Mål C‑522/09 Europeiska kommissionen mot Rumänien ”Fördragsbrott – Direktiv 79/409/EEG – Bevarande av vilda fåglar – Särskilda skyddsområden – Till antal och yta otillräcklig fastställelse – Rättsstridigt administrativt förfarande – Talan ska avvisas” Sammanfattning av domen Talan om fördragsbrott – Administrativt förfarande – Föremål för talan (Artikel 258 FEUF) Vid en talan om fördragsbrott är det administrativa förfarandets syfte att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen. Möjligheten för den berörda medlemsstaten att inkomma med sina synpunkter utgör nämligen, även om staten väljer att inte använda sig av den, en i EU-fördraget avsedd väsentlig garanti, och iakttagandet härav är ett viktigt formellt krav för ett korrekt genomförande av förfarandet vid fastställelse av att en medlemsstat gjort sig skyldig till fördragsbrott. (se punkterna 15 och 16) DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen) den 14 april 2011 ( * ) ”Fördragsbrott – Direktiv 79/409/EEG – Bevarande av vilda fåglar – Särskilda skyddsområden – Till antal och yta otillräcklig fastställelse – Rättsstridigt administrativt förfarande – Avvisning av talan” I mål C‑522/09, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väcktes den 15 december 2009, Europeiska kommissionen, företrädd av Mcguire och Mcdonald, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, sökande, mot Rumänien, inledningsvis företrädd av Ruiz, Anderson, Cook och A.‑R. Arşinel samt J.S. Smaranda, och därefter av de fyra sistnämnda i egenskap av ombud, svarande, meddelar DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Thompson samt domarna Olson, Morris (referent), C. Toader och Valencia, generaladvokat: Villarreal, justitiesekreterare: handläggaren Roberson, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 januari 2011, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Rumänien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) (nedan kallat fågeldirektivet), genom att inte klassificera tillräckligt många och tillräckligt stora områden som särskilda skyddsområden för att säkerställa ett lämpligt skydd för alla fågelarter som räknas upp i bilaga 1 till nämnda direktiv samt för de flyttfåglar som inte finns uppräknade i denna bilaga. Tillämpliga bestämmelser 2 I artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet föreskrivs följande : ”1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. I samband med detta skall hänsyn tas till a) utrotningshotade arter, b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön, c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad, d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö. Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna. Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv. 2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.” 3 Fördraget om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 11) trädde i kraft den 1 januari 2007. Enligt artikel 53.1 i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 203), ska Rumänien vidta de åtgärder som är nödvändiga för att från och med dagen för anslutningen följa bestämmelserna i direktiv enligt artikel 249 EG, om inte någon annan tidpunkt anges i denna akt. I nämnda artikel stadgas även att Rumänien ska underrätta kommissionen om dessa åtgärder senast vid anslutningen eller, i förekommande fall, senast vid den tidpunkt som anges i nämnda akt. 4 Eftersom det i samma akt inte föreskrivs någon övergångsperiod för att fastställa särskilda skyddsområden enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet och inte heller anges någon särskild frist för att underrätta om vilka åtgärder som vidtagits för att införliva direktivet, borde Rumänien, senast vid dagen för anslutningen, ha antagit och underrättat om de åtgärder som vidtagits för att genomföra direktivet, och i synnerhet nämnda bestämmelse. Det administrativa förfarandet 5 Rumänien har inte underrättat kommissionen om den nationella förteckning över särskilda skyddsområden som krävs enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. Kommissionen ansåg därför att denna medlemsstat åsidosatt sina skyldigheter enligt nämnda bestämmelser, genom att inte ha fastställt lämpliga särskilda skyddsområden, och tillställde därför Rumänien en formell underrättelse den 23 oktober 2007. 