염정공서

염정공서(廉政公署, Independent Commission Against Corruption;ICAC)는 공공 및 민간 부문 모두의 부정부패 척결을 주요 목표로 하는 홍콩의 법정 독립 반부패 기구이다. 1974년에 설립되어 홍콩 정부 및 사법 집행 기관으로부터 독립적으로 운영되는 염정공서는 홍콩의 행정장관에게 직접 보고하는 전문원이 이끈다. 염정공서는 홍콩이 세계에서 가장 부패가 적은 곳 중 하나라는 명성을 유지하고 도시 내에 청렴 문화를 조성하는 데 중요한 역할을 해왔다.

염정공서의 기능은 조사, 예방, 교육을 포괄한다. 부패 관련 범죄에 대한 신고를 조사하고, 부패 관행을 밝혀내기 위한 작전을 수행하며, 체포, 수색 및 자산 압수 권한을 가진다. 또한 염정공서는 정부 부처, 공공 기관 및 민간 조직의 시스템과 절차를 검토하고 개선하여 부패를 예방하는 동시에, 효과적인 반부패 조치를 시행하는 데 필요한 자문과 지원을 제공한다. 염정공서는 공동체의 윤리적 기준을 높이고 시민들이 부패를 신고하도록 장려하기 위해 대중 교육 및 인식 캠페인에도 참여한다.

홍콩 기본법 제57조는 염정공서가 독립적으로 운영되어야 하며 홍콩 행정장관에게 직접 책임을 져야 한다고 규정하고 있다. 제48조에 따라 홍콩의 주요 관리 중 한 명인 염정공서 전문원은 홍콩 행정장관에 의해 지명되고 중화인민공화국 국무원에 의해 임명된다.

 배경 

제2차 세계 대전 이후 영국령 홍콩이 회복되면서 인구가 급증하고 제조업이 성장하기 시작했다. 1960년대까지 홍콩은 경제 성장을 경험했으나, 정부는 공무원들의 급여를 매우 낮게 유지했다. 모든 부처의 관리들은 자신의 지위를 이용하여 "차값(tea money)", "행운의 돈(lucky money)" 또는 훨씬 더 큰 금액의 요구를 통해 급여를 보충했다. 부패의 사례는 여분의 담요나 음식 같은 서비스를 제공하거나 면회 시간 외 방문을 허용하기 위해 돈을 요구하는 간호사부터, "돈 없으면 물도 없다(冇錢，冇水)"는 속언에 따라 살며 불을 끈 후 수해를 막기 위해 물을 잠그는 대가로 돈을 요구하는 소방관에 이르기까지 다양했다. 토지 및 공공사업 부처의 관리들은 입찰 낙찰을 보장하고 개발 및 프로젝트가 진행될 수 있도록 하는 "조언"과 "서명"의 대가로 거액의 돈을 챙겼다. 왕립 홍콩 경찰은 노점상, 면허 및 기타 여러 불법 계획을 통해 "돈을 벌기 위해" 경찰서 전체를 조직하기도 했다. 공무원들은 수익성이 좋기로 소문난 보직에 배치되거나 승진하기 위해 돈을 지불해야 하는 경우가 많았다.

홍콩 경찰은 이전에 반부패부(Anti-Corruption Branch)를 두었으나, 1952년 2월 당시 부패를 줄이는 데 거의 기여하지 못했다. 대중의 인식은 부패 수사 경찰이 부패 관행을 발견한 후 스스로 그 거래에 참여한다는 것이었다. 한 예로 완차이 경찰서와 이후 카이탁 공항 경찰서에 근무했던 고위 간부 피터 고드버(Peter Godber)가 있다. 그는 1973년 은퇴 전까지 해외 은행 계좌에 최소 430만 홍콩 달러(약 60만 미국 달러)를 축적했다. 경찰 반부패부는 그의 재산을 조사하고 수입원을 설명하라고 명령했다. 이에 고드버는 즉시 아내를 식민지 밖으로 나가게 조치한 후, 경찰 공항 통행증을 이용해 출입국 및 여권 심사를 우회하여 런던행 비행기에 몸을 실었다. 고드버의 도주는 경찰의 자체 조사의 무결성과 질에 대한 대중의 거센 분노를 불러일으켰고, 정부의 반부패 노력에 대한 개혁 요구로 이어졌다. 고드버는 나중에 홍콩으로 송환되어 재판을 받고 유죄 판결을 받았다.

