台灣地位未定論
歷史背景 > 舊金山和約與中日和約

1950年9月8日，杜魯門指派美國國務院外交政策顧問杜勒斯協調和平條約之議定。9月14日，杜鲁門授權美國國務院就締結對日和約一事與遠東委員會各成員國進行非正式協商。對於和約中的臺灣問題條款，杜勒斯初步擬定的草稿為，日本僅放棄臺灣主權，且該島嶼之永久地位將由美、英、蘇和中國等四強共同代表所有簽約國決定，假使四強無法在一年內取得協議，則將該問題交由聯合國大會處理。
9月20日，美國向第五屆聯合國大會提出議案，要求將臺灣問題列入聯合國大會議程。9月21日，第五屆聯合國大會美國代表團團長艾奇遜致信聯合國秘書長賴伊詳述提案原因，信中引述開羅宣言和波茨坦宣言的內容以及日本投降，但提到「臺灣正式移轉給中國尚須等待對日和約之締結，或其他適當的正式動作……美國政府已充分表明其所採取的有關臺灣之措施並不妨礙臺灣長久的政治地位，美國對臺灣沒有野心，也不尋求特別地位或特權。美國還認為，臺灣及其將近八百萬居民的未來，應該依聯合國憲章之規定，和平解決。」
1950年10月20日，杜勒斯在紐約會晤中華民國駐美大使顧維鈞，並遞交美方制定的對日講和原則之草案。在雙方就對日和約的領土問題交換意見時，顧維鈞問：「所謂臺灣問題，美已提交聯合國大會討論，究竟美方用意及希望如何？」杜勒斯答：「須待下星期一與艾卿商談後方能作答。但美之用意，欲將臺灣地位暫付凍結，因美雖切望世界大戰不再爆發，但並無把握；深不願臺灣落入仇視美國者之手，尤不願為蘇俄利用。美國人力不足，對太平洋防衛，祇能利用海軍空軍樹立強固防線。倘一朝有事，美能控制亞洲沿海大陸，而臺灣島正在此防線之內。凍結臺灣島地位，即是維持中國國民政府地位。故深盼貴國代表不在聯合國會議席上積極反對美國對臺立場。如貴國政府為表明貴國立場，而聲明臺灣為貴國領土，美可瞭解。但如貴國在會議席上堅決反對美國對臺立場，力與爭辯，未免增加美國困難，使美不能貫澈保持臺灣，維持貴國政府國際地位之宗旨。蓋如美亦認臺灣已純為中國領土，不特貴國政府代表權問題即須解決，而美之派遣第七艦隊保臺，及自取領導地位，出為主持此案，亦將失卻根據。」
1950年10月27日，顧維鈞將其與杜勒斯會談結果致電中華民國總統府秘書長王世：「美向聯合國提出臺灣問題，意欲保障臺灣安全不使仇者取得，尤不願為蘇聯利用危及美國在太平洋之防線。故採臺灣中立化政策，先令第七艦隊執行。繼因英國聲明不能贊助，印度傳達中共堅決反對之意，中共地大物博，萬一實施攻臺，不特遠東戰爭擴大，美單獨抵抗，犧牲必巨，勝券難操，不如以和平解決為口號，將此問題付諸聯大公同討論。既以表示美國對臺毫無野心，緩和中共，且期將保臺責任，由聯合國分擔。賴此一舉，解除目前軍略與外交上兩重困難。此舉原為美國本身利害計，並非有所愛好欲示我者。但美維持臺灣現狀政策，影響所及，不得不維持我政府之國際地位，以免其他種種糾紛。即杜顧問所謂凍結臺灣，即是維持中華民國政府地位云云。然美欲達此目的須有根據。故特別注重臺灣島雖經開羅會議決定，波茨坦追認，日本放棄，然尚未完全成為中華民國領土，仍須由和約正式規定。美惟採此立場，方能貫徹其保臺宗旨，而維持我政府地位。否則中共所堅持臺灣為中國領土，而視美對臺措施為干涉內政，按之聯合國憲章第二款規定，美亦將難辯護。職此之故，杜顧問深望我不堅決反對美之立場，以致損害美我兩方共同利益。」
1950年12月8日，杜魯門與艾德禮在華盛頓舉行會談，並於會談結束後發表聯合聲明，當中提到：「關於臺灣問題，我們已注意到兩個中國都主張開羅宣言具有效力且表示不願意讓聯合國關注此事。我們一致認為此問題應該以和平的方式解決，才能保障臺灣人民的權益及維持太平洋地區的安全與和平，聯合國的關注將有助於達成這個目標。」
