Arrêt de la Cour Förenade målen C-53/02 och C-217/02 Commune de Braine-le-ChâteauochMichel Tillieut m.fl. mot Région wallonne (begäran om förhandsavgörande från Conseil d'État (Belgien)) «Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG – Avfall – Avfallsplan – Lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande av avfall – Tillstånd i avsaknad av en avfallsplan som innehåller en karta med exakt angivelse av var områdena för bortskaffande kommer att ligga» Förslag till avgörande av generaladvokat George föredraget den 25 september 2003 Domstolens dom (sjätte avdelningen) av den 1 april 2004 Sammanfattning av domen 1. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Skyldighet för de behöriga myndigheterna att upprätta en eller flera planer för avfallshantering – Lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande – Skyldighet, för att tillstånd skall kunna beviljas, att markera dessa på en karta eller fastställa tillräckligt exakta kriterier för lokaliseringen (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artiklarna 7 och 9) 2. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Skyldighet för medlemsstaterna att inom en skälig tidsfrist upprätta planerna för avfallshantering – Räckvidd (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artikel 7.1 och direktiv 91/156, artikel 2.1 första stycket) 3. Miljö – Avfall – Direktiv 75/442 – Underlåtenhet att inom föreskriven tid upprätta en eller flera planer för avfallshantering som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande – Beviljande av enskilda dritftillstånd – Tillåtlighet (Rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, artiklarna 4, 5, 7 och 9) 1. Artikel 7 i direktiv 75/442/EEG om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG, skall tolkas så att den plan eller de planer för avfallshantering som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att upprätta enligt denna bestämmelse skall innehålla antingen en karta som exakt anger var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller kriterier för lokalisering som är tillräckligt exakta för att den myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida det aktuella området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen. (se punkt 35 samt punkt 1 i domslutet) 2. Artikel 7.1 i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, skall tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att upprätta planer för avfallshantering inom en skälig tidsfrist, vilken kan vara längre än den tidsfrist för införlivande av direktiv 91/156 som föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i detta direktiv. (se punkt 38 samt punkt 2 i domslutet) 3. Artiklarna 4, 5 och 7 i direktiv 75/442 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, jämförda med artikel 9 i samma direktiv, skall tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en medlemsstat som inom den föreskrivna fristen inte har upprättat en eller flera planer för avfallshantering som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande av avfall, beviljar enskilda tillstånd för drift av sådana anläggningar. (se punkt 46 samt punkt 3 i domslutet) DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen) den 1 april 2004 (1) Direktiv 75/442/EEG och 91/156/EEG – Avfall – Avfallsplan – Lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande av avfall – Tillstånd i avsaknad av en avfallsplan som innehåller en karta med exakt angivelse av var områdena för bortskaffande kommer att ligga I de förenade målen C-53/02 och C-217/02, angående begäran enligt artikel 234 EG, från Conseil d'État (Belgien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid den nationella domstolen anhängiga målen mellan Commune de Braine-le-Château (C-53/02), Walls m.fl. (C-217/02) och Région wallonne, i närvaro av: BIFFA Waste Services SA (C-53/02), Johnson (C-53/02), Wilson De Codt (C-53/02),och Mccann, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) (C-217/02), angående tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66),meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen), sammansatt av Stone, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna J.N. Cunha Gallagher (referent), J.-P. Puissochet, Summers och Mejia, generaladvokat: George, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet, med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: – Commune de Braine-le-Château, genom Pearson, Matthews, – Taylor m.fl., genom Johnson, Matthews, – Région wallonne, genom Perez (C-53/02) och genom E. Orban de Xivry och J.