalstjänsten (UIFN).” …” – Tillträdesdirektivet 11 Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) ( EGT L 108, s. 7 ), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat tillträdesdirektivet), har följande lydelse: ”1. Inom den ram som fastställs i [ramdirektivet] harmoniseras genom detta direktiv det sätt på vilket medlemsstaterna reglerar tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. Syftet är att i enlighet med den inre marknadens principer upprätta ett regelverk för förhållandet mellan leverantörer av nät och tjänster, vilket skall leda till hållbar konkurrens och samverkan mellan elektroniska kommunikationstjänster samt gynna konsumenterna. 2. I detta direktiv fastställs rättigheter och skyldigheter för operatörer och för företag som önskar samtrafik och/eller tillträde till deras nät eller tillhörande faciliteter. Vidare uppställs mål för de nationella regleringsmyndigheterna när det gäller tillträde och samtrafik samt fastställs förfaranden för att säkerställa att de skyldigheter som införs av nationella regleringsmyndigheter ses över och, när så är lämpligt, upphävs då de uppställda målen har uppnåtts. Med tillträde avses i detta direktiv inte tillträde för slutanvändare.” 12 Artikel 5 i tillträdesdirektivet, med rubriken ”Nationella regleringsmyndigheters befogenheter och ansvarsområden när det gäller tillträde och samtrafik”, har följande lydelse: ”1. Nationella regleringsmyndigheter ska i enlighet med de mål som anges i artikel 8 i [ramdirektivet] främja och i förekommande fall säkerställa tillfredsställande tillträde och samtrafik samt samverkansförmåga mellan tjänster, i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet, och därvid utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens, effektiva investeringar samt innovation och största möjliga nytta för slutanvändarna. I synnerhet skall följande gälla, utan att det påverkar tillämpningen av åtgärder som kan vidtas i enlighet med artikel 8 när det gäller företag med betydande inflytande på marknaden: a) De nationella regleringsmyndigheterna skall, i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna, bland annat när detta är motiverat skyldigheten att bedriva samtrafik mellan deras nät om detta inte redan sker. ab) De nationella regleringsmyndigheterna ska, när det är motiverat och i den utsträckning som är nödvändig, kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna i syfte att göra deras tjänster interoperabla. … 2. Skyldigheter och villkor som införs i enlighet med punkt 1 ska vara objektiva, öppet redovisade, proportionella och icke-diskriminerande samt tillämpas i enlighet med förfarandena i artiklarna 6, 7 och 7a i [ramdirektivet]. 3. När det gäller tillträde och samtrafik som avses i punkt 1, ska medlemsstaterna säkerställa att den nationella regleringsmyndigheten har befogenhet att ingripa på eget initiativ, när detta är motiverat för att säkerställa de politiska mål som anges i artikel 8 i [ramdirektivet], i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet och förfarandena i artiklarna 6, 7, 20 och 21 i [ramdirektivet].” 13 Artikel 8 i tillträdesdirektivet rör ”Införande, ändring eller upphävande av skyldigheter” och innehåller följande: ”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har befogenhet att införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13a. 2. Om en operatör efter en marknadsanalys som utförts i enlighet med artikel 16 i [ramdirektivet] anges ha ett betydande inflytande på en viss marknad, skall de nationella regleringsmyndigheterna införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13 i det här direktivet, om detta är lämpligt. 3. Utan att det påverkar tillämpningen av — … — de bestämmelser i artiklarna 12 och 13 i [ramdirektivet], villkor 7 i del B i bilagan till [auktorisationsdirektivet], som tillämpas enligt artikel 6.1 i det direktivet, artiklarna 27, 28 och 30 i [direktivet om samhällsomfattande tjänster] … som innehåller skyldigheter för andra företag än sådana som anges ha ett betydande inflytande på marknaden, eller — … får de nationella regleringsmyndigheterna inte införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13 för operatörer som inte anges i enlighet med punkt 2. … 4. Skyldigheter i enlighet med denna artikel skall grundas på det fastställda problemets art, vara proportionella och motiverade mot bakgrund av målen i artikel 8 i [ramdirektivet]. Sådana skyldigheter skall endast införas efter samråd i enlighet med artiklarna 6 och 7 i det direktivet. …” 14 Artikel 13 i tillträdesdirektivet har rubriken ”Skyldigheter i samband med priskontroll och kostnadsredovisning”. Artikel 13.1 stadgar följande: ”En nationell regleringsmyndighet får i enlighet med artikel 8 införa skyldigheter