Arrêt de la Cour Mål C-424/02 Europeiska gemenskapernas kommission mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland «Fördragsbrott – Direktiv 75/439/EEG – Omhändertagande av spilloljor – Prioritering av behandling av spilloljor genom regenerering» Förslag till avgörande av generaladvokat White föredraget den 1 april 2004 Domstolens dom (första avdelningen) av den 15 juli 2004 Sammanfattning av domen Tillnärmning av lagstiftning – Omhändertagande av spilloljor – Direktiv 75/439 – Skyldighet för medlemsstaterna att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering – Gränser – Tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar – Begrepp (Rådets direktiv 75/439, artikel 3.1) Det följer av artikel 3.1 i direktiv 75/439 om omhändertagande av spilloljor, i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101, att hänvisningen till ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” i denna artikel utgör en del av en bestämmelse i vilken medlemsstaternas skyldigheter uttrycks i allmänna ordalag. Gemenskapslagstiftaren har härigenom inte haft för avsikt att föreskriva vissa begränsade undantag från en allmänt tillämplig regel, utan i stället att definiera tillämpningsområdet för och innehållet i en aktiv skyldighet att tillse att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. Härav följer att medlemsstaterna inte har ensamrätt att bedöma om det föreligger sådana begränsningar. För det första skulle principen om en enhetlig tillämpning och tolkning av gemenskapsrätten åsidosättas om medlemsstaterna hade en exklusiv tolkningsrätt. För det andra skulle frågan om behandling genom regenerering är förenlig med tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar helt och hållet överlämnas till den aktuella medlemsstatens lämplighetsbedömning. Bestämmelsen i artikel 3.1 i direktiv 75/439 om ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” skall ses som ett uttryck för proportionalitetsprincipen. Enligt denna är medlemsstaterna skyldiga att vidta åtgärder som är lämpliga och proportionella för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. Denna skyldighet att agera föreligger dock endast om det inte finns sådana tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. För det fall det skulle godtas att den existerande tekniska, ekonomiska och organisatoriska situationen i en medlemsstat utgör begränsningar som hindrar antagandet av de åtgärder som avses i den ovannämnda bestämmelsen, skulle denna bestämmelse förlora all ändamålsenlig verkan, eftersom medlemsstaternas skyldighet skulle begränsas till att bibehålla status quo, vilket skulle innebära att det inte föreskrivs en verklig skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att främja behandling av spilloljor genom regenerering. (se punkterna 20–23) DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 15 juli 2004 (1) Fördragsbrott – Direktiv 75/439/EEG – Omhändertagande av spilloljor – Prioritering av behandling av spilloljor genom regenerering I mål C-424/02, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av X. Murray och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av M. Diaz, i egenskap av ombud, biträdd av M. Demetriou, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, angående en talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, 1987, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 (EGT L 42, 1987, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197), genom att inte anta de lagar och andra författningar som krävs för att följa artikel 3.1 i detta direktiv, vari föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall kunna behandlas genom regenerering eller genom att i varje fall inte ha underrättat kommissionen om sådana åtgärder, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Jacobson samt domarna Preston, Day, R. Silva de Elliott (referent) och Rivera, generaladvokat: White, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Richards, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 4 mars 2004, och efter att den 1 april 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 22 november 2002, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 (EGT L 42, 1987, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197) (nedan kallat direktivet), genom att inte anta de lagar och andra författningar som krävs för att följa artikel 3.1 i detta direktiv, vari föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, eller genom att i varje fall inte underrätta kommissionen om sådana åtgärder. Tillämpliga bestämmelser 2 I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. 