62003CJ0290_SV Parter Domskäl Domslut Parter I mål C-290/03 , angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av House of Lords (Förenade kungariket), genom beslut av den 30 juni 2003, som inkom till domstolen den 3 juli 2003, i målet The Queen, på begäran av: Kelly, mot London Borough of Bromley, i närvaro av: First Secretary of State, meddelar DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Gardner (referent) samt domarna K. Sanchez, Stephens, Powell och Wilson, generaladvokat: Morgan, justitiesekreterare: förste handläggaren Taylor, efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 juni 2005, med beaktande av de yttranden som avgetts av: – Kelly, genom Shaffer, QC, Dodson och J. Pereira, barristers, befullmäktigade av Vincent, solicitor, – London Borough of Bromley, genom Wood, QC, och Shelton, barrister, befullmäktigade av Barron, solicitor, – Förenade kungarikets regering, genom K. Manji, i egenskap av ombud, biträdd av Reese, QC, och Chang, barrister, – Frankrikes regering, genom Lopez och Harding, båda i egenskap av ombud, – Europeiska gemenskapernas kommission, genom Wright och Ross, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom Domskäl 1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1.2, 2.1 och 4.2 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226). 2. Begäran har framställts i ett mål mellan Kelly och London Borough of Bromley (nedan kallad Robinson LBC), den behöriga planeringsmyndigheten, avseende beviljande av tillstånd för byggande av ett fritidscenter i Crystal Palace Park i London utan att det har utförts en bedömning av dess inverkan på miljön. Tillämpliga bestämmelser Den gemenskapsrättsliga lagstiftningen 3. I enlighet med femte skälet är målsättningen med direktiv 85/337 att upprätta allmänna principer för bedömning av miljöpåverkan, i syfte att komplettera och samordna processer för tillståndsgivning till sådana offentliga och enskilda projekt som kan antas medföra stor inverkan på miljön. 4. I detta avseende fastställs i artikel 1.2 i det nämnda direktivet begreppet ”tillstånd” såsom ”den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet”. 5. Artikel 2.1 i samma direktiv har följande ordalydelse: ”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4.” 6. I artikel 4 i direktiv 85/337 föreskrivs följande: ”1. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 1 bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artik[larna] 5–10. 2. Projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artik[larna] 5–10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär. I detta syfte kan medlemsstaterna bland annat bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli föremål för en bedömning enligt artik[larna] 5–10.” 7. I bilaga 2 till detta direktiv omnämns ”projekt för tätortsbebyggelse” i punkt 10 b. 8. Direktiv 85/337 och bland annat bestämmelserna om projekt som omfattas av bilaga 2, ändrades väsentligt genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5), vilket skulle vara införlivat med Förenade kungarikets rättsordning senast den 14 mars 1999. Ansökan om tillstånd avseende projektet som är i fråga i målet vid den nationella domstolen lämnades emellertid in till den behöriga myndigheten före denna tidpunkt varför dessa ändringar inte är relevanta för denna ansökan, såsom det framgår av artikel 3.2 i direktiv 97/11. De nationella bestämmelserna 9. I England är det viktigaste rättsliga instrumentet avseende fysisk planering 1990 års lag om fysisk planering (Town and Country Planning Act 1990) (nedan kallad Town and Country Planning Act), i vilken det föreskrivs allmänna bestämmelser om såväl beviljande av tillstånd avseende stadsplanering som ändring eller återkallelse av dessa. Preciseringar till denna lag återfinns i 1995 års dekret om fysisk planering (Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995 (nedan kallad General Development Procedure Order) och 1988 års bestämmelser om fysisk planering – bedömning av inverkan på miljön (Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988 (nedan kallade Assessment of Environmental Effects Regulations). 