62013CJ0065 DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 15 oktober 2014 ( *1 ) ”Talan om ogiltigförklaring — Förordning (EU) nr 492/2011 — Kommissionens genomförandebeslut 2012/733/EU — Eures-nätverket — Europeiska kommissionens genomförandebefogenhet — Robertson — Artikel 291.2 FEUF” I mål C‑65/13, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 7 februari 2013, Europaparlamentet , företrätt av Randall och Flowers, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europeiska kommissionen , företrädd av Reynolds och Cardenas, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Griffin samt domstolens vice ordförande Johnson (referent) samt domarna J.‑C. Bonichot, Mora och Thompson Vilaça, generaladvokat: Skinner, justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 april 2014, och efter att den 10 juli 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europaparlamentet har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara kommissionens genomförandebeslut 2012/733/EU av den 26 november 2012 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen med avseende på förmedling av lediga platser och platsansökningar och nyinrättandet av Eures-nätverket ( EUT L 328, s. 21 ) (nedan kallat det angripna beslutet). Tillämpliga bestämmelser Förordning nr 492/2011 2 I skälen 8 och 9 i förordning nr 492/2011 föreskrivs följande: ”(8) Det direkta samarbetet för platsförmedling mellan de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna och även mellan de regionala kontoren och koordineringen av utbytet av information säkerställer på ett allmänt sätt en klarare bild av arbetsmarknaden. Arbetstagare som vill flytta bör också få regelbunden information om levnads- och arbetsförhållandena. (9) Det råder ett nära samband mellan arbetskraftens fria rörlighet, anställning och yrkesutbildning, speciellt när utbildningen syftar till att göra det möjligt för arbetstagare att acceptera erbjudanden om anställning från andra områden i unionen. Sådana samband gör det nödvändigt att inte isolerat granska de problem som uppstår i detta sammanhang, utan betrakta dem såsom kopplade till varandra, och också ta hänsyn till arbetsmarknadsproblemen på regional nivå. Medlemsstaterna bör därför sträva mot en samordning av deras sysselsättningspolitik.” 3 Artikel 11 i förordningen har följande lydelse: ”1. … Medlemsstaternas centrala arbetsmarknadsmyndigheter ska nära samarbeta med varandra och med kommissionen i syfte att gemensamt verka för förmedling av lediga platser och ansökningar om anställning inom unionen och därav följande anställning av arbetstagare. 2. För detta ändamål ska medlemsstaterna utse särskilda förmedlingar som ska anförtros organisationen av arbetet på de områden som avses i punkt 1 andra stycket i samarbete med varandra och med kommissionens olika avdelningar. …” 4 I artikel 12 i samma förordning föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna ska sända kommissionen information om problem som uppstår i samband med den fria rörligheten och anställandet av arbetstagare samt detaljer om sysselsättningssituationen och dess utveckling. 2. Kommissionen ska med största möjliga hänsynstagande till yttrandet från den tekniska kommitté som avses i artikel 29 (nedan kallad den tekniska kommittén ) fastställa hur den information som avses i punkt 1 i den här artikeln ska avfattas. 3. Enligt det tillvägagångssätt som fastställts av kommissionen med största möjliga hänsynstagande till den tekniska kommitténs yttrande ska den särskilda förmedlingen i varje medlemsstat sända till de andra medlemsstaternas särskilda förmedlingar samt till den europeiska samordningsbyrån [för förmedling av lediga platser och platsansökningar (nedan kallad den europeiska samordningsbyrån )] enligt artikel 18 den information om bostads- och arbetsförhållandena på arbetsmarknaden som kan tänkas vara till vägledning för arbetstagare från de andra medlemsstaterna. Informationen ska hållas aktuell. …” 5 Artikel 13 i förordning nr 492/2011 har följande lydelse: ”1. Den särskilda förmedlingen i varje medlemsstat ska regelbundet till de särskilda förmedlingarna i de andra medlemsstaterna och till den europeiska samordningsbyrån enligt artikel 18 sända a) uppgifter om lediga platser som skulle kunna tillsättas med medborgare i andra medlemsstater, b) uppgifter om lediga platser som riktar sig till tredjeländer, c) uppgifter om platsansökningar som lämnats av personer som uttryckligen förklarat att de önskar arbeta i en annan medlemsstat, d) information uppdelad efter regioner och verksamhetsgrenar om arbetssökande som har förklarat sig villiga att anta erbjudanden om anställning i en annan medlemsstat. Den särskilda förmedlingen i varje medlemsstat ska snarast möjligt vidarebefordra denna information till de förmedlingar och myndigheter som berörs. 2. De lediga platser och platsansökningar som avses i punkt 1 ska anmälas enligt ett enhetligt system som ska utarbetas av den europeiska samordningsbyrån enligt artikel 18 i samarbete med den tekniska kommittén. Detta system kan anpassas om det är nödvändigt.” 6 Artikel 17 i förordning nr 492/2011, som utgör den enda artikeln i avsnitt 3 i förordningen med rubriken ”Åtgärder för bevarande av jämvikten på arbetsmarknaden”, har följande lydelse: ”1. På grundval av en rapport från kommissionen som avfattats efter uppgifter från medlemsstaterna ska dessa minst en gång om året tillsammans med kommissionen analysera resultaten av unionens åtgärder för platsförmedling. 