1960년대 영국 노동당 정치인이자 국회의원인 어니스트 손턴(Ernest Thornton)은 홍콩의 부패 문제를 조사하기 위해 영국 정부가 독립된 기구를 임명할 것을 제안했다. 그러나 이 제안은 거부되었다. 염정공서는 1968년 홍콩 공무원 연구팀이 싱가포르와 스리랑카에 파견되어 그들의 반부패법을 공부하고, 1973년 고드버의 도주 사건을 겪은 후인 1974년 2월 15일에 마침내 설립되었다.

새롭게 형성된 염정공서는 옛 경찰 반부패부와 달리 오직 홍콩 총독에게만 책임을 졌다. 염정공서 운영진의 대부분은 특별히 영국 경찰에서 모집된 경사들이었으며, 그들 자신도 결코 교묘한 관행에서 자유롭지 못했다. 그들의 전술과 방법은 종종 공격적이었다. 그들은 경찰서에 가서 "낚시성 조사"의 일환으로 교대 근무 인원 전체를 심문하기 위해 데려가곤 했다. 궁극적으로 그들의 충격 요법은 효과적이었다.

 발전 
섬네일|1978년부터 2007년까지 사용된 감중 머레이 로드 다층 주차장 빌딩 상층부의 옛 염정공서 사무실

초창기에는 중완에 있는 염정공서 사무실을 습격한 분노한 경찰관들과 염정공서 요원들 사이에 주먹다짐이 벌어지기도 했다. 이 상황은 1977년 이전에 저질러진 경미한 부패에 대한 부분적 사면 발표로 끝이 났다. 그러나 점차 염정공서는 존재감을 드러냈고 여러 고위 경찰관들이 재판을 받고 유죄 판결을 받았다. 다른 이들은 강제로 퇴직해야 했다. 조사 결과 1978년 초 대규모 숙청이 일어났는데, 공공의 이익을 위해 결정을 신속히 처리하고자 식민지 규정 제55조(아래 각주 1 참조)에 따라 세관원 1명을 포함한 119명의 장교에게 퇴직 권고가 내려졌음이 발표되었다. 추가로 24명의 장교가 공모 혐의로 구금되었고, 36명의 장교와 1명의 세관원이 사면을 받았다. 이 조치에 대해 대중은 엇갈린 반응을 보였으나, 홍콩 입법회 의원들은 이 사건이 곪아 터져 경찰 조직의 사기를 더 떨어뜨리지 않게 하는 것이 홍콩의 최선의 이익이라며 대체로 지지했다. 시정국 의원 엘시 엘리엇은 정부가 고위 부패 관리들에게 관대하고 "잔챙이"들만 처벌한다며 비판했다.

점차 홍콩은 부패가 만연한 도시에서 세계은행, 헤리티지 재단, 국제 투명성 기구와 같은 국제 기관이 인정하는 세계에서 부패가 가장 적은 곳 중 하나로 변모했다. 일부 국가들은 탐지, 예방, 교육을 통해 총체적으로 부정부패에 맞서는 효과적인 모델로서 염정공서를 주목해 왔다.

1970년대에는 부패 신고 10건 중 8건이 공직자를 대상으로 한 것이었다. 이 추세는 수년에 걸쳐 역전되었다. 경찰관에 대한 신고는 1974년 1,443건에서 2007년 446건으로 70% 감소했다. 오늘날에는 신고 10건 중 3건만이 공무원과 관련되어 있다. 반면 최근 몇 년 동안 민간 부문 사례는 증가하고 있다. 염정공서는 시스템 제어와 직원 교육을 통해 기업이 부패 위험을 최소화할 수 있도록 돕는 노력을 강화해 왔다. (통계는 염정공서 제공.)

