EUR-Lex - 61997J0075 - SV Avis juridique important | 61997J0075 Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 17 juni 1999. - Konungariket Belgien mot Europeiska kommissionen. - Statligt stöd - Begrepp - Höjt avdrag från sociala avgifter inom vissa industrisektorer - Programmet Gamble bis och ter. - Mål C-75/97. Rättsfallssamling 1999 s. I-03671 Sammanfattning Parter Domskäl Beslut om rättegångskostnader Domslut Nyckelord 1 Statligt stöd - Begrepp - Höjt avdrag från sociala avgifter beviljas vissa företag - Omfattas - Åtgärder av social karaktär - Saknar betydelse (EG-fördraget, artikel 92.1 (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse)) 2 Statligt stöd - Begrepp - Den statliga åtgärdens specifika karaktär - Delvis befrielse från sociala avgifter - Omfattas (EG-fördraget, artikel 92.1 (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse)) 3 Statligt stöd - Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna - Skadlig inverkan på konkurrensen - Bedömningskriterier (EG-fördraget, artikel 92 (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse)) 4 Statligt stöd - Beslut av kommissionen i vilket ett stöd förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden och det förordnas att stödet skall upphävas - Härav följande skyldighet att återkräva stödet - Återställande av den tidigare rådande situationen (EG-fördraget, artikel 92 (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse)) 5 Statligt stöd - Stödprojekt - Anmälan har inte skett - Genomförande innan kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut - Kommissionens skyldighet att använda sin behörighet att besluta om upphörande av utbetalningen av ett stöd - Föreligger inte (EG-fördraget, artikel 93.3 (nu artikel 88.3 EG)) 6 Statligt stöd - Stödprojekt - Genomförande innan kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut - - Kommissionens beslut om åläggande av återbetalning av stödet - Motiveringsskyldighet - Räckvidd (EG-fördraget, artikel 93.3 (nu artikel 88.3 EG)) 7 Statligt stöd - Beslut av kommissionen i vilket ett stöd förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden - Legalitet - Villkor - Absolut hinder för verkställighet - Hinder som uppkommit på verkställighetsstadiet - Saknar betydelse - Hinder som uppkommit på antagandestadiet - Rättsstridighet (EG-fördraget, artikel 173 (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse)) Sammanfattning 1 Ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och vars effekter är identiska, skall anses utgöra stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse). Ett system som ger vissa företag en fördel i form av höjt avdrag på de sociala avgifterna befriar dessa företag från en del av deras kostnader och ger dem ekonomiska fördelar som förbättrar deras konkurrensläge. Att dessa ingripanden är av social karaktär är inte tillräckligt för att de skall undgå att betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget. I artikel 92.1 sker nämligen inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna. 2 En statlig åtgärds specifika karaktär, nämligen att denna åtgärd är av selektiv art, utgör ett av kännetecknen för begreppet statligt stöd. En åtgärd skall anses utgöra ett stöd när den syftar till att delvis befria företagen i en särskild industrisektor från de ekonomiska bördor som följer av normal användning av det allmänna socialförsäkringssystemet, utan att denna befrielse rättfärdigas av systemets karaktär eller struktur. Till och med när en medlemsstat förklarar att den avser att låta åtgärder som den först begränsar till vissa verksamhetssektorer omfatta hela dess ekonomi och således att göra dessa generella, borde detta inte behöva innebära att artikel 92.1 i fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse) inte tillämpas, eftersom dessa åtgärder skall bedömas enbart mot bakgrund av sina verkningar. Den motsatta lösningen skulle leda till att den berörda medlemsstaten skulle ha möjlighet att undvika tillämpning av gemenskapsreglerna på området enbart genom att förklara att den har för avsikt att i framtiden göra den ifrågasatta åtgärden generell. Det förhåller sig på samma sätt när den berörda medlemsstaten kan åberopa omständigheter ägnade att utgöra ett första steg mot att göra den ifrågavarande åtgärden generell. 3 När ett statligt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrentföretag i handeln inom gemenskapen, anses de sistnämnda påverkade av stödet även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen den inhemska produktionen upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till denna medlemsstats marknad minskar. 4 Upphävande av ett olagligt stöd genom återkrav är en logisk följd av att stödet har fastslagits vara rättsstridigt. Statens skyldighet att återkräva detta stöd avser enbart att återställa den tidigare rättsliga situationen. Av den anledningen kan återkravet i princip inte anses utgöra en påföljd. Dessutom anses sådant återkrav i princip inte vara en åtgärd som är oproportionerlig i förhållande till målet för bestämmelserna i fördraget avseende statligt stöd. 5 Kommissionen har, då den konstaterar att ett stöd har genomförts utan att ha anmälts, behörighet att, efter att ha låtit den berörda medlemsstaten yttra sig i detta avseende, genom ett interimistiskt beslut i avvaktan på resultatet av granskningen av stödåtgärderna, ålägga denna att omedelbart upphöra att tillhandahålla detta stöd. Detta innebär dock inte att kommissionen är skyldig att automatiskt ålägga den berörda medlemsstaten att upphöra med utbetalningen av stödet. Den motsatta lösningen skulle nämligen leda till att medlemsstatens i artikel 93.3 i fördraget (nu artikel 88.3 EG) föreskrivna rättsliga skyldighet att inte genomföra ett planerat stöd förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut skulle berövas allt intresse. Dessutom skulle en sådan lösning leda till att medlemsstaterna och kommissionen fick ombytta roller. 6 När en planerad subvention redan har utbetalats i strid med bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget (nu artikel 88.3 EG) är dock kommissionen, som har befogenhet att ålägga de nationella myndigheterna att besluta om återkrav av statligt stöd, inte skyldig att redogöra för de närmare grunderna för utövandet av denna befogenhet. 