62008CJ0170 DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen) den 11 juni 2009 ( *1 ) ”Gemensam jordbrukspolitik — Nötkött — Förordning (EG) nr 795/2004 — Artikel 3a — Integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem — Samlat gårdsstöd — Fastställande av referensbeloppet — Avdrag och avstängningar” I mål C-170/08, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna) genom beslut av den 16 april 2008, som inkom till domstolen den 23 april 2008, i målet Massey mot Gonzalez, Natuur en Voedselkwaliteit, meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna A. Tizzano och Hernandez (referent), generaladvokat: Shields, justitiesekreterare: Porter, efter det skriftliga förfarandet, med beaktande av de yttranden som avgetts av: — Nederländernas regering, genom C.M. Flores och Sanchez, båda i egenskap av ombud, — Europeiska gemenskapernas kommission, genom Cooper och Adams, båda i egenskap av ombud, med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande, följande Dom 1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 a i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare ( EUT L 141, s. 1 ), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1974/2004 av den 29 oktober 2004 ( EUT L 345, s. 85 ) (nedan kallad förordning nr 795/2004). 2 Begäran har framställts i ett mål mellan Massey och Gonzalez, Natuur en Voedselkwaliteit (ministern för jordbruk, natur och livsmedelssäkerhet) (nedan kallad ministern) och avser fastställande av samlat gårdsstöd enligt rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 ( EUT L 270, s. 1 ). Tillämpliga bestämmelser De gemenskapsrättsliga bestämmelserna Förordning nr 1782/2003 3 Genom förordning nr 1782/2003 införs bland annat ett inkomststöd för jordbrukare. Detta system betecknas i artikel 1 andra strecksatsen i samma förordning som ”systemet med samlat gårdsstöd”. Bestämmelserna avseende detta system återfinns i avdelning III i förordningen. 4 I artikel 33.1 i förordning nr 1782/2003 anges de situationer där jordbrukarna kan beviljas samlat gårdsstöd. 5 Artikel 33.1 a har följande lydelse: ”Stödberättigande 1. Jordbrukare skall ha tillträde till systemet med samlat gårdsstöd om a) de har beviljats stöd under den referensperiod som avses i artikel 38 enligt minst ett av de stödsystem som anges i bilaga VI …” 6 Det samlade gårdsstödets storlek, som betecknas ”referensbeloppet” beräknas enligt den metod som anges i artikel 37 i förordningen. 7 I artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs följande: ”1. Referensbeloppet skall vara genomsnittet under tre år av de sammanlagda belopp som beviljats en jordbrukare enligt de stödsystem som anges i bilaga VI, beräknat och justerat i enlighet med bilaga VII, för varje kalenderår av den referensperiod som anges i artikel 38. …” 8 Den referensperiod som anges i artikel 33.1 och 37.1 i förordning nr 1782/2003 definieras i artikel 38 i samma förordning. I denna artikel föreskrivs följande: ”Referensperiod Referensperioden skall omfatta kalenderåren 2000, 2001 och 2002.” 9 I artikel 39 i samma förordning föreskrivs följande: ”Om artiklarna 3 och 4 i förordning (EG) nr 1259/1999 har tillämpats under referensperioden, skall de belopp som avses i bilaga VII vara de som skulle ha beviljats före tillämpning av nämnda artiklar.” Förordning nr 795/2004 10 Förordning nr 795/2004 innehåller genomförandebestämmelser för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i förordning nr 1782/2003. I artikel 3a i förordning nr 795/2004 preciseras den beräkningsmetod som föreskrivs i artikel 37 i förordning nr 1782/2003 enligt följande: ”Fastställd areal och fastställda djur Utan att det påverkar tillämpningen av bilaga VII till förordning (EG) nr 1782/2003 skall det antal hektar eller djur, för vilket ett direktstöd har betalats eller skulle ha betalats under den referensperiod som skall beaktas för fastställandet av det referensbelopp som avses i artikel 37.1 i den förordningen, vara det antal hektar eller djur som i den mening som avses i artikel 2 r och s i förordning (EG) nr 2419/2001 fastställts för vart och ett av de direktstöd som avses i bilaga VI till förordning (EG) nr 1782/2003.” 