광역시
비대 자치시의 광역시 승격 문제 및 논란 > 경상남도 창원시, 함안군 통합 및 창원광역시 승격 움직임

2010년 7월 1일 경상남도 창원시, 마산시, 진해시가 통합한 통합창원시가 설립되어 인구 100만 이상의 대도시가 되었다. 통합 6개월 후 창원시청이  만19세 이상 시민 2,060명을 대상으로 전문여론조사기관인 경남리서치에 의뢰해 통합평가, 시정만족도 등을 설문조사하였으며, 조사 내용 중 시민들이 원하는 향후 창원시의 행정체계상 희망 도시형태로 광역시를 32.2%가 꼽았고, 특정시 19.3%, 특별자치시 19.0%, 기초시 11.6% 순으로 나타나 응답자의 70.5%가 통합 창원시 규모에 걸맞은 권한 확대를 희망하는 것으로 분석되었다.
2010년 8월 23일 김두관 경상남도지사는 경남도민일보와의 인터뷰에서 통합창원시의 광역시 승격에 대해 "통합이 우여곡절을 겪고 된 만큼 (창원시는)도시 경쟁력을 키우는 문제, 삶의 질 높이는 문제를 고민하는 중일 겁니다. 그런데 특례조항이 관철되면 그런 고민이 더 잘 풀릴 것이라는 기대감이 있는 것은 사실인데…. 책임 있는 분들이 이 어려움을 타개한다는 뜻에서 이 문제(광역시 승격)를 꺼내는데, 바람직하지 않습니다. 통합 과정에서 후유증이 있었고 소외도 큰데, 이런 문제를 지금 논의하는 것은 시기상조입니다. 통합이 아직 논의 중인데, 전체 시·군·구에 대한 큰 그림이 나온 다음에 광역시 승격을 하든 해야 합니다."라며 시기상조라는 입장을 밝혔다.
2011년 1월 3일 박완수 창원시장은 “정부의 지방행정체제 개편이 제대로 추진되지 않으면”이라는 전제조건을 단 상태에서, 창원시의 광역시 승격을 추진하겠다고 밝혔다. 이어 "광역시 승격을 하려면 함안군을 통합하는 것이 낫다는 생각을 갖고 있다"고 덧붙였다. 하지만 인구와 경제력 모두 경남 전체의 3분의 1 수준을 차지하는 창원시가 경상남도에서 떨어져 나갔을 때, 경상남도의 존립 자체가 흔들릴 수 있다. 경상남도민들에게는 아직도 “부산과 울산은 경상남도에서 분가한 자녀”라는 생각이 박혀 있어 창원시민과 비창원시민 간 반목과 갈등도 예상된다.
2012년 11월 24일 창원시의회는 의회 정례회 제1차 본회의에서 차형보 의원이 발의하고 전체 시의원이 동의해 대통령실장, 국회의장, 기획재정부 장관, 행정안전부 장관 등에 보낸 건의문을 통해 창원시민의 자치권 확립과 생활 자치를 실현하고 자치재정권의 한계 극복 및 주민에 대한 행정서비스 제고를 위해 창원의 광역시 승격을 강력하게 추진해줄 것을 건의했다. 창원시의회는 창원시장에게도 지역단체, 학계, 언론, 상공회의소 등 시민 각계각층이 참여하는 '창원광역시승격추진위원회'를 구성해  창원광역시 승격을 강력하게 추진하여 줄 것을 촉구했으며 행정안전부장관과 국회의원에게 창원광역시 설치 등에 관한 법률 안을 제정해 국회에 제출하고 법안이 국회의 심의. 의결을 받을 수 있도록 적극 노력해 줄 것과 국회는 창원광역시 승격을 위한 법률안 제정에 적극 나서 줄 것 등을 건의했다.
건의문을 대표 발의한 차형보 의원은 " 창원시의 인구규모는 110만의 광역시급 자치단체인데도 행정체제는 경상남도 산하에 기초자치단체로서 조직, 인사, 재정의 취약점을 안고 있다"면서 " 광역시 승격으로 인해 시민들의 통합에 대한 막연한 기대감을 현실적으로 실현시켜 조기에 시민통합을 이루고, 각 분야별로 도출된 문제점과 현안사업에 대한 실마리를 찾아 통합시의 장기 발전방향을 정립하기 위해서는 통합시의 위상에 맞는 제도적 장치가 요구되므로 광역시로의 승격 추진은 선택이 아니라 필수"라고 강조했다.
