ועדת שמגר (דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה)
היועץ המשפטי לממשלה בישראל

מוסד היועץ המשפטי לממשלה בישראל הוקם ללא תכנון מנהלי מסודר מראש. הוא הוקם במידה רבה בעקבות רצונו של דוד בן-גוריון, ראש הממשלה ושר הביטחון, באדם וגוף שישמשו כמשקל נגד במשרד המשפטים למפלגה הפרוגרסיבית ולשר המשפטים מטעמה, פנחס רוזן. תפקידו נגזר במידה רבה מן הדגם שהיה מקובל בתקופת המנדט הבריטי בארץ ישראל, בזמן שכיהן ליד הנציב העליון- כאחד מפקידי השלטון הבכירים ביותר. היועץ המשפטי לממשלה הוא פקיד ציבור ולא נושא תפקיד פוליטי.
מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוא מעמודי התווך של שלטון החוק ועליונות המשפט בישראל. הוא נמנה עם האמצעים המרכזיים הבאים להבטיח את מהותה הפורמלית והערכית של מרות המשפט. היועץ המשפטי לממשלה ניצב בשורה אחת עם בג"ץ ומבקר המדינה במאבק על חוקיות השלטון. שיטת הממשל הישראלית מפקידה בידיו סמכויות רבות. תפקידיו העיקריים הם בתחום דיני העונשין, בהיותו ראש התביעה, בתחום המשפט החוקתי והמינהלי, בהיותו מייצג את רשויות המדינה בפני בית המשפט הגבוה לצדק ובפני בתי משפט אחרים, שלהם סמכויות בתחום זה. ובהיותו יועץ לממשלה ולרשויות השלטון האחרות בתחום השלטוני ובתחומים אחרים. עצמאות היועץ המשפטי לממשלה ואי תלותו בממשלה שמינתה אותו נחשבים כנכסי צאן ברזל של שיטת המשפט הישראלי.
דמותו של היועץ המשפטי לממשלה כדמות בעלת סמכויות רחבות היקף שאין כמוה במשטרים דמוקרטיים אחרים עוצבה במידה רבה על ידי הדין הישראלי. אפשר לראות זאת בכך שתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה לא מסתכם רק בייעוץ, או קבלת החלטות על העמדה לדין או עיכוב הליכים. הוא גם בעל כוח פיקוחי, הוא מבקר במידה רבה את הצמדות הממשלה למאפייני שלטון החוק. הוא גם מוסמך להתערב בשיקול דעתן של רשויות שלטון אחרות. הוא מוסמך להגיש בקשה ליושב-ראש הכנסת לגבי נטילת חסינות מחבר כנסת לגבי אשמה מסוימת. סעיף 25 לחוק יסוד הממשלה קובע כי לא תפתח חקירה פלילית נגד ראש ממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה ולא יוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה אלא בידי היועץ המשפטי לממשלה.
היועץ המשפטי לממשלה הוא עובד ציבור בעל שיקול דעת מקצועי עצמאי ובלתי תלוי ברשויות השלטון אשר מינוהו בכל הנוגע לפעולתו המקצועית. על שיקוליו להיות אובייקטיביים ובלתי מפלגתיים. עליו להיות איש מקצוע בכיר ביותר אשר מקורות סמכותו בכל תפקידיו הם מקצועיותו, יושרו ועצמאותו. עקב תכונות נדרשות אלה, הופקד בידיו התפקיד לפעול לקיום החוק במדינה ולהיות מופקד בתחומים מוגדרים על יישומו והפעלתו של החוק. ואלה תחומי הפעולה של היועץ המשפטי:
1. ראשות התביעה הכללית. בתחום זה הוא מופקד מטעם המדינה על הפעלת דיני העונשין, לרבות ההופעה בערכאות, שלו ושל נציגיו, הכרוכה בכך.
2. ייצוג המדינה בערכאות, על ידיו או נציגיו, בהליכים מכל הסוגים, שאינם פליליים, היינו תביעות אזרחיות, מינהליות, פיסקליות, יחסי העבודה וכל תחום ייצוג אחר שאינו פלילי.
3. ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות הממלכתיות האחרות.
4. ייעוץ וסיוע לממשלה בכלל ולשר המשפטים בפרט בהכנת חקיקה המוגשת על ידי הממשלה לכנסת ובחינת השתלבותה, כחוק, במשפט החל בישראל. ובדומה, בחינה של הצעות חוק פרטיות של חברי הכנסת.
