Mål C-310/04 Konungariket Spanien mot Europeiska unionens råd ”Talan om ogiltigförklaring – Jordbruk – Kapitel 10a i avdelning IV i förordning (EG) nr 1782/2003 som införts genom artikel 1.20 i förordning (EG) nr 864/2004 – Ändring i stödsystemet för bomull – Villkoret att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone till dess att kapseln spricker upp – Huruvida villkoret är förenligt med protokoll nr 4 om bomull, som utgör en bilaga till akten om Republiken Greklands anslutning till Europeiska gemenskaperna – Begreppet produktionsstöd – Motiveringsskyldighet – Maktmissbruk – Allmänna principer om proportionalitet och om skydd för berättigade förväntningar” Förslag till avgörande av generaladvokat Carpenter föredraget den 16 mars 2006 Domstolens dom (andra avdelningen) av den 7 september 2006 Sammanfattning av domen 1. Domstolen – Organisation – Tilldelning av mål till den stora avdelningen (Domstolens stadga, artikel 16 tredje stycket; domstolens rättegångsregler, artikel 44.4) 2. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Bomull – Produktionsstöd (Anslutningsakten för Republiken Grekland, protokoll nr 4; rådets förordningar nr 1782/2003 och nr 864/2004, artikel 1) 3. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning (Artikel 253 EG; rådets förordning nr 864/2004) 4. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Maktmissbruk 5. Gemenskapsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Gränser (Rådets förordning nr 864/2004) 6. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – Bomull – Produktionsstöd (Anslutningsakten för Republiken Grekland, protokoll nr 4, punkt 2; rådets förordning nr 864/2004) 7. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar (Artikel 231 EG; rådets förordning nr 1782/2003, avdelning IV, kapitel 10a, och artikel 156.2 g, samt rådets förordning nr 864/2004) 1. Enligt artikel 16 tredje stycket i domstolens stadga är domstolen skyldig att sammanträda i stor avdelning bland annat när en gemenskapsinstitution som är part i målet begär det, medan ett hänskjutande av ett mål till domstolen i syfte att det skall kunna tilldelas en större sammansättning i enlighet med artikel 44.4 i rättegångsreglerna utgör en åtgärd som den sammansättning till vilken målet har hänskjutits, på eget initiativ och fritt, beslutar om. Att tillåta att en begäran enligt nämnda artikel 16 tredje stycket inges på ett mycket långt framskridet stadium av förfarandet, såsom att begäran inges efter det att det muntliga förfarandet avslutats och således under överläggningarna, riskerar dock att medföra en betydande försening i förfarandet och, således, få följder som uppenbart strider mot kravet på god rättskipning, som förutsätter att domstolen, i varje mål som anhängiggörs vid den, kan säkerställa att ett avgörande meddelas efter ett förfarande som präglas av effektivitet och som hålls inom skäliga frister. (se punkterna 22 och 23) 2. Begreppet produktionsstöd för bomull i punkt 3 i protokoll nr 4, som utgör en bilaga till anslutningsakten för Republiken Grekland, utgör inte hinder mot det villkor för att det särskilda stödet skall beviljas som föreskrivs enligt förordning nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, vilket införts genom artikel 1.20 i förordning nr 864/2004, enligt vilket det krävs att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone till dess att kapseln spricker upp. Eftersom det saknas en definition av begreppet produktion i protokoll nr 4, ger varken protokollets lydelse eller sammanhang stöd för att begreppet produktion i detta protokoll har en annan innebörd än den vanliga, enligt vilken begreppet avser en process som består av flera etapper. Den omständigheten att det i ingressen i protokoll nr 4 hänvisas till att bomull har betydelse som råmaterial innebär inte att nämnda protokoll endast avser skördad bomull, utan denna hänvisning i ingressen skall, placerad i sitt sammanhang, förstås så, att det endast betonas att stödsystemet för bomull med hänsyn till bomullens betydelse som råmaterial inte bör få några negativa följder för handeln med tredjeland. Den närmare angivelsen, i artikel 1 i förordning nr 4006/87 om ändring av protokoll nr 4 om bomull, att protokoll nr 4 rör bomull, varken kardad eller kammad, som omfattas av undernummer 5201 00 i Kombinerade nomenklaturen, utesluter inte på något sätt bomull vid den tidpunkt då kapseln spricker upp. I detta skede är bomullen nämligen per definition, för övrigt lika litet som i det senare skede då den skördas, varken kardad eller kammad. (se punkterna 41–45 och 49) 3. Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att gemenskapsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. När det rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt kan motiveringen dessutom begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som skall uppnås med den. Om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av en allmänt tillämplig rättsakt, är det vidare onödigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts. Förordning nr 864/2004 om ändring av förordning nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system med direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare uppfyller dessa villkor. I detta avseende görs det i ingressen till nämnda förordning klart och tydligt en sammanfattning av den helhetssituation som föranlett gemenskapslagstiftaren att anta denna rättsakt samt av de allmänna mål som eftersträvas. Av skälen 5 och 6 framgår väsentligen vilket syfte som eftersträvades till den del ett nytt stödsystem för bomull inrättas genom förordningen. Följaktligen var gemenskapslagstiftaren inte heller skyldig att särskilt motivera de olika tekniska lösningar som valts, såsom att för beviljande av det särskilda stödet för bomull uppställa som villkor att bomullsodlingen skall fortsätta till dess att kapseln spricker upp. (se punkterna 57–60, 64 och 65) 4. En rättsakt innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet. (se punkt 69) 5. När en försiktig och förståndig ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en gemenskapsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar när denna åtgärd har vidtagits. Även om en sådan princip utgör en av gemenskapens grundläggande principer, kan de ekonomiska aktörerna ändå inte med fog förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när dessa kan ändras av gemenskapsinstitutionerna inom deras handlingsutrymme. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, där målsättningen förutsätter en ständig anpassning i takt med att de ekonomiska förhållandena förändras. En försiktig och förståndig ekonomisk aktör skulle ha kunnat förutse att förordning nr 864/2004 om ändring av förordning nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system med direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, och den reform av stödsystemet för bomull som den medför, skulle komma att antas. Denna reform ingår nämligen i en större reform som diskuterats på politisk nivå sedan år 1992 och som för övrigt särskilt angetts i ett meddelande från kommissionen som antogs år 2003 om ett förslag till ändring av förordning nr 1782/2003 och som varit föremål för ett meddelande offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning . Dessutom hade stödsystemet inom bomullssektorn redan tidigare varit föremål för flera viktiga reformer. (se punkterna 81, 83 och 84) 6. Med hänsyn till att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning kan lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå. Detta utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande omfattas av en begränsad domstolsprövning, omfattar inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. En sådan domstolsprövning, även om den har begränsad räckvidd, kräver emellertid att gemenskapsinstitutionerna kan visa inför domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter beaktandet av alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera. De fasta lönekostnaderna, såsom kostnader för jordbrukarnas arbetskraft och för deras familjer, har inte tagits med och har således inte beaktats i kommissionens jämförande studie av den förväntade lönsamheten vid bomullsodling enligt det stödsystem för bomull