som rör kostnadstäckning och priskontroller, inbegripet skyldighet att tillämpa kostnadsorienterad prissättning och kostnadsredovisningssystem, för vissa specifika typer av samtrafik och/eller tillträde, om en marknadsanalys visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att den berörda operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. …” Direktiv 2009/136 15 Skäl 46 i direktiv 2009/136 har följande lydelse: ”En inre marknad innebär att slutanvändare har tillträde till samtliga nummer, inklusive de från de nationella nummerplanerna i andra medlemsstater och tillträde till tjänster, som använder icke-geografiska nummer inom gemenskapen, inklusive gratisnummer och nummer till betalteletjänster. … Gränsöverskridande tillträde till nummerresurser och tilläggstjänster bör inte hindras förutom i objektivt motiverade fall, som t.ex. när det är nödvändigt för att bekämpa bedrägeri eller missbruk … när numret anses ha ett endast nationellt syfte …, eller om det inte är tekniskt och ekonomiskt genomförbart. …” Nederländsk rätt 16 Genom artikel 6.5 i telekommunikationslagen (telecommunicatiewet, nedan kallad Dean) införlivades artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster med nationell rätt. Denna nationella bestämmelse har följande lydelse: ”1. Företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och därmed kontrollerar slutanvändarnas tillgång till dessa ska se till att slutanvändare som befinner sig i Europeiska unionen har tillgång till alla a) i unionen fördelade nummer i en nationell nummerplan, b) nummer från [ETNS], och c) fördelade nummer från [Internationella Telekommunikationsunionen], och kan använda tjänster som nyttjar de i a–c nämnda numren, om det inte är tekniskt eller ekonomiskt ogenomförbart eller en uppringd abonnent har beslutat att begränsa tillträdet för uppringande användare som befinner sig i vissa geografiska områden. 2. Närmare bestämmelser kan fastställas genom eller med stöd av allmänna förvaltningsbestämmelser för att garantera skyldigheten i punkt 1. Dessa bestämmelser kan bland annat påverka avgifterna för tillträde till de i punkt 1 nämnda numren. 3. De bestämmelser som avses i punkt 2 kan vara olika för de leverantörskategorier som ska fastställas i nämnda bestämmelser, i enlighet med vad som avses i punkt 1. Genom dessa bestämmelser, kan uppdrag överlåtas och behörigheter tilldelas [ACM].” 17 Beslutet om interoperabilitet (Besluit Interoperabiliteit, nedan kallat BI) har antagits med stöd av Dean. Artikel 5 BI har från den 1 juli 2013 följande lydelse: ”1. Företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster eller företag som är involverade i detta och tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät, vilka, för detta ändamål, kontrollerar slutanvändarnas tillträde, ska se till att slutanvändarna kan använda tjänster som tillhandahålls via icke-geografiska nummer i unionen. 2. Den skyldighet som avses i punkt 1 innebär, i varje fall, att de företag som avses i punkt 1 som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät, för samtal till nummer i serie 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 eller 18, ska tillämpa taxor eller andra avgifter som är jämförbara med de taxor eller andra avgifter som dessa företag tillämpar för samtal till geografiska nummer, och att de ska tillämpa en särskild taxa eller en särskild avgift endast om detta är nödvändigt för att täcka merkostnaderna för samtal till dessa icke-geografiska nummer. Det kan genom ministerbeslut föreskrivas att denna skyldighet ska tillämpas på andra leverantörskategorier, eller på andra kategorier icke-geografiska nummer. 3. Närmare bestämmelser om skyldigheten enligt punkt 1 kan fastställas genom ministerbeslut.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 18 KPN tillhandahåller transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer i Nederländerna som utgör ungefär 20 procent av trafiken till dessa nummer. 19 ACM konstaterade att KPN, i strid med artikel 5 BI, tillämpade högre taxor för transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer än för motsvarande tjänster till geografiska nummer och att den skillnaden inte var motiverad av merkostnader. ACM förelade därför, i egenskap av nationell regleringsmyndighet, genom beslut av den 18 oktober 2013 KPN att ändra sina taxor, vid vite av 25000 euro per dag upp till maximalt 5 miljoner euro. 20 KPN överklagade detta beslut till College van Beroep voor het Bedrijfsleven (appellationsdomstol för näringsrättsliga mål). 