유엔 안전 보장 이사회 결의 제47호

유엔 안전 보장 이사회 결의 제47호는 카슈미르 분쟁 해결에 관한 것으로, 1948년 4월 21일에 채택되었다. 인도와 파키스탄 양측의 주장을 들은 이사회는 이전 결의 제39호에 의해 설치된 유엔 위원회의 규모를 5명으로 늘리고, 위원회에 인도 아대륙으로 가서 인도와 파키스탄 정부가 이 지역의 평화와 질서를 회복하고 주민투표를 준비하여 카슈미르의 운명을 결정하도록 도우라고 지시했다.

둘째, 결의안은 분쟁 해결을 위한 세 단계 과정을 권고했다. 첫 번째 단계에서는 파키스탄에게 전투를 위해 카슈미르로 들어온 모든 자국민을 철수하도록 요청했다. 두 번째 단계에서는 인도에게 법과 질서 유지를 위해 필요한 최소 수준까지 병력을 점진적으로 감축하도록 요청했다. 세 번째 단계에서는 인도에게 유엔이 지명한 주민투표 관리자를 임명하여 자유롭고 공정한 주민투표를 실시하도록 요청했다.

이 결의안은 단락별로 채택되었으며, 전체 결의안에 대한 투표는 이루어지지 않았다.

인도와 파키스탄 양측 모두 이 결의안에 이의를 제기했다. 그러나 그들은 유엔 위원회의 중재를 환영했다. 위원회는 중재를 통해 안전 보장 이사회 결의안을 확대하고 수정하여 자체적으로 두 개의 결의안을 채택했으며, 이는 인도와 파키스탄 양측에 의해 수용되었다. 그 후 위원회에 의해 1949년 초 휴전이 달성되었다. 그러나 비무장화 과정에 대한 의견 불일치로 인해 휴전은 이루어지지 않았다. 상당한 노력 끝에 위원회는 1949년 12월 실패를 선언했다.

 배경 

섬네일|옛 잠무 카슈미르 왕국 지도
1947년 이전, 잠무 카슈미르(카슈미르)는 영국 패권 아래에 있는 번왕국으로, 힌두교 마하라자가 통치했다. 임박한 독립과 인도의 분할로 영국령 인도가 파키스탄 자치령과 인도 자치령으로 나뉘면서, 영국은 영국 패권이 소멸될 것이며 번왕국 통치자들에게 두 신생 국가 중 하나에 가입(이를 "병합"이라 함)하거나 독립을 유지할 선택권을 주었다. 잠무 카슈미르 마하라자는 독립을 유지하기로 선택했지만, 대부분의 인구는 무슬림이었다.

주의 서부 지역에서 봉기가 일어나고 파슈툰 부족이 파키스탄에서 무장 침공을 한 후, 마하라자는 1947년 10월 26일 인도로 병합되었다. 인도는 다음 날 즉시 카슈미르로 병력을 공수했다. 이후 학자들이 인용한 상당한 증거들은 파키스탄이 침공을 선동하고 지원하는 데 공모했음을 지적했다. 1947년 인도-파키스탄 전쟁이 번왕국 경계 내에서 인도군과 파키스탄 침략군 사이에 발발했다.

1948년 1월 1일, 인도는 유엔 헌장 제35조(회원국이 국제 평화를 위협하는 사안을 유엔에 상정할 수 있도록 하는 조항)에 따라 유엔 안전 보장 이사회에 이 문제를 제기했다. 인도는 파키스탄 국민과 부족민들이 인도 영토인 잠무 카슈미르를 공격했다고 주장했다. 인도는 안전 보장 이사회에 파키스탄이 이러한 행동을 계속하는 것을 막아달라고 요청했다. 인도는 또한 주의 합법적인 병합을 보유하고 있음에도 불구하고 국민의 의사를 확인하고 그 결과에 따르기 위해 주민투표를 실시할 준비가 되어 있다고 밝혔다. 이에 파키스탄은 분쟁 개입을 부인하고, 인도가 "사기와 폭력"으로 주의 병합을 획득했으며 무슬림에 대한 "집단 학살"을 자행하고 있다고 반박했다.

1948년 1월 20일, 안전 보장 이사회는 결의 제39호를 통과시켜 불만 사항을 조사하기 위한 3인 위원회를 설립했다. 그러나 이러한 위원회는 1948년 5월까지 실현되지 않았다. 한편, 안전 보장 이사회는 계속해서 심의를 진행했으며 전쟁도 계속되었다.