2013년 2월 27일 유정복 안전행정부 장관 후보자는 국회에서 열린 인사청문회에서 강기윤 새누리당 의원이 “앞으로 시·군이 통합할 때 인구가 100만을 넘어가면 광역시로 승격하는 등 지방 활성화 차원의 접근을 하는 것은 어떻냐”고 묻자 “창원은 인구 100만의 도시이지만, 광역시 승격은 인구로만 판단하기 어렵다”며 유보적인 뜻을 나타냈다.
유정복 후보자는 광역시 승격 문제에 대해 “광역시 승격은 인구로만 판단하기 어렵고, 지방자치단체가 가진 주변 상황이나 도시화 정도, 재정 자치 여건과 성숙도, 또 주민의 정서나 동의 여부가 종합적으로 판단돼야 한다”고 강조했다. 그러면서 “대도시에 대한 것을 전반적으로 진단하고 검토할 계획”이라고 덧붙였다.
2013년 7월 3일 강기윤 국회의원·경남대학교·창원대학교 창원발전연구센터·창원상공회의소 주최로 창원컨벤션센터에서 열린 ‘창원시 자치분권 모델 개발포럼’에서 경상남도 창원시의 자치분권 모델로 광역시 승격은 현실적으로 어려운 만큼 차선책을 택해야 한다는 의견이 제기됐다.
허명환 한국지방세연구원 연구위원은 현재의 창원시에 대해 “광역시 승격도 어렵고 기초지자체로 그냥 두지도 못하는 상태”라고 진단했다. 정부가 광역시로 승격시키면 경남의 도세(道勢)가 위축되고 다른 시·군의 재정이 악화하는 등 균형발전에 맞지 않다는 것이다. 허 연구위원은 창원시 등 100만 대도시의 자치분권 모델로 직통시(直通市)와 대특례시(大特例市)를 제시했다. 직통시는 자치구를 두지 않은 광역시 모델, 대특례시는 현재의 기초자치단체는 유지하면서 일부 기능에서는 도의 지휘감독은 배제하는 모델이다.
이민호 한국행정연구원 정부간관계연구실장은 “3개 지방자치단체를 합쳐 탄생한 창원시가 다시 기초자치단체(구)를 설치하고 광역시로 승격하겠다는 것은 행정구역 통합 논리에 맞지 않다”고 지적했다. 이어 단기적으로는 인구 50만명 이상 대도시를 대상으로 하는 현행 특례 조항을 따르면서 준광역시(대특례시) 모델로 가야 한다고 설명했다. 중장기적으로는 일반시와 광역시의 이중적 성격을 갖고 구역 내에서 독점적 자치권한을 행사하는 특별자치시(=직통시) 모델을 제시했다.
2014년 11월 19일 홍준표 경상남도지사는 제322회 경상남도의회 정례회 2차 본회의에 참석, 새누리당 박해영 경상남도의원의 통합창원시 정체성 관련 질문에 대해 “창원시가 광역시로 승격되면 경상남도는 껍데기만 남는다”며 부정적인 입장을 밝혔다. ‘정부-광역 시ㆍ도-기초 시ㆍ군’의 현 3단계 행정구조에서 창원시가 광역시가 되면 경기도와 경상남도는 껍데기만 남는다는게 반대 이유다. 홍준표 경상남도지사는 다만 정부와 지방자치단체가 직접 소통하는 2단계 행정구조로 바뀌면 창원시의 광역시 승격이 될 수도 있다고 덧붙였다.
