62021CJ0078 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 2 mars 2023 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Artiklarna 56 och 63 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Fri rörlighet för kapital – Nationell åtgärd som innebär att ett kreditinstitut måste avsluta sina affärsförbindelser med utländska medborgare eller inte längre får etablera sådana affärsförbindelser – Restriktion – Artikel 65.1 b FEUF – Motivering – Direktiv (EU) 2015/849 – Åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism – Proportionalitet” I mål C‑78/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) genom beslut av den 11 januari 2021, som inkom till domstolen den 1 februari 2021, i målet AS ”PrivatBank”, A, B, Unimain Holdings LTD mot Finanšu un kapitāla tirgus komisija, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Hayes, domstolens vice ordförande Fox, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna P.G. Xuereb, Hayes (referent) och Nichols, generaladvokat: Smith, justitiesekreterare: handläggaren Miller, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 27 april 2022, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – AS ”PrivatBank”, genom A. Medne, advokāte, – A, B och Unimain Holdings LTD, genom Klein, K. Loze och L. Mence, advokāti, – Finanšu un kapitāla tirgus komisija, genom Weber, L. Skolmeistare och Johnson, – Lettlands regering, genom Hernandez, K. Pommere och Foster, samtliga i egenskap av ombud, – Italiens regering, genom Ramirez, i egenskap av ombud, biträdd av Washington, avvocato dello Stato, – Europeiska kommissionen, genom Wiley, Mcpherson och T. Scharf, samtliga i egenskap av ombud, och efter att den 29 september 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 63.1 och 65.1 b FEUF, bilaga 1 till rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i [EG‑]fördraget [(artikeln upphävdes genom Amsterdamfördraget)] ( EGT L 178, 1988, s. 5 ; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44) och av artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012, och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG ( EUT L 141, 2015, s. 73 ). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, AS ”PrivatBank”, A och B samt Unimain Holdings LTD och, å andra sidan, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Finans- och kapitalmarknadskommissionen, Lettland) (nedan kallad FKTK). Målet rör lagenligheten av en sanktion och administrativa åtgärder som FKTK beslutat om avseende PrivatBank, i syfte att förebygga risken för att detta kreditinstitut blir inblandat i penningtvätt och finansiering av terrorism. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Direktiv 88/361 3 I artikel 1.1 i direktiv 88/361 föreskrivs följande: ”I den mån annat inte föreskrivs i det följande skall medlemsstaterna avskaffa restriktioner för kapitalrörelser mellan personer bosatta i medlemsstaterna. För att underlätta tillämpning av detta direktiv skall kapitalrörelser klassificeras i enlighet med nomenklaturen i bilaga 1.” 4 Inledningen till bilaga 1 till detta direktiv har följande lydelse: ”I denna nomenklatur klassificeras kapitalrörelser efter den ekonomiska arten av de tillgångar och skulder som de avser, uttryckta antingen i inhemsk eller utländsk valuta. De kapitalrörelser som förtecknas i denna nomenklatur omfattar följande: – Alla de aktiviteter som fordras för kapitalrörelser: avtal om och genomförande av transaktioner och dithörande överföringar. Transaktionerna sker i allmänhet mellan personer bosatta i skilda medlemsstater, även om vissa kapitalrörelser utförs av en och samma person för hans egen räkning (t.ex. överföringar av utvandrares tillgångar). … Nomenklaturen utgör inte en uttömmande förteckning över kapitalrörelser – därav rubriken XIII‑F. ’Andra kapitalrörelser: Diverse’. Den skall därför inte tolkas som avsedd att inskränka räckvidden för principen om fullständig liberalisering av kapitalrörelser, sådana som avses i artikel 1 i direktivet.” 5 Bland de kapitalrörelser som räknas upp i denna bilaga 1 återfinns, under rubrik VI, ”transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut” och, under rubrik VIII, ”finansiella lån och krediter (i den mån de ej omfattas av I, VII eller XI)”. 6 I nämnda bilaga 1 anges slutligen, under rubriken ”Förklaringar”, att med ”[f]inansiella institut” ska förstås ”[b]anker, sparbanker och institut som specialiserat sig på kort-, medel- eller långfristig kreditgivning, försäkringsbolag, ’building societies’, investeringsbolag och andra institut av motsvarande natur” och att med ”[k]reditinstitut” ska förstås ”[b]anker, sparbanker och institut som specialiserat sig på kort-, medel- eller långfristig kreditgivning”. Direktiv 2015/849 7 Skäl 1 i direktiv 2015/849 har följande lydelse: ”Flöden av pengar från olaglig verksamhet kan skada den finansiella sektorns integritet, stabilitet och anseende och utgöra ett hot mot såväl [Europeiska] unionens inre marknad som internationell utveckling. Penningtvätt, finansiering av terrorism och organiserad brottslighet är fortfarande betydande problem som bör angripas på unionsnivå. Som ett komplement till att vidareutveckla den straffrättsliga ansatsen på unionsnivå är inriktade och proportionella förebyggande åtgärder för att motverka att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism oumbärliga och kan ge kompletterande resultat.” 8 I artikel 1.1 och 1.2 i direktiv 2015/849 föreskrivs följande: ”1. Detta direktiv syftar till att förhindra att unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism. 2 Medlemsstaterna ska säkerställa att penningtvätt och finansiering av terrorism förbjuds.” 9 I artikel 5 i direktiv 2015/849 föreskrivs följande: ”För förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism får medlemsstaterna, inom gränserna för unionsrätten, införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av detta direktiv.” 10 Artikel 8.1 och 8.3 i direktiv 2015/849 har följande lydelse: ”1. Medlemsstaterna ska se till att ansvariga enheter vidtar lämpliga åtgärder för att identifiera och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism, med beaktande av riskfaktorer inbegripet de som rör deras kunder, länder eller geografiska områden, produkter, tjänster, transaktioner eller distributionskanaler. Dessa åtgärder ska stå i proportion till de ansvariga enheternas typ och storlek. … 3. Medlemsstaterna ska se till att ansvariga enheter har riktlinjer, kontroller och förfaranden på plats för att minska och effektivt hantera de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som identifierats på unionsnivå, på medlemsstatsnivå och vid ansvariga enheter. Dessa riktlinjer, kontroller och förfaranden ska stå i proportion till de ansvariga enheternas typ och storlek.” 