12月19日，顧維鈞再次與杜勒斯就對日和約問題會晤時表示：「關於臺灣等領土問題，我認為祇須日本依照波茨坦宣言投降條件，聲明放棄對該項領土等一切主權，由協約國自行處理，毋須日本各別追認撥歸何國。」杜勒斯回答：「此亦是美之主張，但臺灣問題或仍須先由聯合國討論，且杜魯門、艾德禮會議之公告，亦曾提及此點。否則美之派艦保臺之舉，似無根據。同時為應付聯合國內主張臺灣應歸中共之若干會員國起見，亦不得不將該問題留在聯合國議程上。」
一星期後，美國政府在12月27日向蘇聯常駐聯合國代表雅科夫·馬利克遞交了一份備忘錄，答覆馬利克在一個月前代表蘇聯政府詢問有關美國提議的對日和約之暫時議定原則的若干問題。美國在備忘錄中說道，雖然開羅宣言聲明要將臺灣、澎湖歸還中華民國，但美國認為此宣言和其它戰時宣言一樣都必須服從於將所有相關因素納入考量的最終和平解決方案，並且美國認為有必要對照聯合國憲章來考慮開羅宣言等宣言，聯合國憲章的條款優於任何國際協議。隔天，美國在一份公報中向新聞界公佈了美國答覆馬利克的全文。
1951年1月初，杜勒斯受命擔任商定對日和約的美國總統正式代表，全面展開與各國間的訪問與協商工作。1月22日，顧維鈞向杜勒斯提交一份節略，轉達中華民國同意締結對日和約的意向。
1951年2月份，杜勒斯先後訪問了菲律賓、澳洲、紐西蘭，針對二戰善後問題以及對日和約之締結與各該國交換意見。12日，杜勒斯首先在馬尼拉馬拉坎南宮與菲律賓總統季里諾進行會談，季里諾強調菲律賓深切關切臺灣的未來，並表示不同意美國所持的「臺灣的未來應只由四強決定」之立場。季里諾認為某種形式的聯合國託管應該會是最令人滿意的解決方法。杜勒斯向季里諾答道，美國最初的立場只是暫時性的，美國當然希望能夠仔細考慮菲律賓政府的見解，且他自己長期以來也認為聯合國託管可能是最好的解決方法，然而國民黨政府完全反對這樣的方法，因此另尋其他方案才有助益。17日，杜勒斯在坎培拉會晤澳洲外交部長（英语：）波西·司班德（英语：），在對日和約的臺灣事項上，司班德表明，如果該和約的意圖是要確認國民黨政府對臺灣的主權，那麼澳洲政府將持嚴重保留意見，澳洲政府不殷盼承認中國共產政權，但對於繼續承認國民黨政府感到非常不悅，並且不願看到臺灣被交給這個政府進而鞏固了它。杜勒斯回答，臺灣呈現了一個困難的問題，「我們無意確認國民黨政府對臺灣的主權」。司班德建議，最好的解決方法是讓日本放棄主權，不指明將主權移轉給誰。2月25日，杜勒斯返抵美國。
在杜勒斯與菲律賓、澳洲、紐西蘭等國協商之後，和約內容逐漸成型。此時美國已放棄原先將臺灣問題交由四強決定，如四強未能解決則交由聯合國大會處理之方案，而是改以維持臺灣地位未定之方案。原因是美國認為若交由聯合國大會處理，聯合國大會很可能會將臺灣交給中華人民共和國，此外也必須充分尊重臺灣住民的意願。並且基於戰略考量，在條約上使臺灣地位未定，也使美國派遣第七艦隊阻遏臺灣落入中共之手能繼續保有法律根據。於是，和約草案轉而只規定由日本放棄主權，未明定歸屬。
杜勒斯回美國之後，也與蘇聯常駐聯合國代表馬利克接觸，討論蘇聯繼續商談對日和約的可能性。但是馬利克向新聞界發表聲明否認任何這樣的意願。於是美國國務院在3月5日正式答覆表示，美國將繼續設法就和約條款取得全面協議，但決不讓任何人獲得「否決和平之權」。換言之，美國政府的立場相當明確，無論蘇聯參加與否，它都要進行締結和約的工作。
