שתי מסכתות על ממשל מדיני
המסכת השנייה > ההסכמה הראשונית

לוק קובע שמקור הממשל המדיני הוא בהסכמה ראשונית בין בני אדם שהיו נתונים במצב הטבע וביקשו לפתור את אי-הנוחות הקיימת במצב זה על ידי הסכם לכינון גוף מדיני. אי הנוחות במצב הטבע נובעת, כאמור, מכך שלא כולם מכבדים את חוקי ההגינות והצדק, ולכולם יש את הסמכות להוציא לפועל את חוק הטבע ולשפוט אחרים. התכלית הראשונה במעלה של הממשל המדיני היא, אם כן, להבטיח את הקניין של בני האדם במובנו הרחב – חיים, חירות ורכוש – באמצעות חוק, משפט וכוח אכיפה מוסכמים, על מנת שיוכלו לחיות יחד בבטחה, בשלום ובנוחות. ההסכמה הרצונית שעומדת בבסיסו של הממשל המדיני, והתכלית שלשמה היא נעשית, מבחינות את החברה האזרחית (civil society) או הפוליטית (political society) משאר החברות המוכרות לבני אדם, כגון המשפחה והשבט. הטענה שהסכמה כזו היא הבסיס לכינון המדינה היא הטענה שהופכת את התאוריה של לוק לחלק ממסורת האמנה החברתית בפילוסופיה הפוליטית המערבית.
הנרטיב שלוק מציג לגבי אופן ייסודו של הממשל המדיני כולל שני שלבים: בשלב הראשון בני אדם חופשיים שמעוניינים לצאת ממצב הטבע מסכימים לכונן עדה (באנגלית: community). במסגרת הסכמה זו, הצדדים מוותרים לחלוטין על זכותם להעניש זה את זה ומוסרים אותה לעדה. לוק אומר שהצדדים מוותרים גם באופן חלקי על הכוח לעשות כל שעולה בדעתם למען שימורם העצמי ושימור המין האנושי. הם מוותרים על כוח זה ומוסרים אותו לעדה אך רק במידה הנדרשת על מנת שהעדה תוכל להוציא לפועל את חוק הטבע. בשלב השני מסכימה העדה, על פי החלטת הרוב, על האופן בו יכוננו המסגרת החוקתית והרשויות שנדרשות לצורך חקיקה, אכיפה וביצוע של החוקים, וקידום טובת הכלל. מושג מפתח בשלב השני הוא מושג ה"אמון". הממשל של הקהיליה, שנוצר על ידי העדה, לא דומה לחוזה מכירה, אלא לנאמנות. הממשלה פועלת מכוח האמון שהעדה נתנה בה, והיא עשויה לאבד את סמכותה אם היא מועלת באמון שניתן בה.
לוק מסביר שהחלטה על פי רוב קולות בשלב השני היא הכרחית מבחינה פרגמטית, שכן בהינתן עדה עם פרטים בעלי אינטרסים, דעות וצרכים שונים, אם תידרש החלטה בתמימות דעים העדה לא תוכל לקבל החלטה כלשהי, התכלית שלשמה הוקם הגוף הפוליטי לא תתממש, והוא לא יהיה בר קיימא. פרשנים של לוק דנו בשאלה האם העיקרון שדרושה הסכמה סותר את הרעיון שהחלטה ברוב קולות מחייבת את כולם. לשיטת לוק, לא קיימת סתירה, שכן בשלב הראשון, כאשר מתגבשת העדה, כולם נותנים את הסכמתם לקבל את החלטות הרוב. ביקורות מאוחרות יותר התמקדו בשאלת אפשרותה של עריצות הרוב כמכשול בפני החירות של פרטים וקבוצות.
לוק מבהיר שהתמיכה בשלטון הרוב בשלב זה של כינון הממשל המדיני, אין משמעותה תמיכה במשטר דמוקרטי. דמוקרטיה, לשיטתו, היא קהילה מדינית שבה הכוח לחוקק חוקים נתון בידי הרוב; אך האספה הראשונית, שמכוננת את הגוף הפוליטי, יכולה באופן לגיטימי גם להפקיד את הכוח הזה בידיהם של מספר אנשים מצומצם (אוליגרכיה) או בידיו של אדם אדם אחד (מלוכה). הסייג לאפשרות השלישית הוא שמשטר לגיטימי לעולם לא יכול להיות משטר מלוכני אבסולוטי, שבו המונרך ניצב מעל החוק. המידה שבה לוק עצמו תמך במשטר דמוקרטי היא נושא שנתון למחלוקת בין הפרשנים של לוק.
לוק מבחין בין הסכמה מפורשת לבין הסכמה שבשתיקה. ההסכמה הראשונית היא תמיד מפורשת, אך לוק מכיר בכך שקיים קושי מעשי בדרישה שכל נתין, בכל דור, יביע הסכמה מפורשת. תשובתו לקושי היא ש"כל מי שברשותו נמצא... חלק כלשהו מנחלותיו של איזה ממשל, נותן בזה את הסכמתו שבשתיקה, וכל זמן שיהנה מהשימוש זה, חייב הוא במשמעת לחוקיו של אותו ממשל". מי שהסכמתו ניתנה כהסכמה שבשתיקה יכול למשוך את הסכמתו ולהקים חברה פוליטית חדשה במקום אחר, בתנאי שיסכים לוותר על ההטבות וההגנה שהחברה הקיימת מספקת לו; מי שהסכים במפורש לא יכול לפרוש ממנה ומחויב לה תמיד. עם זאת, הסכמה במפורש של אדם לא מחייבת את צאצאיו, אלא רק הסכמתם המפורשת או הסכמתם שבשתיקה. הטיעון של לוק על תקפותה של הסכמה שבשתיקה היה יעד לביקורת של פרשנים רבים, ביניהם דייוויד יום.