10. Assessment of Environmental Effects Regulations har ersatts av 1999 års bestämmelser om fysisk planering – bedömning av inverkan på miljön (Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999). Då dessa nya bestämmelser endast är tillämpliga på projekt som har ingetts från och med den 14 mars 1999 är de emellertid inte relevanta avseende projektet som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. – Town and Country Planning Act och General Development Procedure Order 11. Enligt artikel 57.1 i Town and Country Planning Act krävs byggnadstillstånd (så kallat planning permission) för all ”anläggning” i den mening som avses i artikel 55, varibland avses ”uppförande av byggnader … eller andra arbeten som genomförs i, på, över eller under marken …”. 12. Byggnadstillstånden kan anta olika former varav bland annat formen av tillstånd avseende grundprojektering (så kallat outline planning permission) med bland annat tillstånd för grundprojektering (outline planning permission) med senare godkännande av reserverade punkter. 13. I artikel 92.1 i Town and Country Planning Act föreskrivs att ”tillstånd avseende grundprojektering” beviljas i enlighet med ett plandekret under förutsättning att behörig myndighet senare godkänner de punkter som inte angetts i ansökan (så kallade reserved matters eller reserverade punkter). 14. Enligt artikel 1.2 i General Development Procedure Order utgörs dessa reserverade punkter av ”något av följande, beträffande vilket detaljerade upplysningar saknas i ansökan, nämligen a) läge, b) utformning, c) yttre utseende, d) tillfartsvägar och landskapsplanering av platsen”. 15. I artikel 92.2 i Town and Country Planning Act föreskrivs underförstått att det förutsätts att en reserverad punkt slutligen godkänns tillsammans med det senare beslutet om godkännande. 16. Det framgår av artikel 73 i Town and Country Planning Act att en ansökan om ändring av ett befintligt tillstånd innebär att ansökan görs om ett nytt byggnadstillstånd. – Assessment of Environmental Effects Regulations 17. I enlighet med Assessment of Environmental Effects Regulations skall inverkan på miljön av vissa projekt bedömas innan de godkänns. 18. I bilaga 2 till nämnda bestämmelser återges de projekttyper som föreskrivs i bilaga 2 till direktiv 85/337, bland andra ”projekt för tätortsbebyggelse”. 19. Det framgår av artikel 2.1 i Assessment of Environmental Effects Regulations att ”samtliga ansökningar om byggnadstillstånd … avseende sådana anläggningsprojekt som anges i bilaga 2, som inte undantagits och som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av sådana omständigheter som art, storlek eller lokalisering”, vilka skall bedömas i varje enskilt fall av den behöriga myndigheten, utgör ”ansök[ningar] i den mening som avses i bilaga 2”. 20. I enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i dessa bestämmelser skall den behöriga myndigheten inte bevilja tillstånd avseende bland annat en ansökan i den mening som avses i nämnda bilaga 2 (så kallad Schedule 2 application) utan att först ha beaktat de uppgifter som avser miljön och uppgett i sitt beslut att den har gjort detta. 21. Med avseende på ansökningar om byggnadstillstånd för ett sådant anläggningsprojekt som avses i bilaga 2 i ovannämnda bestämmelser skall den behöriga myndigheten därmed innan den meddelar byggnadstillstånd i varje enskilt fall avgöra om det fordras att projektets miljöpåverkan bedöms, det vill säga om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Myndigheten skall inte meddela tillstånd om den inte förfogar över tillräckliga upplysningar för att avgöra denna fråga. 22. Enligt nationell rätt utgör ett tillstånd avseende grundprojektering ett ”byggnadstillstånd” i den mening som avses i artikel 4 i Assessment of Environmental Effects Regulations, medan ett beslut att godkänna reserverade punkter inte utgör ett sådant tillstånd. Ett projekts miljöpåverkan kan av den anledningen enligt brittisk rätt endast bedömas under det första förfarandet för tillstånd avseende grundprojektering och inte under förfarandet för att senare godkänna reserverade punkter. Tillämpningsbestämmelserna 23. Cirkulär nr 15/88 har upprättats av Department of the Environment och innehåller riktlinjer till stöd för de behöriga myndigheterna när dessa skall fastställa med avseende på vilka projekt i den mening som avses i bilaga 2 till Assessment of Environmental Effects Regulations som en bedömning skall göras av inverkan på miljön. 