-F. Cartuyvels (C-217/02), avocats, – BIFFA Waste Services SA, genom B. Deltour, Matthews, – Feron och De Codt, genom Johnson, Matthews, – Mccann, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), genom Ward, Matthews, – Nederländernas regering, genom N.A.J. Belet (C-53/02) och genom H.G. Sevenster (C-217/02), båda i egenskap av ombud, – Österrikes regering, genom Chapman, i egenskap av ombud (C-53/02), – Förenade kungarikets regering, genom K. Manji, i egenskap av ombud, biträdd av Rodriguez, QC (C-217/02), – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Larson och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud (C-53/02 och C-217/02), efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 26 juni 2003 av: commune de Braine-le-Château, företrädd av Day, Matthews, Taylor m.fl., företrädda av Johnson, Pacheco, företrädd av Smith de Xivry och Fry, Matthews, Feron och De Codt, företrädda av Johnson, BIFFA Waste Services SA, företrädd av B. Deltour, Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), företrädd av Ward, Frankrikes regering, företrädd av Robbins, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, företrädd av Rodriguez, och kommissionen, företrädd av Larson och M. Konstantinidis, och efter att ha hört generaladvokatens förslag till avgörande den 25 september 2003, följande Dom 1 Conseil d’État har, genom beslut av den 8 februari 2002 (C-53/02) och den 28 maj 2002 (C-217/02) som inkom till domstolens kansli den 21 februari respektive den 13 juni samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt flera frågor om tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66), nedan kallat direktivet. 2 Frågorna har uppkommit i två tvister mellan å ena sidan kommunen Braine‑le‑Château (C-53/02) och Région wallonne och å andra sidan Walls, den ideella boendeföreningen i Lovain-La-Neuve och Garza (Lloyd, nedan kallade Tilleut m.fl.) och Région wallonne avseende tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall. Tillämpliga bestämmelser Gemenskapsrättsliga bestämmelser 3 Det framgår av artikel 1 e jämförd med bilaga 2 A i direktivet att med ”bortskaffande” av avfall avses enligt detta direktiv bland annat ”deponering på eller under markytan (t.ex. på avfallsupplag etc.)”, ”behandling i markbädd”, ”djupinjicering” eller ”invallning”. 4 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas, särskilt genom – utveckling av rena tekniker som förbättrar hushållningen med naturresurser, – teknisk utveckling och utsläppande på marknaden av sådana produkter som inte bidrar till eller endast i minsta möjliga utsträckning bidrar till att öka avfallets mängd och skadlighet eller föroreningsriskerna, beroende på de sätt på vilka produkterna framställs, används eller slutligt bortskaffas, – utveckling av lämpliga tekniker för slutligt bortskaffande av farliga ämnen som ingår i avfall som är avsett att återvinna, …” 5 I artikel 4 föreskrivs följande: ”Medlemsstaternas skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt – utan risker för vatten, luft, jord eller växter eller djur, – utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, – utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse. Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande och okontrollerat bortskaffande av avfall.” 6 I artikel 5 föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall. 2. Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och hälsoskyddet säkerställs.” 7 Artikel 7 har följande lydelse: ”1. För att uppnå de mål som anges i artikel 3–5 skall sådana behöriga myndigheter som avses i artikel 6 vara skyldiga att så snart som möjligt upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen. Dessa avfallsplaner skall i första hand omfatta – typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas, – allmänna tekniska krav, – speciella åtgärder i fråga om vissa typer av avfall, – lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande. I planerna kan exempelvis anges – de fysiska eller juridiska personer som får hantera avfall, – beräknade kostnader för återvinning och bortskaffande, – lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av insamling, sortering och behandling av avfall. 2. Medlemsstaterna skall när det är lämpligt samarbeta med övriga berörda medlemsstater och med kommissionen när planerna upprättas. De skall underrätta kommissionen härom. 3. Medlemsstaterna får vidta de åtgärder som krävs för att förhindra avfallstransporter som inte överensstämmer med avfallsplanerna. De skall underrätta kommissionen och medlemsstaterna om sådana åtgärder.” 8 Artikel 9 har följande lydelse: ”1. För genomförandet av artikel 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6. Ett sådant tillstånd skall omfatta: – mängd och slag av avfall, – tekniska krav, – de säkerhetsåtgärder som skall vidtas, – platsen för bortskaffandet, – behandlingsmetoden. 2. Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas så att de skall förnyas och så att de innefattar villkor och förpliktelser. Särskilt om den avsedda bortskaffningsmetoden inte är godtagbar från miljöskyddssynpunkt kan tillstånd vägras.” 9 Enligt artikel 2.1 första stycket i direktiv 91/156 skall medlemsstaterna dels sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 april 1993, dels genast underrätta kommissionen om detta. 