7 Ett absolut hinder för att verkställa ett beslut av kommissionen som innebär ett åläggande för en medlemsstat att återkräva ett rättsstridigt stöd kan inte medföra att detta beslut blir ogiltigt på grund av att det uppkommit först på verkställighetsstadiet. Eventuella processuella eller andra svårigheter med verkställigheten av den ifrågasatta rättsakten kan nämligen inte påverka dennas rättsenlighet. Däremot kan kommissionen inte påbjuda en skyldighet som redan från början är objektivt och absolut omöjlig att verkställa, vid äventyr av att dess beslut skulle vara ogiltigt. Parter I mål C-75/97, Konungariket Belgien, företrätt av advokaterna Morgan och Koen Coppenholle, Bryssel, delgivningsadress: advokatbyrån Kim, 11, rue Harper, Luxemburg, sökande, mot Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Mitchell och Townsend, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Joseph Gómez de la Cruz, Blackburn, Grimes, Luxemburg, svarande, angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/239/EG av den 4 december 1996 om det stöd Belgien har beviljat i samband med programmet "Gamble bis och ter" (EGT L 95, 1997, s. 25), meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P.J.G. Hernandez samt domarna Hernandez (referent), Johnson, Mosley och Calderon, generaladvokat: Young, justitiesekreterare: avdelningsdirektören Ferguson, med hänsyn till förhandlingsrapporten, efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 17 september 1998, och efter att den 12 november 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1 Konungariket Belgien har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 19 februari 1997, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/239/EG av den 4 december 1996 om det stöd Belgien har beviljat i samband med programmet "Gamble bis och ter" (EGT L 95, 1997, s. 25, nedan kallat det ifrågasatta beslutet). De åtgärder som vidtagits inom ramen för programmet Gates och ter 2 I Belgien infördes genom lag av den 29 juni 1981 (Moniteur belge av den 2 juli 1981, s. 8575), i vilken de generella principerna för löntagarnas sociala skydd fastställs, det så kallade Maribel-programmet. Enligt artikel 35 i denna lag kommer de arbetsgivare som anställer arbetare i åtnjutande av ett avdrag från de sociala avgifterna för var och en av dessa anställda. 3 Genom kunglig förordning av den 12 februari 1993 (Moniteur belge av den 9 mars 1993, s. 4995) åtnjöt arbetsgivarna från och med den 1 januari 1993 vad beträffar arbetare under vissa förutsättningar ett avdrag på de sociala avgifterna, vilket, per kvartal och anställd, uppgick till 2 825 BFR för högst fem arbetare och till 1 875 BFR för övriga arbetare om arbetsgivaren sysselsatte färre än tjugo anställda och till 1 875 BFR per manuell arbetare om arbetsgivaren sysselsatte minst tjugo anställda. 4 Den kungliga förordningen av den 14 juni 1993 (Moniteur belge av den 7 juli 1993, s. 16069), genom vilken det program som kallas Gamble bis har införts, innebar ytterligare en ändring från och med den 1 juli 1993. Avdraget per kvartal och anställd för högst fem arbetare höjdes till 3 000 BFR för företag med färre än tjugo anställda. I de andra fallen bibehölls avdraget om 1 875 BFR per kvartal och anställd. 5 Genom kunglig förordning av den 14 juni 1993 höjdes avdraget per kvartal och anställd från 3 000 BFR till 7 200 BFR respektive från 1875 BFR till 6 250 BFR (nedan kallade de höjda avdragen) när arbetsgivaren tillhör de sektorer som är mest utsatta för internationell konkurrens. 6 Den belgiske lagstiftaren har definierat de berörda ekonomiska sektorerna genom att hänvisa till huvudgrupperna 13-22 och 24-36 i den statistiska näringsgrensindelning som följer av rådets förordning (EEG) nr 3037/90 av den 9 oktober 1990 om statistisk näringsgrensindelning i Europeiska gemenskapen (EGT L 293, s. 1). Således kommer sådana företag i åtnjutande av de höjda avdragen, vilkas verksamhet bedrivs inom sådana sektorer som utvinning av icke energibaserade ämnen och biprodukter, kemisk industri, metallurgi och metallförädlingsindustri, tillverkning av precisionsinstrument och optik och annan förädlingsindustri. 7 Den kungliga förordningen av den 22 februari 1994 (Moniteur belge av den 18 mars 1994, s. 6724), genom vilken det program som kallas Gamble ter infördes, innebar, för de företag som utövar sin verksamhet i någon av de sektorer som är mest utsatta för internationell konkurrens, från och med den 1 januari 1994 en höjning av de höjda avdragens belopp per kvartal och anställd till 9 300 BFR för högst fem arbetare och till 8 437 BFR för övriga arbetare i företag med färre än tjugo anställda och till 8 437 BFR i företag med minst tjugo anställda. 8 Genom den sistnämnda kungliga förordningen har även programmet Gamble ter utsträckts till den sektor av internationell transport som omfattas av underkategori 60.242 i den nationella näringsgrensindelning som grundas på den statistiska näringsgrensindelning som följer av rådets förordning (EEG) nr 3037/90 från och med den 1 januari 1994, och till vissa andra sektorer inom luftfart och sjöfart samt biverksamheter till transporter inom underkategorierna 61.100, 61.200, 62.100, 62.200, 63.111 och 63.220 i samma näringsgrensindelning från och med den 1 april 1994. 9 Tillämpningsområdet för programmet Gamble ter har från och med den 1 juli 1994 utsträckts ytterligare, genom den kungliga förordningen av den 21 juni 1994 (Moniteur belge av den 28 juni 1994, s. 17355), till trädgårdsodling, skogsbruk och skogsindustri. 10 De höjda avdrag som beviljats inom ramen för programmet Gates och ter är dock enbart tillämpliga på arbetare som arbetar minst 51 procent av det högsta antal arbetstimmar eller arbetsdagar som föreskrivs i det kollektivavtal som de omfattas av. Det ifrågasatta beslutet 11 Kommissionen begärde genom skrivelse av den 17 augusti 1993 att den belgiska regeringen skulle inkomma med upplysningar om programmet Gates. Denna begäran följdes av en skriftväxling, varvid kommissionen den 9 juli 1996 underrättade Konungariket Belgien om att den beslutat att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG)(EGT C 227, s. 8, nedan kallat beslutet av den 9 juli 1996). När detta förfarande hade avslutats fattade kommissionen det ifrågasatta beslutet. 12 I artikel 1 i detta beslut föreskrivs följande: "Det högre avdraget på de sociala avgifterna för arbetare som inom ramen för Gamble bis och ter-programmet beviljats de arbetsgivare som huvudsakligen utövar sin verksamhet i någon av de sektorer som är mest utsatta för internationell konkurrens, utgör ett olagligt statligt stöd, eftersom det inte anmälts på förhand till kommissionen i enlighet med bestämmelserna i artikel 93.3 i EG-fördraget. Det är dessutom oförenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med bestämmelserna i artikel 92.1 i EG-fördraget [nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse] och omfattas inte av något av de undantag till detta förbud som anges i artikel 92.2 och 92.3." 13 I artikel 2 i beslutet föreskrivs följande: "Belgien åläggs härmed att vidta lämpliga åtgärder för att omedelbart sätta stopp för beviljandet av de högre avdrag på socialavgifterna som åsyftas i artikel 1 och tillse att de företag som tagit emot de olagligt utbetalade stöden återbetalar dessa. Återbetalningen skall ske i enlighet med det förfarande och de bestämmelser som föreskrivs i belgisk lag ..." 