EUR-Lex - 61996J0242 - SV Avis juridique important | 61996J0242 Domstolens dom (femte avdelningen) den 1 oktober 1998. - Italienska republiken mot Europeiska kommissionen. - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Räkenskapsåren 1992 och 1993 - Nötkött. - Mål C-242/96. Rättsfallssamling 1998 s. I-05863 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1 Jordbruk - Gemensam organisation av marknaden - Nötkött - Interventionsmekanismer - Uppköp genom anbudsförfarande - Förhållandet mellan anbudsgivarna - Artikel 9 i förordning nr 859/89 - Tolkning - Principen om självständiga anbud - Räckvidd (Kommissionens förordningar nr 859/89, artiklarna 9, 12.2 och 15, och nr 2456/93, artikel 11) 2 Jordbruk - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Vägran att finansiera utgifter på grund av oegentligheter vid tillämpningen av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna - Bestridande av den berörda medlemsstaten - Bevisbörda - Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten (EG-fördraget, artikel 5; rådets förordning nr 729/70, artikel 8.1; kommissionens förordning nr 1998/78, artikel 19) 3 Jordbruk - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Vägran att finansiera utgifter på grund av oegentligheter vid tillämpningen av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna - Bedömning av de finansiella konsekvenserna - Bestridande av den berörda medlemsstaten - Bevisbörda (Rådets förordning nr 1358/77, artikel 6.2) 4 Jordbruk - Gemensam jordbrukspolitik - Finansiering genom EUGFJ - Kompensationssystemet för lagringskostnader för socker - Skyldighet för medlemsstaterna att organisera ett effektivt administrativt kontrollsystem och kontroller på ort och ställe - Ej tillförlitliga kontroller - Fondens vägran att finansiera utgifter (Rådets förordning nr 729/70, artiklarna 2 och 3) 5 Jordbruk - Gemensam organisation av marknaden - Socker - Kompensation för lagringskostnader - Uttag av avgifter hos tillverkarna - Principen om finansiell neutralitet - Räckvidd 6 Jordbruk - Gemensam jordbrukspolitik - Finansiering genom EUGFJ - Principer - Utgifter i enlighet med gemenskapsreglerna - Bevisbörda - Fördelning mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten Sammanfattning 1 Inom ramen för interventionsåtgärder inom sektorn för nötkött, närmare bestämt systemet avseende uppköp genom anbudsförfarande, föreskrivs i artikel 9.1 i förordning nr 859/89 att anbudsgivaren skall förbinda sig att uppfylla alla tillämpliga bestämmelser. I artikel 9.2 i förordning nr 859/89 föreskrivs att berörda parter endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran. Rättssäkerheten kräver att en reglering måste möjliggöra för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av sina skyldigheter enligt regleringen. Ordalydelsen i denna föreskrift stöder därför inte den tolkningen att anbudsgivare, på grund av betydelseskillnaden mellan uttrycken "berörda parter" och "anbudsgivare", endast kan lämna ett anbud per anbudsinfordran, om de tillhör samma koncern. En sådan tolkning skulle betyda samma sak som en retroaktiv tillämpning av artikel 11 i förordning nr 2456/93, genom vilken bestämmelser rörande förhållandet mellan anbudsgivarna infördes i gemenskapsrätten. Även om principen om självständiga anbud, som är ett väsentligt krav för rättsenligheten och för effektiviteten i varje anbudsförfarande, som ligger till grund för bestämmelserna i artikel 9.6 (anbudens förtrolighet), artikel 12.2 (förbudet mot överlåtelse av rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsförfarandet), artikel 9.4 c (skyldigheten för varje anbudsgivare att ställa säkerhet) och artikel 15 (skyldigheten för varje anbudsgivare att personligen ta emot betalningen) i förordning nr 859/89 inte hindrar att flera bolag i samma koncern deltar samtidigt i ett anbudsförfarande, hindrar den att dessa bolag samråder om villkoren beträffande de anbud som vart och ett av dem lämnar in, för att gången i förfarandet inte skall snedvridas. 2 Vad gäller EUGFJ:s finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken ankommer det på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Kommissionen är således skyldig att motivera sitt beslut genom att konstatera att kontroller saknas eller att det föreligger brister med avseende på de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört. Medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden genom enkla påståenden som inte stöds av några omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden att utgöra grund för allvarliga tvivel huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts. 3 När kommissionen, inom ramen för sin uppgift att avsluta EUGFJ:s räkenskaper och då det föreligger en nationell åtgärd som strider mot gemenskapsrätten som har medfört en ökning av fondens kostnader, i stället för att underkänna samtliga kostnader som berörs av åsidosättandet har bemödat sig om att bestämma den finansiella effekten av den olagliga handlingen med hjälp av beräkningar som grundas på en bedömning av den situation som skulle ha inträffat på den ifrågavarande marknaden om något åsidosättande inte hade förelegat, ankommer det på medlemsstaten att visa att dessa beräkningar är felaktiga. 4 Av artikel 8.1 i förordning nr 729/70 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och artikel 19 i förordning nr 1998/78 om tillämpningsföreskrifter för kompensation för lagringskostnader för socker, betraktade mot bakgrund av den skyldighet att samarbeta lojalt med kommissionen som följer av artikel 5 i EG-fördraget, följer, vad gäller det rätta utnyttjandet av gemenskapens resurser, att medlemsstaterna är skyldiga att organisera ett administrativt kontrollsystem och kontroller på ort och ställe som gör det möjligt att säkerställa att de finansiella transaktionerna företas i enlighet med gemenskapsbestämmelserna. Då kommissionen har fastslagit att en medlemsstat saknar ett sådant system eller om det system som har inrättats där ger anledning till misstankar om att villkoren för att komma i åtnjutande av den ifrågavarande kostnadsersättningen inte är uppfyllda, har kommissionen skäl att inte godkänna vissa kostnader som den berörda medlemsstaten har haft. 5 Av artikel 6.2 i förordning nr 1358/77 följer att kompensationssystemet för lagringskostnader för socker grundas på principen om finansiell neutralitet i den meningen att de uttagna avgifterna skall motsvara de utbetalade ersättningarna. Denna balans skall emellertid uppnås på gemenskapsnivå och inte på medlemsstatens eller det berörda företagets nivå. 6 Artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 tillåter inte att kommissionen påför EUGFJ några andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordbruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp, bland annat sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att utbetala inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaderna. Det ankommer således på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav. Parter I mål C-242/96, Republiken Italien, företrädd av professor Finley, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av Patel, avvocato dello Stato, delgivningsadress: Italiens ambassad, 5, Robinson, Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Anderson och Decker, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Hebert Gómez de la Cruz, Duarte, Santiago, Luxemburg, svarande, angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/311/EG av den 10 april 1996 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 (EGT L 117, s. 19), meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Arias samt domarna M. Wathelet (referent), Reid de Almeida, J.-P. Puissochet och Paul, generaladvokat: Davis, justitiesekreterare: byrådirektören Johnson, med hänsyn till förhandlingsrapporten, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 4 februari 1998, och efter att den 24 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1 Republiken Italien har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 11 juli 1996, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget yrkat delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/311/EG av den 10 april 1996 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 (EGT L 117, s. 19, nedan kallat det ifrågasatta beslutet), nämligen i den del som avser Italien. 