11 I skäl 5 i förordning nr 1974/2004 anges följande: ”I artikel 2 e i förordning (EG) nr 1782/2003 föreskrivs att stöd under referensperioden är sådant stöd som har beviljats eller kommer att beviljas under den perioden. I bilaga VII tilläggs att minskningar till följd av tillämpning av basarealer, tak eller andra kvantitativa begränsningar bör beaktas. Det är därför lämpligt att av tydlighetsskäl specificera att de minskningar och uteslutningar som tillämpas med stöd av kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 inte skall beaktas för alla de direktstöd som avses i bilaga VI till förordning (EG) nr 1782/2003 i syfte att undvika att de minskningar och uteslutningar som tillämpas under den perioden blir beständiga. Därför bör det antal djur och hektar som fastställs vid upprättandet av stödrättigheterna tas i beaktande utan att detta hindrar ytterligare kontroller eller tillämpningen av artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95.” Förordning (EG) nr 2419/2001 12 Begreppen fastställd hektar och fastställt djur i förordning nr 795/2004, definieras i artikel 2 r och 2 s i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 ( EGT L 327, s. 11 ). Definitionerna lyder enligt följande: ”r) fastställd areal: den areal för vilken alla villkor som fastställs i bestämmelserna om beviljande av stödet är uppfyllda, s) fastställt djur: ett djur för vilket alla villkor som fastställs i bestämmelserna om beviljande av stödet är uppfyllda,” Förordning (EG) nr 1254/1999 13 I artikel 23 i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött ( EGT L 160, s. 21 ), föreskrivs följande: ”1. När restsubstanser av ämnen som är förbjudna enligt rådets direktiv 96/22/EG [( EGT L 125, s. 3 )] eller när restsubstanser av ämnen som enligt ovannämnda rättsakt är tillåtna men som används illegalt upptäcks enligt tillämpliga bestämmelser i rådets direktiv 96/23/EG [( EGT L 125, s. 10 )] i ett djur från en producents nötkreatursbestånd eller när ett förbjudet ämne eller produkt, eller ett ämne eller en produkt som är tillåtet enligt direktiv 96/22/EG men som innehas illegalt upptäcks på producentens företag i någon som helst form skall denne, under det kalenderår då upptäckten görs, inte ha rätt att motta det belopp som avses i bestämmelserna i detta avsnitt. Om överträdelsen upprepas och beroende på hur allvarlig den är får uteslutningsperioden förlängas upp till fem år från och med det år då den upprepade överträdelsen konstaterades.” Den nationella lagstiftningen 14 2006 års förordning om inkomststöd enligt den gemensamma jordbrukspolitiken (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) innehåller bestämmelser om genomförandet av bland annat förordning nr 1782/2003. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan 15 Algemene Inspectiedienst (jordbruksministeriets allmänna kontrolltjänst) (nedan kallad AID) gjorde år 2000 en kontroll hos Massey. Vid kontrollen konstaterades klenbuterol i urinen hos tre nötkreatur. 16 Klenbuterol är ett förbjudet ämne enligt rådets direktiv 96/23/EG av den 29 april 1996 om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och i produkter framställda därav och om upphävande av direktiv 85/358/EEG och 86/469/EEG samt beslut 89/187/EEG och 91/664/EEG ( EGT L 125, s. 10 ). 17 Ministern uteslöt därför med stöd av förordningen om gemenskapsstöd för djur (Regeling dierlijke EG-premies), genom beslut av den 6 juli 2001, Massey från stöd år 2000 med motiveringen att han inte hade några ”fastställda djur” under det berörda året. Anledningen till att Massey inte hade några fastställda djur var att han hade uteslutits från stöd för nötkött enligt artikel 23.1 i förordning nr 1254/1999. Antalet fastställda nötkreatur fastställdes således till 0 för år 2000. 18 Massey begärde att beslutet av den 6 juli 2001 skulle omprövas. Ministern fann emellertid i beslut av den 27 mars 2002, efter omprövning, att det saknades skäl att ändra det tidigare beslutet. Massey överklagade inte detta beslut. 19 Ministern fastställde med stöd av förordning nr 1782/2003 genom beslut av den 29 augusti 2006 det samlade gårdsstöd som tillkom Massey. Ministern hänvisade i beräkningen till att det enligt artikel 37.1 i denna förordning hade fastställts 0 nötkreatur för referensåret 2000. 20 Massey begärde den 26 september 2006 att beslutet av den 29 augusti 2006 skulle omprövas. Han anförde till stöd för sin begäran bland annat grunden att ministern felaktigt hade antagit att han inte hade några fastställda nötkreatur år 2000. Massey åberopade även force majeure i den mening som avses i artikel 40 i förordning nr 1782/2003. 