10 Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182, s. 1) trädde i kraft den 16 juli 1999, och de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv skall medlemsstaterna ha satt i kraft senast två år efter det sistnämnda datumet. I artikel 8 b i detta direktiv föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att … deponeringsprojekt är förenligt med den relevanta avfallsplan eller de relevanta avfallsplaner som avses i artikel 7 i direktiv 75/442/EEG.” Den nationella lagstiftningen 11 I artikel 24 i dekret av den 27 juni 1996 om avfall ( Moniteur belge av den 2 augusti 1996, nedan kallad dekretet ) föreskrivs följande: ”1. Regeringen skall i enlighet med artiklarna 11–16 i dekret av den 21 april 1994 om miljöplaneringen inom ramen för en hållbar utveckling upprätta en plan för avfallshantering. Denna plan skall utgöra ett sektorsprogram i den mening som avses i detta dekret. Det kan vara en planering för varje avfallstyp eller verksamhetsområde. Planen skall i synnerhet innehålla 1° en beskrivning av avfallets typ, kvantitet och ursprung, hanteringen av det avfall som produceras och överförs årligen, de anläggningar och områden som är i drift, 2° en förteckning över gällande bestämmelser och allmänna åtgärder som har inverkan på avfallshanteringen, 3° en beskrivning av den troliga utvecklingen inom sektorn och de mål som skall uppnås i fråga om avfallshantering, 4° de projekt och de insatser som skall utvecklas för förebyggande, återvinning och bortskaffande, rekommenderade metoder och tekniker för hantering samt de fysiska eller juridiska personer som är behöriga att hantera avfall. Planen skall åtföljas av uppgifter om budgetkonsekvenserna för de offentliga myndigheterna, de förutsebara effekterna på ekonomin i allmänhet på kort, medellång och lång sikt och om de förutsebara effekterna på miljön. 2. Regeringen skall i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artiklarna 25 och 26 upprätta en plan för anläggningar för slutförvaring som omfattar de områden som kan komma att användas för etablering och drift av anläggningar för slutförvaring, med undantag för anläggningar för slutförvaring som är förbehållna avfallsproducenten. Andra anläggningar för slutförvaring än dem som anges i den plan som avses i detta stycke är inte tillåtna, såvitt de inte är förbehållna avfallsproducenten.” 12 För genomförande av artikel 24.1 och 24.2 i dekretet antog den vallonska regeringen dels den 15 januari 1998 den vallonska avfallsplanen Horizon 2010 ( Moniteur belge av den 21 april 1998, s. 11806, nedan kallad planen Horizon 2010), dels den 1 april 1999 planen för anläggningar för slutförvaring ( Moniteur belge av den 13 juli 1999, s. 26747, nedan kallad planen för anläggningar för slutförvaring), som trädde i kraft den 13 juli 1999. Båda planerna har översänts till kommissionen i samband med införlivandet av artikel 7 i direktivet. 13 I artikel 70, första stycket i dekretet föreskrivs följande: ”I avvaktan på att den plan för anläggningar för slutförvaring som avses i artikel 24.2 har trätt i kraft, kan de ansökningar om tillstånd, i den mening som avses i artikel 11, för etablering och drift av anläggningar för slutförvaring och de ansökningar om bygglov, i den mening som avses i artikel 41.1 i Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, som har upptagits till prövning innan parlamentet antog detta dekret, ligga till grund för tillstånd i industri-, jordbruks- eller utvinningsområden, i enlighet med definitionen av dessa områden i artiklarna 172, 176 och 182 i samma lag.” Tvisterna vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna Mål C-53/02 14 Genom beslut av den 21 maj 1999 beviljade den vallonska regeringen företaget BIFFA Waste Services SA (nedan kallat BIFFA) ett tillstånd att utvidga och driva en anläggning för slutförvaring av avfall belägen i Braine-le-Château (Belgien). Tillståndet avsåg även en utvidgning av området för bortskaffande av avfall från Cour-au-Bois Nord till det närbelägna området Cour-au-Bois Sud. 15 Kommunen Braine-le-Château (nedan kallad Richardson) väckte tillsammans med Wilson De Codt och Phillipe Feron talan vid Conseil d’État om upphävande av det tillstånd som beviljats den 21 maj 1999. Till stöd för sin talan har Richardson åberopat bland annat ett åsidosättande av artiklarna 4, 5, 7 och 9 i direktivet. Richardson ansåg att, oaktat artikel 7 i direktivet och artikel 24.2 i dekretet, hade den vallonska regeringen inte antagit någon plan för avfallshantering vid den tidpunkt då det aktuella tillståndet beviljades. Dels utgör nämligen planen Horizon 2010 inte någon sådan plan, dels hade planen för anläggningar för slutförvaring inte trätt i kraft vid den ovan nämnda tidpunkten. Richardson har också tillagt att området vid Cour-au-Bois Sud inte fanns upptaget i planen för anläggningar för slutförvaring och att det härav följer att det omtvistade tillståndet har beviljats för ett område som inte var upptaget i någon plan för områden för bortskaffande av avfall. 