 결의 제47호 
3월 18일, 중화민국은 세 부분으로 구성된 새로운 결의안 초안을 제출했다. 첫 번째 부분은 평화 회복을 다루며 파키스탄에게 자국민을 철수하도록 요청했다. 두 번째 부분은 카슈미르 주민들이 인도와 파키스탄 중 하나를 선택하도록 주민투표를 실시하는 것을 다루었다. 인도에게는 유엔 사무총장이 지명한 이사들이 주 공무원으로 기능할 "주민투표 관리부"를 설치하도록 요청했다. 세 번째 부분은 주 내 모든 주요 정치 집단을 대표하는 임시 주 행정부를 구성하는 것을 다루었다.

이어진 논의에서 영국 대표단의 선동으로 파키스탄에 대한 여러 양보가 이루어지면서 초안이 상당히 수정되었다. 인도는 수정 사항에 대해 불쾌감을 표했다.

 결의안 
최종 채택된 결의안은 두 부분으로 구성되었다. 첫 번째 부분은 위원회 인원을 5명으로 늘리고 즉시 인도 아대륙으로 가서 인도와 파키스탄 사이를 중재하도록 요청했다. 두 번째 부분은 안전 보장 이사회의 평화 회복 및 주민투표 실시 권고를 다루었다. 여기에는 세 가지 단계가 포함되었다.
 첫 번째 단계에서는 파키스탄에게 모든 부족민과 파키스탄 국민의 철수를 확보하기 위해 "최선을 다해" 주에서의 전투를 종식시키도록 요청했다.
 두 번째 단계에서는 인도에게 법과 질서 유지를 위해 필요한 최소 수준까지 병력을 "점진적으로 감축"하도록 요청했다. 이는 위원회와 협의하여 가능한 한 현지 인력을 사용하여 법과 질서를 관리하는 데 인도가 따라야 할 원칙을 명시했다.
 세 번째 단계에서는 인도에게 모든 주요 정당이 장관급에서 주 정부에 참여하도록 보장하여 본질적으로 연립 내각을 구성하도록 요청했다. 그런 다음 인도는 유엔이 지명한 주민투표 관리자를 임명해야 하며, 그는 양국을 다루고 자유롭고 공정한 주민투표를 보장하는 권한을 포함한 광범위한 권한을 가질 것이다. 난민의 귀환, 모든 정치범 석방, 정치적 자유를 보장하기 위한 조치가 취해져야 했다.

결의안은 반대 없이 9표로 채택되었다. 소련과 우크라이나 SSR은 기권했다.

 논평 
이 결의안은 유엔 헌장 6장(분쟁의 평화적 해결에 관한 장)에 따라 통과되었다. 이는 당사자들에게 지시 사항을 포함하는 것이 아니라 "권고"를 담고 있었다. 전 유엔 외교관 요제프 코르벨은 이것이 당사자들을 "도덕적으로"만 구속하며 "법적으로"는 구속하지 않는다고 언급한다. 분쟁의 최종 해결은 인도와 파키스탄 정부에 달려 있었고 그들의 선의에 따라 결정되었다.

안전 보장 이사회는 분쟁에서 어느 한쪽 편을 들지 않았다. 인도가 요청한 대로 파키스탄을 침략자로 비난하지 않았다. 또한 잠무 카슈미르 병합의 법적 문제도 다루지 않았다. 코르벨은 안전 보장 이사회가 법적 문제에 대해 국제사법재판소에 자문 의견을 요청할 수도 있었을 것이라고 언급한다. 만약 그렇게 했다면 안전 보장 이사회는 어느 한쪽 당사자가 잘못되었음을 선언하는 데 더 강력한 입장을 가졌을 것이고, 분쟁 처리도 더 쉬웠을 것이다.

결과적으로 코르벨의 견해로는 안전 보장 이사회의 접근 방식은 "소심"했다. 카슈미르 분쟁에 대한 평가는 비현실적이었으며, 이는 길고 긴 논쟁, 끝없는 논쟁, 그리고 심의 연기로 곧 드러났다. 시간이 지남에 따라 카슈미르의 긴장과 정치적 균열은 심화되었고 주민투표 해결책은 점점 더 어려워졌다.

유엔 주재 미국 대사 워렌 R. 오스틴도 이 견해에 동의했다. 그는 이 결의안뿐만 아니라 뒤따른 다른 결의안들도 비현실적이고 비효과적이라고 생각했다. 그들은 안전 보장 이사회와 협력하는 인도와 파키스탄의 선의에 의존했으며 제재를 부과할 권한을 부여하지 못했다. 인도와 파키스탄 주재 미국 대사관들도 마찬가지로 좌절감을 느꼈다.