2 Talan syftar till att beslutet skall ogiltigförklaras i den mån som kommissionen har förklarat att följande belopp inte skall påföras EUGFJ: - 7 104 000 000 LIT avseende kostnader för offentlig lagring till följd av otillåtet anbudsförfarande beträffande nötkött, - 54 927 174 194 LIT avseende kostnader för offentlig lagring av nötkött till följd av otillräckliga kontroller och köp av icke stödberättigade varor, - 34 175 522 595 LIT avseende bidraget för får till följd av ofullständigheter beträffande skötsel och kontroller, - 10 082 336 246 LIT avseende kostnader för offentlig lagring av spannmål till följd av systembrister och otillräckliga kontroller, - 2 169 762 753 LIT avseende otillåten nedläggning av odlad åkerjord på Sicilien, - 391 281 020 LIT avseende återbetalning av kostnader för offentlig lagring av socker till följd av bristande kontroll. Rättelsen avseende det otillåtna anbudsförfarandet 3 De grundläggande reglerna avseende den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött finns i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63). Genom artikel 6 i denna förordning ges kommissionen befogenhet att vidta åtgärder för att upprätthålla prisnivån på gemenskapens marknader. Förordning nr 805/68 har bland annat ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 571/89 av den 2 mars 1989 (EGT L 61, s. 43, svensk specialutgåva, område 3, volym 28, s. 154, nedan kallad förordning nr 805/68), som är den version som var tillämplig under den period som är aktuell i det förevarande fallet (räkenskapsåret 1992). 4 Till år 1989 existerade ett system med automatiska interventionsköp när priserna föll under vissa nivåer, vilket hade till följd att mycket stora kvantiteter köptes upp av interventionsorganen till priser som låg högre än marknadspriset. 5 För att komma till rätta med denna funktionsstörning genomfördes en reform år 1989. Samtidigt som det automatiska uppköpet bibehölls vid mycket betydande prisfall, infördes ett system med uppköp genom anbudsförfarande för att de uppköpta kvantiteterna och de priser som betalades inte skulle överstiga vad som var nödvändigt för ett rimligt marknadsstöd. 6 Sålunda skall rådet enligt artikel 6.2 i förordning nr 805/68 en gång om året fastställa ett interventionspris. När priserna på marknaden i gemenskapen ligger under vissa procenttal av interventionspriset, kan en eller flera medlemsstaters interventionsorgan i enlighet med de villkor som är fastställda i artikel 6 köpa upp bestämda kategorier, kvaliteter eller kvalitetsgrupper av nötkött med ursprung i gemenskapen. 7 Uppköpen skall ske inom ramen för ett öppet anbudsförfarande. Uppköpen får enligt artikel 6.1 i förordning nr 805/68 inte överskrida en sammanlagd kvantitet på 220 000 ton per år för hela gemenskapen. 8 Enligt artikel 6.5 i nämnda förordning skall dock vid mycket betydande prisfall ett förfarande genomföras, enligt vilket alla anbud på 80 procent eller lägre av interventionspriset skall antas och inte räknas in i den maximikvantitet som avses i artikel 6.1 (det så kallade skyddsnätsförfarandet). 9 Enligt artikel 6.6 i förordning nr 805/68 skall anbudsförfarandet vara öppet på samma villkor för alla intresserade och skall inledas på grundval av bestämda specifikationer. 10 Av artikel 6.7 i förordning nr 805/68 följer att tillämpningsföreskrifterna till interventionssystemet skall antas av kommissionen, som även skall besluta om inledande och tillfälligt upphörande av anbudsförfarandena efter att ha hört en förvaltningskommitté. Under den period som är aktuell i det förevarande fallet fanns dessa föreskrifter i kommissionens förordning (EEG) nr 859/89 av den 29 mars 1989 om tillämpningsföreskrifter vad beträffar interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 91, s. 5). 11 Av artikel 7 i förordning nr 859/89 framgår att beslutet om att inleda ett anbudsförfarande skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den lördag eller den tisdag som föregår den första fristen för inlämnande av anbud. Enligt artikel 8 i nämnda förordning skall under den tid då anbudsinfordran gäller tidsfristen för inlämnande av anbud vara kl 12.00 (Brysseltid) den andra och den fjärde onsdagen i varje månad. 12 I artikel 9 i förordning nr 859/89, en bestämmelse av central betydelse för tvisten, föreskrivs följande: "1. Anbudsgivaren får endast delta i anbudsförfarandet på villkor att han skriftligen förbinder sig att uppfylla alla bestämmelser rörande det ifrågavarande anbudsförfarandet. 2. Berörda parter skall lämna in sina anbud till interventionsorganen i den medlemsstat där anbudsförfarandet öppnats, antingen genom att lämna in ett skriftligt anbud mot kvitto eller i någon annan skriftlig form som accepteras av interventionsorganet mot mottagningsbevis. De får endast lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran. 3. Anbuden skall innehålla följande: a) Anbudsgivarens namn och adress. b) Den kvantitet produkter, uttryckt i ton, som erbjuds för varje kategori som anges i meddelandet om anbudsinfordran. c) Det angivna priset per 100 kg produkter av kvalitet R 3 ... d) Den eller de interventionsorter dit anbudsgivaren avser att leverera produkten. ..." 13 Enligt artikel 9.4 c i nämnda förordning måste anbudsgivaren visa att han före tgången av tidsfristen för inlämnande av anbud har ställt säkerhet för anbudet, och enligt artikel 9.5 och 9.6 kan anbudet inte dras tillbaka efter utgången av tidsfristen för inlämnande av anbud. Anbuden skall vidare klassas som förtroliga. 14 Av artikel 7 i förordning nr 859/89 följer att vid inledningen av anbudsförfarandet ett minsta pris kan fastställas under vilket anbuden inte får antas och av artikel 8 att interventionsorganen skall skicka sina anbud till kommissionen senast 24 timmar efter utgången av tidsfristen för inlämnande av anbud. 15 I artikel 11.1 i förordning nr 859/89 föreskrivs att kommissionen med hänsyn till de anbud som mottagits beträffande varje anbudsförfarande och efter att ha hört förvaltningskommittén skall fastställa ett högsta uppköpspris. Om det krävs med hänsyn till särskilda omständigheter, kan ett annat pris fastställas av en medlemsstat eller en region i en medlemsstat på grundval av de marknadspriser som har noterats. Enligt artikel 11.2 kan beslut fattas om att inte fullfölja anbudsförfarandet och enligt artikel 11.3 gäller att om de sammanlagda kvantiteter som erbjuds till ett pris som motsvarar eller understiger det högsta priset överstiger de kvantiteter som skall köpas upp, kan de antagna kvantiteterna sättas ned med hjälp av en nedsättningskoefficient. 16 I artikel 12 i förordning nr 859/89 föreskrivs att anbudet inte skall antas om det föreslagna priset är högre än det fastställda högsta priset och i artikel 10.2 att säkerheten skall återbetalas fullt ut om anbudet inte antas. 17 Av artikel 13 i förordning nr 859/89 framgår att för det fall anbudet antas skall säkerheten återbetalas fullt ut om den kvantitet som faktiskt levererats motsvarar minst 95 procent av anbudet. Om den kvantitet som faktiskt levererats uppgår till mellan 85 och 95 procent av anbudet, skall säkerheten vara förverkad till interventionsorganen i förhållande till den kvantitet som fattas, utom i fall av force majeure. I alla övriga fall skall säkerheten vara förverkad i sin helhet, utom då det föreligger force majeure. 18 Kravet på säkerhet har införts för att hindra övervärderade anbud. 19 Enligt artikel 12.2 i förordning nr 859/89 kan för övrigt de rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsinfordran inte överlåtas. Enligt artikel 15 skall interventionsorganet vidare betala den som tilldelats kontraktet det pris som angivits i dennes anbud. 20 Efter händelserna i det förevarande målet har förordning nr 859/89 upphävts och ersatts av kommissionens förordning (EEG) nr 2456/93 av den 1 september 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 805/68 vad beträffar allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 225, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 52, s. 62). Artikel 9 i förordning nr 859/89 har ersatts av en detaljerad föreskrift om vilka personer som får lämna in anbud, artikel 11, i vilken föreskrivs följande: "1. Anbud får endast lämnas in av a) de slakterier för nötkreatur som godkänts i enlighet med direktiv 64/433/EEG och som ej omfattas av dispens i enlighet med artikel 2 i direktiv 91/498/EEG, oavsett rättslig status, och b) de nötkreaturs- eller kötthandlare som för egen räkning låter slakt ske på slakteri och som är upptagna i ett offentligt register under ett eget nummer. 