2. Om spilloljor inte regenereras beroende på de begränsningar som avses i punkt 1, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att all förbränning av spilloljor sker på ett sätt som är godtagbart från miljösynpunkt och i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, om en sådan förbränning är genomförbar med hänsyn till tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden. 3. Om spilloljor av skäl som avses i punkterna 1 och 2 varken regenereras eller förbränns, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att oljorna destrueras på ett säkert sätt eller lagras eller dumpas under kontrollerade förhållanden.” 3 Enligt artikel 2 i direktiv 87/101 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 1 januari 1990. Det administrativa förfarandet 4 Kommissionen ansåg att artikel 3.1 i direktivet inte hade införlivats med nationell rätt inom den föreskrivna fristen och inledde därför ett fördragsbrottsförfarande mot Förenade kungariket. Efter att ha sänt en formell underrättelse till medlemsstaten och därvid uppmanat den att yttra sig, riktade kommissionen ett motiverat yttrande den 21 december 2001. 5 I sitt svar på det motiverade yttrandet bekräftade de brittiska myndigheterna i skrivelse av den 20 februari 2002 sin avsikt att fullt ut följa artikel 3.1 i direktivet. I en andra skrivelse av den 15 maj 2002 påpekade samma myndigheter att det förelåg hinder för regenerering av spilloljor, nämligen den stora marknaden för spilloljor som återvinns och används som bränsle, samt den svaga efterfrågan på regenererade oljor. 6 Under dessa omständigheter beslutade kommissionen att väcka förevarande talan. Talan Parternas argument 7 Kommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket medgett att det måste vidta ytterligare åtgärder för att införliva artikel 3.1 i direktivet och tillse att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. 8 Kommissionen anser att enbart en utfästelse att vidta åtgärder för att spilloljor, inom ramen för de olika möjligheter som finns med beaktande av föreliggande hinder för regenerering, i första hand skall behandlas genom regenerering inte i sig kan anses utgöra en sådan främjande åtgärd som avses i artikel 3.1 i nämnda direktiv. 9 Kommissionen har påpekat att enbart prövningen av dessa olika möjligheter och identifiering av de hinder som föreligger för regenerering inte utgör sådana åtgärder som krävs enligt direktivet. Det rör sig endast om förberedande åtgärder som är nödvändiga för att fastställa huruvida bestämmelsen är tillämplig vid användning av regenerering. 10 Kommissionen har konstaterat att det inte vidtagits några konkreta åtgärder för att säkerställa att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. Förenade kungariket har endast undersökt vilka framtida åtgärder som kan vidtas för att uppnå detta syfte. Även om Förenade kungariket har gjort en uppskattning av de ekonomiska begränsningar som hindrar att behandling av spilloljor främjas, har denna medlemsstat inte använt sig av möjligheten i artiklarna 13 och 14 i direktivet att betala gottgörelse för att kompensera kostnaden för sådan behandling. Den skattebefrielse som föreligger på området ger dessutom de facto företräde åt förbränning, vilket strider mot direktivets syfte. 11 Förenade kungarikets regering anser sig inte ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet utan har anfört att den identifierat och undersökt en rad hinder mot att gynna regenerering av spilloljor. Mot bakgrund av dessa hinder har nämnda regering undersökt vilka åtgärder som är mest lämpliga för att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. 12 Förenade kungarikets regering har anfört att artikel 3.1 i direktivet inte medför någon absolut skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. En skyldighet att vidta sådana åtgärder föreligger endast om den är ”möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar”. Omfattningen av den skyldighet som omnämns i artikel 3.1 i direktivet varierar därför beroende på omständigheterna i varje medlemsstat. Enligt denna regering utgör de åtgärder som vidtagits för att öka regenerering av spilloljor konkreta och lämpliga åtgärder för att prioritera denna typ av behandling. 13 Förenade kungarikets regering har preciserat att även artikel 3.2 och 3.3 visar att skyldigheten i artikel 3.1 har en begränsad omfattning. Bestämmelserna medför andra skyldigheter för medlemsstaterna när begränsningar hindrar dem från att i första hand behandla spilloljor genom regenerering. 14 Förenade kungarikets regering har påpekat att de behöriga myndigheterna har konstaterat att det föreligger en rad hinder för att i första hand behandla spilloljor genom regenerering. De huvudsakliga begränsningar som identifierats är av ekonomisk art, nämligen den omfattande marknaden för spilloljor som används som bränsle, den svaga marknaden för regenererad olja, drifts- och transportkostnader samt problem med försäljningen av denna produkt. 