안전 보장 이사회는 이 문제를 법적 근거, 특히 카슈미르의 인도 병합이 유효한지 여부를 살피기보다는 주로 정치적 분쟁으로 보았음이 분명하다. 이는 병합이 유효하지만 주의 주민들의 비준에 달려 있다는 것을 암묵적으로 가정했다. 따라서 처음에는 파키스탄 국민의 철수를 요청했지만 주민투표가 궁극적인 해결책이라고 보았다. 법률 전문가 수마티 수비아는 상황을 법적 의무보다는 정치적 분쟁으로 다루는 방식이 인도와 파키스탄이 최종 해결책에 도달하도록 강제하기에는 너무 약하다는 것을 증명했다고 주장한다.

 반응 
인도와 파키스탄 양측 모두 결의 제47호에 이의를 제기했다.

인도는 우선 이 결의안이 인도와 파키스탄을 동등하게 취급하여 파키스탄의 침략 주장과 카슈미르의 인도에 대한 합법적 병합을 무시한다고 반대했다. 둘째, 자국 방어를 위해 주에 병력을 유지할 수 있는 허용이 없다는 점을 반대했다. 또한 연립 정부 요구 사항이 당시 카슈미르 총리였던 셰이크 압둘라를 불가능한 상황에 놓이게 할 것이라고 느꼈다. 주민투표 관리자에게 부여된 권한이 너무 광범위하여 주의 주권을 침해한다고 말했다. 모든 난민의 귀환 조항이 비현실적이라고 느꼈다. 마지막으로, 인도는 파키스탄이 주민투표 실시에 참여하지 않기를 원했다.

파키스탄은 결의안에서 허용된 최소 수준일지라도 인도군이 카슈미르에 잔류하는 것에 반대했다. 파키스탄은 파키스탄 점령 카슈미르의 지배 정당인 무슬림 회의에 주 정부에서 동등한 대표성을 원했다. 파키스탄 정부 관계자들은 안전 보장 이사회의 심의가 파키스탄에 유리했지만 최종 제안은 미국과 영국에 의해 인도를 "달래기" 위해 수정되었다고 느꼈다. 특히 영국이 비판의 대상이 되었다.

그러나 양측 모두 유엔 위원회를 환영하고 협력하기로 합의했다.

 유엔 위원회 
5인으로 구성된 유엔 인도 파키스탄 위원회(UNCIP)는 체코슬로바키아(요제프 코르벨), 아르헨티나(리카르도 시리), 벨기에(에그베르트 그라프), 콜롬비아(알프레도 로자노), 미국(제롬 클라르 허들) 대표들로 구성되었다. 사무국은 영국의 퀘이커교도 리처드 사이먼즈가 콜반의 비서로 활동하며 영국 주재 노르웨이 대사인 에리크 콜반이 이끌었다.

소식통에 따르면 1948년 7월 위원회가 아대륙에 도착했을 때 인도와 파키스탄 양국의 정치적 분위기는 위원회에 적대적이었다고 한다.

 휴전 (1948년) 
카라치에 도착하자마자 위원회는 파키스탄으로부터 5월부터 정규군 3개 여단이 카슈미르에서 싸우고 있다는 통보를 받았는데, 이는 요제프 코르벨에 의해 "폭탄선언"으로 묘사되었다. 뉴델리에서 인도는 파키스탄의 유죄 선언에 가장 높은 중요성을 부여한다고 주장했다. 카슈미르에서의 전투는 줄어들지 않고 계속되었고 위원회는 잠무 카슈미르의 셰이크 압둘라 정부와 무자파라바드의 아자드 카슈미르 정부가 화해할 수 없는 투쟁에 참여하고 있다는 것을 인정했다.

1948년 8월 13일, 양국 정부와의 논의 끝에 위원회는 유엔 결의 제47호를 수정 및 보완하는 세 부분으로 된 결의안을 만장일치로 채택했다.
 제1부는 휴전에 관한 것으로, 적대행위의 완전한 중단을 요구했다.
 제2부는 휴전 협정에 관한 것이었다. 이는 파키스탄의 육군, 부족 및 기타 파키스탄 국적자를 포함한 모든 전투 병력의 완전한 철수를 요구했으며, 철수된 영토는 위원회의 감독 하에 지방 당국에 의해 관리될 것이라고 명시했다. 파키스탄 철수 이후 인도는 법과 질서 유지를 위해 필요한 최소 수준까지 "대부분의 병력"을 감축할 것으로 예상되었다.
 제3부는 휴전 협정 수락 후 양국이 주민들의 의사에 따라 주의 미래를 해결하기 위해 위원회와 협의에 들어갈 것이라고 명시했다.