2. Medlemsstaterna och kommissionen ska undersöka alla möjligheter att ge medborgare i medlemsstater prioritet vid tillsättandet av lediga platser för att åstadkomma balans mellan lediga platser och platsansökningar inom unionen. De ska vidta alla åtgärder som krävs för detta ändamål. …” 7 Artikel 18 i förordning nr 492/2011 har följande lydelse: ”Den europeiska … samordningsbyrån, inrättad inom kommissionen, ska ha som allmän uppgift att främja platsförmedlingen på unionsnivå. Den ska särskilt ansvara för alla tekniska uppgifter på detta område som enligt vad denna förordning föreskriver har ålagts kommissionen, och då speciellt för bistånd till de nationella arbetsförmedlingarna. Den ska sammanfatta den information som nämns i artiklarna 12 och 13 samt de data som framkommer av den analys och den forskning som utförts enligt artikel 11 för att klargöra allt som kan bidra till att förutse utvecklingen på unionens arbetsmarknad …” 8 I artikel 19.1 i förordningen föreskrivs följande: ”Den europeiska samordningsbyrån ska särskilt ha till uppgift a) att samordna de praktiska åtgärder som behövs för att tillsätta lediga platser på unionsnivå och för att analysera de förflyttningar av arbetstagare som uppstår därav, …” 9 I artikel 20 i samma förordning föreskrivs följande: ”Med godkännande från vederbörande myndighet i varje medlemsstat och enligt de villkor och förfaringssätt som kommissionen beslutar efter den tekniska kommitténs yttrande får den organisera besök och uppdrag för tjänstemän från andra medlemsstater liksom fortbildning för de särskilda förmedlingarnas personal.” 10 Artikel 21 i förordning nr 492/2011 inrättar en rådgivande kommitté som ska ha till uppgift att bistå kommissionen vid granskning av alla frågor som uppstår om tillämpningen av EUF-fördraget och de åtgärder som vidtagits i enlighet därmed i angelägenheter som berör arbetstagarnas fria rörlighet och deras anställning. 11 Artikel 29 i förordningen inrättar en teknisk kommitté som ska ha till uppgift att bistå kommissionen att förbereda, stödja och följa upp allt tekniskt arbete och alla tekniska åtgärder, så att förordningen och alla kompletterande åtgärder kan verkställas. 12 Artikel 38 i samma förordning har följande lydelse: ”Kommissionen ska anta nödvändiga åtgärder för tillämpningen av denna förordning. För detta ändamål ska den nära samarbeta med medlemsstaternas centrala statliga myndigheter.” Det angripna beslutet 13 I skälen 4 och 7 i det angripna beslutet föreskrivs följande: ”(4) Eures-nätverket bör främja att arbetsmarknaderna fungerar bättre och att ekonomiska behov tillgodoses genom att underlätta arbetstagares geografiska rörlighet mellan olika länder och i gränstrakter, och samtidigt säkerställa att det är en rörlighet med skäliga villkor och att gällande arbetsnormer respekteras. Det bör bidra till att skapa ökad öppenhet på arbetsmarknaderna genom att garantera förmedling och behandling av lediga platser och platsansökningar (dvs. ’förmedling’ eller ’matchning’ enligt förordningen) och stödja verksamhet inom rekrytering, rådgivning och vägledning på nationell och gränsöverskridande nivå, och därmed bidra till att målen i Europa 2020-strategin uppnås. (7) Avskaffandet av monopol och utvecklingen på andra områden har lett till framväxten av ett brett urval av arbetsförmedlare på arbetsmarknaden. För att nå sin fulla potential måste Eures‑nätverket öppnas så att dessa aktörer kan delta, vilka förbinder sig att fullt ut respektera gällande arbetsnormer och rättsliga krav och andra Eures-kvalitetsnormer.” 14 Artikel 1 i det angripna beslutet har följande lydelse: ”I syfte att fullgöra de skyldigheter som fastställs i kapitel II i förordning nr 492/2011 ska kommissionen tillsammans med medlemsstaterna inrätta och driva ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar, som ska betecknas Eures-nätverket.” 15 I artikel 2 i det angripna beslutet föreskrivs följande: ”Till förmån för arbetssökande, arbetstagare och arbetsgivare ska Eures-nätverket, när så är lämpligt, i samarbete med andra europeiska tjänster eller nätverk, främja … b) arbetsförmedling mellan olika länder och regioner och i gränstrakter genom förmedling av lediga platser och platsansökningar och deltagande i riktad utbytesverksamhet på EU-nivå, … d) utveckling av åtgärder för att främja och underlätta rörlighet för unga arbetstagare, …” 16 Eures-nätverket ska – förutom Europeiska samordningsbyrån och Eures-medlemmarna (särskilda bemyndigade förmedlingar som medlemsstaterna utser, det vill säga nationella samordningskontor) – enligt lydelsen i artikel 3 i det angripna beslutet även omfatta följande parter: ”… c) Eures-samarbetspartner, i enlighet med artikel 15.1 i förordning (EU) nr 492/2011. Eures-samarbetspartner utses av respektive Eures-medlem och kan omfatta offentliga eller privata tjänsteleverantörer inom det aktuella anställnings- och sysselsättningsområdet, och fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer. I detta syfte ska en Eures-samarbetspartner åta sig att fullgöra de uppgifter och skyldigheter som föreskrivs i artikel 7. d) Associerade Eures-samarbetspartner som i enlighet med artikel 6 tillhandahåller begränsade tjänster under överinseende och ansvar av en Eures-samarbetspartner eller Europeiska samordningsbyrån.” 