11 Artikel 11 i direktivet har följande lydelse: ”Medlemsstaterna ska se till att ansvariga enheter vidtar åtgärder för kundkännedom under följande omständigheter: … b) Vid utförandet av enstaka transaktioner som i) uppgår till minst 15000 [euro] oavsett om den transaktionen utförs vid ett enda tillfälle eller flera tillfällen som förefaller ha samband, eller …” 12 I artikel 13.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Åtgärder för kundkännedom ska omfatta följande: a) Identifiering av kunden och kontroll av dennes identitet …. … c) Bedömning och i förekommande fall inhämtande av information om affärsförbindelsens syfte och avsedda natur. d) Fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen, inbegripet granskning av transaktioner under förbindelsens hela existens för att säkerställa att de transaktioner som utförs motsvarar den ansvariga enhetens kundkännedom, verksamheten och riskprofilen, vid behov även medlens ursprung och säkerställande av att handlingarna, uppgifterna eller informationen uppdateras. …” 13 I artikel 59.1, 59.2 och 59.4 i direktiv 2015/849 föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna ska se till att denna artikel åtminstone tillämpas på sådana överträdelser hos ansvariga enheter som är allvarliga, upprepade, systematiska, eller en kombination härav, av de krav som anges i a) artiklarna 10–24 (åtgärder för kundkännedom), … 2. I de fall som avses i punkt 1 ska medlemsstaterna se till att de administrativa sanktioner och åtgärder som kan tillämpas åtminstone inbegriper följande: … c) Återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om en ansvarig enhet är föremål för en auktorisation. … 4. Medlemsstaterna får ge behöriga myndigheter befogenhet att påföra ytterligare typer av administrativa sanktioner utöver dem som anges i punkt 2 a–d eller påföra administrativa sanktionsavgifter som överstiger de belopp som avses i punkterna 2 e och 3.” Lettisk rätt 14 Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (lagen om åtgärder för att förhindra penningtvätt, finansiering av terrorism och spridning [av massförstörelsevapen]) av den 17 juli 2008 ( Cook , 2008, nr 116) (nedan kallad lagen om förebyggande åtgärder) ändrades bland annat i syfte att införliva direktiv 2015/849 med den lettiska rättsordningen. 15 Den hänskjutande domstolen har preciserat att det i artiklarna 5, 6 led 13 och 7.1 led 3 i Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (lagen om Finans- och kapitalmarknadskommissionen) av den 1 juni 2000 ( Cook , 2000, nr 230/232), artikel 45.1 led 1 i lagen om förebyggande åtgärder, samt artikel 99. 1 och artikel 113.1 led 4 i Kredītiestāžu likums (lagen om kreditinstitut) av den 5 oktober 1995 ( Cook , 1995, nr 163), i deras lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, i huvudsak föreskrevs att FKTK ska utöva tillsyn och kontrollera att aktörer på finans- och kapitalmarknaderna uppfyller kraven i lagen om förebyggande åtgärder, och att denna myndighet har befogenhet att besluta om restriktioner av ett kreditinstituts rättigheter och verksamhet, inbegripet att besluta att kreditinstitutet helt eller delvis ska upphöra med att tillhandahålla finansiella tjänster, samt påföra restriktioner för uppfyllande av kraven. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 16 PrivatBank är ett kreditinstitut med hemvist i Lettland, i vilket de cypriotiska medborgarna A och B, samt Unimain Holdings, ett bolag med hemvist i Cypern, är aktieägare. Det framgår av beslutet om hänskjutande att dessa aktieägare också är kunder hos PrivatBank. 17 FKTK genomförde en inspektion av PrivatBanks verksamhet för att kontrollera huruvida detta kreditinstitut uppfyllde de lagstadgade kraven i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och, i synnerhet, huruvida det uppfyllde sina skyldigheter vad gällde kundkännedom rörande kunder som hade en koppling till dess aktieägare och övervakade dessa kunders transaktioner. 18 Vid denna inspektion konstaterade FKTK att PrivatBank hade åsidosatt vissa krav avseende förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism som bland annat föreskrivs i lagen om förebyggande åtgärder. Enligt FKTK kunde nämligen PrivatBanks interna system för kundkännedom och övervakning av transaktioner inte garantera att kreditinstitutet bedrev en effektiv riskhantering på området. I synnerhet ansåg FKTK att PrivatBank hade skapat förmånligare villkor för en del av kunderna, vars verkliga huvudmän är dess aktieägare, vad gäller övervakning av befintliga kunders transaktioner och registrering av nya kunder. 19 Genom beslut av den 13 september 2019 ålade FKTK PrivatBank böter och beslutade dessutom bland annat om en administrativ åtgärd som innebar att PrivatBank – i avvaktan på genomförandet av vissa åtgärder som föreskrevs i detta beslut och ett godkännande från FKTK i detta avseende – från och med antagandet av nämnda beslut, förbjöds att etablera affärsförbindelser, och var skyldigt att omedelbart avsluta de affärsförbindelser som ingåtts efter det att beslutet hade fattats, med – fysiska personer som inte har någon anknytning till Republiken Lettland och vilkas månatliga överföringar överstiger 15000 euro, – juridiska personer vars ekonomiska verksamhet inte är knuten till Republiken Lettland och vars månatliga överföringar överstiger 50000 euro, – juridiska personer vars verkliga huvudmän är PrivatBanks aktieägare och personer med anknytning till dessa. 20 PrivatBank var dessutom skyldigt att se till att såväl de kunder vars verkliga huvudmän är aktieägare i kreditinstitutet, eller personer med anknytning till dessa, som personer som ingår i kategorin kunder med anknytning till ovannämnda kunder, inte överskrider det genomsnittliga beloppet för den berörda kundens månatliga överföringar för år 2019, enligt uppgifter från kreditinstitutet. 21 PrivatBank väckte talan vid Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland), den hänskjutande domstolen, och yrkade att beslutet av den 13 september 2019 skulle ogiltigförklaras i den del det avsåg fastställandet av överträdelsen och åläggande av böter. A, B och Unimain Holdings väckte å sin sida talan vid nämnda domstol med yrkande om ogiltigförklaring av den administrativa åtgärd som föreskrivs i beslutet. 