62021CJ0491 DOMSTOLENS DOM (första avdelningen) den 22 februari 2024 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 21.1 FEUF – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 4 – Utfärdande av identitetskort – Villkor om hemvist i den medlemsstat som utfärdar handlingen – Beslut av myndigheterna i denna medlemsstat att inte utfärda ett identitetskort till en av sina medborgare med hemvist i en annan medlemsstat – Likabehandling – Begränsningar – Motivering” I mål C‑491/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Înalta Davis (Högsta kassationsdomstolen, Rumänien) genom beslut av den 11 maj 2021, som inkom till domstolen den 10 augusti 2021, i målet WA mot Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Harrison, domstolens vice ordförande Mccoy, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna Dixon, P.G. Xuereb och Richard (referent), generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren Ingram, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 februari 2023, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – WA, genom C.-L. Popescu, Mitchell, – Rumäniens regering, genom Cole, Curtis och Andrews, samtliga i egenskap av ombud, – Europeiska kommissionen, genom A. Biolan och Graves, båda i egenskap av ombud, och efter att den 27 april 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 26.2 FEUF, artikel 20, artikel 21.1 och artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt av artiklarna 4–6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 72/194/EEG, 68/360/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 90/364/EEG, 75/35/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ( EUT L 158, 2004, s. 77 ). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan WA, en rumänsk medborgare som är yrkesverksam såväl i Frankrike som i Rumänien, och Drake pentru Burnett Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (inrikesministeriets direktorat med ansvar för personregistret och databashantering, Rumänien) (nedan kallad registermyndigheten), om den sistnämndas beslut att inte utfärda ett identitetskort till WA på grund av att han har sin hemvist i en annan medlemsstat än Rumänien. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt 3 I skälen 1–4 i direktiv 2004/38 anges följande: ”(1) Unionsmedborgarskapet ger varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och genom de åtgärder som antas för att genomföra detta. (2) Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden, som omfattar ett område utan inre gränser, där denna frihet säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. (3) Unionsmedborgarskap bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva personer för att förenkla och stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare. (4) För att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig och för att göra det lättare att utöva denna rätt krävs en gemensam rättsakt …” 4 I artikel 4 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Rätt till utresa”, föreskrivs följande: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och deras familjemedlemmar, som inte är medborgare i en medlemsstat, och som har giltigt pass, ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat. 2. Personer som avses i punkt 1 får inte åläggas skyldighet att inneha utresevisering eller någon motsvarande formalitet. 3. Medlemsstaterna skall i enlighet med sina lagar för sina egna medborgares räkning utfärda och förnya ett identitetskort eller pass som anger deras medborgarskap. 4. Passet skall vara giltigt åtminstone i alla medlemsstater och i länder som innehavaren måste fara igenom när denne reser mellan medlemsstaterna. Om det i en medlemsstats lag saknas bestämmelser om utfärdande av identitetskort, skall passet gälla i minst fem år från utfärdandet eller förnyelsen.” Rumänsk rätt 5 I artikel 12 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (brådskande regeringsdekret nr 97/2005 om personregister och om rumänska medborgares hemvist, bostadsadress och identitetshandlingar, offentliggjord på nytt i Monitorul Oficial al României , del I, nr 719 av den 12 oktober 2011) (nedan kallad OUG nr 97/2005), anges följande i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet: ”1) Identitetshandlingar ska utfärdas till rumänska medborgare från och med fjorton års ålder. … 3) I detta brådskande regeringsdekret avses med identitetshandling något av följande: giltigt identitetskort, enkelt identitetskort, elektroniskt identitetskort och provisoriskt identitetskort, samt giltig identitetsbok.” 