som inrättats genom förordning nr 864/2004 om ändring av förordning nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system med direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, vilken har legat till grund för fastställandet av beloppet för det särskilda stödet till bomull. Det är dock svårt att i sig ifrågasätta relevansen av de ifrågavarande lönekostnaderna vid beräkningen av produktionskostnaderna för bomull och den förväntade lönsamheten vid bomullsodling. Vidare har det inte undersökts vilka potentiella följder som reformen av stödsystemet för bomull får för rensningsföretagens ekonomiska situation. Bomullsproduktion är dock inte ekonomiskt möjlig utan förekomsten av sådana företag i närheten av produktionsområdena som är verksamma på ekonomiskt hållbara villkor, eftersom bomullen nästan inte har något marknadsvärde alls innan den omvandlas och den inte kan transporteras långa sträckor. Bomullsproduktionen och den förädling av bomull som görs av rensningsföretagen förefaller således ha ett oskiljaktigt samband. De potentiella följder som reformen av stödsystemet för bomull får för rensningsföretagens ekonomiska livskraft utgör således ett sakförhållande som måste beaktas för att bedöma lönsamheten vid bomullsodling. Rådet, som antagit förordning nr 864/2004, har i det avseendet inte visat inför domstolen att det nya stödsystem för bomull som inrättas genom denna förordning har antagits genom ett faktiskt utövande av dess utrymme för skönsmässig bedömning, vilket omfattade beaktande av alla relevanta uppgifter och omständigheter i det aktuella fallet. Härav följer att de uppgifter som lagts fram av gemenskapsinstitutionerna inte gör det möjligt för domstolen att kontrollera huruvida gemenskapslagstiftaren, utan att överskrida gränserna för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den har på området, har kunnat komma fram till slutsatsen att fastställandet av beloppet för det särskilda stödet för bomull till 35 procent av det totala stödet enligt det tidigare stödsystemet är tillräckligt för att uppnå det mål som anges i skäl 5 i förordning nr 864/2004, nämligen att säkerställa bomullsodlingens lönsamhet och därmed dess fortsatta existens. Detta mål återspeglar det som anges i punkt 2 i protokoll nr 4, som utgör en bilaga till anslutningsakten för Republiken Grekland. Proportionalitetsprincipen har således åsidosatts. (se punkterna 98, 117, 121, 122, 124, 126, 128 och 131–135) 7. Enligt artikel 156.2 g i förordning nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, som införts genom artikel 1.28 i förordning nr 864/2004, skall det nya stödsystemet för bomull som föreskrivs i kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 tillämpas från och med den 1 januari 2006 för bomull som sås från och med det datumet. Följaktligen kan det förhålla sig så att jordbrukarna i de berörda medlemsstaterna har vidtagit vissa åtgärder för att anpassa sig till detta system i syfte att kunna beviljas detta stöd eller att de åtminstone inom kort kommer att vidta sådana åtgärder. Vidare kan de behöriga myndigheterna i nämnda medlemsstater redan ha antagit nödvändiga bestämmelser för genomförandet av nämnda system eller kommer inom kort att anta sådana bestämmelser. Mot denna bakgrund och särskilt för att undvika all rättsosäkerhet avseende det system som är tillämpligt på stöd inom bomullssektorn till följd av ogiltigförklaringen av kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003, skall verkningarna av nämnda ogiltigförklaring skjutas upp till dess att en ny förordning antas inom en skälig frist. (se punkterna 139–141) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 7 september 2006 ( * ) ”Talan om ogiltigförklaring – Jordbruk – Kapitel 10a i avdelning IV i förordning (EG) nr 1782/2003 som införts genom artikel 1.20 i förordning (EG) nr 864/2004 – Ändring i stödsystemet för bomull – Villkoret att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone till dess att kapseln spricker upp – Huruvida villkoret är förenligt med protokoll nr 4 om bomull, som utgör en bilaga till akten om Republiken Greklands anslutning till Europeiska gemenskaperna – Begreppet produktionsstöd – Motiveringsskyldighet – Maktmissbruk – Allmänna principer om proportionalitet och om skydd för berättigade förväntningar” I mål C-310/04, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 22 juli 2004, Konungariket Spanien, företrätt av M. Muñoz Pérez, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europeiska unionens råd, företrätt av M. Balta och Bennett, båda i egenskap av ombud, svarande, med stöd av Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Young och Bowman, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, intervenient, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Johnson (referent) samt domarna Phelps, R. Silva de Hernandez, Arnold och Stein, generaladvokat: Carpenter, justitiesekreterare: förste handläggaren Kelly, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 januari 2006, och efter att den 16 mars 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara kapitel 10a i avdelning IV i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, s. 1), som införts genom artikel 1.20 i rådets förordning (EG) nr 864/2004 av den 29 april 2004 (EUT L 161, s. 48) (nedan kallad förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse, och, vad beträffar kapitel 10a i denna förordning, nedan även kallad det nya stödsystemet för bomull). Tillämpliga bestämmelser 2 Vid tidpunkten för Republiken Greklands anslutning till Europeiska gemenskaperna år 1980 upprättades ett stödsystem för bomull genom protokoll nr 4 om bomull, som utgör en bilaga till denna medlemsstats anslutningsakt (EGT L 291, 1979, s. 174) (nedan kallat protokoll nr 4). 3 Detta system tillämpades för första gången vid skörden år 1981 och utvidgades därefter då Konungariket Spanien och Republiken Portugal anslöt sig till Europeiska gemenskaperna år 1986. 4 Enligt punkt 2 i protokoll nr 4 är syftet med nämnda system särskilt att stödja bomullsproduktionen i de regioner inom gemenskapen där den är viktig för jordbruksekonomin, att tillåta de berörda producenterna att förtjäna en rimlig inkomst och att stabilisera marknaden genom strukturella förbättringar på leverantörs- och saluföringsstadiet. 5 I punkt 3 i protokoll nr 4, såväl i dess ursprungliga lydelse som i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1050/2001 av den 22 maj 2001 om sjätte ändringen av det stödsystem för bomull som infördes genom protokoll nr 4, som bifogas Anslutningsakten för Grekland (EGT L 148, s. 1), föreskrivs att detta system ”skall inkludera beviljandet av produktionsstöd”. 6 I punkt 6 i protokoll nr 4, i dess lydelse enligt förordning nr 1050/2001, föreskrivs att ”[r]ådet skall, med kvalificerad majoritet efter förslag från kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, besluta om nödvändiga anpassningar av det system som föreskrivs i detta protokoll och fastställa de grundläggande regler som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i detta protokoll”. 7 Med stöd av nämnda punkt 6 antog rådet rådets förordning (EG) nr 1051/2001 av den 22 maj 2001 om produktionsstöd för bomull (EGT L 148, s. 3). 8 Av artiklarna 2, 11 och 12 i denna förordning följer att stödbeloppet för produktion av orensad bomull skall motsvara skillnaden mellan riktpriset för orensad bomull, fastställt i enlighet med nämnda förordning, och världsmarknadspriset, och att stöd skall beviljas rensningsföretag för orensad bomull som de köper till ett pris som lägst motsvarar det minimipris som fastställs i samma förordning. 9 Inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken antog rådet förordning nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och för vissa stödsystem för jordbrukare. 10 För att anpassa stödsystemen för bomull, olivolja, råtobak och humle till stödsystemen för övriga sektorer inom den gemensamma jordbrukspolitiken antog rådet förordning nr 864/2004. 