2. Berörda parter skall lämna in sina anbud till interventionsorganen i den medlemsstat där anbudsförfarandet öppnats, antingen genom att lämna in ett skriftligt anbud mot kvitto eller i någon annan skriftlig form som accepteras av interventionsorganet mot mottagningsbevis. Anbud skall lämnas separat för varje typ av anbudsinfordran. 3. Berörda parter får endast lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran. Medlemsstaterna skall försäkra sig om att anbudsgivarna är oberoende av varandra vad beträffar administration, personal och verksamhet. Om det finns goda grunder att anta att så inte är fallet eller att ett anbud inte motsvarar de ekonomiska realiteterna skall anbudet endast beaktas om anbudsgivaren lämnar godtagbart bevis för att bestämmelserna i andra stycket ovan är uppfyllda. Om det påvisas att en anbudsgivare har lämnat mer än ett anbud skall alla anbud från den anbudsgivaren avvisas. 4. ..." 21 Genom artikel 8.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) åläggs medlemsstaterna slutligen att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, att förhindra och beivra oegentligheter samt att indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet. I artikel 8.2 i samma förordning föreskrivs att de finansiella följderna av oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna inte skall bäras av gemenskapen. 22 Till följd av olika samverkande orsaker (galna ko-sjukan (BSE), den tyska återföreningen, Gulfkriget, utvecklingen av relationerna med Östeuropa m.m.) drabbades gemenskapsmarknaden för nötkött åren 1990-1992 av en kris utan motstycke, vilket från och med räkenskapsåret 1991 ledde till en konstant ökning av gemenskapens budgetutgifter. Gemenskapens interventionsköp av nötkött ökade sålunda från 540 000 ton år 1987 till 1 030 000 ton år 1991, det vill säga en ökning med 90,7 procent inom loppet av fyra år. 23 Enligt kommissionen har vissa företag lämnat flera anbud under ett och samma anbudsförfarande. I sin sammanfattande rapport för räkenskapsåret 1992 skrev kommissionen följande: "Italien EUGFJ har upptäckt ett anbudsförfarande som inte påträffas i någon annan medlemsstat. Aktörerna på den italienska marknaden för nötkött är uppdelade i tre olika sammanslutningar (consorzio) som tar upp anbud om interventionsköp, det vill säga att sammanslutningen tar emot anbuden från sina medlemmar och presenterar dem tillsammans för AIMA, det utbetalande organet. De italienska myndigheterna, som på denna punkt har kritiserats av EUGFJ, har spontant uppgivit att en sammanslutning till och med i sitt eget namn kan presentera ett generellt totalanbud för sådana medlemmars räkning som inte har lämnat ett eget anbud. En sådan praxis strider mot artikel 9.6 i förordning nr 859/89, enligt vilken det krävs att medlemsstaterna skall säkerställa att anbuden behandlas förtroligt och förstör de förväntade fördelarna med ett reellt anbudsförfarande, eftersom det uppenbarligen på nytt förenar de förmodade konkurrenternas intressen. EUGFJ konstaterar även genom att jämföra grundläggande uppgifter (exempelvis namn, adresser, bankkonton, namnteckningar m.m.) att det i flera fall föreligger samband mellan olika anbudsgivare. Finansiella rättelser föreslås med en enhetlig sats om 2 procent, tillämplig på de utgifter som angetts för år 1992." 24 Enligt kommissionen är detta förfaringssätt uttryckligen förbjudet enligt de gemenskapsbestämmelser som är tillämpliga på detta område och helt och hållet oförenligt med interventionssystemets syfte. I sin sammanfattande rapport har kommissionen, förutom kränkningen av artikel 9.6 (skyldigheten att säkerställa att anbuden klassas som förtroliga), påpekat att artikel 9.2 (inlämnande av endast ett anbud per anbudsgivare och anbudsinfordran), artikel 12.2 (förbudet mot överlåtelse av rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsförfarandet), artikel 9.4 c (skyldigheten för anbudsgivaren att själv ställa säkerhet) och artikel 15.1 (betalning till den anbudsgivare som har tilldelats kontraktet) i förordning nr 859/89 har åsidosatts. 25 Kommissionen ansåg att anbudsgivarna hade förfarit på detta sätt i syfte att kunna sälja så stor kvantitet av kött till intervention som möjligt till högsta möjliga pris samtidigt som de avsevärt minskade risken att förlora sina säkerheter för anbudsförfarandet. För det fall att en mindre kvantitet levererades än som var bestämt gjorde, enligt kommissionen, en uppdelning av ett anbud på flera anbudsgivare det nämligen möjligt att betala åtminstone en del av anbuden och således att återfå de därtill knutna säkerheterna. 26 Kommissionen gör en åtskillnad mellan uttrycket "anbudsgivare" i artikel 9.1 i förordning nr 859/89 och begreppet "berörda parter" som används i artikel 9.2. Medan anbudsgivaren helt enkelt betecknar den som lämnar en offert, omfattar uttrycket "berörda parter" en större grupp. Enligt kommissionen skulle förbudet för varje anbudsgivare att lämna fler än ett anbud per kategori och anbudsinfordran i artikel 9.2 i nämnda förordning bli verkningslöst om det vore möjligt för samma berörda part att lämna flera anbud genom förmedling av anbudsgivare som visserligen rättsligt sett var åtskilda men som ändå var förbundna med varandra. 27 De italienska myndigheterna har invänt att förordning nr 859/89 hindrade dem från att ingripa, eftersom anbuden härrörde från skilda rättssubjekt. 28 Enligt den italienska regeringen var denna praxis enligt vilken varje juridisk person kunde inkomma med anbud under den ifrågavarande perioden laglig. Åren 1991 och 1992 saknades nämligen varje rättsligt stöd för de nationella myndigheterna att vägra att anta ett anbud som ingivits av skilda rättssubjekt med motiveringen att dessa rättssubjekt inte var oberoende av en annan anbudsgivare. 29 Först och främst finns det skäl att erinra om att rättssäkerheten kräver att en reglering måste möjliggöra för dem som berörs därav att få kännedom av den exakta omfattningen av sina skyldigheter enligt regleringen (se dom av den 15 december 1987 i mål 348/85, Danmark mot kommissionen, REG 1987, s. 5225, punkt 19). Kommissionen kan därför, vid tidpunkten för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper, inte framtvinga en tolkning som strider mot den vanliga betydelsen av de ord som används (se dom av den 27 januari 1988 i mål 349/85, Danmark mot kommissionen, REG 1988, s. 169, punkterna 15 och 16). 30 Ur denna synvinkel föreskrivs i artikel 9.2 sista meningen i förordning nr 859/89 endast att de berörda parterna endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran. Ordalydelsen av denna föreskrift utgör följaktligen inte något stöd för den tolkning som kommissionen förespråkar och enligt vilken anbudsgivare, på grund av betydelseskillnaden mellan orden "berörda parter" och "anbudsgivare", endast skulle kunna lämna ett anbud under ett anbudsförfarande, om de tillhörde samma koncern. 31 Det var först genom ikraftträdandet av förordning nr 2456/93 som bestämmelser rörande förhållandet mellan anbudsgivarna infördes i gemenskapsrätten. Att stadfästa den tolkning av artikel 9.2 i förordning nr 859/89 som kommissionen har föreslagit skulle betyda samma sak som en retroaktiv tillämpning av artikel 11 i förordning nr 2456/93. 32 Den grund som den italienska regeringen har åberopat kan dock inte leda till att det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras, eftersom det är tillräckligt motiverat med hänsyn till andra faktiska och rättsliga omständigheter. 33 EUGFJ:s sammanfattande rapport för räkenskapsåret 1992 visar nämligen dels att de italienska aktörerna var uppdelade på tre olika sammanslutningar som tog upp anbud om interventionsuppköp och presenterade dem för anbudsmyndigheten, dels att dessa sammanslutningar hade möjlighet att presentera ett generellt totalanbud för sådana medlemmars räkning som inte hade lämnat något eget anbud. EUGFJ ansåg med rätta att denna praxis stred mot artikel 9.6 i förordning nr 859/89, enligt vilken anbuden skall klassas som förtroliga. 