6 I artikel 13 OUG nr 97/2005 föreskrivs följande: ”1) En identitetshandling ska styrka identitet, rumänskt medborgarskap, hemvist och, i förekommande fall, bostadsadress. 2) Enligt [Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (lag nr 248/2005 om fri rörlighet för rumänska medborgare i utlandet) ( Monitorul Oficial al României , del I, nr 682 av den 29 juli 2005)], i dess ändrade och kompletterade lydelse (nedan kallad lagen om fri rörlighet), utgör identitetskortet och det elektroniska identitetskortet en resehandling i unionens medlemsstater. 3) Med ett elektroniskt identitetskort kan innehavaren identifiera sig i inrikesministeriets datasystem och i andra offentliga och privata institutioners datasystem, samt använda en elektronisk signatur, på de villkor som föreskrivs i lag.” 7 I artikel 15.3 OUG nr 97/2005 föreskrivs följande: ”En ansökan om en ny identitetshandling ska endast åtföljas av handlingar som i enlighet med vad som föreskrivs i lag styrker sökandens hemvist och, i förekommande fall, hans eller hennes bostadsadress, såvida inte a) uppgifterna om efternamn och förnamn, födelsedatum, civilstånd och rumänskt medborgarskap har ändrats, i vilket fall sökanden är skyldig att lägga fram handlingar som styrker dessa ändringar, b) sökanden innehar ett provisoriskt identitetskort eller ett identitetsintyg, i vilket fall sökanden är skyldig att lägga fram de handlingar som avses i punkt 2.” 8 Artikel 20.1 c OUG nr 97/2005 har följande lydelse: ”Ett provisoriskt identitetskort utfärdas i följande fall: c) … till rumänska medborgare med hemvist utomlands som är tillfälligt bosatta i Rumänien.” 9 I artikel 28.1 OUG nr 97/2005 föreskrivs följande: ”1) Hemvist kan styrkas med följande handlingar: a) Handlingar som upprättats i enlighet med de villkor för giltighet som föreskrivs i gällande rumänsk lag avseende offentlig handling som styrker nyttjanderätt till en bostad. b) Skriftlig försäkran av sökandens värd, som kan vara en fysisk eller juridisk person, vilken styrker inkvartering, åtföljd av en av de handlingar som avses i led a eller, i förekommande fall, led d. c) Sökandens försäkran på heder och samvete, åtföljd av polisens kontrollanteckning med intygande av förekomsten av en bostadsfastighet och av att sökanden faktiskt är bosatt på den uppgivna adressen, för en fysisk person som inte har möjlighet att förete de handlingar som avses i led a och led b. d) Handling utfärdad av den lokala offentliga förvaltningen varigenom det intygas att sökanden eller, i förekommande fall, den person hos vilken sökanden är inkvarterad, är uppförd i [Registrul agricol (jordbruksregistret)] som ägare av en bostadsfastighet. e) Identitetshandling för en förälder eller juridiskt ombud eller handling avseende vårdnad, i förekommande fall åtföljd av en handling enligt leden a–d, för det fall en underårig ansöker om en identitetshandling.” 10 I artikel 6 i lagen om fri rörlighet föreskrivs följande: ”1) Följande typer av resehandlingar kan användas av rumänska medborgare för resor till utlandet: a) Diplomatpass. b) Tjänstepass. c) Elektroniskt diplomatpass. d) Elektroniskt tjänstepass. e) Enkelt pass. f) Elektroniskt enkelt pass. g) Tillfälligt enkelt pass. h) Resehandling. …” 11 Artikel 6 1 .1 i denna lag har följande lydelse: ”Vid tillämpning av denna lag utgör giltigt identitetskort, enkelt identitetskort och elektroniskt identitetskort en resehandling som kan användas av rumänska medborgare för resor till unionens medlemsstater samt till de tredjeländer där de erkänns som resehandlingar. …” 12 I artikel 17 1 .1 d och 17.2 b i nämnda lag föreskrivs följande: ”1) Ett tillfälligt enkelt pass utfärdas i följande fall till en rumänsk medborgare som uppfyller de villkor som anges i denna lag och vars rätt att resa utomlands inte har dragits in: … d) När innehavaren har lämnat in ett enkelt pass eller ett enkelt elektroniskt pass för att erhålla en visering, och uppger att han av brådskande skäl måste resa utomlands. … 2. Det tillfälliga enkla passet utfärdas … b) i de situationer som avses i punkt 1 b–g, senast tre arbetsdagar efter ingivandet av ansökan.” 