ビスマルク憲法
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帝国宰相（Reichskanzler）は、本来、連邦主席の信任によって任免される事務長官であって、連邦参議院の一員たることを要する。憲法15条は、単に、帝国宰相が連邦参議院の議長であって、その事務を指揮する旨を規定し、帝国宰相が連邦参議院の全権委員の中から任命されるべきことを予定するのみであるから、プロイセンの全権委員であることを要しないこととなっている。しかしながら、全権委員は、いつでも、その派遣国が召還することができることから、ドイツ皇帝の任命とは独立に、派遣国が召還するときには、帝国宰相は、連邦参議院における議席を失うこととなる。それゆえ、結局、帝国宰相は、ドイツ皇帝と同一人であるプロイセン国王が任命する、プロイセンの全権委員から任命されなければならないこととなる。
帝国宰相は、ドイツ皇帝を輔弼して、その責めに任ずるものであり、ドイツ皇帝の下命又は処分は、帝国宰相の副署によって初めて有効となる。帝国宰相の責任は、ドイツ皇帝に対する官吏の服務規律上の責任であって、帝国議会に対する責任ではないため、いわゆる国務大臣の責任とは全く異なっている。
しかしながら、ドイツ皇帝がその地位を向上させ、連邦参議院の執行機関ではなくして独裁的君主の地位を獲得するとともに、帝国宰相もまた、事務長官ではなく立憲諸国における国務大臣と全く異ならない地位を占めるに至った。一例を挙げれば、帝国宰相は、単にプロイセンの全権委員としての立場から帝国議会に出席してその意見を陳述することができるのみであって、その帝国宰相としての資格においては帝国議会に出席する権限がないにもかかわらず、漸次、内閣総理大臣が議会において政務一般について発言をなすのと同様に、帝国宰相としての資格において発言をなすに至った。このような憲法運用上の変化は、必然的に、帝国宰相の帝国議会に対する責任制度、すなわち、責任内閣制度への要求となるべきは当然であった。
責任内閣制度への要求は、帝国議会における政党の発達と、ドイツ皇帝による権限行使上の過失とによって、助長されることとなった。連邦参議院の地位降下は、ドイツ皇帝の独裁君主的制度を発達させるとともに、帝国議会の地位をも向上させた。ビスマルクが帝国議会を設けたのは、ドイツ統一の方便であって、決してドイツ国民を国家の枢機に参与させようとしたからではない。しかしながら、議会制度は、同時に政党政治を意味するから、帝国議会内において政党が漸次発達し、ついにドイツ皇帝の操縦に甘んぜざるに至るのは当然であった。特に、カール・マルクス又はフェルディナント・ラッサールの社会主義的思想を有するドイツ社会民主党がビスマルクの弾圧に対抗して急速にその勢力を増してきたことは、最も注目すべき現象となった。
ビスマルクは、はじめ、上流市民階級を代表する国民自由党を利用したが、国民自由党を利用したのは1878年までであった。国民自由党は、ビスマルクと同じくドイツ統一を希望していたが、他面において、議会によって政府を統制しようとしていた。その武器は、議会の予算案に対する承認権であった。ライヒの収支は、予算案に組まれ、法律によって確定されなければならなかった（憲法69条）。しかしながら、1871年末までの軍事予算については、その総額が確定され、その間の軍事予算に対する議会の権限は制限されていた。この期間は、再び延長され、1874年末、その期間が終了する際に、議会が軍事予算を毎年議決する権限を有するか否かが問題となった。国民自由党は、このような紛争がドイツ帝国の建設に有害であること、議会が軍事予算を毎年議決する権限を有することは議会と皇帝との力関係に沿わないことを認めて、ビスマルクと妥協し、軍事力とその通常支出を7年間にわたって確定することを合意した（七年条項）。1887年には、この合意の延長を巡って議会が解散されたが、1887年帝国議会選挙（ドイツ語版）において、ドイツ保守党及び国民自由党が勢力を増大させると、これら両党の連携が成立し、その援助によって、ビスマルクは、軍備増強の目的を達成した（その後、両党の連携は、1890年帝国議会選挙（ドイツ語版）において敗退する。）。その後、1893年には、再びこの合意の延長を巡って議会が解散されたが（1893年帝国議会選挙（ドイツ語版））、7年の期間を5年に切り下げた上で、第一次世界大戦前までその合意が続けられることとなった。