5. ייצוג האינטרס הציבורי ושמירה על קיום החוק, הלכה למעשה, במגוון של נושאים נוספים, העולים מהוראות חקוקות ייחודיות.
מעמדו הפורמלי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה הוגדר לראשונה בישראל על ידי ועדת אגרנט ב-1962. הוועדה הוקמה נוכח יחסים עכורים בין שר המשפטים דב יוסף לבין היועץ המשפטי לממשלה גדעון האוזנר. בדו"ח שלה ניסתה הוועדה לכונן את מעמדו החוקתי של היועץ המשפטי לממשלה כפקיד ציבור בעל שיקול דעת שיפוטי. היא רצתה להדגיש את הייחודיות המקצועית שלו כראש מערכת התביעה הכללית וכראש וראשון בשירות המשפט הציבורי. הוועדה הושפעה מהמודל האנגלי והקולוניאלי בישראל וראתה בריכוז סמכויות ייעוץ ותביעה כתכונה ראויה של מוסד זה.
דו"ח הוועדה הבהיר את הסכנה שבהתערבות מפלגתית בשיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ובכך ניסה לגבש ולהצדיק את עצמאותו המקצועית. הגדירו את אחריותו ככלפיי הממשלה בלבד. הדו"ח הבהיר כי במקרים של חילוקי דעות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הממשלה או בינו לבין שר המשפטים, חובתו של היועץ המשפטי לממשלה להכריע על פי שיקול דעתו. עם זאת, ברור כי נוכח דמות היועץ המשפטי לממשלה שהוא מינוי ממשלתי, התעלמה הוועדה מדיון בסכנות לפוליטיזציה בהכרעות היועץ. הבעייתיות בכך ביחס למעמד היועץ ברורה במיוחד נוכח העובדה כי הממשלה יכולה להדיחו.
בעת הדיון במשפט דרעי ב-1993 פסק בית המשפט העליון כי חוות דעתו המשפטית של היועץ היא שמחייבת את ראש הממשלה ואת הרשות המבצעת כולה. בעיניהם, היועץ הוא הפרשן המוסמך של הדין. בכך הגדיר בית המשפט העליון ועיצב את דמותו של היועץ כסמכות המשפטית המכרעת בשירות המשפט הציבורי הכפוף לפיקוח בידי בית המשפט העליון בלבד.
חולשתו של היועץ המשפטי לממשלה מתאפיינת בצמצום יכולת התמרון שלו במרחב הציבורי. עובדה זו באה לידי ביטוי בקריאות תגר על עוצמתו מצד גורמי שלטון אחרים. כך למשל, בית המשפט העליון פסק כי היועץ המשפטי לממשלה הוא פקיד ציבור לכל דבר וכי בג"ץ מוסמך להתערב בשיקול דעתו במידה והוא לא הפעיל את שיקול דעתו כראוי. מוסד חלש של ייעוץ משפטי מסוכן ליסודות הדמוקרטיים יותר מכפי שהוא מסוגל לתרום להם. ככל שמוסד הייעוץ המשפטי יהיה חלש יותר, כך יהיה יותר קל לאליטות השלטוניות להשתמש במערכת הייעוץ והתביעה למטרות אינטרסנטיות.
עד ועדת שמגר, נהוגה הייתה בחירת היועץ המשפטי לממשלה על-פי "שיטה סגורה". משמעותה היא ששר המשפטים או ראש הממשלה, היו מבררים מיהו המועמד הנראה מתאים בעיניהם. כך גם זהותו ומועמדותו לא הייתה ידועה, לעיתים, אפילו לשרי הממשלה לפני הדיון במועמדותו, וגם לא הובאה לידיעת הציבור. שיטה סגורה זו יכולה להביא לעיתים, לבחירה מקרית של מועמד זה או אחר, על-פי האינטרסים הצרים של מקבלי ההחלטות.
במשך השנים התעוררו מחלוקות ציבוריות בדבר סמכויותיו ופעולתו של היועץ המשפטי לממשלה. מינויו של עו"ד רוני בר-און למשרת היועץ המשפטי לממשלה עורר שאלות יסוד שעניינן דרכי המינוי של היועץ ומעמדו. בעקבות כך מונתה ועדת שמגר.