13 I artikel 34 punkterna 1, 2 och 6 i lagen om fri rörlighet föreskrivs följande: ”1. En rumänsk medborgare som är bosatt utomlands kan ansöka om utfärdande av ett elektroniskt enkelt pass eller ett tillfälligt enkelt pass där hemvistlandet anges, om han eller hon befinner sig i någon av följande situationer: a) Han eller hon har beviljats uppehållsrätt i minst ett år eller, i förekommande fall, hans eller hennes uppehållsrätt i nämnda stat har förlängts flera gånger under ett år. b) Han eller hon har beviljats uppehållsrätt i nämnda stat för familjeåterförening med en person med hemvist i denna stat. c) Han eller hon har beviljats långvarig eller, i förekommande fall, permanent uppehållsrätt i nämnda stat. d) Han eller hon har beviljats medborgarskap i denna stat. e) Han eller hon har beviljats arbetstillstånd eller är inskriven vid en privat eller offentlig inrättning i det huvudsakliga syftet att bedriva studier, vilket inbegriper yrkesutbildning. 2. En rumänsk medborgare som har ett registreringsbevis eller en handling som styrker att han eller hon är bosatt i en medlemsstat i Europeiska unionen, i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiziska edsförbundet, vilken har utfärdats av de behöriga myndigheterna i en medlemsstat i Europeiska unionen, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller Schweiziska edsförbundet, kan ansöka om ett elektroniskt enkelt pass eller ett tillfälligt enkelt pass där denna stat anges som hemvistland. … 6. När en rumänsk medborgare med hemvist utomlands beviljas ett elektroniskt enkelt pass eller ett tillfälligt enkelt pass i vilket hemviststaten anges, är han eller hon skyldig att återlämna den identitetshandling som utfärdats av de rumänska myndigheterna och som visar att han eller hon har sin hemvist i Rumänien.” Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 14 Klaganden i det nationella målet är advokat med rumänskt medborgarskap. Han är yrkesverksam i både Frankrike och Rumänien och har, sedan år 2014, hemvist i Frankrike. 15 De rumänska myndigheterna har utfärdat ett elektroniskt enkelt pass där det anges att han har sin hemvist i Frankrike. Eftersom han har sitt privatliv och yrkesliv i såväl Frankrike som Rumänien, anmäler han varje år att han har sin sekundära vistelseort i Rumänien och erhåller därför ett tillfälligt identitetskort. Denna kortkategori utgör emellertid inte en handling som gör det möjligt för honom att resa utomlands. 16 Den 17 september 2017 ansökte klaganden i det nationella målet hos registermyndigheten om ett identitetskort eller ett elektroniskt identitetskort. Ansökan avslogs med motiveringen att han inte hade styrkt hemvist i Rumänien. 17 Den 18 december 2017 överklagade klaganden i det nationella målet detta beslut vid Horton (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) och yrkade att registermyndigheten skulle förpliktas att utfärda den begärda handlingen till honom. 18 Genom dom av den 28 mars 2018 ogillade nämnda domstol överklagandet med motiveringen att registreringsmyndighetens avslagsbeslut hade stöd i rumänsk lag, enligt vilken identitetskort endast utfärdas till rumänska medborgare med hemvist i Rumänien. Nämnda domstol bedömde att den rumänska lagstiftningen inte stred mot unionsrätten, eftersom direktiv 2004/38 inte ålägger medlemsstaterna någon skyldighet att utfärda identitetskort till sina egna medborgare. Nämnda domstol ansåg vidare att klaganden i det nationella målet inte hade utsatts för diskriminering, eftersom de rumänska myndigheterna hade utfärdat ett enkelt elektroniskt pass till honom, vilket utgjorde en resehandling som han kunde använda för att resa utomlands. 19 Klaganden i det nationella målet, som ansåg att domen från Vazquez de Cain (Appellationsdomstolen i Bukarest) stred mot flera bestämmelser i EUF-fördraget, stadgan och direktiv 2004/38, överklagade domen till Înalta Davis (Högsta kassationsdomstolen, Rumänien), som är hänskjutande domstol i målet vid EU-domstolen. 20 Den hänskjutande domstolen är osäker på om beslutet att inte utfärda ett identitetskort till klaganden i det nationella målet under de aktuella omständigheterna är förenligt med unionsrätten. 