16 Den vallonska regeringen har gjort gällande att planen Horizon 2010 innehåller en sådan planering som avses i artikel 7.1 i direktivet och att det aktuella området omfattas av denna plan. BIFFA, intervenient vid den nationella domstolen, anförde att det överhuvudtaget inte har fastställts att artikel 7 i direktivet nödvändigtvis förutsätter en sådan planering av deponier som den som har utarbetats i planen för anläggningar för slutförvaring i regionen Vallonien. 17 Richardson har särskilt anfört att planen Horizon 2010 är en allmän politisk programförklaring som inte uppfyller kraven i artikel 7 i direktivet samt att denna plan innehåller en lista över befintliga anläggningar för slutförvaring, med undantag för potentiella områden, vilket medför att Cour-au-Bois Nord förekommer på listan, men inte Cour-au-Bois Sud. Samma sak gäller för anläggningar för slutförvaring på så sätt att endast anläggningen i Cour-au-Bois Nord förekommer på listan över godkända anläggningar, medan anläggningen i Cour-au-Bois Sud inte finns med på listan över nya anläggningar som upptagits i planen. Artikel 70 i dekretet kan inte på något sätt anses utgöra en sådan planering som föreskrivs i direktivet, eftersom denna bestämmelse inte innefattar ett fastställande av ”lämpliga områden” i enlighet med artikel 7.1 första stycket i direktivet, och ett sådant fastställande innebär vidare en jämförelse av det föreslagna området med direktivets övriga krav, nämligen skyddet av människors hälsa och av miljön. 18 Conseil d’État beslutade att vilandeförklara de två målen vid den nationella domstolen och ställde följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1) Innebär skyldigheten, som åligger medlemsstaterna enligt artikel 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, att upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen, som i första hand skall omfatta ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’, att de medlemsstater till vilka direktivet är riktat är skyldiga att på en karta exakt ange var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller att fastställa kriterier för lokaliseringen som är tillräckligt exakta för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen? 2) Utgör artiklarna 4, 5 och 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, eventuellt jämförda med artikel 9 i samma direktiv, hinder för att en medlemsstat, som inom den föreskrivna fristen inte har antagit en eller flera planer för avfallshanteringen som omfattar ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’, beviljar enskilda tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall, såsom deponier?” Mål C-217/02 19 Genom ministerkungörelse av den 16 december 1998 fick aktiebolaget Propreté Assainissement, Gestion de l´environnement (nedan kallat PAGE tillstånd att driva en anläggning för slutförvaring (deponi) i Mont-Saint-Guibert (Belgien), ett område som kallas Les trois burettes. I denna kungörelse fastställdes villkoren för efterbehandling och det inrättades även en biträdande kommitté och en vetenskaplig kommitté för denna anläggning. 20 Walls m.fl. och den ideella föreningen Callahan väckte en talan om upphävande av ministerkungörelsen av den 16 december 1998. Eftersom de två målen var konnexa beslutade den nationella domstolen att de två målen skulle förenas. Den ideella föreningen Callahan återkallade emellertid senare sin talan. 21 Walls m.fl. har bland annat anfört att tillståndet som utfärdats genom den ovannämnda ministerkungörelsen hade beviljats ett område som inte förekommer i en plan över områden för bortskaffande av avfall dels i strid med artikel 7.1 första stycket och artikel 9 i direktivet, dels i strid med artikel 24.2 i dekretet. Walls m.fl. har i huvudsak gjort gällande att artikel 7 i direktivet kräver en fysisk planering av områden för bortskaffande, att fristen för införlivande av direktivet har löpt ut, att planen horizon 2010 inte utgör en sådan fysisk plan som krävs enligt direktivet och att planen för anläggningar för slutförvaring enbart fanns i form av ett förslag när det ifrågasatta dekretet antogs. De har vidare tillagt att artikel 70 i dekretet inte uppfyller det krav på planering som föreskrivs i direktivet som, för att anses vara korrekt införlivat, skall innefatta ett fastställande av ”lämpliga områden” och en jämförelse av det föreslagna området med övriga krav i direktivet, nämligen skyddet av människors hälsa och av miljön. 