34 EUGFJ har inte endast påpekat kränkningen av artikel 9.6 i förordning nr 859/89 utan har även åberopat förbudet mot överlåtelse av rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsförfarandet (artikel 12.2 i förordning nr 859/89), skyldigheten för varje anbudsgivare att ställa säkerhet (artikel 9.4 c) och att personligen ta emot betalningen (artikel 15). 35 Genom dessa anmärkningar anförde EUGFJ kritik mot de italienska anbudsgivarna för att ha åsidosatt principen om självständiga anbud, som är ett väsentligt krav för rättsenligheten och effektiviteten i varje anbudsförfarande. Även om denna princip inte hindrar att flera bolag i samma koncern deltar samtidigt i ett anbudsförfarande, hindrar den att dessa bolag samråder om villkoren beträffande de anbud som vart och ett av dem lämnar in. I annat fall skulle förfarandet inte löpa i vederbörlig ordning. 36 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund. Rättelsen avseende den offentliga lagringen av nötkött 37 Såsom angivits ovan anges de grundläggande reglerna avseende interventionssystemet i artikel 6 i förordning nr 805/68, medan tillämpningsföreskrifterna till detta system under den period som är aktuell i det förevarande fallet framgick av förordning nr 859/89. Det nötkött som omfattades av detta system i Italien definieras i artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 1208/81 av den 28 april 1981 om fastställande av en gemenskapsskala för klassificering av slaktkroppar av vuxna nötkreatur (EGT L 123, s. 3; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 62), det vill säga kött från okastrerade unga handjur under 2 år. 38 I artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 859/89 föreskrivs villkoren för interventionsuppköp av kött. De villkor som är tillämpliga i det förevarande fallet avser produktens gemenskapsursprung, iakttagandet av hälsoföreskrifterna, dess presentation i enlighet med bilaga 3 i förordningen, klassificeringen i enlighet med den gemenskapsskala som fastställs i förordning nr 1208/81 och märkningen. 39 I samma bestämmelse föreskrivs att om något av dessa villkor inte uppfylls eller om klassificeringsnormerna i gemenskapsskalan inte är uppfyllda skall produkten inte godkännas. 40 I artikel 6.4 i förordning nr 859/89 föreskrivs att kött med ben skall förpackas i polyetylen eller polypropylen som är lämpat för livsmedelsförpackning samt i bomullsväv (stockinettes) eller ett tillräckligt motståndskraftigt syntetiskt material på så sätt att köttet är fullständigt täckt av förpackningsmaterialet. 41 I artikel 22 i förordning nr 859/89 föreskrivs att urbenade styckningsdelar skall paketeras i kartonger med en nettovikt om högst 30 kilo. Enligt artikel 24 skall urbening, putsning och paketering vara avslutad senast åtta arbetsdagar efter slakt. Medlemsstaterna kan dock fastställa kortare tidsfrister. 42 Enligt artikel 20 i nämnda förordning skall interventionsorganen svara för kontroll av hela urbeningsprocessen, antingen genom en löpande fysisk kontroll eller genom oanmälda kontroller av processen minst en gång om dagen och genom stickprov av kartongerna med styckningsdelar före och efter infrysning. 43 Slutligen bör hänsyn tas till kommissionens Belle-rapport, i vilken riktlinjerna för hur finansiella rättelser skall göras i en medlemsstat fastställs. Vid sidan av tre grundläggande beräkningsmetoder fastläggs i Belle-rapporten, för de komplicerade fallen, följande tre kategorier av schablonrättelser: "A. 2 procent av utgifterna, om det uteslutande rör sig om vissa mindre viktiga brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som inte är av väsentlig betydelse för att säkerställa att utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var ringa. B. 5 procent av utgifterna, om det rör sig om betydande brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som är av väsentlig betydelse för att fastställa om utgifterna var korrekta innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var betydande. C. 10 procent av utgifterna, om det rör sig om brister i kontrollsystemet som helhet eller i dess grundläggande struktur eller i verkställigheten av väsentliga kontroller som syftade till att säkerställa att utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för en mycket stor förlust för EUGFJ var överhängande." 44 I riktlinjerna bestäms vidare att i de fall det är tveksamt vilken rättelse som skall tillämpas skall hänsyn tas till följande punkter såsom förmildrande omständigheter: "- Har de nationella myndigheterna vidtagit effektiva åtgärder för att komma till rätta med bristerna då dessa har upptäckts? - Har bristerna uppkommit till följd av svårigheter att tolka de gemenskapsrättsliga texterna?" 45 Av den sammanfattande rapporten om resultaten av kontrollerna avseende avslut av garantisektionen vid EUGFJ:s räkenskaper för räkenskapsåret 1992 samt av vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 framgår att undersökningen rörande den offentliga lagringen av nötkött i Italien som gjordes under åren 1990 och 1991 visade att det förelåg allvarliga brister i organisationen. Av nämnda rapport framgår att Daniels per gli interventi nel mercato agricolo (statliga byrån för interventioner på jordbruksmarknaden, nedan kallad AIMA) i praktiken hade överlämnat kontrollen till ett yrkesförbund, Associazione italiana allentori (italienska boskapsuppfödarförbundet, nedan kallat AIA) utan att ha försäkrat sig om att uppdraget fullgjordes på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen konstaterade vidare att ansvaret för urbeningen helt och hållet hade överlämnats till interventionsorterna, utan någon som helst kontroll. 46 Dessa brister bekräftades av de talrika felaktigheter som framkom såväl vid inspektioner som vid utförseln av visst kött i samband med livsmedelshjälp till förmån för Bulgarien och försäljning till före detta Sovjetunionen och till Brasilien: utplåning av hälsokontrollmärken på de undersökta kvartsparterna - vilket leder till antagandet att varorna hade sitt ursprung utanför gemenskapen -, uppköp av kött som inte var stödberättigat på grund av dess kategori, dess konformationsklass eller dess fettgrupp, talrika omklassificeringar av varor med förfalskad ursprungsklassifikation, mottagande av icke konforma varor, otillräcklig infrysning, olämplig förpackning, m.m. 47 Mot denna bakgrund och med hänsyn till att det inte var möjligt att beloppsmässigt exakt bestämma storleken på den skada som EUGFJ lidit, beslutade kommissionen att tillämpa en schablonmässig finansiell rättelse på 10 procent av de utgifter som finansierades genom EUGFJ under räkenskapsåren 1990 och 1991. 48 Republiken Italien har bestritt de anförda anmärkningarna och anser att rättelsen är för stor. Frågan huruvida de påtalade omständigheterna har förelegat 49 Den italienska regeringen har först understrukit att övervakningen av köpetransaktionerna ombesörjs av personal som är anställd vid AIA:s olika regionala kontor och av klassificerare som är godkända av Comitato bovini (nötboskapskommittén), som lyder under ministeriet för jordbruk och skogsbruk och direkt samarbetar med AIA. Båda dessa kategorier är vidare skyldiga att iaktta noggrant fastlagda föreskrifter och är direkt ansvariga inför AIA och Comitato bovini. 50 Den italienska regeringen har anfört att kontrollen av urbeningen genomförs lagenligt av de behöriga hälsovårdsmyndigheterna genom veterinärer som tjänstgör vid Unità Sanitarie Locali (lokala hälsovårdsorgan), vilka särskilt är skyldiga att granska den hälsovårdsdokumentation som medföljer köttet, hälsokontrollmärkningen, ursprunget, kategorin och AIMA:s köpestämpel. 51 Den italienska regeringen har uttryckligen bestritt att AIA har överlämnat ansvaret för lagringen och urbeningen till privata aktörer, kallade interventionsorter. Rättsförhållandena mellan AIA och de företag som förvaltar kyl- och fryshusen och urbeningsanläggningarna regleras nämligen genom avtal. Vidare har AIA självt full förfoganderätt över dessa anläggningar, vilka är införda i AIMA:s register över lagerhållare såsom anläggningar som tillhör AIA. 52 Beträffande de felaktigheter som konstaterades av kommissionens tjänstemän vid besök som gjordes på olika interventionsorter har den italienska regeringen gjort gällande att den generalisering som gjordes i den sammanfattande rapporten är oacceptabel, eftersom det enligt regeringen i realiteten rörde sig om isolerade fall som inte hade någon som helst inverkan på gemenskapens budget. Regeringen anser vidare att de stickprov som kommissionens tjänstemän granskade åren 1990 och 1991 inte är representativa för de produkter som lagrades för intervention, eftersom de endast avsåg 0,15 procent av de lagrade kvartsparterna. 