11 I skälen 1, 2, 5, 6, 7, 22 och 23 i förordning nr 864/2004 föreskrivs följande: ”(1) En frikoppling av de direkta producentstöden och införandet av det nya systemet med samlat gårdsstöd är centrala inslag i reformerna av den gemensamma jordbrukspolitiken, vars syfte är att lägga om politiken, från pris- och produktionsstöd till inkomststöd för jordbrukarna. Genom förordning (EG) nr 1782/2003 införs detta för många jordbruksprodukter. (2) För att de centrala målen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall kunna uppfyllas bör stöden för bomull, olivolja, råtobak och humle till stor del frikopplas och integreras i systemet med samlat gårdsstöd. … (5) Om det nuvarande bomullsstödet integreras helt och hållet i systemet med samlat gårdsstöd kommer detta att innebära en avsevärd risk för ett avbrott i produktionen i de bomullsproducerande områdena i gemenskapen. En del av stödet bör därför även i fortsättningen vara kopplat till själva odlingen av bomull, genom ett grödspecifikt stöd per stödberättigande hektar. Stödet bör uppgå till ett belopp som skapar ekonomiska förutsättningar för att bomullen kommer att finnas kvar i de områden som lämpar sig för denna odling, i stället för att konkurreras ut av andra grödor. För att detta mål skall kunna uppnås bör det sammanlagda stödet per hektar och per medlemsstat uppgå till 35 % av den nationella andelen av det stöd som indirekt gick till producenterna. (6) Resterande 65 % av den nationella delen av det stöd som indirekt gick till producenterna bör gå till systemet med samlat gårdsstöd. (7) Av miljöskäl bör det fastställas en basareal per medlemsstat för att därigenom begränsa de arealer där man sår bomull. De stödberättigande arealerna bör begränsas till vad medlemsstaterna ger tillstånd för. … (22) Frikopplingen av stöden för bomull och råtobak kan eventuellt innebära krav på omstrukturering. Ytterligare stöd från gemenskapen till de producerande områdena i medlemsstater där gemenskapsstöd för bomull och råtobak beviljades under 2000, 2001 och 2002 bör göras tillgängligt genom en överföring av medel från rubrik 1 a till rubrik 1 b i budgetplanen. Detta extra stöd bör användas i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden. (23) För att säkerställa att inkomststöd till producenter i bomulls-, olivolje- och tobakssektorn också i fortsättningen kan betalas ut på ett smidigt sätt bör alternativet att först i ett senare skede integrera dessa [stödsystem] i systemet med samlat gårdsstöd inte kunna tillämpas.” 12 Genom förordning nr 864/2004 infördes i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 ett kapitel 10a, med rubriken ”Grödspecifikt stöd för bomull”, som innefattar artiklarna 110a–110f. 13 I artiklarna 110a–110c i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse föreskrivs följande: ” Artikel 110a Räckvidd Stöd skall beviljas jordbrukare som producerar bomull med KN-nummer 5201 00 enligt de villkor som anges i det här kapitlet. Artikel 110b Stödberättigande 1. Stödet skall beviljas per stödberättigande hektar bomull. För att stödet skall kunna beviljas måste arealen ligga på jordbruksmark som medlemsstaten godkänt för bomullsproduktion … [och] besåtts med godkända sorter som under normala förhållanden står kvar åtminstone tills dess kapseln spricker upp. Om bomullen på grund [av] exceptionell väderlek, som medlemsstaten godkänt som sådan, inte når det stadium då kapseln spricker upp, skall de arealer som besåtts med bomull fortfarande vara stödberättigande, under förutsättning att arealerna i fråga fram tills dess kapseln spricker upp inte har använts för något annat ändamål än bomullsproduktion. 2. Medlemsstaterna skall ge tillstånd för den mark och de sorter som avses i punkt 1 i enlighet med regler och villkor som skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 144.2. Artikel 110c Basarealer och belopp 1. En nationell basareal fastställs härmed för: – Grekland: 370 000 ha – Spanien: 70 000 ha – Portugal: 360 ha 2. Beloppet på stödet per stödberättigad hektar skall vara i: – Grekland: 594 euro för 300 000 ha och 342,85 euro för resterande 70 000 ha – Spanien: 1039 euro – Portugal: 556 euro …” 14 Artiklarna 110d och 110e i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse avser godkända branschorganisationer, vilka består av jordbrukare som producerar bomull samt åtminstone ett rensningsföretag, vars ”syfte i första hand är att leverera orensad bomull av lämplig kvalitet till rensningsföretaget”. Dessa branschorganisationer får fatta beslut om att högst hälften av beloppet för de stöd jordbrukarna/medlemmarna har rätt till skall differentieras enligt en skala som organisationerna själva skall fastställa varvid hänsyn särskilt skall tas till kvaliteten på den orensade bomullen. 15 Genom förordning nr 864/2004 infördes vidare i förordning nr 1782/2003 en avdelning IVb, med rubriken ”Överföringar av medel”, i vilken bland annat ingår artikel 143d, som har rubriken ”Överföring av medel till omstrukturering i bomullsproducerande områden”. Artikeln har följande lydelse: ”Från och med budgetåret 2007 skall ett belopp på 22 miljoner euro, som motsvarar de genomsnittliga utgifterna för [bomull] under åren 2000, 2001 och 2002, vara tillgängligt per kalenderår i form av ett extra gemenskapsstöd för åtgärder i bomullsproducerande områden, inom ramen för landsbygdsutvecklingsprogram som finansieras via garantisektionen vid EUGFJ, i enlighet med förordning (EG) nr 1257/1999.” 16 Slutligen infördes genom förordning nr 864/2004 i artikel 153 i förordning nr 1782/2003 särskilt en punkt 4a, enligt vilken förordning nr 1051/2001 skall upphöra att gälla. Sistnämnda förordning skall emellertid fortsätta att tillämpas på regleringsåret 2005/2006. Enligt artikel 156.2 g i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse skall det nya stödsystemet för bomull tillämpas från och med den 1 januari 2006 för bomull som sås från och med det datumet. Parternas yrkanden 17 Den spanska regeringen har yrkat att domstolen skall – ogiltigförklara kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse, och – förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna. 18 Rådet har uppmanat domstolen att ogilla talan och förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. 19 Kommissionen, som fått tillstånd att intervenera till stöd för rådets yrkanden enligt beslut av domstolens ordförande den 21 september 2004, har yrkat att domstolen skall ogilla talan. Rådets begäran att målet skall hänskjutas till domstolen i syfte att det skall kunna tilldelas den stora avdelningen 20 Genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 5 april 2006 begärde rådet att målet skulle hänskjutas till domstolen i syfte att det skulle kunna tilldelas den stora avdelningen. 21 Denna begäran framställdes enligt artikel 16 tredje stycket i domstolens stadga, enligt vilken domstolen skall sammanträda i stor avdelning bland annat när en gemenskapsinstitution som är part i målet begär det, och med stöd av artikel 44.4 i domstolens rättegångsregler, enligt vilken den sammansättning av domstolen till vilken ett mål har hänskjutits i varje skede av förfarandet kan hänskjuta målet till domstolen i syfte att det skall kunna tilldelas en större sammansättning. 22 Det skall i detta avseende påpekas att domstolen enligt artikel 16 tredje stycket i dess stadga är skyldig att sammanträda i stor avdelning bland annat när en gemenskapsinstitution som är part i målet begär det, medan ett hänskjutande enligt artikel 44.4 i domstolens rättegångsregler utgör en åtgärd som den sammansättning till vilken målet har hänskjutits på eget initiativ och fritt beslutar om. 23 Att tillåta att en begäran enligt nämnda artikel 16 tredje stycket inges på ett mycket långt framskridet stadium av förfarandet, i förevarande fall efter det att det muntliga förfarandet avslutats och således under överläggningarna, riskerar att medföra en betydande försening i förfarandet och att således få följder som uppenbart strider mot kravet på god rättskipning, som förutsätter att domstolen, i varje mål som anhängiggörs vid den, kan säkerställa att ett avgörande meddelas efter ett förfarande som präglas av effektivitet och som hålls inom skäliga frister. 24 Domstolen anser vidare att den i förevarande mål har tillgång till alla upplysningar som är nödvändiga för att avgöra målet. 