משבר החוב של יוון
תוכנית חילוץ שנייה והרחבת מדיניות הצנע (2011-2014) > לקראת אישור תוכנית החילוץ השנייה (יוני 2011 - פברואר 2012)

תוכנית החילוץ הראשונה המשיכה במחצית הראשונה של 2011, כאשר כל השחקנים הקשורים למשבר - המוסדות הפוליטיים והפיננסיים ביוון ובאיחוד האירופי, גורמים בשוק הפרטי ושחקנים נוספים - חיכו לתמונה ברורה יותר באשר למידת ההצלחה של התוכנית. במקביל, מדינות נוספות באירופה ביקשו סיוע פיננסי והחלו לקבלו. אירלנד הגישה בקשה רשמית לסיוע ב-21 בנובמבר 2010 והחלה לקבלו ב-7 בדצמבר. פורטוגל ביקשה סיוע ב-6 באפריל 2011 והחלה לקבלו ב-17 ביוני.
לקראת יוני 2011 התגבשה העמדה לפיה עסקת סיוע נוספת, שתכלול צעדי התייעלות וצמצום נוספים מצד היוונים והעברת סיוע מצד מדינות האיחוד, דרושה על מנת להמשיך בשיקום הכלכלה היוונית. הטרויקה (כינוי לקרן המטבע הבינלאומית, הבנק האירופי והנציבות האירופית בפועלם יחד) סיימה ב-3 ביוני תהליך רביעי של סקירה של כלכלת יוון. ההודעה של הטרויקה סימנה את התנאים שבהם המוסדות הפיננסיים יהיו מוכנים להגיע לעסקה נוספת. נקבע בה כי המשך ההתייצבות של יוון מצריך:
רפורמה פיסקלית הכוללת הקטנה משמעותית של העסקה במגזר הציבורי, "רציונליזציה" של זכאויות (למשל בתחום הרווחה), הקטנה של פטורים ממס, והעלאה של מיסים.
האצה של תהליכי הפרטה והקמה של רשות מיוחדת לצורך זה. היעד שננקב בהודעה הוא הכנסות בסך 50 מיליארד אירו מהפרטות עד ל-2015.
רפורמות מבניות הכוללות חקיקה לצורך יעול הבירוקרטיה במדינה, רפורמה בתחום שירותי הבריאות, ייעול שוק העבודה, הסרה של חסמים בפני עסקים חדשים, המשך ה"ליברליזציה" בתחום האנרגיה והתחבורה (הכוונה היא בעיקר להגברת התחרות והפחתת חסמים), זאת תוך שימת דגש על מנועי הצמיחה של המשק, כגון שיקום התיירות והסרת חסמים בפני יצוא.
המשך הפעולה של מנגנונים להבטחת הנזילות הפיננסית, כולל גיבוי למקרה חירום מצד האיחוד האירופי.
ב-17 ביוני 2011 ראש ממשלת יוון הכריז על סבב תיקים בממשלה היוונית, זאת ככל הנראה מתוך רצון להכין את השטח לקראת סבב נוסף של רפורמות. השינוי המשמעותי ביותר היה החלפה של שר האוצר. אוונגלוס וניזלוס, שקודם לכן היה שר ההגנה ויריבו הפוליטי של ראש הממשלה, הפך לשר האוצר במקום ג'ורג' פאפאקונסטנטינו. ב-29 ביוני שר האוצר החדש העביר בפרלמנט היווני את חוק ה"אסטרטגיה פיננסית לטווח הבינוני" שהיווה למעשה חבילת צנע רביעית. החוק קבע עשרות צעדי צנע, כולל הרעה נוספת בתנאי הפנסיה ומיסים נוספים לבעלי הכנסה בינונית וגבוהה. על אף הצעדים האלה, הכלכלה היוונית התקשתה להחזיר את אמון המשקיעים. בנוסף, הממשלות באיחוד האירופי החלו לחשוש מפני זליגה של המשבר לאיטליה וספרד. חשש זה עודד את הממשלות באירופה לגבש עסקת סיוע נוספת ולשקול אפשרות של הסדר חוב ("תספורת") או חדלות פירעון סלקטיבית במשק היווני. עוד לפני אישור החוק, ב-15 ביוני ושוב ב-28 ביוני ארגוני העובדים ביוון הכריזו על שביתות של 48 שעות במחאה על צעדי הצנע. השביתות לוו בהפגנות והתנגשויות אלימות עם המשטרה.
