Arrêt de la Cour Mål C-344/01 Förbundsrepubliken Tyskland mot Europeiska gemenskapernas kommission «EUGFJ – Utgifter som undantas från gemenskapsfinansiering – Am- och dikobidrag – Kontroller utförda av kommissionen i vissa tyska delstater – Extrapolering av iakttagelserna på andra tyska delstater – Bevisbörda – Principen om lojalt samarbete» Förslag till avgörande av generaladvokat Guerrero föredraget den 25 september 2003 Domstolens dom (femte avdelningen) av den 4 mars 2004 Sammanfattning av domen 1. Jordbruk – EUGFJ – Avslut av räkenskaper – Vägran att finansiera utgifter på grund av oegentligheter vid tillämpningen av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna – Bestridande av den berörda medlemsstaten – Bevisbörda – Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten – Medlemsstat med federal struktur (Rådets förordning nr 729/70, artikel 8.1) 2. Medlemsstater – Skyldigheter – Skyldighet att lojalt samarbeta med gemenskapsinstitutionerna – Reciprocitet – Tillämpning på regler om fördelning av bevisbördan i tvister om avslut av EUGFJ:s räkenskaper (Artikel 10 EG) 1. Vad gäller EUGFJ:s finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, ankommer det på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Den behöver härvid inte på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som dessa har inkommit med inte är korrekta, utan det är tillräckligt att den företer bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och att det ankommer på medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende dessa kontroller eller sifferuppgifter samt, i förekommande fall, bevisning för att kommissionens påståenden inte är korrekta. Dessa bestämmelser om hur bevisbördan skall fördelas mellan kommissionen och medlemsstaterna är tillämpliga oavsett medlemsstatens interna struktur. Ansvaret för att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna åsidosatts vilar nämligen på medlemsstaterna själva, såsom följer av artikel 8.1 i förordning nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. På samma sätt som det inte ankommer på kommissionen att uttala sig om den kompetensfördelning som råder enligt medlemsstaternas egna institutionella föreskrifter, eller om de skyldigheter som de federala myndigheterna respektive delstaternas myndigheter kan ha i en stat med en federal struktur, kan denna kompetensfördelning således inte heller påverka de skyldigheter som medlemsstaterna har gentemot gemenskapen, inom ramen för fördelningen av bevisbördan avseende en överträdelse av reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. (se punkterna 58–60) 2. Den princip om lojalt samarbete som följer av artikel 10 EG, som innebär en förpliktelse för medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och verkan och ålägger gemenskapsinstitutionerna motsvarande skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna, aktualiseras av de regler om fördelning av bevisbördan som är tillämpliga på tvister om avslut av EUGFJ:s räkenskaper. Genom den aktiva medverkan som krävs av såväl kommissionen som medlemsstaterna främjar nämligen nämnda regler ett lojalt samarbete mellan dessa instanser, när förekomsten eller frånvaron av en överträdelse av reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall fastställas. Av detta följer att en korrekt tillämpning av bestämmelserna om fördelning av bevisbördan i princip innebär att artikel 10 EG iakttas. (se punkterna 79–81) DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen) den 4 mars 2004 (1) EUGFJ – Utgifter som undantas från gemenskapsfinansiering – Am- och dikobidrag – Kontroller utförda av kommissionen i vissa tyska delstater – Extrapolering av iakttagelserna på andra tyska delstater – Bevisbörda – Principen om lojalt samarbete I mål C-344/01, Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Anderson och M. Lumma, båda i egenskap av ombud, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Niejahr, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2001/557/EG av den 11 juli 2001 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 200, s. 28), i den utsträckning det innebär att finansiella korrigeringar görs av de am- och dikobidrag som beviljades under åren 1995 och 1996, vilka motsvarar räkenskapsåren 1996 och 1997, meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen), sammansatt av domarna C.W.A. Timmermans (referent), tillförordnad ordförande på femte avdelningen, Sanders och Wells, generaladvokat: Guerrero, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Múgica Arzamendi, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 5 juni 2003, och efter att den 25 september 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Förbundsrepubliken Tyskland har, genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 12 september 2001, med stöd av artikel 230 EG väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2001/557/EG av den 11 juli 2001 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 200, s. 28) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet), i den utsträckning det innebär att finansiella korrigeringar görs av de am- och dikobidrag som beviljades under åren 1995 och 1996, vilka motsvarar räkenskapsåren 1996 och 1997. Tillämpliga bestämmelser 2 I