결의안의 구조는 인도에 중요한 의미가 있었다. 세 부분으로 된 구조는 휴전 협정이 주의 미래에 대한 협의보다 선행되도록 하여 파키스탄의 "침략"을 암묵적으로 인정했다. 더욱이, 주민투표는 언급되지 않아 제헌 의회 선출과 같이 국민의 의사를 결정하는 다른 가능한 수단을 허용했다. 인도는 주민투표가 종교적 열정을 자극하고 "파괴적인 세력"을 불러일으킬 것을 우려했다.

인도는 위원회의 결의안을 수락했지만, 파키스탄은 너무 많은 유보와 조건을 달아 위원회가 이를 "거부와 마찬가지"라고 판단했다.
위원회는 파키스탄의 주요 관심사가 전투가 중단된 후 자유롭고 공정한 주민투표를 보장하는 것이라고 추측했다. 그런 다음 8월 결의안에 대한 보충 문서를 개발하여 주민투표 관리 제안을 개략적으로 설명했다. 이는 인도군과 아자드 카슈미르 군의 최종 처분을 결정하는 권한을 포함하여 주민투표 관리자의 기능을 정의했다. 인도는 파키스탄이 휴전 협정을 수락하지 않았음에도 불구하고 자신에게 추가 양보를 요구받는다고 반대했다. 인도는 몇 가지 보장을 요구하고 얻어냈는데, 여기에는 파키스탄이 8월 결의안의 처음 두 부분을 이행하지 않을 경우 주민투표에 구속되지 않을 것이라는 합의가 포함되었다. 그리고 주민투표 전에 아자드 카슈미르 군이 해체될 것이라는 보장도 포함되었다.

유보, 의문 및 이견에도 불구하고 양국 정부는 최종적으로 제안을 수락하여 1949년 1월 1일 카슈미르에서 휴전이 이루어졌다. 위원회는 이 보충 문서를 1949년 1월 5일 승인된 새 결의안에 포함시켰다.

 난항을 겪는 휴전 (1949년) 
위원회는 휴전 조건 이행, 휴전 협정 수립, 주민투표 준비를 위해 1949년 2월 다시 인도 아대륙으로 돌아왔다. 코르벨은 위원회가 "엄청난 어려움"에 직면했다고 말했다.

인도는 주민투표 이전에 '아자드 군'의 해산을 "필수 조건"으로 주장했으며, 이는 코르벨에 따르면 위원회에 "충격"으로 다가왔다. 이는 실제로 이전 회의에서 합의된 바였다. 그러나 인도는 일정을 앞당긴 것으로 보였다. 이른바 '아자드 군'은 영국령 인도 육군에서 제대된 푼치 및 미르푸르 지역 출신 병사들로 구성되었다. 이들은 부족 침공 이전에 잠무 카슈미르 마하라자에 대항하여 반란을 일으켰다. 침공 이후 파키스탄은 이 병사들을 32개 대대의 진정한 군사력으로 조직하여 인도군과 싸우는 데 사용했다. 휴전 논의 중에 파키스탄은 아자드 군과 주 군 사이에 균형을 주장했으며, 파키스탄 군이 철수할 위치를 아자드 군이 점령하도록 훈련할 수 있도록 허용되어야 한다고 요구했다. 이로 인해 인도는 파키스탄이 인도군 철수가 시작되자마자 적대 행위를 재개할 계획이라고 결론지었다. 따라서 인도는 아자드 군의 해산이 휴전 단계에서 이루어져야 한다고 요구했다. 파키스탄은 해산 요구를 거부하고 아자드 군과 주 군 사이에 동등함을 주장했다. 파키스탄은 또한 인도군 철수 계획의 세부 사항을 보고 싶어 했으며 파키스탄 군 철수와 "동기화"되어야 한다고 주장했다.

양측인 인도와 파키스탄 모두가 비무장화에 대한 여러 제안을 거부한 후, 위원회는 중재를 제안했다. 파키스탄은 중재 제안을 수락했지만, 인도는 이를 거부하며 이는 중재할 문제가 아니라 "적극적이고 즉각적인 결정"의 문제라고 말했다. 인도의 입장은 파키스탄군과 아자드군은 구별할 수 없다는 것이었다. 위원회는 아자드군의 병력이 이제 군사 상황을 변화시켜 원래 결의안에서 예상했던 인도군 철수를 어렵게 만들었다는 점을 인정했다.