ビスマルクは、1877年にカトリックに対する闘争を中止すると、財政政策に着手した。ライヒの財政は、1870年代の終わりころまでは、各邦の財政に依存していた。直接税は、各邦に分配されており、ライヒの収入は、間接税、特に、関税に依存していた。普仏戦争の戦勝を受けて企業が勃興し、会社・工場が数多く設立されて鉱工業の生産が急増したが、その反動として、1873年からは恐慌が始まった。農工業者は、外国との競争に直面して、保護関税の採用を要望していた。ビスマルクは、関税収入によってライヒ財政の基礎を確立しようとして、その支持をドイツ保守党及び国民自由党の右翼に求めようとした。プロイセン保守党（ドイツ語版）は、ビスマルクの自由主義政策及びドイツ政策に反対していたことを理由に、1876年にドイツ保守党へと改組されていた。「文化闘争」以来ビスマルクに味方してきた国民自由党の支持を確保するため、ビスマルクは、国民自由党党首ルドルフ・フォン・ベニヒゼンをプロイセンの閣僚にしようとしたが、これが失敗した後、議会主義を主張する国民自由党をビスマルクは見捨てることとなった。1878年、ヴィルヘルム1世暗殺未遂事件の後に議会が解散され（1878年帝国議会選挙（ドイツ語版））、新議会が開かれると、ビスマルクは、保守党及び中央党を利用して、新たな関税を認めさせることに成功した。このようにして、ビスマルクは、保守党及び中央党を利用してライヒ及びライヒ政府の権力を強化し、勃興しつつあった社会民主主義に対処しようとしたのであった。翌1879年、中央党は、新たな関税率に同意を与えたが、一定限度を超えた関税は、邦の収入とされ、その一部のみがライヒの収入とされたにすぎなかった。1879年以降、中央党は、必ずしも常にはビスマルクの政策を支持しないようになり、1881年から1887年までの間、ビスマルクは、全ての政治問題において多数党と対立関係にあったが、巧みに対処して政策を実現したのであった。
1878年10月、中央党の反対にもかかわらず、社会主義者鎮圧法が制定された。この法律は、社会主義的傾向のある言論、集会、結社及び出版を禁じ、工場労働者の激増によって勢力を拡大しつつあった社会民主主義的政党を弾圧することを目的としていた。1875年にはドイツ社会主義労働者党（後のドイツ社会民主党）が組織され、理論的にはマルクスやフリードリヒ・エンゲルスの影響を受けていたが、マルクスの理論は国家崩壊の後に階級のない社会が成立することを説くものであったことから、ビスマルクは、これが反国家的なものとみたのであった。しかしながら、他方において、ビスマルクは、キリスト教的社会改良思想を有しており、かつ、増大する労働者の生活を確保することによって、労働者をライヒの味方としようとした。そこで、ビスマルクは、労働者疾病保険法（ドイツ語版）（1883年）、工場労働者災害保険法（ドイツ語版）（1884年）、廃疾者・老年者保険法（ドイツ語版）（1889年）を制定し、後にこれらをライヒ保険法（ドイツ語版）として総括した。
ビスマルクは、ヴィルヘルム1世からフリードリヒ3世の短い治世を経て、ヴィルヘルム2世に至るまで、ドイツ帝国の政務を一身に統制してきたが、ヴィルヘルム2世は、1890年に至り、ビスマルクを罷免してしまったのであった。ヴィルヘルム2世は、1888年に即位すると、親労働者的社会政策を実施しようとして、1890年初頭に効力を延長させることなく社会主義者鎮圧法を廃止してしまった。このようにしてヴィルヘルム2世と対立した結果、ビスマルクは辞任することとなったのであった。