artikel 4d i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 (EGT L 215, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 193) (nedan kallad förordning nr 805/68), stadgas följande: ”1. Producenter som håller am- och dikor på sitt företag kan efter ansökan beviljas bidrag för hållande av am- och dikor (am- och dikobidrag). … 5. Bidraget skall beviljas alla producenter som inte levererar mjölk eller mjölkprodukter från sitt företag under 12 månader från den dag då ansökan lämnas in, förutsatt att de under minst sex månader i följd under denna period håller ett antal am- och dikor som är minst lika stort som det antal för vilket bidrag har sökts. Om mjölk eller mjölkprodukter levereras från företaget direkt till konsumenten skall detta dock inte hindra att bidraget beviljas. 6. Bidraget skall också beviljas de producenter som levererar mjölk eller mjölkprodukter vars individuella referenskvantitet i enlighet med artikel 5c i förordning (EEG) 804/68 […] inte överskrider 60 000 kg. I så fall skall bidraget beviljas för högst 10 am- och dikor per företag vilka hålls minst sex månader i följd från den dag då ansökan lämnas in. …” 3 Enligt artikel 4a tredje strecksatsen i förordning nr 805/68 avses med ”am- och diko”: ”i) en ko som tillhör en köttras eller som är framavlad genom korsning med en köttras, och som ingår i en besättning som är avsedd för uppfödning av kalvar för köttproduktion, ii) [en] dräktig kviga som ersätter en am- och diko och som uppfyller samma kriterier.” 4 Kommissionens förordning (EEG) nr 3886/92 av den 23 december 1992 om tillämpningsföreskrifter för de bidragssystem som fastställs i förordning nr 805/68 och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1244/82 och (EEG) nr 714/89 (EGT L 391, s. 20; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 91), innehåller tillämpningsföreskrifter avseende beviljande av bland annat am- och dikobidrag. 5 I rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78) (nedan kallat det integrerade systemet), och i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107), anges de bestämmelser som är tillämpliga på hanteringen av ansökningar om am- och dikobidrag, samt vid kontrollen av lagenligheten av beviljandet av sådana bidrag. 6 Enligt artikel 2 i förordning nr 3508/92 skall det integrerade systemet bland annat inbegripa en datoriserad databas, ett alfanumeriskt system för identifiering och registrering av djuren och ett integrerat kontrollsystem. Enligt artikel 13.1 i förordningen skall det alfanumeriska systemet för identifiering och registrering av djuren och det integrerade kontrollsystemet tillämpas från den 1 februari 1993, och den datoriserade databasen från den 1 januari 1996. 7 I artiklarna 6 och 15 i förordning nr 3887/92 anges detaljerade bestämmelser avseende kontrollen av det integrerade systemet. Artikel 6.1 och 6.2 i förordningen lyder som följer: ”1. Den administrativa kontrollen och kontrollen på plats skall genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda. 2. De administrativa kontroller som anges i artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 3508/92 skall inbegripa dubbelkontroller av de skiften och djur som anmälts för att säkerställa att stöd inte oberättigat beviljas två gånger under samma kalenderår.” 8 I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1) (nedan kallad förordning nr 729/70), fastställs allmänna bestämmelser för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. 9 I dess artikel 3.1 föreskrivs att intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall finansieras av garantisektionen vid EUGFJ. 10 Enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 skall kommissionen, inom ramen för beslut ”om överensstämmelse”, besluta om vilka utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 i samma förordning, när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna. 11 I artikel 8.1 i förordning nr 729/70 stadgas en allmän skyldighet för medlemsstaterna att i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, för att förhindra och beivra oegentligheter och för att driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet. 12 I enlighet med artikel 9 i förordning nr 729/70 skall medlemsstaterna ställa alla uppgifter till kommissionens förfogande som behövs för att EUGFJ skall fungera väl, samt vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta den kontroll som kommissionen kan anse vara nödvändig. 13 Kommissionen fastställde, år 1997, ”riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (dokument nr VI/5330/97) (nedan kallat riktlinjerna). För att beräkna de utgifter som inte berättigar till bidrag stadgas i riktlinjerna att schablonmässiga korrigeringar på 2 procent, 5 procent, 10 procent eller 25 procent av de redovisade utgifterna skall tillämpas i de fall då medlemsstaternas kontroll varit bristfällig. Det anges även att högre korrigeringssatser kan fastställas i exceptionella fall, ytterst så att gemenskapsfinansiering helt utesluts. 