62022CJ0009 DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen) den 9 mars 2023 ( *1 ) ”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2001/42/EG – Miljökonsekvensbedömning av vissa planer och program – Artikel 2 a – Begreppet ’planer och program’ – Artikel 3.2 a – Miljöbedömning – Icke lagstadgad akt som förberetts av kommunfullmäktige och en byggherre – Direktiv 2011/92/EU – Bedömning av vissa offentliga och privata projekts inverkan på miljön – Artikel 3.1 – Skyldighet att i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt – Bindande ministeriella riktlinjer för byggnadshöjder” I mål C‑9/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 30 november 2021, som inkom till domstolen den 5 januari 2022, i målet NJ, OZ mot An Townsend, Ireland, Bradley, ytterligare deltagare i rättegången: DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV, meddelar DOMSTOLEN (sjunde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Flowers Sahún, samt domarna Stone och Smith (referent), generaladvokat: Bennett, justitiesekreterare: handläggaren Romero, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 november 2022, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – NJ och OZ, genom P. Bland, SC, och M. O’Donnell, BL, befullmäktigade av Cole, solicitor, – An Townsend, genom Duncan och SC, Kaiser, BL, befullmäktigade av Wallace, SC, och Reed, solicitor, – Ireland och Bradley, genom M. Browne, C. Richards och Reynolds, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av E. Egan McGrath, BL, och N.J. Travers, SC, – DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV, genom Flores, BL, och Barnes, solicitor, samt Cook, SC, – Europeiska kommissionen, av Williamson och Eaton, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 a och artikel 3.2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan ( EGT L 197, 2001, s. 30 ) och artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ( EUT L 26, 2012, s. 1 ), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 ( EUT L 124, 2014, s. 1 ) (nedan kallat direktiv 2011/92). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan NJ och OZ och å andra sidan An Townsend (byggnadsnämnd, Irland) (nedan kallad An Bord), Ireland (Irland) och Attorney General (riksåklagaren, Irland) angående ett projekt för byggande av bostäder. Tillämpliga bestämmelser Unionsrätt Direktiv 2001/42 3 I artikel 1 i direktiv 2001/42, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande: ”Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.” 4 Artikel 2 i detta direktiv, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse: ”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: a) planer och program: planer och program, inklusive de som samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem – som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och – som krävs i lagar och andra författningar, …” 5 I artikel 3 i nämnda direktiv, med rubriken ”Adkins”, föreskrivs följande: ”1. En miljöbedömning, i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2 till 4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. 2. Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till [rådets] direktiv 85/337/EEG [av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ( EGT L 175, 1985, s. 40 ; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226)] … 3. Planer och program som avses i punkt 2 och i vilka användningen av små områden på lokal nivå fastställs och mindre ändringar i planer och program som avses i punkt 2 skall kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan. …” 6 I artikel 8 i samma direktiv, med rubriken ”Beslutsfattande”, anges följande: ”Den miljörapport som utarbetats enligt artikel 5, yttranden enligt artikel 6 och resultaten av alla gränsöverskridande samråd som inletts enligt artikel 7 skall beaktas under utarbetandet och innan planen eller programmet antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande.” Direktiv 2011/92 7 I artikel 2.1 i direktiv 2011/92 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.” 