帝国議会における政党の発達は、同時に、帝国議会の地位の向上をもたらし、これを牽制すべきものは連邦参議院であるにもかかわらず、連邦参議院がドイツ皇帝の独裁政治の前に威伏してしまった以上は、ドイツ皇帝と帝国議会とが正面衝突せざるを得なくなった。これが、責任内閣制度の要求である。
一方において、ドイツ皇帝の独裁政治がしばしば国民の非難を招いたことも見逃すことはできない。ヴィルヘルム2世による維新政治（ドイツ語版）（der neue Kurs）は、適当な帝国宰相の輔弼を欠き、しばしば失敗を重ねた。第一次世界大戦に至るまで帝国宰相を務めたレオ・フォン・カプリヴィ（1890 - 1894）、クロートヴィヒ・ツー・ホーエンローエ＝シリングスフュルスト（1894 - 1900）、ベルンハルト・フォン・ビューロー（1900 - 1909）、テオバルト・フォン・ベートマン・ホルヴェーク（1909 - 1917）は、いずれもビスマルクに匹敵する政治家ではなく、この期間は、いわば皇帝の親政時代であった。ビスマルクは、議会の政党と闘いつつこれを利用したのに対し、かれらは、議会の了解を得ようと努めたため、議会政治の傾向が次第に顕著となった。ビスマルクが利用した国民自由党（の右翼）や保守党に反対する革新勢力としては、進歩人民党（国民進歩党）や社会民主党が存在した。特に、社会民主党は躍進を続け、1912年ドイツ帝国議会選挙においては第一党となった。社会民主党とともに議会内で大きな勢力を有していたのは、中道政党の中央党であった。中央党は、1903年帝国議会選挙（ドイツ語版）において、社会民主党党の援助を得れば全ての決議を阻止するだけの勢力を得た。しかし、中央党は、この消極的な地位に満足しており、議会政治を実現しようという意図を有していなかった。かれらは、少数党が支配的な地位を占めることによって責任をとることを欲せず、ライヒの第二次的ポストにあって政府の施策に影響を与えた（潜在的議会制、Kryptoparlamentarismus）。ところが、1907年帝国議会選挙（ドイツ語版）において、1905年以来のモロッコ事件の影響を受けて保守党、国民自由党及び自由党（自由思想家人民党（自由国民党）と自由思想家連合（連合自由党））の連合（Block）が成立すると、この連合がライヒ政府の与党となり、政府はその同意を得て閣僚を任命した。これは、議会政治の端緒ともいうべきものであった。この連合は、1908年にライヒ結社法（ドイツ語版）や新取引所法（ドイツ語版）を制定したが、翌1909年に租税問題について保守党が政府に反対し、帝国宰相ビューローが辞職すると、この連合は、崩壊した。ビューローは、議会の反対によって辞職した最初の帝国宰相であったが、この後、議会政治を確立しようという動きは見られなかった。その後、1912年帝国議会選挙においては、自由党が国民自由党や社会民主党と連合して、保守党及び中央党からなる右派連合よりも多数の議席を得て、他方、社会民主党が第一党となったことから、中央党は、その指導的地位を喪失した。
こうした中で、ヴィルヘルム2世の親政には、軽率な行為が少なくなく、とりわけ、その外交は拙劣であった。特に、1908年に生じたデイリー・テレグラフ事件は、その適例であった。この事件は、帝国宰相が帝国議会に対して責任をとらないことが直ちにドイツ皇帝に対して累を及ぼすことを暴露したものであって、責任内閣制度が立憲君主政治の根本原理であることを感じさせたのであった。このほかにも、三国干渉によって日本国民の憤激を買ったこと（1894年）、第二次ボーア戦争の開始前にトランスヴァール共和国の大統領に親電を発してイギリスの怒りを買ったことなど、ヴィルヘルム2世は、ドイツにとって有害無益な行動をとることが稀ではなかった。