2015년 1월 5일 창원시청이 여론조사기관인 한국갤럽에 의뢰해 실시했던 '통합창원시 광역시 승격에 대한 시민여론조사' 결과를 공개했다. 여론조사는 창원에 거주하는 19세 이상 시민 1502명을 대상으로 2014년 12월 20~30일 사이 실시되었는데 55.9%가 찬성하고 25.0%가 반대했으며, 19.1%는 '잘 모름'이라고 했다. 옛 지역별로 보면, 창원지역은 찬성 58.9%와 반대 24.6%, 마산지역은 찬성 54.0%와 반대 23.2%, 진해지역은 찬성 51.8%와 반대 30.2%로 상대적으로 옛 창원지역이 마산과 진해보다 광역시 승격을 바라는 것으로 나타났다. 광역시 승격을 공약으로 걸고 당선된 안상수 창원시장은 이날 기자회견을 통해 “2015년을 광역시 승격 운동의 원년으로 삼아 본격 추진하겠다”고 밝혔다.
2015년 1월 7일 홍준표 경상남도지사가 창원시의 광역시 승격에 부정적인 입장을 내놨다. 홍준표 경상남도지사는 "같은 조건인 경기도 4개시(수원·고양·성남·용인)도 (광역시 승격을) 해줘야 하는데, 그렇게 되면 경기도가 도의 기능을 할 수 없게 된다"라고 말했다. 홍준표 경상남도지사는 "결국은 도를 없애는 행정체계 개편을 해야 하고, 그리 되면 광역시든 무엇이든 의미가 없게 된다, 내가 재임하는 동안에는 안 된다"라고 덧붙였다. 이어 안상수 창원시장에 대해 "오죽했으면 그런 공약을 내걸었겠느냐? 광역시라는 꿈을 걸어놔야 서로 덜 싸우고, 마산·진해가 빠져나가지 않지 않겠느냐? 그 마음은 이해하지만 (광역시 승격은) 어렵다"라고 말했다.
2015년 1월 8일 오전 간부회의에서 안상수 창원시장은 "창원광역시는 가능하고 성사돼야 한다고 믿는다"라고 말했다. 안상수 창원시장은 "홍준표 경상남도지사 입장에서 창원광역시 승격이 부정적이라는 점은 이해가 된다"라면서도 "그러나 울산이 광역시가 될 때도 경상남도청은 반대했다, 창원은 울산처럼 경상남도청에서 반대해도 성공할 수 있다, 창원시장과 시민들의 합치된 의지와 능력에 달려있다"라고 말했다. 또 "광역시는 경기도 1개, 지방 1개로 추진될 것으로 생각하고, 지방은 통합창원시에 통합인센티브로 광역시가 돼야 한다고 생각한다"라며 "홍준표 경상남도지사가 경기도 분해를 언급하지만 인구가 1100만 명에서 400만 명이 빠져도 700만 명이 남는다, 경제력도 충분하며 분해될 이유가 없다, 전국 최고의 인구와 경제력을 가진 경기도는 변함이 없다"라고 밝혔다.
같은 날 창원시 공무원노동조합은 안상수 창원시장의 창원시의 광역시 승격 본격추진과 관련  “승격을 강력히 추진하겠다는 의사를 명확히 밝힌 것은 환영하나, 108만 시민의 뜻에 따라 추진되어야 하며, 시민의 마음을 하나로 모아 내는 범시민 공감대 형성이 무엇보다 우선돼야 한다”고 밝혔다. 공무원노동조합 창원시지부는 이날 오전 창원시청 브리핑 룸에서 기자회견을 갖고 “그 동안 공약사항으로 취임 이후 줄곧 구호에 그쳤던 광역시 승격에 대한 구체적 계획을 발표한 것은 보다 진일보한 추진의지를 보여준 것으로 높이 평가한다”고 밝혔다. 또한 “광역시 승격 추진은 누가 주도하느냐의 문제가 아니라 얼마나 시민의 의견을 반영한 민주적인 절차를 따르냐가 더 중요한 문제”며 “주민의사 반영 없이 졸속 추진된 행정구역 통합의 잘못된 전철을 밟아서는 안된다”고 지적했다. 이어 “광역시 승격에 대해 지역 국회의원, 시·도의원 조차 부정적 여론이 존재한다는 현실을 직시하고 이들을 어떻게 구체적으로 설득해 나갈 것인지, 경상남도청을 비롯한 도내 타 시군에 대해서도 주민들의 상대적 박탈감을 줄이고 창원시청의 입장을 충분히 알려 부정적인 여론에 대한 구체적인 설득방안을 마련해야 할 것”이라고 강조했다.
