תוכנית הפדרציה
רקע

אזור יהודה ושומרון היה מיועד לפי תוכנית החלוקה של 29 בנובמבר 1947 להיות חלק ממדינה ערבית עצמאית שתקום לצד מדינה יהודית בשטחי ארץ ישראל. במלחמת העצמאות כבש עבדאללה, מלך ירדן את יהודה ושומרון ואת מזרח ירושלים, ואזורים אלו נותרו בשליטת ירדן גם לאחר הסכמי שביתת הנשק במאי 1949. באפריל 1950 הכריז עבדאללה על סיפוח הגדה המערבית לממלכת ירדן ההאשמית תחת הכותרת "אחדות שתי הגדות". הסיפוח, כפי שמעיד שמו, נועד בראש ובראשונה לטשטש את הזהות הייחודית של שני האזורים, ובמקום זאת ליצור זהות מונוליתית כל-ערבית. עוד במרץ נאסר השימוש בשמות "עבר הירדן" ו-"פלסטין". במקום זאת האזורים הללו כונו בשמות "הגדה המזרחית" ו-"הגדה המערבית", כמאפיינים גאוגרפיים גרידא ללא מרכיב של זהות לאומית. לתושבי הגדה המערבית ניתנה אזרחות מלאה, הם זכו לנציגות של מחצית הצירים בפרלמנט ויכלו להיבחר לתפקידים פוליטיים. השלטונות עודדו הגירה פלסטינית מזרחה, ועד מהרה נעשו הפלסטינים לעמוד השדרה של מעמד הביניים העירוני הירדני. לאחר שעלה לשלטון, המשיך המלך חוסיין במדיניות האינטגרציה של סבו. הוא הרבה לטעון כי שתי הגדות שייכות ל-"עם אחד", וכי "ירדן היא-היא פלסטין".
לעומת ניסיונות האינטגרציה הירדניים קמו תנועות שקראו לבדלנות ולייחודיות פלסטינית. עוד בספטמבר 1948 הוקמה ברצועת עזה ממשלת כל פלסטין בידי מצרים. אף שהשפעתה הייתה מינורית, היא היוותה קריאה ראשונית ללאומיות פלסטינית נפרדת. ב-20 ביולי 1951 נרצח המלך עבדאללה במסגד אל-אקצא בידי לאומן פלסטיני. במרץ 1959 העלתה מצרים בפני הליגה הערבית את רעיון "הישות הפלסטינית", שלפיו ארגון מחדש של העם הפלסטיני יתבצע בחסות מצרית. הצעה דומה הועלתה מצד עיראק זמן קצר לאחר מכן. בינואר 1964 התכנסה ועידת פסגה של הליגה הערבית בקהיר, ובה הוצע פעם נוספת לכונן ארגון-גג פלסטיני. ירדן, אז מונרכיה פרו-מערבית בעולם ערבי שהיה רובו ככולו רפובליקני, אנטי-מערבי ופן-ערבי, קבלה את הצעת נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר. בהתאם להחלטת הליגה הערבית הוקם במאי 1965 "הארגון לשחרור פלסטין" בראשותו של אחמד שוקיירי. לראשונה התעוררה קריאת תיגר משמעותית על הבלעדיות שחוסיין תבע לעצמו באשר לייצוג של הפלסטינים. שוקיירי תבע מחוסיין דרישות מרחיקות-לכת, כמו הקמת צבא פלסטיני עצמאי שיהיה כפוף לאש"ף ומימון פעילויות חבלה נגד ישראל. היחסים בין הארגון לבין הממלכה התערערו עד מהרה. אולם באותו שלב יכול היה חוסיין להמשיך במדיניות האינטגרציה, שכן שטחי הגדה המערבית - בהם הריכוז הגדול ביותר של אוכלוסייה פלסטינית - עמדו ברשותו.