22 A, B och Unimain Holdings har till stöd för sin talan gjort gällande att den administrativa åtgärd som är i fråga i det nationella målet strider mot artiklarna 18 och 63 FEUF. De har understrukit att de restriktioner för kapitalrörelser som följer av denna åtgärd varken är knutna till bedrivande av olaglig verksamhet eller är baserade på de bestämmelser om förebyggande av penningtvätt som är i kraft inom unionen. Dessa restriktioner har riktats mot, och får verkan gentemot, alla fysiska och juridiska personer, även när dessa personer agerar rättsenligt. Genom att ålägga PrivatBank en skyldighet att samarbeta endast med lettiska medborgare och företag med hemvist i Lettland, tvingar FKTK dessutom PrivatBank att automatiskt betrakta alla andra personer, inklusive medborgare i medlemsstaterna och företag med hemvist i unionen, som personer som potentiellt är förenade med hög risk och som utgör en fara. 23 FKTK har å sin sida gjort gällande att den administrativa åtgärd som är i fråga i det nationella målet inte kan anses utgöra en restriktion för den fria rörligheten för kapital, eftersom den endast är tillämplig på ett visst kreditinstitut, i förevarande fall PrivatBank, och endast berör en avgränsad kundkategori. Dessa kunder kan således sätta in medel hos alla andra kreditinstitut som är auktoriserade i Lettland. Syftet med denna administrativa åtgärd är bland annat att få PrivatBanks överträdelser att upphöra och att förhindra alla eventuella framtida överträdelser i fråga om penningtvätt. Under alla omständigheter utgör den administrativa åtgärden en motiverad och proportionerlig inskränkning i den mening som avses i artikel 65.1 b FEUF. 24 Mot denna bakgrund beslutade Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1) Kan även sådana finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut (inklusive banker) som anges i bilaga 1 till [direktiv 88/361] anses utgöra kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF? 2) Utgör en restriktion (som inte följer direkt av medlemsstatens lagstiftning), som den behöriga myndigheten i en medlemsstat ålägger ett visst kreditinstitut, genom vilken det kreditinstitutet förbjuds att etablera affärsförbindelser med personer som inte är medborgare i Republiken Lettland och åläggs att upphöra med befintliga sådana förbindelser, en åtgärd i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF och, som sådan, ett åsidosättande av principen om fri rörlighet för kapital mellan medlemsstaterna enligt denna bestämmelse? 3) Kan restriktionen för kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF motiveras med hänsyn till målet att förebygga att unionens finansiella system används för penningtvätt och finansiering av terrorism, vilket anges artikel 1 i [direktiv 2015/849]? 4) Är det tillvägagångssätt som medlemsstaten valt – skyldigheten som åläggs ett visst kreditinstitut att inte etablera affärsförbindelser med personer som inte är medborgare i en viss medlemsstat (Republiken Lettland) och avsluta redan befintliga sådana affärsförbindelser – lämpligt för att uppnå det mål som anges i artikel 1 i direktiv [2015/849] och utgör det därmed ett sådant undantag som föreskrivs i artikel 65.1 b FEUF?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 25 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton hos finansinstitut, särskilt kreditinstitut, utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF. 26 Enligt EU-domstolens fasta praxis innebär artikel 63.1 FEUF ett generellt förbud mot restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstaterna (dom av den 21 december 2021, Finanzamt V (Arv – Partiellt grundavdrag och avdrag för laglotter), C‑394/20 , EU:C:2021:1044 , punkt 28 ). 27 Eftersom EUF-fördraget inte innehåller någon definition av begreppet kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF, har domstolen ansett att den nomenklatur för kapitalrörelser som återfinns i bilaga 1 till direktiv 88/361 är vägledande vid definitionen av detta begrepp. I enlighet med vad som anges i inledningen till denna bilaga är denna nomenklatur inte uttömmande (dom av den 15 februari 2017, X, C‑317/15 , EU:C:2017:119 , punkt 27 och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 september 2020, Campbell och Aris Capital, C‑339/19 , EU:C:2020:709 , punkt 32 ). 28 Under rubrik VI i denna bilaga 1 nämns emellertid ”transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton i finansiella institut” samt, under rubrik VIII, ”finansiella lån och krediter”. I samma bilaga anges dessutom, under rubriken ”Förklaringar”, att med uttrycket ”finansiella institut” avses bland annat banker. 29 Slutligen har domstolen redan slagit fast att yrkesmässig kreditgivning även kan hänföras till den fria rörligheten för kapital (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2006, Fidium Finanz, C‑452/04 , EU:C:2006:631 , punkt 43 , och dom av den 14 februari 2019, Vega, C‑630/17 , EU:C:2019:123 , punkt 53 och där angiven rättspraxis). 30 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton hos finansinstitut, särskilt kreditinstitut, utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF. Den andra frågan Inledande synpunkter 31 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida en administrativ åtgärd genom vilken den behöriga nationella myndigheten ålägger ett kreditinstitut dels ett förbud mot att etablera affärsförbindelser med personer som inte är lettiska medborgare, dels en skyldighet att avsluta befintliga affärsförbindelser med sådana personer, utgör en restriktion i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF. 32 För det första ska det påpekas att den hänskjutande domstolen den 10 mars 2022, som svar på en begäran om förtydligande från EU-domstolen, preciserade att identifieringen av de personer med vilka PrivatBank inte får etablera eller upprätthålla affärsförbindelser enligt den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet grundar sig dels på kriteriet om de fysiska eller juridiska personernas anknytning till Lettland, dels på kriteriet om överföringarnas månatliga belopp. Denna bestämmelse påverkar således inte nödvändigtvis endast förhållandet mellan detta kreditinstitut och fysiska personer som inte är lettiska medborgare. 33 För det andra har den hänskjutande domstolen ställt den andra frågan även för att få klarhet i huruvida en åtgärd som inte direkt följer av den nationella lagstiftningen, utan som har beslutats av en behörig myndighet i en medlemsstat, såsom FKTK, utgör ”en åtgärd i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF och, som sådan, ett åsidosättande av principen om fri rörlighet för kapital mellan medlemsstaterna enligt denna bestämmelse”. 34 I detta avseende är det viktigt att påminna om att det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma om en sådan administrativ åtgärd är förenlig med överordnade nationella bestämmelser. Dessutom ska det påpekas att, såsom kommissionen har anfört i sitt skriftliga yttrande, artikel 63.1 FEUF bland annat syftar till att avlägsna administrativa hinder som kan störa den fria rörligheten för kapital mellan medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2005, Trapeza tis Ellados, C‑329/03 , EU:C:2005:645 , punkt 25 och där angiven rättspraxis). En administrativ åtgärd som ingår i ett tillsynsbeslut som antagits av en myndighet såsom FKTK kan följaktligen utgöra en restriktion i den mening som avses i denna bestämmelse. 