ב-21 ביולי 2011 הכריזו ראשי המדינות של האיחוד האירופי על תוכנית חדשה לסיוע ליוון. ראשי המדינות העריכו את גובה הסיוע ב-109 מיליארד אירו. הוחלט שהכספים יועברו באמצעות הקרן האירופית ליציבות פיננסית ((EFSF). בניגוד לתוכנית החילוץ הקודמת, ראשי המדינות הכריזו כי הם מצפים שגם גופים פרטיים - ולא רק מדינות וקרן המטבע - ישתתפו בעלות הסיוע. החלטה זו שיקפה את עמדת ממשלת גרמניה, בראשות אנגלה מרקל, לפיה לא רק אזרחים משלמי מיסים, אלא גם גופים פרטיים המחזיקים באיגרות חוב יווניות, ישאו בעלויות הייצוב של יוון.
דיונים אלה, על תוכנית החילוץ השנייה, נערכו תוך כדי שמוסדות הטרויקה קיימו סקירה (חמישית) של הכלכלה היוונית במטרה לבחון את מידת הרצינות של הרפורמות בכלכלה היוונית ולקבוע תנאים להעברה השישית והאחרונה של כספי סיוע הכלולים בתוכנית החילוץ הראשונה. הסכום המתוכנן להעברה השישית היה 8 מיליארד אירו. שר האוצר היווני הכריז כי ההעברה צריכה להיעשות עד ה-15 בספטמבר על מנת להימנע מחדלות פירעון. אולם, חילוקי דעות בין הממשלה היוונית לבין נציגי הטרויקה גרמו לתהליך הסקירה להימשך עד ה-11 באוקטובר. ההתמשכות של הסקירה והמשא ומתן שבא בעקבותיה הביאו לחוסר שקט בשווקים ולחשש מפני חדלות פירעון שתביא למשבר עולמי. נתונים המראים על הרעה במצב הכלכלי של יוון במחצית השנייה של 2011 - כולל צפי שהמיתון יחמיר - עוררו ספקות לגבי היעילות של צעדי הצנע. כך למשל, הניו יורק טיימס פרסם מאמר מערכת בו נטען כי צעדי הצנע שאמורים להבריא את המדינה עושים אותה חולה יותר. ספקות אלה התחזקו כאשר ב-3 באוקטובר פורסם כי יוון תפספס את יעד הגירעון שנקבע לה לשנת 2011.
הלחץ שהופעל על הממשלה היוונית הביא לכך שחבילת הצנע החמישית עברה בפרלמנט היווני. עוד לפני אישור חבילת הצנע הזו הממשלה והפרלמנט אישרו מס רכוש חדש שייגבה באמצעות חשבון החשמל. חלק הארי של חבילת הצנע החמישית עבר ב-20 באוקטובר ברוב דחוק. מחוץ לפרלמנט הפגנות אלימות התרחשו בכל רחבי יוון. 16 בני אדם נפצעו ואדם אחד מת מהתקף לב במהלך ההפגנות. צעדי הצנע שאושרו כללו קיצוץ של כ-30% בשכר עובדי ציבור, פיטורים של כ-30,000 עובדים במגזר הציבורי ושינוי נוסף של חוקי ההעסקה באופן שיקל על פיטורי עובדים, קיצוץ של 20% בפנסיות של מעל 1,200 אירו ו-40% בפנסיות של פורשים מתחת לגיל 55, הנמכה של סף המינימום לתשלום מיסי הכנסה, וקיצוץ בהוצאה על חינוך. חוקי הצנע החדשים פגעו גם בהתאגדויות סקטוריאליות ובהסכמים קיבוציים. בעקבות אימוץ חבילת הצנע הזו, שרי החוץ של האיחוד האירופי אישרו את העברת הכספים השישית.
| מקור | סכום שהוצע בתוכנית השנייה | סכום שהוצע כולל העברות מהתוכנית הראשונה | סכום ששולם |
| --- | --- | --- | --- |
| הקרן האירופית ליציבות פיננסית | 120.2 | 144.6 | 130.9 |
| IMF | 9.9 | 19.8* | 11.8 |
| סה"כ | 130.1 | 164.4 | 142.7 |
*קרן המטבע הבינלאומית התחייבה להעברה של 28 מיליארד אירו ב-4 שנים, מתוכם 19.8 מיליארד עד סוף 2014.