17 Enligt artikel 4.3 i det angripna beslutet ska Europeiska samordningsbyrån: ”Särskilt … b) analysera den geografiska och yrkesmässiga rörligheten, mot bakgrund av uppnåendet av balans mellan utbud och efterfrågan, och utarbeta en generell strategi för rörlighet i enlighet med den europeiska sysselsättningsstrategin, och …”. 18 I artikel 7 i det angripna beslutet föreskrivs följande: ”1. Hela utbudet av Eures-tjänster ska omfatta rekrytering, jobbmatchning och arbetsförmedling, vilket omfattar alla faser av processen, från förberedelser för rekrytering till stöd efter anställning och därmed förbunden information och rådgivning. 2. Tjänsterna kommer att beskrivas närmare i Eures tjänstekatalog som ska ingå i Eures-stadgan som avses i artikel 10 och ska bestå av samhällsomfattande tjänster som tillhandahålls av alla Eures-samarbetspartner samt kompletterande tjänster. 3. Samhällsomfattande tjänster är de som anges i kapitel II i förordning nr 492/2011, särskilt artiklarna 12.3 och 13. Kompletterande tjänster är inte obligatoriska enligt kapitel II i förordning nr 492/2011, men fyller viktiga behov på arbetsmarknaden. …” 19 I artikel 8 i det angripna beslutet föreskrivs följande: ”1. Eures styrelse ska bistå kommissionen, Europeiska samordningsbyrån och de nationella samordningskontoren med att främja och övervaka utvecklingen av Eures-nätverket. … 7. Kommissionen ska samråda med Eures styrelse i frågor som rör strategisk planering, utveckling, genomförande, övervakning och utvärdering när det gäller de tjänster och verksamheter som avses i det här beslutet, inklusive a) Eures-stadgan, enligt artikel 10, b) strategier, verksamhetsmål och arbetsprogram för Eures-nätverket, och c) kommissionens rapporter som kan krävas enligt artikel 17 i förordning (EU) nr 492/2011.” 20 I artikel 10 i det angripna beslutet föreskrivs följande: ”1. Kommissionen ska anta Eures-stadgan enligt de förfaranden som anges i artiklarna 12.2, 13.2, 19.1 och 20 i förordning nr 492/2011, efter samråd med Eures styrelse som inrättas genom artikel 8 i detta beslut. 2. Utifrån principen om att alla lediga platser och platsansökningar som offentliggörs av Eures-medlemmarna ska göras tillgängliga i hela Europeiska unionen, ska Eures-stadgan särskilt innehålla följande information: a) Eures tjänstekatalog, som beskriver de allmänna och kompletterande tjänster som ska tillhandahållas av Eures-medlemmar och Eures-samarbetspartner, inklusive arbetsförmedling, såsom personlig vägledning och rådgivning till kunder, antingen de är arbetssökande, arbetstagare eller arbetsgivare. … d) Verksamhetsmål för Eures-nätverket, de kvalitetskrav som ska gälla samt Eures-medlemmars och samarbetspartners skyldigheter, vilket inbegriper … ii) typ av information, t.ex. information om arbetsmarknaden, levnads- och arbetsvillkor, lediga platser och platsansökningar, lärlings- och praktikplatser, åtgärder för att främja ungdomsrörlighet, kompetensutveckling samt hinder för rörlighet, som de måste lämna till sina kunder och till nätverket, i samarbete med andra relevanta europeiska tjänster eller nätverk, iii) uppgiftsbeskrivningar och urvalskriterier för nationella samordnare, Eures-rådgivare och annan nyckelpersonal på nationell nivå, iv) utbildning och kvalifikationer som krävs av Eures-personal samt villkor och förfaringssätt för att organisera besök och uppdrag för tjänstemän och specialiserad personal, …” Parternas yrkanden 21 Parlamentet har yrkat att domstolen ska — ogiltigförklara det angripna beslutet, och — förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 22 Kommissionen har i första hand yrkat att domstolen ska — ogilla talan, och — förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna. 23 För det fall domstolen helt eller delvis bifaller talan har kommissionen i andra hand yrkat att verkningarna av det angripna beslutet eller de bestämmelser i beslutet som ogiltigförklarats ska kvarstå till dess att ett nytt beslut, inom en rimlig tidsfrist, träder i kraft som ska ersätta det angripna beslutet. Prövning av talan Morse argument 24 Europaparlamentet har till stöd för sin talan åberopat en grund, nämligen åsidosättande av artikel 38 i förordning nr 492/2011 och missbruk av den genomförandebefogenhet som lagstiftaren enligt denna artikel tilldelat kommissionen. 25 Parlamentet har inledningsvis påpekat att artikel 38 i förordning nr 492/2011 ger kommissionen befogenhet att anta ”nödvändiga” åtgärder ”för tillämpningen av” förordningen. Det var således unionslagstiftarens avsikt att begränsa genomförandebefogenheten så mycket som möjligt. Det ankommer därför inte på kommissionen att genom genomförandeakter försöka fullända den ram som förordningen fastställt. Inom fördragets regelverk är en genomförandeakt som omfattas av artikel 291 FEUF nämligen endast avsedd att, utan att komplettera den grundläggande rättsakten, ge verkan åt de befintliga bestämmelserna i den. 26 Parlamentet har vidare hänvisat till sex artiklar i det angripna beslutet, vilka enligt parlamentet kompletterar vissa delar i förordning nr 492/2011 och således går utöver den genomförandebefogenhet som kommissionen har tilldelats genom artikel 38 i förordningen. 27 Parlamentet har för det första hävdat att de mål som anges i artikel 2 b och d i det angripna beslutet avspeglar politiska val, eftersom de gör det möjligt att inrikta Eures-verksamheten så att vissa kategorier av arbetstagare prioriteras inom ramen för den arbetsförmedling som inrättats genom förordning nr 492/2011. Främjande av riktad verksamhet för rörlighet och utarbetande av åtgärder för att främja och underlätta rörlighet för unga arbetstagare, följer inte av förordningen som inte prioriterar någon särskild grupp. 