21 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att syftet med direktiv 2004/38 är att harmonisera de villkor som medlemsstaterna uppställer för inresa i en annan medlemsstat. Den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet ger emellertid upphov till en restriktiv tillämpning av artikel 4.3 i direktivet, i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna i enlighet med sina lagar ska utfärda ett identitetskort eller pass till sina medborgare. Kravet på hemvist för utfärdande av ett identitetskort kan dessutom leda till diskriminerande behandling vilken, för att vara motiverad enligt unionsrätten, måste grundas på objektiva överväganden som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna. Slutligen har registermyndigheten i förevarande fall inte angett vilket objektivt skäl av allmänintresse som skulle kunna motivera den särbehandling som består i att rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat i unionen saknar rätt att inneha ett nationellt identitetskort. Den hänskjutande domstolen har uppgett att den inte kan se att det finns någon sådan motivering. 22 Mot denna bakgrund beslutade Înalta Allen (Högsta kassationsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen: ”Ska artikel 26.2 FEUF, artikel 20, artikel 21.1 och artikel 45.1 i [stadgan] samt artiklarna 4–6 i [direktiv 2004/38] tolkas på så sätt att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som innebär att medlemsstaten inte får utfärda ett identitetskort som kan användas som resehandling inom unionen till en av sina medborgare, av det skälet att vederbörande har hemvist i en annan medlemsstat?” Prövning av tolkningsfrågan 23 Det framgår av fast rättspraxis att det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva beakta unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga. Den omständigheten att en nationell domstol formellt sett har formulerat sin tolkningsfråga med hänvisning till vissa bestämmelser i unionsrätten, utgör nämligen inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. EU-domstolen ska härvid, utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (dom av den 5 december 2023, Nordic Info, C‑128/22 , EU:C:2023:951 , punkt 99 och där angiven rättspraxis). 24 I förevarande fall är det utrett att den situation som klaganden i det nationella målet befinner sig i omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, och särskilt av bestämmelserna om utövandet av unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. 25 EU-domstolen erinrar om att enligt artikel 20 FEUF ska varje person som är medborgare i en medlemsstat vara unionsmedborgare, vilken enligt fast rättspraxis ska vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare (dom av den 9 juni 2022, Préfet du Martinez och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20 , EU:C:2022:449 , punkt 49 och där angiven rättspraxis). 26 Dessutom kan en medborgare i en medlemsstat som, i egenskap av unionsmedborgare, har utövat sin rätt att röra sig fritt och uppehålla sig i en annan medlemsstat än sin ursprungsmedlemsstat, göra gällande de rättigheter som sammanhänger med unionsmedborgarskapet, bland annat dem som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF, i förekommande fall även gentemot den egna ursprungsmedlemsstaten (dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20 , EU:C:2021:1008 , punkt 42 och där angiven rättspraxis). 27 Klaganden i det nationella målet kan således göra gällande de rättigheter som följer av dessa bestämmelser, med förbehåll för, i enlighet med artikel 21.1 FEUF, de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Sådana begränsningar och villkor föreskrivs i direktiv 2004/38, som bland annat syftar till att fastställa villkoren för utövandet av dessa rättigheter och begränsningarna av dem. 28 Utan att det är nödvändigt att uttala sig om tolkningen av artikel 26 FEUF, artikel 20 och artikel 21.1 i stadgan eller artiklarna 5 och 6 i direktiv 2004/38, konstaterar EU-domstolen under dessa omständigheter att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i stadgan, jämförda med artikel 4 i direktiv 2004/38, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en unionsmedborgare, som är medborgare i denna medlemsstat och som har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat, nekas utfärdande av ett identitetskort som utgör en resehandling inom unionen, enbart av det skälet att han eller hon har hemvist i denna andra medlemsstat. 29 Det ska inledningsvis erinras om att det framgår av handlingarna i målet att klaganden i det nationella målet har hemvist i Frankrike sedan år 2014 och att han är yrkesverksam som advokat såväl i Frankrike som i Rumänien. De rumänska myndigheterna utfärdade dels ett enkelt elektroniskt pass med uppgift om att han har hemvist i den förstnämnda medlemsstaten, dels ett tillfälligt identitetskort. 30 Den sistnämnda handlingen utgör inte en resehandling. Den utfärdas till rumänska medborgare som har hemvist i en annan medlemsstat och som är tillfälligt bosatta i Rumänien, och den måste förnyas varje år. Klaganden i det nationella målet ansökte hos registermyndigheten om ett enkelt eller elektroniskt identitetskort, vilket utgör en resehandling och som skulle ha gjort det möjligt för honom att resa till Frankrike. Ansökan avslogs huvudsakligen av det skälet att det i denna lagstiftning inte föreskrivs att en sådan identitetshandling ska utfärdas för det fall en person har hemvist i utlandet, vilket för övrigt inte strider mot unionsrätten. 31 Det framgår av handlingarna i målet att samtliga rumänska medborgare, oberoende av var de har hemvist, har rätt att få ett pass utfärdat enligt artikel 6.1 f och g samt artikel 34.1 och 34.2 i lagen om fri rörlighet. Rumänska medborgare med hemvist i Rumänien har dessutom, från och med 14 års ålder, rätt att erhålla antingen ett enkelt identitetskort eller ett elektroniskt identitetskort som utgör en resehandling, med tillämpning av artikel 12.1 och 12.3 OUG nr 97/2005, jämförd med artikel 6 1 .1 i lagen om fri rörlighet. 32 Rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat har däremot inte rätt till dessa identitetskort. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att sådana medborgare, enligt artikel 34.6 i lagen om fri rörlighet, är skyldiga att återlämna den identitetshandling som utgör en resehandling och som intygar att de har hemvist i Rumänien när ett pass med uppgift om den medlemsstat där de har hemvist utfärdats till dem. Om de tillfälligt vistas i Rumänien utfärdas emellertid ett tillfälligt identitetskort till dem. Denna identitetshandling utgör, enligt artikel 12.3 i OUG nr 97/2005, jämförd med artikel 13.2 i samma lag, inte en resehandling. 33 Av detta följer att rumänska medborgare som har hemvist utomlands, inbegripet i en annan medlemsstat, och rumänska medborgare som har hemvist i Rumänien behandlas på olika sätt i den rumänska lagstiftningen om utfärdande av resehandlingar. De sistnämnda kan nämligen få en eller två resehandlingar utfärdade till sig som gör det möjligt för dem att resa inom unionen, närmare bestämt ett identitetskort och ett pass, medan de förstnämnda endast kan få ett pass utfärdat som resehandling. 34 Det ska således fastställas huruvida en sådan skillnad i behandling strider mot artikel 21 FEUF, artikel 45.1 i stadgan och artikel 4.3 i direktiv 2004/38. 35 För att medborgarna ska kunna utöva rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier åläggs medlemsstaterna i artikel 4.3 i direktiv 2004/38 att, i enlighet med sina lagar, för sina egna medborgares räkning utfärda och förnya ett identitetskort eller pass som anger deras medborgarskap. 36 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 35 i sitt förslag till avgörande, framgår det tydligt av denna bestämmelses lydelse, och särskilt av den omständigheten att unionslagstiftaren har valt att använda den disjunktiva samordnande konjunktionen ”eller”, att denna bestämmelse innebär att medlemsstaterna inom ramen för sin skyldighet att utfärda en resehandling till sina egna medborgare får välja typen av resehandling, det vill säga ett identitetskort eller ett pass. 37 Det ska likväl erinras om att direktiv 2004/38, såsom framgår av skälen 1–4, är avsett att underlätta utövandet av den primära och individuella rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som unionsmedborgarna tillerkänns direkt i artikel 21.1 FEUF och om att direktivet särskilt syftar till att stärka denna rätt (dom av den 11 april 2019, Miller, C‑483/17 , EU:C:2019:309 , punkt 23 och där angiven rättspraxis). 38 Även om utfärdandet av identitetskort på unionsrättens nuvarande stadium omfattas av medlemsstaternas behörighet, ska det erinras om att de vid utövandet av denna behörighet ska iaktta unionsrätten, särskilt fördragets bestämmelser om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom deras territorier, vilken enligt artikel 21.1 FEUF tillkommer varje unionsmedborgare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt), C‑35/20 , EU:C:2021:813 , punkterna 53 och 57 ). 39 Även om det, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 40 i sitt förslag till avgörande, är riktigt att artikel 4.3 i direktiv 2004/38 inte förpliktar medlemsstaterna att utfärda två identitetshandlingar som är giltiga som resehandlingar till sina medborgare, utan denna bestämmelse tvärtom ger medlemsstaterna möjlighet att välja om de vill ge sina medborgare ett identitetskort eller ett pass, kan denna bestämmelse, som ska tolkas mot bakgrund av artikel 21 FEUF, likväl inte tillåta att medlemsstaterna gör detta val på ett sådant sätt att de ger sina medborgare en mindre förmånlig behandling på grund av att de utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen, och begränsar denna rätt, utan att detta motiveras av objektiva skäl av allmänintresse. 40 Domstolen konstaterar i detta sammanhang att rumänska medborgare som är bosatta i andra medlemsstater och som önskar erhålla både pass och ett (enkelt eller elektroniskt) identitetskort måste ha sin hemvist i Rumänien. I detta avseende framgår det av beslutet om hänskjutande att hemvist kan styrkas med bland annat en ägarhandling, ett hyresavtal eller ett intyg om inkvartering, vilket innebär att sådana medborgare antingen måste äga en bostad, vara hyresgäster eller vara inkvarterade i Rumänien. Ett sådant krav innebär emellertid att nämnda medborgare behandlas mindre förmånligt på grund av att de utövar sin rätt att fritt röra sig, eftersom de måste behålla hemvist i Rumänien för att kunna erhålla två resehandlingar, vilket är ett villkor som de rumänska medborgare som inte har utövat denna rätt lättare uppfyller. 41 Det ska i detta hänseende erinras om att enligt domstolens fasta praxis utgör nationell lagstiftning som missgynnar vissa medborgare i en medlemsstat endast på grund av att de har utnyttjat rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat en inskränkning i de friheter som tillkommer varje unionsmedborgare enligt artikel 21.1 FEUF (dom av den 19 november 2020, ZW, C‑454/19 , EU:C:2020:947 , punkt 30 och där angiven rättspraxis). 42 Domstolen har dessutom redan fastställt att de möjligheter som fördraget ger i fråga om fri rörlighet för unionsmedborgare inte kan få full verkan om en medborgare i en medlemsstat kan avhållas från att utnyttja dem på grund av att det uppställs hinder för hans eller hennes vistelse i en annan medlemsstat i form av bestämmelser i dennes ursprungsstat som medför nackdelar för medborgaren enbart på grund av att han eller hon har utnyttjat dessa möjligheter (dom av den 25 juli 2018, A (Stöd till en person med funktionsnedsättning), C‑679/16 , EU:C:2018:601 , punkt 61 och där angiven rättspraxis). 43 I förevarande fall konstaterar domstolen att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, genom att föreskriva att identitetskort som kan utgöra en resehandling inte får utlämnas till klaganden enbart av det skälet att han har hemvist i en annan medlemsstat, närmare bestämt i Frankrike, kan avhålla rumänska medborgare som befinner sig i en sådan situation som klaganden från att utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen. 44 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 55 i sitt förslag till avgörande, kan, i motsats till vad den rumänska regeringen har gjort gällande, den aktuella lagstiftningen hindra utövandet av rätten till fri rörlighet för rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat även om de innehar pass. 45 Det framgår nämligen av handlingarna i målet och av svaren på de frågor som ställdes vid förhandlingen att klaganden under en tolvdagarsperiod inte kunde bege sig till Frankrike, eftersom han inte hade något identitetskort som utgjorde en resehandling medan hans pass befann sig på ett tredjelands ambassad i Bukarest (Rumänien) i väntan på en visering. En rumänsk medborgare med hemvist i Rumänien skulle i ett sådant fall ha kunnat resa till en annan medlemsstat med sitt identitetskort. Den rumänska regeringen har i detta avseende gjort gällande att i en sådan situation som den som klaganden har hänvisat till utfärdas ett tillfälligt pass senast tre arbetsdagar efter ingivandet av ansökan härom. Enligt den rumänska regeringen ska en sådan handling säkerställa att rumänska medborgare, under sådana omständigheter som de nu aktuella, oavsett hemvist, skyndsamt och obehindrat ska kunna utöva sin rätt till fri rörlighet. Vid förhandlingen invände klaganden emellertid att väntetiden för att få tid för att ansöka om ett tillfälligt pass under perioder med många ansökningar kan vara en månad. 46 Under alla omständigheter framstår det som om rumänska medborgare som befinner sig i en sådan situation som klaganden drabbas av en större administrativ börda än rumänska medborgare med hemvist i Rumänien vad gäller förfarandet för utfärdande av identitetskort och/eller pass, vilket skapar hinder för deras rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen. 47 Det ska i detta sammanhang även understrykas, såsom Europeiska kommissionen har gjort gällande, att unionsmedborgare som utövar denna rätt i allmänhet har intressen i olika medlemsstater och således i viss utsträckning reser mellan dessa. Det är därför troligt att dessa personer alltid behöver ha en giltig resehandling, vilket innebär att det kan vara nödvändigt, eller till och med oumbärligt, för dem att inneha en andra handling av detta slag. 48 Av det ovan anförda följer att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet begränsar den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF. 49 Vad gäller artikel 45.1 i stadgan ska det erinras om att den garanterar varje unionsmedborgare rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Den rättigheten motsvarar, enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna ( EUT C 303, 2007, s. 17 ), den rättighet som garanteras i artikel 20.2 första stycket a FEUF och den utövas, i enlighet med artikel 20.2 andra stycket FEUF och artikel 52.2 i stadgan, enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa. 50 Det framgår av domstolens rättspraxis att en nationell bestämmelse som kan hindra personer från att utöva sin fria rörlighet endast kan anses motiverad om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och vars efterlevnad domstolen säkerställer (dom av den 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19 , EU:C:2022:491 , punkt 281 och där angiven rättspraxis). Varje begränsning av de rättigheter som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF strider således med nödvändighet mot artikel 45.1 i stadgan, eftersom varje unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, som föreskrivs i stadgan, återspeglar den rätt som ges i artikel 21.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19 , EU:C:2022:491 , punkt 275 ). 51 Eftersom domstolen redan har konstaterat i punkt 48 ovan att den rättighet som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF begränsas, föreligger en sådan begränsning även med avseende på den rättighet som garanteras i artikel 45.1 i stadgan. 52 En sådan begränsning som avses i punkt 48 ovan kan endast vara motiverad enligt unionsrätten om den grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse som inte är beroende av de berörda personernas nationalitet och om den står i proportion till ett legitimt mål som eftersträvas i nationell rätt. Det följer av domstolens praxis att en åtgärd är proportionerlig om den är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 25 juli 2018, A (Stöd till en person med funktionsnedsättning), C‑679/16 , EU:C:2018:601 , punkt 67 och där angiven rättspraxis). 53 Den hänskjutande domstolen har emellertid inte identifierat något objektivt skäl av allmänintresse som kan ligga till grund för den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet. 54 Den rumänska regeringen har däremot, såväl i sitt skriftliga yttrande som vid förhandlingen, gjort gällande att beslutet att inte utfärda nationella identitetskort som utgör resehandlingar till rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat bland annat motiveras av att det inte är möjligt att ange dessa medborgares bostadsadress utanför Rumänien på identitetskorten i fråga. 55 Den rumänska regeringen har i detta avseende gjort gällande att enligt artikel 91.1 i Codul civil (civillagen) styrks hemvist och bosättning av de uppgifter som finns på identitetskortet, vilket således huvudsakligen tjänar till att styrka denna inneboende del av de rumänska medborgarnas identitet, så att dessa kan utöva sina rättigheter och uppfylla sina skyldigheter, bland annat i civil- och förvaltningsrättsligt avseende. Nämnda regering har vidare understrukit att uppgiften om hemvist på identitetskortet således är ägnad att göra identifieringen av dessa medborgare effektivare och att förhindra onödig behandling av rumänska medborgares personuppgifter. Den rumänska regeringen har slutligen preciserat att även om rumänska medborgares bostadsadress i en annan medlemsstat angavs på deras identitetskort, skulle de rumänska myndigheterna inte kunna ta på sig ansvaret för att styrka att dessa uppgifter är korrekta, eftersom de dels inte har någon sådan behörighet, dels inte har möjlighet att kontrollera denna adress utan att en sådan kontroll skulle bli en oproportionerlig, eller till och med omöjlig, administrativ börda. 56 Domstolen konstaterar att den rumänska regeringens argument inte gör det möjligt att anse att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse, i den mening som avses i domstolens praxis (se punkt 52 ovan). 57 Vad gäller bevisvärdet av uppgiften om hemvist på identitetskortet, har den rumänska regeringen inte visat att det finns ett samband mellan angivandet av hemvist i identitetshandlingen, en uppgift som utan tvekan är användbar för förvaltningen, och skyldigheten att inte utfärda ett identitetskort till rumänska medborgare som har hemvist i en annan medlemsstat. 58 Det räcker dessutom att konstatera att det följer av domstolens fasta praxis att hänsyn av rent administrativ natur inte kan berättiga att en medlemsstat avviker från unionsrättens bestämmelser. Denna princip gäller i ännu högre grad när ifrågavarande avvikelse får till följd att utövandet av en av de grundläggande friheterna som garanteras i fördraget begränsas eller till och med omöjliggörs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 1999, Arblade m.fl., Adams och C‑376/96 , EU:C:1999:575 , punkt 37 ). Effektiv identifiering och kontroll av adressen för rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat utgör således inte heller något objektivt skäl av allmänintresse som kan motivera sådan lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet. 59 Denna slutsats påverkas inte av den rättspraxis enligt vilken medlemsstaterna inte kan nekas en möjlighet att förverkliga legitima mål genom att införa bestämmelser som är lätta för de nationella myndigheterna att administrera och kontrollera efterlevnaden av (dom av den 24 februari 2015, Sopora, C‑512/13 , EU:C:2015:108 , punkt 33 och där angiven rättspraxis), som den rumänska regeringen har åberopat. Ett sådant övervägande förutsätter nämligen att det föreligger ett legitimt mål, vilket den rumänska regeringen inte har kunnat visa är fallet i det nationella målet. 60 Av det ovan anförda följer att sådan lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet begränsar rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen, i den mening som avses i artikel 4.3 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 21.1 FEUF och artikel 45.1 i stadgan, för rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat. Denna begränsning kan varken motiveras av att det är nödvändigt att uppgiften om hemvistadress på identitetskortet har bevisvärde eller av effektiviteten vid den behöriga nationella myndighetens identifiering och kontroll av denna adress. 61 Av det ovan anförda följer att artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i stadgan, jämförda med artikel 4.3 i direktiv 2004/38, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en unionsmedborgare, som är medborgare i denna medlemsstat och som har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat, nekas utfärdande av ett identitetskort som utgör en resehandling inom unionen enbart av det skälet att han eller hon har hemvist i denna andra medlemsstat. Rättegångskostnader 62 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: Artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, jämförda med artikel 4.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en unionsmedborgare, som är medborgare i denna medlemsstat och som har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat, nekas utfärdande av ett identitetskort som utgör en resehandling inom Europeiska unionen enbart av det skälet att han eller hon har hemvist i denna andra medlemsstat. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: rumänska.