국철분할민영화
목적 > 부채 해소

1960년대 일본의 경제 성장과 함께 전국적으로 자동차 보급이 빠르게 진행되면서 대중교통이 발달하지 않은 지방에서 국철 기피 현상이 일어남과 동시에 인건비의 급격한 상승으로, 이전까지 흑자였던 일본국유철도는 도카이도 신칸센이 개통한 1964년부터 적자로 전락했다. 1970년대 중반에는 일본국철 생산성 향상 운동의 실패 등으로 노사 관계가 악화되어 준법투쟁과 파업이 지속되었고, 특히 화물 분야에서는 그 피해가 막심했다.
국철은 1949년 철도성에서 분리되어 공기업으로 발족하였기 때문에 정부는 국철의 경영을 책임지지 않게 되었으나, 대신 철도 운임과 예산, 신규 노선 건설, 인사 등 경영의 중심이 되는 이른바 "중요 결정사항"은 국회의 승인을 얻도록 하여 정부와 정계의 개입과 압박을 강하게 받고 있었다. 이렇게 정부는 국철을 강하게 통제하며 인플레이션의 방지 등을 이유로 국철의 운임 인상 계획을 철회시키고, 민간 분야의 경쟁을 저해한다는 이유로 철도운송업 이외의 다른 사업에 진출하는 것도 불가능하게 하는 등, 경직된 경영 구조가 지속되어 적자는 점차 부풀어갔다. 또한 1972년 취임한 다나카 가쿠에이 총리가 내세운 "일본 열도 개조론"의 일환으로 사회 간접 자본(SOC) 건설이 본격화되는 한편 선거를 앞두고 국회의원들이 서로 자신의 지역구에 철도를 유치시키기 위한 경쟁을 벌이면서, 1980년 국철이 적자 심각을 이유로 신규 노선 건설을 중단하기로 결정할 때까지 수익성이 저조한 적자 철도의 건설이 계속되었다.
1964년 일본철도건설공단의 출범 이후 수송량이 적은 지방 노선의 건설 비용은 전액 국가가 부담하게 되었지만, 영업 개시 이후 발생한 적자는 여전히 국철이 부담해야 했다. 대도시권(특히 수도권)에서는 급격한 인구 밀도의 증가로 인해 출퇴근 시간 수송 능력이 포화 상태에 이르렀고, 국철은 통근 5방면 작전을 전개하는 등 수송 능력 향상을 위한 여러 대책을 시행했지만 이에 필요한 비용은 대부분 국철이 자체적으로 부담해야 했고 국비 지원은 거의 이뤄지지 않았다. 이렇게 국철이 극심한 재정난에 시달리게 되자 정부는 매년 6000억 엔 이상의 보조금을 국철에 투입하는 등 상황 개선을 위해 노력했지만, 1970년대 《전국 신칸센 철도 정비법》의 제정으로 막대한 예산이 소요되는 여러 신칸센 노선의 건설이 추진되어 건설비는 그대로 국철의 채무로 쌓여 갔다.
1980년대 초반에는 이전까지 물가 상승 속도와 비교해 운임 인상이 거의 이뤄지지 않았던 부분을 만회하기 위해 운임을 기존 대비 50% 인상한 뒤 이후에도 매년 운임을 인상했지만, 급격한 운임의 인상으로 수도권 근교 노선과 신칸센 등을 중심으로 이용자가 급감하는 결과를 초래하여 수지 개선으로 이어지지 못했다. 정부는 이전과 마찬가지로 보조금을 투입하여 상황을 만회해보려 했지만, 이미 상황은 보조금 투입 정도의 대책만으로는 개선되지 않을 정도로 악화되어 있었다.
이에 정부는 "최후의 자주 재건 플랜"이라고 불린 "일본국유철도 경영 재건 촉진 특별조치법", 이른바 국철재건법을 제정하여 국철 직원 수 감축, 지방 저수요 노선의 신규 건설 동결, 평시 수송량에 따른 노선의 구분(간선·지방교통선·특정지방교통선), 저수요 노선의 일부 폐지 및 버스 노선으로의 전환, 지방교통선 할증 운임 도입 등의 대책을 추진했다.
한편 1981년 스즈키 젠코 내각은 자문 기관으로 "제2차 임시행정조사회"를 설치하여 국철 개혁 등 정부의 재정 재건을 위한 심의를 하게 했다. 또한 1982년 자민당은 당내에 "국철재건소위원회"를 만들어 국철 개혁을 논의하였다.
제2차 임시행정조사회에서는 "국철을 해체해야 한다" 등의 의견이 나오며 민영화 추진 등 국철 개혁을 위한 여러 방안이 제시됐다. 그 결과 1982년 7월 "국철을 5년 이내에 분할 민영화해야 한다"는 결론이 내려져, 국철이라는 조직 자체의 소멸로 크게 방향을 틀었다. 결국 스즈키 내각은 같은 해 9월, 국철을 분할 민영화하기로 결정했다.
국철의 민영화가 결정되자 자민당 내에서는 대표적인 교통 정책통으로 알려져 있던 가토 무쓰키, 다무라 하지메 등을 중심으로 민영화 반대론이 적지 않았지만, 스즈키 젠코의 후임으로 취임한 나카소네 야스히로 총리가 국철 민영화를 적극 추진해 나가겠다고 밝히면서 민영화는 기정사실화되었다. 한편 나카소네가 총리 자리에 오르는 데 큰 영향력을 행사한 다나카 가쿠에이 전 총리는 민영화 자체에는 반대하지 않았지만, 사업 내용 및 지역을 기준으로 분할하여 민영화하는 것에는 반대 입장이었다.
