臺灣清代番界
緣起

17世紀以前的台灣、幾千年來一直都是台灣原住民（屬於南島語族）的生活領域；16世紀出現漢人每年季節性來台灣捕魚兼作貿易，以及活躍於東亞海域活動的海商或海盜，在台灣沿海有據點為補給基地；當17世紀荷蘭人來到台灣時，發現台灣西南海岸的原住民村社有漢人居留從事中介貿易，與原住民已建立很深的互動關係。17世紀荷蘭東印度公司的統治台灣，荷蘭重商主義開始改變台灣的發展模式，至此，台灣原住民進入劇烈變動的時代。
1624年荷蘭人進入台灣，於大員（今台南安平）建造熱蘭遮城，以此為據點從事轉口貿易；當時荷蘭人的貿易要面對漢人、日本人、西班牙人的競爭（後期日本人和西班牙人相繼退出競爭）；土地開墾則是要面對原住民的抵制，主要來自西拉雅四大社─新港社、目加溜灣社、蕭壠社、麻豆社（分別是今台南市新市區、善化區、佳里區、麻豆區）。1635年荷蘭人討伐強大的麻豆社，雙方締結歸順條約，麻豆社移轉主權，形成類似歐洲封建「領主封臣」的關係；隨後又征伐位於新港社東南方強大的塔加拉揚社（位於今台南到高雄之間的平原），於是南北兩路大批村社紛紛歸順，也依循相同模式訂約（不同村社出讓的權力視情況而有多寡）。荷蘭在台灣的統治正式展開，從1636年起荷蘭當局召開例行性地方議會，荷蘭長官召集歸順村社代表，於會中訓誡和平條約內涵，並授予每位代表絨袍、親王旗與代表公司權威的權杖。公司握有最後權力，但治權仍歸村社長老。荷蘭巴達維亞總部一開始就要求向原住民村社課稅，但大員當局僅要原住民繳交土產（稻穀、鹿皮）納貢臣服，後來甚至廢除納貢，僅剩需要服傜役。荷蘭時代傜役的制度化，後來明鄭時代及清代繼續沿用，使得原住民疲於奔命，農政失時，土地逐漸淪入漢人手裡。在土地開墾上，原住民與漢人既競爭又合作，關係相當複雜。
在荷蘭當局與原住民村社條約的「領主封臣」關係下，村社讓出主權給領主，向荷蘭領主宣誓效忠；荷蘭領主有庇護封臣的義務，承認其祖傳地域具有利用與享用的權利。漢人於原住民領地入境採截竹林和沿海漁撈，都需要支付適當補償金；1644年開始的贌社包稅制，由承包者獨佔村社的買賣，意在防止漢人私下與原住民交易，而1945年起又不再准許租佃原住民土地，無非都是要隔離漢人侵佔原住民利益。
為了農業開墾，與西拉雅四大社長老協商租佃給漢人農夫開墾，原住民仍保有所有權，租佃收入可用於支付建築學校和教堂的開銷。不過過程中原住民與漢人的摩擦不斷，於是1660年大員末代長官揆一告知巴達維亞總部，打算廢止此Tickeran租佃政策，並將漢人重新配置到二仁溪以南無原住民居住的土地；不料總部卻告知應繼續展延租佃七年，且應隔離漢人與原住民。這道命令來不及執行，隨著1662年2月揆一向鄭成功投降，無疾而終。由於原住民不精於稻作，荷蘭人引進漢人為佃農，開墾原住民的土地。這套租佃模式，雖於荷蘭時代推展不順利，卻成為後來原漢合作開發土地的主要模式；而漢人與原住民的摩擦，導致在政策上在土地開墾與原漢隔離之間的政策拉鋸。
早先1625年荷蘭人於赤崁（今台南市中心區域）規劃普羅民遮市鎮，推動赤崁耕地作農業生產，與漢商合作招募福建漢人移民台灣墾殖，終於30年代中於發展起來，主要作物是甘蔗稻米；1644年開徵米作什一稅後，為了鼓勵赤崁耕地的農業發展，荷蘭當局開始發放土地權狀給予漢人和荷蘭官員，招募漢人農民開墾，給公司帶來豐厚的利潤。隨著漢人移民開墾範圍的成長擴大，發生如前述與西拉雅四大社原住民的不斷摩擦，於是荷蘭當局劃出二仁溪以南無原住民的區域（今台南到高雄之間的平原）推動農業，即漢人農民繳納米作什一稅的前提下，獲致土地所有權；由於範圍廣大，直至荷蘭統治末期，仍開發不到十分之一。之後，這片土地成為明鄭時代漢人開墾的主要區域，而其他區域大都仍是原住民村社與獵場交錯分布，將成為未來開墾待解決的土地取得問題。
1662年荷蘭人被鄭成功擊敗，2月退出台灣，台灣進入明鄭時代。鄭氏政權接收了荷蘭人的土地，有沿用其制度者、也有新創的土地開墾型態：官田是接收自荷蘭當局所稱的王田，耕田者稱為官佃，賦額依照舊制；私田即所謂的文武官田，文武百官「招佃耕墾，自收其租，而課納於官」，取得私有權；營盤田即寓兵於農的屯田制度，採自耕自給，與王田和私田的佃耕方式不同。荷蘭時代的開墾範圍，僅現在的台南、高雄地區；明鄭時代擴及到嘉義地區，以及中北部的幾個點狀分布的地區。這些開墾的土地為漢人所有（漢人業主權），此時漢人與原住民交錯而居，雙方生活在各自的地界內，尚未出現族群隔離政策。
