62016CJ0541 DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen) den 12 april 2018 ( *1 ) ”Fördragsbrott – Förordning (EG) nr 1072/2009 – Artikel 2 led 6 – Artikel 8 – Cabotagetransport – Begrepp – Definition i ett dokument ’Frågor och svar’ upprättat av Europeiska kommissionen – Rättslig status – Nationella tillämpningsåtgärder som begränsar det antal lastningsställen och lossningsställen som kan ingå i en och samma cabotagetransport – Utrymme för skönsmässig bedömning – Restriktion – Proportionalitet” I mål C‑541/16, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 25 oktober 2016, Europeiska kommissionen , företrädd av Berry, Fowler och Guerrero, samtliga i egenskap av ombud, sökande, mot Konungariket Danmark , inledningsvis företrätt av Hamilton, därefter av French och M. Patrick, samtliga i egenskap av ombud, svarande, meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Graham Vilaça samt domarna Bishop, Andrews, M. Arroyo och Oneal (referent), generaladvokat: E. Tanchev, justitiesekreterare: handläggaren Russell, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 oktober 2017, och efter att den 23 november 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 led 6 och artikel 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg ( EUT L 300, 2009, s. 72 ). Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Förordning nr 1072/2009 2 Förordning nr 1072/2009 syftar till att införa en gemensam transportpolitik, bland annat genom att fastställa gemensamma regler för tillträde till marknaden för internationella godstransporter på väg inom Europeiska unionen och villkor för hur transportföretag får tillhandahålla transporttjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. I denna förordning fastställs principen att det för internationella transporter krävs innehav av ett gemenskapstillstånd. Ett sådant tillstånd kan utfärdas till varje transportföretag som bedriver godstransport på väg i yrkesmässig trafik. 3 I skälen 4–6, 13 och 15 i förordning nr 1072/2009 anges följande: ”(4) Fastställandet av en gemensam transportpolitik innebär att de som tillhandahåller transporttjänster befrias från alla begränsningar på grund av nationalitet eller på grund av att de är etablerade i en annan medlemsstat än den i vilken tjänsterna är avsedda att tillhandahållas. (5) För att detta ska uppnås på ett smidigt och flexibelt sätt bör övergångsbestämmelser införas om cabotagetransporter så länge som harmoniseringen av marknaden för godstransporter på väg ännu inte genomförts fullt ut. (6) Det gradvisa fullbordandet av EU:s inre marknad bör leda till att begränsningarna för tillträdet till medlemsstaternas nationella marknader upphävs. I samband härmed bör man dock ta hänsyn till kontrollernas effektivitet och utvecklingen av anställningsförhållandena inom yrket, harmoniseringen av regler inom, bland annat, områdena genomförande och vägavgifter samt social- och säkerhetslagstiftning. Kommissionen bör noggrant övervaka marknadssituationen liksom ovannämnda harmonisering och, om så är lämpligt, föreslå ett ytterligare öppnande av de inhemska vägtransportmarknaderna, inklusive cabotagetransporter. … (13) Transportföretag som innehar det gemenskapstillstånd som föreskrivs i denna förordning och transportföretag som har tillstånd att utföra vissa typer av internationella vägtransporter, bör tillåtas att utföra tillfälliga inrikes transporttjänster i en medlemsstat i enlighet med denna förordning, utan att ha säte i eller på annat sätt vara etablerade i den staten. … … (15) Utan att det påverkar fördragets bestämmelser om etableringsrätten innebär cabotagetransporter att transportföretag tillhandahåller tjänster i en medlemsstat där de inte är etablerade och dessa bör inte förbjudas så länge de inte genomförs på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet i den medlemsstaten. För att bidra till efterlevnaden av detta krav bör cabotagetransporternas frekvens och den period under vilken de kan utföras tydligare fastställas. Tidigare har sådana transporter varit tillåtna om det har rört sig om inrikestransporter av tillfällig karaktär. I praktiken har det varit svårt att avgöra vilka transporter som är tillåtna. Det behövs därför tydliga och genomförbara regler.” 