14 Vad beträffar avdraget per kvartal för avgifter per anställd anför kommissionen i punkt I i motiveringen till sitt beslut att det stöd som beviljas företag som huvudsakligen utövar sin verksamhet i någon av de sektorer som är mest utsatta för internationell konkurrens, vilket utgörs av skillnaden mellan grundavdraget och det höjda avdraget, uppgår till 26 248 BFR per år och anställd. Vad beträffar de företag som har färre än tjugo anställda anser däremot kommissionen att förmånen per kvartal, som är att hänföra till var och en av dess fem första anställda, ingår i kategorin stöd av mindre betydelse och därför inte omfattas av artikel 92 i fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse). De av Konungariket Belgien åberopade grunderna 15 Den belgiska regeringen har anfört fem grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring. Genom de tre första grunderna bestrider den att det ifrågasatta beslutet är välgrundat, med motiveringen att programmet Gamble bis och ter för det första är en allmän ekonomisk-politisk åtgärd och inte ett stöd, för det andra att det inte påverkar handeln inom gemenskapen och för det tredje att det, om det skulle anses utgöra ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 92.3 c i fördraget och skall förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden. Genom de två sista grunderna bestrider den belgiska regeringen att staten är skyldig att återkräva belopp som motsvarar de sociala avgifter som sparats in på grund av stöd inom ramen för programmet Gates och ter eftersom ett återkrav skulle vara oproportionerligt och dessutom omöjligt att genomföra. Programmet Gamble bis och ters karaktär 16 Genom sin första grund bestrider den belgiska regeringen att det ifrågasatta beslutet är välgrundat med motiveringen att de höjda avdrag som beviljats inom ramen för programmet Gates och ter utgör allmänna ekonomisk-politiska åtgärder som inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.1 i fördraget och inte utgör stöd i den mening som avses i denna bestämmelse. Inom ramen för denna grund behandlar den belgiska regeringen bland annat de allmänna kriterier som gör det möjligt att skilja statliga stödåtgärder från allmänna ekonomisk-politiska åtgärder, programmets eventuella motivering och slutligen de budgetrestriktioner som för närvarande begränsar dess tillämpningsområde. 17 Den belgiska regeringen hävdar - varvid den huvudsakligen grundar sig på kommissionens offentliga ställningstaganden, i synnerhet dess XXIV:e rapport om konkurrenspolitiken av år 1994 och dess tillkännagivande 97/C 1/05 om kontroll av statligt stöd och minskning av arbetskostnaderna (EGT C 1, 1997, s. 10, nedan kallat 1997 års tillkännagivande) att artikel 92 i fördraget, även om domstolens rättspraxis inte ger några klara anvisningar som gör det möjligt att skilja mellan de två begreppen, inte är tillämplig på allmänna åtgärder som är tillämpliga på alla företag i en medlemsstat när dessa åtgärder uppfyller krav som är objektiva, inte diskriminerande och inte godtyckliga. Med "alla företag" skall enligt den belgiska regeringen förstås dem som befinner sig i en objektivt sett likartad situation. Regeringen har tillagt att enligt 1997 års tillkännagivande utgör åtgärder till förmån för vissa kategorier av arbetstagare inte som sådana statligt stöd när de tillämpas automatiskt och utan åtskillnad. 18 Enligt kommissionen skall det, med utgångspunkt i det normala systemet inom allmän rätt som är tillämpligt på samtliga företag, undersökas om de undantag från detta system som gynnar en större eller mindre grupp av företag ingår i det allmänna systemets inre systematik. I det förevarande fallet bör motiveringen till de åtgärder för lättnader avseende sociala avgifter som vidtagits inom ramen för programmet Gates och ter sökas i det belgiska allmänna socialförsäkringssystemets inre systematik och inte i det nämnda programmets specifika syfte. 19 Den belgiska regeringen hävdar att programmet Gamble bis och ter är en allmän åtgärd som ger uttryck för ett val av ekonomisk politik, vilken består i att främja att arbetstillfällen skapas i de industrisektorer som sysselsätter majoriteten av arbetare med låga månadslöner på grund av att de är lågutbildade. Detta syfte förklarar varför förmånen att komma i åtnjutande av de höjda avdragen är begränsad till företag inom förädlingsindustrin och till vissa sektorer inom internationell transport, då det gäller de sektorer av ekonomisk verksamhet som mest berörs av avskedanden och omstruktureringar. Den belgiska regeringen har påpekat att det även inom dessa områden enbart är arbetare som arbetar minst 51 procent av det högsta tillåtna antalet arbetstimmar eller arbetsdagar som ger rätt till de höjda avdragen. 20 Den belgiska regeringen medger att den hänvisning till de företag som är mest utsatta för internationell konkurrens som används för definiera tillämpningsområdet för programmet Gates och ter är olycklig, men understryker att denna hänvisning inte ingår bland de relevanta faktorer som beaktas för att begränsa programmet till vissa sektorer. 21 Den belgiska regeringen har påpekat att det är tjänstesektorn och byggbranschen som inte omfattas av förmånen av programmet Gates och ter och att detta beror på objektiva hänsyn, nämligen att det arbetet utvecklas starkt inom tjänstesektorn och att arbetarna inom byggbranschen omfattas av särskilda skatte- och socialförsäkringssystem. 22 Den belgiska regeringen har slutligen anfört att programmet Gamble ingår i en politik för en allmän minskning av de sociala avgifterna. Regeringen har förklarat att de budgetrestriktioner som den är underkastad har tvingat den att agera stegvis och att programmet Gamble bis och ter, som motsvarar de första stegen, ännu inte har kunnat utsträckas till alla sektorer av ekonomisk verksamhet. En sådan temporär begränsning som har samband med budgethänsyn gör inte att programmet förlorar sin karaktär av allmän ekonomisk-politisk åtgärd eftersom det redan är av tillräckligt allmän karaktär. I det förevarande fallet gynnar de höjda avdrag som beviljas inom ramen för programmet Gates och ter ett så stort antal företag att de bör anses vara tillräckligt allmänna för att inte betecknas som statligt stöd och följaktligen inte omfattas av artikel 92.1 i EG-fördraget. De höjda avdragens selektiva karaktär 23 Det skall inledningsvis erinras om att enligt artikel 92.1 i fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Bland annat skall ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och vars effekter är identiska, anses utgöra stöd (dom av den 1 december 1998 i mål C-200/97, Ecotrade, REG 1998, s. I-0000, punkt 34). 24 Såsom kommissionen har påpekat i punkt IV i motiveringen till det ifrågasatta beslutet, har den belgiska regeringen inte bestritt att det system som införts genom programmet Gates och ter befriar vissa företag från en del av deras kostnader och ger dem ekonomiska fördelar som förbättrar deras konkurrensläge, genom den fördel som utgörs av det höjda avdraget på de sociala avgifterna. 