35 Vidare följer det av fast rättspraxis att EU-domstolen, för att kunna ge den domstol som har ställt en tolkningsfråga ett användbart svar, kan behöva ta hänsyn till unionsrättsliga normer som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 2 september 2021, LG och MH (självtvätt), C‑790/19 , EU:C:2021:661 , punkt 43 och där angiven rättspraxis). 36 I förevarande fall har parterna i det nationella målet, den italienska regeringen, den lettiska regeringen och kommissionen, i sina skriftliga och muntliga yttranden, gjort gällande att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet inte bara kan bedömas mot bakgrund av den fria rörligheten för kapital, som föreskrivs i artikel 63.1 FEUF, utan även mot bakgrund av friheten att tillhandahålla tjänster, som garanteras i artikel 56 FEUF. 37 Härvidlag framgår av domstolens praxis att ett kreditinstituts verksamhet som består i kreditgivning utgör en tjänst i den mening som avses i artikel 56 FEUF (dom av den 14 februari 2019, Vega, C‑630/17 , EU:C:2019:123 , punkt 58 och där angiven rättspraxis). 38 Med beaktande av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 29 ovan hänför sig således yrkesmässig kreditgivning i princip till såväl friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF och följande artiklar som till den fria rörligheten för kapital i den mening som avses i artikel 63 FEUF och följande artiklar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2019, Vega, C‑630/17 , EU:C:2019:123 , punkt 53 och där angiven rättspraxis). 39 När en nationell bestämmelse kan knytas till såväl friheten att tillhandahålla tjänster som den fria rörligheten av kapital ska det prövas i vilken utsträckning som bestämmelsen påverkar utövandet av dessa grundläggande friheter och huruvida, under omständigheterna i det aktuella fallet, en av dessa friheter dominerar över den andra. Domstolen undersöker i princip bestämmelsen mot bakgrund av endast en av dessa friheter, om det visar sig att en av dem under omständigheterna i det enskilda fallet är helt underordnad den andra och kan knytas till den (dom av den 14 februari 2019 i mål C‑630/17 , Vega, EU:C:2019:123 , punkt 54 och där angiven rättspraxis). 40 I förevarande fall framgår det, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 44 och 45 i sitt förslag till avgörande, att den administrativa åtgärd som är i fråga i det nationella målet i lika hög grad påverkar användningen av PrivatBanks finansiella tjänster som kapitalrörelserna som sådana. 41 För det första påverkar nämligen denna administrativa åtgärd kapitalrörelserna direkt, genom att den bland annat utgår från kriteriet om överföringarnas månatliga belopp oavsett om den berörda kunden använder sig av konsulttjänster som tillhandahålls av PrivatBank eller inte. För det andra påverkar en administrativ åtgärd som innebär ett förbud mot att etablera affärsförbindelser och ålägger kreditinstitutet att avsluta befintliga affärsförbindelser med vissa kunder detta kreditinstituts frihet att tillhandahålla tjänster. 42 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan omformuleras så, att den hänskjutande domstolen har ställt den för att få klarhet i huruvida artiklarna 56 första stycket och 63.1 FEUF ska tolkas så, att en administrativ åtgärd varigenom den behöriga myndigheten i en medlemsstat för det första förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk eller juridisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kreditinstitutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger ett visst belopp och, för det andra, ålägger institutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att denna åtgärd har antagits, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i den första av dessa bestämmelser och en restriktion för kapitalrörelser i den mening som avses i den andra av dessa bestämmelser. Huruvida det föreligger en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster och av den fria rörligheten för kapital 43 För det första erinrar domstolen om att artikel 56 FEUF utgör hinder för att tillämpa nationell lagstiftning som medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstaterna än att tillhandahålla tjänster enbart inom en medlemsstat. Enligt domstolens praxis innebär nämligen artikel 56 FEUF ett krav på avskaffande av varje inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som är en följd av att tjänsteleverantören har hemvist i en annan medlemsstat än den där tjänsten tillhandahålls (dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17 , EU:C:2018:939 , punkt 28 och där angiven rättspraxis). 44 Nationella åtgärder som förbjuder eller gör det svårare eller mindre attraktivt att utöva friheten att tillhandahålla tjänster utgör inskränkningar av nämnda frihet (dom av den 22 november 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17 , EU:C:2018:939 , punkt 29 och där angiven rättspraxis). 45 Enligt domstolens fasta praxis ger artikel 56 FEUF dessutom inte bara rättigheter åt tjänsteleverantören, utan även åt tjänstemottagaren (dom av den 30 januari 2020, Aguilar, Smith , EU:C:2020:54 , punkt 24 och där angiven rättspraxis). 46 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att den administrativa åtgärd som är i fråga i det nationella målet utgör hinder för PrivatBank att, för belopp som överstiger de belopp som föreskrivs i åtgärden. erbjuda vissa banktjänster i samband med exempelvis tillhandahållande av krediter till, eller mottagande av medel från, fysiska personer som saknar anknytning till Lettland eller till juridiska personer som inte bedriver ekonomisk verksamhet med anknytning till denna medlemsstat. Denna åtgärd kan således göra det svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstaterna än att tillhandahålla tjänster inom Republiken Lettland. 47 Enligt den rättspraxis som anges i punkterna 43–45 ovan utgör en sådan administrativ åtgärd som den som är aktuell i det nationella målet följaktligen en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som i princip är förbjuden enligt artikel 56 första stycket FEUF. 48 För det andra följer det av domstolens fasta praxis att begreppet restriktion i artikel 63 FEUF allmänt omfattar alla hinder för kapitalrörelser såväl mellan medlemsstater som mellan medlemsstater och tredjeländer (dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19 , EU:C:2021:803 , punkt 62 och där angiven rättspraxis). 