במקביל להתפתחויות ביוון נמשכו המגעים בין ראשי המדינות בגוש האירו לגבי הפרטים של תוכנית החילוץ השנייה. בלילה שבין ה-26 ל-27 באוקטובר הגיעו המנהיגים, שנפגשו בבריסל, להחלטה על תוכנית חילוץ שבמסגרתה יוון תקבל הלוואות סיוע בגובה 130 מיליארד אירו (במקום ה-109 אירו שעליהם הוחלט ביולי), ובנוסף ייעשו צעדים לקיצוץ החוב של יוון כלפי גופים פרטיים בחצי. ראשי המדינות החליטו גם שהיקף הקרן האירופית ליציבות פיננסית יוגדל לכטריליון אירו. המשמעות של ה"תספורת" היא שגופים פרטיים המושקעים בחוב היווני ייקחו על עצמם חלק מעלויות הייצוב של הכלכלה היוונית. עם זאת, לשון ההחלטה קבעה שהגורמים הפרטיים יישאו בעלויות באופן וולונטרי - כלומר שהם יצטרכו להסכים להחליף איגרות חוב יווניות שברשותן באיגרות חוב חדשות שערכן הוא בערך חצי מזה של הנוכחיות. על פי ההערכות באותו הזמן, התוכנית החדשה אמורה הייתה להפחית את הגירעון של יוון בכ-100 מיליארד אירו. בעקבות ההכרזה, סוכנות הדירוג סטנדרד אנד פורס הורידה את דירוג האשראי של קפריסין, שהחשיפה של הבנקים בה לחוב היווני עמדה, על פי הערכות הסוכנות, על 156% מכלל התוצר הלאומי הקפריסאי.
ההכרזה על תוכנית חילוץ חדשה עוררה תקווה מסוימת ביוון ובעולם לגבי האפשרות של ייצוב הכלכלה היוונית. אולם, קולות רבים ביוון הביעו התנגדות לתוכנית שעתידה הייתה להביא להחמרה נוספת במדיניות הצנע ונתפסה על ידי חלק גדול מהציבור היווני כפגיעה בריבונות היוונית. ההתנגדות לתוכנית, שהגיעה הן מהאופוזיציה והן מגורמים בתוך מפלגת השלטון, הביאה את ראש הממשלה פפנדראו להכריז ב-31 באוקטובר על קיום משאל עם על עסקת החילוץ. ממשלת יוון אישרה פה אחד את קיום משאל העם, אך לממשלה חיכתה עוד הצבעת אי-אמון שעתידה הייתה להתקיים בתום שלושה ימי דיונים בפרלמנט, החל מה-2 בנובמבר. אי הודאות לגבי המצב באירופה התגברה עוד יותר כאשר שר הביטחון, פאנוס בגליטיס, הודיע ב-1 בנובמבר על החלפת צמרת הצבא היווני, זאת בגיבוי ראש הממשלה פפנדראו. האופוזיציה הביעה התנגדות נחרצת להחלטה.
ההודעה על קיום משאל העם הביאה לאי-ודאות ולירידות שערים בשווקים באירופה וברחבי העולם, כולל בארצות הברית. באירופה, כוונת היוונים לערוך משאל עם נתפסה לעיתים קרובות ככוונה לערוך משאל על עצם ההשתייכות לאיחוד האירופי ולגוש האירו, וכאיום על מוסדות אלה. פפנדראו עצמו אמר כי הבחירה שעומדת בפני היוונים היא למעשה, "כן או לא לאירופה, כן או לא לאירו". מנהיגי אירופה, ובראשם אדריכלי תוכנית הסיוע אנגלה מרקל וניקולא סרקוזי, הופתעו מההחלטה והזמינו את ראש הממשלה פפנדראו לפגישה דחופה בקאן, שם התקיימה פגישה של פורום ה-G-20. האקונומיסט הבריטי דיווח כי מנהיגי צרפת וגרמניה מתעתדים להזכיר לפפנדראו שניתן עדיין למנוע מיוון את העברת הסיוע השישית, בסך 8 מיליארד אירו, של תוכנית החילוץ הראשונה (ההעברה הייתה צפויה להתקיים בפועל כשבוע לאחר הפגישה); דר שפיגל הגרמני דיווח כי מרקל וסרקוזי מסרו לפפנדראו שמשמעות הצבעה נגד תוכנית החילוץ היא סיום החברות של יוון בגוש האירו.