25 Att dessa ingripanden är av social karaktär är inte tillräckligt för att de skall undgå att betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget (dom av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 21, och av den 29 april 1999 i mål C-342/96, Spanien mot kommissionen, REG 1999, s. I-0000, punkt 23). I artikel 92.1 sker inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna (dom av den 29 februari 1996 i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996, s. I-723, punkt 79, och av den 26 september 1996 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 20). 26 I enlighet med en fast rättspraxis är det viktigt att kontrollera om de höjda avdrag som har beslutats inom ramen för programmet Gates och ter inte medför fördelar uteslutande för vissa företag eller vissa verksamhetssektorer, och följaktligen inte uppfyller villkoret att de skall vara av den specifika karaktär som utgör ett av kännetecknen för begreppet statligt stöd, nämligen de ifrågavarande åtgärdernas selektiva karaktär (se i detta avseende dom av den 26 september 1996 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 24, och i det ovannämnda målet Ecotrade, punkt 40). 27 Såsom den belgiska regeringen med rätta har påpekat under den muntliga förhandlingen kan det inte hävdas att de omtvistade åtgärderna utgör ett statligt stöd på grund av att de behöriga nationella myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av det höjda avdraget för de sociala avgifterna (se dom av den 26 september 1996 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 23). I det förevarande fallet har villkoren för beviljande av de höjda avdragen i fråga fastställts av den belgiske lagstiftaren i de ovannämnda kungliga förordningarna och ger inte de behöriga myndigheterna något handlingsutrymme främst vad beträffar valet av de företag eller sektorer som åtnjuter stöd. 28 Det kan inte heller ifrågasättas, såsom såväl den belgiska regeringen som kommissionen har medgett, att begränsningen av de omtvistade åtgärderna till enbart arbetare och dessutom till dem vars arbetstid överskrider ett visst antal timmar inte är tillräcklig för att kunna leda till slutsatsen att det föreligger ett stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget. 29 Såsom den belgiska regeringen har medgett omfattar dock de höjda avdragen enbart företag inom vissa sektorer av förädlingsindustrin, vilka anges i artikel 1 i den kungliga förordningen av den 14 juni 1993 med hänvisning till den statistiska näringsgrensindelning som följer av rådets förordning nr 3037/90 och de sektorer som anges i artiklarna 2 och 3 i den kungliga förordningen av den 22 februari 1994 och i artikel 1 i den kungliga förordningen av den 21 juni 1994. 30 Den belgiska regeringen har anfört att företag inom andra sektorer, som emellertid även de kännetecknas av att där förekommer manuell arbetskraft, således inte omfattas av förmånen av de höjda avdragen. Bland dessa förekommer dels företag inom sektorer av förädlingsindustrin som inte avses i de kungliga förordningarna, dels de som tillhör tjänstesektorn och byggbranschen. 31 Med hänsyn till att dessa sektorer, vilka i likhet med dem som berörs av programmet Gates och ter sysselsätter arbetare, är uteslutna, har kommissionen i punkt V i motiveringen till det ifrågasatta beslutet med rätta konstaterat att begränsningen av de höjda avdragen till vissa verksamhetssektorer betyder att dessa avdrag är selektiva och att de således uppfyller villkoret att de skall vara av specifik karaktär. De höjda avdragens karaktär av undantag 32 Varken det höga antal företag som åtnjuter stöd eller den omständigheten att dessa företag tillhör olika och betydande industrisektorer medför att programmet Gamble bis och ter - såsom den belgiska regeringen påstår - utgör en allmän ekonomisk-politisk åtgärd. 33 Enligt domstolens rättspraxis kan, för det första, stöd i form av ett stödprogram beröra en hel ekonomisk sektor och ändå omfattas av artikel 92.1 i fördraget (se dom av den 14 oktober 1987 i mål 248/84, Tyskland mot kommissionen, REG 1987, s. 4013, punkt 18) och skall, för det andra, anses utgöra stöd när en åtgärd syftar till att delvis befria företagen i en särskild industrisektor från de ekonomiska bördor som följer av normal användning av det allmänna socialförsäkringssystemet, utan att denna befrielse rättfärdigas av systemets karaktär eller struktur (dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, punkt 33; svensk specialutgåva, volym 2, s. 321). 34 Följaktligen skall en åtgärd, som har till syfte att främja att det skapas arbetstillfällen genom att för vissa företag minska de sociala avgifterna, kvalificeras som statligt stöd när den inte är berättigad genom det allmänna socialförsäkringssystemets karaktär eller systematik. 35 Enligt artikel 3 i lagen av den 29 juni 1981 har det allmänna sociala skyddssystem som genomförts genom denna lag i det förevarande fallet till syfte att "ersätta eller komplettera arbetstagarnas arbetsinkomst för att trygga inkomsten gentemot följderna av vissa risker i arbetet, vissa familjeförhållanden och levnadsvillkor och sociala risker". Det framgår av artikel 22 i samma lag att socialförsäkringsavgifterna, som ger uttryck för solidariteten mellan arbetstagare och arbetsgivare, förekommer bland de finansiella medlen för social trygghet och följaktligen är avsedda att bidra till förverkligandet av de eftersträvade målen. 36 Ett höjt avdrag för socialförsäkringsavgifter som enbart berör en begränsad kategori arbetsgivare på grund av att de tillhör vissa industrisektorer och således befriar dem från vissa sociala avgifter har inte vid ett första påseende karaktären av ett undantag med hänsyn till det allmänna sociala skyddssystemets karaktär och systematik. 37 På gemenskapsrättens nuvarande stadium behåller medlemsstaterna sin behörighet att utforma egna socialförsäkringssystem (dom av den 26 mars 1996 i mål C-238/94, Spencer m.fl., REG 1996, s. I-1673, punkt 15). Det är således tillrådligt att eftersträva sysselsättningspolitiska mål, såsom de som åberopas av Konungariket Belgien, bland annat upprätthållandet av en hög sysselsättningsgrad för arbetare och upprätthållandet av en industrisektor för att ge den belgiska ekonomin jämvikt. Vad beträffar socialförsäkringskostnaderna uppmanar kommissionen till och med medlemsstaterna att minska kostnaderna för arbetskraft, såsom bland annat framgår av punkt 1 i 1997 års tillkännagivande samt av lydelsen i riktlinjerna om sysselsättningsstöd som kommissionen publicerade år 1995 (EGT C 334, s. 4, nedan kallade riktlinjerna). 38 Det skall däremot framhävas att den omständigheten att de belgiska myndigheterna infört de höjda avdragen i syfte att uppnå detta mål, har som enda direkta verkan att ge enbart de företag som åtnjuter stöd en ekonomisk fördel, genom att de befrias från en del av de sociala kostnader som de normalt måste bära. Detta gäller i ännu högre grad för sektorerna trädgårdsodling och skogsbruk, för vilka programmet Gamble bis och ter inte under några omständigheter kan vara berättigat på grund av de sysselsättningspolitiska målen, vilket den belgiska regeringen har medgett. 