53 Regeringen har uttryckt sin förvåning över EUGFJ:s iakttagelser (förekomst av hematom, frånvaro av hälsostämpel avseende ursprung, förekomst av kalvar, icke stödberättigad konformation, förfalskad ursprungsklassifikation, ...) med tanke på att de italienska myndigheterna aldrig har uppdagat liknande avvikelser. Beträffande den bristande inklädningen av kvartsparterna och förekomsten av föroreningar har regeringen tillagt att det aldrig har förekommit att köparna har klagat över detta. 54 Den italienska regeringen har även invänt att de iakttagelser och bedömningar som kommissionens tjänstemän har gjort helt och hållet grundas på subjektiva värderingar (förekomst av fett i bäckenet, bristande friläggning av stora halsvenen, utveckling av muskelmassan, vilken fettgrupp det rör sig om ...). Regeringen har anmärkt att de nationella myndigheterna inte har iakttagit de påtalade avvikelserna eller i vart fall inte i samma omfattning som kommissionen. 55 Beträffande bristerna i förpackningen har den italienska regeringen gjort gällande att det inte framgår av artikel 6.4 i förordning nr 859/89 vad som kännetecknar "stockinettes". I alla händelser skulle alltför lätta stockinettes eller avsaknaden av stockinettes ha negativa effekter för AIMA, AIA och de anslutna anläggningarna, då de skulle förvärra minskningen av kvartsparternas vikt med nästan 0,5 procent. Med tanke på att straffavgiften som EUGFJ föreskriver för en viktminskning över toleransgränsen skulle uppgå till åtminstone mer än den dubbla kostnaden för stockinettes per kilo skulle nödvändigheten av att minimera inköpspriset för dessa gott och väl kompenseras av nödvändigheten av att förfoga över ett material som är tillräckligt motståndskraftigt. 56 Vad avser de felaktigheter som konstaterades vid utförseln av varor som skulle exporteras till Bulgarien, före detta Sovjetunionen och Brasilien har den italienska regeringen gjort gällande att varken hjälpmottagarna eller köparna formellt klagat på de ifrågavarande försäljningarna. 57 Slutligen har den italienska regeringen påtalat att EUGFJ har dröjt (mer än två år) med att meddela de felaktigheter som konstaterades vid undersökningen. 58 Såsom domstolen redan har påpekat är det endast sådana interventioner som har företagits i enlighet med gemenskapsreglerna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna som skall finansieras av EUGFJ (se dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, REG 1993, s. I-5611, punkt 14). Det ankommer därvid på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts (se dom av den 24 mars 1988 i mål 347/85, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1988, s. 1749, punkt 16, av den 19 februari 1991 i mål C-281/89, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-347, punkt 19, av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen, REG 1993, s. I-4813, punkt 13, och domen av den 10 november 1993 i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 18). Kommissionen är således skyldig att motivera sitt beslut genom att konstatera att kontroller saknas eller att det föreligger brister med avseende på de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört (se dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen, REG 1990, s. I-2321, punkt 23). 59 Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden genom enkla påståenden som inte stöds av några omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden att utgöra grund för allvarliga tvivel om huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts (se domen av den 12 juni 1990 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 28). 60 På denna punkt skall för det första noteras att kommissionen har uppgett att den har kontrollerat alla interventionsorter år 1990 och att den inspekterat 15 av 35 interventionsorter år 1991, vilket inte har bestridits av den italienska regeringen. Kommissionen har uttalat att den kunde konstatera samma brister på samtliga dessa orter. 61 För det andra har de italienska myndigheterna inte lämnat några som helst uppgifter rörande eventuella instruktioner från AIMA för att säkerställa att interventionsåtgärderna helt och hållet överensstämde med gemenskapsbestämmelserna. De har varken uppgett om de har företagit några inspektioner på ort och ställe för att kontrollera de metoder som AIA använde sig av vid verkställigheten och administrationen av interventionsåtgärderna eller, om så var fallet, antalet, frekvensen och kriterierna för dessa inspektioner. De har inte uppgett någonting om vilka åtgärder som har vidtagits för att kontrollera att produkten bibehölls i gott skick. Myndigheterna har slutligen inte lämnat några som helst uppgifter angående resultaten av dessa kontroller. 62 Då den italienska regeringen beträffande många anmärkningar endast har hävdat att kontroller har företagits och inte ens framfört några invändningar mot vissa anmärkningar (bland annat anmärkningen som rörde anbringande av falsk stämpel) eller endast stöder sig på avsaknaden av klagomål, kan talan inte vinna bifall på den första grunden. Frågan huruvida riktlinjerna i Belle-rapporten har åsidosatts 63 Som andra grund har den italienska regeringen gjort gällande att om kommissionen hade gjort en korrekt skönsmässig bedömning hade den endast företagit en minskning med 5 procent. 64 Dels är enligt regeringen de kontroller som kommissionen har genomfört inte representativa. Dels har Republiken Italien vidtagit åtgärder för att förbättra systemet, vilket även har noterats i den sammanfattande rapporten. I riktlinjerna föreskrivs nämligen att hänsyn skall tas till om medlemsstaten har vidtagit åtgärder för att förbättra systemet omedelbart efter det att bristerna har upptäckts. 65 Inledningsvis skall erinras om att när kommissionen i stället för att underkänna samtliga kostnader som berörs av åsidosättandet har bemödat sig om att bestämma den finansiella effekten av den olagliga handlingen med hjälp av beräkningar som grundas på en bedömning av den situation som skulle ha inträffat på den ifrågavarande marknaden om något åsidosättande inte hade förelegat, ankommer det på medlemsstaten att visa att dessa beräkningar är felaktiga (domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 15). 66 Det bör i detta avseende understrykas att det viktiga inte är hur många stickprovsundersökningar som kommissionen har företagit, utan hur frekventa och effektiva de kontroller har varit för vilka Republiken Italien ansvarar. Eftersom bristerna, som för övrigt var talrika, visar på svagheter i systemet som helhet - AIMA har inte förmått visa att det kontrollerade hur de uppgifter som det hade anförtrott AIA fullgjordes - synes en minskning på 10 procent vara skälig med tillämpning av riktlinjerna i Belle-rapporten. 67 De förbättringar som denna stat har åberopat genomfördes inte förrän från och med år 1993, vilket innebär att de inte kan tas med i bedömningen för avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1992. 68 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den andra grunden. Rättelsen avseende bidraget för får 69 I artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 av den 25 september 1989 om den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött (EGT L 289, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 30, s. 151) föreskrivs att ett bidrag skall beviljas får- och getköttsproducenter i den omfattning som är nödvändig för att kompensera ett inkomstbortfall under ett regleringsår. 70 Den sammanfattande rapporten innehåller en detaljerad analys av de brister i de kontrollförfaranden som de italienska myndigheterna hade infört för att säkerställa en korrekt tillämpning av denna reglering, vilka EUGFJ:s tjänstemän kunde konstatera under de inspektioner som företogs för att granska ansökningarna om bidrag för räkenskapsåret 1992. EUGFJ:s tjänstemän påpekade särskilt att kontrollerna var otillräckliga när det gällde ansökningshandlingar, att de inte var tillförlitliga med avseende på vissa inspektionshandlingar och att uppgifterna i ansökningarna inte kontrollerades mot vad som framkommit under inspektionerna på ort och ställe. 