14 Avseende beräkningsgrunden föreskrivs följande i riktlinjerna: ”Korrigeringssatsen skall tillämpas på den del av medlen där utgiften inneburit en risk. Om bristen har orsakats av att medlemsstaten har underlåtit att inrätta ett lämpligt kontrollsystem skall korrigeringen tillämpas på samtliga de utgifter som skulle ha omfattats av detta kontrollsystem. Om anledning finns att anta att ett kontrollsystem som inrättats av medlemsstaten inte tillämpats i ett län eller i en region, skall korrigeringen tillämpas på de utgifter som nämnda län eller region ansvarar för kontrollen av …” Förfarandet vid kommissionen 15 Kommissionen utförde kontroller avseende tillämpningen av, bland annat, am- och dikobidrag i Nordrhein-Westfalen den 22 till den 26 september 1997, i Schleswig-Holstein den 19 till den 23 januari 1998 och i Bayern den 8 till den 12 juni 1998 (nedan kallade de tre kontrollerade delstaterna). 16 Kommissionen meddelade sina iakttagelser och rekommendationer med anledning av dessa kontroller genom skrivelser av den 25 november 1997 och den 2 februari 1999. I den andra av dessa skrivelser nämnde den att om inte motsatsen bevisades skulle de iakttagelser som gjorts i de tre kontrollerade delstaterna anses gälla för hela Tyskland. Den bjöd in de behöriga tyska myndigheterna till en bilateral diskussion i Bryssel, vilken ägde rum den 1 juni 1999. Genom skrivelse av den 31 augusti 1999 uppgav kommissionen för den tyska regeringen att den skulle genomföra en korrigering omfattande samtliga delstater avseende, bland annat, am- och dikobidrag. I sitt svar av den 3 november 1999 opponerade sig den tyska regeringen mot att de överträdelser som kommissionen konstaterat i de tre kontrollerade delstaterna även tillskrevs andra delstater. 17 Genom ett officiellt meddelande av den 9 oktober 2000 tillkännagav kommissionen en korrigering inom området för am- och dikobidrag för räkenskapsåren 1996 och 1997 som uppgick till 5 procent för delstaten Schleswig-Holstein och 2 procent för de övriga delstaterna. Vad gäller delstaten Mecklenburg-Vorpommern angav kommissionen i meddelandet att den fått ny viktig information om att ett särskilt kontrollsystem skulle ha inrättats avseende djur som eventuellt inte berättigade till bidrag. Kommissionen angav att dess inställning avseende denna delstat skulle kunna omprövas om den fick ta del av anvisningarna för ifrågavarande kontroll och en redogörelse för riskanalysen. 18 För att motivera att de iakttagelser som hade gjorts vid kontrollen av de tre kontrollerade delstaterna extrapolerades på andra delstater, har kommissionen huvudsakligen åberopat följande omständigheter: i) dataregistren i de olika delstaterna var inkompatibla fram till år 1997, vilket innebar att den kontroll som syftade till att undvika flera bidragsansökningar avseende samma kor blev ofullständig, ii) i ett flertal fall var registren över kreatursbesättningar felaktiga och utgjorde således inte ett tillförlitligt underlag för den administrativa kontrollen och kontrollen på plats, iii) det föreskrevs inte någon relevant åldersgräns i kontrollsystemet för en bedömning av sannolikheten av att am- och dikobidragen var berättigade, och för att organisera en kontroll på plats. 19 Kommissionen motiverade att den lät den finansiella korrigeringen även omfatta andra delstater som inte hade kontrollerats med att det ”på grund av den likartade karaktären av de huvudsakliga brister som hade konstaterats i de olika besökta delstaterna, och den betydande likhet som förelåg mellan kontrollstrukturerna och mellan de administrativa förfarandena var lämpligt att utgå från att jämförbara brister torde ha förelegat under åren 1995 och 1996 i övriga delstater, som inte hade kontrollerats”. Kommissionen angav att den hade bett att få sig tillsänt bevis för att dessa iakttagelser inte var giltiga för de övriga delstaterna. De behöriga tyska myndigheterna hade emellertid inte inkommit med några sådana dokument, eftersom de ansåg att de inte hade möjlighet att göra det i den omfattning som efterfrågades. 20 De tyska myndigheterna begärde i en skrivelse av den 21 november 2000 till kommissionens förlikningsorgans sekretariat att ett förlikningsförfarande skulle inledas. Förlikningsorganet angav i sin slutliga rapport av den 16 mars 2001 att det inte ankom på detta organ att avgöra frågan, huruvida de finansiella korrigeringar som tillämpats i de länder där ingen kontroll dessförinnan hade utförts var författningsenliga. Vad gäller bevisbördan liksom arten och bedömningen av de dokument som skulle inges, såg det ingen möjlighet att förena de skiljaktiga ståndpunkterna. På ett mer allmänt plan, i händelse av framtida tvister avseende formen av och innehållet i de bevismedel som skulle kunna avkrävas medlemsstaterna, rekommenderade förlikningsorganet emellertid att kommissionen utarbetade klara och tydliga regler. 21 Efter förlikningsorganets slutrapport översände kommissionen genom en skrivelse av den 8 maj 2001 sitt slutgiltiga ställningstagande. Den tyska regeringen vidhöll och förtydligade sin ståndpunkt genom en skrivelse av den 20 juni 2001. 22 Enligt kommissionens sammanfattande rapport av den 19 juni 2001 (Dok. nr AGRI/17537/01), vidhåller kommissionen sin ståndpunkt avseende tillämpningen av finansiella korrigeringar i de delstater där den inte utfört några kontroller på plats. Vad gäller delstaten Mecklenburg-Vorpommern har kommissionen emellertid angivit att den fått den information som den efterfrågat. Den 19 juni 2001 hördes medlemsstaterna vid fondkommitténs möte, med anledning av kommissionens utkast till beslut. 