依照台灣番界條目的看法，在原本荷蘭的王田之外，即原住民的土地，則任由各文武官部下官兵隨意圈地、侵佔圈墾。1664年從參軍陳永華之議，頒布「屯田之制，以拓番地」「驅逐土番，大興開墾之業」寓兵於農的屯墾制度，實際上是挾武力進佔，掠奪番地，悉行墾殖土番固有地域，並在交界築土堆，以防番害，土堆狀似臥牛，故稱土牛，此成為後世劃定番界之始。為開發水沙連番地，派遣參軍林圯平定斗六門，以竹圍庄為根據地，率所部屯丁二百餘，自牛相觸口前進，驅逐土番至東北方之東埔蚋附近，遭鄒族鹿楮群（Luhtu）戰士襲擊，林圯及屯丁百餘悉被擊殺，後鄭氏遣軍追擊之，遠退至山後大水窟。由1895年日治文獻記載知母朥社（Tfuya，現多漢譯為特富野社）總頭目宇旺報告可知從鄭氏設立石碑，明末清初漢、鄒界線大約沿著社口庄南北延伸，即八掌溪、牛稠溪等山麓谷口位置，而後直到清末的200多年間，在範圍內租地開墾的漢人，一直納租予鄒族人。:127此段由台灣番界併入。
但是，鄭成功的開墾政策是不許圈占原住民的土地，有令諭云：『本藩已手闢草昧，與爾文武各官及各鎮大小將領官兵家眷聿來胥宇，總必創建田宅等項，以遺子孫計。但一勞永逸，當以己力經營，不准混親土民及百姓現耕物業。……文武各官開墾田地，必先赴本藩報明畝數而後墾。至於百姓必開畝數報明承天府，方准開墾。如有先墾而後報，及少報而墾多者，查出定將田地沒官，仍行從眾究處。』此時雖有政策規範，但對於原住民獵區則未加規範，因此被視為荒地進行開墾。明鄭時代開墾區域，約計三萬公頃。依據伊能嘉矩的「臺灣番政志」，明鄭時代新開墾的土地『悉行之於土番固有之地域，當時對於土番，順者撫之，逆者膺之，其交界築土堆，以防番害。土堆狀似臥牛，故稱「土牛」云。』受限於史料，明鄭時代開墾的土地如何取得，沒有更細節的佐證。另外，伊能嘉矩的土牛也有可能是被清代的土牛混淆了；當時若有土牛，或許在討伐事件的邊界，頂多是局部設置，且以軍事性質居多。明鄭統治台灣共22年，1684年台灣正式納入清朝版圖。荷蘭與明鄭時代的「不許混圈土民田地」及「築土堆以防番害」，延續到清代，成為實行族群治理的基本思維，以避免開墾的土地發生動亂。
台灣納入版圖後，康熙下令製作《皇輿全覽圖》，委託法國耶穌會士，於1714年來台灣測繪地圖，此即《福建省圖》中的台灣地圖，當時僅測繪台灣西半部，反映當時清廷的觀點，東半部視為邊疆並不在統治範圍之內，西部平原則全部納入（雖然中北部絕大部分仍是原住民居住地，漢人僅有零星開墾）。當時尚未實際劃界，僅是形式上的番界，卻預示了番界的雛型。
清代初期的原住民身分主要區分為：土番即向政府納餉的原住民；以及不在統治下的野番。依據康熙24年(1685)蔣毓英的《臺灣府志》：臺灣府轄下的原住民共有2304戶，分為「土番社三十八社」（臺灣縣無土番、鳳山縣4社、諸羅縣34社），共徵餉7888.7582兩；化外野番則稍有認識，「傀儡山內野番七十餘種、南覓社（卑南覓）下通直腳宣（七腳川），...…半線（彰化）以東，上接沙連三十八社（水沙連），雞籠山後，直接三朝（三貂）以上三十六社。」關於「熟番」與「生番」用語的出現是，康熙55年(1716)閩浙總督覺羅滿保的「提報生番歸化疏」，首次同時出現「熟番」與「生番」。康熙56年(1717)周鍾瑄「諸羅縣志」中，「熟番」與「生番」有清楚的定義：「內附輸餉者曰熟番，未服教化者曰生番或野番」，成為固定的用法。至此時期，雖說政府不許兵民滋擾生番，而隨著生番歸化的情節發生，生番範圍逐漸變動，後來要劃分番界內外，主要都是根據當時「熟番」與「生番」間的邊界線。
清初康熙以降，閩南與客家移民逐漸遷徙至臺灣，並與平埔族或其他臺灣原住民在開墾等事務上產生摩擦，尤與生番（高山區域原住民）衝突最烈，時有漢人侵犯土地，原住民出草抵禦的情況。為解決此衝突，清政府決定以番制番的政策治理，承認番民自治地權，自清康熙61年（1722年）起，採漢番隔離政策，官府於入山的重要路口，以立碑、立界方式來規範漢人生活區域，嚴禁漢人超越其區域；此碑界建物為「原漢界碑」（如：臺北市石牌）。並有種種措施來防止漢人侵墾「番地」。此段由台灣番界併入。