박근혜 정부
국방 > 한미연합사 해체와 전시작전통제권 전환의 무기 연기 > 찬반 논란

한민구 국방부 장관은 2014년 10월 27일 국회 답변에서 '군사주권 포기'라는 새정치민주연합 문재인 의원 등의 질의에 대하여 '한반도의 여러 여건 등과 관련하여 최대한 효율적인 체제인 연합방위 형태로 유사시에 대비하고 있으며, 우리 군의 전작권 환수 의지는 확고하고, 무엇보다 전시작전통제권 문제는 주권 사항이 아니다'고 답변하였다.
박휘락 국민대 교수 등도 작전통제권은 주권사항이 아니라 전시 지휘의 단일화를 위한 기술적인 사항에 불과하다고 지적한다. 전작권이 환수되어서 한국군-미군으로 지휘권이 분산될 경우 전면전 시 전쟁 수행에 있어 한국-미국 연합군간에 혼란과 불필요한 갈등이 발생할 가능성이 높아지기 때문에, 한미연합사령관이 전작권을 행사하는 것은 효율적인 전쟁, 작전 수행에서 필수적인 ‘지휘의 단일화(Unity of Command)’를 이루기 위한 수단이라는 것이다. 결론적으로, 효율적인 전쟁 수행을 위하여 작전통제 분야에서만 한미연합사령관이 권한을 행사하는 것이며 따라서, 작전을 제외한 군수, 인사 등의 사항은 한국에 계속 속하므로 전작권은 주권과 관계 없는 사안이라는 입장이다.
한미연합사령부가 설치될 때 참고로 한 북대서양조약기구 역시 유사시 미군 사령관이 최고사령관이 되어서 회원국이 제공하는 모든 부대에 대하여 작전통제권을 행사하고 있다. 이에 대하여 나토 국가들은 미군사령관의 작전통제를 주권 침해로 간주하지 않고 있다. 또한, 작전통제권을 수단으로 한 단일지휘는 한국군과 미군 간에만 존재하는 특이한 관계가 아니며, 제2차 세계대전, 한국전쟁, 이라크 전쟁 등에서 보편적으로 적용되었고, 지금도 어떤 형태로든 연합작전이 전개되면 대부분 이 작전통제를 적용하고 있기 때문에 주권사항이 아니라는 것이다.
전환론자들의 '나토의 사례와 한국군의 사례는 전시 연합사령관의 지휘병력 규모 등을 볼 때 다르다'는 주장에 대하여서는 '한미연합사가 전시 대부분의 한국군 병력을 통제하는 이유는 한미 양국이 한국군 병력 대부분에 대하여 유사시에 한미연합사령관이 통제하도록 합의'하였기 때문이고, '한국이 필요하다고 판단할 경우 연합사령관의 지휘통제 대상에서 한국군 부대를 제외시킬 수 있기 때문에 주권 등의 문제사항이 아니'라고 반박하고 있다. 또한 현재에도 수도방위사령부, 제2작전사령부, 특수전사령부 등의 병력은 전시 연합사의 통제 대상에 포함되지 아니하고 유사시에도 한국군이 지휘 통제권을 행사한다는 점을 들어서 전시 연합사령관이 대부분의 군 병력에 대하여 통제하는 것이 전환론자들의 주장처럼 문제가 되지 않는다는 입장이다. 한미연합사령관이 주한미군 사령관이고 한국군은 연합사 부사령관을 임명하여서 미군 사령관-한국군 부사령관 구조가 형성되어서 한국군이 미군에 종속된다는 전환론자들의 주장에 대하여서는, 지휘의 단일화를 위하여 주한미군사령관이 한미연합사령관으로 지휘하지만, 한국군 대장이 부사령관으로 임명되고, 연합사의 모든 부서가 한국군과 미군이 각각 50 : 50으로 혼성 구성되어 있기 때문에 연합사령관이 단독으로 결정하고 한국군은 그에 종속된 것이라는 주장은 사실을 호도한 것이며, 미군에 한국군이 종속된 관계가 아닌, 한-미 양국의 완벽한 연합방위체제이며 이는 주권과 아무 관계 없는 사항라고 반박한다.