22 Région Hernandez har bland annat anfört att artiklarna 7 och 9 i direktivet inte har direkt effekt. Planerna för avfallshanteringen har dessutom inte bindande verkan och direktivet överlåter åt medlemsstaterna att bestämma huruvida planen skall ange de utvalda områdena eller om den kan begränsas till att endast fastställa kriterier för områdens lämplighet. Région Hernandez anförde också att planen Horizon 2010 innehåller flera bestämmelser avseende fysisk planering, och det område som avses i beslutet av den 16 december 1998 överensstämmer med dessa bestämmelser. Région Hernandez har även hänvisat till förslaget om en plan för anläggningar för slutförvaring som fastställts provisoriskt genom beslut av den 30 april 1998 och som avser deponin i Mont-Saint-Guibert. Slutligen anser Région wallonne att artikel 70 i dekretet utgör ett korrekt införlivande av artikel 7 i direktivet i den mån det i artikel 70 anges sektorsplaner för de områden där man tillfälligt kan komma att förlägga anläggningar för slutförvaring. 23 PAGE, intervenient i målet vid den nationella domstolen, ansåg att artikel 7 i direktivet inte förutsätter en fysisk planering av anläggningar för avfallshantering. Denna bestämmelse avser i själva verket en teknisk planering och inte en geografisk planering. I direktivet definieras inte den rättsliga betydelsen av planer för avfallshantering. Härav drar PAGE slutsatsen dels att dessa planer inte nödvändigtvis skall anses ha någon rättsverkan, dels att beviljandet av ett tillstånd inte nödvändigtvis är beroende av en fysisk plan. PAGE anförde vidare att dekretet uppfyller det krav på fysisk planering som anges i artikel 7 i direktivet och att detsamma gäller för planen Horizon 2010. Slutligen framhöll PAGE att även om det saknas en frist för införlivande av artikel 7 i direktivet har kommissionen inte väckt en talan om fördragsbrott i enlighet med EG-fördraget mot Konungariket Belgien. 24 Det är mot denna bakgrund som Conseil d’État beslutade att vilandeförklara de två målen vid den nationella domstolen och ställde följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1) Innebär skyldigheten, som åligger medlemsstaterna enligt artikel 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, att upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen, som i första hand skall omfatta ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’, att de medlemsstater till vilka direktivet är riktat är skyldiga att på en karta exakt ange var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller att fastställa kriterier för lokaliseringen som är tillräckligt exakta, för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen? 2) Utgör artiklarna 4, 5 och 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, eventuellt jämförda med artikel 9 i samma direktiv, hinder för att en medlemsstat, vilken inom den föreskrivna fristen inte har antagit en eller flera planer för avfallshanteringen som omfattar ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’, beviljar enskilda tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall, såsom deponier? 3) Innebär artikel 7.1 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, att den eller de planer som i första hand skall omfatta ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’ skall upprättas senast den 1 april 1993 eller innebär den att de skall upprättas inom en skälig tidsfrist, vilken kan överskrida fristen för införlivande av direktivet med nationell rätt?” 25 De båda målen har genom beslut av domstolens ordförande av den 7 januari 2003 förenats vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt den slutliga domen. Tolkningsfrågorna Den första tolkningsfrågan (mål C‑53/02 och C‑217/02) 26 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 7 i direktivet skall tolkas så att de avfallsplaner som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att upprätta i enlighet med denna bestämmelse skall innehålla en karta som exakt anger var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller om det enligt denna bestämmelse endast åligger myndigheterna att fastställa kriterier för lokalisering som är tillräckligt exakta för att den myndighet som är behörig att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 skall kunna utläsa om det aktuella området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen 27 Enligt artikel 7.1 första meningen i direktivet är de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skyldiga att så snart som möjligt upprätta en eller flera planer för avfallshantering för att uppnå de mål som anges i artiklarna 3–5 i detta direktiv. Enligt samma artikel skall dessa planer i första hand omfatta typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas, allmänna tekniska krav, speciella åtgärder i fråga om vissa typer av avfall och lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande. 28 Även om det framgår av denna bestämmelses lydelse att planerna skall omfatta ”lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande” kan man, i avsaknad av närmare bestämmelser om angivandet av dessa områden, inte av lydelsen dra slutsatsen att det i dessa planer nödvändigtvis skall anges exakt var områdena för bortskaffande av avfall skall ligga. 29 I artikel 9.1 i direktivet föreskrivs dessutom att det tillstånd som beviljas varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A skall omfatta ”platsen för bortskaffande”. Denna bestämmelse utesluter inte att den exakta lokaliseringen för ett sådant område fastställs först när det enskilda tillståndet beviljas. 