39 Således är programmet Gamble bis och ter, genom vilket det förs en sysselsättningspolitik i former som innebär en direkt fördel endast för konkurrensläget för berörda företag inom vissa sektorer av ekonomisk verksamhet, inte berättigat på grund av karaktären och systematiken hos det system för social trygghet som är i kraft i Belgien. Budgetrestriktionerna 40 Den belgiska regeringens förklaring att programmet Gamble bis och ter utgör en allmän ekonomisk-politisk åtgärd, vars planerade utvidgning till samtliga sektorer av ekonomisk verksamhet - av skäl som har samband med budgetrestriktioner - kan genomföras enbart stegvis, kan inte godtas. 41 Till och med när en medlemsstat förklarar att den avser att låta åtgärder som den först begränsar till vissa verksamhetssektorer omfatta hela dess ekonomi och att således göra dessa generella, borde detta inte behöva innebära att artikel 92.1 i fördraget inte tillämpas, eftersom åtgärderna skall bedömas enbart mot bakgrund av verkningarna, i enlighet med domstolens rättspraxis, som det hänvisas till i punkt 25 i förevarande dom. 42 Den motsatta lösningen, som består i att bedöma karaktären av en åtgärd som kan utgöra ett rättsstridigt stöd på grundval av medlemsstatens avsikt att göra åtgärden generell, skulle leda till att gemenskapsrätten berövades sin verkan inom området för statligt stöd. Den berörda medlemsstaten skulle i så fall ha möjlighet att undvika tillämpning av gemenskapsreglerna enbart genom att förklara att den har för avsikt att i framtiden göra den ifrågasatta åtgärden generell. 43 Det förhåller sig på samma sätt när den berörda medlemsstaten kan åberopa omständigheter ägnade att utgöra ett första steg mot att göra den ifrågavarande åtgärden generell. Följaktligen ändrar utvidgningen av programmet Gates och ter till företag inom sektorerna trädgårdsodling och skogsbruk inte på något sätt bedömningen av detta argument avseende den belgiska regeringens avsikter. 44 Det framgår av samtliga dessa överväganden att den belgiska regeringens anmärkning, att kommissionen felaktigt har ansett programmet Gamble bis och ter utgöra ett stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget, inte kan godtas. Talan kan således inte vinna bifall på den belgiska regeringens första grund. Huruvida programmet Gamble bis och ter påverkar handeln mellan medlemsstaterna 45 Genom sin andra grund hävdar den belgiska regeringen att även om programmet Gamble bis och ter skulle anses utgöra ett stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget påverkar det inte handeln inom gemenskapen. 46 Den belgiska regeringen har tillagt att det ifrågasatta beslutet är otillräckligt motiverat, då det bland annat inte preciserar omfattningen av de omtvistade åtgärdernas inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Beslutet uppfyller således inte den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG). 47 Vad beträffar inverkan av programmet Gates och ter på handeln inom gemenskapen, skall det erinras om att enligt domstolens rättspraxis skall, när ett stöd som beviljas av staten förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrentföretag i handeln inom gemenskapen, de sistnämnda anses påverkade av stödet även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen den inhemska produktionen upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till denna medlemsstats marknad minskar (dom av den 14 september 1994 i de förenade målen C-278/92-280/92, Spanien mot kommissionen, REG 1994, s. I-4103, punkt 40). 48 Vad beträffar ett stödprogram kan kommissionen begränsa sig till att granska det ifrågavarande programmets särdrag för att bedöma om detta innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna (domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 18). Vad dessutom beträffar ett stöd som inte anmälts är det inte nödvändigt att kommissionens motivering av det angripna beslutet innehåller en aktuell bedömning av hur stödet påverkar handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna (dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommissionen, REG 1990, s. I-307, punkt 33; svensk specialutgåva, volym 10). 49 I enlighet med denna rättspraxis och i motsats till vad den belgiska regeringen hävdar är det i detta fall inte nödvändigt att de företag som åtnjuter stöd från programmet Gates och ter bedriver export. De kan till och med utöva verksamhet enbart på lokal nivå. 50 Enligt själva lydelsen i artikel 1 i den kungliga förordningen av den 14 juni 1993, vilken återges i punkt V i motiveringen till det ifrågasatta beslutet, åtnjuter arbetsgivaren det höjda avdraget när han "huvudsakligen utövar sin verksamhet i någon av de sektorer som är mest utsatta för internationell konkurrens". I punkt IV i det ifrågasatta beslutet anges att de höjda avdragen "i första hand syftar till att minska kostnaderna för de företag som antingen exporterar eller konkurrerar med importen till Belgien från utländska företag, bland annat från andra medlemsstater". Detta konstaterande stöds av den belgiska regeringens "uttalande om helhetsplanen för sysselsättning", som enligt vad som anges i punkt IV i motiveringen till det ifrågasatta beslutet har anmälts till kommissionen den 27 december 1993. I detta uttalande åberopade regeringen bland annat försämringen av exportresultatet för att motivera de mer betydande avdragen från de sociala avgifterna. Den belgiska regeringen har inte bestritt att den har gjort detta uttalande. 51 Således kan handeln inom gemenskapen påverkas av programmet i fråga, i den mån som detta i egenskap av sektorsstöd förbättrar de berörda företagens konkurrensställning såväl på den belgiska marknaden som på exportmarknaden, i förhållande till företag i andra medlemsstater, genom att befria dem från en del av deras sociala kostnader. Följaktligen är programmet Gamble bis och ter av den arten att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. 52 I enlighet med domstolens rättspraxis, som anges i punkterna 47 och 48 i förevarande dom, kan kommissionen under dessa omständigheter inte heller klandras för att ha gett en otillräcklig motivering med avseende på kraven i artikel 190 i fördraget. 53 Med hänsyn till det ovan anförda kan talan inte heller vinna bifall på den belgiska regeringens andra grund, enligt vilken programmet Gamble bis och ter inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna och att motiveringsskyldigheten har åsidosatts. Huruvida programmet Gamble bis och ter är förenligt med den gemensamma marknaden 54 Genom den tredje grunden hävdar den belgiska regeringen att om programmet Gamble bis och ter skulle anses vara ett stöd som påverkar handeln mellan medlemsstaterna skall det förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 92.3 c i fördraget. Den belgiska regeringen gör bland annat gällande att kommissionen, varken i det ifrågasatta beslutet eller under förfarandet vid domstolen, har medgett att detta program är avsett att främja att det skapas arbetstillfällen. 