מצב זה השתנה לאחר מלחמת ששת הימים ביוני 1967, במהלכה איבדה ירדן את הגדה המערבית שעברה לשליטה ישראלית. מלבד ההשלכות הכלכליות והפוליטיות הכבדות לירדן, לאובדן הגדה הייתה משמעות ראשונה במעלה באשר לסוגיית הייצוג של הפלסטינים. עתה לא היה כה פשוט לחוסיין לטעון כי "ירדן היא-היא פלסטין", כאשר רוב הפלסטינים כלל לא תחת שליטתו. לאור זאת התעצמו עוד יותר הקריאות הפלסטיניות להגדרה עצמית נפרדת מן העבר-ירדנים. ארגונים פלסטיניים מיליטנטיים, שכונו בשם פדאיון, החלו להתחמש ולפעול נגד ישראל מתוך הגדה המזרחית. כוחם של הפדאיון התחזק בצורה דרמטית לאחר פעולת כראמה, ב-21 במרץ 1968, שבה הסבו אבדות כבדות לכוחות צה"ל. גם אש"ף הפך לחלק מאותם ארגונים מיליטנטיים, כאשר בפברואר 1969 נבחר יאסר ערפאת מנהיג הארגון הפדאי פת"ח להיות ראש אש"ף. החשש ההאשמי מפני אובדן הבלעדיות על הזהות הפלסטינית היה כבד עוד יותר, משום שתהליך האינטגרציה של חוסיין הוביל להגירה פלסטינית מהגדה המערבית לגדה המזרחית, כך שלמעלה ממחצית האוכלוסייה בגדה המזרחית הייתה במוצאה פלסטינית. אם חוסיין היה מאבד את הבלעדיות על ייצוג הפלסטינים, הדבר היה עלול להוביל למהומות מבית ולמעשה לאובדן השלטון של בית המלוכה ההאשמי. היחסים בין הפדאיון לבין המשטר בירדן הסלימו בהדרגה עד שהתלקחו בספטמבר 1970. באותו חודש הכריזו הפדאיון על מדינה פלסטינית עצמאית בצפון ירדן, ובתגובה פעל צבא ירדן באגרסיביות נגד הארגונים. באירועים, שנודעו לימים בשם ספטמבר השחור, נהרגו כמה אלפי פלסטינים, וארגוני הפדאיון סולקו מן הערים הגדולות בממלכה. עד לקיץ 1971 חוסלה כל הנוכחות הפדאית בממלכה, תחת הנהגתו של ראש ממשלת ירדן וצפי א-תל.
סילוק הפדאיון הקל אמנם על הממלכה מבחינה צבאית, אך לא פתר בעיות כבדות משקל אחרות. בעקבות אירועי ספטמבר השחור ניתקו מרבית מדינות ערב את קשריהן עם הממלכה, וירדן סבלה מבידוד קשה בזירה הבין-ערבית. באשר לסוגיית הגדה המערבית, דרש חוסיין מישראל נסיגה מלאה לקווי ה-4 ביוני 1967 בהתאם להחלטה 242 של האו"ם. בחשאי נערכו שיחות בין ישראל לחוסיין במהלך התקופה, תוך שישראל מקדמת הצעות אלטרנטיביות כמו תוכנית אלון, אולם השיחות עלו בתוהו. ירדן המשיכה לממן פקידים ואנשי דת בגדה המערבית, אולם במצב זה של קיפאון ידע חוסיין שהוא יאבד בהדרגה את חינו בעיני התושבים בגדה המערבית ולבסוף יפסיד את זכותו באשר לייצוג של הפלסטינים. חוסיין הבין שכדי לנסות להשיב את הגדה המערבית לחיקו, עליו להציע מודל שיתוף פעולה שונה מאשר אחדות הזהות שקידם עד לשלב זה. לפיכך הוא הגה רעיון פדרטיבי שבו גם הזהות העבר-ירדנית וגם הזהות הפלסטינית תשמורנה על הייחודיות שלהן, אך אלו תתקיימנה תחת מסגרת פוליטית אחת.