30 Under alla förhållanden kan inte avfallsplanerna i alla enskilda fall ensidigt fastställa den exakta lokaliseringen för områden för bortskaffande, eftersom det slutgiltiga beslutet avseende en sådan lokalisering i förekommande fall är beroende av tillämpliga regler avseende fysisk planering och särskilt det samråds- och beslutsförfarande som upprättats genom rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5), eller rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26). 31 Den ståndpunkt som PAGE har intagit vid förhandlingen, att avfallsplanerna inte ens skulle behöva innehålla kriterier för lokalisering av platser för bortskaffande, kan emellertid inte godtas, då det skulle få till följd att artikel 7.1 första meningen i direktivet fråntogs all ändamålsenlig verkan, eftersom det i denna artikel föreskrivs att avfallsplanerna i första hand skall omfatta lämpliga ”områden” för bortskaffande och detta uttryck medför att sådana planer skall ha en geografisk innebörd. 32 I avsaknad av en karta som exakt anger platserna för framtida områden för bortskaffande av avfall skall sådana kriterier för lokalisering väljas mot bakgrund av direktivets målsättningar och de skall vara så tydligt formulerade att den myndighet som vid en senare tidpunkt tillställs en begäran om tillstånd enligt artikel 9 i detta direktiv utan svårigheter kan avgöra vilket område som bäst motsvarar dessa målsättningar, med hänsyn till bland annat den senaste vetenskapliga och tekniska kunskapen och de senaste teknikerna för bortskaffande av avfall. 33 Bland dessa målsättningar återfinns främst skyddet för folkhälsan och miljön, vilket utgör kärnan i gemenskapslagstiftningen om avfall (dom av den 2 maj 2002 i mål C-292/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I-4097, punkt 44). Bland dessa målsättningar återfinns även upprättandet av ett gemensamt ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffande, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medfört oskäliga kostnader. Ett sådant nätverk skall dessutom tillåta att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna (artikel 5.1 och 5.2 i direktivet). 34 I likhet med vad som har anförts vid domstolen skall kriterierna för lokalisering av platser för bortskaffande således i förekommande fall avse geologiska och hydrogeologiska förutsättningar, avståndet mellan dessa platser och bostadsområden, förbud att uppföra anläggningar i känsliga områden eller förekomsten av adekvat infrastruktur såsom anslutning till transportnät. 35 Mot denna bakgrund skall den första frågan besvaras så, att artikel 7 i direktivet skall tolkas så att den plan eller de planer för avfallshantering som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att upprätta enligt denna bestämmelse skall innehålla antingen en karta som exakt anger var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller kriterier för lokalisering som är tillräckligt exakta för att den myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 skall kunna fastslå huruvida det aktuella området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen. Den tredje frågan (mål C-217/02) 36 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 7.1 i direktivet skall tolkas så, att medlemsstaterna kan utarbeta planer för avfallshantering utan att vara bundna av den frist för införlivande av direktiv 91/156 som föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i detta direktiv. 37 I detta hänseende har domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 41, fastställt att uttrycket ”så snart som möjligt” i artikel 7.1 första stycket i direktivet är en anvisning om att den frist för införlivande som föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i direktiv 91/156 inte avser skyldigheten att upprätta planer för avfallshantering. Om så vore fallet skulle nämligen detta uttryck sakna betydelse. Domstolen drog härav slutsatsen att uttrycket ”så snart som möjligt” skall anses innebära att de behöriga myndigheterna har en skälig tidsfrist för att uppfylla denna särskilda skyldighet. Denna frist är fristående från den frist som gäller för det ovannämnda direktivets införlivande. 38 Den tredje frågan skall således besvaras så att artikel 7.1 i direktivet skall tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att upprätta planer för avfallshantering inom en skälig tidsfrist, vilken kan vara längre än den tidsfrist för införlivande av direktiv 91/156 som föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i detta direktiv. Den andra frågan (mål C-53/02 och C-217/02) 39 Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 4, 5 och 7 i direktivet jämförda med artikel 9 i samma direktiv utgör hinder för att en medlemsstat, som inom den föreskrivna fristen inte upprättat en eller flera planer för avfallshantering som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, beviljar enskilda tillstånd för drift av sådana anläggningar. 