8 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande: ”Miljökonsekvensbedömningen ska i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de betydande direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande a) befolkning och människors hälsa, b) biologisk mångfald, särskilt när det gäller arter och livsmiljöer som skyddas enligt [rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ( EGT L 206, 1992, s. 7 ; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114)] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar ( EUT L 20, 2010, s. 7 )], c) mark, jord, vatten, luft och klimat, d) materiella tillgångar, kulturarv och landskap, e) samverkan mellan de faktorer som anges i leden a–d.” 9 I enlighet med artikel 14 första stycket i detta direktiv upphävde detta direktiv 85/337. Enligt andra stycket i denna artikel 14 ska ”[h]änvisningar till det upphävda direktivet … anses som hänvisningar till [direktiv 2011/92]”. Irländsk rätt 10 I sektion 15.1 i Planning and Development Act 2000 (2000 års plan- och bygglag), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad PDA 2000), föreskrivs följande: ”Det ankommer på en planläggningsmyndighet att inom ramen för sina befogenheter vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå målen med omställningsplanen.” 11 I sektion 28 i PDA 2000, med rubriken ”Riktlinjer från ministeriet”, föreskrivs följande: ”1) Ministern kan när som helst utfärda riktlinjer till planläggningsmyndigheterna avseende vilken som helst av deras uppgifter enligt denna lag, och planläggningsmyndigheterna ska vid utövandet av sina uppgifter beakta dessa riktlinjer. … 1C) Riktlinjer som avses i underavsnitt 1 kan innehålla särskilda planeringspolitiska krav som, utan hinder av underavsnitt 1, måste tillämpas av planeringsmyndigheterna och styrelsen när de utför sina uppgifter. 2) Vid behov ska [An Bord] vid fullgörandet av sina uppgifter beakta de riktlinjer som enligt punkt 1 riktar sig till planläggningsmyndigheterna. …” 12 Del X i 2000 års lag, med rubriken ”Miljökonsekvensbedöming”, syftar till att införliva direktiv 2011/92 med irländsk rätt och innehåller således bestämmelser om genomförandet av en miljökonsekvensbedömning. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 13 Den 25 maj 2020 ansökte DBTR-SCR1 Fund, en underfond till TWTC Multi-Family ICAV (nedan kallad Williams), om tillstånd för ett bostadsbyggnadsprojekt bestående av 416 bostäder uppdelat i fem byggnader med en höjd på mellan 2 och 16 våningar, utrymmen för uthyrning, gemensamma öppna ytor, barnomsorg, kommersiella utrymmen och tillhörande annex, på platsen för en före detta nedlagd fabrik i södra delen av Dublins centrum, Irland. 14 Den 20 augusti 2020 rekommenderade den huvudansvarige inspektören för stadsplanering vid An Bord att ansökan skulle avslås. 15 Genom beslut av den 14 september 2020 beviljade An Bord emellertid det begärda tillståndet, med förbehåll för uppfyllandet av 24 villkor. 16 Klagandena i det nationella målet har vid den hänskjutande domstolen, High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), yrkat att detta beslut ska upphävas. De vill även få sektion 28 i 2000 års lag ogiltigförklarad, eftersom den strider mot unionsrätten. 17 För det första gör klagandena, i detta avseende i det nationella målet, gällande att beslutet av den 14 september 2020 strider mot direktiv 2001/42/EG, eftersom det grundar sig på en översiktsplan för Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (strategiskt utvecklings- och förnyelseområde 12, Sankta Teresas trädgårdar med omnejd) (nedan kallat översiktsplanen). Denna översiktsplan har nämligen inte varit föremål för någon miljöbedömning, trots de krav som följer av direktivet. 18 Det framgår av beslutet om hänskjutande att översiktsplanen utarbetades gemensamt av rådgivarna vid Williams och av Dublin City Council (Dublins kommunfullmäktige, Irland) och att den antogs av Dublin City Council. 19 Vidare anges uttryckligen att en översiktsplan ska utarbetas av Dublin City Development Plan 2016–2022 (detaljplan för Dublin City 2016–2022), i vilken det i punkt 2.2.8.1 föreskrivs att ”Dublin City Council [(staden Dublins stadsfullmäktige) (nedan kallad Dublin City Council)] ska utarbeta områdesspecifika riktlinjer för strategiska utvecklings- och förnyelseområden och viktiga stadsdelscentra med hjälp av … schematiska översiktsplaner …”. 