1980년대 후반, 검사 대행이었던 찰스 워릭 리드(Charles Warwick Reid)가 재판을 망치기 위해 뇌물을 받은 혐의로 체포되었다. 그는 이후 유죄 판결을 받았다. 그는 뉴질랜드의 새로운 중대비리조사국(Serious Fraud Office) 국장직을 맡지 못했다. 그의 8년 형기는 그가 정보원이 되면서 6년으로 감형되었다. 그는 증인 보호 하에 시간을 보냈고, 첫 3년은 독방에서 지냈으며, 석방 후 고국인 뉴질랜드로 돌아갔다. 며칠 만에 그는 홍콩에서 재판을 받고 있는 한 중국인 사업가를 위해 허위 진술서를 작성했다. 홍콩 당국은 그의 송환을 원했으나, 그는 대신 뉴질랜드에서 재판을 받고 징역 2년을 선고받았다. 그와 그의 아내, 그리고 그의 변호사는 1993년 뇌물 자금을 추적하는 역사적인 추밀원 사건의 피고인이 되었는데, 당시 홍콩 법무장관은 리드가 뉴질랜드 해변 도시인 타우랑가에서 구입한 토지에 대한 권리 주장을 통해 1,200만 달러의 미납 벌금을 회수하려 했다.

2008년 염정공서에 접수된 부패 보고는 3,377건으로 6% 감소했으며, 그 중 65%는 민간 부문 관련, 28%는 정부 부처 관련, 나머지 7%는 공공 기관 대상이었다.

반부패 자원 센터(Anti Corruption Resource Centre)에서 수행한 부패 연구에 따르면, 홍콩의 경찰 부패는 도박, 매춘, 마약과 같은 "불법 시장" 또는 "피해자 없는 범죄"와 자주 연관되어 있었다. 따라서 이전에는 경찰 뇌물의 풍부한 원천이었던 홍콩 내 장외 베팅 합법화 결정은 경찰 부패 하락에 기여했을 가능성이 높다. 염정공서의 조사, 예방 및 교육 활동도 의심할 바 없이 어느 정도 영향을 미쳤지만, 경찰 부패 감소의 유일한 혹은 주요한 원인은 아니었다.

 논란 
1970년대의 대대적인 숙청 이후 많은 이들이 염정공서가 사회에서 축소된 역할을 맡을 것이라고 생각했으나, 주요 임무가 끝났음에도 불구하고 그들의 영향력은 여전히 널리 퍼져 있었다. 수많은 극적인 사건들이 부족해지자 많은 염정공서 요원들이 홍콩을 떠났고, 다른 이들은 덜 힘든 삶을 즐기기 위해 남았다. 그러나 1993년, 운영국 부국장인 알렉스 추이카킷(Alex Tsui Ka-kit)이 홍콩 총독 크리스 패튼에 의해 돌연 해임되었는데, 패튼은 추이에 대해 "신뢰를 잃었다"고 밝혔다. 이는 부패나 중대한 잘못에 대한 강력한 증거가 존재한다는 완곡한 표현이었다. 추이가 조용히 물러나지 않으면서 "알렉스 추이 사건"은 1990년대 중반에 큰 파문을 일으켰다. 실제로 그는 염정공서 내부의 비위에 대해 맞대응 의혹을 제기했는데, 그 중 하나는 운영국장 짐 버클(Jim Buckle)이 마이클 크로프트(Michael Croft)라는 요원(나중에 전근 후 강제 퇴직됨)의 성희롱 의혹 조사를 "뭉개버렸다"는 것이었다. 매체와 홍콩 입법회에서 계속된 알렉스 추이의 비난은 염정공서의 이미지에 거의 도움이 되지 않았다.

1년 후인 1995년 크리스마스, 잘 알려진 술꾼이었던 염정공서 한 조국장이 음주운전 혐의로 체포되었다. 유죄 판결 이후 그는 불가사의하게도 강력한 처벌을 피하고 염정공서 전문원으로부터 "견책"만 받았다.

2006년 10월 31일, 패니 로가 염정공서 전문원으로 임명되었다. 인기가 없던 전 교육통籌국 상임비서관이었던 그는 보안 관련 문제에 취약한 것으로 간주되었다. 또한 로와 전임 전문원 레이먼드 웡의 임명이 직접적인 맞교대였기 때문에, 정부는 중요한 직책을 가지고 "의자앉기 게임"을 한다며 공민당과 자유당으로부터 조롱을 받았다. 로는 자신의 공직 경력의 끝에 와 있다고 여겨지지 않은 반면, 전문원직은 전통적으로 관료가 두려움이나 호의 없이 일할 수 있도록 하는 '마지막' 보직이었다.