23 I det ifrågasatta beslutet fastställde kommissionen slutgiltigt den finansiella korrigering mot vilken Förbundsrepubliken Tyskland har väckt förevarande talan. Parternas yrkanden 24 Den tyska regeringen har yrkat att domstolen skall – ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet i den utsträckning det innebär att ett belopp om 3 870 600,88 DEM undantas från gemenskapsfinansieringen och överförs på Förbundsrepubliken Tyskland, samt – förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna. 25 Kommissionen har yrkat att domstolen skall ogilla talan och förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna. Grunderna för ogiltigförklaring och det ifrågasatta beslutet 26 Den tyska regeringen har anfört tre grunder till stöd för sin talan. 27 Att korrigeringen tillämpades på ”samtliga delstater” innebar, för det första, att en väsentlig formföreskrift åsidosattes i den mening som avses i artikel 230 andra stycket EG. Det ifrågasatta beslutet grundades nämligen på felaktiga slutsatser som drogs efter en otillräcklig undersökning av kommissionen. 28 För det andra åsidosattes genom det ifrågasatta beslutet principen om god förvaltningssed, eftersom kommissionen, utan motivering och utan att på förhand informera därom, avvek från sin tidigare förvaltningspraxis att tillämpa korrigeringar i ”delstaterna var för sig”. Kommissionen har därigenom genomfört en administrativ åtgärd som inte svarar mot kraven på förutsägbarhet och öppenhet. 29 För det tredje åsidosätts i det ifrågasatta beslutet gemenskapsinstitutionernas skyldighet till lojalitet mot medlemsstaterna, vilken följer av artikel 10 EG. Den första grunden Parternas argument 30 Den tyska regeringen har hävdat att den undersökning som syftade till att fastställa de avgörande omständigheter på vilka det ifrågasatta beslutet grundades, i sig är bristfällig. Denna bristfällighet har medfört att väsentliga formföreskrifter i den mening som avses i artikel 230 andra stycket EG har åsidosatts. Extrapoleringen av de iakttagelser som gjordes i de tre kontrollerade delstaterna på de övriga delstaterna, vilka inte hade kontrollerats, är inte befogad. 31 Tysklands federala struktur, vilken föreskrivs i landets författning, utgör hinder för en sådan extrapolering. Åtgärder som vidtas i samband med beviljande av bidrag inom ramen för det integrerade systemet, däri inräknat am- och dikobidrag, omfattas nämligen av delstaternas exklusiva behörighet. Denna resulterar bland annat i att varje delstat genomför åtgärderna i sitt område och på eget ansvar. Det sätt på vilket delstaterna genomför gemenskapsrätten är således a priori olikartat, på grund av såväl olikartade förvaltningsorganisationer som det faktum att varje delstat har sina egna tillämpningsföreskrifter. 32 Det finns följaktligen inte någon ”övergripande enhetlighet” som motiverar att en finansiell korrigering skall omfatta hela Tyskland. Finansiella korrigeringar skall i princip inte tillämpas annat än på grundval av fel och brister som fastställts förekomma inom de utbetalningsställen som har kontrollerats. Det är endast om kommissionen förfogar över konkreta uppgifter som den kan utvidga tillämpningsområdet för de finansiella korrigeringarna till att även omfatta utbetalningsställena i de delstater i vilka den inte har utfört kontroller på plats. 33 Den tyska regeringen anser under alla omständigheter att en extrapolering inte var motiverad i förevarande fall. 34 Den har i detta avseende hävdat att extrapolering aldrig skett tidigare. Vid andra kontroller som gjorts inom ramen för EUGFJ har kommissionen endast tillämpat finansiella korrigeringar i den delstat i vilken kontrollerna genomförts. Den har således inte tidigare utvidgat tillämpningen av korrigeringarna till att omfatta hela Tyskland. 35 Den tyska regeringen har understrukit att det administrativa genomförandet och kontrollen av systemet för am- och dikobidrag har organiserats på olika sätt, och att en bristfällighet som fastställts i en av delstaterna inte nödvändigtvis skall antas föreligga i övriga delstater. En generell extrapolering av resultaten av de kontroller som utförts i olika delstater på situationen i andra delstater är således inte nödvändigtvis berättigad. De iakttagelser som kommissionen själv gjort talar för övrigt mot en sådan extrapolering. I synnerhet är de brister som konstaterats i de tre kontrollerade delstaterna, avseende föreskriven åldersgräns för bedömningen av sannolikheten av att bidragsberättigande föreligger, fullständigt olika. 36 Dessutom, som exempel på hur olika förhållandena var i de olika delstaterna, har den tyska regeringen gjort gällande att väl över 10 procent av anläggningarna i delstaten Thüringen under tidigare år hade kontrollerats på plats för att undvika att oberättigade betalningar gjordes. Att ett så stort antal anläggningar kontrollerades på plats innebar att en god säkerhetsnivå i ansökningsprocessen tryggades. 37 I delstaten Hessen hade man bedömt huruvida am- och dikor kunde medföra berättigande till bidrag genom att utföra sannolikhetsbedömningar på grundval av ingivna dokument, såväl som kontroller på plats. 