20 Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att även om översiktsplanen inte är ett bindande rättsligt instrument, är den emellertid uttryckligen avsedd i ett bindande instrument vars utarbetande föreskrivs i 2000 års lag, det vill säga detaljplanen för Dublin City 2016–2022. Denna detaljplan har å sin sida varit föremål för en miljöbedömning. 21 Slutligen framgår det av beslutet om hänskjutande att översiktsplanen tillåter projekt som inte överensstämmer med detaljplanen, vilket innebär att översiktsplanen avviker från detaljplanen, bland annat vad gäller byggnadernas höjd. 22 För det andra har klagandena gjort gällande att den lagstadgade skyldigheten som föreskrivs i sektion 28 punkt 1C i 2000 års lag, enligt vilken An Bord är skyldig att följa ministeriella riktlinjer, i förevarande fall Pope for Planning Authorities (December 2018) (riktlinjer för planläggningsmyndigheterna vad gäller stadsplanering och byggnaders höjd (december 2018) (nedan kallade 2018 års riktlinjer), och särskilt de däri föreskrivna Hill Policy Requirement 3 (särskilda krav vad gäller planläggningspolicy nr 3) (nedan kallade de särskilda kraven nr 3), strider mot direktiv 2011/92. 23 Det framgår av handlingarna i målet att 2018 års riktlinjer antogs i syfte att gå från utvecklingsmodeller med hög energiförbrukning till att bygga mer diversifierade, dynamiska och hållbara städer. I punkt 3.1 i riktlinjerna anges att ”[v]ad gäller bedömningen av enskilda planeringsansökningar och överklaganden är det regeringens målsättning att byggnadshöjder generellt sett måste ökas på lämpliga platser i städerna. Det finns därför en presumtion för högre byggnader i våra stadskärnor och på andra platser i städerna med god tillgång till kollektivtrafik.” 24 Den hänskjutande domstolen har påpekat att dessa riktlinjer, som har varit föremål för en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42, har sitt ursprung i en policy som huvudsakligen, om än inte uteslutande, avser annat än miljöhänsyn. 25 Mot denna bakgrund beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1) Ska artikel 2 a i direktiv 2001/42/EG tolkas så, att begreppet ’planer och program … samt ändringar av dem … som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå…’ omfattar en plan eller ett program som utarbetats och/eller antagits gemensamt av en myndighet på lokal nivå och en exploatör i den privata sektorn i egenskap av ägare av mark som angränsar till mark som ägs av en lokal myndighet? 2) Ska artikel 2 a i direktiv 2001/42/EG tolkas så, att begreppet ’planer och program … samt ändringar av dem … som krävs i lagar och andra författningar’ omfattar en plan eller ett program som uttryckligen föreskrivs i en lokal myndighets lagstadgade detaljplan (där detaljplanen har upprättats med stöd av en lagbestämmelse), antingen allmänt, eller där detaljplanen föreskriver att den lokala myndigheten ’ska utarbeta områdesspecifika riktlinjer för strategiska utvecklings- och förnyelseområden … med hjälp av lämpliga mekanismer för lokala områdesplaner … schematiska övergripande planer och lokala planer för förbättringar på miljöområdet’? 3) Ska artikel 3.2 a i direktiv 2001/42/EG tolkas så, att begreppet ’planer och program … som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 85/337/EEG’ omfattar en plan eller ett program som inte i sig är bindande men som uttryckligen föreskrivs i en lokal myndighets lagstadgade detaljplan, som är bindande, eller som innehåller ett förslag om eller föreskriver en ändring av en plan som redan varit föremål för strategisk miljöbedömning? 4) Ska artikel 2.1 i direktiv 2011/92/EU tolkas så, att den utgör hinder för att den ansvariga myndigheten inom ramen för miljökonsekvensbedömningen tar hänsyn till tvingande statliga åtgärder, i synnerhet sådana som inte enbart grundas på miljökriterier, när dessa åtgärder definierar vissa omständigheter under vilka det inte kan anses uteslutet att tillstånd beviljas?