בירוקרטים ברמת הרחוב
התגבשות המחקר

את המונח בירוקרטים ברמת הרחוב טבע החוקר מייקל ליפסקי במאמרים שנכתבו בשנת 1969 ובשנת 1971. בהמשך הוא הרחיב את הנושא כתחום מחקרי בספרו שפורסם בשנת 1980. ליפסקי הגדיר את בירוקרטים ברמת הרחוב כעובדי מדינה המקיימים אינטראקציה עם אזרחים כחלק משגרת עבודתם, ולהם שיקול דעת רחב לגבי מתן הטבות או הקצאת סנקציות ציבוריות. עובדים אלו מספקים מוצרים ושירותים ציבוריים, אוכפים ומיישמים מדיניות ציבורית שמוכתבת להם על ידי קובעי המדיניות והמערכת הפוליטית. היחס והגישה הכללית של בירוקרט ברמת הרחוב כלפי האזרח עשויה להשפיע על חיי האזרחים ועל תוצאות המדיניות הציבורית שנקבעה. האינטראקציה עם הבירוקרטיה ברמת הרחוב היא ״המקום שבו האזרח חווה ישירות את השלטון״. פקידים ברמת הרחוב עשויים להיות עובדי ממשלה רשמיים או לעבוד בארגונים הנראים כחלק מהחברה האזרחית. למרות הבדלים בתפקידיהם הפורמליים, בתוך חלוקת העבודה המעוגנת בחוק במדינות דמוקרטיות ובמוסדותיהם, בירוקרטים ברמת הרחוב הם פקידי ציבור. כגורמים ציבוריים הפועלים ברשות הרבים, והם נושאים באחריות ציבורית לתוצאות עבודתם.
ההבנה של ליפסקי כי בירוקרטים ברמת הרחוב הם שחקנים פוליטיים-מנהליים חשובים צצה בסוף שנות ה-60. סביר להניח שהוא הושפע מהמהומות החברתית והפוליטית של התקופה ומה שרבים ראו כמערכת פוליטית אליטיסטית שאינה מסוגלת להתמודד עם אירועים סוערים כמו תנועת זכויות האזרח, מלחמת וייטנאם ו-ווטרגייט. שינויים חברתיים ופוליטיים אלו גרמו לביזור מוגבר והאצלת סמכויות מהממשל אל המגזר השלישי והפרטי. אשר הובילו לאינטראקציות תכופות יותר בין פקידים ברמת הרחוב לאזרחים והאירו זרקור על הבירוקרטים. מגמה זו חידשה את החששות לגבי השליטה והאחריות הניהולית של פקידים שאינם נבחרי ציבור.
טרם מחקרו של מייקל ליפסקי, חוקרי המינהל הציבורי היו בעלי השקפה שונה על הבירוקרטיה הציבורית והמדיניות הציבורית. בעיינייהם הבירוקרטים נתפסו כחסרי יכולת להשפיע על המדיניות. ולרוב החוקרים התמקדו בבירוקרטים בדרג הגבוה להם יש השפעה ישירה על קידום מדיניות ציבורית. בספרו של מייקל ליפסקי הועלו שתי טענות ייחודיות:
הראשונה, שהפעלת שיקול הדעת היא ממד קריטי בחלק ניכר מעבודתם של בירוקרטים המקיימים אינטראקציה קבועה עם אזרחים במהלך עבודתם. לחצי העבודה הגבוהים, מחסור בזמן, במשאבים ומידע מקשה על הבירוקרט לבצע את עבודתו על פי הסטנדרטים והיעדים שנקבעו על ידי קובעי המדיניות. מנגד הרצון והצורך של הבירוקרט לעמוד בדרישות האזרחים ולתת שירות אינדיבודואלי, פרטני ומותאם. כתוצאה מכך, הבירוקרטים מפעילים תהליכים פסיכולוגים בקבלת החלטות והפעלת שיקול דעת, שמשפיעים על תוצאות השירותים, המוצרים ואיכות הטיפול באזרח בשונה מהמדיניות הציבורית שנקבעה על ידי מקבלי ההחלטות.
הטענה השנייה, היא שעבודתם של הבירוקרטים דומה מבחינה מבנית. כלומר, הדרג ההיררכי הנמוך, האינטראקציה עם האזרח ולחצי העבודה. ולכן ניתן להשוות אנליטית בין מסגרות העבודה הללו.