38 I delstaten Saarland kunde man sedan år 1996 med datatekniska hjälpmedel säkerställa en fullständig kontroll av de djur som berättigade till bidrag såväl som de som inte gjorde det. Det behöriga organet i denna delstat upprättade nämligen listor över djuren, i vilka öronmärkning och födelsedatum angavs för alla nötkreatur [dataregister i det integrerade systemet upprättat i enlighet med artikel 2 a i förordning nr 3508/92] och listorna kontrollerades separat oberoende av märkningssystemet i syfte att undvika dubbla ansökningar. 39 I delstaten Sachsen kontrollerades alltid huruvida am- och dikorna berättigade till bidrag, utan hänsyn till åldern på de djur för vilka bidrag söktes. Det hade förekommit 24 avslag utav 1887 ansökningar år 1995, 59 avslag utav 1935 ansökningar år 1996 och 51 avslag utav 2054 ansökningar år 1997. 40 I delstaten Bonilla utförde de behöriga myndigheterna, vad gäller ansökningarna om am- och dikobidrag, ett större antal kontroller på plats än genomsnittet. År 1995 föranledde 19,63 procent av ansökningarna en kontroll på plats, vilket ledde till 254 avslag, och år 1996 var andelen 18,46 procent, vilket ledde till 144 avslag. 41 Den kritik som framförts av kommissionen om en påstått otillräcklig central sammanställning av bidragsansökningarna, vilken ansågs utgöra en brist som inte begränsades till en delstat, är ogrundad. Sedan oktober 1995 har nämligen ett nytt system för identifiering av nötkreatur varit i bruk. Det är effektivt och enhetligt, och utgörs av en central registrering av tilldelade nummer, vilket möjliggör en korsvis kontroll av de öronmärkningar som krävs på federal nivå. 42 Den tyska regeringen har vidare gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet att bevisa att en överträdelse av gemenskapsrätten skett inom området för am- och dikobidrag i de delstater som inte kontrollerades. Utan konkreta bevis har den ålagt Förbundsrepubliken Tyskland bevisbördan. Den utförde en ofullständig undersökning av de omständigheter som var avgörande för att man skulle kunna hänföra bristerna till samtliga delstater, och den har inte framfört några påtagliga bevis till stöd för antagandet att de fastställda bristerna även förekom i övriga delstater. Endast en kontroll på plats hade kunnat ge en god uppfattning i överensstämmelse med principerna för kontroll av styr- och kontrollsystemen i en delstat eller på ett utbetalningsställe. 43 Kommissionen har påstått att skyldigheten att fastställa de relevanta omständigheter som utgör grunden för ett beslut inte är en del av de väsentliga formföreskrifterna i den mening som avses i artikel 230 andra stycket EG. Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden. 44 I andra hand har kommissionen, vad gäller argumentet om den författningsenliga strukturen i Förbundsrepubliken Tyskland, medgivit att denna struktur måste beaktas när det gäller att fastställa huruvida kontrollbrister som konstaterats i en delstat är ett specifikt problem för denna delstat eller ett problem på federal nivå. 45 Det är emellertid inte principiellt uteslutet att utgifterna i vissa delstater, inom vilka kommissionen inte tidigare har utfört kontroller, beaktas vid beräkningen av en finansiell korrigering. Medlemsstaternas rätt att själva bestämma om vem som på nationell nivå skall vara behörig att vidta åtgärder för att genomföra gemenskapsrätten får nämligen inte leda till att det blir orimligt svårt eller omöjligt för kommissionen att uppfylla sina skyldigheter inom ramen för förfarandena vid räkenskapsavslut. Dessutom skulle ett absolut förbud mot generaliseringar avseende de kontrollresultat som erhållits inom en eller flera delstater medföra diskriminering mellan de olika medlemsstaterna, eftersom de medlemsstater som har en federal konstitution skulle drabbas av lägre finansiella korrigeringar än de medlemsstater som har en mer centraliserad struktur. 46 Vad gäller den tyska regeringens argument att extrapoleringen inte var motiverad mot bakgrund av föreliggande fakta, har kommissionen bekräftat att den inte bestrider att det i vissa delstater, såsom delstaten Thüringen och delstaten Bonilla, under den aktuella perioden utfördes betydligt fler kontroller på plats än vad som krävs enligt den minimikvot som stadgas i gemenskapsrätten. Detta är emellertid irrelevant, eftersom den kritik från kommissionen som ligger bakom den omtvistade korrigeringen inte gäller antalet genomförda kontroller, utan urvalet av de producenter som skulle kontrolleras, samt tiden för och innehållet i kontrollerna. 47 Vad gäller den tyska regeringens uppgifter avseende de delstater som angivits som exempel, har kommissionen påpekat att de uppgifter som lämnats avseende delstaten Thüringen huvudsakligen härrör från tiden före år 1995 och således saknar relevans för bedömningen av situationen under åren 1995 och 1996, vilka i förevarande fall motsvarar räkenskapsåren 1996 och 1997. Endast en del av den information som lämnats avser åren 1995 och 1996. Av denna information kan man emellertid inte utläsa huruvida åldern på de djur som redovisats har beaktats vid urvalet av de producenter som skulle kontrolleras. 48 Vad gäller delstaten Hessen är den tyska regeringens påstående alltför allmänt hållet för att kunna skingra kommissionens tvivel. Påståendet går för övrigt inte att kontrollera, eftersom bevis saknas. 