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första, den andra och den tredje frågan 26 Den hänskjutande domstolen har ställt sina först tre frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 2 a och 3.2 a i direktiv 2001/42 ska tolkas så, att en plan omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42 när den, för det första, har utarbetats av en myndighet på lokal nivå i samarbete med en byggherre som avses i planen, och har antagits av denna myndighet, för det andra, har antagits på grundval av en bestämmelse i en annan plan eller annat program, och för det tredje, avser andra projekt än de som avses i den andra planen eller programmet. 27 För det första, vad gäller artikel 2 a i direktiv 2001/42, konstaterar domstolen att ”planer och program”, i den mening som avses i detta direktiv, i denna bestämmelse definieras som de planer och program som uppfyller de två kumulativa villkor som anges däri, nämligen dels villkoret att de ska utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande (det första villkoret), dels villkoret att de krävs i lagar eller andra författningar (det andra villkoret) (dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20 , EU:C:2022:102 , punkt 35 och där angiven rättspraxis). 28 Eftersom översiktsplanen antogs av Dublin City Council, som är en lokal myndighet, ska detta första villkor anses vara uppfyllt i förevarande fall. 29 Den omständigheten att planen utarbetats gemensamt av rådgivarna vid Williams och av Dublin City Council saknar betydelse, eftersom planen, enligt ordalydelsen i det första villkoret, ska ”utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå”. 30 Vad gäller det andra villkoret som anges i punkt 27 i förevarande dom framgår det av domstolens fasta praxis att planer och program ska anses ”krävas”, i den mening som avses i och vid tillämpningen av direktiv 2001/42, när antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar eller författningar och det i lagarna och författningarna fastställs dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planens eller programmets utarbetande. Med hänsyn till syftet med artikel 2 a i direktiv 2001/42, som är att säkerställa en hög skyddsnivå för miljön, och för att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan, ska en plan eller ett program således anses ”krävas” så snart det i nationell rätt föreligger en specifik rättslig grund som ger myndigheter rätt att införa sådana regler, även om antagandet av dem inte är obligatoriskt (dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20 , EU:C:2022:102 , punkt 37 och där angiven rättspraxis). 31 Eftersom denna bestämmelse inte endast avser planer och program som krävs eller regleras i lagar eller andra författningar, utan även sådana planer och program som krävs eller regleras i administrativa bestämmelser, ska denna bestämmelse i princip tolkas så, att den även avser planer som antas med stöd av en rättslig grund som föreskrivs i en annan plan, såsom i förevarande fall detaljplanen Dublin City 2016–2022. 32 Om planer och program som antagits av myndigheter på nationell, regional eller lokal nivå, såsom förevarande detaljplan, i princip inte omfattas av begreppet ”lagar och andra författningar” i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 2001/42, skulle medlemsstaterna, i likhet med vad Europeiska kommissionen har gjort gällande, lätt kunna kringgå skyldigheten att göra en miljöbedömning, genom att i en plan eller ett program exempelvis föreskriva att vissa delar av den ram som planen eller programmet syftar till att definiera ska fastställas i en annan handling. 33 Såsom klagandena i det nationella målet har påpekat följer det dessutom av sektion 15 punkt 1 i 2000 års lag att planläggningsmyndigheterna är skyldiga att inom ramen för sina befogenheter vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå målen med detaljplanen. 34 Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 30–32 ovan skulle en plan som antagits med stöd av en rättslig grund som föreskrivs i en sådan plan som detaljplanen i Dublin City 2016–2022 kunna utgöra en plan vars antagande regleras av lagar och andra författningar i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 2001/42, eller till och med, med beaktande av sektion 15 punkt 1 i 2000 års lag, en plan som krävs enligt sådana bestämmelser. 