4 I artikel 2 i förordning nr 1072/2009, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande: ”I denna förordning avses med … 6. cabotagetransport : yrkesmässiga, tillfälliga inrikestransporter i en värdmedlemsstat i enlighet med denna förordning, …” 5 Kapitel III i förordning nr 1072/2009 har rubriken ”Cabotagetransport”. Artikel 8.1 och 8.2 i detta kapitel har följande lydelse: ”1. Varje transportföretag som bedriver yrkesmässiga godstransporter på väg och som innehar ett gemenskapstillstånd och vars förare, om han är medborgare i tredjeland, innehar ett förartillstånd, ska ha rätt, enligt de villkor som fastställs i detta kapitel, att utföra cabotagetransporter. 2. Ett transportföretag som avses i punkt 1 och som utfört en internationell godstransport på väg från en medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat ska, så snart godset levererats, ha rätt att med samma fordon, eller om det är fråga om fordonståg, med dess motorfordon, utföra upp till tre cabotagetransporter. Den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genomförs innan fordonet lämnar värdmedlemsstaten ska äga rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum. Inom den tidsgräns som anges i första stycket får transportföretagen utföra några av eller alla de cabotagetransporter som tillåts enligt det stycket i vilken medlemsstat som helst under förutsättning att dessa begränsas till en cabotagetransport per medlemsstat inom tre dagar efter den olastade inresan till den medlemsstatens territorium.” Dansk rätt 6 Punkt 3 i de riktlinjer om cabotagetransporter som gäller från och med den 14 maj 2010, En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (riktlinjer av den 14 maj 2010 angående reglerna om cabotagetransporter i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg, nedan kallade riktlinjerna om cabotagetransporter), som Trafikstyrelsen publicerade på sin webbplats den 21 maj 2010, har följande lydelse: ”En cabotagetransport definieras som en inrikes transport av gods från lastning av godset till lossning därav hos den mottagare som angetts i fraktsedeln. En cabotagetransport kan innefatta antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen.” Det administrativa förfarandet 7 Den 2 oktober 2013 anmodade kommissionen Konungariket Danmark att, inom ramen för ett EU Pilot-förfarande (nr 5703/13), inkomma med kompletterande uppgifter, i syfte att kunna bedöma om den danska lagstiftningen om cabotagetransporter var förenlig med förordning nr 1072/2009. Kommissionen framställde tre anmärkningar som avsåg skyldigheten att lägga fram de relevanta handlingarna i anslutning till själva kontrollen av att cabotagereglerna följs, nivån på de böter som ålades transportföretagen vid överträdelse av dessa regler och den begränsning som gjorts av möjligheten att utföra en cabotagetransport bestående i flera lastningsställen och flera lossningsställen. 8 Konungariket Danmark besvarade denna anmodan genom skrivelser av den 18 november och den 12 december 2013. 9 Kommissionen ansåg inte att dessa svar var tillfredsställande, utan sände den 11 juli 2014 en formell underrättelse till denna medlemsstat, vari den upprepade de tre anmärkningar som avses i punkt 7 i denna dom. 10 Konungariket Danmark bestred dessa anmärkningar i skrivelse av den 9 september 2014. 11 Den 25 september 2015 tillställde kommissionen Konungariket Danmark ett motiverat yttrande, i vilket den angav att den godtog de förklaringar de danska myndigheterna hade lämnat och den ändring som hade gjorts av den danska lagstiftningen med avseende på den anmärkning som avsåg skyldigheten att lägga fram de relevanta handlingarna vid själva kontrolltillfället. Det motiverade yttrandet avsåg således endast de två andra anmärkningarna. 12 Konungariket Danmark besvarade detta motiverade yttrande genom skrivelse av den 25 november 2015, i vilken medlemsstaten lämnade ytterligare förklaringar. 