28 Parlamentet har för det andra bestritt kommissionens befogenhet att öppna Eures-nätverket för privata aktörer, såsom föreskrivs i artikel 3 c i det angripna beslutet. En sådan åtgärd ändrar nämligen den ram som fastställts genom förordning nr 492/2011. Parlamentet anser att förordningen, vad gäller den arbetsförmedling som inrättats därigenom, endast avser aktörer inom den offentliga sektorn. 29 För det tredje har parlamentet hävdat att den uppgift att utarbeta en ”generell strategi för rörlighet” som åläggs den europeiska samordningsbyrån enligt artikel 4.3 b i det angripna beslutet går långt utöver den genomförandebefogenhet som tilldelats kommissionen genom förordning nr 492/2011. Enligt artiklarna 18 och 19 i förordning nr 492/2011 – vilka drar en skiljelinje mellan kommissionen och den europeiska samordningsbyrån som inrättats inom kommissionen – är de uppgifter som ålagts samordningsbyrån avgränsade och av rent teknisk eller administrativ natur. Någon direkt planeringsverksamhet för den europeiska samordningsbyrån föreskrivs inte i förordning nr 492/2011. 30 Parlamentet har för det fjärde gjort gällande att kommissionen intog unionslagstiftarens roll när den införde begreppet ”kompletterande tjänster” i artikel 7.2 och 7.3 i det angripna beslutet. Det framgår e contrario av definitionen ”samhällsomfattande tjänster” i artikel 7.3 första meningen i det angripna beslutet att de kompletterande tjänsterna inte omfattas av förordning nr 492/2011. För det fall de kompletterande tjänsterna omfattas av förordningen bör det vidare konstateras att förordningen inte gör någon skillnad mellan de olika tjänsterna grundat på om de är obligatoriska eller ej. Parlamentet har även påpekat att även om de inte är obligatoriska har de kompletterande tjänsterna rättsverkan. Parlamentet hänvisar i detta hänseende till artikel 6.5 i det angripna beslutet. 31 Parlamentet har för det femte hävdat att kommissionen genom artikel 8.7 i det angripna beslutet, vilken anger att kommissionen ska samråda med Eures styrelse i flera frågor, har skapat en kommittéliknande organisation för genomförande av förordning nr 492/2011, medan artikel 38 i förordningen föreskriver att kommissionen ska samarbeta nära med medlemsstaternas centrala statliga myndigheter. 32 Parlamentet är frågande till om en genomförandeakt generellt i sig kan skapa en sådan institutionell ram som är en förutsättning för det förfarande som ska tillämpas för att anta senare rättsakter, även om det rör sig om rena ”genomförandeakter”, det vill säga isolerade och rent tekniska rättsakter. 33 En del av de frågor i vilka kommissionen ska samråda med Eures styrelsen, såsom frågor om strategisk planering eller antagande av Eures-stadgan, avser under alla förhållanden omständigheter som varken är isolerade eller rent tekniska utan som kompletterar förordning nr 492/2011. 34 Även om det antas att Eures-stadgan innehåller åtgärder vilka omfattas av genomförandeakter som kommissionen får anta med stöd av artikel 38 i förordning nr 492/2011 – vilket inte är fallet – tillför artikel 10.1 i det angripna beslutet en ny processförutsättning för att anta sådana åtgärder som inte följer av artikel 38, genom att det däri föreskrivs att kommissionen ska samråda med Eures styrelse. 35 Enligt parlamentet har de nödvändiga kommittéerna, som ska bistå kommissionen med att genomföra politiken rörande förordningen, dessutom redan upprättats av unionslagstiftaren. Den rådgivande kommittén och den tekniska kommittén som nämns i artikel 21 respektive artikel 29 i förordningen har en sådan uppgift. Risken för överlappning mellan de befogenheter som tillkommer den rådgivande kommittén och den tekniska kommittén, å ena sidan, och Eures styrelse, å andra sidan, är en följd av det angripna beslutet. Utan unionslagstiftarens ingripande är kommissionen inte bemyndigad att komplettera den institutionella ram som upprättats genom förordning nr 492/2011. 36 Vad för det sjätte angår Eures-stadgan, vilken ska antas enligt artikel 10 i det angripna beslutet, har parlamentet hävdat att det i punkt 1 i artikeln föreskrivs att stadgan ska antas av kommissionen enligt de förfaranden som anges i artiklarna 12, 13, 19 och 20 i förordning nr 493/2011. Kommissionen har härigenom själv tilldelat sig genomförandebefogenheter och fastställt antagandeförfarandet för stadgan trots att det faller inom unionslagstiftarens befogenhet att tilldela sådana genomförandebefogenheter och fastställa ett sådant förfarande. Artikel 10 i det angripna beslutet är nämligen inte något genomförande enligt artikel 291 FEUF, eftersom den är placerad mellan förordning nr 492/2011 och den framtida Eures-stadgan. Eures-stadgan ska, enligt parlamentet, antas genom en separat rättsakt, vilken också ska grundas på artikel 38 i förordningen. 37 Vad vidare gäller innehållet i artikel 10 i det angripna beslutet innehåller den bestämmelser som närmare anger tillämpningsområdet för artiklarna 12, 13, 19 och 20 i förordning nr 492/2011. Det framgår av artikel 10.2 d att Eures-medlemmarnas och samarbetspartnernas rättsliga skyldigheter ska anges i Eures-stadgan. Även om ”den information om bostads- och arbetsförhållandena på arbetsmarknaden som kan tänkas vara till vägledning för arbetstagare” enligt artikel 12.3 i förordning nr 492/2011 ska tillhandahållas ”enligt det tillvägagångssätt som fastställts av kommissionen”, anges innehållet i den här typen av information i artikel 10.2 d ii i det angripna beslutet på ett sätt som går utöver den allmänna formuleringen i förordning nr 492/2011. Dessutom kompletteras förordningen på ett liknande sätt av artikel 10.2 d iii och iv i det angripna beslutet, vilken rör urvalskriterier för, samt utbildning och kvalifikationer som krävs av, Eures-personal. 