ตัวแทน
อรรถาธิบาย

ในสังคมตะวันตกมีข้อถกเถียงถึงขอบเขตอำนาจของตัวแทนมาช้านาน ด้านหนึ่ง เอ็ดมันด์ เบิร์ก นักปราชญ์และนักการเมืองอังกฤษเคยกล่าวอย่างชัดเจนว่า รัฐสภาเป็นที่รวมของผู้ทำหน้าที่ถกเถียงพิจารณาปัญหาของคนทั้งประเทศ ที่มีผลประโยชน์แห่งชาติร่วมกันเป็นหนึ่งเดียว (representative as trustee) อคติต่อการปกป้องผลประโยชน์ท้องถิ่นที่คับแคบไม่สามารถนำไปสู่ผลประโยชน์ส่วนรวมได้ ดังนั้น เอ็ดมันด์ เบิร์ก บอกประชาชนในเขตเลือกตั้งของเขาอย่างชัดเจนว่า เขาไม่ผูกพันกับคำสั่งหรือข้อเรียกร้องจากคนที่เลือกเขาเข้าสภา แต่เขาจะตัดสินใจจากความคิดเห็นส่วนตัวที่ไม่มีอคติ โดยใช้วิจารณญาณ และสามัญสำนึกเป็นที่ตั้ง ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ เช่น เจมส์ เมดิสัน (James Madison) ได้แสดงความเห็นผ่านเอกสารที่เรียกว่า “ the Federalist Papers” หมายเลข 10 ว่าคุณสมบัติการเป็นตัวแทนในระบบการเมือง จะต้องเป็นผู้ที่ฉลาดกว่า มีความรักชาติ และความยุติธรรมมากกว่า อันจะนำไปสู่การเล็งเห็นผลประโยชน์ส่วนรวมของมหาชนได้ดีกว่าการกระทำตามสิ่งที่ประชาชนต้องการเท่านั้น ขณะที่ความต้องการของมหาชนที่ว่านี้อาจนำไปสู่การเอารัดเอาเปรียบ หรือ กดขี่กลุ่มอื่น ๆ ได้เช่นกัน (Hamilton, Madison and Jay, 2003: 76-77)
ต่อมาเมื่อคลื่นแห่งกระแสประชาธิปไตยแผ่ขยายไปทั่วโลก พร้อม ๆ กับการตอกย้ำถึงความสำคัญของ “เสียงของประชาชนคือเสียงสวรรค์” (vox populi vox dei) ที่เพิ่มขึ้น แนวคิดว่าด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นตัวแทนผลประโยชน์แห่งชาติของเอ็ดมันด์ เบิร์ก ถูกทดแทนด้วยความเชื่อว่า “ผู้แทน” คือผู้ได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่ “แทน” ประชาชน (representative as a delegate) ดังนั้นจึงควรทำตามคำสั่งและความต้องการของผู้เลือกตั้ง และจะไม่ทำการในสิ่งที่ผู้เลือกตั้งไม่ประสงค์ให้ทำ
ประเทศหนึ่งจะเป็นประชาธิปไตยได้ ขึ้นอยู่กับการมีกลไกที่ให้เจ้าของอำนาจสามารถ “เลือก” และ “ควบคุม” การทำหน้าที่ของตัวแทนหรือผู้รับมอบอำนาจได้ ในทางปฏิบัติการเลือกและการควบคุมรวมถึงการลงโทษและการให้รางวัล นั่นหมายความว่าประชาชนมีอำนาจในการเลือก ควบคุม ลงโทษ และให้รางวัลผู้แทนของตน และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนต้องมีอำนาจเลือก ควบคุม ลงโทษ และให้รางวัลนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ในฐานะที่เป็นผู้รับมอบอำนาจจากประชาชนโดยตรง
โดยทั่วไป กลไกการตรวจสอบในความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าของอำนาจและผู้รับมอบหมายสามารถแบ่งได้เป็น 4 ช่องทาง คือ
การรักษาสัญญาระหว่างเจ้าของอำนาจและผู้รับมอบอำนาจ
กระบวนการสรรหาและการคัดเลือก
การตรวจสอบและการเรียกร้องความต้องการโดยเจ้าของอำนาจ และ
กลไกการตรวจสอบเชิงสถาบัน
ในระบอบประชาธิปไตย กระบวนการเพื่อให้ได้ตัวแทนคือการเลือกตั้ง ปัญหาในการเลือกตัวแทนแบ่งได้กว้าง ๆ เป็นสองประเด็นคือ
เลือกผิดเพราะความไม่รู้อันเกิดจากข้อมูลถูกปิดบัง (hidden information) และ
ระบบเลือกตั้งที่ไม่เอื้อให้ได้ตัวแทนที่มีความชอบธรรม
จะเห็นว่า “การเลือกตัวแทน” เป็นจุดเริ่มต้นในการให้สัญญาระหว่างเจ้าของอำนาจและผู้รับมอบอำนาจ ดังนั้น กระบวนการสรรหาและการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจึงเป็นมาตรการที่ควบคุมสายสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับตัวแทนก่อนเข้ารับตำแหน่ง (ex ante) และเมื่อเป็นตัวแทนแล้ว ระบบการเมืองต้องมีมาตรการควบคุมสายสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับตัวแทนภายหลังเข้ารับตำแหน่ง (ex post) เพื่อกำกับให้การทำหน้าที่ของตัวแทนถูกตรวจสอบได้โดยเจ้าของอำนาจคือประชาชนผู้เลือกตั้ง การเลือกผิดนอกจากจะทำให้ประชาชนได้ตัวแทนที่ไร้ความรู้ความสามารถ ยังได้ผู้รับมอบอำนาจที่มีการกระทำอันซ่อนเร้น (hidden action) ที่ผิดแผกไปจากเจตนารมณ์ของเจ้าของอำนาจ ผลก็คือตัวแทนไม่คำนึงถึงประโยชน์ของเจ้าของอำนาจ ใช้อำนาจจนก่อให้เกิดปัญหามาตรฐานทางจริยธรรม (moral hazard) พฤติกรรมของตัวแทนที่มีผลประโยชน์และแรงจูงใจในการทำหน้าที่ไม่สอดคล้องและไม่ตอบสนองผลประโยชน์ของเจ้าของอำนาจที่ผ่านมาส่งผลให้เกิดความไม่ไว้วางใจ (distrust) ของประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจ (principal) ที่มีต่อสมาชิกรัฐสภาและรัฐบาลซึ่งเป็นตัวแทนที่ได้รับมอบหมาย (agent) ความไม่ไว้วางใจดังกล่าวถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาความชอบธรรมในการใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร ซึ่งจะส่งผลต่อเสถียรภาพของระบบการเมืองในระยะยาว (สิริพรรณ, 2552: 403-452)