3月中旬，巴黎法新社報導，法國政府已經收到了美國對日和約草案的詳細內容。所要採取的方式將是每個國家與日本締結一條雙邊條約，但條約內容將是相同的，並且希望所有這些雙邊條約都盡可能同時簽字。報導進一步說，由於蘇聯的阻撓，同盟國無法締結一條多邊條約，因此蘇聯應負延誤之責。關於中國，該電訊說，西方國家對於中共政權的意見分歧，是中國無法參加對日和約的原因。
3月底，美國將對日和約草案的初稿分送五十三個有關國家供評估。然而，去年初已率先承認中華人民共和國的英國政府，開始對美國施壓，要求允許中華人民共和國獲邀參加任何對日締結和約之談判。3月30日，英國駐美大使奧利佛·法蘭克斯（英语：）向杜勒斯表示，英國政府主張中國中央人民政府應獲邀參加對日和約之協商與締結，至於美國政府所提日本放棄臺灣主權等措詞，英國政府認為有些含糊，應該寫明日本讓渡主權給中國，而不具體指明是哪個中國。杜勒斯回應，這些提議會給美國帶來許多困難，但美國會仔細考慮英國的見解。4月2日，杜勒斯向法蘭克斯回覆，由於美國政府不承認中華人民共和國政府，自不可能邀請它參加對日和約之協商與締結，至於臺灣，美國政府認為對日和約不應忽然消除國際間對於處置臺灣的所有關注，也不應導致日本被捲入糾紛或在將來有機會聲稱接受日本讓渡臺灣的「中國」不是和約本意的「中國」。杜勒斯接著詳盡地重申了美國對臺灣的立場，以及未經臺灣居民的意願就將它移交給一個共產政權是不可取的。
1951年5月3日至5日，麥克阿瑟應邀出席美國參議院軍事委員會和外交委員會舉行的聽證會。4日，面對聽證會主席詢問臺灣地位是否已透過條約決定了，麥克阿瑟回答：「還沒有。在法律上，它仍然是戰敗的日本的一部份。對大日本帝國的各個部份的處置還沒有正式決定。有一些協議業經商討，據我了解，在雅爾達和其他地方，但在法律上，臺灣仍然是大日本帝國的一部份。……盟國將臺灣的治理及託管職責交給了中國，一如日本被交給了我們，而且現在仍處於這樣的狀態下。」
1951年5月下旬，美國新聞界有報導稱，英國政府、印度政府都與美國國務院交涉，聲明反對中國國民政府參加簽訂對日和約。這些報導同時透露，英、印兩國政府還積極聯合與對日和約有關各國，特別是英聯邦各成員國來支持它們的立場。有的報導甚至說，英國駐華盛頓大使已對美國國務院施加強大壓力，明確表示：如果美國政府堅持邀請中國國民政府參加簽訂對日和約，英國政府、印度政府以及其它英聯邦國家政府都將斷然拒絕參加對日和約之簽訂。
在英、美對於何者是中國正統政府的立場相互對立的情況下，雙方代表幾經磋商，在爭議問題上終達成妥協，即1951年6月6日杜勒斯與英國外交大臣莫理森達成的六點結論。關於中國，雙方決定不邀任何中國政府簽署「多邊和約」，但替中華民國政府及中華人民共和國政府保留日後加入多邊條約或單獨與日本簽署雙邊和約的機會；關於臺灣，英國接受美國提議，由日本宣佈放棄領土主權。7月12日，美國在爭議解決後，公佈了對日和約草案全文。
1951年9月5日，在同盟國為與日本簽訂對日和平條約所召開的舊金山和平會議上，英國代表肯尼斯·楊格（英语：）發言提及：「該條約也規定日本放棄它對臺灣和澎湖群島的主權。該條約本身並未決定這些島嶼的未來。臺灣的未來曾在開羅宣言中提到，但那個宣言也包含了有關朝鮮的規定以及無侵略和無領土野心的基本原則。在中國以行動展現它接受這些規定與原則之前，要達成臺灣問題之最終解決是很困難的。在適當的時候，一個解決辦法必須以符合聯合國憲章之目的與原則的方式被尋得。然而，在此時延後與日本講和是不對的，因此我們得出的結論是，在對日和平條約中，臺灣之適當處理方式是條約中僅規定日本放棄主權。」