71 Dessa inspektioner var en följd av undersökningar som hade gjorts från och med år 1988 i Italien och som under tidigare räkenskapsår hade medfört betydande finansiella rättelser av kostnader som hade påförts gemenskapens budget (upp till 30 procent av de nationella utgifterna för räkenskapsåret 1991). 72 Bristerna i de administrativa förfarandena och kontrollförfarandena ledde till att bidrag, inbegripet för räkenskapsåret 1992, utbetalades i en mängd fall där producenternas ansökningar skulle ha avslagits helt eller delvis. 73 Kommissionen beslutade därför att tillämpa en finansiell rättelse enligt en schablon om 10 procent av den nationella utgiften för regleringsåret 1992. 74 Den italienska regeringen har bestritt EUGFJ:s anmärkningar. Samma slag av klander hade nämligen framförts redan i samband med kontroller som kommissionen hade företagit tidigare, vilket hade tvingat de italienska myndigheterna att visa större stränghet från år 1992 och att göra en genomgripande förändring av hela systemet år 1993. Enligt regeringen borde dessa åtgärder ha föranlett kommissionen att lägga fram en schablonrättelse enligt den lägsta procentsatsen på 2 procent i stället för den högsta procentsatsen på 10 procent. 75 Först skall erinras om att när kommissionen i stället för att underkänna samtliga kostnader som berörs av åsidosättandet har bemödat sig om att bestämma den finansiella effekten av den olagliga handlingen med hjälp av beräkningar som grundas på en bedömning av den situation som skulle ha inträffat på den ifrågavarande marknaden om något åsidosättande inte hade förelegat, ankommer det på medlemsstaten att visa att dessa beräkningar är felaktiga (domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 15). 76 När det gäller den större stränghet som de nationella myndigheterna skulle ha visat från år 1992 bör, såsom generaladvokaten på goda grunder har påpekat i punkt 119 i sitt förslag till avgörande, noteras att hänsyn skall tas till sådana förbättringar endast när det är oklart vilken av de tre schablonrättelserna som skall tillämpas. Någon osäkerhet i detta avseende förelåg dock inte i det förevarande fallet. Mot bakgrund av allvaret i och omfattningen av de felaktigheter som hade konstaterats samt att kontrollerna i hög grad var ineffektiva var det i alla händelser klart att EUGFJ löpte en allvarlig finansiell risk. 77 De reformer som den italienska regeringen har åberopat infördes inte förrän från och med år 1993, vilket innebär att de inte kan tas med i bedömningen för avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1992. 78 Då kommissionens rättelse på 10 procent inte synes vara oskälig, kan talan inte vinna bifall på denna grund. Rättelsen avseende den offentliga lagringen av spannmål 79 De grundläggande reglerna om interventionssystemet finns i rådets förordning (EEG) nr 2727/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT L 281, s. 1). 80 Bestämmelser om förfarandet och villkoren för interventionsorganets övertagande av spannmål fanns tidigare i kommissionens förordning (EEG) nr 1569/77 av den 11 juli 1977 (EGT L 174, s. 15). Denna förordning upphävdes genom kommissionens förordning (EEG) nr 689/92 av den 19 mars 1992 (EGT L 74, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 118), som trädde i kraft den 1 juli 1992. 81 Av den sammanfattande rapporten framgår att EUGFJ:s tjänstemän företog en revision av systemen för offentlig lagring av spannmål i Italien i samband med avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1991, vilken kompletterades med en undersökning av interventionslagren under år 1993. Denna revision avslöjade allvarliga brister i det administrations- och kontrollsystem som de nationella myndigheterna hade inrättat, vilka i huvudsak berodde på den omständigheten att samtliga uppköp och all lagring av spannmål anförtros privata företag, "lagerhållande organ", som är bundna till AIMA genom avtal. Interventionsorganet kunde därför inte utöva någon som helst kontroll av deras verksamhet eller av om de iakttog avtalsbestämmelserna. Vid inspektionerna framkom även att kontrollen av lagren var otillräcklig, då det ofta visade sig vara vanskligt att åstadkomma goda villkor för att bibehålla dem i gott skick, vilket medförde onödiga lagringskostnader för EUGFJ. I den sammanfattande rapporten påpekas slutligen även den nästan totala bristen på samarbete mellan AIMA och de andra behöriga nationella myndigheterna. 82 Vid detta förhållande har kommissionen företagit en finansiell rättelse på 10 procent av de utgifter som angetts som tekniska utlägg och finansiella kostnader samt på 5 procent av de utgifter som angetts som diverse kostnader, vilket motsvarar ett belopp om 10 082 336 246 LIT. 83 Den italienska regeringen har erinrat om Garcia per gli interventi nel mercato agricolo (det italienska interventionsorganet, nedan kallat EIMA), som inte förfogar över några egna strukturer för att magasinera produkter som insamlats för lagring, har vänt sig till externa aktörer för att genomföra interventionsåtgärderna och att detta organ har slutit ett särskilt avtal med dessa aktörer om villkoren för hur lagringen skall verkställas. 84 Registret över lagerhållare innehåller därför för varje handelssektor namnen på de aktörer som - efter kontroll av deras tekniska, finansiella och administrativa kapacitet - befunnits lämpliga att utföra de uppgifter och uppdrag som de enligt föreskrifterna i den gemenskapsrättsliga regleringen skall utföra för interventionsorganets räkning. 85 Den italienska regeringen har vidgått att företagen inte alltid har uppfyllt de uppgifter som anförtrotts dem på ett korrekt sätt och att "i vissa fall allvarliga fel i handhavandet av dessa uppgifter har kunnat konstateras, vilket har föranlett EIMA att göra ändringar i bestämmelserna i lagringsavtalet". Med hänsyn härtill och till de nya bestämmelserna om genomförandet av interventionsåtgärderna som antogs i juni 1994 anser regeringen att en finansiell rättelse på 10 procent och 5 procent är för stor. Regeringen har gjort gällande att kommissionen i tidigare motsvarande fall alltid har tillämpat klart lägre procentsatser. 86 Av skäl som motsvarar dem som angivits i punkt 75-77 synes rättelsen inte vara obefogad. 87 Talan kan således inte vinna bifall på denna grund. Rättelsen avseende otillåten nedläggning av åkerjord 88 Stödsystemet för att främja nedläggningen av åkerjord ("set-aside") infördes genom artikel 1a i rådets förordning (EEG) nr 797/85 av den 12 mars 1985 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 93, s. 1) i den lydelse som framgår av rådets förordning (EEG) nr 1094/88 av den 25 april 1988 (EGT L 106, s. 28). Enligt denna bestämmelse skall all åkerjord, oavsett gröda, omfattas av ett stöd för nedläggning på villkor att den rent faktiskt har varit föremål för odling under en referensperiod som skall fastställas. Åtgärden består således i att ta jordbruksarealer ur drift som dittills utnyttjats som åkerjord. 89 Tillämpningsföreskrifterna till detta system finns i kommissionens förordning nr 1272/88 av den 29 april 1988 (EGT L 121, s. 36). I artikel 2.1 i denna förordning definieras särskilt åkerjord som sådan jord som räknas upp i bilaga I D till rådets förordning (EEG) nr 571/88 av den 29 februari 1988 om uppläggningen av gemenskapsundersökningar om företagsstrukturen i jordbruket åren 1988-1997 (EGT L 56, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 26, s. 85), bland annat med undantag för sådan jord som skall läggas i träda (D, punkt 21, i bilagan). Enligt artikel 3 i förordning nr 1272/88 skall den referensperiod under vilken jorden rent faktiskt har varit föremål för odling - utanför vilken jorden inte kan ge rätt till stöd för främjande av nedläggning av åkerjord - minst sträcka sig över ett produktionsår mellan den 1 juli 1985 och den 30 juni 1988. För Italien var detta produktionsår produktionsåret 1987/1988. 90 Reglerna som infördes genom förordning nr 797/85 har ersatts av reglerna i rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 218, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 120), som med hänsyn till de omfattande ändringarna av förordning nr 797/85 är en kodifiering av den senare förordningen. 