13 Kommissionen godtog förklaringarna med avseende på den anmärkning som avsåg nivån på de böter som ålades transportföretag vid överträdelse av cabotagereglerna. Kommissionen beslutade därefter att väcka förevarande talan, men begränsade dess omfattning till den anmärkning som avsåg begränsningen av det antal lastningsställen och lossningsställen som kunde ingå i en cabotagetransport. Prövning av talan Brooks argument 14 Kommissionen har till stöd för sin talan gjort gällande att begreppet ”cabotagetransport”, i den mening som avses i artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009 ska tolkas så, att en och samma cabotagetransport kan omfatta flera lastningsställen, flera lossningsställen eller till och med flera lastningsställen och flera lossningsställen. 15 Kommissionen har anfört att företrädarna för medlemsstaterna, vid mötet för kommittén för vägfrågor den 25 oktober 2010, kom överens om denna tolkning, vilken offentliggjorts på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat (GD) Transport och rörlighet, i form av ett dokument ”Frågor och svar” och som således gäller för alla medlemsstaterna. 16 Kommissionen anser att de riktlinjer om cabotagetransporter som antagits av Konungariket Danmark strider mot denna tolkning och mot ändamålet med förordning nr 1072/2009, i den mån det i riktlinjerna föreskrivs att en cabotagetransport kan omfatta antingen flera lastningsställen eller flera lossningsställen. 17 Kommissionen har slutligen, i sin replik, bestritt Konungariket Danmarks argument, att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när de antar nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att klargöra definitionen av begreppet ”cabotagetransport” i den mening som avses i förordning nr 1072/2009. Enligt denna institution finns det inte något sådant utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom detta begrepp har harmoniserats genom artikel 2 led 6 och artikel 8 i denna förordning och den anser, under alla omständigheter, att riktlinjerna om cabotagtransporter strider mot proportionalitetsprincipen. 18 Konungariket Danmark har bestritt den tolkning av begreppet ”cabotagetransport” som kommissionen har förordat. Konungariket Danmark har anfört att det i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 endast föreskrivs att man med samma fordon kan utföra upp till tre cabotagetransporter, utan att det preciseras hur många lastningsställen och lossningsställen en och samma cabotagetransport kan bestå i. Denna förordning är således otydlig med avseende på definitionen av detta begrepp. 19 Denna brist på tydlighet stöds av det förhållandet att bestämmelserna om cabotagetransporter i förordning nr 1072/2009 tolkas och tillämpas på olika sätt i medlemsstaterna, vilket särskilt framgår av sidorna 18 och 19 i kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om läget för vägtransportmarknaden i Europeiska unionen (COM(2014) 222 final). Dessutom har kommissionen själv medgett att definitionen av begreppet cabotagetransport i förordning nr 1072/2009 är problematisk och att den avser att se över förordningen för att åtgärda detta. 20 Konungariket Danmark har, med avseende på argumentet att tolkningen av begreppet cabotagetransport klargjorts vid ett möte med kommittén för vägfrågor och att den nya definition som fastställdes av medlemsstaternas företrädare vid detta tillfälle framgår av ett dokument ”Frågor och svar” som är bindande för medlemsstaterna, gjort gällande att detta dokument inte har någon rättslig status och att den definition det innehåller inte grundar sig på en överenskommelse mellan medlemsstaterna. 21 Konungariket Danmark har anfört att domstolen, i punkt 48 i domen av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter ( C‑316/10 , EU:C:2011:863 ), fann att medlemsstaterna, när en förordning är oklar, har ett utrymme för skönsmässig bedömning när de vidtar åtgärder på nationell nivå för att åtgärda detta problem, under förutsättning att sådana åtgärder är proportionerliga och förenliga med de mål som eftersträvas med den aktuella förordningen. 22 Denna medlemsstat har preciserat att målet med förordning nr 1072/2009 i enlighet med artikel 2 led 6 och artikel 8.2 i förordningen, tolkade mot bakgrund av skäl 15 i förordningen, är att begränsa sådana nationella godstransporter på väg i värdmedlemsstaten som utförs av ett utlandsetablerat transportföretag, genom att förbjuda bland annat cabotagetransporter som genomförs på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet i den medlemsstaten. 23 Om antalet lastningsställen och lossningsställen inte begränsas kan ett utlandsetablerat transportföretag utföra ett stort antal transporter i värdmedlemsstaten och betrakta dem som en enda cabotagetransport, så att den begränsning till tre cabotagetransporter som föreskrivs i förordning nr 1072/2009 kringgås. 24 Konungariket Danmark har gjort gällande att riktlinjerna om cabotagetransporter är förenliga med de mål som eftersträvas med förordning nr 1072/2009, eftersom de säkerställer att cabotagetransporterna är av tillfällig art och bidrar till att förbättra belastningsfaktorn för tunga fordon och förhindra tomma transporter, vilket bidrar till effektivare transporter. Dessa åtgärder bidrar även till att förbättra rättssäkerheten och säkerställa en effektiv kontroll av att förordningen följs. Domstolens bedömning 25 Domstolen erinrar inledningsvis om att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt domstolens fasta rättspraxis åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion (dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Belgien, C‑287/03 , EU:C:2005:282 , punkt 27 och där angiven rättspraxis, och dom av den 19 maj 2011, kommissionen/Malta, C‑376/09 , EU:C:2011:320 , punkt 32 och där angiven rättspraxis). 26 I förevarande fall har kommissionen gjort gällande att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009, genom att anta nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att klargöra tolkningen av begreppet ”cabotagetransport” i den mening som avses i förordningen, trots att denna medlemsstat inte var behörig att göra detta. Under alla omständigheter är det, enligt kommissionen, inte förenligt med det mål som eftersträvas med förordning nr 1072/2009 att vidta sådana åtgärder. 27 Domstolen påpekar i detta hänseende att bestämmelserna i en förordning, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar några tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar sådana föreskrifter för att nämnda bestämmelser ska kunna genomföras (dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10 , EU:C:2011:863 , punkterna 39 och 40 , och dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16 , EU:C:2017:244 , punkt 17 och där angiven rättspraxis). 28 Det har dessutom slagits fast att medlemsstaterna får anta tillämpningsföreskrifter till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10 , EU:C:2011:863 , punkt 41 , och dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16 , EU:C:2017:244 , punkt 18 och där angiven rättspraxis). 29 Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens mål – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16 , EU:C:2017:244 , punkt 19 och där angiven rättspraxis). 30 Det ska i detta hänseende påpekas att de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1072/2009, nämligen artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordningen, inte uttryckligen ger medlemsstaterna befogenhet att anta nationella tillämpningsföreskrifter med avseende på cabotagetransport. 31 Såsom framgår av punkt 28 i denna dom och såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande får medlemsstaterna emellertid anta nationella föreskrifter för att tillämpa en förordning även när de inte uttryckligen har bemyndigats att göra detta enligt förordningen. 32 Domstolen har redan, i punkterna 48–50 i domen av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter ( C‑316/10 , EU:C:2011:863 ), med avseende på rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 ( EUT L 3, 2005, s. 1 ), slagit fast att medlemsstaterna borde tillerkännas ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gällde att anta nationella bestämmelser genom vilka det fastställdes sifferuppgifter om den invändiga höjden i de bås som var avsedda för transport av svin på landsväg, även om förordningen inte innehöll något uttryckligt bemyndigande för medlemsstaterna att anta dessa föreskrifter, eftersom denna förordning inte innehöll några uppgifter om den exakta höjden för dessa bås. 33 Domstolen har även, i punkterna 36 och 40–43 i domen av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl. ( C‑367/09 , EU:C:2010:648 ), slagit fast att medlemsstaterna, även om rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ( EGT L 312, 1995, s. 1 ) inte uttryckligen tillät dem att göra detta, hade rätt att anta nationella tillämpningsföreskrifter, i vilka det föreskrevs vilka sanktioner som kunde åläggas vid en överträdelse av unionsrätten som skadar EU:s budget, eftersom de relevanta bestämmelserna i nämnda förordning endast innehöll generella bestämmelser och inte specificerade i vilka situationer varje sanktion kunde tillämpas och på vilka personer de kunde tillämpas. 