בנוסף ליפסקי ביסס את ההנחה כי פקידים ברמת הרחוב הם קובעי מדיניות בפני עצמם, דבר שאתגר את התפיסה המקובלת של המודל הטהור של הבירוקרטיה של מקס וובר, לפיו עיצוב המדיניות הוא תהליך היררכי מ״למעלה-למטה״, בו מעצבי המדיניות הבכירים הם אלו שקובעים את המדיניות הציבורית של הבירוקרטים. במקום זאת הבירוקרטים ברמת הרחוב שנמצאים בדרג התחתון של הבירוקרטיה הופכים לקובעי מדיניות. עובדים אלו הם מקבלי החלטות חשובות, מספקים את השירותים וממשים בפועל את המדיניות הציבורית.
בנוסף ליפסקי ביסס את ההנחה כי פקידים ברמת הרחוב הם קובעי מדיניות בפני עצמם, דבר שאתגר את הגישה המסורתית של ספרות המדיניות הציבורית שקראה להבחנה חדה בין פוליטיקה לממשל, לפיו עיצוב המדיניות הוא תהליך היררכי מ״למעלה-למטה״, בה פוליטיקאים מעצבים מדיניות וביורוקרטים מיישמים אותה. דעה שספגה ביקורת ובסופו של דבר נגנזה. החידוש של ליפסקי הוא שהבירוקרטים ברמת הרחוב שנמצאים בדרג התחתון של הבירוקרטיה הופכים לקובעי מדיניות. עובדים אלו הם מקבלי החלטות חשובות, מספקים את השירותים וממשים בפועל את המדיניות הציבורית.
המסקנה ממחקרו של ליפסקי היא ששיקול דעת וקבלת ההחלטות של הבירוקרטים ברמת השטח היא בעלת פוטנציאל השפעה ואף השפעה שלילית יותר מאשר הבירוקרטים בדרג הבכיר. שיקול הדעת של הבירוקרט בחזית מול האזרח מציבה אתגרים גדולים לבירוקרטיה בשלטון החוק ובמדינות דמוקרטיות. כדי לבחון ולהבין בירוקרטים ברמת הרחוב, את השפעתם על חיי האזרחים ואת השפעתם על יישום המדיניות הציבורית, הסתכלו ליפסקי ועמיתיו על מיקומם של הבירוקרטים במבנה הארגוני במוסד הציבורי ועל הגבול התיאורתי בין המדינה לאזרח. כלומר, הדרג ההיררכי הנמוך של הבירוקרט מציב אותו באינטראקציה יום יומית עם האזרח, ואינטראקציה זו משפיעה על ההחלטות והפעולות שהבירוקרט מבצע. כמו גם על היחס עם הממונים אליו ועמיתיו לעבודה.
ספרות המינהל הציבורי על ביורוקרטים ברמת הרחוב התפתחה לאורך שני מסלולים עיקריים וקצת מקבילים - האחד משקף פרספקטיבה של מדעי המדינה ומתמקד ביחסים שבין נבחרי הציבור, הפקידים והאזרחים; ואחר הנוגע לנקודת מבט מדיניות ציבורית ועוסק בפקידים ברמת הרחוב כמיישמים מדיניות ואף כמעצבי מדיניות. בארה״ב תחום מחקר זה התפתח בהקשר של בעיות ביישום מדיניות. עם הזמן התרחבו המחקרים על בירוקרטים ברמת הרחוב והתייחסו לשאלות תאורטיות ואמפיריות, ביניהן שאלות הנוגעות לדינמיקה במבנה הארגוני, הפעלת שיקול דעת, הסדרי ניהול וממשל חדשים שהשפיעו על פרקטיקות ארגוניות, וכיצד ארגונים המעסיקים בירוקרטים ברמת הרחוב פועלים במדינת הרווחה. רוב המחקרים העוסקים בבירוקרטים ברמת הרחוב מתמקדים בראש ובראשונה בפעולות הפרט בניסיון להסביר את התנהגות הבירוקרטים. התרומה הייחודית של המחקר על בירוקרטים ברמת הרחוב היא החקר אודות המתרחש בארגונים המספקים מדיניות ציבורית, ואת ההשלכות של הפרקטיקות של בירוקרטים אלו נוקטים וכיצד הם מעצבים באופן שיטתי את המדיניות, ובאופן רחב יותר, את הפוליטיקה.