49 Vad gäller delstaten Saarland avser den tyska regeringens påpekanden endast genomförandet av administrativa kontroller. De är således inte relevanta för frågan om vilken kvalitet kontrollerna på plats håller, en fråga som är avgörande i förevarande fall. 50 Vad gäller delstaten Sachsen har kommissionen anmärkt att oavsett det faktum att man inte kan dra några slutsatser av förhållandet mellan antalet avslag och det totala antalet ansökningar, vad gäller kvaliteten på de kontroller som utförts på plats i delstaten, kan de exempel på återbetalningar som den tyska regeringen givit långt ifrån skingra kommissionens tvivel, utan de stärker dem snarare. Med ett undantag har nämligen samtliga skrivelser med krav på återbetalning sänts ett år efter det att bidragen beviljats. Detta visar att de kontroller som utfördes på plats i delstaten Sachsen ägde rum sent, och det har följaktligen inte säkert kunnat fastställas att de redovisade djuren varit am- och dikor vid tiden för ansökningen. 51 Kommissionen har lagt till att den tyska regeringen inte har lämnat någon information avseende de sju övriga delstater som inte har kontrollerats. 52 Vad gäller systemet för identifiering av nötkreatur med central registrering av tilldelade nummer har kommissionen anmärkt att såsom den tyska regeringen själv har uppgett var det inte förrän från år 1998 som nästan samtliga djur registrerades i systemet. Under åren 1995 och 1996 har det inte varit möjligt att dubbelkontrollera uppgifterna på federal nivå, annat än i begränsad omfattning. 53 Dessutom var de bristfälligheter i den centrala dubbelkontrollen av data som kommissionen anmärkte på inte avgörande för den finansiella korrigeringen i fråga. Korrigeringen grundas enligt kommissionen huvudsakligen på bristerna i organisationen av kontrollerna av att det verkligen var fråga om am- och dikor. 54 Kommissionen har bestridit att den skulle ha ålagt Förbundsrepubliken Tyskland bevisbördan. Enligt kommissionen kan det inte bestridas att de kontroller som utförts i de tre kontrollerade delstaterna av huruvida det var fråga om am- och dikor var bristfälliga. Dessutom har likheten mellan de konstaterade bristerna givit ytterligare näring till allvarligt och välgrundat tvivel avseende effektiviteten i de tyska myndigheternas kontroller i Tyskland i dess helhet. Det ankommer i detta sammanhang på de tyska myndigheterna att framlägga detaljerad och fullständig bevisning för att de kontrollsystem som inrättats i de delstater som inte kontrollerats är effektiva. Efter att mången gång förgäves ha ombetts göra detta, efterkom den tyska regeringen slutligen delvis uppmaningen genom att sända in dokument avseende delstaten Mecklenburg-Vorpommern. Vad gäller de tolv övriga delstater som inte hade kontrollerats fick kommissionen inte någon information som kunde skingra dess tvivel avseende kontrollsystemens effektivitet. 55 Kommissionen har understrukit att den inte är skyldig att utföra kontroller på plats innan den fattar beslut att undanta vissa utgifter från gemenskapsfinansiering i enlighet med artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, eftersom det enligt denna bestämmelse endast krävs att kommissionen utför kontroller. En finansiell korrigering kan således helt och hållet grundas på en granskning av handlingar som ingivits av medlemsstaten. Domstolens bedömning 56 Genom den första grunden har Förbundsrepubliken Tyskland huvudsakligen gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet att göra en tillräcklig undersökning innan den fattar beslut, i synnerhet genom att åsidosätta bestämmelserna om bevisning inom ramen för avslut av EUGFJ:s räkenskaper. 57 I detta avseende erinrar domstolen om att medlemsstaterna enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, att förhindra och beivra oegentligheter och att indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet, även om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd skall vidtas (dom av den 6 december 2001 i mål C-373/99, Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I-9619, punkt 9). 58 Enligt fast rättspraxis ankommer det på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Den behöver härvid inte på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som dessa har inkommit med inte är korrekta, utan det är tillräckligt att den företer bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och att det följaktligen ankommer på medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende dessa kontroller eller sifferuppgifter samt, i förekommande fall, bevisning för att kommissionens påståenden inte är korrekta (se, bland annat, dom av den 6 mars 2001 i mål C-278/98, Nederländerna mot kommissionen, REG 2001, s. I-1501, punkterna 39–41, och av den 19 juni 2003 i mål C-329/00, Spanien mot kommissionen, REG 2003, s. I-6103, punkt 68). 59 Dessa bestämmelser om hur bevisbördan skall fördelas mellan kommissionen och medlemsstaterna är tillämpliga oavsett medlemsstatens interna struktur. Ansvaret för att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna åsidosatts vilar nämligen på medlemsstaterna själva, såsom följer av artikel 8.1 i förordning nr 729/70, enligt vilka dessa har en allmän skyldighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, för att förhindra och beivra oegentligheter och för att driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumligheter. 