15 Förenade kungarikets regering har även betonat att de nationella myndigheterna har undersökt olika åtgärder för att öka behandling av spilloljor genom regenerering. Nämnda myndigheter har bland annat gjort undersökningar i syfte att upprätta kontraktshandlingar för en plats för regenerering av spilloljor i Förenade kungariket, att identifiera andra sätt för att avsätta regenererade produkter och att klargöra det bästa sättet för att sälja regenererad olja. 16 Förenade kungarikets regering anser sig då kunna genomföra en strukturerad plan för att främja regenerering av spilloljor. Ett sådant åtgärdsprogram utgör en rad lämpliga och proportionerliga åtgärder som syftar till att genomföra de skyldigheter som omnämns i artikel 3.1 i direktivet. Domstolens bedömning 17 Domstolen erinrar om att den i sin dom av den 9 september 1999 i mål C-102/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I-5051), punkt 35, fastställt att ett av huvudsyftena med direktivet är att behandling av spilloljor genom regenerering skall prioriteras. Detta syfte framgår av andra skälet i direktivet och är motiverat av att regenerering är den mest rationella metoden för att återvinna spilloljor med hänsyn till de energibesparingar som kan göras. 18 I punkt 36 i denna dom har domstolen även påpekat att om det föreligger tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar i en medlemsstat som hindrar den från att prioritera behandling genom regenerering, måste medlemsstaten enligt artikel 3.2 i direktivet i stället vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att all förbränning av spilloljor sker på ett sätt som är godtagbart från miljösynpunkt i enlighet med bestämmelserna i nämnda direktiv. Denna skyldighet är i sin tur underkastad villkoret i slutet av artikel 3.2 att ”en sådan förbränning är genomförbar med hänsyn till tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden”. 19 Det är inte förrän spilloljor, med anledning av de begränsningar som anges i artikel 3.1 och 3.2 i direktivet, varken kan regenereras eller förbrännas som medlemsstaterna enligt artikel 3.3 skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att oljorna destrueras på ett säkert sätt eller lagras eller dumpas under kontrollerade förhållanden (se punkt 37 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland). 20 Vad gäller prioriteringsvillkoret, det vill säga att behandling av spilloljor skall ske genom regeneration, erinrar domstolen om att hänvisningen till ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” i artikel 3.1 i direktivet, såsom betonats i punkterna 38 och 39 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, utgör en del av en bestämmelse i vilken medlemsstaternas skyldigheter uttrycks i allmänna ordalag. Gemenskapslagstiftaren har härigenom inte haft för avsikt att föreskriva vissa begränsade undantag från en allmänt tillämplig regel, utan i stället att definiera tillämpningsområdet för och innehållet i en aktiv skyldighet att tillse att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering. 21 Härav följer, såsom domstolen också påpekat, att medlemsstaterna inte har ensamrätt att bedöma om det föreligger sådana begränsningar. För det första skulle principen om en enhetlig tillämpning och tolkning av gemenskapsrätten åsidosättas om medlemsstaterna hade en exklusiv tolkningsrätt. För det andra skulle frågan huruvida behandling genom regenerering är förenlig med tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar helt och hållet överlämnas till den aktuella medlemsstatens lämplighetsbedömning (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 40). 22 Förenade kungarikets regering har anfört att omfattningen av den skyldighet som föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet varierar i förhållande till omständigheterna i varje medlemsstat och att de ogynnsamma villkor som råder i en medlemsstat kan utgöra sådana begränsningar som medför att det inte föreligger någon skyldighet att i första hand behandla spilloljor genom regenerering. I fråga om detta argument betonar domstolen att för det fall det skulle godtas att den existerande tekniska, ekonomiska och organisatoriska situationen i en medlemsstat utgör begränsningar som hindrar antagandet av de åtgärder som avses i artikel 3.1 i direktivet, denna bestämmelse, såsom fastställts i punkt 43 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, skulle förlora all ändamålsenlig verkan, eftersom medlemsstaternas skyldighet skulle begränsas till att bibehålla status quo, vilket skulle innebära att det inte föreskrivs en verklig skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att främja behandling av spilloljor genom regenerering. 