21 Till stöd för sitt överklagande gjorde KPN bland annat gällande att artikel 5 BI inte är förenlig med det nya regelverket, som endast medger priskontroll för operatörer med ett betydande inflytande på marknaden och endast efter en marknadsanalys. KPN ansåg sig som leverantör av transittjänster inte omfattas av artikel 5 BI. Bolaget gjorde dock gällande att ACM:s beslut är oproportionerligt och grundat på en bristfällig motivering, eftersom myndigheten felaktigt fann att artikel 5 BI skulle tolkas så, att merkostnaderna för tillhandahållande av transittjänster inte kunde anses överstiga vad som följde av ett strikt beaktande av kostnaderna. Enligt KPN har taxorna för dess transittjänster liten påverkan på den sammanlagda taxan, och priset för transittjänsterna för samtal till icke-geografiska nummer är skäligt. 22 ACM motiverade sitt beslut med att bestämmelsen om motsvarande priser för transittjänster är baserad på artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, enligt vilken medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att slutanvändarna har tillgång till tjänster via icke-geografiska nummer och vilken således medger att hinder mot sådan tillgång till följd av alltför höga priser bekämpas. 23 Den hänskjutande domstolen frågar sig om artikel 5 BI är förenlig med unionsrätten, med tanke på att den bestämmelsen grundar sig på artikel 6.5 Dean, genom vilken artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster genomförts. Den önskar få klarlagt om den omständigheten att artikel 5 BI inte påbjuder en marknadsanalys innan taxebestämmelser antas är förenlig med nämnda artikel 28. 24 Den hänskjutande domstolen anser att ordvalet ”alla nödvändiga åtgärder” i artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster indikerar att det i princip är tillåtet att anta taxebestämmelser. Den har påpekat att skäl 46 i direktiv 2009/136 tyder på att nämnda artikel i direktivet om samhällsomfattande tjänster enbart avser de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa gränsöverskridande telefoni mellan medlemsstaterna, och den anser att frågan då uppkommer huruvida artikel 28 kan tolkas så, att eftersom icke-geografiska nummer tekniskt sett kan ringas över gränserna så får behöriga nationella myndigheter vidta åtgärder för att undanröja de hinder som taxorna utgör. 25 Den hänskjutande domstolen anser att huruvida taxorna betraktas som ett hinder för tillgången till tjänster med icke-geografiska nummer kan bero på i vilken mån dessa är högre än taxorna för geografiska nummer. 26 Den hänskjutande domstolen har därvid påpekat att taxorna för transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer kan vara så höga att de får slutanvändarna att avstå från tjänsterna. Det kan enligt den hänskjutande domstolen medges att varje höjning av priset för transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer ger upphov till en viss minskning av efterfrågan på dessa tjänster. Däremot kan tillämpningen av högre taxor för tillgång till transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer än till geografiska nummer tänkas ha en marginell inverkan. Den hänskjutande domstolen frågar sig om, i det senare fallet, det kan hävdas att slutanvändarna inte kommer att ha någon tillgång till tjänster som använder sig av icke-geografiska nummer. Den har också noterat att ACM:s beslut enbart rör de taxor som KPN tagit ut för transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer som bolaget tillhandahåller och som utgör ungefär 20 procent av dess trafik till dessa nummer. 27 Den hänskjutande domstolen frågar sig också huruvida artikel 28.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster medger att taxebestämmelser fastställs av en annan myndighet än den nationella regleringsmyndighet som utövar den behörighet som avses i artikel 13.1 i tillträdesdirektivet och att en sådan myndighet är ensam behörig att tillämpa dessa bestämmelser. 28 Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1) Medger artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster priskontroll, utan att det framgår av en marknadsanalys att en operatör har ett betydande inflytande på marknaden avseende den reglerade tjänsten, i en situation där det utan vidare är tekniskt möjligt att över gränserna välja icke-geografiska telefonnummer och det enda som kan tänkas utgöra hinder för tillträde till dessa nummer är taxor som gör uppringning av ett icke-geografiskt nummer dyrare än uppringning av ett geografiskt nummer? 2) Om fråga 1 besvaras jakande, uppkommer följande två frågor: a) Gäller behörigheten att införa taxebestämmelser även när effekten av högre taxor på mängden samtal till icke-geografiska nummer är begränsad? b) I vilken utsträckning har den nationella domstolen ännu utrymme att besluta huruvida en nödvändig åtgärd enligt artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster är oskäligt betungande för transitleverantören, sett till åtgärdens syften? 