21 Ministern fastslog i beslut av den 21 november 2006, efter omprövning, att det saknades skäl att ändra det tidigare beslutet. Knapp överklagade den 21 november 2006 detta beslut till den hänskjutande domstolen. College slog fast att beslutet av den 27 mars 2002 hade vunnit laga kraft. College slog även fast att överklagandet inte kunde vinna bifall såvitt avser grunden force majeure, eftersom fristen för att åberopa force majeure hade löpt ut. 22 College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen: ”Ska artikel 3a i förordning (EG) nr 795/2004 jämförd med artikel 2 r och 2 s i förordning (EG) nr 2419/2001 tolkas så att det enda syftet med denna artikel är att förhindra att avdrag och avstängningar enligt bestämmelserna i förordning (EG) nr 2419/2001 blir beständiga, eller kan artikel 3a även tillämpas beträffande avdrag och avstängningar med stöd av andra förordningar?” Prövning av tolkningsfrågan 23 Den hänskjutande domstolen har ställt frågan till domstolen för att få klarhet i huruvida artikel 3a i förordning nr 795/2004 ska tolkas så att de avdrag och avstängningar som beslutats med stöd av förordning nr 1254/1999 inte ska beaktas vid beräkningen enligt artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003. Yttranden som ingetts till domstolen 24 Den nederländska regeringen har påpekat att det inte finns tillräckligt med uppgifter som tyder på att det ska göras en vidare tolkning av artikel 3a i förordning nr 795/2004. Svaret på tolkningsfrågan bör därför vara att artikel 3a ska tolkas så att ett avdrag eller en avstängning som har vidtagits med stöd av bestämmelserna i förordning nr 2419/2001 inte ska beaktas vid beräkningen enligt artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003. 25 Den nederländska regeringen har grundat denna ståndpunkt på en strikt tolkning av artikel 3a i förordning nr 795/2004 samt på skäl 5 i förordning nr 1974/2004, i vilket det uttryckligen hänvisas till förordning nr 2419/2001. 26 Europeiska gemenskapernas kommission anser att artikel 3a i förordning nr 795/2004 ska tolkas så att en avstängning av en producent som sker med stöd av artikel 23.1 i förordning nr 1254/1999 inte ska beaktas vid beräkningen av referensbeloppet. 27 Kommissionen anser därför att det enligt artikel 3a i förordning nr 795/2004 inte är nödvändigt, med avseende på beräkningen av antalet fastställda djur, att en betalning faktiskt har skett och att skäl 5 i förordning nr 1974/2004 ska förstås så att det syftar till att förhindra att alla avdrag och avstängningar under referensperioden blir beständiga. 28 Kommissionen har även åberopat proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen. Domstolens svar 29 Det är förvisso korrekt att ordalydelsen i artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003, i vilken det hänvisas till ”genomsnittet under tre år av de sammanlagda belopp som beviljats” kan ge intrycket att endast de djur för vilka betalning faktiskt har skett ska beaktas vid beräkningen av jordbrukarens referensbelopp inom systemet med samlat gårdsstöd. 30 Detsamma gäller beträffande bestämmelserna i punkt C första stycket i bilaga VII till förordning nr 1782/2003, till vilka det hänvisas i artikel 37.1. Här anges att beloppet ska beräknas ”genom att det antal fastställda djur för vilka ett sådant stöd har beviljats för respektive år av referensperioden multipliceras med det belopp per djur som fastställs för kalenderåret 2002”. 31 I målet vid den nationella domstolen tolkade nationella myndigheter, eftersom sökanden inte hade beviljats stöd år 2000, de berörda bestämmelserna på ett sådant sätt att sökandens referensbelopp minskade, vilket således medförde ett bestående avdrag på det stöd som han hade rätt att begära. 32 En sådan tolkning strider emellertid mot själva ordalydelsen i artikel 3a i förordning nr 795/2004, i vilken artikel villkoren för hur systemet med samlat gårdsstöd ska tillämpas anges specifikt. 33 I denna bestämmelse föreskrivs nämligen uttryckligen att, vid beräkningen av referensbeloppet, det antal djur för vilka en direktbetalning ”har skett eller skulle ha skett” ska beaktas. 34 Härav följer att det, med avseende på beräkningen av det referensbelopp som anges i artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003, inte är nödvändigt att det berörda direktstödet faktiskt har betalats ut till jordbrukaren. 35 Det framgår vidare av ordalydelsen i artikel 23.1 i förordning nr 1254/1999 att den omständigheten att en sanktionsåtgärd vidtagits, såsom den som avses i målet vid den nationella domstolen, medför att producenten, oberoende av hur många djur det är frågan om, avstängs från de betalningar som beviljats med stöd av denna förordning. En sådan sanktionsåtgärd saknar därför betydelse för fastställandet av det antal djur som ska beaktas för att fastställa referensbeloppet. 36 Denna tolkning överensstämmer för övrigt med gemenskapslagstiftarens önskan om att sanktionsåtgärder till men för jordbrukarna inte ska ge upphov till verkningar som går utöver den ursprungliga sanktionsåtgärden. 