49 Detta begrepp omfattar i synnerhet statliga åtgärder som är diskriminerande genom att de, direkt eller indirekt, medför en skillnad i behandling mellan nationella kapitalrörelser och gränsöverskridande kapitalrörelser, som inte motsvarar en objektiv skillnad mellan situationerna och som således kan avhålla fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater eller tredjeländer från att genomföra gränsöverskridande kapitalrörelser (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , punkt 53 och där angiven rättspraxis). 50 I förevarande fall utgör, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken PrivatBank är skyldig att avsluta sina affärsförbindelser med varje fysisk person som inte har någon anknytning till Lettland och varje juridisk person vars ekonomiska verksamhet inte har någon anknytning till denna medlemsstat, och PrivatBank förbjuds att etablera sådana affärsförbindelser, en indirekt diskriminering på grund av nationalitet. 51 Även om en sådan administrativ åtgärd, som endast avser anknytningskriteriet till Lettland, inte direkt hänvisar till de berörda personernas nationalitet, kan den ändå påverka medborgare i en annan medlemsstat än Republiken Lettland och bolag som har hemvist i en sådan medlemsstat i större utsträckning än medborgare i Lettland, eftersom det är mycket mindre troligt att de förstnämnda har en anknytning till Lettland än att lettiska medborgare eller bolag med hemvist i Lettland har en sådan anknytning. 52 För det tredje kan, i motsats till vad den lettiska regeringen har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande, den omständigheten att de kunder som kan påverkas av den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet fortfarande har möjlighet att öppna ett konto hos vilket annat kreditinstitut som helst som är auktoriserat i Lettland och sätta in pengar där, med hänsyn till att åtgärden endast är tillämplig på PrivatBank, eller den omständigheten att denna åtgärd endast är tillämplig under en begränsad tid, inte frånta åtgärden dess restriktiva karaktär. 53 Enligt domstolens fasta praxis är även en snäv eller obetydlig inskränkning i en grundläggande frihet i princip förbjuden enligt EUF-fördraget (dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20 , EU:C:2022:71 , punkt 40 och där angiven rättspraxis). 54 Vidare är det, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 53 i sitt förslag till avgörande, en central aspekt av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital, att en fysisk eller juridisk person fritt kan bestämma med vilket kreditinstitut denne vill upprätta affärsförbindelser för att exempelvis dra nytta av specifika villkor eller produkter. 55 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 56 första stycket och 63.1 FEUF ska tolkas så, att en administrativ åtgärd varigenom den behöriga myndigheten i en medlemsstat, för det första, förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk eller juridisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kreditinstitutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger ett visst belopp och, för det andra, ålägger kreditinstitutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att denna åtgärd har antagits, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i den första av dessa bestämmelser och en restriktion för kapitalrörelser i den mening som avses i den andra av dessa bestämmelser. Den tredje och den fjärde frågan 56 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital som åläggs genom en administrativ åtgärd, genom vilken den behöriga myndigheten i en medlemsstat, för det första, förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kreditinstitutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger 15000 euro, eller med en juridisk person vars ekonomiska verksamhet inte har någon anknytning till den medlemsstaten och vars månatliga överföringar överstiger 50000 euro, och för det andra ålägger kreditinstitutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att denna åtgärd har antagits, kan motiveras av det mål att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism som anges i artikel 1 i direktiv 2015/849 och om åtgärden i så fall omfattas av artikel 65.1 b FEUF. Huruvida åtgärden kan motiveras 57 Vad för det första gäller den fria rörligheten för kapital kan denna, enligt domstolens fasta praxis, endast inskränkas genom en statlig åtgärd om den är motiverad av något av de skäl som avses i artikel 65 FEUF eller av tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i domstolens praxis, i den mån det inte finns någon harmoniseringsåtgärd på unionsnivå som säkerställer skyddet för dessa intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19 , EU:C:2021:803 , punkt 67 och där angiven rättspraxis). 58 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet antogs i syfte att dels få PrivatBank att upphöra med överträdelser av lagar och andra författningar om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, dels förhindra att detta kreditinstitut upprepar sådana överträdelser i framtiden. Dessa överträdelser skulle kunna leda till att PrivatBank självt blir inblandad i penningtvätt eller försök till penningtvätt eller i kringgående eller överträdelse av internationella sanktioner, men också till att den nationella finanssektorn som helhet utsätts för betydande risker avseende dess anseende, på grund av sådana överträdelser. 59 I artikel 65.1 b FEUF föreskrivs att artikel 63 FEUF inte ska påverka medlemsstaternas rätt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om tillsyn över finansiella institut, eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. 60 Domstolen har preciserat att en åtgärd, för att kunna betraktas som en ”nödvändig åtgärd” i den mening som avses i artikel 65.1 b FEUF, måste ha till sitt själva syfte att förhindra överträdelser av lagar och förordningar om tillsyn över finansinstitut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2012, VBV – Vorsorgekasse, C‑39/11 , EU:C:2012:327 , punkt 30 ). 61 Vidare har domstolen redan slagit fast att kampen mot penningtvätt, som hör till målet att skydda den allmänna ordningen, är ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i de grundläggande friheter som garanteras i fördraget (dom av den 31 maj 2018, Evans, C‑190/17 , EU:C:2018:357 , punkt 38 och där angiven rättspraxis). 62 Enligt fast rättspraxis kan hänsyn till allmän ordning endast åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse, och de får inte heller tjäna rent ekonomiska syften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 2020, Campbell och Aris Capital, C‑339/19 , EU:C:2020:709 , punkt 40 och där angiven rättspraxis). 63 Slutligen har unionslagstiftaren, såsom domstolen redan har slagit fast, endast genomfört en partiell harmonisering av åtgärder som syftar till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, Medlemsstaterna har således fortfarande rätt att åberopa bekämpande av penningtvätt och finansiering av terrorism för att göra gällande att nationella bestämmelser som innebär en restriktion av den fria rörligheten för kapital är motiverade av hänsyn till allmän ordning (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , punkt 89 ). 