 경비 스캔들 
2013년, 티모시 통은 전문원으로 재임한 5년 동안 중국 대륙 및 기타 해외 관리들을 위한 접대와 선물에 과도한 비용을 지출한 것으로 밝혀졌다. 독립 위원회는 그가 내부 지침을 초과하는 연회 접대 비용을 승인했음을 발견했다. 승인 기록이 없는 186,000 홍콩 달러 비용의 요원 2인 비즈니스 클래스 항공권 업그레이드 사례와, 고위 대륙 관리에게 제공된 것으로 보고된 4,140 홍콩 달러($530) 상당의 선물 한 건 등이 예시로 제시되었다. 통은 납세자들에게 거의 400만 홍콩 달러($513,000)의 비용을 초래한 35번의 업무 출장과 대륙 및 해외 관리들에게 준 282,000 홍콩 달러($36,100) 상당의 선물로 인해 홍콩 입법회 위원회로부터 비판을 받았다. 입법회 위원회는 "통 씨가 재임 기간 동안 홍콩 내 대륙 관리들과 가졌던 지나치게 긴밀한 접촉이 염정공서의 공정성에 대한 대중의 신뢰를 흔들었을 수 있는지에 대해 철저히 고려했는지"에 대한 우려를 표명했다. 스캔들이 터졌을 당시 통은 막 중국인민정치협상회의 위원으로 임명된 상태였다. 정무사장 캐리 람은 과잉 지출을 둘러싼 논란이 "염정공서의 이미지와 부패 없는 사회로서의 홍콩의 명성을 필연적으로 훼손했다"고 인정했다.

 독립성에 대한 우려 
주권 반환 이후 몇몇 고위직 임명은 염정공서의 독립성에 의문을 제기하게 했다. 입경사무처 관료 출신인 사이먼 페가 2012년 전문원으로 임명되었다. 더 중요하게는, 2014년에 1997년 이후 빠르게 베이징으로 충성을 바꾼 전 식민지 충성파 마리아 탐이 염정공서의 모든 결정을 심문하고 사건을 종결할 권한을 가진 핵심 이사회인 운영심사위원회(Operations Review Committee)의 수장으로 지명되었다.

독립성의 추가적인 침식은 2015년 6월 임명된 30년 경력의 베테랑 수사관이자 염정공서 조사 부서의 첫 여성 수장인 레베카 리보란(Rebecca Li Bo-lan)이 전례 없는 방식으로 갑작스럽게 해임되고 염정공서로부터 아무런 설명이 나오지 않으면서 우려되었다. 범민주파 정치인들은 행정장관 렁춘잉이 호주 기업 UGL로부터 받은 5,000만 홍콩 달러의 지급금과 관련된 반부패 조사의 대상이었기 때문에 간섭한 것이라고 비난했다. 민주파 입법의원들은 염정공서 내부 소식통을 인용하며 렁의 집무실이 협조하지 않았고 본인 사건에 대한 조사 진행을 방해하고 있다는 의혹을 제기했으나, 행정장관실은 이 주장을 반박했다.

 영향 
민간 부문의 경우, 염정공서의 설립은 청렴의 중요성을 변화시키기 시작한 민간 부문의 부패 도덕성을 재조직했다. 염정공서는 또한 사람들이 부패 사건을 신고할 수 있는 통로를 제공하여 부패 신고의 급증을 가져왔다. 은행 부문의 상황이 가장 두드러졌으며 많은 은행 임직원들에게 영향을 미쳤다. 또한 부패 문제가 일부 주요 은행에서조차 이 부문에 깊이 뿌리박혀 있었음을 드러냈다. 부패 문제들은 침묵 속에 방치되거나 무시되고 있었다. 게다가 부패 사건 보고 이후, 해당 부문의 관리 팀은 부패 방지를 내부 문제로 전환하여 부패 척결을 위한 규칙과 정책을 내부화하고 실행하기 시작했다. 이는 이후 부패 사건 신고의 감소로 이어졌다.

 합헌성 
섬네일|박곡의 염정공서 대여
섬네일|사틴의 염정공서
1997년 홍콩 주권 반환을 준비하며 중화인민공화국 전국인민대표대회는 1990년에 "염정공서"의 설립을 규정한 홍콩 기본법을 제정했다. 따라서 이 반부패 기구는 헌법상으로 승인된 기관으로서 존재한다.

