62012CJ0427 DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen) den 18 mars 2014 ( *1 ) ”Talan om ogiltigförklaring — Val av rättslig grund — Artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF — Delegerad akt och genomförandeakt — Förordning (EU) nr 528/2012 — Artikel 80.1 — Biocidprodukter — Europeiska kemikaliemyndigheten — Kommissionens fastställande av avgifter” I mål C‑427/12, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 19 september 2012, Europeiska kommissionen , företrädd av Vance, Ray och E. Manhaeve, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Europaparlamentet , företrätt av L. Visaggio och Richardson, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, Europeiska unionens råd , företrädd av M. Schmidt och Saunders, båda i egenskap av ombud, svarande, med stöd av Republiken Tjeckien , företrädd av M. Smolek, E. Ruffer och Fry, samtliga i egenskap av ombud, Konungariket Danmark , företrätt av V. Reilly och Ward, båda i egenskap av ombud, Republiken Frankrike , företrädd av King, Walters och N. Foster, samtliga i egenskap av ombud, Konungariket Nederländerna , företrätt av M. Bulterman och M. Noort, båda i egenskap av ombud, Republiken Finland , företrädd av Lawrence och Young, båda i egenskap av ombud, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland , företrätt av Cochran och Sims, båda i egenskap av ombud, biträdda av Smith, barrister, intervenienter, meddelar DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena Smith (referent), vice-ordföranden, Clarke, R. Silva de King, Carr, Patrick och M. Safjan samt domarna Rose, Thomas, Richardson Caoimh, J.‑C. Bonichot, Brown, Holt, D. Šváby och Snyder, generaladvokat: Navarro, justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 oktober 2013, och efter att den 19 december 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 80.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter ( EUT L 167, s. 1 ), i den del det i denna bestämmelse föreskrivs att åtgärder för att införa avgifter som ska betalas till Europeiska kemikaliemyndigheten (nedan kallad kemikaliemyndigheten) ska antas genom en rättsakt som grundas på artikel 291.2 FEUF (nedan kallad genomförandeakt), och inte genom en rättsakt som grundas på artikel 290.1 FEUF (nedan kalla delegerad akt). Tillämpliga bestämmelser Förordning nr 528/2012 2 Genom förordning nr 528/2012 harmoniseras vissa regler för tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter. Av skäl 17 i förordningen framgår att kemikaliemyndigheten tilldelas ”vissa angivna arbetsuppgifter som rör utvärderingen av verksamma ämnen och unionsgodkännandet av vissa kategorier av biocidprodukter …”. 3 Skäl 64 i förordning nr 528/2012 har följande lydelse: ”Kostnaderna för förfaranden i samband med tillämpningen av denna förordning måste tas ut från dem som tillhandahåller biocidprodukter på marknaden och dem som önskar att göra detta, såväl som från dem som stödjer godkännande av verksamma ämnen. För att främja en välfungerande inre marknad är det lämpligt att införa vissa gemensamma principer som är tillämpliga på både avgifter som betalas till kemikaliemyndigheten och till medlemsstaternas behöriga myndigheter, inklusive behovet av att i förekommande fall ta hänsyn till små och medelstora företags särskilda behov.” 4 Av artiklarna 7.2 första stycket, 13.3 andra stycket, 43.2 första stycket, 45.1, 45.3, 50.2 andra stycket, 54.1, 54.3 och 80.1 a i förordning nr 528/2012 framgår att kemikaliemyndigheten kan ta ut en avgift för sin medverkan i förfarandena för godkännande av ett verksamt ämne, för senare ändringar av villkoren för godkännande av ett verksamt ämne, för förnyandet av ett sådant godkännande, för unionsgodkännande av biocidprodukter, för förnyande och ändring av ett sådant godkännande, och för fastställande av den tekniska ekvivalensen mellan verksamma ämnen. I artikel 77.1 tredje stycket i samma förordning anges att ”[a]vgifter får … tas ut av en person som lämnar in ett överklagande [av beslut som antagits av kemikaliemyndigheten]”. 