35 Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida översiktsplanen kan anses ha antagits med stöd av den bestämmelse i detaljplanen Dublin City 2016–2022 till vilken det hänvisas i punkt 19 ovan. 36 För det andra, vad gäller artikel 3.2 a i direktiv 2001/42, erinrar domstolen om att det enligt den artikeln ska utföras en sådan miljöbedömning systematiskt för alla planer och program som uppfyller två kumulativa villkor, nämligen att de utarbetas för de sektorer som avses i denna bestämmelse (det första villkoret) och att de anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 2011/92 (det andra villkoret). 37 Eftersom översiktsplanen avser sektorerna för fysisk planering eller markanvändning och dessa sektorer omfattas av artikel 3.2 a i direktiv 2001/42, ska det första villkoret i denna bestämmelse anses vara uppfyllt. 38 När det gäller det andra villkoret i nämnda bestämmelse kan det påpekas att begreppet ”planer och program” avser alla rättsakter som – genom att regler och förfaranden för kontroll som är tillämpliga inom den aktuella sektorn definieras – fastställer en omfattande samling kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av ett eller flera projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20 , EU:C:2022:102 , punkt 60 och där angiven rättspraxis). 39 EU-domstolen har dessutom vid flera tillfällen slagit fast att begreppet ”planer och program” inte bara innefattar utarbetande av en plan eller ett program utan även ändringar därav, vilket säkerställer att föreskrifter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljöbedömning (dom av den 12 juni 2019, CFE, C‑43/18 , EU:C:2019:483 , punkt 71 och där angiven rättspraxis). 40 Enligt artikel 3.3 i direktiv 2001/42 omfattar detta begrepp i princip även mindre ändringar i planer och program som avses i artikel 3.2. När det bland annat gäller sådana mindre ändringar är medlemsstaterna nämligen skyldiga att fastställa huruvida dessa kan antas medföra betydande miljöpåverkan. 41 Nämnda begrepp måste således med nödvändighet även omfatta rättsakter som, utan att ändra en plan eller ett program, ändå gör det möjligt att avvika från vissa delar av förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt som anges i bilagorna I och II till direktiv 2011/92, såsom dessa definieras i planen eller programmet. 42 Enligt artikel 1 i direktiv 2001/42 är dess syfte att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. 43 Detta syfte skulle emellertid äventyras om det var möjligt att göra undantag från den ram som fastställts genom en plan eller ett program som har varit föremål för en miljöbedömning, i den mening som avses i direktiv 2001/42, och som har utarbetats med beaktande, i enlighet med artikel 8 i direktivet, av de slutsatser som följer av denna bedömning, utan att ett sådant undantag omfattas av den skyldighet som följer av artikel 3.3 i direktivet, att fastställa huruvida undantaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan. 44 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att innan översiktsplanen antogs hade den framtida utvecklingen av det område som är i fråga i det nationella målet varit föremål för dels detaljplanen Dublin City 2016–2022, dels en ramplan som antagits av kommunfullmäktige i Dublin i juli 2017 vars syfte, enligt dess ordalydelse, var att ”översätta kraven och principerna för [detaljplanen Dublin City 2016–2022] för planering och utveckling av [det i det nationella målet aktuella området]”. 45 För det första har den hänskjutande domstolen i detta avseende angett, att trots att denna ramplan innehöll ett förslag till en park på 0,2 hektar inom detta område, saknas detta allmänna område i översiktsplanen. 46 För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att även om översiktsplanen inte formellt ändrar detaljplanen Dublin City 2016–2022, så innebär den en möjlighet för godkännande av projekt vilka inte är förenliga med sistnämnda plan och i praktiken medför avsteg från densamma, eftersom den uttryckligen avser en rad andra projekt, bland annat vad gäller byggnadshöjden. 47 Sådana omständigheter kan uppfattas på så sätt att översiktsplanen utgör en plan eller ett program som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42, såvida inte dessa omständigheter i förekommande fall redan följer av andra rättsakter som har varit föremål för en miljöbedömning i den mening som avses i direktivet, såsom 2018 års riktlinjer. 