또 다른 문제는 "북부 지역"(현재의 길기트발티스탄)과 관련하여 발생했다. 인도는 파키스탄군 철수 시 이 지역이 잠무 카슈미르 정부에 반환되어야 하며 인도는 국경을 방어할 수 있도록 허용되어야 한다고 요구했다. 위원회는 인도 요구의 법적 근거를 인정했지만, 이는 인도군과 현지군 간의 재전투를 야기할 것을 우려했다. 위원회는 이 지역이 위원회 감독 하에 "지방 당국"에 의해 통치되어야 하며, 유엔 옵서버가 필요성을 통보할 경우에만 인도군이 파견되어야 한다고 제안했다. 이 타협안은 인도와 파키스탄 모두에게 거부되었다.

위원회는 실패를 선언하고 1949년 12월 9일 안전 보장 이사회에 최종 보고서를 제출했다. 위원회는 위원회를 단일 중재자로 교체할 것을 권고했으며, 비무장화 문제는 8월 결의안의 필수적인 순서 없이 전체적으로 다루어져야 하며, 유엔 대표는 중재를 통해 문제를 해결할 권한을 가져야 한다고 권고했다. 체코 대표는 위원회의 실패 선언이 시기상조이며, 아자드군 문제가 과소평가되었고, 북부 지역이 충분한 관심을 받지 못했다고 주장하는 소수 보고서를 제출했다.

 그 후 
안전 보장 이사회는 캐나다 대표인 A. G. L. 맥노턴 장군에게 인도와 파키스탄의 비무장화 계획에 대해 비공식적으로 협의할 것을 요청했다. 1949년 12월 22일, 맥노턴은 논의 과정에서 파키스탄군과 인도군 모두 최소 수준으로 감축되고, 이어서 아자드군과 주군 모두 해산되어야 한다고 제안했다. 인도는 두 가지 광범위한 수정안을 제안하여 사실상 맥노턴 제안을 거부했다. 맥노턴 제안은 UNCIP 결의안과 달리 인도와 파키스탄을 동등하게 대우했다는 점에서 중요한 변화를 나타냈다. 인도는 이러한 동등한 취급에 반대했다.

인도의 명백한 반대에도 불구하고 안전 보장 이사회는 결의 제80호에서 맥노턴 제안을 채택하고 중재자를 임명했다. 중재 또한 실패로 끝났다.

1972년 1971년 인도-파키스탄 전쟁 이후, 인도와 파키스탄은 심라 협정을 체결하고 모든 의견 차이를 양자 협상을 통해 해결하기로 합의했다. 이후 미국, 영국 및 대부분의 서방 정부는 이러한 접근 방식을 지지해 왔다.

2001년, 당시 유엔 사무총장인 코피 아난은 인도와 파키스탄을 방문하는 동안 카슈미르 결의안은 단지 자문 권고일 뿐이며 동티모르 및 이라크에 대한 결의안과 비교해서는 안 된다고 밝혔다.

2003년, 당시 파키스탄 대통령 페르베즈 무샤라프는 파키스탄이 유엔 결의안 요구를 "제쳐두고" 분쟁 해결을 위한 대체 양자 옵션을 모색할 용의가 있다고 발표했다.

2020년, 안토니우 구테흐스 유엔 사무총장은 카슈미르 주민들이 인도 또는 파키스탄에 가입할 것인지 여부에 대한 주민투표 실시를 포함하여 카슈미르에 대한 유엔 안전 보장 이사회 결의안의 이행을 촉구했다.

 같이 보기 
 카슈미르 분쟁
 카슈미르 분쟁 타임라인
 인도-파키스탄 관계
 유엔 안전 보장 이사회 결의 제1호~100호 목록(1946년~1953년)

 내용주 

 각주 

 참고 문헌 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 외부 링크 
 Records of the United Nations Commission for India and Pakistan (UNCIP) (1948-1950) at the United Nations Archives
 
 Text of Resolution at undocs.org
 S/995: UNCIP Resolution of 13 August 1948, United Nations Digital Library, retrieved 10 August 2019.
 The Secretary of State to the Embassy of India, 26 March 1949, Foreign Relations of the United States, 1949, The Near East, South Asia, and Africa, Volume VI, US Department of State.
 Pakistani perspective on the UN resolution , Pakistan Mission to the United Nations.

0047
분류:1948년 4월
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