23 Förenade kungarikets regering har vidare anfört argumentet att hänvisningen till ”tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar” innebär att gemenskapslagstiftaren har medgett att medlemsstaterna har ett visst bedömningsutrymme. Domstolen finner härvid att denna bestämmelse om begränsningar skall ses som ett uttryck för proportionalitetsprincipen. Enligt denna är medlemsstaterna skyldiga att vidta åtgärder som är lämpliga och proportionella för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. Denna skyldighet att agera föreligger dock endast om det inte finns sådana tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar som avses i artikel 3.1 i direktivet (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 42). 24 Domstolen har även fastställt att det inte åligger den att fastställa vilka åtgärder en medlemsstat skulle ha vidtagit för att genomföra artikel 3.1 i direktivet. Däremot åligger det domstolen att, inom ramen för prövningen av om det föreligger sådana begränsningar som avses i nämnda artikel, undersöka om det var möjligt att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering och som är genomförbara med hänsyn till tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 48). 25 Det är följaktligen godtagbart att medlemsstaterna inledningsvis kan genomföra studier och upprätta rapporter för att fastställa hur spilloljor skall omhändertas. För att uppfylla den ovannämnda skyldigheten i artikel 3.1 i direktivet krävs emellertid att dessa förberedande åtgärder följs av konkreta åtgärder för att prioritera regenerering. 26 I förevarande fall finner domstolen att Förenade kungariket inte har vidtagit några konkreta åtgärder för att säkerställa att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering, utan endast identifierat de begränsningar som föreligger, studerat marknaden och undersökt vilka eventuella åtgärder som skall vidtas. 27 Det skall tilläggas att medlemsstaterna skulle ha uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet från och med den 1 januari 1990. I artikel 3 i direktiv 75/439 föreskrevs dessutom redan i dess ursprungliga lydelse från år 1975 att medlemsstaterna skulle vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att spilloljor så långt det är möjligt omhändertas genom återvinning (regenerering och/eller förbränning för annat ändamål än destruktion). Sådana åtgärder skulle vidtas från och med år 1977. 28 Det är emellertid utrett att Förenade kungariket under en längre period, som sträckte sig från den tidpunkt då direktivet skulle införlivas (1 januari 1990) till och med den tidsfrist om två månader som fastställdes i det motiverade yttrandet av den 20 december 2001, inte vidtagit några åtgärder för att initiera ett förfarande i syfte att fastställa nödvändiga åtgärder för att i första hand använda regenerering för att behandla spilloljor, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet. 29 Vad gäller Förenade kungarikets argumentation för att påvisa förekomsten av ekonomiska hinder, särskilt på grund av strukturen på marknaden för spilloljor, konstaterar domstolen att det var först år 2002 som en plan för avfallshantering antogs för att avhjälpa situationen. 30 Mot bakgrund av medlemsstaternas skyldigheter på det aktuella området är det av vikt att påpeka att åtgärden inte utgör ett genomförande av den skyldighet som föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet. 31 Domstolen erinrar om att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott i varje fall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 15 mars 2001 i mål C-147/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-2387, punkt 26, av den 4 juli 2002 i mål C-173/01, kommissionen mot Grekland, REG 2002, s. I-6129, punkt 7, och av den 10 april 2003 i mål C-114/02, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-3783, punkt 9). 32 Under dessa omständigheter finner domstolen att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att underlåta att, med tillämpning av artikel 3.1 i direktivet, vidta nödvändiga åtgärder för att i första hand behandla spilloljor genom regenerering. Rättegångskostnader 33 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förenade kungariket har tappat målet, skall det förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (första avdelningen) följande dom: 1) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor, i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986, genom att underlåta att, med tillämpning av artikel 3.1 i direktivet, vidta nödvändiga åtgärder för att i första hand behandla spilloljor genom regenerering. 2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall ersätta rättegångskostnaderna. Duncan Bahr Silva de Johnson Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 juli 2004. Saunders Ordförande på andra avdelningen 1 – Rättegångsspråk: engelska.