5 Vad gäller tidsfristerna för betalning av de avgifter som kan tas ut av kemikaliemyndigheten, föreskrivs i artiklarna 7.2 första stycket, 13.3 andra stycket, 43.2 första stycket, 45.3 andra stycket och 54.3 i förordning 528/2012 att ”[k]emikaliemyndigheten ska underrätta sökanden om de avgifter som ska erläggas enligt artikel 80.1 och avvisa ansökan om sökanden inte erlägger avgifterna inom 30 dagar.” 6 Artikel 78.1 i förordning nr 528/2012 gäller kemikaliemyndighetens budget. Punkt 1 i denna artikel har följande lydelse: ”Med avseende på tillämpningen av denna förordning ska kemikaliemyndighetens inkomster bestå av a) ett bidrag från unionen som tas upp i Europeiska unionens allmänna budget (kommissionens avsnitt), b) de avgifter som betalas till kemikaliemyndigheten i enlighet med denna förordning, c) eventuella avgifter som betalas till kemikaliemyndigheten för tjänster som den tillhandahåller enligt denna förordning, d) eventuella frivilliga bidrag från medlemsstaterna.” 7 I artikel 80 i förordning nr 528/2012, som har rubriken ”Rätt till kompensation”, föreskrivs följande: ”1. Kommissionen ska, på grundval av de principer som anges i punkt 3 anta en genomförandeförordning för att närmare ange a) vilka avgifter som ska betalas till kemikaliemyndigheten, inklusive en årlig avgift för produkter som fått unionsgodkännande i enlighet med kapitel VIII och en avgift för ansökningar om ömsesidigt erkännande i enlighet med kapitel VII, b) regler om fastställande av nedsatta avgifter, undantag från avgiftskravet och ersättning till den ledamot av kommittén för biocidprodukter som fungerar som rapportör, och c) betalningsvillkor. Denna genomförandeförordning ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 82.3. Den ska endast vara tillämplig på avgifter som betalas till kemikaliemyndigheten. Kemikaliemyndigheten får ta ut avgifter för andra tjänster som den tillhandahåller. De avgifter som ska betalas till kemikaliemyndigheten ska fastställas på en nivå som säkerställer att avgiftsinkomsterna i kombination med andra inkomstkällor som kemikaliemyndigheten har enligt denna förordning är tillräckliga för att täcka kostnaden för de tjänster som tillhandahålls. Avgifterna ska offentliggöras av kemikaliemyndigheten. 2. Medlemsstaterna ska direkt av de sökande ta ut avgifter för tjänster som de tillhandahåller med avseende på förfaranden enligt denna förordning, inklusive de tjänster som utförs av medlemsstaters behöriga myndigheter när de agerar som utvärderande behörig myndighet. På grundval av de principer som anges i punkt 3 ska kommissionen utfärda riktlinjer om en harmoniserad avgiftsstruktur. Medlemsstaterna får ta ut årliga avgifter med avseende på biocidprodukter som tillhandahålls på deras marknader. Medlemsstaterna får ta ut avgifter för andra tjänster som de tillhandahåller. Medlemsstaterna ska fastställa och offentliggöra vilka avgiftsbelopp som ska betalas till deras behöriga myndigheter. 3. Såväl den genomförandeförordning som avses i punkt 1 som medlemsstaternas egna regler om avgifter ska respektera följande principer: a) Avgifter ska fastställas på en nivå som säkerställer att avgiftsinkomsterna i princip är tillräckliga för att täcka kostnaden för de tjänster som tillhandahålls, och får inte vara högre än vad som är nödvändigt för att täcka dessa kostnader. b) Om sökanden inte inkommer med begärd information inom angiven tidsfrist ska avgiften återbetalas till viss del. c) De särskilda behoven hos små och medelstora företag ska beaktas på lämpligt sätt [om det behövs], inbegripet möjligheten att fördela betalningarna på flera olika betalningsposter och etapper. d) Strukturen för och storleken på avgifterna ska ta hänsyn till huruvida information har lämnats gemensamt eller separat. e) Under vederbörligen motiverade omständigheter och där det godtas av kemikaliemyndigheten eller den behöriga myndigheten får ett undantag från avgiftskravet göras helt eller delvis. f) Tidsfristerna för betalning av avgifterna ska fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till tidsfristerna inom ramen för de förfaranden som fastställs i denna förordning.” 