전작권 전환론자들은 이러한 입장에 대하여, 나토 28개 회원국 병력 가운데, 미국이 사령관으로 있는 나토사령부의 병력은 10%도 안되며, 자국 병력은 모두 독자적인 작전지휘통제권을 행사하고 있어서, 대부분의 군 병력이 한미연합사령관의 지휘를 받는 우리하고는 다르다는 점을 들어서 반론을 제기하고 있다. 한-미 연합방위체계는 개념상 미군이 사령관, 한국군이 부사령관을 맡아 미군 밑에 한국군이 들어가는 것으로, 이것은 주권사항의 침해이고 문제가 있다는 주장이다. 이들은, "한 나라 군대가 다른 나라 군 사령관의 통제를 받는 것이 정상이면, 다른 나라도 다 했을 것"이라면서, 전시작전권의 전환은 미군과 한국군을 종적 관계에서 횡적 관계로 만들자는 것이라고 지적한다. 전작권 전환 반대측에서 제시하는 수도방위사령부 등의 사례에 대해서도 제2작전사령부는 군수지원 및 훈련 목적의 사령부로 군정을 담당하여서 군정과 군령을 분리해야 한다는 미군 자체 원칙에 따라서 한미연합사령관이 통제하지 않는 것이며, 수방사 또한 박정희 전 대통령이 쿠데타 방지 차원에서 신설한 부대여서 전쟁 지휘가 목적인 연합사령관의 지휘 대상에서 제외된 것임을 지적하고 있다.
또한 이들은 전작권이 주권사항에 해당한다는 입장이다. 전환론자들은 전작권이 주권사항이라는 인식이 한미양국 지도층 사이에 존재하고 있다는 사례를 들고 있다. 조지 W 부시 행정부 시절 백악관 국가안보회의(NSC) 아시아담당 국장을 지낸 빅터 차 조지타운대 교수는 2009년 논문에서 “작전통제권이라는 ‘엄청난 국가주권’을 침해한 이유는 한-미 연합전투력을 용이하게 하기 위해서였을 뿐만 아니라 북한에 대항해 한국이 호전적 성격의 일방 행위를 하지 못하도록 하기 위해서였다”고 지적했으며, 평시작전통제권의 환수를 추진했던 군인 출신 노태우 전 대통령도 “독자적으로 지휘권을 갖지 못한 것은 주권국가로서는 창피한 일이었다”고 밝혔다. 2007년 전작권 전환 합의를 강력히 추진한 노무현 전 대통령은 여러 차례에 걸쳐서 전작권을 한국군이 행사해야 하는 것이 주권을 제대로 행사하는 것이라고 말하였다. 노무현 대통령은 2006년 8월 '전작권은 자주국방의 꽃이자 국가근간의 핵심'이라고 말했고, 2006년 11월 민주평통 자문위원 회의에서는 '자기 나라 군대를 스스로 작전통제하는 것이 반드시 필요하다'는 입장을 밝히면서 전작권 전환에 반대하는 군 장성들에 대하여 '부끄러운 줄 알아야지'라고 비난하기도 했다. 그는 '미군에 의지하려는 마음을 한국군이 가지고 있는 것은 문제이고, 전작권을 한미연합사령관이 통제하지 않아도 우리 스스로 한국을 방위할 능력이 있다'고 밝혀 전작권이 주권사항이라는 인식을 강하게 나타냈다..
한편, 전작권 전환론자들은, 한미 연합 지휘체계에서 양측이 동일한 영향력을 행사하도록 규정하고 있으나, 현실에서 양측의 영향력이 동일하게 작동할 가능성에 의문을 제기한다. 이들은 2005년 한미 안보협의회와 군사위원회의 합의를 위반하고 한미연합사에서 작전계획 5029 작성을 시도하면서 빚어졌던 갈등이나 북한의 도발에 대해 응징에 나서려는 한국 정부에 대하여 미국 정부가 반대하였던 사례를 들고 있다.
그러나, 전작권 전환 재연기론자들은 현행 한-미 연합 지휘체계에서 연합사령관이 한-미 대통령(통수권자), 한미안보협의회(SCM), 합참의장 간 군사위원회(MC)의 전략지시와 작전지침을 받아 전작권을 행사하도록 돼 있고, 한미연합사 역시 한국군과 미군이 50 : 50의 비율로 구성하고 있기 때문에 일방적인 의사결정이 불가능함을 지적하며 전환론자의 주장을 반박한다.