24. I punkt 18 i det ovannämnda cirkuläret betonas att det huvudsakliga kriteriet utgörs av huruvida ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och i punkt 20 i samma cirkulär anges att en bedömning i allmänhet är nödvändig i) när projektets betydelse överstiger lokal nivå, ii) när det är beläget på en känslig plats eller iii) när det har en särskilt komplicerad och potentiellt negativ påverkan. 25. I punkterna 30 och 31 i det ovannämnda cirkuläret anges att för vissa slags projekt avses vissa kriterier och tröskelvärden som anges i bilaga A till cirkuläret i grova drag ge upplysning om det slags situationer då en bedömning av miljöpåverkan enligt ministerns uppfattning kan krävas enligt Assessment of Environmental Effects Regulations och i vilka fall detta förmodligen inte är nödvändigt med hänsyn till att dessa upplysningar endast är vägledande och att det väsentligaste i varje särskilt fall är att bedöma huruvida det berörda projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. 26. Vad särskilt avser projekt för tätortsbebyggelse anges i punkt 15 i bilaga A till cirkuläret att det är föga troligt att nyanläggning av en plats som anlagts tidigare innebär att en bedömning är nödvändig, utom när den föreslagna anläggningen är av visst slag eller är mycket mer omfattande än den tidigare. 27. Beträffande projekt på platser som inte tidigare anlagts i större utsträckning anges i punkt 16 i bilaga A till det ovannämnda cirkuläret att ”nödvändigheten att göra en bedömning beror på hur känslig den plats är som avses”. Således ”kan en bedömning vara nödvändig när: – projektet sträcker sig över en yta som är större än 5 hektar inom tätbebyggt område, – ett stort antal bostäder finns i omedelbar anslutning till platsen för den föreslagna anläggningen, till exempel fler än 700 bostäder mindre än 200 meter från platsens gräns, eller – projektet innebär att en yta som är större än 10 000 m 2 brutto skall användas till affärer, kontor eller andra kommersiella syften.” 28. Det framgår för övrigt av punkt 42 i cirkulär nr 15/88 att exploatören är skyldig att precisera sina förslag så att en deklaration om miljöaspekterna kan upprättas. Det är i annat fall omöjligt att göra en uttömmande bedömning av möjlig inverkan. Det åligger den behöriga myndigheten att fastställa hur mycket information som fordras i varje enskilt fall. Upplysningarna i deklarationen om miljöaspekterna är i stor utsträckning avgörande för huruvida vissa punkter kan reserveras i samband med tillstånd avseende grundprojektering. När det framgår av dessa upplysningar att projektet varit föremål för särskild behandling i något avseende eller att sådan behandling förutsätts är det inte lämpligt att reservera denna punkt i ett tillstånd avseende grundprojektering. Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna 29. Kelly bor i närheten av Crystal Palace Park. 30. Den 4 april 1997 lämnade företaget London & Regional Properties Ltd (nedan kallat L & R) in en ansökan till Robinson LBC om tillstånd avseende grundprojektering för att anlägga en fritidsanläggning i Crystal Palace Park (nedan kallat projektet Crystal Palace), ett projekt som omfattas av bilaga 2 till direktiv 85/337. 31. Efter en utredning inom vilken flera rapporter och kompletterande uppgifter beaktades kom Robinson LBC fram till slutsatsen att en bedömning av det nämnda projektets inverkan på miljön inte var nödvändig. 32. Den 24 mars 1998 beviljade Robinson LBC ett tillstånd avseende grundprojektering i vilket vissa punkter förbehölls för senare godkännande innan någon anläggning påbörjades. 33. Den 25 januari 1999 lämnade L & R in vissa reserverade punkter till Robinson LBC för godkännande och för ett slutligt beslut. Enligt dessa punkter innehöll projektet Crystal Palace även 18 biografer, ett nöjesområde och ett område avsett för utställningar på bottenvåningen, restauranger och caféer, två nöjesområden samt offentliga toaletter på gallerivåningen, en parkering med maximalt 950 platser, fyra utkikspunkter samt områden för utrustning på takvåningen med tillägg för en ”mezzanine”-våning om 800 m² samt ändringar avseende uppförande av ytterväggar. 