8 Enligt artikel 97 andra stycket i förordning nr 528/2012 ska förordningen tillämpas från och med den 1 september 2013. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden 9 Genom beslut av domstolens ordförande av den 15 januari respektive 5 februari 2013 tilläts Republiken Tjeckien, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för Europaparlamentets och Europeiska unionens råds yrkanden. Genom beslut av domstolens ordförande av den 5 februari 2013 tilläts Konungariket Danmark att intervenera till stöd för rådets yrkanden. 10 Kommissionen har yrkat att domstolen ska — ogiltigförklara artikel 80.1 i förordning nr 528/2012, i den del det i denna bestämmelse föreskrivs att åtgärder för att införa avgifter som ska betalas till kemikaliemyndigheten ska antas genom en genomförandeakt i enlighet med artikel 291 FEUF, och inte genom en delegerad akt som antagits med stöd av artikel 290 FEUF, — fastställa att rättsverkningarna av den ogiltigförklarade bestämmelsen, och av de akter som antagits med stöd av denna, ska fortsätta att gälla till dess att en ny bestämmelse som ersätter denna bestämmelse inom skälig tid har trätt i kraft, och — förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna. 11 Kommissionen har i andra hand, för det fall domstolen skulle finna att yrkandet om delvis ogiltigförklaring inte kan tas upp till sakprövning, yrkat att domstolen ska ogiltigförklara nämnda förordning i sin helhet och fastställa att rättsverkningarna av förordningen ska fortsätta att gälla. 12 Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska — ogilla talan, och — förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 13 Parlamentet har i andra hand, för det fall domstolen skulle bifalla talan, yrkat att domstolen ska fastställa att rättsverkningarna av artikel 80.1 i förordning nr 528/2012, och av de akter som antagits med stöd av denna, ska fortsätta att gälla till dess att en ny bestämmelse som ersätter denna bestämmelse inom skälig tid har trätt i kraft. Upptagande till sakprövning Parternas argument 14 Rådet har med stöd av Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket gjort gällande att talan om delvis ogiltigförklaring av förordning nr 528/2012 inte kan tas upp till sakprövning, eftersom artikel 80.1 i förordningen, vilket är den artikel kommissionen yrkar ogiltigförklaring av, inte kan avskiljas från de övriga bestämmelserna i förordningen. Rådet och medlemsstaterna grundar denna slutsats på den omständigheten att betalningen av avgifter utgör en förutsättning för att kemikaliemyndigheten ska vidta åtgärder under hela förfarandet för godkännande av en biocidprodukt. 15 Parlamentet, kommissionen och Republiken Finland anser däremot att en ogiltigförklaring av artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 inte skulle påverka kärnan i denna förordning och att talan därför kan tas upp till sakprövning. Domstolens bedömning 16 Det framgår av domstolens fasta praxis att det endast är möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt (se, bland annat, dom kommissionen/rådet, C‑29/99, EU:C:2002:734 , punkt 45, och dom Tyskland/kommissionen, C‑239/01, EU:C:2003:514 , punkt 33). Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades (dom kommissionen/Polen, C‑504/09 P, EU:C:2012:178 , punkt 98 och där angiven rättspraxis). 17 Genom förordning nr 528/2012 harmoniseras vissa regler för tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter. I enlighet med denna förordning utför kemikaliemyndigheten arbetsuppgifter som rör utvärderingen av verksamma ämnen och unionsgodkännandet av vissa kategorier av biocidprodukter. 18 Som generaladvokaten har påpekat i punkt 19 i sitt förslag till avgörande ger artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 endast kommissionen den befogenhet som krävs för att anta en genomförandeförordning där de avgifter som kemikaliemyndigheten kan ta ut fastställs, liksom betalningsvillkoren. 19 Artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 gäller således en aspekt som kan avskiljas från det regelverk som skapas genom rättsakten, och en eventuell ogiltigförklaring av denna punkt skulle följaktligen inte påverka förordningens kärna. 20 Kommissionens talan om delvis ogiltigförklaring av förordning nr 528/2012 kan således prövas i sak. Prövning i sak Parternas argument 21 Kommissionen har som enda grund för sin talan åberopat att EUF-fördraget har åsidosatts genom en missuppfattning av systemet för fördelning av den behörighet som unionslagstiftaren kan tilldela kommissionen i enlighet med artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF. 22 Vad gäller tillämpningsområdet för respektive artikel har kommissionen för det första anfört att den behörighet som kommissionen tilldelas med stöd av artikel 291 FEUF är av rent verkställande art, samtidigt som kommissionen har befogenheter av nästan lagstiftningsliknande karaktär enligt artikel 290 FEUF. 23 För det andra borde unionslagstiftarens val att tilldela kommissionen befogenhet att anta en delegerad akt eller en genomförandeakt ske på grundval av objektiva och klara omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning. Kommissionen understryker härvidlag att tillämpningsområdena för artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF skiljer sig åt och är ömsesidigt uteslutande. Med beaktande av själva ordalydelsen i dessa artiklar är vidare det enda avgörande kriteriet för att göra skillnad mellan en delegerad akt och en genomförandeakt kopplad till de till kommissionen tilldelade befogenheternas beskaffenhet och syfte. Om dessa befogenheter avser att anta akter med allmän räckvidd som inte är väsentliga och som har som rättslig funktion att fullborda regelverket i den aktuella lagstiftningsakten, kompletterar dessa akter lagstiftningsakten, i enlighet med artikel 290.1 första stycket FEUF. Om dessa befogenheter däremot endast syftar till att genomföra de bestämmelser som redan finns i den grundläggande rättsakten samtidigt som enhetliga tillämpningsvillkor i unionen säkerställs, faller de under artikel 291 FEUF. Utövandet av verkställande befogenheter i enlighet med sistnämnda artikel får inte under några omständigheter påverka innehållet i denna lagstiftningsakt. 24 Varken den omständigheten att den lagbestämmelse som tilldelar kommissionen befogenhet är mycket detaljerad, det utrymme för skönsmässig bedömning som följer av denna bestämmelse eller frågan huruvida den rättsakt som ska antas av kommissionen skapar nya rättigheter och skyldigheter, kan tagna för sig anses som avgörande för att kunna skilja mellan delegerade akter och genomförandeakter. Det är den till kommissionen tilldelade befogenhetens beskaffenhet och syfte som avgör huruvida denna omfattas av en lagstiftningsdelegering eller en genomförandebefogenhet. 25 Vad gäller frågan huruvida artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 är lagenlig har kommissionen hävdat att unionslagstiftaren genom denna bestämmelse felaktigt har tilldelat kommissionen en verkställande befogenhet i enlighet med artikel 291 FEUF. En granskning av de till kommissionen tilldelade befogenheternas beskaffenhet och syfte skulle nämligen visa att kommissionen måste anta en rättsakt som kompletterar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten, i den mening som avses i artikel 290 FEUF. 26 Kommissionen har understrukit att enligt artikel 78 i förordning nr 528/2012 består kemikaliemyndighetens inkomster inte endast av de avgifter som betalas till denna utan också av ett bidrag från unionen, eventuella avgifter som betalas till myndigheten för tjänster som den tillhandahåller samt eventuella frivilliga bidrag från medlemsstaterna. I artikel 80 i förordningen fastställs dock inte några kriterier för att säkerställa samordningen och samstämmigheten mellan kemikaliemyndighetens olika finansieringsformer. 27 För det andra framgår det av punkt 1 i artikel 80 i förordning nr 528/2012 i förening med punkt 3 i samma artikel att enligt de ”principer” avseende avgifter som fastställs i dessa bestämmelser har kommissionen inte enbart till uppgift att för varje godkännandeförfarande bestämma avgiftens belopp. I punkt 1 a och punkt 3 a i denna artikel föreskrivs nämligen att avgifterna ”i princip” ska vara proportionerliga mot de tillhandahållna tjänsterna och täcka kostnaderna. Det ankommer således på kommissionen att på grundval av specifika kriterier fastställa undantagen från principen, och därmed komplettera lagstiftningen. Vad gäller regler om fastställande av nedsatta avgifter, undantag från avgiftskravet och kravet på återbetalning, som omnämns i artikel 80.1 b och 80.3 e, har vidare unionslagstiftaren inte preciserat vilka omständigheter som motiverar att avgiften, eller en del av denna, inte ska betalas. Dessa bestämmelser ger således kommissionen befogenhet att komplettera lagstiftningen på området genom att lägga till icke västenliga delar till denna. 28 Samma sak gäller för de ”betalningsvillkor” som nämns i artikel 80.1 c i förordning nr 528/2012. Detta begrepps betydelse preciseras inte och det kan således inbegripa såväl enkla betalningsformer, vilkas åsidosättande inte har någon inverkan på godkännandeförfarandet, som villkor vilkas åsidosättande eventuellt kan hindra att ansökan om godkännande bifalles. 29 Kommissionen har även åberopat den omständigheten att det i artikel 80.3 c i förordning nr 528/2012 föreskrivs att kommissionen ska beakta de särskilda behoven hos små och medelstora företag ”[om det behövs]”, vilket inte endast ger kommissionen ett val vad gäller genomförandeåtgärder utan även befogenhet att komplettera regelverket genom att fastställa allmänna kriterier för att sätta ned avgifterna till förmån för små och medelstora företag. 30 Slutligen har den omständigheten att artikel 80.3 i förordning nr 528/2012 även anger de principer som medlemsstaternas egna regler om avgifter ska respektera ingen betydelse för frågan huruvida de befogenheter som tilldelats kommissionen tillhör området för delegerade akter i enlighet med artikel 290 FEUF eller det för genomförandeakter som antas med stöd av artikel 291 FEUF. 31 Parlamentet och rådet anser, liksom samtliga medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål, att artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 korrekt tilldelar kommissionen en verkställande befogenhet i enlighet med artikel 291 FEUF. Det avgiftssystem som införs genom denna artikel 80 är nämligen tillräckligt detaljerat och definierat på lagstiftningsnivån, varför den befogenhet som tilldelas kommissionen endast rör genomförande, i den mening som avses i artikel 291 FEUF. Domstolens bedömning 32 Artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 ger kommissionen befogenhet att, med tillämpning av artikel 291.2 FEUF, anta en genomförandeförordning om vilka avgifter som ska betalas till kemikaliemyndigheten för olika typer av medverkan från myndighetens sida inom ramen för genomförandet av denna förordning. 33 Domstolen konstaterar att det i artikel 291 FEUF inte finns någon definition av begreppet genomförandeakt. I artikeln anges endast, i punkt 2, att det krävs att kommissionen, eller i särskilda fall rådet, antar en sådan akt, för att unionens rättsligt bindande akter ska genomföras under enhetliga villkor i unionen. 34 Det framgår dessutom av artikel 291.2 FEUF att det endast är ”[o]m enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, [som] … kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall och i de fall som anges i artiklarna 24 [FEUF] och 26 [FEUF], rådet [ska] tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter.” 35 Slutligen ska begreppet genomförandeakt i den mening som avses i artikel 291 FEUF bedömas i jämförelse med begreppet delegerad akt, i den mening som följer av artikel 290 FEUF. 36 Innan Lissabonfördraget trädde i kraft täckte nämligen begreppet ”befogenhet att genomföra” i artikel 202 tredje strecksatsen EG befogenheten att på unionsnivå genomföra en av unionens lagstiftningsakter eller vissa bestämmelser i denna, samt, i vissa fall, befogenheten att anta normativa rättsakter som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Europeiska konventet föreslog att det skulle göras skillnad mellan dessa två typer av befogenhet, vilken framkom i artiklarna I‑35 och I‑36 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa. Denna ändring genomfördes slutligen genom Lissabonfördraget i artiklarna 290 FEUF och 291 FEUF. 37 Enligt artikel 290.1 första stycket FEUF kan det ”[g]enom en lagstiftningsakt … till kommissionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten”. 38 När unionslagstiftaren i en lagstiftningsakt tilldelar kommissionen en delegerad befogenhet med stöd av artikel 290.1 FEUF är det kommissionens uppgift att anta bestämmelser som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av denna akt. Enligt andra stycket i denna bestämmelse ska mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen avgränsas i den lagstiftningsakten i vilken en sådan delegering föreskrivs. Detta krav innebär att tilldelningen av en delegerad befogenhet syftar till att bestämmelser ska antas som införlivar det regelverk som definieras genom den grundläggande lagstiftningsakten. 39 När däremot samma lagstiftare tilldelar kommissionen en verkställande befogenhet i enlighet med artikel 291.2 FEUF är det kommissionens uppgift att precisera innehållet i en lagstiftningsakt, för att säkerställa att denna genomförs under enhetliga förhållanden i samtliga medlemsstater. 40 Det bör understrykas att unionslagstiftaren förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning när den beslutar att tilldela kommissionen en delegerad befogenhet med stöd av artikel 290.1 FEUF eller en genomförandebefogenhet med stöd av artikel 291.2 FEUF. Domstolsprövningen begränsar sig således till uppenbart oriktiga bedömningar vad gäller huruvida lagstiftaren skäligen har kunnat anse dels att det regelverk som denne har infört vad gäller systemet för avgifter som avses i artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 endast behöver närmare preciseringar för att kunna genomföras, utan att det behöver kompletteras eller ändras i vissa icke väsentliga delar, dels att det krävs att bestämmelserna om detta system i förordning nr 528/2012 genomförs under enhetliga förhållanden. 41 I artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 ges kommissionen befogenhet att ”närmare ange” de avgifter som ska betalas in till kemikaliemyndigheten, betalningsvillkoren samt vissa bestämmelser angående regler om fastställande av nedsatta avgifter, undantag från avgiftskravet och återbetalning av avgifter ”på grundval av de principer som anges i punkt 3 [i nämnda artikel]”. 42 Det kan härvidlag konstateras att själva principen att avgifter ska betalas till kemikaliemyndigheten anges i skäl 64 i förordning nr 528/2012. Vidare anges i artikel 80.1 sista stycket i förordningen att dessa avgifter ”ska fastställas på en nivå som säkerställer att avgiftsinkomsterna i kombination med andra inkomstkällor som kemikaliemyndigheten har enligt denna förordning är tillräckliga för att täcka kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls”. 43 Den vägledande principen för det avgiftssystem som införts i artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 har således fastställts av lagstiftaren själv i och med att denne beslutat att avgifterna enbart ska syfta till att täcka kostnaderna för tjänsterna och inte bidra till att tillgodose något annat ändamål, och heller inte vara så höga att de överstiger kostnaderna för de tjänster som kemikaliemyndigheten tillhandahåller. 