38 Kommissionen har genmält att det angripna beslutet är förenligt med artikel 291 FEUF och att det inte går utöver den genomförandebefogenhet som fastställs och avgränsas i förordning nr 492/2011. Domstolens bedömning Inledande synpunkter 39 Det framgår av artikel 291.2 FEUF att om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, ska kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall och i de fall som anges i artiklarna 24 och 26 FEU, Europeiska unionens råd tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. 40 Genom artikel 38 i förordning nr 492/2011 tilldelas kommissionen en genomförandebefogenhet i den mening som avses i artikel 291.2 FEUF. Artikel 38 föreskriver nämligen att kommissionen ska anta nödvändiga åtgärder för tillämpningen av förordningen. 41 Det angripna beslutet grundas på artikel 38 i förordning nr 492/2011 och beslutets rubrik innehåller ordet ”genomförande”, i enlighet med artikel 291.4 FEUF. 42 I motsats till det mål som avgjordes genom domen i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (C‑427/12, EU:C:2014:170 ), rör förevarande mål inte lagenligheten av unionslagstiftarens val när denne tilldelar kommissionen en genomförandebefogenhet i den mening som avses i artikel 291.2 FEUF, i stället för att tilldela kommissionen en delegerad befogenhet i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF. Detta mål rör lagenligheten av den genomförandeakt som grundas på artikel 38 i förordning nr 492/2011, det vill säga det angripna beslutet, eftersom det har gjorts gällande att kommissionen har överskridit den genomförandebefogenhet som den tilldelats genom artikel 38 i förordning nr 492/2011 och artikel 291 FEUF. 43 I detta hänseende påpekar domstolen inledningsvis att den genomförandebefogenhet som kommissionen tilldelats avgränsas av både artikel 291.2 FEUF och av bestämmelserna i förordning nr 492/2011. Domstolen har nämligen slagit fast att när en genomförandebefogenhet tilldelas kommissionen på grundval av artikel 291.2 FEUF är det kommissionens uppgift att precisera innehållet i lagstiftningsakten, för att säkerställa att denna genomförs under enhetliga förhållanden i samtliga medlemsstater (dom kommissionen/parlamentet och rådet, EU:C:2014:170 , punkt 39). 44 Det framgår vidare av fast rättspraxis att kommissionen – inom gränserna för sin genomförandebefogenhet, vilken i synnerhet ska bedömas utifrån de allmänna grundläggande målen med lagstiftningsakten i fråga – får vidta alla nödvändiga eller lämpliga tillämpningsåtgärder för genomförande av lagstiftningsakten, i den mån som åtgärderna inte strider mot denna akt (dom Nederländerna/kommissionen, C–478/93, EU:C:1995:324 , punkterna 30 och 31, dom Portugal/kommissionen, C–159/96, EU:C:1998:550 , punkterna 40 och 41, dom parlamentet/kommissionen, C–403/05, EU:C:2007:624 , punkt 51, och dom parlamentet och Danmark/kommissionen, C–14/06 och C–295/06, EU:C:2008:176 , punkt 52). 45 Det framgår dessutom av artikel 290.1 FEUF, i förening med artikel 291.2 FEUF, att kommissionen, när den utövar en genomförandebefogenhet, inte får ändra eller komplettera lagstiftningsakten, inte ens i dess icke-väsentliga delar. 46 Mot bakgrund av det ovan anförda kan det konstateras att kommissionen preciserar lagstiftningsakten i den mening som avses i den praxis från domstolen som nämns i punkt 43 ovan om bestämmelserna i den genomförandeakt som kommissionen antar dels är förenliga med de allmänna grundläggande målen som lagstiftningsakten eftersträvar, dels är nödvändiga och lämpliga för lagstiftningsaktens genomförande utan att komplettera eller ändra denna akt. 47 Det är mot bakgrund av dessa principer som domstolen ska pröva den grund som parlamentet åberopat till stöd för sin talan. Huruvida de angripna bestämmelserna är förenliga med de allmänna grundläggande mål som eftersträvas genom förordning nr 492/2011. 48 Det anges i artikel 1 i det angripna beslutet att kommissionen, i syfte att fullgöra de skyldigheter som fastställs i kapitel II i förordning nr 492/2011, tillsammans med medlemsstaterna ska inrätta och driva ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar, som ska betecknas Eures-nätverket. 49 Det ska därför prövas huruvida det angripna beslutet är förenligt med de allmänna grundläggande mål som eftersträvas genom kapitel II i förordningen, vilket har rubriken ”Förmedling av lediga platser och platsansökningar”. 50 Det allmänna grundläggande mål som eftersträvas genom kapitel II i förordningen är, såsom framgår av skälen 8 och 9 i förordning nr 492/2011, att ”göra det möjligt för arbetstagare att acceptera erbjudanden om anställning från andra områden i unionen”, genom att ”på ett allmänt sätt [säkerställa] en klarare bild av arbetsmarknaden”. En sådan öppenhet ska, enligt skäl 8, uppnås genom ”[d]et direkta samarbetet för platsförmedling mellan de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna och även mellan de regionala kontoren och koordineringen av utbytet av information”. 