91 Av den sammanfattande rapporten framgår att de kontroller som EUGFJ:S tjänstemän företog visade att en stor del av den jord som togs ur produktion på Sicilien med tillämpning av det fleråriga nedläggningssystemet i själva verket ingick i den traditionella trädan. Enligt undersökningen hade de italienska myndigheterna försummat att kontrollera om jorden gav rätt till stöd i detta hänseende. Syftet med systemet, det vill säga en minskning av produktionen, uppnåddes således endast delvis. 92 Med hänsyn till bristerna i det kontrollsystem som de italienska myndigheterna hade infört företog kommissionen för räkenskapsåret 1992 en finansiell rättelse på 5 procent - i stället för på 10 procent som den hade föreslagit - av de utgifter som hade angetts för Sicilien, som var den region där oegentligheterna hade konstaterats. Den planerade rättelsen hade minskats för att beakta förlikningsorganets påpekanden, med vilket samråd hade skett inom ramen för kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78). Dessa påpekanden hade särskilt att göra med den stränghetsgrad de kontroller hade som omfattade de andra tillämpningsföreskrifterna om systemet. 93 Republiken Italien har ifrågasatt lagenligheten av den finansiella rättelsen. Regeringen har uppgett att det traditionella bruket att lägga jorden i träda från referensproduktionsåret hade ersatts av den så kallade täckta trädan. Detta bruk, som är knutet till höst- eller vårsådda växter, med förtida skörd, såsom foderbaljväxter, bönor, kikärter och potatis, består i att bibehålla ett växttäcke under begränsade perioder och därefter att företa en normal bearbetning av jorden, varvid de producerade växterna grävs ned i jorden (nedplöjning knuten till trädan). 94 Det kan inledningsvis noteras att Republiken Italien inte har bestritt att den har underlåtit att kontrollera om den jord som påstods ha tagits ur drift rent faktiskt tidigare hade varit föremål för odling eller i vart fall om den hade varit föremål för odling inom ramen för den modifierade trädan. 95 Den italienska regeringen har inte presenterat några som helst bevis till stöd för påståendet att det traditionella bruket att lägga jorden i träda hade ersatts av den så kallade täckta trädan. 96 Tvärtom visar de uppgifter som insamlats inom ramen för det informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter som tillkommit på gemenskapsnivå (rådets förordning nr 79/65/EEG av den 15 juni 1965 om upprättandet av ett informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter för att belysa inkomstförhållanden och andra ekonomiska förhållanden i jordbruksföretag inom Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 1965, 109, s. 1859; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 113) att detta bruk fortfarande var vanligt år 1986 och år 1987. Av en skrivelse från EUGFJ av den 2 augusti 1994 framgår vidare att de direkt berörda jordbrukarna, vid inspektioner som företagits i jordbruken, i vart fall när det gällde Sicilien, motsade de italienska myndigheternas uppgifter om att det traditionella bruket att lägga jorden i träda inte längre var vanligt förekommande inom jordbruket. 97 Talan kan följaktligen inte vinna bifall på denna grund. Rättelsen avseende återbetalning av kostnader för offentlig lagring av socker 98 Bestämmelserna om den gemensamma organisationen av marknaden för socker finns i rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 (EGT L 177, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 110). I artikel 8 i denna förordning föreskrivs ett system med kompensation för lagringskostnader för bestämda sockertyper som tillverkats av sockerbetor eller sockerrör med ursprung i gemenskapen. Dessa kostnader återbetalas till produktinnehavaren på grundval av ett standardbelopp som är lika för hela gemenskapen. Systemet finansieras genom en särskild avgift som tas ut av sockerproducenterna på basis av den kvantitet socker som var och en producerar, enligt en sats som även den är lika för hela gemenskapen. 99 Tillämpningsföreskrifterna finns i rådets förordning (EEG) nr 1358/77 av den 20 juni 1977 om allmänna bestämmelser om kompensation för lagringskostnader för socker samt om upphävande av förordning (EEG) nr 750/68 (EGT L 156, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 9, s. 11). I artikel 2 i förordningen fastställs till vilka kategorier som ersättningen skall utgå och i artikel 3 föreskrivs att ersättningen skall utbetalas av den medlemsstat på vars territorium det lagrade sockret finns. Det handlar om sockertillverkare som tilldelats en baskvot, raffinaderier, interventionsorgan men även tillverkare av strösocker, bitsocker eller kandisocker och godkända specialiserade handelsidkare. Dessa olika aktörer skall beviljas ersättning under förutsättning att de är ägare till det lagrade sockret eller sirapen. Med hänsyn till att ersättning inte kan beviljas utan att det finns möjlighet till kontroll föreskrivs i artikel 3 vidare att förhandsgodkännande skall ske av lagerlokaler av den medlemsstat där lokalerna är belägna. 100 I artiklarna 4 och 5 i förordning nr 1358/77 föreskrivs hur ersättningen skall räknas ut och fastställas. Närmare bestämt skall uträkningen baseras på månadsavkastningen av lagrade kvantiteter som bestäms genom det aritmetiska genomsnittet av lagrade kvantiteter i början respektive i slutet av den aktuella månaden. Ersättningsbeloppet fastställs sedan med hänsyn till finansierings- och försäkringskostnader samt de egentliga lagringskostnaderna. 101 Med tillämpning av principen om finansiell neutralitet som ligger bakom systemet (se tredje övervägandet i ingressen till förordning nr 1358/77) föreskrivs i artikel 6.1 i denna förordning att den avgift som skall tas ut av varje sockerproducent för producerade kvantiteter skall fastställas så, att summan av de för varje regleringsår förväntade avgifterna är lika med summan av de ersättningar som skall betalas. I artikel 6.2 föreskrivs att om summan av de avgifter som tagits ut för ett sockerregleringsår inte är lika med summan av de utbetalda ersättningarna skall mellanskillnaden överföras till ett senare regleringsår. I artikel 6.3 föreskrivs slutligen hur avgiftsbeloppet skall räknas ut: Det förväntade totala ersättningsbeloppet för regleringsåret i fråga skall ökas respektive minskas beroende på vilka överföringar som görs enligt artikel 6.2. Resultatet skall sedan divideras med den sockerkvantitet som beräknas avsättas under det aktuella regleringsåret och som tillverkats inom maximikvoten. 102 På grundval av dessa principer har nya genomföranderegler fastställts i kommissionens förordning (EEG) nr 1998/78 av den 18 augusti 1978 om tillämpningsföreskrifter för kompensation för lagringskostnader för socker (EGT L 231, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 99). 103 Genom denna förordning har ersättningen gjorts beroende av vissa villkor som avser det fallet att tillverkare av strösocker, bitsocker och kandisocker eller specialiserade handelsidkare svarar för en "betydande andel av lagringen" (andra övervägandet). Till följd av mekanismens komplexitet har det även varit nödvändigt att bestämma kontrollåtgärder och kontrollförfaranden för att säkerställa att det fungerar tillfredsställande, särskilt en begränsning beträffande förhandsgodkännande av lagerlokaler med hänsyn till vilka möjligheter som föreligger med avseende på kontroll och bokföring på grund av att en och samma berörd part kan lagra socker med olika ursprung (artikel 14 och 14 b) eller också på grund av den omständigheten att vissa förfaranden (tillsättning av aromämnen och färgämnen eller blandningar) medför att ingen ersättning skall utgå för produkten (artikel 9). 104 Det bör även erinras om att det i artikel 12 i förordningen föreskrivs att avgiften förfaller till betalning när varorna avsätts. Enligt artikel 12 andra stycket Garcia skall följande anses som "avsättning": Sockrets utförsel från fabriken eller från en godkänd lagerlokal som tillhör tillverkaren. Överlåtelse av äganderätten till sockret utan utförsel eller från en godkänd lagerlokal som tillhör tillverkaren. Överlåtelse av äganderätten till sockret utan att sockret förs ut från tillverkarens godkända lagerlokal samt olika bearbetningar av sockret och dess denaturering. 105 Enligt artikel 19 är medlemsstaterna slutligen skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i förordningen och särskilt att vidta alla nödvändiga kontrollåtgärder. 