55 Enligt en fast rättspraxis har kommissionen ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 92.3 i fördraget, vars tillämpning innebär ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang (dom av den 21 mars 1991 i mål C-303/88, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-1433, punkt 34; svensk specialutgåva, volym 11). 56 Vad beträffar utövandet av befogenheten att göra en skönsmässig bedömning påstår kommissionen bland annat i punkt 13 i riktlinjerna och i punkt 1 i 1997 års tillkännagivande att den traditionellt har haft en positiv inställning till stöd avsedda att främja att det skapas arbetstillfällen. 57 Däremot har kommissionen, såsom framgår av punkt IV i motiveringen till det ifrågasatta beslutet, i det förevarande fallet vägrat att tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 92.3 c i fördraget, huvudsakligen med motiveringen att de höjda avdragen beviljas utan någon direkt social eller ekonomisk motprestation från de stödberättigade företagen och att dessa avdrag således inte har något samband med vare sig skapandet av arbetstillfällen i de små och medelstora företagen eller med anställning av vissa kategorier av arbetstagare som har särskilda svårigheter att inträda eller att återinträda på arbetsmarknaden. Följaktligen garanterar det stödsystem som har inrättats genom programmet Gates och ter inte på något sätt att målsättningen att skapa arbetstillfällen uppnås. 58 Under dessa förhållanden har den belgiska regeringen inte inkommit med några uppgifter som gör det möjligt att dra slutsatsen att kommissionen har överskridit gränserna för sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning i och med att den ansåg att programmet Gamble bis och ter inte uppfyllde villkoren för att omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 92.3 c i fördraget. 59 Eftersom avslaget att bevilja förmånen i artikel 92.3 c i fördraget inte är behäftat med någon uppenbart oriktig bedömning kan talan inte heller vinna bifall på den belgiska regeringens tredje grund. Huruvida skyldigheten att återkräva stödet är av oproportionerlig karaktär 60 Genom den fjärde grunden ifrågasätter den belgiska regeringen att den ålagts att återkräva det stöd som beviljats i form av ett höjt avdrag på socialförsäkringsavgifterna med motiveringen att ett sådant återkrav skulle vara av oproportionerlig karaktär. Regeringen anför tre argument till stöd för denna grund. 61 För det första anser den belgiska regeringen, som medger att kommissionen har befogenhet att göra en skönsmässig bedömning av frågan om den skall kräva återbetalning av ett rättsstridigt stöd, att denna åtgärd är en alltför betungande påföljd i förhållande till den begångna förseelsens svårighetgrad, med hänsyn till den osäkerhet som enligt regeringen råder i fråga om begreppet allmänna åtgärder och dess avgränsning i förhållande till begreppet stöd. 62 För det andra anser den belgiska regeringen att kommissionen, med hänsyn till den samarbetsskyldighet som stadgas i artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), var skyldig att begränsa skadorna av att det fastställts att programmet Gamble bis och ter var rättsstridigt och därför borde ha använt mindre ingripande åtgärder. Den borde bland annat ha anmodat den belgiska regeringen att upphöra med stödprogrammet, som inte hade anmälts, medan den undersökte om det var förenligt med fördragets regler om statligt stöd. 63 Den belgiska regeringen gör slutligen gällande att kommissionen inte lämnade exakta uppgifter om huruvida den avsåg att kräva återbetalning av belopp som beviljats inom ramen för programmet Gates och ter. Genom att inte uttrycka sig klart i detta avseende under undersökningsfasen påstår kommissionen att den belgiska regeringen har åsidosatt rätten till försvar och rättssäkerhetsprincipen. Kommissionens befogenhet att kräva återbetalning 64 Det skall inledningsvis erinras om att upphävande av ett olagligt stöd genom återkrav är en logisk följd av att stödet har fastslagits vara rättsstridigt (dom av den 21 mars 1990 i mål C-142/87, Belgien mot kommissionen, REG 1990, s. I-959, punkt 66) och att statens skyldighet att avskaffa ett stöd som kommissionen anser vara oförenligt med den gemensamma marknaden avser att återställa den tidigare situationen (dom av den 4 april 1995 i mål C-350/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-699, punkt 21). Den belgiska regeringen har för övrigt medgett att återbetalningen av belopp som beviljats som rättsstridigt stöd har denna funktion. 65 Genom denna återbetalning förlorar stödmottagaren de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd (domen i det ovannämnda målet C-350/93 av den 4 april 1995, kommissionen mot Italien, punkt 22). Eftersom återbetalningen enbart avser återställande av den tidigare rättsliga situationen kan den i princip inte anses utgöra en påföljd. 66 Denna funktion av återbetalningen leder även till att kommissionen i allmänhet, om det inte föreligger särskilda omständigheter, inte kan avstå från sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, vilken har erkänts av domstolens rättspraxis (dom av den 24 februari 1987 i mål 310/85, Deufil mot kommissionen, REG 1987, s. 901, punkt 24), när den begär att medlemsstaten skall återkräva de belopp som beviljats som rättsstridigt stöd, eftersom den enbart återställer den tidigare situationen. 67 Den belgiska regeringen åberopar två enskilda fall i vilka kommissionen hade föranletts avstå från att begära återbetalning. Det finns emellertid i det förevarande fallet inget som tyder på att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar en sådan lösning. Den belgiska regeringen har inte heller själv anfört några omständigheter som gör det möjligt att dra denna slutsats, utan anger enbart att begäran om återkrav är oproportionerlig. Bristande proportion mellan fördragsbrottet och återbetalningsskyldigheten 68 Vad beträffar att skyldigheten att återkräva stödet påstås vara av oproportionerlig karaktär i förhållande till det fördragsbrott som Konungariket Belgien har anklagats för, erinrar domstolen om att enligt dess rättspraxis anses återkrav av ett statligt stöd som olagligen har beviljats, med hänsyn till återställandet av den tidigare situationen, i princip inte vara en åtgärd som är oproportionerlig i förhållande till målet för bestämmelserna i fördraget avseende statligt stöd (dom av den 21 mars 1990 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 66, och av den 14 september 1994 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 75). 