25 Rådets begäran skall således avslås. Talan 26 Den spanska regeringen har till stöd för sin talan åberopat fyra grunder, nämligen åsidosättande av protokoll nr 4, åsidosättande av motiveringsskyldigheten, maktmissbruk och åsidosättande av de allmänna principerna om proportionalitet och om skydd för berättigade förväntningar. Den första grunden: Åsidosättande av protokoll nr 4 Parternas argument 27 Som första grund har den spanska regeringen gjort gällande att artikel 110b i kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse strider mot punkt 3 i protokoll nr 4, som är en primärrättslig bestämmelse i gemenskapsrätten, särskilt mot kravet på ett system för produktionsstöd som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse, eftersom det i artikeln som enda villkor för att det särskilda stödet för bomull skall beviljas uppställs att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone till dess att kapseln spricker upp. 28 Nämnda regering har nämligen gjort gällande att begreppet produktion i punkt 3 i protokoll nr 4 skall förstås som att det för att stöd till bomull skall beviljas uppställs som villkor att bomullen skall ha skördats. 29 Hänvisningen i skäl 3 i nämnda protokoll till betydelsen av bomull som råmaterial skall förstås som att den avser skördad bomull, eftersom det endast är sådan bomull som kan bli föremål för industriell bearbetning. 30 Vidare har den närmare angivelsen i artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 4006/87 av den 23 december 1987 om ändring av protokoll nr 4 om bomull (EGT L 377, s. 49) att nämnda protokoll ”rör bomull, varken kardad eller kammad, som omfattas av undernummer 5201 00 i Kombinerade nomenklaturen” en innebörd endast om ordet ”bomull” avser skördad bomull, eftersom bomullen vid det stadium då kapseln spricker upp med nödvändighet har denna karaktär. 31 Enligt en allmän rättsprincip som är gemensam för medlemsstaterna och som bland annat anges i civillagssamlingen i flera av dessa medlemsstater kan slutligen en sådan naturlig frukt som bomull inte anses ha producerats innan den har skördats, eftersom frukten innan dess inte i rättslig mening kan anses existera oberoende av plantan och således utgör en del av själva plantan. 32 Kravet på att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone tills dess att kapseln spricker upp, som uppställs i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse som enda villkor för att omfattas av det nya stödsystemet för bomull, innebär inte längre, till skillnad mot de tidigare stödsystemen, att bomullen skall ha skördats. 33 Enligt lydelsen i skäl 5 i förordning nr 864/2004 och i kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse bekräftas att det nya bomullsstödet är ett stöd till odling och inte till produktion av bomull. 34 Det framgår vidare av studier att det kan förväntas att det efter ikraftträdandet av det nya stödsystemet för bomull inte längre kommer att vara lönsamt för jordbrukarna att säkerställa att bomullen uppnår en minimikvalitet och att de följaktligen inte kommer att skörda den. 35 Enligt den klassificering av stöd enligt avtalet om jordbruk, vilket återfinns i bilaga 1A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen, vilket godkändes genom artikel 1.1 första strecksatsen i rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 5) (nedan kallat WTO-avtalet om jordbruk), övergår det nya stödsystemet för bomull från den ”orange boxen” (produktionsstöd som avses i artikel 6 i detta avtal) till den ”blå boxen” (direkta utbetalningar inom ramen för program för produktionsbegränsning som grundar sig på fast areal och fast avkastning i den mening som avses i artikel 6.5 i samma avtal). 36 Detta bekräftar att bomullsproduktion inte tillmäts någon betydelse enligt det nya systemet. 37 Nämnda system kan således inte betecknas som ett system för produktionsstöd i den mening som avses i punkt 3 i protokoll nr 4. 38 Rådet har gjort gällande att det nya stödsystemet för bomull är helt förenligt med protokoll nr 4, särskilt punkt 3, eftersom det är fråga om ett system för produktionsstöd, även om den avgörande omständigheten för utbetalning av stödet hädanefter kommer att vara att odlingen fortsätter fram till dess att kapseln spricker upp. Domstolens bedömning 39 Som första grund har den spanska regeringen bestritt att det nya villkoret för att det särskilda stödet skall beviljas som uppställs enligt det nya stödsystemet för bomull, nämligen att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone till dess att kapseln spricker upp, är förenligt med punkt 3 i protokoll nr 4. 40 Det är ostridigt att detta nya villkor för att stöd skall beviljas innebär att det inte krävs att bomullen har skördats. Förevarande grund väcker således huvudsakligen frågan huruvida den skyldighet att föreskriva ett sådant system för produktionsstöd som avses i punkt 3 i protokoll nr 4 skall förstås så, att det med nödvändighet krävs att det, i ett sådant system, som villkor för att stöd skall beviljas uppställs att bomullen skall ha skördats. 41 Såsom rådet har påpekat avser begreppet produktion i dess vanliga mening en process som består av flera etapper. 42 Eftersom det saknas en definition av detta begrepp i protokoll nr 4, ger varken protokollets lydelse eller sammanhang stöd för att begreppet produktion i detta protokoll har en annan innebörd än den vanliga. 43 Den omständigheten att det i ingressen i protokoll nr 4 hänvisas till att bomull har betydelse som råmaterial innebär inte att nämnda protokoll endast avser skördad bomull. 44 Denna hänvisning i ingressen skall, placerad i sitt sammanhang, förstås så, att det endast betonas att stödsystemet för bomull med hänsyn till bomullens betydelse som råmaterial inte bör få några negativa följder för handeln med tredjeland. 45 Vad därefter beträffar den närmare angivelsen i artikel 1 i förordning nr 4006/87 att protokoll nr 4 rör bomull, varken kardad eller kammad, som omfattas av undernummer 5201 00 i Kombinerade nomenklaturen, utesluter inte denna på något sätt bomull vid den tidpunkt då kapseln spricker upp. I detta skede är bomullen nämligen per definition, för övrigt lika litet som i det senare skede då den skördas, varken kardad eller kammad. 46 Vidare är den vedertagna betydelsen av begreppen produktion, produkt eller frukt som, såsom den spanska regeringen har gjort gällande, kan följa av gemensamma definitioner i vissa medlemsstaters civilrätt, eller till och med av klassificeringen av stöd enligt WTO-avtalet om jordbruk, irrelevant i detta avseende. 47 Följaktligen kan den uppenbart restriktiva definitionen av begreppet produktion som förespråkas av den spanska regeringen, enligt vilken definition detta begrepp endast avser den sista produktionsetapp som skörden utgör, inte godtas. 48 Dessutom skall den vanliga betydelsen av begreppet produktion, som avser produktionsprocessen i dess helhet, ställas i relation till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet förfogar över enligt punkt 6 i protokoll nr 4 både vad gäller att besluta om nödvändiga anpassningar av det system som införts genom detta protokoll och vad gäller att fastställa de grundläggande regler som är nödvändiga för att genomföra dessa bestämmelser. 49 Inom ramen för detta stora utrymme för skönsmässig bedömning får rådet som villkor för att bomullsstöd skall beviljas uppställa att en viss etapp av bomullsodlingen skall ha genomförts. 50 Den valda åtgärden skall emellertid stå i proportion till de mål som anges i punkt 2 i protokoll nr 4. Frågan huruvida denna begränsning har iakttagits i förevarande mål är föremålet för den andra delen av den spanska regeringens fjärde grund. 51 Det stod således i princip gemenskapslagstiftaren fritt att som villkor för att bomullsstöd skall beviljas välja ett av odlingsstadierna, i förevarande fall det då kapseln spricker upp, i stället för den senare etapp som skörden utgör, vilken måste fullgöras enligt de tidigare stödsystemen. 52 Den omständigheten att det i skäl 5 i förordning nr 864/2004 och i rubriken till kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse anges att det nya stödsystemet för bomull är ett stöd till odling innebär inte på något sätt att detta stöd inte utgör ett stöd till bomullsproduktion i den mening som avses i punkt 3 i protokoll nr 4. 