정부는 1982년 11월 "국철재건감리위원회"의 설치를 결정하고 1983년 5월 관련 법안이 국회에서 제정되어 같은 해 6월 10일 공식 출범했고, 이후 일부 국철 간부를 중심으로 민영화를 위한 기초 작업에 돌입했다. 한편 국철 분할 민영화에 반대하던 국철 경영진 등은 "국체수호파"로 불리기도 했다.
그러나 나카소네 총리는 민영화 추진에 있어 큰 장벽을 만나게 되었다. 바로 분할 민영화와 비분할 민영화를 둘러싼 이해 세력들의 대립이었다. 민영화 자체는 이미 결정된 것이나 다름이 없었으나, 민영화될 철도 시장을 사업 내용과 지역을 기준으로 분할할 것인지, 아니면 기존에 국철이 담당하던 모든 사무를 하나의 민영화된 주체가 이어받을지를 놓고 갈등이 지속되었다. 사실상 나카소네 정권의 지주라고 볼 수 있었던 다나카 가쿠에이 전 총리 역시 시장 분할에는 반대 입장이었고, 이에 민영화 자체를 반대하던 국철 경영진과 노조가 방향을 틀어 비분할 민영화를 내세우며 다나카의 주장을 뒷받침했다. 1985년 1월 국철이 발표한 "경영 개혁을 위한 기본 방안"에도 비분할 민영화를 전제로 한 내용이 담겼다. 이후에도 국철 경영진은 은밀히 비분할 민영화를 주장하는 극비 자료를 만들어 국회의원과 언론 등에 배포하기도 했으며, 국철 내부에서 비분할 민영화를 주장하며 경영진과 뜻을 같이 하던 인사를 요직에 승진·임명하고, 분할 민영화를 주장하며 정부와 뜻을 같이 하던 인사는 지방으로 좌천시키는 등 국철 내부의 분할 민영화파를 억제하려고 했다.
이렇게 국철 경영진과 노조를 중심으로 정부의 분할 민영화 계획에 방해가 되는 일들이 계속 벌어지자, 나카소네 총리는 국회에 출석한 자리에서 국철을 "방만 경영 집단"으로 규정하고 "국철은 상황을 분간해야 한다"는 등 강력 조치를 암시하는 발언을 하기도 했다. 한편 분할 민영화에 반대하던 다나카 가쿠에이의 파벌에서는 다케시타 노보루의 배신으로 파벌이 급격히 흔들리는 한편 다나카가 1985년 초 뇌경색으로 쓰러져 사실상 정치 생명을 잃으면서 국철 경영진과 노조를 중심으로 한 비분할 민영화파의 세력이 급속히 약화되어 나카소네의 분할 민영화 추진에 속도가 붙게 되었다. 나카소네는 1985년 12월 개각을 단행하여 자민당 국철재건소위원회 회장이었던 미쓰즈카 히로시를 운수대신으로 입각시켰다. 한편 1986년 5월, 국철 상무이사였던 오타 도모유키는 아사히 신문에 비공식적으로 국철 개혁을 주도하던 인사들을 비난하며 비분할 민영화를 위한 사전 공작을 펼칠 것이라고 밝혔다. 그러나 이 내용이 우연히 밖으로 새어나가 나카소네에게 통보되었고, 이에 나카소네는 분노를 표시하며 그동안 미루고 있었던 국철 경영진의 교체를 실시하기로 결정하고 니스기 이와오 총재를 비롯한 국철 경영진 8명을 한꺼번에 교체하는 강수를 뒀다. 이후 1986년 6월 21일, 후임 국철 총재에 스기우라 다카야가 취임하였다. 사실상 나카소네의 압박에 따라 반강제로 교체된 것이었지만, 정부는 국철 분할 민영화를 둘러싸고 정부와 국철이 정면으로 대립하는 모양새로 비춰질 것을 우려해 표면적으로는 국철이 자발적으로 경영진을 교체한 것으로 보이게 했다. 정부와 새 경영진은 직전 국철 경영진이 지방으로 좌천시켰던 분할 민영화파를 도쿄 본사로 돌아오게 하여 이들이 국철을 이끌도록 하였다. 결국 분할 민영화파와 비분할 민영화파의 갈등은 분할 민영화파의 승리로 끝이 났다.
1980년대에 이르러 국철은 그동안 누적된 채무에 이자까지 더해져 부채가 눈덩이처럼 불어나게 되었다. 이에 1982년 8월, 운수성은 1983년도 예산 심사 과정에서 국철의 채무를 보전해주는 대가로 직원의 신규 채용을 무기한 정지할 것을 요구한 것으로 확인되었다. 이에 따라 국철은 1985년 대졸자를 제외한 채용 인원을 최소화했다. 이듬해인 1986년에는 대졸자를 포함해 모든 신규 채용을 중단했다.
거액의 누적 채무를 민영화를 통해 경영 상태가 개선될 JR 그룹 계열사의 부담으로 돌리고, 여기에 국철이 소유하고 있던 불필요한 자산들을 매각하는 작업에 일본 정부의 세금을 투입하여 지원하는 방법으로 문제를 해결하려는 것이 국철 분할 민영화의 주된 목적이었다. 1987년 해체 당시 국철의 누적 채무는 37조 엔에 달했다. 국철의 부채가 매우 많다는 것이 정부와 언론이 결탁하여 이루어진 의도적인 허위 보도라는 주장도 국철 분할 민영화에 반대한 국철 노조 등에서 제기되기도 했으나, 채무의 이자만 연 1조 엔에 달하는 등 실제로는 1980년대 버블 경제 시대의 도래와 함께 땅값이 급격히 상승하였기에 국철 소유의 국유지 등의 자산을 매각해도 도저히 적자를 청산할 수 있는 금액이 아니었다는 주장도 존재한다.