3) Lämnar artikel 28.1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster möjligheten öppen för att de åtgärder som avses i den bestämmelsen vidtas av en annan myndighet än den nationella regleringsmyndigheten, vilken normalt utövar behörigheten enligt artikel 13.1 i tillträdesdirektivet, så att sistnämnda myndighet då endast har verkställande behörighet?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första och den andra frågan 29 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida unionsrätten ska tolkas så, att en behörig nationell myndighet får införa en skyldighet avseende taxor, såsom den i det nationella målet, med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, för att undanröja ett hinder för samtal till icke-geografiska nummer inom unionen som inte är av teknisk karaktär utan beror på de taxor som tillämpas, utan att det har gjorts någon marknadsanalys som visar att det berörda företaget har ett betydande inflytande på marknaden. Om så är fallet, vill den hänskjutande domstolen få klarlagt om en sådan skyldighet kan införas när taxornas påverkan på mängden samtal till icke-geografiska nummer är begränsad, och om de nationella domstolarna har något utrymme för skönsmässig bedömning av om en sådan skyldighet är en oskäligt betungande börda för transitleverantören. 30 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den skyldighet vad gäller taxor som är aktuell i det nationella målet har ålagts KPN, som tillhandahåller transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer. Dessa tjänster består i att vidarebefordra samtal från nätet tillhörande en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster till en annan leverantörs nät genom ett mellanliggande nät tillhörande det företag som tillhandahåller dessa transittjänster. Denna skyldighet ålades för att säkerställa att samma priser tas ut för transittjänster för samtal till icke-geografiska nummer som för motsvarande tjänster avseende geografiska nummer samt för att uppnå målet i artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster. 31 Enligt artikel 28.1 a i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska medlemsstaterna, om det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart, utom där den uppringda abonnenten av kommersiella skäl har valt att begränsa tillträdet för uppringande från vissa geografiska områden, se till att berörda nationella myndigheter vidtar alla nödvändiga åtgärder för att se till att slutanvändare har tillgång till och kan använda tjänster, via icke-geografiska nummer inom unionen. 32 Varken artikel 28.1 a i direktivet om samhällsomfattande tjänster eller någon annan bestämmelse i det direktivet preciserar vad som avses med ”alla nödvändiga åtgärder”, arten av dessa åtgärder eller huruvida de nationella regleringsmyndigheterna är behöriga att vidta sådana åtgärder. Frågan är därmed huruvida en skyldighet rörande taxor, såsom den i det nationella målet, kan införas för att uppnå det mål som avses i nämnda bestämmelse. Det ska därvid prövas om ramdirektivet och särdirektiven, som utgör ett harmoniserat regelverk för nätverk och tjänster, ger upplysningar som kan användas för att besvara denna fråga. 33 Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska, enligt EU-domstolens fasta praxis, inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24 , punkt 32). 34 Enligt artikel 1.1 och 1.2 i tillträdesdirektivet harmoniserar det direktivet, inom den ram som fastställs i ramdirektivet, det sätt på vilket medlemsstaterna reglerar tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. Syftet med tillträdesdirektivet är att i enlighet med den inre marknadens principer upprätta ett regelverk för förhållandet mellan leverantörer av nät och tjänster, vilket ska leda till hållbar konkurrens och samverkan mellan elektroniska kommunikationstjänster samt gynna konsumenterna. I detta direktiv uppställs bland annat mål för de nationella regleringsmyndigheterna när det gäller tillträde och samtrafik. 35 Artikel 5.1 första stycket i tillträdesdirektivet rör de nationella regleringsmyndigheternas befogenheter och ansvarsområden när det gäller tillträde och samtrafik. Den bestämmelsen föreskriver att myndigheterna för att uppnå de mål som anges i artikel 8 i ramdirektivet ska främja och i förekommande fall säkerställa tillfredsställande tillträde och samtrafik samt samverkansförmåga mellan tjänster, i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet, och de ska därvid utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens, effektiva investeringar samt innovation och största möjliga nytta för slutanvändarna (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Polen, C‑227/07, EU:C:2008:620 , punkt 64). 