48 Den hänskjutande domstolen har emellertid även påpekat att översiktsplanen inte är ”bindande i sig”. 49 Det ska emellertid erinras om att enbart vägledande bestämmelser, enligt rättspraxis, inte uppfyller det andra villkoret i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42. För att uppfylla detta villkor måste de åtminstone vara bindande för de myndigheter som är behöriga att utfärda tillstånd för projekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele), C‑24/19 , EU:C:2020:503 , punkterna 76 och 77 ). 50 Det är nämligen endast åtgärder av tvingande karaktär som kan begränsa myndigheternas handlingsutrymme och på så sätt utesluta närmare villkor för genomförandet av projekt vilka skulle kunna visa sig vara förmånligare för miljön, vilket är anledningen till att sådana rättsakter ska vara föremål för en miljöbedömning i den mening som avses i direktiv 2001/42. 51 Härav följer att det endast är för det fall att översiktsplanen, enligt irländsk rätt, är bindande för den myndighet som är behörig att bevilja tillstånd för det aktuella projektet, det vill säga i förevarande fall An Bord, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa, som planen, med förbehåll för vad som anges i punkt 47 ovan, kan anses omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42 och att den alltså borde ha varit föremål för åtminstone en skyldighet för medlemsstaterna enligt artikel 3.3 i detta direktiv, att fastställa huruvida den kan antas medföra betydande miljöpåverkan. 52 Mot bakgrund av ovanstående ska den första, den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande: Artiklarna 2 a och 3.2 a i direktiv 2001/42 ska tolkas så, att en plan omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42 när den, för det första, har utarbetats av en myndighet på lokal nivå i samarbete med en byggherre som avses i planen, och har antagits av denna myndighet, för det andra, har antagits på grundval av en bestämmelse i en annan plan eller annat program, och för det tredje, avser andra projekt än de som avses i den andra planen eller programmet, under förutsättning att de åtminstone är bindande för de myndigheter som är behöriga att utfärda tillstånd för projekt. Den fjärde frågan 53 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2011/92 ska tolkas så, att det utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de behöriga myndigheterna i en medlemsstat, när de beslutar huruvida de ska lämna tillstånd till ett projekt, ska handla i enlighet med riktlinjer vilka kräver att byggnadernas höjd, om möjligt, höjs och vilka har varit föremål för en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42. 54 I förevarande fall har klagandena i det nationella målet kritiserat An Bord för att i sitt beslut av den 14 september 2020 ha beaktat 2018 års riktlinjer. 55 Såsom framgår av punkt 23i förevarande dom syftar dessa riktlinjer i huvudsak till att höja höjden på byggnader i vissa stadsområden. Det är mot denna bakgrund som riktlinjerna föreskriver det särskilda kravet nr 3, som har följande lydelse: ”Stadsplaneringspolitiskt är det ett krav att byggnadsnämnden, A) 1. när den som ansöker om bygglov beskriver på vilket sätt utvecklingsprojektet uppfyller kriterierna ovan, och 2. när det är förenligt med nämndens bedömning gjord mot bakgrund av de övergripande strategiska och nationella målsättningar som anges i den nationella ramen för fysisk planering och i dessa riktlinjer delar bedömningen i projektförslaget, får bevilja tillstånd för ett sådant projekt, även när det finns specifika målsättningar i den relevanta detaljplanen eller lokala områdesplanen som talar mot. …” 56 Enligt sektion 28 punkt 1C i 2000 års lag är planläggningsmyndigheterna för övrigt skyldiga att vid utövandet av sina uppgifter iaktta specifika krav, såsom detta särskilda krav nr 3. 57 I detta avseende påpekar domstolen inledningsvis att det i en medlemsstats rättsordning kan finnas regler eller krav för utformningen av projekt som omfattas av direktiv 2011/92, vilka i förekommande fall kan utgöra hinder för vissa alternativ trots att dessa under vissa omständigheter i det enskilda fallet kan vara förmånligare för miljön. 