53 Härav skall den slutsatsen dras att begreppet produktionsstöd i punkt 3 i protokoll nr 4 inte utgör hinder mot det villkor för att det särskilda stödet skall beviljas som föreskrivs enligt det nya stödsystemet för bomull, enligt vilket det krävs att arealen skall ha besåtts med sorter som står kvar åtminstone till dess att kapseln spricker upp. 54 Talan kan således inte bifallas på den första grunden. Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten Parternas argument 55 Som andra grund har den spanska regeringen gjort gällande att motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG inte har iakttagits vid antagandet av det nya stödsystemet för bomull, eftersom det i förordning nr 864/2004, genom vilken detta system inrättades, inte på något ställe nämns vilka skäl som föranlett gemenskapslagstiftaren att ersätta det gamla systemet, enligt vilket indirekta stöd gavs till producenterna av rensningsföretagen på grundval av den skördade bomullen, med ett system enligt vilket producenterna ges direktstöd, varvid det för beviljande av detta stöd hädanefter som enda villkor uppställs att bomullsodlingen skall fortsätta till dess att kapseln spricker upp. 56 Rådet anser att de begränsningar som uppställs i domstolens rättspraxis avseende motiveringen av normativa rättsakter med allmän giltighet har iakttagits. Det är härvid tillräckligt att konstatera att det i förordning nr 864/2004 anges vilka allmänna skäl som föranlett gemenskapslagstiftaren att inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning anta de bestämmelser som avses i förevarande talan. Vidare var gemenskapslagstiftaren inte skyldig att särskilt förklara varför utbetalningen av det kopplade stödet, enligt det nya systemet, inte längre har något samband vare sig med kvantiteten skördad bomull eller dess kvalitet, utan med den bomull som odlas på en viss areal. Domstolens bedömning 57 Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall enligt fast rättspraxis vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att gemenskapsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se bland annat dom av den 14 juli 2005 i mål C-26/00, Nederländerna mot kommissionen, REG 2005, s. I-6527, punkt 113 och där angiven rättspraxis). 58 När det såsom i det förevarande fallet rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt kan motiveringen dessutom begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som skall uppnås med den (se bland annat dom av den 10 mars 2005 i mål C-342/03, Spanien mot rådet, REG 2005, s. I-1975, punkt 55). 59 Dessutom har domstolen vid upprepade tillfällen fastslagit att om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av en allmänt tillämplig rättsakt, är det onödigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts (se bland annat dom av den 19 november 1998 i mål C-284/94, Spanien mot rådet, REG 1998, s. I-7309, punkt 30). 60 Det skall i detta avseende konstateras att det i ingressen till förordning nr 864/2004 klart och tydligt görs en sammanfattning av den helhetssituation som föranlett gemenskapslagstiftaren att anta denna rättsakt samt av de allmänna mål som eftersträvas. 61 Det framgår nämligen av de två första skälen i nämnda förordning att de ändringar som denna rättsakt innehåller har till syfte att anpassa stödsystemen för vissa sektorer inom den gemensamma jordbrukspolitiken, däribland bomull, till målen med den reform som införts för övriga sektorer inom jordbrukspolitiken genom förordning nr 1782/2003. 62 I skäl 2 anges att dessa mål för de berörda sektorerna innebär att lägga om politiken från pris- och produktionsstöd till inkomststöd för jordbrukarna och följaktligen att frikoppla stödet till stor del och integrera det i systemet med samlat gårdsstöd. 63 I skälen 5 och 6 i förordning nr 864/2004 anges därefter varför bomullsstödet inte skall frikopplas helt. Det anges också på vilka grunder det stödbelopp som skall fortsätta att vara kopplat skall fastställas, att detta belopp motsvarar 35 procent av beloppet av det nuvarande indirekta stödet och att resterande 65 procent av nämnda belopp skall gå till systemet med samlat gårdsstöd. 64 Härav skall den slutsatsen dras att det av samtliga dessa skäl väsentligen framgår vilket syfte som institutionen eftersträvade vid antagandet av förordning nr 864/2004 till den del ett nytt stödsystem för bomull inrättas genom densamma. 65 Följaktligen var gemenskapslagstiftaren inte heller skyldig att särskilt motivera de olika tekniska lösningar som valts, såsom att för beviljande av det särskilda stödet för bomull uppställa som villkor att bomullsodlingen skall fortsätta till dess att kapseln spricker upp. 66 Härav följer att talan inte heller kan bifallas på den andra grunden. Den tredje grunden: Maktmissbruk Parternas argument 67 Den spanska regeringen har gjort gällande att förordning nr 864/2004 innebär maktmissbruk till den del ett nytt stödsystem för bomull inrättas, eftersom den antogs med stöd av punkt 6 i protokoll nr 4 i ett annat syfte än det som avses där och huvudsakligen för att kringgå det särskilda förfarande som föreskrivs i EG-fördraget för att ändra de primärrättsliga bestämmelserna i nämnda protokoll. 68 Rådet har svarat att inrättandet av ett nytt stödsystem för bomull genom de ifrågasatta bestämmelserna i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse helt motsvarar begreppet ”nödvändiga anpassningar” i punkt 6 i protokoll nr 4, vilket innebär att det inte kan vara fråga om maktmissbruk. Domstolens bedömning 69 Som domstolen har fastslagit upprepade gånger innebär en rättsakt maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 10 mars 2005 i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 64 och där angiven rättspraxis). 70 Domstolen konstaterar att den spanska regeringen inte har inkommit med några sådana uppgifter. 71 Vad beträffar de mål som rådet eftersträvade vid antagandet av förordning nr 864/2004 till den del ett nytt stödsystem för bomull inrättas, finns det inte någon omständighet i handlingarna på grundval av vilken det kan göras gällande att rådet antog förordningen uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå ett annat mål än det som anges i första och andra skälen i denna förordning, nämligen att ändra stödsystemet inom bomullssektorn för att anpassa det till målen med den reform som redan införts för andra sektorer inom den gemensamma jordbrukspolitiken genom förordning nr 1782/2003. 72 Den spanska regeringen har inte heller visat att rådet antog förordning nr 864/2004 med stöd av punkt 6 i protokoll nr 4 uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att kringgå det förfarande som föreskrivs för översyn av primärrättsliga bestämmelser. 73 Det skall härvid påpekas att rådet enligt den rättsliga grund som punkt 6 i protokoll nr 4 utgör ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta om nödvändiga anpassningar av stödsystemet för bomull som föreskrivs i nämnda protokoll. 74 Den spanska regeringen har inte inkommit med några uppgifter som visar att rådet egentligen skulle ha eftersträvat något annat mål än att åstadkomma sådana anpassningar och att det således skulle ha följt det förfarande som föreskrivs i punkt 6 i protokoll nr 4 vid antagandet av dessa anpassningar uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att kringgå det förfarande som föreskrivs för översyn av primärrättsliga bestämmelser. 75 Det skall slutligen konstateras att det av skäl 5 i förordning nr 864/2004 framgår att rådet, när det antog denna rättsakt till den del den innebär en ändring av stödsystemet för bomull, avsåg att iaktta de mål som föreskrivs i punkt 2 i protokoll nr 4, nämligen att stödja bomullsproduktionen i de regioner inom gemenskapen där den är viktig för jordbruksekonomin, att tillåta de berörda producenterna att förtjäna en rimlig inkomst och att stabilisera marknaden genom strukturella förbättringar på leverantörs- och saluföringsstadiet. 76 Frågan huruvida detta mål har nåtts är föremål för den andra delen av den fjärde grunden, som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Den skall således inte prövas inom ramen för förevarande grund. 