2015년 1월 9일 창원시청 미래전략위원회(위원장 박재완)가 창원컨벤션센터에서 '창원경제-제2의 도약' 주제로 주최한 토론회에서 안상수 창원시장은 광역시 승격 추진, 첨단산업과 관광산업 발전 전략 추진 등을 제시했다. 특히 광역시 승격 추진에 대해서는 "광역시 승격은 대박이다"고 재차 강조했다.
2015년 3월 18일 ‘창원광역시 승격 운동’을 본격적으로 추진할 ‘창원광역시승격범시민추진협의회’가 창원컨벤션센터(CECO)에서 시민 500여 명이 참석한 가운데 창립총회를 갖고 공식 출범했다. 창립총회에는 회원 140여 명이 참석해 김철곤 전 창원시의회 의장을 회장으로 선출하고, 부회장에 김형봉 전 진해시의회 의장, 김이수 통합창원시 초대 의장, 전서훈 창원산업단지경영자협의회 회장, 최팔관 창원상공회의소 부회장, 임영주 마산문화원장을 각각 선출했다. 또한 운영위원장에는 강인호 전 창원시의회 의장을 각각 선출하는 등 임원진을 구성했다.
2015년 5월 28일 창원광역시승격범시민추진협의회는 창원컨벤션센터에서 '창원광역시 승격과 국가 및 경남의 균형발전'을 주제로 토론회를 개최했다. 국토연구원장을 지낸 박양호 창원시정연구원장은 창원광역시 승격이 국가와 경남의 균형발전에 도움이 된다고 주장했고 안상수 창원시장은 창원광역시가 오히려 경상남도 전체의 파이를 키우게 된다고 강조하며 "국경이 없는 도시 간의 경쟁시대에 창원·부산·울산이 강력한 광역 벨트를 이루면 경제수도권이 가능하다"며 "창원이 (경남에서) 떨어져 나가도 새살이 돋듯 진주·김해·거제·양산이 지금의 창원처럼 성장할 것이다"고 예측했다. 최충경 창원상공회의소 회장은 "창원광역시가 되면 '경남 공동화'를 우려하는 사람도 있다"며 "1997년 울산이 광역시가 되어 분리됐지만, 경남은 눈부신 성장을 이뤘다"고 주장했다.
2015년 6월 2일 CBS 등이 보도를 통해 창원광역시 승격 추진 주민서명이 90만명을 넘었으나 안상수 창원시장이 공무원들에게 '서명'을 독려한뒤, 공무원들이 만사 제쳐놓고 묻지마식으로 서명을 받는데 몰두한 결과 주민 공감대가 없는 소위 '묻지마 서명'이 늘고 있다는 비판 이후 안상수 창원시장은 서명을 중단하라고 지시했다. 서명운동에는 3개월 만에 무려 90만 명이 넘게 서명했지만 22만 명 정도가 중복 서명한 것으로 확인되었다. 창원시의회 송순호 의원은 "관이 주도하는 승격추진운동은 5년전 창원시 통합 때와 비슷한 분위기다"고 지적하며 "장미빛 청사진만 제시하며 통합한지 불과 5년만에 광역시로 가야한다고 또 다시 장미빛 청사진을 제시하는 것은, 통합 자체가 실패했음을 시인하는 꼴이다"고 꼬집었다. 이어 "통합시 갈등을 서둘러 덮어두기 위한 안상수 시장의 정치적 미봉책이란 지적에 동의한다"고 말했다. 창원시의회 김헌일 의원은 "추진동력이 붙지 않다보니, 광역시가 되면 여러 가지로 불리해질 것이라고 이야기하는 주민들이 늘어나고 있는 것 같다"고 말했다.
2015년 6월 8일 진해어민들은 “진해 어민들은 지금도 이래저래 조업하기가 곤란하다. 진해기지사령부와 해군사관학교 부근에서는 조업을 못하고, 부산 쪽으로 조금만 나가면 조업구역을 이탈했다고 어업지도선이 단속을 나온다”며 “여기에 광역시 승격으로 인해 경남도에서 창원시만 조업구역이 한정돼 떨어져 나오게 되면 조업 가능한 해역이 줄어들고, 자연히 살기가 더 힘들어질 것이다”고 주장했다.