51 Detta samarbete definieras i artikel 11.1 andra stycket i förordning nr 492/2011, genom att det däri föreskrivs att ”[m]edlemsstaternas centrala arbetsmarknadsmyndigheter ska nära samarbeta med varandra och med kommissionen i syfte att gemensamt verka för förmedling av lediga platser och ansökningar om anställning inom unionen och därav följande anställning av arbetstagare.” 52 Det framgår av skäl 4 och artikel 2 i det angripna beslutet att beslutet, i likhet med förordning nr 492/2011, syftar till att underlätta arbetstagares geografiska rörlighet i gränstrakter, och att genom en gemensam insats, det vill säga Eures-nätverket, verka för att främja öppenhet och utbyte av information om europeiska arbetsmarknader. Det mål som eftersträvas genom det angripna beslutet överensstämmer således med det ovan i punkt 50 nämnda allmänna grundläggande målet i förordning nr 492/2011. 53 ”[D]eltagande i riktad utbytesverksamhet” och ”utveckling av åtgärder för att främja och underlätta rörlighet för unga arbetstagare” anges visserligen i artikel 2 b respektive d i det angripna beslutet bland de mål som Eures-nätverket ska främja, även om sådana mål inte uttryckligen föreskrivs i förordning nr 492/2011. Sådana mål omfattas emellertid klart av det allmänna grundläggande mål som förordningen eftersträvar, nämligen att främja arbetstagares geografiska rörlighet i gränstrakter. 54 Ingen av de andra bestämmelserna i det angripna beslutet som parlamentet hänvisat till i sin ansökan och som är kopplade till Eures-nätverkets sammansättning och funktion gör det heller möjligt att anse, med beaktande av de allmänna grundläggande målen som förordning nr 492/2011 eftersträvar, att beslutet är oförenligt med förordningen. 55 Möjligheten att utse privata aktörer till Eures-samarbetspartner enligt artikel 3 c i det angripna beslutet är nämligen, såsom framgår av skäl 7 i beslutet, kopplad till ”framväxten av ett brett urval av arbetsförmedlare på arbetsmarknaden” till följd av avskaffandet av monopol på arbetsförmedlingstjänster och syftar till att Eures-nätverket ska ”nå sin fulla potential”. Bestämmelsen omfattas av det mål som eftersträvas genom det angripna beslutet och som domstolen redogjort för i punkt 52 ovan. Detta mål överensstämmer med det allmänna grundläggande målet med förordning nr 492/2011. 56 Detsamma gäller även uppgiften att ”utarbeta en generell strategi för rörlighet”, vilken tilldelats den europeiska samordningsbyrån genom artikel 4.3 b i det angripna beslutet, och de ”kompletterande tjänster” som ska tillhandahållas av Eures-nätverket enligt artikel 7.2 och 7.3 i beslutet, vilka tjänster – såsom framgår av artikel 7.3 – fyller ”viktiga behov på arbetsmarknaden”. 57 Slutligen syftar inrättandet av Eures styrelse, vilket föreskrivs i artikel 8 i det angripna beslutet, tilldelningen av en rådgivande roll till denna styrelse genom artikel 8.7 i beslutet och kommissionens antagande av Eures-stadgan, vilket föreskrivs i artikel 10 i beslutet, till att förbättra Eures-nätverkets funktion och stödjer därigenom förmedling av lediga platser och platsansökningar inom unionen. 58 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen således att det angripna beslutet är förenligt med de allmänna grundläggande målen i kapitel II i förordning nr 492/2011. Huruvida de angripna bestämmelserna är nödvändiga och lämpliga för genomförande av förordning nr 492/2011 utan att komplettera eller ändra den 59 Parlamentet har övergripande hävdat att unionslagstiftaren ville begränsa kommissionens genomförandebefogenhet så mycket som möjligt genom att, i artikel 38 i förordning nr 492/2011, hänvisa till genomförandeåtgärder som är ”nödvändiga … för tillämpningen” av förordningen. 60 Ett sådant argument kan inte godtas. Artikel 38 i förordning nr 492/2011 ska nämligen tolkas mot bakgrund av artikel 291 FEUF. Under dessa omständigheter är hänvisningen till nödvändiga åtgärder i artikel 38 i förordning nr 492/2011 kopplad till behovet av att säkerställa att förordningen genomförs under enhetliga förhållanden i samtliga medlemsstater (se dom kommissionen/parlamentet och rådet, EU:C:2014:170 , punkt 39) utan att påverka omfattningen av kommissionens genomförandebefogenhet enligt den ram som fastställs i kapitel II i förordningen. 61 Eftersom det inte har hävdats att de angripna bestämmelserna inte är lämpade för att genomföra kapitel II i förordning nr 492/2011 är det tillräckligt att pröva huruvida bestämmelserna kompletterar eller ändrar lagstiftningsakten för att bedöma huruvida de håller sig inom gränserna för kommissionens genomförandebefogenhet. 62 Det ska i detta hänseende påpekas att artikel 11.1 andra stycket i kapitel II i förordning nr 492/2011 föreskriver ett nära samarbete mellan medlemsstaternas arbetsmarknadsmyndigheter och kommissionen ”i syfte att gemensamt verka för förmedling av lediga platser och ansökningar om anställning inom unionen och därav följande anställning av arbetstagare”. En sådan gemensam insats – vilken, såsom framgår av skäl 9 i förordning nr 492/2011, medför en viss samordning av medlemsstaternas sysselsättningspolitik – kännetecknas, av utbyte av information om problem som uppstår i samband med den fria rörligheten och anställandet av arbetstagare (artikel 12 i förordningen) och av inrättandet av ett system för förmedling av lediga platser och platsansökningar (artiklarna 13–16 i förordningen), vilket likaledes innebär ett utbyte av information mellan de särskilda förmedlingarna i medlemsstaterna samt mellan de sistnämnda och kommissionen. 