77 Mot bakgrund av det anförda kan talan inte heller bifallas på den tredje grunden. Den fjärde grunden: Åsidosättande av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna om proportionalitet och om skydd för berättigade förväntningar 78 Inledningsvis kommer domstolen att pröva den andra delen av förevarande grund, som avser principen om skydd för berättigade förväntningar. Därefter kommer grundens första del att prövas, vilken avser proportionalitetsprincipen. Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar – Parternas argument 79 Den spanska regeringen har gjort gällande att antagandet av förordning nr 864/2004 om inrättande av ett nytt stödsystem för bomull innebär att det skett en kränkning av de berättigade förväntningar som aktörerna inom bomullssektorn haft, vilka kunde förvänta sig att fortsätta att omfattas av ett stödsystem som under alla omständigheter uppfyller de mål som anges i punkt 2 i protokoll nr 4, bland annat bibehållandet av bomullsproduktionen i vissa regioner inom gemenskapen, och kravet på förekomsten av ett sådant system för produktionsstöd som föreskrivs i punkt 3 i nämnda protokoll. 80 Rådet har gjort gällande att antagandet av nämnda förordning inte har medfört att aktörernas berättigade förväntningar på bibehållandet av ett stödsystem som är förenligt med protokoll nr 4 har kränkts. Det nya stödsystemet för bomull är nämligen helt förenligt med målen i nämnda protokoll och orsakar dem inte en sådan betydande skada som den spanska regeringen har gjort gällande, eftersom nämnda aktörers inkomster fortsätter att vara stabila. – Domstolens bedömning 81 Enligt domstolens fasta rättspraxis tillkommer möjligheten att åberopa skyddet för berättigade förväntningar varje ekonomisk aktör som befinner sig i en situation av vilken det framgår att en institution har väckt grundade förhoppningar. När en försiktig och förståndig ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en gemenskapsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han däremot inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits. Även om principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av gemenskapens grundläggande principer, kan de ekonomiska aktörerna ändå inte med fog förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när dessa kan ändras av gemenskapsinstitutionerna inom deras handlingsutrymme. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, där målsättningen förutsätter en ständig anpassning i takt med att de ekonomiska förhållandena förändras (dom av den 15 juli 2004 i de förenade målen C-37/02 och C-38/02, Di Summers och Barr, REG 2004, s. I-6911, punkt 70 och där angiven rättspraxis). 82 I förevarande fall har den spanska regeringen inte lämnat några uppgifter som kan visa att de berörda aktörerna har haft anledning att hysa några grundade förhoppningar som gemenskapsinstitutionerna skulle ha väckt, avseende att de bestämmelser som gällde för stöd inom bomullssektorn innan de ändrades genom förordning nr 864/2004 skulle behållas. 83 Vidare kan i förevarande fall principen om skydd för berättigade förväntningar inte åberopas eftersom en försiktig och förståndig ekonomisk aktör skulle ha kunnat förutse att förordning nr 864/2004 och den reform av stödsystemet för bomull som den medför skulle komma att antas. 84 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 70 i sitt förslag till avgörande ingår denna reform nämligen i en större grundläggande reform som diskuterats på politisk nivå sedan år 1992 och som för övrigt särskilt angetts i punkt 2 i kommissionens meddelande KOM(2003) 698 slutlig av den 20 november 2003 om ett förslag till ändring av förordning nr 1782/2003 och som varit föremål för ett meddelande offentliggjort i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 96, 2004, s. 5). Dessutom hade stödsystemet inom bomullssektorn redan tidigare varit föremål för flera viktiga reformer. 85 Slutligen flyter den spanska regeringens argument, till stöd för sitt påstående om att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts på grund av att det nya stödsystemet för bomull inte uppfyller målen i protokoll nr 4, ihop med de argument som framförts till stöd för den första delen av den fjärde grunden, varför de inte skall prövas inom ramen för förevarande del. 86 Följaktligen kan talan inte bifallas på den fjärde grundens andra del, som avser ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar. Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Parternas argument 87 Den spanska regeringen har gjort gällande att de åtgärder som vidtagits inom ramen för det nya stödsystemet för bomull, särskilt fastställandet av beloppet för det särskilda stödet till bomull till en nivå motsvarande 35 procent av det stöd som var tillgängligt enligt det tidigare stödsystemet och den omständigheten att det som enda villkor för att stöd skall beviljas uppställs att bomullsodlingen skall fortsätta till dess att kapseln spricker upp, är uppenbart olämpliga mot bakgrund av det förväntade målet som anges i skäl 5 i denna förordning. Detta mål avspeglar det som föreskrivs i punkt 2 i protokoll nr 4. Följaktligen har proportionalitetsprincipen åsidosatts. 88 Det framgår nämligen av två studier som den spanska regeringen har ingett att det kan förväntas att dessa åtgärder kommer att medföra att lönsamheten vid bomullsproduktion i de berörda spanska regionerna inte kommer att säkerställas. 89 Den troliga följden härav är särskilt att en betydande del av den spanska produktionen av råbomull överges, eller till och med konkurreras ut av andra grödor, och en avsevärt minskad användningsgrad av rensningsfabrikernas förädlingskapacitet i produktionsområdena som hotar dessa fabrikers ekonomiska livskraft och till och med kan leda till att de stängs slutgiltigt. 90 Sistnämnda utveckling riskerar att leda till en ytterligare nedgång i bomullsproduktionen, eftersom denna inte skulle vara möjlig utan förekomsten av sådana fabriker i närheten av de berörda produktionsområdena och således utan dessa fabrikers ekonomiska livskraft. Bomullen har nämligen nästan inte något marknadsvärde alls innan den omvandlas och den kan inte transporteras långa sträckor. 91 Rådet och kommissionen har gjort gällande att de omtvistade åtgärderna inte är uppenbart olämpliga i förhållande till deras mål, vilka anges i punkt 2 i protokoll nr 4 och i skäl 5 i förordning nr 864/2004. 92 Producenternas inkomster enligt det nya stödsystemet för bomull, nämligen det belopp till vilket det samlade gårdsstödet uppgår, det särskilda stödet per hektar och försäljningspriset för skörden, förblir i princip desamma som enligt det tidigare systemet, vilket innebär att bomullsproduktionens lönsamhet inte kommer att påverkas av inrättandet av det nya systemet. 93 Vidare framgår det av en jämförande studie av den förväntade lönsamheten vid bomullsodling enligt det nya stödsystemet, i förhållande till den förväntade lönsamheten vid odling av andra grödor, att beloppet för det särskilda stödet per hektar har fastställts till en nivå som gör det möjligt för producenterna att för bomull få en bruttomarginal exklusive samlat gårdsstöd som är jämförbar med den för odling av andra grödor, såsom durumvete eller majs. 94 Eftersom det kan förväntas att bomullsodlingen kommer att förbli lönsam, är det följaktligen inte troligt att den kommer att konkurreras ut av andra grödor. – Domstolens bedömning 95 Domstolen skall inledningsvis erinra om sin fasta rättspraxis avseende proportionalitetsprincipen, särskilt såsom den tillämpas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 96 Gemenskapslagstiftaren har på den gemensamma jordbrukspolitikens område ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som tilldelats lagstiftaren enligt artiklarna 34 EG–37 EG. Domstolsprövningen skall följaktligen begränsas till en kontroll av huruvida åtgärden i fråga är behäftad med ett uppenbart fel eller innebär maktmissbruk, eller om den ifrågavarande myndigheten på ett uppenbart sätt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Sanders m.fl., REG 2001, s. I-5689, punkt 80 och där angiven rättspraxis). 97 Vad beträffar prövningen av proportionaliteten skall det erinras om att det enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland gemenskapsrättens allmänna principer, krävs att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan skall använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (domen i det ovannämnda målet Sanders m.fl., punkt 81 och där angiven rättspraxis). 