대한민국 해상은 일반적으로 어업허가권자인 시·도 관할 육상 행정구역 경계에 맞춰 각 지자체 관할 수역을 설정하고 있고 이에 따라 연안어업(무동력 어선과 10t미만의 어선)의 경우 각 광역시장·도지사·특별자치도지사가 관할하는 수역에서 조업이 가능하다. 창원시 연안어업 허가 수는 3215개로, 진해 어민 대다수가 거제 외포와 장승포 칠천포 등지로 조업을 나간다. 진해를 통해 유통되는 장어의 90% 이상은 이곳에서 잡힌다. 이때문에 진해어민들은 “어민 대부분이 소형 선박을 이용해 진해만과 거제 일원에서 조금씩 고기를 잡아 생계를 잇는데, 창원시가 광역시로 승격돼 조업구역이 창원시 관할 구역인 진해만과 마산만 일부로 한정되면 무얼 먹고 사느냐”며 우려를 표했다.
이에 대해 창원시청 수산과 관계자는 “인천이 광역시로 승격되면서 이와 유사한 일이 불거져 경기도와 인천광역시 해상을 공동조업구역으로 설정해 어민들이 자유롭게 공동으로 조업하고 있다”며 “선례가 있는 만큼 이를 토대로 법제화를 위해 자료를 준비하고 있다”고 밝혔으나 진해어민들은 “1989년 가덕도가 부산직할시로 편입되면서 거제 어민들의 조업 구역이 줄어 생계가 어려워졌고, 이에 공동조업구역 지정을 추진했지만 아직 해결이 안 되고 있지 않느냐”며 “광역시 승격의 이점만 부각할 것이 아니라 그에 따라 당면할 시민들 삶의 변화를 꼼꼼히 따져보는 것이 우선이 아니겠느냐”고 지적했다.
2015년 6월 30일 안상수 창원시장은 창원시청에서 열린 취임 1주년 기자회견에서 “창원의 미래는 대한민국에서 가장 경쟁력이 뛰어난 도시로 가는 것이다. 그것이 바로 광역시로 도약하는 것이다. 창원광역시 승격으로 창원, 부산, 울산을 잇는 광역벨트를 형성해서 수도권 집중에 대응하는 강력한 ‘경제수도권'을 구축해 국가 균형발전에 기여하고, 대한민국을 넘어 아시아의 주요 도시와도 경쟁할 수 있는 도시로 만들겠다”고 포부를 밝혔다.
2015년 7월 2일 창원광역시승격범시민추진협의회는 창원시 성산구 상남동주민센터에서 상남동 주민 100여 명을 대상으로 순회설명회를 열고 창원광역시승격범시민추진협의회 회원인 최낙범 경남대학교 교수가 강사로 나서 광역시 승격의 필요성과 기대효과 등에 대해 설명했다. 김철곤 협의회 회장은 “메르스 여파로 연기했던 설명회도 본격적으로 개최하고 홍보캠페인도 전개하여 서명운동에 많은 시민들이 보여준 지지에 화답할 수 있는 결과를 낼 수 있도록 노력하겠다”며 “앞으로도 계속 시민여러분의 관심과 지지를 부탁한다”고 전했다.
2015년 7월 3일 창원광역시승격범시민추진협의회와 창원시의회 의장단은 창원시 성산구 상남동 한 식당에서 오찬 간담회를 가졌다. 이 자리에는 유원석 창원시의회 의장, 김하용 부의장, 정쌍학 기획행정위원장 등 의장단과 범시민추진협의회 김철곤 회장, 김이수 부회장, 강정운 기획분과위원장 등 20여 명이 참석했으며 협의회는 하반기 추진계획 설명과 시의회의 협의회 참여해 '광역시 승격 건의안'이 시의회에서 채택돼 국회나 정부에 전달될 수 있도록 하는 등 시의회의 협조를 구했다. 김철곤 회장은 "광역시 추진에 있어 시의회의 역할이 너무나도 중요하다"며 "지금까지 시와 협의회가 주축이 돼 광역시 홍보와 서명운동을 추진했는데 이제는 시의회도 시 발전을 위해 적극적으로 참여해 함께 광역시를 향해 나아가기를 기대한다"고 말했다. 이에 유원석 의장은 "우리 시의회도 협의회와 뜻을 같이하고 아울러 앞으로 시와 시민과 함께 '창원광역시 승격'을 위해 힘을 보태겠다"고 밝혔다.