6 I den formella underrättelsen preciserades följande: ”Den rumänska regeringen har emellertid ännu inte underrättat kommissionen om den nationella förteckningen över särskilda skyddsområden. Rumänien får därför anses ha underlåtit att vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, eftersom någon klassificering inte gjorts av relevanta särskilda skyddsområden. … [K]ommission[en] anser följaktligen att eftersom Rumänien inte har gjort någon klassificering av de områden som, till antal och yta, är mest lämpliga som särskilda skyddsområden för att skydda de fågelarter som räknas upp i bilaga 1 till [fågel]direktiv[et] samt andra fågelarter som regelbundet återkommer till dess territorium … har Rumänien inte fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i det nämnda direktivet.” 7 I sitt svar av den 21 december 2007 anförde Rumänien att ett regeringsbeslut om fastställande av särskilda skyddsområden hade antagits och publicerats med bilagor, innehållande en förteckning över särskilda skyddsområden, i Monitorul Oficial al României den 31 oktober 2007. 8 Kommissionen fann att de områden som klassificerats som särskilda skyddsområden inte var tillräckliga till antal och storlek mot bakgrund av syftet att skydda de fågelarter som räknas upp i bilaga 1 till fågeldirektivet samt vissa flyttfåglar. Den 23 september 2008 utfärdade kommissionen därför ett motiverat yttrande i vilket den uppmanade Rumänien att vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet. 9 De rumänska myndigheterna besvarade det motiverade yttrandet i skrivelse av den 25 november 2008, och gjorde bland annat gällande att kommissionen ändrat förfarandets föremål då den formella underrättelsen grundades på att förteckningen över särskilda skyddsområden inte hade tillställts kommissionen medan det motiverade yttrandet avsåg det förhållandet att de områden som klassificerats som särskilda skyddsområden var otillräckliga till antal och yta. Vidare förklarade de rumänska myndigheterna med stöd av bevisning varför vissa områden helt, och i vissa fall delvis, inte hade klassificerats. 10 Kommissionen ansåg att fördragsbrottet fortfarande kvarstod och väckte därför förevarande talan den 15 december 2009. Prövning av talan Flores argument 11 Rumänien har anfört en invändning om rättegångshinder, med motiveringen att kommissionen har ändrat talans föremål. I sin formella underrättelse kritiserade nämligen kommissionen medlemsstaten för att inte ha underrättat den om förteckningen över särskilda skyddsområden, medan kommissionen i det motiverade yttrandet åberopade att ett otillräckligt antal och till ytan för små områden hade klassificerats som särskilda skyddsområden. Enligt domstolens fasta praxis ska det motiverade yttrandet emellertid grundas på samma anmärkningar som görs gällande i den formella underrättelsen. 12 Enligt Rumänien var det först i det motiverade yttrandet som kommissionen åberopade att ett för litet antal och till ytan för små områden klassificerats som särskilda skyddsområden. Rumänska myndigheter hade därför ingen anledning eller möjlighet att i sitt svar på den formella underrättelsen visa att ett tillräckligt antal områden hade klassificerats. Svarandemedlemsstaten har för övrigt hävdat att den i tidsintervallet mellan svaret på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet hölls i ovisshet beträffande huruvida de områden som fastställts var tillräckliga, varför medlemsstaten inte kunnat förbereda något lämpligt försvar redan från början av det administrativa förfarandet. 13 Kommissionen har genmält att den i den formella underrättelsen klandrade Rumänien för att inte ha underrättat kommissionen om sin nationella förteckning över särskilda skyddsområden, vilket krävs enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, och för att ha åsidosatt sin skyldighet enligt nämnda bestämmelser genom att inte fastställa lämpliga särskilda skyddsområden. I det motiverade yttrandet gjorde kommissionen först en utvärdering av de nationella åtgärder som vidtagits för att införliva direktivet och preciserade därefter att de områden som klassificerats som särskilda skyddsområden inte var tillräckliga till antal och yta mot bakgrund av de aktuella bestämmelserna. Kommissionen har härvid erinrat om att enligt domstolens praxis, i synnerhet domen av den 30 november 2006 i mål C‑32/05, kommissionen mot Luxemburg (REG 2006, s. I‑11323), punkt 56, omfattas en anmärkning om ofullständigt införlivande med nödvändighet av en anmärkning om att något införlivande inte har skett över huvud taget och är subsidiär i förhållande till denna. 