63 Domstolen konstaterar därför att kommissionen, eftersom Eures-nätverket inte upprättades genom förordningen, inte endast gjordes ansvarig för att genomföra denna ”gemensamma insats” utan även för att utarbeta regler för dess funktion i enlighet med anvisningarna härom i förordning nr 492/2011, 64 Domstolen ska därför, med beaktande av den allmänna ram som upprättats genom förordning nr 492/2011 för den föreskrivna gemensamma insatsen, pröva huruvida kommissionen genom att anta det angripna beslutet och i synnerhet de bestämmelser som det hänvisats till i ansökan har överskridit sin genomförandebefogenhet vid genomförandet av förordningen. 65 Parlamentet har för det första hävdat att kommissionen har överskridit sin genomförandebefogenhet genom att föreskriva att Eures-nätverket ska främja deltagande i riktad utbytesverksamhet samt utveckling av åtgärder för att främja och underlätta rörlighet för unga arbetstagare i artikel 2 b respektive d i det angripna beslutet. 66 Det argumentet kan inte godtas. 67 De bestämmelser som parlamentet har åberopat omfattas nämligen av det i artikel 11.1 andra stycket i förordning nr 492/2011 föreskrivna samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna utan att komplettera eller ändra den ram som i detta hänseende fastställts genom lagstiftningsakten. Bestämmelserna preciserar, såsom generaladvokaten påpekat i punkterna 51 och 53 i sitt förslag till avgörande, den i artikel 11.1 andra stycket angivna gemensamma insatsen, genom att betona de särskilda åtgärder som redan vidtas av medlemsstaterna på nationell nivå, och artikel 2 b och d syftar endast till att säkerställa att dessa åtgärder samordnas. 68 Parlamentet har för det andra gjort gällande att öppnandet av Eures-nätverket för privata aktörer, vilket föreskrivs i artikel 3 c i det angripna beslutet, innebär en ändring av förordning nr 492/2011 och därför går utöver den genomförandebefogenhet som tilldelats kommissionen genom förordningen. 69 Kommissionen överskrider visserligen, såsom framgår av punkt 45 ovan, den genomförandebefogenhet som den tilldelats genom förordning nr 492/2011 om den ändrar delar av förordningen. 70 Artikel 3 c i det angripna beslutet innebär dock inte någon ändring av den ram som fastställts genom förordningen. 71 Det ska i detta hänseende påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 11.2 i förordning nr 492/2011 ska utse särskilda förmedlingar som ska anförtros samarbetet förmedlingarna emellan och med kommissionens olika avdelningar när det gäller förmedling av lediga platser och ansökningar om anställning inom unionen och därav följande anställning. Det finns inte någon bestämmelse i förordningen som anger att detta samarbete är förbehållet offentliga aktörer. Hänvisningen till privata tjänsteleverantörer i det angripna beslutet innebär således en precisering av den ram som fastställts genom förordning nr 492/2011 som, såsom även framgår av skäl 7 i det angripna beslutet, beaktar avskaffandet av monopolet på arbetsförmedlingstjänster i medlemsstaterna. 72 Parlamentets argument rörande artikel 3 c i det angripna beslutet kan därför inte heller godtas. 73 Parlamentet har för det tredje hävdat att kommissionen överskred den genomförandebefogenhet som den tilldelats genom förordning nr 492/2011 genom att i artikel 4.3 b i det angripna beslutet föreskriva att den europeiska samordningsbyrån ska ”utarbeta en generell strategi för rörlighet”. 74 Detta argument kan inte heller godtas. 75 Förordning nr 492/2011 tilldelar nämligen den europeiska samordningsbyrån en nyckelroll inom det system för förmedling av lediga platser och platsansökningar som föreskrivs däri. 76 Den europeiska samordningsbyrån har, enligt artikel 18 första stycket i förordning nr 492/2011, som ”allmän uppgift att främja platsförmedlingen på unionsnivå”. Även om bestämmelsen ålägger samordningsbyrån att ”särskilt” ansvara för tekniska uppgifter, ålägger förordning nr 492/2011 samordningsbyrån att även ansvara för viktiga uppgifter till stöd för kommissionens och medlemsstaternas verksamhet. 77 Det ska i detta hänseende påpekas att den europeiska samordningsbyrån enligt artikel 18 andra stycket i förordning nr 492/2011 ska sammanfatta den information som nämns i artiklarna 12 och 13 i förordningen samt de data som framkommer av den analys och den forskning som utförts enligt artikel 11 i förordningen för att klargöra allt som kan bidra till att förutse utvecklingen på unionens arbetsmarknad. Samordningsbyrån ska dessutom, enligt artikel 19.1 a i förordningen, ha till uppgift att ”analysera […] förflyttningar av arbetstagare”. De stöduppgifter den europeiska samordningsbyrån utför ska därför göra det möjligt för medlemsstaterna och kommissionen att, med beaktande av samtliga relevanta uppgifter, anta de i artikel 17 i förordning nr 492/2011 angivna nödvändiga åtgärderna för bevarande av jämvikten på arbetsmarknaden och omfattas av det i skäl 9 i förordningen angivna målet att ”medlemsstaterna bör […] sträva mot en samordning av deras sysselsättningspolitik”. 