60 På samma sätt som det inte ankommer på kommissionen att uttala sig om kompetensfördelningen enligt medlemsstaternas egna institutionella föreskrifter, eller om de skyldigheter som Förbundsrepubliken Tysklands myndigheter respektive dess delstaters myndigheter kan ha (se dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen, REG 1990, s. I-2321, punkt 13), kan denna kompetensfördelning således inte heller påverka de skyldigheter som medlemsstaterna har gentemot gemenskapen, inom ramen för fördelningen av bevisbördan avseende en överträdelse av reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (se även, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 1993 i mål C-52/91, kommissionen mot Nederländerna, REG 1993, s. I-3069, punkt 36, av den 14 november 2002 i mål C-140/00, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2002, s. I-10379, punkt 60, och av den 2 oktober 2003 i mål C-89/03, kommissionen mot Luxemburg, REG 2003, s. I-0000, punkt 5). 61 Extrapolering av data från vissa delstater på andra delstater är således inte principiellt förbjuden. Den skall emellertid alltid motiveras av omständigheterna. 62 Det skall i detta avseende erinras om att den tyska regeringen inte har bestridit de iakttagelser som kommissionen gjort i de tre kontrollerade delstaterna. 63 Det är ostridigt att kommissionen, när den extrapolerat sina iakttagelser på andra delstater, grundat sig på följande uppgifter: För det första var de existerande dataregistren i de olika delstaterna före år 1997 inkompatibla, vilket innebar att den kontroll som syftade till att undvika flera bidragsansökningar avseende samma kor inte kunde bli annat än ofullständig. Vidare var registren över boskapsbestånd i många fall felaktiga och kunde inte vara en tillförlitlig informationskälla för den administrativa kontrollen och kontrollen på plats. Slutligen föreskrevs inte någon tillräcklig åldersgräns i kontrollsystemet för en bedömning av sannolikheten av att am- och dikobidragen var berättigade, och för att organisera en kontroll på plats. 64 Det kan inte förnekas att dessa uppgifter utgör bevisning, i den mening som avses i den rättspraxis som citerats i punkt 58 i förevarande dom, för att kommissionen hade skäl att hysa allvarligt och rimligt tvivel beträffande kontrollerna eller sifferuppgifterna avseende de delstater som inte hade kontrollerats. 65 Det ålåg således enligt samma rättspraxis den tyska regeringen att frambringa detaljerad och fullständig bevisning för att kontrollerna eller sifferuppgifterna är korrekta, i syfte att visa att kommissionens tvivel saknade grund. Det räcker inte att bara hänvisa till att situationen inte är densamma i de olika delstaterna. Det ålåg den tyska regeringen att konkret visa att kontrollsystemen i de delstater som inte kontrollerades inte var behäftade med samma fel som dem som kommissionen hade iakttagit i de tre kontrollerade delstaterna. 66 Den tyska regeringen har inte bestridit att den av kommissionen uppmanades att inkomma med sådan bevisning och att den översände information avseende de kontrollsystem som inrättats i delstaterna Sachsen, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen och Saarland. Vad gäller delstaten Mecklenburg-Vorpommern föranledde den information som lämnades till kommissionen denna att inte tillämpa en slutgiltig finansiell korrigering avseende utbetalningar av am- och dikobidrag i den delstaten under räkenskapsåren 1996 och 1997. 67 Vad gäller de fyra övriga delstaterna kan det konstateras att den tyska regeringen inte har angivit på vilket sätt det svar som kommissionen givit i förevarande mål, enligt vilket de uppgifter den fått avseende dessa delstater var alltför allmänt hållna eller utan relevans, är felaktigt. 68 Den tyska regeringens talan kan således inte vinna bifall på den första grunden, angående åsidosättande av bestämmelserna om bevisning. Den andra grunden Parternas argument 69 Som andra grund har den tyska regeringen gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principen om god förvaltningssed, vilket även utgör ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i artikel 230 andra stycket EG. 70 Den tyska regeringen anser att den omständigheten att ”samtliga delstater” tillskrevs de brister som hade konstaterats i tre av dem utgör ett nytt synsätt. Kommissionen avvek därigenom från mångårig förvaltningspraxis. Inte heller motiverade den denna förändring av sin förvaltningspraxis, trots att den av skäl som hör samman med god förvaltning, förutsägbarhet och öppenhet borde ha kungjort denna policyförändring genom meddelande till medlemsstaterna och redovisat densamma, åtminstone i stora drag.. 71 Kommissionen har svarat att den redan år 1990 fastställde en finansiell korrigering till nackdel för Republiken Italien, i vilken den ”utvidgade” de finansiella följderna av oegentligheter som upptäckts i vissa italienska regioner vid bidragsbetalning genom extrapolering av insamlade uppgifter på regioner som inte hade kontrollerats. Den har dessutom gjort gällande att det ifrågasatta beslutet även innehåller en finansiell korrigering avseende Konungariket Spanien, i vilket den ”generaliserade” resultaten av de kontroller den hade utfört i vissa självstyrande regioner i denna stat, varvid beräkningarna gjordes på grundval av utgifter som uppkommit inom den berörda sektorn för Spanien som helhet. De spanska myndigheterna har inte motsatt sig denna korrigering. 