전작권 전환론자들은 유사시 미군의 지원은 한-미 상호방위조약과 미국의 안보 공약에 의해 이뤄지는 것이지 전작권 보유 여부와 무관하다고 주장한다. 전환론자인 문정인 연세대 교수의 경우, "실제 미군이 전쟁에 개입할지, 또 얼마나 병력을 보낼지는 미국의 국가 이익, 국내의 여론과 국제 정세 등 다양한 요인에 의해 결정되고, 2003년 이라크 침공 때 14만명을 동원하는 데 7개월이 걸린 것을 볼 때, 미국이 전작권을 갖고 있으면 자동개입할 것이라는 건 현실과 동떨어진 믿음"이라고 말했다. 전환론자들은 또한, 미국의 방위공약 중 핵심인 확장적 억제에 대해서도 이는 핵 비확산을 핵심 안보이익으로 보는 미국의 정책에서 나오는 것으로 전작권과는 관련이 없다고 주장한다. 미국의 확장억제 제공은 동북아의 연쇄 핵 무장을 막기 위한 것이라는 논리다. 미국이 확장억제를 제공하지 않을 경우, 일본, 한국 등이 핵 무장에 나서면서 동북아 전체가 핵 무장을 하게 될 가능성이 높기 때문에 확장억제를 제공한다는 것이다. 또한 이들은, 북핵 대응 차원에서 한미연합사령관이 전시작전권을 행사하여야 한다면, 미국은 일본 자위대나 북대서양조약기구회원국 군대에 대해서도 작전통제권을 행사하여야 한다면서 전환 연기론자들의 주장인 '북핵대응론'에 대하여 반론을 제기하고 있다.
이러한 주장에 대하여 정부는 지속적으로 그 능력이 증가하여 큰 위협이 되고 있는 북핵과 북한의 미사일 위협에 대응하여 한국을 방위하기 위하여서는 당장 미국의 핵우산 등 확장억제력이 반드시 필요하다는 입장이다. 북한은 13년 2월 3차 핵실험 이후에 사실상 핵을 보유한 것으로 추정되고 있고, 커티스 스캐패로티 주한미군사령관도 미 의회 청문회에서 '북한이 핵무기의 소형화를 마친 것으로 추정된다'고 답변했다. 북핵, 미사일 위협에 대하여 계획만 있을 뿐 실질적인 준비가 전혀 되어 있지 않은 현 시점에 무리하게 전작권을 전환할 경우 확장억제력이 약해져서 북핵에 대한 안보 공백이 심각하게 우려된다는 것이다. 이는 전작권을 한미연합사령관이 행사해야 한반도에 전면전이 벌어졌을 때 미군이 적극 개입할 수 있다는 논리에 근거한다. 즉, 현재는 미군 대장이 한미연합사령관으로서 전쟁억제에 관한 책임을 지니고 있기 때문에 유사시 미 본토의 핵억제 및 응징보복 전력을 적극적으로 요청하여 북한의 도발 및 핵미사일 위협에 대응할 것이다. 그러나 전작권이 전환되어 한미연합사가 해체될 경우 한국 합참의장이 미 합참의장에게 확장억제나 핵우산의 전개를 요청하여야 하는데, 자국 사령관이 요청하는 경우에 비해서 미군의 적극성이 떨어질 것은 명확하므로 북한이 오판하여서 핵 위협을 할 가능성이 현재에 비하여 크게 높아진다는 주장이다. 즉, 전작권이 전환되어 한미연합사가 존재하지 않을 경우 한국의 안보에 대한 미국의 적극성은 현재보다 떨어질 것이며, 북한이 오판할 가능성도 높아진다는 지적이다. 특히, 전환론자와 진보진영이 제시하는 일본 자위대나 북대서양 조약기구 회원국의 사례에 대하여서는, 일본이나 북대서양 조약기구 회원국을 직접 겨냥하여 핵 위협을 하는 적국이 없고, 또한 이들 국가는 준전시 상태가 아니라는 점을 들어 반박한다. 북한 국방위원회는 2014년 11월 23일에도 성명을 발표하여 '이 땅에 핵전쟁이 터지는 경우 과연 청와대가 안전하리라고 생각하는가"며 공개적인 적대행위의 의사를 표시하면서 대한민국을 위협하였다. 이렇게 북한의 핵전쟁 위협이 항상 상존하고 있어 안보환경이 불안한 대한민국과 일본, 북대서양조약기구 회원국을 전환론자의 주장처럼 동일시하는 것은 근거가 부족하며 부적절하다는 지적이다.