58 Detta är skälet till att direktiv 2001/42 antogs, såsom framgår av förarbetena till direktivet. Det framgår nämligen av förslaget till rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön (KOM(96) 511 slutlig) ( EGT C 129, 1997, s. 14 ) att antagandet av direktiv 2001/42 särskilt motiverades bland annat av att tillämpningen av direktiv 85/337 hade visat att det vid tidpunkten för bedömningen av projektet redan hade fastställts betydande miljöpåverkan på grundval av tidigare planeringsåtgärder och att det därför, även om det var möjligt att undersöka dessa konsekvenser i samband med projektbedömningen, inte längre var möjligt att ta full hänsyn till dem i samband med godkännandet av projektet i fråga. Följaktligen var det lämpligare att undersöka denna påverkan i samband med det förberedande skedet och ta hänsyn till den i det sammanhanget. 59 I förevarande fall har 2018 års riktlinjer, såsom framgår av punkt 24 ovan, varit föremål för en miljöbedömning i den mening som avses i direktiv 2001/42. 60 Vidare framgår det, för det första, av handlingarna i målet att riktlinjerna betonar att ”som stöd för förslagen kan det krävas särskilda bedömningar och att dessa bedömningar kan omfatta … relevanta krav på en miljöbedömning, inbegripet strategisk miljöbedömning i den mening som avses i direktiv 2001/42], [en miljöbedömning i den mening som avses i direktiv 2011/92], en lämplig bedömning [i den mening som avses i direktiv 92/43] och i förekommande fall en miljökonsekvensbedömning”. 61 För det andra framgår det inte, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, att den skyldighet för planeringsmyndigheterna som föreskrivs i sektion 28 punkt 1C i 2000 års lag, att anpassa sig till de särskilda planeringskrav som eventuellt ingår i sådana riktlinjer som de som är aktuella i det nationella målet, skulle kunna inverka – på ett eller annat sätt – på de skyldigheter som åligger de behöriga irländska myndigheterna i enlighet med del X i denna lag, som syftar till att införliva direktiv 2011/92 i irländsk lagstiftning, och i synnerhet på skyldigheten enligt artikel 3.1 i det direktivet att i varje enskilt fall identifiera, beskriva och bedöma de betydande direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande de omständigheter som räknas upp i denna sistnämnda bestämmelse. 62 Det bör tilläggas att det under alla omständigheter tycks följa av ordalydelsen i det särskilda kravet nr 3, i den del det där anges att planläggningsmyndigheten ”kan” godkänna en fysisk planering, att detta krav inte är absolut och således inte innebär en skyldighet att höja byggnadernas höjd i förhållande till den höjd som eventuellt föreskrivs i den tillämpliga detaljplanen, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. 63 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den fjärde frågan besvaras enligt följande: Direktiv 2011/92 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de behöriga myndigheterna i en medlemsstat, när de beslutar huruvida de ska lämna tillstånd till ett projekt, ska handla i enlighet med riktlinjer vilka kräver att byggnadernas höjd, om möjligt, höjs och vilka har varit föremål för en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42. Rättegångskostnader 64 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande: 1) Artiklarna 2 a och 3.2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan ska tolkas så, att en plan omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42 när den, för det första, har utarbetats av en myndighet på lokal nivå i samarbete med en byggherre som avses i planen, och har antagits av denna myndighet, för det andra, har antagits på grundval av en bestämmelse i en annan plan eller annat program, och för det tredje, avser andra projekt än de som avses i den andra planen eller programmet, under förutsättning att de åtminstone är bindande för de myndigheter som är behöriga att utfärda tillstånd för projekt. 2) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014, ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken de behöriga myndigheterna i en medlemsstat, när de beslutar huruvida de ska lämna tillstånd till ett projekt, ska handla i enlighet med riktlinjer vilka kräver att byggnadernas höjd, om möjligt, höjs och vilka har varit föremål för en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: engelska.