37 Gemenskapslagstiftarens syfte framgår nämligen särskilt klart av skäl 5 i förordning nr 1974/2004, i vilket det anges att ”minskningar och uteslutningar som tillämpas med stöd av kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 inte skall beaktas för alla de direktstöd som avses i bilaga VI till förordning (EG) nr 1782/2003 i syfte att undvika att de minskningar och uteslutningar som tillämpas under den perioden blir beständiga”. 38 Det ska även påpekas att det i artikel 39 i förordning nr 1782/2003 preciseras att de belopp som ska beaktas enligt bilaga VII i förordningen ska vara de som beviljats före tillämpningen av artiklarna 3 och 4 i förordning nr 1259/1999. Artiklarna 3 och 4 avser sanktionsåtgärder eller avdrag (kallas i förordningen ”modulering”) som ska tillämpas när de miljöåtgärder som gäller för jordbruksföretaget inte har vidtagits. Även i sådana fall har lagstiftaren avvisat tanken att de berörda sanktionsåtgärderna och avdragen ska påverka det referensbelopp som används för att beräkna det samlade gårdsstödet. 39 Syftet att förhindra att de sanktionsåtgärder som har vidtagits mot en jordbrukare under referensperioden blir beständiga kan emellertid endast uppnås om det tillämpas på samtliga avdrag och avstängningar som, i princip, är tillfälliga och tidsbegränsade och inte endast på dem som uttryckligen anges i ovannämnda förordningar. 40 En sådan tolkning är slutligen förenlig med proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen. 41 Proportionalitetsprincipen är en allmän gemenskapsrättslig princip som ska iakttas såväl av gemenskapslagstiftaren som av de nationella lagstiftarna och de nationella domstolarna, bland annat på området för den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt denna princip krävs det att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 5 juni 2008 i mål C-534/06, Industria Lavorazione Jones, REG 2008, s. I-4129 , punkt 25). 42 Det föreskrivs i artikel 23.1 i förordning nr 1254/1999 bland annat att uteslutningsperioden för det berörda direktstödet kan förlängas med upp till fem år om överträdelsen upprepas. Härav framgår att efter en första överträdelse ska denna avstängning vara tidsbegränsad. 43 Skäl av detta slag gör sig än mer gällande om den första avstängningen under ett kalenderår, som vidtas i form av en sanktionsåtgärd enligt artikel 23.1 i förordning nr 1254/1999, kan medföra ett bestående avdrag av referensbeloppet och därmed av det samlade gårdsstödet, vilket för jordbrukaren skulle innebära att han straffades flera gånger för samma överträdelse och drabbades av alltför betungande ekonomiska följder i förhållande till syftena med den första sanktionsåtgärden. 44 Enligt rättssäkerhetsprincipen, som är en allmän gemenskapsrättslig princip, krävs det att en gemenskapsbestämmelse som avser enskilda är klar och precis så att dessa på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kan vidta åtgärder i enlighet därmed (se, bland annat, dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand och Kelley, REG 1981 s. 1931, punkt 17). 45 Massey har i målet vid den nationella domstolen utan invändningar och utan att medge sitt ansvar godtagit att stödet bortföll under ett kalenderår med tillämpning av då gällande bestämmelser. Det var omöjligt för honom att vid denna tidpunkt förutse att hans beslut skulle ha konsekvenser för framtida direktstöd med stöd av en lagstiftning som antogs år 2003. Sökanden kunde nämligen inte innan förordning nr 1782/2003 hade trätt i kraft förutse att hans avstängning från stöd skulle ha betydelse för storleken på det samlade gårdsstödet och därmed få negativa ekonomiska konsekvenser under flera år. 46 Det framgår vid en samlad bedömning att det inte är tillåtet enligt artikel 3a i förordning nr 795/2004 att vid beräkningen av det samlade gårdsstödet utesluta fastställda djur för ett referensår när den berörda producenten inte kom i åtnjutande av stödet under detta år på grund av att en sanktionsåtgärd vidtagits med stöd av artikel 23.1 i förordning nr 1254/1999. 47 Svaret på tolkningsfrågan är således att artikel 3a i förordning nr 795/2004 ska tolkas så att de avdrag och avstängningar som vidtagits med stöd av förordning nr 1254/1999 inte ska beaktas vid beräkningen enligt artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003. Rättegångskostnader 48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande: Artikel 3a i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1974/2004 av den 29 oktober 2004, ska tolkas så att avdrag och avstängningar som vidtagits med stöd av rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött inte ska beaktas vid den beräkning som anges i artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003. Underskrifter ( *1 ) Rättegångsspråk: nederländska.