Mål C‑199/04 Europeiska gemenskapernas kommission mot Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland ”Fördragsbrott – Direktiven 85/337/EEG och 97/11/EG – Bedömning av inverkan på miljön av vissa projekt – Väsentlig ändring i hur byggnader eller mark används – Avvisning av talan” Sammanfattning av domen Talan om fördragsbrott – Föremål för talan – Fastställande under det administrativa förfarandet (Artikel 226 EG) Det motiverade yttrandet och den talan som avses i artikel 226 EG skall innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av gemenskapsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt skall kunna göra sina invändningar gällande och för att domstolen skall kunna kontrollera om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger. En talan om fördragsbrott som bygger på ett motstridigt resonemang och som därför inte uppfyller kraven på konsekvens och precision skall avvisas. (se punkterna 21, 25 och 26) DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen) den 1 februari 2007 ( * ) ”Fördragsbrott – Direktiven 85/337/EEG och 97/11/EG – Bedömning av inverkan på miljön av vissa projekt – Väsentlig ändring i hur byggnader eller mark används – Avvisning av talan” I mål C-199/04, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 4 maj 2004, Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Brown och Mitchell, båda i egenskap av ombud, biträdda av Castillo, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av M. Salas, därefter av E. O’Neill, båda i egenskap av ombud, biträdda av D. Elvin och Jones, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg, svarande, meddelar DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna Cook, R. Silva de Meyer, Harris (referent) och Williams, generaladvokat: Soto, justitiesekreterare: Griffin, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 februari 2006, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2–6, 8 och 9 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5) (nedan kallat direktiv 85/337), genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att till fullo införliva direktivet. Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 2 I artikel 2.1 i direktiv 85/337 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.” 3 I artikel 3 i nämnda direktiv föreskrivs följande: ”Miljökonsekvensbedömningen skall i varje enskilt fall och i enlighet med artiklarna 4–11 på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande – människor, fauna och flora, – mark, vatten, luft, klimat och landskap, – materiella tillgångar och kulturarv, – samspelet mellan faktorerna i första, andra och tredje strecksatserna.” 4 I artikel 4.2 i samma direktiv föreskrivs följande: ”Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma genom a) granskning från fall till fall, eller b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten, om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa förfarandena i både a och b.” 5 Punkt 5 b i bilaga II till nämnda direktiv, som har överskriften ”projekt som faller under artikel 4.2”, rör cementfabriker. Den nationella lagstiftningen 6 I Förenade kungariket är ansvaret för miljöskydd i förfaranden rörande tillstånd att använda brännbart avfall uppdelat mellan planmyndigheterna och miljömyndigheterna. 7 De förstnämnda myndigheterna, i första hand de lokala stadsplaneringskontoren, är behöriga att behandla ansökningar om bygglov. Om det lokala stadsplaneringskontoret avslår en sådan ansökan eller underlåter att besvara den, kan den sökande begära omprövning av avslagsbeslutet eller underlåtenheten att svara inför Secretary of State. Den sistnämnda kan också överta ett ärende från ett lokalt stadsplaneringskontor och själv besluta i bygglovsfrågan. I Wales utövas Secretary of States behörighet i fråga om stadsplanering av National Assembly for Wales. 8 Enligt artikel 57 i 1990 års lag om fysisk planering (Town and Country Planning Act 1990) (nedan kallad TCPA) krävs bygglov för alla former av ”anläggningar”. I artikel 55 i samma lag definieras anläggning som ”utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten, gruvdrift eller annan drift, på, över eller under marken, eller genomförande av en väsentlig ändring i användningen av byggnader eller mark”. 9 När planmyndigheterna mottar en ansökan om bygglov tar de också ställning till om det är nödvändigt att göra en sådan bedömning av inverkan på miljön som föreskrivs i direktiv 85/337. 10 Genom 1988 års förordning om fysisk planering (bedömning av inverkan på miljön) (Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988) införlivades den ursprungliga versionen av direktiv 85/337 med den nationella rättsordningen. Bland annat integrerades de nya förfarandereglerna med det redan existerande planeringssystemet. 11 Direktiv 97/11 införlivades med den nationella rättsordningen genom 1990 års förordning om fysisk planering (bedömning av inverkan på miljön) (England och Wales) (Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999). 12 Inom ramen för det integrerade systemet för förebyggande och minskning av föroreningar (integrated pollution control), vilket infördes genom del I i 1999 års lag om miljöskydd (Environmental Protection Act 1990), skall Ruiz, vars uppgifter senare övertogs av Environment Agency undersöka om en process kan ha skadlig inverkan på miljön. Enligt artikel 6 i nämnda lag får en ”reglerad process”, det vill säga en process som kan medföra föroreningar och som regleras av Secretary of State, inte bedrivas i England och Wales utan tillstånd från Environment Agency. 13 Under februari månad år 1997 publicerade miljöministeriet den förklarande anmärkningen nr 23 (Planning Policy Guidance Note 23) om stadsplaneringspolitik och bekämpande av föroreningar. I denna anmärkning förklaras bland annat förhållandet mellan de uppgifter som åligger planmyndigheterna och de uppgifter som åligger organisationer som bekämpar föroreningar. Uppgifterna skiljer sig åt i rättsligt hänseende. Det administrativa förfarandet 14 Under åren 1997 och 1998 mottog kommissionen två klagomål rörande ett tillstånd som hade lämnats till en cementfabrik som drivs av företaget Castle Cement i Clitheroe i Lancashire. Tillståndet gällde användningen av en blandning av flytande industriavfall med namnet Gardner. Nämnda avfall ersatte en del av bolagets traditionella bränsle. I klagomålen angavs att de behöriga nationella myndigheterna hade utfärdat tillståndet utan att först kontrollera huruvida en bedömning av det aktuella projektets inverkan på miljön skulle göras. 15 Under år 1999 mottog kommissionen också ett klagomål rörande en cementfabrik i Padeswood i Flintshire, vilken drivs av samma företag. I detta fall hade National Assembly for Wales gett företaget tillstånd att bygga en extra ugn och att ersätta det traditionella bränslet med Gardner, hela däck och en blandning av pappers- och plastavfall kallad Francis, innan Environment Agency hade behandlat ansökan om tillstånd, trots att en bedömning av åtgärdernas inverkan på miljön hade gjorts. 16 Klagomålen rörande cementfabriken i Clitheroe gav upphov till två fall av brevväxling mellan kommissionen och Förenade kungarikets regering. Brevväxlingen ägde rum mellan den 11 juli 1997 och den 30 mars 1999. Även klagomålet rörande cementfabriken i Padeswood gav upphov till brevväxling. Kommissionen bad nämnda regering om närmare upplysningar den 19 april 1999. Regeringen besvarade begäran den 18 juni 1999. 17 På grundval av dessa uppgifter konstaterade kommissionen att de behöriga nationella myndigheternas tillämpning av kriteriet ”väsentlig ändring i användningen av en anläggning eller mark” i TCPA resulterade i att de förfaranden som föreskrivs i direktiv 85/337 inte kom att tillämpas på vissa projekt. Bland dessa projekt ingår bland annat byte av det bränsle som används i en cementfabrik. Kommissionen konstaterade också att Förenade kungariket inte hade koordinerat reglerna för stadsplanering respektive bekämpande av föroreningar i tillräcklig utsträckning för att säkerställa att de skyldigheter och de målsättningar som fastställts i detta direktiv iakttas. Av denna anledning riktade kommissionen den 7 maj 2001 en formell underrättelse till nämnda medlemsstat. 18 De brittiska myndigheternas svar på underrättelsen övertygade kommissionen om att direktiv 85/337 inte hade genomförts eller konkret tillämpades på ett korrekt sätt. Kommissionen riktade därför ett motiverat yttrande till medlemsstaten den 18 juli 2002, i vilket medlemsstaten uppmanades att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter de skyldigheter som följer av direktivet inom två månader från det att yttrandet mottogs. 19 Kommissionen var inte nöjd med Förenade kungarikets regerings svar på yttrandet och beslutade därför att väcka förevarande talan. Huruvida talan kan tas upp till sakprövning 20 Inledningsvis skall det understrykas att domstolen ex officio kan pröva huruvida de villkor som anges i artikel 226 EG för att väcka talan om fördragsbrott är uppfyllda (se bland annat dom av den 31 mars 1992 i mål C-362/90, kommissionen mot Italien, REG 1992, s. I-2353, punkt 8, och av den 27 oktober 2005 i mål C-525/03, kommissionen mot Italien, REG 2005, s. I‑9405, punkt 8). 21 I samband med detta förfarande skall således det motiverade yttrandet och talan innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av gemenskapsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt skall kunna göra sina invändningar gällande och för att domstolen skall kunna kontrollera om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2006 i mål C-98/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2006, s. 1-4003, punkt 18). 22 I förevarande fall har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Förenade kungariket inte har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att till fullo införliva artiklarna 2–6, 8 och 9 i direktiv 85/337. 23 Kommissionen har gjort gällande två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden rör artiklarna 55 och 57 i TCPA, med stöd av vilka planmyndigheterna kan tillämpa det nationella kriteriet ”väsentlig ändring i användningen av en anläggning eller mark” i samband med en ansökan om bygglov. Detta medför att vissa projekt hamnar utanför tillämpningsområdet för direktiv 85/337. Den andra grunden rör det faktum att Förenade kungarikets regering i samband med införlivandet av detta direktiv med den nationella rätten inte koordinerade reglerna för stadsplanering och för bekämpande av föroreningar i tillräcklig utsträckning för att säkerställa att samtliga skyldigheter som anges i artiklarna 3 och 8 i direktivet iakttas. 24 Domstolen konstaterar emellertid att kommissionen i ansökan uttryckligen angav att Förenade kungariket, genom 1988 års förordning om fysisk planering (bedömning av inverkan på miljön) och, vad avser England och Wales, genom motsvarande förordning från år 1999, hade antagit den lagstiftning som krävdes för att införliva direktiv 85/337 med den interna rätten. 25 Eftersom förevarande talan om fördragsbrott bygger på ett motstridigt resonemang uppfyller den inte de krav på konsekvens och precision som domstolen erinrat om i punkt 21 ovan. 26 Talan skall därför avvisas. Rättegångskostnader 27 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förenade kungariket har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionens talan har avvisats, skall Förenade kungarikets yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande: 1) Talan avvisas. 2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: engelska.