44 Den omständigheten att förordning nr 528/2012 inte fastställer kriterier för samordning mellan de olika inkomstkällor för kemikaliemyndigheten som anges i artikel 78.1 i förordningen och den omständigheten att, i enlighet med artikel 80.3 a i förordningen, de avgifter som ska betalas in ”i princip” ska täcka kostnaderna talar på intet sätt för att kommissionen tilldelas en delegerad befogenhet, tvärtemot vad kommissionen har hävdat. 45 Domstolen understryker härvidlag att fastställandet av de avgifter som betalas till kemikaliemyndigheten på en nivå som är tillräcklig för att täcka kostnaden för de tjänster som tillhandahålls av denna myndighet till sin natur innebär en prognos i vilken vissa osäkra faktorer ingår, såsom bland annat antalet ansökningar som ges in till myndigheten. Som parlamentet och rådet har påpekat utrycker begreppet ”i princip” framför allt svårigheten att under alla omständigheter säkerställa att de avgifter som betalas in till kemikaliemyndigheten är tillräckliga för att täcka kostnaderna för de motsvarande tjänsterna. Det är för övrigt av detta skäl som artikel 78.1 i denna förordning även föreskriver andra inkomstkällor för kemikaliemyndigheten, som tillsammans med avgifterna gör det möjligt att säkerställa en sådan kostnadstäckning. 46 Det kan vidare konstateras att kommissionens utövande av den befogenhet som den tilldelas i artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 är underkastad ytterligare villkor och kriterier, vilka har fastställts av unionslagstiftaren själv i denna lagstiftningsakt. I punkt 3 i samma artikel föreskrivs härvidlag att avgiften ska återbetalas till viss del om sökanden inte inkommer med begärd information inom angiven tidsfrist (punkt 3 b). Det föreskrivs även att de särskilda behoven hos små och medelstora företag ska beaktas om det behövs, inbegripet möjligheten att fördela betalningarna på flera olika betalningsposter och etapper (punkt 3 c) och att strukturen för och storleken på avgifterna ska ta hänsyn till huruvida information har lämnats gemensamt eller separat (punkt 3 d). Det föreskrivs vidare att under vederbörligen motiverade omständigheter och där det godtas av kemikaliemyndigheten får ett undantag från avgiftskravet göras helt eller delvis (punkt 3 e) och, slutligen, att tidsfristerna för betalning av avgifterna ska fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till tidsfristerna inom ramen för de förfaranden som fastställs i förordningen (punkt 3 f). 47 Vad gäller regler om fastställande av nedsatta avgifter, undantag från avgiftskravet och återbetalning av avgifter, som omnämns i artikel 80.1 b och 80.3 e i förordning nr 528/2012, har kommissionen emellertid hävdat att unionslagstiftaren inte preciserat vilka omständigheter som motiverar att avgiften, eller en del av denna, inte ska betalas, och därmed, underförstått, överlämnat till kommissionen att komplettera lagstiftningsrättsakten. På samma sätt strider artikel 80.1 c i förordning nr 528/2012, enligt kommissionen, mot artikel 291 FEUF genom att den tilldelar kommissionen befogenheten att bestämma ”betalningsvillkoren” för de avgifter som ska betalas till kemikaliemyndigheten. 48 Denna argumentation kan inte godtas. Unionslagstiftaren har nämligen skäligen kunnat anse att förordning nr 528/2012 inför ett komplett regelverk i den mening som avses i punkt 40 i förevarande dom, vad avser fastställande av nedsatta avgifter, undantag från avgiftskravet och återbetalning av avgifter som erlagts till kemikaliemyndigheten, genom att det i artiklarna 7.4, 43.4 och 80.3 b i förordningen anges i vilka olika situationer avgiften ska återbetalas till viss del, genom att det i nämnda artikel 80.3 c föreskrivs att ”[d]e särskilda behoven hos små och medelstora företag ska beaktas” och genom att det i artikel 80.3 e anges att ett undantag från avgiftskravet får göras helt eller delvis ”[u]nder vederbörligen motiverade omständigheter och där det godtas av kemikaliemyndigheten”. 