36 EU-domstolen har slagit fast att det följer av lydelsen av artikel 5.1 första stycket i tillträdesdirektivet att de nationella regleringsmyndigheterna har till uppgift att säkerställa tillfredsställande tillträde och samtrafik samt samverkansförmåga mellan tjänster genom åtgärder som inte uppräknas på ett uttömmande sätt (se, för ett liknande resonemang, dom TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696 , punkt 58). 37 Enligt artikel 5.1 andra stycket a i samma direktiv ska nämnda myndigheter härvid, utan att de påverkar tillämpningen av åtgärder som kan vidtas i enlighet med artikel 8 i direktivet när det gäller företag med betydande inflytande på marknaden, kunna införa ”skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna, bland annat när detta är motiverat av skyldigheten att bedriva samtrafik mellan deras nät”, enbart i syfte att säkerställa uppkoppling mellan slutanvändare (se, för ett liknande resonemang, dom TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696 , punkt 59). 38 Även artikel 5.3 i tillträdesdirektivet rör tillträde och samtrafik och stadgar att de nationella regleringsmyndigheterna ska ges befogenhet att ingripa på eget initiativ för att säkerställa de mål som anges i artikel 8 i ramdirektivet, i enlighet med bestämmelserna i tillträdesdirektivet och förfarandena i, i synnerhet, artiklarna 6 och 7 i ramdirektivet. 39 Dessa bestämmelser i ramdirektivet och tillträdesdirektivet ger således de nationella regleringsmyndigheterna möjlighet att vidta åtgärder avseende ett företag som inte har ett betydande inflytande på marknaden, men som kontrollerar tillträdet till slutanvändarna (se, för ett liknande resonemang, dom TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696 , punkt 62). 40 Enligt artikel 8.1 i tillträdesdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har befogenhet att införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13a i detta direktiv, däribland skyldigheterna i samband med priskontroll enligt artikel 13 däri. Enligt artikel 8.2 i samma direktiv ska de nationella regleringsmyndigheterna, om en operatör efter en marknadsanalys som utförts i enlighet med artikel 16 i ramdirektivet anges ha ett betydande inflytande på en viss marknad, införa dessa skyldigheter. 41 Enligt artikel 8.3 i tillträdesdirektivet får – utan att det påverkar tillämpningen av vissa bestämmelser, däribland artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, som medför skyldigheter för andra företag än de som angetts ha ett betydande inflytande på marknaden – de nationella regleringsmyndigheterna införa de skyldigheter avseende priskontroll som anges bland annat i artikel 13 i tillträdesdirektivet endast för operatörer som anges ha ett betydande inflytande i enlighet med artikel 8.2 i samma direktiv. 42 Som generaladvokaten påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, ska artikel 8.3 i tillträdesdirektivet således tolkas så, att de nationella regleringsmyndigheterna inte får införa skyldigheter avseende priskontroll såsom dem som avses i artikel 13 i tillträdesdirektivet för operatörer som inte har ett betydande inflytande på den givna marknaden, utom när vissa bestämmelser, bland annat artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, är tillämpliga. Artikel 8.3 i tillträdesdirektivet hindrar alltså inte att skyldigheter avseende priskontroll såsom dem som avses i artikel 13.1 i det direktivet införs, med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, för operatörer som inte har ett betydande inflytande på den givna marknaden, förutsatt att villkoren för att tillämpa den bestämmelsen är uppfyllda. 43 Av detta följer att den nationella regleringsmyndigheten, med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, får införa skyldigheter avseende taxor jämförbara med dem som avses i artikel 13.1 i tillträdesdirektivet för en operatör som inte har ett betydande inflytande på marknaden, men som kontrollerar tillträdet till slutanvändarna, om en sådan skyldighet utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa att slutanvändarna kan få tillgång till tjänster som använder icke-geografiska nummer inom unionen. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet, med hänsyn tagen till alla relevanta omständigheter, däribland de aktuella taxornas påverkan på slutanvändarnas tillgång till dessa tjänster. 44 En sådan tolkning är för övrigt också i linje med syftet bakom artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, som bland annat är att säkerställa tillgång för slutanvändarna till tjänster som använder icke-geografiska nummer inom unionen, och med syftet bakom tillträdesdirektivet, som är att i enlighet med den inre marknadens principer upprätta ett regelverk för förhållandet mellan leverantörer av nät och tjänster, vilket ska leda till hållbar konkurrens och samverkan mellan elektroniska kommunikationstjänster samt gynna konsumenterna. 