64 Det ska i detta sammanhang erinras om att direktiv 2015/849 endast innebär en minimiharmonisering, eftersom det i artikel 5 i direktivet anges att medlemsstaterna, inom gränserna för unionsrätten, får införa eller behålla strängare regler, under förutsättning att dessa bestämmelser syftar till att stärka kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dom av den 17 november 2022, Rodl & Partner, C‑562/20 , EU:C:2022:883 , punkt 46 ). 65 Vidare får medlemsstaterna enligt artikel 59.4 i direktivet ge behöriga myndigheter befogenhet att påföra ytterligare typer av administrativa sanktioner utöver dem som anges i denna artikel eller påföra administrativa sanktionsavgifter som överstiger de belopp som avses i den artikeln. 66 Mot bakgrund av det ovan anförda kan en restriktion för den fria rörligheten för kapital som införts genom en administrativ åtgärd vara motiverad enligt artikel 65.1 b FEUF när denna åtgärd är nödvändig för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om tillsyn över finansiella institut. En sådan restriktion kan också motiveras av behovet av att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. 67 Med hänsyn till de syften som eftersträvas med den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet, vilka nämns i punkt 58 ovan, uppfyller en sådan åtgärd de villkor som anges i föregående punkt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. 68 Vad för det andra gäller friheten att tillhandahålla tjänster är det tillräckligt att påpeka att domstolen redan har slagit fast att kampen mot penningtvätt, som hör till målet att skydda den allmänna ordningen, är ett tvingande skäl av allmänintresse som även kan motivera en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster (dom av den 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11 , EU:C:2013:270 , punkt 64 ). 69 Av det ovan anförda följer, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet kan vara motiverad såväl av det legitima målet att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism som med stöd av artikel 65.1 b FEUF, i den mån den administrativa åtgärden eftersträvar ett av de mål som avses i sistnämnda bestämmelse. 70 Det krävs emellertid också att nämnda administrativa åtgärd, i enlighet med domstolens fasta praxis, är förenlig med proportionalitetsprincipen, vilket bland annat innebär att den ska vara ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) ( C‑78/18 , EU:C:2020:476 , punkt 76 och där angiven rättspraxis). 71 Det ankommer visserligen slutligen på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna och att tolka den nationella lagstiftningen, att avgöra om dessa krav är uppfyllda i förevarande fall. EU-domstolen är emellertid, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande, likväl behörig att, mot bakgrund av handlingarna i målet vid den nationella domstolen och de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts till den, lämna användbara upplysningar, som gör det möjligt för nationella domstolen att avgöra det mål som den har att pröva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19 , EU:C:2021:803 , punkt 72 och där angiven rättspraxis). Iakttagandet av proportionalitetsprincipen 72 Vad för det första gäller frågan huruvida den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet är ägnad att säkerställa förverkligandet av de eftersträvade målen, erinras om att en nationell åtgärd enligt domstolens fasta praxis endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19 , EU:C:2021:803 , punkt 73 och där angiven rättspraxis). 73 Domstolen har dessutom preciserat att för det fall syftet med en nationell åtgärd är att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism, så ska denna åtgärd anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade förebyggande syftet när den bidrar till att minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2016, Safe Interenvios, C‑235/14 , EU:C:2016:154 , punkt 104 ). 74 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet antogs särskilt på grund av att PrivatBank hade åsidosatt vissa krav som föreskrivs i den nationella lagstiftningen i fråga om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Såsom angetts ovan i punkt 18 och såsom FKTK och den lettiska regeringen påpekade vid förhandlingen, ansågs PrivatBanks interna system för kundkännedom och övervakning av transaktioner inte kunna garantera att kreditinstitutet bedriver en effektiv riskhantering på området. I synnerhet gör omständigheten att PrivatBank inte kan få information om sina kunder det omöjligt för kreditinstitutet att känna till dessa och följaktligen att iaktta sina skyldigheter vad gäller kundkännedom. 75 Det ska härvidlag erinras om bestämmelserna i direktiv 2015/849 är av förebyggande karaktär och syftar till att enligt en riskbaserad metod inrätta ett antal förebyggande och avskräckande åtgärder för att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, för att förhindra, såsom framgår av skäl 1 i direktivet, att flöden av pengar från olaglig verksamhet kan skada den finansiella sektorns integritet, stabilitet och anseende och utgöra ett hot mot såväl unionens inre marknad som internationell utveckling (dom av den 17 november, Rodl & Partner, C‑562/20 , EU:C:2022:883 , punkt 34 och där angiven rättspraxis). 76 Bland dessa förebyggande och avskräckande åtgärder som gör det möjligt att effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism återfinns de åtgärder som avses i artiklarna 8.1, 8.3 och 11 i direktiv 2015/849, genom vilka det införs skyldigheter för ansvariga enheter i fråga om identifiering och hantering av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism som rör deras kunder och identifieringen av dessa i samband med antagandet av åtgärder för kundkännedom. 77 De ansvariga enheterna är bland annat skyldiga att tillämpa normala åtgärder för kundkännedom när de, inom ramen för sin bedömning av de risker som är förbundna med en kund, har identifierat en normal nivå av risk för penningtvätt och finansiering av terrorism (dom av den 17 november 2022, Rodl & Partner, C‑562/20 , EU:C:2022:883 , punkt 68 ). 78 Vad beträffar själva kundkännedomsåtgärderna som de ansvariga enheterna ska genomföra anges i artikel 13.1 i direktiv 2015/849 ett visst antal åtgärder. Bland dessa åtgärder ingår identifiering av kunden och kontroll av dennes identitet (led a), bedömning och i förekommande fall inhämtande av information om affärsförbindelsens syfte och avsedda natur (led c), samt fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen, inbegripet granskning av transaktioner under förbindelsens hela existens för att säkerställa att de transaktioner som genomförs stämmer överens med den kunskap som den ansvariga enheten har om kunden, dennes affärs- och riskprofil och, om det behövs, varifrån kundens ekonomiska medel kommer, varvid handlingar, uppgifter och upplysningar rörande kontrollen ska hållas aktuella (led d). 