69 Den osäkerhet som enligt den belgiska regeringen råder om begreppet allmänna åtgärder och följaktligen omfattningen av tillämpningsområdet för gemenskapsreglerna på området för statligt stöd kan inte ändra denna bedömning och göra begäran om återkrav otillräcklig. 70 Den belgiska regeringen har själv påpekat att kommissionen begärde upplysningar om programmet Gamble bis strax efter dess ikraftträdande, genom skrivelse av den 17 augusti 1993. Det är således uppenbart att den belgiska regeringen inte kan ha misstagit sig avseende kommissionens avsikt att kontrollera huruvida detta program utgjorde ett rättsstridigt stöd. Dessutom hänvisas det i den skrivelse som det belgiska socialministeriet den 15 september 1993 sände till Belgiens ständige representant vid gemenskaperna, till följd av kommissionens begäran, till begreppet "stöd till exportföretag". 71 Osäkerheten avseende begreppet allmänna åtgärder hindrade således inte den belgiska regeringen att från början av undersökningen ha kännedom om att programmet Gamble bis kunde utgöra ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget. Mot bakgrund av domstolens rättspraxis, då domstolen i domen i det ovannämnda målet Deufil mot kommissionen redan hade tillerkänt kommissionen befogenhet att ålägga de nationella myndigheterna att besluta om återbetalning av utbetalade belopp och med hänsyn till den praxis som till följd av denna dom utvecklats av kommissionen, kunde inte denna regering vara omedveten om risken att kommissionen skulle ålägga den att återkräva de belopp som beviljats enligt programmet Gamble bis och ter. 72 Vad beträffar kommissionens praxis, kan det varken ifrågasättas eller bortses från att kommissionen, även innan programmet Gates och ter infördes, brukade besluta om återkrav när den konstaterade att ett stöd var oförenligt med fördragets bestämmelser på området för statligt stöd (se i detta avseende dom av den 13 juli 1988 i mål 102/87, Frankrike mot kommissionen, REG 1988, s. 4067, punkt 9, av den 14 februari 1990 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 6, av den 21 mars 1990 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 8, av den 21 mars 1991 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 2, och av den 10 juni 1993 i mål C-183/91, kommissionen mot Grekland, REG 1993, s. I-3131, punkt 3). Espinoza med de höjda avdragen under undersökningsfasen 73 Vad beträffar den belgiska regeringens andra argument avseende kommissionens åsidosättande av en påstådd skyldighet att använda sig av en mindre betungande åtgärd, erinrar domstolen för det första om att enligt dess rättspraxis har kommissionen, då den konstaterar att ett stöd har genomförts utan att ha anmälts, behörighet att, efter att ha låtit den berörda medlemsstaten yttra sig i detta avseende, genom ett interimistiskt beslut i avvaktan på resultatet av granskningen av stödåtgärderna, ålägga denna att omedelbart upphöra att tillhandahålla detta stöd (dom av den 14 februari 1990 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 19, av den 21 mars 1991 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 46). 74 Denna rättspraxis innebär dock inte att kommissionen är skyldig att automatiskt ålägga den berörda medlemsstaten att upphöra med utbetalningen av ett stöd som inte har anmälts i enlighet med artikel 93.3 i fördraget (förstainstansrättens dom av den 18 september 1995 i mål T-49/93, SIDE mot kommissionen, REG 1995, s. II-2501, punkt 83). Den motsatta lösningen skulle nämligen leda till att medlemsstatens i artikel 93.3 i fördraget föreskrivna rättsliga skyldighet att inte genomföra ett planerat stöd förrän kommissionen har fattat ett slutligt beslut skulle berövas allt intresse. Dessutom skulle en sådan lösning leda till att medlemsstaterna och kommissionen fick ombytta roller. 75 I detta mål skulle under alla omständigheter ett åläggande att upphöra att tillhandahålla stöd inte ha samma verkningar som skyldigheten att återkräva, eftersom en del av de höjda avdragen redan hade genomförts vid tidpunkten för kommissionens första begäran om upplysningar, oavsett om denna ägde rum den 17 augusti 1993, vilket den belgiska regeringen hävdar, eller den 4 februari 1994, vilken är den dag som kommissionen anger i beslutet av den 9 juli 1996 och i det ifrågasatta beslutet. 76 Enligt domstolens rättspraxis var kommissionen dessutom skyldig att innan den anmodade den belgiska regeringen att upphöra med programmet Gates och ter låta Konungariket Belgien yttra sig över denna åtgärd (dom av den 21 mars 1991 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 46, och av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI m.fl., REG 1996, s. I-3547, punkt 43), vilket med nödvändighet skulle ha försenat upphörandet med stödet. Bristen på information om kommissionens avsikter 77 Vad beträffar den påstådda bristen på information om kommissionens avsikt att i förekommande fall förordna om återkrav av det rättsstridiga stödet, skall det påpekas att kommissionen, utan att motsägas, har anfört att dess första begäran om upplysningar, vilken enligt den belgiska regeringen är daterad den 17 augusti 1993, innehöll följande varning: "Kommissionen vill fästa den belgiska regeringens uppmärksamhet på den skrivelse som den har sänt till alla medlemsstaterna den 3 november 1983 avseende deras skyldigheter enligt artikel 93.3 i EEG-fördraget samt det meddelande som publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 318 av den 24 november 1983, s. 3, i vilket det erinras om att allt stöd som beviljats rättsstridigt kan bli föremål för en begäran om återbetalning". 78 Det skall även tilläggas att det i näst sista meningen i beslutet av den 9 juli 1996 ånyo hänvisades till skrivelsen av den 3 november 1983 och till det meddelande som publicerats den 24 november 1983. Där erinrades det även om skrivelserna av den 4 mars 1991, den 22 februari 1995 och den 30 maj 1995 som kommissionen tillställde alla medlemsstaterna i fråga om rättsstridigt beviljat stöd och meddelandet från kommissionen till medlemsstaterna (EGT C 156, 1995, s. 5) i samma ämne. 79 Kommissionen har således inte på något sätt låtit förstå att den i förekommande fall skulle avstå från att begära återbetalning av de belopp som beviljats inom ramen för programmet Gates och ter. Följaktligen kunde den belgiska regeringen inte sakna kännedom om risken för ett eventuellt återkrav av det rättsstridiga stödet och dess anmärkningar, grundade på en överträdelse av rättssäkerhetsprincipen och rätten till försvar, skall inte godtas. Bristen på motivering 80 Den belgiska regeringen har i andra hand anklagat kommissionen för att inte ha motiverat sitt beslut att förordna om återkrav av stödet och att således ha åsidosatt artikel 190 i fördraget. 