14 Kommissionen har vidare angett att även om den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet ska grundas på samma anmärkningar, kan detta förfarandekrav inte anses gå så långt att de i varje enskilt fall ska vara fullständigt överensstämmande med varandra, när tvisteföremålet inte har utvidgats utan i stället inskränkts. Rumäniens rätt till försvar har således inte åsidosatts. Domstolens bedömning 15 Syftet med det administrativa förfarandet är enligt fast rättspraxis att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, dels göra invändningar mot de anmärkningar som kommissionen har framställt (se, bland annat, dom av den 7 juli 2005 i mål C‑147/03, kommissionen mot Österrike, REG 2005, s. Curtis, punkt 22 och där angiven rättspraxis). 16 Möjligheten för den berörda medlemsstaten att inkomma med sina synpunkter utgör nämligen, även om staten väljer att inte använda sig av den, en i EU-fördraget avsedd väsentlig garanti, och beaktandet av denna garanti är ett viktigt formellt krav för ett korrekt genomförande av förfarandet vid fastställelse av fördragsbrott från en medlemsstats sida (se, bland annat, dom av den 15 december 1982 i mål 211/81, kommissionen mot Danmark, REG 1982, s. 4547, punkt 9). 17 Domstolen konstaterar att kommissionen i sin formella underrättelse huvudsakligen klandrade Rumänien för att inte ha underrättat kommissionen om sin nationella förteckning över särskilda skyddsområden. Med stöd av denna anmärkning drar kommissionen sedan slutsatsen i tämligen allmänna ordalag, att medlemsstaten har åsidosatt sin skyldighet att klassificera lämpliga särskilda skyddsområden i den mening som avses i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. 18 Mindre än två månader efter det att Rumänien erhöll den formella underrättelsen tillställde nämnda medlemsstat dessutom kommissionen, den 21 december 2007, den nationella förteckningen över särskilda skyddsområden som den under tiden hade klassificerat. Av förteckningen framgår att nämnda medlemsstat har klassificerat ett stort antal områden som särskilda skyddsområden med tillämpning av artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. I ett motiverat yttrande som utfärdades den 23 september 2008 klandrade emellertid kommissionen samma medlemsstat, med stöd av detaljerade argument, för att ha klassificerat särskilda skyddsområden som var otillräckliga till antal och yta med avseende på artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet utan att först ha gett medlemsstaten möjlighet att yttra sig i detta avseende. 19 En sådan situation skiljer sig följaktligen klart från den situation som kommissionen har åberopat och som utmynnade i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Luxemburg. I det mål som avgjordes genom den domen hade storhertigdömet Luxemburg inte vidtagit några som helst åtgärder för att införliva det aktuella direktivet under det administrativa förfarandet och nöjde sig med att låta framskina att nödvändiga införlivandeåtgärder var klara att antas. Det var först sedan kommissionen hade väckt talan vid domstolen som medlemsstaten, i sitt svaromål, gjorde gällande att en lag hade antagits varigenom det berörda direktivet införlivades på ett korrekt sätt. Under dessa omständigheter fann domstolen att även om det administrativa förfarandet hade nått sitt syfte, det vill säga att tillvarata medlemsstatens rättigheter, kan denna inte klandra kommissionen för att ha utvidgat eller ändrat tvisteföremålet såsom detta fastställts under det administrativa förfarandet, med motiveringen att kommissionen, efter att ha kritiserat medlemsstaten för att ha underlåtit att införliva ett direktiv, preciserade i sin replik att det införlivande som den berörda medlemsstaten åberopat för första gången i sitt svaromål är felaktigt eller ofullständigt såvitt avser vissa bestämmelser i samma direktiv (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Luxemburg, punkterna 54–56). 20 Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner domstolen att kommissionen inte i den formella underrättelsen i tillräcklig utsträckning har identifierat det fördragsbrott som sedan läggs Rumänien till last i det motiverade yttrandet. Vidare finner domstolen att det administrativa förfarandet inte nått sitt mål att tillvarata den berörda medlemsstatens rätt att yttra sig över kommissionens anmärkningar. Talan ska därför avvisas. Rättegångskostnader 21 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rumänien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Rumäniens yrkande bifallas. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: 1) Talan avvisas. 2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna. Underskrifter * Rättegångsspråk: rumänska.