 비밀 감시 
2005년, 상장 기업이 연루된 사건에서 염정공서가 비밀 감시를 통해 수집한 증거가 의문시되었다. 판사는 관련 법적 절차의 부재로 인해 이 사건에서 수행된 비밀 감시가 위헌이라고 판결했으나, 염정공서가 선의로 작전을 수행했다고 판단하여 증거를 채택했다. 피고인들은 유죄 판결을 받았다.

기본법에서 요구하는 사법 집행 기관의 비밀 감시를 규율하는 법적 절차의 결여를 해결하기 위해, 홍콩 입법회는 그러한 절차를 규정하는 통신 감청 및 감시 조례(ICSO)를 2006년 8월에 통과시켰다. 이제 염정공서의 모든 비밀 감시 작전은 홍콩의 모든 사법 집행 기관에 적용되는 ICSO에 엄격히 따라 수행된다.

염정공서 수사관 보조 한 명은 염정공서의 조사에 협조하도록 용의자를 협박했다는 사실을 숨기기 위해 법정 재판에서 거짓말을 한 혐의로 2003년 4월 4일 징역 9개월을 선고받았다. 현재까지 이는 염정공서 역사상 이러한 성격의 유일한 사례이다.

 조직 
조직의 독립성은 운영국장, 전문원, 그리고 운영심사위원회(ORC)라는 세 기둥에 의해 보장된다. 운영국은 전문원이 아니라, 주로 행정장관이 임명한 일반인들로 구성된 ORC에 책임을 진다.

 전문원 

전문원은 염정공서의 대외적 얼굴이며, 주로 정책, 공공 이미지 및 국제 관계를 책임진다. 일반적으로 조직의 최고 관리로 간주되지만, 전문원은 1970년대 설립 이후 사실상의 기능 분리로 작용해 온 염정공서의 "알 권리 우선(need-to-know)" 원칙에 따라 최종 단계까지 구체적인 조사 내용에 대해 거의 알지 못한다.

현재 제15대 전문원은 사이먼 페이다. 그는 2012년에 임명되었으며 현재까지 이 기구의 최장수 수장이다.

 부서 

염정공서에는 운영국, 지역사회관계국, 부패방지국 등 세 개의 부서가 있다. 운영국은 직원의 72%를 보유한 단연 최대 부서이며, 모든 고위직 검거를 책임진다. 운영국 책임자는 염정공서 전문원이 아니라 행정장관이 임명한다. 관례 및 관행상 운영국장에게는 대개 부전문원이라는 직함이 부여된다. 현재 리키 야우슈춘이 이끄는 이 부서는 스스로를 막강하다고 여기며, 조사를 방해하려는 모든 시도에 명백히 저항해 왔다. 더 스탠더드의 샐리 아우에 의한 발행 부수 사기 조사는 정부 계층과의 이러한 비협조로 인해 발생한 당혹감의 예로 인용되어 왔다.

 증인 보호 및 총기과 

염정공서는 소규모 특수 부대인 증인 보호 및 총기과(R4)를 유지하고 있으며, 이들은 고위험 작전(추격 및 가택 습격 등), 강제 진입, 증인 보호를 수행하고 1998년 4월부터 신입 요원들에게 기초 총기 기술 교육을 실시하고 있다.

R4의 멤버가 되기 위해 수사관들은 일련의 신체적, 필기 및 심리 테스트를 거쳐야 하며, 선발될 경우 증인 보호, 총기 등 여러 전술이 포함된 3단계 훈련을 받는다.

지금까지 R4가 임무 중에 총을 발사한 적은 없으며 이 부대는 좋은 평판을 유지하고 있다.

 식민지 규정 제55조 

식민지 규정 제55조는 식민지 정부가 이유를 밝힐 의무가 없는 최고 수준의 행정 규정이었다. 이 조항은 "관리는 국왕의 뜻에 따라 공직을 유지하며, 그가 더 이상 공직을 유지하지 못하게 하려는 국왕의 뜻은 국무장관을 통해 통지될 수 있으며, 이 경우 특별한 형식적 절차가 요구되지 않는다"고 명시했다.

이 규정에 대한 안전장치로서, 공무원 사무국장과 잉글랜드와 웨일스의 법무장관의 검토를 거친 후 런던에 있는 외무영토연방부 장관에 의해 조치가 취해져야 했다. 최고 권위자는 대법관이었을 것이다.

이 규정은 1978년까지 식민지 정부에 의해 약 25회 발동되었으며, 그 중 두 번은 매클리호스 총독 재임 기간 중이었다.

홍콩 변호사 협회 회장인 헨리 리턴은 (판사 앞에서 "적절한 조사 후 해임"을 규정하는) 제56조와 제57조가 사용될 수 있었음에도 제55조를 사용한 것에 의문을 제기했다. 그는 또한 "내가 알기로 식민지 규정은 관보에 기재된 임명 관리에게만 적용된다"며 "어떤 중국인 경찰관도 계약 전 사본을 받은 적이 없다"고 말했다. 대부분의 입법의원들은 이 조치가 "예외적인 상황" 하에 있으며 "필요하다"는 이유로 지지했다.

이 식민지 규정은 1997년 홍콩의 중국 주권 반환 이후 공무원령(Public Service Order)으로 대체되었다.

 정보 기술 
염정공서 전문원 티모시 통 박사는 부패 사건이 점점 복잡해짐에 따라 작전에서 정보 기술(IT)의 전략적 중요성을 홍콩 입법회에 제출된 보고서에서 언급했다. 위원회는 금융 조사 및 컴퓨터 포렌식 기술에 대한 직원 교육을 강화하고, 특히 민간 부문의 부패와 관련하여 조사 자원을 확충했다.

2008년에 위원회는 조사관들이 세계 및 지역 금융 시스템과 규제 메커니즘에 대한 지식을 넓힐 수 있도록 일련의 세미나를 개최했다.

염정공서의 금융조사과는 2008년 168건의 사건에서 7,095건의 금융 거래를 조사했으며, 총 금액은 44억 홍콩 달러(5억 6,700만 미국 달러)에 달했다. 위원회의 컴퓨터포렌식과는 368대의 컴퓨터를 압수한 111건의 작전과 관련된 502건의 컴퓨터 데이터 분석 프로젝트를 수행했다.

 무기 

 전략 
염정공서는 부패 척결을 위해 조사, 예방, 지역사회 교육이라는 세 갈래 접근 방식을 사용한다. 업무 중 가장 눈에 띄는 측면은 조사 업무였으나, 그에 못지않게 중요한 것은 예방과 교육 업무였다. 예방 측면에서 염정공서는 기업과 조직이 부패에 강한 시스템과 절차를 도입할 수 있도록 조언과 실질적인 도움을 제공한다. 설립 이후 염정공서는 뇌물과 리베이트가 일상생활의 당연하고 정상적인 부분이라는 대중의 인식을 바꾸기 위해 끊임없이 노력해 왔으며, 시민들에게 불법적인 금품 요구에 직면했을 때 염정공서가 조사를 위해 그곳에 있을 것임을 안심시켜 왔다.

 대중 문화에서 
섬네일|커피 원두와 염정공서의 슬로건을 보여주는 버스 광고: 홍콩, 우리의 장점은 당신과 염정공서이다.
섬네일|right|2024년 문을 연 카페 "1974"
홍콩 광둥어에서 "커피 마시러 가자고 초대받다"는 조사 대상자가 신문 중에 집중할 수 있도록 커피 한 잔을 제공하는 관습 때문에, 염정공서에 조사를 받으러 불려가는 것을 뜻하는 은유가 되었다.

염정공서를 다룬 여러 영화가 제작되었다. 1993년작 제1격(The First Shot)과 2009년작 금전제국(I Corrupt All Cops)은 염정공서의 설립부터 신문 방법을 채택한 과정까지의 역사를 다룬다. 다수의 텔레비전 시리즈도 제작되었는데, 그 중 염정공서 수사관 연작 미니시리즈는 실제 염정공서 사건을 바탕으로 하며 지역사회 교육 업무의 일환으로 염정공서의 전폭적인 협조 하에 제작되었다.

 같이 보기 
 26구역 스캔들

 각주 

 외부 링크 

 

분류:1974년 설립
분류:염정공서
분류:홍콩의 법집행
분류:반부패기관