98 När det gäller domstolens kontroll av villkoren för genomförandet av en sådan princip, kan det med hänsyn till att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning konstateras att lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast kan påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå (domen i det ovannämnda målet Sanders m.fl., punkt 82 och där angiven rättspraxis). 99 Det är alltså inte fråga om att fastställa om den åtgärd som lagstiftaren vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan om den var uppenbart olämplig (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sanders m.fl., punkt 83). 100 Vad beträffar det nya stödsystemet för bomull som inrättades genom förordning nr 864/2004, följer det av skäl 5 i nämnda förordning att det har fastställts att det särskilda stödet till bomull bör uppgå till ett belopp som skapar ekonomiska förutsättningar för att bomullen kommer att finnas kvar i de områden som lämpar sig för denna odling, i stället för att konkurreras ut av andra grödor. 101 Detta mål avspeglar, och innebär en precisering av, de mål som anges i punkt 2 i protokoll nr 4, enligt vilken systemet med produktionsstöd i bomullssektorn särskilt syftar till att stödja bomullsproduktionen i de regioner inom gemenskapen där den är viktig för jordbruksekonomin, att tillåta de berörda producenterna att förtjäna en rimlig inkomst och att stabilisera marknaden genom strukturella förbättringar på leverantörs- och saluföringsstadiet. 102 Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkterna 98 och 99 i följande dom föranleder förevarande del av den grund som den spanska regeringen har åberopat en undersökning av huruvida de omtvistade åtgärderna enligt det nya stödsystemet för bomull är uppenbart olämpliga i förhållande till nämnda mål, som huvudsakligen består i att beloppet för det särskilda stödet till bomull skall fastställas till en sådan nivå att en tillräcklig lönsamhet säkerställs och således att bomullsproduktionen fortsätter i de områden som lämpar sig för denna odling, i stället för att konkurreras ut av andra grödor. 103 Det står i detta avseende klart att antagandet av förordning nr 864/2004 inte har föregåtts av en studie av kommissionen i vilken sannolika socioekonomiska följder av den föreslagna reformen av bomullssektorn utvärderas, medan sådana studier genomförts inom ramen för reformen av stödsystemen inom andra sektorer, såsom tobakssektorn. 104 Frågan uppkommer således på vilka grunder beloppet för det särskilda stödet till bomull har fastställts och om gemenskapslagstiftaren följaktligen på dessa grunder, utan att överskrida sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, har kunnat komma till slutsatsen att detta belopp, som fastställts till 35 procent av det totala stödet enligt det tidigare stödsystemet, är tillräckligt för att uppnå det eftersträvade målet att säkerställa bomullsodlingens lönsamhet och därmed dess fortsatta existens. 105 I detta avseende har rådet åberopat en tabell som utarbetats av kommissionen och som innehåller en jämförande studie av bomullsodlingens förväntade lönsamhet, enligt det nya stödsystemet, i förhållande till lönsamheten vid odling av alternativa grödor. Rådet har påpekat att kommissionen lade fram dessa sifferuppgifter för rådet för att det skulle kunna beakta dem vid antagandet av förordning nr 864/2004. 106 Enligt denna studie är bruttomarginalen per hektar exklusive samlat gårdsstöd 744 euro för bomull och ligger således mellan nämnda marginal för durumvete, nämligen 334 euro, och den för majs, nämligen 914 euro. Under förhandlingen hävdade kommissionen att dessa sifferuppgifter visar att bomullsodlingen kommer att förbli lönsam och möjlig efter det att reformen börjat tillämpas. 107 Den marginal varom det är fråga har beräknats enligt en formel som huvudsakligen består i att man från inkomsten per hektar – som utgörs av försäljningspriset för råbomull, som motsvarar 750 euro, och det särskilda stödet på 1 039 euro, således totalt 1 789 euro – drar produktionskostnaderna, som utgörs av det totala beloppet av de särskilda kostnaderna och de allmänna utgifterna, som enligt kommissionen bör uppskattas till 1 045 euro per hektar. 108 Rådet har emellertid gjort gällande att det vid denna studie av bomullsodlingens framtida lönsamhet även skall tas hänsyn till inkomster som härrör från det samlade gårdsstödet, som uppgår till 65 procent av det nuvarande stödet inom denna sektor. 109 Eftersom summan av det kopplade och frikopplade stödet enligt det nya stödsystemet för bomull motsvarar det totala beloppet av det indirekta stöd som beviljats enligt det tidigare stödsystemet, saknas emellertid, enligt rådet, anledning att ifrågasätta bomullsodlingens framtida lönsamhet. Reformen av stödet till bomullsodlingen grundar sig nämligen på dess budgetneutralitet. 110 Domstolen kan inte godta denna uppfattning. Såsom den spanska regeringen har påpekat utan att bli emotsagd av kommissionen skall, eftersom det är fråga om en jämförande studie av lönsamheten av alternativa grödor, det samlade gårdsstödet inte beaktas, eftersom detta beviljas oberoende av vilken gröda som valts, och även om jordbrukaren skulle besluta att inte producera någonting. 111 Denna utbetalning påverkar således inte över huvud taget jordbrukarens beslut att välja en gröda framför en annan. Reformens budgetneutralitet saknar i sig betydelse för att bedöma huruvida jordbrukarna i framtiden kommer att överge bomullsodling eller, i förekommande fall, ersätta bomullen med andra grödor. 112 Med stöd av två studier har den spanska regeringen vidare bestritt vissa sifferuppgifter som använts vid den beräkning av lönsamheten av bomullsodlingen som gjorts av kommissionen, särskilt den avseende produktionskostnader. 113 Enligt nämnda studier uppgår dessa kostnader i själva verket till ett lägsta belopp på 1 861,81 euro per hektar. I detta belopp ingår lönekostnader. Dessa kostnader ingår inte i det motsvarande belopp på vilket kommissionen grundar sig, vilket är felaktigt. När lönekostnader läggs till det belopp på 1 045 euro per hektar som angetts av kommissionen, blir skillnaden mellan den siffra som kommissionen angett och den som den spanska regeringen har angett avseende de totala produktionskostnaderna endast 10 procent. 114 Eftersom bomullsodling kräver mycket mer arbetskraft än odling av andra grödor, är det absolut nödvändigt att sådana kostnader beaktas i en studie av bomullsodlingens framtida lönsamhet. 115 Om kommissionens beräkning innefattade lönekostnaderna och det dessutom togs hänsyn till ett försäljningspris som överensstämmer med den nuvarande marknadsnivån, skulle produktionskostnaderna bli högre än producenternas inkomster enligt det nya stödsystemet, och den förutsebara bruttomarginalen för bomull skulle vara noll, eller till och med negativ. Jordbrukarna riskerar således att gå med förlust om de fortsätter att producera bomull. 116 När kommissionen tillfrågades om detta vid förhandlingen anförde den att beloppet på 1 045 euro per hektar som den angett som allmänna utgifter som ingår i produktionskostnaderna omfattar vissa lönekostnader, däribland de för tillfälliga arbetare eller säsongsarbetare och personer som utför ett visst arbete. 117 Kommissionen anser vidare att i en jämförande studie av odlingarnas lönsamhet skall emellertid endast särskilda kostnader beaktas, det vill säga de som har ett samband med de berörda odlingarna, och inte fasta kostnader, det vill säga de som har samband med jordbruksföretaget. Kommissionen har således inte tagit med fasta lönekostnader, såsom kostnader för jordbrukarnas arbetskraft och för deras familjer. 118 Kommissionen har tillagt att sistnämnda kostnader under alla omständigheter inte kunnat ingå i beräkningen av lönsamheten. Stora skillnader, som dessutom är oförklarliga, har konstaterats mellan sifferuppgifterna för de olika regionerna avseende nämnda kostnader, varför dessa uppgifter inte är pålitliga. Det är vidare mycket svårt att fördela dessa kostnader mellan de olika odlingarna och andra verksamheter som utövas i varje jordbruksföretag. 