34. Vid mötet avseende godkännande av de reserverade punkterna önskade vissa av Robinson LBC:s rådgivare att en bedömning av projektets inverkan på miljön skulle genomföras. Efter det att juridisk rådgivning hade skett fick de besked om att en sådan bedömning i enlighet med nationell rätt endast kunde ske i det inledande skedet för beviljande av tillstånd avseende grundprojektering. 35. Den 10 maj 1999 meddelade Robinson LBC beslutet om godkännande. 36. Ray överklagande om ifrågasättande av beslutet om godkännande och den rättsliga bedömningen på vilken det grundar sig ogillades i första instans liksom av Adams. 37. Kelly överklagade målet till House of Lords, som ansåg att det var oklart huruvida det nationella regelverket, enligt vilket en bedömning av inverkan på miljön endast kan genomföras inom ramen för förfarandet beträffande tillståndet avseende grundprojektering och inte längre inom ramen för ett senare godkännande av de reserverade punkterna (nedan kallat regelverket i fråga i målet vid den nationella domstolen), var förenligt med gemenskapsrätten, och som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1. Ankommer det endast på den nationella domstolen att med tillämpning av nationell lag tolka begreppet ’den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet’ (artikel 1.2 i direktiv 85/337 …)? 2. När ett tillstånd avseende grundprojektering har beviljats med senare godkännande av reserverade punkter, krävs det enligt direktivet [85/337] att en bedömning av miljöpåverkan görs när de aspekter av projektet som har lämnats öppna senare skall godkännas, om det visar sig att projektet kan medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering (artikel 2.1 i direktiv 85/337)? 3. Under sådana omständigheter där a) det i nationell lag om fysisk planering föreskrivs att ett tillstånd avseende grundprojektering skall beviljas när projekteringen inleds och det krävs att den behöriga myndigheten vid denna tidpunkt skall pröva om det är nödvändigt med en bedömning av inverkan på miljön i enlighet med direktivet [85/337], b) den behöriga myndigheten därvid finner att det inte är nödvändigt att göra en bedömning av inverkan på miljön och beviljar tillstånd avseende grundprojektering enligt vissa villkor som innebär att vissa aspekter av projektet måste godkännas senare, och c) talan kan väckas mot detta beslut i nationella domstolar, kan enligt direktivet [85/337] nationell lag utgöra hinder för en behörig myndighet att kräva att en bedömning av inverkan på miljön görs under ett senare skede av projekteringen?” Prövning av tolkningsfrågorna Den första frågan 38. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida ett besluts kvalificering som ”tillstånd” i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 85/337 enbart följer av nationell rätt. 39. I artikel 1.2 i direktiv 85/337 fastställs att begreppet tillstånd, i den mening som avses i detta direktiv, är den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet. 40. Även om detta begrepp är hämtat från vissa delar av nationell rätt förblir det ett gemenskapsrättsligt begrepp som, i motsats till vad Robinson LBC och Förenade kungarikets regering har framhållit, enbart följer av gemenskapsrätten. Det följer av fast rättspraxis att en gemenskapsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess betydelse och räckvidd normalt skall ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela gemenskapen, en tolkning som skall göras under hänsynstagande till det sammanhang som bestämmelsen ingår i och syftet med regelverket i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 1984 i mål 327/82, Ekro, REG 1984, s. 107, punkt 11, av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster, REG 2000, s. Kennedy, punkt 43, och av den 7 januari 2004 i mål C-201/02, Richardson, REG 2004, s. I-723, punkt 37). 41. Den första frågan skall således besvaras så, att ett besluts kvalificering som tillstånd, i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 85/337, skall göras med tillämpning av nationell rätt i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Den andra och den tredje frågan 42. Den nationella domstolen har ställt den andra och den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 2.1 och 4.2 i direktiv 85/337 skall tolkas på så sätt att det enligt dem krävs att en bedömning av miljöpåverkan görs om det, efter beviljande av ett tillstånd avseende grundprojektering, vid tidpunkten för ansökan om godkännande av de reserverade punkterna, framkommer att projektet kan medföra en betydande miljöpåverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering. 