78 Domstolen anser inte i detta sammanhang att kommissionen har överskridit gränserna för sin genomförandebefogenhet genom att i artikel 4.3 b i det angripna beslutet tilldela den europeiska samordningsbyrån uppgiften att utarbeta ”en generell strategi för rörlighet i enlighet med den europeiska sysselsättningsstrategin”, eftersom en sådan generell strategi endast syftar till att förbereda antagandet av de i artikel 17 i förordning nr 492/2011 angivna åtgärderna och att stödja medlemsstaternas strävan mot en samordning av deras sysselsättningspolitik i enlighet med skäl 9 i förordningen, utan att komplettera eller ändra samordningsbyråns i förordningen föreskrivna stödjande verksamhet. 79 Kommissionen intog för det fjärde, enligt parlamentet, unionslagstiftarens roll genom att införa begreppet ”kompletterande tjänster” i artikel 7.2 och 7.3 i det angripna beslutet. 80 Detta argument kan inte heller godtas. 81 Utbudet av Eures-tjänster definieras i artikel 7 i det angripna beslutet. Eures-nätverket ges möjlighet att erbjuda kompletterande tjänster i artikel 7.3 i beslutet. Dessa tjänster är i enlighet med artikel 7.3 inte obligatoriska enligt kapitel II i förordning nr 492/2011, men fyller ändå viktiga behov på arbetsmarknaden. 82 Eftersom medlemsstaternas arbetsförmedlingar i allmänhet inte är begränsade till att endast erbjuda de obligatoriska tjänster som följer av förordning nr 492/2011, hade kommissionen, utan att komplettera eller ändra den ram som fastställts genom förordningen, fog för att anse att de eventuella ”kompletterande tjänster” som erbjöds omfattades av genomförandet av samarbetet mellan kommissionen och arbetsförmedlingarna, vilket föreskrivs i artikel 11.1 andra stycket i förordning nr 492/2011. 83 För att göra det lättare att uppnå målet att förmedla lediga platser och platsansökningar som eftersträvas med bestämmelserna i kapitel II i förordning nr 492/2011, måste Eures-nätverket nämligen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 89 sitt förslag till avgörande, få tillgång till all information som de olika nationella arbetsförmedlingarna förfogar över, inbegripet den information som följer av de kompletterande tjänsterna. 84 Parlamentet har för det femte hävdat att artikel 8.7 i det angripna beslutet även visar att kommissionen inte höll sig till sitt uppdrag att genomföra förordning nr 492/2011. 85 Det framgår av artikel 8.1 i det angripna beslutet att Eures styrelse ska bistå kommissionen, den europeiska samordningsbyrån och de nationella samordningskontoren med att främja och övervaka utvecklingen av Eures-nätverket. Kommissionen ska i enlighet med artikel 8.7 i beslutet samråda med Eures styrelse i frågor som rör strategisk planering, utveckling, genomförande, övervakning och utvärdering när det gäller de tjänster och verksamheter som avses i beslutet. 86 Kommissionen har inte överskridit sin genomförandebefogenhet genom att inrätta Eures styrelse och tilldela den en rådgivande roll. 87 Det ska i detta avseende, med beaktande av att Eures-nätverket inte inrättades genom förordning nr 492/2011, påpekas att förordningen – och i synnerhet artikel 11.1 andra stycket – tilldelar kommissionen befogenhet att utarbeta regler för att kommissionens och medlemsstaternas gemensamma insats för förmedling av lediga platser och ansökningar om anställning inom unionen och därav följande anställning av arbetstagare ska fungera. Upprättandet av Eures styrelse och tilldelningen av en rådgivande roll till denna styrelse genom den bestämmelse som parlamentet invänt mot varken kompletterar eller ändrar den ram som fastställts genom förordning nr 492/2011, eftersom dessa åtgärder endast syftar till att säkerställa effektiviteten av den gemensamma insats som föreskrivs i förordningen utan att, såsom generaladvokaten påpekat i punkt 108 i sitt förslag till avgörande, överlappa den befogenhet som tillkommer den rådgivande och den tekniska kommittén, vilka inrättats genom artikel 21 respektive artikel 29 i förordningen. 88 Argumentet rörande artikel 8.7 i det angripna beslutet kan således inte heller godtas. 89 Parlamentet har slutligen gjort gällande att kommissionen överskred sin genomförandebefogenhet genom att anta artikel 10 i det angripna beslutet. 90 Detta sista argument kan inte heller godtas. 91 Artikel 10 i det angripna beslutet tillkännager nämligen endast att kommissionen ska anta Eures-stadgan. Kommissionens antagande av den stadgan kommer att utgöra en genomförandeakt i den mening som avses i artikel 291.2 FEUF. Lagenligheten av denna genomförandeakt kan, vid behov och med beaktande av gränserna för den genomförandebefogenhet som tilldelats kommissionen, komma att bedömas i ett senare mål om ogiltigförklaring. 92 Det kan emellertid inte godtas att kommissionen har överskridit sin genomförandebefogenhet endast på grund av att den föreskrev att Eures-stadgan ska antas i framtiden. Artikel 10 i det angripna beslutet varken kompletterar eller ändrar den ram som fastställts genom förordning nr 492/2011, eftersom den bestämmelsen och den åtgärd som däri tillkännages endast syftar till att underlätta utbyte av information inom Eures-nätverket, vilket regleras i artiklarna 12 och 13 i förordningen, och att främja dess effektivitet. 93 Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan talan inte vinna bifall såvitt avser den grund som parlamentet åberopat till stöd för sin talan. 94 Talan ska därför ogillas. Rättegångskostnader 95 Enligt artikel 138.1 rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att parlamentet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom parlamentet har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Europaparlamentet ska ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.