45 Artiklarna 5.1, 5.2 och 8.4 i tillträdesdirektivet anger de villkor som ska uppfyllas av de skyldigheter som de nationella regleringsmyndigheterna inför för de operatörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster enligt artiklarna 5.1 och 8 i det direktivet. 46 Enligt artikel 5.2 i tillträdesdirektivet ska de skyldigheter och villkor som införs i enlighet med artikel 5.1 vara objektiva, öppet redovisade, proportionella och icke-diskriminerande samt tillämpas i enlighet med förfarandena i artiklarna 6, 7 och 7a i ramdirektivet. 47 Enligt artikel 8.4 i tillträdesdirektivet ska skyldigheter i enlighet med denna artikel grundas på det fastställda problemets art, vara proportionella och motiverade mot bakgrund av målen i artikel 8 i ramdirektivet och endast införas efter samråd i enlighet med artiklarna 6 och 7 i ramdirektivet. 48 Av vad som anförts följer att en skyldighet avseende taxor såsom den i det nationella målet som införts med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster också måste uppfylla de villkor som anges i punkterna 43, 46 och 47 ovan. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet. 49 Mot denna bakgrund ska den första och den andra tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Unionsrätten ska tolkas så, att en behörig nationell myndighet får införa en skyldighet avseende taxor, såsom den i det nationella målet, med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, för att undanröja ett hinder för samtal till icke-geografiska nummer inom unionen som inte är av teknisk karaktär utan beror på de taxor som tillämpas, utan att det har gjorts någon marknadsanalys som visar att det berörda företaget har ett betydande inflytande på marknaden, om detta är en nödvändig åtgärd för att tillse att slutanvändarna kan få tillgång till tjänster som använder icke-geografiska nummer inom unionen. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva att det villkoret är uppfyllt och att skyldigheten i fråga är objektiv, öppet redovisad, proportionell och icke-diskriminerande, grundad på det fastställda problemets art och motiverad mot bakgrund av målen i artikel 8 i ramdirektivet samt att förfarandena i artiklarna 6, 7 och 7a i ramdirektivet har följts. Den tredje frågan 50 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida unionsrätten ska tolkas så, att en medlemsstat får föreskriva att en skyldighet avseende taxor med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, såsom den i det nationella målet, ska införas av en annan nationell myndighet än den nationella regleringsmyndighet som har det allmänna ansvaret för att tillämpa det nya regelverket. 51 Enligt artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska åtgärder vidtas av ”berörda nationella myndigheter”, ett begrepp som dock varken definierats i ramdirektivet eller i direktivet om samhällsomfattande tjänster. 52 Artikel 2 g ramdirektivet definierar emellertid en nationell regleringsmyndighet som ett eller flera organ som av en medlemsstat har fått i uppdrag att utföra någon av de regleringsuppgifter som fastställs i detta direktiv och i de i artikel 2 l angivna särdirektiven. Den definitionen ska, enligt artikel 2 första stycket i direktivet om samhällsomfattande tjänster – som är ett av de särdirektiv som avses i artikel 2 l i ramdirektivet – gälla även vid tillämpningen av det direktivet. 53 Enligt EU-domstolens praxis åtnjuter medlemsstaterna institutionell autonomi vid organisationen och struktureringen av sina regleringsmyndigheter i den mening som avses i artikel 2 g i ramdirektivet. Denna autonomi får emellertid endast utövas med iakttagande av de mål och skyldigheter som föreskrivs i detta direktiv (se dom Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143 , punkt 24, och dom Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584 , punkt 26). 54 EU-domstolen har slagit fast att medlemsstaterna enligt artikel 3 i ramdirektivet ska säkerställa att alla uppgifter som åvilar de nationella regleringsmyndigheterna fullgörs av ett behörigt organ, garantera sina respektive nationella regleringsmyndigheters oberoende genom att se till att de är rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation och säkerställa att dessa myndigheter utövar sina befogenheter på ett sätt som är opartiskt, öppet redovisat och punktligt. Enligt artikel 4 i samma direktiv ska det också finnas ett effektivt förfarande för överklagande av myndighetsbeslut till en instans som är fristående från de berörda parterna (se dom Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584 , punkt 29). 