72 Kommissionen har vidare hänvisat till de riktlinjer som fastslogs år 1997, i vilka det uttryckligen understryks att begränsningen av en korrigering till att avse utgifter som uppkommit i en given region endast är motiverad om det finns anledning att tro att bristen endast gäller att ett kontrollsystem som antagits av medlemsstaten inte har tillämpats i denna region. Domstolens bedömning 73 Även om man antar att en förändring av kommissionens praxis som inte meddelats medlemsstaterna skulle, såsom den tyska regeringen påstår, kunna utgöra ett åsidosättande av principen om god förvaltning, kan det konstateras att det i förevarande fall inte finns något bevis för att en sådan förändring verkligen ägt rum. 74 Tvärtom följer det av domstolens dom av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen (REG 1993, s. I-4813), punkt 18, att kommissionen redan i början av 1990-talet gjorde en extrapolering av kontrollresultat från en region på en annan. 75 Dessutom anges det i de riktlinjer kommissionen fastställde år 1997 att begränsningen av en korrigering till att avse utbetalningar som gjorts i en given region endast är motiverad om det finns anledning att anta att bristen endast gäller att ett kontrollsystem som antagits av medlemsstaten inte har tillämpats i denna region. Av detta bekräftas att en extrapolering av finansiella korrigeringar från en region på en annan inom en medlemsstat inte bara är möjlig, utan till och med utgör huvudregeln. 76 Den tyska regeringens talan kan följaktligen inte vinna bifall på den andra grunden. Den tredje grunden Parternas argument 77 Den tyska regeringen har gjort gällande att kommissionen har överträtt artikel 10 EG. Enligt denna artikel skall kommissionen handla lojalt mot medlemsstaterna och respektera deras berättigade intressen. Denna lojalitetsplikt rymmer en skyldighet att beakta medlemsstaternas konstitutionella strukturer, bland annat federala sådana. Denna tolkning av artikel 10 EG stöds av artikel 6.3 EU, i vilken det stadgas en skyldighet för Europeiska unionen, att respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater. Följaktligen kräver respekten för Förbundsrepubliken Tysklands indelning i delstater att finansiella korrigeringar inte tillämpas avseende olika delstater såvida inte EUGFJ själv kunnat konstatera att överträdelser av gemenskapsrätten som kunnat skada gemenskapsbudgeten har skett i de sistnämnda. 78 Enligt kommissionen saknas stöd för denna grund. Gemenskapsinstitutionernas skyldighet, enligt principen om lojalt samarbete, att beakta en medlemsstats federala struktur har inte obegränsad tillämpning. Vad gäller förfarandet vid avslut av räkenskaper konkretiseras de begränsningar som den tyska regeringen måste godta genom de allmänna principer som utarbetats inom området av domstolen, bland annat vad gäller bevisbördan. Så länge kommissionen respekterar dessa principer när den genomför sina finansiella korrigeringar, åsidosätter den inte principen om lojalt samarbete. En överträdelse av artikel 10 EG kan således inte åberopas i förevarande fall, såvida inte kommissionen i samband med den omtvistade korrigeringen underlät att iaktta de principer som gäller för förfarandet vid avslut av räkenskaper. Domstolens bedömning 79 Det skall erinras om att den princip om lojalt samarbete som följer av artikel 10 EG reglerar förhållandet mellan medlemsstaterna och institutionerna. Den innebär en förpliktelse för medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och verkan och ålägger gemenskapsinstitutionerna motsvarande skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna (domstolens dom av den 16 oktober 2003 i mål Hoffman, Irland mot kommissionen, REG 2003, s. I-0000, punkt 71, och den rättspraxis som nämns däri). 80 Denna princip aktualiseras bland annat av de regler om fördelning av bevisbördan som nämnts i punkt 58 i förevarande dom och som genom den aktiva medverkan som krävs av såväl kommissionen som medlemsstaterna befrämjar ett lojalt samarbete mellan dessa instanser, när förekomsten eller frånvaron av en överträdelse av reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall fastställas. 81 Av detta följer att en korrekt tillämpning av bestämmelserna om fördelning av bevisbördan i princip innebär att artikel 10 EG iakttas. I detta avseende sammanblandas den tyska regeringens tredje grund med dess första, vilken befunnits inte kunna leda till bifall för talan. De argument som anförts till stöd för denna tredje grund avser nämligen huvudsakligen tillämpningen av bestämmelserna om fördelning av bevisbördan. 82 Talan kan således inte vinna bifall på den tredje grunden. Rättegångskostnader 83 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna. Sims Pergola Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 mars 2004. Chen Oliver Justitiesekreterare Ordförande 1 – Rättegångsspråk: tyska.