43. I detta avseende framgår det inledningsvis av artikel 2.1 i direktiv 85/337 att de projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, i den mening som avses i artikel 4 i samma direktiv jämförd med bilagorna 1 och 2 till detta direktiv, skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (domen i det ovannämnda målet Richardson, punkt 42). 44. Såsom det har erinrats om i punkt 39 i förevarande dom fastställs i artikel 1.2 i direktiv 85/337 att tillstånd enligt detta begrepp, i den mening som avses i detta direktiv, är den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet. 45. Det följer av systematiken och målsättningarna i direktiv 85/337 att denna bestämmelse avser det beslut (i en eller fler etapper) som ger exploatören rätt att påbörja arbetet med att genomföra projektet. 46. Mot bakgrund av dessa förtydliganden ankommer det följaktligen på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida tillståndet avseende grundprojektering och beslutet om godkännande av de reserverade punkterna som är i fråga i målet vid den nationella domstolen tillsammans anses utgöra ett tillstånd i den mening som avses i direktiv 85/337 (se, i detta avseende, den dom som avkunnas denna dag i mål C-508/03, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2006, s. I-0000, punkterna 101 och 102). 47. Det skall sedan erinras om, som domstolen fastslog i domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet Richardson, att den inverkan som projektet kan få på miljön skall identifieras och bedömas under handläggningen av det huvudsakliga beslutet, när det i nationell rätt föreskrivs att tillståndsprocessen skall äga rum i flera etapper, varav en leder till det huvudsakliga beslutet och den andra till ett beslut om verkställande som inte kan överskrida de parametrar som fastställts i det huvudsakliga beslutet. Endast om denna inverkan kan identifieras först under handläggningen inför beslut om verkställande skall bedömningen göras under denna sistnämnda handläggning. 48. Om den hänskjutande domstolen följaktligen kommer fram till att det förfarande som föreskrivs i regelverket i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör en tillståndsprocess i flera etapper varav en leder till det huvudsakliga beslutet och den andra till ett beslut om verkställande som inte kan överskrida de parametrar som fastställts i det huvudsakliga beslutet, blir följden att den behöriga myndigheten i förekommande fall blir skyldig att göra en bedömning av projektets inverkan på miljön även efter det att tillstånd avseende grundprojektering har beviljats, vid ett senare godkännande av de reserverade punkterna (se, i detta avseende, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Förenade kungariket, punkterna 103–106. Denna bedömning skall vara av allomfattande karaktär och omfatta projektets samtliga punkter som inte ännu har bedömts eller som behöver bedömas på nytt. 49. Mot bakgrund av det ovanstående skall den andra och den tredje frågan besvaras så, att artiklarna 2.1 och 4.2 i direktiv 85/337 skall tolkas på så sätt att det enligt dem krävs att en bedömning av miljöpåverkan görs om det, i det fall godkännandet sker i flera etapper, under den andra etappen framkommer att projektet kan medföra en betydande miljöpåverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering. Rättegångskostnader 50. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft, är inte ersättningsgilla. Domslut Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: 1) Ett besluts kvalificering som tillstånd, i den mening som avses i artikel 1.2 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, skall göras med tillämpning av nationell rätt i överensstämmelse med gemenskapsrätten. 2) Artiklarna 2.1 och 4.2 i direktiv 85/337 skall tolkas på så sätt att det enligt dem krävs att en bedömning av miljöpåverkan görs om det, i det fall godkännandet sker i flera etapper, under den andra etappen framkommer att projektet kan medföra en betydande miljöpåverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering.