문재인 정부
정치 > 권력기관 개혁

문재인은 18대 대선에 출사표를 던졌을 때도 고위공직자비리수사처의 설치를 공약했을 만큼 검찰 개혁에 의지를 보였다. 19대 대선에서도 문재인을 비롯한 주요 후보들이 권력기관 개혁 대상 1순위로 검찰을 꼽았으며, 문재인은 검경 수사권의 조정과 공수처 신설을 골자로 한 검찰 개혁 방안을 제시했다. 검찰 외에도 국가정보원과 경찰청 등 권력기관에 대한 개혁도 취임사를 통해 예고했다. "권력기관은 정치로부터 완전히 독립시키겠다"고 하면서 또 "어떤 기관도 무소불위의 권력을 행사할 수 없도록 견제장치를 마련하겠다"고 강조한 것이다. 검찰은 인사의 중립성과 독립성을 강화하고 외부기간 파견을 억제한다는 공약을 내놓았으며, 국정원은 국내 정보 수집 업무를 전면 폐지하여 대북·테러 관련 정보 수집을 전담하는 기관으로 탈바꿈시키기로 했다. 취임 당일 국정원장으로 지명된 서훈도 국정원의 정치개입 근절이 어려운 문제이지만 마지막 기회라고 생각한다면서 "건강한 국정원을 위해 가장 빠르고 효과적으로 정치로부터 (국정원을) 떼어놓을 방법을 찾겠다"고 의지를 밝혔다.
2017년 5월 31일 국정기획위원회 외교·안보분과위원회는 국정원의 업무보고를 받으면서 과거 국내정치 개입 논란을 빚었던 국정원의 총체적 개혁을 요구한 것으로 알려졌다. 같은 날 서훈 후보자가 정식으로 원장에 임명되었으며, 6월 27일 신현수를 기획조정실장에 임명했다. 기조실장은 차장과 어깨를 나란히 하면서 예산·인사·조직을 총괄하는 보직으로 내부에서 개혁을 실행할 수 있는 위치에 있기에 서훈 원장이 개혁의 큰 그림을 그리고 신현수 실장이 세부적으로 뒷받침하는 방향으로 일이 이루어질 것이라는 관측이다. 또한 1·2·3차장에는 내부 인사를 임명하여 안정성을 기하면서도 해외정보와 북한 파트 책임자에는 외부 전문가를 발탁하면서 개혁에도 초점을 유지했다. 7월 26일에는 국내동향 정보 담당 부서인 수집국과 분석국을 폐지할 것을 결정했는데 이미 정부부처 및 주요기관과 단체, 언론사 등을 담당하며 국내동향 정보를 수집해온 국내정보 담당관(IO) 역시 폐지하면서 국정원은 방첩·대공 정보 수집 등 본연의 업무에 집중하게 될 것으로 보인다. 민주당은 한 발 더 나아가서 국정원의 대공수사권을 폐지한다는 문재인의 대선 공약을 이행하기 위해 국정원 개혁 관련 법안을 6월에 발의하였다. 8월 7일에는 이전 정권의 국정농단에 연루된 것으로 의심되는 2·3급 간부를 대거 교육연수 발령 처분했으며, 25일에는 1급을 전원 교체하는 인사를 단행했다. 이 과정에서 국정원 사상 처음으로 여성 부서장도 탄생했는데 국정원 관계자는 철저하게 능력 위주로 이루어지 인사로 "그동안 소외됐던 여성도 업무에서 보여준 실력에 따라 발탁된 것"이라고 밝혔다.
경찰 개혁에 대해서는 인권옹호기관으로 거듭날 필요성에 요점을 두었다. 검경 수사권 조정이나 국정원의 대공수사권 이관 등은 모두 경찰청의 힘을 강화시키는 것인데 검찰과 국정원만큼 소위 적폐의 대상으로 지목되어 온 경찰도 개혁하지 않으면 안 된다는 것이다. 5월 27일 국정기획자문위원회 박범계 정치행정분과위원장은 "검·경 수사권 조정에 앞서 경찰이 인권옹호기관으로 개혁해야 한다"고 강조하면서 조국 민정수석이 인권친화 경찰을 요구한 발언에 대해서도 "메우 적절했다"고 평했다. 그러면서 "거대조직으로 매해 평균 1만명의 징계비리 등이 나타나는 통계도 반성할 필요가 있다"고 꼬집었다. 이는 이틀 전인 25일 국가인권위원회의 위상 강화를 문재인이 지시한 것과도 관련된다. 이 지시를 발표하면서 경찰의 인권 침해 문제를 언급했으며, 조국 민정수석도 브리핑에서 검경 수사권 조정의 필수 조건으로 인권 문제 개선을 규정했기 때문이다. 이후 경찰은 과거와 같이 집회 관리를 무조건 막고 통제하는 식이 아니라 유연한 대처를 보이면서 시민들의 집회권을 보장하고, 살수차 등 신체에 위해를 가할 수 있는 진압장비도 사용 요건을 명확히 하기로 했다. 경찰행정 관련 심의·의결기구인 경찰위원회도 실질화하기로 했다.
6월 16일에는 경찰개혁위원회를 구성하였는데 경찰의 변화 방안을 마련하는 자문기구로 활동하게 된다. 박경서 위원장을 비롯하여 18명의 위원으로 구성하였는데 인권보호, 자치경찰, 수사개혁 등 3개 분과로 나눠서 활동한다. 위원회는 7월 19일 경찰 직무집행 과정에서 발생한 주요 인권침해 사건에 대한 진상조사를 실시할 민간 주도의 진상조사위원회를 설치하는 것을 골자로 한 첫 번째 권고안을, 이어서 31일에는 2016년부터 23차례 진행됐던 촛불집회의 전 과정을 백서로 발간하고 수사의 공정성을 확보하기 위한 방안 등 두 번째 권고안을 제시했다. 9월 29일에는 유치인 인권을 보호하고 유치인 보호관 근무환경을 개선할 것을 경찰청에 권고했으며, 10월 19일에는 총경 이상이 기관장을 맡는 소속기관에 경감 이하 경찰관으로 구성된 직장협의회를 설치해야 한다는 의견을 냈다. 이는 다른 직종에 비해 매우 열악한 근무 환경에 처해 있는 경찰에 최소한의 의사소통 기구를 둘 필요가 있기 때문이라고 밝혔다. 경찰에 대한 외풍을 차단하기 위한 목적으로 경찰위원회를 총리 소속 중앙행정기관으로 두고, 경찰청장 임명제청권과 총경 이상 승진인사에 대한 심의·의결권을 행사토록 하는 방안도 권고했다. 서보학 위원은 "이번 권고는 경찰위원회에 경찰의 통제를 맡기는 것이기 때문에 경찰의 역량을 넘어서는 청와대의 결단이 필요한 사안"이라며 "대통령이 자기 손아귀에 있는 권력기관을 놓아 주는 것"이라고 했다. 수사권 독립과 관련해서 일종의 부작용 지우기로써 외부 민간인이 기관장을 맡는 국가수사본부를 두어 독립적으로 수사를 진행할 수 있는 방안을 발표했다. 경찰청장이나 일선 경찰서장은 일반직 지휘만 하고 구체적 지휘는 수사본부장이 담당하며 경찰청에는 직접 수사부서를 폐지해 수사 권력을 분산시키겠다는 의도다. 위원회 관계자는 "국가수사본부가 최대한 독립성을 확보하는 데 중점을 뒀다"고 했는데 이번 권고안은 검경 수사권 조정을 위한 경찰 측의 밑그림이 완성됐다는 평가도 나온다. 12월 7일에는 경찰이 수사를 전담하고 검찰은 경찰이 송치한 수사 결과를 바탕으로 공소권을 행사하도록 하는 수사구조개혁 방안을 발표했다. 검찰의 수사지휘권과 직접수사권은 폐지하고 검사만이 영장을 청구할 수 있도록 한 헌법 조항도 개헌 과정에서 삭제할 것도 제안했다. 또한 지금까지 나왔던 위원회의 권고안을 경찰청은 거의 대부분 받아들였다. 하지만 위원회가 민주사회를 위한 변호사 모임, 참여연대나 민주당, 노무현 정부 출신 등 위원 19명 중 15명이 극좌 진영이라며 균형이 맞지 않다는 지적도 있다. 또한 권고안이 어떤 논의를 거쳐 마련됐는지 녹취록도 공개되지 않는 비판도 있다.
검찰개혁은 과거 모든 정권이 주장해왔던 주요한 과제였다. 2017년 4월 21일 이영렬 서울중앙지방검사장과 안태근 법무부 검찰국장이 주재하여 법무부와 검찰 간부 8명이 배석한 만찬에서 양측이 수사비·격려금 명목으로 70만 ~ 100만 원 상당의 돈봉투를 주고받았다는 사실이 5월 15일 《한겨레》의 보도로 드러났다. 이는 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」에 대한 위반이라는 주장이 있으며 "관행이어서 문제 될 게 없지 않느냐"는 검사들의 상황 인식과 함께 조사에 소극적이고 미온적으로 대응하여 많은 반발을 불러일으켰다. 이틀 뒤에는 문재인이 직접 감찰을 지시하는 등 이를 계기로 검찰 개혁의 고삐를 바짝 당길 것으로도 보인다. 민주당은 원내대변인 논평을 내며 "검찰 개혁을 위해서 고위공직자 비리수사처 설치는 이제 선택이 아닌 필수가 됐다"며 "무너진 정의를 바로 세우기 위해서는 검찰이 바로서야 함은 자명한 이치"라고 주장했다. 또한 "검찰 내부로부터의 개혁은 불가능하다는 것을 반증한다"고 강도 높게 비판했다. 초대 민정수석으로 임명된 조국 역시 검찰 개혁 3대 과제로 고위공직자비리수사처 신설, 검경 수사권 조정, 민정수석의 검찰 수사·인사 불개입 원칙을 제시했다. 8월 9일에는 검찰청의 상급기관인 법무부 산하에 법무·검찰개혁위원회를 설치하여 법무부의 탈검찰화, 공수처 설치, 전관예우 근절, 검찰 인사의 공정성 확보 방안 등을 논의하게 했다. 이에 검찰 내부에서는 "법무부에서 민간위원 주도로 추진해 사실상 검찰을 외부 수술대에 올리겠다는 것"이라고 반발했으며, 자체적으로 검찰개혁추진단을 설치할 뜻을 밝혔다. 9월 18일에는 법무부 개혁위가 공수처 설치안을 내놓자 다음 날 자제 개혁위를 출범시키면서 갈등이 더욱 깊어지게 되었다. 24일 위원회는 직제 개정, 실·국·과장 인사와 관련하여 탈검찰화를 권고하였으며, 이후 법무실장·출입국외국인정책본부장·인권국장에 모두 변호사를 임명하였다. 하지만 법무부의 개혁에 대한 의지가 꺾였다는 비판도 나왔다. 「법무부와 그 소속기관 직제」에서 기존의 '검사로 보한다'를 '검사 또는 일반직공무원으로 보한다'로 개정하여 검사 임명이 차단된 것은 아니기 때문이다. 정원에서도 검사 단독 정원은 줄었지만 그 만큼 검사가 포함된 일반직공무원 정원이 늘었으며 외부에 개방된 실국장급에서도 기획조정실장과 범죄예방정책국장과 같은 핵심 요직은 여전히 검사 몫으로 돌아갔다. 이에 법무부 직원에 검사가 임명될 수 있도록 규정한 「검찰청법」 제44조를 폐지하는 것이 선행될 필요가 있다는 주장도 있다.