2015년 7월 28일 경남시장군수협의회 회장인김동진 통영시장을 비롯한 12명은 경상남도청에서 기자회견을 열어 '창원광역시 추진 반대' 입장을 냈다. 이날 회견에는 이창희 진주시장, 김동진 통영시장, 김맹곤 김해시장, 박일호 밀양시장, 나동연 양산시장, 오영호 의령군수, 차정섭 함안군수, 김충식 창녕군수, 박영일 남해군수, 허기도 산청군수, 임창호 함양군수, 하창환 합천군수가 참석했다. 시장군수들은 "1983년 경상남도청이 부산시에서 창원시로 이전하고 나서 창원시는 경상남도청의 집중적인 지원과 재정투자로 눈부시게 성장했다"며 "당시 경상남도 내 전 시·군에 고루 분배돼야 할 재원이 창원시에 집중됐다"고 밝혔다. 이어 "경상남도청의 전폭적인 지원과 17개 시·군의 희생과 헌신으로 100만 명품도시 창원시가 탄생한 것이다"며 "그러나 창원시는 경남도정과 보조를 같이해 17개 시·군과 상생발전의 길로 나가야 함에도 최근 광역시 승격이라는 이기적인 형태는 17개 시·군에게 큰 실망을 안겨주고 있다"고 덧붙였다. 또 "경상남도 지역총생산(GRDP)의 37.8%를 차지하는 창원시청이 경상남도청로부터 독립해 나간다면 경상남도 도세 위축은 물론, 나머지 17개 시·군의 재정도 붕괴위험에 처할 수밖에 없다"고 강조하며 "창원시는 한편으로는 광역시 승격을 꿈꾸고, 다른 한편으로는 야구장 건립비와 세계사격선수권대회 개최비용, 로봇랜드 조성 등 17개 시·군은 꿈도 꾸기 어려운 천문학적 규모의 예산을 경상남도청에 요구하고 있다"며 "이러한 창원시청의 행동을 17개 시·군 시장·군수는 이해하기 힘들다"고 밝혔다.
2015년 8월 10일 홍준표 경상남도지사는 "창원의 광역시 승격은 현 지방행정체계 하에서는 불가능하다"며 "광역시는 지방행정체제 개편 때 검토되는 것이지, 개별적으로 추진해서는 안된다"고 밝혔다. 이어 "그럼에도 불구하고 창원시가 광역시 추진으로 행정력을 낭비하는 것은 참으로 유감스러운 일이다"면서 "지방행정체제를 3단계에서 2단계로 바꿀 때 광역시가 거론되는 것이지, 3단계 체계를 그대로 두고 창원시만 광역시로 할 수는 없다"고 일축했다.
2015년 8월 18일 홍준표 경상남도지사가 간부 공무원들과 티 타임을 갖고 창원시의 광역시 승격 추진과 관련해 “창원시청은 헛된 정치구호로 행정력을 낭비하면서 창원시민들을 현혹시키지 말고, 18개 시·군의 일원으로 돌아와 통합시의 균형발전과 내실을 기하는 것이 최우선 정책이 되어야 한다”며 ”경상남도 수부도시로서 책임을 다하는 것이 도리“라고 강조했다.
2015년 9월 17일 허성무 새정치민주연합 창원시 성산구지역위원장이 창원시청에서 기자회견(사진)을 열어 "안상수 창원시장이 그동안 추진해 왔던 광역시 승격 운동은 서명운동을 제외하고는 끝이 보이지 않을 정도로 실현 가능성이 희박하다"면서 "대책 없는 광역시 승격 논의를 중단하고 '100만 대도시 특례 추진협의회'를 구성할 것을 제안한다"고 밝혔다.