בנוסף ללחץ הבינלאומי, ראש הממשלה עמד בפני לחצים מתוך ממשלתו. שר האוצר וניזלוס אמר בתגובה כי "העמדה של יוון בתוך גוש האירו היא הישג היסטורי שאין לשימו בספק" והוסיף כי הישג כזה "אינו יכול להיות תלוי במשאל עם". לאור הלחצים מבפנים ומבחוץ, פפנדראו הודיע ב-3 בנובמבר על ביטול משאל העם. יומיים לאחר מכן, ב-5 בנובמבר 2011, צלחה ממשלת יוון את הצבעת אי האמון ברוב של 153 לעומת 145 קולות בפרלמנט, זאת לאחר שפפנדראו התחייב להקים ממשלת אחדות לאומית עם מפלגת הדמוקרטיה החדשה. ב-6 בנובמבר 2011 הגיעו פפנדראו ומנהיג האופוזיציה, אנטוניס סאמארס להסכמה על הקמת ממשלת אחדות שתביא ליישום תוכנית החילוץ. כמו כן נקבע כי פפנדראו לא יעמוד בראש ממשלת האחדות, וכי הבחירות הקרובות יתקיימו ב-19 בפברואר 2012, לאחר שתוכנית החילוץ תיושם. ב-10 בנובמבר 2011 יצאה הודעה רשמית מלשכת נשיא יוון, קרולוס פפוליאס, כי לוקאס פפדמוס, מי שעמד בראש הבנק המרכזי היווני בשנים 1994–2002 והיה סגן נשיא הבנק המרכזי האירופי בשנים 2002–2010, ימונה לראש ממשלת המעבר. פפדמוס הושבע ב-11 בנובמבר 2011 ואמר עם מינויו כי יוון תישאר בגוש האירו ותיישם את תוכנית החילוץ שעליה הוסכם עם קרן החילוץ האירופית.
הקמת ממשלת האחדות הלאומית נתפסה על ידי רבים ברחבי אירופה כהקלה וסיום זמני למשבר פוליטי שאיים לפורר את גוש האירו. עם זאת, רבים ביוון ובמקומות אחרים ביקרו את מה שנראה להם כפגיעה בריבונות ואילוץ של אזרחי יוון לאמץ את תוכנית הצנע. ב-17 בנובמבר 2011 (יום השנה למרד שהתרחש בשנת 1973 נגד המשטר הצבאי ביוון) מתנגדי התוכנית ערכו הפגנות סוערות באתונה. ההפנות שיקפו גם את העלייה באבטלה באירופה, שהגיעה בנובמבר 2011 לשיאים חדשים ביוון ובמדינות אחרות בדרום אירופה (בעוד שהאבטלה ירדה בגרמניה, אוסטריה, וכלכלות חזקות אחרות).
למרות המחאה, הפרלמנט היווני אישר ב-6 בדצמבר 2011 את התקציב החדש ברוב של 258 תומכים מול 41 מתנגדים. ברקע של ההחלטה, הייתה תחושה שהכלכלה, לא רק של יוון אלא של אירופה כולה, נמצאת בסכנה. יום לפני כן, ב-5 בדצמבר, הזהירה סוכנות הדירוג S&P, שהיא עשויה להוריד את דירוגן של 15 מתוך 17 המדינות השייכות לגוש האירו (כולל הדירוג של גרמניה). במעמד של אישור התקציב, ראש ממשלת יוון החדש הזהיר כי גם אם תוכנית החילוץ תיושם, צפויות לארצו עוד מספר שנים של צנע. ההערכה בבסיס התקציב הייתה שהמיתון ביוון צפוי להימשך וכלכלתה צפויה להתכווץ ב-2012 ב-2.8%, זאת בנוסף לצמיחה שלילית של 5.5% ב-2011. במקביל לאישור התקציב פרצו באתונה הפגנות שהתפתחו לעימותים אלימים עם המשטרה.