119 Mot bakgrund av dessa preciseringar finns det anledning att ställa sig frågan huruvida gemenskapsinstitutionerna har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att fastställa beloppet för det särskilda stödet för bomull på grundval av den jämförande studie som avses i punkt 105 i förevarande dom. 120 Om gemenskapslagstiftaren, såsom i förevarande fall, har att bedöma de framtida verkningarna av bestämmelser som skall antas, trots att dessa verkningar inte exakt kan förutses, kan bedömningen visserligen ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig mot bakgrund av de uppgifter som lagstiftaren hade tillgång till när de ifrågavarande bestämmelserna antogs (domen i det ovannämnda målet Sanders m.fl., punkt 84 och där angiven rättspraxis). 121 Vidare omfattar gemenskapslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande omfattas av en begränsad domstolsprövning, inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena (se bland annat dom av den 25 oktober 2001 i mål C-120/99, Italien mot rådet, REG 2001, s. I-7997, punkt 44). 122 En sådan domstolsprövning, även om den har begränsad räckvidd, kräver emellertid att de gemenskapsinstitutioner som har antagit den ifrågavarande rättsakten kan visa inför domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter beaktandet av alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera. 123 Härav följer att institutionerna åtminstone skall kunna lägga fram och på ett klart och tydligt sätt redogöra för de grundläggande sakförhållanden som måste beaktas för att läggas till grund för de omtvistade åtgärderna i denna rättsakt och av vilka utövandet av deras utrymme för bedömning är beroende. 124 Såsom har påpekats i punkterna 116–118 i förevarande dom framgår det av vad kommissionen närmare angett under förhandlingen att vissa lönekostnader inte tagits med och således inte har beaktats i kommissionens jämförande studie av den förväntade lönsamheten vid bomullsodling enligt det nya stödsystemet som har legat till grund för fastställandet av beloppet för det särskilda stödet till bomull. 125 Den spanska regeringen har emellertid åberopat studier grundade på sifferuppgifter och gjort gällande att dessa kostnader kan beräknas, att de är betydande och att beaktandet av nämnda kostnader ger upphov till allvarliga tvivel beträffande lönsamheten vid bomullsodling enligt det nya stödsystemet. 126 Det skall konstateras, utan att det är nödvändigt att ta ställning till huruvida de sifferuppgifter som har lämnats av parterna är korrekta, att det är svårt att i sig ifrågasätta relevansen av de ifrågavarande lönekostnaderna vid beräkningen av produktionskostnaderna för bomull och den förväntade lönsamheten vid bomullsodling. Den av kommissionen åberopade omständigheten att det funnits vissa tekniska problem med att få fram dessa uppgifter innebär inte att deras relevans kan ifrågasättas. 127 Vidare skall det påpekas att rådet och kommissionen inte har anfört några närmare argument som vederlägger den spanska regeringens konstaterande att det när dessa kostnader tas med blir en sådan ökning av produktionskostnaderna för bomull att en tillräcklig lönsamhet vid bomullsodling enligt det nya systemet inte kan säkerställas. Detta medför att bomullsodlingen riskerar att, åtminstone till en betydande del, överges eller, i förekommande fall, konkurreras ut av andra grödor. 128 Vidare står det klart att det inte har undersökts vilka potentiella följder som reformen av stödsystemet för bomull får för rensningsföretagens ekonomiska situation. 129 Såsom rådet har påpekat avser visserligen kravet på bibehållandet av lönsamheten för bomullsproduktionen, som följer av punkt 2 i protokoll nr 4, bomullsproducenterna som sådana och inte rensningsföretagen. 130 En korrekt studie av vilka följder nämnda reform får för denna produktions lönsamhet kräver emellertid att det görs en undersökning av vad denna reform kan innebära för rensningsföretagen i produktionsområdena. 131 Såsom den spanska regeringen har betonat utan att bli emotsagd i detta avseende är bomullsproduktion inte ekonomiskt möjlig utan förekomsten av sådana företag i närheten av produktionsområdena som är verksamma på ekonomiskt hållbara villkor, eftersom bomullen nästan inte har något marknadsvärde alls innan den omvandlas och den inte kan transporteras långa sträckor. 132 Bomullsproduktionen och den förädling av bomull som görs av rensningsföretagen förefaller således ha ett oskiljaktigt samband. De potentiella följder som reformen av stödsystemet för bomull får för rensningsföretagens ekonomiska livskraft utgör således ett sakförhållande som måste beaktas för att bedöma lönsamheten vid bomullsodling. 133 Under dessa omständigheter skall det konstateras att rådet, som antagit förordning nr 864/2004, inte har visat inför domstolen att det nya stödsystem för bomull som inrättas genom denna förordning har antagits genom ett faktiskt utövande av dess utrymme för skönsmässig bedömning, vilket omfattade beaktande av alla relevanta uppgifter och omständigheter i det aktuella fallet, däribland samtliga lönekostnader som har ett samband med bomullsodlingen och rensningsföretagens lönsamhet, vilka är nödvändiga att ta hänsyn till vid bedömningen av bomullsodlingens lönsamhet. 134 Härav följer att de uppgifter som lagts fram av gemenskapsinstitutionerna inte gör det möjligt för domstolen att kontrollera huruvida gemenskapslagstiftaren, utan att överskrida gränserna för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den har på området, har kunnat komma fram till slutsatsen att fastställandet av beloppet för det särskilda stödet för bomull till 35 procent av det totala stödet enligt det tidigare stödsystemet är tillräckligt för att uppnå det mål som anges i skäl 5 i förordning nr 864/2004, nämligen att säkerställa bomullsodlingens lönsamhet och därmed dess fortsatta existens. Detta mål återspeglar det som anges i punkt 2 i protokoll nr 4. 135 Proportionalitetsprincipen har således åsidosatts. 136 Härav följer att den fjärde grunden, till den del den avser åsidosättande av denna princip, är välgrundad och att talan skall bifallas. 137 Av vad anförts följer att kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse skall ogiltigförklaras. Huruvida verkningarna av ogiltigförklaringen skall begränsas 138 Enligt artikel 231 andra stycket EG kan domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall betraktas som bestående. 139 Det skall i förevarande mål erinras om att enligt artikel 156.2 g i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse skall det nya stödsystemet för bomull tillämpas från och med den 1 januari 2006 för bomull som sås från och med det datumet. 140 Följaktligen kan det förhålla sig så att jordbrukarna i de berörda medlemsstaterna redan har vidtagit vissa åtgärder för att anpassa sig till detta system i syfte att kunna beviljas detta stöd eller att de åtminstone inom kort kommer att vidta sådana åtgärder. Vidare kan de behöriga myndigheterna i nämnda medlemsstater redan ha antagit nödvändiga bestämmelser för genomförandet av nämnda system eller kommer inom kort att anta sådana bestämmelser. 141 Mot denna bakgrund och särskilt för att undvika all rättsosäkerhet avseende det system som är tillämpligt på stöd inom bomullssektorn till följd av ogiltigförklaringen av kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse, skall verkningarna av nämnda ogiltigförklaring skjutas upp till dess att en ny förordning antas inom en skälig frist. Rättegångskostnader 142 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Spanien har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, skall Konungariket Spaniens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall de institutioner som intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Kapitel 10a i avdelning IV i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001, som införts genom artikel 1.20 i rådets förordning (EG) nr 864/2004 av den 29 april 2004, ogiltigförklaras. 2) Verkningarna av nämnda ogiltigförklaring skjuts upp till dess att en ny förordning antas inom en skälig frist. 3) Europeiska unionens råd skall ersätta rättegångskostnaderna. 4) Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sin rättegångskostnad. Underskrifter * Rättegångsspråk: spanska.