34 Det ska följaktligen, på liknande sätt, prövas huruvida begreppet ”cabotagetransport”, såsom det definierats i förordning nr 1072/2009, såsom Konungariket Danmark har gjort gällande, är oklart, bland annat när det gäller frågan om en cabotagetransport kan omfatta flera lastningsställen och flera lossningsställen, för att kunna avgöra om det fanns fog för att anta nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att klargöra begreppets innebörd. 35 Det ska, i detta hänseende, för det första, påpekas att begreppet cabotagetransport i artikel 2 led 6 i förordning nr 1072/2009 definieras som ”yrkesmässiga, tillfälliga inrikestransporter i en värdmedlemsstat”, dock utan att det på något sätt specificeras hur många lastningsställen eller lossningsställen en sådan transport kan inbegripa. 36 I artikel 8.2 i förordningen föreskrivs att ett utlandsetablerat transportföretag som utfört en internationell godstransport på väg från en medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat, så snart godset levererats, ska ha rätt att utföra upp till tre cabotagetransporter. I bestämmelsen preciseras det att den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genomförs innan fordonet lämnar värdmedlemsstaten ska äga rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum. 37 Det följer av uttrycket ”den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport” i denna artikel att en cabotagetransport kan omfatta flera lossningsställen, men det anges inte i bestämmelsen om en cabotagetransport även kan omfatta flera lastningsställen. 38 Det ska följaktligen konstateras att det inte med hjälp av ordalydelsen av artikel 2 led 6 respektive artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 går att besvara frågan huruvida begreppet ”cabotagetransport” enligt denna förordning ska förstås på så sätt, att en cabotagetransport kan omfatta flera lastningsställen och flera lossningsställen. 39 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande är emellertid det förhållandet att en bestämmelse är uttryckt i generella eller oprecisa ordalag ett tecken på att det krävs inhemska tillämpningsföreskrifter. 40 Eftersom målet med förordning nr 1072/2009, enligt skäl 26 i förordningen, är att säkerställa ett sammanhängande ramverk för internationella godstransporter på väg inom hela unionen, utgör denna förordning dessutom inte något hinder för att en medlemsstat antar vissa föreskrifter för att tillämpa förordningen. Vad gäller cabotagetransporter anges i skäl 5 i förordningen att övergångsbestämmelser bör införas för dessa transporter så länge som harmoniseringen av marknaden för godstransporter på väg ännu inte har genomförts fullt ut. 41 Det ska, för det andra, påpekas att det, för att kunna avgöra när den gräns om tre transporter som föreskrivs i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 kan anses ha uppnåtts, är nödvändigt att bestämma huruvida en transport som innefattar flera lastningsställen och flera lossningsställen räknas som en enda cabotagetransport eller som flera cabotagetransporter. 42 Det är, för det tredje, ostridigt att begreppet cabotagetransport i den mening som avses i förordning nr 1072/2009 tolkas på olika sätt i medlemsstaterna. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande anser Konungariket Danmark och, fram till nyligen, Republiken Finland, att en cabotagetransport inte kan inbegripa flera lastningsställen och flera lossningsställen. Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Polen tillåter flera lastningsställen och flera lossningsställen när det föreligger ett enda fraktavtal eller när godset har samma avsändare eller samma mottagare. Konungariket Nederländerna och Konungariket Sverige anser att en cabotagetransport alltid kan ha flera lastningsställen och flera lossningsställen. Dessa olika tolkningar visar att begreppet cabotagetransport i förordning nr 1072/2009 är oklart och otydligt. 43 Det ska, för det fjärde, påpekas att kommissionen själv, såväl i punkt 19 i sin rapport COM(2014) 222 final som i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen, har medgett att det finns ett behov av att klargöra begreppet ”cabotagetransport” i förordning nr 1072/2009. 44 Det ska således konstateras att även om det i artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009 inte uttryckligen föreskrivs att nationella tillämpningsföreskrifter ska antas, så är dessa bestämmelser oklara med avseende på begreppet cabotagetransport, vilket innebär att medlemsstaterna bör tillerkännas ett utrymme för skönsmässig bedömning för att anta sådana föreskrifter. 45 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 57 och 58 i sitt förslag till avgörande, påverkas ett sådant konstaterande inte av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EG) nr 1071/2009 och förordning (EG) nr 1072/2009 i syfte att anpassa dem till utvecklingar inom sektorn (COM(2017) 281 final), vilket bland annat syftar till att ändra förordning nr 1072/2009 när det gäller definitionen av cabotagetransport i artikel 2 led 6 i den förordningen. Eftersom detta förslag fortfarande är föremål för diskussion saknar det relevans i förevarande mål. 46 Kommissionens argument, att tolkningen av begreppet cabotagetransport klargjordes i ett dokument ”Frågor och svar” som antogs efter mötet i kommittén för vägtransporter den 25 oktober 2010, kan inte heller godtas. 47 Även om detta dokument, såsom kommissionen har gjort gällande, offentliggjordes på webbplatsen för denna institutions GD ”Transport och rörlighet”, har det inte offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning . Dessutom, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 82–84 i sitt förslag till avgörande, anges det i artikel 2.2 i arbetsordningen för kommittén för vägtransporter att den dagordning som upprättas inför varje möte ska göra åtskillnad mellan å ena sidan föreslagna åtgärder som kommittén ombeds att yttra sig om i enlighet med det föreskrivande förfarandet med kontroll och å andra sidan övriga ärenden som föreläggs kommittén för kännedom eller endast för utbyte av åsikter. Det framgår av de handlingar som ingetts till domstolen att tolkningen av begreppet ”cabotagetransport”, såsom det redovisats i detta dokument, faktiskt fanns på dagordningen för mötet i kommittén för vägtransporter den 25 oktober 2010, men denna fråga blev inte föremål för omröstning. Denna tolkning kan således inte anses följa av en överenskommelse mellan företrädarna för medlemsstaterna. Under alla omständigheter har kommissionen själv, i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen, medgett att detta dokument inte är rättsligt bindande. 48 Under dessa förhållanden kan Konungariket Danmark inte klandras för att det antagit nationella föreskrifter för tillämpningen av förordning nr 1072/2009, särskilt av artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordningen, i syfte att klargöra innebörden av begreppet ”cabotagetransport”, i den mening som avses i nämnda förordning, för att underlätta dess tillämpning inom den medlemsstatens territorium. 49 Det ska emellertid prövas huruvida de nationella tillämpningsföreskrifter som antagits av Konungariket Danmark, det vill säga riktlinjerna om cabotagetransporter, är förenliga med proportionalitetsprincipen. 50 Det följer av proportionalitetsprincipen, som bland annat ska iakttas av medlemsstaternas lagstiftare och myndigheter vid tillämpningen av unionsrätten, att de åtgärder som föreskrivs i en bestämmelse ska vara ägnade att uppnå det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10 , EU:C:2011:863 , punkt 52 ). 