לאחר אישור התקציב בוצעה העברת הכספים השישית (במסגרת תוכנית החילוץ הראשונה) בשני שלבים. קרן המטבע הבינלאומית העבירה ליוון 2.2 מיליארד אירו ב-7 בדצמבר 2011 והמדינות החברות בגוש האירו העבירו 5.8 מיליארד אירו ב-14 בדצמבר 2011.
המגעים על אישורה של תוכנית החילוץ נמשכו במהלך חודש ינואר ותחילת חודש פברואר 2012. ממשלת יוון הייתה נתונה בלחץ לקבל את תנאיהן של מדינות גוש האירו במהירות כיוון שהייתה זקוקה לסיוע דחוף של 14.5 מיליארד אירו עד ה-20 במרץ 2012, זאת על מנת שתוכל לעמוד בתשלום חובות שפירעונם נקבע לתאריך זה. תחת תנאים אלה, אישר הפרלמנט ביוון את חבילת הצנע השישית ב-12 בפברואר 2012, זאת לאחר ששרי האוצר של גוש האירו התנו את אישור חבילת חילוץ השנייה בהעמקת היקף תוכנית הצנע. החבילה אושרה בפרלמנט ברוב של 199 מול 74 מתנגדים ו-27 נמנעים.במסגרת התוכנית הוחלט על קיצוצים של כמעט 4.5 מיליארד אירו ב-2012 בלבד. בין השאר הוחלט על:
הפחתת שכר המינימום במדינה ב-22% (וב-32% לצעירים מתחת לגיל 25);
פיטורים של 150 אלף עובדים במגזר הציבורי עד שנת 2015;
ביטולם לאלתר של בונוסים לחגים בשווי של שכר חודשי (זאת לאחר שהבונוסים בוטלו כבר באופן זמני בחבילות הצנע הקודמות);
קיצוצים בפנסיות בסך 300 מיליון אירו ב-2012;
שינויים נוספים בחוק ההעסקה, אשר משמעותם הקלה נוספת בתהליכי פיטורים;
קיצוצים בהוצאה על בריאות וביטחון;
פתיחת מקצועות בתחום התיירות, הבריאות והנדל"ן לתחרות;
הגבלה בזמן של הסכמי עבודה סקטוריאליים;
האצת תהליכי ההפרטה עד 2015.
המנהיגים והמוסודות בגוש האירו קיבלו את ההחלטה של יוון על החמרת מדיניות הצנע בשביעות רצון. ביוון עצמה ההחלטה התקבלה תוך כדי מחאה של ארגוני העובדים, מפלגות האופוזיציה, וארגונים אחרים בשמאל היווני. המהלך התקבל בביקורת גם בקרב חלקים מסוימים בקואליציה - עוד לפני אישור ההחלטה בפרלמנט שישה משרי הממשלה התפטרו. 43 מחוקקים חברי מפלגות הקואליציה נמנעו או התנגדו לתוכנית וכתוצאה מכך סולקו מהקואליציה. שביתה של יומיים הוכרזה ב-10 בפברואר, תוך כדי הדיונים על התוכנית. במהלך השביתה נערכו הפגנות סוערות שכללו הצתת מבנים ועימותים עם המשטרה. עשרות בני אדם נפצעו ועשרות בתי עסק הוצתו. ב-13 בפברואר הודיעה ממשלת יוון כי באפריל 2012 תתקיימנה בחירות חדשות.
ב-20 בפברואר 2012 אישרו שרי האוצר של גוש האירו את העברת תוכנית החילוץ בהיקף של כ-130 מיליארד אירו. סכום זה אושר בנוסף לכספים שטרם הועברו במסגרת תוכנית החילוץ הראשונה. סך הכל, מדינות אירופה התחייבו להעברה של 144.7 מיליארד אירו וקרן המטבע הבינלאומית להעברה של 28 מיליארד אירו במשך 4 שנים. סוכם בנוסף כי העסקה תכלול מחיקה של כ-53.5% מערך האג"ח שבידי נושיה של יוון.