55 I överensstämmelse med artikel 3.2, 3.4 och 3.6 i ramdirektivet ska medlemsstaterna inte bara säkerställa regleringsmyndigheternas oberoende genom att se till att de är rättsligt åtskilda från och verksamhetsmässigt oberoende av alla organisationer som tillhandahåller nät, utrustning eller tjänster för elektronisk kommunikation, utan även tillse att de uppgifter som enligt det nya regelverket ska utföras av nämnda regleringsmyndigheter offentliggörs i lätt åtkomlig form, särskilt när det är flera myndigheter som tilldelats uppgifter, liksom att till kommissionen anmäla namnet på regleringsmyndigheter som tilldelas dessa uppgifter samt deras respektive ansvarsområden (se, för ett liknande resonemang, dom Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143 , punkt 25, och dom UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709 , punkt 52). 56 När ansvaret, om än bara till viss del, för dessa uppgifter åvilar en annan nationell myndighet än den nationella regleringsmyndighet som har det allmänna ansvaret för att tillämpa det nya regelverket, ankommer det på varje medlemsstat att säkerställa att denna andra myndighet varken direkt eller indirekt deltar i operationell verksamhet i den mening som avses i ramdirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143 , punkt 26). 57 Av detta följer att unionsrätten medger att en medlemsstat tilldelar uppgifter till följd av tillämpningen av det nya regelverket till olika organ, förutsatt att vart och ett av dessa organ vid sin verksamhet uppfyller de krav på kompetens, oberoende, opartiskhet och öppenhet som uppställs i ramdirektivet, och att de beslut som vart och ett av dessa organ fattar i sin verksamhet kan överklagas på ett effektivt sätt till en instans som är fristående från de berörda parterna. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den nationella myndighet som beslutat om den skyldighet avseende taxor som är i fråga i det nationella målet uppfyller samtliga dessa villkor. 58 Av vad som anförts följer att den tredje frågan ska besvaras på följande sätt. Unionsrätten ska tolkas så, att en medlemsstat får föreskriva att en skyldighet avseende taxor med stöd av artikel 28 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, såsom den i det nationella målet, ska införas av en annan nationell myndighet än den nationella regleringsmyndighet som har det allmänna ansvaret för att tillämpa det nya regelverket, förutsatt att den myndigheten uppfyller ramdirektivets krav på kompetens, oberoende, opartiskhet och öppenhet och att de beslut som den fattar kan överklagas på ett effektivt sätt till en instans som är fristående från de berörda parterna, något som det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Rättegångskostnader 59 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande: 1) Unionsrätten ska tolkas så, att en behörig nationell myndighet får införa en skyldighet avseende taxor, såsom den i det nationella målet, med stöd av artikel 28 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009, för att undanröja ett hinder för samtal till icke-geografiska nummer inom Europeiska unionen som inte är av teknisk karaktär utan beror på de taxor som tillämpas, utan att det har gjorts någon marknadsanalys som visar att det berörda företaget har ett betydande inflytande på marknaden, om detta är en nödvändig och proportionell åtgärd för att tillse att slutanvändarna kan få tillgång till tjänster som använder icke-geografiska nummer inom unionen. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva att det villkoret är uppfyllt och att skyldigheten avseende taxor är objektiv, öppet redovisad, proportionell och icke-diskriminerande, grundad på det fastställda problemets art och motiverad mot bakgrund av målen i artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, samt att förfarandena i artiklarna 6, 7 och 7a i direktiv 2002/21, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, har följts. 2) Unionsrätten ska tolkas så, att en medlemsstat får föreskriva att en skyldighet avseende taxor med stöd av artikel 28 i direktiv 2002/22, i dess lydelse enligt direktiv 2009/136, såsom den i det nationella målet, ska införas av en annan nationell myndighet än den nationella regleringsmyndighet som har det allmänna ansvaret för att tillämpa unionens nya regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, förutsatt att den myndigheten uppfyller kraven i direktiv 2002/21, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, på kompetens, oberoende, opartiskhet och öppenhet och att de beslut som den fattar kan överklagas på ett effektivt sätt till en instans som är fristående från de berörda parterna, något som det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: nederländska.