전작권 전환 연기에 따라서, 전환 조건을 갖추기 위한 국방예산의 증액으로 인하여 발생하는 재정적인 부담 증가에 대한 우려도 있다. 전환조건으로 제시한 한국형 미사일방어체계, KAMD와 킬체인을 갖추는 데 17조 원의 비용이 들어갈 것으로 추정되고, 주한 미군 방위비 분담금 증액 등 미국이 안보 비용 분담을 요구해 올 가능성이 있다는 지적이다. 그러나, 신인균 자주국방네트워크 대표 등은 재정적인 비용 부담보다 전작권 전환 연기로 인한 경제적 이득이 더 크다고 지적하고 있다. 한국군이 미군 수준의 전력과 정보자산을 갖추기 위해서는 현재 국방비에서 수십 조 원 이상이 더 필요하나, 전작권 전환 재연기로 이러한 경제적 부담을 피할 수 있게 되었다는 설명이다.
한미 양국 국방장관이 제시한 전작권 전환 조건의 실현 가능성에 대한 비판이 있다. 북한의 비대칭 위협이 없어지고, 우리 연합방위능력이 증강되고, 동북아 전구가 안정적이 될 가능성이 거의 없다는 비판이다. 한민구 국방장관은 '우리 군의 전작권 전환 의지는 확고하다'고 말했으나, 실질적으로 전환 의지가 없다는 지적이다. 설령 KILL-CHAIN과 한국형 미사일방어체제를 구축한다 하더라도 북핵, 북한의 미사일 위협은 계속하여서 증가하기 때문에 북핵에 대해 효율적으로 대처하기는 어려울 것이라는 주장도 있다. 더불어서 킬 체인 등이 2020년대 중반까지 구축되기 어려워서, 한민구 장관이 제시한 2020년대 중반이라는 시점에서 전작권 전환이 불가능하다는 비판이 있다. 결론적으로, 2014년 한미 국방장관 간의 공동성명에서는 한미연합사의 해체 및 전작권 전환을 사실상 무기 연기했다는 것이다.
전작권 전환론자들은 한국군 현역 및 예비역 장성들이 '한국군이 마치 미군과 같은 하드·소프트웨어를 가져야 작전지휘권을 행사할 수 있다고 생각하는데, 이렇게 생각할 시 미국 외에 자기 나라 군을 지휘통제할 수 있는 나라는 하나도 없을 것'고 지적한다. 그러나, 이미 한미연합사를 통해 미군의 효율적인 지휘체제와 강력한 군사력을 활용할 수 있는데, 전작권을 전환하여서 단독으로 한국군을 지휘통제하는 것보다는 한미연합사 체제가 훨씬 더 효율적인 방위체제라는 반론이 제기된다. 국방에 있어 핵심은 전작권의 단독 행사가 아니라 강력하고 효과적인 방위체제 구축이기 때문이다.
한편, 킬 체인 구축에 관해서 킬 체인의 핵심은 육·해·공 합동 지휘통제 체계와 공군력 중심의 합동전력 확보인데, 이를 갖추려면 먼저 우리 스스로 전작권을 갖고 그에 따라 이를 기획·분석할 수 있어야 한다는 지적이 있다.
박근혜 대통령이 2012년 대선 후보 시절 공약집, 회견 등을 통해 '2015년 전작권 전환을 차질 없이 준비하겠다'고 제시한 공약을 파기한 데 대한 비판이 제기되었다. 새정치민주연합 문희상 비상대책위원장, 정의당 등 야권은 공약 파기라며 강하게 비판하였다. 청와대는 공약 파기라는 비판에 대하여 '어떤 경우에도 계획된 전환시기를 반드시 지켜야 한다는 공약의 철저한 이행보다는 국가안위라는 현실적 관점에서 냉철히 봐야 할 사안"이며, '2013년 2월 3차 핵실험에 따라 북핵이 현실화됐고, 3월과 4월에도 북한의 의도적인 안보위기 조성 움직임이 있어 안보환경이 근본적으로 변했다"며 "전작권 전환을 준비하는 과정이나 전환되는 시점, 또 전환된 이후에도 우리 안보에는 한 치의 빈틈이 있어서는 안 된다는 게 정부 입장'이라고 밝혔다.