以蘇聯為首，原為二戰參戰國的四個共產主義國家以及中華民國都未參與簽署舊金山和約，而日本聲明「放棄對於台灣、澎湖群島的一切權利、權利根據與要求」（"Japan renounces all right, title and claim to Formosa and the Pescadores"）。
由於和約第二十六條提到：日本將與未簽訂和約的國家，訂立與和約相同或大致相同之雙邊條約，因此日本依舊面臨選擇與中華民國政府或中華人民共和國締約的問題（美國與英國同意由日本自行決定與何方締約）。原先日本國會在審議《舊金山和約》時，曾有與中華人民共和國簽訂和約的聲音出現；此時，中華民國政府派出外交部長葉公超，一方面與日本交涉，一方面透過美國日本施壓。
1951年9月14日，美國國務卿艾奇遜指示美國駐華大使館，中日雙邊和約裡的措詞不應暗示臺灣已因該條約之簽訂而在法律上成為中國的一部份，這種做法會給聯合國未來的措施造成困難，而且這件事情不是單靠中日雙邊和約就能決定的。9月17日，美國駐華大使藍欽與中華民國外交部長葉公超商議中日雙邊和約事項時說：「國務院並請明告閣下，在研擬任何方案時，貴方須注意避免使用技術上之詞句以暗示台灣已因該條約之簽訂而在法律上成為中國領土的一部份。此點因與聯合國之利益有關，不僅適用於在多邊和約生效前締結之雙邊和約，抑且適用於以後之各項協定。」
1952年3月20日，日前赴臺北參與交涉《中日和約》之締結的日本外務省亞洲局局長倭島英二在東京約見中華民國駐日代表團顧問陳延炯進行談話，並請陳延炯將談話內容轉達中華民國政府。倭島在談話中提及：「台灣之國際地位尚未明瞭。台灣人是否國民政府之人民，亦無法可據。」
1952年4月28日，《中華民國與日本國間和平條約》（簡稱《中日和約》）簽訂。當中第二條依循《舊金山和約》的規定，再次聲明「日本國業已放棄對於台灣、澎湖群島以及南沙群島及西沙群島的一切權利、權利根據與要求。」但仍舊未表明台灣主權的移轉對象，僅強調已無處分台灣主權的權限。當時負責《中日和約》簽訂的外交部長葉公超於1952年在立法院接受立委質詢時說明：「在現行情況下，日本沒有權利把台灣和澎湖群島轉移給我們，即使日本有意如此，我們也不能接受。」（資料來源：Despatch No.31 from the American Embassy in Taipei to the Department of State, July 23, 1952, Enclosure 2, at p.2.）（美國專家譚慎格在「重估『一個中國』政策」一書引用1952年7月23日美國大使館給國務院的資料）
1952年5月13日，中華民國外交部對日和約案卷第54冊載明：「查金山和約僅規定日本放棄台灣澎湖，而未明定其誰屬，此點自非中日和約所能補救。」
1952年6月13日，日本參議院審議《中日和約》時，外務省亞洲局局長倭島英二向議員們解釋：「現在拜託各位審議的與中華民國的和平條約，並非以決定何處是中華民國領土、誰是中華民國國民為目的而進行交涉的。在這裡面並沒有寫到領土問題以及領土歸屬，或是何者為中華民國國民等這樣的協調。就如先前所言，第十條的規定的宗旨並不是規定中華民國國民到底是誰這樣的事情……」
以國際法基本常識而言，戰爭的結束是從正式宣戰到和平條約生效為止。換言之，即使一時同意或簽署停戰協定，但經過協議之後的所有權利義務必須在和平條約生效之後才會產生新的和約體制與規範；而在和約生效之前，停戰協定只能視為和平的曙光，原屬各該參戰國（包含戰勝國與戰敗國）之間的權利義務並不會有所改變，戰後台灣主權歸屬問題即是顯例。在《舊金山和約》與《中日和約》中，均未明定日本放棄台灣與澎湖後之歸屬對象，亦即並未確定台灣地位的最終歸屬。