81 Det framgår av domstolens rättspraxis att i princip skall kravet på motivering bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda grundernas karaktär och det intresse som de personer till vilka beslutet är riktat kan ha av att få förklaringar (se bland annat dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen, REG 1985, s. 809, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 8, och av den 24 oktober 1996 i de förenade målen C-329/93, C-62/95 och C-63/95, Tyskland m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. I-5151, punkt 31). 82 När den planerade subventionen redan har utbetalats i strid med bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget är dock kommissionen, som har befogenhet att ålägga de nationella myndigheterna att besluta om återkrav av statligt stöd, inte skyldig att redogöra för de närmare grunderna för att den utövar denna befogenhet (dom av den 14 september 1994 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 78). 83 I det förevarande fallet innehåller det ifrågasatta beslutet inte någon motivering av begäran om återbetalning av stödet. Även om denna totala brist på motivering, sedd isolerad eller i ett annat sammanhang, kan tyckas oacceptabel med hänsyn bland annat till de administrativa svårigheter som verkställigheten av detta beslut innebär och som har samband med det utsträckta tillämpningsområdet för programmet Gates och ter och dess sammansatta karaktär, skall det understrykas att beslutet inte innebar någon överraskning, att den belgiska regeringen väl kände till bakgrunden och att det i beslutet noggrant förklaras på vilket sätt stödet i fråga är oförenligt med den gemensamma marknaden. Följaktligen skall inte heller denna anmärkning av den belgiska regeringen godtas. 84 Det framgår av det ovan anförda att talan inte kan vinna bifall på den grunden att skyldigheten att återkräva de beviljade beloppen är av oproportionerlig karaktär. Huruvida det är omöjligt att verkställa skyldigheten att återkräva stödet 85 Genom den sista grunden hävdar den belgiska regeringen att det är fullständigt omöjligt för den att återkräva de belopp som beviljats i form av höjda avdrag, bland annat på grund av det utsträckta tillämpningsområdet för programmet Gates och ter och dess sammansatta karaktär. Regeringen har förklarat att den kvartal för kvartal i mer än 2 000 företag skulle behöva kontrollera hur många arbetare som var anställda under bestämda perioder. Dessutom skulle ett återkrav på förhand vara uteslutet i fråga om företag som under tiden hade inlämnat konkursansökan. 86 Kommissionen, som har invänt att denna grund inte kan upptas till sakprövning, har med rätta påpekat att de påstådda absoluta hindren inte kan medföra att det ifrågasatta beslutet blir ogiltigt, eftersom de uppkommit först på verkställighetsstadiet. Det framgår nämligen av domstolens rättspraxis att eventuella processuella eller andra svårigheter med verkställigheten av den ifrågasatta rättsakten inte kan påverka dennas rättsenlighet (dom av den 14 september 1994 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 80). Däremot skulle kommissionen inte kunna påbjuda en skyldighet som redan från början var objektivt och absolut omöjlig att verkställa genom ett beslut liknande det ifrågasatta, vid äventyr av att beslutet skulle vara ogiltigt. Följaktligen kan talan vinna bifall på denna grund endast i den mån som återbetalningen objektivt sett aldrig skulle kunnat verkställas. 87 Det skall tilläggas att efter utgången av fristen för att väcka ogiltighetstalan mot ett beslut av kommissionen som innebär ett åläggande för en medlemsstat att återkräva ett rättsstridigt stöd är argumentet att det föreligger ett absolut hinder mot att genomföra ett sådant åläggande den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar när kommissionen har väckt talan enligt artikel 93.2 andra stycket i fördraget (dom av den 15 januari 1986 i mål 52/84, kommissionen mot Belgien, REG 1986, s. 89, punkterna 13 och 14, av den 2 februari 1989 i mål 94/87, kommissionen mot Tyskland, REG 1989, s. 175, punkt 8, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 10, och av den 29 januari 1998 i mål C-280/95, kommissionen mot Italien, REG 1998, s. I-259, punkt 13). 88 En medlemsstat, som vid verkställighet av ett kommissionsbeslut avseende statligt stöd stöter på oförutsedda och oförutsägbara svårigheter eller som blir medveten om följder som kommissionen inte räknat med, måste för övrigt underställa dessa problem kommissionens bedömning, med förslag på lämpliga förändringar av det ifrågavarande beslutet. I ett sådant fall bör kommissionen och medlemsstaten, enligt den regel som ålägger medlemsstater och gemenskapens institutioner en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete, som i synnerhet framhålls i artikel 5 i fördraget, samarbeta med god vilja för att i fullkomlig överensstämmelse med fördragets bestämmelser, och i synnerhet med dem rörande stöd, övervinna svårigheterna (dom av den 4 april 1995 i mål C-348/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-673, punkt 17). Mot bakgrund av dessa överväganden skall den belgiska regeringens argument till stöd för denna anmärkning prövas med iakttagande av gränserna för förevarande ogiltighetstalan. 89 Den omständigheten att ett antal företag har inlämnat konkursansökan efter att det ifrågasatta beslutet fattats är inte av den arten att den hindrar att stödet återkrävs från majoriteten av företagen, vilka fortsätter sin verksamhet. Detta argument är således inte relevant (se dom av den 14 september 1994 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 80). 90 Vad beträffar de administrativa och praktiska svårigheter som det stora antalet berörda företag obestridligen kommer att medföra, framgår det av domen av den 29 januari 1998 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien att de inte heller är av sådan art att det kan anses föreligga tekniska hinder mot att återkräva stödet. Trots att det vid tidpunkten för det ifrågasatta åläggandet obestridligen förelåg sådana svårigheter som den belgiska regeringen har nämnt, finns det inget bevis varken för att det förelåg ett absolut hinder mot att verkställa återkravet eller att detta absoluta hinder förelåg redan vid den tidpunkt då kommissionen fattade det ifrågasatta beslutet. Att under dessa förhållanden medge att det var omöjligt att återkräva stödet skulle innebära att ifrågasätta gemenskapsrättens verkan inom området för statligt stöd, vilket inte är godtagbart. 91 Följaktligen kan talan inte heller vinna bifall på den belgiska regeringens sista grund, nämligen att det förelåg hinder mot återkrav. 92 Eftersom inte något av den belgiska regeringens argument har godtagits skall talan ogillas. Beslut om rättegångskostnader Rättegångskostnader 93 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom denna stat har tappat målet, skall den ersätta rättegångskostnaderna. Domslut På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom: 1) Talan ogillas. 2) Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.