79 Det ska härvidlag påpekas att det tröskelvärde för månatliga överföringar på 15000 euro som fastställts för fysiska personer genom den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet, vilket för övrigt motsvarar det tröskelvärde för tillämpning av åtgärder för kundkännedom som föreskrivs i artikel 11 b i) i direktiv 2015/849, avser en situation där det är befogat att anse att det föreligger en risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. Likaså har det i det nationella målet inte heller ifrågasatts att det tröskelvärde för månatliga överföringar på 50000 euro för juridiska personer som fastställts genom denna administrativa åtgärd är rimligt. Detta belopp har enligt FKTK fastställts med tillämpning av nationell lagstiftning. 80 Vidare framgår det, såsom det har erinrats om i punkt 74 ovan, av handlingarna i målet att FKTK ansåg att PrivatBanks system för kundkännedom och övervakning av transaktioner inte gjorde det möjligt att säkerställa att detta kreditinstitut bedriver en effektiv riskhantering på detta område. En sådan brist i PrivatBanks riskhanteringssystem ska beaktas vid bedömningen av huruvida den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet är ägnad att säkerställa det legitima målet att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. 81 Mot bakgrund av det ovan anförda framgår det att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet, i den del den ålägger PrivatBank att avsluta sina affärsförbindelser och att inte etablera nya sådana förbindelser, såvitt de rör summor som överstiger ett visst belopp, med fysiska eller juridiska personer som inte har anknytning till Lettland, är ägnad att säkerställa att kreditinstitutet kan uppfylla sina identifieringsskyldigheter i samband med dels bedömningen av de risker som är förbundna med en kund och dels det eventuella vidtagandet av åtgärder för kundkännedom. 82 Med hänsyn till bristerna i PrivatBanks riskhanteringssystem, vilka har påpekats av den hänskjutande domstolen själv och inte har bestritts av parterna i det nationella målet, och med hänsyn till risken för att detta kreditinstitut inte kan uppfylla, bland annat, sina skyldigheter avseende kundkännedom vad gäller de kunder som inte har någon anknytning till Lettland och som genomför betydande överföringar, framstår den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet ägnad att på ett sammanhängande och systematiskt sätt minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. 83 Vad för det andra gäller frågan huruvida den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet är nödvändig, ska det erinras om att åtgärder som begränsar en grundläggande frihet endast kan motiveras om det eftersträvade målet inte kan uppnås genom mindre begränsande åtgärder (dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20 , EU:C:2022:638 , punkt 81 ). 84 I förevarande fall är det utrett att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet inför ett förbud mot att etablera affärsförbindelser med kunder som inte har någon anknytning till Lettland, och en skyldighet att avsluta befintliga affärsförbindelser med sådana kunder, när de tröskelbelopp som föreskrivs i nämnda bestämmelse har uppnåtts. 85 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida denna administrativa åtgärd kan anses nödvändig, med beaktande av bland annat den omständigheten att, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 80 i sitt förslag till avgörande, villkoret om avsaknad av anknytning till Lettland, med hänsyn till dess omfattande karaktär, även kan avse fysiska eller juridiska personer som i enlighet med direktiv 2015/849 inte utgör någon särskild risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. 86 I detta avseende kan det tas hänsyn till nämnda kreditinstituts svårigheter att erhålla upplysningar från sina kunder. Enligt vad FKTK uppgav under förhandlingen vid EU-domstolen är dessa svårigheter styrkta, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. I synnerhet ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida bristerna i åtgärderna för kundkännedom eller deras genomförande har varit sådana att de gjorde det nödvändigt att vidta en omfattande åtgärd som inför en indirekt diskriminering. 87 Det ska även beaktas att de nationella myndigheterna, enligt artikel 59.1 och 59.2 i direktiv 2015/849, vid allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av de skyldigheter som åligger den berörda ansvariga enheten, bland annat skyldigheterna avseende kundkännedom enligt artiklarna 10–24 i direktivet, får ålägga dessa enheter administrativa sanktioner och åtgärder. 88 Bland dessa sanktioner och åtgärder ingår, utöver administrativa sanktionsavgifter, enligt artikel 59.2 c i direktiv 2015/849, återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om den berörda ansvariga enheten är föremål för en auktorisation. 89 Vidare får medlemsstaterna, såsom det har erinrats om i punkt 65 ovan, enligt artikel 59.4 i direktiv 2015/849 ge behöriga myndigheter befogenhet att påföra andra typer av administrativa sanktioner än dem som anges i punkt 2 a–d i denna artikel. 90 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 85 i sitt förslag till avgörande, framstår en sådan administrativ åtgärd som den som är aktuell i det nationella målet, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, som mindre restriktiv än det återkallande eller tillfälliga indragning av auktoriseringen som avses i artikel 59.2 c i direktiv 2015/849. 91 Dessutom uppgav den lettiska regeringen under förhandlingen att PrivatBank tidigare hade ålagts skärpta krav på kundkännedom vilka var mindre ingripande i de grundläggande friheterna än de som föreskrivs i den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet, men att dessa åtgärder inte hade varit tillräckligt effektiva för att bekämpa de identifierade riskerna. 92 Av det ovan anförda följer, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet förefaller vara den minst ingripande administrativa åtgärden för att på ett effektivt sätt förebygga den risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som PrivatBank exponerats för. 93 För det tredje ska det fastställas huruvida en administrativ åtgärd som syftar till att förhindra och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, såsom den som är aktuell i det nationella målet, utgör ett alltför långtgående ingrepp i de rättigheter och intressen som skyddas i enlighet med artiklarna 56 och 63 FEUF, som det berörda kreditinstitutet och dess kunder åtnjuter. 