106 De kontroller som EUGFJ:s tjänstemän genomförde år 1994 för att granska de system som tillämpades i Italien i samband med utbetalningen av ersättningen för lagring av socker, särskilt besiktningar på ort och ställe, visade att de lokala organen (särskilt kommunerna) ännu den 31 december 1992 inte hade påbörjat några som helst kontroller av specialiserade handelsidkare och andra oberoende godkända lagerlokaler. EUGFJ:s tjänstemän konstaterade vidare att inte heller AIMA hade genomfört några kontroller av dessa berörda parter. 107 Med hänsyn till den betydande risken för gemenskapens budget tillämpade kommissionen en finansiell rättelse om 10 procent på de utbetalningar som gjorts till förmån för dessa yrkeskategorier under regleringsåret 1991/1992, motsvarande ett belopp om 391 281 020 LIT. 108 Den italienska regeringen har först och främst gjort gällande att de perioder som kommissionens finansiella rättelser avser, det vill säga räkenskapsåret 1992, men även räkenskapsåret 1993 som inte ingår i det ifrågasatta beslutet, var övergångsfaser av speciellt slag. Från mars månad 1991 tog AIMA nämligen över allt ansvar för förvaltningen av systemet, vilket dittills hade legat inom Conley kompetensområde, och från den 1 januari 1993, efter avskaffandet av skatten på tillverkningen, handhades kontrollverksamheten av Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF). 109 Med hänsyn härtill hävdar den italienska regeringen att ett kontrollsystem av administrativ karaktär hade genomförts beträffande de specialiserade handelsidkarna. Även om det inte tillämpades på ort och ställe, måste det anses som särskilt intensivt och relevant för att bestämma storleken på sockerlagren. 110 Den italienska regeringen, som stöder sig på det sätt på vilket den gemensamma marknaden för socker fungerar som helhet, har vidare bestritt påståendet att sockersektorn i Italien är en "högrisksektor". Regeringen har åberopat dels den begränsning som har ålagts aktörerna inom sektorn genom produktionskvoterna, dels det samband som finns mellan de avgiftsbelopp som erläggs av sockertillverkarna och de ersättningar som utbetalas såsom lagringskostnader. 111 Regeringen hävdar att detta samband medför att erkännandet av att bokföringen av avgifterna är i sin ordning med nödvändighet innebär att även ersättningarna har bokförts och utbetalats korrekt. Ifrågasättandet av bokföringen av lagringskostnaderna står enligt den italienska regeringen följaktligen i strid med godkännandet av bokföringen av avgifterna. Även bokföringen avseende specialiserade handelsidkare berörs av detta nära samband som finns mellan tillverkning, avsättning och lagring. 112 Den italienska regeringen hävdar slutligen att då det inte framgår av gemenskapsbestämmelserna hur ofta kontrollerna skall göras eller på vilket sätt de skall utföras, så är det, såvida en ekonomisk skada inte kan visas, svårt att uttala sig med säkerhet om bristen på effektivitet när det gäller kontrollerna på ort och ställe. 113 Det kan först noteras att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsbestämmelserna genom att inte genomföra kontroller på ort och ställe av de specialiserade handelsidkarna under den period som undersökts av kommissionen. 114 Invändningen att någon sådan skyldighet inte uttryckligen framgår av den ifrågavarande regleringen måste på denna punkt tillbakavisas. Enligt domstolens praxis följer av artikel 8.1 i förordning nr 729/70 att medlemsstaterna har en allmän skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det inte framgår uttryckligen av denna särskilda gemenskapsakt att vissa närmare angivna kontrollåtgärder skall beslutas (se den ovannämnda domen av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen, punkterna 16 och 17, och dom av den 2 juni 1994 i mål C-2/93, Exportschlachterijen van Oordegem, REG 1994, s. I-2283, punkt 16-18). 115 Detta krav upprepas för övrigt i artikel 19 i förordning nr 1998/78. 116 Dessa föreskrifter bör betraktas mot bakgrund av den skyldighet att samarbeta lojalt med kommissionen som följer av artikel 5 i EG-fördraget. När det gäller utnyttjandet av gemenskapens resurser innebär detta att det åligger medlemsstaterna att organisera ett administrativt kontrollsystem och kontroller på ort och ställe som gör det möjligt att säkerställa att de finansiella transaktionerna företas i enlighet med gemenskapsbestämmelserna. Om, såsom i det förevarande fallet, ett sådant system saknas eller om det system som har inrättats ger anledning till misstankar om att villkoren för att komma i åtnjutande av den ifrågavarande kostnadsersättningen, har kommissionen skäl att inte godkänna vissa kostnader som den berörda medlemsstaten har haft (se den ovannämnda domen av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen, punkt 16-21). 117 Inte heller det argument som den italienska regeringen bygger på sambandet mellan avgiftsbeloppen som betalas av sockertillverkarna och ersättningarna som utbetalas såsom lagringskostnader kan vinna anslutning. 118 Om kompensationssystemet verkligen grundas på principen om finansiell neutralitet, i den meningen att de uttagna avgifterna skall motsvara de utbetalade ersättningarna, såsom följer av artikel 6.2 i förordning nr 1358/77 och av domstolens praxis (se dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Price, REG 1984, s. 2039, punkt 26), skall denna balans uppnås på gemenskapsnivå och inte på medlemsstatens eller det berörda företagets nivå, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 138-140 i sitt förslag till avgörande. 119 De aktörer som betalar avgifterna är för övrigt inte nödvändigtvis identiska med dem som kommer i åtnjutande av ersättningen. Bland de senare återfinns sålunda de specialiserade handelsidkarna, som inte omfattas av skyldigheten att betala avgift. Inte heller när det gäller tillverkarna behöver de två beloppen, som bestäms i förhållande till den produktionskvot som de har tilldelats respektive i förhållande till lagringstiden, nödvändigtvis sammanfalla. 120 Detta är skälet till varför medlemsstaterna måste införa lämpliga kontrollförfaranden för att kontrollera om lagringskostnaderna som grundar rätten till ersättning motsvarar de verkliga förhållandena. Avsaknaden av sådana förfaranden eller brister i dessa skulle nämligen kunna göra det möjligt för vissa aktörer att utverka att de erhåller ersättning för fiktiva kostnader, vilket uppenbarligen skulle kunna snedvrida konkurrensen, särskilt till nackdel för aktörer i andra medlemsstater i vilka kontrollsystemet överensstämmer med kraven i gemenskapsregleringen. 121 Den italienska regeringen har invänt att det inte har visats att det föreligger någon gemenskapsrättslig skada men har därvid bortsett från reglerna om bevisbördans fördelning. 122 Enligt fast rättspraxis tillåter artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 inte att kommissionen påför EUGFJ några andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordbruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp, bland annat sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att utbetala inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden (dom av den 7 februari 1979 i mål 11/76, Nederländerna mot kommissionen, REG 1979, s. 245, punkt 8, och i mål 18/76, Tyskland mot kommissionen, REG 1979, s. 343, punkt 7, och den ovannämnda domen av den 10 november 1993, Nederländerna mot kommissionen, punkt 14). 123 Det ankommer således på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav (se dom av den 12 juli 1984 i mål 49/83, Luxemburg mot kommissionen, REG 1984, s. 2931, punkt 30). 124 Vidare framgår det av domstolens fasta praxis att kommissionen, i stället för att försöka bestämma den finansiella effekten av bristerna hos de italienska kontrollmyndigheterna, hade kunnat underkänna samtliga kostnader som berördes av åsidosättandet (se domen i det ovannämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 13). 125 Den rättelse som kommissionen har företagit framstår således inte som obefogad. 126 Vid detta förhållande och mot bakgrund av ovanstående överväganden skall Republiken Italiens talan ogillas. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 127 Enligt artikel 69.2 första meningen i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) följande dom: 128 Talan ogillas. 129 Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.