2018년 1월 14일 청와대는 국정원과 검찰의 권한을 경찰로 이관하는 내용을 담은 권력기관 개편방안을 발표했다. 검찰은 주요 사건의 1차적 수사는 경찰청으로, 고위공직자 수사 및 기소 권한은 공수처를 신설해 맡도록 했으며 직접 수사는 경제·금융 같은 특수수사로 한정했다. 국정원은 대공수사권을 경찰청 산하에 독립된 안보조직을 만들어 이관하며 국내 정보 활동을 폐지하고 대북·해외 정보 부서로만 역할을 줄이기로 했다. 한편, 검찰과 국정원의 핵심 권한을 이관받는 경찰은 경찰권 견제를 위해 국가경찰과 자치경찰로 분리하며 치안·경비·정보를 담당하는 일반경찰과 1차적 수사를 담당하는 수사경찰로 구분하기로 했다. 하지만 이에 대한 반발도 나왔다. 특히 국정원의 대공수사권을 경찰에 이관하는 것에 대한 이견이 많았는데 국정원은 대공수사에 대한 모든 기능, 노하우, 첩보망을 가지고 있지만 경찰은 이것이 없어 한계가 있다는 것이다. 관련 직원을 경찰청이 흡수하고 기술과 방법을 가르쳐 준다고 한들 이것이 쉬운 일이 아니며 해외 정보기관과의 협력도 앞으로 문제가 될 수 있다. 또한 이 개혁안을 관철시키기 위해선 「국가정보원법」 등을 비롯한 최소 6개의 법률을 개정해야 하므로 국회의 협조가 필수적이다. 하지만 제1야당인 자유한국당은 "권력기관을 수족처럼 부리겠다는 개약이자 국회에 대한 청와대의 가이드라인"이라며 수용불가를 분명히 했다. 법제사법위원회 한국당 간사인 김진태 의원은 "검경 수사권 조정에 반대하는 게 아니고, 필요하다면 검찰 개혁을 위해 더 강도 높은 수술도 이뤄질 수 있다는 입장인데 청와대가 그림을 다 그려 놓고 따라오라고 하면 국회는 뭐가 되느냐"며 반발했다. 김성태 한국당 원내대표도 "대의기관인 국회의 논의 자체를 거들떠보지 않겠다는 일방통행식 국정운영"이라며 '국회패싱'이라고 비판했다.
2월 8일에는 법무·검찰개혁위원회가 검경 수사권 조정 권고안을 발표했다. 지휘하고 지휘받는 관계인 검찰과 경찰을 상호 협력하는 관계로 재편하는 것을 골자로 하는데 경찰에 대한 검찰의 수사지휘권은 폐지하되 수사종결권과 영장청구권은 유지하는 것이 주 내용이다. 권고안에서 요구와 지휘를 혼동하여 해석에 약간의 문제가 있지만 "사실상 경찰의 독자적인 수사를 허용하는 방안"이라는 평가가 나왔다. 박상기 법무부 장관은 "개혁위의 권고안을 존중해 국민을 위한 수사권 조정이 이뤄지도록 최선의 노력을 다하겠다"고 밝혔다. 하지만 경찰은 수사 과정에서 반드시 필요한 수사종결권이나 영장 청구 권한을 검찰이 그대로 가지도록 하는 권고안이 나오자 빛 좋은 개살구라며 불만을 제기했다. 개혁위는 대공수사권을 부여받는 상황에서 추가적인 권한을 부여받는 것이 부적절하다며 그 대신 영장의 부당한 반려를 심사하기 위한 영장심의위원회 제도를 제안했다. 하지만 경찰에서는 달라진 것이 없다며 "수사권 조정이 아닌 유지 방안 아니냐"는 비판이 제기되었다. 또 "부패·경제금융·공직자 등 대부분의 대형 사건은 여전히 검찰 몫이라 경찰은 쏟아지는 각종 형사 사건만 도맡게 하는 구조"라고도 꼬집었다.