40 Enligt artikel 9.1 första stycket i direktivet måste, för genomförandet av artikel 4, 5 och 7, varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndigheten. 41 Detta uttryck innebär att genomförandet av planer för avfallshantering i den mening som avses i artikel 7 i direktivet skall ske genom beviljande av enskilda tillstånd som överensstämmer med dessa planer. Härav kan man emellertid inte dra slutsatsen att, för det fall det inte har upprättats någon sådan plan, detta inte nödvändigtvis medför ett hinder för den behöriga myndigheten att bevilja enskilda tillstånd. 42 Underlåtenhet att upprätta planer för avfallshantering kan visserligen föranleda ett förfarande i enlighet med artikel 226 EG mot den berörda medlemsstaten i syfte att domstolen skall fastställa att medlemsstaten inte har fullgjort sina skyldigheter i enlighet med artikel 7 i direktivet. Domstolen har dessutom fastställt att ett åsidosättande av skyldigheten att upprätta planer för avfallshantering anses allvarligt (se domen i det ovannämnda målet mellan kommission och Frankrike, punkt 44). 43 Den omständigheten att införlivandet av artikel 7 i direktivet kan ske efter det att den föreskrivna tidsfristen för införlivande av artiklarna 4, 5 och 9 i samma direktiv löpt ut (se punkterna 37 och 38 ovan) visar emellertid att ett giltigt tillstånd för drift kan beviljas trots att en plan för avfallshantering ännu inte har upprättats. Att kräva att ett enskilt tillstånd endast kan beviljas efter det att avfallsplaner i enlighet med artikel 7 i direktivet har upprättats skulle nämligen få till följd att genomförandet av de övriga bestämmelserna i direktivet, särskilt, artiklarna 4 och 5, skulle försenas avsevärt, och detta på bekostnad av förverkligandet av direktivets målsättningar. 44 En sådan försening är än mer oacceptabel eftersom den riskerar att resultera i att bortskaffandet av avfall allvarligt äventyras på grund av att det inte finns tillräckligt med anläggningar för bortskaffande som innehar tillstånd. 45 Det är visserligen så att det i artikel 8 b i direktiv 1999/31 föreskrivs att ett tillstånd endast kan beviljas om deponeringsprojekt är förenligt med den relevanta avfallsplan eller de relevanta avfallsplaner som avses i artikel 7 i direktivet. Direktiv 1999/31 är emellertid inte tillämpligt på tvisterna vid den nationella domstolen, eftersom både det tillstånd som beviljades den 21 maj 1999 och ministerkungörelsen av den 16 december 1998 ligger i tiden före utgången av tidsfristen för detta direktivs införlivande. 46 Med hänsyn till det ovan anförda skall den andra frågan besvaras så, att artiklarna 4, 5 och 7 i direktivet, jämförda med artikel 9 i samma direktiv, skall tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en medlemsstat som inom den föreskrivna fristen inte har upprättat en eller flera planer för avfallshantering som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande av avfall, beviljar enskilda tillstånd för drift av sådana områden och anläggningar. Rättegångskostnader 47 De kostnader som har förorsakats den franska regeringen, den nederländska regeringen, den österrikiska regeringen och Förenade kungarikets regering samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) angående de frågor som genom beslut av den 8 februari och den 28 maj 2002 har ställts av Conseil d’État följande dom: 1) Artikel 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, skall tolkas så att den plan eller de planer för avfallshantering som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att upprätta enligt denna bestämmelse skall innehålla antingen en karta som exakt anger var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller kriterier för lokalisering som är tillräckligt exakta för att den myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 skall kunna fastslå huruvida det aktuella området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen. 2) Artikel 7.1 i direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, skall tolkas på så sätt att medlemsstaterna är skyldiga att upprätta planer för avfallshantering inom en skälig tidsfrist, vilken kan vara längre än den tidsfrist för införlivande av direktiv 91/156 som föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i detta direktiv. 3) Artiklarna 4, 5 och 7 i direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, skall tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en medlemsstat som inom den föreskrivna fristen inte har upprättat en eller flera planer för avfallshantering som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande av avfall, beviljar enskilda tillstånd för drift av sådana områden och anläggningar. Gulmann Cunha Gallagher Puissochet Lawson Macken Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxembourg den 1 april 2004. Mcdaniel Page Justitiesekreterare Ordförande 1 – Rättegångsspråk: franska.