51 När det, för det första, gäller huruvida riktlinjerna om cabotagetransporter är ägnade att uppnå det mål som eftersträvas med förordning nr 1072/2009 med avseende på denna typ av transport, har Konungariket Danmark gjort gällande att dessa föreskrifter, i och med att de förbjuder utlandsetablerade transportföretag att utföra cabotagetransporter med flera lastningsställen och flera lossningsställen, bland annat syftar till att säkerställa att cabotagetransporter inte genomförs på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet. 52 Det ska i detta hänseende påpekas att eftersom förordning nr 1072/2009, enligt dess skäl 5, syftar till att införa övergångsbestämmelser om cabotagetransporter, är medlemsstaterna inte skyldiga att helt öppna sina nationella marknader för utlandsetablerade transportföretag. Det är därför som cabotagetransporter enligt artikel 8.2 i förordningen endast är tillåtna efter en internationell transport och begränsas till tre transporter inom sju dagar från den sista lossningen inom ramen för den internationella transporten. Dessutom betonas cabotagetransporternas tillfälliga karaktär i skälen 13 och 15 i förordning nr 1072/2009 och det anges bland annat att cabotagetransporter inte får genomföras på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet i värdmedlemsstaten. 53 Att tillåta utlandsetablerade transportföretag att utföra cabotagetransporter med ett obegränsat antal lastningsställen och ett obegränsat antal lossningsställen kan, såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 66 och 68 i sitt förslag till avgörande, medföra att den gräns om tre transporter som föreskrivs i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 blir verkningslös, och således strida mot cabotagetransporternas tillfälliga karaktär och det mål som eftersträvas med förordningen med avseende på denna typ av transporter. I ett sådant fall skulle cabotagetransporternas tillfälliga karaktär nämligen endast säkerställas genom begränsningen till sju dagar i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009. 54 Det förbud som föreskrivs i riktlinjerna om cabotagetransporter är följaktligen avsett att säkerställa att den gräns om tre transporter som föreskrivs i artikel 8.2 i förordningen iakttas. 55 Dessa åtgärder är därför ägnade att nå det mål som eftersträvas med förordning nr 1072/2009 såvitt avser cabotagetransporter. 56 Det ska, för det andra, prövas huruvida riktlinjerna om cabotagetransporter går utöver vad som är nödvändigt för att nå detta mål. 57 Konungariket Danmark har gjort gällande att den begränsning av det antal lastningsställen och lossningsställen som en cabotagetransport kan inbegripa som föreskrivs i riktlinjerna om cabotagetransporter är nödvändig för att säkerställa att cabotagetransporten är av tillfällig karaktär. Dessutom är den inte alltför restriktiv, eftersom dessa riktlinjer inte går så långt som till att föreskriva att en cabotagetransport kan omfatta endast ett lastningsställe och ett lossningsställe. 58 Det ska i detta hänseende påpekas att det i riktlinjerna om cabotagetransporter anges att en cabotagetransport kan bestå antingen av flera lastningsställen eller av flera lossningsställen. Dessa åtgärder begränsar således inte antalet avsändare eller uppdragsgivare för en och samma cabotagetransport och tillåter underförstått att en cabotagetransport kan omfatta flera lastningsställen och ett lossningsställe eller flera lossningsställen och ett lastningsställe. 59 Enligt riktlinjerna om cabotagetransporter är det således endast transporter som består av flera lastningsställen och flera lossningsställen som är förbjudna. 60 Dessa åtgärder går följaktligen inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med förordning nr 1072/2009. 61 Av detta följer att riktlinjerna om cabotagetransporter är förenliga med proportionalitetsprincipen. 62 Under dessa omständigheter finner domstolen att kommissionen inte har kunnat visa att Konungariket Danmark, genom att anta nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att förtydliga begreppet cabotagetransporter enligt förordning nr 1072/2009, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordningen. 63 Kommissionens talan ska därför ogillas. Rättegångskostnader 64 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Danmark har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Konungariket Danmarks yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: danska.