94 Härvidlag framgår det av handlingarna i målet att den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet är avsedd att tillämpas under en begränsad tid, närmare bestämt i avvaktan på att de andra åtgärder som anges i det beslut som nämns i punkt 19 ovan genomförs och att FKTK godkänner detta genomförande. Av detta följer, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 89 i sitt förslag till avgörande, att PrivatBank själv kunde påverka upphävandet av restriktionerna. 95 Dessutom förefaller, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 90 i sitt förslag till avgörande, omfattningen av den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet inte vara oproportionerlig med hänsyn till det legitima mål som eftersträvas, nämligen att förebygga och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Eftersom denna administrativa åtgärd endast tillämpades från och med antagandet av det beslut som är aktuellt i det nationella målet, kunde PrivatBank nämligen upprätthålla de affärsförbindelser som banken hade ingått innan beslutet antogs, inbegripet med kunder utan anknytning till Lettland och vilkas månatliga överföringar var högre än de tröskelvärden som fastställts genom denna åtgärd. Vidare kunde kreditinstitutet fortsätta att etablera nya affärsförbindelser med personer som inte hade något som helst anknytning till Lettland, förutsatt att deras månatliga överföringar var lägre än dessa tröskelvärden. 96 Vidare anser FKTK att det var nödvändigt att vidta den administrativa åtgärd som är i fråga i det nationella målet på grund av PrivatBanks systematiska och upprepade överträdelser av nationella lagar och förordningar i fråga om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism. PrivatBank förefaller således självt, genom ett rättsstridigt agerande, ha bidragit till att det förelåg en risksituation på detta område som den behöriga nationella myndigheten var tvungen att reagera på. 97 Till yttermera visso innebär den fria rörligheten för kapital, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 92 i sitt förslag till avgörande, att även om kunden fritt kan välja det kreditinstitut som han eller hon avser att anförtro bland annat förvaltningen av sina bankkonton, ger denna grundläggande frihet likväl inte rätt att etablera affärsförbindelser med ett visst kreditinstitut, utan hänsyn till de faktiska omständigheterna, såsom att kreditinstitutet inte iakttar lagar och förordningar om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism. 98 Under dessa omständigheter, och med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, förefaller den administrativa åtgärd som är aktuell i det nationella målet inte utgöra ett alltför långtgående ingrepp i de rättigheter och intressen som skyddas i enlighet med artiklarna 56 och 63 FEUF, som det berörda kreditinstitutet och dess kunder åtnjuter. 99 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 56 första stycket och 63.1 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en administrativ åtgärd, genom vilken den behöriga myndigheten i en medlemsstat, för det första, förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kreditinstitutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger 15000 euro, eller med en juridisk person vars ekonomiska verksamhet inte har någon anknytning till den medlemsstaten och vars månatliga överföringar överstiger 50000 euro, och, för det andra, ålägger institutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att åtgärden har antagits. Detta gäller dock under förutsättning att denna administrativa åtgärd för det första är motiverad av målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism eller som en nödvändig åtgärd för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar om tillsyn av finansiella institut eller som en åtgärd som är motiverad av sådana hänsyn till allmän ordning som avses i artikel 65.1 b FEUF, för det andra är lämplig för att säkerställa att dessa mål uppnås, för det tredje inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem och för det fjärde inte utgör ett alltför långtgående ingrepp i de rättigheter och intressen som skyddas i enlighet med artiklarna 56 och 63 FEUF och som det berörda kreditinstitutet och dess kunder åtnjuter. Rättegångskostnader 100 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Finansiella lån och krediter samt transaktioner i löpande räkning och över inlåningskonton hos finansinstitut, särskilt kreditinstitut, utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63.1 FEUF. 2) Artiklarna 56 första stycket och 63.1 FEUF ska tolkas så, att en administrativ åtgärd varigenom den behöriga myndigheten i en medlemsstat, för det första, förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk eller juridisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kreditinstitutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger ett visst belopp och, för det andra, ålägger kreditinstitutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att denna åtgärd har antagits, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i den första av dessa bestämmelser och en restriktion för kapitalrörelser i den mening som avses i den andra av dessa bestämmelser. 3) Artiklarna 56 första stycket och 63.1 FEUF ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en administrativ åtgärd, genom vilken den behöriga myndigheten i en medlemsstat, för det första, förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kreditinstitutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger 15000 euro, eller med en juridisk person vars ekonomiska verksamhet inte har någon anknytning till den medlemsstaten och vars månatliga överföringar överstiger 50000 euro, och, för det andra, ålägger institutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att åtgärden har antagits. Detta gäller dock under förutsättning att denna administrativa åtgärd för det första är motiverad av målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism eller som en nödvändig åtgärd för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar om tillsyn av finansiella institut eller som en åtgärd som är motiverad av sådana hänsyn till allmän ordning som avses i artikel 65.1 b FEUF, för det andra är lämplig för att säkerställa att dessa mål uppnås, för det tredje inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem och för det fjärde inte utgör ett alltför långtgående ingrepp i de rättigheter och intressen som skyddas i enlighet med artiklarna 56 och 63 FEUF och som det berörda kreditinstitutet och dess kunder åtnjuter. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: lettiska.