49 Samma sak gäller den befogenhet att fastställa ”betalningsvillkoren” som kommissionen tilldelas i artikel 80.1 c i förordning nr 528/2012. En tidsfrist på 30 dagar för att betala avgiften till kemikaliemyndigheten för myndighetens olika ingripanden föreskrivs nämligen i själva förordningen, i artiklarna 7.2 första stycket, 13.3 andra stycket, 43.2 första stycket, 45.3 andra stycket och 54.3. Enligt artikel 80.3 f ska tidsfristerna för betalning av avgifterna ”fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till tidsfristerna inom ramen för de förfaranden som fastställs i [förordningen]”. Vad gäller övriga betalningsvillkor nämns i artikel 80.3 c ”möjligheten att fördela betalningarna på flera olika betalningsposter och etapper” för att beakta de särskilda behoven hos små och medelstora företag. Kommissionens utövande av den befogenhet som den tilldelats i artikel 80.1 c ingår således i ett regelverk som fastställs genom själva lagstiftningsakten, vilket varken kan ändras eller kompletteras i icke väsentliga delar genom genomförandeakten. 50 Slutligen har kommissionen till stöd för sin talan åberopat den omständigheten att det i artikel 80.3 c i förordning nr 528/2012 föreskrivs att kommissionen ska beakta de särskilda behoven hos små och medelstora företag ”om det behövs”. Enligt kommissionen innebär detta att den inte endast ges ett val vad gäller ”genomförandeåtgärder”, utan även befogenhet att fastställa allmänna kriterier för huruvida och i vilken omfattning avgifterna till förmån för små och medelstora företag kan sättas ned. 51 Inte heller detta argument kan godtas. Användningen av orden ”om det behövs” visar att kommissionens genomförandeförordning inte i samtliga fall får föreskriva en nedsatt avgift för små och medelstora företag. En sådan nedsättning ska endast ske när de särskilda behoven hos dessa företag kräver det. Kommissionens skyldighet att beakta de särskilda behoven hos små och medelstora företag ”på lämpligt sätt” bekräftar således att unionslagstiftaren funnit det nödvändigt att själv införa ett komplett regelverk, i den mening som avses i punkt 40 i denna dom, för det avgiftssystem som införs i artikel 80.1 i förordning nr 528/2012. Således ska i enlighet med punkt 3 a och c i denna artikel avgifterna fastställas på en nivå som inte endast säkerställer, i princip, att kostnaden för de tjänster som tillhandahålls av kemikaliemyndigheten täcks, utan även beaktar små och medelstora företags särskilda behov. Vad gäller betalningsvillkoren anges i samma punkt 3 c en möjlighet för små och medelstora företag att fördela betalningarna på flera olika betalningsposter och etapper. 52 Av ovanstående följer att unionslagstiftaren skäligen har kunnat anse att artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 inte tilldelar kommissionen befogenheten att komplettera icke väsentliga delar av denna lagstiftningsakt, utan en befogenhet att närmare ange det normativa innehållet i denna, i enlighet med artikel 291.2 FEUF. 53 Eftersom det avgiftssystem som införs genom artikel 80.1 i förordning nr 528/2012 avser avgifter som ska betalas in till en av unionens byråer, kan tilldelningen till kommissionen av en verkställighetsbefogenhet med stöd av artikel 291.2 FEUF anses skälig i syfte att säkerställa enhetliga villkor för genomförandet av detta system inom unionen. 54 Av ovanstående överväganden följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna enda grund som kommissionen anfört till stöd för sin talan och att kommissionens talan således ska ogillas. Rättegångskostnader 55 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet och rådet har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska parlamentets och rådets yrkanden bifallas. Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Förenade kungariket, som har intervenerat till stöd för parlamentet och rådet, ska i enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna bära sina egna rättegångskostnader. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande: 1) Talan ogillas. 2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna. 3) Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina egna rättegångskostnader. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: franska.